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600 | T-559-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-559/95
CONSENTIMIENTO
INFORMADO DEL PACIENTE
Debe existir
previo consentimiento del paciente para al tratamiento que se le señale. El
Juez de tutela no puede suplir ese consentimiento, ni tomar partido a favor o
en contra de una tesis médica, es el propio galeno quien, conjuntamente con el
paciente, determinarán el camino a tomar. No le corresponde al juez de tutela
indicar que haya cambio de médico, salvo que el no cambio signifique
vulneración de un derecho fundamental.
IMPUGNACION FALLO
DE TUTELA-Efecto
Lo que no puede
es otorgar el recurso en el efecto suspensivo, porque la orden debe cumplirse
sin demora, fija un término de 48 horas, luego el Juez no puede suspender la
ejecución de la orden.
Ref.: Expediente
Nº 82613
Peticionario:
Jairo Vega Vega
Procedencia: Juzgado
65 Penal del Circuito de Santafé de Bogotá.
Tema:
Consentimiento informado del paciente.
Magistrado
Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá ,
D.C., veintinueve (29) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, presidida por el Magistrado Alejandro
Martínez Caballero e integrada por los Magistrados Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la acción de
tutela radicada bajo el Nº 82613, interpuesta por Jairo Vega Vega.
ANTECEDENTES
1. Solicitud.
El cabo primero
Jairo Vega Vega, mediante escrito de 8 de agosto de 1995 acude a los Juzgados
Penales del Circuito de Santafé de Bogotá y relata los contratiempos sufridos
por un tiro que recibió en una rodilla a consecuencia del servicio y los
inconvenientes que ha tenido en el Hospital Militar Central. Dice: entre otras
cosas:
"El 28 de
Febrero que asistí a la cita del presente año, donde el doctor EDGAR AFANADOR
me informó que tenía dos opciones:
-Amputarme la
pierna, o sea quitarme parte de la rodilla hacia abajo.
-Dejarme la
pierna recta sin ningún movimiento, sino únicamente la cadera y me dió plazo de
dos meses para que yo lo pensara con mi familia.
Yo realmente no
estoy de acuerdo con ninguna de estas dos opciones.
Lo que yo quiero
es que me hagan la operación y me dejen mi pierna funcionando, yo como he
tenido citas cada mes y en cada cita que me dan me miran la pierna sin darme
ninguna solución, me mandan a tomar radiografías y me dicen que regrese el mes
siguiente, luego regreso al siguiente a la próxima cita y me dicen lo mismo que
lo anterior; debido a la negligencia del Hospital Militar, la pierna se me está
secando por no hacerme la operación a su debido tiempo."
No precisa que
instaura tutela, no reseña violación a derechos fundamentales, pero insiste en
"que me ayude a solucionar mi problema ante el Estado".
Repartida la
solicitud al Juzgado 65 Penal del Circuito, este despacho, el 10 de agosto de
1995 profirió un auto citando a Jairo Vega el 15 de agosto de este año
"con la finalidad de concretar si con su escrito pretende instaurar queja
ante la Procuraduría Delegada para las Fuerzas Militares o acción de
tutela."
No acudió a la cita,
pero hay una constancia de que por teléfono aclaró que "instauraba acción
de tutela".
Posteriormente
remitió un FAX (el 23 de agosto) y un escrito personal, diciendo que se trata
de una acción de tutela y que pide un segundo dictamen médico y que se liquide
el valor de la incapacidad y de los viáticos.
2. Pruebas.
Se efectúo una
diligencia de inspección judicial en el Hospital Central Militar que sólo
aportó esta información: que la historia clínica se abrió el 18 de noviembre de
1992 y se le practicó una intervención quirúrgica. Se adicionó con fotocopias
de la historia clínica (no completa).
3. Decisión de
Primera Instancia
La Juez 65 Penal del
Circuito, el 24 de agosto de 1995, tuteló el derecho a la vida de Jairo Vega
Vega y ordenó que en 48 horas, el Hospital Militar Central, disponga de los
mecanismos necesarios para que se brinde la atención médica requerida al
accionante, realizando las valoraciones de rigor, resolviéndole su situación en
el Departamento de ortopedia, de manera definitiva y actualizándose la historia
clínica.
4. Impugnación.
El 28 de agosto de
1995 fue notificado el Director del hospital y el 29, el apoderado del
Instituto de Salud de las fuerzas militares interpuso reposición y en subsidio
apelación con base en estas apreciaciones:
"1. Que el
paciente desde su arribo al Hospital Militar Central, recibió permanentemente
atención médico-asistencial y quirúrgica del caso clínico realizado por el
Señor Doctor EDGAR AFANADOR ACUÑA, especialista en Ortopedia y Médico tratante
del paciente.
2. Es oportuno
aclarar que al paciente se le indicó que debería traer examenes de laboratorio
y no los presentó para el 31 de marzo de 1995, colocándose él mismo en
situación de retardo para la valoración médica y tratamiento y tan solamente
los vino a presentar el 07 de abril de 1993, lo que motivó la formulación de
medicamentos que se hubiese podido hacer 8 días antes si hubiese cumplido con
las indicaciones médicas.
3. Es de anotar que
durante 1994, no se encuentra ningún registro médico, al parecer el paciente no
asistió a consulta y controles, lo que permite que por su Despacho se requiera
al Demandante para que presente el carnet de citas para verificar si las pidió
y las cumplió o nó.
4. El paciente y
Demandante hizo caer en error al Hospital Militar Central, al no haber
informado sobre la existencia de su historia clínica, al recibir nuevo carnet y
quedarse callado al respecto, lo que motivó la elaboración de 2 historias clínicas
y aparente desorden en sus registros.
5. En relación a
la amputación, es preciso aclarar que el Señor Doctor AFANADOR en ningún
momento como él lo ratifica en su informe clínico le refirió o manifestó al
paciente y demandante la posibilidad de amputación.
6. En relación al
inciso 3º, folio 4 de la Sentencia, se aclara conforme lo cita el Especialista,
que al paciente se le hizo el tratamiento médico sin omitir conducta clínica al
respecto, anotando que su evolución era de tiempo y no esperar un resultado
inmediato.
7. Acompaño el
informe clínico expedido por el Señor Doctor EDGAR AFANADOR ACUÑA, Especialista
en Ortopedia, donde describe el caso en forma detallada, permanente y
sistemática de la atención médica asistencial y quirúrgica de donde se concluye:
1. Un acertado
manejo clínico.
2. Experiencia y
pericia del especialista para manejar el caso clínico.
3. Atención
oportuna y eficaz.
4. RESULTADOS
ALTAMENTE SATISFACTORIOS.
Consecuentemente
con lo anotado y aportado, le solicito comedidamente Reponer la Sentencia,
aclarándole que siempre el Hospital Militar Central ha estado, está y estará
listo desde ya para atender al paciente JAIRO VEGA VEGA y cualquier otro
paciente y en el caso concreto éste puede hacerse para continuar con su
tratamiento y rehabilitación; la parte Resolutiva de la Providencia recurrida
se recibe como una Sanción Moral a sabiendas que a este paciente hay que
atenderlo por prescripción médica como a cualquier otro paciente. De no
resolverse favorablemente el Recurso sería un desestímulo para el Especialista
y para la Institución."
5. Posición del
médico que trató a Jairo Vega.
Después del fallo de
primera instancia, el médico Edgar Afanador Acuña, hace en resumen de la
historia clínica de Jairo Vega Vega y en lo que tiene que ver con los hechos de
esta tutela anota:
"El 28 de
febrero de 1995, el paciente solicitó un nuevo carnet de citas, por lo cual le
asignaron una nueva historia clínica, no habiendo advertido que ya tenía número
antiguo. Así fue que le abrieron otra historia clínica con el número 485230, la
cual logramos encontrar revisando el sistema de archivo de Bioestadística.
En esta historia
clínica se registra una consulta el 15 de marzo de 1995, consultando por
aumento del dolor en la rodilla. No fístula activa. Se solicitan RX. de control
y cuadro hemático + velocidad de sedimentación y cultivo, se cita en 2 semanas
con los resultados y con los RX antiguos para definir conducta terapéutica.
Regresó el 29 de
marzo de 1995, se le propone cirugía de Artrodesis de Rodilla izquierda, debido
a que presenta Artrosis de rodilla por secuelas de fractura intra-articular con
minuta de fémur y platillo tibial externo por herida en arma de fuego. Se le
explica en qué consiste la cirugía.
Durante el tiempo
de tratamiento el paciente ha recibido atención integral, múltiples cirugías,
antibióticos y fisioterapia durante tiempo prolongado, buscando obtener
consolidación de las fracturas, las cuales fueron de pronóstico delicado desde
el comienzo de la lesión, mejorar la osteoporosis ósea por el desuso, mantener
las fuerzas muscular y de acuerdo a la evolución resolver el tratamiento
definitivo.
Por tratarse de
un paciente joven, artrosis de rodilla por secuelas de fractura intra-articular
severa, episodios de infección recurrente, gran daño de tejidos blandos por la
lesión inicial, lo más aconsejable es realizarle artrodesis de la rodilla
(fusión de la articulación). en ninguna parte está consignado se le haya
propuesto amputación. En la última cita del 29 de marzo de 1995, se le
recomendó regresar en dos meses para programar cirugía de acuerdo a su
autorización y se le indicó viniera con algún familiar."
6. Sentencia de
segunda instancia.
La Sala Penal del
Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, el 13 de septiembre de 1995, profirió
sentencia revocando la del a-quo porque:
"Es
indudable que la tecnología moderna y los profesionales de las diversas
especialidades médicas son hoy más conscientes de que la promoción,
recuperación y conservación de la salud son las razones éticas de la medicina y
cualquier acción que la contraríe, riñe abiertamente con ella. Por lo mismo el
paciente debe respetar la autonomía del médico y no pedirle cosas que
contradigan los parámetros normales de su conciencia o de sus convicciones. pero
igualmente el médico debe estar dispuesto a escuchar al paciente, sus
familiares y las opiniones de sus colegas, porque solo así podrá contar con
todo el aspecto fáctico del caso y establecer el adecuado equilibrio entre los
derechos del paciente y los principios éticos, en aras de no dejarle duda
respecto a la intervención quirúrgica ha que lo va a someter.
En el caso
sub-lite, como ya se anotó, el concepto científico y única solución posible del
médico tratante de Jairo Vega es la de que debe someterse a la cirugía de
artrodosis de rodilla, a quien ya se le explicó en que consiste; dentro de este
concepto, una de las mayores responsabilidades profesionales es proteger el
bienestar del paciente y minimizar los riesgos globales a sus terapias y como
en este evento, Jairo Vega, solicita una evaluación científica, pero "por
galeno" que desvirtúe o confirme el diagnóstico sobre la lesión que lo
aqueja, estima la Sala, que el Hospital Militar Central, si lo considera
pertinente y sus reglamentos internos lo permiten, someta a una nueva
evaluación, por otro galeno o junta de médicos, a JAIRO VEGA que le resuelva o
despeje las inquietudes y dudas que este tiene. De lo contrario, explicarle con
claridad, las supuestas consecuencias que le puede acarrear la no oportuna
intervención quirúrgica que requiere.
Es claro entonces
que el Hospital Militar Central, no le ha negado al petente el derecho a la
salud, ni tampoco ha habido desconocimiento de sus derechos dentro de las
actuales posibilidades concretas del Estado Colombiano, ya que Jairo Vega, fue
atendido y lo está siendo, de manera adecuada y oportuna por los médicos del
citado centro Hospitalario, y por lo mismo no se le ha vulnerado ningún
derecho, imponiéndose la revocatoria del fallo impugnado. Empero para los
efectos de lo dicho en forma precedente envíese copia del fallo a las partes
para que proceden de conformidad".
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
7. Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso 2º y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, su examen se
hace por virtud de la selección que de dicha acción practicó la Sala
correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma señalada por el
Reglamento de esta Corporación.
8. El
consentimiento informado del paciente.
Como la sentencia de
segunda instancia parte del concepto equivocado de que tratándose de
enfermedades y su curación el autónomo para decidir es el médico y no el
paciente, se declara que ya esta Sala de Revisión precisó sobre este tema que
debe existir previo consentimiento del paciente para al tratamiento que se le
señale:
"Para
que surja una relación con proyección jurídica entre el médico y su paciente se
requiere acuerdo de voluntades hacia una prestación de servicios.
La obligación
contractual o extracontractual del médico respecto del ser humano a quien va a
tratar, buscando su CURACION [1] es una prestación de servicios[2] que produce obligaciones de medio y no de
resultado, enmarcada en el CONSENTIMIENTO, entendiendo por tal el acuerdo de
voluntades sobre un mismo objeto jurídico.
Por supuesto que
el tema ha sido controvertido; se ha afirmado que la tradición jurídica latina
se inclina por la decisión discrecional “paternalista” del médico, mientras que
la doctrina anglo-norteamericana le da relevancia al consentimiento del
paciente, no pudiendo realizarse el tratamiento sin la aceptación del usuario,
criterio que tiene su antecedente remoto en el propósito de John Locke de
fundamentar teóricamente el nuevo ordenamiento social, enunciando que nadie
puede dañar a otro en su vida, salud, libertad y propiedad, señalando como cualidades
primarias las inseparables del cuerpo (entre ellos la “figura”) diciendo
que en las alteraciones que el cuerpo sufre, esas cualidades se mantienen como
son. Este fundamento propio del empirismo-materialista ha ganado terreno en el
tema que nos ocupa: el consentimiento del paciente; y este criterio también fue
absorbido por el materialismo francés, de ahí que el “consentimient eclaire” o
consentimiento aclarado brota del manantial teórico del SANO SENTIDO COMUN (bon
sens) propio de Locke.
El proceso
volitivo
En el terreno
jurídico la problemática del consentimiento entre el médico y el paciente no
ofrece dificultad alguna en las actitudes cotidianas del acercamiento del
enfermo hacia quien hará la curación. Hay en estos eventos un consentimiento
rápido e implícito que permite la actuación del médico. El problema del
consentimiento adquiere relevancia jurídica cuando, como en el asunto que
motiva esta sentencia, está en juego algo demasiado importante como es el sexo
de una persona. Por lo tanto, habrá que afirmar que en este caso el
consentimiento debe prevenir personalmente del propio paciente, con capacidad
plena y aún con el lleno de algún formalismo como sería el consentimiento por
escrito.
En esta situación
especial entran en juego todos los elementos del proceso volitivo, el móvil
determinante del servicio requerido y hay que tener en cuenta también las
situaciones que enturbian o excluyen el consentimiento.
Aunque el tema
del consentimiento en la relación médico-paciente había sido especialmente
estudiada por los tratadistas de Derecho penal, ahora habrá que darle una dimensión
constitucional, porque están de por medio derechos fundamentales.
En el asunto
sometido a esta acción de tutela el acuerdo sólo podría ser celebrado entre el
médico que ofrecía el tratamiento de readecuación de sexo y el sujeto pasivo
con capacidad para aceptar esa POLICITACION. Al recibir la oferta el paciente,
principia a formarse la concurrencia de voluntades, y, dada la gravedad del
asunto a tratar, sólo cuando el policitante recibe la aceptación del policitado
puede decirse que se ha consumado el proceso volitivo. (Esto ha sido llamado
desde hace mucho tiempo TEORIA DE LA INFORMACION).
Anteriormente se
consideró que se presumía el consentimiento del paciente cuando el médico
actuaba en beneficio de aquél, se llegó al extremo de creer que el consentimiento
era irrelevante y el médico debería intervenir aún con la oposición del
paciente porque estaba de por medio el deber del socorro. Este criterio fue
revisado a fondo y hoy se acepta que en todo caso debe haber aceptación
del paciente.
En la teoría de
la información, vista desde el lado del enfermo, como policitado, la respuesta
que el médico debe recibir a su ofrecimiento particularmente importante (caso
de la readecuación de sexo) debe ser no solo expresa sino por escrito para que
no quede la menor duda de que el paciente ha consentido. Por supuesto que se
parte de la base de que es plenamente capaz el paciente y que su
consentimiento no esta viciado. Jean Penneau dice que solo el consentimiento
del enfermo permite la actuación del médico[3].
El
consentimiento informado
Dada la distancia
científica que generalmente existe entre el médico y el enfermo, lo mínimo que
se le puede exigir a aquél es que anticipadamente informe el paciente sobre los
riesgos que corre con la operación o tratamiento o las secuelas que quedarían,
con la debida prudencia, sin minimizar los resultados pero sin alarmar al
enfermo en tal forma que desalentaría el tratamiento; es un equilibrio entre la
discreción y la información que solo debe apuntar a la respuesta inteligente de
quien busca mejorar la salud, superar una enfermedad o mitigar el dolor.
“Antonio V,
Gambaro pone de relieve en relación con el consentimiento que tanto el
ordenamiento francés como el ordenamiento americano reconocen la exigencia de
que los actos médicos sólo se lleven a cabo en relación con el cuerpo del
paciente después de que haya sido informado de las finalidades e ilustrado
sobre las ventajas y riesgos de la terapia y, en fin exista el consentimiento
expreso. Incluso la terminología con que esta exigencia viene expresada es
análoga, se habla de ´informed consent´ en U.S.A. y de ´consentement eclairé´
en Francia. También las excepciones a la regla del consentimiento del paciente
son tan obvias que resultan similares. aparece así mismo homólogo el punto de
partida de la problemática del consenso cuya base se encuentra, tanto en
Francia como en Estados Unidos, con la antigua idea jurídica y civil de que
todo individuo es titular de un derecho exclusivo sobre el propio cuerpo, por
lo que cualquier manipulación del mismo sin consentimiento del titular del
derecho constituye una de las más típicas y primordiales formas de lo ilícito”[4]
Esto se ha
llamado el CONSENTIMIENTO INFORMADO; no es otra cosa que la tensión constante
hacia el porvenir que le permite al hombre escoger entre diversas opciones. Es
la existencia como libertad: tomar en sus manos su propio devenir existencial.
La urgencia
en el tratamiento
En muchas
ocasiones el médico se encuentra ante hechos de especial gravedad que
convierten en urgente un tratamiento.
En nuestra
normatividad, el artículo 3 del Decreto 3380 de 1981 (reglamentario de la Ley
23 del mismo año) establece:
“Para señalar la
responsabilidad médica frente a los casos de emergencia o urgencia, entiéndese
por ésta, todo tipo de afección que ponga en peligro la vida o la integridad de
la persona y que requiera atención inmediata de acuerdo con el dictamen
médico”.
Prevista la
urgencia por el propio legislador, el médico tiene la obligación de actuar en
defensa de la vida y la integridad de la persona, siendo sustituido el
consentimiento del paciente por la realidad objetiva de una intervención
necesaria para preservar la vida de la persona, sobre esto no hay la menor
duda. La discusión puede surgir en la explicación que se le de al calificativo
“integridad de la persona”, esto exige una apreciación rigurosa, objetiva, muy
ligada al requerimiento de atención inmediata para evitar un perjuicio
irremediable, y en ningún caso debe responder al deseo del médico de efectuar
experimentos científicos por publicitados que sean."
En el presente
asunto la cita jurisprudencia viene al caso, o sea, debe haber consentimiento
informado del paciente. El Juez de tutela no puede suplir ese consentimiento,
ni tomar partido a favor o en contra de una tesis médica, es el propio galeno
quien, conjuntamente con el paciente, determinarán el camino a tomar.
Está demostrado que
el hospital militar central sí ha atendido a Vega, luego no hay violación de derecho
fundamental alguno. Si el paciente no está conforme con un diagnóstico no se
puede, ni tiene sentido, que por sentencia de tutela se ordene que otros
médicos den informe diferente.
Ahora algo sobre las
peticiones: inicialmente no se sabía si Vega había instaurado tutela o se
trataba de una queja. Aclarado como fue lo primero, el solicitante pide por una
parte el pago de una indemnización y unos viáticos, lo cual no es susceptible
de ordenarse porque no se ve que el NO pago conlleve un perjuicio irremediable
mientras el juez competente tramitaría el proceso contencioso correspondiente,
y, por otra parte, pide que otro médico lo examine, pero, esta orden tendría
que razonablemente estar justificada y, según la prueba que obra en el
expediente, el Hospital Militar Central SI le ha dado a Vega el tratamiento
médico requerido, NO es cierto que se le haya anunciado la amputación de una
pierna, por el contrario se le informa de otra solución, es el mismo paciente
quien la aceptará o no y esto no le corresponde definirlo al juez de tutela,
como tampoco indicar que haya cambio de médico, salvo que el no cambio
signifique vulneración de un derecho fundamental y ello no acontece en este
caso.
9. Aspectos
procedimentales.
No escapa a esta
Sala que en el presente expediente se han cometido irregularidades, pero no dan
lugar a nulidad. Por ejemplo:
a- La solicitud
inicial no indica que se trata de tutela. La aclaración se hace por FAX y por
memorial extemporáneo.
b- No se impugna
sino que se habla de "reposición y en subsidio apelación".
c- Se concede el
recurso de "apelación" en el efecto "suspensivo".
Esto merece algunos
explicaciones:
Es indudable que la
solicitud de tutela no debe confundirse con una simple queja. Si surge
confusión, el Juez debe ordenar que se aclare y fijar término para ello. Como
no se fijó término para esa aclaración y no se puede proferir sentencia
inhibitoria, tendrá que, dada la informalidad de la tutela la aclaración puede
hacerse por fax, lo importante es que el Juez razonablemente no dude de la
verosimilitud de tal mensaje. En el presente caso, al no fijarse término para
la aclaración, se entiende que la respuesta llegada por FAX es válida, así
hubieren pasado los 3 días de que habla el decreto 2591/91.
En cuanto a la
impugnación, no hay palabras sacramentales, luego la expresión:
"reposición y en subsidio apelación" debe entenderse como
discrepancia con lo fallado y por lo tanto interposición de la impugnación.
Lo que no puede
hacerse por el Juez de primera instancia es otorgar el recurso en el efecto
suspensivo, porque el artículo 27 del decreto 2591/91 determina que la orden
debe cumplirse sin demora, fija un término de 48 horas, luego el Juez no puede
suspender la ejecución de la orden.
Con el fin de
prevenir esta equivocación por parte de otros funcionarios, es importante
orientar e instruir a los Jueces en tal sentido, para lo cual se solicitará la
colaboración del Defensor del Pueblo.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandamiento de la Constitución.
RESUELVE:
PRIMERO:
Confirmar la decisión de
Segunda instancia proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Santafé
de Bogotá por las razones expuestas en el presente fallo y, por lo tanto, no
conceder la tutela impetrada.
SEGUNDO: El Juez de primera instancia hará las
notificaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Envíese copia de este fallo al Defensor
del Pueblo a fin de que, dentro de sus funciones, desarrolle la labor de
información para que los jueces no cometan la equivocación de conceder la
impugnación en el efecto suspensivo, cuando se trata de fallos en la acción de
tutela.
Cópiese,
notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] La Corte Constitucional, ha entendido por CURACION no solo la
derrota de la enfermedad, sino el alivio de la misma.
[2]Para el profesor José Alejandro Bonivento, “Los Principales
Contratos Civiles”, pág 448, esta forma de prestación de servicios
profesionales está colocado dentro de lo estatuido en el artículo 2144 C.C. y
es mandato.
[3] JEAN PENNEAU, la responsabilidad medicale, p. 68.
[4] Derecho a la Salud y Constitución Española: Problemática del
consentimiento y derecho de rechazo al tratamiento en el ordenamiento jurídico
sanitario. ANTONIO PEDREIRA ANDRADE. Conferencia. |
601 | T-569-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-569/95
DERECHO A LA
PROPIEDAD-Límites
El derecho a la
propiedad privada no es absoluto y puede verse delimitado por la ley y aún por
los reglamentos administrativos de orden local y en algunos casos limitado
efectivamente en el mismo ámbito de la administración, con fundamento en la
Constitución y en la ley, en beneficio del interés general.
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Fundamental
por conexidad
El derecho
constitucional a la vivienda digna no es un derecho fundamental, sólo puede ser
objeto de protección o tutela judicial mediante las acciones y los
procedimientos judiciales que se establezcan en la ley, claro está, diferentes
de la acción de tutela, cuando existan condiciones materiales y fiscales que
puedan hacerlo efectivo. Por excepción es posible obtener su protección
judicial consecuencial en desarrollo de aquella acción, pero únicamente ante
situaciones en las que se plantee su desconocimiento directo o indirecto por la
violación o amenaza de derechos fundamentales, como el derecho a la vida,
dignidad e igualdad, siempre que éstas conlleven para su titular la concreta
ofensa a aquel derecho.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia respecto a procesos de
adquisición de predios
A partir de las
características de la acción de tutela, nada habilita a los jueces encargados
de atenderla, para plantear y resolver en su sede judicial de competencias de
amparo de los derechos constitucionales fundamentales, las disputas
administrativas de carácter intermedio y de naturaleza económica, en relación
con los procesos de adquisición de predios en las ciudades, pues éstas tienen
previsto un régimen procesal y sustancial concreto para su resolución directa;
lo contrario comporta una indeseable invasión a las competencias ordinarias de
los jueces y una evidente desnaturalización de la acción de tutela, a más del
eventual desquiciamiento de todo el sistema judicial nacional.
DERECHO A LA
PROPIEDAD-Adquisición de
inmueble para obra pública/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Adquisición de
inmueble para obra pública
Las actuaciones
administrativas que viene adelantando la administración municipal, se encaminan
a adquirir una parte menor del área del inmueble, para la ejecución de una obra
pública en favor del interés general. Este tipo de actuaciones dentro del orden
del derecho urbanístico municipal, en ningún modo implican alguna violación de
derechos constitucionales fundamentales en cabeza del particular afectado por
la oferta de compra. Por el contrario, se trata de actuaciones legítimas
amparadas por la Constitución y la ley que han reconocido en favor del Estado
el derecho de hacer uso de algunas prerrogativas administrativas de orden local
establecidas en el ordenamiento jurídico para hacer efectiva la primacía del
interés general en las ciudades.
PREVALENCIA DEL
INTERES GENERAL-Adquisición
de inmueble para obra pública
El municipio, en
uso de sus prerrogativas puede pretender la adquisición de un derecho
patrimonial de cualquier índole, y para ello puede utilizar el mecanismo de la
negociación directa y, en caso de fracasar en su acción, también puede acudir a
la vía administrativa de la extinción del derecho de dominio o a la vía
judicial de la expropiación, por motivos de utilidad pública o de interés
social. La actuación que adelanta el Municipio es el resultado de las
obligaciones que se derivan del derecho a la propiedad urbana, su función
social, y de las limitaciones que impone la Constitución y la ley.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Enajenación
voluntaria de inmueble
Como la acción de
tutela ejercida, pretende obtener la protección de derechos que presuntamente
se vulneran dentro de un trámite de enajenación voluntaria del área de un
inmueble, que adelanta el Departamento de Valorización Municipal, por
considerar que el valor que se ofrece en la compra no responde al valor real,
es claro que la peticionaria cuenta con otros medios de defensa judicial, tanto
en el trámite de enajenación voluntaria como las acciones y recursos que
proceden en el caso de adelantarse la expropiación.
Ref.:
Expediente No. T-75771
Actora:
Feliza Carolina
Aponte
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá
D.C., diciembre primero (01) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
La Sala de revisión
en asuntos de tutela, integrada por los Honorables Magistrados Jorge Arango
Mejía, Vladimiro Naranjo Mesa y Fabio Morón Díaz, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado Ponente,
resuelve sobre las decisiones judiciales de la referencia, proferidas en
primera instancia por el Tribunal Administrativo de Santander, el 15 de mayo de
1995, y en segunda, por el Consejo de Estado, el 29 de junio del mismo año.
I. ANTECEDENTES
A. La Petición
El día dos (2) de
mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995), la señora Blanca Nieves
Herrera, en representación de su hija Carolina Aponte Herrera, mediante
apoderado, presentó ante el Tribunal Administrativo de Santander, escrito
mediante el cual ejerce acción de tutela establecida en el artículo 86 de la
Constitución Política, para que le sea concedido el amparo judicial
correspondiente a los derechos constitucionales contenidos en los artículos 16,
22, 34, 51 y 58 de la Carta, que considera vulnerados por el Municipio de
Bucaramanga y el Departamento Administrativo de Valorización Municipal de
Bucaramanga, al pretender adquirir el inmueble ubicado en esta ciudad de
propiedad de la menor.
Para la protección
específica y directa de los derechos fundamentales, la peticionaria solicita se
ordene a las autoridades antes mencionadas, entregar a la menor Feliza Carolina
Aponte, una vivienda digna para que allí viva con su familia.
Los fundamentos de
hecho y de derecho que señala el peticionario como causa de la acción
impetrada, se resumen como sigue:
- Señala el escrito de tutela, que la menor Carolina Aponte Herrera es hija del
señor Samuel Aponte Gómez, es única heredera. El proceso de sucesión se
adelanta actualmente ante el Juzgado Primero de Familia de Bucaramanga.
- De los bienes que
conformaron el patrimonio del señor Samuel Aponte el único apto para vivienda
de la menor Carolina Aponte, es el que actualmente reside con su señora madre
y su hermano. Este bien se encuentra ubicado en la carrera 21 No 34-24 de
Bucaramanga; los demás bienes que pertenecen a la masa de la sucesión se
componen de una finca rural y un lote de parqueo.
- Señala que por
motivos de utilidad pública, las autoridades municipales ordenaron la
ampliación de una vía que limita con el inmueble antes señalado.
- Advierte que para
la ampliación de la vía, se requiere de un área del inmueble que ocupa la menor
con su familia y que el Departamento Administrativo de Valorización Municipal
de Bucaramanga, pretende comprar la franja de terreno por un "precio
irrisorio", con lo cual no se podría adquirir otra vivienda, teniendo en
cuenta, que el inmueble quedaría sin posibilidad de ser habitado.
- De otra parte, afirma
que la menor no tiene otro lugar donde vivir, no tiene recursos para tomar en
arriendo otro inmueble, y la suma que ofrecen las autoridades municipales, no
satisface la necesidad, causándole de esa manera serios perjuicios a la menor.
- Señala que privar
a las personas de la habitación, es atentar contra el núcleo familiar, pues
todo ser humano tiene el derecho fundamental de conservar la unidad familiar, y
una de las formas de lograr tal propósito, lo constituye la vivienda.
- Advierte
que en otro sector se está pagando el metro cuadrado a $250.000,00 mientras que
el Departamento Administrativo pretende pagar sólo $60.000,00, dañando
absolutamente la propiedad y sin pagar la indemnización correspondiente.
- La presente acción
señala el peticionario, tiene como finalidad evitar un daño irreparable, pues
la menor no posee otro medio de defensa judicial y si lo hubiere, tendría que
esperar el resultado de un pleito que según su experiencia, duraría no menos de
tres años.
B. La Primera
Instancia
El Tribunal
Administrativo de Santander mediante decisión de 15 de mayo del presente año,
denegó por improcedente la acción de tutela formulada por la menor Feliza
Carolina Aponte Herrera. La decisión de esta Corporación se basa en las
siguientes consideraciones:
- En primer lugar
advierte el Tribunal, que el derecho a la propiedad no es absoluto, pues los
fines sociales lo limitan. La propiedad está encaminada a satisfacer
necesidades de interés común o social, de ahí que la Carta establezca que es una
función social que implica obligaciones. El derecho a la propiedad puede ser
amparado en la medida en que implique el desconocimiento de ciertos y
determinados derechos fundamentales como la vida y la igualdad. Del escrito de
tutela, se puede observar que la petente acepta la necesidad de ejecutar la
obra, pero su desacuerdo gira en torno a la suma que en compensación al
sacrificio le ofrece la administración.
- De acuerdo
con lo anterior, señala el Tribunal que la procedencia de la acción de tutela
sería posible sólo en el evento de que los derechos fundamentales que resulten
vulnerados o amenazados no tengan otro medio de defensa para ser amparados. En
este caso, la petente cuenta con vías alternativas para que la jurisdicción
competente resarza su sacrificio con proporcionalidad al daño causado en su
esfera patrimonial.
- Considera el
Tribunal que no se presenta un perjuicio irremediable, teniendo en cuenta que
la obra sólo afectará una parte del inmueble y el espacio demás podrá ser
ocupado temporalmente, mientras reciban los beneficios patrimoniales dejados
por su padre y que en buena parte le presentarán solvencia, es decir, su
sacrificio no está representando en tener inexorablemente que abandonar el
inmueble.
- Advierte que la
menor que promueve la querella, no es una persona que requiera del amparo del
Estado por conducto de instituciones de beneficencia, teniendo en cuenta que
está asistida por su representante legal a quien la ley le ha deferido
obligaciones de protección de defensa de sus intereses y administración
temporal de sus bienes, que en este caso existen, y que son potencial de
producción económica, aún en el evento de no poderse disponer de ellos en este
momento, en renta o gravámenes por las limitaciones de ley, establecidas
respecto de los bienes de los menores.
C. La
Impugnación
El doctor Fernando
Artavia Lizarazo, mediante escrito presentado en el término legal, interpone
recurso de apelación contra la decisión del Tribunal Administrativo de
Santander en el proceso de la referencia, con base en las siguientes
argumentaciones:
- Señala el
impugnante que la acción de tutela presentada, pretende hacer ver que la
propuesta presentada por el Departamento Administrativo de Valorización
Municipal a la menor Carolina Aponte, menoscaba en forma ostensible, el derecho
constitucional que tiene cualquier particular de ocupar una vivienda digna.
- Señala que
lo ofrecido por la entidad no cubriría, en forma suficiente, las obras que se
deberán adelantar para construir una vivienda. La propuesta entonces está
dirigida a la mediación de una permuta con la administración municipal,
evitando con ello un mal irreparable, y una indemnización desproporcionada.
- Advierte el impugnante,
que conoce la posibilidad del ejercicio de acción ante la jurisdicción
administrativa; sin embargo, este proceso de años de duración no podrá permitir
una reparación del daño cualquiera que sea la suma que se conmine a pagar. De
otra parte para hacer uso de acción contencioso administrativa, es necesario
que exista una expropiación administrativa, entonces no es cierto que posea
mecanismos de defensa judicial a su alcance.
- Señala que
en el escrito de tutela se advirtió que el inmueble quedaría absolutamente
inhabitable, lo que debió ser comprobado por el Tribunal, mediante inspección
judicial. El espacio que pretende ser utilizado por la administración forma
parte estructural e integral del inmueble, en consecuencia sería necesario
construir en su totalidad la vivienda.
D. Segunda Instancia
El Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, al conocer de la impugnación
presentada resuelve confirmar la providencia de 15 de mayo del presente año,
proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro de la acción de
la referencia. Las consideraciones de la Corporación se resumen como sigue:
- El Departamento
Administrativo de Valorización Municipal, hizo una oferta de compra al
propietario del inmueble sobre el área afectada, teniendo en cuenta el avalúo
del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. El ofrecimiento se fundamentó en la
Ley 9a. de 1989 que obliga a las entidades a someterse a los avalúos efectuados
por el Instituto Agustín Codazzi.
- De otra
parte, considera la Sala del Consejo de Estado, que el derecho de propiedad no
es objeto de acción de tutela. La oferta de compra por parte del Departamento
Administrativo, se ha ceñido al trámite que gobierna la materia.
- Advierte la
sentencia que Feliza Carolina Aponte, cumplió los 18 años el 13 de junio de
1995, y no se observa un estado de indefensión por cuanto ha estado asistida
constantemente por su señora madre y representante legal, y por su mandatario
judicial.
- Dispone la
afectada de otros medios de defensa para que pueda hacer valer sus derechos
dentro de la etapa de enajenación voluntaria, y en todo caso dispone de las
acciones judiciales previstas en los artículos 22 y 23 de la Ley 9a. de 1989.
II. CONSIDERACIONES
A. La Competencia
Esta Sala de la
Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la referencia
en atención a lo dispuesto por los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral 9o
de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33,34,35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991; además, este examen se hace en virtud de la selección que
de dicho acto practicó la Sala correspondiente y del reparto que se verificó en
la forma señalada por el reglamento de la Corporación.
B. La Materia de
la demanda de tutela
1. El derecho a
la vivienda digna y su incompatibilidad con la naturaleza y los fines de la
acción de tutela.
Como quedó visto, el
representante judicial de la peticionaria en este caso reclama la protección
judicial del derecho constitucional a una vivienda digna en atención a la
supuesta situación en la que puede quedar la menor, en cuyo nombre actúa, con
ocasión de la aplicación concreta de uno de los planes urbanísticos de orden
municipal en la ciudad de Bucaramanga, y que comporta la reducción del espacio
de la vivienda en la que habita aquella persona, como consecuencia de la
ampliación de una vía pública local.
En el presente caso,
según el escrito de tutela y la demanda correspondiente, como consecuencia de
la oferta de compra que presentó el Departamento Administrativo de Valorización
Municipal de Bucaramanga de un área del inmueble donde reside la menor Feliza
Carolina Aponte con su familia, se le causaría una especie de vulneración al
derecho constitucional a una vivienda digna, y respecto de la cual manifiesta
su radical inconformidad por el bajo precio que presenta.
En efecto en la
demanda de tutela se afirma que la suma de dinero ofrecida no corresponde al
valor real del inmueble y que ésta no es suficiente para la construir una nueva
vivienda, teniendo en cuenta que el inmueble quedaría afectado en su totalidad
por la obras que se realicen en el área cuya compra se pretende.
Además, en la
demanda se sostiene reiteradamente que la menor Feliza Carolina Aponte, en
calidad de única heredera del señor Samuel Aponte Gómez, es titular de los
derechos y acciones correspondientes en la sucesión que se adelanta y que
comprende al inmueble No. 01-01-070-005 ubicado en la carrera 21 No 34-24 de
Bucaramanga, donde reside con su familia.
Al respecto no sobra
advertir que, a todas luces en este caso es improcedente reclamar la protección
judicial directa, autónoma, específica y concreta del derecho constitucional a
la vivienda digna reconocido en el artículo 51 de la Carta Política por medio
de la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la misma normatividad
superior, como lo ha advertido de modo reiterado la Corte Constitucional, ya
que existen suficientes razones debidamente mencionadas en la doctrina
constitucional de esta Corporación, relacionadas con la naturaleza y los fines
de la acción de tutela ejercida, que hacen inatendible el reclamo, tal como fue
planteado por el apoderado de la peticionaria.
De otra parte, y
ante algunas afirmaciones de la demanda relacionadas con el derecho constitucional
a la propiedad privada, y su eventual vulneración causada con la actuación
administrativa que se controvierte por el representante de la peticionaria,
cabe anotar como consideración adicional que el derecho a la propiedad privada
está garantizado en varias disposiciones de la Constitución Nacional, y que
éste no puede ser desconocido ni vulnerado por las leyes posteriores salvo en
casos de expropiación por las varias vías establecidas en la Carta Política de
1991.
Sin embargo, a la
luz de la misma Constitución, este derecho no es absoluto y puede verse
delimitado por la ley y aún por los reglamentos administrativos de orden local
y en algunos casos limitado efectivamente en el mismo ámbito de la
administración, con fundamento en la Constitución y en la ley, en beneficio del
interés general como acontece en el plano del derecho urbanístico, que se ocupa
de atender los problemas contemporáneos del desarrollo y de otorgar a los
municipios competencias relacionadas con la planeación de su entorno, con la
acción urbanística del Estado, con los usos del suelo y con la calidad de la
vida en las ciudades.
Para resolver, en el
fondo debe observar la Sala que el artículo 51 de la Constitución Nacional,
establece que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna y el
estado fijará las condiciones para hacer efectivo este derecho, en los
siguientes términos:
"Artículo
51. Todos los colombianos
tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias
para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés
social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas
de ejecución de estos programas de vivienda."
En efecto, es claro
que de conformidad con lo dispuesto en la norma transcrita, que hace parte del
Capítulo 2 “De los derechos sociales, económicos y culturales” del Título II de
la Carta Política de 1991, el derecho constitucional a la vivienda digna, ha sido
clasificado y catalogado dentro de la nueva normatividad constitucional como un
derecho económico y social predicado de todas las personas naturales, y en
favor de su protección judicial directa no ha sido erigida la acción de tutela
del artículo 86, como quiera que este instrumento procesal se halla concebido
para la mencionada modalidad de protección de los derechos constitucionales
fundamentales.
De otra parte, el
mencionado derecho aparece en la Carta Política de 1991, y como una respuesta
programática y social y de orientación política del Constituyente como quiera
que con su reconocimiento expreso se responde, desde el plano de la
normatividad superior del ordenamiento jurídico, a una necesidad vital e
ineludible del hombre, evidentemente agravada y extendida en nuestro país, y
en atención a que, de otra parte, si es efectivamente satisfecha, se permitiría
el desarrollo personal y familiar de los seres humanos y se afirmaría una de
las condiciones materiales básicas para garantizar su vida digna en sociedad.
Así, el Estado,
según la orientación programática de la Constitución, deberá fijar las
condiciones que hagan efectivo el derecho, pero de conformidad con sus recursos
y con la disponibilidad fiscal correspondiente según los varios planes,
programas, compromisos y metas adoptadas y fijadas por el legislador y por el
ejecutivo, lo cual pertenece, en nuestro ordenamiento, al campo de la dinámica
de la administración pública y de su realidad concreta.
Como el derecho
constitucional a la vivienda digna no es un derecho fundamental, sólo puede ser
objeto de protección o tutela judicial mediante las acciones y los
procedimientos judiciales que se establezcan en la ley, claro está, diferentes
de la acción de tutela del artículo 86, cuando existan condiciones materiales y
fiscales que puedan hacerlo efectivo; pero además, en este caso es claro que la
peticionaria puede seguir viviendo en las partes restantes del inmueble sin
ninguna situación de discriminación u ofensa a su dignidad ni a sus condiciones
de vida, pues como lo ha sostenido esta Corporación sólo por excepción es
posible obtener su protección judicial consecuencial en desarrollo de aquella
acción, pero únicamente ante situaciones en las que se plantee su
desconocimiento directo o indirecto por la violación o amenaza de derechos
fundamentales, como el derecho a la vida, dignidad e igualdad, siempre que
éstas conlleven para su titular la concreta ofensa a aquel derecho, lo cual no
se presenta en este caso.
Así planteadas las
cosas, es claro que desde el ámbito constitucional en general y específicamente
a partir de las características de la acción de tutela, nada habilita a los
jueces encargados de atenderla, para plantear y resolver en su sede judicial de
competencias de amparo de los derechos constitucionales fundamentales, las
disputas administrativas de carácter intermedio y de naturaleza económica, en
relación con los procesos de adquisición de predios en las ciudades, pues estas
tienen previsto un régimen procesal y sustancial concreto para su resolución
directa; lo contrario comporta una indeseable invasión a las competencias
ordinarias de los jueces y una evidente desnaturalización de la acción de
tutela, a más del eventual desquiciamiento de todo el sistema judicial
nacional.
Ahora bien, sobre el
derecho a la vivienda digna esta Corporación ha señalado:
"Al igual que
otros derechos de contenido social, económico o cultural -también llamados de
segunda generación-, el derecho a una vivienda digna no otorga a la persona un
derecho subjetivo a exigir del Estado, de manera directa, una prestación
determinada. Los derechos constitucionales de desarrollo progresivo o derechos
programáticos, condicionan su efectividad a la previa obtención de las
condiciones materiales que los hacen posibles. Por esto es acertado afirmar
que, en principio, los derechos de segunda generación no son susceptibles de
protección inmediata por vía de tutela.
Situación diferente
se plantea una vez las condiciones jurídico-materiales se encuentran cumplidas de
manera que la persona ha entrado a gozar de un derecho de esta categoría. En
dado caso, el derecho constitucional materializado adquiere fuerza normativa
directa y a su contenido esencial deberá extenderse la necesaria protección
constitucional." (Sentencia T-308 de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
Examinada la
documentación que aparece en el expediente, las actuaciones administrativas que
viene adelantando la administración municipal, se encaminan a adquirir una
parte menor del área del inmueble a que se hizo referencia, para la ejecución
de una obra pública en favor del interés general mediante los mecanismos que
establece la Ley 9a. de 1989, como quiera que pretende adquirir 23,03 metros
cuadrados del terreno, más otros 23,03 del segundo piso y restan 115,97 metros
cuadrados de un total de área del lote de 139,00 metros cuadrados; en este
sentido, para la Corte en general, este tipo de actuaciones dentro del orden
del derecho urbanístico municipal, en ningún modo implican alguna violación de
derechos constitucionales fundamentales en cabeza del particular afectado por
la oferta de compra. Por el contrario, se trata de actuaciones legítimas
amparadas por la Constitución y la ley que han reconocido en favor del Estado
el derecho de hacer uso de algunas prerrogativas administrativas de orden local
establecidas en el ordenamiento jurídico para hacer efectiva la primacía del
interés general en las ciudades.
En este caso, el
municipio, en uso de sus prerrogativas puede pretender la adquisición de un
derecho patrimonial de cualquier índole, y para ello puede utilizar el
mecanismo de la negociación directa y, en caso de fracasar en su acción,
también puede acudir a la vía administrativa de la extinción del derecho de
dominio o a la vía judicial de la expropiación, por motivos de utilidad pública
o de interés social, que se surte de conformidad con lo dispuesto en la ley 9a,
de 1989 y con el Código de Procedimiento Civil.
De acuerdo con lo
anterior, para esta Sala la actuación que adelanta el Municipio de Bucaramanga
y el Departamento Administrativo de Valorización Municipal, es legítima, y
puede adelantarse a cabalidad mientras no desconozca ningún derecho
constitucional; para Feliza Carolina Aponte quien es la afectada en esta ocasión,
dicha actuación es el resultado de las obligaciones que se derivan del derecho
a la propiedad urbana, su función social, y de las limitaciones que impone la
Constitución y la ley, y toda inconformidad relacionada con la suma ofrecida
puede plantearla ante la jurisdicción correspondiente, que es la Contencioso
administrativa.
2. La existencia
de Otros Medios de Defensa Judicial
De otra parte,
también es preciso observar que la ley 9a. de 1989, en el capítulo III regula
la adquisición de inmuebles urbanos y suburbanos por parte de determinadas
autoridades municipales para la realización de fines señalados en el mismo
ordenamiento, y para ello establece y reglamenta los mecanismos de la
enajenación voluntaria y de la expropiación y que aquellas disposiciones son
aplicables a este caso.
En efecto, la
enajenación voluntaria busca el arreglo directo entre la entidad que pretende
expropiar y el particular propietario del bien objeto de la misma; para ello la
entidad hará una oferta de conformidad con los mecanismos correspondientes que
incluyen avalúo administrativo imparcial y si el particular no está conforme
con las condiciones de la misma, y no se logra un acuerdo, se procederá a
adelantar el mecanismo de expropiación.
El particular
entonces, tiene a su alcance mecanismos para obtener la protección de su
derecho a la propiedad cuando una autoridad pretende la adquisición :
- En primer lugar
el trámite de enajenación voluntario y de expropiación debe adelantarlo la
autoridad competente, y debe someterse al trámite que la ley señala.
- En etapa de
negociación voluntaria, según la ley 9a. el particular conoce la oferta por
parte de la autoridad competente y en caso de existir un acuerdo respecto al
precio y demás condiciones de la oferta, se celebrará un contrato de promesa de
compraventa. El particular podrá optar por la venta solo en el caso de
encontrarse de acuerdo con las condiciones de la oferta, es decir, que no está
obligado a aceptarla.
- Si fracasa la etapa
de negociación voluntaria se adelantará entonces el trámite propio de
expropiación. Decretada la expropiación mediante resolución, de acuerdo con el
artículo 21 de la ley 9 de 1989, ésta podrá ser objeto de reposición por vía
administrativa. Igualmente procede contra esta resolución las acciones
contencioso administrativas de nulidad y restablecimiento del derecho ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Empero, como la
acción de tutela ejercida en representación de Felisa Carolina Aponte, pretende
obtener la protección de derechos que presuntamente se vulneran dentro de un
trámite de enajenación voluntaria del área de un inmueble, que adelanta el
Departamento Administrativo de Valorización Municipal de Bucaramanga, por
considerar que el valor que se ofrece en la compra no responde al valor real,
para la Sala, es claro que la peticionaria cuenta con otros medios de defensa
judicial, como en esta misma forma lo consideró el Consejo de Estado, tanto en
el trámite de enajenación voluntaria como las acciones y recursos que proceden
en el caso de adelantarse la expropiación.
El artículo 86 de la
C.N., y los decretos que reglamentan el ejercicio de acción de tutela,
establecen que ésta no es procedente cuando el afectado disponga de otro medio
de defensa judicial. En consecuencia para el caso en examen la acción resulta
improcedente.
De otra parte, no se
presenta un perjuicio irremediable, porque como se indicó anteriormente, la
oferta que hace el Departamento Administrativo de Valorización Municipal de
Bucaramanga, no es obligatoria para quien sea propietario del inmueble. Sólo
procederá la enajenación en el caso de llegarse a un acuerdo entre la autoridad
adquirente y el particular.
En mérito de lo
expuesto, esta Sala de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: CONFIRMAR las sentencias proferidas
por el Tribunal Administrativo de Santander el 15 de mayo del presente año en
primera instancia, y por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, en segunda instancia el veintinueve (29) de junio de 1995 dentro del
proceso de la referencia.
Segundo: Comunicar la presente decisión en los
términos del artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
602 | T-570-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-570/95
DERECHO DE
PETICION-Proyecto de
resolución
Se afirma que la
petición se ha tramitado en debida forma y que el acto administrativo de
reconocimiento con el proyecto respectivo, se encuentra en la división de
reconocimiento para la firma y posterior radicación; lo cual implica la no
existencia de una respuesta, y en consecuencia, la violación del derecho del
peticionario, pues es evidente que ha transcurrido un tiempo más que razonable
para que la entidad se hubiese pronunciado.
SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Resolución
de solicitudes
Esta Sala no
comparte las consideraciones, en cuanto a que se produjo el fenómeno del
silencio administrativo negativo, lo cual permite al ciudadano acudir ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo a demandar la nulidad del acto
presunto, pues es claro que la omisión de la Administración no exime a ésta de
la obligación constitucional de responder las solicitudes que presentan ante
ella los particulares, por cuanto ello significaría el desconocimiento del
derecho de petición, ya que las autoridades no se sentirían obligadas a emitir
respuesta alguna, que se entendería dada a pesar de que en realidad no se
hubiera surtido la correspondiente actuación de la administración, y el acto
ficto, supuestamente cumpliría con ese cometido, sin obligarla a desplegar
ningún esfuerzo, a pesar de ser la directa responsable de satisfacer el derecho
fundamental que le asiste a los ciudadanos, lo cual de paso desconocería la
razón de ser de la administración pública.
Ref.: Expediente
No. 77341
Actor:
Rubén Darío
Ortega
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá
D.C., diciembre primero (01) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala de Revisión
en asuntos de tutela, integrada por los Honorables Magistrados VLADIMIRO
NARANJO MESA, JORGE ARANGO MEJIA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado Ponente,
resuelve las sentencias relacionadas con la acción de tutela de la referencia,
proferidas por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta, de fecha 16 de
junio de 1995 y por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, de 25 de
julio de 1995.
El expediente llegó
a conocimiento de esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional por
insistencia que formuló el Defensor del Pueblo, en ejercicio de sus
competencias y en virtud de lo ordenado por el artículo 33 del Decreto 2591 de
1991, conforme a los artículos 86 de la Carta Política, 33 del Decreto 2591 de
1991 y 49 del Acuerdo 05 de 1991, la Sala de Selección eligió para su revisión
la presente acción de tutela.
I. ANTECEDENTES
La Petición
El ciudadano Rubén
Darío Ortega, inició acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión,
señalando que el día 24 de mayo 1994, solicitó la reliquidación de su pensión
de jubilación, después de cumplir 14 meses de haberse retirado de su último
empleo, sin que hasta la fecha de la presentación de la acción, la entidad se
haya pronunciado. Solicita que se le protejan los derechos fundamentales de
petición y seguridad social y en consecuencia se ordene a la entidad elaborar
la reliquidación de la pensión de jubilación y decretar el pago oportuno de la
mesada con su inclusión en nómina, igualmente que se le informe a su dirección,
Calle 25F 17-2 Barrio Santander en la ciudad de Cúcuta.
B. Los hechos de
la demanda
Expone el
peticionario Rubén Darío Ortega, que de conformidad con la legislación vigente
y luego de cumplir 14 meses de haberse retirado de la última entidad en la cual
trabajó, presentó solicitud de reliquidación de su pensión de jubilación,
causada en el mes de mayo de 1994, en la seccional de Cúcuta de la Caja
Nacional de Previsión; la entidad inicialmente, a través de resolución No.
35407/93, le reconoció pensión equivalente a un salario mínimo, suma
insuficiente para la subsistencia de él y su familia.
II. La
decision de primera instancia
El Tribunal Superior
de Cúcuta, Sala Laboral, en sentencia de 16 de junio de 1995, resolvió tutelar
el derecho de petición impetrado por el actor Rubén Darío Ortega en contra de
la Caja Nacional de Previsión Social y ordenó a la entidad que en el término de
diez (10) días hábiles, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia profiriera
el acto administrativo resolviendo la petición elevada por el tutelante, con
base en las siguientes consideraciones:
"La Honorable
Corte Constitucional se ha pronunciado reiteradamente sobre el carácter de
fundamental del derecho de petición y expresamente en sentencia de febrero 24
de 1995, al referirse al término para resolver solicitudes, ha establecido que
el núcleo esencial de este derecho está determinado por la pronta respuesta o
resolución a lo pedido, respuesta que se entiende dada cuando se resuelve de
fondo la cuestión planteada, sin importar si es en favor o en contra de las
pretensiones del solicitante y en la efectiva notificación del acto a través
del cual, la administración resuelve la petición presentada.
Es así como, en
relación con el término que tiene la administración para dar respuesta a las
peticiones, manifiesta que la Constitución defirió en el legislador la facultad
de fijarlo; y por tanto, el encargado de señalar como ha de ejercitarse este
derecho y eventualmente en las organizaciones privadas, para dar respuesta a
las solicitudes elevadas ante ellos, con el fin de garantizar la pronta
resolución.
El artículo 6o. del
Código Contencioso Administrativo establece que las peticiones de carácter
general o particular, se resolverán o contestarán dentro de los 15 días
siguientes a la fecha de su recibo. Así mismo, prevé que en ese mismo término
la administración debe informar al solicitante, cuando sea del caso, su
imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, explicando los motivos y
señalando el término en el cual se producirá la contestación, norma que por lo
general no se cumple en ninguna entidad, hecho que se traduce en un
desconocimiento del derecho de petición. Que algunos autores han considerado
que el término que tiene la administración para contestar una solicitud, cuando
no lo ha podido hacer en el lapso de los quince (15) días señalados en el
artículo 6o. del Código Contencioso Administrativo, es el término para la
configuración del silencio administrativo negativo, es decir, tres (3) meses,
pues, transcurrido dicho lapso, se entiende denegada la solicitud, según lo
establece el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo.
Con fundamento en lo
expuesto, no es válida la conducta de las entidades públicas que, argumentando
cúmulo de trabajo, la espera de documentación que no le correspondía aportar al
solicitante, etc., retardan injustificadamente una respuesta, pues ello, a
todas luces desconoce el derecho de petición. En este punto, es necesario tener
en cuenta que el peticionario no debe correr con la negligencia y falta de
organización de algunas entidades públicas y de sus funcionarios, quienes
amparados en la falta de una norma que imponga términos precisos para resolver,
se abstienen de contestar rápida y diligentemente, hecho este que no sólo causa
perjuicios al solicitante sino a la administración misma.
Igualmente expone el
a-quo que:
Igualmente en
comunicación de fecha 13 de junio de 1995, vista a folio 13, suscrita por la
Directora Seccional de la Caja Nacional, manifiesta que la Resolución
(Proyecto) por la cual se resuelve la petición de reliquidación hecha por el
accionante se encuentra para revisión, firmas y posterior radicación, 'es decir
hasta el momento no se ha expedido formalmente el respectivo acto
administrativo'.
De acuerdo a lo
anteriormente consignado, se considera que se ha violado por parte de dicha
entidad el derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución
Nacional, ya que es un hecho cierto e inequívoco que tal vulneración ha tenido
existencia por cuanto la demandada CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL no dió
respuesta a la solicitud formulada por el peticionario de reliquidación
pensional desde el mes de mayo de 1994; es decir, ha transcurrido más de 12 meses
sin que se haya dado contestación alguna por parte de la tutelada y que se
acepta por la misma entidad. De donde puede colegirse que se ha registrado
vulneración al derecho de petición al no darse observancia a tal precepto, y
por consiguiente debe protegerse este específico derecho por lo que se habrá de
conminar a la CAJA NACIONAL para que dentro del término de diez (10) días
contados a partir de la ejecutoria del presente proveído, profiera el acto
administrativo que resuelva la petición elevada por el recurrente.
III. LA IMPUGNACION
Mediante apoderado
judicial y dentro del término de impugnación, la entidad censura la decisión,
argumentando, que en ningún momento violó el derecho de petición del titular de
la presente acción, ya que ella ha sido tramitada legalmente y al momento de
interponer la acción, el expediente contentivo de la reliquidación de la
pensión, se encontraba en la División de Reconocimiento con la resolución
respectiva, pendiente de firma y radicación; solicita se revoque el numeral
primero de la sentencia de tutela.
IV. LA DECISION DE SEGUNDA INSTANCIA
La Corte Suprema de
Justicia Sala de Casación Laboral, el 25 de julio de 1995, al resolver la
impugnación, revocó la decisión judicial de fecha 16 de junio de 1995 del
Tribunal Superior de Cúcuta, contra la Caja Nacional de Previsión, con base en
los siguientes razonamientos:
"Del estudio de
las diligencias no se desprende quebrantamiento del derecho de petición que
fuera tutelado por el Tribunal.
En efecto, ha sido
criterio reiterado de esta Sala el de que en aquellos casos en que transcurrido
el término indicado por la ley para que la Administración se pronuncie frente a
una petición formulada y no lo hace debe entenderse que su respuesta fue
negativa y, por tanto, agotado el procedimiento ante ella.
En ese orden, en
manera alguna resulta vulnerado el derecho de petición, dado que fue la misma
ley la que reguló la forma como debía interpretarse el silencio de un ente
administrativo ante la solicitud elevada por el interesado.
De suerte que en el
asunto examinado, una vez se extinguió el término legal y, de paso, el
procedimiento ante la Caja Nacional de Previsión Social, nació para el
solicitante la posibilidad de acudir en demanda, ante la jurisdicción
contencioso administrativa, con el fin de obtener por ese medio de defensa
judicial el reconocimiento de los derechos que hasta ahora le han sido negados.
Así las cosas, dado
que existe otro medio de defensa judicial reseñado, la tutela se torna
improcedente conforme a lo previsto por el artículo 86 de la Constitución
Nacional y por los decretos que reglamentaron su ejercicio, sin que, de otro
lado, se esté en presencia de un perjuicio irremediable.
Las anteriores
reflexiones son suficientes para revocar la decisión impugnada y en su lugar,
negar la tutela intentada."
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. La Competencia
Esta Sala de la
Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de las
decisiones judiciales correspondientes al asunto de la referencia, de
conformidad con lo establecido en el inciso segundo del artículo 86 y numeral
noveno del artículo 241, ambos de la Carta Política, desarrollados en los
artículos 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991, y en atención a la selección que se
hizo en la oportunidad establecida en la ley y en el reglamento de esta
Corporación.
B. La Materia
Según se desprende
del examen del expediente, el peticionario pretende se ordene a la entidad
demandada, dar respuesta a la solicitud de reliquidación pensional y su
correspondiente pago.
En cuanto a la
materia, esta Corporación en reiteradas ocasiones ha expuesto sobre el derecho
de petición y el término en que deben resolverse las solicitudes, lo siguiente:
"En relación
con el término que tiene la administración para dar respuesta a las
peticiones, la Constitución defirió en el legislador la facultad de fijarlo.
Por tanto, es el legislador el encargado de señalar la forma como ha de
ejercitarse este derecho y, por supuesto, señalar el término que tienen la
administración y, eventualmente, las organizaciones privadas para dar repuesta
a las solicitudes elevadas antes ellos, con el fin de garantizar el núcleo
esencial de este derecho, cual es, la pronta resolución.
Si bien es cierto
que después de la promulgación de la nueva Constitución, no se ha dictado
normatividad alguna que desarrolle y regule aspectos esenciales del derecho de
petición, sí existe una regulación que fue expedida con anterioridad a su
vigencia y que aún rige la materia, pues la expedición de la nueva Carta, no
derogó la legislación existente. Así lo determinaron la Corte Suprema de
Justicia en su momento y, esta Corporación en reiterados fallos de
constitucionalidad.
En este momento,
para establecer cuál es el término que tiene la administración para resolver
las peticiones que ante ella se presenten, debe acudirse a los preceptos del
Código Contencioso Administrativo, al igual que a la ley 57 de 1984, en lo
pertinente.
El artículo 6o. del
mencionado código, establece que las peticiones de carácter general o
particular, se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días
siguientes a la fecha de su recibo. Así mismo, prevé que en ese mismo término,
la administración debe informar al solicitante, cuando sea del caso, su
imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, explicando los motivos y
señalando el término en el cual se producirá la contestación. Norma
que por lo general no se cumple en ninguna entidad, hecho que se traduce en un
desconocimiento del derecho de petición.
Si bien la citada
norma, no señala cuál es el término que tiene la administración para
contestar o resolver el asunto planteado, después de que ha hecho saber al
interesado que no podrá hacerlo en el término legal, es obvio que dicho
término debe ajustarse a los parámetros de la razonabilidad, razonabilidad
que debe consultar no sólo la importancia que el asunto pueda revestir para el
solicitante, sino los distintos trámites que debe agotar la administración para
resolver adecuadamente la cuestión planteada. Por tanto, ante la ausencia de
una norma que señale dicho término, el juez de tutela, en cada caso, tendrá que
determinar si el plazo que la administración fijó y empleó para contestar la
solicitud, fue razonable, y si se satisfizo el núcleo esencial del derecho de
petición: la pronta resolución.
Algunos autores han
considerado que el término que tiene la administración para contestar una
solicitud, cuando no lo ha podido hacer en el lapso de los quince (15) días
señalados en el artículo 6o. del C.C.A, es el término para la configuración del
silencio administrativo negativo, es decir, tres (3) meses, pues, transcurrido
dicho lapso, se entiende denegada la solicitud, según lo establece el artículo
40 del Código Contencioso. En opinión de la Sala, éste podría ser un criterio
que podría tenerse en cuenta, sin embargo, deben analizarse otros factores,
como por ejemplo, la complejidad de la solicitud, pues no debe olvidarse que
la figura del silencio administrativo negativo, es sólo un mecanismo que el
legislador ha puesto al alcance del solicitante, para que sea el juez
contencioso quien resuelva de fondo la solicitud que, por el silencio de la
administración, se presume denegada. Además, la configuración del silencio
administrativo, no exime a la administración de su obligación de resolver la
petición."[1]
En cuanto a la
oportunidad para resolver las peticiones presentadas ante las autoridades
públicas, la Corte ha expresado:
“De su texto se
deducen los límites y alcances del derecho: una vez formulada la petición, de
manera respetuosa, cualquiera que sea el motivo de la misma, bien sea
particular o general, el ciudadano adquiere el derecho a obtener pronta
resolución.
Puede afirmarse que el
derecho fundamental sería inocuo si sólo se formulara en términos de poder
presentar la respectiva petición. Lo que hace efectivo el derecho es que
la petición elevada sea resuelta rápidamente. De nada serviría el derecho
de petición, si la misma Constitución no consagrara el correlativo deber de las
autoridades de proferir pronta resolución. Desde luego, no puede tomarse como
parte del derecho de petición una prerrogativa que lleve forzosamente a que la
administración defina de manera favorable las pretensiones del solicitante.
Por tanto, es una
obligación inexcusable de la administración resolver prontamente las peticiones
presentadas por los ciudadanos, lo cual no significa una respuesta favorable
perentoriamente. Pero en cambio, puede afirmarse que su pronta resolución hace
verdaderamente efectivo el derecho de petición”.[2]
En lo atinente a la
idoneidad del otro medio de defensa judicial la jurisprudencia de la Corte ha
sostenido:
"Considera esta
Corporación que, cuando el inciso 3o. del artículo 86 de la Carta Política se
refiere a que "el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial
..." como presupuesto indispensable para entablar la acción de tutela,
debe entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para que a través de él
se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es
decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa
judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser
idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la
Constitución cuando consagra ese derecho. De no ser así, mal puede hablarse de
medio de defensa y, en consecuencia, aún lográndose por otras vías judiciales
efectos de carácter puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción
de tutela para alcanzar que el derecho deje de ser simplemente una
utopía".[3]
C. El caso
Concreto
Del análisis del
expediente, se deduce que la entidad demandada no ha dado respuesta a la
petición sobre la reliquidación pensional, elevada por el accionante en el mes
de mayo de 1994 a la seccional de la Caja Nacional de Previsión de la ciudad de
Cúcuta; ello se desprende del mismo informe enviado por la administración al
juez de tutela de segunda instancia, dentro del término de impugnación (folio
50 del expediente), en donde se afirma que la petición se ha tramitado en
debida forma y que el acto administrativo de reconocimiento con el proyecto
respectivo, se encuentra en la división de reconocimiento para la firma y
posterior radicación; lo cual implica la no existencia de una respuesta, y en
consecuencia, la violación del derecho del peticionario de la presente acción
de tutela, pues es evidente que ha transcurrido un tiempo más que razonable,
diecinueve (19) meses, para que la entidad se hubiese pronunciado.
De otra parte, esta
Sala de Revisión no comparte las consideraciones del ad-quem, en cuanto a que
en el presente caso se produjo el fenómeno del silencio administrativo
negativo, lo cual permite al ciudadano acudir ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo a demandar la nulidad del acto presunto, ya que se
agotó el procedimiento ante ella, pues es claro que la omisión de la
Administración no exime a ésta de la obligación constitucional de responder las
solicitudes que presentan ante ella los particulares, por cuanto ello
significaría el desconocimiento del derecho de petición, ya que las autoridades
no se sentirían obligadas a emitir respuesta alguna, que se entendería dada a
pesar de que en realidad no se hubiera surtido la correspondiente actuación de
la administración, y el acto ficto, supuestamente cumpliría con ese cometido,
sin obligarla a desplegar ningún esfuerzo, a pesar de ser la directa
responsable de satisfacer el derecho fundamental que le asiste a los
ciudadanos, lo cual de paso desconocería la razón de ser de la administración
pública.
Por las razones
expuestas, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional revocará el
fallo de segunda instancia producido por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, de fecha 25 de julio de 1995, y en su lugar
confirmará la decisión judicial proferida por la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Cúcuta, de fecha 16 de junio de 1995.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la sentencia de la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia de fecha 25 de julio de 1995
por las razones expuestas, y en su lugar CONFIRMAR la sentencia de la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta, de fecha 16 de junio de 1995, la cual
tuteló el derecho de petición del señor Rubén Darío Ortega, y ordenó que dentro
del término de diez (10) días hábiles contados a partir de la ejecutoria de
dicho proveído profiera el acto administrativo que resuelva la petición elevada
por el actor.
SEGUNDO. LIBRENSE, por Secretaría, las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. Sentencia T-076 de 1995 M.P. Dr. Jorge Arango Mejía
[2] Cfr. Sentencia T-103 de 1995 M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero
[3] Cfr. Sentencia T-022 de 1995 M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo |
603 | T-571-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-571/95
DERECHO A LA VIDA-Extrema necesidad
La dignidad de la
vida humana, es el eje central sobre el cual giran los demás derechos
fundamentales y sociales del hombre en comunidad; es más, el Estado tiene su
razón de ser en la protección de la vida humana y debe proyectar su función en
aras de una más justa calidad de vida. Le corresponde al Estado, a través de
sus diversos órganos colocar todos los medios posibles y adecuados a su alcance
para proteger la vida humana de quienes se encuentran en condiciones de
debilidad manifiesta y en estado de extrema necesidad.
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Asistencia
humanitaria al menor
Debe haber una
protección inmediata y razonable al menor, no solamente porque los derechos de
los menores prevalecen, sino porque en un Estado Social de Derecho existe la
obligación de la asistencia humanitaria de todas las personas, especialmente dispensada
por parte de los órganos públicos, dirigida a proteger a los débiles y a
quienes se encuentren en condiciones difíciles y extremas por su situación y
dimensión inviolable, como una proyección más del derecho a la seguridad
social.
DERECHO A LA
SALUD-Suspensión de
atención hospitalaria a menor/PREVALENCIA DE DERECHOS DEL NIÑO-Continuación
tratamiento médico a menor
La situación
personal y familiar del menor merece un tratamiento particular y especial, lo
que demuestra la necesidad que el servicio sea garantizado por la Clínica,
quien asumirá todos los costos y practicará, de acuerdo con las prescripciones
médicas definidas por cada especialista, los tratamientos médico hospitalarios
necesarios para la recuperación del menor, ya que el niño ha sido involucrado
en una relación con el servicio de salud de la cual ha salido más perjudicado
que beneficiado, y porque la mejoría en la salud del menor es posible a través
de una serie de tratamientos especializados en diversas disciplinas
pediátricas.
DEMANDA DE TUTELA-Protección al menor por intervención
quirúrgica
Existe certeza
sobre la atención extraordinaria y especial que debe brindarse al menor, dadas
sus circunstancias especiales, por lo cual se dispondrá que se tome las medidas
de carácter administrativo, médico y hospitalario necesarias para otorgar
especial tratamiento al menor. El hospital deberá proseguir suministrando la
atención y el cuidado médico que requiere el menor, procurando los tratamientos
indicados en virtud del deber constitucional de protección frente a las
personas colocada en situación de debilidad manifiesta, entre otra razones,
porque el servicio de salud debe ser entendido como derecho a la atención
médica y su interrupción abrupta o inopinada no se conciliaría con un estado
social de derecho.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Responsabilidad
hospitalaria
La acción de
tutela, no comporta una exclusión de las competencias de los jueces ordinarios,
o contencioso-administrativos, como quiera que las diversas vías judiciales, es
decir las acciones penales por los daños ocasionados al menor, y las acciones
por responsabilidad civil extracontractual (responsabilidad médica), buscan
fines diferentes, ya que los otros medios de defensa judicial, no alcanzan a
garantizar los derechos fundamentales constitucionales que se pretenden
proteger por la vía de la acción de tutela, en razón a su eficacia e
inmediatez.
Ref.:
Expediente No. T-78626
Actora:
Silvia Stella
Monsalve Arboleda
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá
D.C., diciembre primero (01) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
La Sala de Revisión
de Tutelas, integrada por los Honorables Magistrados JORGE ARANGO MEJIA,
VLADIMIRO NARANJO MESA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, previo estudio del Magistrado ponente, resuelve sobre la sentencia
relacionada con la acción de tutela de la referencia, proferida por el Juzgado
Séptimo Civil del Circuito de Medellín, calendada el 8 de agosto de 1995.
I. ANTECEDENTES
A. La ciudadana
SILVIA ESTELLA MONSALVE ARBOLEDA, inició acción de tutela ante el Juzgado
Séptimo Civil del Circuito de Medellín contra el Hospital León XIII Sección
Infantil del ISS, Seccional Medellín; con el fin de obtener protección de los
derechos fundamentales de su hijo menor a la vida, la integridad física, la
salud y la seguridad social, que considera vulnerados por la entidad
demandada, en razón a que internó a su hijo, con la intención de practicarle
una intervención quirúrgica en relación a una hernia inguinal que padecía.
Argumenta la
peticionaria que el resultado de la operación fue nefasto, dada la pérdida de
las facultades mentales, visuales, auditivas y de locomoción del niño, lo cual
ocasionó su estadía en cuidados intensivos en la Clínica desde el 15 de
diciembre de 1994, hasta el 18 de julio de 1995, cuando el menor fue enviado a
un albergue infantil o centro de Emergencia ubicado en la carrera 65 número
59A-321, de la misma ciudad, ante la negativa de la progenitora de retirarlo
del hospital.
Igualmente expone,
que su situación económica actual, imposibilita la asistencia y cuidado de su
hijo, ante la necesidad de trabajar no obstante su decidido interés de no
abandonar al menor. Finalmente, solicita sea protegido por el ISS a través del
hospital, así como que no le suspendan la atención, ni lo envíen a un centro
como menor abandonado.
b. Los Hechos de
la Demanda
Según se desprende
de la lectura del expediente, los hechos se resumen así:
El menor Cristian
Danilo Monsalve, es hijo legítimo de la peticionaria fue operado de una hernia
inguinal en la Clínica León XIII el día 15 de diciembre de 1994. La cirugía se
hizo a través de la Cooperativa COOMEDE, contratista del ISS. El Cirujano
Infantil que practicó la operación fue el Dr. Humberto Zabala, el anestesiólogo
fue el Dr. Héctor Hoyos. Como ayudante estuvo el Dr. José Villegas.
- Esta cirugía, por
sus características, fue de carácter ambulatorio, a los 15 minutos de haber
concluído la cirugía, el niño presentó paro cardio-respiratorio, se asistió con
oxígeno al 100% por tubo orotraqueal que tenía desde la cirugía; se hicieron
además masajes cardiacos y se aplicó adrenalina, y atropina, con respuesta
satisfactoria, como consecuencia el paciente quedó con déficit motores y
sensitivos, por lo cual se decidió dejarlo hospitalizado, igualmente aparece en
el expediente (fls. 74 y 75), que el día de la intervención quirúrgica ante el
servicio de Urgencias-Pediatría, el menor se encontró con dificultad
respiratoria que empeoró a las 9:20 p.m., nuevamente hace paro
cardio-respiratorio en dos ocasiones, lo que obligó su traslado a la Unidad de
cuidados intensivos, en donde presentó tres episodios convulsivos:
El 19 de diciembre
el neurólogo, Dr. William Cornejo O., anotó como impresión diagnóstica
"Encefalopatía hipóxicoisquémica secundaria o paro
cardio-respiratorio", al encontrar al paciente en estupor profundo y coma,
ante lo cual estuvo en la Unidad de Cuidados Intensivos hasta el día 22 de
diciembre, en que fue trasladado al Servicio de Lactantes de la Clínica León
XIII, donde ingresó como paciente con estupor superficial.
Durante su estadía
el menor continuó con hipertonía, postura rígida y cuadriparesia, según informe
médico (folio 74 y 75).
El día 6 de enero de
1995 es nuevamente evaluado por el Neurólogo quien opina que el menor presenta
secuelas de tipo motor, visual y auditivo.
El día 20 de enero
de los corrientes, teniendo en cuenta su estado clínico y que en el servicio de
Pediatría ya no tenía necesidad de continuar hospitalizado, como quiera que sus
trastornos a ese momento eran ya secuelas de la operación, la Dirección del
Hospital decide darle de alta, tal como consta en la historia clínica del
menor que dice: "Cristian presenta en la actualidad solamente secuelas,
de encefalopatía, hipóxica isquémica. Ha sido valorado por Fisiatría,
Neurología, Trabajo Social y Pediatría y se considera que ya no requiere manejo
intrahospitalario. (Folio 75).
Ante la negativa de
la madre de llevarse al menor, la Dirección de la clínica elevó consulta a la
Dirección Jurídica Seccional del ISS y basados en las directivas dadas por ese
despacho se procedió a dar de alta el 18 de julio de 1995, es decir, seis (6)
meses después de la operación al menor, trasladándolo al Centro de Emergencias
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en donde en la actualidad se
encuentra.
II. LA DECISION JUDICIAL QUE SE REVISA
El Juzgado Séptimo
Civil del Circuito de Medellín, en sentencia de 8 de agosto de 1995, resolvió
negar la tutela reclamada por la peticionaria en contra del Director de la
Clínica León XIII, Sección Infantil del ISS, Seccional Medellín, y en su lugar
ordenó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para que por medio del
funcionario respectivo, otorgue cupo en un centro de protección al menor u
hogar sustituto o equivalente, cercano a la vivienda del menor, y permanezca
allí, durante el día mientras su madre labora, sin que ello implique situación
de abandono; con base en las siguientes consideraciones:
"La ciudadana
señora Silvia Stella Monsalve Arboleda, hace alusión a las diferentes
limitaciones económicas que como madre de dos hijos de diferente padre cuenta
con la ayuda de uno de ellos para la manutención de su niño mayor reconocido
por su progenitor; mientras CRISTIAN DANILO, víctima de las consecuencias de
la operación de una hernia inguinal; ni ha sido reconocido por éste, o sea, por
el señor Bernardo Marín, quien lo abandonó después de convivir con la
accionante, a los tres meses de nacido sin que volvieran a tener noticia de
él. La actora hace saber al Despacho de su necesidad de trabajar para sobrevivir
como cabeza de familia, así como de su desvinculación laboral de la fábrica El
Volcán donde realizaba tareas de aseo, ante el requerimiento de atención de su
hijo menor.
"De la
participación de la madre en el trámite de la acción y demás medios de prueba
que obran en el expediente, el Despacho percibe:
1. El deseo y
decisión incuestionable de la madre de no abandonar al fruto de sus entrañas.
"2. La
angustia, desconcierto, inestabilidad emocional y laboral de la misma, ante las
condiciones desfavorables de la calidad de vida del infante CRISTIAN DANILO
MONSALVE, derivadas del paro cardio-respiratorio posterior a la intervención
quirúrgica practicada por el cirujano doctor HUMBERTO ZABALA, como ayudante el
doctor JOSE VILLEGAS y anestesiólogo el doctor HECTOR HOYOS.
"3. Se posee
la certeza necesaria por parte del despacho, de la necesidad de atención
extraordinaria con exigencia de minucioso cuidado permanente para el menor
dadas sus condiciones neurológicas, es decir, la atención cotidiana de CRISTIAN
DANILO exige mayor esmero que el requerido para un niño de su misma edad
cronológica, libre de las limitaciones de éste.
además de la
necesidad actual de recibir tratamientos por varias disciplinas pediátricas
con consulta externa, dispuesto el Instituto de Seguro Social a otorgar el
manejo intrahospitalario en el momento necesario.
"4. No duda el
Despacho de las dificultades de la madre para procurarse su propia manutención
y la del infante afectado; y a la vez proporcionarle compañía, y los cuidados
indispensables a sus características:
"Igualmente
conoce el Despacho la carencia de la madre para otorgarle una compañía de una
tercera persona que la sustituya, precisamente no ha encontrado ésta, ni aún
erogando por su cuidado.
"5. El Instituto
de Seguro Social en la actualidad maneja al menor en los distintos tratamientos
pediátricos, proporcionando completa asistencia médica para mejorar su
condición vital."
".........
"Corresponde
como obligación estatal el desarrollo de políticas que tornen efectiva la
protección de los disminuidos físicos, sensoriales o síquicos en fiel armonía
con el artículo 47 de la Nueva Constitución Política de Colombia.
"El Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, es uno de los organismos creados para la
protección del menor y de la familia:
"La Ley 75 de
1968 y la Ley 7a. De 1979, las que la modifican sus decretos reglamentarios y
el Código del Menor se armonizan para fijarle como función específica al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar la protección al menor incluyendo
la obligación de este Instituto por intermedio del defensor de familia de
buscar un centro de protección especial un hogar sustituto para los menores
que así lo requieran.
"En el caso
materia de estudio se trata de un menor en situación irregular, pero no es
situación de abandono, ya que su madre no quiere desvincularlo de su medio
familiar, pide protección y cuidado mientras ella puede laborar para conseguir
su sustento personal y el del menor afectado.
"Con la
presente acción no es posible obtener orden contra el Instituto de Seguro
Social para internar al menor en un centro hospitalario, la responsabilidad
civil atribuible por la actora a los galenos intervinientes es materia a
dilucidarse en proceso ordinario ante la autoridad competente; la averiguación
judicial del posible delito de lesiones personales sobre el menor se encuentra
en trámite ante la especialidad cuyo tema es de su competencia. Así la acción
no ha de prosperar; no obstante como lo perseguido por la nueva Constitución
Política de Colombia es la efectividad de la protección del Estado de las
garantías y derechos fundamentales, se procederá por este Despacho Judicial a
ordenar al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, otorgar un cupo en un
hogar sustituto o centro de protección o equivalente a favor del infante
CRISTIAN DANILO MONSALVE sin que esta decisión implique estado de abandono
para ser asumido por el órgano rector de protección al menor y a la familia, el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar":
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A. La
Competencia
Esta Sala de la
Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la decisión
judicial correspondientes al asunto de la referencia, de conformidad con lo
establecido en el inciso 2o. del artículo 86 y el numeral 9 del artículo 241,
ambos de la Carta Política desarrollados en los artículos 33 y 34 del Decreto
2591 de 1991, y en atención a la selección que se hizo en la oportunidad
establecida en la ley y en el reglamento de la Corporación.
B. La Materia
Del análisis del
expediente, se desprende que la peticionaria, en nombre de su hijo menor
pretende se le ordene al Director del Hospital León XIII, Sección Infantil del
ISS, de la ciudad de Medellín la continuación en la atención del menor, quien
fue intervenido quirúrgicamente el día 15 de diciembre de 1994, de una hernia
inguinal, cuyo resultado fue la pérdida de las facultades mentales, visuales,
auditivas y de locomoción, así como la asistencia del mismo, mientras ella
puede trabajar, dada su precaria situación económica y su decidido interés de
no abandonar a su hijo, solicita adicionalmente que el menor no sea enviado a
un centro de menores abandonados.
LOS DERECHOS DE
LOS MENORES PREVALECEN SOBRE LOS DEMÁS. EL DERECHO A LA VIDA Y A LA SALUD.
En múltiples fallos,
esta Corporación ha reiterado permanentemente que la acción de tutela es
procedente para proteger el derecho a la salud, en aquellos casos, en los
cuales se relacionan de manera directa y grave con el derecho a la vida. En
efecto, en la sentencia T-597 de 1993, señaló la Sala Tercera de Revisión de
esta Corporación lo siguiente:
"2. Una
perspectiva más amplia, en cambio, afirma que el derecho fundamental se
configura no sólo en el caso extremo anotado por la teoría restrictiva, sino
también en aquellas situaciones en las cuales se afecte de manera directa y
grave el mínimo vital necesario para el desempeño físico y social en
condiciones normales. Según este último punto de vista, la salud es un estado
variable, susceptible de afectaciones múltiples, que inciden en mayor o menor
medida en la vida del individuo. Con base en esta apreciación gradual de la
salud, el Estado protege un mínimo vital, por fuera del cual, el deterioro
orgánico impide una vida normal.
La Organización
Mundial de la Salud, por su parte, considera que el derecho a la salud de las
personas se encuentra respaldado en el principio de igualdad de oportunidades
en una sociedad.
3. La Corte hizo
suya esta segunda perspectiva al referirse a la amenaza del derecho a la salud,
en términos de 'grave deterioro de la calidad de vida'[1], idea esta que se
complementa con la definición de la salud como 'un estado completo de bienestar
físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o
enfermedades'[2].
La salud no puede asimilarse a una situación estática. Su carácter prestacional
es esencial y comprende, no sólo la intervención puntual necesaria para evitar
la enfermedad, sino también, la actuación difusa necesaria para lograr la
recuperación de la calidad de la vida." (M.P. Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
Igualmente en torno
al derecho a la salud expuso la referida jurisprudencia lo siguiente:
"1. Acerca del
derecho a la salud es necesario hacer varias precisiones. En primer lugar la
Constitución Política no reconoce directamente el derecho a la salud - bien
natural que escapa a las posibilidades de un estado - sino el derecho a la
tutela de la salud, esto es, a su protección y recuperación. Se trata,
entonces, del derecho de las personas al conjunto de prestaciones del Estado
que velan por la salud. Este tipo de derechos -económico-sociales- deben ser
desarrollados por el legislador, lo que apareja una amplia discrecionalidad en la
adopción de pautas políticas de programación y puesta en obra, pero sin
desconocer los mandatos constitucionales que hacen imperativa su ejecución.
"En segundo
lugar, es necesario tener en cuenta el carácter prevalente que tienen los
derechos de los niños dentro de la obligación estatal de prestar el servicio de
salud. Mientras el artículo 49 de la Constitución se refiere a la atención de
la salud y al saneamiento ambiental como servicios a cargo del Estado, el
artículo 44 alude a la salud de los niños como derecho fundamental que
prevalece sobre los derechos de los demás y que debe ser protegido no sólo por
el Estado sino también por la familia y la sociedad." (M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
Ahora bien, dentro
de la doctrina humanista y social que impera en la Carta Magna, la dignidad de
la vida humana, es el eje central sobre el cual giran los demás derechos
fundamentales y sociales del hombre en comunidad; es más, el Estado tiene su
razón de ser en la protección de la vida humana y debe proyectar su función en
aras de una más justa calidad de vida, es por ello que en reciente sentencia
T-165 de 1995, esta Corporación afirmó que:
"Siempre que la
vida humana se vea afectada en su núcleo esencial, mediante lesión o amenaza
inminente y grave, el Estado social deberá proteger de inmediato al afectado, a
quien le reconoce su dimensión inviolable. Así el orden jurídico total se
encuentra al servicio de la persona, que es el fin del derecho.
"....
"En el
ordenamiento constitucional colombiano, (artículo 44) se consagra, en efecto,
la prevalencia de los derechos del menor. La razón de ser del precepto
constitucional citado está en directa armonía con el artículo 13 de la Carta,
que prevé especiales cuidados "a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en condiciones de debilidad
manifiesta". Es, pues, por la indefensión del menor que sus derechos
prevalecen, es decir, que se les anticipa la protección, dado el inmenso valor
social y moral que el Estado reconoce en la niñez. Cuando un menor se
encuentra en estado de extrema necesidad, obviamente actuará en
su favor el Estado, y más aún cuando aquella situación que padece amenaza grave
e inminentemente su proceso vital, de suerte que de no actuar, la muerte se hace
próxima e irreversible. Lo que sería imperdonable es que el Estado dejara de
cumplir con su deber de poner los medios adecuados, y a su alcance, para
socorrer a un menor en estado de extrema necesidad vital, pues si toda persona
de conformidad con el artículo 95-2 tiene la obligación de "obrar conforme
al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias
ante situaciones que pongan en peligro la vida y la salud de las personas"
(negrillas fuera del texto original), con mayor razón el Estado que, según
Kelsen, es la personificación del orden jurídico total." (M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa).
De suerte que le
corresponde al Estado, a través de sus diversos órganos colocar todos los
medios posibles y adecuados a su alcance para proteger la vida humana de
quienes se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta y en estado de
extrema necesidad.
Por último, es
necesario reiterar la sentencia T-374 de 1993, en la cual se dijo:
Es bien claro que el
derecho a la vida supone el derecho a no ser dañado en el propio cuerpo ni
física ni moralmente, a través de torturas o tratos inhumanos o degradantes
(artículo 12 C.N.). A su vez el derecho a la vida, y el derecho a la
integridad física, implica el reconocimiento del derecho a la salud (art. 49
C.N.), y a otros supuestos vitales, como el derecho al ambiente sano (artículo
79 C.N.), a condiciones de higiene y seguridad en el trabajo (artículo 53
C.N.). En síntesis, se considera contenido del derecho a la vida, el derecho a
no ser privado de ningún miembro corporal o vital, el derecho a la salud física
y mental; el derecho al bienestar corporal o síquico y el derecho a la propia
apariencia personal.
Especial significación
tiene para la valoración de los hechos la previsión constitucional del artículo
44 según el cual son derechos fundamentales de los niños la vida, la integridad
física y la salud, y además la precisión sobre el señalamiento de obligación
constitucional expresa a "la familia, la sociedad y el Estado" de
asistir al niño en el ejercicio pleno de sus derechos.
Sobre esta materia
es pertinente transcribir el siguiente pronunciamiento de la Sala de Revisión
No. 5 de la Corte Constitucional, sentencia No. T-484 del 13 de agosto de 1992.
M.P. Dr. Fabio Morón Díaz:
'El derecho a la
salud conforma, en su naturaleza jurídica, un conjunto de elementos que pueden
agruparse en dos grandes bloques: el primero, que lo identifica como un
predicado inmediato del derecho a la vida, de manera que atentar contra la
salud de las personas equivale a atentar contra su propia vida. Por estos
aspectos, el derecho a la salud resulta un derecho fundamental. El segundo
bloque de elementos, sitúa el derecho a la salud con un carácter asistencial,
ubicado en las referencias funcionales del denominado Estado Social de Derecho,
en razón de que su reconocimiento impone acciones concretas. La frontera entre
el derecho a la salud como fundamental y como asistencial es imprecisa y sobre
todo cambiante, según las circunstancias de cada caso, pero en principio, puede
afirmarse que el derecho a la salud es fundamental cuando está relacionado con
la protección a la vida. Los derechos fundamentales, sólo conservan esta
naturaleza, en su manifestación primaria y pueden ser objeto allí del control
de tutela.' "
EL CASO CONCRETO
Con base en los
argumentos antes expuestos, y dados los hechos que obran en el expediente;
encuentra la Sala que debe haber una protección inmediata y razonable al menor,
no solamente porque los derechos de los menores prevalecen (art. 11 y 44 C.P.),
sino porque en un Estado Social de Derecho existe la obligación de la
asistencia humanitaria de todas las personas, especialmente dispensada por
parte de los órganos públicos, dirigida a proteger a los débiles y a quienes
se encuentren en condiciones difíciles y extremas por su situación y dimensión
inviolable. (art. 13 C.P.), como una proyección más del derecho a la seguridad
social.
Así las cosas, la
Sala debe resaltar varios aspectos que son importantes para la protección
constitucional del menor con el fin de auxiliarlo y protegerlo debidamente.
En efecto, obran en
el expediente, diversas pruebas y resultados clínicos sobre el estado actual
del menor paciente, que presenta un cuadro clínico complejo, resultado de una
intervención quirúrgica ambulatoria (hernia inguinal), la cual produjo
encefalopatía hipoxicoisquímica, cuyo efecto generó hipertonia, postura rígida
y cuadripesia con secuelas de tipo motor, visual , auditivo y cognoscitivo.
(Folios 63, 64, 74, 75 y 76).
Igualmente, las
pruebas decretadas por esta Sala de Revisión, mediante auto de fecha 2 de
octubre de 1995, y remitidas por el Instituto de Medicina Legal -Seccional
Noroccidente-Medellín, ponen en evidencia que la situación personal y familiar
del menor merece un tratamiento particular y especial, lo que demuestra la
necesidad que el servicio sea garantizado por la Clínica León XIII del ISS,
quien asumirá todos los costos y practicará, de acuerdo con las prescripciones
médicas definidas por cada especialista, los tratamientos médico hospitalarios
necesarios para la recuperación del menor, ya que, en primer lugar, el niño ha
sido involucrado en una relación con el servicio de salud de la cual ha salido
más perjudicado que beneficiado, y en segundo lugar, porque la mejoría en la
salud del menor es posible a través de una serie de tratamientos especializados
en diversas disciplinas pediátricas, y con independencia de la responsabilidad
del Hospital o de la Cooperativa contratista del ISS, a pesar de que su
permanencia no sea contínua, sino ambulatoria y domiciliaria. En consecuencia,
para esta Sala de Revisión, existe certeza sobre la atención extraordinaria y
especial que debe brindarse al menor, dadas sus circunstancias especiales, por
lo cual y frente al caso, la Sala dispondrá que el ISS tome las medidas de
carácter administrativo, médico y hospitalario necesarias para otorgar especial
tratamiento al menor. En este sentido es necesario reiterar la sentencia T-597
de 1993, en cuanto a los derechos fundamentales de los niños a la salud, donde
la Corporación afirmó que:
"Las directivas
del Hospital deberán proseguir suministrando la atención y cuidado médico que
requiere el menor, dentro del límite de sus posibilidades materiales - que en
este caso permiten procurar el tratamiento indicado - habida cuenta del deber
constitucional de protección de las personas colocadas en situación de
debilidad, lo que en modo alguno tiene el alcance de condena a cargo de ese
centro hospitalario, ni representa tampoco juicio o definición de la
responsabilidad que eventualmente tenga que asumir." (M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz)
Por lo expuesto
anteriormente, se adicionará la sentencia del juez de primera instancia, en el
sentido de que las directivas del hospital deberán proseguir suministrando la
atención y el cuidado médico que requiere el menor, procurando los tratamientos
indicados en virtud del deber constitucional de protección frente a las
personas colocada en situación de debilidad manifiesta, entre otra razones,
porque el servicio de salud debe ser entendido como derecho a la atención
médica y su interrupción abrupta o inopinada no se conciliaría con un estado
social de derecho. En efecto, el hecho de que el Hospital León XIII, continúe
suministrando el tratamiento indispensable al menor, no supone un juicio de
responsabilidad frente al caso, pues para ello existen otros medios
judiciales así como instancias competentes encargadas de dirimir ese tipo de
conflictos. En consecuencia, la acción de tutela, no comporta una exclusión de
las competencias de los jueces ordinarios, o contencioso-administrativos, como
quiera que las diversas vías judiciales, es decir las acciones penales por los
daños ocasionados al menor, y las acciones por responsabilidad civil
extracontractual (responsabilidad médica), buscan fines diferentes, ya que
frente al presente caso los otros medios de defensa judicial, no alcanzan a garantizar
los derechos fundamentales constitucionales que se pretenden proteger por la
vía de la acción de tutela, en razón a su eficacia e inmediatez.
De otra parte, la
Sala de Revisión comparte la decisión del Juez de tutela en el caso subexámine,
en el sentido de ordenar al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar otorgar
un cupo en un centro de protección al menor o un hogar sustituto o equivalente,
cercano a la vivienda del menor y de su madre, para que permanezca allí durante
el día mientras ella labora, sin que ello implique situación de abandono, bajo
el entendido de que corresponde al Estado el desarrollo de políticas que
brinden efectiva protección a los disminuídos físicos, sensoriales o síquicos,
en armonía con lo previsto en el artículo 47 de la Carta.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, Sala de Revisión No. Ocho, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Confirmar la sentencia del 8 de agosto de
1995, proferida por el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Medellín,
adicionándola en el sentido de ordenar al Hospital León XIII Sección Infantil
del ISS de Medellín, proporcionar la atención permanente y necesaria para el
menor, en las disciplinas pediátricas de acuerdo con las prescripciones
formuladas por cada especialista, hasta que se logre dentro de lo posible, la
recuperación completa o hasta cuando el tratamiento conduzca a un mejoramiento
de su condición vital, tomando todas las medidas de carácter administrativo, médico
y hospitalario para la atención del menor.
Segundo. Comunicar lo resuelto en esta providencia
al Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Medellín, para efectos del
cumplimiento de la misma, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T-328 de 1993.
[2] Constitución de la Organización Mundial
de la Salud, en DOCUMENTOS BASICOS DE LA ORGANIZACION PANAMERICANA DE LA SALUD,
Documento Oficial Nº 188. |
604 | T-572-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-572/95
DERECHO DE
PETICION-Pronta resolución
En virtud del
derecho de petición, los particulares se encuentran en la posibilidad de
dirigirse a las autoridades públicas, en interés particular o general, para
obtener dentro del término legalmente establecido, una respuesta, pues cuando
la autoridad pública omite resolver sobre la petición o produce una decisión
tardía sobre el asunto sometido a su consideración por esa vía, conculca el
derecho, cuyo núcleo esencial comprende una "pronta solución".
SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Resolución
de solicitudes
El silencio
administrativo no satisface las exigencias del derecho de petición y, por el
contrario, es la mejor prueba de que ha sido violado. La presunción de un acto
demandable tiene por objeto permitirle al particular llevar su asunto a
conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero de
ninguna manera sustituye la obligación de resolver las peticiones que, por
expreso mandato constitucional, atañe a las autoridades públicas.
Ref.:
Expediente No. T-79867
Actor:
Alexander Zapata
Castro
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá
D.C., diciembre primero (01) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
La Sala de Revisión
en asuntos de tutela, integrada por los H. Magistrados JORGE ARANGO MEJIA,
VLADIMIRO NARANJO MESA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado Ponente, resuelve
sobre la sentencia relacionada con la acción de tutela de la referencia,
proferida por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, el 23
de agosto de 1995.
I. ANTECEDENTES
A. La Petición
El señor Alexander
Zapata Castro, interpuso acción de tutela en contra del Ministerio de Defensa
Nacional, Comando Ejército División de Prestaciones Sociales e invocó como
derecho vulnerado el de petición, además de mandar que mediante orden judicial
se resuelva sobre el reconocimiento de la indemnización por disminución laboral
a que haya lugar, así como sobre el pago de la bonificación especial prevista
en la ley, ya que desde el 14 de octubre de 1994 formuló la petición y hasta
la fecha de presentación de la acción no se le ha resuelto.
B. La sentencia
que se revisa
El Juzgado Sexto
Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, mediante sentencia del 23 de agosto
de 1995, resolvió negar la tutela presentada.
Consideró el
despacho judicial lo siguiente:
"Luego la
acción de tutela al amparo del derecho de petición, para una pronta decisión
resulta impróspera, máxime cuando el Código Contencioso Administrativo
contempla el fenómeno de la ocurrencia del silencio administrativo negativo, si
transcurrido el plazo señalado en la ley (3 meses), a partir de la presentación
de la petición, sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se
entenderá que ésta es negada.
"Puede entonces
el interesado, ocurrir en acción contenciosa administrativa, para obtener la
declaración de nulidad del acto administrativo, proveniente de la accionada al
no dar contestación a la solicitud formulada dentro del término de ley; y en
consecuencia deprecar el reconocimiento de lo aquí peticionado (art. 85
C.C.A.)."
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. La
competencia
Esta Sala de la
Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la sentencia
proferida dentro del asunto de la referencia, de conformidad con lo establecido
en el inciso 2o. del artículo 86 y en el numeral 9 del artículo 241, ambos de
la Carta Política, desarrollados en los artículos 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991,
y en atención a la selección que se hizo en la oportunidad establecida en la
ley y en el reglamento de la Corporación.
B. La Materia
1. El
peticionario Alexander Zapata Castro, elevó petición ante el Ministerio de
Defensa Nacional, Comando Ejército, División de Prestaciones Sociales, el día
14 de octubre de 1994, con el fin de que se le reconociera la indemnización por
disminución de capacidad laboral y la bonificación especial a que, de acuerdo
con la ley, pueda tener derecho.
2. En diversos
pronunciamientos la Corte Constitucional ha sostenido que, en virtud del
derecho de petición, los particulares se encuentran en la posibilidad de
dirigirse a las autoridades públicas, en interés particular o general, para
obtener dentro del término legalmente establecido, una respuesta, pues cuando
la autoridad pública omite resolver sobre la petición o produce una decisión
tardía sobre el asunto sometido a su consideración por esa vía, conculca el
derecho contemplado en el artículo 23 superior, cuyo núcleo esencial comprende
una "pronta solución".
3. El Juzgado
Sexto Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, estimó que el silencio
administrativo negativo equivale a la resolución que la administración debe
preferir y que, por lo tanto existen otros medios de defensa judicial para
controvertir esa decisión desfavorable a los intereses del solicitante.
Sobre este
particular es pertinente reiterar la jurisprudencia de esta Corporación en
relación con el derecho de petición y el silencio administrativo:
"En primer
término debe advertirse, en armonía con la jurisprudencia constitucional, que
el silencio administrativo no satisface las exigencias del derecho de petición
y que, por el contrario, es la mejor prueba de que ha sido violado. La
presunción de un acto demandable tiene por objeto permitirle al particular
llevar su asunto a conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, pero de ninguna manera sustituye la obligación de resolver las
peticiones que, por expreso mandato constitucional, atañe a las autoridades
públicas.
"La Corte
Constitucional ha expuesto con absoluta claridad que '...no se debe confundir
el derecho de petición -cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de
acudir ante la autoridad y en obtener pronta resolución- con el contenido de
lo que se pide, es decir con la materia de la petición. La falta de
respuesta o la resolución tardía son formas de violación de aquel y son
susceptibles de la actuación protectora del juez mediante el uso de la acción
de tutela, pues en tales casos se conculca un derecho constitucional
fundamental. En cambio, lo que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa
el acto, expreso o presunto, proferido por la administración, alude al fondo de
lo pedido, de manera independiente del derecho de petición como tal. Allí se
discute la legalidad de la actuación administrativa o del acto correspondiente,
de acuerdo con las normas a las que estaba sometida la administración, es decir
que no está en juego el derecho fundamental de que ser trata sino otros derechos,
para cuya defensa existen vías judiciales contempladas en el Código Contencioso
Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo
la hipótesis del perjuicio irremediable (art. 86 C.N.)'[1]
4. Así las
cosas, resulta palmaria la violación del derecho de petición y en consecuencia,
se ordenará al Ministerio de Defensa Nacional, Comando Ejército División de
Prestaciones Sociales, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas
contadas a partir de la notificación de esta sentencia, proceda a resolver
sobre la petición de reconocimiento y pago de la indemnización por disminución
de capacidad laboral, así como sobre la bonificación especial a que pueda tener
derecho, presentada por el señor Alexander Zapata Castro el día 14 de octubre
de 1994.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR en todas sus partes el fallo
proferido por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, de
fecha 23 de agosto de 1995, dentro de la acción de tutela de la referencia.
Segundo. CONCEDER la tutela solicitada y en consecuencia,
ordenar al Ministerio de Defensa Nacional, Comando Ejército División de
Prestaciones Sociales, que si todavía no lo ha hecho, resuelva en el término
de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta
sentencia, sobre la petición de reconocimiento y pago de la indemnización por
disminución de capacidad laboral y sobre la bonificación especial presentada
ante esa entidad por Alexander Zapata Castro, el día 14 de octubre de 1994.
Tercero. LIBRESE la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí previstos.
Cópiese,
notifíquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sentencia T-242 de 1993. Dr. José Gregorio Hernández Galindo |
605 | T-573-95
Sentencia No
Sentencia
No. T-573/95
DERECHO
A LA EDUCACION-Naturaleza
El
derecho a la educación debe entenderse como factor de desarrollo humano, su
ejercicio es uno de los elementos indispensables para que el ser humano
adquiera herramientas que le permitan en forma eficaz desempeñarse en el medio
cultural que habita, recibir y racionalizar la información que existe a su
alrededor y ampliar sus conocimientos a medida que se desarrolla como
individuo; es por ello que la educación cumple una función social que hace que
dicha garantía se considere como un derecho deber que genera para las partes
del proceso educativo obligaciones recíprocas de las que no pueden sustraerse
porque realizan su núcleo esencial.
ESTABLECIMIENTO
EDUCATIVO-Matrícula
como vínculo contractual
Cuando
una persona es admitida por una institución educativa de carácter particular, a
través de acto de la matrícula, se constituye un vínculo contractual en virtud
del cual el educando adquiere el derecho de recibir la ilustración y educación
correspondiente a un determinado grado, sometiéndose a los reglamentos y
estatutos académicos y disciplinarios del Colegio, a cambio del pago de las
sumas que el plantel tiene establecidas como remuneración por el servicio que
presta, garantizándose el derecho a la educación y al propio tiempo la
intangibilidad del derecho del colegio al cobro de las deudas por concepto de
mensualidades, a través de los procesos judiciales correspondientes.
DERECHO
A LA EDUCACION-No
pago de pensión/ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO-Cobro de pensiones/DEMANDA
DE TUTELA-Retención de diploma por no pago de pensión
El
Colegio puede asegurar el cobro formal y directo de la suma adeudada,
utilizando las vías legales previstas en la normatividad civil, sin necesidad
de retener las certificaciones, calificaciones y documentos de la exalumna; se
advierte que la orden de tutela no los libra de la obligación de pagar lo
debido al plantel, quien procuró el servicio educativo.
Ref.:
Expediente No.T-80004
Actora:
Sindy
Izet Aaron Sossa
Magistrado
Ponente:
Dr.
FABIO MORON DIAZ
Santafé
de Bogotá D.C., diciembre
primero (01) de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
La Sala
de Revisión en asuntos de tutela, integrada por los Honorables Magistrados
VLADIMIRO NARANJO MESA, JORGE ARANGO MEJIA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado
Ponente, resuelve sobre las sentencias relacionadas con la acción de tutela de
la referencia, proferidas por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santa Marta, Sala Civil el 17 de julio de 1995 y la Corte Suprema de Justicia -
Sala de Casación Civil- el 29 de agosto de 1995.
I. ANTECEDENTES
A. La
Solicitud
La
peticionaria SINDY IZET AARON SOSSA presentó una acción de tutela en contra del
Colegio Gimnasio Moderno Albert Einstein de la ciudad de Fundación, cuya
directora es la señora Ana Mercedes de Ramírez, e invocó como derecho violado,
la educación; pide que se ordene al colegio la entrega de los certificados de
notas, acta de grado y demás documentos necesarios para continuar sus estudios
superiores.
B.
Los hechos de la demanda
Expuso
la peticionaria que inició sus estudios en el colegio demandado del municipio
de Fundación (Departamento de Magdalena), en el año de 1991 y culminó allí
mismo los estudios secundarios en 1994, cuando obtuvo el título de bachiller
por haber cursado y aprobado los años reglamentarios. Indicó además que el pago
de los estudios estaba a cargo de su padre Julio Aaron Campo, quien
irresponsablemente la abandonó junto con su progenitora, por lo cual no cuenta
con los medios para cancelar la cantidad adeudada al establecimiento educativo.
Finalmente,
argumenta que una vez cursó y aprobó el año lectivo, solicitó la entrega del
diploma que la acredita como tal y el certificado de calificaciones que lo
sustenta, ante lo cual la rectora del colegio le advirtió que no se los
entregaba hasta tanto no cancelara una deuda de $204.000, contraída por su
padre, quien, además de ser su representante legal, asumió la obligación del
pago de los estudios. Los precitados documentos, agrega, son indispensables para
la continuación de sus estudios. superiores, anhelo que se ha visto frustrado
por la respuesta negativa del centro docente.
II. Las decisiones judiciales materia de revision
a. La Sentencia de Primera Instancia
El
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Civil, mediante
sentencia de 17 de julio de 1995, resolvió conceder la tutela impetrada y
ordenó a la señora Ana Mercedes de Ramírez, Directora del Colegio GIMNASIO
MODERNO ALBERT EINSTEIN, de la ciudad de Fundación, expedir y entregar dentro
del plazo de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la
providencia, la certificación de notas, acta de grado y demás documentos que le
permitan continuar sus estudios superiores. Considera el Tribunal Superior lo
siguiente:
"Cuando
una persona es admitida por una institución educativa de carácter particular,
a través del acto de la matrícula, se constituye un vínculo contractual, en
virtud del cual el educando adquiere el derecho de recibir la ilustración y
educación correspondiente a un determinado grado, sometiéndose a los
reglamentos y estatutos académicos y disciplinarios del respectivo plantel, a
cambio del pago de las sumas que el colegio tiene establecidas como
remuneración por el servicio que presta.
....
"En
el caso de autos se observa a simple vista un enfrentamiento de derechos, pues
por una parte el colegio Gimnasio Moderno ALBERT EINSTEIN de Fundación está
legal y contractualmente facultado para exigir el pago de los valores de
matrícula y mensualidades, mientras que su ex alumna SINDY IZET AARON SOSSA
tiene pleno derecho a la instrucción, complementando el ciclo de secundaria con
la instrucción superior o universitaria.
Siempre
que se enfrentan dos derechos es menester establecer un orden de prioridades,
con el fin de precisar la prevalencia del uno sobre el otro.
Para
esta Sala no queda la menor duda de que el derecho a la educación del
accionante, inherente a la esencia del ser humano y a sus fines de
perfeccionamiento de la especie humana y factor definitivo para el desarrollo
social, político, económico, individual y familiar, tiene preeminencia sobre el
meramente patrimonial invocado por el Colegio.
Debe
entonces protegerse el derecho de naturaleza superior, por ser de rango
constitucional, sin que por ello se desmejore o se deje sin efecto el de la
institución educativa, igualmente válido pero de naturaleza simplemente legal.
Esta
conciliación de intereses jurídicos en conflicto, puede lograrse si se ordena
al colegio al expedición de las notas, certificados y demás documentos
solicitados por la petente, y al mismo tiempo se reconoce al Colegio que tiene
pleno derecho a recaudar la suma que el estudiante le adeuda, a través de
específicos mecanismos contemplados en las leyes procedimentales".
B. La
Impugnación
La
Directora del colegio demandado dentro de la oportunidad legal, impugnó la
anterior sentencia. En escrito de censura, manifestó que el colegio siempre
colaboró con la peticionaria al permitirle recibir clases sin que pagara las
mensualidades, para no truncar su escolaridad, que como establecimiento
educativo de carácter privado presta un servicio que debe ser retribuído por
quienes se benefician y que no existe fórmula que permita establecer cuál
derecho prima sobre otro, solicita la revocatoria de la providencia impugnada.
C. La
Sentencia de Segunda Instancia
La Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, a través de sentencia de 29 de
agosto de 1995, resolvió revocar el fallo de fecha 17 de julio de 1995,
proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, y en
su lugar dispuso oficiar a la Secretaría de Educación del Departamento del
Magdalena, a la Alcaldía del Municipio de Fundación, al Instituto para el
Fomento de la Educación Superior -ICFES- y al Colegio Gimnasio Moderno
Albert Einstein, de Fundación, que los certificados correspondientes a SINDY
IZET AARON SOSSA, expedidos por el Colegio quedaban sin efecto ni valor alguno,
a consecuencia de la decisión que contenía su sentencia.
Consideró
la Corte Suprema de Justicia lo siguiente:
"3.
Genera el contrato educativo, dado su carácter bilateral, derechos y
obligaciones entre las partes que lo celebran, de un lado, tiene éste como
finalidad la de suministrar al estudiante los elementos necesarios para acceder
al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás valores de la
cultura, y, del otro, aquél está obligado a cumplir las correspondientes
contraprestaciones emanadas de ese acuerdo de voluntades, siendo una de ellas,
el pago de la pensión de estudios que debe realizarse dentro de los cinco
primeros días de cada uno de los meses del año escolar, según así lo disponen
el Decreto 2542 de 1991 y la Resolución No. 17546 de 1989, expedida por el
Ministerio de Educación.
4. Así
las cosas, no encuentra la Sala que la negativa del colegio, al pretenderse la
obtención de las certificaciones y diplomas sin haber cumplido con el pago
establecido por el centro docente, bajo el argumento de una dificultad
económica familiar, permita evidenciar vulneración o amenaza al derecho a la
educación de la peticionaria por causa atribuíble al establecimiento educativo,
toda vez que esa respuesta, en momento alguno le impide a aquélla, su acceso a
la educación, cuando de suyo la tuvo y se le impartió.
Además,
la omisión del particular para no expedir los ya mencionados certificados y
diplomas, hasta tanto se obtenga la debida contraprestación económica, tiene su
fundamento, como se vió, en las mismas disposiciones del Gobierno Nacional.
5. En
consecuencia, se aparta la Corte de las consideraciones expuestas por el a-quo
en el fallo bajo estudio, pues no se observa, como se dijo, violación o amenaza
del derecho a la educación de Sindy Izet Aaron que se derive de la aplicación
de las normas establecidas por el Ministerio de Educación Nacional, por cuanto
no son incompatibles con ese derecho, sino, como lo sostuvo la Sala en anterior
ocasión, 'tienen por finalidad dirigir, coordinar y regular el servicio público
de educación, tal como le corresponde al Gobierno Nacional dentro de su función
de vigilancia e inspección y, más aún, cuando la misma Carta permite a los
particulares prestar este servicio público, que obviamente no es gratuito, y
que en las instituciones del Estado lo es, pues sólo se autoriza,
excepcionalmente, el cobro de derechos académicos a quienes tengan capacidad
para sufragarlos'[1]. De otra parte, el artículo 67 de la
Constitución Política impone al Estado la obligación de garantizar el adecuado
cubrimiento del servicio de educación, así como la de brindar las mejores
condiciones para su acceso y permanencia dentro del sistema, lo cual no puede
lograrse sino mediante una regulación que comprometa a la sociedad, a la
familia y al mismo Estado en desarrollo del proceso educativo."
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. La Competencia
Esta
Sala de la Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de
las sentencias proferidas dentro del asunto de la referencia, de conformidad
con lo establecido en el inciso segundo del artículo 86 y en el numeral 9 del
artículo 241, ambos de la Carta Política, desarrollados en los artículos 33 y
34 del Decreto 2591 de 1991, y en atención a la selección que se hizo en la
oportunidad establecida en la ley y en el reglamento de la Corporación.
B. La
Materia
1. Como
en varias oportunidades lo ha precisado esta Corporación, la acción de tutela
procede contra particulares encargados de la prestación del servicio público de
educación, según lo ha establecido la propia Carta y, en desarrollo de ella por
el artículo 42 numeral 1 del Decreto 2591 de 1991.
2. En
diversos pronunciamientos la Corte ha sostenido que el derecho a la educación
participa de la naturaleza de fundamental porque resulta propio de la esencia
del hombre ya que realiza su dignidad; además porque está reconocido tanto
expresa (art. 27 y 44) como tácitamente (art. 67) y se encuentra amparado por
tratados internacionales sobre derechos suscritos por nuestro país y
ratificados por el Congreso de la República.
En
efecto, el derecho a la educación debe entenderse como factor de desarrollo
humano, su ejercicio es uno de los elementos indispensables para que el ser
humano adquiera herramientas que le permitan en forma eficaz desempeñarse en el
medio cultural que habita, recibir y racionalizar la información que existe a
su alrededor y ampliar sus conocimientos a medida que se desarrolla como
individuo; es por ello que la educación cumple una función social que hace que
dicha garantía se considere como un derecho deber que genera para las partes
del proceso educativo obligaciones recíprocas de las que no pueden sustraerse
porque realizan su núcleo esencial.
3. En
otro orden de ideas, la Corte Constitucional, en sentencias T-612 de 1992 y
T-425 de 1993, ha sostenido que cuando una persona es admitida por una
institución educativa de carácter particular, a través de acto de la matrícula,
se constituye un vínculo contractual en virtud del cual el educando adquiere el
derecho de recibir la ilustración y educación correspondiente a un determinado
grado, sometiéndose a los reglamentos y estatutos académicos y disciplinarios
del Colegio, a cambio del pago de las sumas que el plantel tiene establecidas
como remuneración por el servicio que presta, garantizándose el derecho a la
educación y al propio tiempo la intangibilidad del derecho del colegio al cobro
de las deudas por concepto de mensualidades, a través de los procesos
judiciales correspondientes.
4. En el
asunto que se examina, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa
Marta -Sala Civil-, estimó que el colegio contra el cual estuvo dirigida la
acción de tutela, debía expedir los certificados, calificaciones y documentos
reclamados por la ex alumna, advirtiendo a los padres de ésta, que la orden de
tutela no libera de la obligación de pagar lo adeudado al establecimiento
educativo que está facultado para ejercer los recursos directos y judiciales
que le aseguren el pago de lo que se le debe; comparte plenamente esta Sala de
Revisión tal argumentación por ajustarse a la jurisprudencia de esta
Corporación sobre la materia, en efecto, en asunto similar al que ahora ocupa
la atención de esta Sala, la Corte Constitucional, en sentencia T-27/94 dijo:
"Pues
si bien es cierto el derecho a la educación comporta una dimensión académica y
una dimensión civil o contractual. La primera de ellas dice es relación con la
aspiración humana de obtener conocimientos y de lograr así un ideal de
perfección; la segunda en cambio, tiene que ver con el contrato que se celebra
"al momento de una matricula escolar", del que son partes el centro
docente y los educandos "o si estos son menores los padres de
familia" en su representación. Dentro de la relación contractual que se
establece cada parte adquiere derechos y contrae obligaciones. Así por ejemplo,
"los padres están en el derecho de exigir del plantel educativo una
calidad de educación y en general el cumplimiento de las obligaciones
académicas y civiles..." y como contrapartida soportan consiguientes
deberes.
El
estudiante menor de edad "no es propiamente parte en el contrato que se
celebra al momento de la matrícula, sino beneficiario del mismo" y en tal
calidad adquiere el derecho "a recibir normalmente las clases, a exigir
una calidad en la educación, y en general a estudiar en un medio apto para su
formación integral" e igualmente "y desde el punto de vista civil, el
educando tiene derecho a recibir oportunamente los certificados que acrediten
sus calificaciones y la terminación de sus estudios", correlativamente el
estudiante ha de cumplir los deberes propios del proceso educativo".
(Cfr. Sentencia T-27 de enero 28 de 1994. M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
En este
mismo sentido, la Corte en sentencia T-612 de 1992, consideró, en otro caso
similar al presente, lo siguiente:
"Pues
si bien es cierto que los planteles educativos tienen derecho a recibir los
pagos de matrículas, pensiones, etc, provenientes de la ejecución del contrato
educativo no es menos cierto que resulta contrario a la propia naturaleza
impuesta por el nuevo orden constitucional a esta clase de contratos, que la
exigibilidad de dichos pagos tenga como elemento adicional la posibilidad de
retención del resultado de la actividad educativa del educando, hasta cuando se
produzca la aludida solución crediticia. En consideración a que la parte
mencionada del precepto que se subraya autoriza tal comportamiento, las
concepciones del Estado Social de Derecho sobre el alcance de los derechos
fundamentales, no admiten la regulación jurídica señalada por ser claramente
inconstitucional. En consecuencia se inaplicará la parte transcrita y subrayada
del artículo 14 del Decreto 2541 de 1991 al caso en estudio de esta Sala,
consideraciones que son igualmente válidas para inaplicar el artículo 5º del
Decreto 3486 del nueve (9) de diciembre de 1981".
En
relación con la coexistencia de derechos, estimó la Corte, en aquella oportunidad:
"...
se plantea el conflicto entre el derecho no exclusivamente de orden patrimonial
privado del centro docente, pues por su propia naturaleza es regularmente
intervenido en razón del interés público de donde proviene y por petición de
principio siempre sin suficiente retribución del pago de la educación recibida,
pues no se trata de una simple operación de compraventa. Sin embargo, el
interés más altamente reivindicable en todo ese concurso de esfuerzos, en tanto
es el fin último y más auténtico de la educación, hace prevalecer en el tiempo
de manera independiente el derecho del educando que no puede verse suspendido
por el derecho del educador a recibir su natural estipendio. Aquí prevalece el
derecho del educando, sin perjuicio de que exista el del educador, y con ello
los medios jurídicos para hacerlo valer. Lo que en el caso concreto encuentra
la Corte inadmisible es el condicionamiento de la primera realidad a la
segunda, del certificado de estudios al pago, lo que pone a existir los dos derechos
relacionados uno con independencia del otro, sin que pueda uno condicionar a
otro, como tampoco podría el educando exigir un certificado inmerecido, como
resultado de haber surtido el pago oportuno". (M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero).
5. El Colegio
Gimnasio Moderno Albert Einstein del municipio de Fundación, puede asegurar el
cobro formal y directo de la suma adeudada por el padre de la peticionaria,
utilizando las vías legales previstas en la normatividad civil, sin necesidad
de retener las certificaciones, calificaciones y documentos de la ex alumna; se
advierte sin embargo a los padres de ésta, que la orden de tutela no los libra
de la obligación de pagar lo debido al plantel, quien procuró el servicio
educativo a la peticionaria.
IV. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR en todas sus partes el
fallo proferido por la Corte Suprema de Justicia -Sala Civil- el 29 de agosto
de 1995, y en su lugar confirmar el fallo del Tribunal Superior de Santa
Marta -Sala Civil-, de 17 de julio de 1995 que tuteló el derecho a la Educación
de la peticionaria SINDY IZET AARON SOSSA, contra el Colegio Albert Einstein
del Municipio de Fundación.
SEGUNDO.
ORDENAR a la
señora Ana Mercedes de Ramírez, Directora del Colegio Gimnasio Moderno Albert
Einstein del Municipio de Fundación (Magdalena), que expida y entregue, dentro
del plazo de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de
esta sentencia, las certificaciones de notas, acta de grado y demás documentos
a la peticionaria SINDY IZET AARON SOSSA, para que de esta forma se le permita
continuar con sus estudios superiores.
TERCERO.
NOTIFICAR a la
Secretaría de Educación del Departamento del Magdalena, a la Alcaldía del
Municipio de Fundación, al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación
Superior -ICFES- y al Colegio Gimnasio Moderno Albert Einstein de Fundación
(Magdalena), copia del presente fallo, para los efectos aquí contemplados.
CUARTO.
PREVENIR a las
directivas del Colegio Gimnasio Moderno Albert Einstein de Fundación
(Magdalena), para que en ningún caso vuelvan a incurrir en actuaciones como las
que dieron mérito para conceder la acción de tutela.
QUINTO.
PREVENIR a la
peticionaria y a sus padres, en el sentido de que el haber obtenido la tutela,
no exime de la obligación de pagar el servicio educativo recibido, en
consecuencia deberán, en un término razonable, cancelar el valor de la deuda,
con el fin de proteger también el legítimo derecho del Colegio Gimnasio Moderno
Albert Einstein de Fundación (Magdalena).
SEXTO.
LIBRENSE, por
Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1]C.S.J.. Sent. del 22 de noviembre de 1994, Exp. 1691, N.P. |
606 | T-574-95
Sentencia No
Sentencia
No. T-574/95
NULIDAD
POR FALTA DE COMPETENCIA-Saneamiento por no alegación
El
Juzgado impartió el trámite a la acción y produjo la sentencia que en esta
oportunidad se revisa, habiéndose ocupado de comunicar al Hospital la admisión
de la solicitud y el adelantamiento de las diligencias pertinentes. La parte
demandada no alegó en relación con la irregularidad anotada y, por tal razón,
la Sala considera que la nulidad derivada de la falta de competencia quedó
saneada.
DERECHO
DE PETICION-Pronta
resolución/PRESUNCION DE VERACIDAD-Resolución de solicitudes
Lo
que se pretende mediante la acción intentada es conocer el resultado de la
investigación o determinar cuál es su estado actual. Merced a la presunción de
veracidad, la Sala da por establecido que ninguna noticia ha tenido la actora
acerca de esa actuación y, en consecuencia, por considerar que la acción es
procedente, ordenará al Hospital que informe a la peticionaria acerca de los
trámites surtidos dentro de la investigación que se inició y cuál es el
resultado de la misma.
DERECHO
DE PETICION-Legitimación
en la presentación de solicitud
Si
bien es cierto las solicitudes hechas a la entidad demandada fueron presentadas
por el cónyuge de la actora, ella no es ajena a lo que se decida porque es la
afectada por los hechos que narra y, por lo tanto, estaba legitimada para
procurar, mediante el ejercicio de la acción de tutela, la obtención de las
respuestas debidas.
ACCION
DE TUTELA-Ejercicio
simultáneo con acción administrativa
No
puede interpretarse que la procedencia de la tutela exija como requisito
indispensable el ejercicio de "la acción de nulidad y de las demás
procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo". La
norma permite el ejercicio simultáneo de estas acciones y de la tutela, mas no
lo impone. La Corte Constitucional ha entendido que esta posibilidad de
ejercicio simultáneo no implica que el trámite de la tutela deba adelantarse
forzosamente ante los tribunales administrativos y también ha advertido que el
término de cuatro meses que, a partir del fallo de tutela favorable tiene el
afectado para ejercer la acción pertinente, es viable siempre y cuando quepa
dentro del término de caducidad de la correspondiente acción contencioso
administrativa.
Ref.:
Expediente No. 80.964
Acción
de tutela en contra del Hospital General de Neiva.
Peticionaria:
Amanda
Rojas de Velásquez
Magistrado
Ponente:
Dr.
FABIO MORON DIAZ
Santafé
de Bogotá, D.C., diciembre
primero (01) mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala
Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Honorables
Magistrados VLADIMIRO NARANJO MESA, JORGE ARANGO MEJIA y FABIO MORON DIAZ, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, previo estudio del
Magistrado Ponente, resuelve sobre la decisión judicial relacionada con la
acción de tutela de la referencia, proferida por el Juzgado Primero Promiscuo
Municipal de Algeciras (Huila) el seis (6) de septiembre de mil novecientos
noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
A. La
solicitud
El 29 de
agosto de 1995, la señora Amanda Rojas de Velásquez presentó, ante el Juzgado
Promiscuo Municipal de Algeciras (Huila) escrito de demanda en ejercicio de la
acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política, en contra del
Hospital General de Neiva que, según afirma la actora, decidió que no había
nada irregular en los procedimientos médicos a la que fue sometida y violó,
además, el derecho fundamental de petición.
Narra la
peticionaria que el día 13 de enero de 1993 fue recluida en el mencionado
Hospital para la práctica de una operación en la pierna derecha; dice que
después de haber salido del Hospital sufrió una fractura en la parte operada y
tuvo que volver a hospitalizarse pues en esta oportunidad se le implantó una
prótesis. Además, manifiesta que en ninguna de las dos oportunidades la dejaron
bien operada, ya que desde la primera operación quedó infectada la pierna y en
la segunda quedó sin movimiento, pese a lo cual los reclamos formulados al
galeno no fueron atendidos y que su esposo, José Antonio Velásquez, pidió a la
institución hospitalaria que se adelantaran las investigaciones pertinentes,
solicitud que también se formuló ante la Procuraduría en Neiva y ante el
Tribunal Contencioso Administrativo, sin haber obtenido, en ningún caso,
respuesta.
Con base
en lo expuesto solicita se adelanten las investigaciones y se condene a la
indemnización de perjuicios.
B. La
sentencia que se revisa
El
Juzgado Promiscuo Municipal de Algeciras (Huila), mediante sentencia de seis
(6) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995), resolvió denegar
el amparo constitucional pedido.
Estimó
el despacho judicial que la peticionaria no cumplió con los requisitos exigidos
para incoar la acción, ya que no se agotaron previamente las vías existentes
para exigir la responsabilidad correspondiente, en sede contencioso
administrativa y ante la Procuraduría General de la Nación, habiéndose dejado
prescribir los términos que el artículo 8o. del Decreto 2591 de 1991 otorga a
las partes para intentar las acciones respectivas, "pues de la época en
que tuvieron ocurrencia los hechos, enero 30 de 1993, a la fecha de la petición
han transcurrido 29 meses, tiempo durante el cual pudo y debió acudir agotando
las instancias de las vías administrativas y gubernativas".
Advirtió
el fallador, que la acción de tutela es de carácter personal y concreto y
"la peticionaria tampoco es la persona que presenta este recurso de acción
de tutela, si es la solicitante pues quien presenta y solicita se le da el
trámite es el señor José Antonio Velásquez, sin ninguna explicación del por qué
o tampoco presenta ninguna clase de escrito que explique que lo hace a nombre
de la interesada o accionante".
Consideró
el juez que la tutela no está llamada a prosperar pues "únicamente se
busca que se dé solución a un hecho que jamás se ha reclamado en otras
instancias, cuando esa debe y debió ser el mecanismo en principio...". En
relación con los perjuicios apuntó que no siempre que prospere la acción de
tutela se debe condenar en perjuicios porque, para esa finalidad, existen otros
medios de defensa judicial y "la accionante no demuestra el agotamiento
de los demás recursos existentes".
Concluye
el despacho judicial que el amparo que se reclama no se debe conceder
"toda vez que no se agotaron las vías existentes antes de acudir a
interponer este recurso y en ningún momento se ha demostrado que se le esté
negando algún derecho y menos el derecho a la salud Art. 49 C.N. toda vez que
se omitió por parte de la petente ser ella misma u otorgar poder, para que otra
persona actuara a su nombre. Así mismo las instancias a que a (sic) podido
acudir para exigir indemnización si es del caso no es esta la escogida a donde
se ha debido dirigir, pues para ello debió dirigirse ante lo contencioso (sic)
y a la jurisdicción ordinaria".
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. La
competencia
Esta
Sala de la Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la
referencia en atención a lo dispuesto por los artículos 86 inciso 2o. y 241
numeral 9o. de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33,
34, 35 y 36 del decreto 2591 de 1991; además, su examen se hace por virtud de
la selección que de dicho acto practicó la Sala correspondiente y del reparto
verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.
B. La
materia
1. En
primer término, observa la Sala que según se desprende del escrito de tutela,
los hechos que la actora considera lesivos de sus derechos fundamentales
tuvieron ocurrencia en la ciudad de Neiva y que la acción se presentó ante el
Juzgado Promiscuo Municipal de Algeciras.
El
artículo 86 de la Carta Política indica que toda persona tiene a su disposición
la acción de tutela para reclamar ante los jueces, "en todo momento y
lugar" la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, violados o amenazados por una autoridad pública o por un
particular en los casos que la ley contempla. Empero, el decreto 2591 de 1991
ha señalado el sentido que debe darse al precepto constitucional al establecer,
en su artículo 37, que "Son competentes para conocer de la acción de
tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar
donde ocurriere la violación o amenaza que motivaren la presentación de la solicitud".
Al
respecto la Corte ha puntualizado que "aunque la acción de tutela está
revestida de una alta dosis de informalidad, no es posible tampoco desatender
el mandato legal que fija la competencia de la autoridad que vaya a decidir la
acción, ya que esta facultad no es de naturaleza omnímoda, sino que se
encuentra precisamente delimitada en el artículo 37 del Decreto 2591 de
1991" (Sentencia No. T -162 de 1993. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz).
En
reciente pronunciamiento la Corporación advirtió que "si el juez de
primera instancia, no es el competente, por no corresponder al del lugar donde
ocurriere la vulneración de los derechos fundamentales, la Sala considera que
el procedimiento a seguir es enviar la demanda y sus anexos al juez
competente. Obviamente, previa notificación al interesado de que hará tal
envío, pues si no se violaría el debido proceso al actor quien carecería de las
oportunidades procesales para actuar" (Sentencia No. T-080 de 1995. M.P.
Dr. Jorge Arango Mejía).
En el
presente evento, el Juzgado Promiscuo Municipal de Algeciras impartió el
trámite a la acción presentada y produjo la sentencia que en esta oportunidad
se revisa, habiéndose ocupado de comunicar al Hospital General de Neiva la
admisión de la solicitud y el adelantamiento de las diligencias pertinentes, y
de pedirle, además, enviar la historia clínica correspondiente y explicar lo
referente a las peticiones presentadas y a la investigación promovida en contra
de los médicos que practicaron las operaciones a la actora. La parte demandada
no alegó en relación con la irregularidad anotada y, por tal razón, la Sala
considera que la nulidad derivada de la falta de competencia quedó saneada.
2. El
Hospital General de Neiva se abstuvo de enviar los documentos pedidos por el
Juzgado de conocimiento y de dar respuesta a las inquietudes formuladas, así
aparece en el informe secretarial calendado el 6 de septiembre del año en curso
en el que consta que "..se ofició al Hospital General de Neiva, según
oficio No. 374 del 30 de agosto y fax del 5 de septiembre del año en
curso" y que "como no fue posible que se allegaran las pruebas
solicitadas, dentro de los términos, se decide dictar el fallo con las pruebas
aportadas al proceso".
Sobre el
particular la Corte Constitucional ha expuesto:
"Principio
general aplicable a todos los procesos y por supuesto también al trámite propio
de la tutela -si bien en relación con ésta debe recordarse su carácter sumario-
es el de que quien afirma algo debe probarlo.
En
consecuencia, los hechos aseverados por quien instaura una acción de tutela de
esta naturaleza deben hallarse acreditados, al menos sumariamente, o poderse
establecer con certidumbre en el curso del proceso.
Como ya
lo ha expresado esta Corte, no puede el juez de tutela precipitarse a fallar
dando por verdadero todo lo que afirma el accionante o su contraparte sino que
está obligado a buscar los elementos de juicio fácticos que, mediante la
adecuada información, le permitan llegar a una convicción seria y suficiente
para fallar en derecho.
Precisamente
en razón de esta responsabilidad, en la que se funda parte importante de la
justicia del fallo, el juez está habilitado y aún obligado a requerir informes
a la persona, órgano o entidad contra quien se ejerce la acción de tutela y a
pedir la documentación que requiera en la cual consten los antecedentes del
asunto (artículo 19 del Decreto 2591 de 1991).
Como
todos los procesos deben llegar a su culminación de manera que las decisiones
judiciales sean oportunas, es indispensable que por la ley se fijen los plazos
con que cuentan para actuar quienes en ellos intervienen. Esto es todavía de
mayor urgencia en el procedimiento de tutela dado su carácter preferente y
habida cuenta del corto término del que dispone el juez para proferir
sentencia.
Respecto
a los aludidos informes y documentos, el artículo 19 enunciado dispone que el
plazo para rendirlos y allegarlos es de uno a tres días y que se fijará por el
juez según sea la índole del asunto, la distancia y la rapidez de los medios de
comunicación.
El
artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 establece que si el informe no fuere
rendido -es decir, si no hubiere respuesta a los requerimientos del juez-
dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se
entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra
averiguación.
Se trata
de una norma por cuya virtud se sanciona la renuencia de la persona u organismo
llamado a responder y simultáneamente se logra que el proceso siga su
curso"(Sentencia No. T- 192 de 1994. M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo).
3. En la
solicitud de tutela se hace alusión a peticiones que el esposo de la actora
presentó, orientadas a que se estableciera el grado de responsabilidad de los
profesionales de la medicina que intervinieron quirúrgicamente a la señora
Rojas de Velásquez y en tal sentido, dentro del expediente obra un escrito
dirigido al director del Hospital General de Neiva y una respuesta en la que se
le informa al interesado que se inició la investigación pedida.
Sin
embargo, lo que se pretende mediante la acción intentada es conocer el
resultado de la investigación o los pasos que se han dado, en otros términos,
determinar cuál es su estado actual. Merced a la presunción de veracidad, la
Sala da por establecido que ninguna noticia ha tenido la actora acerca de esa
actuación y, en consecuencia, por considerar que la acción es procedente, en la
parte resolutiva, ordenará al Director del Hospital General de Neiva que, en el
improrrogable término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
notificación de esta providencia informe a la peticionaria acerca de los
trámites surtidos dentro de la investigación que, según comunicación fechada el
17 de marzo de 1994, se inició y cuál es el resultado de la misma.
Cabe
precisar que si bien es cierto las solicitudes hechas a la entidad demandada
fueron presentadas por el cónyuge de la actora, ella no es ajena a lo que se
decida porque es la afectada por los hechos que narra y, por lo tanto, estaba
legitimada para procurar, mediante el ejercicio de la acción de tutela, la
obtención de las respuestas debidas.
4. Ahora
bien, es indispensable señalar que la acción de tutela no es el mecanismo
judicial apropiado para definir la eventual responsabilidad en que hubieren
podido incurrir los galenos o, en su caso, para decretar la indemnización de
perjuicios, pues para esos efectos el ordenamiento jurídico tiene previstas las
acciones pertinentes.
Pese a
lo anterior, la Sala no comparte la confusa interpretación que plasmó el juez
en la sentencia revisada, conforme a la cual se hace depender la procedencia de
la acción de la previa instauración de acciones contencioso administrativas y
de la presentación de la queja pertinente ante la Procuraduría. Basta repasar
el artículo 86 de la Constitución y las causales de procedencia e improcedencia
de la acción previstas en el decreto 2591 de 1991 para entender que el condicionamiento
que el fallador introduce carece de todo sustento. Cuestión diferente es que la
acción de tutela no proceda por existir otros medios de defensa judicial o que,
aún en presencia de esos otros medios, tenga cabida la acción para evitar un
perjuicio irremediable.
La
confusión del despacho judicial radica en un entendimiento erróneo del artículo
8o. del decreto 2591 de 1991 y, debido a ello, la Sala juzga conveniente
puntualizar que esta norma no puede interpretarse en el sentido de que la
procedencia de la tutela exija como requisito indispensable el ejercicio de
"la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo". La norma permite el ejercicio simultáneo
de estas acciones y de la tutela, mas no lo impone. La Corte Constitucional ha
entendido que esta posibilidad de ejercicio simultáneo no implica que el
trámite de la tutela deba adelantarse forzosamente ante los tribunales
administrativos y también ha advertido que el término de cuatro meses que, a partir
del fallo de tutela favorable tiene el afectado para ejercer la acción
pertinente, es viable siempre y cuando quepa dentro del término de caducidad de
la correspondiente acción contencioso administrativa. Acerca de este tópico la
Corte ha dicho:
"No
obstante, ante clara y evidente violación o amenaza de derechos fundamentales,
y dado el caso de un perjuicio irremediable, la norma constitucional ha
previsto la modalidad transitoria del amparo, con el objeto de evitar que aquél
se configure, aunque el afectado disponga de otro medio de defensa judicial,
como lo sería en los casos de que se viene hablando la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
El
artículo 8o. del decreto 2591 de 1991 establece que en los señalados eventos el
juez de tutela, si lo estima procedente, podrá ordenar que no se aplique el
acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se
solicita, mientras dure el proceso contencioso administrativo, sobre el
supuesto de que la protección permanecerá vigente sólo durante el término que
la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción
instaurada por el interesado. Este, en todo caso, debe ejercerla en un
término de cuatro meses contados a partir del fallo de tutela, sin que, como
repetidamente lo ha dicho esta Sala, el amparo transitorio implique ampliación
de los términos de caducidad contemplados en el Código Contencioso
Administrativo". (Sentencia No. T-233 de 1995. M. P. Dr. José Gregorio
Hernández Galindo. Subrayas fuera de texto).
En
mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.
REVOCAR la
sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Algeciras (Huila) el
seis (6) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco, para resolver sobre
la acción de tutela de la referencia.
SEGUNDO.
CONCEDER la
tutela pedida y, en consecuencia, SE ORDENA al Director del Hospital
General de Neiva que, dentro del improrrogable término de cuarenta y ocho (48)
horas, contadas a partir de la notificación de esta sentencia, informe a la
señora AMANDA ROJAS DE VELASQUEZ cuáles trámites se han surtido dentro de la
investigación, que, según comunicación emanada de la dirección del Hospital, se
inició en contra de los médicos que intervinieron quirúrgicamente a la actora y
a qué resultados se ha llegado.
TERCERO.
LIBRENSE, por
Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de
1991 para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado Ponente
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General |
607 | T-575-95
Sentencia No
Sentencia
No. T-575/95
DEMANDA
DE TUTELA-Presentación
por varias personas/PRINCIPIO DE ECONOMIA PROCESAL-Ejercicio de la
tutela por varias personas
La
acción de tutela fue instaurada por varias personas, situación que no la torna
improcedente ya que lo que busca el mecanismo constitucional es la protección
de los derechos constitucionales fundamentales. Ellos pueden ser objeto de
violación o amenaza en cabeza de una persona o de varias por la misma causa y
es evidente que, si así ocurre, si cada uno de los sujetos está directamente
afectado, ningún motivo práctico ni jurídico sería válido para exigir que se
ejercieran sendas acciones de tutela con el fin de amparar los derechos de
todos. Semejante interpretación de la Carta sería contraria a todo principio de
economía procesal.
ACCION
DE TUTELA CONTRA PARTICULARES-Contaminación por ruido
Puede
configurarse la afectación grave y directa de un derecho constitucional que
comprenda el interés colectivo o de un estado de indefensión, eventos que dan
lugar a la operancia del instrumento protector.
DEMANDA
DE TUTELA-Contaminación
por ruido/ACCION DE TUTELA CONTRA EL RUIDO-Procedencia por conexidad
Comúnmente
el ruido es un factor contaminante del medio ambiente que es un derecho no
ubicable dentro de la categoría de los fundamentales, pese a lo cual, y de
acuerdo con los criterios jurisprudenciales fijados por esta Corporación,
cuando entre la vulneración del medio ambiente y la violación o amenaza de un
derecho fundamental, como la salud o la vida, se establece un nexo causal,
resulta procedente la acción de tutela.
PRINCIPIO
DE UNIDAD CONSTITUCIONAL-Colisión entre derechos constitucionales/PRINCIPIO DE
ARMONIZACION-Colisión entre derechos constitucionales/PRINCIPIO DE
PONDERACION-Colisión entre derechos constitucionales
En
los casos de enfrentamiento de las normas constitucionales que sirven de
respaldo a ciertos derechos, el principio de unidad constitucional exige
interpretar la Constitución como un todo armónico y coherente, en tanto que el
principio de armonización concreta impide que se busque la efectividad de un
derecho mediante el sacrificio o la restricción de otro. De conformidad con
este principio, el intérprete debe resolver las colisiones entre bienes
jurídicos, de forma que se maximice la efectividad de cada uno de ellos. La
colisión de derechos no debe, por lo tanto, resolverse mediante una ponderación
superficial o una prelación abstracta de uno de los bienes jurídicos en
conflicto. Esta ponderación exige tener en cuenta los diversos intereses en
juego y propender su armonización en la situación concreta, como momento previo
y necesario a cualquier jerarquización o prevalencia de una norma constitucional
sobre otra.
Ref.:
Expediente No. 80.991
El
ruido como factor contaminante
Actor:
Jorge
Enrique Sánchez Alvarez y otros
Magistrado
Ponente:
Dr.
FABIO MORON DIAZ
Santafé
de Bogotá, D.C., diciembre primero (1o.) de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
La Sala
Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Honorables
Magistrados VLADIMIRO NARANJO MESA, JORGE ARANGO MEJIA y FABIO MORON DIAZ, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, previo estudio del
Magistrado Ponente, resuelve sobre las decisiones judiciales relacionadas con
la acción de tutela de la referencia, proferidas por el Juzgado Tercero Civil
Municipal de Ibagué el veinticinco (25) de julio de mil novecientos noventa y
cinco (1995), en primera instancia, y por el Juzgado Tercero Civil del Circuito
de esa ciudad en segunda el veinticuatro (24) de agosto del mismo año.
I. ANTECEDENTES
A. La
solicitud
El 10 de
julio de 1995 JORGE ENRIQUE SANCHEZ ALVAREZ, JORGE ENRIQUE SANCHEZ ORTIZ, ROSA
MARIA ORTIZ DE SANCHEZ, JUDITH BARRERO RODRIGUEZ, JOSE LAUREANO ACOSTA, ESTHER
JULIA HOYOS, OSCAR ALBERTO ACOSTA, MARIA STELLA SALINAS DE BERNAL, MERCEDES
MARTINEZ DE ZARTA, CARLOS JULIO ZARTA, VIRGELINA MORENO DE PEREA, CARLOS NAVAS,
LUZ ENID PEREA MORENO, GLADIS RIVERA, JUAN CARLOS PEREA MORENO, ELIZABETH
RIVERA y ALEXANDER PEREA MORENO, presentaron, ante el Juzgado Civil Municipal
(reparto) de Ibagué, un escrito de demanda en ejercicio de la acción de tutela
prevista en el artículo 86 de la Carta Política, en contra de CARLOS ARIEL
ATEHORTUA y DEIRA PATRICIA TRUJILLO, para que se les garantice el derecho a la
tranquilidad perturbado, en forma reiterada, por los demandados.
Los
actores advierten que viven en una zona residencial y que, a pesar de ello,
deben soportar el ruido generado por un negocio de propiedad de CARLOS ARIEL
ATEHORTUA y DEIRA PATRICIA TRUJILLO quienes solicitaron patente de
funcionamiento para un restaurante denominado VILLA SABOR que, en realidad,
funciona como una taberna y está dedicado al expendio de licor, razón por la
cual "colocan música con volumen exagerado hasta altas horas de la
madrugada afectando la tranquilidad, el descanso y el sueño de todos los
vecinos...".
Dicen,
además, que el ruido es insoportable y que, debido a ello, llaman al CAI y a la
Inspección de Policía pero la autoridad no acude y que cuando lo hace, bajan el
volumen por unos minutos y luego "continúa el escándalo".
Manifiestan
que han agotado, infructuosamente, los recursos a su alcance, pues las
comunicaciones enviadas a control y vigilancia, a la Inspección de Policía, al
Comando de Policía Departamental y a la Estación Central no han surtido el
efecto deseado.
B. La
sentencia de primera instancia
El
Juzgado Tercero Civil Municipal de Ibagué, mediante sentencia de julio
veinticinco (25) de mil novecientos noventa y cinco (1995), resolvió negar la
tutela solicitada.
Consideró
el despacho judicial que "el artículo 42 del decreto 2591 de 1991
establece taxativamente los eventos en que la acción de tutela es procedente
contra acciones u omisiones de particulares, tenor literal que previo estudio
no encuadraría bajo ninguna circunstancia en el caso que nos ocupa, lo que
equivaldría a decir que la acción de tutela no es de recibo, ya que los
accionados no prestan servicio público de los allí enunciados ni puede
predicarse que los accionantes se encuentren en condiciones de subordinación o
indefensión, ya que del caudal probatorio no se desprende ninguna relación de
subordinación o estado de indefensión frente a los particulares, quienes si
bien han infringido las normas del Código de Policía, ha habido carencia de
actuación efectiva de la autoridad que le compete intervenir en estos asuntos,
puesto que dicho sea de paso no se entiende cómo pudo entrar en funcionamiento
dicho establecimiento sin contar con la respectiva licencia y como tal se
determinó en inspección judicial, se permite el despliegue de tales actividades
en un establecimiento abierto al público sin las condiciones locativas
adecuadas, ya que sólo hasta ahora se está tratando de adecuar el local al
efecto objeto de queja".
No
obstante lo anterior, el fallador de primera instancia consideró viable ordenar
a Control y Vigilancia y a la Comisaría Novena de Policía adelantar las
gestiones respectivas, teniendo en cuenta las actuaciones surtidas ante el
departamento de policía, "autoridades estas que quedarán sujetas a la
verificación por parte del despacho de lo actuado a tal fin".
C. La
impugnación
Los
actores impugnaron el fallo de primera instancia y, para ese efecto, se
refirieron al derecho fundamental a la tranquilidad que, en su opinión, debe
ser protegido y a la procedencia de tutela en contra de los particulares cuya
conducta afecta grave y directamente el interés colectivo hipótesis que, según
manifiestan, se configura en este evento.
D. La
sentencia de segunda instancia
El
Juzgado Tercero Civil del Circuito de Ibagué, por sentencia de agosto veinticuatro
(24) de mil novecientos noventa y cinco (1995), decidió confirmar el fallo de
primera instancia, con base en los siguientes argumentos:
"Del
estudio pormenorizado realizado al informativo, se observa que el interés de
los accionantes es que se prohiba definitivamente el funcionamiento del
Restaurante 'Villa Sabor', argumento difícil de aceptar, por cuanto los
demandados tienen la licencia de uso y funcionamiento vigente y no es la tutela
el medio indicado para satisfacer sus pretensiones.
No
encuentra el despacho en el caso aquí conocido violación de los derechos
alegados por los tutelantes, porque si los accionados han cometido
infracciones, para eso hay medios legales bien señalados y que son los que
deben utilizarse".
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. La
competencia
Esta
Sala de la Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la
referencia, en atención a lo dispuesto por los artículos 86, inciso 2o. y 241,
numeral 9o. de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33,
34, 35 y 36 del decreto 2591 de 1991. Además, se procede a la revisión en
virtud de la selección practicada por la Sala correspondiente y del reparto
verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.
B. La
materia
1. En primer
término, advierte la Sala que la acción de tutela fue instaurada por varias
personas, situación que no la torna improcedente ya que, como en forma
reiterada lo ha expuesto esta Corporación, "lo que busca el mecanismo
constitucional es la protección de los derechos constitucionales fundamentales.
Ellos pueden ser objeto de violación o amenaza en cabeza de una persona o de
varias por la misma causa y es evidente que, si así ocurre, si cada uno de los
sujetos está directamente afectado, ningún motivo práctico ni jurídico sería
válido para exigir que se ejercieran sendas acciones de tutela con el fin de
amparar los derechos de todos. Semejante interpretación del artículo 86 de la
Carta sería contraria a todo principio de economía procesal" (Sentencia
No. 171 de 1994. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
2. El
juez de primera instancia consideró que la acción de tutela no estaba llamada a
prosperar, por haber sido dirigida en contra de particulares que, a su juicio,
no se hallan en ninguna de las hipótesis que autorizan su procedencia para
lograr la protección de derechos constitucionales fundamentales, frente a
sujetos privados que los vulneren o los pongan en peligro.
Al
respecto cabe puntualizar que en casos como el examinado, puede configurarse la
afectación grave y directa de un derecho constitucional que comprenda el
interés colectivo o de un estado de indefensión, eventos que, según la
previsión contenida en el inciso final del artículo 86 superior, dan lugar a la
operancia del instrumento protector.
En
relación con la primera causal la Corte dijo:
"Ahora
bien, la Sala considera conveniente realizar algunas precisiones acerca del
alcance de la acción de tutela contra particulares -y también contra
autoridades públicas- en los casos en que se afecte el interés colectivo. Sea
lo primero advertir que en algunos eventos la acción o la omisión de un
particular, así como la de una autoridad pública, puede afectar a un número
plural de personas, todas ellas identificadas o identificables, en cuyo caso no
se puede predicar una situación de "interés colectivo" que amerite la
protección jurídica mediante la figura de las acciones populares de que trata
el artículo 88 superior, sino que se trata de una circunstancia que puede
protegerse o remediarse mediante instrumentos especiales como lo son las
acciones consagradas en la legislación colombiana, o la acción de tutela en los
términos definidos por el artículo 86 de la Carta Política. En consecuencia,
cuando se presentan los supuestos descritos, es posible tutelar los derechos
fundamentales de las personas, toda vez que se trata realmente de una
acumulación de acciones encaminadas a proteger a unos individuos determinados.
Tal es el caso, por ejemplo, de la contaminación de la comida en una escuela, o
de la deficiente prestación del servicio público de acueducto en un conjunto
residencial de una ciudad. En estas situaciones, si bien una pluralidad de
personas se encuentran afectadas, todas ellas son identificables e
individualizables y, por ende, cada una puede reclamar ante los jueces el
amparo de sus derechos, amenazados o vulnerados; en caso de no hacerlo, surge
también la vía de la acción de clase mediante la cual esas personas pueden
reclamar por un daño que se les haya ocasionado "sin perjuicio de las correspondientes
acciones particulares" (Art. 88 C.P.)
Por otra
parte, se presentan situaciones en que los denominados "derechos
colectivos", como la paz, la salubridad pública, la moral administrativa o
el medio ambiente, entre otros, únicamente afectan a una o varias personas
identificadas o identificables, y no a un número de personas indeterminadas. Lo
anterior puede darse, por ejemplo, cuando el ruido o disturbios frecuentes
en un lugar de diversión (tabernas, bares, balnearios, etc.), molestan
únicamente a los vecinos del lugar. En estos eventos proceden los
mecanismos de protección jurídica individuales, como es el caso de la acción de
tutela, siempre y cuando dichas situaciones se encuentren dentro de los
presupuestos que la Constitución y la ley establecen para la protección de los
derechos.
Las
anteriores consideraciones llevan a Sala a concluir que no es posible afirmar
que los instrumentos jurídicos para el amparo del interés colectivo -como es el
caso de las acciones populares o las acciones de clase-, resulten aplicables
por el simple hecho de que se afecte a un numero plural de personas, o porque
se trate de derechos enumerados en el artículo 88 de la Carta Política o en
alguna otra disposición constitucional o legal. Por ello, la Sala hace un
llamado de atención para que los jueces de tutela realicen un examen juicioso
de los hechos y las implicaciones jurídicas de cada caso en particular, con el
fin de poder determinar claramente si resulta posible o no, la protección de
los derechos fundamentales de las personas mediante la vía de la acción de
tutela, o mediante la de otras acciones que se encuentran consagradas en el
ordenamiento jurídico colombiano, entre ellas, las acciones populares"
(Sentencia No. T-028 de 1994. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. Subrayas fuera
de texto).
En
relación con la situación de indefensión la Corte apuntó que "es una
circunstancia empírica, no normativa que coloca a la persona en la
imposibilidad real de ejercer sus derechos fundamentales por motivos ajenos a
su voluntad. Pese a que, in abstracto el ordenamiento jurídico dispone de
medios de defensa judicial para la protección de los derechos e intereses, en
la práctica, diversos factores de hecho, entre ellos la inacción de las
autoridades públicas, pueden dar lugar a la desprotección y consecuente
indefensión de una persona frente al poder o la supremacía de otro particular.
En estos casos, al juez de tutela corresponde verificar si efectivamente se
configura una situación o relación de indefensión en la que esté en juego algún
derecho fundamental que deba ser tutelado" (Sentencia No. T- 210 de 1994
M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
3. Según
el escrito de tutela el reclamo formulado por los peticionarios se orienta a
evitar que el ruido generado por el restaurante Villa Sabor, situado cerca al
lugar en que residen, afecte su derecho a la tranquilidad y al descanso. Acerca
del ruido como causa o hecho generador de violaciones a los derechos
fundamentales, la Corte ha hecho las siguientes consideraciones:
"La
doctrina extranjera claramente distingue entre los ruidos inevitables -
industriales, de tráfico, aeroportuarios -, y los ruidos cuyo control es
perfectamente posible. Mientras los primeros son de difícil erradicación, en
atención a los costos económicos y a las transformaciones urbanísticas que
requeriría su eliminación o reducción, a través de políticas de Estado de
mediano y largo plazo, los segundos son fácilmente evitables, mediante la
exigencia oportuna de los deberes de respeto del otro o "alterum non ladere".
En
efecto, una gran cantidad de los ruidos molestos producidos en la vida social
son susceptibles de control mediante el ejercicio moderado y razonable de los
derechos y libertades y el respeto de los derechos del otro. Se abusa de la
tolerancia propia de un régimen democrático cuando so pretexto del ejercicio de
la libertad se desconocen los derechos del otro. No debe olvidarse que los
derechos consagrados en la Constitución aparejan deberes y responsabilidades
que deben guiar y moderar las actuaciones particulares (CP art. 95).
La
proliferación - secundada por la pasividad o inactividad de las autoridades -
de fuentes productoras de ruido - tabernas, discotecas, bares - en lugares residenciales,
potencian las situaciones de deterioro ambiental, circunstancia que deja
desprotegidos derechos fundamentales de las personas. Por otra parte, los
avances tecnológicos transforman las que antes eran tonadas armoniosas en
estridencias y sonidos estrepitosos que penetran espacios ajenos y causan
molestias a terceros. La duración de la audiciones, su frecuencia, el volumen
de las emisiones, han variado radicalmente con la invención de medios técnicos
que exhiben un alto poder invasor. Esta situación contrasta con el incipiente
desarrollo de la normatividad ambiental en materia de ruido o su deficiente
aplicación por parte de las autoridades de policía sanitaria, lo
que favorece la multiplicación de los ruidos excesivos y molestos y deja
expósitos bienes jurídicos que claman por una adecuada protección"
(Sentencia No. T-210 de 1994).
4.
Comúnmente el ruido es un factor contaminante del medio ambiente que es un
derecho no ubicable dentro de la categoría de los fundamentales, pese a lo
cual, y de acuerdo con los criterios jurisprudenciales fijados por esta
Corporación, cuando entre la vulneración del medio ambiente y la violación o
amenaza de un derecho fundamental, como la salud o la vida, se establece un
nexo causal, resulta procedente la acción de tutela. Así pues, en sentir de la
Corte, "es posible que un ejercicio de la posibilidad de producir ruido
llegue a niveles en los cuales viole o amenace violar un derecho fundamental
como el de la salud, y pueda ser tutelado, en tanto y en cuanto, se logre
comprobar el nexo entre la conducta acusada violatoria del medio ambiente y el
daño o amenaza al derecho fundamental" (Sentencia No. T-357 de 1995. M.P.
Dr. Alejandro Martínez Caballero).
5.
Además, la contaminación auditiva, en ocasiones repercute en al ámbito de la
intimidad de una persona, constituyendo una injerencia arbitraria. Así lo
sostuvo la Corte en la sentencia No. T-210 de 1994:
"En
su versión tradicional, el derecho a la intimidad ha sido identificado con la
protección al domicilio y a la correspondencia frente a intervenciones
indeseadas y arbitrarias de personas ajenas. A nivel penal, el allanamiento del
domicilio o la interceptación de las comunicaciones, sin orden judicial que las
autorice, son conductas punibles que atentan contra la inviolabilidad de la
habitación y del sitio de trabajo (Título X, Capítulo IV del Código Penal) y
contra la reserva de las comunicaciones y documentos privados (Título X,
Capítulo V del Código Penal).
Sin
embargo, una interpretación del derecho fundamental a la intimidad personal y
familiar, a la luz de los tratados internacionales ratificados por Colombia (CP
art. 93), exige entender comprendido en su núcleo esencial la interdicción
de ruidos molestos e ilegítimos. En efecto, la Declaración Universal de
Derechos Humanos (1948) establece:
"Nadie
será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su
domicilio o su correspondencia, ni de ataques a su honra y a su reputación.
Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra tales injerencias o
ataques".
La
prohibición que recae sobre las injerencias arbitrarias en la vida
privada de la persona, su familia, su domicilio o su correspondencia, no sólo
garantiza a la persona frente al ingreso injustificado de personas o agentes
públicos al espacio físico de su exclusivo control, sino también la ampara
contra las invasiones que penetran la esfera de intangibilidad de su vida
personal o familiar, mediante aparatos electrónicos o mecánicos, en este caso
ya no tan sólo en forma directa e intencional. La amplitud del concepto de
"injerencia", contenido en el derecho a no ser molestado que,
a su vez, hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental a la intimidad
personal o familiar, incluye los ruidos ilegítimos, no soportables ni
tolerables normalmente por la persona en una sociedad democrática".
6.
También se ha ocupado la Corte de la tranquilidad como un bien jurídico
protegido y de sus diferencias con el derecho a la paz, en los siguientes
términos:
"Sería
un desconocimiento del verdadero significado de la paz, suponer que siempre que
a una persona le perturbe el efecto del quehacer de otra, se lesione por ello
el derecho fundamental a la paz; no hay que confundir la paz constitucional con
la tranquilidad subjetiva de uno de los asociados, porque perfectamente puede
presentarse el caso de que una exigencia de la paz social, pueda perturbar la
tranquilidad de un individuo en particular. Verbi gratia: la obligación
de prestar el servicio militar, puede afectar el discurso y tranquilidad
subjetivas de una persona, pero no por ello se pierde el vínculo obligacional
del individuo hacia el bien común.
Por otra
parte la tranquilidad individual es un derecho personalísimo, derivado por
necesidad del derecho a la vida digna. Si bien es cierto que la tranquilidad
tiene una dimensión subjetiva, indeterminable, y por lo tanto imposible de ser
objeto jurídico, también es cierto que existen elementos objetivos para
garantizar ese bienestar íntimo de la persona, dada la influencia del entorno
sobre el nivel emocional propio. A nadie se le puede perturbar la estabilidad
de su vivencia sin justo título fundado en el bien común. Y esto obedece a una
razón jurisprudencial evidente: el orden social justo parte del goce efectivo
de la tranquilidad vital de cada uno de los asociados, de suerte que, al no
perturbar el derecho ajeno, se logra la común unidad en el bienestar, es decir,
la armonía perfeccionante de los individuos que integran la sociedad
organizada, bajo el imperio de la ley, en forma de Estado.
Es
evidente que el ser humano tiende a la tranquilidad en su vida. Se trata de una
tendencia inherente al ser personal, y por ello constituye un bien jurídicamente
protegido como fundamental, ya que la dignidad humana conlleva la natural
inviolabilidad del sosiego necesario para vivir adecuadamente, y es así cómo la
tranquilidad es uno de los derechos inherentes a la persona humana a que se
refiere el artículo 94 superior" (Sentencia No. T-028 de 1994).
7. La
Corte ha indicado que "el nivel de tolerancia social del ruido está
condicionado, principalmente por la situación espacial y temporal en la cual se
produce", en efecto:
"...el
Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio
Ambiente (Decreto 2811 de 1974) en su artículo 33 dispone:
"Se
establecerán las condiciones y requisitos necesarios para preservar y mantener
la salud y la tranquilidad de los habitantes, mediante el control de ruidos
originados en actividades industriales, comerciales, domésticas, deportivas, de
esparcimiento, de vehículos de transporte o de otras actividades
análogas."
En
desarrollo de las facultades otorgadas al Gobierno por el Decreto 2811 de 1974,
el Ministerio de Salud Pública expidió la Resolución Número 8321 de 1983, por
la que "se dictan normas sobre protección y conservación de la audición de
la salud y el bienestar de las personas, por causa de la producción y emisión
de ruidos". En su artículo 17, la resolución 8321 de 1983 establece los
niveles de ruido máximos permisibles según el lugar y la hora en que se
produzca su emisión:
"Artículo
17.- Para prevenir y controlar las molestias, las alteraciones y las pérdidas
auditivas ocasionadas en la población por la emisión de ruido, se establecen
los niveles sonoros máximos permisibles incluidos en la siguiente tabla:
TABLA NUMERO I
Zonas
receptoras
Nivel
de presión sonora de dB (A)
Período
diurno
Período nocturno
7:01a.m.-9p.m.
9:01p.m.-7a.m.
Zona
I residencial 65 45
Zona
II comercial 70 60
Zona III industrial 75 75
Zona
IV de tranquilidad 45 45
Parágrafo
1º - Para efectos del presente artículo la zonificación contemplada en la Tabla
número I, corresponde a aquella definida o determinada por la autoridad
competente en cada localidad y para cada caso.
(...)"
Adicionalmente,
los artículos 21, 22, 26 y 33 ídem. establecen obligaciones y restricciones
para las fuentes emisoras de ruido.
"Artículo
21.- Los propietarios o personas responsables de fuentes emisoras de ruido,
están en la obligación de evitar la producción de ruido que pueda afectar y
alterar la salud y el bienestar de las personas, lo mismo que de emplear los
sistemas necesarios para su control con el fin de asegurar niveles sonoros que
no contaminen las áreas aledañas habitables. Deberán proporcionar a la
autoridad sanitaria correspondiente la información que se les requiera respecto
a la emisión de ruidos contaminantes."
"Artículo
22.- Ninguna persona permitirá u ocasionará la emisión de cualquier ruido, que
al cruzar el límite de propiedad del predio originador pueda exceder los
niveles establecidos en el Capítulo II de la presente resolución."
"Artículo
26.- No se podrán emplear parlantes, amplificadores de sonido, sirenas, timbres
ni otros dispositivos similares productores de ruido en la vía pública y en
zonas urbanas o habitadas, sin el previo concepto del Ministerio de Salud o su
entidad delegada."
"Artículo
33.- Ninguna persona operará o permitirá la operación de radios, instrumentos
musicales, amplificadores o cualquier artefacto similar para la producción o
reproducción de ruido, de tal forma que se ocasione contaminación por ruido a
través del límite de propiedad en zonas de tranquilidad, en violación de los
límites fijados en esta resolución.
Parágrafo
1º- La música que se ejecute en residencias particulares sea instrumental y/o
mediante aparatos sonoros, deberá hacerse de manera que no perturbe al
vecindario ni ocasione violación a la presente resolución" (Sentencia No. T-210 de 1994).
8. Para
dilucidar las circunstancias propias del caso que en esta oportunidad aborda la
Sala, es importante reseñar que el Comandante del Departamento de Policía
Tolima manifestó que los peticionarios de la presente acción de tutela habían
informado acerca de "los escándalos suscitados en el negocio denominado
'Restaurante Bar Villa Sabor", y que habiéndose surtido el trámite
pertinente "fue cerrado el establecimiento ya mencionado en abril 04 de
1995 con un día de cierre y para la fecha 260495, fue cerrado por cinco (5)
días de acuerdo con el artículo 208 del Código Nacional de Policía".
El
Comandante de la Estación Norte informó que "con fecha 16-05-95 al
Comando de Policía Tolima fue dirigido un escrito por vecinos del sector,
reiterando sus quejas en contra del citado establecimiento público, por lo cual
se determinó llevar un control permanente sobre las actividades que se
ejercieran y se llevasen a cabo en dicho establecimiento (...), con
posterioridad el día 08-06-95 se recibió un informe policivo contra dicho
establecimiento, efectuando nuevamente el proceso de rigor, al constatar que
con fecha 18-04-95 había solicitado la licencia de funcionamiento a Control y
Vigilancia Municipal, sin aún haber obtenido respuesta favorable, se optó por
tramitar dichas diligencias con sus respectivos antecedentes a esa dependencia
de la administración municipal....".
A su
vez, el Departamento Administrativo de Vigilancia Comercial y Usos del Suelo
informó al despacho de primera instancia que recibió quejas en contra del
establecimiento y que impuso una sanción porque se constató que "no tenía
lista oficial de precios"; en lo referente a la perturbación de la
tranquilidad, señaló que las diligencias fueron enviadas a la Inspección Novena
Urbana Municipal de Policía.
La
inspectora de policía, por su parte comunicó que "revisados los libros
radicadores que se llevan en este despacho por contravenciones especiales de
policía no se encontró ninguna radicación en contra de los mencionados en el
oficio de la referencia por perturbación a la tranquilidad e infracción al
artículo 18 del C.P.T.".
9. De
los elementos probatorios citados se desprende que los vecinos han formulado,
de manera reiterada y ante distintas dependencias, quejas en contra del
establecimiento, y que, en todos los casos, el reclamo tiene que ver con el
insoportable nivel del ruido generado que afecta la salud de los vecinos y que,
en ocasiones ha acarreado la sanción de cierre, sin que, según se colige, se
haya aportado una solución definitiva al problema porque varias solicitudes y
reclamos son posteriores a las sanciones impuestas.
Esta
situación demuestra además, la afectación grave del interés colectivo por la
misma causa y, tampoco está descartado el estado de indefensión ya que, pese a
la actuación de la policía y a la imposición de las sanciones, hay
circunstancias anómalas que el juez de primera instancia resumió acertadamente
al enfatizar que "ha habido carencia de actuación efectiva de la
autoridad que le compete intervenir en estos asuntos, puesto que dicho sea de
paso no se entiende cómo pudo entrar en funcionamiento dicho establecimiento
sin contar con la respectiva licencia y como tal se determinó en inspección
judicial, se permite el despliegue de tales actividades en un establecimiento
abierto al público sin las condiciones locativas adecuadas (art. 172 y 173
C.P.T.), ya que solo hasta ahora se está tratando de adecuar el local al efecto
objeto de queja".
10. En
las condiciones anotadas, surge con toda claridad que la acción de tutela debe
prosperar, empero, es indispensable aclarar que la orden encaminada a brindar
la protección pedida no consistirá en disponer el cierre inmediato del
establecimiento, solución que sería desproporcionada y que implicaría el
sacrificio de un derecho en aras de la protección de otro derecho. La Corte
Constitucional ha precisando que en los casos de enfrentamiento de las normas
constitucionales que sirven de respaldo a ciertos derechos, el principio de
unidad constitucional exige interpretar la Constitución como un todo armónico y
coherente, en tanto que el principio de armonización concreta "impide que
se busque la efectividad de un derecho mediante el sacrificio o la restricción
de otro. De conformidad con este principio, el intérprete debe resolver las
colisiones entre bienes jurídicos, de forma que se maximice la efectividad de
cada uno de ellos. La colisión de derechos no debe, por lo tanto, resolverse
mediante una ponderación superficial o una prelación abstracta de uno de los
bienes jurídicos en conflicto. Esta ponderación exige tener en cuenta los
diversos intereses en juego y propender su armonización en la situación
concreta, como momento previo y necesario a cualquier jerarquización o
prevalencia de una norma constitucional sobre otra". (Sentencia No. T- 425
de 1995. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
No es
posible perder de vista que aún cuando el establecimiento funcionó, en un
principio, sin la licencia requerida, la obtuvo posteriormente y que de acuerdo
con el artículo 174 del Código de Policía del Tolima los restaurantes son
establecimientos a los que se les permite la venta y consumo de licor.
El juez
de segunda instancia estima que no existe violación de ningún derecho
constitucional fundamental y que "los demandados tienen licencia de uso y
funcionamiento vigente", lo cual, en criterio de esta Sala de Revisión,
los autoriza para desarrollar libremente su actividad, mas no para incurrir en
abusos que perturben el medio ambiente, la tranquilidad, la intimidad o la
salud de los vecinos. La Corporación ha advertido que "El particular al
realizar su actividad económica tiene que adecuar su conducta al marco
normativo que la orienta, la controla y la verifica, con el fin de que no cause
deterioro al ambiente, o lo reduzca a sus más mínimas consecuencias y dentro de
los niveles permitidos por la autoridad ambiental".
De otra
parte es importante recordar que "todo individuo y su familia tienen
derecho a un ámbito propio e inviolable dentro del cual ha de desenvolverse su
vida privada en forma tranquila y pacífica y el de que la convivencia impone,
por su misma naturaleza, ciertas restricciones que hagan posible a cada uno el
ejercicio de sus derechos sin interferir los de otros", así pues, "el
juez constitucional debe conciliar, en situaciones como la aquí descrita, los
derechos a la intimidad y a la tranquilidad de la solicitante con el derecho al
trabajo de los propietarios de los establecimientos comerciales cercanos a su
residencia, sujetos ellos -claro está- a las exigencias legales, reglamentaria
y policivas correspondientes" (Sentencia No. T-453 de 1995. M.P. Dr. José
Gregorio Hernández Galindo).
11. Así
pues, la medida a adoptar es la misma que acogió la Sala Séptima de Revisión al
decidir un caso similar:
"El
solicitante afirma que ha habido alta emisión de ruido. Indudablemente, si se
supera el nivel de los decibeles fijados(...), hay un abuso que no es tolerable
y se estaría violando un derecho fundamental, el de la salud, y por lo tanto,
habrá que dar una orden para que no ocurra la violación. Como no está
técnicamente probado que se haya superado el nivel de los decibeles, pero hay
indicios de que sí ha ocurrido tal circunstancia, entonces la determinación
será la de exigirle al dueño o responsable del establecimiento que no supere el
nivel permitido. Y, si así lo hiciere, el Juez de tutela, en cumplimiento de la
sentencia, y una vez demostrada la violación, procederá a ordenarle a la
Alcaldía local (...)la cancelación de la licencia de funcionamiento.
(...)
Para que
se cumpla con el principio de la eficacia (art. 3o., decreto 2591/91), se
establecen estos efectos del fallo para el caso concreto (art. 23, ibídem):
Como es
el juez de primera instancia quien hace cumplir el fallo de tutela y quien
además mantiene la competencia hasta cuando 'esté completamente restablecido el
derecho o eliminadas las causas de la amenaza' (art. 27 ibídem), entonces, será
dicho juez constitucional el competente para determinar, mediante providencia
la eliminación de la causa de la amenaza, si esta se produce con posterioridad
a este fallo, ordenando al Alcalde Local que en el término de cuarenta y ocho
horas cancele la licencia de funcionamiento. Es obvio que para tomar tal
determinación, debe actuar con fundamento en las pruebas o en las informaciones
pertinentes que le envíen las autoridades policivas, y, si estas son renuentes
a prestar esa obligatoria colaboración, se aplicarán las sanciones respectivas;
y también es justo que, si el mismo interesado presenta prueba que le de al
juez de tutela el convencimiento respecto de la situación litigiosa
(art. 22. Decreto 2591/91) se haría también efectiva la orden de cancelarse la
licencia" (Sentencia No. 428 de 1995. M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero).
Como
quiera que no se encuentra acreditada la adecuación del local para evitar la
difusión del ruido, se ordenará a los demandados adecuar las instalaciones
mediante las reformas que fueren necesarias a esa finalidad.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.
REVOCAR la
sentencias proferidas por el Juzgado Tercero Civil Municipal de Ibagué, el
veinticinco (25) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995), en primera
instancia, y por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de esa ciudad, el
veinticuatro (24) de agosto del mismo año, en segunda instancia, dentro del
proceso de la referencia.
SEGUNDO.
CONCEDER, por
las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la tutela de los
derechos constitucionales fundamentales vulnerados a los peticionarios de la
presente acción, en consecuencia, SE ORDENA a DEIRA PATRICIA TRUJILLO
ROMERO y a CARLOS URIEL ATEHORTUA CASTELLANOS, propietaria y administrador del
RESTAURANTE "VILLA SABOR", no emitir ruido en su establecimiento por
encima de los niveles sonoros permitidos, y si ello llegare a acontecer, con la
prueba que se presente ante el Juzgado Tercero Civil Municipal de Ibagué, de la
manera como se indicó en la parte motiva, dicho despacho judicial ordenará a la
autoridad correspondiente de esa ciudad, que en el término de 48 horas, cancele
la licencia de funcionamiento del aludido establecimiento, según lo indicado en
la parte motiva de este fallo. Adicionalmente, se ordena a los demandados que,
si todavía no lo han hecho, procedan a efectuar las adecuaciones locativas
mediante reformas orientadas a evitar la difusión del ruido generado por el
establecimiento.
TERCERO.
El Juzgado
Tercero Civil Municipal de Ibagué vigilará el estricto cumplimiento de lo
dispuesto en esta sentencia.
CUARTO.
LIBRENSE, por
Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado Ponente
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General |
608 | T-576-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-576/95
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Reubicación
preferencial en cargo/DEMANDA DE TUTELA-Procedencia para reubicación
preferencial de funcionario
Se ofrece al
funcionario de carrera que debe ser retirado del servicio por motivos de
modernización y/o reestructuración de la entidad a la que se encontraba
vinculado, con el objeto de resarcirlo, la oportunidad de optar, bien por la
indemnización, bien por el derecho preferencial a ser reubicado en un cargo
equivalente. Procede la acción de tutela por inexistencia de otro mecanismo
judicial de defensa.
Ref.: Expediente
No. T-81320
Actora:
Miryam Guzmán
Sequea
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá
D.C., diciembre primero (01) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
La Sala de Revisión
de Tutelas, integrada por los H. Magistrados JORGE ARANGO MEJIA, VLADIMIRO
NARANJO MESA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, previo estudio del Magistrado Ponente, resuelve sobre el proceso de
acción de tutela presentado por MIRYAM GUZMAN SEQUEA, contra la Alcaldía
Mayor del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de la ciudad de Santa Marta.
I. ANTECEDENTES
1. LA PRETENSION
Y LOS HECHOS
La señora MIRYAM
GUZMAN SEQUEA, el día 30 de agosto de 1995, interpuso acción de tutela
contra la Alcaldía Mayor del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de la
ciudad de Santa Marta, representada por el Señor Alcalde Mayor doctor EDGARDO
VIVES CAMPO, o quien haga sus veces, con el objeto de proteger sus derechos
fundamentales de petición, y al trabajo.
Como hechos que
sustentan su petición la demandante expuso los siguientes:
- Señala la actora
que desde el día 2 de septiembre de 1992 se vinculó al servicio de la Alcaldía
Mayor del Distrito de Santa Marta, primero como secretaria del despacho de la
Secretaria General y luego, por traslado, como Asistente del Despacho del
Alcalde.
- El 15 de diciembre
de 1993, la Comisión Seccional del Servicio Civil del Departamento del
Magdalena, expidió la Resolución No. 0069, a través de la cual inscribió a la
actora en el escalafón de la carrera administrativa, en el cargo de asistente
del alcalde mayor, código 5160, grado 05.
- Dicho cargo,
según obra en el expediente, fue objeto de un cambio de denominación, que se
consignó en el Decreto No. 717 del 21 de septiembre de 1994, "por el cual
sustituye la denominación de unos cargos", entre ellos el de
"asistente del alcalde" código 5160, grado 05, el cual pasó a
denominarse "secretaria ejecutiva", dado que "...desempeña las
mismas funciones de las secretarias ejecutivas con código 5150, grado 11 de la
planta de la Alcaldía."
- Posteriormente, la
Alcaldía Mayor de Santa Marta, reestructuró su planta de personal a través del
Decreto 358 del 10 de abril de 1995, determinando la supresión del cargo de
secretaria ejecutiva código 5150, grado 11, cargo de carrera administrativa en
el cual estaba escalafonada la actora.
- Dicha decisión le
fue comunicada a la actora mediante oficio suscrito por el Jefe de la Oficina
de Recursos Humanos de la Alcaldía, fechado el día 27 de abril de 1995; en él
se le indicó, que por ser funcionaria de carrera administrativa, podía acogerse
a una de las opciones que señala el artículo 1 del Decreto Reglamentario 1223
de 1993, reglamentario de la Ley 27 de 1992, esto es a ser indemnizada, o al
derecho preferencial a ser reubicada en un cargo equivalente al que
desempeñaba, de conformidad con lo establecido en el artículo 3 del mismo
decreto.
- Expresa que
mediante escrito del día 5 de mayo de 1995, que dirigió al Alcalde Mayor
demandado, manifestó su decisión de optar por el tratamiento preferencial de
ser reubicada en un cargo equivalente, de conformidad con los términos
establecidos en los arts. 1°, 2°, 3° y 6° del Decreto 1223 de 1993. Para el
efecto, en la misma comunicación relacionó los cargos de carrera administrativa
de la planta de personal del Distrito de Santa Marta, que en su opinión eran
equivalentes o similares al cargo que ella desempeñaba.
- En el mismo
escrito, reclama el derecho que en su opinión le reconoce el artículo 10 de la
ley 27 de 1992, el cual, en su inciso segundo establece, que "mientras se
efectúa la selección para ocupar un empleo de carrera, los empleados inscritos
en el escalafón de la carrera administrativa, tendrán derecho preferencial a
ser encargados en dichos empleos si llenan los requisitos para su desempeño. En
caso contrario podrán hacerse nombramientos provisionales."
- Manifiesta la
actora, que de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del mencionado
Decreto 1223 de 1993, el empleado escalafonado en carrera administrativa, cuyo
cargo hubiese sido suprimido si optó por el derecho preferencial a la reubicación,
puede, si tiene conocimiento de la existencia de cargos equivalentes, solicitar
a la autoridad nominadora que se le nombre en uno de ellos, autoridad que
dispone de 15 días para comunicar al solicitante su decisión; eso, dice, fue lo
que ella hizo a través de la comunicación de 5 de mayo de 1995, que dirigió al
señor Alcalde Mayor de la ciudad de Santa Marta, sin obtener ninguna respuesta.
- Considera la
actora, que al no haber sido reubicada por parte de la autoridad nominadora, en
uno de los cargos vacantes en la nueva planta de personal de la Alcaldía Mayor
de Santa Marta, no obstante ser éstos equivalentes al cargo que ella
desempeñaba, el cual fue suprimido, y ni siquiera encargada en aquellos para
los cuales reúne requisitos, pero que deben ser provistos por concurso por no
ser equivalentes al que ocupaba, dicha autoridad le está violando su derecho
fundamental al trabajo, protegido en las normas que le dieron la posibilidad de
optar por el derecho preferencial a la reubicación, máxime cuando los mismos,
relacionados por ella en su comunicación, habían sido provistos con personal no
escalafonado en carrera administrativa, vinculado con nombramiento provisional.
- De otra parte,
señala, que después de tres meses de haber presentado la solicitud de
reubicación, aún no haya obtenido respuesta alguna de la administración
distrital, situación que viola su derecho fundamental de petición, por lo que
solicita al Juez de tutela que le sean protegidos sus derechos fundamentales
de petición y al trabajo.
II. FALLO QUE SE REVISA
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Laboral, mediante providencia de 11
de septiembre de 1995, concedió la tutela interpuesta directamente por la señora
MIRYAM GUZMAN SEQUEA, contra el señor Alcalde Mayor del Distrito
Turístico, Cultural e Histórico de la ciudad de Santa Marta, por considerar que
éste vulneró sus derechos fundamentales de petición y al trabajo. Dicho fallo
no fue impugnado, por lo que el Tribunal, en cumplimiento de los establecido en
el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, lo remitió a esta Corte para su
eventual revisión.
La sentencia
proferida se fundamentó en los siguientes argumentos:
- En opinión del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Laboral, el
Alcalde Mayor demandado, vulneró los derechos fundamentales al trabajo y a la
igualdad de la señora MIRYAM GUZMAN SEQUEA, dado que sin motivo alguno,
y desconociendo lo preceptuado en la ley 27 de 1992 y su decreto reglamentario
1223 de 1993, se abstuvo de reubicarla en un cargo de carrera administrativa
similar o equivalente al que ella venía desempeñando, no obstante existir las
vacantes correspondientes, tal como lo comprobó el Tribunal en la diligencia de
inspección judicial realizada el día 7 de septiembre de 1995, en las oficinas
de recursos humanos de la Alcaldía de Santa Marta.
Así mismo, concluyó
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, que el demandado
había violado el derecho a la igualdad de la actora, consagrado en el artículo
13 de la Carta, al proveer dichos cargos con personal no escalafonado en la
carrera administrativa vinculado con nombramiento provisional, desconociendo
con dicha actitud, las disposiciones de la ley 27 de 1992 y su decreto
reglamentario 1223 de 1993.
- Advierte que la
acción de tutela es el único medio judicial de defensa al que puede acudir la
demandante, dado que "...el Código de lo Contencioso Administrativo no
consagra acción alguna para obtener su reubicación".
- Desestima el
argumento presentado por la abogada de la Alcaldía, referido a que la actora no
se encontraba escalafonada en carrera administrativa, dado que la Resolución
No. 0069 de 15 de diciembre de 1993, expedida por la Comisión Seccional del
Servicio Civil, la inscribió en el cargo de "asistente del alcalde" y
no en el cargo de "secretaria ejecutiva", que era el que desempeñaba
al momento de su retiro. El Tribunal, con base en lo dispuesto en el Decreto
717 de 21 de septiembre de 1994, emanado de la Alcaldía Mayor de Santa Marta,
determinó que se trataba de una simple sustitución de denominación del cargo
por cuanto "las funciones asignadas eran las mismas que correspondían al
cargo de secretaria ejecutiva."
- Resuelve, con base
en los argumentos resumidos, conceder la tutela a la actora, por la violación
de sus derechos al trabajo y a la igualdad, ordenando que se le reubique en uno
de los dos cargos vacantes de técnico administrativo, adscritos a la Oficina de
Control Interno y a la Secretaría de Hacienda respectivamente, por ser éstos
equivalentes al que ella desempeñaba al momento de su retiro. Aclara, que si
bien el derecho de petición de la demandante también fue conculcado, dada la
orden de reubicación que imparte como juez de tutela, es improcedente disponer
que se resuelva la solicitud presentada.
III. COMPETENCIA
Con fundamento en lo
dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en armonía
con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991, la Sala es competente
para revisar la sentencia en referencia.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
El caso que se
revisa presenta como presupuestos configurativos los siguientes:
- La procedencia de
la acción de tutela por no disponer la interesada de otro medio de defensa
judicial para proteger sus derechos.
- Su condición de
funcionaria pública escalafonada en carrera administrativa, cuyo cargo fue
suprimido de la planta de personal de la entidad a la que se encontraba
vinculada, por motivos de reestructuración de la misma.
- El derecho
preferencial que la ley 27 de 1992 y su decreto reglamentario 1223 de 1993 le
reconoció, al cual oportunamente se acogió, de ser reubicada en un cargo
equivalente, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de retiro, y la
existencia de vacantes en cargos de tales características, provistos por la
autoridad nominadora, contrariando las disposiciones de ley, con personas no
escalafonadas en carrera administrativa, vinculadas por nombramiento
provisional.
Tales presupuestos
ya han sido analizados por esta Corporación, al conocer en instancia de
revisión situaciones similares, por lo que la Sala procederá a reiterar los
argumentos que sirvieron de sustento para las respectivas decisiones, con base
en los cuales confirmará el fallo emitido por la Sala Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santa Marta en el caso de la referencia, a
través del cual tuteló los derechos al trabajo y a la igualdad de la actora.
Ha dicho la Corte:
1. El empleado
público de carrera administrativa es titular de derechos subjetivos
"El empleado
público de Carrera Administrativa es titular de unos derechos subjetivos
adquiridos que gozan de protección constitucional. Por lo tanto, esos derechos
no son inmunes al interés público pues el trabajo, como el resto del tríptico
económico -del cual forman parte también la propiedad y la empresa- está
afectado por una función social, lo cual no implica que la privación de tales
derechos pueda llevarse a efecto sin resarcir el perjuicio que sobre su
titular en aras del interés público. De allí que, si fuese necesario que el
Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador
inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo
transitorio 20 de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no
romper el principio de igualdad en relación con las cargas públicas, en cuanto
aquél no tendría obligación de soportar el perjuicio." (Cfr.
Sentencia T-515 de noviembre 9 de 1993. M.P. Jorge Arango Mejía).
La más reciente
modificación al estatuto de personal y al régimen de carrera administrativa se
encuentra contenida en la ley 27 de 1992, y en sus decretos reglamentarios
1221, 1222, 1223, 1224, de 1993 expedidos con base en el artículo 125 de la
Constitución Política de 1991; a través de dichas normas, se le ofrece al
funcionario de carrera que debe ser retirado del servicio por motivos de
modernización y/o reestructuración de la entidad a la que se encontraba
vinculado, con el objeto de resarcirlo, la oportunidad de optar, bien por la
indemnización, bien por el derecho preferencial a ser reubicado en un cargo
equivalente.
2. Procedencia de
la acción de tutela por inexistencia de otro mecanismo judicial de defensa
Al respecto ha
expresado esta Corte:
"La reubicación
e incorporación a cargos de igual o superior categoría al que venían ejerciendo
los peticionarios, es un fin al que sólo podrían aspirar a través de una acción
como la de tutela, diseñada precisamente para proteger los derechos
constitucionales fundamentales cuando fueren amenazados o vulnerados por la
acción u omisión -como en este caso- de una autoridad pública, sin que exista
otro medio de defensa judicial, situación que viene a configurarse en el caso
sub-examine.
"Tampoco podría
plantearse que fuese viable para alcanzar el fin propuesto por los accionantes,
el uso de la acción establecida en el artículo 87 de la Carta Política, por
cuanto este precepto se refiere a otra hipótesis jurídica distinta en su
alcance a la defensa y protección de la eficacia de un derecho constitucional
fundamental, elemento este que en el presente caso resulta ser decisivo.
"No sobra
destacar y, por el contrario, debe resaltarse el hecho de que, en el proceso de
revisión, se trata, según el expediente, de personas vinculadas a la Carrera
Administrativa, titulares por ello de unos derechos adquiridos que merecen el
respeto y la prioritaria atención de las autoridades nacionales que tienen a su
cargo la ejecución de los mandatos legales en referencia.
"Afirman los
accionantes que, invocando precisamente las disposiciones del Decreto 77 de
1987 y sus decretos reglamentarios, otras personas de condiciones laborales
similares a las suyas han sido reubicadas en diferentes agencias del Estado,
mientras que con los peticionarios no se ha procedido de la misma manera. Si
ello es así, se ha vulnerado, además, y de manera flagrante el artículo 13 de
la Constitución Política que garantiza la igualdad ante la ley, ordenando que
todas las personas reciban la misma protección y trato de las autoridades.
"El artículo
53, en concordancia con el 13, establece como principio mínimo fundamental,
obligatorio para el legislador y por tanto, para la administración pública, el
de la igualdad de oportunidades a todos los trabajadores, precepto que resulta
desconocido cuando la autoridad discrimina a los ciudadanos Liberto Rodríguez,
Héctor Jaimes Correa y Orlando Mateus, dándoles tratamiento distinto a aquel
recibido por otros trabajadores de su mismo nivel y condición.
"Con las
actuaciones de la autoridad pública, que constituyen materia de análisis,
encuentra la Sala que la administración ha omitido el deber impuesto mediante
el artículo 54 de la norma superior que establece: "El Estado debe
propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar ...".
En el presente caso, al haber transcurrido el tiempo sin solución a la vista y,
por ende, tornándose ilusorio el derecho de los accionantes, aparece con
meridiana claridad la inobservancia del citado precepto constitucional."
Corte Constitucional, sentencia T-410 de 1992, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo).
V. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, actuando en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 11 de
septiembre de 1995, por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santa Marta, en el proceso de tutela instaurado por MYRIAM GUZMAN
SEQUEA, contra el Alcalde Mayor de la ciudad de Santa Marta.
Segundo. ORDENAR que por Secretaría General de
esta Corporación, se comunique esta providencia al Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Laboral, en la forma y para los efectos
previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado Ponente
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General. |
609 | T-579-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-579/95
LIBERTAD
ECONOMICA-Control de
conducta de trabajadores/LIBERTAD DE EMPRESA-Control conducta de
trabajadores/MEDIOS DE CONTROL SOCIAL-Conducta de trabajadores
En el ámbito de
la actividad económica y la libre empresa, los patronos tienen derecho a la
defensa de sus intereses legítimos mediante la adopción de medidas de control
de la conducta de los trabajadores. Las condiciones pactadas en el contrato de
trabajo, los reglamentos internos que regulan las obligaciones de los
empleados, los informes sobre sus actividades, calidad y rendimiento laboral,
son instrumentos en principio lícitos y de uso común para la regulación de la
conducta de los trabajadores. En las relaciones inter privatus es posible
encontrar regímenes disciplinarios que regulan los derechos y obligaciones
laborales, como una forma de controlar la actividad individual y asegurar la
consecución de los fines para los cuales ha sido constituida una empresa.
Habida cuenta de que la posición que ocupa una empresa en el mercado, puede
llevar al abuso de su influencia económica y social, la Constitución dispone
que el Estado debe impedir que se obstruya o restrinja la libertad económica.
En principio, el Legislador es el llamado a adoptar las medidas tendentes a
garantizar la libertad económica. Sin embargo, ante la posibilidad de la
utilización de mecanismos, para la defensa de intereses legítimos, no
conciliables con otros principios, derechos y valores constitucionales, debe
brindarse protección a los derechos fundamentales frente a los posibles abusos
o excesos cometidos en las relaciones privadas laborales.
MEDIOS DE CONTROL
SOCIAL-Límites/EMPRESA-Protección
de intereses legítimos
No todas las
determinaciones que se adopten en el seno de una empresa son
constitucionalmente admisibles. Deberá, en su caso, evaluarse si un determinado
mecanismo de defensa de los derechos patrimoniales utilizado por el empleador
es compatible con los principios básicos del trabajo o afecta legítimamente los
derechos fundamentales del trabajador.
RELACIONES
PARTICULARES-Autonomía
privada/LIBERTAD DE EMPRESA-Límites
En el ámbito de
las relaciones particulares rige la autonomía de la voluntad privada. En esta
esfera de la libertad, las personas o empresas ejercen su libertad de empresa
dentro de los límites del bien común. En este sentido, los empresarios pueden
tomar decisiones más o menos drásticas para regular las relaciones dentro de su
empresa, de conformidad con los intereses legítimos que persiguen o pretenden
promover.
RELACION LABORAL-Límites a la autonomía
Las relaciones
laborales no pertenecen al campo de la pura autonomía particular. La
Constitución prohibe el menoscabo de la libertad, de la dignidad humana y de
los derechos de los trabajadores por vía legal, contractual o convencional, y
garantiza como principio mínimo fundamental del estatuto del trabajo "la
igualdad de oportunidades de los trabajadores".
EMPRESA-Límites a sus decisiones
Las decisiones
del empresario escapan al control estatal, siempre y cuando dicha actuación no
tenga efectos externos de tal magnitud que se proyecten de manera excesiva
sobre el destino del trabajador, anulando injustificadamente su libertad o privándolo
gravemente de oportunidades de trabajo. Una razonabilidad constitucional en su
actuar es exigible del ex-empleador, en virtud de la proscripción de los tratos
degradantes y de la servidumbre. Este no podría, por lo tanto, limitar injustificadamente
la igualdad de oportunidades del extrabajador.
DERECHO AL
TRABAJO-No expedición
carné a trabajador
Pese a no
presentarse la transmisión directa de información hacia otras empresas, la
eventual decisión de no expedir el carné al actor que le permita el ingreso a
los almacenes en su condición de trabajador de alguna de las empresas
proveedoras, comporta una pérdida grave y significativa de oportunidades de
trabajo puesto que estas empresas prescindirán muy seguramente de los servicios
de quien está impedido para acceder a los almacenes a los que suministran
mercancías, o, simplemente, se abstendrán de contratarlo.
EMPRESA-Estigmatización por conducta indelicada
del trabajador
Se coloca al
trabajador en una situación de franca desventaja que le impide ejercer el
oficio que conoce y en el cual ha venido desempeñándose ante la probable
actitud de los proveedores de preferir no contratarlo debido a la
estigmatización social que sobre él pesa, promovida por el exempleador. La
medida de defensa de los intereses de la empresa trasciende el ámbito de lo
estrictamente laboral y se convierte en una restricción difusa y genérica para
emplear al demandante, sobre el que pesa una "etiqueta" que
materialmente induce a su desvalorización y a su discriminación social, las
cuales resultan eficaces para clausurarle oportunidades vitales. La empresa
traiciona su función social, si apela ilegítimamente a su propio poder de
disuasión para generar discriminaciones, no por difusas, indirectas o latentes
menos efectivas.
DEMANDA DE TUTELA-Uso no autorizado de bolígrafo/DERECHO
A LA DIGNIDAD HUMANA-Negación de acceso al trabajo
Resulta desmedido
el acto de sancionar una indelicadeza, como es la utilización no autorizada por
un empleado de mercancías expuestas para la venta, mediante la decisión de
impedir materialmente a dicho trabajador el acceso como trabajador externo a
las instalaciones de la empresa encargada de la distribución de productos y que
goza de una posición estratégica en el mercado local. Esta decisión no se compadece
con los principios de la dignidad humana, la solidaridad y el trabajo que
enmarcan las relaciones laborales.
CADENALCO-Negativa de emisión carné de trabajador
La posición
destacada que CADENALCO ocupa en el mercado, apareja una consecuencia material
desproporcionada atendida la levedad de la conducta, que fuera calificada de
acto indelicado. No sería justo y atentaría contra el derecho a la igualdad de
oportunidades de los trabajadores, el cual hace parte del núcleo esencial del
derecho al trabajo, que habiendo optado por no denunciar penalmente al actor,
por otra parte mantuviera indefinidamente una situación que puede ser en el
fondo análoga a una sanción de facto en su contra, mediante la negativa de
darle acceso a sus instalaciones como trabajador externo - para lo cual es
necesario poder contar con la emisión del "carné" -, lo que en la
práctica reduce de manera notoria sus posibilidades de ser contratado por uno
cualquiera de los muchos proveedores de la mencionada cadena de almacenes. No
cabe duda de que el conjunto de proveedores de la cadena comercial, configura
el entorno existencial del demandante en el que se concentra el mayor número de
posibilidades de empleo.
Diciembre 5 de 1995
Ref.: Expediente T-75444
Peticionario: A
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Temas:
-Derechos al buen nombre y al trabajo
-Proporcionalidad entre la falta cometida y la sanción
disciplinaria en el ámbito de las relaciones laborales privadas
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-75444, promovido por A contra B, gerente de ALMACEN SUPERLEY de
Unicentro de la ciudad de Cali.
ANTECEDENTES
1. A presentó acción
de tutela contra B, en su calidad de gerente general del Almacén SUPERLEY de
Unicentro en Cali, perteneciente a la sociedad Gran Cadena de Almacenes
Colombianos S.A. - "CADENALCO S.A."-, por violación de sus derechos
fundamentales al buen nombre y al trabajo.
2. Afirma el
demandante que se vinculó a CADENALCO S.A como "vendedor-cajero" en
los supermercados de Cali. Manifiesta que el 24 de abril de 1995, con el fin de
firmar ciertos reportes, tomó un bolígrafo marca BIC de la sección de
papelería, lo destapó delante del auxiliar C y arrojó su estuche o envoltura al
tarro de las averías. Durante todo el día - dice -, mantuvo el bolígrafo en el
bolsillo de su camisa. Antes de terminar la jornada fue llamado a la oficina de
personal, donde el señor D, subgerente, le preguntó de quién era el bolígrafo
que llevaba colgado en la camisa. El actor respondió que pertenecía a la
empresa y lo había tomado para llenar las relaciones, pero que su intención no
era ni mucho menos sacarlo del almacén, ya que no se "iba a hacer liquidar
por un lapicero". No obstante, el empleador dió por terminado el contrato.
Adujo para ello que la conducta de hurtar o apropiarse de objetos de la empresa
constituía una falta grave, la cual, según el reglamento interno de trabajo,
daba lugar a la cancelación del contrato por justa causa.
3. Manifiesta el
actor que con posterioridad a su despido buscó empleo y encontró una
oportunidad en ALPINA. Allí se entrevistó con una sicóloga a quien expuso lo
sucedido en su anterior trabajo. Esta inquirió si había quedado
"vetado" no pudiendo responder, por lo que se dirigió al día siguiente
a CADENALCO SUPERLEY. Sostiene que el gerente, señor B, lo recibió y le dijo
que se encontraba "vetado" y que, sobre el particular, no podía hacer
nada, puesto que ya había enviado la novedad a la oficina de Medellín. La
actuación de la demandada - anota - le impide conseguir trabajo en otra
empresa, y le ocasiona perjuicios económicos.
El "veto",
de acuerdo a los que se puede inferir de los hechos, se refiere a la negativa
de la empresa para otorgar el "carné" a los trabajadores de las
compañías proveedoras o transportadoras con las que mantiene relaciones
comerciales, sin el cual éstos últimos - ocupados en menesteres de acarreo,
despacho y entrega de mercancías - no podrían ingresar a las instalaciones de
la primera.
4. El Juzgado 21
Penal del Circuito de Cali, asumió el conocimiento de la acción de tutela y
dispuso recibir las declaraciones de C - asistente de logística -, de D -
subgerente - y de B -gerente-.
4.1 Los dos
primeros, en declaraciones del 15 y 16 de junio de 1995, respectivamente,
confirman la versión de lo sucedido expuesta por el actor, aunque discrepan
respecto de la opinión que tienen sobre los hechos. A su juicio, la conducta
analizada constituyó una indelicadeza que ameritaba la cancelación del contrato
de trabajo. Agregan que los empleados tienen prohibido tomar elementos de
trabajo sin autorización del sub-gerente administrativo. En relación con el
presunto veto impuesto por CADENALCO S.A., los declarantes manifiestan su pleno
desconocimiento. El segundo, no obstante, observa que "sólo en casos de
hurto o actos de indelicadeza se reporta a las demás sucursales".
4.2 B, gerente del
Almacén SUPERLEY de Unicentro de Cali, dice que el retiro del señor A obedeció
a actos de indelicadeza detectados por otro empleado del almacén, consistentes en
la sustracción de un bolígrafo y el depósito de su estuche en una caneca.
Confirma que el actor lo visitó, con posterioridad al despido, para comentarle
sobre la posibilidad de un trabajo con Alpina, ante lo cual le advirtió que los
supermercados de CADENALCO no permiten el ingreso a sus propios almacenes, en
calidad de personal externo, a un empleado despedido anteriormente por actos de
indelicadeza. Igualmente, le previno sobre la inutilidad de solicitar el carné
para personal externo, ya que "con seguridad" la oficina de
relaciones industriales se lo negaría. Por último, le sugirió hablar con Alpina
para que lo destinaran a otros supermercados diferentes a los de la cadena.
Anota que es política de la compañía comunicar a todas sus dependencias para que
se abstengan de recibir a personas de las características y antecedentes
descritos. Afirma que ALPINA, ni ninguna otra empresa, le ha solicitado
referencias laborales del señor A, pero que en su momento ofreció darle buenas
referencias puesto que "él había sido un buen empleado".
5. El Juzgado 21
Penal del Circuito de Cali, mediante sentencia del 23 de junio de 1995, denegó
la tutela solicitada por el demandante.
Respecto de la
presunta vulneración del buen nombre, el juzgador sostiene que este derecho
depende de la conducta social y sólo lo tiene quien lo ha ganado realmente. En
el presente caso, el actor tomó un elemento de trabajo sin la autorización de
las directivas, incumpliendo las obligaciones adquiridas, razón que condujo a
la adopción de las medidas establecidas en el reglamento interno. Según el
fallador, dicha situación "no trascendió a empresa diferente a CADENALCO
S.A.". Tampoco se ha presentado una divulgación de datos que lo perjudique
públicamente. No existe prueba de que se haya hecho uso abusivo de un
"veto" en su contra. Lo único que tuvo lugar fue el envío de un dato
interno a las dependencias de la misma entidad demandada, situación que no
puede ser constitutiva de violación al derecho fundamental invocado.
El Juzgado de tutela
tampoco encontró que se hubiera quebrantado el derecho fundamental al trabajo.
Señala que el señor A fue despedido por actos de "indelicadeza" y que
su comportamiento en el desempeño laboral debía ajustarse a la Constitución y a
la ley. Considera que "cada empresa atiende políticas encaminadas al
orden, a la seguridad y protección de sus intereses", adoptando medidas
para lograr dicho fin. CADENALCO S.A. decidió prescindir de los servicios del
demandante, con lo cual no violó ningún derecho fundamental pues "ello no
es impedimento para buscar empleo en otra parte".
6. El Defensor del
Pueblo, doctor JAIME CORDOBA TRIVIÑO, insiste en la selección para revisión del
proceso de tutela T-75444.
A su juicio, está
constitucionalmente prohibido a los empleadores adoptar el sistema de 'listas
negras', cualquiera que sea la modalidad que utilicen, para que no se ocupen en
otras empresas a los trabajadores que sean separados del servicio. El poder
subordinante del empleador no es absoluto o incondicionado. Una de sus
expresiones, el poder disciplinario, debe "estar fundado en los principios
de razonabilidad y proporcionalidad entre las faltas y las sanciones, que en el
caso en consideración es excedido ampliamente al imponer como sanción una
limitación en la libertad de trabajo frente a las empresas que contratan con la
accionada". Por último, la garantía de presunción de inocencia impide a
los empleadores imponer por vía "paraestatal" sanciones que limiten
el derecho al trabajo por "actos de indelicadeza".
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Posición de
predominio económico y restricción de derechos fundamentales
1. El actor acusa a
la "Gran Cadena de Almacenes Colombianos - CADENALCO S.A.-" de
imponerle un veto - como consecuencia de la terminación de su contrato laboral,
por el uso no autorizado de un bolígrafo expuesto a la venta como mercancía -,
que le impide encontrar empleo como 'mercaderista', lo cual viola sus derechos
al buen nombre y al trabajo. La posición de fuerza o predominio económico de la
sociedad demandada disuadiría a otras empresas proveedoras de CADENALCO S.A.,
que mantienen relaciones comerciales de suministro o venta con ésta, de
contratar personal excluído o separado de esta entidad, por actos de
"indelicadeza".
2. Para el Juez de
tutela, la medida adoptada contra el actor por su conducta contraria a los
reglamentos de trabajo no trascendió por fuera de las dependencias de
CADENALCO. Esta determinación obedece - afirma el fallador - a las políticas de
la empresa para salvaguardar el orden, la seguridad y sus intereses, y se
adoptó en desarrollo del régimen disciplinario que gobierna las relaciones
entre patrono y trabajador.
Debe la Corte, en
consecuencia, establecer si la eventual decisión de la empresa de impedir al
actor el ingreso ocasional a sus dependencias, en su calidad de trabajador
externo vinculado a otras compañías proveedoras de productos, como consecuencia
de la comisión de un acto de indelicadeza que llevó a su despido, restringe o
amenaza ilegítimamente sus derechos fundamentales.
El presente caso
involucra la delimitación del ejercicio y defensa de intereses legítimos de los
patronos o empresarios que, gracias a su posición destacada en el mercado,
condicionan el goce de derechos fundamentales de trabajadores mediante la adopción
de medidas cuya constitucionalidad se cuestiona. Se estudiará, por lo tanto, el
control social de la conducta en virtud de la entronización de ciertas
prácticas defensivas de los intereses patrimoniales. Además, se evaluará de qué
manera los principios fundantes del Estado Social de Derecho - dignidad,
solidaridad, trabajo (C.P. art. 1) - limitan constitucionalmente el uso de
medios de control social y de defensa de intereses legítimos, en el ámbito de
las relaciones laborales privadas.
Control social y
mecanismos de protección de intereses legítimos
3. No sólo el
derecho, sino también los usos y costumbres de una comunidad regulan la
conducta individual. Los particulares, en la práctica, pueden ejercer y de
hecho ejercen un control social sobre otros particulares. La conformidad con
reglas sociales determina la aceptación o tolerancia de determinados
comportamientos. Desde la perspectiva jurídica, es perfectamente legítimo - no
menos que inevitable - la utilización de diversos mecanismos para controlar
distintos actos de las personas en la vida en sociedad.
En el ámbito de la
actividad económica y la libre empresa, los patronos tienen derecho a la
defensa de sus intereses legítimos mediante la adopción de medidas de control
de la conducta de los trabajadores. Las condiciones pactadas en el contrato de
trabajo, los reglamentos internos que regulan las obligaciones de los
empleados, los informes sobre sus actividades, calidad y rendimiento laboral,
son instrumentos en principio lícitos y de uso común para la regulación de la
conducta de los trabajadores. En las relaciones inter privatus es
posible encontrar regímenes disciplinarios que regulan los derechos y
obligaciones laborales, como una forma de controlar la actividad individual y
asegurar la consecución de los fines para los cuales ha sido constituida una
empresa.
4. Habida cuenta de
que la posición que ocupa una empresa en el mercado, puede llevar al abuso de
su influencia económica y social, la Constitución dispone que el Estado debe
impedir que se obstruya o restrinja la libertad económica (C.P. art. 333). En
principio, el Legislador es el llamado a adoptar las medidas tendentes a
garantizar la libertad económica. Sin embargo, ante la posibilidad de la utilización
de mecanismos, para la defensa de intereses legítimos, no conciliables con
otros principios, derechos y valores constitucionales, debe brindarse
protección a los derechos fundamentales frente a los posibles abusos o excesos
cometidos en las relaciones privadas laborales.
El demandante
califica de "veto" la determinación de la entidad demandada de
impedirle el acceso a sus almacenes, influyendo asi de manera negativa en la
eventual y futura contratación con otra empresa proveedora de CADENALCO S.A.
que eventualmente le encargue de la entrega y despacho de productos, todo en
razón de haber sido despedido, debido a un acto de indelicadeza. Se pretende
con ello que la demandada, llegado el momento, no aplique un mecanismo eficaz
de defensa de sus intereses legítimos, debido a los efectos inconstitucionales
que dicha acción desplegaría respecto de los derechos al trabajo y al buen
nombre del demandante.
Límites a los
medios de control social y defensa de intereses legítimos
5. Tanto las
autoridades públicas como los particulares están sujetos a la Constitución y a
la ley (C.P. arts. 4 y 6). Los principios fundantes del Estado Social de
Derecho, como son la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad social,
iluminan las relaciones laborales. Esta axiología básica se traduce en los
principios mínimos del Estatuto del Trabajo que representan verdaderos derechos
fundamentales de los trabajadores, entre ellos, la igualdad de oportunidades y
la garantía contra el menoscabo de su libertad y dignidad (C.P. art. 53).
En relación con la
protección de los derechos fundamentales, el Constituyente extendió, por vía de
reglamentación legal, la procedencia de la acción de tutela contra particulares
respecto de los cuales el afectado se encontrare en una situación de
subordinación o de indefensión (C.P. art. 86; D. 2591 de 1991, art. 42).
Particularmente, la acción de tutela procede contra organizaciones privadas
que, por su importancia e influencia, ejercen un poder social funcionalmente
análogo o equivalente al estatal dentro del ámbito de sus actividades.
Si bien a las
autoridades públicas les está vedado introducirse en determinados espacios de
las relaciones privadas - intimidad personal o familiar (C.P. art. 15) -, en
materia laboral, la injerencia estatal es mayor y se justifica en la medida en
que el trabajo es uno de los valores esenciales del Estado Social de derecho
(C.P. art. 1). En consecuencia, no todas las determinaciones que se adopten en
el seno de una empresa son constitucionalmente admisibles. Deberá, en su caso,
evaluarse si un determinado mecanismo de defensa de los derechos patrimoniales
utilizado por el empleador es compatible con los principios básicos del trabajo
o afecta legítimamente los derechos fundamentales del trabajador.
Autonomía privada
y obligaciones patronales
6. En principio, en
el ámbito de las relaciones particulares rige la autonomía de la voluntad
privada. En esta esfera de la libertad, las personas o empresas ejercen su
libertad de empresa dentro de los límites del bien común (CP art. 333). En este
sentido, los empresarios pueden tomar decisiones más o menos drásticas para
regular las relaciones dentro de su empresa, de conformidad con los intereses
legítimos que persiguen o pretenden promover.
No obstante, las
relaciones laborales no pertenecen al campo de la pura autonomía particular. La
Constitución prohibe el menoscabo de la libertad, de la dignidad humana y de
los derechos de los trabajadores por vía legal, contractual o convencional, y
garantiza como principio mínimo fundamental del estatuto del trabajo "la
igualdad de oportunidades de los trabajadores" (CP art. 53).
Las decisiones del
empresario escapan al control estatal, siempre y cuando dicha actuación no
tenga efectos externos de tal magnitud que se proyecten de manera excesiva
sobre el destino del trabajador, anulando injustificadamente su libertad o
privándolo gravemente de oportunidades de trabajo. Una razonabilidad
constitucional en su actuar es exigible del ex-empleador, en virtud de la
proscripción de los tratos degradantes (CP art. 12) y de la servidumbre (CP
art. 17). Este no podría, por lo tanto, limitar injustificadamente la
igualdad de oportunidades del extrabajador.
Proporcionalidad
entre la conducta y las sanciones laborales
7. El juez de tutela
considera que no habiendo trascendido externamente las circunstancias concretas
del despido, no se vulneró ningún derecho fundamental. La afectación de las
oportunidades laborales del actor se circunscribiría asi a la imposibilidad de
trabajar de nuevo con la demandada, como consecuencia directa y necesaria del
incumplimiento de sus obligaciones laborales, contractuales y reglamentarias.
El propio comportamiento del demandante y no otro, en fin, habría determinado
la pérdida del buen nombre frente a la comunidad.
El fallador
desatiende dos factores relevantes en el presente caso. Por un lado, que
CADENALCO S.A. ocupa un lugar estratégico en el mercadeo de bienes de consumo
en la ciudad de Cali. Y, por otro, la magnitud de la afectación de los derechos
del actor ante la mínima probabilidad de que una empresa proveedora contrate
sus servicios cuando conozca que le ha sido negado el ingreso a la empresa
comercializadora, pese a que las mismas directivas de ésta dicen estar
dispuestas a suministrar buenas referencias laborales sobre el demandante.
8. La apreciación
del juez de tutela sobre la inexistencia de un intercambio de datos
perjudiciales al actor, no toma en consideración la influencia indirecta o
eventual que CADENALCO S.A. podía ejercer sobre sus proveedores - a raíz de su
negativa a expedir el carné al ex-trabajador -, ni tampoco los efectos de
impedir su ingreso a los almacenes de la cadena en calidad de trabajador
externo. En efecto, pese a no presentarse la transmisión directa de información
hacia otras empresas, la eventual decisión de no expedir el carné al actor que
le permita el ingreso a los almacenes en su condición de trabajador de alguna
de las empresas proveedoras, comporta una pérdida grave y significativa de
oportunidades de trabajo puesto que estas empresas prescindirán muy seguramente
de los servicios de quien está impedido para acceder a los almacenes a los que
suministran mercancías, o, simplemente, se abstendrán de contratarlo.
Con su actuación, la
demandada, con todo su poder económico como empresa comercializadora de bienes
de consumo, exclusivamente con fundamento en la conducta "indelicada"
del extrabajador, lo coloca en una situación de franca desventaja que le impide
ejercer el oficio que conoce y en el cual ha venido desempeñándose ante la
probable actitud de los proveedores de preferir no contratarlo debido a la
estigmatización social que sobre él pesa, promovida por el exempleador. La
medida de defensa de los intereses de la empresa trasciende el ámbito de lo
estrictamente laboral y se convierte, en razón de la situación estratégica que
ocupa CADENALCO S.A., en una restricción difusa y genérica para emplear al
demandante, sobre el que pesa una "etiqueta" que materialmente induce
a su desvalorización y a su discriminación social, las cuales resultan eficaces
para clausurarle oportunidades vitales. La empresa traiciona su función social,
si apela ilegítimamente a su propio poder de disuasión para generar
discriminaciones, no por difusas, indirectas o latentes menos efectivas (CP arts.
13 y 333).
9. La conducta del
actor - uso no autorizado de un bolígrafo - que fuera calificada por la
demandada como un acto de indelicadeza, violatorio del contrato de trabajo y de
los reglamentos internos y que llevó a la ruptura de la relación laboral,
contrasta con la drasticidad de la consecuencia negativa derivada de la no
concesión del “carné”. En ningún momento el demandante intentó ocultar o negar
su comportamiento - ni durante la cancelación del contrato ni en la entrevista
con la sicóloga de ALPINA -. Por otra parte, aunque el sub-gerente del SUPERLEY
insinuó que el acto era constitutivo de un hurto, finalmente la demandada se
abstuvo de denunciar penalmente el hecho ante la justicia, limitándose a
calificarlo de "acto de indelicadeza" suficiente para terminar con
justa causa el contrato.
No obstante, a la
decisión de cancelar el contrato, ya de por sí sancionatoria en el terreno
laboral, se le sumó la eventual negativa de expedirle un "carné" de
trabajador de alguna de las compañías proveedoras. Es este último acto o
práctica, debido a sus efectos desproporcionados, dada la posición estratégica
de CADENALCO S.A., el que se revela excesivo y el que constituye una verdadera
amenaza para los derechos fundamentales del actor. No se niega con esto que la
conducta del actor no fuera susceptible de reproche y que justificara la
pérdida de los beneficios y ventajas que representaba su relación laboral con
tan prestigiosa empresa. Lo que sí resulta desmedido es el acto de sancionar
una indelicadeza, como es la utilización no autorizada por un empleado de
mercancías expuestas para la venta, mediante la decisión de impedir
materialmente a dicho trabajador el acceso como trabajador externo a las
instalaciones de la empresa encargada de la distribución de productos y que
goza de una posición estratégica en el mercado local. La drasticidad de esta
decisión resulta paradójica y contradictoria con la afirmación del gerente de
la demandada, quien dice estar dispuesto a dar buenas referencias laborales
sobre el demandante. Esta decisión tampoco se compadece con los principios de
la dignidad humana, la solidaridad y el trabajo que enmarcan las relaciones
laborales.
10. El abuso de la
posición estratégica en el mercado nacional se concreta en que el impedimento
privado, que pesa sobre el actor para acceder a los almacenes de CADENALCO,
repercute directa y previsiblemente en la voluntad de otros empleadores del
ramo al momento de decidir sobre su vinculación laboral.
El efecto de la
decisión de la demandada es la "muerte laboral" del demandante en el
concreto campo donde se desempeña y desarrolla su oficio de
"mercaderista". Esta situación es equiparable a la sanción que en
materia de obligaciones crediticias solía imponerse al deudor incumplido cuando
se le mantenía indefinidamente en las listas de "deudores morosos",
con la consecuente exclusión del sistema crediticio, y que el Constituyente
corrigió al exigir la actualización de la información personal automatizada.
La actuación que en
abstracto podría ser percibida como un uso lícito de la información - envío de
reportes internos sobre las novedades de personal - por parte de la demandada
para proteger sus intereses patrimoniales, dada la posición destacada que
CADENALCO S.A. ocupa en el mercado, apareja una consecuencia material
desproporcionada atendida la levedad de la conducta, que en su momento no
ameritó siquiera la presentación de una denuncia penal y fuera calificada de
acto indelicado por la demandada. No sería justo y atentaría contra el derecho
a la igualdad de oportunidades de los trabajadores (C.P. art. 53), el cual hace
parte del núcleo esencial del derecho al trabajo (C.P. art. 25), que la
demandada, habiendo optado por no denunciar penalmente al actor, por otra parte
mantuviera indefinidamente una situación que puede ser en el fondo análoga a
una sanción de facto en su contra, mediante la negativa de darle acceso
a sus instalaciones como trabajador externo - para lo cual es necesario poder
contar con la emisión del "carné" -, lo que en la práctica reduce de
manera notoria sus posibilidades de ser contratado por uno cualquiera de los
muchos proveedores de la mencionada cadena de almacenes. No cabe duda de que en
el caso concreto, el conjunto de proveedores de la cadena comercial, configura
el entorno existencial del demandante en el que se concentra el mayor número de
posibilidades de empleo.
11. La medida de
protección que se ordenará por parte de la Sala, con el objeto de proteger los
derechos fundamentales del actor ante la amenaza descrita, consistirá en la
prevención que se formulará a CADENALCO S.A., para que, llegado el caso - esto
es, si el interesado lo requiere por haber sido contratado por un proveedor -,
se le expida el respectivo carné de "trabajador externo". Cabe
precisar que la mencionada sociedad, de acuerdo con lo que se deduce del
expediente, tuvo conocimiento de la existencia de la demanda. En efecto, el
gerente del Almacén SUPERLEY de Unicentro en la ciudad de Cali, B - quien
comunicó al demandante la cancelación del contrato de trabajo con CADENALCO -,
fue notificado de la misma y, de otra parte, con antelación a la sentencia que
se revisa, el apoderado sustituto de CADENALCO, doctor F, solicitó al Juez 21
Penal del Circuito de Cali, copia de la acción de tutela instaurada, indicando
que la misma "se encuentra en la Partida 30 Folio 10 Libro 2".
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
R E S U E L V E:
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia de junio 23 de 1995,
proferida por el Juzgado 21 Penal del Circuito de Cali.
SEGUNDO.-
CONCEDER la tutela del
derecho fundamental al trabajo del demandante A y, en consecuencia, ORDENAR a
la "GRAN CADENA DE ALMACENES COLOMBIANOS - CADENALCO", por intermedio
de B, en su calidad de gerente del Almacén SUPERLEY de Unicentro en la ciudad
de Cali, tomar las medidas a fin de que, llegado el caso, se le expida el carné
de trabajador externo de CADENALCO.
TERCERO.- LIBRESE comunicación al mencionado Juzgado, con
miras a que se surta la notificación de esta providencia, según lo establecido
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO.- A efectos de la publicación de la presente
sentencia y en aras de proteger el derecho al trabajo del demandante
involucrado en los hechos examinados, se ordena sustituir los nombres de los
intervinientes por siglas diferenciales.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los cinco (5) días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y cinco
(1995) ). |
610 | T-580-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-580/95
DERECHO A LA
INFORMACION-Autorización
previa
Es requisito
esencial para pasar legítimamente información crediticia a un banco de datos,
el consentimiento expreso del titular. No existe disposición alguna que obligue
a las entidades financieras a trasladar referencias comerciales o crediticias a
centrales privadas de información, al margen de la autorización previa y
expresa del titular del dato.
DICIEMBRE 5 DE 1995
Ref.:
Expediente T-78716
Actor: Oscar
Alfredo Liévano Rojas
Tema:
- Habeas data
- Autorización
del titular del dato
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-78716 adelantado por OSCAR ALFREDO LIEVANO ROJAS contra el BANCO
CENTRAL HIPOTECARIO
ANTECEDENTES
1. El 4 de mayo de
1995, el Banco Central Hipotecario informó al señor Oscar Alfredo Liévano Rojas
que, por no haber presentado oportunamente sus estados financieros, la
obligación N° 06005315-6 - de la cual era acreedor - había sido reportada ante
la Asociación Bancaria con la calificación crédito subnormal tipo
"B".
2. Mediante oficio
fechado el 15 de mayo de 1995, el Banco Superior comunicó al señor Liévano
Rojas no haber cumplido con los requisitos exigidos por esa entidad bancaria
para aceptar su ingreso a "Diners Club" en calidad de socio.
3. El 14 de junio de
1995, el señor Oscar Alfredo Liévano Rojas interpuso acción de tutela contra el
Banco Central Hipotecario, ante el Juzgado 46 Civil Municipal de la ciudad de
Santa Fe de Bogotá, D.C., por considerar que esa entidad violó su derecho al
buen nombre al haberlo identificado como deudor moroso ante la Asociación
Bancaria.
El demandante afirma
que es deudor de las obligaciones hipotecarias N° 00505315-0 y 06006228-4,
contraídas con el Banco Central Hipotecario, las cuales no se encuentran en
mora.
Señala el actor que
desde el mes de octubre de 1994, el Banco Central Hipotecario lo ha reportado
como deudor moroso clase "B", sin serlo, por no haber presentado un
"balance personal". Asevera que, según su "saber y
entender", este documento no es necesario para solicitar créditos como los
que él ha contraído con el Banco Central Hipotecario.
En razón de lo
anterior, solicita se ordene su exclusión del mencionado boletín.
4. El Juzgado 46
Civil Municipal de Santa Fe de Bogotá, mediante auto de junio 15 de 1995,
admitió la solicitud de tutela y decretó la práctica de una inspección judicial
a las oficinas del Banco Central Hipotecario.
5. El 16 de junio de
1995, el juzgado de tutela practicó la diligencia de inspección judicial. De la
referida actuación, se destacan los siguientes puntos: (1) el señor Oscar
Alfredo Liévano Rojas no solamente es deudor de las obligaciones señaladas en
su escrito de tutela, sino de una tercera, identificada con el N° 06006500-1;
(2) el actor ha presentado situaciones de mora en la atención de sus
obligaciones con el Banco Central Hipotecario. A 31 de diciembre de 1994, la
obligación N° 06006500-1 se encontraba al día; la N° 06006228-4 presentaba 2.15
cuotas en mora ($397.871) y la N° 0505315-0 presentaba 0.3 cuotas en mora ($ 23.771).
A 31 de marzo de 1995, el estado de las obligaciones era el siguiente: la N°
06006228-4 estaba al día; la N° 06006500-1 presentaba 0.01 cuotas en mora
($2.351) y la N° 00505315-0 presentaba 0.03 cuotas en mora ($750). Para el mes
de junio de 1995 la obligación N° 06006500-1 se encontraba al día; la N°
06006228-4 presentaba 0.01 cuotas en mora ($7.088) y la N° 00505315-0
presentaba una mora de $73.695 pesos.
6. Mediante escrito
fechado el 20 de junio de 1995, el actor solicitó al Juez 46 Civil Municipal de
Santa Fe de Bogotá, decretara las siguientes pruebas: (1) que la
Superintendencia Bancaria certifique si para la solicitud de créditos de
vivienda social es necesario aportar los estados financieros, y si en este tipo
de créditos se considera que hay mora cuando el deudor presenta un atraso de 15
días en el pago de una cuota, "a sabiendas que en el siguiente recibo se
agregan los intereses (moratorios)"; (2) que el Gerente del Banco Central
Hipotecario certifique si el crédito hipotecario N° 06005315-6 ha sido la causa
de los reportes al banco de datos de la Asociación Bancaria, si las
obligaciones han sido canceladas y cuándo se considera que existe mora por el
no pago de una obligación.
De igual forma, el
demandante afirmó no haber autorizado al Banco Central Hipotecario para
efectuar reportes acerca de su comportamiento crediticio ante la Asociación
Bancaria.
7. Mediante
sentencia de junio 28 de 1995, el Juzgado 46 Civil Municipal de Santa Fe de
Bogotá denegó las pretensiones del demandante.
Antes de resolver el
caso planteado, el juez de tutela precisó que las pruebas solicitadas por el
actor el 20 de junio de 1995 no fueron decretadas, como quiera "que con la
práctica de la inspección judicial quedaron aclarados suficientemente los hechos
materia de inconformidad".
El a-quo
consideró que las Resoluciones 1980 y 2195 de 1994 de la Superintendencia
Bancaria, son claras al establecer el deber de las entidades crediticias de
reportar trimestralmente la evaluación de su cartera de crédito. Este deber no
establece distinción alguna y, por lo tanto, las obligaciones categoría
"B" deben ser necesariamente reportadas, "por pírricas o
irrisorias que parezcan". De igual forma, en estos informes se debe
incluir la falta de actualización trimestral de la documentación que se exigió
a los acreedores para el otorgamiento del crédito respectivo. Este último fue,
precisamente, el motivo por el cual se informó a la Superintendencia Bancaria
sobre la situación que registraba el actor.
8. El peticionario
impugnó el fallo anterior con base en los siguientes argumentos: (1) los
créditos hipotecarios no exigen de la presentación trimestral de estados
financieros; (2) pero incluso, si asi fuera, a él nunca se los solicitaron; (3)
para ser clasificado como deudor moroso clase "B" es necesario que la
mora haya sido de por lo menos un mes, y él sólo se ha retardado quince días en
el pago de sus obligaciones, si se tiene presente que en su caso los recibos de
cobro no le fueron enviados con la debida antelación.
9. El Juzgado 17
Civil del Circuito de Santa Fe de Bogotá, D.C., por providencia de agosto 9 de
1995, confirmó la sentencia de primera instancia.
Con base en
consideraciones similares a las del juzgado de primera instancia, el ad-quem
estimó que el Banco Central Hipotecario había procedido conforme a derecho al
reportar al actor como deudor moroso ante la Superintendencia Bancaria. En
efecto, al momento de la práctica de la inspección judicial el señor Liévano
adeudaba varias sumas de dinero, lo cual determinaba la obligación de comunicar
dicha circunstancia, según lo disponen las Resoluciones 1980 y 2195 de 1994,
emanadas del indicado organismo.
La anterior decisión
fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión y, al ser
seleccionada, correspondió a esta Sala su conocimiento.
10. Mediante auto de
noviembre 16 de 1995, la Sala Tercera de Revisión ordenó la práctica de una
serie de pruebas, dirigidas a establecer el estado de los créditos hipotecarios
contraídos por el demandante con el Banco Central Hipotecario y la situación
del registro que sobre éstos posee el banco de datos de la Asociación Bancaria.
10.1. La Gerente
Regional del Distrito Capital del Banco Central Hipotecario suministró a la
Sala Tercera de Revisión, entre otros, los siguientes datos: (1) el señor Oscar
Alfredo Liévano Rojas contrajo con esa institución bancaria los créditos
hipotecarios Nos. 06006228-4, 06006500-1 y 00505315-0; (2) el señor Liévano
Rojas no autorizó de manera expresa al Banco Central Hipotecario para que sus
datos fueran incluidos en la Central de Riesgos de la Asociación Bancaria, como
quiera que para la fecha del otorgamiento de los respectivos créditos este
requisito no estaba en vigor.
10.2. El Director
Jurídico (E) de la Superintendencia Bancaria puso de presente que: (1) según el
artículo 7° de la Resolución 1980 de 1994, los deudores de créditos
hipotecarios tienen la obligación de suministrar a la entidad acreedora
información financiera actualizada y documentada - entre la que se encuentran
los estados financieros -, para que ésta pueda contar con elementos de juicio
suficientes al momento de realizar la evaluación, clasificación y calificación
de su cartera de crédito. La periodicidad con que los deudores deben allegar la
información mencionada no está definida por la Resolución 1980 de 1994, lo cual
implica que, "para establecerla, la entidad financiera deba considerar
cada caso en particular"; (2) según la Resolución 2195 de 1994 (artículo
6°), para que un crédito sea calificado en la categoría "B" debe
presentar vencimientos de más de uno y hasta cuatro meses. "Significa lo
anterior que para que un crédito hipotecario deba ser objeto de clasificación
en la categoría "B", es presupuesto indispensable que la obligación
correspondiente ofrezca como mínimo dos (2) instalamentos o cuotas vencidas o
actualmente exigibles y como máximo cuatro (4)".
10.3. La Gerente
Jurídica de la Asociación Bancaria de Colombia manifestó a la Sala Tercera de
Revisión que en la Central de Información de esa institución gremial el nombre
del actor aparece en dos informes: (1) cancelación voluntaria de una tarjeta de
crédito, la cual no reporta mora alguna; (2) endeudamiento global por tres
créditos hipotecarios otorgados por el Banco Central Hipotecario, los cuales se
encuentran calificados con "A", "lo cual refleja un excelente
manejo de los mismos".
La representante de
la Asociación Bancaria aclaró que el reporte por endeudamiento global refleja
el comportamiento del titular de los datos en los dos últimos trimestres. En
este orden de ideas, "de lo anterior se evidencia que en la Central de
Información no reposa dato negativo alguno del señor Oscar Alfredo Liévano
Rojas".
FUNDAMENTOS
En el caso sub
judice se ha demostrado que el Banco Central Hipotecario envió a la
Asociación Bancaria de Colombia los datos relativos a la evolución de los
créditos contraídos por Oscar Alfredo Liévano Rojas, sin que existiera
autorización previa para ello. La falta de autorización no fue considerada como
elemento de juicio relevante por parte de los jueces de instancia. Según las
sentencias bajo revisión, basta que el deudor incurra en mora, para que la
entidad crediticia deba suministrar el dato a las centrales de
información. Esta tesis es compartida por la Gerencia Regional del Distrito
Capital del Banco Central Hipotecario. Para dicha entidad, existe la obligación
de comunicar a la Asociación Bancaria el cambio en la categoría de riesgo de
cualquier crédito que sea atendido por fuera de la fecha de vencimiento.
Sin embargo, en las
sentencias de unificación SU-082/95 y SU-089/95, la Sala Plena de esta
Corporación señaló que, en virtud de lo establecido en el artículo 15 de la
Carta, es requisito esencial para pasar legítimamente información crediticia a
un banco de datos, el consentimiento expreso del titular. A este respecto no
encuentra la Corte que exista disposición alguna que obligue a las entidades
financieras a trasladar referencias comerciales o crediticias a centrales
privadas de información, al margen de la autorización previa y expresa del
titular del dato.
No desconoce la Sala
la obligación de evaluar la cartera de crédito en virtud de ciertos criterios
fijados por la Superintendencia Bancaria. Esto incluye la calificación de los
créditos - comerciales, de consumo o hipotecarios para vivienda - por nivel de
riesgo, en distintas categorías, establecidas en la resolución 2195 de 1994. No
obstante, la obligación de informar sobre la evaluación de la cartera y, en
consecuencia, la clasificación de los distintos créditos según los criterios
señalados, se establece respecto de la Superintendencia Bancaria, mas no en
relación con entidades privadas que administren centrales de información.
En suma, la
circulación de datos relativos a los créditos conferidos al actor por el Banco
Central Hipotecario - actuación que dio lugar a la presente acción -,
compromete su derecho a la autodeterminación informática o habeas data,
dado que no existe autorización previa y expresa del titular del dato para
hacerlo público. En consecuencia, la Sala revocará las decisiones de instancia
y, en su lugar, concederá el amparo solicitado a fin de que la entidad
crediticia se abstenga de remitir a centrales de información los datos sobre la
evolución de los créditos OH. No 06006228-4; OH. No 06006500-1; OH. No
0505315-0, hasta tanto no exista autorización expresa del actor.
Por último, pese a
que la falta de autorización para la divulgación de la información es motivo
suficiente para conceder el amparo solicitado, no puede la Sala pasar
desapercibido el hecho de que los falladores de instancia hubieren considerado
que bastaba con que el actor se encontrare en mora para que resultara legítima
la circulación de los datos financieros, sin antes verificar, al menos, (1) si
el término de la mora se ajustaba a lo dispuesto en las resoluciones 1984 y
2195 de 1994 de la Superintendencia Bancaria, para que el crédito pudiera ser
clasificado subnormal o de clase "B"; (2) si el registro en el banco
de datos y en el boletín publicado por Asobancaria, correspondía a información
veraz y completa; (3) si el Banco Central Hipotecario había notificado al actor
sobre la periodicidad con la cual debía presentar sus estados financieros.
Empero, dado que la
Sala se encuentra frente a una ausencia de autorización para la divulgación del
dato, no resulta pertinente analizar los aspectos planteados, sin que por ello
deje de advertir la ligereza con la cual fue tramitada la presente causa en las
decisiones de instancia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.- REVOCAR las sentencias del Juzgado 17 Civil del
Circuito de Santa Fe de Bogotá, D.C., proferida el 9 de agosto de 1995 y, del
Juzgado 46 Civil Municipal de Santa Fe de Bogotá, de junio 28 de 1995 y, en
consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada por Oscar Alfredo Liévano Rojas, en
los términos que se establecen en el numeral siguiente.
SEGUNDO.- ORDENAR al Banco Central Hipotecario abstenerse de
enviar a centrales de información o bancos de datos administrados por personas
privadas información relativa a los créditos OH. No 06006228-4, OH. No
06006500-1 y OH. No 0505315-0, hasta tanto no exista autorización expresa de
Oscar Alfredo Liévano Rojas, titular de tales datos.
TERCERO.- Líbrese comunicación al Juzgado 46 Civil
Municipal de Santa Fe de Bogotá, con miras a que se surta la notificación de
esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los cinco (5) días del mes de diciembre mil novecientos noventa y cinco (1995)
). |
611 | T-581-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-581/95
ACCION DE TUTELA
CONTRA AUTO DE TRAMITE-Entrega
de menor al padre
No resultaba
jurídicamente lógico que, mediante un auto de simple trámite, sin posibilidad
de recurrirlo, se otorgara el cuidado personal de la menor a quien había sido
denunciada por retenerla en forma ilegal.
VIA DE HECHO-Desconocimiento de paternidad sobre menor/TENENCIA
Y CUIDADO PERSONAL DEL NIÑO-Entrega provisional al padre
Toda vía de hecho
en un proceso hace procedente la acción de tutela, pues tal vía de hecho debe
ser capaz de producir la vulneración de derechos fundamentales, para ser objeto
de tutela, como ocurrió en el presente caso, al entregarse la custodia personal
de una menor a alguien diferente a quien figura legalmente como su padre, hasta
que la justicia no resuelva lo contrario, y sobre quien no existen hasta el
presente momento objeciones por parte de las autoridades administrativas o
judiciales, para no tener a su lado a la niña.
ACCION DE TUTELA-Carencia actual de objeto
Se concederá la
tutela solicitada, con la salvedad de que no se ordenará realizar actividad
alguna en relación con el auto examinado, pues según las pruebas allegadas, el
auto que había causado la vulneración del derecho fundamental, perdió su valor.
Ref.: Expediente T-77.492
Demandante: Wolfgan Adolfo Alarcón Muñoz
Demandada: Beatriz Patarroyo Amaya, Fiscal 242,
Seccional de Santafé de Bogotá, Unidad Antisecuestro Simple.
Procedencia: Juzgado Once de Familia de Bogotá.
Magistrado
Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA.
Aprobada en sesión
de la Sala Primera de Revisión, celebrada en la ciudad de Santafé de Bogotá, a
los seis (6) días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Arango
Mejía, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, entra a decidir
sobre la providencia proferida por el Juzgado Once de Familia de Santafé de
Bogotá, en el proceso de tutela promovido por WOLFGANG ADOLFO ALARCÓN MUÑOZ
contra BEATRIZ PATARROYO AMAYA, Fiscal 242, Seccional de Santafé de Bogotá,
Unidad Antisecuestro Simple.
I. ANTECEDENTES.
1. El demandante
presentó acción de tutela ante el Juzgado de Familia, el 30 de junio de 1995,
por los siguientes hechos y razones.
a) Hechos.
El actor presentó
ante la Dirección Seccional de Fiscalías de Bogotá denuncia penal contra Luz
Herminda Fonseca Molina y Alfredo Rocha González por el delito de secuestro,
por negarse a entregarle a su hija de once meses, a pesar de ser él su padre
legítimo, tal como consta en el registro civil de nacimiento, aportado al
expediente.
La madre de la
menor, con quien hizo vida marital, falleció a los pocos días de haber nacido
la niña. Los denunciados penalmente son la tía de la menor y su compañero
permanente, quienes argumentan que el actor de esta tutela no es el padre de la
niña, y que, abusivamente, la registró como suya después de fallecer la mamá.
Correspondió a la
Fiscal 242 Delegada, Unidad delegada antisecuestro, conocer del proceso, en
desarrollo del cual se han decretado pruebas, recibido declaraciones, dictado
autos, etc. En uno de tales autos, de fecha 22 de junio de 1995, la Fiscal
solicitó al Instituto de Bienestar Familiar practicar las pruebas
antropoheredobiológicas a los señores Wolfgang Adolfo Alarcón Muñoz, demandante
de esta tutela, Juan Carlos Pavas Herrera, quien alega ser el padre, y a la
menor.
En el mismo auto, la
Fiscal solicitó al Instituto nombrar a un defensor de familia para que
intervenga en el proceso, y dispuso que la menor “continúe bajo el cuidado y
la protección de la señora Luz Herminda Fonseca Molina.”
Es éste el auto
contra el cual el demandante inició la acción de tutela, pues sin ser de
competencia de la fiscalía la facultad de disponer sobre la custodia y cuidado
de los menores, entregó a los sindicados el cuidado de la niña, haciendo caso
omiso al registro de nacimiento donde consta que él es padre. Por ser un auto
de sustanciación, no cabía interponer ninguna clase de recursos, por lo que
acudió a la tutela.
b) Pretensiones.
Solicita que se
ordene la entrega inmediata de la niña, asi sea en forma transitoria, mientras
se investiga el delito por él denunciado.
c) Derechos
fundamentales vulnerados.
Los artículos 42 y
44 de la Constitución sobre los derechos de los niños.
2. LA SENTENCIA
QUE SE REVISA.
Antes de dictar
sentencia, la Juez Once de Familia de Bogotá practicó inspección judicial en la
Fiscalía 242 y ofició al Instituto de Bienestar Familiar con el fin de obtener
información sobre las diligencias adelantadas allí por el demandante en
relación con el cuidado y custodia de la niña, antes de iniciar la denuncia
penal.
Mediante sentencia
de 18 de julio de 1995, el Juzgado Once de Familia denegó la tutela
solicitada, por considerar que el demandante tiene otro medio de defensa
judicial, como es iniciar la acción de cuidado y custodia de la menor. Además,
la orden de la Fiscal 242 de entregar la niña a la tía, sólo puede entenderse
como una medida de protección provisional.
Esta decisión no fue
impugnada.
3. PRUEBAS
SOLICITADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL.
La Corte solicitó a
la Fiscalía el envío de fotocopia del expediente e informar sobre el estado del
proceso; al Instituto de Bienestar Familiar sobre su intervención. asi mismo,
solicitó a este Instituto, que, de acuerdo con el artículo 7o. del decreto 2591
de 1991, se adoptaran las medidas pertinentes encaminadas a la protección de la
menor.
Junto con las copias
del expediente, la Fiscal 242 informó que el proceso se encuentra en etapa
preliminar. Se tramita un recurso de apelación interpuesto por el defensor de
la sindicada, el cual cursa ante las fiscalías anexas al Tribunal Superior de
Bogotá.
En los documentos
remitidos por la Fiscal, se observa que en el respectivo proceso están
interviniendo un agente del Ministerio Público y el Instituto de Bienestar
Familiar, por medio del Defensor de Familia.
También obra en los
documentos remitidos, el auto de 26 de octubre de 1995, emitido por la Fiscal
242, en el que dispone la entrega provisional de la menor al actor de esta
tutela, pues en razón de la diligencia practicada en la notaría 52 de esta
ciudad, Notaría que expidió el registro de nacimiento de la menor, se encuentra
probado que el señor Alarcón Muñoz es el padre de la niña.
Es de anotar que no
consta aún en el expediente el resultado de los exámenes genéticos ordenados
por la Fiscalía.
Actualmente, existe
una denuncia penal por fraude procesal, contra el demandante de esta tutela,
presentada por Juan Carlos Pavas Herrera, quien dice ser el padre de la menor.
Según el oficio número 5916, de octubre 10 de 1995, suscrito por la Jefe de
asignaciones de la Fiscalía, a la Unidad 2a. de delitos contra la
administración pública, le fue asignado el conocimiento de estas diligencias.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.- Competencia.
La Corte es
competente de conformidad con los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución y el decreto 2591 de 1991.
Segunda.-
Derechos fundamentales involucrados en el presente asunto.
En primer lugar, el
asunto consiste en examinar si el auto de 22 de junio de 1995, dictado por la
Fiscal 242 vulneró derechos fundamentales del demandante y de la menor.
El auto citado,
además de solicitar al Instituto de Bienestar Familiar practicar las pruebas
antropoheredobiológicas a los señores Wolfgang Adolfo Alarcón Muñoz, demandante
de esta tutela, Juan Carlos Pavas Herrera, quien alega ser el padre, y a la
menor, pidió a dicho Instituto nombrar a un defensor de familia para intervenir
en el proceso, y dispuso, sin más explicaciones, que la menor “continúe bajo
el cuidado y la protección de la señora Luz Herminda Fonseca Molina.”
Por ser un auto de
sustanciación, no era posible interponer contra él ningún recurso. Tanto, que
se dictó como auto de “cúmplase”.
En opinión del
demandante en esta tutela, este auto violó los derechos fundamentales
contenidos en los artículos 42 y 44 de la Constitución, no sólo de él como
padre, sino también los de su hija, al impedir que ellos estén juntos.
Estima la Sala que
realmente el auto citado fue una verdadera vía de hecho. Veamos por qué.
A la fecha de
dictarse el auto, ya obraba en el expediente el registro civil de la menor
Luisa Fernanda Alarcón Fonseca. Registro identificado con el número 21456658,
en el cual se señala que la menor nació el 30 de julio de 1994, en el Hospital
San Blas. Para este registro se presentó el correspondiente certificado médico.
Aparece en el registro que quien lo hizo es el padre de la menor, el demandante
de esta tutela.
Es decir, según se
encontraban las cosas procesalmente al momento de dictarse el auto de la
Fiscalía, quien figura como verdadero padre de la menor, es el señor Alarcón.
Por consiguiente, no resultaba jurídicamente lógico que se desconociera este
hecho y que, mediante un auto de simple trámite, sin posibilidad de recurrirlo,
se otorgara el cuidado personal de la menor a quien había sido denunciada por
retenerla en forma ilegal. Sobre esta decisión no había mediado tampoco el
concepto de la defensoría de familia, pues, en el mismo auto, se solicita al
Instituto de Bienestar Familiar el nombramiento de tal funcionario para que
intervenga en el proceso.
Por consiguiente, la
Sala considera que sí le asistía razón al demandante de esta tutela al
interponer la respectiva acción, pues el auto tantas veces mencionado vulnera
los derechos señalados por el actor, 42 y 44 de la Constitución.
Una vía de hecho
viola el artículo 29 de la Constitución. Pero, se advierte, no toda vía de
hecho en un proceso hace procedente la acción de tutela, pues tal vía de hecho
debe ser capaz de producir la vulneración de derechos fundamentales, para ser
objeto de tutela, como ocurrió en el presente caso, al entregarse la custodia
personal de una menor a alguien diferente a quien figura legalmente como su
padre, hasta que la justicia no resuelva lo contrario, y sobre quien no existen
hasta el presente momento objeciones por parte de las autoridades
administrativas o judiciales, para no tener a su lado a la niña.
Con base en las
anteriores consideraciones, se revocará la sentencia del Juzgado Once de
Familia de Bogotá, y, en su lugar, se concederá la tutela solicitada, con la
salvedad de que no se ordenará a la Fiscal realizar actividad alguna en
relación con el auto examinado, pues según las pruebas allegadas al expediente,
la Fiscal 242 profirió, el 26 de octubre de 1995, una providencia, esta sí
motivada, que en su parte resolutoria dispone la entrega provisional de la
menor al demandante de esta tutela, por figurar en el registro civil como el
padre de la menor. En consecuencia, el auto que había causado la vulneración
del derecho fundamental, perdió su valor.
Es de advertir que
la decisión de tutelar al demandante, no significa que los superiores que
actualmente están conociendo de la apelación de este auto del 26 de octubre, se
abstengan de tomar la decisión jurídica que corresponda. Pues, esta tutela se
basa en que el auto del 22 de junio de 1995 fue una vía de hecho,
precisamente porque se expidió sin ninguna motivación, en contra de lo que en
ese momento era evidente, la condición del padre de la menor, y porque ni
siquiera estaba sujeto a recursos.
Finalmente, de los
hechos que constan en el expediente es fácil determinar que más que un asunto
penal, el presente litigio puede ser dirimido ante la jurisdicción de familia,
mediante el proceso de filiación. Proceso que, como lo establece el artículo
406 del Código Civil, es imprescriptible:
“Ni prescripción ni
fallo alguno, entre cualesquiera otras personas que se haya producido, podrá
oponerse a quien se presente como verdadero padre o madre, del que pasa por
hijo de otros, o como verdadero hijo del padre o madre que le desconoce.”
Por lo anterior, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: REVOCAR la sentencia de fecha 18 de julio
de 1995, del Juzgado Once de Familia de Bogotá. En consecuencia, se concede la
tutela solicitada por el señor WOLFGANG ADOLFO ALARCÓN MUÑOZ. Pero, por no
continuar en la actualidad la vulneración del derecho examinado, no se ordenará
a la Fiscal revocar el auto del 22 de junio de 1995, violatorio del debido
proceso.
Segundo: Solicitar al Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar que continúe, de conformidad con sus facultades,
interviniendo en los procesos relacionados con la paternidad de la menor.
Tercero: Comuníquese esta decisión al Juzgado Once
de Familia de Bogotá, para que sean notificadas las partes, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 36 del decreto 2591 de 1995.
Cuarto: En la publicación de esta sentencia, se
suprimirá el nombre de la menor, para efectos de proteger su derecho a la
intimidad.
Cópiese,
notifíquese, cúmplase, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JORGE ARANGO
MEJÍA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General |
612 | T-597-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-597/95
ACCION DE TUTELA-Carencia actual de objeto
El objeto de la
acción de tutela es el de asegurar la efectiva vigencia de los derechos
fundamentales, mediante mandatos judiciales inmediatos y perentorios para que
el responsable de la agresión o amenaza de aquéllos haga o deje de hacer algo,
según que haya incurrido en omisión o en acción contraria a la Carta Política.
Ese objeto se pierde cuando el desarrollo mismo de los acontecimientos llevados
a conocimiento del juez hace que desaparezcan los motivos de perturbación o
peligro para los derechos fundamentales materia de protección constitucional y
que, por ende, ya no se requiera el apremio de la orden judicial.
PEDAGOGIA
CONSTITUCIONAL-Leyes
imperativas y supletorias
En las leyes debe
distinguirse con claridad entre aquellas de sus normas que son imperativas
para sus destinatarios, es decir las que se imponen sin posibilidad de pacto o
decisión en contra pues sus efectos deben producirse con independencia del
querer de las personas, de las que tienen un carácter apenas supletorio
de la voluntad de los sujetos a quienes se refieren, las cuales operan
solamente a falta de decisión particular contraria, y también de las opcionales,
esto es, las que permiten a los individuos escoger, según su deseo y
conveniencias, entre dos o más posibilidades reguladas por la misma ley en cuanto
a los efectos de las opciones consagradas.
DEMANDA DE TUTELA-Opción régimen de cesantía
La disposición
contenida en el numeral 2º del artículo 98 de la Ley 50 de 1990, es imperativa
para quienes celebren contratos de trabajo a partir de su vigencia. No lo es
para quienes los tenían celebrados con antelación al momento de su entrada en
vigor. Estos pueden acogerse a la nueva normatividad, pero en principio
y salvo el caso de que voluntaria y espontáneamente manifiesten su voluntad en
contrario, lo relacionado con su auxilio de cesantía sigue gobernado para ellos
por el régimen anterior, es decir, el del Código Sustantivo del Trabajo. Se
trata de una previsión del legislador en cuya virtud modifica el sistema que
venía rigiendo, pero sin afectar a los trabajadores que ya tenían establecidas
sus relaciones contractuales con anterioridad, a menos que ellos mismos
resuelvan, por manifestación expresa, acogerse al nuevo régimen. La
normatividad les garantiza esa libertad, que no puede ser coartada por los patronos.
Su decisión en determinado sentido no puede convertirse en condición o
requisito para acceder a prerrogativa laboral alguna, ni constituir objeto de
transacción en el curso de negociaciones colectivas.
LIBERTAD DE
ESCOGENCIA- Règimen de
cesantías
Carece de
legitimidad la actitud de la empresa que pretenda presionar a los trabajadores,
mediante ofertas o bajo amenazas, para que se acojan a un régimen que la ley ha
hecho para ellos opcional, pues tales manipulaciones vulneran la libertad
individual y desconocen abiertamente la misma ley que ha otorgado a aquéllos la
facultad de optar. También implica abuso de los derechos del patrono. Los
acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad
humana ni los derechos de los trabajadores.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
T-76165
Acción de tutela
instaurada por Luis Moreno Estrada y Otros contra "Rhom and Hass Col
S.A"
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los siete (7) días del mes de diciembre de mil
novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional de la República, por intermedio de su Sala Quinta de Revisión,
procede a efectuar el examen de los fallos proferidos en el asunto de la referencia
por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla
y por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
LUIS MORENO ESTRADA,
JOSE EDGAR REINA PAEZ, GUILLERMO OSPINO CUEVAS, JOSE OSPINO, ANGEL VALDEZ, JOSE
POLO, EDGARDO MARIANO MARRIAGA, JOSE CARDONA, MANUEL ADOLFO GOMEZ, ROBERTO
FONTALVO y LUIS CERVERA GARCIA, todos trabajadores de la sociedad "ROHM
AND HAAS COL S.A.", mediante escritos individuales e independientes,
acudieron ante la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla, para solicitar amparo a sus derechos fundamentales, en su sentir
violados por la citada compañía.
Expusieron que el
Sindicato de Trabajadores presentó a la empresa un pliego de peticiones el 2 de
diciembre de 1994 y que la etapa de arreglo directo venció el 20 de enero de
1995, faltando por llegar a un acuerdo en los puntos de salario y prima de
navidad.
Según las demandas,
la razón para que no se llegara a un acuerdo consistió en que la empresa lo
condicionó en el sentido de exigir que, para ello, los trabajadores se
acogieran obligatoriamente a la Ley 50 de 1990 en lo relativo a la
retroactividad de las cesantías.
Dijeron los
accionantes que, al no haber accedido a tal pretensión, persistió la diferencia
y fue necesario convocar un Tribunal de Arbitramento, pues el Sindicato al cual
pertenecen es minoritario.
En relación con la
actividad del Tribunal afirmaron:
"Dicho Tribunal
de Arbitramento sufre actualmente, desde el día 31 de enero del año en curso,
la desidia de la actitud malintencionada de la Empresa, quien manifiesta que
hasta que no pasemos a la Ley 50 de 1990 no habrá aumento de salario, dilatando
la conformación del Tribunal".
Añadieron que la
empresa, usando métodos de coacción, ha obligado a muchos trabajadores a pasar
a la Ley 50 de 1990, aumentándoles sus salarios, pero no ha ocurrido asi con
quienes se han negado, pues presentan desniveles salariales pese a desempeñarse
en las mismas categorías de quienes ganan más. Ello es asi -dijeron-
"hasta el punto de que actualmente los trabajadores de las categorías
menores a quienes se les hizo renunciar al Sindicato y se acogieron a la Ley 50
de 1990, con el aumento de salario que recibieron ganan más que los de categorías
mayores".
II. DECISIONES
JUDICIALES
El Tribunal Superior
de Barranquilla -Sala Laboral-, mediante providencia del ocho (8) de junio del
presente año, resolvió negar el amparo solicitado, pues consideró que, por
tratarse de una petición encaminada al reconocimiento de prestaciones laborales
y existiendo para este fin otro medio de defensa judicial, resultaba
improcedente la acción ejercida.
Impugnada la
decisión, fue confirmada por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, según fallo del 11 de julio, en el cual sostuvo que la acción de
tutela no puede utilizarse como mecanismo de aumento de salarios no
establecidos en una fuente normativa y que son objeto de un conflicto de orden
económico.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
De conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución, esta
Corporación es competente para revisar las decisiones de los jueces en materia
de tutela.
Dentro de la Corte,
el presente caso es de competencia de la Sala Quinta de Revisión, a la cual fue
repartido según las reglas del Decreto 2591 de 1991.
Carencia actual
de objeto
Al momento de fallar
encuentra la Sala que, en desarrollo de las pruebas practicadas por el
Magistrado Auxiliar, Dr. Javier Tobo Rodríguez, ha sido aportado al proceso el
texto de la Convención Colectiva suscrita el 7 de noviembre de 1995 -es decir,
después de proferidas las sentencias que se revisan-, en cuyas cláusulas
trigésima octava y cuadragésima segunda fueron estipulados los acuerdos
relativos a aumento de salario y prima de Navidad, que eran precisamente los
que, según las demandas, habían impedido la regulación integral de los varios
aspectos materia de negociación colectiva entre dicha sociedad y sus
trabajadores.
Como la alegada
violación de los derechos fundamentales de los accionantes tenía lugar
precisamente en relación con el acuerdo aludido, cualquier orden del juez de
tutela en torno a los hechos materia de examen resulta inútil e innecesaria.
El objeto de la
acción de tutela es el de asegurar la efectiva vigencia de los derechos
fundamentales, mediante mandatos judiciales inmediatos y perentorios para que
el responsable de la agresión o amenaza de aquéllos haga o deje de hacer algo,
según que haya incurrido en omisión o en acción contraria a la Carta Política.
Ese objeto se pierde
cuando el desarrollo mismo de los acontecimientos llevados a conocimiento del
juez hace que desaparezcan los motivos de perturbación o peligro para los
derechos fundamentales materia de protección constitucional y que, por ende, ya
no se requiera el apremio de la orden judicial.
asi, pues, las
sentencias dictadas por los jueces de instancia serán confirmadas, pero no por
los motivos en ellas aducidos sino por la pérdida de objeto actual de toda
decisión de tutela en el caso controvertido.
Inadmisibilidad
de las presiones patronales para acoger regímenes legales opcionales. Violación
de la libertad individual y consiguiente vulneración de la Constitución y de la
ley
Aunque, por la razón
expuesta, ya no tiene lugar el estudio acerca de si ha debido o no concederse
la tutela impetrada, la Corte estima necesario, por razones de pedagogía
constitucional (artículo 41 C.P.), dejar consignados en esta providencia
algunos criterios relativos a la conducta de la empresa demandada.
No cabe duda de que,
al tenor de los artículos 4º y 6º de la Constitución, la ley es de obligatorio
cumplimiento para todas las personas residentes en Colombia, ni de que las
actuaciones contrarias a sus mandatos implican responsabilidad y sanción.
A nadie se oculta
tampoco que, en lo no dispuesto directamente por la Constitución, es la ley
colombiana la que regula las relaciones jurídicas que surjan entre patronos y
trabajadores.
Pero en las leyes
debe distinguirse con claridad entre aquellas de sus normas que son imperativas
para sus destinatarios, es decir las que se imponen sin posibilidad de pacto o
decisión en contra pues sus efectos deben producirse con independencia del
querer de las personas, de las que tienen un carácter apenas supletorio
de la voluntad de los sujetos a quienes se refieren, las cuales operan
solamente a falta de decisión particular contraria, y también de las opcionales,
esto es, las que permiten a los individuos escoger, según su deseo y
conveniencias, entre dos o más posibilidades reguladas por la misma ley en
cuanto a los efectos de las opciones consagradas.
Ejemplo de la última
categoría normativa es precisamente la Ley 50 de 1990 en lo relativo a la
retroactividad de las cesantías, que fue precisamente el punto en el cual, en
el presente asunto, se quiso obtener de los trabajadores una decisión forzada.
El artículo 98 de la
mencionada Ley dispuso:
"Artículo 98.-
El auxilio de cesantía estará sometido a los siguientes regímenes:
1º. El régimen
tradicional del C.S.T., contenido en el capítulo VII, Título VIII, Parte
Primera, y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen, el cual
continuará rigiendo los contratos de trabajo celebrados con anterioridad a la
vigencia de esta Ley.
2º. El régimen
especial que por esta Ley se crea, que se aplicará obligatoriamente a los
contratos de trabajo celebrados a partir de su vigencia.
Parágrafo. Los
trabajadores vinculados mediante contratos de trabajo celebrados con
anterioridad a la vigencia de esta Ley, podrán acogerse al régimen especial
señalado en el numeral 2º del presente artículo, para lo cual es suficiente la
comunicación escrita, en la cual señale la fecha a partir de la cual se
acoge".
La disposición
contenida en el numeral 2º del artículo transcrito es imperativa para quienes
celebren contratos de trabajo a partir de la vigencia de la Ley 50 de 1990. No
lo es para quienes los tenían celebrados con antelación al momento de su
entrada en vigor. Estos pueden acogerse a la nueva normatividad, pero en
principio y salvo el caso de que voluntaria y espontáneamente manifiesten su
voluntad en contrario, lo relacionado con su auxilio de cesantía sigue
gobernado para ellos por el régimen anterior, es decir, el del Código
Sustantivo del Trabajo.
Se trata de una
previsión del legislador en cuya virtud modifica el sistema que venía rigiendo,
pero sin afectar a los trabajadores que ya tenían establecidas sus relaciones contractuales
con anterioridad, a menos que ellos mismos resuelvan, por manifestación
expresa, acogerse al nuevo régimen.
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en Sentencia C-569 del 9 de diciembre de 1993, relativa
al artículo 6º de la misma Ley que nos ocupa, que consagró para los
trabajadores en unas ciertas condiciones la posibilidad de acogerse a uno u
otro régimen, manifestó:
"La disposición
acusada concede al trabajador que se halla en la hipótesis descrita la
posibilidad de optar, en su caso, por el régimen jurídico que le resulte más
conveniente. No se lo coloca, entonces, en la circunstancia de renunciar a uno
de sus derechos laborales mínimos ni se le impone un cambio legislativo que le
sea perjudicial".
Es claro, entonces,
que los trabajadores indicados gozan, en virtud de la misma norma legal, de la
facultad de optar entre uno y otro régimen. La normatividad les garantiza esa
libertad, que no puede ser coartada por los patronos. Su decisión en determinado
sentido no puede convertirse en condición o requisito para acceder a
prerrogativa laboral alguna, ni constituir objeto de transacción en el curso de
negociaciones colectivas.
Carece de
legitimidad la actitud de la empresa que pretenda presionar a los trabajadores,
mediante ofertas o bajo amenazas, para que se acojan a un régimen que la ley ha
hecho para ellos opcional, pues tales manipulaciones vulneran la libertad
individual consagrada en los artículos 16 y 28 de la Carta y desconocen
abiertamente la misma ley que ha otorgado a aquéllos la facultad de optar.
También resultan
vulnerados en tales casos el artículo 95, numeral 1, de la Constitución, pues
implica abuso de los derechos del patrono, y el 53, inciso final, Ibídem,
a cuyo tenor los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la
libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
Se repite, por
tanto, lo dicho en fallo T-102 del 13 de marzo de 1995, Sala Séptima de
Revisión (M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero):
"En ocasiones
surgen en el Derecho Laboral unas opciones. Ejemplo de ello la facultad que
tienen los trabajadores ligados por contratos anteriores a la vigencia de la
Ley 50 de 1990 para acogerse o no al nuevo régimen de cesantías, lo que implica
un trato diferente para esta prestación. NO es justo ni legal que se presione
indebidamente la escogencia, menos aún que haya retaliación patronal contra
quienes no escogen el nuevo régimen. Esto atenta contra la matriz 16, 95.1 y
53, inciso final de la C.P., porque en un extremo se halla el libre desarrollo
de la personalidad y en el otro el abuso del derecho".
En el proceso
revisado se estableció con claridad por los testimonios de varios trabajadores,
rendidos bajo la gravedad del juramento ante la Corte Constitucional, que
fueron presionados por la empresa para que se acogieran a la aludida norma con
el objeto de llegar al acuerdo propio de la negociación colectiva.
Uno de ellos
manifestó:
"En la
negociación las características fueron totalmente diferentes en lo que respecta
a la negociación en el aspecto de salario puesto que el mismo quedó como punto
especial para ser negociado conjuntamente con una propuesta presentada por la
compañía de pasar al nuevo régimen de garantías inmerso en la Ley 50 de 1990,
situación ésta que condicionaba el arreglo, o el aumento de salario para el
presente año sería del 6.7%.
Otro manifestó:
"Durante la
discusión del pliego de peticiones del presente año la empresa condicionó mi
aumento salarial argumentando que para poder hacerme un aumento de acuerdo al
índice de inflación tenía que acogerme a la Ley 50 de 1990 o de lo contrario
únicamente recibiría un aumento del 6.7%, razón por la cual me ví obligado a
instaurar la acción de tutela".
Las demás
declaraciones son similares y fueron corroboradas por el Presidente del
Sindicato, también en testimonio bajo la gravedad del juramento, rendido ante
la Corte.
Por lo tanto, cabía
en el caso concreto la acción de tutela, no para lo relativo a las diferencias
de carácter económico entre la empresa y los trabajadores, como lo entendió la
Corte Suprema de Justicia, sino para lograr que la empresa llevara a cabo la
negociación colectiva sin utilizar mecanismos de presión sobre los trabajadores
sindicalizados en cuanto a los puntos objeto de discusión, y para que se
abstuviera de vulnerar las aludidas normas constitucionales y la propia Ley 50
de 1990 en cuanto a la libertad de escogencia de los trabajadores que, cuando
ella entró en vigencia, ya tenían celebrados sus contratos de trabajo.
Así lo ordenaría
esta Corte de no ser por la carencia de objeto anotada.
DECISION
Con base en las
expuestas consideraciones, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR, pero exclusivamente por las
razones expuestas, las sentencias objeto de revisión.
Segundo.- De conformidad con lo previsto en el
artículo 53 del Decreto 2591 de 1991, ADVERTIR a la Empresa "Rohm and Hass
Col S.A." que no puede volver a presionar indebidamente a sus trabajadores
para que se acojan, en materia de cesantías, a la Ley 50 de 1990.
Tercero.- DESE cumplimiento a lo previsto en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
613 | T-600-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-600/95
RECONSTRUCCION DE
EXPEDIENTE-Trámite
La reconstrucción
de expediente está reglamentada por el Código de Procedimiento Civil; aunque
allí no se fijan términos, es obvio que la reconstrucción debe hacerse a la
mayor brevedad. Debe preocuparse por el trámite pronto y preferencial de la
reconstrucción. Es más el interesado puede formular las quejas y denuncias que
estime pertinentes en caso de demora, no sólo es un derecho que tiene sino una
forma de averiguar por qué y en dónde se extravío el expediente.
Ref.: Expediente
T-69616
Peticionarios:
Rafael Escallón Góngora
Procedencia:
Tribunal Administrativo de Bolívar.
Magistrado
Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá
D.C., once (11) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
tutela identificado con el número de radicación T-69616 adelantado por Rafael
Escallón.
I. ANTECEDENTES
1. Rafael Escallón
instauró tutela contra el Alcalde menor de la zona sur de Cartagena, por
violación al derecho de posesión y al debido proceso.
Afirma Escallón que
por Resolución de la Inspección de Policía de la Comuna Nº 25 de Cartagena, se
le amparó la posesión de un lote, el 11 de agosto de 1994, pero que el 4 de
enero de 1995 nuevamente se le perturbó la posesión impidiéndosele hacer valer
el amparo posesorio que lo favorecía porque la alcaldesa de la zona en forma
ilegal suspendió provisionalmente la Resolución que le amparaba la posesión, y
en la Alcaldía se está tramitando un recurso de alzada sin el cumplimiento de
los requisitos legales y como si fuera poco, el expediente se extravió.
1.2. El 9 de marzo
de 1995 el Tribunal Administrativo de Bolívar denegó la solicitud. Tuvo en
cuenta que la Resolución 03/95 proferida el 17 de febrero de 1995 por la misma
Alcaldía revocó la suspensión provisional que meses antes había decretado y
decidió cambiar de criterio y no tramitar los recursos interpuestos por un
contradictor de Escallón. Es decir, se subsanó el posible error.
1.3. El accionante
de la tutela fue notificado de la sentencia, en término IMPUGNO, enviándose el
expediente al superior.
El ad-quem (Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado) declaró tener por no
impugnada la sentencia porque no se sustentó el recurso. El auto lo firma
solamente el Consejero Ponente. Tal determinación se tomó en providencia de 6
de abril de 1995.
El expediente se
remitió a la Corte Constitucional y fue seleccionado para revisión. Pero, antes
que todo se ordenó la tramitación de la impugnación y por eso el Consejo Estado
profirió sentencia de segunda instancia.
2. Términos de la
solicitud.
El abogado Rafael
Escallón Góngora, exactamente pide:
"1) Ordenar
al Alcalde Menor de la Zona Sur Occidental actual REVOQUE el oficio Nº008 del 3
de febrero de 1995 emanado de ese Despacho. Suficientemente detallado en el
numeral 14 de los hechos.
2) Ordenar a la
Inspección de Policía de la Comuna Nº 25 de esta ciudad revoque los oficios
mencionados en los numerales 15 y 16 del acápite de los hechos.
3) Ordenar a la
Alcaldía menor de la Zona Sur Occidental me preste apoyo policivo para poder
seguir ejerciendo tranquilamente la posesión aludida.
4) Ordenar a la
Inspección de Policía de la Comuna Nº 25 de esta ciudad me preste apoyo
policivo si es necesario para poder seguir ejerciendo actos materiales que son
precisamente los que componen la posesión.
5) Ordenar a la
Inspección de Policía de la Comuna Nº 25 decretar desierto o inadmisible el
recurso de apelación interpuesto por la parte querellada por las razones
aludidas.
6) Manifestarles
a los señores funcionarios antes aludidos que el incumplimiento de tales
ordenes les traerían las sanciones que la ley establece por su
contumancia."
La transcripción de
la solicitud es necesaria porque unos días antes ya existía pronunciamiento de
la autoridad administrativa (Alcaldía Menor de Cartagena), resolviendo varios
aspectos de los planteados por Escallón.
3. Actuación
surtida por la alcaldía Menor, Zona Sur, de Cartagena, en los días previos al
trámite de la tutela:
El 17 de febrero de
1995, el Alcalde Menor Zona Sur-occidental de Cartagena, profirió la Resolución
003 que resolvió:
"ARTICULO
PRIMERO: Revóquese en todas sus partes, la medida de fecha 3 de febrero del año
en curso, mediante la cual se ordeno la suspensión de la orden de amparo
policivo por la perturbación a la posesión, contenida en el acto administrativo
de fecha 11 de agosto de 1994, proveniente de la Inspección de Policía de la
Comuna Nº 25 de esta ciudad.
ARTICULO SEGUNDO:
No admitir los recursos impetrados por la Doctora LILIANA MARIA ORDOÑEZ AVALLE,
por insuficiente mandato en las personerías sustantivas y adjetivas de la parte
querellada.
ARTICULO TERCERO:
En virtud de la pérdida del expediente, lo que no permite determinar si el acto
administrativo contenido en la decisión de fecha 11 de agosto diligencia
respectiva, no se accede a ordenar el amparo y la consecuencial protección
policiva de la presunta posesión en cabeza del Doctor RAFAEL ESCALLON GONGORA,
HASTA TANTO SE DETERMINE LO PERTINENTE a la pérdida del expediente.
ARTICULO CUARTO:
Remítase todo lo actuado en este asunto a la Inspección de Policía de la Comuna
Nº 25 para lo de su competencia."
Esta decisión hace
referencia a varias de las solicitudes que posteriormente se formularían en la
acción de tutela. Pero no hay elementos de juicio que permitan deducir que el
solicitante estuviera informado de la existencia de la revocatoria y por lo
mismo que su accionar fuera temerario.
4. Sentencia de
Primera Instancia.
El Tribunal
Administrativo de Bolívar, el 9 de marzo de 1995 negó la tutela por que:
"En cuanto a
su derecho de posesión presuntamente violado, por la Alcaldía Menor de la Zona
Sur Occidental en concurso con la Inspección de Policía, se desvirtúa, por lo
demostrado en el proceso y lo manifestado por la Alcaldía Menor, en el cual el
accionante interpuso los recursos pertinentes, contra la decisión de suspensión
del amparo policivo, contra la decisión de suspensión del amparo policivo, los
cuales fueron resueltos favorablemente a él, mediante la Resolución Nº 03 del
17 de febrero de 1955, visibles a folio 181 y 182 del expediente."
Y, agrega con
fundado criterio:
"En cuanto a
la presunta violación del debido proceso, el accionante manifiesta que el
amparo policivo debe estar ejecutoriado por la fecha de expedición, 11 de
agosto de 1994, y que el no es responsable de la pérdida del expediente
contentivo de la misma y que la responsabilidad de la publicación del edicto es
la secretaria de la Inspección. En relación a este punto, a folio 164 del
expediente, aparece una copia auténtica del oficio Nº00051 de fecha 1º de
febrero de 1995, en el cual la Alcaldía Menor de la Zona sur Occidental,
solicita al señor Inspector (E) de la Comuna Nº 25, copias auténticas del
expediente contentivo del citado amparo policivo, el citado Inspector le da
respuesta al mismo, mediante el oficio Nº00057 de fecha 3 de febrero del año en
curso, en el cual le manifiesta que el mencionado expediente no aparece por
ninguna parte en esa Inspección (folio 169) Mediante los oficios Nº 017-95 y
021-91, la Alcaldía Menor le comunica al señor Procurador Provincial de esta
ciudad la anterior novedad y a la Directora del Departamento Administrativo de
Asuntos Jurídicos de la Alcaldía Mayor de esta ciudad, folios 174 y 173. En
atención a todo lo anterior no procede este cargo, porque no es posible
determinar si el amparo policivo se encuentra debidamente ejecutoriado o no.
5. Sentencia de
segunda instancia.
La Sección Cuarta
del Consejo de Estado confirmó la providencia que se había impugnado,
reiterando su tesis de que la propiedad no forma parte de los derechos
fundamentales y en consecuencia "la acción de tutela no es el medio idóneo
para la protección del derecho de posesión, pues no goza del carácter de
constitucional fundamental".
Por otro aspecto, la
sentencia del ad-quem dijo:
"Aprecia la
Sala, además que la crítica resolución, indicada por el actor como violatoria
de su derecho al debido proceso, fue revocada a instancias suyas mediante la
Resolución 003 de 1995, de la Alcaldía Menor Zona Sur Occidental, cuya copia es
visible a folios 70 y 71 del expediente.
En estas
circunstancias, habiendo sido satisfechas plenamente las pretensiones del
actor, era de presumir que no tenía interés en sustentar el recurso de
impugnación sobre la tutela que el Tribunal a-quo había denegado".
II. ASPECTOS
JURIDICOS.
1. Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso 2º y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, su examen se
hace por virtud de la selección que de dicha acción practicó la Sala
correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma señalada por el
Reglamento de esta Corporación.
TEMAS JURIDICOS.
Aunque la Resolución
003/95 proferida por la Alcaldía Menor de la Zona Sur Occidental de Cartagena
definió casi todas las peticiones que se hacían en la tutela (otras como el
amparo policivo es tramitable en proceso policivo), de todas maneras se hará
una breve consideración sobre: pérdida de expediente porque en el presente caso
aconteció esta circunstancia y eso impidió a los jueces de tutela estudiar si
hubo o no violación al debido proceso.
Un problema práctico
que surge en esta tutela es el de la pérdida del expediente que contenía el
amparo policivo. Lo cual impide definiciones precisas tanto en el amparo
posesorio como en el asunto que motiva la solicitud de tutela.
El Tribunal
Administrativo de Bolívar dice:
"Se le
recomienda a las autoridades respectivas para que se realice la reconstrucción
del expediente contentivo del amparo policivo en el menor tiempo posible."
La reconstrucción de
expediente está reglamentada por el artículo 133 del Código de Procedimiento
Civil; aunque allí no se fijan términos, es obvio que la reconstrucción debe
hacerse a la mayor brevedad.
El artículo 133 dice
expresamente:
"Trámite
para la reconstrucción. En caso de pérdida total o parcial de un
expediente, se procederá asi:
1. El apoderado
de la parte interesada formulará su solicitud de reconstrucción y expresará
bajo juramento, que se entiende prestado por la presentación del escrito, el
estado en que se encontraba el proceso y la actuación surtida en él.
2. El secretario
informará al juez quiénes eran las partes y los apoderados, el estado en que se
hallaba el proceso en el momento de su pérdida y las diligencias realizadas
para obtener su recuperación.
3. Se citará a
los apoderados para audiencia, con el objeto de que se compruebe tanto la
actuación surtida como el estado en que se hallaba el proceso al tiempo de su
pérdida, y para resolver sobre su reconstrucción. El auto de citación se
notificará por estado, y además, personalmente o en subsidio, por aviso que se
entregará a cualquiera persona que se encuentre en el lugar denunciado por el
apoderado para recibir notificaciones personales, y si esto no fuere posible se
fijará en la puerta de acceso de dicho lugar.
4. El juez podrá
decretar, de oficio o a petición de parte, toda clase de pruebas y exigir
declaración jurada de los apoderados, de las partes, o de unos y otras.
5. Si ninguno de
los apoderados ni las partes concurre a la audiencia y se trata de pérdida total
del expediente, el juez, cancelará las medidas cautelares, que se hubiere
tomado y declarará extinguido el proceso, quedando a salvo el derecho que tenga
el demandante de promoverlo de nuevo.
6. Si sólo
concurriere a la audiencia una de las partes o su apoderado, se declarará
reconstruído el proceso con base en su exposición jurada y las demás pruebas
que se aduzcan en aquella.
7. Del mismo modo
se procederá cuando la pérdida parcial del expediente impida continuar el
trámite del proceso; de lo contrario, y no siendo posible la reconstrucción, el
proceso se adelantará prescindencia de lo perdido o destruído.
8. El auto que
resuelva sobre la reconstrucción, es apelable en el efecto suspensivo.
9. Reconstruído
el proceso, continuará el trámite que le corresponda.
En este caso
especial, el Inspector de Policía de la Comuna Nº 25 de Cartagena debe
preocuparse por el trámite pronto y preferencial de la reconstrucción. Es más
el interesado puede formular las quejas y denuncias que estime pertinentes en caso
de demora; el mismo doctor Escallón informa que presentó denuncia penal (Fl.
22), por las circunstancias que han rodeado su caso en las dependencias
administrativas de Cartagena (Alcaldía Menor, Inspección de Policía), no sólo
es un derecho que tiene sino una forma de averiguar por qué y en dónde se
extravío el expediente.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por autoridad de la Constitución.
RESUELVE
PRIMERO:
CONFIRMAR las decisiones
proferidas en la tutela de la referencia, el 9 de marzo de 1995 por el Tribunal
Administrativo de Bolívar y el 1º de septiembre de 1995 por el Consejo de
Estado, por lo expresado en el presente fallo.
SEGUNDO:
Para los efectos del
artículo 36 del decreto 2591/91, el Juzgado de primera instancia hará las
notificaciones correspondientes.
Cópiese,
notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
614 | T-601-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-601/95
UNIDAD AGRICOLA
FAMILIAR-Enajenación
autorizada por el Incora/DEMANDA DE TUTELA-Autorización del Incora para
adjudicación de terreno
La autorización
dada por el INCORA para la enajenación, gravamen o arrendamiento de una Unidad
Agrícola Familiar tiene por objeto verificar que efectivamente tenga como
destinatario al campesino de escasos recursos que no es propietario de tierras.
En efecto, la autorización simplemente es un filtro para proteger una de las
finalidades de la reforma agraria: la redistribución de tierras en el sector
campesino deprimido. Con el acto de autorización el Instituto de la Reforma
Agraria no se involucra en la relación bilateral que existe en la enajenación,
gravamen o arrendamiento entre el adjudicatario y el tercero. Unicamente se
presenta una verificación sobre ciertas condiciones del contrato, más no se
crea un vínculo triangular donde el INCORA se encuentra también comprometido
con alguna obligación. El tercero sólo establece contacto con el Instituto
cuando se presenta la subrogación en las obligaciones contraídas por el
enajenante o cedente a favor del INCORA, es decir, cuando se haya perfeccionado
la operación autorizada.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Contrato de
compraventa
La tutela es un
mecanismo subsidiario de protección de derechos fundamentales. Si se encuentra
algún reparo en desarrollo del contrato de compraventa suscrito con el
adjudicatario primigenio, finalmente origen de su reproche, tiene otra vía
judicial de defensa, la cual es la Jurisdicción Ordinaria, para resolver los
conflictos originados en ese contrato privado.
Ref.: Expediente
T-72521
Peticionario:
Pastor León León.
Procedencia:
Consejo de Estado.
Tema:
- Unidades
Agrícolas Familiares.
Magistrado
Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá
D.C., once (11) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Séptima de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados
Alejandro Martínez Caballero -Presidente de la Sala-, Fabio Morón Díaz y
Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
tutela identificado con el número de radicación T-72521.
I. ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591 de 1991, la
Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para
efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia. Por reparto le
correspondió el presente negocio a la Sala Séptima de Revisión.
1. Solicitud.
Pastor León León,
impetra acción de tutela contra el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
-INCORA-, regional Norte de Santander, con fundamento en los siguientes hechos:
a) Mediante
Resolución No. 949 del 11 de junio de 1987, el INCORA, regional Norte de
Santander, adjudicó al señor Diego José Burgos Gallego, una Unidad Agrícola
Familiar -UAF-, ubicada en el corregimiento de Guaramito del Municipio de
Cúcuta. En la mentada resolución se señala, como obligación del adjudicatario,
la prohibición de transferencias o enajenaciones del terreno, sin autorización
escrita y previa de la entidad indicada.
b) El comité de
selección de adjudicatarios del INCORA, regional Norte de Santander, con fecha
10 de enero de 1992 (acta #001) estudió la solicitud de venta de 12 hectáreas
de la parcela adjudicada al Sr. Burgos Gallego, presentada por el mismo a favor
de Pastor León León, la cual fue aprobada y autorizada por el referido comité.
c) Debido a lo
anterior, el accionante celebró con el señor Diego Burgos Gallego promesa de
venta de un lote de terreno, correspondiente a la mitad del predio adjudicado a
éste por el INCORA mediante Resolución No. 949/87.
d) El Juzgado Sexto
Civil Municipal de Cúcuta, mediante oficio No. 587 de 23 de mayo de 1989,
ordenó el embargo del citado predio por solicitud dentro del proceso ejecutivo
seguido contra el señor Diego José Burgos Gallego por Marisol Escobar Heredia.
Más tarde, mediante oficio No. 1251 de 22 de noviembre de 1994, ordenó el
desembargo del referido bien, más, simultáneamente el mismo despacho decretó el
embargo del mismo bien, por solicitud del Banco del Estado.
e) El INCORA a pesar
de las comunicaciones enviadas por el Juzgado Sexto Civil Municipal de Cúcuta
no se ha hecho presente en defensa de los intereses del Estado colombiano.
El peticionario
sostiene que la conducta omisiva del INCORA, regional Norte de Santander, en
declarar la caducidad administrativa al acto de adjudicación a Diego Burgos
Gallego y, asi mismo, la falta de adjudicación de la mitad de la parcela en
cuestión, la cual le fue vendida, de acuerdo a la autorización dada por la
misma entidad, vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad (art. 13 C.P.)
y al debido proceso (art. 29 C.P.). El petente manifiesta que la desidia de la
acusada en adjudicarle el lote aludido quebranta la igualdad de oportunidades
que consagra la Carta para todas las personas. La misma conducta, según el
señor León León, afecta su derecho fundamental al debido proceso dado que, a
pesar de existir la autorización de la entidad acusada para enajenar una parte
del predio, el INCORA no ha procedido a cumplir sus deberes de adjudicarle el
mencionado inmueble.
En consecuencia, el
accionante solicita la caducidad del 50% de la parcela adjudicada por el INCORA
al señor Diego Burgos Gallego, para que se le adjudique tal inmueble. Asi
mismo, solicita que se condene en perjuicios a la entidad acusada en cinco
millones de pesos ($5.000.000).
2. Fallos.
2.1. Tribunal
Administrativo del Norte de Santander. Sentencia del 20 de abril de 1995.
El Tribunal indica que
la tutela es improcedente, teniendo en consideración una constancia de la
entidad acusada, en la cual el INCORA manifiesta que el accionante debe esperar
a que culmine el proceso de caducidad administrativa al adjudicatario inicial,
para que luego se "pueda adjudicarle la parte que le compró al señor
BURGOS". Es asi que:
De acuerdo con la
constancia anterior es claro que el INCORA tiene la voluntad de declarar la
caducidad y adjudicarle el predio al accionante, de manera, que las dos
primeras peticiones están en vía de ser satisfechas por la entidad contra la
cual se incoa la acción, en tal caso, solo queda tratar el asunto de la
indemnización por parte del INCORA por la mora que le endilga el petente en
realizar las diligencias anteriores, lo cual le ha irrogado perjuicios de orden
económico.
Respecto a la
anterior pretensión es claro que el petente tiene un medio de defensa como es
el de la acción de reparación directa ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, la cual permite que la persona que se crea lesionada podrá
demandar directamente la reparación del daño cuando la causa de la petición sea
un hecho, una omisión, etc. de la administración pública.
En ese orden de
ideas, el Tribunal Administrativo del Norte de Santander niega la tutela
solicitada por Pastor León León.
Ante lo anterior, el
accionante impugna la decisión de primera instancia sin alegar las razones que
lo apartaban del fallo antecitado. El Tribunal concede la impugnación
pretendida para ante el Consejo de Estado. Este, a su vez, más específicamente
la sección cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en providencia
fechada el 19 de mayo de 1995, resuelve declarar desierta la impugnación de la
sentencia de primera instancia, dado que el escrito de impugnación no contenía
la expresión de los motivos de inconformidad con el fallo impugnado,
contraviniendo la carga procesal del impugnante estatuida en el artículo 32 del
Decreto No. 2591/91.
El proceso fue
enviado a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La Sala de
Selección de tutelas correspondiente escogió para revisión la tutela de la
referencia, correspondiéndole a esta Sala su conocimiento.
La presente Sala de
Revisión resuelve en auto del 15 de agosto de 1995 declarar la nulidad de todo
lo actuado a partir de la providencia del 19 de mayo de 1995 y en consecuencia
ordena a la Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Cuarta- del Consejo
de Estado la tramitación de la impugnación. En efecto, la Sala estima que:
La expresión
"debidamente", utilizada por el artículo 32 del decreto 2591 de 1991,
debe entenderse referida al término para impugnar, como único requisito de
índole formal, al lado del relativo a la competencia del juez, establecido por
la propia Constitución. Este carácter simple de la impugnación es concordante
con la naturaleza preferente y sumaria que la Constitución atribuye a la acción
de tutela y su informalidad.
La impugnación de
los fallos de tutela proferidos por los jueces o tribunales en primera instancia
es un verdadero derecho tanto del peticionario como de su contraparte, sea
ésta una autoridad pública o un particular, lo que constituye ocasión para que
el superior verifique si en realidad se cumplen los presupuestos básicos de la
acción y si han sido atendidos por el inferior los requerimientos a que está
obligado por el precepto constitucional y por las normas legales que lo
desarrollen.
Toda acción u
omisión que conduzca al efecto contrario, es decir, a la desaparición de la
posibilidad de impugnar, o, lo que es lo mismo, a la pretermisión íntegra de la
segunda instancia, es violatoria del orden constitucional y legal y está, por
tanto, sujeta a las sanciones que para estos eventos prevé el derecho positivo[1].
En la Sentencia
T-609 de 1992, se dijo: "No se compadece con aquellos principios que en
estos estrados se exija la precisión conceptual e instrumental de carácter
técnico jurídico que tradicionalmente ha sido característica de buena parte de
los procedimientos judiciales"[2].
En el caso
concreto, el peticionario de la tutela interpuso la impugnación dentro del
término legal establecido en el Decreto No. 2591 de 1991, sin realizar un
estudio de los motivos que la llevaban a impugnar el mencionado fallo.
Esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional considera que la negativa de trámite a la
impugnación invocando la no sustentación, se constituye, en sí misma, en una
flagrante violación de los derechos de acceso a la administración de justicia,
debido proceso, lo cual representa franco desconocimiento de los principios de
justicia e igualdad invocados en el Preámbulo de la Constitución Política y de
los postulados que plasman sus artículos 2º (garantía de la efectividad de los
derechos constitucionales como fin esencial del Estado), 5º (reconocimiento
constitucional de los derechos individuales de la persona sin discriminación
alguna), fuera de la ostensible vulneración del artículo 86 Ibídem.
Conforme a lo
dicho, debe concluirse que previo al pronunciamiento de la Sala de Revisión de
la Corte Constitucional debe surtirse la segunda instancia ante el superior
inmediato del A-quo, para que de esta forma se le de una correcta aplicación al
caso concreto de los preceptos constitucionales y legales.
2.2. Sala de lo
Contencioso Administrativo -Sección Cuarta- del Consejo de Estado. Sentencia
del 1º de septiembre de 1995.
La segunda instancia
confirma el fallo del a-quo, considerando que el petente no interpuso la tutela
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, asi como, es
claro que existen otros mecanismos judiciales de defensa para obtener el reconocimiento
pretendido, los cuales puede ejercitar ante la Jurisdicción de lo contencioso
administrativo y ante la Jurisdicción ordinaria.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
Competencia.
1- Es competente
esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de
revisión dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 inciso segundo y 241 numeral noveno de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto No. 2591 de 1991;
además, su examen se hace por virtud de la selección que de dicha acción
practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma
señalada por el Reglamento de esta Corporación.
Tema a tratar.
2- El accionante
radica en cabeza del INCORA una obligación a favor del primero de ser
adjudicatario del 50% de una determinada parcela. Tal vínculo lo hace nacer de
una autorización que da la entidad acusada al adjudicatario del lote en mención
para enajenarle el inmueble referido. Partiendo de lo anterior, es necesario
fijar la naturaleza del acto de autorización del INCORA para enajenar una
parcela adjudicada, para determinar si la entidad en cuestión estaría obligada
a dar lo pedido.
Naturaleza de la
autorización del INCORA para la enajenación, gravamen o arrendamiento de la
Unidad Agrícola Familiar -UAF-
3- A partir de la
Ley de creación del propio INCORA y de la reforma agraria -Ley 135 de 1961- se
ha exigido al adjudicatario de una Unidad Agrícola Familiar la autorización del
Instituto para cualquier clase de enajenación. La redacción primigenia del
artículo 51 de la Ley 135 de 1961 era del siguiente tenor:
Artículo 51.
Quien adquiera por adjudicación o compra una "unidad agrícola
familiar", contrae las siguientes obligaciones:
...
b) Someter a
la previa aprobación del Instituto cualquier proyecto de enajenación del predio.
El Instituto podrá entonces adquirirlo, junto con las mejoras en él realizadas,
al precio que se señale por peritos, si, en su concepto, la enajenación
proyectada contradice el espíritu y las finalidades de la presente Ley.
En la matrícula
de propiedad de cada "unidad agrícola familiar" se dejará constancia
de este carácter, y los Registradores de Instrumentos Públicos no inscribirán
ningún acto de transmisión del dominio a terceros si en la respectiva escritura
no se ha transcrito la comunicación del Instituto en que conste que éste ha
renunciado a ejercer el derecho preferencial o de compra aquí consagrado.
(subrayas fuera de texto)
...
Más tarde, el
artículo 10 de la Ley 1º de 1968 modificó la disposición antes citada
detallando las situaciones que requerían la autorización de marras:
El artículo 10.
El artículo 51 quedará asi:
Quien adquiera en
cualquier tiempo derecho de dominio pleno, el uso o el usufructo sobre una
unidad agrícola familiar, contrae las siguientes obligaciones:
...
b) someter a
la previa aprobación del Instituto cualquier proyecto de enajenación o
arrendamiento del inmueble. El Instituto podrá entonces adquirirlo, junto
con las mejoras realizadas, al precio que se señale por peritos, si en su
concepto el contrato proyectado contradice el espíritu y las finalidades de la
presente Ley.
En la matrícula
de propiedad de cada unidad agrícola familiar se dejará constancia de ese
carácter, y los Registradores de Instrumentos Públicos no inscribirán ningún
acto que genere la transmisión del dominio sobre ella a terceros, si la
respectiva escritura no ha transcrito la comunicación del Instituto en que
conste que éste ha renunciado a ejercer el derecho preferencial de compra y la
manifestación del adquirente, cualquiera que sea su título, de subrogarse en
todas las obligaciones que afecten la unidad agrícola familiar. (subrayas fuera
de texto)
Finalmente, la Ley
135 de 1961 fue derogada por la Ley 160 de 1994, la cual, en su artículo 39,
señala un texto muy parecido a los antes transcritos, asi:
Artículo 39.
Quienes hubieren adquirido del INCORA Unidades Agrícolas Familiares con
anterioridad a la vigencia de la presente Ley, quedan sometidos al régimen de
propiedad parcelaria que en seguida se expresa:
Por el solo hecho
de la adjudicación, se obligan a sujetarse a las reglamentaciones existentes
sobre uso y protección de los recursos naturales renovables, asi como a las
disposiciones sobre caminos y servidumbres de tránsito y de aguas que al efecto
dicte el Instituto.
Hasta cuando se
cumpla el plazo de quince (15) años, contados desde la primera adjudicación que
se hizo en la respectiva parcela, no podrán transferir el derecho de dominio,
su posesión o tenencia sino a campesinos de escasos recursos sin tierra, o a
minifundistas. En este caso el adjudicatario deberá solicitar autorización
expresa del INCORA para enajenar, gravar o arrendar la Unidad Agrícola Familiar.
El Instituto
dispone de un plazo de tres (3) meses, contados a partir de la recepción de la
petición, para expedir la autorización correspondiente, transcurridos los
cuales, si no se pronunciare, se entenderá que consiente en la propuesta del
adjudicatario. Sin perjuicio de la declaratoria de caducidad de la
adjudicación, serán absolutamente nulos los actos o contratos que se celebren
en contravención de lo aquí dispuesto y no podrán los Notarios y Registradores
otorgar e inscribir escrituras públicas en las que no se protocolice la
autorización del Instituto o la solicitud de autorización al INCORA, junto con
la declaración juramentada del adjudicatario, de no haberle sido notificada una
decisión dentro del término previsto, cuando haya mediado silencio
administrativo positivo.
En los casos de
enajenación de la propiedad, cesión de la posesión o tenencia sobre una Unidad
Agrícola Familiar, el adquirente o cesionario se subrogará en todas las
obligaciones contraídas por enajenante o cedente a favor del Instituto.
Quienes hayan
adquirido el dominio sobre una parcela cuya primera adjudicación se hubiere
efectuado en un lapso superior a los quince (15) años, deberán informar al
Instituto respecto de cualquier proyecto de enajenación del inmueble, para que
éste haga uso de la primera opción de readquirirlo dentro de los tres (3) meses
siguientes a la fecha de recepción del escrito que contenga el informe
respectivo. Si el INCORA rechazare expresamente la opción, o guardare silencio
dentro del plazo establecido para tomarla, el adjudicatario quedará en plena
libertad para disponer de la parcela.
Los Notarios y
Registradores se abstendrán de otorgar e inscribir escrituras públicas, que
traspasen el dominio de Unidades Agrícolas Familiares en favor de terceros, en
las que no se acredite haber dado al INCORA el derecho de opción, asi como la
constancia o prueba de su rechazo expreso o tácito. (subrayas fuera de texto)
En ese orden de
ideas, como se demostró con este recuento normativo, la autorización dada por
el INCORA para la enajenación, gravamen o arrendamiento de una Unidad Agrícola
Familiar tiene por objeto verificar que efectivamente la UAF tenga como
destinatario al campesino de escasos recursos que no es propietario de tierras.
En efecto, la autorización en comento simplemente es un filtro para proteger
una de las finalidades de la reforma agraria: la redistribución de tierras en
el sector campesino deprimido.
Ahora bien, con el
acto de autorización el Instituto de la Reforma Agraria no se involucra en la
relación bilateral que existe en la enajenación, gravamen o arrendamiento entre
el adjudicatario y el tercero. Unicamente se presenta una verificación sobre
ciertas condiciones del contrato, más no se crea un vínculo triangular donde el
INCORA se encuentra también comprometido con alguna obligación. El tercero sólo
establece contacto con el Instituto cuando se presenta la subrogación en las
obligaciones contraídas por el enajenante o cedente a favor del INCORA, es
decir, cuando se haya perfeccionado la operación autorizada.
El caso en
cuestión.
4- En el asunto
sub-examine, el petente parte del supuesto de la existencia de una obligación
por parte del INCORA de adjudicarle la porción de terreno sobre el cual recae
un contrato de promesa de compraventa al adjudicatario inicial (folio 6), sin
embargo, el Instituto no tiene dentro de su contenido obligacional tal
actuación, por tanto, la conducta omisiva alegada es legítima y no puede
conducir a violación de derecho fundamental alguno. En efecto, el INCORA no
participa de la relación contractual entre particulares que él autorizó, pues
éste último acto no lo inmiscuye, ni lo compromete dentro de la relación
bilateral del contrato autorizado.
Por otro lado, la tutela
es un mecanismo subsidiario de protección de derechos fundamentales. En este
caso, el petente si encuentra algún reparo en desarrollo del contrato de
compraventa suscrito con el adjudicatario primigenio, finalmente origen de su
reproche, tiene otra vía judicial de defensa, la cual es la Jurisdicción
Ordinaria, para resolver los conflictos originados en ese contrato privado.
Siendo asi las
cosas, se confirmarán las sentencias de primera y segunda instancia que
denegaron la presente tutela.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 20 de abril de
1995, expedida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, y la
sentencia del 1º de septiembre de 1995, proferida por la Sala de lo Contencioso
Administrativo -Sección Cuarta- del Consejo de Estado, por las razones
expuestas en la parte motiva del presente fallo.
SEGUNDO: Comuníquese lo resuelto en esta providencia
al Tribunal Administrativo de Norte de Santander para las notificaciones y
efectos previstos en el artículo 36 del Decreto No. 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Cfr, Corte Constitucional. Sentencia T-146/93. M.P.: Dr. Jorge
Arango Mejía.
[2]Corte Constitucional. Sentencia T-609 de 1992. Magistrado Ponente
Dr. Fabio Morón Díaz. Cfr, Sentencias T-501, T-523, T-548 de 1992 y T-091,
T-232 de 1993, que tratan sobre la informalidad de la acción de tutela y la
agencia oficiosa. |
615 | T-602-95
Sentencia No
Sentencia No. T-602/95
LIBERTAD DE
EXPRESION-Prevalencia
limitada
El derecho a la
libertad de expresión es prevalente, y generalmente se le otorga primacía sobre
los derechos al buen nombre y a la honra, con los cuales frecuentemente resulta
enfrentado, "salvo que se demuestre por el afectado la intención dañina o
la negligencia al presentar hechos falsos, parciales, incompletos o inexactos
que vulneran o amenazan sus derechos fundamentales". En ejercicio de la
libertad de expresión, toda persona es libre de opinar lo que a bien tenga, sin
importar qué tan molesta, equivocada, provocadora, revolucionaria o inmoral
pueda ser la idea expresada. Por eso mismo la censura, prohibida tajantemente
por la Carta, sólo es legítima cuando se ejerce sobre formas de expresión que
impiden grave y directamente el ejercicio de los derechos ajenos.
MEDIOS DE
COMUNICACION-Responsabilidad
social/LIBERTAD DE OPINION-Límites al periodista
En tratándose de
medios de comunicación, muy especialmente, la opinión debe expresarse de manera
responsable y profesional, sin dar lugar a interpretaciones equívocas, pues
están de por medio la honra y buen nombre de las personas respecto de quienes
se opina, asi como el derecho del público a recibir información veraz e
imparcial. En la práctica, el periodista tiene el derecho de opinar sobre
cualquier cosa, aún cuando su opinión no se base en hechos sino en meras
especulaciones, pero no le es dado hacer aparecer dichas especulaciones como si
fueran hechos ciertos. Ello se deduce del deber de responsabilidad social que
el Estatuto Superior les impone, y del derecho a la información que allí se
proclama. Los medios de comunicación desarrollan tareas esenciales dentro de
una democracia, debido a que la información de las personas y la observación
crítica de la gestión de las autoridades son el sustrato indispensable de una
participación ciudadana efectiva. Más que ser una forma para desarrollar eficazmente
el ejercicio de una libertad -la de expresión-, los medios masivos de
comunicación han entrado a ejercer un papel preponderante dentro del Estado de
Derecho.
PERIODISMO-Responsabilidad social
La profesión de
periodista goza de la protección constitucional que garantiza su libertad e
independencia y la reserva de la fuente de información, pero, al mismo tiempo
-y en esto radica el principal cambio con respecto al régimen constitucional
anterior a 1991- se le exige un alto grado de responsabilidad social, que
conlleva la exigibilidad de ciertos deberes acordes con la profesión del
periodismo. El periodista ha de actuar con profesionalismo en el manejo de los
datos, asi como en el uso del lenguaje, con el objeto de que la información que
está llamado a difundir alcance su cometido. Las opiniones que en ejercicio de
su libertad de expresión emita el periodista, deben manifestarse en forma
clara, precisa y no dar lugar a interpretaciones equívocas por el contexto en
que se presenten o por la forma en que se expresen. Debe distinguirse
claramente entre los hechos que se informan y la opinión que ellos le merecen
al periodista que los evalúa. Una conducta distinta es contraria al
profesionalismo con que el periodista debe, según dispone la Constitución,
ejercer su libertad de expresión.
DERECHO A LA
HONRA-Emisión de opinión
no comprobada/DERECHO AL BUEN NOMBRE-Emisión de opinión no comprobada
La forma en que
dicha opinión se presentó -haciendo eco de denuncias no comprobadas, y dando a
entender que los hechos denunciados fueron investigados por el periodista y
encontrados ciertos, sin que tal comprobación hubiese ocurrido en la realidad-
viola los derechos fundamentales del demandante a la honra y al buen nombre, y
es susceptible de ser rectificada por vía de tutela.
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE-Emisión de
información no comprabada
Dado el impacto
que logran sobre la sociedad, asi como el grado de poder que han alcanzado
dentro del Estado moderno, el deber de obrar de buena fe cobra para los medios
de comunicación, en relación con los particulares, muchas veces indefensos ante
sus actuaciones, especial relevancia. Resulta inaceptable, a la luz del
principio constitucional de la buena fe, excluír de las posibles preguntas que
se le hacen a un entrevistado, sin razón alguna, aquéllas que se refieren a
imputaciones delictivas o deshonrosas que terceros hacen de esa persona, cuando
supuestamente el periodista adelanta una búsqueda objetiva de la verdad de
tales hechos y se dispone a presentar, el día inmediatamente siguiente, una
opinión que se hace aparecer equilibrada y bien documentada. La omisión del
periodista no sólo implica una falta de profesionalismo contraria a su
responsabilidad social, sino que comporta un desconocimiento del deber de
actuar de buena fe, lo cual derivó, en esta ocasión, en la violación de los
derechos fundamentales del demandante.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Inexistencia por
emisión de opinión no comprobada/DEBERES CONSTITUCIONALES-Emisión de
opinión no comprobada
Si bien no se
transgredió deliberadamente la ley penal, sí se contrariaron las normas
constitucionales vigentes, y éstas requieren de las personas, no sólo que se
abstengan de delinquir, sino que cumplan, en su trato con los demás, con el
mínimo de respeto por el otro, que se concreta en atender el deber de
solidaridad, honrar la buena fe, y abstenerse de violentar su dignidad. El juez
de tutela es entonces, el único competente para hacer exigible el cumplimiento
de los deberes constitucionales cuyo desconocimiento por parte del demandado
ocasiona la violación de los derechos fundamentales, cuando dicha violación no
es encuadrable en ninguno de los ilícitos consagrados en la ley como causal
específica de responsabilidad.
DERECHO DE
RECTIFICACION-Información
falsa de noticiero TV HOY
Dado que la nota
periodística lesiva de los derechos fundamentales del actor, consistió en la
difusión de una información inexacta e incomprobada que dió a entender como
ciertos hechos cuya veracidad no se atrevía a afirmar el periodista, la
reparación del daño causado se logra mediante el ejercicio del derecho de
rectificación. Debe, en otras palabras, dársele a la opinión, por las
peculiares características que este caso reviste, el tratamiento propio de una
información falsa o inexacta.
Ref.: Expediente No.
T-77691
Acción de tutela de
Juan Manuel Minaya Molano contra Datos y Mensajes S.A. (Noticiero TV-HOY), por
violación de los derechos a la honra y al buen nombre.
Temas:
- Indiferenciación
entre hecho y opinión. Responsabilidad de quien opina.
- Libertad de
expresión y derecho a la honra y al buen nombre.
- Exigibilidad
de los deberes de buena fe y responsabilidad social de los medios.
- Rectificación
de opiniones ambiguas.
Actor: Juan
Manuel Minaya Molano.
Magistrado
Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C. doce (12) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional, Sala Cuarta de Revisión de Tutelas, integrada por los
Magistrados José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Carlos
Gaviria Díaz, este último en calidad de ponente, pronuncia,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
la siguiente
sentencia en el proceso de tutela número T- 77629, interpuesto por Juan Manuel
Minaya Molano contra el Noticiero TV HOY, propiedad de Datos y Mensajes S.A.,
con base en las razones que se exponen a continuación.
ANTECEDENTES
1. Hechos:
Al Noticiero TV HOY
llegó una carta fechada en abril 25 de 1995, en la que se denunciaban algunas supuestas
irregularidades cometidas por el Presidente de la Liga de Ajedrez de Bogotá,
señor Juan Manuel Minaya Molano. En la carta se listaron los nombres de las
personas que supuestamente la enviaban, pero carecía de sus firmas.
El periodista Oscar
Restrepo, comentarista deportivo del noticiero, con base en dicha carta y en
conversaciones sostenidas personalmente con algunos ajedrecistas, expresó en la
emisión del seis (6) de mayo, el siguiente comentario :
"Cuarenta y
dos (42) ajedrecistas de Bogotá vienen solicitando a COLDEPORTES, a la
federación de ese deporte y a los entes gubernamentales, el relevo del actual
presidente de la liga de esta capital, Juan Minaya. Este ex-ajedrecista es
señalado de amañar sorteos, de tener preferencias en la conformación de
selecciones y mal manejo del presupuesto, destinándolo (sic) a otras cosas
diferentes a las propuestas por el ente de Bogotá. Investigamos y consultamos,
y hemos llegado a una conclusión: Juan Minaya debe irse con sus trebejos a otro
lado, y darle paso a los mismos practicantes que no le creen, y lo peor, no lo
quieren".
Sintió el demandante
que lo dicho lesionaba su buen nombre y su honra, y protestó ante el noticiero
mediante carta en la que expresó las razones de su inconformidad, pero éste,
por su parte, consideró que la protesta no revestía las características de una
solicitud formal de rectificación, razón por la cual intentó en vano hablar
personalmente con el señor Minaya "con el fin de concretar los términos de
la rectificación" (folio 20).
Dado que no había
obtenido aclaración pública alguna, el peticionario envió una segunda carta en
la que expresamente solicitó la rectificación del comentario aludido; recibida
por el noticiero el dieciocho (18) de mayo de 1995 (folio 10), éste guardó
silencio respecto de la petición del actor.
Ante esta situación,
Juan Manuel Minaya instauró acción de tutela y solicitó la protección de sus
derechos a la honra y al buen nombre. Al ser notificado de la demanda, el
noticiero optó por hacer pública una breve síntesis de los argumentos
esgrimidos por Minaya en sus cartas, que éste consideró insuficiente y confusa.
2. Fallos de
instancia:
Tanto el Juez 27
Civil del Circuito de Bogotá como el Tribunal Superior de esta ciudad, en
primera y segunda instancia respectivamente, negaron la tutela por considerar
que las opiniones emitidas en ejercicio de la libertad de expresión, a
diferencia de las informaciones, no son susceptibles de rectificación, pues de
ellas no puede predicarse veracidad ni imparcialidad.
Consideraron los
jueces de instancia, que el comentario del periodista demandado fue una simple
expresión de su pensamiento, con la que no pretendía informar hechos de los
cuales hubiese tenido que cerciorarse y que, en caso de resultar falsos,
pudiese el juez de tutela ordenar su rectificación.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral noveno de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991,
esta Sala es competente para conocer de la revisión de las sentencias
proferidas en primera y segunda instancia. El presente examen se hace conforme
al reglamento interno de la Corporación, y a la selección y reparto hechos por
la Sala Octava de Selección.
2. Libertad
de expresión, responsabilidad social de los medios y buen nombre de
terceros.
El artículo 20 de la
Constitución consagra el derecho de toda persona a expresar libremente su
pensamiento y sus opiniones. En un Estado democrático y liberal como el
nuestro, este derecho es prevalente, y generalmente se le otorga primacía sobre
los derechos al buen nombre y a la honra, con los cuales frecuentemente resulta
enfrentado, "salvo que se demuestre por el afectado la intención dañina o
la negligencia al presentar hechos falsos, parciales, incompletos o inexactos
que vulneran o amenazan sus derechos fundamentales" (Sentencia T-80 de
1993. Magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz).
En ejercicio de la
libertad de expresión, toda persona es libre de opinar lo que a bien tenga, sin
importar qué tan molesta, equivocada, provocadora, revolucionaria o inmoral
pueda ser la idea expresada. Por eso mismo la censura, prohibida tajantemente
por la Carta (art. 20, inc.2), sólo es legítima cuando se ejerce sobre formas
de expresión que impiden grave y directamente el ejercicio de los derechos
ajenos. Tal sería el caso de quien obstruye la celebración del culto religioso,
vociferando durante la ceremonia consignas que impidan a los fieles escuchar al
sacerdote, o de quien genera pánico y amenaza la vida de otros gritando ¡fuego!
en un recinto repleto de gente.
En tratándose de
medios de comunicación, muy especialmente, la opinión debe expresarse de manera
responsable y profesional, sin dar lugar a interpretaciones equívocas, pues
están de por medio la honra y buen nombre de las personas respecto de quienes
se opina, asi como el derecho del público a recibir información veraz e
imparcial. En la práctica, el periodista tiene el derecho de opinar sobre
cualquier cosa -y es deseable que ejercite ese derecho-, aún cuando su opinión
no se base en hechos sino en meras especulaciones, pero no le es dado hacer
aparecer dichas especulaciones como si fueran hechos ciertos. Ello se deduce
del deber de responsabilidad social que el Estatuto Superior les impone (art.
20, inc.2), y del derecho a la información que allí se proclama.
Los medios de
comunicación desarrollan tareas esenciales dentro de una democracia, debido a
que la información de las personas y la observación crítica de la gestión de
las autoridades son el sustrato indispensable de una participación ciudadana
efectiva. Más que ser una forma para desarrollar eficazmente el ejercicio de
una libertad -la de expresión-, los medios masivos de comunicación han entrado
a ejercer un papel preponderante dentro del Estado de Derecho. Asi lo había
reconocido con anterioridad a la Carta de 1991, la Corte Suprema de Justicia:
La actuación de
los medios masivos de comunicación es "una de las más modernas formas de
acción de los gobernados sobre el poder público y forma parte de los
instrumentos de control vertical sobre los gobernantes (...). Se trata de un derecho
político para permitir nuevas formas de defensa de las comunidades contra el
despotismo, la arbitrariedad, la corrupción, los abusos y desviaciones de
poder, que refuerza la vigencia de la democracia, asegura su actualización y
mejora la condición de los ciudadanos frente a las autoridades, pues permite
que éstos no sólo elijan sino que las controlen con base en la necesaria
información sobre su gestión". (Magistrado ponente: Fabio Morón Díaz, Corte Suprema
de Justicia, Sala Plena, 26 de febrero de 1988).
Para el cumplimiento
de los elevados fines que persigue, la profesión de periodista goza de la
protección constitucional que garantiza su libertad e independencia (art. 73
Superior) y la reserva de la fuente de información (art.74 ibídem), pero, al mismo
tiempo -y en esto radica el principal cambio con respecto al régimen
constitucional anterior a 1991- se le exige un alto grado de responsabilidad
social, que conlleva la exigibilidad de ciertos deberes acordes con la
profesión del periodismo. Entre otros, el periodista ha de actuar con
profesionalismo en el manejo de los datos, asi como en el uso del lenguaje, con
el objeto de que la información que está llamado a difundir alcance su
cometido.
Por esta razón, las
opiniones que en ejercicio de su libertad de expresión emita el periodista,
deben manifestarse en forma clara, precisa y no dar lugar a interpretaciones
equívocas por el contexto en que se presenten o por la forma en que se
expresen. Debe distinguirse claramente entre los hechos que se informan y la
opinión que ellos le merecen al periodista que los evalúa. Una conducta
distinta es contraria al profesionalismo con que el periodista debe, según
dispone la Constitución, ejercer su libertad de expresión.
Así lo ha
establecido esta Corte en anteriores ocasiones, entre las que vale la pena
citar la Sentencia T-080 de 1993 (Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz),
que en su parte pertinente dijo:
" En efecto,
una clara diferenciación entre el hecho informado ... y la opinión o juicio
valorativo del medio de comunicación sobre dicho hecho ... habría permitido a
las personas destinatarias de la noticia recibir una información exacta. La
presentación indiferenciada de hechos y opiniones, en cambio, puede entrañar
inexactitud de la noticia y conducir a una posible vulneración de los derechos
fundamentales del peticionario.
"... La
simultánea e inescindible coexistencia de hecho y opinión en una determinada
presentación noticiosa puede constituír una información inexacta y generar el
deber legal de rectificación...
"La peculiar
presentación de la información -mezcla de hechos y opiniones- entraña
inexactitud si al público en general no le es posible distinguir entre lo
realmente sucedido y las valoraciones o reacciones emocionales que los hechos
acaecidos suscitan en el intérprete y comunicador de la información. Los actos
de deformar, magnificar, minimizar, descontextualizar o tergiversar un hecho
pueden desembocar en la inexactitud de la información al hacer que la
apariencia sea tomada como realidad y la opinión como verdad, ocasionando con
ello un daño a los derechos fundamentales de un tercero".
3. Violación
de los derechos del demandado.
Para efectos de
resolver el caso planteado, es necesario hacer una lectura cuidadosa de lo
expresado por el periodista Oscar Restrepo en la emisión del Noticiero T.V. HOY
del día seis (6) de mayo de 1995.
Inicia el comentario
con las siguientes palabras textuales:
"Cuarenta y
dos (42) ajedrecistas de Bogotá vienen solicitando a COLDEPORTES, a la
federación de ese deporte y a los entes gubernamentales, el relevo del actual
presidente de la liga de esta capital, Juan Minaya. Este ex-ajedrecista es
señalado de amañar sorteos, de tener preferencias en la conformación de
selecciones y mal manejo del presupuesto, destinándolo (sic) a otras cosas
diferentes a las propuestas por el ente de Bogotá".
Hasta este momento,
el periodista solamente daba a conocer un hecho: que existían denuncias contra
Juan Manuel Minaya. Ésta información, de la que debía haberse cerciorado aquél
antes de hacerla pública, sólo se basó en la carta sin firmas que había llegado
a sus manos y en lo que le habían dicho personalmente algunos ajedrecistas de
la liga a quienes, según afirma, consultó (folio 20). No aporta al expediente
prueba alguna de que hubiese verificado, ante las entidades gubernamentales
donde supuestamente se radicaron las denuncias, el hecho de existir éstas
realmente.
Ahora bien; respecto
de las conductas deshonestas y posiblemente delictivas en que, según terceras
personas, Minaya había incurrido, el comunicador obró debidamente al no afirmar
su veracidad, pues para hacerlo necesitaría investigar por su cuenta y llegar
al convencimiento objetivo de que Juan Minaya actuó ilegalmente. Una vez hecha
tal averigüación podría formular una denuncia ante el público y las
autoridades, y es precisamente eso lo que, a renglón seguido, afirma haber
hecho:
"
Investigamos y consultamos, y hemos llegado a una conclusión:
Se crea con esta
frase de transición una expectativa en el oyente, quien queda a la espera de
saber cuáles de esos cargos fueron verificados durante la investigación y
consultas realizadas por el comunicador. Éste insinúa haber logrado, con sus
pesquisas, certeza sobre si la persona a quien se refiere incurrió o no en las
irregularidades que se le imputan. Sin embargo, no es ese el contenido de la
conclusión, que presenta de esta manera:
Juan Minaya
debe irse con sus trebejos a otro lado, y darle paso a los mismos practicantes que no le
creen, y lo peor, no lo quieren".
Concluyó,
sorpresivamente, con una opinión sobre lo que Juan Minaya debería hacer, no
porque se hubieran confirmado los cargos (contenido que se había anunciado),
sino porque algunos practicantes no le creen y no lo quieren. El comentario se
inició relatando unas actuaciones improbadas, se afirmó luego haberlas
investigado y, a renglón seguido, se emitió una opinión desfavorable sobre la
permanencia en el cargo de la persona implicada en los hechos denunciados,
insinuando asi la confirmación de éstos pues, según afirma el periodista, su
opinión es consecuencia directa de los hechos que investigó. Quien escucha la
noticia, razonable y lógicamente puede concluír que Juan Minaya sí incurrió en
las conductas que se le endilgan.
El noticiero
demandado sostiene que lo dicho por su comentarista deportivo, por tratarse de
una opinión, a diferencia de las informaciones, no está sujeto a rectificación,
pues las opiniones no implican afirmación de hecho alguno.
La Corte, por el
contrario, considera que la forma en que dicha opinión se presentó -haciendo
eco de denuncias no comprobadas contra el actor, y dando a entender que los
hechos denunciados fueron investigados por el periodista y encontrados ciertos,
sin que tal comprobación hubiese ocurrido en la realidad- viola los derechos
fundamentales del demandante a la honra y al buen nombre, y es susceptible de
ser rectificada por vía de tutela, con base en las razones que se exponen a
continuación.
4. Principio
de la buena fe.
El artículo 83 de la
Carta Política prescribe que "las actuaciones de los particulares y de las
autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe",
deber del que, por supuesto, no están exentos los medios de comunicación. Por
el contrario, dado el impacto que logran sobre la sociedad, asi como el grado
de poder que han alcanzado dentro del Estado moderno, el deber de obrar de
buena fe cobra para los medios, en relación con los particulares, muchas veces
indefensos ante sus actuaciones, especial relevancia.
Los hechos probados
dentro del expediente en estudio, revelan por parte del noticiero demandado, un
comportamiento desleal para con el actor, pues en la víspera de la emisión en
la cual se hizo referencia a las denuncias contra el señor Minaya, el noticiero
lo entrevistó personalmente y en ningún momento indagó su versión sobre las
denuncias que, según afirmó Oscar Restrepo, se encontraba investigando.
Asi lo aceptó el
Director del noticiero en las pruebas recaudadas:
"Respecto de
la segunda pregunta, me permito informar a la honorable Corte Constitucional
que el Noticiero TV HOY entrevistó al señor Minaya el 5 de mayo, pero esta
(entrevista) no tenía por objeto recoger su opinión sobre las manifestaciones
hechas por otros ajedrecistas, ni pretendía contrastar la opinión del
periodista Oscar Restrepo. El objeto de la entrevista era conocer el nivel del
juego ciencia en Santafé de Bogotá, las anteriores competencias y la
financiación de la Liga".
Resulta inaceptable,
a la luz del principio constitucional de la buena fe, excluír de las posibles
preguntas que se le hacen a un entrevistado, sin razón alguna, aquéllas que se
refieren a imputaciones delictivas o deshonrosas que terceros hacen de esa
persona, cuando supuestamente el periodista adelanta una búsqueda objetiva de
la verdad de tales hechos y se dispone a presentar, el día inmediatamente
siguiente, una opinión que se hace aparecer equilibrada y bien documentada.
De haber sido
interrogado al respecto, el actor habría podido alertar al noticiero sobre el
hecho de que los nombres sin firmas que aparecen en la carta de denuncia,
corresponden en su mayoría, tal como consta en el expediente (folio 3), a
personas que apoyan la gestión del señor Minaya. Por lo tanto, la omisión del
periodista no sólo implica una falta de profesionalismo contraria a su
responsabilidad social, sino que comporta un desconocimiento del deber de
actuar de buena fe, lo cual derivó, en esta ocasión, en la violación de los
derechos fundamentales del demandante.
5. Exigibilidad
de los deberes de buena fe y responsabilidad social.
Esta Corte ha
aclarado en anteriores ocasiones, que los deberes constitucionales son patrones
generales de conducta social deseable, que se concretan en acciones u omisiones
de las personas, y cuya obligatoriedad sólo es exigible, en principio, a través
de las vías ordinarias de defensa judicial de los derechos, cuando tales
deberes se encuentran desarrollados en una ley que consagre las particulares
acciones u omisiones en que cada uno de ellos se materializa socialmente. Si
tal desarrollo legal no se ha dado, tampoco pueden exigirse directamente las
acciones u omisiones en que se concreta el deber genérico. Por ejemplo, el
cumplimiento del deber de contribuír al funcionamiento del Estado, no puede
exigirse sin una ley que cree un determinado impuesto. Pero, -y ésta es la
excepción a la regla general- cuando se incumple con un deber genérico, y tal
infracción de la norma superior acarrea una violación o grave amenaza contra un
derecho fundamental, la efectividad del derecho -e indirectamente, el
cumplimiento del deber-, sí son exigibles judicialmente por vía de tutela (ver
sentencias T-125 de 1994 y T-36 de 1995).
Ha quedado
demostrado en el caso que ocupa ahora la atención de la Sala, que los derechos
al buen nombre y a la honra del señor Juan Manuel Minaya, fueron violados por
la actuación del Noticiero TV HOY y de su comentarista deportivo Oscar
Restrepo, a raíz de la irregular opinión expresada en la emisión del día seis
(6) de mayo de 1995, violación que tuvo origen, precisamente, en el
incumplimiento de los deberes de buena fe y de responsabilidad social de los
medios de comunicación. Ante esta situación, el juez de constitucionalidad se
encuentra en la obligación de "hacer exigibles inmediatamente los
deberes consagrados en la Constitución, con miras a la protección efectiva de
los derechos fundamentales" (ST- 036 de 1995, Sala Cuarta de Revisión).
Conviene anotar que
el amplio alcance que, a juicio de la Corte, la Constitución les otorga a los
principios de buena fe y responsabilidad social de los medios de comunicación,
se ve avalado por la prevalencia que a dichos principios otorgan los propios
profesionales del periodismo, tal como se observa en las normas que el Círculo
de Periodistas de Bogotá ha acogido internamente como su "Código de ética
y responsabilidad periodística". Reza asi el artículo primero, del cual se
subrayan partes íntimamente ligadas al caso presente:
"ARTÍCULO
PRIMERO: La comunidad tiene derecho a estar informada veraz, suficiente y
oportunamente y el periodista está en la obligación de informarla en esos
términos.
1. Aunque
resulten discutibles como términos absolutos la verdad y la objetividad, es indispensable
en el periodismo la buena fe. El contenido de la noticia o del
comentario debe ser exacto en sus hechos y en su contexto.
...
3. La obligación
de informar se incumple:
a. Por acción
(noticia falsa).
b. Por
omisión (al guardar silencio acerca de un hecho), y
c. Por
aproximación (noticia tendenciosa).
4. La noticia
debe quedar claramente diferenciada de los comentarios.
6. Inexistencia
de otros medios de defensa.
En el presente caso
es claro que el comportamiento del comunicador, a pesar de ser contrario a la
buena fe que debe presidir las relaciones entre particulares y a la
responsabilidad social que la Carta Política exige de los medios de
comunicación, dista de ser un comportamiento doloso con el que se hubiera
buscado calumniar o injuriar al actor. Pero, si bien no se transgredió
deliberadamente la ley penal, sí se contrariaron las normas constitucionales
vigentes, y éstas requieren de las personas, no sólo que se abstengan de
delinquir, sino que cumplan, en su trato con los demás, con el mínimo de
respeto por el otro, que se concreta en atender el deber de solidaridad, honrar
la buena fe, y abstenerse de violentar su dignidad.
El juez de tutela es
entonces, el único competente para hacer exigible el cumplimiento de los
deberes constitucionales cuyo desconocimiento por parte del demandado ocasiona
la violación de los derechos fundamentales del actor, cuando dicha violación no
es encuadrable en ninguno de los ilícitos consagrados en la ley como causal
específica de responsabilidad.
7. Derecho
de rectificación.
Dado que la nota
periodística lesiva de los derechos fundamentales del actor, consistió en la
difusión de una información inexacta e incomprobada que dió a entender como
ciertos hechos cuya veracidad no se atrevía a afirmar el periodista, la
reparación del daño causado se logra mediante el ejercicio del derecho de
rectificación, consagrado en el artículo 20 Superior. Debe, en otras palabras,
dársele a la opinión, por las peculiares características que este caso reviste,
el tratamiento propio de una información falsa o inexacta.
En consecuencia,
procederá la Corte a ordenar al Noticiero TV HOY que, públicamente y con igual
despliegue, aclare que la opinión expresada por el periodista Oscar Restrepo se
basó en denuncias formuladas en una carta sin firmas y en comentarios de
algunos ajedrecistas de la Liga de Bogotá, y que los hechos en los que
aparentemente se fundó la opinión del periodista, no fueron en ningún momento
comprobados por él ni por el noticiero.
Es necesario aclarar
que la difusión que el noticiero hizo de la réplica formulada por Juan Minaya,
no satisfizo los requisitos del derecho de rectificación que aquí se hará
efectivo. En dicha réplica, el noticiero se limitó a resumir los argumentos
con los cuales el actor rebatía las denuncias en su contra, pero no corrigió el
yerro consistente en haber dado apariencia de certeza a simples especulaciones.
Al respecto, retoma esta Corporación lo expresado en la sentencia T-332 de 1993
(Sala Quinta de Revisión), a propósito de una tutela interpuesta, con base en
hechos similares, contra el mismo noticiero ahora demandado:
"La Corte
Constitucional considera que rectificar no equivale a servir de conducto público
para que el afectado presente su propia versión sobre lo afirmado por el medio
en violación de los derechos constitucionales, pues semejante criterio rompería
abruptamente el principio de equidad que debe caracterizar la rectificación.
"Si el medio
de comunicación se equivocó públicamente, debe rectificar públicamente. Y lo
debe hacer con honestidad y con franqueza, sin acudir al fácil expediente de
disimular su falta de veracidad u objetividad trasladando a la persona
lesionada la responsabilidad de desempeñar el papel que en justicia debe
cumplir el autor de las afirmaciones materia de rectificación".
El Noticiero TV HOY
está entonces en mora de hacer una eficaz rectificación, con el objeto de
reparar en lo posible el daño causado a la honra y buen nombre del señor Juan
Minaya.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional de
la República de Colombia,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de tutela
proferida en segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Santafé de Bogotá, Sala Civil, el día 24 de julio de 1995.
SEGUNDO: CONCEDER la tutela instaurada por
Juan Manuel Minaya Molano en contra de la sociedad Datos y Mensajes S.A.,
propietaria del noticiero TV HOY, por la violación de sus derechos a la honra y
buen nombre.
TERCERO: ORDENAR al Director del Noticiero
TV HOY, que en la emisión siguiente a la notificación del presente fallo se dé
lectura al siguiente texto: "Por orden judicial, el Noticiero TV HOY
presenta la siguiente rectificación: en la emisión del seis (6) de mayo de mil
novecientos noventa y cinco, a raíz de unas denuncias conocidas por este
noticiero, el periodista Oscar Restrepo pidió la renuncia del Presidente de la
Liga de Ajedrez de Bogotá, Juan Manuel Minaya Molano. Por la forma en que se
presentó dicha opinión, se dio a entender equivocadamente que se había
comprobado la veracidad de los hechos denunciados.
Debemos aclarar que en
ningún momento se dió tal comprobación, y que, al momento de expresar su
opinión, Oscar Restrepo no tenía prueba alguna de que Juan Manuel Minaya
hubiese incurrido en las actuaciones que se le imputaban".
CUARTO: Librar la comunicación prevista en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese,
notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Ponente
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
616 | T-603-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-603/95
CONCURSO DE
MERITOS-Carencia actual de
objeto/DEMANDA DE TUTELA-Reclamación de perjuicios
Habiendo
renunciado el actor a mantenerse en la situación jurídica que, según él, le
hacía merecedor de la tutela impetrada, la revisión del presente proceso carece
de objeto, pues, aún en el caso de encontrarse fundadas sus pretensiones, el
juez de tutela no podría ordenar que se hagan efectivos los derechos de quien
ya no está, por su propia voluntad, en situación de ejercerlos. Sin embargo, si
los derechos del actor efectivamente fueron violados, asi se deberá declarar en
la sentencia, para hacer posible la reclamación correspondiente a los
perjuicios que eventualmente hubiera sufrido la persona.
Ref..: Expediente
T - 78348
Acción de tutela de
Virgilio Pérez Murcia contra el Consejo superior de la Carrera Administrativa
de la Contraloría General de la República.
TEMA:
Carencia de objeto.
Magistrado
Ponente:
Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ.
Santafé de Bogotá
D.C., doce (12) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional, Sala Cuarta de Revisión de Tutelas, integrada por los
Magistrados José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Carlos
Gaviria Díaz, este último en calidad de ponente, procede a dictar sentencia en
el grado jurisdiccional de revisión, teniendo en cuenta lo siguiente:
1. HECHOS
Afirma el actor
Virgilio Pérez Murcia, que fue vinculado a la Contraloría General de la
República en el cargo de profesional universitario grado 5, mediante resolución
número 00457 de enero 22 de 1993, luego de haber ocupado el primer lugar en un
concurso público de méritos. Su nombramiento reviste la calidad de ordinario, y
asi lo indica la resolución en comento.
Posteriormente, el
30 de diciembre, la ley 106 de 1993 creó y reglamentó la carrera administrativa
en la Contraloría General de la República; en consecuencia, el Contralor
General convocó a concurso para proveer los cargos que, según la ley son de
carrera administrativa. En la misma circular en que lo hizo, señaló el
Contralor que no debían inscribirse los funcionarios que habían sido vinculados
a la entidad con base en concursos y cursos - concursos.
Sostiene el actor
que los funcionarios que ingresaron por concurso o curso-concurso fueron
vinculados directamente a la carrera administrativa; pero él, fue vinculado
como profesional universitario grado 13, mediante resolución 02394 de mayo 6 de
1994. Para esa fecha, dicho cargo era de libre nombramiento y remoción.
El 4 de mayo de
1994, el señor Pérez Murcia solicitó al Consejo Superior de la Carrera
Administrativa de la entidad su inclusión en la carrera administrativa,
petición que le fue negada. En la respuesta se le indicó que para lograr su
ingreso a la carrera administrativa, estaba eximido de los exámenes de
conocimientos, pero que debía agotar las demás etapas previstas. Igual petición
formuló el 21 de abril de 1994 sin obtener respuesta del Consejo.
El 16
de noviembre de 1994, la Corte expidió la sentencia C-514, por medio de la cual
declaró inexequibles "las referencias que en el artículo 122 de la Ley 106
de 1993 se hacen a los siguientes empleos: Jefe de Unidad, Director, Jefe de
Unidad Seccional, Jefe de División Seccional, Profesional Universitario
grados 12 y 13 y Coordinador" (subraya fuera del texto).
Aduciendo
esa decisión, Virgilio Pérez Murcia nuevamente solicitó, el 23 de noviembre de
1994 y el 29 de marzo de 1995, que se le incluyera como funcionario de
carrera. En oficio de mayo 19 de 1995 se le reiteró la decisión negativa, y se
le informó que, en cumplimiento de la sentencia C-514/94, para ingresar a la
carrera debía presentar también el examen de conocimiento previsto para proveer
el cargo en el que se venía desempeñando.
Asi las
cosas, Pérez Murcia interpuso la presente acción de tutela en contra de la
reiterada decisión de aplicarle las normas legales sobre ingreso a la carrera
administrativa, pues consideró que se le estaban violando sus derechos a la
igualdad y al trabajo, asi como se le desconocía indebidamente un derecho
adquirido.
2.
FALLOS DE INSTANCIA.
2.1.
FALLO DEL JUZGADO QUINCE CIVIL DEL CIRCUITO DE SANTAFE DE BOGOTA D.C.
Por
medio de providencia de julio 4 de 1995, este despacho negó la tutela impetrada
aduciendo lo siguiente:
El
actor cuenta con otro medio judicial de defensa ante la jurisdicción
contencioso administrativa, toda vez que la naturaleza de la convocatoria es
la de un acto administrativo.
La acción de tutela
no puede ser utilizada para hacer cumplir leyes, decretos, reglamentos o
cualquier norma de rango inferior a la Constitución. No se podría conceder como
mecanismo transitorio, pues los derechos enunciados por el actor no están bajo
amenaza grave. Para que pueda permanecer en el cargo, el actor debe someterse
al proceso de selección de la carrera administrativa, por cuanto el ingreso a
ella no se logra por derecho propio, a menos que la ley asi lo señale.
2.2. FALLO DEL
TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE SANTAFE DE BOGOTA D.C. - SALA CIVIL-
.
Este Tribunal,
mediante sentencia del 3 de agosto de 1995, confirmó el fallo de primera instancia
con los siguientes argumentos:
El actor puede
interponer una acción ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. La
acción de tutela no puede ser utilizada para hacer cumplir normas de carácter
inferior a la Constitución. El asunto debatido es meramente legal, y su
conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria.
3.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
3.1. COMPETENCIA
Le compete a la
Corte Constitucional, según el ordinal 9 del artículo 241 de la Constitución
Política, revisar los fallos de tutela que eventualmente sean seleccionados por
la Sala destinada para ello; a la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas le
corresponde pronunciarse sobre los fallos de instancia proferidos durante el
trámite de este proceso, en virtud del auto de la Sala de Selección Número
Ocho, del 6 de septiembre del presente año.
3.2. CARENCIA DE
OBJETO
Para mejor proveer,
la Sala ordenó a la Contraloría General de la República, por medio de auto del
8 de noviembre, que presentara un informe detallado sobre algunos asuntos
relevantes para la revisión del proceso. En respuesta, la entidad demandada
manifestó:
1." Actualmente
la Contraloría General de la República no tiene ningún vínculo laboral con el
Dr. Virgilio Pérez Murcia, puesto que si bien es cierto, él ingresó a la
Entidad, el 24 de junio de 1993, por nombramiento ordinario en un cargo de
libre nombramiento y remoción, según consta en el acta de posesión número
00001856 de esa misma fecha, no es menos cierto que el señor Contralor General,
mediante resolución número 07296 de 12 de septiembre de 1995, le aceptó la
renuncia presentada, del cargo de profesional universitario Nivel Profesional
Grado 13 de la Dirección del Sector Social."
" Los empleados
que han sido incorporados al sistema de carrera administrativa en los cargos de
Profesional Universitario, Nivel Profesional Grados 12 y 13, lo han hecho por
el sistema de mérito, valga decir mediante concurso interno, convocado para
quienes estuvieran legalmente vinculados, esto es nombrados y posesionados,
mediante nombramiento ordinario, por ser cargos de libre nombramiento y
remoción, a 3 de Marzo de 1995, pero que por mandamiento contenido en la
sentencia C - 514 de 16 de noviembre de 1994, de la H. Corte Constitucional,
quedaron como empleos de carrera administrativa; concurso para el cual se
inscribió y participó el Doctor PEREZ MURCIA, según consta en el radicado
número 13-015, pero al presentar su renuncia al cargo que venía desempeñando
(Profesional Universitario Grado 13), también estaba renunciando a cualquier
expectativa (sic) que tuviera al respecto". (folio 78).
Habiendo renunciado
el actor a mantenerse en la situación jurídica que, según él, le hacía
merecedor de la tutela impetrada en la demanda, la revisión del presente
proceso carece de objeto, pues, aún en el caso de encontrarse fundadas sus
pretensiones, el juez de tutela no podría ordenar que se hagan efectivos los
derechos de quien ya no está, por su propia voluntad, en situación de
ejercerlos.
Sin embargo, si los
derechos del actor efectivamente fueron violados, asi se deberá declarar en la
sentencia, para hacer posible la reclamación correspondiente a los perjuicios
que eventualmente hubiera sufrido la persona. No es ese el caso del señor Pérez
Murcia, como se pasa a explicar brevemente.
No se violó el
derecho a la igualdad de actor, pues, como informó la Contraloría - oficio OCA
982-95, folios 78 y 79-, para la provisión de los cargos de Profesional
Universitario grados 12 y 13, todos los que se encontraban en la situación del
demandante (ocupaban esos cargos cuando se reglamentó legalmente la carrera),
recibieron el mismo trato: fueron llamados a concurso y se nombró a los que
llenaron los requisitos para ingresar a la carrera.
Tampoco se violó o amenazó
indebidamente el derecho al trabajo, cuando se le exigió al actor someterse a
un examen de conocimientos, para verificar si cumplía con los requisitos
mínimos requeridos por la ley para ocupar el cargo que venía desempeñando. Si
bien el señor Pérez Murcia concursó para ingresar a la Contraloría en el año
1993, y la Resolución por medio de la cual se le vinculó, de manera expresa
señala que: "los funcionarios que ingresen a la Entidad por el sistema de
concurso, tendrán prelación en el proceso de escalafonamiento en carrera
administrativa", en ningún caso le eximió de cumplir los requisitos
exigidos por la ley, ni podía la Contraloría hacer tal cosa por medio de una
resolución.
De paso, queda
aclarado que al actor no se le desconoció, como él reclama, el derecho a tener
"prelación en el proceso de escalafonamiento en carrera
administrativa", pues tal prelación no podía consistir en exonerarle de
presentar los exámenes establecidos en la ley que rige tal carrera.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
CONFIRMAR el fallo
de tutela proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé
de Bogotá D.C. -Sala Civil-, en el que se negó la tutela solicitada por
Virgilio Pérez Murcia, pero por las consideraciones que anteceden.
Comuníquese,
notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
617 | T-604-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-604/95
MORA JUDICIAL-Efectos
La verdadera
afectación causada por la dilación injustificada del plazo recae sobre la
seguridad jurídica que el proceso penal debe garantizar, no sólo para las
partes del mismo sino para la sociedad en su conjunto, ya que la certeza del
derecho, es uno de los principios esenciales que informan al Estado de Derecho.
MORA JUDICIAL-Dilación injustificada de investigación/PROCESO
PENAL-Incumplimiento de términos procesales
La falta de
certeza sobre la existencia de un hecho delictivo o sobre la responsabilidad
del procesado, no se soluciona a través de la inactividad judicial, pues la
función del investigador y del fallador no es la de concluir el proceso con una
sentencia condenatoria, sino la de llegar a la verdad, respetando siempre las
garantías procesales. En caso de duda el funcionario debe aplicar el principio
favor in rei, que no es más que la confirmación de la presunción de inocencia
que ampara al procesado.
PROCESO PENAL-Impulso/DERECHO DE PETICION EN PROCESO
PENAL-Dilación de investigación penal
En relación con
la actitud omisiva de no solicitar durante el tiempo trascurrido entre la
iniciación de los procesos y la interposición de la tutela ninguna petición, es
de tener en cuenta que el impulso de los procesos no corresponde al mismo
sujeto pasivo de la acción penal; su ejercicio del derecho de defensa consiste
en aprovechar las oportunidades que la ley le concede para demostrar la falta
de veracidad de la acusación, pero que, como derecho que es, queda a su
arbitrio ejercerlo o no. En relación con la carga laboral, la ineficiencia e
ineficacia del Estado no puede justificar la violación de los derechos
fundamentales.
DEMANDA DE TUTELA-Trámite oportuno en investigación penal/DEBIDO
PROCESO-Dilación de investigación penal
No puede
considerarse el derecho a solicitar el adelantamiento de actuaciones como un
medio de defensa judicial idóneo, pues la efectividad del derecho fundamental
queda sujeta a la buena voluntad del funcionario que incurrió en la violación
del mismo. Solicitarle al funcionario judicial que cumpla en cada etapa del
proceso los términos legalmente previstos, cuando éstos han sido ya
ostensiblemente desconocidos, no tiene la misma eficacia que la orden que
imparta el juez de tutela, en relación con un término perentorio dentro del
cual deba el juez o fiscal realizar el acto procesal.
Ref.: Expediente
No. T-79218
Acción de tutela de
José Manuel de Arco Garcés contra la Jueza Primera Penal Municipal de
Cartagena, por violación al debido proceso.
Temas:
-Dilaciones
injustificadas.
-El derecho a hacer
peticiones no constituye un medio de defensa judicial.
Magistrado
Ponente:
Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., doce (12) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional, Sala Cuarta de Revisión de Tutelas, integrada por los
Magistrados José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Carlos
Gaviria Díaz, este último en calidad de ponente,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION,
procede a dictar
sentencia de revisión dentro del proceso de tutela T-79218.
A. LA DEMANDA.
José Manuel de Arco
Garcés presentó acción de tutela contra la Jueza Primera Penal Municipal de
Cartagena, Bolivar, Mercedes Alicia Alirio de De León, ante el Tribunal
Superior de Cúcuta, el día 18 de mayo de 1995, por violación al debido proceso.
Expuso el accionante
que desde el día 4 de septiembre de 1989 se encuentra recluido en la cárcel,
cumpliendo la pena de prisión de 19 años y 6 meses que le impuso el Juzgado
Segundo Superior de Cartagena (hoy Juzgado Noveno Penal del Circuito de esa
misma localidad), por los delitos de homicidio y hurto.
Por considerar que
reunía los requisitos exigidos por el artículo 147 de la Ley 65 de 1993,
solicitó a la dirección de la Penitenciaría Nacional de Cúcuta, donde
actualmente se encuentra detenido, el beneficio administrativo de 72 horas de permiso,
pero este le fue negado, con fundamento en que era requerido por el Juzgado
Primero Penal Municipal de Cartagena, por estar sindicado del delito de
lesiones personales.
Afirma que desconoce
lo relacionado con la sindicación, pues durante el tiempo que ha permanecido
recluido en la cárcel no ha tenido problemas con nadie.
Solicita que se
ordene a la Jueza Primera Penal Municipal de Cartagena adelantar el proceso sin
dilaciones o declarar su inocencia, con el objeto de poder acceder a los
beneficios que contempla el Código Penitenciario y Carcelario.
B. FALLO DE
PRIMERA INSTANCIA.
La demanda fue
presentada ante el Tribunal Superior de Cúcuta, que mediante auto de mayo 19 de
1995 la admitió y decretó varias pruebas.
El 2 de junio
siguiente el Tribunal declaró la nulidad de lo actuado, por falta de
competencia, y envió las diligencias al Tribunal Superior de Cartagena, que
admitió la demanda el día 15 del mismo mes.
La funcionaria
demandada, a quien se solicitó información sobre los hechos objeto de la
acción, manifestó que contra José Manuel de Arco Garcés cursan en su despacho
tres procesos: el primero, por el delito de hurto, según denuncia formulada por
William Vásquez Vásquez, el día 24 de mayo de 1989; en dicho proceso se
profirió auto de apertura de la investigación el 8 de agosto siguiente; el 19
de febrero de 1990 se le recibió indagatoria, y el 30 de mayo de 1995 (cuando
ya estaba en curso la tutela) se resolvió su situación jurídica, absteniéndose
el despacho de decretar medida de aseguramiento en su contra y ordenando
continuar la investigación para evacuar las pruebas faltantes; el segundo, por
el delito de lesiones personales, por denuncia que presentó Pedro Córdoba
Padilla el día 23 de mayo de 1988; el 2 de junio del mismo año se dictó auto de
apertura de la investigación, y el 2 de agosto de 1991 se ordenó la ampliación
de la denuncia y la recepción de indagatoria; pero esas diligencias no se han
llevado a efecto, y el tercero por el delito de hurto, donde aparece como
denunciante Onofre Misael Campo Thorne, según diligencia que se cumplió el 5 de
septiembre de 1989; en él se profirió auto de apertura de la investigación el
13 de septiembre siguiente, y se ordenó practicar diligencias de ampliación de
la denuncia y de recepción de la indagatoria, desde julio 3 de 1991;
diligencias que no se han realizado.
Evacuadas las
pruebas, procedió el Tribunal de Cartagena a proferir sentencia, con fecha 27
de junio, en la que concedió la tutela al derecho fundamental del debido
proceso reclamado por el demandante, y ordenó a la Jueza Primera Penal
Municipal de Cartagena, "o en su defecto a la autoridad jurisdiccional que
corresponda, calificar de fondo el mérito probatorio de las diligencias"
en los procesos penales que se adelantan en ese Juzgado contra José Manuel de
Arco Garcés, "previa clausura del ciclo instructivo, dentro de un término
no mayor de sesenta (60) días siguientes a la notificación de la presente
providencia; y en caso de proferirse acusación en cualquiera de ellos, IMPONERLE
la estricta observancia de los términos procesales hasta la culminación del
juicio"; además, ordenó "REMITIR copias de los procesos mencionados
en esta actuación y del presente fallo a la Sala Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Bolivar, para lo de su competencia".
El Tribunal
fundamenta su decisión en que el Juzgado "no ha respetado los términos
previstos para la instrucción de los respectivos sumarios, señalados en la ley
procedimental, hasta el punto de que tratándose de investigaciones que fueron
iniciadas en los años de 1988 y 1989, aún no han sido clausuradas y menos
calificadas en su mérito probatorio".
Las explicaciones
dadas por la funcionaria para justificar la demora (falta de interés de los
denunciantes y carencia de información sobre la localización e identificación
de los sindicados) no son de recibo, porque ello "no se aviene a la verdad
legal y procesal", y porque además, "desconoce el carácter público,
irrevocable y oficioso de la acción penal, la cual una vez iniciada no puede
interrumpirse en su desarrollo".
Sobre la procedencia
de la acción de tutela y la existencia de otros medios judiciales de defensa
afirma que esos medios son ineficaces y no revisten la misma idoneidad que
revela la acción de tutela pues "se limitarían a la exigencia del
cumplimiento parcelado por parte del funcionario de los diferentes momentos
procesales hasta que se pueda llegar a peticionar el de la calificación
oportuna, en tanto que esta sería terminante en señalar un término perentorio
para que se produzca esta última actuación procesal".
Y, además, porque
"si lo que se censura es la omisión para actuar, mal puede esperarse que
la protección reclamada pueda provenir del mismo funcionario que ha incurrido
en las situaciones que se califican, cuando la vulneración del derecho al
debido proceso se ha concretado en la autoridad jurisdiccional que actualmente
conoce de los procesos en cuestión".
"El perjuicio
causado con las dilaciones puestas de presente es manifiesto, pues además de
mantener sub-judice a una persona por tiempo indefinido, en el presente caso el
solicitante tiene suspendido el trámite de un permiso especial... ya que
aparece requerido por el Juzgado Primero Penal Municipal, en los procesos donde
debe responder por los cargos atribuidos en su contra".
C. IMPUGNACION.
La funcionaria
judicial contra quien se dirigió la acción, impugnó la sentencia de primera
instancia en forma oportuna, con los siguientes argumentos:
1. Existen otros
medios de defensa judicial.
La tutela no es procedente porque el demandante cuenta con otros medios de
defensa judicial, entre ellos, el derecho a solicitar su propia indagatoria
(art. 353 C.P.P.); pedir la definición de su situación jurídica (art. 387
idem); reclamar la calificación (arts. 438 a 443 idem, modificados por la ley
81 de 1993).
2. Falta de
colaboración de las partes.
"No obstante el principio de oficiosidad, los sujetos procesales juegan
papel fundamental en las investigaciones penales...para enrutar con más
dinámica las correspondientes investigaciones". Los denunciantes y
presuntos ofendidos en las diferentes causas, no han prestado su concurso para
adelantar con eficacia las investigaciones.
3. Congestión en
los despachos judiciales.
El cúmulo de trabajo impide atender los términos, pues "por cada negocio
penal que se evacúa llegan cinco (5) más al despacho, por modo que, ante la
ascendente ola de criminalidad se demanda solución de Estado, voluntad política
del gobierno, en pro de sofocar la congestión judicial".
4. No se ha
causado ningún perjuicio al actor. El permiso especial de 72 horas solicitado por José Manuel de Arco,
apenas está en trámite.
D. FALLO DE
SEGUNDA INSTANCIA.
La Sala Penal de la
Corte Suprema de Justicia que conoció de la apelación interpuesta por la Jueza
Primera Penal Municipal, contra el fallo de primera instancia, dictó sentencia
el día 15 de agosto de 1995, mediante la cual revocó el fallo, y dejó, en
consecuencia, sin efectos las órdenes impartidas por el Tribunal Superior de
Cartagena, salvo la relativa a la expedición de copias con destino al Consejo
Seccional de la Judicatura.
Afirma la Corte que,
a pesar de que son incuestionables las dilaciones excesivas en los tres
procesos penales seguidos contra el actor, la tutela no procede porque éste
"cuenta con una gama de medios de defensa judiciales eficaces para la
protección que reclama, pues basta solicitar ante la funcionaria del
conocimiento información sobre el estado de tales asuntos, pedir la recepción
de diligencia de indagatoria en aquellos donde no han sido oídos sus descargos,
solicitar que su situación jurídica sea resuelta, e incluso plantear preclusión
de la instrucción, pues tal como lo afirma en el escrito de tutela, es ajeno,
según él, a la imputación que se le hace por el delito de lesiones
personales".
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
A. Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para revisar las sentencias de instancia
proferidas en este proceso, de conformidad con los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política. Corresponde a la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas
proferir el fallo, de acuerdo con el reglamento interno de la Corporación y el
auto de septiembre 13 de 1995, de la Sala Novena de Selección.
B. Dilaciones
injustificadas.
"Los
distintos principios garantistas se configuran, antes que nada, como un esquema
epistemológico de identificación de la desviación penal encaminado a
asegurar...el máximo grado de racionalidad y de fiabilidad del juicio y, por
tanto, de limitación de la potestad punitiva y de tutela de la persona contra
la arbitrariedad"[1].
El artículo 29 de la
Constitución consagra como derechos fundamentales, las garantías penales y
procesales del sistema punitivo, que deben ser tenidas en cuenta por el
legislador al momento de la definición legislativa, y por el juez al momento de
la comprobación jurisdiccional.
Esta disposición se
corresponde con el modelo garantista clásico, inspirado en los postulados de la
ilustración y el liberalismo (legalidad, necesidad, lesividad, materialidad,
jurisdiccionalidad, verificación, contradicción, etc.), y con los principios
consagrados en los convenios y tratados internacionales ratificados por
Colombia.
Entre esas garantías
se contempla el "derecho a un debido proceso público sin dilaciones
injustificadas" (artículos 29 inciso 4 de la Constitución; 8-1 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; 14-3-C Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos).
La legislación
procesal penal establece términos dentro de los cuales deben adelantarse las
respectivas diligencias judiciales, y cuya dimensión debe estar condicionada
por factores tales como "la naturaleza del delito imputado, su mayor o
menor gravedad, el grado de complejidad que su investigación comporte, el
número de sindicados y los efectos sociales nocivos que de él se
desprendan."[2]
Esos términos deben ser respetados por el funcionario judicial, conforme al
mandato expreso del artículo 228 de la Constitución: "Los términos
procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será
sancionado".
El mero
incumplimiento de los plazos no constituye por sí mismo violación del derecho
fundamental indicado, ya que la dilación de los plazos puede estar justificada
por razones probadas y objetivamente insuperables que impidan al juez o fiscal
adoptar oportunamente la decisión.[3]
No obstante, la
congestión en los despachos judiciales no puede aducirse como causal de las
dilaciones en el proceso, pues no se puede hacer recaer sobre el procesado la
ineficiencia o ineficacia del Estado[4],
desconociendo sus derechos fundamentales.
"Desde luego,
vencido el término que no pudo cumplirse por el inconveniente justificado,
resulta perentorio el trámite preferente para el asunto que no se alcanzó a
definir a tiempo. De allí que no pueda admitirse de ninguna manera el
aplazamiento indefinido de la resolución, estando obligado el juez o fiscal, en
ese excepcional evento, a otorgar prioridad al proceso que resultó afectado por
la causa justificada".[5]
La prolongación
injustificada de los términos procesales genera perjuicios al procesado, y asi
lo ha sostenido la Corporación en fallos anteriores:
"No puede
perderse de vista que, por otra parte, la permanencia indefinida de una persona
a la expectativa de actos que resuelvan acerca de su situación jurídica, en
especial cuando se tiene conocimiento público sobre la iniciación de procesos
penales e investigaciones en su contra, ocasiona necesariamente un perjuicio a
su honra y a su buen nombre. Si bien ello acontece como contingencia propia de
la actividad estatal ordenada a la persecución del delito, la persona cuya
conducta está subjudice tiene derecho a una definición pronta y cierta sobre el
particular, de modo que la falta de observancia de los términos para hacerlo
compromete también, inconstitucionalmente, la reputación del individuo y afecta
su dignidad"[6]
También se aducen
razones de índole político-criminal, tales como la afectación de la finalidad
de la pena a imponer, la cual con el paso del tiempo, puede llegar a quedar
desprovista de sentido.
La verdadera
afectación causada por la dilación injustificada del plazo recae sobre la
seguridad jurídica que el proceso penal debe garantizar, no sólo para las
partes del mismo sino para la sociedad en su conjunto, ya que la certeza del
derecho, es uno de los principios esenciales que informan al Estado de Derecho.
C. EL CASO
CONCRETO.
Hechas las
consideraciones anteriores, procede la Corte a referirse a la tutela que se
revisa.
1. Existencia de
las dilaciones.
Teniendo en cuenta
que las investigaciones penales se iniciaron los días 2 de junio de 1988
(proceso por lesiones personales); 8 de agosto de 1989 (proceso por hurto) y 13
de septiembre de 1989 (proceso por hurto), fechas en que se profirieron los
respectivos autos de apertura de la instrucción, y que para la época estaba
vigente el Decreto 50 de 1987, que consagraba en el artículo 354 un término
máximo de 120 días para perfeccionar la investigación (30 días, cuando existía
persona privada de la libertad; 60 días, si las personas privadas de la
libertad o los delitos investigados eran más de dos, y el doble de esos
términos cuando no existían personas privadas de la libertad), resulta
ostensible la dilación en los procesos.
El Decreto 2700 de
1991 (que derogó expresamente el Decreto 50 de 1987), en su artículo 329
establecía que la instrucción podía adelantarse mientras no prescribiera la
acción penal; pero ese plazo fue modificado por el artículo 42 de la ley 81 de
1993, que consagra un término máximo de 18 meses para la instrucción, y en el
parágrafo transitorio se estipula que "En los procesos en los cuales haya
transcurrido un término igual o superior a cuarenta y ocho meses (48) meses sin
exceder de sesenta (60) en etapa de instrucción, el término disponible para la
calificación será de cuatro (4) meses", contados a partir de la entrada en
vigencia de la ley, esto es, de noviembre 2 de 1993.
Es decir, que aún
aplicando las últimas disposiciones procesales, el término para adelantar la
instrucción de las investigaciones que se siguen contra el actor venció hace
más de 1 año.
2. Las dilaciones
son injustificadas.
La funcionaria
judicial adujo como razones de la dilación, la falta de colaboración de los
denunciantes y ofendidos, y la congestión judicial en su despacho.
Ninguna de las
razones expuestas son atendibles, como se pasa a precisar.
a. La primera porque
la acusación, que se concreta en la formulación de los cargos y la comprobación
de los mismos, ha correspondido al Estado, tanto en el sistema inquisitivo que
regía antes de la Constitución de 1991 -y que incluso continuó su vigencia para
los juzgados municipales hasta el 7 de julio de 1995-, como en el actual
sistema acusatorio. Los ofendidos por los hechos materia de investigación,
tienen derecho a pretender la indemnización de los perjuicios dentro del mismo
proceso penal; pero esto es para ellos potestativo, sin que el Estado pueda
escudarse en su desinterés en el proceso penal para abstenerse de adelantarlo.
La falta de certeza
sobre la existencia de un hecho delictivo o sobre la responsabilidad del
procesado, no se soluciona a través de la inactividad judicial, pues la función
del investigador y del fallador no es la de concluir el proceso con una
sentencia condenatoria, sino la de llegar a la verdad, respetando siempre las
garantías procesales. En caso de duda el funcionario debe aplicar el principio favor
in rei, que no es más que la confirmación de la presunción de inocencia que
ampara al procesado.
En relación con la
actitud omisiva del procesado, que no solicitó durante el tiempo transcurrido
entre la iniciación de los procesos y la interposición de la tutela ninguna
petición, es de tener en cuenta que el impulso de los procesos no corresponde
al mismo sujeto pasivo de la acción penal; que su ejercicio del derecho de
defensa consiste en aprovechar las oportunidades que la ley le concede para
demostrar la falta de veracidad de la acusación, pero que, como derecho que es,
queda a su arbitrio ejercerlo o no, y además, que en dos de las investigaciones
que se siguen en su contra, ni siquiera se le había recibido indagatoria, por
lo que mal podría exigírsele que al menos estuviera enterado de la existencia
de las mismas.
b. En relación con
la carga laboral que aduce la funcionaria demandada, se reitera que la ineficiencia
e ineficacia del Estado no puede justificar la violación de los derechos
fundamentales del actor.
3. El perjuicio
sufrido por el actor por causa de las dilaciones.
Respecto de las
consideraciones hechas por la demandada sobre la inexistencia del perjuicio
causado al demandante, ya que el beneficio administrativo no le ha sido negado,
sino que se encuentra suspendido, y de que no se encuentra requerido, porque en
su contra no ha recaído medida de aseguramiento alguna por causa de los
procesos que se adelantan en el Juzgado Primero Penal Municipal de Cartagena,
lo cierto es que el derecho fundamental del actor a un proceso sin dilaciones
injustificadas, ha sido vulnerado, sin que importe para el efecto la existencia
o inexistencia de perjuicios adicionales.
D. Otro mecanismo
de defensa.
De acuerdo con el
fallo emitido por la Corte Suprema de Justicia, la tutela no es procedente
porque el procesado cuenta con otro medio de defensa judicial, cual es el de
solicitar al mismo funcionario que adelanta los procesos, que le suministre
información sobre el estado en que ellos se encuentran, le reciba indagatoria,
le resuelva su situación jurídica y profiera en su favor preclusión de la
investigación.
Resulta extraña esta
apreciación de la Corte, en la que se olvida que el imputado no tiene siquiera
conocimiento oficial de la existencia de dos de los procesos que se iniciaron
en su contra hace más de cinco años.
No obstante, aunque
el procesado estuviera en condiciones de ejercer los derechos que consagran las
normas antes referidas, para considerarlos mecanismos de defensa alternativos
se hace necesario responder previamente dos interrogantes: el derecho a
solicitar el adelantamiento de los procesos en general, o la práctica de
algunas diligencias judiciales en particular, ¿constituye un medio de defensa
judicial?, y de ser éste un medio de defensa, ¿es eficaz?
Como lo ha sostenido
reiteradamente la Corte, "cuando el inciso 3o. del artículo 86 de la Carta
Política se refiere a que 'el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial ...' como presupuesto indispensable para entablar la acción de tutela,
debe entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para que a través de él
se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es
decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa
judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser
idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la
Constitución cuando consagra ese derecho. De no ser asi, mal puede hablarse de
medio de defensa y, en consecuencia, aún lográndose por otras vías judiciales
efectos de carácter puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción
de tutela para alcanzar que el derecho deje de ser simplemente una
utopía".[7]
En estos términos,
no puede considerarse el derecho a solicitar el adelantamiento de actuaciones
como un medio de defensa judicial idóneo, pues la efectividad del derecho fundamental
queda sujeta a la buena voluntad del funcionario que incurrió en la violación
del mismo.
En cuanto a la
eficacia del otro medio de defensa judicial a que alude el artículo 86 de la
Constitución, ha quedado claro que éste "debe poseer necesariamente,
cuando menos, la misma eficacia en materia de protección inmediata de derechos
constitucionales fundamentales que, por su naturaleza, tiene la acción de
tutela. De no ser asi, se estaría haciendo simplemente una burda y mecánica
exégesis de la norma, en abierta contradicción con los principios vigentes en
materia de efectividad de los derechos y con desconocimiento absoluto del
querer expreso del Constituyente".[8]
Solicitarle al
funcionario judicial que cumpla en cada etapa del proceso los términos
legalmente previstos, cuando éstos han sido ya ostensiblemente desconocidos, no
tiene la misma eficacia que la orden que imparta el juez de tutela, en relación
con un término perentorio dentro del cual deba el juez o fiscal realizar el
acto procesal, como bien lo sostuvo el Tribunal Superior de Cartagena en el
fallo de primera instancia de esta tutela.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional de la República
de Colombia,
RESUELVE
PRIMERO: Revocar el fallo proferido por la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, el 15 de agosto de 1995, en el
proceso de tutela adelantado por José Manuel Arco Garcés contra la Jueza
Primera Penal Municipal de Cartagena.
SEGUNDO: Conceder la tutela del derecho al debido
proceso invocado por el demandante y, en consecuencia, ordenar a la Jueza
Primera Penal Municipal de Cartagena, o a la autoridad judicial que
corresponda, que en el término de quince (15) días, contados a partir de la
notificación de este fallo proceda a cerrar las investigaciones que adelanta
contra José Manuel de Arco Garcés, en las cuales se encuentran vencidos los
términos, y continúe la tramitación de los procesos, observando en forma estricta
los términos previstos para las restantes actuaciones judiciales.
TERCERO: Confirmar el numeral tercero de la
sentencia proferida por el Tribunal Superior de Cartagena, Sala Penal en cuanto
al envío de copias al Consejo Seccional de la Judicatura de Bolivar para que,
si lo estima pertinente, inicie las investigaciones disciplinarias a que haya
lugar por la mora en que incurrió la funcionaria en la tramitación de los
procesos relacionados en esta acción.
CUARTO: Comunicar la presente providencia al
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, para los efectos del
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Luigi Ferrajoli. "Derecho y Razón. Teoría del garantismo
penal". Ed. Trota S.A., Madrid, 1995, Pág. 34.
[2]Sentencia C-411 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[3]Setencia T-190 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[4]Sentencia C-301/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5]Sentencia T-190/95. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[6] Senrtencia T-190/95, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[7]Sentencia C-03/92. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[8] Sentencia C-414 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón. |
618 | T-605-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-605/95
SUBORDINACION-Contrato entre particulares
Si bien un
contrato bilateral es fuente de obligaciones recíprocas, lo cual necesariamente
implica cierto grado de sujeción o limitación de la libertad de una de las
partes con respecto a la otra, en razón de que aquéllas suponen la asunción de
conductas que pueden implicar el cumplimiento de prestaciones de dar, hacer o
no hacer, no por ello la relación jurídica contractual de suyo implica la
existencia de subordinación, dado que las partes se encuentran en un plano de
igualdad y no se le confieren a una parte con respecto a la otra, como sucede
en el contrato de trabajo, poderes o atribuciones excepcionales, que son de su
esencia, e implican cierta primacía o superioridad de un sujeto frente a otro,
la cual es requerida para el cumplimiento de los fines del contrato. La
circunstancia de que lo acordado en un contrato se juzgue por una de las partes
como desventajoso o desproporcionado o inconveniente o violatorio de la ley o
afectado de nulidad, no configura necesariamente un estado de subordinación.
SUBORDINACION-Inexistencia en contrato de exclusividad
musical
La situación de
subordinación alegada por el demandante no es admisible, porque tanto él como
"CODISCOS" voluntariamente se sometieron a las estipulaciones
contractuales que determinaron la exigencia de prestaciones recíprocas pactadas
en desarrollo de la autonomía de la voluntad y en un plano de igualdad legal.
De ello es un trasunto fiel la estipulación de la exclusividad como intérprete
musical a la cual voluntariamente se sometió el demandante, y que es de usanza
en este tipo de contratos.
INDEFENSION-Inexistencia en contrato de exclusividad
musical/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Contrato de exclusividad musical
No se presenta el
estado de indefensión, pues la satisfacción de sus pretensiones puede lograrse
a través de los medios o instrumentos procesales que consagra la legislación
vigente. El peticionario tiene a su alcance medios alternativos de defensa
judicial idóneos y eficaces, como son, en principio: la acción ordinaria para
obtener la resolución del contrato, con la correspondiente indemnización de perjuicios,
si fuere el caso, y además, la acción relacionada con los derechos de autor,
que se tramita a través del proceso verbal sumario.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general sobre controversias
contractuales
La Corte
Constitucional sobre la posibilidad de promover acción de tutela con miras a
resolver controversias o diferencias surgidas entre partes con ocasión de la
celebración o ejecución de contratos se ha orientado a no admitir, en
principio, la procedencia de dicha acción, pues este tipo de conflictos tiene
en el ordenamiento jurídico sus propios mecanismos de solución y no le es dable
al juez de tutela desconocer el principio de la autonomía e independencia de
las demás jurisdicciones, lo cual tiene su fundamento y explicación en la
circunstancia de que esta clase de controversias aluden básicamente a aspectos
desprovistos, ordinariamente, de relevancia constitucional.
DEMANDA DE TUTELA-Prolongación de contrato con Codiscos S.A.
El demandante,
libre y conscientemente, en un plano de igualdad y en ejercicio de la autonomía
de la voluntad, convino en la celebración del aludido contrato; por lo tanto,
las sujeciones a que está sometido frente a "CODISCOS" son, en
principio, válidas, por virtud de que el contrato es ley para las partes y
"no puede ser invalidado sino por consentimiento mutuo o por causas
legales" y, además, debe ejecutarse de buena fe.
Ref.: Expediente
T-77264
Peticionario:
Juan Carlos Coronell
Vargas.
Procedencia:
Tribunal Superior de
Medellín. Sala Civil.
Tema:
Improcedencia de la
acción de tutela para suspender los efectos de un contrato.
Magistrado
Ponente:
Dr. ANTONIO
BARRERA CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D.C., diciembre doce (12) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO
BARRERA CARBONELL, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y CARLOS GAVIRIA DIAZ, procede a
revisar los fallos proferidos por los juzgadores de instancia en el proceso de
tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86
y 241, numeral 9° de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991.
I. ANTECEDENTES.
1. La pretensión.
El señor Juan Carlos
Coronell Vargas, por medio de apoderado, acudió a la acción de tutela, como
mecanismo transitorio, con el fin de obtener protección de sus derechos a la
igualdad, la libertad, al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad,
acceso a la libre competencia y libertad de expresión artística, los cuales, a
su juicio, fueron vulnerados por la empresa COMPAÑIA COLOMBIANA DE DISCOS S.A.
"CODISCOS". En tal virtud, solicita se ordene la suspensión de la
vigencia del contrato de fecha 23 de mayo de 1991, suscrito entre las partes.
2. Los hechos.
El peticionario
fundamenta su pretensión en la circunstancia de que celebró un contrato con la
compañía "CODISCOS", como artista exclusivo, para la interpretación y
grabación de temas musicales, por el término de 6 años, destinados a ser
reproducidos y comercializados dentro y fuera del territorio nacional en forma
de discos de acetato y otras.
Hace extensa
referencia a las cláusulas del contrato, para señalar que éstas contrarían las
disposiciones de la ley 23 de 1982 y son violatorias de los aludidos derechos
fundamentales. En efecto:
a) En el contrato se
establece que "CODISCOS" adquiere la exclusividad de toda la
producción interpretativa del artista durante la vigencia del acuerdo,
comprometiéndose a no grabar directa o indirectamente para terceros.
b) Se consagra
igualmente la obligación del artista de hacer las grabaciones en la oportunidad
señalada por "CODISCOS". En caso de incumplimiento prevé el aumento
del plazo de vigencia del contrato y la responsabilidad por perjuicios. Ello es
considerado por el peticionario como duración indefinida del contrato.
c) Se determina,
además, que "CODISCOS" tiene el derecho exclusivo de autorizar o
prohibir en el país o en el exterior la reproducción, la inclusión en
publicidad, la sincronización cinematográfica y la ejecución pública, asi como
el recaudo de los correspondientes derechos.
En el año de 1994 la
parte demandada hizo firmar al artista una "CARTA CONTRATO DE
ADHESION", que según el peticionario hace interminable su vinculación con
la firma CODISCOS S.A., porque prolonga indefinidamente la duración del
contrato, pues se le impone la obligación de grabar independientemente del
contrato principal, otros temas musicales. En efecto, afirma el peticionario lo
siguiente:
"Con este acto
se inobservó lo consagrado en la cláusula segunda del contrato firmado el 23 de
mayo de 1991, la cual establece la exclusividad absoluta de la producción
interpretativa de Juan Carlos Coronell en favor de CODISCOS durante 6 años; sin
embargo, queda claro que con tal actuación CODISCOS pagó un valor menor por el
tercer trabajo discográfico a el INTERPRETE y de paso como consecuencia,
prolongó la duración del contrato principal de adhesión, tantas veces
mencionado, haciendo interminable la vinculación del artista a la firma
CODISCOS. Esta práctica, de hacer firmar cartas contratos de adhesión, hace
latente y futuro el perjuicio ocasionado al INTERPRETE, debido a que estamos
frente a un contrato de adhesión, de tracto sucesivo, en situación de
subordinación, lo que permite a CODISCOS prolongar indefinidamente la duración
del contrato, si consideramos al artista como la parte débil de la
relación".
3. Las decisiones
de los juzgadores de instancia.
3.1. Primera
Instancia.
El Juzgado Segundo
Civil del Circuito Especializado de Medellín, en sentencia del 31 de mayo del
presente año resolvió negar la pretensión del actor, porque no reunía los
requisitos legales exigidos para la viabilidad de la acción de tutela contra
particulares. El Juzgado fundamentó su decisión en los siguientes argumentos:
Del concurso real de
las voluntades del señor Juan Carlos Coronell y la sociedad CODISCOS S.A.
nacieron una serie de obligaciones que los atan, pero que en nada se parecen al
vínculo de subordinación denunciado por el petente, pues este último supone un
estado de sujeción particular de una persona con respecto a otra, que se
presenta en ciertas relaciones jurídicas, entre las cuales no encaja la del
petente con la demandada.
El posible
incumplimiento del contrato por parte de "CODISCOS" y los presuntos
vicios denunciados por el actor, no lo colocan en estado de indefensión, pues
no es cierto que se halle en imposibilidad absoluta de defender sus intereses,
ya que la ley establece las acciones correspondientes para dirimir este tipo de
conflictos.
3.2. Segunda
Instancia.
La Sala Civil del
Tribunal Superior de Medellín, en sentencia del 10 de julio de 1995, resolvió
confirmar en todas sus partes la sentencia de primera instancia. Basó su
decisión en tres puntos fundamentales:
a) Para acudir a la
acción de tutela no se debe disponer de otro medio legal para defender el
derecho vulnerado o amenazado con la conducta asumida por el particular, porque
aquélla es una acción subsidiaria.
b) De los nueve
numerales del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 que consagra la tutela contra
los particulares, ninguno encuadra en la pretensión del accionante.
c) Conforme al
artículo 1602 del Código Civil, el contrato es ley para las partes, y sólo
puede ser invalidado por mutuo consentimiento o por causas legales, de no darse
lo primero, es necesario acudir a la jurisdicción ordinaria, quien deberá
resolver al respecto, previo agotamiento de los procedimientos consagrados para
cada caso en particular.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. No existe
estado de subordinación ni de indefensión que haga procedente la tutela contra
el particular demandado.
La Corte
Constitucional en innumerables fallos de sus Salas de Revisión de tutelas ha
precisado las situaciones de subordinación o indefensión con respecto a
particulares que hacen procedente la acción de tutela contra estos. En cuanto a
la subordinación ha dicho que esta supone especiales poderes de sujeción,
autorizados por la ley, que ejerce una persona con respecto a otra de tal modo
que le puede exigir determinados comportamientos, positivos o negativos, y
someterla a particulares restricciones o limitaciones; tales son los casos de
los trabajadores y de los alumnos de un establecimiento educativo. Con respecto
a la indefensión se ha pronunciado en el sentido de que ella comporta la
ausencia de medios físicos o jurídicos eficaces e idóneos para asegurar la
defensa de los derechos.
- Si bien un
contrato bilateral es fuente de obligaciones recíprocas, lo cual necesariamente
implica cierto grado de sujeción o limitación de la libertad de una de las
partes con respecto a la otra, en razón de que aquéllas suponen la asunción de
conductas que pueden implicar el cumplimiento de prestaciones de dar, hacer o
no hacer, no por ello la relación jurídica contractual de suyo implica la existencia
de subordinación, dado que las partes se encuentran en un plano de igualdad y
no se le confieren a una parte con respecto a la otra, como sucede en el
contrato de trabajo, poderes o atribuciones excepcionales, que son de su
esencia, e implican cierta primacía o superioridad de un sujeto frente a otro,
la cual es requerida para el cumplimiento de los fines del contrato. Por lo
tanto, la circunstancia de que lo acordado en un contrato se juzgue por una de
las partes como desventajoso o desproporcionado o inconveniente o violatorio de
la ley o afectado de nulidad, no configura necesariamente un estado de
subordinación.
La situación de
subordinación alegada por el demandante no es admisible, porque tanto él como
"CODISCOS" voluntariamente se sometieron a las estipulaciones
contractuales que determinaron la exigencia de prestaciones recíprocas pactadas
en desarrollo de la autonomía de la voluntad y en un plano de igualdad legal.
De ello es un trasunto fiel la estipulación de la exclusividad como intérprete musical
a la cual voluntariamente se sometió el demandante, y que es de usanza en este
tipo de contratos.
- No se presenta el
estado de indefensión alegado por el demandante, pues la satisfacción de sus
pretensiones puede lograrse a través de los medios o instrumentos procesales
que consagra la legislación vigente. En efecto, en este caso particular, el
peticionario tiene a su alcance medios alternativos de defensa judicial idóneos
y eficaces, como son, en principio: la acción ordinaria para obtener la resolución
del contrato, con la correspondiente indemnización de perjuicios, si fuere el
caso, y además, la acción relacionada con los derechos de autor, previstos en
el artículo 243 de la ley 23 de 1982, que se tramita a través del proceso
verbal sumario, según el numeral 9 del artículo 435 del Código de Procedimiento
Civil.
El propio demandante
reconoce que dispone de medios alternativos de defensa judicial, cuando
instaura la acción de tutela como mecanismo transitorio para impedir un
perjuicio irremediable.
Por lo demás, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la posibilidad de promover
acción de tutela con miras a resolver controversias o diferencias surgidas
entre partes con ocasión de la celebración o ejecución de contratos se ha
orientado a no admitir, en principio, la procedencia de dicha acción, pues este
tipo de conflictos tiene en el ordenamiento jurídico sus propios mecanismos de
solución y no le es dable al juez de tutela desconocer el principio de la
autonomía e independencia de las demás jurisdicciones (arts. 228 y230 C.P.), lo
cual tiene su fundamento y explicación en la circunstancia de que esta clase de
controversias aluden básicamente a aspectos desprovistos, ordinariamente, de
relevancia constitucional. Sobre el punto vale la pena citar, entre otros, los
siguientes apartes, contenidos en providencias de esta Corte:
"asi las
cosas, las diferencias surgidas entre las partes por causa o con ocasión de un
contrato no constituyen materia que pueda someterse al estudio y decisión del
juez por la vía de la tutela ya que, por definición, ella está excluida en
tales casos toda vez que quien se considere perjudicado o amenazado en sus
derechos goza de otro medio judicial para su defensa: el aplicable al contrato
respectivo según su naturaleza y de conformidad con las reglas de competencia
estatuidas en la ley.[1]
"El derecho
fundamental objeto de una acción de tutela debe corresponder a una consagración
expresa y positiva efectuada directamente por el Constituyente que decide
reservar ámbitos de la persona de la intromisión estatal o establece
prestaciones y garantías que se incorporan como situaciones activas de poder de
los sujetos oponibles al mismo. No tienen ese origen y mal puede pretender
conferírseles ese carácter, las situaciones subjetivas activas o pasivas
derivadas de la concesión recíproca de facultades que intercambian entre sí las
partes de un contrato y que constituyen su contenido. Si bien la contratación
es una manifestación de la libertad contractual y el ordenamiento le brinda
reconocimiento, dentro de ciertos límites, hasta el punto de imponer
judicialmente su cumplimiento, no por ello los derechos derivados de la matriz
del contrato -que no de la Constitución- adquieren rango constitucional".
(...)
La situación
materia de la tutela, nacida al amparo de un contrato y regulada por éste, sólo
tiene una relevancia constitucional genérica en el sentido de que la fuente
pertinente para resolver la controversia es la regla contractual, la cual como
toda fuente normativa debe interpretarse de conformidad con la Constitución,
sin que por ello la misma o su presupuesto normativo adquieran carácter
constitucional. Tampoco se está en presencia de una decisión judicial que en el
caso planteado haya omitido una consideración constitucional fundamental que
permita concederle al asunto relevancia constitucional directa como para ser
avocada por esta Jurisdicción. De hecho, el demandante equivocó la Jurisdicción
pues tratándose de un asunto puramente contractual ha debido acudir a la
Jurisdicción ordinaria".[2]
2. Improcedencia
de la tutela como mecanismo transitorio.
Ni de la petición
del actor ni de las pruebas que aparecen en el expediente, se puede establecer
la existencia de un perjuicio irremediable, que haga viable la tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En efecto, el
actor se limita a afirmar que promueve la tutela como mecanismo transitorio
"mientras el juez competente resuelve de fondo las pretensiones del
proceso que por violación del derecho de autor y conexos adelantare
oportunamente, en aras de evitar un perjuicio irremediable", pero no precisa
en parte alguna su naturaleza, su magnitud o gravedad, las circunstancias que
permitan deducir su inminencia, y la necesidad de la urgencia e
impostergabilidad de la orden de amparo que hagan procedente la acción de
tutela, ni la Sala puede deducirlo de los elementos de juicio que obran dentro
del proceso.
Por otra parte, no
observa la Sala que exista la vulneración de los derechos fundamentales cuya
protección impetra el demandante, pues éste libre y conscientemente, en un
plano de igualdad y en ejercicio de la autonomía de la voluntad, convino en la
celebración del aludido contrato; por lo tanto, las sujeciones a que está
sometido frente a "CODISCOS" son, en principio, válidas, por virtud
de que el contrato es ley para las partes y "no puede ser invalidado sino
por consentimiento mutuo o por causas legales" (art. 1602 C.C.) y, además,
debe ejecutarse de buena fe. Al respecto, en sentencia T-338 de 1993[3] esta Corte señaló:
"...quien en
forma voluntaria opta por una determinada relación laboral debe representarse
mentalmente -asi sea en forma fugaz-, las varias posibilidades frente a las
cuales se encuentra y darse internamente las razones para escoger una de ellas"
(...)
"...las
obligaciones que hayan de cumplirse en el marco formal de una relación de
trabajo como las sanciones pecuniarias que pudieran seguirse del incumplimiento
de alguna de las obligaciones, no constituyen fuerza u obligación, ni pena en
el sentido del Convenio. A menos, por supuesto, que falte el elemento de
libertad que se encuentra justamente en la frase "para el cual el
individuo no se ofrece voluntariamente".
Con fundamento en
las consideraciones que anteceden, se confirmara la sentencia proferida por la
Sala Civil del Tribunal Superior de Medellín.
III. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de Tutelas, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.
CONFIRMAR la sentencia de
fecha 10 de julio de 1995 de la Sala Civil del Tribunal Superior de Medellín,
por medio de la cual se confirmó el fallo del 31 de mayo del mismo año,
proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado de la misma
ciudad, que negó la tutela interpuesta por Juan Carlos Coronell Vargas contra
la empresa "CODISCOS S.A."
SEGUNDO:
COMUNICAR la presente
decisión al Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado de Medellín, con
el fin de que proceda a dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T-594/92. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[2] Sentencia T-240/93. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] M.P. Alejandro Martinez Caballero. |
619 | T-606-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-606/95
DERECHO DE
PETICION-Pronta resolución
El derecho de
petición se satisface con una pronta y oportuna respuesta, independientemente
de si la misma se ajusta o no a las pretensiones e intereses del solicitante.
SALARIO-Pago oportuno/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Ineficacia
para pago oportuno de salarios/DEMANDA DE TUTELA-Pago oportuno de
salarios a mujer embarazada
Ante sus
circunstancias especiales, como lo es su estado de gestación, unidas a la mora
de la administración en el pago de sus salarios, no sería justo que se le
negara la tutela de su derecho para reclamar el pago oportuno de su salario,
remitiéndola a la vía judicial ordinaria o a agotar la vía gubernativa,
prolongando una situación de hecho irregular, mientras la justicia laboral
decide el caso, entre otras razones porque durante el embarazo y después del parto
debe gozar de la especial protección del Estado. Si bien se puede afirmar que
la peticionaria goza de un medio de defensa judicial consistente en acudir a la
jurisdicción laboral, no hay duda que ante las exigencias formales de un
proceso y ante su demora por el trámite, la decisión favorable a las
pretensiones de la empleada llegaría tarde, frente a los perjuicios causados a
corto plazo, como consecuencia del retardo en la cancelación periódica de la
remuneración. Es procedente la acción de tutela para obtener una orden judicial
de inmediato cumplimiento que obligue a cumplir con el pago del salario.
DERECHO AL
TRABAJO-Pago oportuno de
salarios
No obstante el
amparo es viable para lograr el efectivo respeto a los derechos fundamentales
cuando la causa de la violación sea la negligencia u omisión de las autoridades
públicas, que se produce cuando conociendo la necesidad de cumplir los
compromisos laborales, la administración no paga los salarios a sus
trabajadores y con ello lesiona el derecho al trabajo, al desconocer el
principio universal de una "remuneración mínima vital y móvil,
proporcional a la cantidad y calidad de trabajo"., con mayor razón,
cuando la trabajadora se encuentra, como en el caso subjudice, en estado de
embarazo, desconociéndose la protección especial que requiere la mujer
trabajadora.
Ref.:
Expediente No. T-78375
Actora:
Amina Valdelamar
Mondol
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá
D.C., diciembre doce (12) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
La Sala Octava de
Revisión, integrada por los H. Magistrados JORGE ARANGO MEJIA, VLADIMIRO
NARANJO MESA y FABIO MORON DIAZ, previo estudio del Magistrado ponente, procede
a revisar la sentencia que para decidir la acción de la referencia, fue
proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Puerto Escondido (Córdoba), el
día 19 de julio de 1995.
I. ANTECEDENTES
AMINA VALDELAMAR
MONDOL, mayor de edad, impetró la acción de tutela, prevista en el artículo 86
de la constitución Política, para reclamar los derechos fundamentales
consagrados en los artículos 11, 23, 25, 26 de la Carta Política vulnerados por
la Administración Municipal de Puerto Escondido, representado por el Alcalde
Municipal, Freddy Soto Doria y el Secretario de Gobierno Haroldo Alvarez
Navarro, con fundamento en los siguientes argumentos:
A. HECHOS
Según la
peticionaria, desde el día 2 del mes de junio de 1992, se desempeña como
Secretaria General de la Tesorería Municipal de Puerto Escondido (Córdoba) y en
la actualidad la nueva administración ha efectuado una serie de traslados
para cargos de menor rango que la perjudica; expone también que al momento de
iniciar la acción de tutela, se encuentra en estado de gravidez, con lo cual
los traslados le ocasionaron daños a su salud, tanto física como mentalmente;
argumenta que durante el año que transcurre no se le han cancelado sino dos
(2) meses de salario, mientras que a otros empleados del municipio se les ha
pagado su remuneración normalmente; con lo cual considera que es víctima de una
discriminación y persecución por parte de los demandados.
Finalmente expone
que solicitó mediante escrito dirigido el día 23 de mayo de 1995 al alcalde
municipal y al secretario de Gobierno, información sobre el no pago de su
salario desde el mes de marzo de 1995, pero hasta la fecha de presentación de
la acción de la referencia, no ha recibido respuesta alguna.
II. LA SENTENCIA OBJETO DE REVISION
El Juzgado Promiscuo
Municipal de Puerto Escondido (Córdoba), mediante sentencia de 19 de julio de
1995, resolvió "no acceder a la acción de tutela impetrada por la señora
AMINA VALDELAMAR MONDOL", lo anterior de conformidad con las siguientes
consideraciones:
"En el caso de
marras después de realizar la respectiva inspección judicial, se pudo constatar
que si se le dió la respectiva contestación a lo solicitado por la tutelante
señora AMINA VALDELAMAR MONDOL, dentro del término establecido en el artículo
6o., del Código Contencioso administrativo y ello lo comprobamos a folio 53 de
la presente tutela en donde aparece un oficio dirigido a la señora AMINA
VALDELAMAR MONDOL; recibido el día 31 del mes de mayo del presente año, por el
señor CESAR AUGUSTO REYES VILARDY, director de la UMATA y jefe inmediato de la
tutelante, quien bajo la gravedad del juramento, manifestó que si recibió dicho
comunicado en el mencionado día, pero que no se le entregó a la señora AMINA
VALDELAMAR, porque no se encontraba en el Municipio y que no se ha reportado a
la oficina y no se encontraba en su casa y no tenía conocimiento de la
dirección de su casa en la ciudad de Montería, las anteriores explicaciones del
señor REYES VILARDY, no merecen un profundo estudio en este momento procesal,
porque lo que se está dilucidando es si se violó o nó el derecho de petición
incoado por la tutelante ante el Alcalde Municipal y su Secretario de gobierno.
Lo anterior nos lleva a decir que no se violó el derecho de petición y que se
contestó de acuerdo con los parámetros establecidos por la ley, es por ello que
no accedimos a tutelarlos....."
Agregó igualmente el
juez de tutela:
"Con relación a
la violación al derecho del trabajo y a su vida y la de su hijo que está por
nacer que aduce la tutelante de plano no compartimos su tesis por las razones
que traemos a colación:
"Como se
encuentra plasmado en esta plenaria la tutelante, comenzó sus labores en el
municipio de Puerto Escondido, en el cargo de Secretaria de la Tesorería, el
día 2 de junio de 1992, mediante decreto 003 de la misma fecha, y estuvo en
este cargo hasta el día 19 de enero de 1995, ya que mediante resolución 005-
bis de 19 de enero del presente año, es trasladada a ocupar el cargo de
Secretaria auxiliar en el Colegio de Bachillerato de esta municipalidad con el
mismo sueldo, garantías y prestaciones, cargo que no desempeñó debido al estado
de preñez en que se encontraba, posteriormente mediante comunicación de fecha
16 de marzo del presente año fue reubicada en el cargo de Secretaria de Unidad
Municipal de asistencia Técnica UMATA, por sugerencia del doctor IVO GARCIA
CRUZ, como lo manifiesta el Secretario de Gobierno Municipal HAROLDO ALVAREZ,
en su oficio fechado marzo 16 de 1995 dirigido a la señora AMINA VALDELAMAR;
hoy aquí la tutelante.
"Si hacemos un
profundo análisis de la historia laboral de la tutelante vemos que en ningún
momento se le ha violado el derecho al trabajo dentro de la administración
municipal de Puerto Escondido, por el contrario se le ubicó en el último cargo
descrito para asi facilitarle que su embarazo no tuviera ninguna clase de
problemas ya que el cargo de Secretaria del Bachillerato le quedaba muy
distante de su residencia y el de la UMATA, era más cerca, además se observa
con meridiana claridad que en varias oportunidades la tutelante solicitó varios
permisos para asistir donde su médico; asi mismo vé este humilde servidor de la
justicia que todas estas circunstancias planteadas por la administración
municipal a la señora AMINA VALDELAMAR en el traslado de un cargo a otro, sí
conllevó a que en cierta forma se protegiera su vida y la de la criatura que
estaba por nacer; es por ello que somos del criterio que no se ha violado el
derecho al trabajo y tampoco al de su vida como también la del menor que está por
nacer.
Finalmente expuso el
juez de tutela:
"No puede el
despacho pasar por alto el clamor de la tutelante para que se le pague el resto
de los meses que se le adeudan, que en cierta forma le asiste razón, pero
también es cierto, que en las mismas circunstancias en que ella se encuentra
hay varios empleados del municipio que se le pagan por funcionamiento, y para
una mejor ilustración en esta plenaria existen varios ejemplos de funcionarios
que se les paga por el mismo rubro; asi mismo mediante la resolución número
009, de 16 de marzo del año en curso, se le ordena el pago de sueldos a la
señora AMINA VALDELAMAR, de los meses de enero y febrero del presente año,
hasta tanto se investigue su situación laboral y se clasifique como empleada;
es más en lo referente a lo planteado por la tutelante que se encuentra en
carrera administrativa y ello se plasma y se encuentra visible en esta plenaria
a folio 63 y 64, la resolución No. 0019 de diciembre 6 de 1993, expedida por el
Departamento administrativo de la función pública.
"Le hacemos
saber a la tutelante que la ley establece otros mecanismos antes de interponer
la tutela como es el agotamiento de la vía gubernativa, como en el caso que
ella plantea, que se encuentra en carrera administrativa y el municipio ordena
una administración para ello ya que el cargo de Secretario de la Tesorería no
existe en la planta de personal del Municipio actualmente".
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. La
Competencia
En atención con lo
dispuesto por los artículos 86, inciso 3 y 241 numeral 9 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991, esta Sala es competente para conocer de la sentencia que resolvió acerca
de la acción de tutela de la referencia. Se procede a la revisión en virtud
de la selección practicada por la Sala correspondiente y del reparto efectuado
según lo establecido por el reglamento de esta Corporación.
B. La Materia
La señora AMINA
VALDELAMAR MONDOL, acudió al mecanismo de protección previsto en el artículo 86
de la Carta, invocando los derechos contemplados en los artículos 11, 23, 25 y
26 de la Carta, en su sentir, vulnerados por la falta de pago de algunos meses
del año en curso, por los traslados a cargos de menor rango dentro de la Administración
Municipal, pese a su condición de pertenecer a la carrera administrativa, y a
la afectación de su salud, asi como la de su hijo que está por nacer, por la
persecución del Secretario de Gobierno, Haroldo Alvarez Navarro y el Alcalde
Municipal Freddy Soto Doria.
Corresponde a esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional efectuar el análisis del caso
sub-lite y para ello es indispensable reiterar la doctrina de la Corporación
sobre algunos derechos invocados por la tutelante como pautas para apreciar las
circunstancias propias y específicas de la situación planteada en la presente
causa.
1. En relación con
el derecho de petición, en diversos pronunciamientos la Corte Constitucional ha
sostenido que, en virtud del derecho de petición, los ciudadanos se encuentran
en la posibilidad de dirigirse a las autoridades públicas en interés
particular o general, para obtener una respuesta cuando la autoridad pública
omite resolver o produce una decisión tardía sobre el asunto sometido a su
consideración, conculca el derecho contemplado en el artículo 23 de la Carta,
cuyo núcleo esencial comprende una pronta respuesta.
2. En cuanto al
salario, éste es uno de los elementos integrantes del trabajo, que ha sido
considerado como derecho fundamental, pues es la forma de retribuir el esfuerzo
personal en la ejecución de una determinada actividad. Tiene su fundamento en
el artículo 53 de la Carta Política que consagra como principios mínimos del
trabajo, entre otros, el de la "remuneración vital y móvil, proporcional
a la cantidad y calidad de trabajo", que no puede ser desconocido
arbitrariamente por los patronos del sector público o privado.
3. Entre las
sentencias proferidas por esta Corporación y que apoyan esta posición se
encuentra la T-167 de 1994, en la cual se dijo:
"Es obvio que
quien desempeña un trabajo al servicio de un empleador, por ese medio busca
satisfacer necesidades de diversa índole, propósito en razón del cual espera
como contraprestación a su labor la obtención de los recursos o emolumentos
necesarios a la finalidad de lograr conservación, subsistencia, desarrollo
material y cultural. El derecho al trabajo comporta, entonces, una oportunidad
para ganarse la vida y desde este punto de vista repercute en el bienestar del
trabajador, de los miembros de su familia o de las personas a su cargo. Esta
previsión constitucional consulta no sólo principios de teoría económica sino
también imperativos de naturaleza humana y familiar, en un esfuerzo por
asegurar la primacía de la dignidad cuyo respeto, que al igual que el trabajo,
constituye valor fúndante de la República. (Artículo 1, Constitución
Nacional)." (M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
4. Ahora bien, la
Sala de Revisión de la Corporación, considera que los criterios expuestos
anteriormente tienen operancia en el campo de la función pública como quiera
que ésta se ocupa de las relaciones establecidas entre la administración y sus
servidores, ya que la entidad pública no puede desconocer el valor del trabajo,
asi como la prevalencia de los principios enunciados en el artículo 53 de la
Constitución Nacional, en efecto, asi lo entendió la Corte Constitucional
cuando en sentencia T-457 de 1992 expresó:
"La
administración no puede unilateralmente entrar a variar los derechos de sus
servidores. Se encuentra limitada por factores tales como la autorregulación
sobre forma de vinculación al servicio, los derechos que a partir de ella se
generan y la forma en que ha de efectuarse el retiro. Es la misma ley la que ha
establecido los derechos y deberes de que gozan las distintas clases de
servidores; ella permite a la administración variar algunas condiciones dentro
de ciertos límites en lo que hace a la función pública.7
Dentro de este
contexto el funcionario tiene el derecho de conocer desde el inicio las
condiciones en las que ha de desarrollar su actividad decidiendo libremente si
desea o no aceptar el cargo para el cual ha sido designado; por supuesto, no le
es dado discutir las condiciones de su ejercicio, pues ellas están
establecidas en la ley .
Aquí no prima la
voluntad de la administración porque no estamos frente a una carga pública sino
ante una función pública." (M.P. Dr. Ciro Angarita Barón).
De lo anteriormente
expuesto se concluye entonces, que el simple nombramiento de una persona y el
ejercicio de la función pública genera derechos, dentro de los cuales se
encuentra la respectiva contraprestación consistente en el salario y ciertas
prestaciones sociales. En este mismo sentido se pronunció la Corporación en
sentencia T-63/95, en un caso análogo al estudiado, en la cual se dijo:
"Para ello, en
el caso de las entidades públicas, es de esperar una actividad administrativa
eficiente y previsiva, que con la debida antelación lleve a cabo las gestiones
necesarias en el campo presupuestal y en la distribución de las partidas que habrá
de ejecutar, según la normatividad correspondiente, para asegurar que los pagos
de nómina, cuya prelación es evidente, se cumplan en la oportunidad debida.
"Adoptar la
cómoda posición de permitir que lleguen las fechas de vencimiento de los pagos,
sin haber tomado en su momento las precauciones que la prudencia aconseja,
implica necesariamente que la administración -como en este caso se alega- sea
sorprendida a cada paso por su propia negligencia, de la cual no son los
trabajadores responsables ni tienen porqué correr con las contingencias que el
descuido oficial apareja.
"Recuérdese,
por otra parte, que en el momento de proveer los cargos, la administración está
obligada a verificar si, según el presupuesto, puede atender el pago puntual de
las asignaciones correspondientes.
"La cancelación
tardía de los emolumentos debidos al trabajador lesiona gravemente sus
derechos, en particular el que tiene a trabajar dentro de unas condiciones
dignas y justas (artículo 25 C.P.), y compromete la responsabilidad del
patrono." (M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
C. En cuanto al
caso subexamine, del material probatorio se deduce, en primer lugar que la
administración municipal no violó el derecho de petición, en efecto, de la
Inspección Judicial practicada por el juez de tutela (folio 53), se observa
que la petición elevada por la señora AMINA VALDELAMAR MONDOL, fue contestada
por el Secretario de Gobierno el día 31 de mayo del presente año y recibida por
el señor César Augusto Reyes, Director de la Umata y Jefe inmediato de la
tutelante; ello ocurrió porque para la fecha de contestación la peticionaria se
encontraba en licencia por maternidad; con lo cual para esta Sala de Revisión
es claro que no existió conculcación del derecho fundamental aducido, como
quiera que el derecho de petición se satisface con una pronta y oportuna
respuesta, independientemente de si la misma se ajusta o no a las pretensiones
e intereses del solicitante.
Desde otro punto de
vista, es claro para esta Sala de Revisión que en tratándose del derecho a la
salud de la peticionaria y de su hijo que está por nacer, ante la ausencia de
prueba en contrario, los funcionarios de la administración municipal Freddy
Soto Doria y Haroldo Alvarez Navarro no han violado el mencionado derecho, por
el contrario, a folios 44 y 47 aparecen los permisos para la asistencia del
médico, en varias oportunidades, asi como el pago de las drogas y demás
tratamientos necesarios recomendados por el médico Ivo García Cruz, que hacen
pensar a esta Sala que la administración municipal ha dado un tratamiento
objetivo y responsable a la empleada Amina Valdelamar Mondol, de acuerdo con su
situación de mujer en estado de embarazo, máxime si a la fecha de iniciación de
la presente acción de tutela, la peticionaria gozaba de situación
administrativa de permiso o licencia por maternidad.
Finalmente observa
la Sala una circunstancia que no puede pasar por alto, y es el clamor de la
tutelante para que se le paguen los salarios atrasados del año de 1995. En
efecto, del acervo probatorio se observa que al momento de ejercer la acción de
tutela la peticionaria no había recibido el pago correspondiente a los meses
de marzo, abril, mayo y junio del año en curso, y ante sus circunstancias
especiales, como lo es su estado de gestación, unidas a la mora de la
administración en el pago de sus salarios, no sería justo que se le negara la
tutela de su derecho para reclamar el pago oportuno de su salario, remitiéndola
a la vía judicial ordinaria o a agotar la vía gubernativa, como pretende el
juez de tutela de primera instancia, prolongando una situación de hecho
irregular, mientras la justicia laboral decide el caso, entre otras razones
porque durante el embarazo y después del parto debe gozar de la especial
protección del Estado (art. 43 C.N.).
En efecto, en
eventos como el ahora sometido a examen, si bien se puede afirmar que la
peticionaria goza de un medio de defensa judicial consistente en acudir a la
jurisdicción laboral, no hay duda que ante las exigencias formales de un
proceso y ante su demora por el trámite, la decisión favorable a las
pretensiones de la empleada llegaría tarde, frente a los perjuicios causados a
corto plazo, como consecuencia del retardo en la cancelación periódica de la
remuneración.
Asi las cosas,
resulta claro para la Sala que es procedente la acción de tutela para obtener
una orden judicial de inmediato cumplimiento que obligue al municipio de
Puerto Escondido (Córdoba), a cumplir con el pago del salario, de acuerdo con
la ley; en consecuencia, ante la vulneración del derecho fundamental al trabajo
en condiciones dignas y justas, y teniendo en cuenta que lo adeudado a la
petente debe estar contemplado en el presupuesto municipal en el rubro de gastos
de funcionamiento, con mayor razón si la peticionaria es empleada pública
vinculada a la carrera administrativa tal como se deduce de la resolución No.
0019 de 1993 proferida por la Comisión Seccional del Departamento
Administrativo de la Función Pública; no se justificaría acudir a otro medio de
defensa judicial para obtener la cancelación del salario y, por tanto, procede
la acción de tutela con el objeto de brindarle protección efectiva; esta
solución se basa en la peculiaridad del caso bajo examen, pese a que la Corte
ha sostenido que, en principio, la acción de tutela no es el mecanismo adecuado
para obtener que se ejecuten partidas presupuestales, ya que ello requiere, por
su misma naturaleza, la apreciación y evaluación del ente administrativo, en cuanto
a las prioridades de los gastos e inversiones o el momento propicio para
acometer los gastos dentro de cada vigencia fiscal (Sentencia T-185 de 1993.
M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz). No obstante el amparo es viable para lograr
el efectivo respeto a los derechos fundamentales cuando la causa de la
violación sea la negligencia u omisión de las autoridades públicas, que se
produce cuando conociendo la necesidad de cumplir los compromisos laborales, la
administración no paga los salarios a sus trabajadores y con ello lesiona el
derecho al trabajo, al desconocer el principio universal de una
"remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad
de trabajo". (Art. 53 C.N.), con mayor razón, cuando la trabajadora se
encuentra, como en el caso subjudice, en estado de embarazo, desconociéndose la
protección especial que requiere la mujer trabajadora" (art. 43 C.N.).
De lo expuesto
anteriormente, puede concluirse que el municipio de Puerto Escondido, Córdoba,
está obligado a través de su administración a la especial protección que merece
el trabajo y a cancelar oportunamente el salario de la peticionaria para evitar
un desconocimiento de los derechos laborales mínimos irrenunciables e
intransferibles de sus servidores.
En consecuencia de lo
anterior, la Sala de Tutela de la Corporación confirmará la decisión judicial
del Juzgado Primero Municipal de Puerto Escondido (Córdoba), pero adicionándola
en el sentido de ordenar al alcalde municipal que, si aún no lo ha hecho,
proceda dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación
del presente fallo a cancelar totalmente los salarios atrasados de la señora
AMINA VALDELAMAR MONDOL, siempre que haya partida presupuestal disponible, en
caso contrario, dentro del mismo término, iniciará los trámites necesarios
correspondientes para satisfacer la obligación laboral de la peticionaria e
informará inmediatamente al Juez Promiscuo Municipal de Puerto Esondido, que
conoció de la acción protectora.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida por el
Juzgado Promiscuo Municipal de Puerto Escondido (Córdoba), el día 19 de julio
de 1995, pero adicionándola en el sentido de ordenar al Alcalde del Municipio
de Puerto Escondido (Córdoba), que proceda dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación del presente fallo, a cancelar totalmente
los salarios atrasados de la peticionaria AMINA VALDELAMAR MONDOL, siempre que
haya partida presupuestal disponible. En caso contrario, dentro del mismo
término, iniciará los trámites correspondientes para el cumplimiento del fallo,
e informará inmediatamente, al Juez Promiscuo Municipal de Puerto Escondido
(Córdoba).
Segundo. El cumplimiento estricto del presente
fallo será supervisado y exigido por el Juez Promiscuo Municipal de Puerto
Escondido (Córdoba).
Tercero. LIBRENSE las comunicaciones previstas en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
7 Cfr, Gordillo, Agustín. Tratado de derecho administrativo.
Tomo I, pág x-13. 1980 |
620 | T-607-95
Sentencia No
Sentencia
T-607/95
ACCION DE TUTELA
CONTRA PARTICULARES-Prestación
de servicio público de educación
La acción de
tutela procede contra particulares cuando estos se encuentren encargados de la
prestación de un servicio público; en este caso, el demandado es un ente
particular, el Colegio, que presta el servicio público de educación.
DERECHO A LA
EDUCACION-Expedición
certificado de estudios/ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO-Expedición certificado
de estudios/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Cobro pensión de estudios
Debe advertirse
respecto de la expedición de certificados escolares solicitados por la actora,
que este es un deber del colegio, que no puede retener tales documentos
sopretexto de que no se le hayan cancelado las sumas correspondientes a la
pensión; teniendo a su disposición las acciones judiciales de índole civil
-valga aclarar, el proceso ejecutivo- que el plantel puede ejercer contra la
actora para obtener el pago de las sumas que por concepto de pensión y
transporte se le adeudan.
Ref.: Expediente
No. T-79539
Tema: Derecho a la educación. Contrato educativo.
Acción de tutela ejercida contra particulares.
Actora:
María Ismelda Ardila
Cardona contra Colegio Panamericano Colombo-Sueco.
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafè de Bogotá,
D. C., diciembre doce (12) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados JORGE ARANGO
MEJIA, VLADIMIRO NARANJO MESA Y FABIO MORON DIAZ, decide sobre el fallo de
tutela de fecha 11 de agosto de 1995, proferido por el Juzgado Sexto Civil
Municipal de Medellín.
I. ANTECEDENTES.
A. LOS
HECHOS.
La señora María
Ismelda Ardila, en representación de su menor hija Gellen Xiomara Villa Ardila,
instauró acción de tutela contra el Colegio Panamericano Colombo-Sueco,
invocando la vulneración del derecho fundamental a la educación.
Manifiesta la
actora, que su hija se encuentra cursando el quinto año de primaria en el
plantel educativo acusado; en el mes de mayo la madre quedó desempleada y por
este motivo no ha podido cumplir con la obligación de pagar la pensión y el
transporte de la niña. Solicitó audiencia con la rectora del plantel en busca
de una solución para su problema, a lo cual se le respondió que debía dirigirse
a la Asociación de Padres de Familia y que esta daría respuesta a su solicitud,
lo cual no ocurrió.
Posteriormente, la
señora Ardila Cardona volvió a hablar con la directora, quien le informó que no
podía solucionar la situación de su hija ni darle una beca; ante este hecho, la
actora solicitó que se le concediera a su hija un traslado para otra escuela,
debido a su carencia de recursos económicos para pagar una pensión por lo que
resta del año lectivo, a dicha petición se le respondió que el traslado no
podía concederse hasta tanto no se encontrara al día en el pago de las
obligaciones con el plantel demandado, lo cual implica, que su hija no pueda
continuar con sus estudios.
B. ACTUACION
PROCESAL.
El conocimiento de
la demanda correspondió al Juzgado Sexto Civil Municipal de Medellín, que
dispuso oficiar a la actora para que precisara su solicitud y esta reiteró que
su petición se encaminaba a que su hija pudiera terminar el año lectivo.
También se ordenó
tomar declaración a la directora del colegio demandado, señora Clara Elena
Hernández, quien informó al despacho que la señora Ismelda Ardila no había
vuelto a enviar a su hija al colegio, aduciendo su precaria situación económica
que le impide seguir pagando los gastos escolares de la menor.
Como opción para
cancelar las sumas adeudadas, la junta directiva del plantel le dio la
posibilidad de cancelar en cuotas de cinco o diez mil pesos, pero la actora no
se presentó al plantel hasta el mes de julio, cuando tomó la determinación de
retirar a la niña del colegio.
Sostiene la
declarante, que el interés del plantel es el de ayudar a la actora, pero a
pesar de ser institución sin ánimo de lucro, requiere del pago de las pensiones
para su sostenimiento.
C. LAS
DECISIONES JUDICIALES.
1. La
decisión de instancia.
En sentencia
proferida el 11 de agosto del presente año, el Juzgado Sexto Civil Municipal de
Medellín resolvió no conceder la tutela, por considerar que no existe actuación
u omisión alguna por parte del plantel demandado que atente contra el derecho a
la educación de la menor Gellen Xiomara Villa, pues la situación que planteada por
la actora se debe a su precaria situación económica y no a causas imputables al
colegio y no puede utilizarse la acción de tutela como un mecanismo de presión
para obligar a una entidad educativa privada a renunciar a las
contraprestaciones económicas que deben pagar los estudiantes en cumplimiento
de lo pactado con el colegio al momento de ingresar en él.
La actora, una vez
recepcionados los testimonios dentro del proceso, pretendió cambiar su petición
en el sentido de que la violación del derecho se presenta porque el colegio
retiene algunos documentos, sin los cuales no se recibe a su hija en otro
establecimiento educativo.
Asi las cosas, el
juez decidió no abordar el punto de la retención indebida de documentos y falló
sobre la petición inicial de traslado de la menor a otro plantel educativo;
carga que considera no puede ser impuesta a ningún colegio y por tanto, no
puede deducirse la violación de un derecho fundamental por no satisfacer el
deseo de la actora de que su hija pueda terminar sus estudios en otra escuela,
por ello, el fallador de instancia no concede la tutela.
Notificadas las
partes de la decisión, ninguna de las dos impugnó oportunamente la sentencia;
por tanto, el proceso se envió a la Corte Constitucional para su eventual
revisión.
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
A. LA
COMPETENCIA.
La Sala Octava de
Revisión de esta Corporación, es competente para decidir el asunto sub-examine,
en virtud de los artículos 86 inciso segundo y 241 numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 y 34 del Decreto
2591 de 1991.
B. LA
MATERIA.
La demanda
presentada por la señora María Ismelda Ardila Cardona, en representación de su
hija Gellen Xiomara Villa Ardila, contra el Colegio Panamericano Colombo Sueco,
se encamina a la protección del derecho a la educación de la menor consagrado
en el artículo 67 de la Constitución Nacional que considera vulnerado por la
institución acusada, al no conceder el traslado de la estudiante a otro plantel
ni expedir los certificados correspondientes hasta tanto se hayan cancelado las
pensiones y gastos atrasados.
Conforme al artículo
42 del decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra particulares
cuando estos se encuentren encargados de la prestación de un servicio público;
en este caso, el demandado es un ente particular, el Colegio Panamericano
Colombo Sueco, que presta el servicio público de educación.
Acerca del tema de
la procedencia de la acción de tutela contra particulares, la Corte Constitucional
se ha pronunciado en varias oportunidades; podemos citar la sentencia C-134 de
1994 con ponencia del Magistrado Dr. Vladimiro Naranjo Mesa que sobre el tema
ha dicho:
“Ahora bien, si como se estableció, la procedencia de la acción de
tutela contra particulares parte del supuesto de que las personas, en ciertos
casos, no se encuentran en un plano de igualdad -ya porque están investidos de
unas determinadas atribuciones especiales, ora porque sus actuaciones pueden
atentar contra el interés general- lo que podría ocasionar un "abuso del
poder", entonces la función primordial del legislador debe ser la de
definir los casos en que se pueden presentar estos supuestos fácticos y, en
consecuencia, la potencial violación de un derecho fundamental consagrado en la
Carta Política. Por ello, conviene reiterarlo, el Constituyente determinó tres
situaciones en las cuales se pueden manifestar los presupuestos citados, pues
resulta contrario a un principio mínimo de justicia, partir de la base de que
la acción de tutela proceda siempre en cualquier relación entre particulares,
toda vez que ello llevaría a suprimir la facultad que se tiene para dirimir
esos conflictos ante la jurisdicción ordinaria, ya sea civil, laboral o penal.
La acción de tutela procede contra particulares que prestan un servicio
público, debido a que en el derecho privado opera la llamada justicia
conmutativa, donde todas las personas se encuentran en un plano de igualdad. En
consecuencia, si un particular asume la prestación de un servicio público -como
de hecho lo autoriza el artículo 365 superior- o si la actividad que cumple
puede revestir ese carácter, entonces esa persona adquiere una posición de
supremacía material -con relievancia jurídica- frente al usuario; es decir,
recibe unas atribuciones especiales que rompen el plano de igualdad referido, y
que, por ende, en algunos casos, sus acciones u omisiones pueden vulnerar un
derecho constitucional fundamental que requiere de la inmediata protección
judicial...”.
C. EL DERECHO A LA EDUCACION.
En reiteradas
oportunidades se ha pronunciado la Corte Constitucional respecto del derecho a
la educación como uno de los pilares fundamentales en la formación de las
nuevas generaciones en el país y por tanto, digno de la protección especialísima
por parte del Estado.
El derecho a la
educación tiene dos dimensiones; una eminentemente académica y una civil, tal
como lo expresó la Corte en la sentencia T-612 de la Sala Séptima de Revisión
con ponencia del Magistrado Dr. Alejandro Martínez Caballero. En aquella
ocasión se dijo lo siguiente:
“2.1. Dimensión
académica.
En primer lugar
el derecho a la educación hace relación a la aspiración intelectual del hombre,
inspirada en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (CP art. 16), la
cual a su vez una manifestación de la dignidad del hombre (CP art. 1º).
Los artículos 26,
27, 67, 68, 69 y 70 de la Carta, contemplan básicamente el derecho a la
educación, sin dejar de lado, demás disposiciones que junto con las anteriores
conforman la llamada "Constitución Cultural".1
La educación es
una de las esferas de la cultura y es el medio para obtener el conocimiento y
lograr el desarrollo y perfeccionamiento del ser humano.
El hombre a
través de su vida no es más que un receptor abierto de información, desde la
forma como se aprende a caminar, pasando por las primeras letras, hasta llegar
a la reflexión pura como elemento esencial del desarrollo de la humanidad. Es
pues el conocimiento, el descubrimiento de la propia existencia, la conciencia
de ser único, que evidentemente forjan la realización personal del individuo y
a través de ésta, el desarrollo de la sociedad.”!
En ese orden de
ideas, la educación es un derecho fundamental de la persona humana y como tal
debe ser garantizado y respetado.
2.2. Dimensión
civil.
Al momento de
matricularse una persona en un centro educativo celebra por ese acto un
contrato de naturaleza civil.
Un contrato es un
acuerdo de voluntades para crear obligaciones según el artículo 1.495 del
Código Civil que dice:
"Contrato o
convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar,
hacer o no hacer alguna cosa. Cada parte puede ser de una o de muchas
personas."
D. LAS OBLIGACIONES DERIVADAS DEL CONTRATO
EDUCATIVO.
Teniendo el derecho
la educación una manifestación contractual, cada una de las partes tiene
derechos y obligaciones reciprocas dentro del mismo. Una de esas obligaciones
es la que tienen los padres de pagar las pensiones de sus hijos; al respecto la
Corte Constitucional a través de la sentencia T-612 de 1992, con ponencia del
Magistrado Dr. Alejandro Martínez Caballero expresó:
“Los padres de
familia que en cumplimiento de la obligación consignada en el artículo 67 que
dice que la familia es responsable de la educación de los hijos, escojan para
éstos la educación privada, se obligan para con el plantel educativo al pago de
las pensiones, servicios especiales y demás erogaciones a cambio de exigir para
los educandos un mejor nivel académico.
Son ellos, los
padres de familia, los que en su decisión de escoger la mejor formación
resuelven optar por una educación un poco más costosa que la educación
impartida en las instituciones del Estado, que por disposición del citado
artículo 67 es gratuita, sin perjuicio del cobro de derechos académicos de
quienes puedan sufragarlos.
El deber de
respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios (CP art. 95.1) no puede
ni debe ser desconocido por ninguna persona.
La formación
académica que se recibe durante los años de infancia y adolescencia se traduce
en el futuro de la persona y en su proyección profesional. asi pues, la
gratitud que se debe al centro educativo se refleja en el cumplimiento de la
obligación como contraprestación a las enseñanzas recibidas.”
En cuanto a la
obligación que tienen los establecimientos educativos de entregar los
certificados de estudio solicitados por los padres y alumnos, a pesar de no
encontrarse al día con las obligaciones que han contraído en virtud del
contrato de educación, esta Corporación en sentencia T-612 de 1992, sostuvo:
"... se
plantea el conflicto entre el derecho no exclusivamente de orden patrimonial
privado del centro docente, pues por su propia naturaleza es regularmente
intervenido en razón del interés público de donde proviene y por petición de
principio siempre sin suficiente retribución del pago de la educación recibida,
pues no se trata de una simple operación de compraventa. Sin embargo, el
interés más altamente reivindicable en todo ese concurso de esfuerzos, en tanto
es el fin último y más auténtico de la educación, hace prevalecer en el tiempo
de manera independiente el derecho del educando que no puede verse suspendido
por el derecho del educador a recibir su natural estipendio. Aquí prevalece el
derecho del educando, sin perjuicio de que exista el del educador, y con ello
los medios jurídicos para hacerlo valer. Lo que en el caso concreto encuentra
la Corte inadmisible es el condicionamiento de la primera realidad a la
segunda, del certificado de estudios al pago, lo que pone a existir los dos
derechos relacionados uno con independencia del otro, sin que pueda uno
condicionar a otro, como tampoco podría el educando exigir un certificado
inmerecido, como resultado de haber surtido el pago oportuno".
E. EL CASO CONCRETO.
En el caso que se
examina, la Sala encuentra que de las pruebas recaudadas dentro del proceso por
el fallador de instancia puede colegirse que a la menor no se le está
vulnerando su derecho a la educación por no concederle una beca o un traslado a
otro plantel educativo, pues no está dentro de las posibilidades del colegio
Colombo Sueco acceder a tales solicitudes, por tratarse de una institución de
carácter privado, regulada y vigilada por el Estado.
Sin embargo, la
directora del colegio acusado, en declaración rendida ante el despacho judicial
de instancia, manifiesta que a la peticionaria se le han puesto a disposición
diversas modalidades de pago para cumplir con las obligaciones que ha contraído
con el plantel, como la cancelación por cuotas de cinco o diez mil pesos, y es
ella quien ha rehusado tales fórmulas de pago.
Tampoco entiende
esta Sala, cómo puede la madre salvaguardar el derecho a la educación de la
menor trasladándola de colegio; ya que el problema no estriba en el tipo de
educación, ni en la manera como ésta se imparte ni en cualquier otro
inconveniente de índole académica; el problema es que la actora no paga la
pensión convenida al momento de matricular a su hija en el colegio.
Sin embargo, debe
advertirse respecto de la expedición de certificados escolares solicitados por
la actora, que este es un deber del colegio, que no puede retener tales
documentos sopretexto de que no se le hayan cancelado las sumas
correspondientes a la pensión; teniendo a su disposición las acciones
judiciales de índole civil -valga aclarar, el proceso ejecutivo- que el plantel
puede ejercer contra la actora para obtener el pago de las sumas que por
concepto de pensión y transporte se le adeudan.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E :
Primero:
Confirmar la sentencia calendada 11 de agosto de
1995, proferida por el Juzgado Sexto Civil Municipal de Medellín, con base en
las consideraciones expuestas.
Segundo:
Adicionar la sentencia de
fecha 11 de agosto de 1995, proferida por el juzgado Sexto Civil Municipal de
Medellín, en el sentido de ordenar al Colegio Panamericano Colombo Sueco, la
expedición de los certificados escolares de la menor Gellen Xiomara Villa
Ardila, solicitados por la señora María Ismelda Ardila Cardona en un término de
48 horas contadas a partir de la notificación del presente proveído.
Tercero: Líbrense las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comunìquese, notifìquese, cùmplase e insèrtese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado Ponente
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr, Sentencia No. T-02 de mayo 8 de 1992, proferida por la Sala
IV de Revisión de la Corte Constitucional, págs 25 a 26. |
621 | T-608-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-608/95
PRESUNCION DE
INDEFENSION DEL MENOR
Por ser menor de
edad la persona a la que se le han violado sus derechos fundamentales, se
presume su estado de indefensión frente al particular contra el cual se dirige
la acción de tutela.
DERECHOS DEL NIÑO-Desavenencias entre los padres/SEPARACION
DE LOS PADRES-Adaptación del menor
Si bien es
cierto, los derechos de los niños prevalecen sobre los demás; no se pudo establecer
violación alguna de los derechos fundamentales a la integridad física y moral
de la menor por parte de su progenitor o de su compañera, en efecto, los
conflictos que aquejan a la menor tienen origen en las desavenencias
existentes entre sus padres como consecuencia de la ruptura afectiva de la
misma, lo cual ha causado en ella problemas de tipo emocional y afectivo.
FAMILIA-Núcleo esencial de la sociedad/UNIDAD
FAMILIAR-Naturaleza
La intención del
Constituyente al consagrar en nuestra Carta Magna que la familia es el núcleo
esencial de la sociedad, fue buscar la unión de los padres con sus hijos con
el fin de que estos puedan ejercer sus derechos en pro de mantener la unidad
familiar, considerada como derecho fundamental de los menores, utilizando para
ello los mecanismos dados por la ley para hacerlos efectivos.
Ref.: Expediente No. 79892
Derechos de los niños- Unidad Familiar-
Actora: Maricel
Baeza Mogollón en
representación de Martha María Insuasti Ramírez
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá
D.C., diciembre doce (12) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
La Sala Octava de
Revisión en asuntos de tutela integrada por los Honorables Magistrados, FABIO
MORON DIAZ, VLADIMIRO NARANJO MESA y JORGE ARANGO MEJIA, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado Ponente,
resuelve sobre la decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de
la referencia, proferidas por los juzgados Quinto Penal Municipal de Cali, de
fecha 12 de julio de 1995 y Diecisiete Penal del Circuito de la misma ciudad,
calendada el día 22 de agosto de 1995.
I. ANTECEDENTES
A. Hechos.
La Doctora Maricel
Baeza Mogollón, en su calidad de Agente del Ministerio Público, presentó el día
27 de junio de 1995, ante el juzgado penal municipal (reparto) de Cali, un
escrito de demanda en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo
86 de la Carta Política en nombre de la menor Martha María Insuasti Ramírez y
en contra del Señor Ricardo Alfonso Insuasti Mejía, invocando la violación del
derecho fundamental a la integridad física y moral de los niños, previsto en el
artículo 44 de la Constitución Nacional.
La actora solicita
la protección inmediata de los derechos fundamentales de la menor Martha María
Insuasti Ramírez, quien afirma haber sido víctima de agresiones por parte de su
padre señor Ricardo Alfonso Insuasti Ramírez y de su compañera permanente
Señora Olga Lucia Cuacialpud Montenegro, hasta el punto de no querer mantener
contacto con ellos.
B. Las Decisiones
de Instancia
a. Primera
Instancia
El juzgado Quinto
Penal Municipal de Cali, mediante sentencia del 12 de julio de 1995, decidió no
conceder la tutela de los derechos fundamentales de la menor Martha María
Insuasti Ramírez, por considerar que el padre de la menor Señor Ricardo Alfonso
Insuasti Mejía y la compañera permanente de éste Señora Olga Lucia Cuacialpud
Montenegro, no han violado ninguno de los derechos fundamentales de la niña.
Según el fallador, lo que ha ocurrido es que entre los padres de la menor se
han presentado una serie de conflictos que como es lógico le causan dolor , por
lo cual seria recomendable que la madre de la menor no involucre en sus
problemas de pareja a su hija.
b. La Impugnación
Una vez notificadas
las partes de la decisión de primera instancia, la doctora Maricel Baeza
Mogollón recurrió la sentencia por no hallarse de acuerdo con la decisión
tomada, pero sin explicar los motivos de su inconformidad.
c. La Segunda
Instancia.
El Juzgado
Diecisiete Penal del Circuito de Cali, por sentencia del 22 de agosto de 1995,
resolvió la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia
confirmando en su integridad la decisión al no encontrar probado que el Señor
Ricardo Alfonso Insuasti Ramírez y la Compañera de éste Señora Olga Lucia
Cuacialpud Montenegro hayan maltratado física o moralmente a la menor Martha
María Insuasti Ramírez; situación confirmada por ésta última al decir que se
encuentra molesta es porque su padre no la visita y no es cariñoso con ella.
El despacho
considera que si los motivos de inconformidad estriban en cuestiones netamente
económicas, existen las acciones correspondientes ante la justicia ordinaria
para lograr que el padre de la menor concurra al sostenimiento de ella.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. La Competencia
Esta sala de la
Corte Constitucional, es competente para conocer de la revisión de las
decisiones correspondientes al asunto de la referencia, de conformidad con lo
establecido en el inciso 2o. del artículo 86 y el numeral 9o. del artículo 241,
ambos de la Carta Política desarrollados en los artículos 33 y 34 del Decreto
2591 de 1991, y en atención a la selección que se hizo en la oportunidad
establecida en la Ley y en el reglamento de la Corporación.
B. La materia
1. Tutela contra
particulares
Encuentra pertinente
esta Sala de Revisión analizar lo referente a la procedencia de la acción de
tutela cuando se ejerce contra particulares, como en este caso, pues el
acusado es el padre de la menor Martha María Insuasti Ramírez.
El Decreto 2591 de
1991, reglamentario de la acción de tutela, en su artículo 42 determina los
casos en los cuales procede la acción de tutela contra particulares, y
concretamente en el numeral 9° establece:
"Artículo 42.
Procedencia. La acción de tutela procederá contra acciones u omisiones de
particulares en los siguientes casos:
(...)
9. Cuando la
solicitud sea para tutelar la vida o la integridad de quien se encuentre en
situación de subordinación o indefensión respecto del particular contra el cual
se interpuso la acción. Se presume la indefensión del menor que solicite la
tutela".
En relación con la
norma citada, la Sala Plena de la Corte Constitucional a través de la sentencia
No. C-134 de 17 de marzo de 1994, con ponencia del Magistrado Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa, declaró la inexequibilidad de las expresiones "la vida o
la integridad de", por cuanto:
"no era
atribución de la ley, so pretexto de dar cumplimiento a un mandato
constitucional, determinar los derechos fundamentales que pueden ser invocados
por el solicitante cuando el sujeto pasivo de la tutela es un particular, pues,
conviene señalarlo, los derechos fundamentales son la base, el sustento de toda
legislación, y no su efecto".
En el caso concreto,
por ser menor de edad la persona a la que se le han violado sus derechos
fundamentales, se presume su estado de indefensión frente al particular contra
el cual se dirige la acción de tutela.
El tema de la acción
de tutela ejercida contra particulares ha sido objeto de múltiples
pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional; en tal sentido podemos
citar nuevamente la Sentencia C-134 de 1994, en la que, con ponencia del
Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, la Corporación señalo:
"Dispone
el artículo 86 de la Constitución Política:
Artículo
86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo
momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o
por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública (...).
"La
ley establecerá los casos en que la acción de tutela procede contra
particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta
afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el
solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión". (negrillas
fuera de texto original)
Esta
disposición puede calificarse como una novedad y como un notable avance dentro
del campo del derecho público, por cuanto permite, bajo unas condiciones
específicas que se analizarán más adelante, que se protejan los derechos
constitucionales fundamentales de las personas, cuando éstos han sido
vulnerados por otros particulares, ya sean personas naturales o jurídicas.
Respecto
de las razones por las cuales la acción de tutela resulta procedente contra los
particulares que se encuentren en una de las tres situaciones señaladas en la
disposición citada, esta Corporación ha señalado:
"Las relaciones
entre los particulares discurren, por regla general, en un plano de igualdad y
de coordinación. La actividad privada que afecte grave y directamente el
interés colectivo, adquiere una connotación patológica que le resta toda
legitimación, máxime en un Estado social de derecho fundado en el principio de
solidaridad y de prevalencia del interés general. De otro lado, la
equidistancia entre los particulares se suspende o se quebranta cuando a
algunos de ellos se los encarga de la prestación de un servicio público, o el poder
social que, por otras causas, alcanzan a detentar puede virtualmente colocar a
los demás en estado de subordinación o indefensión. En estos eventos, tiene
lógica que la ley establezca la procedencia de la acción de tutela contra los
particulares que prevalecidos de su relativa superioridad u olvidando la
finalidad social de sus funciones, vulneren los derechos fundamentales de los
restantes miembros de la comunidad (CP art. 86). La idea que inspira la tutela,
que no es otra que el control al abuso del poder, se predica de los
particulares que lo ejercen de manera arbitraria". (negrillas fuera de
texto original).(Cfr. Corte Constitucional. Sala tercera de Revisión. Sentencia
T-251 del 30 de junio de 1993)
De
otra parte, es necesario reiterar que:
"...
la acción de tutela contra particulares procede en las situaciones en que el
solicitante se encuentre en estado de indefensión o de subordinación. Al igual
que en el caso del servicio público, esta facultad tiene su fundamento jurídico
en el derecho de igualdad, toda vez que quien se encuentra en alguna de las
situaciones referidas no cuenta con las mismas posibilidades de defensa que
otro particular. Por ello, el Estado debe acudir a su protección -en caso de
haberse violado un derecho constitucional fundamental-, la cual no es otra cosa
que una compensación entre el perjuicio sufrido y el amparo inmediato del
derecho. Con todo, también debe advertirse que las situaciones de indefensión o
de subordinación deben apreciarse en cada caso en concreto. Al respecto, esta
Corporación ha señalado a propósito de una situación de indefensión:
"Debe existir
una relación de subordinación o de indefensión del petente en relación con la
persona contra quien se dirige la acción. Salvo en los casos de menores, en los
que esa calificación de la relación se presume, deberá siempre probarse ese
carácter (indefensión o subordinación), para que prospere la tutela.
"La situación
de indefensión a que alude el numeral noveno del artículo 42, significa que la
persona que interpone la tutela carezca de medios de defensa contra los ataques
o agravios que, a sus derechos constitucionales fundamentales, sean realizados
por el particular contra el cual se impetra(...)
"Evidentemente,
el concepto de indefensión es relacional. Esto significa que el estado de
indefensión en que se encuentra el ciudadano en relación con otro particular
habrá que determinarlo de acuerdo al tipo de vínculo que exista entre
ambos(...)."
2. Legitimación
de los personeros municipales para presentar acción de tutela a nombre de otras
personas.
En cuanto a la
legitimación que tiene el personero municipal para ejercer la acción de
tutela, el artículo 49 del decreto 2591 de 1991 establece:
"ARTICULO 49.
Delegación en personeros. En cada municipio, el personero en su calidad de
defensor en la respectiva entidad territorial, podrá por delegación expresa del
Defensor del Pueblo, interponer acciones de tutela o representarlo en las que
éste interponga directamente".
De igual manera,
cabe señalar, que el Defensor del Pueblo mediante la Resolución No. 001 del 2
de abril de 1992, delegó por vía general en los personeros municipales la
facultad de presentar acción de tutela en nombre de cualquier persona, por
solicitud de ésta o debido a su situación de indefensión.
Al respecto la Corte
Constitucional ha dicho:
"...En efecto
el legislador previó la competencia de los personeros municipales para
interponer acciones de tutela o representar al Defensor del Pueblo en las que
éste interponga directamente, cuando medie delegación expresa del mismo (art.
49 Decreto 2591/91). En este sentido el Defensor del Pueblo en cumplimiento de
sus funciones constitucionales y legales y en especial de las contenidas en el
art. 282 de la Constitución Política, delegó en los personeros municipales en
todo el país la facultad para interponer acción de tutela en nombre de
cualquier persona que se lo solicite o se encuentre en situación de indefensión
(Resolución 001 del 2 de abril de 1992); luego no queda duda sobre la
legitimidad o interés para actuar de la Personera para formular la presente
acción." (Cfr. Corte Constitucional. Sala Octava de Revisión. Sentencia
T-234 del 22 de junio de 1993. Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz)
Por lo expuesto
encuentra la Sala que en el caso que se examina de legitimación activa de la
personera municipal delegada en lo penal del municipio de Cali, podía como en
efecto lo hizo interponer la acción de tutela que se revisa.
3. Los derechos
de los niños.
La Constitución
Nacional, en su artículo 44 establece claramente cuales son los derechos
fundamentales de los niños, recayendo sobre la familia, la sociedad y el Estado
la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo
armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos, y les reconoció tal
importancia, que los derechos de los niños prevalecen sobre los demás.
Al respecto esta
Corporación ha manifestado:
"El artículo
44, enumera como derechos fundamentales de los niños, la vida, la integridad
física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre
y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y
amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su
opinión, la protección contra toda forma de abandono, violencia física o moral,
secuestro, abuso sexual, explotación laboral o económica y/o trabajos
riesgosos, además de los derechos consagrados en la Constitución, en las leyes
y Tratados Internacionales ratificados por Colombia.
Por las calidades
propias del ser infantil, de manera general, sus derechos deben hacerse valer,
tradicionalmente por sus mentores, tutores y curadores y ahora, según el inciso
2o., se amplía esa obligación en el texto Constitucional a la familia, la
Sociedad y al Estado. Esos derechos, con las limitaciones propias de su
condición humana, mientras adquieren suficiente desarrollo físico y mental, ya
que son considerados como incapaces por la Ley civil, quiere el legislador
protegerlos de manera plena a fin de alcanzar niveles de mejoramiento de las
sociedades del futuro.
Esos derechos a
pesar de ser tratados globalmente por la norma, admiten una distinción:
Aquellos que provienen de su condición humana, como la vida, la integridad
física, el nombre, la salud, la alimentación equilibrada y todos los que se
pueden incluir dentro del concepto de asistencia, y de lo que el Código Civil
denomina "una congrua subsistencia", que al tiempo con los demás
derechos fundamentales de los adultos, deben ser protegidos en los niños con
este último carácter de fundamentales, por su propia naturaleza, mientras que
los demás que enuncia la norma, tienen el carácter de asistenciales, por lo
cual su protección se encuentra deferida a la Ley y al desarrollo institucional
que los haga realidades concretas. Entre tanto, estos derechos asistenciales
pertenecen a la especie de los proclamatorios y finalísticos en la medida en
que fijan objetivos prioritarios a la Ley y al Estado para su concreción.
Especial mención
merece la expresión "Derechos Fundamentales de los Niños" que trae la
norma; el predicado: "de los niños", le da una connotación especial a
la primera parte de la frase. En primer término, ésta debe interpretarse en
concordancia con la última del artículo: "los derechos de los niños
prevalecen sobre los derechos de los demás". Asi pues, los derechos de los
niños tienen en ese sentido, una primacía reconocida por el Constituyente
frente a los derechos de las demás personas. De otra parte, la expresión
derechos fundamentales de los niños una doble connotación: Implica el
reconocimiento de la titularidad de que disponen, de los derechos
fundamentales, para los enunciados en el artículo 44 y la primacía señalada; y
simultáneamente muestra el particular interés del Constituyente de habilitar,
en el Estado Social de Derecho, los procedimientos legales y las acciones de la
familia, la Sociedad y el estado con el propósito claro de hacerlos una pronta
realidad, en la parte de los derechos asistenciales que se relacionan en el primer
inciso, tal como lo estatuye con la lógica proteccionista que le es propia al
inciso 2o. de la norma comentada".(Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
T-008 del 18 de mayo de 1992. Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz).
4. El caso
concreto.
Del análisis del
expediente encuentra esta Sala de Revisión, que la peticionaria considera
vulnerados los derechos fundamentales a la integridad física y moral
consagrados como tal en el artículo 44 de la Constitución Nacional.
Al hacer un estudio
minucioso del acervo probatorio estima la Sala que, si bien es cierto, los
derechos de los niños prevalecen sobre los demás; frente al caso concreto no se
pudo establecer violación alguna de los derechos fundamentales a la integridad
física y moral de la menor por parte de su progenitor o de su compañera, en
efecto, los conflictos que aquejan a la menor tienen origen en las
desavenencias existentes entre sus padres como consecuencia de la ruptura
afectiva de la misma, lo cual ha causado en ella problemas de tipo emocional y
afectivo.
La Corte considera
pertinente reiterar en esta ocasión lo ya dicho al respecto en un caso análogo:
" Las
obligaciones hacia los hijos no dependen de la vigencia del vínculo matrimonial
ni de la convivencia entre los padres
La Corte considera
que, si bien el ideal de la familia es la armonía, la comprensión y el
entendimiento que permitan la estabilidad y la convivencia entre esposos o
compañeros, la ruptura de ese estado, que casi siempre obedece a conflictos
internos de la pareja, no debe implicar la desprotección de los hijos y en
manera alguna puede concebirse como excusa para que los padres desatiendan las
obligaciones de orden material y moral que han asumido frente a sus hijos.
la conservación del
vínculo matrimonial o de la convivencia es asunto que atañe de modo exclusivo a
las relaciones entre los cónyuges o compañeros y normalmente es la conducta de
ellos mismos la que da lugar a las confrontaciones que terminan poniendo fin a
la vida en común, por lo cual resulta a todas luces injusto que sean los hijos,
principales víctimas de las desavenencias entre sus padres, las que reciban el
peso de los graves perjuicios que la situación comporta...". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-098 del 3 de marzo de
1995. Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo)
En otro orden de
ideas la Sala encuentra que de la declaración rendida por la menor el día 4 de
julio de 1995 ante el Juzgado 5 Penal Municipal de Cali, se colige que la
infante está molesta porque su padre no la visita, no le da para la compra de
los cuadernos, no ayuda a su mamá y no es cariñoso, lo que permite concluir que
existe una contradicción en la petición que elevo a la personera delegada en lo
penal, donde manifiesta que, "ayudeme (sic) señor juez noo (sic) quiero
volver a ver a mi papá ni a esa señora jamas quiero que me quite el apellido
Insuasti que a (sic) sido una desgracia tenerlo ayudeme (sic) ayudeme
(sic)".
La intención del
Constituyente al consagrar en nuestra Carta Magna que la familia es el núcleo
esencial de la sociedad, fue buscar la unión de los padres con sus hijos con
el fin de que estos puedan ejercer sus derechos en pro de mantener la unidad
familiar, considerada como derecho fundamental de los menores, utilizando para
ello los mecanismos dados por la ley para hacerlos efectivos.
Sobre esta
particular, ha señalado la Corte Constitucional:
"La
reglamentación y regulación de visitas, es un sistema por medio del cual se
trata de mantener un equilibrio entre los padres separados para ejercer sobre
sus hijos los derechos derivados de la patria potestad y de la autoridad
paterna. En principio, las visitas pueden ser acordadas por la pareja según las
circunstancias concretas del caso, con aprobación del funcionario
correspondiente o, en su defecto, fijadas por el juez, después de un estudio
detallado de la conveniencia, tanto para el menor, como para cada uno de sus
padres.
Esto significa que
las visitas no son sólo un mecanismo para proteger al menor, sino que le
permiten a cada uno de los padres, desarrollar y ejercer sus derechos, es
decir, son un dispositivo que facilita el acercamiento y la convivencia entre
padres e hijos. Por tanto, sólo a través de esta figura se logra mantener la
unidad familiar, que la Constitución consagra como derecho fundamental de los
niños.
Por lo anterior, los
jueces deben ser conscientes de la importancia de su labor en el
establecimiento o aprobación de las visitas, ya que a través de ellas se puede
lograr el restablecimiento y fortalecimiento de la unidad familiar."(Cfr.
Corte Constitucional Sala Primera de Revisión. T-500 de 1993. Magistrado
Ponente Dr. Jorge Arango Mejía)
En el caso que se
examina, se encuentra que la peticionaria al referirse a que su padre no le da
para la compra de sus cuadernos y no es cariñoso existen otros medios de
defensa judicial que puede utilizar mediante su representante legal, lo cual
implica la improcedencia del mecanismo protector en este aspecto, al respecto
la Corte ha sostenido :
"...La ley no
puede imponer a las personas determinados sentimientos, en especial los
afectuosos o altruistas, pero sí les impone deberes y obligaciones, cuyo incumplimiento
se sanciona hasta penalmente. Por eso, en su momento, puede acudirse a
mecanismos como el juicio de alimentos o la denuncia por el delito de
inasistencia alimentaria, si se considera que ha faltado a la obligación de
sostener material y moralmente a su hijo, como sucede en este caso.".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Sentencia T-205 del 26 de
abril de 1994. Magistrado Ponente Dr. Jorge Arango Mejía).
En conclusión y
según los elementos de juicio relacionados, estima la Sala de Revisión que no
es procedente la acción de tutela instaurada por la Doctora Maricel Baeza
Mogollón en representación de la menor Martha María Insuasti Ramírez, ya que a
todas luces se puede observar que la menor, contrario a lo que manifiesta en el
escrito, lo que mas desea es poder contar con el cariño y la protección de su
padre.
Para esta Sala de
Revisión, del material probatorio allegado al expediente, no se logró
establecer que hubiese vulneración alguna de los derechos fundamentales a la
integridad física y moral de la menor por parte de su padre, sino que la menor
ha tenido que sufrir las consecuencias originadas por la no aceptación de la
separación por parte de su madre, lo que le ocasiona problemas de adaptación.
Por lo anterior esta
Sala confirmará en su integridad los fallos proferidos por los Juzgado 5 Penal
Municipal y 17 Penal del Circuito de Cali los días 12 de Julio y 22 de Agosto
de 1995.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR en todas sus partes las
sentencias proferidas por los juzgados quinto (5) Penal Municipal y 17 Penal
del Circuito de Cali los días 12 de julio y 22 de agosto de 1995
respectivamente.
SEGUNDO: Líbrense por Secretaría las comunicaciones
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
notifíquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
622 | T-609-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-609/95
ACCION DE TUTELA
CONTRA PARTICULARES-Administración
de cementerio
La acción de
tutela formalmente es procedente contra la administración del Cementerio, pues
está encargado de la prestación de un servicio público.
DERECHO A EXHUMAR
UN CADAVER-Titularidad/LIBERTAD
DE CULTOS-Veneración de tumbas
La peticionaria
no fue quien solicitó la exhumación del cadáver de su esposo, sino un tercero,
que decía ser la primera cónyuge del difunto, con lo cual no existe certeza
jurídica en torno a la titularidad para la obtención de los restos mortales. A
la peticionaria no se le vulnera el derecho a visitar y venerar la tumba de su
cónyuge, ni se le limita por parte de la administración del cementerio el
derecho fundamental a la libertad de cultos, es más, inclusive puede
presentarse para reclamar los restos mortales del fallecido, al vencimiento del
contrato de arrendamiento, de acuerdo a lo establecido en el reglamento interno
y en el contrato de arrendamiento, portando el certificado de custodia temporal
del cadáver.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Contrato con
administración de cementerio
La peticionaria
puede acudir a la jurisdicción civil ordinaria para dirimir la divergencia presentada
entre la voluntad de la peticionaria y lo previsto contractualmente por la
administración Cementerio y la persona que suscribió el respectivo negocio
jurídico de arrendamiento.
Ref.: Expediente
T-79.953.
Peticionario:
Isabel Ruiz de
Mejía
Procedencia:
Tribunal Superior
de Medellín-Sala Civil.
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORÓN
DÍAZ
Santa Fe de Bogotá,
diciembre doce (12) de mil novecientos noventa y cinco.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
Procede la Sala
Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados FABIO
MORON DIAZ, VLADIMIRO NARANJO MESA Y JORGE ARANGO MEJIA a revisar el fallo
proferido por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Medellín el día
diecisiete (17) de agosto de 1995, dentro de la acción de tutela de Isabel Ruíz
de Mejía contra la compañía “Promotora de Jardines Cementerios S.A.” ó “Parque
Cementerio Jardines Montesacro”.
Esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional asumió el conocimiento de la mencionada
decisión por la vía de la remisión que hizo el Tribunal Superior de Medellín,
en virtud de lo dispuesto por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 y de
conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política y
33 del Decreto 2591 de 1991, que permitieron a la Sala Novena de Selección de
la Corte, escogerla para efectos de su revisión.
II. LA DEMANDA
DE TUTELA.
Los hechos que
motivaron la formulación de la presente acción, se sintetizan a continuación.
Relata la señora
Isabel Ruíz de Mejía que el día 15 de agosto del año de 1991 falleció su
cónyuge Gerardo James Mejía Valencia en la ciudad de Medellín, mientras ella se
encontraba en la ciudad de Santa Fe de Bogotá. Al regresar a Medellín, ya la
señora Beatriz Restrepo había dispuesto todo lo relacionado con las honras
fúnebres del fallecido Mejía Valencia.
En virtud de lo
anterior, la señora Beatriz Restrepo suscribió un contrato con el “Parque
Cementerio Jardines Montesacro” para efectos del alquiler de la bóveda en donde
reposarían los restos de Mejía Valencia por un término de cinco años,
transcurridos los cuales, se procedería a la exhumación de los despojos
mortales en cuestión.
Afirma la
peticionaria que desea, como legítima esposa del difunto, exhumar sus restos de
inmediato, para trasladarlos a Santa Fe de Bogotá, lugar en donde fijó su
residencia, sin que transcurran los cinco años previstos en el contrato; que,
para tal objetivo, se acercó al Cementerio donde le informaron que quien puede
disponer de cualquiera de los despojos mortales en custodia de dicho
camposanto, es quien alquiló la bóveda donde se encuentren tales restos, en
este caso, la señora Restrepo; por último, sostiene que ha intentado localizar
a la mencionada señora Restrepo sin éxito, ya que según sus averiguaciones, ella
se marchó a vivir a la ciudad de Pereira, sin que nadie dé razón de su
paradero.
Solicita protección
constitucional de su derecho de propiedad.
III. LA DECISION
JUDICIAL QUE SE REVISA.
Correspondió conocer
de la acción a la Sala Civil del Tribunal Superior de Medellín, despacho que,
luego de agotar los trámites legales, resolvió denegar la tutela incoada contra
el “Parque Cementerio Jardines Montesacro”, no sin antes rectificar que, según
se deducía de la solicitud de tutela, el derecho que se consideraba violado no
era el de propiedad, sino el derecho al culto, previsto por el artículo 19 de
la Carta Política.
Las razones para
denegar la tutela impetrada, en síntesis, fueron las siguientes: dijo la Sala
que la acción se dirigía contra un particular respecto del cual la peticionaria
se encontraba en situación de subordinación, para lo cual citó la sentencia
T-162 de 1994 de la Corte Constitucional en la que se expuso, que las
exigencias del culto ponen al particular en una relación de obediencia y
subordinación, y que los servicios que prestan los cementerios tienen el
carácter de servicio público. Indicó además, que para que la tutela sea
procedente es necesario que la amenaza a un derecho fundamental sea grave y
actual, es decir, sería necesario que en el caso concreto se presentara un daño
inminente al derecho en juego o que el peligro gravitara sobre el derecho en el
momento en que se ejerce la acción, pues de no ser asi, ésta podría ser inútil
o extemporánea, para lo cual se basó en la sentencia T-403 de 1994 proferida
por la Corte Constitucional.
Al respecto, observó
el fallador de instancia:
"...
Conforme al
caudal probatorio recogido en el plenario se infiere que la supuesta amenaza al
derecho fundamental invocado por la parte demandante en tutela (Art. 19 C.P),
en manera alguna puede estimarse como inminente, pues de acuerdo con el
“certificado custodia temporal del cadáver” que a la señora Beatriz Restrepo le
expidió el ente demandado en razón de la inhumación del cadáver del señor James
Mejía Valencia, sufragada en sus costos por aquélla, (fls. 8 a 17 de este
cuaderno), el término de duración del alquiler del lote de terreno en donde
reposan los restos mortales del finado es de cinco años que sólo concluyen el
15 de agosto de 1996, fecha para la cual es imposible predecir si el ente
demandado exhumará y entregará a la actora los restos de su cónyuge o si por
parte de la señora Beatriz Restrepo, quien fuera la que asumió el costo de tal
exigencia sanitaria se dará autorización en tal sentido, pues respecto de ésta
última ni siquiera se sabe su paradero o lugar de ubicación; y mucho menos, si
para tal momento alguna de dichas personas naturales, por lo impredecible de su
existencia, podrán hacerse presente para la entrega de los restos mortales en
cuestión.
“Siendo asi las
cosas, forzoso es concluir que la tutela impetrada por la señora Isabel Ruiz de
Mejía tornóse en extemporánea conforme a la situación que se ha planteado y
demostrado en la litis, razón por la cual deberá ser denegada no sin antes
llamar la atención respecto a que según lo informó a esta Corporación el
administrador del parque cementerio accionado, la aquí actora no ha planteado
siquiera solicitud de exhumación del cadáver de su esposo, sino que lo hizo
“una señora de apellido NARANJO, que decía ser la primera esposa de JAMES MEJIA
VALENCIA (finado)”, lo cual comporta de contera una mayor incertidumbre y una
posible falta de interés para proteger la supuesta violación o amenaza del
derecho fundamental de que se duele la quejosa”.
...".
IV. CONSIDERACIONES
DE LA SALA.
Primera. La
Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia en relación
con el fallo dictado por el Tribunal Superior de Medellín, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Segunda.
Procedencia de la tutela contra el particular que tiene a su cargo la
administración de un parque cementerio
Sobre este
particular, la Sala de Revisión estima que la acción de tutela formalmente es
procedente contra la administración del "Parque Cementerio Jardines
Montesacro", de la ciudad de Medellín, pues de conformidad con el numeral
8 del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, dicha acción es viable contra el
particular encargado de la prestación de un servicio público.
Tercera. La
libertad religiosa y el derecho al culto
Antes de abordar el
tema planteado, es preciso advertir que la Corte Constitucional al estudiar un
caso relacionado con el traslado de unos restos mortales de una tumba a otra,
consideró que “la tumba tiene importancia antropológica: el ser humano soporta
más fácilmente la muerte cuando tiene la certeza de que el cadáver reposa para
siempre en un sitio”[1].
Además, sostuvo que el culto a los muertos tiene una connotación religiosa, de
manera tal que la creencia religiosa se encuentra ligada con el ejercicio del
culto, protegido por la Carta como un derecho fundamental de aplicación
inmediata (Art. 19 C.P). En esa oportunidad, dijo la Corte en cuanto a la importancia
que puede revestir la sepultura:
"...
“5. La
vinculación que los miembros de una familia mantienen con sus muertos es de
tipo simbólico y religioso, mediatizada por objetos materiales que evocan un
determinado sentido, pero que no tienen significación alguna por fuera de dicho
poder de evocación. La sepultura cumple esta función mediatizadora, que en
términos jurídicos puede ser explicada como un derecho que se materializa en la
posibilidad de construir una tumba, mantenerla y visitarla. Se trata de una
relación similar a la que los creyentes mantienen con los objetos de culto. Es
el derecho a conservar el objeto material depositario de la evocación
simbólica.
“En este orden de
ideas, le corresponde a la familia, o a la parte de la familia que realizó el
entierro, el derecho de decidir sobre el traslado de los restos. Este criterio
es idóneo cuando se trata de conflictos entre miembros de familia con igual
derecho sucesoral”.
(Cfr. Sentencia T-162 de 1994. Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
En otro orden de
ideas en cuanto a la libertad religiosa, esta Corporación se ha pronunciado
en el siguiente sentido:
“Frente al Estado
y a los demás hombres, el derecho a la libertad religiosa implica para toda
persona no sólo la autonomía para actuar conforme a su libre voluntad, sino la
inmunidad para estar excluida de cualquier género de impedimento. La libertad
religiosa, es pues, simultáneamente una permisión y una prerrogativa. Como
permisión significa que el hombre no puede ser obligado a actuar contra su
creer y su sentir. Como prerrogativa, que nadie puede impedirle obrar de
acuerdo con sus creencias y sentimientos”. (Cfr. Sentencia T-430 de
1993 M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
Cuarta. El Caso Concreto
Estima la Sala que
del acervo probatorio que obra en el expediente se concluye que la peticionaria
Isabel Ruíz de Mejía, no fue quien solicitó la exhumación del cadáver de su
esposo, sino un tercero, que decía ser la primera cónyuge del difunto (fl. 8),
con lo cual no existe certeza jurídica en torno a la titularidad para la
obtención de los restos mortales del señor James Mejía Valencia.
De otro lado, la
Sala no puede ignorar la existencia de un negocio jurídico regulado por la ley,
el cual prevé normas y requisitos para la exhumación de restos humanos que debe
ser cumplido por las partes contrantes, el cual no puede ser desconocido por el
juez de tutela, en efecto, es un caso similar T-517/95 Corte Constitucional,
consideró que:
"No es
procedente, en el caso que nos ocupa, excluir la aplicación de las normas del
Código Civil y acudir a la razonable analogía señalada en la sentencia
T-162/94, en la cual se invoca la aplicación del Decreto 1171 de 1989, para
efectos de determinar el titular del derecho a exhumar el cadáver, toda vez que
existe de por medio un contrato de arrendamiento y un reglamento interno, ambos
de obligatorio cumplimiento para los contratantes que, para efectos de la
titularidad del derecho a la exhumación remiten a las disposiciones del Código
Civil en materia sucesoral, cuyas cláusulas y normas no desconocen
disposiciones de orden público ni los derechos fundamentales de las personas a
las cuales vinculan los referidos instrumentos." (Cfr. sentencia T-517 de
noviembre 15 de 1995. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell)
Igualmente,
considera la Sala, que a la peticionaria no se le vulnera el derecho a visitar
y venerar la tumba de su cónyuge, ni se le limita por parte de la
administración del cementerio el derecho fundamental a la libertad de cultos,
es más, inclusive puede presentarse para reclamar los restos mortales del
fallecido, al vencimiento del contrato de arrendamiento -15 de agosto de
1996-,, de acuerdo a lo establecido en el reglamento interno y en el contrato
de arrendamiento, portando el certificado de custodia temporal del cadáver.
Finalmente,
considera esta Corte que la peticionaria puede acudir a la jurisdicción civil
ordinaria para dirimir la divergencia presentada entre la voluntad de la
peticionaria y lo previsto contractualmente por la administración del Parque
Cementerio "Jardines Montesacro" y la persona que suscribió el
respectivo negocio jurídico de arrendamiento.
Por lo anterior, con
las precisiones contenidas en la parte motiva de esta providencia, se
confirmará la sentencia de instancia.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo, y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Confirmar el fallo proferido por la sala
Civil del Tribunal Superior de Medellín de fecha 17 de agosto de 1995, mediante
la cual se decidió negar la acción de tutela impetrada por la señora Isabel
Ruíz de Mejía, contra el Parque Cementerio "Jardines Montesacro".
Segundo. Líbrense por la Secretaría, la comunicación
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado Ponente
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T-162 de 1994. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. |
623 | T-610-95
Sentencia No
Sentencia
No. T-610/95
ACCION
DE TUTELA-Carencia
actual de objeto
Cuando
los hechos expuestos por el demandante no corresponden a la verdad o han
desaparecido por la acción de la autoridad pública o del particular demandado,
la tutela carece de sentido y por tanto la solicitud no puede alcanzar decisión
favorable, tal como ocurre en el asunto materia de examen, pues resulta
evidente que la autoridad demandada no ha incurrido en actos que puedan
entenderse violatorios de los derechos fundamentales del peticionario, o que
atenten contra ellos, ni ha omitido el cumplimiento de los deberes que le
incumben.
DERECHO
DE PETICION-Reiteración
de solicitudes
Esta
Corte ha sostenido que el derecho de petición no exige la reiteración de
respuestas a las solicitudes negadas; en efecto, el derecho de petición se
satisface cuando la autoridad a quien se dirige una solicitud, en forma
individual o en conjunto de peticionarios, que actúan a través de apoderado, le
dá pronto trámite y resuelve oportunamente sobre ella.
DERECHO
DE PETICION-Pronta
resolución
El
derecho de petición no resulta desconocido por la sola circunstancia de que la
decisión sea negativa respecto del interés planteado, pues lo que la Carta
Política garantiza, es que la administración responda eficaz y oportunamente
como es su obligación.
Ref.:
Expediente No. 80061
Actora:
Luis
Alberto Silvera Marín
Magistrado
Ponente:
Dr.
FABIO MORON DIAZ
Santafé
de Bogotá D.C., diciembre doce (12) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala
de Revisión en asuntos de tutela, integrada por los Honorables Magistrados
VLADIMIRO NARANJO MESA, JORGE ARANGO MEJIA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado
Ponente, resuelve sobre la sentencia relacionada con la acción de tutela de la
referencia, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, de fecha 4
de agosto de 1995.
I. ANTECEDENTES
A. La
Solicitud
El señor
LUIS ALBERTO SILVERA MARIN presentó una acción de tutela en contra del I.S.S.,
e invocó como derecho vulnerado el de petición.
Expuso
el peticionario que solicitó a la entidad demandada, que se le resuelva
prontamente las peticiones formuladas "mediante la expedición de un acto
administrativo indicando que agotó la vía gubernativa". Señala además, que
formuló solicitud de reconocimiento y pago de los reajustes de que trata el
artículo 139 de la Ley 100 de 1993, al presidente del I.S.S. y al representante
de dicha entidad en Barranquilla, a través de apoderado, el 17 de mayo de 1995.
.
B. La
sentencia que se revisa
El
Tribunal Administrativo de Barranquilla, mediante sentencia de 4 de agosto de
1995, resolvió negar la tutela impetrada. Consideró el despacho judicial lo
siguiente:
"En
el presente caso el demandante se queja de no haber sido atendida su solicitud
de reajuste de la pensión reconocida a su favor por el ISS, al tenor de lo
dispuesto en el Art. 139 de la Ley 100/93, formulada el 17 de mayo de 1995.
En los
autos obra fotocopia de un escrito dirigido al 'Doctor ANTONIO YEPES PARRA,
PRESIDENTE NACIONAL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, Santafe (sic) de Bogota D.C.
(sic)', signado por el doctor Jairo Mercado Monroy en su calidad de apoderado
especial del accionante, y otro, en el cual le formula las pretensiones a que
se refieren los hechos del libelo en estudio, con el fin de agotar la vía
gubernativa. El mencionado escrito aparece recibido por el ISS, según sello
húmedo al final del mismo (fl.6); empero, no consta la fecha en que ello
ocurrió.
También
obra en los autos el oficio # 344448 de 1o, de agosto de 1995, dirigido a esta
Corporación por el Gerente Seccional de Pensiones del ISS, en el cual hace
saber:
'A fin
de obtener el informe requerido por el accionante de la referencia nos
permitimos informar a su despacho que hemos requerido a la gerencia Nacional de
atención al Pensionado nos informe acerca del trámite cursado a la petición
elevada por dicho señor (LUIS ALBERTO MARIN, agrega la sala), dado que ésta fue
dirigida al Nivel Nacional de la cual dimos traslado con los respectivos
anexos."
Ahora
bien, de conformidad con el Art. 23 de la Carta:
'Toda
persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por
motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución....."
"De
su parte, el Art. 6o. del C.C.A., establece el término de quince (15) días para
que las autoridades administrativas resuelvan las peticiones que se les
formulen.
En vista
de no aparecer demostrada la fecha en que el actor hizo la referida petición al
ISS, no es posible establecer si para la fecha de instauración del libelo de
tutela, se encontraba vencido el plazo legal, de modo que no es posible
concluir en que se dió la violación del derecho de petición".
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. La Competencia
Esta
Sala de la Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la
sentencia proferida dentro del asunto de la referencia, de conformidad con lo
establecido en el inciso segundo del artículo 86 y en el numeral 9 del artículo
241, ambos de la Carta Política, desarrollados en los artículos 33 y 34 del
Decreto 2591 de 1991, y en atención a la selección que se hizo en la
oportunidad establecida en la ley y en el reglamento de la Corporación.
B. La
Materia
1. Del
análisis del expediente se observa que el peticionario, señor LUIS ALBERTO
SILVERA MARIN, elevó junto con otros ciudadanos, mediante apoderado judicial,
solicitud ante el Presidente del ISS y ante el representante de dicha entidad
en Barranquilla, el 17 de Mayo de 1995, con el fin de obtener los reajustes
previstos en el artículo 139 de la Ley 100 de 1993, asi como el retroactivo
desde junio de 1994 a la fecha, sin que hubiese recibido respuesta alguna.
2. En
diversos pronunciamientos la Corte Constitucional ha sostenido que, en virtud
del derecho de petición, los particulares se encuentran en la posibilidad de
dirigirse a las autoridades públicas, en interés particular o general, para
obtener, dentro del término legalmente establecido, una respuesta. Cuando la
autoridad pública omite resolver o produce una decisión tardía sobre el asunto
sometido a su consideración, conculca el derecho contemplado en el artículo 23
de la Carta, cuyo núcleo esencial comprende una "pronta resolución".
3. La
Corte Constitucional también ha manifestado que es presupuesto básico de la
acción de tutela la violación o amenaza de derechos fundamentales, consistiendo
el objeto de amparo en una orden judicial inmediata de protección de los
mismos, ello cuando se establece dentro del procedimiento preferente y sumario,
que una acción u omisión de la autoridad pública o de particulares, en los
casos previstos en la ley, causa verdadero agravio a tales derechos o los pone
en peligro.
Asi
pues, cuando los hechos expuestos por el demandante no corresponden a la verdad
o han desaparecido por la acción de la autoridad pública o del particular
demandado, la tutela carece de sentido y por tanto la solicitud no puede
alcanzar decisión favorable, tal como ocurre en el asunto materia de examen, pues
resulta evidente que la autoridad demandada no ha incurrido en actos que puedan
entenderse violatorios de los derechos fundamentales del peticionario, o que
atenten contra ellos, ni ha omitido el cumplimiento de los deberes que le
incumben.
En
efecto, el ISS ha dado respuesta oportuna a la petición formulada por el señor
LUIS ALBERTO SILVERA MARIN; quien presentó junto con otros ciudadanos, mediante
apoderado judicial, solicitud sobre reajuste de la pensión reconocida a su
favor por el ISS, al tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 100/93,
formulada el 17 de mayo de 1995.
En los
autos obra escrito dirigido al Tribunal Administrativo del Atlántico; el mismo
día (4 de agosto de 1995), en que fue producida la sentencia por parte del
referido Tribunal, en el cual la entidad hace saber:
"A
efecto de darle cumplimiento al requerimiento formulado por su despacho,
comedidamente nos permitimos remitirle copia fotostática auténtica del oficio
NO. 956147 del 2 de agosto del presente año con sus respectivos anexos; enviado
a esta Gerencia por el Gerente Nacional de Atención al Pensionado vía Fax;
mediante el cual se informa que la petición elevada a este Instituto por el
Doctor JAIRO MERCADO MONROY en representación de algunos pensionados y dentro
de ellos el señor OSCAR LAFOURIE CAICEDO, ya han sido respondidas en diversas
ocasiones; igualmente se nos informa que el Doctor JAIRO MERCADO MONROY ya ha
interpuesto acción de tutela por los mismos hechos en el Tribunal Superior de
Bolívar del cual anexan copias de las respuestas enviadas a dicho
Tribunal."
En este
orden de ideas, el ISS ha dado respuesta en varias oportunidades a las
peticiones formuladas por el apoderado judicial del peticionario señor JAIRO
MERCADO MONROY, tal como aparece en los folios 18 a 25 del expediente, al
amparo de la normatividad vigente en esta materia.
4. Esta
Corte, también ha sostenido que el derecho de petición no exige la reiteración
de respuestas a las solicitudes negadas; en efecto, el derecho de petición se
satisface cuando la autoridad a quien se dirige una solicitud, en forma
individual o en conjunto de peticionarios, que actúan a través de apoderado, le
dá pronto trámite y resuelve oportunamente sobre ella.
Una vez
más debe insistirse en que el derecho de petición no resulta desconocido por la
sola circunstancia de que la decisión sea negativa respecto del interés
planteado, pues lo que la Carta Política garantiza, es que la administración
responda eficaz y oportunamente como es su obligación.
La Sala
de revisión debe reiterar la sentencia T-121/95, en la cual la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional expresó:
"El
sentido del derecho de petición es el de asegurar una vía expedita para que el
gobernado sea oído por los gobernantes y para que sus solicitudes, en interés
general o particular, reciban curso adecuado y sean objeto de rápida y
eficiente definición. En modo alguno compromete a la Administración a adoptar
resolución favorable, pues ello -a menos que se trate de actos reglados, que
simplemente reconozcan el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley al
solicitante, quien en tal evento puede reclamar que se le conceda lo pedido-
significaría inaceptable recorte a la facultad de disposición de los asuntos
que están a cargo de la respectiva autoridad.
asi,
pues, contestada una petición en sentido contrario al querido por el
solicitante, no es razonable que éste pretenda vulnerado su derecho cuando la
administración deja de responderle peticiones iguales sin haber cambiado la
normatividad que gobierna el asunto y permaneciendo las mismas circunstancias
consideradas al resolver en la primera oportunidad.
5. Por
último, la Sala de Revisión observa, que el doctor JAIRO MERCADO MONROY, actúa
ante el I.S.S. como mandatario judicial del actor de la tutela y de otros más,
y en esa condición ha elevado en varias oportunidades solicitud de información
referente al reajuste pensional contemplado en el artículo 139 numeral 9
literal a) de la Ley 100/93; sus peticiones que han sido absueltas mediante
oficios Nos. 933738 del 17 de mayo de 1995 y 954762 del mes de junio de 1995,
entre otros, en los cuales se ha reiterado la situación legal de los
pensionados frente a la reliquidación de sus mesadas; igual ha ocurrido en
diversas oportunidades en las cuales el mismo abogado ha intentado, mediante la
acción judicial, satisfacer su pretensión de pago retroactivo y la
reliquidación de las mesadas adicionales de otros ciudadanos. Es necesario en
este punto reiterar que la acción de tutela es un mecanismo de naturaleza
residual y subsidiaria, lo cual implica que ante la existencia de otros medios
de defensa judicial, la tutela debe ceder su órbita de acción para que la
justicia ordinaria o contencioso administrativa entre a decidir el conflicto
legal en relación con el alcance de la Ley 100 de 1993, en cuanto a la mesada
adicional.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la decisión
proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico de fecha 4 de agosto de
1995.
SEGUNDO.
LIBRENSE por
Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General |
624 | T-611-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-611/95
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Matrícula
irregular
Es preciso
destacar que tal ejercicio debe estar regido por el respeto al ordenamiento
legal y encaminado a la protección de los más elementales derechos de quienes
se encuentran sometidos a él; pero no puede permitirse que por el sólo hecho de
que la institución demandada incurra en error al momento de matricular a un
estudiante que no reúne los requisitos para ello, automáticamente éste adquiera
el derecho a permanecer como alumno de la institución a pesar de que ello sea a
costa de una situación irregular.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Resolución que
invalida matrícula
El actor cuenta
con otro medio de defensa como es agotar la vía gubernativa, y acudir a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo a solicitar la nulidad del acto
administrativo proferido y que considera lesivo para sus intereses, sin que
pueda decirse que la acción de tutela incoada se encamine a prevenir un
perjuicio irremediable; puesto que, si le asiste razón, y asi lo determina el
juez competente, será reintegrado.
Ref.: Expediente
No. T-80154
Autonomía
universitaria - existencia de otros medios de defensa judicial.
Actor:
René Francisco Velasco
Palomino contra Universidad del Cauca.
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D. C., diciembre doce (12) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados JORGE ARANGO
MEJIA, VLADIMIRO NARANJO MESA Y FABIO MORON DIAZ, decide sobre los fallos de
tutela proferidos por el Tribunal Superior de Popayán el 2 de agosto y por la
Corte Suprema de Justicia -Sala Plena Laboral- el 29 de agosto de 1995.
I. ANTECEDENTES.
A. LOS
HECHOS
El señor René
Francisco Velasco Palomino, instauró acción de tutela contra la Universidad del
Cauca por la presunta violación de sus derechos fundamentales a la igualdad y
al debido proceso, con base en los siguientes hechos:
Afirma el actor, que
solicitó su reingreso a la Universidad del Cauca como estudiante del programa
de Medicina, acogiéndose al acuerdo 011 de 1993, vigente para esa fecha; la
Universidad formalizó su matrícula, previos los procedimientos y controles
legales.
Posteriormente, y
sin mediar pliego de cargos, y sin poder defenderse, la Universidad del Cauca
decidió invalidar los actos de su matrícula para los dos períodos académicos de
1994, a la vez que negó el reconocimiento de las materias cursadas durante ese
tiempo; tal determinación se tomó con base en que la Facultad había cometido un
error al momento de matricular al actor.
Estima el
demandante, que se le está causando un perjuicio irremediable, por cuanto su
carrera se ha visto truncada, daño que no es reparable por la vía contencioso
administrativa.
Afirma que se
encuentra prescrita cualquier medida correctiva que la Universidad del Cauca
hubiera podido tomar en su contra; por cuanto al momento de la sanción ya había
transcurrido el término de un año, conforme a lo previsto en el artículo 93 del
acuerdo 002 de 1988.
Solicita que se
declare la prescripción de la acción disciplinaria y se ordene su reintegro
como alumno de la facultad de medicina para poder continuar sus estudios.
B. ACTUACION
PROCESAL
El conocimiento de
la demanda correspondió al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán,
que dispuso tomar declaración al doctor Carlos Aurelio Sarria Velasco, Decano
de la Facultad de Medicina de la Universidad del Cauca, quien afirmó que el
actor reprobó por tres veces consecutivas las materias de Bioquímica y
Fisiología, perdiendo asi el derecho a seguir cursando estudios en la
Universidad.
El demandante se
acogió a una amnistía académica y se le permitió cursar por cuarta vez las
materias perdidas; en esta ocasión reprobó Bioquímica, por lo cual, de acuerdo
al reglamento de la institución, pierde el derecho a seguir cursando estudios
en ese centro docente.
Por error de la
Decanatura de la Facultad, se matriculó al actor para el primer semestre de
1994, con violación del acuerdo 037 de 1993; por ello la Universidad tomó los
correctivos necesarios a través de la resolución 052 de abril 5 de 1995.
Por último, afirma
el declarante que según el reglamento de la Universidad del Cauca en materia de
errores aritméticos y de violaciones a normas disciplinarias, no existe
prescripción y tales preceptos deben ser aplicados al momento de detectar la
irregularidad.
C. DECISIONES
JUDICIALES.
1. Primera
instancia.
En sentencia
proferida el 2 de agosto del presente año, el Tribunal Superior de Popayán
resolvió conceder la tutela y, en consecuencia, ordenó anular la resolución 052
de abril 5 de 1995, por medio de la cual se decretó la invalidez de los actos
de matrícula de Velasco Palomino, e iniciar, en un término de 48 horas, el
correspondiente proceso disciplinario, como lo dispone el artículo 90 del
acuerdo 002 de 1988; fundamentando su decisión en que si bien es cierto la
vinculación del actor nuevamente como estudiante de la Universidad del Cauca se
hizo en forma irregular, no se trató de maniobras fraudulentas del alumno sino
de una falta de cuidado por parte de la institución acusada para detectar la
irregularidad, por lo cual no se puede decir que el estudiante haya incurrido
en mala fe y por tanto, no es posible imponerle una sanción.
Notificadas las
partes de la decisión, la parte demandada impugnó oportunamente la sentencia,
considerando que el reglamento de la Universidad del Cauca es ampliamente
conocido por los alumnos, más por el actor quien lleva trece años vinculado al
alma mater, por ello considera que el alumno inició el trámite de su matrícula
consciente de que lo hacía bajo su única responsabilidad y el error en que
pudieran haber incurrido algunos de los funcionarios del centro educativo no
puede constituirse en generador de derechos, en abierta contradicción a los
reglamentos de la Universidad.
Considera el
impugnante, que el demandante cuenta con la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que ordenó su
desvinculación del claustro educativo.
2. Segunda
instancia.
La Sala Laboral de
la Corte suprema de Justicia, en sentencia del 29 de agosto del año en curso,
revocó la decisión de primera instancia, argumentando que la institución
educativa se hallaba en su derecho para corregir, mediante la expedición de la
resolución acusada, el error en que había incurrido y no puede permitirse que
una falla como esta, se convierta en mecanismo para que aquellos estudiantes
que se saben incursos en faltas disciplinarias o académicas, puedan alegar
violación a sus derechos en el momento en que las mismas se corrigen por parte
de las directivas de la Universidad, pues lo contrario conduciría a la anarquía
dentro del centro docente.
Considera que el
actor no se encuentra frente a un perjuicio irremediable, por cuanto al hacer
uso de la jurisdicción contencioso administrativa y obtener éxito en sus
pretensiones, es lógico que logre ingresar nuevamente al centro educativo.
Por último, estima
que las posibles fallas en que incurriera la demandada en la aplicación del
procedimiento disciplinario, no pueden ser ventiladas a través de la acción de
tutela, sino dentro del proceso administrativo correspondiente puesto que el
artículo 2° del decreto 306 de 1992 establece que el mecanismo de la tutela no
puede utilizarse para hacer respetar derechos de rango legal ni para hacer
cumplir las leyes, decretos ni reglamentos o cualquier norma de jerarquía
inferior a la constitución.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
A. LA
COMPETENCIA.
La Sala Octava de
Revisión de esta Corporación, es competente para decidir el asunto sub-examine,
en virtud de los artículos 86 inciso segundo y 241 numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 y 34 del Decreto
2591 de 1991.
La selección que del
presente caso hizo la Sala correspondiente, tiene como objeto verificar el
acatamiento de los fallos de instancia a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional.
B. LA
AUTONOMIA UNIVERSITARIA Y LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LOS ESTABLECIMIENTOS
EDUCATIVOS.
La jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha sostenido en diversas sentencias que la autonomía
universitaria es un principio universal que comprende la posibilidad de que
cada ente universitario se identifique entre los otros, dándose su propio
reglamento sin contrariar, en todo caso, la Constitución Nacional.
Respecto de esta
materia, la sentencia T-123 de 1993, con ponencia del Magistrado Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa expresó:
"La
autonomía universitaria es un principio pedagógico universal que permite que
cada institución tenga su propia ley estatutaria, y que se rija conforme a
ella, de manera que proclame su singularidad en el entorno, mientras no
vulnere el orden jurídico establecido por la Constitución y las leyes. Es el
derecho de cada institución universitaria a ser lo que es, el derecho a su
propia ley que la identifica como ente singular dentro del mundo universitario,
de tal modo que puede autorregularse, pero nunca en contradicción con la
legalidad y la conveniencia generales.
La igualdad de
oportunidades en el acceso a la cultura, no significa que no se distingan la
diversas situaciones en que, por su conducta, se hallen los estudiantes de una
institución, sino que si el supuesto de hecho es igual, la oportunidad que le
reconoce el Estado será también igual; lo contrario sería desconocer lo suyo de
cada cual, propio de la justicia, según lo ha manifestado esta Corporación.”
En lo tocante al
cumplimiento de ciertos parámetros para el ejercicio del derecho a la
educación, en concordancia con el principio de la autonomía universitaria, la
Corte Constitucional ha estimado que la reglamentación impuesta por los entes
que brindan educación superior es válida siempre que no se atente contra el
núcleo esencial del derecho a la educación. Asi lo expresó la Sala Séptima de
Revisión mediante sentencia T-002 de 1992, con ponencia del Magistrado Dr.
Alejandro Martínez Caballero.
"Por lo
tanto el principio de la autonomía universitaria, consagrado en el artículo 69
de la Constitución, debe ser leído en el marco del artículo 2o., por ser la
primera una norma orgánica, mientras que este último es un principio material
que irradia toda la Constitución.
En otras
palabras, la educación puede ser encauzada y reglada autónomamente pero no
negada en su núcleo esencial. Siguiendo a Peter Häberle, se denomina
"contenido esencial" al ámbito necesario e irreductible de conducta
que el derecho protege, con independencia de las modalidades que asuma el
derecho o de las formas en que se manifieste. Es el núcleo básico del derecho
fundamental, no susceptible de interpretación o de opinión sometida a la
dinámica de coyunturas o ideas políticas.”
C. EL DEBIDO
PROCESO EN LAS SANCIONES IMPUESTAS POR LAS UNIVERSIDADES
Respecto del tema de
la potestad disciplinaria que las universidades ejercen para mantener el orden
dentro del claustro, la Corte Constitucional ha considerado que los
establecimientos que imparten educación superior están facultado para adoptar
medidas correctivas siempre y cuando se ajusten a la Constitución.
En esta materia es
clara la sentencia T-538 de 1993, con ponencia del Magistrado Dr. Hernando
Herrera Vergara.
"En cuanto se
refiere a la necesidad de que previamente a la imposición de sanciones por
parte de un establecimiento educativo se otorgue al estudiante la plena
garantía de su defensa, la Corte se ha pronunciado en el sentido de que estas
instituciones no están exoneradas de la obligación constitucional en materia de
sanciones, de brindarle al inculpado la posibilidad de una defensa y las
garantías propias del debido proceso -artículo 29 CP.-.
"Toda
persona tiene derecho a que se presuma su inocencia y a que en caso de
sindicaciones en su contra, no se deduzcan sus responsabilidades sin haberla
oído y vencido en el curso de un proceso dentro del cual haya podido, cuando menos,
exponer sus propias razones, dar su versión de los hechos, esgrimir las pruebas
que la favorecen y controvertir aquellas que la condenan. Como esta misma Sala
tuvo ocasión de expresarlo, la presunción de inocencia tiene que ser
desvirtuada como requisito indispensable para que se haga posible la imposición
de penas o de sanciones".
Lo que se
pretende con esto es evitar que las instituciones de educación superior
incurran en arbitrariedades, calificaciones o decisiones discrecionales y
unilaterales al aplicar las sanciones en cuanto a la responsabilidad del
estudiante comprometido en el acto materia de investigación. Por ello se hace
indispensable que se de cumplimiento a las garantías que conlleva el debido
proceso para definir si hay o no lugar a la imposición de la sanción con base
en las pruebas que se logren reunir, y escuchando en descargos al inculpado.
Para efectos de
lo anterior, se debe partir del principio general de la legalidad de la falta y
de la sanción correspondiente; esto es, de la previa y precisa determinación
que todo establecimiento educativo debe hacer en su reglamento interno de los
hechos u omisiones que contravienen el orden o el régimen disciplinario y de
las sanciones que de acuerdo con la gravedad de los hechos puedan imponerse.
Allí deben aparecer establecidos los pasos y el trámite a seguir previo a
cualquier determinación en cuanto a la sanción aplicable, y obviamente, deberá
asegurarse en tal procedimiento el derecho efectivo en cabeza del estudiante
para efectos de una razonable defensa dentro de la oportunidad adecuada.
A lo anterior se
debe agregar que la educación como tal es un derecho-deber, en cuanto no sólo
implica un conjunto de prerrogativas a favor del estudiante, sino que genera
una serie de obligaciones o deberes a su cargo de cuyo cumplimiento depende la
subsistencia del derecho, pues quien no se somete a las condiciones para su
ejercicio, académica o disciplinariamente, infringiendo el reglamento que debe
observar, está sometido a las consecuencias propias de tales conductas, una de
las cuales, la más grave, es la expulsión o exclusión del establecimiento
educativo.”
D. EL
PERJUICIO IRREMEDIABLE Y LA EXISTENCIA DE OTROS MEDIOS DE DEFENSA JUDICIALES.
La jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha sido enfática en afirmar que la acción de tutela,
como mecanismo meramente residual, no es el medio idóneo para lograr la nulidad
de actos administrativos par los cuales el ordenamiento jurídico ha previsto
vías específicas dentro de las cuales puede discutirse su legalidad. Además, es
la propia Constitución Nacional la que establece que la acción de tutela tendrá
cabida a falta de otro medio de defensa judicial.
A este respecto
podemos citar la sentencia T-038 de 1993, con ponencia del Magistrado Dr. José
Gregorio Hernández Galindo.
“1) En cuanto a
la legalidad de los actos administrativos que eventualmente hubieren afectado
los derechos de la peticionaria, la Corte encuentra que, tal como lo ha
establecido esta Corporación en reiterada doctrina, la acción de tutela no es
el medio judicial procedente para obtener la declaratoria de nulidad de los
mismos, razón por la cual, dada su naturaleza subsidiaria, el mecanismo de
amparo sólo cabe, según lo establece el citado precepto superior, "cuando
el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial", siendo claro
que la ciudadana MARIA ESPERANZA SERPA DE RAMIREZ contaba con las acciones que
en su favor consagra la legislación vigente, razón por la cual es válida para
decidir el asunto sub-examine la norma consagrada en el artículo 6º, numeral
1º, del Decreto 2591 de 1991, en torno a la improcedencia de la acción.
En efecto, el
presente caso es uno de aquellos en los cuales resulta desvirtuado el objeto de
la acción de tutela por un uso ajeno a su naturaleza, sobre la base errónea de
que ella es apta para resolver acerca de controversias que, dentro del
ordenamiento jurídico, tienen regulación propia.
Pretendió la
actora que por esta vía excepcional y en el corto término de diez días -los
cuales únicamente se explican por la naturaleza del procedimiento preferente y
sumario de la protección- se resolviera a su favor acerca de una vieja
contienda suya por el ejercicio de supuestos derechos de explotación minera
cuyo trámite y decisión corresponden a instancias y procedimientos que han sido
materia de completa previsión normativa en ordenamientos jurídicos especiales.
Aspiraba la
petente, además, a que por esa vía le fueran resueltas cuestiones litigiosas
que hacen parte de una materia confiada a la jurisdicción Contencioso
Administrativa.
Repítese que el
mencionado instrumento no está llamado a desplazar ni a sustituir a la
jurisdicción ordinaria ni tampoco a las especiales, pues, dentro de una
concepción avenida a la Carta Política, en vez de provocar con su inadecuada
utilización un desquiciamiento del orden jurídico, debe entendérselo como una
de las piezas del mismo, integrada por tanto a él en sus objetivos y en sus
alcances, dentro de un todo armónico que tiene por objetivo final la
realización de los valores constitucionales fundamentales, particularmente el
de la justicia.
Dentro de esa
perspectiva no puede admitirse que se interponga esta acción cuando para el
propósito querido por el demandante ya existen instituciones enderezadas
cabalmente a satisfacer el derecho que todos tienen de acceder a la
administración de justicia (artículo 229 de la Carta). Una cosa es la defensa
de las mínimas garantías constitucionales ante situaciones de hecho en virtud
de las cuales, por acción u omisión, se vean ellas conculcadas o amenazadas, y
otra bien distinta la posición en que puede hallarse ubicado un sujeto ante el
Derecho en una cualquiera de sus ramas, bien en calidad de actor, ya en la de
demandado o en la de tercero, hipótesis todas éstas que dan lugar a la
aplicación de la normatividad correspondiente con arreglo a procesos
previamente establecidos, confiados a las distintas jurisdicciones. En uno y
otro caso la función del juez es la de definir, dentro de las circunstancias
concretas, cuál es el contenido y cuáles los efectos que debe producir la
previsión abstracta y general del Constituyente o el legislador. Las dos son
formas de administrar justicia pero cada una tiene su objeto y goza de
características procesales diferentes dentro de la estructura del ordenamiento
jurídico.
No se ajusta a la
Constitución y, más bien, riñe con el sentido común que se invoque la figura
sumaria de la tutela con la pretensión de tramitar dentro de la informalidad
que le es característica asuntos que por su misma complejidad exigen ponderado
análisis a la luz de ordenamientos especializados expresamente sometidos por el
sistema jurídico a ciertas formas y procedimientos.”
E. EL CASO
CONCRETO
En el caso que ocupa
la atención de esta Sala, resulta evidente que la Facultad de Medicina de la
Universidad del Cauca cometió un error al matricular a René Francisco Velasco
Palomino, cuando, por mandato del reglamento interno de la institución, el
alumno se encontraba incurso en una de las causales previstas para no permitir
su reingreso a la universidad. La regulación anterior es una clara
manifestación del ejercicio de la autonomía universitaria que la Carta Política
concede en su artículo 69; y es la forma como el centro educativo mantiene un
orden, disciplina y control sobre el ingreso de los alumnos que reciben
formación superior en su claustro.
Es preciso destacar
que tal ejercicio debe estar regido por el respeto al ordenamiento legal y
encaminado a la protección de los más elementales derechos de quienes se
encuentran sometidos a él; pero no puede permitirse que por el sólo hecho de
que la institución demandada incurra en error al momento de matricular a un
estudiante que no reúne los requisitos para ello, automáticamente éste adquiera
el derecho a permanecer como alumno de la institución a pesar de que ello sea a
costa de una situación irregular.
Empero, es la misma
Universidad del Cauca, institución educativa de carácter oficial, la que por
medio de la resolución 052 de abril 5 de 1995, corrigió el error cometido,
invalidando la matrícula de Velasco Palomino para los dos períodos académicos
de 1994, y desconociendo la validez de las materias cursadas en ese año; quiere
decir esto, que el actor cuenta con otro medio de defensa como es agotar la vía
gubernativa, y acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a
solicitar la nulidad del acto administrativo proferido por la institución
demandada y que considera lesivo para sus intereses, sin que pueda decirse que
la acción de tutela incoada se encamine a prevenir un perjuicio irremediable;
puesto que, si le asiste razón, y asi lo determina el juez competente, será
reintegrado a la Facultad de Medicina de la Universidad del Cauca.
No encuentra esta
Sala de Revisión razón jurídica alguna para conceder la tutela intentada por el
señor René Francisco Velasco Palomino, ya que, como se dijo anteriormente, el
actor cuenta con las acciones contencioso administrativas, medio de defensa
judicial idóneo y eficaz, para la defensa de los derechos que considera
vulnerados por la Universidad del Cauca.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E :
Primero: CONFIRMAR la sentencia del 21 de agosto de 1995,
proferida en segunda instancia por la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena
Laboral-, que revocó la proferida por el Tribunal Superior de Popayán el 2 de
agosto de 1995, con base en las consideraciones expuestas.
Segundo: Líbrense las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
625 | T-612-95
Sentencia No
Sentencia
No. T-612/95
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Naturaleza
El
principio de igualdad se traduce en el derecho a que no se apliquen excepciones
o privilegios que excluyan a unos individuos de lo que se concede a otros, en
similares o idénticas circunstancias, de donde se colige necesariamente, que la
real y efectiva igualdad consiste en aplicar la ley en cada uno de los
acaecimientos según las diferencias constitutivas de ellos. Exige precisamente
el reconocimiento a la variada serie de desigualdades entre los hombres; es
decir, el principio de la igualdad es objetivo y no formal.
PENSION
PARCIAL DE INVALIDEZ-Pago de mesada adicional/ACCION DE TUTELA-Improcedencia
sobre interpretaciones legales/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Reconocimiento
y pago de mesadas adicionales
La
pretensión sobre "el reconocimiento y pago de la mesada adicional",
debe ser discutida en las instancias judiciales respectivas como quiera que, de
las pruebas allegadas al expediente se observa que el Instituto siempre ha
pagado las pensiones. La demanda de tutela no se relaciona con la aplicación de
disposiciones constitucionales relativas a las pensiones, sino con la
interpretación legal del alcance y contenido de una Ley, y su aplicación a los
pensionados por incapacidad parcial por parte de la Dirección Nacional del
Seguro Social. En consecuencia, el no pago de la mesada adicional, puede ser
reclamado intentando las acciones judiciales pertinentes de carácter laboral,
con el fin de obtener su reconocimiento.
Ref.:
Expediente No. T-80342
Actores:
María
A. Ruíz y Otros
Magistrado
Ponente:
Dr.
FABIO MORON DIAZ
Santafé
de Bogotá D.C., diciembre doce (12) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional, Sala de Revisión de tutelas No. 8, integrada por los Honorables
Magistrados VLADIMIRO NARANJO MESA, JORGE ARANGO MEJIA y FABIO MORON DIAZ, se
pronuncia sobre la acción de tutela de la referencia, en el grado
jurisdiccional de revisión, teniendo en cuenta los siguientes
I. ANTECEDENTES
A.
Los hechos
Los
ciudadanos JAIME DE JESUS MONTAÑO CANO, MARIA AURA LINA RUIZ ZAPATA, ORLANDO DE
JESUS OSORIO MONTOYA, RAFAEL GENARO GALVIS, OMAR DARIO VELEZ USME, WILLIAM DE
JESUS LONDOÑO TIRADO y LUIS CONRADO VELEZ HURTADO, en ejercicio de la acción de
tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada
legalmente en los Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992, formularon demanda
contra el Instituto de los Seguros Sociales, Seccional Antioquia, con el fin de
obtener protección del derecho fundamental a la igualdad, mediante orden para
que sea reconocido el pago de la mesada pensional del mes de junio del año de
1994, creada por el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, con fundamento en los
siguientes hechos y razones:
-
Argumentan los peticionarios que el Instituto de los Seguros Sociales, les
otorgó una pensión por invalidez parcial, la cual reciben mensualmente; que en
virtud de la promulgación de la Ley 100 de 1993, ellos tienen derecho a la
mesada adicional consagrada en el artículo 142 de la referida ley, pero la
entidad ha vulnerado el derecho a la igualdad, puesto que reconoció y pagó la
misma a un grupo de pensionados, excluyendo a otros sectores de pensionados;
solicitan mediante orden judicial el reconocimiento y pago de dicha prestación
correspondiente al mes de junio de 1994.
B. La
sentencia que se revisa
El
Juzgado Cuarenta y dos Penal Municipal de Medellín, mediante sentencia judicial
de agosto catorce (14) de mil novecientos noventa y cinco (1995), decide la
acción de la referencia y resuelve negar la solicitud de tutela presentada por
los señores JAIME DE JESUS MONTAÑO CANO, MARIA AURA LINA RUIZ ZAPATA, ORLANDO
DE JESUS OSORIO MONTOYA, RAFAEL GENARO GALVIS, OMAR DARIO VELEZ USME, WILLIAM
DE JESUS LONDOÑO TIRADO y LUIS CONRADO VELEZ HURTADO, previa la siguiente
consideración:
"Que
del análisis de los hechos de la solicitud y de los expedientes y demás
documentos allegados al proceso, no pudo deducirse violación ni amenaza alguna
al derecho que los solicitantes pretendían tutelar".
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. La Competencia
Esta
Sala de la Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la
sentencia proferida dentro del asunto de la referencia, de conformidad con lo
establecido en el inciso segundo del artículo 86 y en el numeral noveno del
artículo 241, ambos de la Carta Política, desarrollados en los artículos 33 y
34 del Decreto 2591 de 1991, y en atención a la selección que se hizo en la
oportunidad establecida en la ley y en el reglamento de esta Corporación.
B. La
Materia
Los
peticionarios solicitan el amparo de su derecho a la igualdad. Plantean que el
Instituto de los Seguros Sociales, Seccional Antioquia los somete a un trato
discriminatorio, al no reconocerles las mesadas adicionales a que tienen
derecho según lo dispuesto en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, las cuales
ya han sido reconocidas por la entidad a otros pensionados; señalan, de otra
parte, que aún no les han pagado la mesada adicional correspondiente a junio de
1994.
- El
derecho a la igualdad y el caso concreto
Esta
Corporación, en relación con el derecho a la igualdad, consagrado en el
artículo 13 de la Constitución Política se ha pronunciado en múltiples
ocasiones, en las cuales ha desarrollado una doctrina que es preciso tener en
cuenta para los efectos de la decisión que adoptará en el caso sub examine; ha
señalado que este derecho constitucional fundamental es un valor esencial del
Estado Social de Derecho, que materializa la concepción dignificante del ser
humano, característica que fundamentó la Carta Política de 1991. En efecto, el
artículo 13 de la Carta establece:
"Artículo
13. Todas las
personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y
trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
"El
Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y
adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
"El
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan."
La Corte
ha establecido jurisprudencialmente seis elementos que caracterizan el derecho
a la igualdad consagrado en el citado art. 13 de la C.P.:
"a)
Un principio general, según el cual, todas las personas nacen libres e iguales
ante la ley y recibirán la misma protección y trato de las autoridades.
b) La
prohibición de establecer o consagrar discriminaciones: este elemento pretende
que no se otorguen privilegios, se niegue el acceso a un beneficio o se
restrinja el ejercicio de un derecho a un determinado individuo o grupo de
personas de manera arbitraria e injustificada, por razón de su sexo, raza,
origen nacional o familiar, o posición económica.
c) El
deber del Estado de promover condiciones para lograr que la igualdad sea real y
efectiva para todas las personas.
d) La
posibilidad de conceder ventajas o prerrogativas en favor de grupos disminuidos
o marginados.
e) Una
especial protección en favor de aquellas personas que por su condición
económica, física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta, y
f) La
sanción de abusos y maltratos que se cometan contra personas que se encuentren
en circunstancias de debilidad manifiesta." (Corte Constitucional.
Sentencia T-591 de diciembre 4 de 1992. M.P. Dr. Jaime Sanín Greiffensteín).
De los
elementos establecidos se concluye que el principio de igualdad se traduce en
el derecho a que no se apliquen excepciones o privilegios que excluyan a unos
individuos de lo que se concede a otros, en similares o idénticas
circunstancias, de donde se colige necesariamente, que la real y efectiva
igualdad consiste en aplicar la ley en cada uno de los acaecimientos según las
diferencias constitutivas de ellos. El principio de igualdad exige
precisamente el reconocimiento a la variada serie de desigualdades entre los
hombres; es decir, el principio de la igualdad es objetivo y no formal: él se
predica de la igualdad de los iguales y de la diferencia entre desiguales, con
lo cual se configura el concepto de generalidad concreta, que significa que no
se pueden permitir regulaciones diferentes de supuestos iguales o análogos.
En este
orden de ideas, el principio de igualdad sólo se viola si el tratamiento
diferenciado de casos no está provisto de una justificación objetiva y
razonable. La existencia de tal justificación debe ser apreciada según la
finalidad y los efectos del tratamiento diferenciado.
De
acuerdo con lo anterior, toda desigualdad no constituye necesariamente una
discriminación; de tal manera que debe existir un vínculo de racionalidad y
proporcionalidad entre el tratamiento desigual, el supuesto de hecho y el fin
que se persigue; es por ello que en sentencia No. T-597 de 1993, esta
Corporación señaló:
"De
otra parte, los medios escogidos por el legislador no sólo deben guardar
proporcionalidad con los fines buscados por la norma, sino compartir su carácter
de legitimidad. El principio de proporcionalidad busca que la medida no solo
tenga un fundamento legal, sino que sea aplicada de tal manera que los
intereses jurídicos de otras personas o grupos no se vean afectados, o que ello
suceda en grado mínimo. De esta forma, la comunidad queda resguardada de los
excesos o abusos de poder que podrían provenir del empleo indiscriminado de la
facultad legislativa o de la discrecionalidad atribuida a la administración.
"Según
la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, toda desigualdad no
constituye necesariamente una discriminación; la igualdad sólo se viola si la
desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable, y la
existencia de dicha justificación debe apreciarse según la finalidad y los
efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de
proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.
"La
equiparación del principio de igualdad con una exigencia de razonabilidad de la
diferenciación no resuelve el problema de cuál debe ser el criterio a escoger
por el juez para valorar la obra del legislador. Al juez constitucional no le
basta oponer su 'razón' a la del legislador, menos cuando se trata de juzgar la
constitucionalidad de una norma legal. La jurisdicción es un modo de producción
cultural del derecho; el poder del juez deriva exclusivamente de la comunidad y
sólo la conciencia jurídica de ésta permite al juez pronunciarse sobre la
irrazonabilidad o no de la voluntad del legislador.
"...
"La
exigencia de una justificación objetiva y razonable para establecer una
diferenciación comporta la necesidad de que los medios empleados sean
adecuados, proporcionales y oportunos. Un medio como la facultad discrecional
de la administración puede ser adecuado y proporcional con relación al fin del
buen servicio buscado, pero por su ejercicio inoportuno ser inconstitucional,
al contrariar intereses legítimos de una persona mientras se encuentra en
determinadas circunstancias. La oportunidad en el uso de un medio está
condicionada a las circunstancias del caso concreto." (Cfr. Sentencia
T-422 de junio 19 de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Entrando
al caso sub examine, para la Sala resulta evidente que al tenor de las
definiciones jurisprudenciales de esta Corporación, en él no se configura una
violación al derecho a la igualdad; en efecto, mediante oficio suscrito por la
Gerente Seccional de Pensiones de los Seguros Sociales, ésta manifestó que el
motivo por el cual no se les ha cancelado la mesada adicional a los
peticionarios se debe a la
"Interpretación
que de la norma tenía la Dirección Nacional del Seguro Social, en el sentido de
que la mesada adicional estaba establecida para los pensionados por vejez o
invalidez entendiendo que aquella persona con incapacidad laboral parcial no
eran propiamente inválidas ya que podían continuar laborando y cotizando para
los riesgos de invalidez, vejez y muerte, con el fin de que una vez cumplidos
los requisitos para obtener una pensión definitiva, fuera reemplazada por
aquella parcial y provisional que antes se le otorgaba a las personas que por
accidente de trabajo o enfermedad profesional, habían disminuído su capacidad
laboral en menos de un 50%.
"Vale
la pena anotar que estas pensiones desaparecieron con la Ley 100 de 1993, y en
su reemplazo se creó una indemnización por una sola vez, sin embargo basados en
un concepto del Consejo de Estado emitido a solicitud del Ministerio del
Trabajo que difiere de la anterior interpretación, el Nivel Nacional del Seguro
Social, de oficio, incluyó en la nómina de julio, pagadera en agosto, la mesada
correspondiente a 1995 para este tipo de pensionados.
"Respecto
a la mesada de 1994, se están realizando las gestiones ante el Ministerio de
Hacienda para obtener las partidas presupuestales con el fin de cubrir dicha
mesada".
Por lo
anterior se observa que la entidad no estableció condiciones desiguales o
tratamientos discriminatorios y excluyentes para circunstancias iguales, ni
tampoco desconoció principios, valores y derechos consagrados en la
Constitución.
De otra
parte, esta Sala de revisión de la Corporación, considera que la pretensión
sobre "el reconocimiento y pago de la mesada adicional del año de
1994", solicitada por los peticionarios, debe ser discutida en las
instancias judiciales respectivas como quiera que, de las pruebas allegadas al
expediente se observa que el Instituto siempre ha pagado las pensiones, es más
incluyó en nómina y reconoció el valor de la mesada adicional del año de 1995,
a los pensionados por invalidez parcial acogiendo en tal sentido un concepto
emitido por el Honorable Consejo de Estado a solicitud del Ministerio del
Trabajo y Seguridad Social (Folio 24 del expediente).
De otro
lado, la demanda de tutela no se relaciona con la aplicación de disposiciones
constitucionales relativas a las pensiones, sino con la interpretación legal
del alcance y contenido del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, y su aplicación
a los pensionados por incapacidad parcial por parte de la Dirección Nacional
del Seguro Social. En consecuencia la Sala estima que el no pago de la mesada
adicional del mes de junio de 1994, puede ser reclamado intentando las acciones
judiciales pertinentes de carácter laboral, con el fin de obtener su
reconocimiento.
En este
orden de ideas, con arreglo a los principios legales, la acción de tutela
resulta improcedente frente a la primera pretensión de los actores; en cuanto
al pago de la mesada adicional del mes de junio de 1994 adeudada por el
Instituto de los Seguros Sociales a los peticionarios, tal decisión, no es
objeto de amparo constitucional, pues es de competencia privativa de la
jurisdicción ordinaria, la cual determinará si las acciones judiciales
interpuestas son o no procedentes.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR el fallo de fecha 14
de agosto de 1995, proferido por el Juzgado Cuarenta y dos Penal Municipal de
Medellín, mediante el cual se negó la acción de tutela impetrada por los
ciudadanos JAIME DE JESUS MONTAÑO CANO, MARIA AURA LINA RUIZ ZAPATA, ORLANDO DE
JESUS OSORIO MONTOYA, RAFAEL GENARO GALVIS, OMAR DARIO VELEZ USME, WILLIAM DE
JESUS LONDOÑO TIRADO y LUIS CONRADO VELEZ HURTADO, contra el Instituto de los
Seguros Sociales, Seccional Antioquia, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO.
LIBRENSE, por
Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General |
626 | T-613-95
Sentencia No
Sentencia No. T-613/95
SALARIO-Pago oportuno/DERECHO AL TRABAJO
CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS
Uno de los
derechos inalienables de los trabajadores es el de recibir el pago proporcional
a la cantidad y calidad del trabajo desempeñado en forma oportuna; principio
por cuyo cabal cumplimiento responde el empleador contra quien puede
encaminarse la acción de tutela para lograr el efectivo respeto de la
Constitución. La no cancelación o el pago tardío de los salarios de los
trabajadores atentan contra el principio de que el trabajo debe desempeñarse en
condiciones dignas y justas; lo cual es directa responsabilidad del patrono.
PRESUPUESTO-Compromiso de nómina/DEMANDA DE TUTELA-Apropiación
presupuestal para pago de salarios
La acción de
tutela es procedente frente a una omisión de las autoridades públicas con la
cual se vulnera un derecho fundamental; como cuando habiendo adquirido un
compromiso de nómina, cuyo necesario cumplimiento es sabido por la
Administración, y contando con la disponibilidad presupuestal, no paga a sus
trabajadores lesionando en esta forma sus derechos fundamentales. No puede perderse
de vista que el gasto realizado por las entidades territoriales está sometido a
la ejecución de un presupuesto y quienes tienen a su cargo la administración,
deben prever con la suficiente anticipación la disponibilidad de las partidas
presupuestales necesarias para el pago de los empleados que contrata pues de no
hacerlo, serían los trabajadores los directamente afectados con la actuación
negligente que la administración despliega al adquirir compromisos salariales
con sus trabajadores sin tener previsto a que rubro presupuestal se imputarán
esos gastos. De no actuar con la diligencia necesaria, queda la administración
comprometida a realizar a la mayor brevedad posible las gestiones necesarias
tendientes a la consecución de los recursos necesarios para efectuar el pago de
los salarios a sus empleados.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para cumplir contratos/MEDIO
DE DEFENSA JUDICIAL-Incumplimiento de contrato por el municipio de Sandoná
Las actoras
suscribieron con la administración sendos contratos de prestación de servicios,
que no generan una relación laboral entre la Alcaldía de Sandoná y quienes
interponen las acciones de tutela que se revisan. El incumplimiento de dichos
contratos le otorga a las demandantes la posibilidad de acudir a un proceso ejecutivo
para exigir el pago de las sumas adeudadas por la entidad acusada. Cuentan con
otro mecanismo de defensa judicial eficaz para lograr la finalidad que
persiguen, que es el pago de las sumas adeudadas por la administración, a
través de un proceso ejecutivo; no siendo procedente la acción de tutela para
lograr dicho pago pues no se trata de la protección de un derecho fundamental
ni las actoras se encuentran enfrentadas a un perjuicio irremediable.
Ref.: Expedientes No. T-80673,
T-80674 y T-80675 (Acumulados).
Actores:
Claudia Patricia Chamorro; Libia Dora Enríquez Chavez y Sandra Patricia
Parra Andrade.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORÓN DÍAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., diciembre doce (12) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Octava de
Revisión de Tutela de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
JORGE ARANGO MEJIA, VLADIMIRO NARANJO MESA Y FABIO MORON DIAZ, decide sobre los
fallos de tutela proferidos por el Juzgado Segundo Penal Municipal de Sandoná el
30 de agosto de 1995 para resolver las acciones de tutela incoadas por Claudia
Patricia Chamorro y Libia Dora Enríquez Chavez respectivamente y el fallo
proferido por el Juzgado Primero Penal Municipal de Sandoná el 31 de agosto de
1995 para resolver la acción de tutela incoada por Sandra Patricia Parra
Andrade.
I. ANTECEDENTES.
A. Las peticiones
a. De la tutela
T-80.673:
La actora, Claudia
Patricia Chamorro, instauró acción de tutela ante el Juzgado Segundo Penal
Municipal de Sandoná, contra la Alcaldía Municipal de Sandoná por la presunta
violación de sus derechos fundamentales de petición, al trabajo y al pago de
sus salarios.
Los hechos que
dieron origen a la presente acción de tutela pueden resumirse de la siguiente
manera:
a) La Alcaldía
Municipal de Sandoná dio a la actora una orden de trabajo para que prestara sus
servicios como Auxiliar de Laboratorio en el Colegio Nuestra Señora de Fátima,
por un término comprendido entre el 1° de octubre y el 17 de diciembre de
1994.
b) El valor del
contrato era por un total de DOSCIENTOS DIEZ Y OCHO MIL CIENTO SESENTA Y UN
PESOS ($218.161.oo), pagaderos a razón de OCHENTA Y CINCO MIL PESOS
($85.000.oo) mensuales hasta cubrir el valor total del contrato.
c) Hasta La fecha en
que la actora interpuso la acción de tutela no había recibido un sólo pago
correspondiente a ese contrato.
Con la conducta
anterior, la accionante considera vulnerados sus derechos fundamentales
constitucionales de petición, al trabajo y al pago oportuno de su salario.
b. De la tutela
T- 80.674
La actora, Libia
Dora Enríquez Chavez, instauró acción de tutela ante el Juzgado Segundo Penal
Municipal de Sandoná, contra la Alcaldía Municipal de Sandoná por la presunta
violación de sus derechos fundamentales de petición, al trabajo y al pago de
sus salarios.
Los hechos que
dieron origen a la presente acción de tutela pueden resumirse de la siguiente
manera:
a) La Alcaldía
Municipal de Sandoná dio a la actora una orden de trabajo para que prestara sus
servicios como Obrera Municipal, por un término comprendido entre el 11 de
octubre y el 31 de diciembre de 1994.
b) El valor del
contrato era por un total de CIENTO SESENTA MIL PESOS ($160.000.oo), pagaderos
a razón de SESENTA MIL PESOS ($60.000.oo) mensuales, más una fracción de
CUARENTA MIL PESOS ($40.000.OO) por los veinte (20) días del mes de diciembre
hasta cubrir el valor total del contrato.
c) Hasta La fecha en
que la actora interpuso la acción de tutela no había recibido el pago
correspondiente a ese contrato.
Con la conducta
anterior, La accionante considera vulnerados sus derechos fundamentales
constitucionales de petición, al trabajo y al pago oportuno de su salario.
c. De la tutela T-
80.675
La actora, Sandra
Patricia Parra Andrade, instauró acción de tutela ante el Juzgado Primero Penal
Municipal de Sandoná, contra la Alcaldía Municipal de Sandoná por la presunta
violación de sus derechos fundamentales de petición, al trabajo y al pago de
sus salarios.
Los hechos que
dieron origen a la presente acción de tutela pueden resumirse de la siguiente
manera:
a) La Alcaldía
Municipal de Sandoná dio a la actora una orden de trabajo para que prestara sus
servicios como Profesora Municipal, por un término comprendido entre el 1° de
septiembre y el mes de diciembre de 1994.
b) Para la
cancelación del valor del contrato existía la disponibilidad presupuestal y a
pesar de su insistencia, no logró que se le cancelaran los salarios adeudados.
c) Hasta La fecha en
que la actora interpuso la acción de tutela no había recibido el pago
correspondiente a ese contrato.
Con la conducta
anterior, La accionante considera vulnerados sus derechos fundamentales
constitucionales de petición, al trabajo y al pago oportuno de su salario.
2. Fallos de
instancia.
a. De la tutela
número T- 80.673:
El Juez Segundo
Penal Municipal de Sandoná, fundamentando su decisión en el criterio de la
Corte Constitucional, consideró que el pago oportuno de los salarios a los
trabajadores, es un derecho fundamental que debe ser protegido por el Estado
pues su vulneración trae como consecuencia el menoscabo de otros derechos como
el derecho a la vida digna, a la educación, a la salud y sobre todo los
derechos de los menores y de la mujer, pues al no tener el trabajador su
salario oportuno, no puede cumplir con las obligaciones que le impone el diario
vivir.
Tomando en cuenta lo
anterior, el Juzgado Segundo Penal Municipal de Sandoná ordenó a la señora
Nubia Inés Pantoja el pago de los salarios adeudados a la actora Claudia
Patricia Chamorro, en el término de 48 horas en caso de existir disponibilidad
presupuestal. En caso contrario, realizar las gestiones necesarias para la
consecución del dinero y efectuar el pago.
Una vez notificado
el fallo, ninguna de las partes impugnó la decisión y fue remitida a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.
b. De la tutela
número T-80.674
El Juez Segundo
Penal Municipal de Sandoná, fundamentando su decisión en el criterio de la
Corte Constitucional, consideró que el pago oportuno de los salarios a los
trabajadores, es un derecho fundamental que debe ser protegido por el Estado
pues su vulneración trae como consecuencia el menoscabo de otros derechos como
el derecho a la vida digna, a la educación, a la salud y sobre todo los
derechos de los menores y de la mujer, pues al no tener el trabajador su
salario oportuno, no puede cumplir con las obligaciones que le impone el diario
vivir.
Tomando en cuenta lo
anterior, el Juzgado Segundo Penal Municipal de Sandoná ordenó a la señora
Nubia Inés Pantoja Alcaldesa Municipal de Sandoná, pagar los salarios adeudados
a la actora Libia Dora Enríquez Chavez, en el término de 48 horas en caso de
existir disponibilidad presupuestal. En caso contrario, realizar las gestiones
necesarias para la consecución del dinero y efectuar el pago.
Una vez notificado
el fallo, ninguna de las partes impugnó la decisión y fue remitida a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.
c. De la tutela
número T-80.675
El Juez Primero
Penal Municipal de Sandoná, fundamentó su decisión en que el derecho del
trabajador a recibir su salario es inalienable y es obligación del patrono
satisfacer en forma oportuna ese derecho, conforme a lo pactado.
En el caso del
municipio de Sandoná, con mayor razón podría esperarse una actividad
administrativa eficiente y previsiva que al momento de nombrarlos debe tener
prevista la existencia de los recursos suficientes para pagar puntualmente sus
salarios o de lo contrario llevar a cabo las gestiones necesarias para
asegurara el pago oportuno a sus trabajadores; sin someterlos a esperar el
resultado de un proceso civil o laboral.
Tomando en cuenta lo
anterior, el Juzgado Segundo Penal Municipal de Sandoná ordenó a la señora
Nubia Inés Pantoja Alcaldesa Municipal de Sandoná, pagar de los salarios
adeudados a la actora Libia Dora Enríquez Chavez, en el término de 48 horas en
caso de existir disponibilidad presupuestal. En caso contrario, realizar las
gestiones necesarias para la consecución del dinero y efectuar el pago.
Una vez notificado
el fallo, ninguna de las partes impugnó la decisión y fue remitida a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de las acciones de tutela de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto No. 2591 de 1991;
además, su examen se hace por virtud de la selección que de dichas acciones
hizo la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma
señalada por el Reglamento de esta Corporación.
2. Derecho al
pago oportuno del salario.
Uno de los derechos
inalienables de los trabajadores es el de recibir el pago proporcional a la
cantidad y calidad del trabajo desempeñado en forma oportuna; principio por
cuyo cabal cumplimiento responde el empleador contra quien puede encaminarse la
acción de tutela para lograr el efectivo respeto al artículo 53 de la
Constitución.
A este respecto la
Corte Constitucional en sentencia T-167 de 1994, con ponencia del Magistrado
Dr. Hernando Herrera Vergara sostuvo:
“Ahora bien, dentro
del conjunto de los principios mínimos fundamentales el Artículo 53 de la Carta
incorpora la "remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la
cantidad y calidad del trabajo". Es obvio que quien desempeña un trabajo
al servicio de un empleador, por ese medio busca satisfacer necesidades de
diversa índole, propósito en razón del cual espera como contraprestación a su
labor la obtención de los recursos o emolumentos necesarios a la finalidad de
lograr conservación, subsistencia, desarrollo material y cultural. El derecho
al trabajo comporta, entonces, una oportunidad para ganarse la vida y desde
este punto de vista repercute en el bienestar del trabajador, de los miembros
de su familia o de las personas a su cargo. Esta previsión constitucional
consulta no sólo principios de teoría económica sino también imperativos de
naturaleza humana y familiar, en un esfuerzo por asegurar la primacía de la
dignidad cuyo respeto, que al igual que el trabajo, constituye valor fundante
de la República. (Artículo 1, Constitución Nacional).
Esa medida de
raigambre profundamente humana se halla tan arraigada en la sociedad de nuestro
tiempo que, con fórmulas diversas, pero conducentes todas ellas a reconocer el
derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, ha sido recogida por la
Declaración Universal de los Derechos Humanos (Artículo 23), por el Pacto
Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (Artículo 7) y
además por las constituciones de Brasil (Artículo 7), España (Artículo 35),
Italia (Artículo 36), México (Artículo 123), Portugal (Artículo 54) y Venezuela
(Artículo 87), entre otras.”
3. Derecho al
trabajo en condiciones dignas y justas.
La no cancelación o
el pago tardío de los salarios de los trabajadores atentan contra el principio
de que el trabajo debe desempeñarse en condiciones dignas y justas; lo cual es
directa responsabilidad del patrono. A este respecto la sentencia T-063 de 1995
con ponencia del Magistrado Dr. José Gregorio Hernández Galindo sostuvo:
"El trabajo,
según la Constitución Política, es un derecho fundamental y a la vez una
obligación social, que merece, en todas sus modalidades, la especial protección
del Estado.
La obligatoriedad
del trabajo descansa sobre el supuesto de que el esfuerzo mental o físico
aplicado tendrá una recompensa para quien lo realiza, puesto que el motivo o
causa que en principio lleva a la persona a trabajar es el pago de lo
estipulado con el patrono como contraprestación por la actividad desplegada.
Para el trabajador,
recibir el salario -que debe ser proporcional a la cantidad y calidad del
trabajo, como lo dispone el artículo 53 de la Constitución- es un derecho
inalienable de la persona y, por ende, el pago del mismo es una obligación del
patrono, que debe cumplir de manera completa y oportuna, a satisfacción del
trabajador y de conformidad con lo acordado.
Los trabajadores,
según el artículo 53 de la Constitución, tienen derecho a una remuneración
mínima, vital y móvil, lo cual significa que el desempeño de sus labores está
condicionado al pago periódico de las sumas que el patrono se obliga a
cancelarles.
El pago del salario
tiene su razón de ser no solamente en el imperativo de recompensar el esfuerzo
realizado en beneficio de los fines que persigue el patrono, según las reglas
de su vinculación laboral, sino como elemental medio de subsistencia para el
trabajador y su familia. De allí su carácter esencial en toda relación de
trabajo, sea ella contractual o legal y reglamentaria."
4. Tutela contra
autoridad pública.
La Corte
Constitucional, a través de la jurisprudencia ha sido enfática al afirmar que
la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para lograr que las autoridades
públicas ejecuten partidas presupuestales, pues para ello es necesario que el
ejecutivo realice una evaluación en cuanto a las prioridades en materia de
gasto e inversiones en la respectiva vigencia fiscal.
Sin embargo, la
acción de tutela es procedente frente a una omisión de las autoridades públicas
con la cual se vulnera un derecho fundamental; como cuando habiendo adquirido
un compromiso de nómina, cuyo necesario cumplimiento es sabido por la
Administración, y contando con la disponibilidad presupuestal, no paga a sus
trabajadores lesionando en esta forma sus derechos fundamentales.
A este respecto es
clara la sentencia T-063 de 1995, con ponencia del Magistrado Dr. José Gregorio
Hernández Galindo cuando dice:
“La Corte ha
sostenido que, en principio, la acción de tutela no es el mecanismo adecuado
para obtener que se ejecuten partidas presupuestales, pues ello requiere, por
su misma naturaleza, la apreciación y evaluación por parte del Ejecutivo -a
nivel nacional, departamental, distrital o municipal- en cuanto a las
prioridades de los gastos e inversiones y en relación con el momento propicio
para acometer obras específicas dentro de cada vigencia fiscal (Cfr. Sentencia
T-185 del 10 de mayo de 1993, proferida por esta misma Sala).
Empero, sí cabe la
tutela para lograr el efectivo respeto a los derechos fundamentales cuando la
causa de la violación o amenaza sea la omisión de una autoridad pública
(artículo 86 C.P.), como acontece cuando, a sabiendas de la necesidad de
cumplir los compromisos de nómina -que corresponden a costos fijos, predeterminados,
inaplazables y prioritarios-, gozando de recursos y teniendo disponibilidad de
tesorería, la administración no paga y con ello lesiona tales derechos.
asi, en el presente
asunto, ante la clara vulneración del derecho fundamental al trabajo en
condiciones dignas y justas y teniendo en cuenta que lo adeudado al petente -un
mes de salario- tiene que estar contemplado presupuestalmente como gasto de
funcionamiento correspondiente al pago de nómina, no se justificaría acudir a
otro medio de defensa judicial para obtener su cancelación y, por tanto,
procede la acción de tutela con el objeto de brindarle protección efectiva, lo
mismo que a su familia.”
5. De los casos
concretos.
No puede perderse de
vista que el gasto realizado por las entidades territoriales está sometido a la
ejecución de un presupuesto y quienes tienen a su cargo la administración,
deben prever con la suficiente anticipación la disponibilidad de las partidas
presupuestales necesarias para el pago de los empleados que contrata pues de no
hacerlo, serían los trabajadores los directamente afectados con la actuación
negligente que la administración despliega al adquirir compromisos salariales
con sus trabajadores sin tener previsto a que rubro presupuestal se imputarán
esos gastos. De no actuar con la diligencia necesaria, queda la administración
comprometida a realizar a la mayor brevedad posible las gestiones necesarias
tendientes a la consecución de los recursos necesarios para efectuar el pago de
los salarios a sus empleados.
Encuentra esta Sala
de Revisión, que en los casos sometidos a su consideración, es claro que las
actoras suscribieron con la administración sendos contratos de prestación de
servicios, que a la luz del artículo 32 numeral 3 inciso 1° de la ley 80 de
1993, no generan una relación laboral entre la Alcaldía de Sandoná y quienes
interponen las acciones de tutela que se revisan. El incumplimiento de dichos
contratos le otorga a las demandantes la posibilidad de acudir a un proceso
ejecutivo para exigir el pago de las sumas adeudadas por la entidad acusada.
Es decir, las
actoras cuentan con otro mecanismo de defensa judicial eficaz para lograr la
finalidad que persiguen, que es el pago de las sumas adeudadas por la
administración, a través de un proceso ejecutivo; no siendo procedente la
acción de tutela para lograr dicho pago pues no se trata de la protección de un
derecho fundamental ni las actoras se encuentran enfrentadas a un perjuicio
irremediable.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR las sentencias de tutela
proferidas por el Juzgado Segundo Penal Municipal de Sandoná el 30 de agosto de
1995 para resolver las acciones de tutela incoadas por Claudia Patricia
Chamorro y Libia Dora Enríquez Chavez respectivamente y el fallo proferido por
el Juzgado Primero Penal Municipal de Sandoná el 31 de agosto de 1995 para
resolver la acción de tutela incoada por Sandra Patricia Parra Andrade, contra
el Municipio de Sandoná Nariño y en su lugar negar la tutela solicitada por lo
expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: PREVENIR a la señora Nubia Inés Pantoja
Díaz, Alcaldesa Municipal de Sandoná, para que no vuelva a incurrir en
conductas como las que dieron origen a las presentes acciones de tutela.
Cópiese, publíquese,
comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, envíese al Despacho de origen y cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
627 | T-614-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-614/95
DERECHO DE
PETICION-Procedencia
frente a particulares
La acción de tutela resulta procedente tratándose del derecho de petición
que, comprende la posibilidad de dirigirse, por motivos de interés particular o
general, a las autoridades públicas y, a los particulares, quienes están en la
obligación de brindar una respuesta que además de oportuna debe ser sustancial,
es decir, que verdaderamente resuelva o desate la inquietud formulada sin
limitarse a los aspectos que sean apenas tangenciales a la cuestión planteada.
El derecho de petición procede, tratándose de particulares encargados de la
prestación de un servicio público.
DERECHO DE PETICION-Contenido de decisión/DEMANDA DE TUTELA-Extensión
servicio de gas
El derecho de petición no implica la adopción de una decisión
necesariamente favorable y que en esas condiciones, no es posible, mediante la
acción de tutela disponer la ampliación de la cobertura del servicio, porque
ello desconoce los presupuestos y requisitos de naturaleza económica, técnica y
de diverso orden que al presente impiden la atención a los actores.
Ref.: Expediente
No. 81.063
La acción de
tutela en contra de particulares encargados de la prestación de un servicio
público.
Actor:
Ruth María Farak
de Jiménez y otros.
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., diciembre doce (12) de mil novecientos Noventa y cinco (1995)
La Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Honorables Magistrados
VLADIMIRO NARANJO MESA, JORGE ARANGO MEJIA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado Ponente,
resuelve sobre las decisiones judiciales, relacionadas con la acción de tutela
de la referencia, proferidas por el Juzgado Primero Civil del Circuito de
Barranquilla el primero (1) de agosto de mil novecientos noventa y cinco
(1995), en primera instancia, y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de esa ciudad, Sala Civil, el cinco (5) de septiembre del mismo año.
I. ANTECEDENTES
A. La solicitud
RUTH MARIA FARAK,
NELLY MARIA HERRERA, ANA REGINA MORENO y otros, residentes en el Barrio la Sierrita
de la ciudad de Barranquilla, actuando mediante apoderado, impetraron una
acción de tutela en contra de la Empresa GASES DEL CARIBE S.A.
Los hechos que
sirven de fundamento a la acción los resumió el despacho judicial de segunda
instancia asi:
"Narran los
accionantes, que no obstante haber reunido los requisitos establecidos en el
artículo 47 de la ley 9a. de 1989 y ejercitado el derecho de petición,
consagrado en el artículo 23 de la Constitución Nacional, frente a GASES DEL
CARIBE S.A., no han tenido acceso al servicio público de gas domiciliario por
parte de tal empresa, que es la encargada de prestar tal servicio al
conglomerado habitacional de la ciudad de Barranquilla y municipios aledaños,
ya que no colocaron redes de distribución por el sector comprendido entre la
Carrera 6 y 7H con diagonal 54A y 55, a pesar de haber llegado hasta la
carrera 8C con diagonal 54 y carrera 8B calle 54A y 52C, es decir, a sólo tres
cuadras del punto donde residen los solicitantes, argumentando que para prestarles
el servicio, en el sector debían existir más de treinta usuarios del mismo,
violando asi el principio fundamental de una eficiente prestación del servicio
a que tiene derecho todo ciudadano colombiano.
Solicitan en tal
razón, se les protejan sus derechos fundamentales '...de obtención del servicio
de gas domiciliario, derecho de petición, derecho a la igualdad...'.
B. La sentencia
de primera instancia
El Juzgado Primero
Civil del Circuito de Barranquilla, mediante sentencia de primero (1) de agosto
de mil novecientos noventa y cinco (1995), resolvió negar la tutela solicitada.
Consideró el
despacho judicial que el artículo 23 superior autoriza el ejercicio del derecho
de petición ante organizaciones privadas, siempre que el Legislador lo
reglamente para garantizar los derechos fundamentales, y que no ha sido
expedida la ley que desarrolle esa facultad.
La empresa GASES DEL
CARIBE S.A. es una sociedad comercial anónima que no es autoridad ni puede
considerarse organización privada, por no haberse definido ese concepto. En
consecuencia, el derecho de petición es improcedente.
Estimó el fallador
de primera instancia que tampoco existe violación del derecho al servicio de
gas domiciliario, pues la prestación correspondiente requiere de soluciones técnicas
y de la inclusión del proyecto en los programas de inversión de la empresa,
según lo dispuesto por la normatividad vigente sobre la materia.
En relación con el
derecho a vivir dignamente no se demostró la vulneración alegada porque
"su prestación debe someterse al cumplimiento de los requisitos técnicos y
de inversión acordes con el plan de desarrollo del respectivo municipio o
distrito".
C. La impugnación
Los actores
impugnaron el fallo de primera instancia y, para ese efecto, insistieron en los
argumentos iniciales, manifestando, además, que la empresa no contestó una
petición escrita, formulada por 34 personas el 15 de marzo de 1995 y que, según
las normas vigentes, tienen derecho a disfrutar del servicio público de gas
domiciliario y a obtener la respuesta requerida, toda vez que la ley 142 de
1994 se refiere a las peticiones y recursos y a los procedimientos para
reclamar, todo lo cual significa que el derecho de petición ante particulares
que prestan servicios públicos domiciliarios está debidamente reglamentado.
Adicionalmente
expresan que se viola el derecho a la igualdad ya que la ley impone la atención
preferente para las solicitudes presentadas por los habitantes de vivienda de
interés social y, fuera de esto, la empresa ha favorecido a los usuarios de
barrios cercanos, generando, de ese modo, una desigualdad en la prestación del
servicio.
D. La sentencia
de segunda instancia
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Barranquilla, por sentencia de septiembre cinco (5)
de mil novecientos noventa y cinco (1995), decidió confirmar el fallo de
primera instancia.
Comparte el Tribunal
la apreciación del juez de primera instancia, según la cual, es necesario que
el Legislador reglamente lo relativo al derecho de petición ante organizaciones
privadas para que resulte procedente su ejercicio en el caso examinado.
De otra parte,
estimó el fallador de segunda instancia, que si bien es cierto que el Estado
debe servir a la comunidad y propender por la prosperidad general, no es
posible ignorar las condiciones materiales de la sociedad que, en ocasiones,
obligan a supeditar el otorgamiento de algunas prestaciones "a la
existencia de posibilidades presupuestales y de cobertura disponible para la
consecución de tales fines".
Indicó el Tribunal
que el derecho de acceso a los servicios públicos domiciliarios es de rango
legal, que su naturaleza es prestacional y que, debido a ello su reconocimiento
impone acciones concretas, quedando sujeto a la disponibilidad de recursos y,
por lo mismo, no es tutelable.
Finalmente, el juez
de segunda instancia acotó: "Queda claro que el Barrio la Sierrita no
cuenta con una nomenclatura urbana completa y adecuada, a lo que se aúna que la
empresa viene ejecutando un plan de inversiones para la extensión de la cobertura
del servicio de gas domiciliario a todas las zonas de la ciudad de
Barranquilla, de forma organizada y técnica para garantizar la
calidad del servicio y su propósito es la extensión de tal servicio al
área donde viene solicitada por los accionantes, pero para ello, está sujeta a
las posibilidades técnicas de las obras civiles necesarias y en segundo lugar,
al plan de inversiones de la empresa".
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. La competencia
Esta Sala de la
Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la
referencia, en atención a lo dispuesto por los artículos 86, inciso 2o. y 241,
numeral 9o. de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33,
34, 35 y 36 del decreto 2591 de 1991. Además, se procede a la revisión en
virtud de la selección practicada por la Sala correspondiente y del reparto
verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.
B. La materia
1. El argumento
principal que esgrimieron los jueces, en primera y en segunda instancia, es el
de la improcedencia de la acción de tutela para la protección del derecho de
petición frente a particulares, por no haberse producido el desarrollo legal
que el artículo 23 superior contempla en los siguientes términos: "El
legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para
garantizar los derechos fundamentales".
En reiterada
jurisprudencia, esta Corte se ha pronunciado en favor de la procedencia de la
acción de tutela en contra de particulares encargados de la prestación de un
servicio público. La Sala considera que es suficiente, en esta oportunidad,
reiterar los conceptos vertidos en la sentencia No C-231 de 1994, mediante la
cual, con ponencia del Honorable Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, la
Corporación se pronunció sobre la constitucionalidad de los numerales 1o., 2o.
y 9o. del artículo 42 del decreto 2591 de 1991. Acerca del punto que ahora
interesa destacar, se expuso:
"La
acción de tutela procede contra particulares que prestan un servicio público,
debido a que en el derecho privado opera la llamada justicia conmutativa, donde
todas las personas se encuentran en un plano de igualdad. En consecuencia, si
un particular asume la prestación de un servicio público -como de hecho lo
autoriza el artículo 365 superior- o si la actividad que cumple puede revestir
ese carácter, entonces esa persona adquiere una posición de supremacía material
-con relievancia jurídica- frente al usuario; es decir, recibe unas
atribuciones especiales que rompen el plano de igualdad referido, y que, por
ende, en algunos casos, sus acciones u omisiones pueden vulnerar un derecho
constitucional fundamental que requiere de la inmediata protección judicial. Al
respecto, ha señalado esta Corporación:
'El particular es destinatario de la acción de tutela porque, al lado
del poder público, se encuentran conductas desplegadas por los administrados
desde una condición de superioridad frente a los demás o actividades que
afectan grave y directamente el interés colectivo generando la necesidad de una
medida de defensa eficaz y ágil. Las situaciones que el constituyente estima
como generadoras de la mencionada necesidad son: la prestación de un servicio
público (...).
'Es de mérito anotar que el particular puede ser autoridad pública,
como por ejemplo cuando está encargado de un servicio público y ejecuta, en
virtud de lo anterior, acto de poder o de autoridad, sin embargo, el mismo
artículo 86 constitucional determinó someterlo a una consideración diferente
(...).
'El servicio público de interés general prestado por un particular
-como en el caso de servicio de correos-, hace que éste adquiera el carácter
de autoridad, pues existe un ejercicio del poder público y la
característica fundamental del servicio público, como se mencionó
anteriormente, es que tiene un régimen especial en atención al servicio (C.P.
art. 365)'. (negrillas fuera de texto original)".
Más
adelante, la Corte enfatizó:
"Ahora
bien, si, como se determinó, la acción de tutela procede para proteger los
derechos fundamentales de las personas, entonces no resulta lógico realizar una
diferenciación respecto de cuáles derechos pueden ser amparados y cuáles no.
Valga reiterar que esta Corporación ya ha determinado que el mecanismo
consagrado en el artículo 86 constitucional, es aplicable a todos los
derechos fundamentales, esto es, los que se encuentran consagrados en la
Constitución, los que determinen los tratados internacionales (Art. 94 C.P.), y
los que reconozca la Corte Constitucional al realizar la correspondiente
revisión de los fallos de tutela, teniendo en consideración la naturaleza del
derecho y el caso en concreto (Art. 2o. decreto 2591 de 1991). Siendo ello asi,
entonces la acción de tutela contra particulares es viable cuando se intente
proteger, dentro de las tres situaciones fácticas que contempla la norma
constitucional, cualquier derecho constitucional fundamental, sin
discriminación alguna".
En
relación con los particulares encargados de la prestación de un servicio
público, la Corte explicó:
"Con
todo, esta Corporación considera que, respecto de los numerales 1o. y 2o. del
artículo 42 del decreto 2591, la acción de tutela debe proceder contra
cualquier particular que preste un servicio público. Lo anterior porque, como
se ha establecido, el servicio público de interés general prestado por un
particular hace que éste asuma una posición de primacía material, con
relievancia jurídica, que hace que ese particular, al trascender el plano de la
justicia conmutativa que enmarca una relación de igualdad entre todos los seres
de un mismo género, pueda, por medio de sus actos, cometer "abusos de
poder" que atenten contra algún derecho fundamental de una o varias
personas. Por ello ese "particular" debe ser sujeto de las acciones
pertinentes, dentro de las cuales se encuentra la acción de tutela, que
determinan la responsabilidad de quienes, se repite, han vulnerado o amenazado
un derecho constitucional fundamental de cualquier persona".
2.
De acuerdo con los anteriores argumentos es claro que la acción de tutela
resulta procedente tratándose del derecho de petición que, como ya lo ha
establecido esta Corte en diversos pronunciamientos, comprende la posibilidad
de dirigirse, por motivos de interés particular o general, a las autoridades
públicas y, en eventos como el examinado, a los particulares, quienes están en
la obligación de brindar una respuesta que además de oportuna debe ser
sustancial, es decir, que verdaderamente resuelva o desate la inquietud formulada
sin limitarse a los aspectos que sean apenas tangenciales a la cuestión
planteada.
3.
El derecho de petición puede ser ejercitado en forma verbal o escrita y en el
evento que ahora ocupa la atención de la Corte la empresa demandada aduce que
en múltiples oportunidades, ante solicitudes de carácter verbal ha dado, de
manera igualmente verbal, las explicaciones referentes a la no extensión del
servicio público de gas domiciliario al Barrio la Sierrita de la ciudad de
Barranquilla.
Los
peticionarios de la acción de tutela, por su parte, manifiestan que el 15 de
marzo de 1995 elevaron una petición escrita que la empresa no atendió, pues la
respuesta requerida no se produjo. Aunque en el expediente no reposa prueba que
permita establecer la efectiva presentación de la petición, Gases del Caribe
S.A., envió a los peticionarios una comunicación escrita, fechada el 18 de
agosto del año en curso, en la que les hace saber que el cubrimiento total de
una ciudad con un servicio público es un objetivo de largo plazo que exige la
disposición de recursos y la planificación de la inversión. Señala asi mismo la
empresa, que no basta la simple utilización de la red instalada para llevar el
servicio a más usuarios porque las presiones mínimas que se requieren resultan
desbordadas al adicionarles consumos mayores, por lo cual, es indispensable
proceder al ensanchamiento de la red. Según la empresa, estas dificultades
técnicas limitan la extensión del servicio pero, en este momento se estudia la
posibilidad de involucrar al Barrio La Sierrita en la programación "para
el mediano futuro".
La
respuesta tardía vulnera el derecho de petición, empero, es preciso puntualizar
que no sólo las respuestas positivas satisfacen las exigencias de ese derecho;
mediante la resolución negativa, debidamente fundamentada, también se cumple
con la obligación de pronta resolución, en los términos del artículo 23 de la
Constitución.
El
anterior criterio es aplicable al caso sub lite. Tanto en las respuestas
verbales que la empresa dice haber dado, como en la respuesta escrita, se
advierte, respecto a la inquietud de los peticionarios una posición negativa,
fundada en motivos técnicos y económicos. La Sala estima que el derecho de
petición no implica la adopción de una decisión necesariamente favorable y que
en esas condiciones, no es posible, mediante la acción de tutela disponer la
ampliación de la cobertura del servicio, porque ello desconoce los presupuestos
y requisitos de naturaleza económica, técnica y de diverso orden que al
presente impiden la atención a los actores.
No
ignora la Sala que la disposición de un servicio como el reclamado repercute
positivamente en la calidad de vida, y tampoco desconoce que no es idéntica la
situación de quienes disfrutan el servicio y la de quienes carecen de él, sin
embargo, no toda diferenciación constituye una discriminación y en casos como
el examinado, la diferencia no se apoya en criterios caprichosos o arbitrarios
sino que encuentra sustento en las dificultades, de diversa índole, que la
satisfacción de una solicitud de prestación de servicios públicos domiciliarios
acarrea. La atención demandada, por depender de variados factores, no puede
prestarse inmediatamente.
Asi
las cosas, las decisiones revisadas recibirán confirmación, pero en virtud de
las razones expuestas en esta providencia, ya que el derecho de petición
procede, tratándose de particulares encargados de la prestación de un servicio
público.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.
CONFIRMAR, pero por las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, las sentencias
proferidas por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, Sala
Civil, el cinco (5) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995), y
por el Juzgado Primero Civil del Circuito de esa ciudad el primero (1) de
agosto del mismo año, dentro del proceso de la referencia.
SEGUNDO. LIBRENSE, por Secretaría, las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado Ponente
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
628 | T-615-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-615/95
CADUCIDAD DEL
DATO-Límite temporal
En virtud del
límite temporal de la información, toda persona puede solicitar la caducidad
del dato.
Ref.: Expediente
No. T-81483
Actora:
Socorro Amparo
Cajiao de Bernal
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá
D.C., Diciembre doce (12) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Procede la Sala de
Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Honorables Magistrados
VLADIMIRO NARANJO MESA, JORGE ARANGO MEJIA y FABIO MORON DIAZ, a revisar la
sentencia del Juzgado 2 Civil Municipal de Cali, de septiembre once (11) de
1995, interpuesta por la señora SOCORRO AMPARO CAJIAO DE BERNAL, contra la
Asociación Bancaria.
El negocio llega a
conocimiento de esta Sala de Revisión por la vía ordinaria de la remisión que
hizo el Juzgado 2 Civil Municipal de Cali, en virtud de lo ordenado por el
artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
Conforme a los
artículos 86 de la Constitución Política, y 33 del Decreto 2591 de 1991, la
Sala de Selección de la Corporación decidió revisar la presente acción de
tutela.
I. ANTECEDENTES
Los hechos
La señora SOCORRO
AMPARO CAJIAO DE BERNAL adquirió una obligación con el Banco Comercial
Antioqueño, la cual fue parcialmente cancelada, salvo la suma de $ 6.000. Por
dicho monto, el acreedor reportó a la peticionaria como deudora morosa a la
Asociación Bancaria; cuando ésta fue informada de la existencia de dicho saldo,
procedió a cancelarlo voluntariamente. En reciente informe expedido por la
entidad demandada, se reporta a la peticionaria en "cartera
castigada", no obstante en el mismo certificado se afirma que hubo pago
voluntario el 2 de diciembre de 1994. Por lo anterior la actora solicita que a
través de mandato judicial se remueva su nombre de la central de información
del sector financiero "CIFIN" de la Asobancaria; agrega, además, que
la parte demandada le está violando su derecho de petición, pues ha elevado
sendas notas solicitando el retiro de su nombre del banco de datos sin recibir
respuesta alguna.
II. LA DECISION JUDICIAL QUE SE REVISA
Por reparto
correspondió este proceso al Juzgado Segundo Civil Municipal de Cali, Despacho
que por sentencia de septiembre 11 de 1995, resolvió negar la tutela, con base
en las siguientes consideraciones:
"Para el caso
que nos ocupa, tenemos que la solicitante sí pagó voluntariamente, pero cuando
lo hizo estaba en mora según el informe de la Asobancaria, siendo ésta una
información veraz.
El capítulo III,
art. 12 ordinal b) del Reglamento de la CENTRAL DE INFORMACION DEL SECTOR
FINANCIERO estipula lo siguiente:
'Si el período de
incumplimiento es superior a un (1) año, el término de caducidad del dato será
de dos (2) años, siempre y cuando el pago de la obligación haya sido
voluntario, y, no ingresen otros datos de incumplimiento o mora de sus
obligaciones'.
Es cierto, la
solicitante canceló su crédito voluntariamente el 02/12/94, pero cuando el pago
se hizo estaba en mora desde el 17 de Diciembre de 1992, es por ello que
siguiendo los ordenamientos del procedimiento indicado de la CIFIN (CENTRAL DE
INFORMACION DEL SECTOR FINANCIERO), la señora SOCORRO AMPARO CAJIAO DE BERNAL,
conservará su nombre en dicha central de información hasta el 2 de Diciembre de
1996, ya que éste es el resultado de contabilizar dos años desde su pago.
"....
Finalmente argumentó
el juez de tutela:
"Ahora bien, la
solicitante tiene derecho a recuperar su buen nombre una vez cumplidos los dos
años contabilizados desde el 2 de Diciembre de 1994, es decir, hasta el 2 de
Diciembre de 1996, pues no sería lógico ni justo que el buen comportamiento de
los últimos años no borrara, por asi decirlo, la mala conducta pasada."
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Primera. La Competencia
De conformidad con
lo dispuesto por los artículo 86 inc. 3 y 241 numeral noveno de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991, esta Sala es competente para revisar la sentencia que resolvió la acción
de tutela de la referencia.
Segunda. La
Materia
Según se desprende
del examen del expediente, la peticionaria pretende que se remueva su nombre de
la Central de información del sector financiero (CIFIN), de la Asociación
Bancaria, pues dicha entidad reporta en su contra cartera castigada pese a
haber pagado voluntariamente la obligación contraída, el día 2 de diciembre de
1994; dicha información, señala, perjudica su buen nombre y afecta sus derechos
fundamentales.
Sobre el particular
esta Corporación en reiteradas ocasiones ha expuesto lo siguiente:
a) De acuerdo con lo
previsto en los artículos 20 y 335 superiores, toda persona y en especial las
entidades financieras, al ser titulares del derecho fundamental de información,
asi como de recibir la misma, pueden recolectar datos pertenecientes a los
usuarios de los productos ofrecidos por las compañías que otorgan los créditos,
previa autorización expresa del interesado, con el fin de evitar operaciones
riesgosas en una actividad de interés público, en la medida en que está de por
medio el aprovechamiento y la inversión de dineros de la comunidad (T-110/93).
b) En los eventos en
que el dato recolectado en una central informática no consulta la realidad de
la situación crediticia del interesado, es decir, que se trate de una
información que no sea veraz, ni imparcial, o que no sea actualizada, el
afectado tendrá derecho de exigir la rectificación de dicha información, ello
porque, todas las personas gozan del derecho fundamental a conocer, actualizar
y rectificar las informaciones que sobre ellas se hubiesen recogido en bancos
de datos de entidades públicas o privadas (art. 15 inc. 1 C.N.).
c) En reciente
pronunciamiento, por medio del cual se unificó la jurisprudencia de esta
Corporación, se estableció que la forma como una persona atienda sus
obligaciones para con las instituciones de crédito, no pertenece al ámbito de
su intimidad sino que, por el contrario, se trata de una situación que resulta
de interés para la comunidad; en efecto, la Corte consideró que el derecho
fundamental al buen nombre, depende, necesariamente, de la conducta social o de
los actos públicos de las personas. Por ello, el hecho de aparecer en un banco
de datos con el calificativo de “cartera castigada”, responde a una situación
que se origina en el manejo del crédito por parte del interesado, por tanto,
trasciende el límite de la intimidad para enmarcarse en asuntos que resultan de
interés público. (S.U.-082/95, S.U.-089/95 M.P. Dr. Jorge Arango Mejía,
T-096A/95 M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
d) En cuanto al
derecho fundamental al habeas data, esta Corporación ha establecido que el
mismo implica tres propiedades concretas: el derecho a conocer informaciones
sobre las personas; el derecho a actualizarlas y el derecho a rectificarlas, en
los eventos en que éstas no consulten la verdad, es decir, la información que
se encuentre en un banco de datos debe ser veraz y completa, lo que implica que
debe ser permanentemente actualizada introduciendo en forma íntegra todas las
actuaciones y situaciones relacionadas con los datos contenidos en los
archivos.
e) Finalmente, en la
jurisprudencia unificada citada, la Corte estableció, como parte integral del
habeas data, el derecho al límite temporal de la información y, más
precisamente, a la caducidad de los datos; es asi como, la Corporación entiende
que quien ha pagado sus deudas y ha demostrado un buen comportamiento, tiene
derecho a que en las centrales de información quede consignada su actuación y,
por ende, desaparezcan los datos que comprometen su actual buena conducta en
materia crediticia.
En efecto, en cuanto
al término de la caducidad del dato, la Corporación estimó que a falta de norma
legal, se puede aplicar plazos de tiempo razonables y objetivos.
Al respecto se
dispuso:
“Es claro, pues, que
el término para la caducidad del dato lo debe fijar, razonablemente, el
legislador.
“Pero, mientras no
lo haya fijado, hay que considerar que es razonable el término que evite el
abuso del poder informático y preserve las sanas prácticas crediticias,
defendiendo asi el interés general.
“En este orden de ideas,
sería irrazonable la conservación, el uso y la divulgación informática del
dato, si no se tuviera en cuenta la ocurrencia de todos los siguientes hechos:
“a) Un pago
voluntario de la obligación;
“b) Transcurso de un
término de dos (2) años, que se considera razonable, término contado a partir
del pago voluntario. El término de dos (2) años se explica porque el deudor,
al fin y al cabo, pagó voluntariamente, y se le reconoce su cumplimiento,
aunque haya sido tardío. Expresamente se exceptúa el caso en que la mora haya
sido inferior a un (1) año, caso en el cual, el término de caducidad será igual
al doble de la misma mora; y,
“c) Que durante el
término indicado en el literal anterior, no se hayan reportado nuevos
incumplimientos del mismo deudor, en relación con otras obligaciones”.
(S.U.-082/95 M.P. Dr. Jorge Arango Mejía).
2. El caso
concreto.
El asunto que se
examina en esta oportunidad, se refiere a la solicitud de la señora AMPARO
CAJIAO DE BERNAL, dirigida a que la Asociación Bancaria retire su nombre de la
Central de Información del Sector Financiero "CIFIN", toda vez que la
entidad reporta "cartera castigada" y en el mismo informe certifica
que hubo pago voluntario el 2 de diciembre de 1994. Afirma que no obstante haber
solicitado por escrito la exclusión de su nombre y de sus datos, la Asociación
Bancaria no ha cumplido con dicho requerimiento.
Ahora bien, en
cuanto a la situación planteada por la interesada, esta Sala estima necesario
remitirse a los argumentos precedentes y en particular al derecho de toda
persona para que, en virtud del límite temporal de la información, pueda
solicitar la caducidad del dato.
En este orden de
ideas, aparecen en el expediente una carta certificada del Banco Comercial
Antioqueño (folio 1) en donde se hace saber que la peticionaria Socorro Amparo
Cajiao de Bernal, se encuentra a paz y salvo, asi mismo, un reporte de
información de la Asobancaria en donde como última novedad figura pago
voluntario el 2 de diciembre de 1994; igualmente se observa que la solicitante,
cuando efectuó el pago de la obligación se encontraba en mora desde el 17 de
diciembre de 1992, por tanto, siguiendo los criterios de la jurisprudencia de
la Corte, es razonable que su nombre en dicha central de información figure
hasta el 2 de diciembre de 1996, fecha que se establece a partir de la
aplicación del criterio que señala como sanción el doble del período de mora,
pues la peticionaria incurrió en cese de pagos por un período superior a un
año, con lo cual es válido que permanezca en la central de información de la
entidad, tal como lo preceptúa el Capítulo III, artículo 12 ordinal B) del
Reglamento de la Central de Información del Sector Financiero, el cual estipula
lo siguiente:
"Si el período
de incumplimiento es superior a un (1) año, el término de caducidad será de dos
(2) años, siempre y cuando el pago de la obligación haya sido voluntario, y, no
ingresen otros datos de incumplimiento o mora de sus obligaciones".
En consecuencia, a
la fecha de revisión de la presente acción de tutela se observa que el dato
objeto de la misma no ha caducado y por ende resulta razonable la decisión de
primera instancia en el sentido de negar la presente acción de tutela.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 11 de septiembre
de 1995, proferida por el Juzgado 2 Civil Municipal de Cali, a través de la
cual negó la tutela interpuesta por la ciudadana SOCORRO AMPARO CAJIAO DE
BERNAL contra la Asociación Bancaria.
SEGUNDO. ORDENAR que por la Secretaría General de
esta Corporación, se comunique esta providencia al Juzgado 2 Civil Municipal de
Cali, en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
629 | T-616-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-616/95
ACCION DE TUTELA-Procedencia
La acción de
tutela no se erigió por el Constituyente para sustituir al juez ordinario que
tiene plena competencia para el conocimiento y decisión de los asuntos que le
corresponden pues ello equivaldría en la práctica a desconocer las
jurisdicciones constitucionales consignadas en las normas superiores so
pretexto de proteger, supuestamente en forma expedita, derechos
constitucionales fundamentales.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por despido injusto
A través de la
acción de tutela no es posible declarar la nulidad de un acto de desvinculación
del servicio, que goza de la presunción de legalidad, mientras no sea anulado o
suspendido por la jurisdicción competente, que lo es la contencioso
administrativa, y menos condenar al pago de indemnización, por cuanto ello no
es del resorte del juez constitucional de tutela cuya procedencia es viable
solamente cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial.
DEMANDA DE TUTELA-Reclamación oportuna de derechos
No resulta viable
el reclamo por la vía de tutela de derechos supuestamente vulnerados después de
tanto tiempo, porque ello daría lugar no solamente a reemplazar al juez
competente, sino también a revivir conflictos haciendo caso omiso de los plazos
establecidos por la Ley.
Ref.: Expediente No. T-78028
Peticionario:
José Jesús Rincón Pedraza contra el Ministerio de Defensa-Policía Nacional
Procedencia: Corte Suprema de Justicia, Sala de
casación Civil.
Tema: Derecho de
Petición. Debido Proceso.
Magistrado
Ponente:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA.
Santa Fe de Bogotá,
diciembre trece (13) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
A fin de proceder a
la revisión de las sentencias proferidas por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cúcuta, Sala Civil, el once (11) de julio de 1995, y por la Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, el tres (3) de agosto del mismo
año, en el proceso de la referencia, fue remitido el expediente relacionado con
la demanda de tutela promovida por el señor José Jesús Rincón Pedraza contra el
Ministerio de Defensa -Policía Nacional-, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
Con fundamento en
los artículos 86 de la Constitución Política, y 33 del Decreto 2591 de 1991, la
Sala de Selección Número Nueve (9) de la Corporación, escogió, para efectos de
revisión, la acción de tutela promovida a través de este proceso, a lo cual
procede la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, previas las
siguientes consideraciones:
I. ANTECEDENTES.
1. El señor José Jesús Rincón Pedraza presentó
acción de tutela contra el Ministerio de Defensa -Policía Nacional- por
considerar conculcados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la
igualdad, a la intimidad, al habeas data, al debido proceso, al libre
desarrollo de la personalidad, de petición, al trabajo y a la libertad para
escoger profesión, por cuanto a su juicio dicha entidad lo desvinculó del
servicio en forma injusta e irregular.
2. El accionante ingresó a la Policía Nacional
desde el 1o. de agosto de 1982 en calidad de alumno-agente y posteriormente, el
29 de diciembre de ese año, fue nombrado como agente profesional a partir del
1o. de enero de 1983. Indica el actor que después de haber laborado en el
Departamento de Policía del Valle fue trasladado en enero de 1984 al de Norte
de Santander.
3. Afirma el señor Rincón Pedraza que estando
en ejercicio de sus funciones en las instalaciones del cuartel San Mateo,
sufrió un fuerte dolor de cabeza que le hizo perder la visibilidad en su ojo
izquierdo, situación que inmediatamente informó a sus superiores y al
departamento de sanidad de la institución, sin que estos le prestaran atención
alguna.
4. Ante la persistencia del malestar, decidió
acudir al médico de la Policía para que le suministrara la atención requerida,
quien no lo excusó de la prestación del servicio; el actor insistió en ser
remitido a un especialista, pero esta petición le fue negada. Posteriormente
debido a que convulsionó, el ojo izquierdo se le desvió por completo, situación
ante la cual el médico decidió remitirlo a sanidad de la Policía en Bogotá en
donde fue internado y sometido a un tratamiento que lo incapacitó por 29 días.
5. Una vez terminado el período de
incapacidad, el actor regresó a Norte de Santander donde el médico le recomendó
no laborar en la prestación de servicios nocturnos, ante lo cual se le concedió
una excusa parcial inicialmente por 29 días, la cual fue prolongada varias
veces mientras continuaba con el tratamiento.
6. Aduce el accionante que habiéndose
recuperado de la enfermedad y luego de recobrar la visión del ojo izquierdo, el
10 de junio de 1986 le fue otorgada una excusa indefinida para no prestar los
servicios de vigilancia nocturna, y fue trasladado del servicio de guardia a la
sección administrativa del grupo de obras en donde se recuperó totalmente, y en
la cual, al terminar sus funciones, recibió menciones honoríficas.
7. Agrega que pese a lo anterior, la junta
médica laboral del Departamento de Sanidad de la Policía Nacional Norte de
Santander se reunió el 19 de junio de 1986, esto es once meses después, con
miras a evaluar su capacidad laboral y aptitud sicofísica, y determinó su no
aptitud para el servicio por presentar un cuadro "convulsivo de
aparición súbita y de etiología criptogenética".
8. Al ser notificado de esta decisión la
impugnó ante la misma junta médica solicitando que le permitieran continuar
prestando sus "servicios institucionales". A pesar de ello el
concepto médico fue ratificado por considerar que estaban dados todos los
antecedentes médicos para adoptar tal decisión.
9. Ante esta situación el accionante dirigió
un memorial al señor Ministro de Defensa en el que le solicitó la convocatoria
de un Tribunal Médico laboral de revisión con el fin de que dicha situación
fuera reconsiderada ante su buen estado de salud y su buen desempeño en el
ejercicio del cargo. A la fecha de presentación de la demanda, afirma el actor,
no ha recibido respuesta a la referida petición.
10. Agrega que en escrito del 11 de febrero de
1988, el jefe de la División de Medicina Laboral le envió al Director de
Sanidad de la Policía Nacional copias de las actas de las juntas y consejo
médicos, en las que se consideraba concluido el caso sin que se hubiese tenido
en cuenta la solicitud que había elevado el actor ante el Ministro de Defensa.
Igual remisión fue hecha al Comandante del Departamento de Policía de Norte de
Santander, lo cual dio lugar a que el 25 de abril del mismo año, el
departamento de personal mediante una orden administrativa lo retirara del
servicio activo.
11. Estima el accionante que en el evento en
que realmente hubiese tenido alguna merma de la capacidad laboral en el
porcentaje indicado por la Junta, se le dio un tratamiento discriminatorio y
desigual ya que de conformidad con el artículo 80 del Decreto 2063 de 1984, muchos
de sus compañeros que han sufrido lesiones y a quienes incluso se les valoró la
incapacidad en un porcentaje mayor, continuaron trabajando en los servicios
administrativos del Departamento de Policía.
12. Esta situación, afirma el señor José Jesús
Rincón Pedraza le ha causado no solo un perjuicio moral sino también material
ya que no ha podido encontrar una estabilidad económica para lograr su sustento
y el de su familia, por lo cual pretende que mediante la tutela sea reintegrado
a la Policía Nacional y le sean cancelados los salarios dejados de percibir
durante todo este tiempo, asi como la indemnización por los perjuicios que le
fueron ocasionados.
II. SENTENCIAS
JUDICIALES QUE SE REVISAN.
A. Sentencia
Proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta.
Previamente a la
adopción de la decisión de fondo, el citado Tribunal estudió las pruebas
documentales presentadas por el accionante; asi mismo ordenó la práctica de
otras pruebas, a fin de analizar la hoja de vida del actor; también para
establecer si la actuación de la Clínica de la Policía en caso del agente
Rincón Pedraza, se adelantó o no de conformidad con las disposiciones vigentes
al momento de la valoración de la capacidad sicofísica del actor.
Analizado el
sustento probatorio, el Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Civil, mediante
sentencia del once (11) de julio de 1995, resolvió "Tutelar los
derechos constitucionales fundamentales de PETICION y del DEBIDO PROCESO
invocados por el señor JOSE JESUS RINCON PEDRAZA (...)"; en
consecuencia ordenó el reintegro del actor a la Policía Nacional como agente
activo, en el término de cuarenta y ocho horas; asi mismo dispuso la
integración del Tribunal Médico Laboral de Revisión, a fin de que se resuelva
la petición presentada por el actor dentro del término de un mes. Sin embargo,
negó la cancelación de sueldos y el pago de indemnizaciones solicitados en la
demanda. Los argumentos en los cuales sustentó su decisión se resumen a
continuación:
A juicio del
Tribunal la actuación de la Policía Nacional fue abiertamente irregular ya que
si bien el agente presentaba una situación que le impedía laborar en horas de
la noche, esto no era razón válida para que "no pudiese prestar sus
servicios en cualquier actividad administrativa de esa entidad",
situación que le vulneró su derecho al trabajo pues se le quitó la posibilidad
de seguir vinculado a una institución que al permitir su ingreso lo consideró
apto para el servicio.
El Tribunal estimó
procedente concentrar el estudio de la acción de tutela en los derechos de
petición y debido proceso. Respecto del primero, el a quo consideró que resulta
claramente vulnerado ya que el petente elevó una solicitud en forma oportuna al
Ministro de Defensa con miras a que se integrara un Tribunal Médico que reestudiara
su caso, a la cual no se le ha dado respuesta oportuna. Agrega que como
consecuencia de lo anterior "mal podría considerarse por la Sala que
habría prescripción para cualquier acción, cuando no se ha obtenido
pronunciamiento sobre lo solicitado", pues a su juicio "es
evidente que su retiro se produjo con claro desmedro de sus derechos
constitucionales fundamentales". El Tribunal también considera que al
actor se le vulneró su derecho fundamental al debido proceso, pues se le dio de
baja sin el lleno de los requisitos que requiere una determinación de tal
naturaleza.
El a quo afirma que
por las razones anteriores "debe ordenarse su reintegro a la Policía
Nacional, para le sea resuelta la petición de convocatoria del Tribunal Médico
Laboral de revisión el cual deberá formalizarse en el lapso improrrogable de un
mes."
Finalmente en cuanto
a la cancelación de los sueldos dejados de percibir y el pago de la
indemnización que solicita el accionante, el Tribunal declaró la improcedencia
de la acción por existir otros mecanismos de defensa judicial a los cuales debe
recurrir el interesado.
B. Sentencia
proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia.
La Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del tres (3) de
agosto de 1995, resolvió revocar el fallo proferido por el Tribunal Superior de
Cúcuta y en su lugar denegar la acción de tutela promovida por José Jesús
Pedraza en contra del Ministerio de Defensa -Policía Nacional-, con fundamento
en las siguientes consideraciones:
A juicio de la Sala,
respecto de los derechos a la salud, al trabajo y a la remuneración que se
afirman vulnerados antes de 1991 no pueden ampararse mediante la acción de
tutela consagrada en la Constitución expedida ese año, "más cuando los
hechos que se aducen como causa de la lesión o amenaza fueron cometidos y
agotados con antelación, sin que por asomo aparezca que dentro de esta nueva
vigencia constitucional se esté causando lesión alguna."
Igual criterio
sostiene la Corte Suprema de Justicia respecto del derecho de petición. Acerca
de éste puntualizó el ad quem lo siguiente:
"...) Pues
como ha dicho esta Corporación, y ahora se reitera, el derecho de petición solo
faculta al petente a una respuesta oportuna y adecuada; pero esa oportunidad la
establece la ley (15 días), momento a partir del cual puede solicitarse su
amparo. Pero cuando el transcurso del tiempo ha sido de tal magnitud (más de 3
meses) que la respuesta expresa no sólo sería extemporánea sino carente de
atención para la época; es preciso entenderla negada, tal como se desprende de
ese silencio. Luego, en tal evento el silencio negativo equivale a la respuesta
(arts. 6 y 40 C.C.A). Por esta razón no puede hablarse de violación al derecho
de petición, cuando se ha producido ese silencio negativo asi como tampoco
cuando ha habido respuesta oportuna."
Advierte la Corte
Suprema de Justicia que por tratarse de una situación ya consumada es
improcedente la acción de tutela, por lo que su concesión debe ser revocada,
pues el retiro del accionante se produjo el 25 de abril de 1988, época para la
cual no solamente se consumó el hecho del retiro con la expedición de la
resolución laboral sino también con su desvinculación efectiva, y con ello
también feneció la situación de protección a la salud que con base en ella, se
tenía, sin que pueda hablarse ahora, 7 años y medio después, de que esa lesión
aún persiste y debe ser protegida. Además, estima el ad quem que contra ese
acto existían y dejaron de ejercerse las acciones contencioso administrativas,
por lo cual la acción de tutela además de ser improcedente, no tiene el alcance
de sustituirlas.
Finalmente para
concluir manifiesta:
"Además,
tampoco le asiste razón al accionante porque si no resulta procedente la
anterior tutela del derecho al trabajo, mucho menos aquella que reclama sobre
un pago de salarios dejados de devengar. Más aún, esta petición tampoco resulta
posible, pues la acción de tutela no puede sustituir las acciones reparatorias
de perjuicios, económicos lo que, fuera de adolecer del defecto antes anotado,
tampoco puede revivir esa acción."
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
PRIMERA.
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente a través de esta Sala de Revisión, para proferir
sentencia en relación con las providencias dictadas por el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Civil, y por la Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Civil, con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 86 inciso tercero y 241 numeral 9o. de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
SEGUNDA. EL
ASUNTO OBJETO DE ESTUDIO.
En el presente
proceso se promueve la acción por parte del señor José Jesús Rincón Pedraza
contra el Ministerio de Defensa -Policía Nacional- a fin de que se le
garanticen los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la igualdad, a la
intimidad, habeas data, debido proceso, libre desarrollo de la personalidad,
petición, al trabajo y a la libertad para escoger profesión, los cuales
considera que fueron conculcados al habérsele desvinculado del mismo en forma
injusta e irregular, razón por la cual solicita que se ordene su "revinculación"
en forma inmediata y la indemnización de perjuicios causados durante el tiempo
de su desvinculación.
Ha señalado en forma
reiterada la Corte Constitucional que en cumplimiento del mandato contenido en
el artículo 86 de la Carta Fundamental de 1991, la acción de tutela "sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable", debiendo este encontrarse probado en el
respectivo proceso de tutela.
Consecuente con
ello, cabe advertir que la acción de tutela no se erigió por el Constituyente
de 1991 para sustituir al juez ordinario que tiene plena competencia para el
conocimiento y decisión de los asuntos que le corresponden pues ello
equivaldría en la práctica a desconocer las jurisdicciones constitucionales
consignadas en las normas superiores so pretexto de proteger, supuestamente en
forma expedita, derechos constitucionales fundamentales.
Sobre este tema ha
expuesto la Corporación lo siguiente:
"En
reiteradas oportunidades esta Corporación ha expresado que la acción de tutela
no es procedente cuando el peticionario dispone de otros medios de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.
Para los efectos
de confirmar la sentencia que se revisa, como se hará en esta providencia en su
parte resolutiva, es suficiente una breve justificación, teniendo en cuenta los
hechos y motivaciones de la demanda, de acuerdo con lo establecido en el artículo
35 del Decreto 2591 de 1991.
El caso en
estudio corresponde a una situación que no puede ser resuelta mediante el
mecanismo de la acción de tutela, y que no debe ser llevados ante esta
jurisdicción, pues ello más bien contribuye a que se pretenda por un lado
congestionar los despachos judiciales, con reclamaciones que no son de la
órbita de la competencia del juez constitucional de los derechos fundamentales,
y a pretender sustituir a otras jurisdicciones con plena competencia para el
restablecimiento de los mismos derechos invocados. Es pertinente reiterar que
la judicialización de todo problema suscitado entre individuos o de estos
frente a las autoridades, sin competencia jurisdiccional, no conduce a nada
distinto que entrabar las causas que en verdad requieren de la intervención del
juez de tutela, lo cual perjudica en grado sumo el normal funcionamiento de los
organismos judiciales que protegen los derechos fundamentales en los casos
donde existe una competencia y procedencia previamente establecida en la
Constitución y la ley.
El objeto de la
tutela consiste en la protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales de las personas, cuando resulten amenazados o vulnerados por una
acción u omisión de una autoridad pública o de un particular, en este último
evento dentro de las condiciones establecidas en el artículo 42 del Decreto
2591 de 1991." [1]
Ahora bien, del
contexto de la demanda de tutela promovida por el actor se deduce en forma
clara que este pretende que se restablezca su derecho al reintegro y pago de
una indemnización por perjuicios causados por su desvinculación que considera
injusta, lo que es propio de la competencia del juez contencioso
administrativo, según lo establece el artículo 85 del C.C.A., que consagra la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los siguientes términos:
"Toda persona que se crea lesionado en un derecho amparado en una norma
jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le
restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el
daño."
En esta forma no
existe duda de que el demandante tenía a su alcance otro medio de defensa
idóneo para obtener el restablecimiento de su derecho al empleo que venía
desempeñando o a otro de igual o superior categoría y al pago de la
indemnización reclamada en el evento de que su desvinculación se hubiese
producido injusta e ilegalmente.
Conforme lo ha
expuesto la Corte Constitucional, a través de la acción de tutela no es posible
declarar la nulidad de un acto de desvinculación del servicio, que goza de la
presunción de legalidad, mientras no sea anulado o suspendido por la jurisdicción
competente, que lo es la contencioso administrativa, y menos condenar al pago
de indemnización, por cuanto ello no es del resorte del juez constitucional de
tutela cuya procedencia es viable solamente cuando el afectado no disponga de
otros medios de defensa judicial.
Acerca de lo
anterior, se expresó la Corte en sentencia No. T- 305 de agosto 3 de 1993 (M.P.
Dr. Hernando Herrera Vergara) en los siguientes términos:
"La acción
de nulidad y restablecimiento del derecho es un medio de defensa eficaz, y asi
se consideró por esta Corporación en Sentencia No. 223 de junio 15 de 1993, de
la Sala de Revisión No. 1, al señalar que:
"No es algo
formal, inasible, teórico, insuficiente o inadecuado, porque corresponde a una
posibilidad procesal real, decantada por la doctrina y la jurisprudencia
administrativas, ampliamente conocida y del resorte de tribunales que imparten
justicia a diario".
Es evidente,
entonces, que a través del ejercicio de esta acción es posible para el
accionante obtener la nulidad del acto administrativo señalado al igual que el
restablecimiento del derecho (a ejercer la profesión de docente) y la
reparación de los perjuicios que dice le fueron ocasionados en virtud de dicho
acto administrativo. De esa manera, además de lograrse la reparación e
indemnización de los perjuicios morales y materiales que se dicen causados,
puede obtener igualmente el reintegro a la institución de la cual fue excluido
en su calidad de docente.
En razón a lo
anterior, concluye esta Sala que deberá declararse, como asi se hará en la
parte resolutiva de esta providencia, la improcedencia de la tutela impetrada
por el ciudadano Orlando Torres Moreno, por cuanto dispone de otro medio idóneo
de defensa judicial. En tal virtud, se confirmará la sentencia del Juzgado
Primero Laboral del Circuito de Manizales."
Igualmente en
sentencia No. T- 310 del 4 de agosto de 1993, de la Sala de Revisión de
Tutelas, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz, se afirmó:
"La presente
revisión se orienta a determinar la procedencia de la acción de tutela para
proferir la nulidad de una resolución administrativa que ordenó la declaratoria
de insubsistencia de un servidor público.
La acción
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, pone a disposición de
cualquier persona la posibilidad de reclamar ante los jueces, en todo tiempo y
lugar, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando estos
resulten amenazados o vulnerados por cualquier autoridad pública o por los
particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta
afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el
solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.
Lo anterior, no
puede significar, según se ha entendido, que la acción de tutela proceda en
todas las oportunidades para precaver la violación de un derecho fundamental.
En efecto, la mencionada acción no es el único medio judicial que organizó el
constituyente para la protección de los derechos fundamentales, ya que, por
ejemplo, y para el caso concreto, existe la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho que puede iniciarse ante la jurisdicción de lo
contencioso-administrativo, contra los actos que violen la ley o la
Constitución, incluidas sus prescripciones consagratorias de los derechos
fundamentales: Pues como se desprende del orden superior, se organizó allí
toda la rama jurisdiccional del poder público, justamente, para, de ordinario,
solucionar los conflictos jurídicos que aparezcan en la sociedad y las
necesidades de protección de los derechos de las personas.
La acción de
tutela, que no es un expediente declarativo de derechos, sino de protección de
los ya existentes, de acuerdo con el diseño que de la misma realizó el
constituyente, tiene, en consecuencia un carácter preventivo y garantizador de
los derechos fundamentales. En desarrollo de esa naturaleza y como mecanismo
judicial de carácter extremo, la propia Carta Política dispuso su procedencia
sólo cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo
que aquella se utilice como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio
irremediable: Perjuicio definido por la ley, como el que sólo pueda ser
reparado en su integridad mediante una indemnización (art. 6o. 1 D. 2591/91).
Tiene, por lo
expuesto, la acción de tutela un carácter no sólo preventivo, sino también
residual y subsidiario, en la medida en que no procede cuando existan otros
medios judiciales a disposición del actor para proteger su derecho.
En la presente acción,
el demandado dispone de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por lo que no resulta
procedente la misma para hacer valer los derechos que en su demanda considera
desconocidos por el acto administrativo. No es la acción de tutela la vía
judicial para determinar si realmente la resolución que declaró la
insubsistencia, fue ilegal o inconstitucional, y, si en resultas, existe el
derecho al trabajo que invoca el demandante, en cabeza suya, en las
circunstancias particulares del caso concreto, además de su violación o amenaza
por el acto de la administración."
A lo anterior cabe
agregar que no se puede pretender el ejercicio de la acción de tutela para
proteger en "forma inmediata" supuestos derechos que según el
demandante fueron conculcados con la desvinculación producida desde el 25 de
abril de 1988, es decir, hace más de siete años, cuando de un lado con dicho
retiro quedó agotada la vía gubernativa que habilitaba al demandante para ejercer
la acción pertinente contencioso administrativa dentro de los plazos legales
señalados en el C.C.A. y del otro, no resulta viable el reclamo por la vía de
tutela de derechos supuestamente vulnerados después de tanto tiempo, porque
ello daría lugar no solamente a reemplazar al juez competente, sino también a
revivir conflictos haciendo caso omiso de los plazos establecidos por la Ley.
Asi mismo, debe
agregarse para declarar la improcedencia de la presente acción que, a juicio de
la Corporación no se dan los elementos configurativos del perjuicio
irremediable ni tampoco es procedente ni se ha utilizado el mecanismo
transitorio respectivo que de lugar a acceder a pretensiones cuyos resultados
corresponden a la competencia de otra jurisdicción.
Por las consideraciones
anteriores, habrá de confirmarse la providencias materia de revisión.
IV. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional obrando en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
PRIMERO.
CONFIRMAR la sentencia
proferida por la Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Civil- el 3 de
agosto de 1995 que denegó la tutela instaurada por José Jesús Rincón Pedraza
contra el Ministerio de Defensa -Policía Nacional-.
SEGUNDO. Líbrense
por Secretaría las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia No. T-242 de 1995. M.P. Dr. Hernando
Herrera Vergara |
630 | T-617-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-617/95
ESPACIO PUBLICO-Protección/BIENES DE USO PUBLICO-Protección
El espacio
público y los bienes de uso público deben ser protegidos y al hacerlo el
funcionario policivo cumple con su deber y por lo mismo su conducta es legítima
y la orden que da de desalojo a quienes lo ocupan tiene la obligatoriedad
propia del acto administrativo.
PRINCIPIO DE
INTERES GENERAL-Naturaleza/PRINCIPIO
DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Límite dado por el interés público
La organización
administrativa del Estado reposa sobre el principio del interés general. Es
claro que la contraposición entre los intereses puramente particulares de los individuos
aisladamente considerados, y los intereses generales, ha de resolverse
necesariamente a favor de los intereses generales, pues lo colectivo debe
primar sobre lo individual, y lo público sobre lo privado. El principio del
interés general a su vez determina el contenido y campo de aplicación del
principio de la confianza legítima. Pues en el, la confianza legítima encuentra
su mas claro límite. El principio de la confianza legítima encuentra un límite
en su contenido y alcance que es dado por PRINCIPIO DEL INTERES GENERAL.
PRINCIPIO DE LA
CONFIANZA LEGITIMA-Ambito
administrativo
La relación entre
administración y administrado plantea el gran problema de establecer las
delimitaciones legales de los derechos de estos últimos frente a la
administración. Que en virtud de su potestad y ejercicio de las finalidades del
Estado pueden ser limitados. Potestad que determina la imprescriptibilidad de
los bienes de uso público por la ocupación temporal de los particulares. Pero
al mismo tiempo, la Confianza legítima como medida de protección a los
administrados se origina cuando de un acto de aplicación de una norma, aun
procedente del Poder Legislativo, supone para sus destinatarios un sacrificio
patrimonial que merece un calificativo especial, en comparación del que pueda
derivarse para el resto de la colectividad. Es importante anotar que la
aplicación del sistema exige como requisito sine qua non que los sujetos
administrativos se encuentren respecto a la producción del daño en una
situación propia del derecho administrativo.
INTERES GENERAL
EN LA CONFIANZA LEGITIMA-Ocupación
de tierras/ESPACIO PUBLICO-Ocupación de tierras por recicladores/ESPACIO
PUBLICO-Plan de reubicación del barrio los Comuneros
Es claro que la
administración permitió la ocupación de una tierras que constituían Espacio
Público y no hizo nada para impedirlo, estableciendo con su permisividad la
confianza por parte de los administrados de crear unas expectativas en torno a
una solución de vivienda. Lo anterior supone, en consecuencia, que cuando una
autoridad local se proponga recuperar el espacio público ocupado por los
administrados que ocuparon tal Espacio Público, deberá diseñar y ejecutar un
adecuado y razonable plan de reubicación de dichos personas de manera que se
concilien en la práctica los intereses en pugna. La conducta de la
administración, vulneró el principio de confianza que debe preceder toda
relación entre el administrado y el administrador. Porque si bien es cierto se
concretó un principio de solución razonable, sólo fue una solución parcial
para algunos de los ocupantes. Esto incide en el caso concreto en un doble
aspecto: Por un lado no se ha desocupado el lote pese a su carácter de bién de
uso público y a la prevalencia del interés general, y por el otro, para algunas
personas no ha habido otorgamiento de soluciones de vivienda por cuanto en la
fase de ejecución se les entregó lo proyectado a personas ajenas al conflicto
con criterio de clientela política.
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Habitantes
del barrio los Comuneros/DERECHO A LA IGUALDAD-Soluciones de vivienda/PRINCIPIO
DE LA BUENA FE-Soluciones de vivienda
Este derecho a la
vivienda digna en abstracto no hace parte de los derechos fundamentales, pero
en algunas circunstancias lo sería si está en conexidad con otros derechos
fundamentales y si, como en el caso en estudio, entra en conexidad con la BUENA
FE y con el principio de IGUALDAD, por cuanto al confrontar las circunstancias
de hecho el Estado al hacer efectivo este derecho le dió un trato distinto a
dos situciones iguales, por lo tanto debe facilitarsele las condiciones a
quienes aún no tienen la solución y excluirse a aquellos que ya tienen
vivienda o han sido reubicados. Confluye el principio de la igualdad en la aplicación de la norma
jurídica con el principio de la buena fe, por cuanto era legítimo que todos los
marginados ocupantes del lote destinado al espacio público esperaran de la
administración una conducta leal y honesta, igual a quienes se les dió la
solución para la realización del fin público perseguido: EL DESALOJO
DEL ESPACIO PUBLICO OCUPADO.
PRINCIPIO DE LA
CONFIANZA LEGITIMA-Promesa
a habitantes del barrio los Comuneros
De tiempo atrás
se les venía haciendo a los ocupantes de la zona aledaña al ferrocarril numerosas
y reiteradas promesas, esto reafirma aún más la aplicación de la CONFIANZA
LEGITIMA. El Distrito se comprometía a dar solución a esa Comunidad, por ello
es criticable que en más de treinta años Santafé de Bogotá haya permitido
ocupación del espacio público y en más de diez años algunos funcionarios hayan
postergado la solución de los problemas humanos que surgieron por la desidia de
los funcionarios. Es indispensable que haya acciones concretas y no
ofrecimientos coyunturales que se enredan luego en trámites burocráticos muchas
veces inoficiosos y otras veces engañosos.
DERECHOS DEL NIÑO-Protección
La existencia de
menores de edad no impide una determinación judicial de lanzamiento o
administrativa de desalojo. Pero, no por eso el Estado se puede desatender de
la protección al menor y del mantenimiento de la unidad familiar, especialmente
si los niños viven en condiciones infrahumanas.
Ref.: Expedientes
Nos. T-78710, 78659, 76332, 77330 (acumulados)
Peticionarios:
Laura María Torres y otros
Procedencia:
Consejo de Estado
Temas:
- La confianza
legítima, en las relaciones entre la administración y los administrados.
- La cohabitación
de los principios de la prevalencia del interés general, de la buena fé y la
igualdad.
Magistrado
Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santafé de Bogotá
D.C., Diciembre trece (13) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
La Sala Séptima de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional compuesta por los Magistrados
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Moron Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En las solicitudes
de tutelas que aparecen en los expedientes T-78710, 78659, 76332, 77330, que
por determinación de la Sala de selección fueron acumulados. Se trata de
acciones instauradas por el apoderado judicial de numerosas personas
residentes en las orillas de la carrilera del ferrocarril en Santafé de Bogotá,
sector de Puente Aranda. Son solicitantes:
EMILSE ANGOLA MARIN,
C.C. 52106762 DE BOGOTA, ANA LIRIA RODRIGUEZ CC 51967513 BOGOTA, GRACIELA DEL
CARMEN MATEUS DE RIVERA, CC 41744725, ROSA LILIA RUMIQUE MARIN CC. 55145035 DE
ALGECIRA, MARIA MAGDALENA CARRILLO DE MELO CC. 20869450 DE RAFAEL REYES, MARIA
PUREZA DE LOS ANGELES MATEUS CC. 41563846 BOGOTA, JAEL MARIN PERDOMO CC.
41612732 DE BOGOTA, RAFAEL TORRES RODRIGUEZ CC. 3161889 SAN JUAN DE RIOSECO,
LUIS ALEJANDRO TORRES PADILLA CC. 79576450 DE BOGOTA, JESUS ANTONIO TORRES
PADILLA79514384 DE BOGOTA, ANTONIO MELO CARRILLO CC. 3142985 QUIPILE, MARIA DEL
CARMEN SAAVEDRA CRUZ CC. 51992426 DE BOGOTA, BERTHA CRUZ LUGO CC. 41342767 DE
BOGOTA, SOFIA MATEUS DE OCHOA CC. 41773512 DE BOGOTA, MARIA FLORENIA LEYTON CC.
38251661 DE BOGOTA, GLORIA BEATRIZ PEÑA MARTINEZ CC. 52211750 DE BOGOTA, MARIA
EUGENIA OCHOA MATEUS CC. 51967284 DE BOGOTA, BERTHA LETICIA VASQUEZ AGUIRRE CC.
41375401 DE BOGOTA, MARTHA ELIZABETH CAMELO GOMEZ CC. 52211748 DE BOGOTA,
ALEXANDRA ISABEL CAMELO GOMEZ CC. 52211746 DE BOGOTA, FLOR ESTELLA CAMELO GOMEZ
CC. 52092757 DE BOGOTA, ANA ISABEL GOMEZ DE CAMELO CC. 41582403 DE BOGOTA,
CARMEN PATRICIA CHAPARRO CORREDOR CC. 52110761 DE BOGOTA, EVELYN SANCHEZ AMADOR
CC. 31197107 DE TULUA, BLANCA RUTH RODRIGUEZ JIMENEZ CC. 51741168 DE BOGOTA,
GLORIA ESPERANZA MORENO GOMEZ CC. 51560817 DE BOGOTA, MARIA TERESA
FOREROAGUIRRE CC. 20379330 DE CACHIPAY, MARIA DEL PILAR MARTINEZ FORERO CC.
52211745 DE BOGOTA, ANA CONCEPCION CAMELO GOMEZ CC. 52028223 DE BOGOTA, SIXTA
ADELA ARIZA ARDILA CC. 20285338 DE BOGOTA, EVIDALIA JIMENEZ PIÑEROS CC.
51666811 DE BOGOTA, MARIA ISABEL RODRIGUEZ CC. 20319743 DE BOGOTA, EVELIA OCHOA
MATEUS CC. 52029255 DE BOGOTA, JULIO ENRIQUE CRUZ CC. 19347924 DE BOGOTA, LUIS
ENRIQUE BAUTISTA BUITRAGO CC. 19134806 DE BOGOTA, RAUL GUERRERO CRUZ CC.
79236089 DE BOGOTA, MARIA DEL ROSARIO GAMBA CC. 28306953 DE PUENTE NACIONAL,
DORA ESTELLA CHAPARRO CORREDOR CC. 51843913 DE BOGOTA, CONSUELO MOYANO TICORA
CC. 5224744 DE BOGOTA, AMELIA PULIDO PULIDO CC. 41302769 DE BOGOTA, CLARA INES
TORRES PADILLA CC. 51968917 DE BOGOTA, MARTHA CECILIA TORRES PADILLA CC.
51968917 DE BOGOTA.
LILIA CHACON VANEGAS
CC. 51990092 DE BOGOTA, MARTA LUCIA BERNAL, CC. 51786070 DE BOGOTA, MONICA
GARZON QUINTANA CC. 52207214 ANA LUCIA QUINTANA VARGAS CC. 51687205 DE BOGOTA,
MARIA HORTENCIA JAIMES ZABALA CC. 20333224 DE BOGOTA, PEDRO JOSE GOMEZ MURILLO
CC. 98983 DE BOGOTA, ALEXANDER VELOZA PEREZ CC. 14243362 DE IBAGUE, JOSELIN
GUIZA CC. 13790861 DE FLORIAN, JAIRO ALBERTO GALVIS CARRASCO CC. 79361628 DE
BOGOTA, JANETH LUCIA VILLALBA POVEDA CC. 52105477 DE BOGOTA, RAFAEL ALFONSO
GOMEZ BALLESTEROS CC. 17168214 DE BOGOTA, MISAEL LOPEZ CC. 1707 4613 DE BOGOTA,
MARGARITA LOPEZ PULIDO CC. 52029839 DE BOGOTA, MARIA YOLANDA GOMEZ ORTIZ CC.
51909733 DE BOGOTA, SUSANA LOPEZ PULIDO CC. 51922922 DE BOGOTA, CARMEN EDITH
TAVERA CC. 5214044 DE BOGOTA, CARMEN RAMIREZ CC. 41689822 DE BOGOTA, MARIA
ISTMENIA OLMOS LEON CC. 41558874 DE BOGOTA, ALEXANDRA FORERO AGUIRRE CC.
52214295 DE BOGOTA, CANDELARIA FORERO TORRES CC. 51990684 DE BOGOTA, MARIA DEL
CARMEN NAVA CC. 41762608 DE BOGOTA, JUANA TULIA PARRA BETANCUR CC. 39642430 DE
BOSA, EVELIO ALEXANDER ANGOLA MARIN CC. 79646671 DE BOGOTA, GENY JASBETH
BENAVIDES MONTENEGRO CC. 52215097 DE BOGOTA, GLORIA INES ACEVEDO CC. 39658413
DE BOSA, CLAUDIA MORENO CORTEZ CC. 52158206 DE BOGOTA, SANDRA PATRICIA
RODRIGUEZ RODRIGUEZ CC. 52211501 DE BOGOTA, MARTHA ROCIO ROA RODRIGUEZ CC.
52109256 DE BOGOTA, LUZ MARINA VARGAS FORERO CC. 23493829 DE CHIQUINQUIRA,
MARIA EMMA CRUZ VARGAS CC. 23960522 DE RAMIRIQUI, FANNY AMAYA NAVA CC. 39555727
DE GIRARDOT, MARTHA GONZALEZ VASQUEZ CC. 51942360 DE BOGOTA, ANA LEYDA ROJAS
BERBEO CC. 51995767 DE BOGOTA.
LAURA MARIA TORRES
RODRIGUEZ, ANA RITA VARELA DE RODRIGUEZ, MARIA HELENA BALLESTEROS VELASQUEZ,
FLOR ANGELA PARRA BETANCOURT, LUZ MIRYAM FORERO MORA, ANA MATILDE MARTINEZ
CASTIBLANCO, MARIA LIGIA VARGAS AGUDELO, MARIA LIBIA VARGAS AGUDELO, MARIA
GLORIA RIOS DE RUIZ, NUMAEL ANTONIO MONTENEGRO, TRANSITO AYALA CELY, ANA
GRACIELA AGUDELO DE VARGAS, MARIA BEATRIZ RUBIO GONZALEZ, YOLANDA FORERO TORRES,
MARIA ADELA RUBIO GONZALEZ, MARIA LIGIA RUBIO GONZALEZ, ALCIRA DEL CARMEN
RODRIGUEZ BELTRAN, INES PATRICIA AMAYA GUIZA, JAIME VENEGAS RIBERA, LUIS
EDUARDO CHACON, MARIA ISIDORA TORRES SEGURA, LUIS HUMBERTO RODRIGUEZ JIMENEZ,
GUILLERMO VILLAMARIN PARRA, ORLANDO VILLAMARIN PARRA, MARIA INES MELO NOVOA,
OFELIA OSPINA SANCHEZ, MARIA DEL ROSARIO RODRIGUEZ ORTIZ, DIOSELINA CASTRO
GORDILLO, ALBA LUZ SALAS CARDOSO, BLANCA FLOR RODRIGUEZ MELO, ESTHER PADILLA
BOCANEGRA, INOCENCIA REAL TRIANA, ESPERANZA AMAYA NAVAS, ANA ELVIRA DIAZ DE
VARGAS, MARIA TERESA JESUS RODRIGUEZ MELO, NUBIA EMMA CHAPARRO CORREDOR, ANA
LUCIA RODRIGUEZ AYALA, LUISA SALAS LEON, INDIRA ORTEGON PATIÑO, MARIELA
GORDILLO CASTRO, BLANCA CECILIA MAHECHA. (Identificados con la Cédula de
Ciudadanía que figuran en la solicitud de tutela folios Nº 1 y 2, T- 78710).
MARIA DEL ROSARIO
CAJAMARCA MATEUS, MARIA DORIS TICORA, ABIGAIL OCHOA ROJAS, NICOLAS RODRIGUEZ
BALLESTEROS, HECTOR LEONARDO LOMBO ESPINOSA, JOSE IGNACIO ALARCON, GLORIA
PATRICIA RUIZ RIOS, LUZ MIRIAM CHACON VANEGAS, MERCEDES VANEGAS RIVERA, LUZ
MARINA MELO CARRILLO, CARMEN ROSA AYALA MARQUEZ, MARIA SARA NAVA DIAZ, CALIXTO
SOSA ZARTA, ELVIA GOMEZ XARDOZO. HERNAN AMAYA NAVAS, MARGARITA FOMEQUE GARCIA,
YANIRA PRECIADO FOMEQUE, TERESA RODRIGUEZ CASTELLANOS, FLOR MARINA MONTENEGRO,
OMAIRA DEL SOCORRO ZABALA GALLEGO, BLANCA CECILIA CHAVEZ DE VELANDIAADELAIDA
PEÑA CAMELO, OLGA LUCIA ALARCON, MARIA ISABEL OCHOA DE MURCIA, MIGUEL ALFONSO
ACOSTA DIAZ, MARIA ELENA OCHOA MATEUS, ENRIQUE GIL ROZO, SAGRARIO MELO
CARRILLO, LUZ MARINA CHAPARRO CORREDOR, MERCEDES BETANCOUR ROMERO, MANUEL
GUILLERMO LATORRE, ALGA LUCIA PINILLA RAMIREZ, TRANSITO PINEDA, CARLOS GUILLERMO
BUITRAGO, JORGE ENRIQUE MONTENEGRO DAZA, la discapacitada MARIA DE JESUS
HERNANDEZ DE CAMARGO. (Identificados con la Cédula de Ciudadanía que figuran en
la solicitud de tutela folios Nº 1 y 2 T- 77330).
Y de los menores:
DIEGO ARMANDO LOPEZ ACEVEDO,
DIANA MARCELA LOPEZ ACEVEDO, MARLON HUMBERTO ACOSTA RIOS, INGRI CAROLINA,
LISETH GERALDIN, EDISON CAMILO MARTIN ALARCON, PAOLA ANDREA, VERONICA, ANDRES,
DEUSI, CARLOS FERNANDO ALVAREZ ZABALA, LIZH MARYORI AMAYA ROA, WALTER GRONI,
YENNY PAOLA, YEIMI ROCIO, NIXON JAIR, ANGIE JULIET VARGAS AMAYA, PATRICIA,
JOHANNA MILENA AMAYA RODRIGUEZ, GILMA MARITZA, JUAN CAMILO BUITRAGO AMAYA,
MICHEL ALEXANDER ANGOLA GONZALEZ, JOSE ALEXANDER ROA ANGOLA, CLAUDIA GAMBA
ARIZA, LILIANA PATRICIA, FRANCY NETH, ANA LUCIA, JOSE ALEJANDRO, OLGA ROCIO,
GRACIELA GISENIA, JORGE ARMANDO VARGAS AYALA, YUDY ALEJANDRA, ELIDI VIVIANA,
ANGEL PAOLA ROJAS BALLESTEROS, JUAN CARLOS ALONSO RODRIGUEZ BALLESTEROS, HERNAN
DARIO BAUTISTA SELLAMEN, MARIA ISABEL, MIGUEL ANGEL, FLOR GERALDI, JOSE ALFONSO
SAAVEDRACAMELO, YURI ALEJANDRA CAMELO GOMEZ, IMER EDUARDO, LEIDI KATHERINE MOYA
CAMELO, CARLOS JULIO CAMELO MOYA, JHON ANGEL CAMELO, VIVIANA VICTORIA
CSTIBLANCO MELO, JOHANA ANDREA CASTIBLANCO, ANGELA VIVIANA, YULI ANDREA Y JULIO
ARTURO CRUZ PIÑEROS JORGE, LUIS CARLOS Y BERTHA YANETH RODRIGUEZ CRUZ, JESSICA
CAROLINA CORTEZ RODRIGUEZ, JOSE ORLANDO, JOSE ALEXANDER, JUAN CARLOS, VICTOR
ALFONSO, ANDRES EDUARDO, MARIA ANGELICA CHACON RODRIGUEZ, ANA MERCEDES, PAOLA
ANDREA, DIEGO FERNANDO SUAREZ CHACON, KAREN LILIANA, INGRI LORENA FORERO
CHACON, WILLIAM OSVALDO, JHON JAIRO, LUZ ADRIANA, MANUEL ENRIQUE, FREDDY
ALEXANDER, JOSE SAMUEL SUAREZ CHAPARRO, PEDRO ALIRIO, JOSE ALCIDES CARDENAS
CHAPARRO.
LUIS FELIPE PEÑA
RODRIGUEZ, SANDRA MILENA RODRIGUEZ, JHON JAIRO RODRIGUEZ, RAUL ALBERTO
RODRIGUEZ, DEYSI LEONELA RODRIGUEZ, LUIS HERMOGENES ROJAS RODRIGUEZ, JENNY
CAROLINA CASTILLO, ANDERSON RODRIGUEZ RODRIGUEZ, RAUL ARMANDO RODRIGUEZ R.,
LUIS ENRIQUE VILLAMARIN, JENNY PAOLA RODRIGUEZ R., LEIDY MARCELA RODRIGUEZ R.,
MARIA ALEJANDRA RODRIGUEZ RODRIGUEZ, JHON EDISON RODRIGUEZ RODRIGUEZ, MICHEL
FERNEY RODRIGUEZ RODRIGUEZ, ANDREA RUBIO, JIMMY ALEXANDER RUIZ TAVERA, EDWIN
LEONARDO RUIZ TAVERA, CARMEN YANETH RODRIGUEZ SAAVEDRA, DIANA SAAVEDRA, YENNY
PAOLA CASTRO SAAVEDRA, YEIMI JASLEY CASTRO SAAVEDRA, GENTIL REYES SALAS, WILMER
ALONSO VILLAMARIN SALAS, JHON FREDDY VILLAMARIN SALAS, FABIAN CAMILO
VILLAMARIN, STEFANIA SANCHEZ, OSCAR SANCHEZ, JOSE LUIS SANCHEZ, SANDRA ROMERO
SANCHEZ, LEIDI ROMERO SANCHEZ, PAOLA ROMERO SANCHEZ, JOSE LUIS SOSA NUÑEZ,
GABRIELA SOSA NUÑEZ, JOSE ENRIQUE RODRIGUEZ TORRES, JOSE FERNANDO QUINTERO
TORRES, ADRIANA PATRICIA TORRES RODRIGUEZ, JUAN CARLOS TORRES RODRIGUEZ, SANDRA
VIVIANA TORRES RODRIGUEZ, BERNARDO FORERO TORRES, CINDY PAOLA TORRES TORRES, YULY
ALEXANDRA RODRIGUEZ TORRES, JAIME ANDRES VANEGAS ROBAYO, ADELA MARITZA VARGAS,
YANI MARCELA CASTRILLON VARGAS, WILLIAM ANDRES CHISCO VARGAS, JAVIER CHISCO
VARGAS, ALEIDA VIVIANA TENJO VARGAS, JEISON GIOBANNY TENJO VARGAS, WILLIAM
DANIEL TENJO VARGAS, CRISTIAN FERNEY TENJO VARGAS, ROSA MARIA VARGAS DIAZ,
GERMAN HUMBERTO VARGAS DIAZ, NILXEN YANETH VANEGAS VASQUEZ, DEISI PATRICIA
VANEGAS VASQUEZ, DIANA MARCELA VANEGAS VASQUEZ, YENNY PAOLA VELOZA, MIGUEL
ANGEL VELOZA JAIMES, ANGELA BRILLI CHAPARRO MARIN, ORLANDO VILLAMARIN BERNAL,
CLAUDIA VILLAMARIN BERNAL, ELISA VILLAMARIN BERNAL, JHON EDWIN VILLAMARIN
BERNAL, KELLY MARYORI ECHEVERRY ZULUAGA, YULIA SOLEY ECHEVERRY, EDWIN ORLANDO
ECHEVERRY ZULUAGA, LUIS FELIPE ECHEVERRY ZULUAGA.
JIOBANNY, SERGIO
ANGELICA, MAURICIO LONDOÑO MATEUS. JUAN CARLOS REDONDO CAJAMARCA. MARIA HELENA,
JHON FREDDY PATIÑO CAJAMARCA, ANDRES FELIPE TORRES CAJAMARCA. JEISSON JAVIER,
JOSE LEONARDO, MANUEL ISIDRO, FABIO NELSON, JORDY ALFREDO MEDINA PARRA. KENNY,
CRISTIAN ANDERSON MELO GOMEZ. JUAN CAMILO, KELLY JOHANNA MONTENEGRO PINILLA.
WILSON ENRIQUE BENAVIDES MONTENEGRO. LUIS FERNANDO, JUAN CARLOS MONTENEGRO
MATEUS. JORGE ANDRES MONTENEGRO MONTENEGRO. JESUS ALEXANDER, AURA CRISTINA
MORENO CAMELO. JORGE EDUARDO BAUTISTA MOLLANO. JENNY CAROLINA, NINNI JOHANA
MOLLANO TICORA. JESSICA PAOLA OCHOA GONZALEZ. JOHN WILLIAM, OSCAR ANDRES, EDWIN
ALFONSO, FABIAN ANDRES CRUZ OCHOA. HUMBERTO JONNATHAN RAMIREZ OCHOA. JEISON
ANDRES, BRAYAN FABIAN, LUIS ENRIQUE OCHOA CAMELO. SANDRA MILENA, LINA VIVIANA,
MIGUEL MURCIA OCHOA. BRICEIDA, JOHN JAIRO OLMOS MELO. CRISTIAN EDUARDO, GERMAN
DAVID VARGAS ORTEGON. LEYDI JOHANNA, DIANA LISETH, HUVER IVAN CORTEZ OSPINA.
CLAUDIA JOHANNA TORRES PADILLA. JEIMMY CAROLINA PARRA. ADRIANA SMITH FORERO
PARRA, LUIS EDUARDO MONTENEGRO. ERIZ LUCIA PEÑA. JENNY ELISENIA, NUBIA
ESPERANZA AYURE PEÑA. JONY ANDRES, NURY EDILMA PERALTA AMAYA. ADRIANA, ANA
RUTH, LILIANA PERALTA NAVA. WILMER ANDRES PRECIADO. MARCOS FABIAN, NINNY
JOHANNA, HENRY ALEXANDER, JUDDY VANESSA PRECIADO FOMEQUE . LEYDI, LUIS
GONZALO, ANDRES GARZON QUINTANA. JOBANNY, JANETH ROBAYO. BAYRON JAIR ROA
TORRES. EDUARD HUMBERTO RODRIGUEZ RAMOS. MAYURIN JULIETH MATEUS RODRIGUEZ.
PEDRO PABLO PEÑA RODRIGUEZ.
LUIS EDUARDO, JHON
EDISON, FREDDY ANDRES, MARIA GISEL SAAVEDRA CHAPARRO. GUILLERMO, NATALIA
LILIANA SUAREZ CHAPARRO. JULIO, MARIA ELIZABETH, JOSE RICARDO CHAPARRO BERBEO.
ROSA MARIA, JUAN GUILLERMO, DIANA MARCELA, JOSE LUIS DAZA FORERO, CRISTIAN
ANDRES, HEIDI GESENIA DUCUARA VILLALBA. JEISSON ANDRES VILLAMARIN FORERO. SANDRA
MILENA, JHON ALEXANDER, CARLOS ARTURO, JOSE BERNARDO, MONICA ANDREA OCHOA
FORERO. LUIS EDUARDO, JHONATAN ANDRES FORERO SALAS. MARCELA HERNANDEZ GAMBA,
JAIRO ANDRES GALVIS CASTAÑEDA.ANGIEL ALEXANDER BEDOLLA GARZON. WILSON ALBERTO,
YUDY YOLIMA GUTIERREZ ROZO, SONIA STELLA MORENO GOMEZ, DIANA JACKELIN DUARTE
GORDILLO. JOSE RAUL, ERIKA NATALIA GUERRERO CORRALES. CESAR AUGUSTO, PATRICIA,
TILSIA JOHANNA, JIOBANNY GUIZA CONDE. FREDDY RENE, ROSA ADRIANA MESA RAMIREZ.
MARIBEL, JEFFERSON DAVIS GUZMAN RAMIREZ. JHON ARIT, WILMER SNEIDER, JENNIFER
HERRERA LEYTON, SANDRA MILENA TORRES JAIMES, ALEXANDER, JAMES JUAN, YURANI,
PAOLA VARGAS JIMENEZ. MIGUEL ANGEL, SERGIO ANDRES GOMEZ LOPEZ. SANDRA PATRICIA
CHACON LOPEZ. CRISTIAN ANDRES CARO LOPEZ. YENNY PAOLA MELO. JONNATAN ALEXANDER
LOMBO MELO. EXON DANILO LOMBO RUMIQUE. LISETH PAOLA MAHECHA GAMA. DIXON JAIR
MAHECHA OCHOA. ANDREA MILENA, OSCAR ARLEY, BRAYAN ANDRES, JOHAN STIVEN MAHECHA.
CARLOS FERNANDO MARIN, VILMER ALONSO MARTINEZ. CRISTIAN CAMILO MARTINEZ. LEIDY
KATHERINE BARRERA MARTINEZ. VICTOR MARTINEZ OLMOS. DEISI PAOLA, JOSE ALBERTO
MARTINEZ CHAPARRO, JHON FREDDY, MARCELA SOFIA, ANTONIO MARTIN MATEUS. JORGE
LONDOÑO MATEUS.
Todos ellos dieron
poder al abogado LIVINGSTON AREVALO GALINDO.
1. Los Hechos
Las circunstancias
que motivan la acción se simplifican, según el apoderado de los interesados, en
lo siguiente:
Sus poderdantes
ocupan un sector de Puente Aranda, en las orillas de la carrilera del
ferrocarril, desde hace más de 30 años y conforman un grupo de COMUNEROS
dedicados a la recolección y recuperación de papel, chatarra, plástico y otros
elementos reciclables, de lo cual derivan su sustento; y ocurre que la
Administración Municipal ha ordenado el desalojo según se dice para cederle el
terreno al metrobús, es decir, a una forma de transporte colectivo.
1.1. La Defensoría
del Pueblo va más allá, narra los antecedentes de la ocupación y adelanta
opinión crítica sobre una de las posibles soluciones para esta realidad social
impactante:
“Refieren
los hechos que hace aproximadamente 38 años debido a la ola migratoria
originada en causas multifactoriales el Sr. Jesús Franco, campesino procedente
de Anolaima atraído por las expectativas urbanas como el trabajo, la vivienda,
la salud y la educación, llegó a Bogotá con su familia pero al no hacerse
realidad esas expectativas, pues ni siquiera tuvo acceso a un empleo real, se
vió precisado a instalarse en el terreno aledaño a la vía férrea en la calle 12
con cra. 40. En los años siguientes a 1956 el Sr. Franco atrae a parientes y
paisanos quienes construyen una hilera de ranchos, extendiéndose a todo lo
largo de la carrilera del ferrocarril, naciendo asi la comunidad de comuneros,
que hoy se encuentra conformada por ciento treinta familias para una población
de más o menos unas mil personas unidas por un factor común El reciclaje.
El
origen de esta ocupación obedece al surgimiento de industrias productoras de
materiales y en general a un aumento de consumo de empaques y envases y de
industrias transformadoras que demandan materias primas baratas, constituyendo
esta tarea el medio de subsistencia de este asentamiento dedicado a la
recolección de materiales recuperables.
Hoy
la población está constituida en un 50% por niños y jóvenes menores de 15 años
unidos por el oficio y el parentesco familiar, divididos en 21 ranchos de 32 a
40 metros cuadrados.
Es
asi como este gremio humano constituye el asentamiento subnormal más denso y
antiguo y además en zona de alto riesgo por encontrarse ubicados exactamente
debajo de los cables de alta tensión, que no obstante las limitaciones de todo
orden, obtuvo el premio al medio ambiente como agentes ecológicos en categoría
de iniciativa ciudadana para la gestión ambiental otorgada por el Ministerio
del Medio Ambiente.
Esta
comunidad recurrió a la Defensoría del Pueblo en mayo de 1994 con ocasión de la
tentativa de desalojo ordenada dentro de la querella 005 emanada del Alcalde de
Puente Aranda. Esta Regional concertó reuniones con Bienestar Social del
Distrito estableciendo comunicación con la Dra. Marleny Gómez, quien se
comprometió a crear mecanismos pertinentes para el desarrollo integral de la
población en estudio, de igual manera se practicó visita a la localidad
entablando conversación con el Alcalde y su asesor con miras a buscar líneas de
concertación y en lugar de hablar de desalojo, crear alternativas de
reubicación de los pobladores de comuneros, por lo que se realizó una reunión
con el Personero Delegado para los Derechos Humanos y la Familia, quien delegó
a la Doctora María del Pilar Rojas, avocando el conocimiento del caso.
En
aras de esta reubicación se concertó reunión con los industriales de
Gorgonzola, la Junta Administradora Local y los Ediles de la zona, de igual
manera nos reunimos con el Alcalde Local, quien se mostró determinado a llevar
a cabo el desalojo, sin embargo, en este momento se pudo evitar tal diligencia
convenciéndolo de la posibilidad de encontrar otra solución dentro del lenguaje
de condiciones de dignidad para estos seres humanos que si bien es cierto están
incurriendo en una ocupación de hecho, constituye un gremio humano vulnerable,
pero expectante ante los cambios que mejoren sus condiciones de vida. Por otro
lado, no se trata de avalar estas ocupaciones de hecho o invasiones, pero si
propender por el mejoramiento de su sistema de vida y no crear una problemática
social más, porque sería el problema de una localidad a otra sin solución
alguna en razón a que el reciclaje tiene estratificación, pues no se encuentra
el mismo material recuperable o reciclable en San Cristobal, por decir algo,
que en la zona industrial.
Por
otro lado es bien cierto que en un momento de la historia de Comuneros se trató
de reubicarlos en Ciudad Bolívar a través de la Caja de Vivienda Popular más
concretamente en Jerusalén, pero aconteció que se politizó la adjudicación de
las viviendas por cuanto el Concejal Mario Upegui intervino en esta y luego que
los habitantes de Comuneros trabajaron durante dos años, sábados, domingos y
festivos en el sistema de autoconstrucción, en el momento de ubicación de los
lotes trabajados por ellos, aparecieron adjudicados en cabeza de otros y otro
problema suscitado fue que al momento del sorteo quedaron en grupos totalmente
aislados, lo que les hacía imposible sobrevivir a su labor de reciclaje, sumado
además al problema del transporte.
Mi
posición personal es que no es Ciudad Bolivar la panacea o la solución a la
problemática social de estos pobladores subnormales de la carrilera del
ferrocarril, por cuanto de un lado sería crear un nuevo gueto y sumar una
problemática más a un sector agobiado por sus propios problemas y además que
son sujetos activos de los derechos establecidos como fundamentales en el marco
de nuestra Carta Constitucional y debe el Estado fijar condiciones necesarias
para hacer efectivo este derecho y promover planes de vivienda de interés
social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas
de asociación de estos programas de vivienda según reza el Art. 51 de la C.N.”
1.2.
Algunos Magistrados del Consejo de Estado, quienes informalmente observaron el
lugar cerca a la carrilera, donde hoy permanecen los solicitantes de la tutela,
consignaron en la sentencia lo siguiente:
“evidentemente
la zona de la carrera 42 entre las calles 6º y 13 es un bien público que se
encuentra ocupado por familias en estado que traspasa la “pobreza absoluta”.
Los
ocupantes son personas cuya labor se contrae a la recolección de desechos y
desperdicios de las zonas comerciales e industriales del vecindario... la Sala
considera que es tal la magnitud del estado de miseria que padecen los actores
de la tutela que prácticamente carecen de toda posibilidad de ejercicio de sus
derechos fundamentales invocados.
Si
estas personas vienen ocupando, por más de dos décadas el bien público
mencionado lo han hecho por la tolerancia de la autoridad que de esta manera ha
incumplido sus deberes legales y constitucionales; y no puede ser -luego de
tanto tiempo- la medida de represión policiva la salida adecuada; no se puede
pretender la suspensión en un solo instante de situaciones que se han venido
generando con el tiempo, permitiendo el asentamiento de comunidades en cuyo
seno han nacido niños y envejecido padres y que, por precarias que sean, les
permite, al menos en niveles infrahumanos la conservación de la vida y la
formación de una familia. Es cierto que es deber de la autoridad distrital
proteger la integridad del espacio público, pero este deber debe cumplirse
“ab-initio” y no cuando, por incuria, se genere su ocupación. La respuesta policiva
no puede ser la medida aplicable a este caso por las consecuencias
imprevisibles y funestas que ella conllevaría para el orden social y la vida
humana de los ocupantes.
En
este caso, persiste el deber de protección del espacio público pero éste es
correlativo con el deber de la autoridad de procurar las mínimas condiciones de
existencia de las personas que han sido víctimas de la injusticia social que
sufren países como Colombia. Este deber prevalece sobre el primero. Por
contera, en los países latinoamericanos donde la migración del campo a la
ciudad es un factor que ha contribuido de manera patológica a la formación de
verdaderas megalópolis, los asentamientos humanos sub-normales son un elemento
distintivo de la miseria urbana ya se llamen favelas, villas-miserias o
tugurios lo cual impone a la administración el deber ineludible de adoptar
políticas audaces para conjurar de manera preventiva las dolencias de estas
capas sociales” [1] .
2. Opiniones de autoridades del Distrito Capital frente a la forma como
viven centenares de personas que instauran esta tutela:
2.1.
El Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá Antanas Mockus expresa que hay que velar
porque los bienes del Estado se protejan, dice que el Estado paternalista ha
quedado atrás con la nueva Constitución, piensa que la protección al trabajo y
la vivienda se predica para actividades que no generen y no dependan de una
situación de ilegalidad. Son sus palabras:
“La
situación de los demandantes ha estado al margen de la ley durante muchos años
y por ello no es admisible que se exijan derechos amparándose en tal
circunstancia, por cuanto implicaría que la violación de la ley fuera una
manera de adquirir derechos.
Exigir
a la Autoridad que dé soluciones integrales a los invasores es forzarla a
destinar los recursos para premiar a aquellos que transgreden la ley y
desconocer las circunstancias de otras personas más vulnerables a las que el
Estado debería atender prioritariamente por ser más débiles”.
2.2. La Personería para la Protección del Medio Ambiente y el
Desarrollo Urbano, expresa:
“me
permito informarle que esta Delegada no ha adoptado medidas en relación con el
desalojo de las personas afectadas por la Resolución proferida por el Alcalde
Local de Puente Aranda..., por cuanto es función de la Personería Distrital y
en particular de esta Delegada, velar por la integridad de los bienes fiscales
y de uso público”
2.3. El Personero Delegado para Asuntos
Policivos solamente dice:
“Respecto
de las medidas tomadas en relación con el citado desalojo, la intervención de
esta Delegada se concretó a esa diligencia, velando por la observancia del
debido proceso y coadyuvando el término dado a los demandados. Sin embargo, los
ocupantes apelaron la decisión.”
2.4.
El Alcalde Local de Puente Aranda cree que hay que darle
prioridad a las comunidades que estén en la legalidad y que “en esta ciudad hay
muchísimas comunidades en iguales o peores condiciones socioeconómicas que esta
de los Comuneros”. Sin embargo, propone soluciones, como se informará
posteriormente en este fallo.
2.5.
El Presidente del Consejo de Justicia del Distrito Capital invoca el artículo
6º de la Ley 9ª de 1989, en cuanto dice que “... El destino de los bienes de
uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas
no podrá ser variado sino por los Concejos...”
3. Actuaciones de funcionarios del Distrito Capital que motivaron las
solicitudes de tutela.
Las
tutelas se instauraron porque el Alcalde Local de Puente Aranda profirió una
orden de desalojo, dentro de una querella policiva contra PERSONAS
INDETERMINADAS y porque la decisión fue confirmada por el Consejo de Justicia
del Distrito Capital.
En
informe rendido por dicho Alcalde Local, se hace un resumen de las actuaciones,
asi:
“Que
con fecha junio 14 de 1994, el Representante Legal de Ferrovías, a través de
apoderado. previo poder conferido, presentó ante esta Alcaldía querella
policiva, contra personas indeterminadas, por ocupación de zona de uso público,
las construcciones de cambuches en maderas, lata y cartón, en el sector de la
Cra. 42 entre calles 6 y 13, vía férrea.
La
Alcaldía Local, mediante auto de fecha de junio 30 de 1994, de conformidad con
el decreto 640 de 1937, art. 132 del Decreto 1355/70 y art. 442 del C.D.P.,
avocó conocimiento de las diligencias y se radicó bajo el Nº005/94, y fijándose
fecha para llevar a cabo diligencia de Inspección Ocular.
El
día 29 de noviembre de 1994, la Alcaldía Local, llevó a cabo diligencia de
Inspección Ocular, en donde se hizo plena identificación de la zona reclamada y
que se encuentra ocupada con una serie de construcciones irregulares en
materiales reciclables, desde la calle 6 hasta la calle 13, a la altura de la
Cra. 42 ó Avenida del Ferrocarril. Con base en estas probanzas la Alcaldía
Local, profirió resolución ordenando a estas personas la desocupación del
espacio público ya referido.
Contra
la providencia proferida por la Alcaldía, se presentó recurso de reposición y
en subsidio el de apelación, concediéndose para ante el superior jerárquico
recurso de apelación en el efecto suspensivo.
Con
oficio SG-310-95 de fecha junio 1º de 1995, hemos recibido la querella Nº
005/94, proveniente del Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá D.C.,
estableciéndose que mediante acta Nº 142 de abril de 1995, se confirmó en todas
y cada una de sus partes el acto administrativo proferido por la Alcaldía Local
de Puente Aranda, el 29 de Noviembre de 1994, dentro de la diligencia de
Inspección Ocular, adelantada con la querella Nº 005/94, por ajustarse a
Derecho. Debiendo la Alcaldía proceder de conformidad.
Nuestras
actuaciones en lo aquí comentado, corresponden a la atribución que establece el
Estatuto Orgánico de Bogotá D.C., (Decreto 1421) en su numeral 7º del Artículo
86, que establece que los Alcaldes, en condición de autoridades administrativas
del lugar deben dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la
protección, recuparación y conservación del espacio público, acorde además con
el art. 82 de la Constitución Política de Colombia, que instituye como deber
del Estado, velar por la protección de la integridad del espacio público y por
su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
Ese
espacio público y su preservación se encuentra igualmente reglamentado para una
destinación al uso común por otras normas entre otras los Códigos Nacional y
Distrital de Policía y la Ley 9a. de 1989.
Que
no es dable para el Estado que los particulares argumentando sus derechos
violen normas de derechos fundamentales colectivos como el de la libre
circulación y el sano ambiente, porque además repetimos es una atribución
nuestra la de preservar y mantener el espacio público libre y en beneficio
común”.
3.2. En la diligencia de inspección judicial citada se consignó lo
siguiente:
“Fuimos
atendidos por BLANCA RUTH RODRIGUEZ DE RODRIGUEZ, C.C. Nº51741168 de Bogotá,
persona que es líder comunitaria y miembro de la Junta Directiva “Los
Comuneros” que tenía personería jurídica pero en este momento no la tienen y
quien atiende en nombre de toda la comunidad que comprende 160 familias y quien
enterada del objeto de la diligencia manifiesta: “En ningún momento la
comunidad “Comuneros” ha desconocido la ilegalidad del uso de estos terrenos
puesto que durante 35 años hemos tenido pleno conocimiento de este hecho como
también tenemos conocimiento de que vivimos prácticamente con el tren durante
30 años sin presentársenos ninguna clase de calamidad doméstica ni personal
teniendo en cuenta y acogiéndose a las nuevas leyes de Ferrovias y la Alcaldía
Local de Puente Aranda queremos hacerle saber que nuestra comunidad está
dispuesta a una reubicación digna a que se respete nuestro sistema de trabajo que
es el reciclaje, haciendo aclaración que esta es una comunidad sana y
pacífica, por lo tanto esperamos que nuestro problema se arregle por las
mejores vías y claridad del caso. Quería aclararles eso sobre la cuestión de la
Caja de Vivienda Popular quiero aclararlo, simplemente fuimos conejillo de
indias para el político de ese tiempo, fue el doctor Upegui, se nos dijo eso al
principio que entramos a trabajar con la Caja pero después la realidad fue
otra. Trabajamos durante más de dos años, sábados, domingos y festivos en el
llamado sistema de autoconstrucción pero en vista de lo costoso que salió este
sistema, la mayoría de las personas renunció. El otro problema es que cuando se
sortearon las casas nosotros quedamos en grupos totalmente aislados y donde era
imposible sobrevivir con nuestra labor porque nosotros somos recicladores y nos
mandaron al pico de Jerusalén. Nosotros en ningún momento estamos pidiendo
limosna pero si queremos que tanto las instituciones privadas como las del
gobierno nos den la oportunidad de un mejor mañana teniendo en cuenta que somos
agentes ecológicos y contribuyentes al medio ambiente, por eso nos ganamos el
premio Nacional al Medio Ambiente. Nosotros estamos trabajando con la Fundación
Dignificando, en busca de una solución, teniendo en cuenta nuestro trabajo y la
necesidad de la educación para nuestros hijos. Esto es por hacer un precedente
a lo que es la comunidad en la que nací y me he criado hasta el momento, del
resto es conocimiento bueno o malo de las autoridades competentes”.
3.3. El Alcalde resolvió:
“PRIMERO.-
Declarar espacio de uso público la zona comprendida entre las calles 9a. y 13 y
la carrera 41 o avenida del ferrocarril y carrera 42, correspondientes a la
línea y el corredor férrero perteneciente a “Ferrovías”, empresa industrial y
comercial del Estado, sitio donde además se encuentran postes y cables de
energía de alta tensión, por las probanzas anotadas en los Resultandos y
Considerandos. SEGUNDO.- ordenar a la señora BLANCA RUTH RODRIGUEZ DE RODRIGUEZ,
en su propio nombre y en el de la comunidad que representa como Junta Directiva
“Los Comuneros”, asi como a los demás ocupantes del espacio público en el sitio
ya anotado, la restitución de dicho espacio público y la consecuente
desocupación de personas, animales, casas y demás elementos que usurpen o
invadan dicho espacio. TERCERO.- Conceder a BLANCA RUTH RODRIGUEZ DE RODRIGUEZ
y demás ocupantes del espacio público, el término de treinta (30) dias,
contados a partir de la fecha, para desalojar y restituír voluntariamente el
espacio público ya descrito. CUARTO.- Advertir a BLANCA RUTH RODRIGUEZ DE
RODRIGUEZ y demás ocupantes, que si precluído ese término no se ha efectuado
la desocupación voluntaria el Despacho la llevará a cabo con los medios necesarios
a nuestro alcance y con la colaboración de la fuerza pública si es del caso.
QUINTO.- Hacer saber a los ocupantes que el incumplimiento a lo aquí
dispuesto, dará lugar a la aplicación del procedimiento establecido en el art.
18 del D. 522 de 1971, la Ley 23 de 1991 y el D. 0800 del mismo año. SEXTO.-
Contra la presente Resolución proceden los recursos de reposición y de
apelación, en los términos establecidos por la ley.- Notifíquese y cúmplase. La
presente Resolución es notificada en el acto a BLANCA RUTH RODRIGUEZ DE
RODRIGUEZ en su condición personal y además a los demás ocupantes a través de
la misma BLANCA RUTH RODRIGUEZ DE RODRIGUEZ como su representante, dando
constancia además que en toda la diligencia desde su iniciación hasta este
momento han estado presentes las personas ocupantes del lugar, quienes se han
enterado de todo lo aquí anotado. Se le concede el derecho al uso de la palabra
a la señora BLANCA RUTH RODRIGUEZ DE RODRIGUEZ, quien manifiesta: “Para mi
forma de pensar y la de mi comunidad y acatando lo ya explicado por el señor
Toledo, se me hace totalmente inhumano arreglar en plazo de 30 días un problema
que lleva 35 años y tiene 700 ocupantes, es por eso que queremos dejar también
constancia de que le hemos hecho conocer a la Alcaldía Zonal los pormenores y
pormayores de esta comunidad, teniendo en cuenta que hasta el momento no nos ha
dado ninguna solución y sí en cambio se nos ha dado un plazo imposible de
cumplir. Dejamos constancia todos los habitantes de este sector que apelamos a
la medida teniendo en cuenta que nuestro problema a más de ser de ocupación es
un problema social, aclarando también que en el transcurso de los días se
presentará la sustentación. Confiamos en que no tengamos la más mínima
necesidad de defender el techo de nuestros hijos llevándoles la contraria a las
autoridades competentes y que las autoridades tengan en cuenta que nuestra
comunidad la conforma más del 70% niños. Agradeciendo la atención prestada por
todos los presentes, atentamente Comunidad “Los Comuneros”.
3.4. La reposición fue resuelta
desfavorablemente el 11 de enero de 1995 y, en el Consejo de Justicia del
Distrito Capital, la apelación tampoco prosperó (providencia de 12 de abril de
1995).
4.
Solicitud
El
abogado Jaime Arévalo Galindo, con poder especial para instaurar acción de
tutela, solicita que:
“Se
suspenda la ejecución de la orden de desalojo, del alcalde Local de Puente
Aranda, y el Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá, respectivamente.
Se
ordene el Instituto de Bienestar Familiar, Departamento Administrativo de
Bienestar Social del Distrito, Caja de Vivienda Popular, INURBE, Concejo
Municipal, Cámara de Representantes, Senado de la República, Alcaldía
Municipal, en coordinación con la Personería Distrital adoptar un programa integral
de atención a los peticionarios, sus familias, para que en el menor tiempo
posible puedan abandonar el espacio que en este momento se les está exigiendo
en desmedro de sus más precarios derechos.
Reubicación
para sus familias, sin menoscabo de su trabajo”
Considera
que se han desconocido o se han violado:
“Decreto
Número 2591 de 1991. Artículo 86 de la Constitución Política, Declaración
Universal de Derechos Humanos, art. 2, art. 7. Pacto internacional de derechos
económicos, sociales y culturales, L 74/68, art. 3. Pacto internacional de
derechos civiles y políticos. Convención Americana sobre derechos humanos,
L16/72. Convenio 100/51 de la Organización internacional del trabajo.
Convención internacional sobre todas las formas de discriminación contra la
mujer, L51/81. Convención internacional sobre todas las formas de
discriminación Racial, L22/81. Convención internacional para la represión y el
castigo del crimen del aparteid, L26/87.
Agrega:
Consideramos
amenazados unos, violados otros, con la decisión tomada por la Alcaldía y el
Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá, los artículos 13. 25, 44, 47, 48, 51,
54, 60, 67, que respectivamente hacen mención del Principio de igualdad, del
derecho del trabajo, de la familia, de los derechos fundamentales de los niños,
de la obligación del Estado a la asistencia Pública en relación con las
personas que carecen de medios de subsistencia, del servicio público de
seguridad social de carácter obligatorio, de la obligación del Estado de la
atención de la salud y el saneamiento ambiental, de la obligación del Estado y
de los empleadores de ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a
quienes lo requieran, del acceso a la propiedad promovida por el Estado, del
derecho a la educación.
5.
Decisiones en primera instancia
Todas
fueron proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; las fechas de
las sentencias son:
a-
En el expediente T- 77330 (María del Rosario Cajamarca y otros): 12 de junio de
1995
b.
En el expediente T- 76332 (Emilse Angola Marín y otras): 13 de junio de 1995
c.
En el expediente T- 78659 (Lilia Chacón y otros): 12 de junio de 1995
d.
En el expediente T- 78710 (Laura María Torres y otros): 12 de junio de 1995
En
estos cuatro fallos se tuteló el derecho al trabajo (art. 25 C.P.) de quienes
solicitaron el amparo. Pero adicionalmente, en los casos T-78659 y en el
T-76332 también se protegieron los derechos fundamentales de los niños (art. 44
C.P.)
En
todos se ordenó la suspensión de la Resolución de 29 de noviembre de 1994
dictada dentro de la diligencia de inspección judicial y de las que resolvieron
los recursos de reposición (11 de enero de 1995) y apelación (12 de abril de
1995). Pero, en las tutelas T-77330 y T-76332 la suspensión se ordenó por dos
meses, mientras que en las T-78710 y T-78659 no se fijó término.
En
forma más o menos similar en las cuatro sentencias se le ordenó al Alcalde
Mayor del Distrito Capital adoptar un programa integral en favor de los
peticionarios con la participación de entidades, organismos y autoridades
nacionales y distritales a fin de lograr la reubicación de los solicitantes,
teniendo en cuenta el oficio que éstos vienen desarrollando. En las tutelas
T-78710, T-78659, T-77330 y T-76332 se fijaron dos meses a la Alcaldía para que
adoptara e hiciera efectivas las medidas ordenadas. En los considerandos se
estableció:
“Deduce
la Sala que para ese grupo humano, el habitat actual permite generar su propia
susbsistencia, constituyendo el medio de generación de trabajo de solución
parcial a sus necesidades más apremiantes, de modo que un cambio abrupto o el
desarraigo del mismo, pueden generar problemas de desempleo y mayor miseria.
Tal
consecuencia, produciría de inmediato un efecto nocivo contra los niños de las
familias desalojadas, cuyo número es incierto, pero resulta hecho notorio,
abundan en las comunidades subnormales.
Esa
perspectiva permite concluír que antes de hacer efectiva la medida policiva es
necesario que el Jefe de Gobierno del Distrito Capital, en coordinación con
otras entidades nacionales, establezca un programa concreto para proteger a la
comunidad de la cual hacen parte los peticionarios, acorde con su atribución en
relación con la acción administrativa para el cumplimiento de la Constitución
en materia de derechos humanos, bienestar general y mejoramiento de la calidad
de vida.
En
consecuencia se accederá a tutelar el derecho al trabajo de los demandantes asi
como los derechos de los niños de ese grupo humano y para su efectividad se
ordenará al señor Alcalde Mayor del Distrito Capital, que dentro del plazo de
dos meses, realice la coordinación necesaria en orden a trasladar pacíficamente
sin desmedro de su actual actividad el grupo de ocupantes del espacio de
propiedad de la Empresa Colombiana de Vías Ferreas primeramente referido”
6.
Aclaración de la sentencia
El
apoderado judicial del Distrito Capital, solicitó aclaración de lo fallado,
pero el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que en la acción de
tutela no cabe la aclaración de sentencias.
7.
Fallos de segunda instancia
Impugnadas
como fueron las decisiones de primera instancia, por el Alcalde Mayor, el
Alcalde Local y el Presidente del Consejo de Justicia, definió el Consejo de
Estado en estas sentencias:
a)
De la Sección Tercera, 19 de julio de 1995, en la T-77330, CONFIRMANDO
INTEGRAMENTE LA DEL TRIBUNAL.
b)
De la Sección Primera, 7 de julio de 1995, REVOCANDO lo impugnado y RECHAZANDO
por improcedente la tutela, puesto que, en su sentir ha debido acudirse a los
procesos propios de la jurisdicción administrativa. (T-76332)
c)
De la Sección Segunda, 3 de agosto de 1995, T-78659, CONFIRMADO la de primera
instancia, amparando los derechos consagrados los artículos 13, 44 y 42 de la
C.P. y tomando adicionalmente las siguientes medidas:
“2.
Para la efectividad del amparo reconocido en el numeral anterior, se ordena la
suspensión de la ejecución del acta de Diligencia de Inspección Ocular, de 29
de noviembre de 1994, de la Alcaldía Local de Puente Aranda, y del Acta 142 de
12 de abril de 1995, del Consejo de Justicia, hasta tanto las entidades aquí
obligadas, den aviso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, del
cumplimiento de las medidas que esta providencia dispone.
3.
El Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito y el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, deberán tomar las medidas pertinentes para
garantizar los derechos de los menores, procurando mantener la unidad familiar,
antes de la ejecución de cualquier medida.
4.
Se ordena al señor Alcalde Mayor del Distrito Capital; a la Caja de Vivienda
Popular; al INURBE; y a FERROVIAS, en la medida en que sus estatutos se lo
permitan, con la coordinación de la Personería Distrital, adoptar un programa
para la reubicación de los peticionarios, en condiciones razonables que
garanticen los derechos aquí tutelados”.
d)
De la Sección Segunda, 3 de agosto de 1995, T-78710; también confirmó, amparó
los derechos establecidos en los artículos 13, 42 y 44 de la C.P. y tomó
medidas idénticas a las de la sentencia del literal anterior (T-78659).
En
estas dos últimas sentencias las argumentaciones son similares. Vale la pena
resaltar:
“
7. No oculta la Sala su perplejidad frente a la tardía actuación de las
entidades públicas, encargadas de la preservación del espacio público, cuya
desocupación ahora se discute, pues pese a tener ocurrencia en un sector
céntrico de la capital, en plena zona industrial, las viviendas construidas
debajo de los cables de fluído eléctrico de alta tensión, han transcurrido 38 años,
y a corregir tal situación hasta el punto que por el curso del tiempo se ha
venido convirtiendo en un problema social cada día más complejo, por el
creciente número de personas que conforman la comunidad.
8.
La comunidad ha ocupado el espacio público, no sólo por tolerancia de las
entidades a cuyo cargo se encuentra su preservación, sino además, por
incumplimiento de los deberes que les impone la Constitución y la Ley.
No
resulta pues, razonable, que después de haber permitido por tanto tiempo la ocupación
de hecho pretendan de la noche a la mañana llevar a cabo el desalojo, mediante
la adopción de la medida policiva, como único instrumento adecuado, para
corregir la situación, sin prever las consecuencias que ella generaría para el
orden social y para la vida de los ocupantes. en efecto, según el informe de la
Defensoría del Pueblo, el pretendido desalojo se refiere a un millar de
personas, el 50 % de ellos niños y menores de 15 años, que a simple vista se
deduce que muchos de ellos han permanecido allí por toda su vida, a todos los
une un factor común, el “reciclaje”, única e inmediata alternativa en la
que han fijado la posibilidad de subsistencia. Es su mundo posible, del cual,
pretender desarraigarlos, sin la adopción de un programa de reubicación,
inexorablemente les causaría perjuicios de todo orden, dadas las condiciones en
que se desenvuelven. Pertenecen a una comunidad marginada que dadas las
características que los identifica, constituye un grupo social vulnerable.
9)
No olvida la Sala, que en esta oportunidad, persiste el deber de protección del
espacio público, a cargo de las autoridades que señala la Constitución y la
Ley. Empero es innegable también, el deber que tienen las autoridades de
brindar protección a las personas que se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta. Este deber debe conciliarse con el Estado Social de
Derecho.
10)
Estima pertinente la Sala, hacer referencia al postulado de la “justicia
distributiva” de SS LEON XIII, consignado en la encíclica RERUM NOVARUM:
Exige,
pues, la equidad que la autoridad pública tenga cuidado del proletariado
haciendo que le toque algo de lo que él aporta a la utilidad común, que con
casa en qué morar, vestido con qué cubrirse y protección con qué defenderse de
quien atenta a su bien, pueda con menos dificultades soportar la vida.
De donde se sigue que se ha de tener cuidado de fomentar todas aquellas cosas
que en algo puedan aprovechar a la clase obrera. (Pág. 35).
La
Corte Constitucional, en sentencia Nº T-222 (sic) de 1992 sostuvo lo
siguiente:
Lo
anterior supone, en consecuencia que cuando una autoridad local se proponga
recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de
licencias o autorizaciones concebidas por el propio Estado, deberá diseñar y
ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores
ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna.
En
ese orden de ideas, deberán protegerse los derechos de los menores y del núcleo
familiar, conforme lo prescriben los artículos 13, 42 y 44 de la Carta
Política, ordenando para el efecto, a las entidades que se indicarán en la
parte resolutiva de esta providencia , la adopción de un programa de
reubicación, que garantice la protección de esos derechos.
8.
Informes que han llegado a la Corte:
Con
el propósito de obtener mayores elementos de juicio, la Sala de Revisión
solicitó varios informes.
De
las contestaciones que llegaron vale la pena reseñar:
8.1.
Inurbe:
“1.
EL INURBE se ha reunido con delegados de la Alcaldía Mayor de Bogotá, CVP,
Alcaldía Local de Puente Aranda, Bienestar Social del Distrito con el fin de
coordinar las acciones pertinentes.
2.
El Instituto ha manifestado en varias oportunidades que para llevar a cabo una
reubicación de este tipo, es necesario presentar al INURBE Regional Santafé de
Bogotá el respectivo programa para su estudio y posterior declaratoria de
elegibilidad y asignación del Subsidio Familiar de Vivienda. Lo anterior de
conformidad con las normas vigentes que sobre el otorgamiento y administración
del subsidio excepcional rige en la entidad.
3.
Consecuencialmente esta Entidad está a la espera de que la Caja de la Vivienda
Popular presente el Programa de Vivienda, ya sea directamente o mediante
convenio o contrato con un tercero, para su declaratoria de elegibilidad.
Igualmente
le informo que los rubros presupuestales para el subsidio Familiar de Vivienda
son generales, del orden Nacional y no Local o Regional. El Decreto 706 del
abril 18/95, dispone de un mínimo de 30% para programas excepcionales, con el
objeto de cobijar a los solicitantes de este tipo. Los peticionarios pueden
acceder a dicho subsidio siempre y cuando, como lo dijimos anteriormente
presenten el programa.
Ya
en el momento en que este se encuentre radicado y declarada su elegibilidad se
les informará sobre el desarrollo del mismo”
8.2.
Alcaldía Local de Puente Aranda:
Envió
fotocopia de la Resolución 047 de 2 de agosto de 1995, en la cual ordena
restitución del espacio público, en la zona de la carrera 65B con calle 17;
determina que en 15 días desalojen: Herminia Espejos de Gómez, Publio Burgos
Velasco, Dora de Martínez, Francelias Peña, Dora Inés Briceño, María del
Rosario Ariza, María Clemencia Cardozo, María del Carmen Vargas, Juan de Dios
Palomino, Nohora Elsa Bernal Reyes, quienes al ser notificados apelaron.
No
se aprecia qué relación hay entre esta información y el caso de tutela que se
tramita.
8.3.
La Caja de Vivienda Popular del Distrito rinde un informe según el cual:
“Con
base en la revisión y actualización de la información a junio 9 de 1994,
relacionada con las familias involucradas en el mencionado programa, se pudo
constatar lo siguiente:
a.
Familias Beneficiarias: 138-
-Consignaron
cuota opción (inicial) 94 familias. De estas: Tienen construída la Unidad
Básica y algunas se encuentran en proceso de construcción.
-31
no se vincularon al proceso de construcción.
-36
familias nunca cancelaron la cuota opción (inicial),
-Renunciaron
al programa 8 familias.
b.
En visita realizada en agosto 26 de 1994, por el equipo de la División Social
del Centro de la Construcción a cada una de las familias vinculadas al
Subprograma 3, con servicios, se encontró:
-32
unidades básicas habitadas
-5
unidades básicas abandonadas y 1 desocupada
-6
unidades básicas dadas en arriendo
-4
unidades básicas fueron vendidas
-4
unidades básicas al parecer en proceso de mejoras
-4
unidades básicas habitadas por personas que manifestaron no pagar arriendo,
argumentando que son familiares.
-1
unidad básica fue destinada para instalar una tienda (suponemos que fue
arrendada)
-2
adjudicatarios no fue posible ubicarlos y de las cuatro personas que se
encuentran adelantando la construcción de sus unidades básicas, una desertó y
las 3 restantes están trabajando en terreno.
Se
resalta que estas familias fueron beneficiadas con la exoneración del pago de
la cuota opción (inicial), dando cumplimiento a lo ordenado en el art. 24 del
acuerdo 19 de 1987, del Concejo de Santafé de Bogotá, D.C., por lo tanto debían
cancelar una suma de $25.000,oo por concepto de crédito de materiales.”
8.4. El Concejo de Bogotá dice que se
hizo un debate pero que no se ha recibido “un Proyecto de Acuerdo
correspondiente a lo determinado en la providencia respecto a las tutelas
instauradas por los residentes de la orilla de la carrilera del ferrocarril
sector Puente Aranda”. Sin embargo, expidió el mencionado Acuerdo 19 de 1987,
que viene al caso en su artículo 24.
8.5.
El Alcalde Local de Puente Aranda informa adicionalmente:
“Que
la Administración Distrital, a través de la Caja de Vivienda Popular del
Distrito y bajo la coordinación del Alcalde Local de Puente Aranda, identifique
y adquiera un predio, consultando a la comunidad, de tal manera que quienes
residen allí puedan adelantar en un término no mayor de cuatro meses la
construcción de una solución de vivienda de carácter prefabricado para lo cual
ya ellos han adelantado las acciones pertinentes. De lo anterior se levantó un acta
el pasado 31 de octubre que anexo.
En
consecuencia se han identificado una serie de predios en diferentes localidades
del Distrito Capital, sobre los cuales en el momento la Caja de la Vivienda
Popular del Distrito, viene haciendo los estudios de rigor para determinar si
son urbanizables, si no tienen ningún problema de orden jurídico y si es viable
su adquisición.
Asi
las cosas, este Despacho espera para el transcurso de estos días, que se
adquiera el predio con el fin de que la Caja de la Vivienda del Distrito,
proceda a venderlo mediante un crédito blando y a un muy largo plazo, a esta
comunidad de los Comuneros, con el fin de que se proceda inmediatamente a la
construcción de las viviendas y en el término acordado con la comunidad, esto
es, cuatro meses, se desocupe el espacio público a que nos hemos venido
refiriendo.”
El
acta a la cual se hace referencia, de 31 de octubre de 1995 expresamente
señala:
“En
el Despacho del Alcalde Local el día 31 de octubre de Mil Novecientos Noventa y
Cinco (1995) a las 10 a.m. se reunieron los señores BLANCA RUTH RODRIGUEZ
portadora de la C.C. Nº 51.741.168 de Bogotá, GUILLERMO BUITRAGO con C.c. Nº
19.112.396 de Bogotá, JOSE MANUEL FORERO portador de la C.c. Nº 80.380.713 de
Usme, JOSE LEONARDO MEDINA portador de la C.C. Nº 80.310.434 de Cachipay en
representación de la Comunidad de los Comuneros, ubicada sobre la vía férrea en
jurisdicción de esta Localidad y el Alcalde Local Dr. EFRAIN GARCIA FERNANDEZ,
para definir la restitución de espacio público ocupado por esta comunidad,
llegándose al siguiente acuerdo: PRIMERO: El Alcalde Local de Puente Aranda
asume la responsabilidad de ubicar un predio y a coordinar con la Caja de la
Vivienda Popular del Distrito, la adquisición del mismo, siempre y cuando dicha
adquisición sea acordada con la comunidad de tal manera que ellos puedan
construir allí una solución de vivienda prefabricada. SEGUNDO: Una vez
adquirido y entregado el predio la Comunidad iniciará la construcción de sus
viviendas para que en un término de 4 meses se proceda a desocupar el espacio
público en el que hoy viven. En constancia firman los que en ella
intervinieron una vez leida y aprobada en todas sus partes.”
Pese
a este compromiso la Caja de Vivienda Popular sigue en su posición original,
con trámite lento y repite lo del ofrecimiento de reubicación en Ciudad
Bolívar.
8.6.
El I.C.B.F. comunica a la Corte:
“El
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a través del Centro Zonal de Puente
Aranda de la Regional Santafé de Bogotá, ha adelantado las siguientes acciones
en favor de los menores que habitan a la orilla de la carrilera del
ferrocarril:
-Promoción
de la Comunidad para la organización y funcionamiento de tres (3) Hogares
Comunitarios de Bienestar, dos (2) en la modalidad de atención 0-7 años de
tiempo completo y uno en la modalidad FAMI (Familiar, Mujer, Infancia),
teniendo en cuenta las necesidades de atención de la población.
-Capacitación
en Minuta patrón, Manipulación y Conservación de Alimentos a las señoras de la
comunidad responsables del Restaurante Escolar promovido por la Fundación
Dignificando; además se apoyó con el suministro de estufa, horno y licuadora.
Para este proyecto se ofreció el apoyo económico mediante contratación para
Almuerzo Escolar pero la Fundación y la comunidad decidieron asumirlo sólos,
con muy buenos resultados.
-Manejo
y orientación a la comunidad de los casos de Protección Especial ó preventiva
que han surgido como resultado del trabajo interinstitucional y comunitario
realizado.
-Como
medida preventiva para las acciones de desalojo que se han anunciado, la
Coordinación del Centro Zonal ofició desde el mes de Junio al Señor Alcalde
Local solicitándole información al respecto, con el propósito de entrar a
determinar si requiere de la intervención del Defensor de Familia u otras
instancias frente a la Protección de los Menores. A lo anterior no se ha dado
respuesta.”
8.7.
El Departamento Administrativo de Bienestar Social del D.C.
“ El
Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito, a través del
Centro Operativo Local de Puente Aranda y Antonio Nariño ha venido adelantando
acciones preventivas y de asistencia con las familias ubicadas sobre la línea
del Ferrocarril (Comuneros) carrera 41 con calle 9ª y las ubicadas en la calle
22 con carrera 30 (Pedro León Trabucci) a través de los siguientes proyectos:
1-Atención
a la Mujer Gestada y Lactante:
La
población atendida oscila entre 30 y 40 Madres Gestantes hasta los cuatro meses
de lactancia, a las cuales se orienta, asesora, capacita y se les brinda apoyo
nutricional representado en un mercado mensual; son beneficiarios del proyecto
70 menores.
2-
Atención a las Familias de Alto Riesgo de Indigencia:
En
este proyecto se le brinda una atención social integral a un total de 35 a 45
familias. Dicha atención está representada en: Apoyo nutricional a través de un
mercado mensual por un tiempo definido (no más de tres meses). Atención médica
a los adultos y menores que incluye: Consulta con el Médico General y/o
Especialistas, exámenes de laboratorio, droga, exámenes especializados y
servicio de oftamología. Población de menores beneficiarios de 100 a 120.
3-
Vinculación de jóvenes a procesos comunitarios:
Este
proyecto se encuentra en su fase inicial y han participado un número de 20 a 25
jóvenes.
4-
Servicio Integral de Gestión de Empleo:
A
través de éste servicio se han vinculado laboralmente un total de 4 Madres
cabeza de familia, siendo beneficiarios indirectos 20 menores.
5-
Asesorías, orientación, apoyo y tratamiento a nivel individual y/o familias.
Población
de menores atendidos de 40 a 50.
6-
A través de la coordinación interinstitucional se han llevado a cabo:
-Una
brigada de salud en donde participaron activamente las familias de Comuneros.
-Una
campaña de Citología en el Centro de Desarrollo Asunción.
-Se
distribuyó Bienestarina a todas las familias con hijos menores.
-Es
importante anotar que se realizan periódicamente visitas domiciliarias y
seguimiento de cada caso.
-Actualmente
se ha participado en la elaboración de los censos para la reubicación de estas
familias por orden del Alcalde Mayor de Bogotá.”
8.8.
La Personería del Distrito señala:
“El
pasado 15 de noviembre se practicó nueva visita administrativa a la Alcaldía
Local de Puente Aranda, a efecto de verificar si efectivamente se había
conseguido y adquirido el predio para la reubicación de los petentes, acotando
el Señor Alcalde Local que ante la dificultad de encontrar un predio idóneo
para el proyecto, la Caja de la Vivienda Popular del Distrito público un aviso
en un periódico para recibir ofertas el fin de semana último, esperando tener
suficientes propuestas. Señala igualmente que se han adelantado varias
reuniones con la Subsecretaría de Asuntos Legales de la Alcaldía Mayor, la Caja
de la Administración de Acción Comunal, el Departamento Administrativo de
Bienestar Social del Distrito, la Secretaría de Gobierno y la Alcaldía Local de
Puente Aranda, para la concertación de la reubicación de las familias
residentes en la vía férrea, y que a la Personería Distrital no se le había
invitado por no considerarlo necesario.”
Hay
que agregar lo siguiente: Desde 1987 se ha venido tramitando en las
dependencias del Distrito y específicamente en la Caja de Vivienda Popular
principios de solución institucional al problema surgido por la ocupación de
espacio público en las zonas aledañas al ferrocarril en la localidad de Puente
Aranda, pero es tal la lentitud en las soluciones concretas que se llegó a la
presentación de las tutelas que son motivo de revisión.
8.9. FERROVIAS se negó a enviar a la Corte
Constitucional el inventario de bienes inmuebles. Esto es lo que informa a la
Corte:
“ No
obstante lo anterior y dando respuesta concreta al requerimiento, debo
informarle que FERROVIAS actualmente no dispone de ningún predio urbanizable en
la ciudad de Santafé de Bogotá, ni ha adelantado programas para la reubicación
de quienes viven a la orilla de la carrilera, puesto que como antes se
mencionó, no hace parte de su objeto la implementación de los mismos, los
cuales consideramos dependen de otros entes creados especialmente para
solucionar problemas sociales como la dotación de vivienda.
Como
Usted comprenderá, una sola persona o familia invasora de la línea férrea que
sea nuestra obligación reubicar, implicaría la liquidación de nuestra empresa
en proceso de recuperación, por cuanto significaría que ese mismo tratamiento
tendríamos que darlo a todos los invasores de los no menos de tres mil
kilómetros de línea férrea que cubre el país.”
II. FUNDAMENTOS
JURIDICOS
10.
Competencia
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de las acciones de tutela de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 inciso segundo y 241 numeral noveno de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto No. 2591 de 1991;
además, su examen se hace por virtud de la selección que de dicha acción
practicó la Sala correspondiente y del reparto que se verificó en la forma
señalada por el Reglamento de esta Corporación.
11. Temas
jurídicos a tratar
Los cuatro casos
acumulados terminaron en el Consejo de Estado con una sentencia que negó la
tutela y tres fallos que la concedieron pero de diferente manera, ya que en el
expediente T-77330 se suspendió el desalojo por dos meses y se ordenó que en
dos meses el Alcalde efectuara un programa integral para reubicar a los
solicitantes de la tutela; y, en los expedientes T-78710 y T-78659 se suspendió
el desalojo hasta tanto no se cumplieran dos condiciones: la primera, que la
Alcaldía, la Caja de Vivienda Popular, el INURBE y FERROVIAS adopten un
programa de reubicación de los peticionarios que garanticen los derechos
establecidos en los artículos 13, 42 y 44 de la Constitución política; la
segunda: que el Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito y
el Instituto de Bienestar Familiar garanticen los derechos de los menores
procurando mantener la unidad familiar antes de la ejecución de cualquier
medida.
Hay que buscar una
razón jurídica para proferir una sola decisión que cobije a todos los
solicitantes. Esa razón no puede ser otra que la contenida en la llamada TEORIA
DE LA CONFIANZA LEGITIMA, no sin antes precisar que los bienes de uso público
son imprescriptibles, inembargables, inenajenables y que se reitera lo que
tiene que ver con el siguiente tema:
12. El espacio
público
Una de las primeras
tutelas escogidas por la Corte Constitucional para revisión fue la de los
vendedores ambulantes de Ibagué que ocupaban para su trabajo sitios correspondientes
al espacio público. En esa oportunidad la Corte consideró que la recuperación
del espacio público es una obligación del Estado que no puede ser
obstaculizada por la invocación del derecho al trabajo, porque el INTERES
GENERAL prevalece sobre el interés particular (art. 1º C.P.). Desde el
17 de junio de 1992 (T-225/400) ésta ha sido la jurisprudencia:
“De
otro lado está el interés general en el espacio público que está igualmente en
la mente de la Constitución, pues los bienes de uso público figuran, entre
otros, en una categoría de tratamiento especial, ya que son inalienables,
inembargables e imprescriptibles (art. 63, C.N.) y tienen destacada connotación
de acuerdo con el artículo 82 ibidem que la Corte quiere resaltar, asi:
"Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio
público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés
particular" y que termina ordenando que "las entidades públicas...
regularán la utilización del suelo.... en defensa del interés común".
Existe
también el derecho a la seguridad personal de los peatones y vehículos que se
sirven de esos bienes públicos que son las vías, parques, aceras, etc. y el muy
importante interés de los comerciantes aledaños que no solamente pagan sus
impuestos, utilizan probablemente los servicios públicos domiciliarios y
cumplen la ley, sino que también representan una actividad económica
garantizada igualmente por la Constitución (art. 333 y ss. C.N.) y, como si
fuera poco, dan trabajo y son el resultado de esfuerzos personales a veces muy
prolongados.
Ahora
bien, en este difícil equilibrio de intereses no le queda duda a la Corte de
que una medida como la del Alcalde Municipal de Ibagué cumple los objetivos
propuestos, pues regula adecuadamente el uso del espacio público, que debe ser
común y libre y en el que debe primar el interés general y deja a salvo el
ejercicio reglamentado del trabajo mediante la economía informal en aquellos
sitios que lo permitan, de donde se sigue con igual lógica que puede someterla
a las normas sobre ordenamiento urbano que aseguren el desarrollo comunitario y
el progreso de sus ciudades.
Lo
anterior supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga
recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de
licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y
ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores
ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna”[2].
Pues bien, en tres
de los casos que motivan las tutelas acumuladas que se definen en el presente
fallo, las determinaciones tomadas por el Consejo de Estado aceptan esta
posición jurisprudencial, y, para los cuatro casos, el abogado de los
peticionarios precisamente solicita la reubicación de sus poderdantes. Es más:
Si la protección a
los bienes de uso público es un deber que corresponde a las autoridades ésta se
realiza a través del Poder de Policía del Estado y de las características de
ejecutoriedad y ejecutividad del acto administrativo, como se explicitó en la
T-150/95[3]:
“12. El bien de
uso público por la finalidad a que está destinado, otorga al Estado la facultad
de detentar el derecho a la conservación de los mismos y por tanto la
normatividad que los regula ordena velar por el mantenimiento, construcción y
protección de esos bienes contra ataques de terceros. La protección se realiza
a través de dos alternativas: por un lado la administrativa, que se
deriva del poder general de policía del Estado y se hace efectivo a través del
poder de sus decisiones ejecutorias y ejecutivas. Para el caso el artículo 124
del Decreto 1355 de 1970 o Código Nacional de Policía, dispone que “a la
policía le corresponde de manera especial prevenir los atentados contra la
integridad de los bienes de uso público.” En el mismo sentido y respecto del
caso de esta tutela, el artículo 297 de la Ordenanza 018 de 1971 o Código de
Policía de Caldas dispone que “la policía garantizará el uso permanente de las
vías públicas, atendiendo el normal y correcto desarrollo del tránsito y
evitando todo acto que pueda perturbarlo.”
El alcalde como
primera autoridad de policía de la localidad (artículo 84 de la Ley 136 de 1994),
tiene el deber jurídico de ordenar la vigilancia y protección del bien de uso
público en defensa de los intereses de la comunidad, por lo tanto en su cabeza
se encuentra la atribución de resolver la acción de restitución de bienes de
uso público tales como vías públicas urbanas o rurales, zona de paso de rieles
del tren, según lo dispuesto en el artículo 132 del Código de Policía.
Además, el
Personero municipal en defensa del interés público puede “demandar de las
autoridades competentes las medidas de policía necesarias para impedir la
perturbación y ocupación de los bienes fiscales y de uso público.”(artículo 139
numeral 7º del Decreto 1333 de 1986)”[4].
No existe, pues, duda
alguna sobre la facultad que tienen los funcionarios de policía para proteger
los bienes de uso público y rescatar el espacio público ilegalmente ocupado.
Significa lo
anterior que el espacio público y los bienes de uso público deben ser
protegidos y al hacerlo el funcionario policivo cumple con su deber y por lo
mismo su conducta es legítima y la orden que da de desalojo a quienes lo
ocupan tiene la obligatoriedad propia del acto administrativo. Lo anterior no
significa que para los casos de las presentes acciones de tutela los ocupantes
queden desamparados. Esta Sala de Revisión considera que algunos de los
derechos fundamentales invocados por los peticionarios encuentran protección
constitucional a través de la figura de la CONFIANZA LEGITIMA.
13. La
confianza legítima en la protección de derechos
La razón central
para considerar que en las presentes tutelas no se excluyen el derecho al
espacio público, a la protección de los bienes del Estado y el Derecho a la
vivienda de unos ocupantes a quienes se les ha tolerado dicha ocupación,
encuentra su fundamento en la teoría de la confianza legítima sustentada
en el principio general de la buena fe.
En las tutelas que
motivan este fallo, los ocupantes del espacio público de buena fe creyeron que
la administración del Distrito colaborarían en una solución paralela al
desalojo, pasaron muchos años y la administración Distrital ni desalojó ni
solucionó un problema que con sus omisiones contribuyó a crear.
El principio de la
buena fe se presenta en el campo de las relaciones Administrado y
administración, “en donde juega un papel no sólo señalado en el ámbito del
ejercicio de los derechos y potestades, sino en el de la constitución de las
relaciones y en el cumplimiento de los deberes, comporta la necesidad de una
conducta leal, honesta, aquella conducta que, según la estimación de la gente,
puede esperarse de una persona”.[5]
La buena fe
incorpora el valor ético de la confianza. En razón a esto tanto la
administración como los administrados deben actuar conforme a las exigencias de
la buena fe, sin olvidar “Que el derecho nunca debe ser manejado de espaldas
a su fundamento ético que debe ser el factor informante y espiritualizador”[6]. Lo anterior
implica que, asi como la administración pública no puede ejercer sus
potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco
el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas.
“La aplicación
del principio de la buena fe permitirá al administrado recobrar la confianza en
que la administración no va a exigirle más de lo que estrictamente sea
necesario para la realización de los fines públicos que en cada caso concreto
persiga. Y en que no le va a ser exigido en su lugar, en el momento ni en la
forma más inadecuados, en atención a sus circunstancias personales y sociales,
y a las propias necesidades públicas. Confianza legítima de que no se le va a
imponer una prestación cuando sólo, superando dificultades extraordinarias
podrá ser cumplida.”[7]
Esa confianza,
producto de la buena fé, es la que en un Estado Social de Derecho explica la
coadyuvancia que el Estado debe dar a soluciones, sin que esto signifique NI
DONACION, NI REPARACION, NI RESARCIMIENTO, NI INDEMNIZACION, como tampoco
desconocimiento del principio del interés general.
La organización
administrativa del Estado reposa sobre el principio del interés general. Es
claro que la contraposición entre los intereses puramente particulares de los
individuos aisladamente considerados, y los intereses generales, ha de
resolverse necesariamente a favor de los intereses generales, pues lo colectivo
debe primar sobre lo individual, y lo público sobre lo privado. Asi lo
consagran de manera expresa los artículos 1º y 63 de la Constitución Política
de Colombia. El Principio del interés general a su vez determina el contenido y
campo de aplicación del principio de la confianza legítima. Pues en el, la
confianza legítima encuentra su mas claro límite. En tal sentido lo señaló El
Tribunal Europeo de Justicia en Sentencia de 16 de mayo de 1979: “al estudiar
el conflicto que surgió entre el principio de la confianza legítima y el
interés público, a lo cual determinó que” en caso de enfrentamiento el interés
público tendrá primacía sobre la confianza legítima: Teniendo en cuenta que el
marco de una reglamentación económica como la de las organizaciones comunes de
los mercados agrícolas, el principio del respeto de la confianza legítima
prohibe a las instituciones comunitarias modificar esta reglamentación sin
combinarla con medidas transitorias, salvo que un interés público se oponga a
la adopción de tal medida.”[8]
El Principio de la
confianza legítima encuentra un límite en su contenido y alcance que es dado
por PRINCIPIO DEL INTERES GENERAL. Tal consideración nos permite
justificar el por qué esta Corporación revocará la decisión del Consejo de
Estado con respecto a las órdenes dadas en la parte resolutiva de su
Sentencia. La Sala considera que las órdenes, aunque serán autónomas tienen
carácter complementario.
Retomando el tema de
la confianza legítima en la teoría administrativa: la relación entre
administración y administrado plantea el gran problema de establecer las
delimitaciones legales de los derechos de éstos últimos frente a la
administración. Que en virtud de su potestad y ejercicio de las finalidades del
Estado pueden ser limitados. Potestad que determina la imprescriptibilidad de
los bienes de uso público por la ocupación temporal de los particulares,
(art. 63 C.P.) Pero al mismo tiempo, la Confianza legítima como medida
de protección a los administrados se origina cuando de un acto de aplicación
de una Norma, aun procedente del Poder Legislativo, supone para sus
destinatarios un sacrificio patrimonial que merece un calificativo especial, en
comparación del que pueda derivarse para el resto de la Colectividad.
El problema de tal
trato, fue resuelto por el principio de protección de la Confianza legítima, que
formulado por la jurisprudencia Alemana, hizo suyo el Tribunal Europeo de
Justicia en Sentencia del 13 de julio de 1965. Sobre este Principio el
tratadista García de Enterria señala[9]:
Dicho principio,
no impide, al legislador modificar las regulaciones generales con el fin de
adaptarlas a las exigencias del interés público, pero si, le obliga a
dispensar su protección, en caso de alteración sensible de situaciones en cuya
durabilidad podían legítimamente confiar los afectados. Esa modificación legal,
obliga a la administración a proporcionarles en todo caso tiempo y medios,
para reequilibrar su posición o adaptarse a la nueva situación, lo que dicho
de otro modo implica una condena de los cambios bruscos adoptados por
sorpresa y sin las cautelas aludidas.
Es importante
anotar que la aplicación del sistema exige como requisito sine qua non que los
sujetos administrativos se encuentren respecto a la producción del daño en una
situación propia del derecho administrativo .
Para el caso concreto es claro que la administración permitió la ocupación de
una tierras que constituían Espacio Público y no hizo nada para impedirlo,
estableciendo con su permisividad la confianza por parte de los administrados
de crear unas expectativas en torno a una solución de vivienda. Lo anterior
supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga recuperar
el espacio público ocupado por los administrados que ocuparon tal Espacio
Público, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación
de dichos personas de manera que se concilien en la práctica los intereses en
pugna; “reequilibrar” como dice García Enterría.
La Corporación en
la sentencia T-372 de 1993, analizando el tema de los vendedores ambulantes y
refiriéndose al principio de la Confianza legítima señaló:
“El conflicto
entre el deber del Estado de recuperar y proteger el espacio público el
derecho al trabajo, ha sido resuelto en favor del primero de éstos, por el
interés general en que se fundamenta. Pero se ha reconocido, igualmente, que
el Estado en las políticas de recuperación de dicho espacio, debe poner en
ejecución mecanismos para que las personas que se vean perjudicadas con ellas
puedan reubicar sus sitios de trabajo en otros lugares. Del libre ejercicio del
derecho fundamental al trabajo depende la subsistencia de las familias de los
vendedores ambulantes. Sin embargo, la ocupación del espacio público no está
legitimada por la Constitución. Cuando una autoridad local se proponga
recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de
licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y
ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores
ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna”.
La conducta de la
administración en concepto de la Sala, vulneró el principio de confianza que
debe preceder toda relación entre el administrado y el administrador. Porque si
bien es cierto el Distrito, mediante acto administrativo -Acuerdo del Concejo
Distrital número 19 de 1987- concretó un principio de solución razonable, por
cuanto previó y proyectó la entrega de lotes con servicios con exoneración del
pago de la cuota inicial, aspecto que tenía en cuenta la necesidad de vivienda
y capacidad económica de los ocupantes del espacio público en comento, sólo fue
una solución parcial para algunos de los ocupantes que obviamente no pueden
ser protegidos por las determinaciones que se adoptaran en el presente fallo,
también es cierto que algunos de los peticionarios afirman que para ellos no ha
habido solución. Esto incide en el caso concreto en un doble aspecto: Por un
lado no se ha desocupado el lote pese a su carácter de bien de uso público y a
la prevalencia del interés general, y por el otro, para algunas personas no ha
habido otorgamiento de soluciones de vivienda por cuanto en la fase de
ejecución se les entregó lo proyectado a personas ajenas al conflicto con
criterio de clientela política.
Esto significa que
en el presente caso no se dió cumplimiento igualitario al derecho establecido
en el artículo 51 de la Carta Política que dice:
"Todos los
colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de
interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas
asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”.
Este derecho a la
vivienda digna en abstracto no hace parte de los derechos fundamentales, pero
en algunas circunstancias lo sería si está en conexidad con otros derechos
fundamentales y si, como en el caso en estudio, entra en conexidad con la BUENA
FE y con el principio de IGUALDAD, por cuanto al confrontar las circunstancias
de hecho el Estado -Distrito Capital- al hacer efectivo este derecho le dió un
trato distinto a dos situciones iguales, por lo tanto debe facilitársele las
condiciones a quienes aún no tienen la solución y excluirse a aquellos que ya
tienen vivienda o han sido reubicados.
Respecto a la
VIVIENDA DIGNA, para analizar si en determinadas circunstancias se puede
catalogar o no como derecho fundamental, la Corte ha dicho:
"La dignidad
comprende varias dimensiones de la vida del hombre. Básicamente ella implica un
conjunto de condiciones materiales y espirituales de existencia que permita
vivir y vivir con cierta calidad, con el fin de permitir un espacio idóneo para
el libre desarrollo de la personalidad, al tenor del artículo 14 de la Carta.
Entre las condiciones materiales de existencia digna se encuentra sin duda la
vivienda. Otros elementos como la alimentación, la salud y la formación son
también indispensables. Pero en este negocio importa poner de manifiesto el
carácter vital que tiene para la dignidad el gozar de una vivienda. De hecho la
humanidad se ha relacionado históricamente con la vivienda en forma paralela al
desarrollo de la civilización. De los nómadas a las cavernas, de los bohíos a
las casas, de las casas a los edificios, toda la evolución del hombre se
traduce en su forma de vivienda” [10].
Se recalca, para que
prospere una tutela como protección al derecho a vivienda digna es
indispensable estudiar con mucha atención cada caso particular, teniendo en
cuenta las condiciones materiales.
"El derecho
a una vivienda digna no otorga a la persona un derecho subjetivo a exigir del
Estado, de manera directa, una prestación determinada. Los derechos
constitucionales de desarrollo progresivo o derechos programáticos, condicionan
su efectividad a la previa obtención de las condiciones materiales que los
hacen posibles.
Por esto es
acertado afirmar que, en principio, los derechos de segunda generación no son
susceptibles de protección inmediata por vía de tutela. Situación diferente se
plantea una vez las condiciones jurídico-materiales se encuentran de manera que
la persona ha entrado a gozar de un derecho de esta categoría. En dado caso, el
derecho constitucional materializado adquiere fuerza normativa directa y a su contenido
esencial deberá extenderse la necesaria protección constitucional”.[11]
En el caso de las
cuatro tutelas que se resuelven en el presente fallo, el derecho a la vivienda
digna se califica como derecho fundamental derivado, porque al tratarse de una
medida en favor de un grupo marginado, se vulneró lo preceptuado en el artículo
13 de la Constitución que dice:
“Todas las
personas recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de
los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación...
El Estado
promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará
medidas en favor de grupos discriminados o marginados”
En el presente caso
confluye el principio de la igualdad en la aplicación de la norma jurídica con
el principio de la buena fe, por cuanto era legítimo que todos los marginados
ocupantes del lote destinado al espacio público esperaran de la administración
una conducta leal y honesta, igual a quienes se les dió la solución para la
realización del fin público perseguido:
EL DESALOJO DEL
ESPACIO PUBLICO OCUPADO.
Además, ya esta Sala
de Revisión, en sentencia T-207/95 al referirse a los derechos prestacionales, indicó:
“Asi las cosas,
excepcionalmente la orden del juez de tutela puede corregir la omisión de una
autoridad administrativa cuando tal conducta implica la violación directa o por
conexidad de un derecho fundamental. En el caso específico de la ejecución de
una determinada obra pública, el juez de tutela orienta la gestión
administrativa dentro de los parámetros que la Carta indica cuando, en
concreto, se haya probado la violación o amenaza del derecho fundamental del
accionante por la falta de determinada inversión y ante comprobada negligencia
administrativa, teniendo en cuenta el elemento presupuestal.
Se repite, no se
trata de un co-gobierno, sino de hacer cumplir unos concretos mandatos
constitucionales que orientan la gerencia pública, en injustificada ausencia de
decisión del gestor. En efecto, en la Constitución Política se definen un norte
específico a seguir en la administración estatal, por ejemplo en el artículo
356 C.P. se establece que “los recursos del situado fiscal se destinarán a
financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en
los niveles que la ley señala, con especial atención a los niños”, asi mismo,
el artículo 357 ibídem establece que la participación municipal en los ingresos
corrientes de la Nación estará orientada por una ley, a iniciativa del
Gobierno, que “determinará el porcentaje mínimo de esa participación y definirá
las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos
recursos”. Se aprecia, entonces, cómo la Carta Política no deja la acción
estatal como una rueda suelta sino la condiciona y la encauza de determinada
manera, en aras de “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial
y asegurar la convivencia de un orden justo” (art. 2º C.P.).”
Pero, hay algo más:
probatoriamente la confianza legítima es corroborada con expresiones de la
administración consignadas en actas, planes, programas, en Acuerdo del Concejo
de Santafé de Bogotá, D.C. (Acuerdo 19 de 1987, art. 24: “La Caja de Vivienda
Popular exonerará del pago de la cuota inicial de los lotes de Ciudad Bolívar a
las familiar que va a trasladar de la zona del ferrocarril y del barrio La
Belleza”), se resalta que esta decisión del Concejo es una prueba muy importante
de la BUENA FE y consecuencial confianza legítima de quienes han instaurado la
tutela.
Consta en los
expedientes que de tiempo atrás, desde años antes de interponerse las acciones
de tutela, se les venía haciendo a los ocupantes de la zona aledaña al
ferrocarril numerosas y reiteradas promesas, y aún después de las sentencias de
tutela hay un acta que lo confirma; esto reafirma aún más la aplicación de la
CONFIANZA LEGITIMA. El Distrito se comprometía a dar solución a esa Comunidad,
por ello es criticable que en más de treinta años Santafé de Bogotá haya
permitido ocupación del espacio público y en más de diez años algunos
funcionarios hayan postergado la solución de los problemas humanos que
surgieron por la desidia de los funcionarios. En caso similar cuando hay muchas
promesas y poco cumplimiento, la Corte señaló:
“En el supuesto
de que se pudiera acudir a una acción para lograr la ejecución del Convenio
aludido, la decisión final, y en el entendido de que ella entrañara una
decisión estimatoria de las pretensiones, sólo podría definirse probablemente
después de muchos años, cuando lo crítico y conflictivo de la situación social
que confronta la comunidad, reclama unas definiciones ágiles, porque de otro
modo, es bien probable que la situación desemboque en la asunción de rumbos
desesperados, o, peor aún, en la amenaza de la propia integridad étnica y
cultural de la comunidad Wayúu.
La consideración
de esas eventualidades, por remotas que parezcan, no pueden ser ajenas a las
preocupaciones del Estado, ni esquivarse dentro del análisis de esta
providencia...
Hay que
considerar adicionalmente, que el Estado a través de las entidades públicas
intervinientes en la celebración del Acuerdo se comprometió a la realización de
una serie de acciones tendientes a garantizar de manera concreta el derecho al
trabajo de la comunidad Wayúu con la organización y funcionamiento de una
empresa que se encargara de la explotación de la sal y, además, a adoptar las
medidas necesarias para el desarrollo social y cultural de dicha comunidad. Por
lo tanto, a juicio de la Sala, el compromiso asumido tiende a hacer efectivos
derechos que se estiman fundamentales, no meramente programáticos, sino ciertos
y reales, que se consideran medulares para la supervivencia y el desarrollo
socio-cultural de la etnia Wayúu como grupo social que merece la especial
protección del Estado en los términos de los artículos 1, 7 y 8 de la C.P. A
esta solución llegó esta misma Sala en la sentencia No. T-342 de fecha julio 27
de 1994 cuando ordenó proteger la diversidad étnica y cultural de la Tribu
Nukak-Maku.
La efectividad de
los aludidos derechos (art. 2 C.P.) contribuye además a hacer realidad el
principio de igualdad (art. 13 C.P.) y la justicia material, porque en este
caso el Estado en dicho Acuerdo se obligó a promover, con acciones concretas,
las condiciones para lograr la igualdad material de una comunidad discriminada
y marginada.
Llama la atención
de la Sala la circunstancia de muy común ocurrencia en que el Estado para
superar una emergencia derivada de un conflicto social con un grupo humano
determinado, asume obligaciones a través de convenios con las partes en
conflicto, que luego son incumplidos.
El incumplimiento
de este tipo de obligaciones, resta credibilidad y legitimidad a la acción del
Estado, frustra las aspiraciones legítimas de la comunidad, alienta las
soluciones violentas a sus reclamaciones y, además, es contrario a la filosofía
que emana del preámbulo de la Carta y al principio de la buena fe (art. 83
C.P.). El Estado Social de Derecho no sólo demanda de éste la proyección de
estratégias para dar soluciones a las necesidades básicas de la comunidad en lo
social y en lo económico, sino que exige acciones concretas para satisfacerlas;
por lo tanto, la oferta o el compromiso estatal para atender en concreto dichas
necesidades requiere ser traducido a la realidad, más aún cuando se trata de
proteger o amparar derechos fundamentales.
El cumplimiento
de esas obligaciones, en cuanto contribuyan a realizar efectivamente los
derechos fundamentales, puede demandarse a través de la acción de tutela, no
propiamente porque el respectivo convenio o acuerdo cree el derecho fundamental,
pues éste ya aparece determinado en el ordenamiento constitucional, sino porque
la unión de las voluntades -la estatal y la de la comunidad- se constituye en
un instrumento de determinación, concreción y materialización del derecho, que
le imprime un vigor adicional para su exigibilidad”[12].
Es, pues,
indispensable que haya acciones concretas y no ofrecimientos coyunturales que
se enredan luego en trámites burocráticos muchas veces inoficiosos y otras
veces engañosos.
14. La
solidaridad y los derechos del menor
Las sentencias que
se revisan parten también de otra base: que se han violado los derechos
fundamentales consagrados en los artículos 42 y 44 de la C.P., a las decenas
de menores que habitan en las orillas del ferrocarril en Santafé de Bogotá.
Ocurre que en la
comunidad cuyo desalojo se anuncia hay numerosos niños. Hay que aclarar que la
existencia de menores de edad no impide una determinación judicial de lanzamiento
o administrativa de desalojo. Pero, no por eso el Estado se puede desatender de
la protección al menor y del mantenimiento de la unidad familiar, especialmente
si los niños viven en condiciones infrahumanas. Es más, el impacto del
subdesarrollo en sectores marginales exige una presencia mayor del Estado. Es,
pues, justa y válida la apreciación de los jueces de tutela al señalar la
protección a tales menores. Como, además, hay información en el expediente
sobre las medidas que por parte del ICBF y el Departamento Administrativo de
Bienestar Social se han tomado o se pueden tomar, en favor de esos niños, esta
Sala de Revisión los tendrá en cuenta en las órdenes que se darán.
En consecuencia, las
tutelas no prosperan por violación al derecho al trabajo, sino por vulnerar el
derecho a la buena fé, a la igualdad, a vivienda digna que se genera en este
caso con la situación concreta de los ocupantes y con el comportamiento de la
administración, los derechos del niño, al derecho a la unidad familiar. Significa
lo anterior que se revocará la sentencia que negó la tutela y que se
confirmarán las tres sentencias que la otorgaron pero con las modificaciones
aludidas y las precisiones que a continuación se harán.
15. Ordenes.
El Artículo 86 de la
Constitución Política establece que a consecuencia de la acción de tutela la
protección de los derechos fundamentales se traduce en una ORDEN, es decir, una
decisión que debe ser obedecida o satisfecha. No se trata solamente de exigir
que se adopten programas sino de producir definiciones ágiles, prontas y
concretas.
Pues bien, pretenden
los solicitantes, en primer lugar, que se suspenda la orden de desalojo dada
por el Alcalde Local de Puente Aranda y el Consejo de Justicia de Santafé de
Bogotá. No solamente lo lograron temporalmente sino que el término razonable de
dos meses que fijó una sentencia del Consejo de Estado ya precluyó y el
desalojo no ha operado, como tampoco se ha efectuado en la acción de tutela que
no prosperó. Se dirá que en las otras dos tutelas el desalojo está supeditado a
la efectividad de condiciones previas que aún no se han cristalizado y que no
sería equitativo desalojar a unos y mantener en el sitio a otros cuando la
decisión policiva de desalojo fue general; esta objeción hay que tenerla en
cuenta y por lo mismo la orden debe ser general y no fraccionada. Considera la
Sala que la suspensión del desalojo facilitaría una solución de vivienda para
quienes serían lanzados de su tradicional sitio donde habitan, pero esa
suspensión no puede ser indefinida, ni implica que se desconozca el principio
de que los bienes de uso público son imprescriptibles.
El plazo máximo de
dos meses era razonable, no podrá excederse tal término en las ordenes que se
darán. Se considera como fecha prudente para cumplir con todo lo ordenado el
doce de febrero de 1996. Es decir, la suspensión del desalojo no puede ir mas
allá del 12 de febrero de 1996.
Paralelamente, antes
del 12 de febrero de 1996, la Administración del Distrito Capital y el INURBE
deberán concretar en la práctica todos los pasos para garantizar el derecho a
vivienda digna de los solicitantes, que no tengan vivienda. Es dentro del mismo
lapso porque entre otras razones hay cambio de anualidad presupuestal y hay que
adoptar medidas operacionales necesarias.
Estas decisiones se
tomarán con fundamento en las siguientes disposiciones legales:
-El Estatuto de
Bogotá (Decreto 1421/93), art. 137 que le da prioridad al gasto social.
-La Ley 130/85,
artículo 2º que establece que las apropiaciones previstas en la Ley 61 de 1936
y el decreto 1465 de 1953, podrán destinarse a:
“... .2º La
adquisición de terrenos para conformar zonas de reserva destinadas a proyectos
de vivienda”.
-La Ley 61 de 1936 y
el Decreto 1465 de 1953 (con fuerza de ley en virtud de la Ley 2ª de 1958) que
obligaron a destinar un porcentaje del 5% del presupuesto municipal a planes de
vivienda social.
-La Ley 9 de 1989,
en sus artículo 125 y 70 que vinculan al Distrito a la normatividad de esa ley;
y el artículo 70 específicamente en lo que tiene que ver con los “Bancos de
tierras” incluye al Distrito Capital.
-La Ley 3 de 1991 y
su Decreto reglamentario Número 599 del mismo año que crearon el sistema
nacional de vivienda y regularon el subsidio familiar de vivienda.
Adicionalmente está el Decreto 706 de 1995 sobre el mismo tema. Lo anterior
implica:
a) Adquisición por
parte del Distrito Capital (Caja de Vivienda Popular) de inmueble o inmuebles
para entregar a los solicitantes en forma de lotes con servicios, que serán
favorecidos con el otorgamiento de préstamos, que tengan en cuenta su capacidad
económica y los Acuerdos del Concejo Municipal, como ya lo había aceptado la
Caja de Vivienda Popular en ocasiones anteriores. Esta medida está supeditada a
estas tres condiciones:
-Que el favorecido
sea solicitante en las acciones de tutelas que originan este fallo. (Aparecen
en las solicitudes con su cédula de ciudadanía).
-Que en la fecha del
presenta fallo no tengan propiedad raiz dentro del Distrito Capital de Santafé
de Bogotá.
-Que en el momento
en que se profirió por la Alcaldía de Puente Aranda la providencia de
desalojo, los solicitantes fueran habitantes del sitio por desalojar.
Acreditadas estas
condiciones la administración cumplirá la orden impartida, se hará la tradición
de la respectiva solución de vivienda, con la garantía hipotecaria que se
considere pertinente, superándose todas las trabas dentro del espíritu que en
sus considerandos y artículos pertinentes trae el Decreto 2150 del 5 de
diciembre de 1995.
b) En el mismo
término, antes del 12 de febrero de 1996, el INURBE adjudicará subsidio
familiar de vivienda a los solicitantes que cumplan las tres condiciones
reseñadas anteriormente. Como el INURBE justifica la demora en que la Caja de
Vivienda no ha presentado el programa, se ordenará que dicha Caja lo presente
de inmediato para facilitar el cumplimiento por parte del INURBE.
Las Entidades, antes
citadas deben tener en cuenta no solamente los principios de eficacia y
eficiencia sino que la administración debe estar al servicio de la comunidad
(artículo 123 y 209 C.P.).
Estas órdenes al
Distrito Capital (Caja de Vivienda Popular) e INURBE implican el respeto a
soluciones dignas respecto a la vivienda por la condición de buena fé,
igualmente tendrá en cuenta el mantenimiento en lo posible del grupo humano de
recicladores que instauraron la tutela y préstamos blandos a largo plazo.
También se buscará que las soluciones sean concertadas, pero eso no quiere
decir que la negativa de alguno o algunos de los solicitantes a aceptar la
solución justa impida el desalojo, porque, se repite, la protección al espacio
público es de interés general.
c) No puede
Ferrovías limitar su accionar a esperar que se le entregue el espacio público
desocupado sino que debe colaborar en la pronta solución para las familias que
van a desocupar los terrenos aledaños a la carrilera, para lo cual,
inmediatamente terminen las vacaciones judiciales, rendirá un informe al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la Sala que conoció la tutela, sobre
todos los pasos que el Distrito Capital y el INURBE hayan dado sobre lo
ordenado por esta Corte, para lo cual tanto el Distrito como el INURBE darán
toda la información. Y, cada ocho días seguirá indicando a dicho Tribunal el
desarrollo de lo resuelto en la presente sentencia, so pena de responsabilidad
por parte del representante legal de dicha entidad. Se aspira con esta medida
que haya efectividad en las órdenes de tutela que se darán.
d) Por lo mismo, la
Entidad que falló en la primera instancia vigilará pormenorizadamente el
cumplimiento del presente fallo. Adicionalmente, la Defensoría del Pueblo
vigilará el desarrollo de lo que aquí se determina.
e) En cuanto a la
protección de los menores, las órdenes que se darán en la parte resolutiva
serán la mismas que el ICBF y el Departamento Administrativo de Bienestar
Social reportaron a esta Corporación.
En mérito de lo
expuesto la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR en su totalidad la sentencia proferida por
la Sección Primera del Consejo de Estado, el 7 de julio de 1995, en la acción
de tutela promovida por Emilse Angola Marín y otros.
SEGUNDO: CONFIRMAR parcialmente las sentencias
proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado en los casos de Laura
M. Torres y otros y Lilia Chacón Vanegas y otros, ambos con fecha 3 de agosto
de 1995, en cuanto tutelaron los derechos consagrados en los artículos 42 y 44
de la Carta Política y modificar las órdenes impartidas en las
sentencias de 2ª instancia.
TERCERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia
de 19 de julio de 1995, de la Sección 3ª del Consejo de Estado, en el caso de
María del Rosario Cajamarca y otros en cuanto confirmó la decisión del a-quo
sobre los derechos de los niños y modificar las órdenes impartidas
dentro de la referida tutela.
CUARTO: TUTELAR, por cuanto coexisten en el presente caso,
los derechos a la vivienda digna, a la buena fe y a la igualdad y los derechos
de los niños a protección y unidad familiar.
QUINTO: ORDENAR que la suspensión de la orden de desalojo
dada en las Resoluciones de 29 de noviembre de 1994, en la diligencia de
inspección ocular, dentro de la querella Nº 005 de 1994, proferida por el
Alcalde Local de Puente Aranda, luego confirmada al resolverse los
correspondientes recursos, es una suspensión que opera hasta el día 12 de
febrero de 1996, fecha en la cual se realizarán las diligencias de lanzamiento.
SEXTO: ORDENAR que antes del 12 de febrero de 1996, el
Distrito Capital de Santafé de Bogotá (Caja de la Vivienda Popular) tome las
medidas necesarias para la reubicación de quienes instauraron la tutela,
siempre que cumplan con las tres condiciones relacionadas en la parte motiva
(identificación que aparece en las solicitudes de tutela, no posea bien raiz en
el Distrito Capital y ser ocupante de la zona por desalojar a la fecha de la
diligencia, el 29 de noviembre de 1994); dentro de las medias estarán: adquisición
de inmuebles para la reubicación, el cual se dará en forma de lote con
servicios para todos y cada uno de quienes reunan las señaladas condiciones,
haciendo tradición con garantía hipotecaria, dando facilidades de pago y
cumpliendo con lo señalado en los Acuerdos del Concejo de Santafé de Bogotá y
tomando todas las medidas que sean acordes con los considerandos expuestos en
esta sentencia.
SEPTIMO: ORDENAR al INURBE, de acuerdo a lo expresado en la
parte motiva, que antes del 12 de febrero de 1996 se adjudique subsidio
familiar de vivienda a los solicitantes de la tutela y que estén dentro de las
condiciones del numeral anterior.
OCTAVO: ORDENAR al Departamento Administrativo de
Bienestar Social del D.C., que adelante acciones de protección dentro de
los comuneros que solicitaron la tutela que motiva este fallo, entre las
cuales están; atención a la mujer gestante y lactante, atención a familias de
alto grado de indigencia, vinculación de jóvenes a procesos comunitarios,
servicio integral de gestión de empleo, asesoría, orientación y apoyo, brigadas
de salud, distribución de bienestarina, apoyo nutricional. Antes de dos meses
se iniciarán tales programas.
NOVENO: ORDENAR al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar especial protección a los menores que aparecen en las solicitudes de
tutela y en el encabezamiento de este fallo; especialmente y siempre que se
encuentre con la autorización de los padres: atención en Hogares Comunitarios
de Bienestar, programas de capacitación, apoyo y orientación, funcionamiento de
restaurante escolar.
DECIMO: ORDENAR a Ferrovías cumplir con la
colaboración señalada en la parte motiva de este fallo y rendir los informes
allí indicados cada ocho dias.
DECIMO PRIMERO: El juzgador de primera instancia y el
Defensor del pueblo vigilarán el cumplimiento de lo ordenado. Este último en
cumplimiento de sus funciones de veeduría deberá rendir informe a esta Sala
de Revisión de la Corte Constitucional.
DECIMO SEGUNDO: por la Secretaría de la Corte
Constitucional se dará preferencia a la devolución de los expedientes, a la
mayor brevedad a fin de que el juzgador de Primera Instancia cumpla de
inmediato con lo ordenado en este fallo y haga las notificaciones y tome las
determinaciones señaladas en el Artículo 36 Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese
y cúmplase, insértese en la Gaceta Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Consejero Ponente: Juán de Dios Montes.
Sección Tercera.
[2] Sentencia T- 225/92. Gaceta
Constitucional Tomo 2. Pag 136-137, Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón.
[3] T-150/95, Magistrado Ponente: Alejandro
Martínez Caballero.
[4]Sentencia Nº T-150 de 4 de abril de 1995.
M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[5] Gonzalez Perez Jesús,El Principio General de la buena fe en el
Derecho Administrativo,Editorial Civitas,pág 43.
[6] Ibidem,Pág 59
[7] IDEM.
[8] García Macho Ricardo, Artículo “ Contenido y límites del
principio de la Confianza legítima “ Libro Homenaje al Profesor José Luis
Villar Palasí .Editorial Civitas, Madrid 1989 .pág 461.
[9] García de Enterria Eduardo y Fernández Tomás-Ramón,Curso de
Derecho Administrativo,Editorial Civitas-Madrid pág 375.
[10]Sentencia Nº C-575 de 29 de octubre de
1992. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[11]Sentencia Nº T-308, de 4 de agosto de
1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12] Sentencia Nº
T-007, 16 de enero de 1995, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. |
631 | T-618-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-618/95
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Obtención de
preguntas exámenes Icfes
No puede la
acción de tutela, servir como mecanismo para dirimir situaciones jurídicas ya
definidas mediante providencias que han sido proferidas con sujeción al
ordenamiento jurídico vigente, por parte de la autoridad competente. Se dispone
de la acción contencioso administrativa y no se ha utilizado el medio de
defensa como transitorio, sin que tampoco se observe ni se configure la
existencia de un perjuicio irremediable.
DOCUMENTO
RESERVADO-Exámenes de
Estado/REVISION ADMINISTRATIVA-Exámenes de Estado/DERECHO DE ACCESO A
DOCUMENTOS PUBLICOS-Improcedencia respecto de exámenes de Estado
No es la acción
de tutela el instrumento que sirva para dirimir situaciones jurídicas en las
que puedan afectarse providencias que han alcanzado su firmeza y ejecutoria, lo
cual atenta contra su naturaleza extraordinaria, además de que con respecto de ellos
el actor dispone de otros medios de defensa judicial.
Ref.:
Expediente No. T- 82.024
Demandante:
Luis Pérez Gutiérrez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
-Sección Primera-
Procedencia:
Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá, Sala Penal.
TEMA: Derecho
de petición. Acceso a documentos públicos. Vías de Hecho - inexistencia-.
Magistrado
Ponente:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santa Fe de Bogotá,
diciembre trece (13) de 1995.
La Sala Sexta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales, procede a revisar la sentencia dictada por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, Sala Penal, de
fecha 14 de septiembre de 1995, dentro de la acción promovida por el señor Luis
Pérez Gutiérrez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, en el proceso de la referencia.
El expediente llegó
al conocimiento de esta Sala por remisión que le hizo el Consejo de Estado, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Con
fundamento en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto
2591 de 1991, la Sala de Selección Número Diez (10) de la Corte Constitucional
escogió para efectos de revisión, la acción de tutela promovida a través de
este proceso.
I. ANTECEDENTES.
El señor LUIS PEREZ
GUTIERREZ, en su condición de Secretario de Educación y Cultura de Medellín,
instauró acción de tutela contra la providencia proferida por la Sección Primera
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual mediante fallo del diez
(10) de julio de 1995 denegó el recurso de insistencia que ejerció como
consecuencia de la negativa del Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior -ICFES- de resolver favorablemente la solicitud de
información que ante esta entidad formulara.
Afirma el demandante
que en ejercicio del derecho de petición el 27 de marzo de 1995 solicitó al
Director General del ICFES la entrega de la totalidad de las preguntas que ese
organismo oficial ha diseñado para conformar el examen de Estado, de las que
semestralmente se extraen algunas para que las contesten los nuevos bachilleres
que aspiran a ingresar a la educación superior.
Agrega que el
Director del ICFES, por medio de la Resolución 0941 de 20 de abril de 1995, le
negó la referida petición, con fundamento en la reserva legal que cobija al
Banco de Preguntas del ICFES, que a su juicio resulta inexistente, por cuanto
el artículo 24 del Decreto 1211 de 1993 establece que "Los bancos de
preguntas utilizados en los exámenes de Estado y pruebas que practique el ICFES
tienen el carácter de reservados en los casos determinados por la Ley."
El demandante
expresa que como resultado de la denegación a su derecho fundamental a la
información se tramitó el recurso de insistencia ante la Sección Primera del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que terminó confirmando la Resolución
emitida por el ICFES.
Manifiesta el
demandante que en la resolución del ICFES se aplica y se interpreta mal el
citado artículo 24 del Decreto Ley 1211 de 1993, y que en este mismo error
incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, constituyendo vías de
hecho, al afirmar que esa norma está contenida en un Decreto Extraordinario
expedido por el Gobierno Nacional, por cuanto la Ley hasta ahora no ha
establecido los casos de reserva sobre el banco de preguntas del mencionado
examen, ya que "el artículo 24 tiene el carácter de norma de reenvío y
el supuesto jurídico que ella consagra está claramente condicionado en su
cumplimiento a la voluntad expresa del Legislador. De ahí que no existiendo
norma que consagre carácter de reservado a tal documentación, sea preciso
invocar la aplicación del artículo 12 de la Ley 57 de 1985 que autoriza a toda
persona para pedir que le expidan copia de los documentos que reposen en las
oficinas públicas 'siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado
conforme a la Constitución o a la Ley".
Por todo lo
anterior, el señor Pérez Gutiérrez solicita que se tutele su derecho
fundamental a la información, y que se ordene al Director General del ICFES que
con destino a la Secretaría de Educación y Cultura de Medellín entregue el
Banco de Preguntas utilizadas en los exámenes de Estado, como obligado
cumplimiento del derecho invocado, tal como lo establece el artículo 74 de la
Constitución Política".
II. LA DECISION
JUDICIAL QUE SE REVISA.
El Tribunal Superior
de Santa Fe de Bogotá, mediante sentencia del catorce (14) de septiembre de
1995, negó por improcedente la acción de tutela instaurada, con fundamento en
las siguientes consideraciones:
"El artículo
86 de la Constitución Política (...) no hace referencia en sus elementos a una colectividad,
como sucede en el caso que nos ocupa. En efecto, Luis Pérez Gutiérrez tiene
como motivos para solicitar las preguntas del 'banco de preguntas del ICFES',
el perjuicio que según su criterio está sufriendo la colectividad estudiantil
de la ciudad de Medellín. (...) Desde este punto de vista, resulta improcedente
la 'acción de tutela'."
"(...)
Observa la Sala que la providencia proferida por el Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, se aviene a las formas propias
del procedimiento, es decir, no se observan arbitrariedades que afecten el
debido proceso, pues fue debidamente motivada, teniendo en cuenta las
alegaciones del petente. En lo que tiene que ver con el fondo de la decisión,
mal puede el Juez de tutela entrar a cuestionarlo, cuando le está vedado
intervenir en campos que no son de su competencia y hacerlo contribuiría a
desbordar el orden social existente. La confirmación proferida no obedece a
ninguna clase de denegación de justicia, pues, implicó una juiciosa revisión de
los motivos del solicitante y las consecuencias que puede generar el permitir
el acceso al banco de preguntas del Instituto. La providencia atacada por vía
de tutela cobró firmeza cuando el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, confirmó el recurso de Insistencia (...) por lo que ostenta
fuerza de 'cosa juzgada' que le da seguridad jurídica.
(...) No es la
acción de tutela la vía para atacar la decisión del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, porque para ello cuenta con la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho que puede solicitar ante la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa, lo que indica que cuenta con otro mecanismo de
defensa judicial".
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. La
Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto
2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar el fallo proferido por el
Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá, Sala Penal en el presente proceso.
2. El asunto
objeto de estudio.
El accionante acude
al mecanismo de la tutela a fin de que le sea protegido su derecho fundamental
a la petición de información, que considera vulnerado como consecuencia de la
resolución negativa del ICFES a la solicitud que le formuló, encaminada a
obtener copias de las preguntas del examen de Estado que reposan en el banco de
datos de dicha entidad, decisión que fue confirmada por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera- al resolver acerca de la
insistencia que ante dicho despacho formulara, el cual, a su juicio, incurrió
en las denominadas vías de hecho.
En primer término,
es oportuno destacar que el Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior -ICFES-, según el Decreto No. 1211 de 1993 es un
establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Educación
Nacional, con las características definidas por el artículo 5° del Decreto Ley
1050 de 1968, y por tanto los actos administrativos de su Director se denominan
resoluciones, como bien lo señala el artículo 12 del Decreto arriba citado,
respecto de los cuales caben los recursos correspondientes en la vía
gubernativa, y las acciones pertinentes ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
Observa la
Corporación que la decisión mediante la cual se resolvió la insistencia de la
solicitud que le fue negada al actor, es una providencia judicial que fue
proferida con sujeción a las disposiciones vigentes, y en cuya parte motiva el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera- hace un análisis
jurídico acerca de las razones por las cuales se negó el acceso a los
documentos solicitados por el peticionario, en relación con la resolución No.
941 del 20 de abril de 1995 emanada del ICFES, que le dieron el carácter de reserva
a los bancos de preguntas utilizadas en los exámenes de Estado y pruebas que
este practique, de conformidad con el artículo 24 del Decreto Ley 1211 de 1993.
Como bien lo anota
el citado Tribunal, el recurso de insistencia "Es un mecanismo que
consiste en el deber que tienen las oficinas públicas, ante la insistencia del
interesado, de remitir al Tribunal Administrativo competente los documentos que
consideren amparados constitucional o legalmente por reserva, a fin de decidir
en única instancia si se permite o no el acceso a los mismos."
Agrega dicha
Corporación acerca del procedimiento de la insistencia que "en sentido
estrictamente procesal no se trata de un recurso. Es un mecanismo especial que
tiene por finalidad garantizar el ejercicio y la efectividad del derecho de
petición con la intervención de la jurisdicción contenciosa
administrativa."
Cabe anotar que la
decisión del Tribunal que confirma la resolución que negó el acceso a los
mencionados documentos es de única instancia, o sea que contra ella no es
procedente recurso alguno, como lo advirtió expresamente dicha Corporación, de
conformidad con la Ley 57 de 1985. No obstante, contra la referida decisión el
demandante puede ejercer las acciones contencioso administrativas
correspondientes, de acuerdo con lo señalado por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial en la sentencia que se revisa, de fecha 14 de septiembre de
1995, en los siguientes términos:
"Entonces el
asunto no se limita únicamente a un problema de hermenéutica como lo refiere el
demandante, porque el problema quedó debidamente planteado y las distintas
instancias utilizan diferentes sistemas de interpretación que el juez de tutela
no puede entrar a debatir, por lo que reitérase, no es la acción de tutela para
atacar la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque para
ello cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que puede
solicitar (sic) ante la jurisdicción contencioso administrativa, lo que indica,
que cuenta con otro mecanismo judicial."
Como lo ha expresado
la Corte Constitucional, las denominadas vías de hecho se configuran cuando la
autoridad judicial actúa sin tener ninguna competencia constitucional o legal o
en el evento de que su decisión desconozca de manera abierta y evidente el
debido proceso que rige los procedimientos judiciales.
Reitera la
Corporación que la tutela genéricamente no procede contra sentencias judiciales
salvo casos en los que se configure la existencia de una vía de hecho en la
forma indicada, lo cual no se da en el presente asunto, como lo señaló
acertadamente el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá,
Sala Penal, en la sentencia que se revisa de fecha 14 de septiembre de 1995,
con los razonamientos que a continuación se transcriben y se prohijan por esta
Corporación:
"Vía de
hecho. La premisa general que ha sentado la Honorable Corte Constitucional, es
que la acción de tutela contra providencias es improcedente, pues de no ser
asi, sería imposible el mantenimiento del orden social.
Se habla de vía
de hecho en el evento en que: '... la conducta del agente carezca de fundamento
legal, que la acción obedezca a la voluntad subjetiva de quien desempeña la
autoridad judicial; que tenga como consecuencia la vulneración de los derechos
fundamentales, de manera grave e inminente y que no exista otra vía de defensa
judicial, o que existiendo, se interponga la acción como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable ... ' (sentencia T-327, julio 15/94 Mag.
Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
Observa la Sala
que la providencia signada el diez (10) de julio de mil novecientos noventa y
cinco (1995), proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, se aviene a las formas propias del
procedimiento, es decir, no se observen arbitrariedades que afecten el debido
proceso, pues fue debidamente motivada, teniendo en cuenta las alegaciones del
petente.
Ahora, en lo que
tiene que ver con el fondo de la decisión, mal puede el juez de tutela entrar a
cuestionarlo, cuando le está vedado intervenir en campos que no son de su
competencia y hacerlo contribuiría a desbordar el orden social existente. La
confirmación proferida por la autoridad demandada, no obedece a ninguna clase
de denegación de justicia, pues, implicó una juiciosa revisión de los motivos
del solicitante y las consecuencias que puede generar el permitir el acceso al
banco de preguntas del Instituto.
La providencia
atacada por vía de tutela cobró firmeza cuando el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, confirmó el recurso de 'insistencia' interpuesto
por Luis Pérez Gutiérrez contra la resolución No. 0941 efluvia del 'ICFES', por
lo que ostenta fuerza de 'cosa juzgada' que le da seguridad jurídica."
No puede la acción
de tutela, servir como mecanismo para dirimir situaciones jurídicas ya
definidas mediante providencias que han sido proferidas con sujeción al
ordenamiento jurídico vigente, por parte de la autoridad competente, como aquí
ocurre, ya que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca actuó con plena
competencia, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 57 de 1985.
Ahora, cabe reiterar
lo expresado por la Corte Constitucional en cumplimiento de lo ordenado por el
artículo 86 de la Constitución Política de 1991, según el cual la acción de
tutela no es procedente cuando el actor cuenta con otros mecanismos de defensa
judicial, como se presenta en el asunto sub exámine donde, como se ha señalado,
se dispone de la acción contencioso administrativa correspondiente y no se ha
utilizado el medio de defensa como transitorio, sin que tampoco se observe ni
se configure la existencia de un perjuicio irremediable.
Por otra parte, el
Decreto 2591 de 1991, reglamentario del artículo 86 ibídem, en su artículo 6° consagra
las causales de improcedencia de la acción de tutela, dentro de las cuales se
encuentra en su numeral 1°, la de que el accionante cuente con otro mecanismo
de defensa judicial para obtener la protección de sus derechos fundamentales.
Por tal razón, no es la acción de tutela el instrumento que sirva para dirimir
situaciones jurídicas en las que puedan afectarse providencias que han
alcanzado su firmeza y ejecutoria, lo cual atenta contra su naturaleza
extraordinaria, además de que con respecto de ellos el actor dispone de otros
medios de defensa judicial en la forma expresada en esta providencia.
Acerca de lo
anterior, ha dicho la Corporación:
"Si la
persona que se dice “presuntamente” afectada por una decisión judicial, no hace
uso de los mecanismos que las distintas jurisdicciones consagran con el objeto
de controvertir dichas decisiones o de defender sus derechos que se dicen
vulnerados o amenazados, o lo hacen pero en forma extemporánea, no puede acudir
a la tutela como una instancia adicional o alternativa que “reviva”
oportunidades o recursos procesales ya agotados y cuyas providencias se
encuentren ejecutoriadas, pues ello no solo desnaturaliza el sentido y esencia
misma del instrumento extraordinario de la tutela, sino que además implicaría
el desconocimiento de los principios constitucionales del juez natural y de la
firmeza de las providencias judiciales. Lo anterior sólo tendría una excepción,
cual es, la existencia de una vía de hecho, que no se encuentra probada dentro
del proceso[1]".
De todo lo anterior
se concluye que no es procedente la acción de tutela instaurada en el presente
asunto, por cuanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca actuó dentro de
la órbita de su competencia al adoptar la decisión correspondiente, de
conformidad con el artículo 21 de la Ley 57 de 1985. Tampoco se observa que
dicho despacho haya incurrido en actuaciones arbitrarias que generen la
vulneración o amenaza del derecho fundamental al debido proceso. Asi mismo
porque el demandante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial ante la
jurisdicción contencioso administrativa, como lo advirtió en su oportunidad la
sentencia materia de revisión.
Por las razones
expuestas la Corte Constitucional confirmará el fallo proferido por el Tribunal
Superior de Santa Fe de Bogotá, Sala Penal, de fecha 14 de septiembre de 1995,
por medio del cual negó por improcedente la tutela instaurada en el asunto sub
exámine.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, obrando en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.
CONFIRMAR el fallo
proferido por el Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá, Sala Penal, el
catorce (14) de septiembre de 1995, que negó la tutela instaurada por el
ciudadano Luis Pérez Gutiérrez contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca -Sección Primera-.
SEGUNDO. LIBRENSE por Secretaría, las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, y remítase al Tribunal de origen.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Magistrado Ponente, Hernando Herrera Vergara. |
632 | T-619-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-619/95
PENSION DE
INVALIDEZ-Protección
constitucional
El derecho al
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, o en su defecto de la
indemnización sustitutiva, se encuentra en conexidad con el derecho a la vida,
la integridad física, el trabajo y la igualdad, entre otros, por cuanto a
través de dicha prestación, lo que pretende el Estado es dar cumplimiento al
mandato constitucional que impone como deber el de garantizar a todos los
habitantes "el derecho irrenunciable a la seguridad social." Se
garantiza el derecho a la vida, pues se reconoce en favor de quien ha sufrido
merma en su capacidad laboral una suma de dinero mensual que le permita velar por
su subsistencia, y en caso dado, por la de su familia, y además la integridad
física por cuanto como consecuencia de su estado de salud y de sus limitaciones
permanentes, el Estado le brinda una especial protección, además de la
asistencia médica derivada de su situación personal; se garantiza el derecho al
trabajo, ya que cuando el afectado no puede ofrecer al menos la mitad de su
capacidad laboral, se le exime de su obligación social de trabajar, y a la vez
se preserva su derecho en cuanto si recupera su capacidad, puede volver a
desempeñarse en el ejercicio de sus actividades laborales.
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Fundamental
por conexidad
En la medida en
que exista conexidad con estos derechos fundamentales, es viable la protección
a través de la acción de tutela, del derecho a la seguridad social, cuando como
consecuencia de la conducta de una autoridad pública o de un particular, se
amenace o vulnere el derecho de la persona a gozar de los beneficios derivados
de aquélla en favor de quien acuda a este mecanismo excepcional de protección
de los derechos.
PENSION DE
INVALIDEZ-Derechos y
deberes del beneficiario
En el evento de
que una persona quede inválida física, psíquica o sensorialmente, se le debe
proteger a través del reconocimiento de su pensión de invalidez, si reúne los
requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para gozar de la misma. El
beneficiario de la pensión de invalidez, debe cumplir con las obligaciones y
deberes que le impone la ley para efectos de continuar disfrutando de dicha
prestación, como es el caso de la revisión médica.
DEMANDA DE TUTELA-Citación para evaluación médica de
pensionado
El Seguro Social
a través de dicha comunicación no fue preciso al informar al accionante de la
finalidad de su comparecencia, ni mencionó nada acerca de su obligación de
acudir al examen médico de evaluación de su pensión de invalidez, ni de la
consecuencia de su no comparecencia, lo que daría lugar a la suspensión de la
pensión y de los servicios médicos. Debió especificar en forma clara y expresa
en la citación enviada para qué fin debía presentarse en las oficinas de Salud
Ocupacional, y notificarlo en la forma establecida por las normas pertinentes,
para no dejar ninguna duda con respecto al procedimiento que debe adoptarse para
estos casos, pues las consecuencias derivadas de la eventual inasistencia del
actor eran las de dejar sin efecto la pensión de invalidez. Lo anterior debió
ser observado con mayor atención por parte de la accionada, más aún teniendo en
cuenta las circunstancias de debilidad, a causa de su invalidez, en las que se
encuentra el demandante, quien por esa misma razón no puede ni debe estar
asistiendo a los requerimientos que se adelanten sin las precisiones
respectivas.
Ref.: Expediente
No. T- 82884
Accionante:
Nelson Enrique Tejeda Miranda contra el Instituto de Seguros Sociales
-Seccional Magdalena-.
tema: Derecho a
la vida, igualdad, trabajo, debido proceso y seguridad social.
Magistrado
Ponente:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA.
Santa Fe de Bogotá,
diciembre trece (13) de 1995.
La Sala Sexta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales, procede a revisar la sentencia dictada por el H.
Consejo de Estado de fecha 25 de septiembre de 1995 en el proceso de la
referencia, dentro de la acción que promovió el señor Nelson Enrique Tejeda
Miranda contra el Instituto de Seguros Sociales -Seccional Magdalena-.
El expediente llegó
al conocimiento de la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional por
remisión que le hizo el Consejo de Estado, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Con fundamento en los artículos 86 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección
Número Once (11) de la Corte Constitucional, escogió para efectos de revisión,
la acción de tutela promovida a través de este proceso.
I. ANTECEDENTES.
El accionante, a
través de apoderado, instaura acción de tutela contra el Instituto de Seguros
Sociales -Seccional Magdalena- por cuanto considera vulnerados sus derechos
fundamentales a la vida, a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y a la
seguridad social.
El apoderado del
actor manifiesta que el Instituto de Seguros Sociales por medio de la
resolución No. 03125 del 23 de julio de 1990 le reconoció al señor Nelson
Enrique Tejeda Miranda su pensión de invalidez, la cual se le comenzó a pagar a
partir del 5 de febrero de ese año.
La mencionada
pensión le fue suspendida al actor por medio de la resolución No. 000086 del 16
de enero de 1995 emanada del ISS, en la que la entidad accionada adujo que el
señor Nelson Enrique Tejeda Miranda fue citado para una evaluación médica
programada para el 29 de junio de 1994, y que no se presentó, razón por la cual
se le sancionó conforme a lo preceptuado en el artículo 44 de la Ley 100 de
1993, que establece que transcurridos más de tres meses sin que el pensionado
por invalidez se hubiere presentado a la citación que se le formule para
llevar a cabo la referida evaluación sin que medie justificación, podrá
suspenderse la pensión de invalidez del beneficiario.
En la demanda
también se afirma que se advierte una actuación ilegal del ISS ya que el actor
no fue citado en debida forma para la práctica del referido examen. Agrega que
no resulta explicable el hecho de que el acto administrativo que contiene la
sanción sí hubiera llegado a la dirección de la residencia del demandante y la
citación para el examen referido no.
Advierte además que
si bien existen otros medios de defensa judicial para hacer efectivos tales
derechos, el juez de tutela no puede ser indiferente ante la situación de los
pensionados por su estado concreto de debilidad, y que debe promover la
igualdad real y efectiva de los sectores débiles que requieren y merecen
prestaciones especiales, como elemento integral del principio de solidaridad
social, razón por la cual cabe, a su juicio, la tutela como mecanismo
transitorio para garantizar el derecho reconocido para evitar un perjuicio
irremediable, mientras se define el mismo mediante las acciones legales
establecidas para su defensa.
Agrega que el
reconocimiento al actor del disfrute de su pensión por incapacidad permanente
proviene de un acto administrativo emitido por autoridad competente, y que si
se suspende unilateralmente en las circunstancias del caso presente, se vulnera
el derecho al debido proceso consagrado en la Constitución Política. Expresa
además que dicho acto administrativo goza de presunción de legalidad frente a
una actuación posterior "que vulnera derechos fundamentales a la
pensión, a la salud, y a la seguridad social."
II. SENTENCIAS
JUDICIALES QUE SE REVISAN.
A. Sentencia del
Tribunal Administrativo del Magdalena.
El Tribunal
Administrativo del Magdalena mediante sentencia del 5 de julio de 1995 decidió "conceder
la tutela impetrada por el señor NELSON ENRIQUE TEJEDA MIRANDA contra el
INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES".
Previamente a la
adopción de la decisión de fondo, el citado Tribunal ordenó la práctica de
varias pruebas, entre ellas que el ISS, por medio del Gerente Regional,
certificara si en la Seccional del Magdalena se tiene registrada o se conoce la
dirección del actor; si en esa seccional se produjo la notificación, mediante
edicto, de la resolución No. 00086 del 16 de enero de 1995; y si se tiene
conocimiento de cómo llegó copia de dicha resolución a manos del señor Tejeda
Miranda.
También se ofició a
los firmantes del referido acto administrativo a fin de que certificaran en qué
forma y por qué medio se hizo conocer al demandante la citación para que
compareciera a la práctica de la evaluación médica sobre su estado de
invalidez; si la citación fue realmente cursada y si fue recibida o no por el
destinatario; si en sus dependencias existe registrada o no la dirección del
pensionado, y en caso afirmativo, que fuera suministrada a ese despacho; si
tienen conocimiento del medio por el cual se hizo llegar copia de la resolución
No. 00086 de 1995 al actor; si se comprobó o no la inexistencia de fuerza mayor
para la presentación del pensionado, como pudo ser el no haber recibido la
citación. Además ordenó al Gerente Regional del ISS que convocara a la Junta
Regional de Calificación de Invalidez para que revisara al señor Tejeda Miranda
y dictaminara acerca de su estado de invalidez. Finalmente, ofició al Director
de la Administración Postal Nacional de Santa Marta, para que certificara si
para los meses de mayo a julio de 1994 recibió comunicación o carta dirigida al
demandante a su residencia de la transveral 7 No. 33 A 06, remitida por la
accionada.
Una vez valoradas
las pruebas incorporadas al expediente, el Tribunal Administrativo del
Magdalena dispuso tutelar los derechos del actor con fundamento,
principalmente, en el argumento de que los derechos fundamentales de las
personas prevalecen sobre la ley, los reglamentos y los actos administrativos,
los cuales no pueden limitarlos o condicionar su ejercicio.
El Tribunal expresa
que el Gerente Administrativo Seccional del ISS debió actuar con sujeción a lo
dispuesto en el artículo 44 de la ley 100 de 1993, ya que dicha disposición
establece lo siguiente:
"Revisión de
las pensiones de invalidez. El estado de invalidez podrá revisarse:
a. Por solicitud
de la entidad de previsión o seguridad social correspondiente cada tres años,
con el fin de ratificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió
de base para la liquidación de la pensión que disfruta su beneficiario y
proceder a la extinción, disminución, aumento de la misma si a ello hubiere lugar.
(...)
A juicio del
Tribunal "La inflexión verbal 'podrá revisarse' significa que la
revisión médica para su evaluación no es obligatoria ni requisito para mantener
la pensión reconocida, en tanto se trata de una facultad." Agrega que
"Si la revisión procede 'a solicitud' de alguien, sea de la entidad de
previsión social o del pensionado ello entraña que mientras esa petición no se
decida el estado de invalidez se mantiene y el Seguro Social, para el caso, no
puede mantener la evaluación médica ordenada en una resolución de 1991 como
condición para el pago de la pensión reconocida; ni menos cada dos años, porque
la ley 100 de 1993 lo permite cada tres años. (...)." Y concluye el
Tribunal Administrativo del Magdalena afirmando lo siguiente, respecto de los
derechos fundamentales que consideró vulnerados al accionante:
"asi, es
claro que el Seguro Social desconoció derechos fundamentales del peticionario,
en los que se involucran su propia existencia y el derecho a su salud, en aras
del acatamiento de una normatividad modificada por la ley de seguridad social
(Ley 100 de 1993) cuando estaba pendiente una reglamentación nueva que, por lo
mismo no había entrado en vigencia y era inaplicable, si se tiene en cuenta la
fecha en que fue expedida la resolución No. 0086 enero 16 de 1995. (...)
La resolución No.
0086 del 16 de enero de 1995 dice que el pensionado fue citado, cuando
probatoriamente ello no corresponde a la realidad. El segundo considerando de
dicha resolución dice textualmente 'que el 29 de junio de 1994, se le citó al
asegurado para practicarle nueva evaluación y este no se presentó'. Y para
probarlo, adjuntó la copia de un telegrama adjuntado el 16 de marzo de 1994
donde no se habla de examen médico de evaluación y solamente se le pide que se
presente 'para tratar asuntos relacionados con su pensión' lo que indica que
esa no fue la citación a que se refiere la prementada resolución, citación que
carece entonces de comprobación.
De otra parte,
para que proceda la notificación por edicto se requiere la previa citación por
'correo certificado' a la dirección que haya registrado el interesado, dentro
de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto administrativo, como
lo dispone el artículo 44 del C.C.A.
Es ostensible que
este procedimiento no se utilizó y la consecuencia de ello es que la
notificación por edicto fue irregular y puede producir efectos, conforme al
artículo 48 del Decreto 001 de 1984 (C.C.A).
Hubo, además, en
el proceder del Instituto de Seguros Sociales, violación del debido proceso
administrativo."
La anterior
sentencia fue impugnada por el Instituto de Seguros Sociales, quien argumentó
que dicha entidad suspendió el pago de la pensión por invalidez mediante la
resolución No. 0086 de 1995, "por la renuencia del asegurado a asistir
para practicarle nueva evaluación médica, violando no solamente lo dispuesto
por la ley 100 de 1993, sino también los reglamentos del Instituto de Seguros
Sociales". El ISS en el escrito de impugnación agregó que "no
se está amenazando el derecho a la seguridad social y a la vida del accionante,
puesto que éste no obstante tener conocimiento de que la pensión se concedía
inicialmente y que es revisable cada dos años previo examen médico del
Instituto, hizo caso omiso de este precepto involucrado en la resolución No.
03125 de julio 23 de 1990, mediante la cual se le concedió inicialmente la
pensión, también hizo caso omiso del marconigrama de citación por parte del
Instituto de marzo 16 de 1994" por lo que estima su decisión ajustada
a la ley.
B. Sentencia del
Consejo de Estado.
El Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, dictó sentencia
el veinticinco de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995), y
resolvió revocar la providencia del 5 de julio de 1995 del Tribunal
Administrativo del Magdalena, rechazando por improcedente la acción de tutela
instaurada por el señor Nelson Tejeda Miranda contra el Instituto de los
Seguros Sociales, con fundamento en las siguientes consideraciones:
"A juicio de
la Sala, la acción de tutela instaurada por el señor Nelson Tejeda Miranda es
improcedente, a pesar de que hubiere sido interpuesta como mecanismo
transitorio, toda vez que además de que el autor tiene otros medios de defensa
judicial para la protección de su derecho a la pensión, dicho derecho, en sí
mismo considerado, no es un derecho constitucional fundamental, de los que, de
conformidad con el artículo 86 de la Constitución Nacional y sus normas
reglamentarias, puede ser protegido a través de una acción de tutela. En
efecto, se trata de un derecho de rango legal y el cual debe estar reconocido y
ejercido en los términos que la ley establece y cuya discusión puede plantearse
a través de otros medios de defensa judicial."
Agrega la
providencia que el perjuicio que se le llegare a causar al accionante no
tendría el carácter de "irreparable" toda vez que se refiere
al reconocimiento de una suma de dinero. Finaliza el Consejo de Estado
indicando que el derecho objeto de discusión no es de rango constitucional sino
legal y que "por lo tanto es a la luz de la ley la que debe
establecerse, exigirse y ejercerse."
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
PRIMERA.
COMPETENCIA.
La Corte
Constitucional es competente a través de esta Sala de Revisión, para proferir
sentencia en relación con la providencia dictada por el Juzgado Primero
Promiscuo de Familia de la ciudad de Cúcuta, con fundamento en lo dispuesto por
los artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral 9° de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 33, 34 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
SEGUNDA. EL
ASUNTO OBJETO DE ESTUDIO.
Previamente a
adoptar la decisión de fondo, la Corporación considera conveniente reiterar que
el derecho a la seguridad social tiene carácter de fundamental cuando quiera
que se vean afectados otros derechos de la persona que ostenten el mismo rango
y en especial con respecto de aquellas que se encuentran en estado de debilidad
manifiesta o estén disminuidas físicamente, de manera que en estos casos es
procedente la acción de tutela.
Para destacar el
alcance y contenido de la seguridad social, y el deber del Estado de
garantizarlo a todas las personas, la Corte en la Sentencia No. SU-043 (M.P.
Dr. Fabio Morón Díaz) expresó lo siguiente:
"1. Como
cuestión preliminar en este asunto, para la Corte Constitucional es claro que
desde los mismos orígenes del reconocimiento formal de los derechos sociales de
los trabajadores, y en especial, del derecho de estos a la seguridad social,
incorporado en nuestro régimen constitucional desde la reforma de la 1936, como
derecho de contenido programático y, al mismo tiempo, como deber del Estado y
de los particulares, pero en todo caso relacionado con el trabajo como
obligación social (arts. 16 y 17 de la C.N. de 1886), se fomenta por el Estado
y por virtud de la ley, entre otras relaciones, el establecimiento de vínculos
regulares y ordenados de carácter social, económico y financiero, entre los patronos,
los trabajadores y las entidades de seguridad social y de asistencia médica y
de salud, creadas con fines de seguridad social, para brindarles a estos
últimos, los servicios y la atención que no podrían sufragar con su
salario."
En el caso presente,
el reconocimiento de la pensión de invalidez en favor del demandante es el
resultado de haber cumplido con los requisitos establecidos por la ley, como
consecuencia de su estado de salud, teniendo en cuenta la incapacidad física
permanente que le impide ejercer sus actividades laborales de manera normal,
con limitaciones de carácter permanente.
De conformidad con
el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, la invalidez se produce cuando "por
cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente,
hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral." Lo anterior
significa que quien ha sufrido una disminución de su capacidad laboral en el
porcentaje señalado, tiene derecho a que se le otorgue una pensión de
invalidez, como ocurrió en el presente asunto.
La anterior
circunstancia implica que el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez, o en su defecto de la indemnización sustitutiva, se encuentra en
conexidad con el derecho a la vida, la integridad física, el trabajo y la igualdad,
entre otros, por cuanto a través de dicha prestación, lo que pretende el Estado
es dar cumplimiento al mandato constitucional del artículo 48 en cuanto le
impone como deber el de garantizar a todos los habitantes "el derecho
irrenunciable a la seguridad social."
Se garantiza el
derecho a la vida, pues se reconoce en favor de quien ha sufrido merma en su
capacidad laboral una suma de dinero mensual que le permita velar por su
subsistencia, y en caso dado, por la de su familia, y además la integridad física
por cuanto como consecuencia de su estado de salud y de sus limitaciones
permanentes, el Estado le brinda una especial protección, además de la
asistencia médica derivada de su situación personal; se garantiza el derecho al
trabajo, ya que cuando el afectado no puede ofrecer al menos la mitad de su
capacidad laboral, se le exime de su obligación social de trabajar, y a la vez
se preserva su derecho en cuanto si recupera su capacidad, puede volver a
desempeñarse en el ejercicio de sus actividades laborales.
En la medida en que
exista conexidad con estos derechos fundamentales, es viable la protección a
través de la acción de tutela, del derecho a la seguridad social, cuando como
consecuencia de la conducta de una autoridad pública o de un particular, se
amenace o vulnere el derecho de la persona a gozar de los beneficios derivados
de aquélla en favor de quien acuda a este mecanismo excepcional de protección
de los derechos.
No comparte la Corte
el criterio expuesto en la sentencia materia de revisión, según el cual, el
derecho a la pensión de invalidez no tiene carácter constitucional por cuanto
el artículo 53 de la Carta Política establece que "El Estado garantiza
el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones
legales" dentro de las cuales se encuentran las pensiones de
invalidez, cuya protección debe darse cuando con dicho derecho se vulneren
otros que tienen el mismo carácter de fundamental.
Como bien lo anota
el apoderado del actor, y como lo ha expresado la Corporación, entre otras, en
la sentencia No. T- 156 de 1995[1],
no debe existir indiferencia por parte de las autoridades respecto a la
situación de las personas que se encuentren en estado de debilidad manifiesta,
en este caso, en relación con quien sufre una incapacidad permanente. Por
ello, en el evento de que una persona quede inválida física, psíquica o
sensorialmente, se le debe proteger a través del reconocimiento de su pensión
de invalidez, si reúne los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico
para gozar de la misma.
El beneficiario de
la pensión de invalidez según lo ha dispuesto el Legislador, debe cumplir con
las obligaciones y deberes que le impone la ley para efectos de continuar
disfrutando de dicha prestación, como es el caso de la revisión médica en los
términos del artículo 44 de la Ley 100 de 1993, disposición que establece que
aquélla se podrá efectuar por solicitud de la entidad de previsión o seguridad
correspondiente cada tres años, "con el fin de ratificar, modificar o
dejar sin efectos el dictamen que sirvió de base para la liquidación de la
pensión (...)" y adoptar asi una eventual decisión de extinguirla,
disminuirla o aumentarla.
En el caso presente
encuentra la Corporación que al accionante se le reconoció una pensión de
invalidez mediante resolución No. 03125 del 23 de julio de 1990 emanada del
ISS, cuyo pago se ordenó con retroactividad a partir del 05 de febrero de ese
año. Desde ese momento hacia acá, el señor Tejeda Miranda gozó de dicha
pensión, hasta cuando la referida entidad mediante la resolución No. 000086 del
16 de enero de 1995 dispuso suspenderla argumentando que el actor no asistió a
la evaluación médica programada para el 24 de julio, según lo preceptuado por
el artículo 44 de la Ley 100 de 1993, a la cual se le citó a través del
telegrama que le fue enviado a la dirección reportada en su tarjeta de reseña
del I.S.S., con fecha del 16 de marzo de 1994, en el cual se le informa que
debe acudir a esa entidad en los siguientes términos: "Fin tratar
asunto relacionado con su pensión agradézcole acercarse a las oficinas de Salud
Ocupacional día 25 de marzo horario de oficina ..."
El Instituto de
Seguros Sociales a través de dicha comunicación no fue preciso al informar al
accionante de la finalidad de su comparecencia, ni mencionó nada acerca de su
obligación de acudir al examen médico de evaluación de su pensión de invalidez,
ni de la consecuencia de su no comparecencia, lo que daría lugar a la
suspensión de la pensión y de los servicios médicos, según lo dispuesto en la
Ley 100 de 1993.
Es evidente que el
ISS debió especificar en forma clara y expresa en la citación enviada al
accionante para qué fin debía presentarse en las oficinas de Salud Ocupacional,
y notificarlo en la forma establecida por las normas pertinentes, para no dejar
ninguna duda con respecto al procedimiento que debe adoptarse para estos casos,
pues las consecuencias derivadas de la eventual inasistencia del actor eran las
de dejar sin efecto la pensión de invalidez (folio 2). Lo anterior debió ser
observado con mayor atención por parte de la accionada, más aún teniendo en
cuenta las circunstancias de debilidad, a causa de su invalidez, en las que se
encuentra el demandante, quien por esa misma razón no puede ni debe estar
asistiendo a los requerimientos que se adelanten sin las precisiones
respectivas.
Además se debe
destacar que, según la certificación de Correos de Colombia (fl. 36) "no
aparece ninguna clase de envío a nombre del señor NELSON ENRIQUE TEJEDA
MIRANDA...", con lo cual queda de presente que el telegrama de
citación no fue conocido por el accionante. Como bien lo advierte el Tribunal
Administrativo del Magdalena, "para que proceda la notificación por
edicto se requiere la previa citación por 'correo certificado' a la dirección
que haya registrado el interesado, dentro de los cinco días siguientes a la
expedición del acto administrativo, como lo dispone el artículo 44 del
C.C.A." De manera que, sin haberse surtido en debida forma dicha
citación "por correo certificado", el edicto no resulta idóneo
como medio de notificación, como consecuencia de la falta de cumplimiento del
referido acto de citación.
Es asi como la
Corporación encuentra que el procedimiento para revocar o suspender el acto
administrativo por medio del cual se le reconoció y ordenó el pago de una
pensión de invalidez al actor no se ajusta a lo establecido por la Ley 100 de
1993, más aún cuando ésta en su artículo 44 literal a) expresa que el estado de
invalidez podrá revisarse por solicitud del ISS cada tres años y no cada dos
como lo afirma su Gerente Administrativo Regional en el memorial GSA 0764 que
obra a folios 24 y 25 del expediente, y como quedó establecido en la resolución
que reconoció el referido derecho en favor del señor Tejeda Miranda.
De manera que, como
consecuencia del indebido procedimiento adoptado por el ISS, la citada
resolución No. 3125 de julio 23 de 1990 continúa gozando de la presunción de
legalidad que cobija al respectivo acto administrativo, y en consecuencia el
demandante tiene derecho a seguir percibiendo la mesada pensional que le fue
reconocida, mientras conserve su estado de incapacidad por las causas que
dieron lugar a su reconocimiento, con la utilización de los mecanismos y
procedimientos adecuados.
Acerca de lo
anterior, la Corporación ha expresado que:
"Los actos
administrativos que reconocen la calidad de pensionado por invalidez, gozan de
la presunción de legalidad frente a una actuación posterior, que vulneran
derechos fundamentales a la pensión, a la salud y a la seguridad social. Es la
razón por la cual es procedente la acción de tutela como el único mecanismo de
protección a unos derechos fundamentales, como son la salud, la integridad
psíquica y moral, lo cual permite el amparo del derecho a la seguridad social,
asi éste no esté consagrado expresamente en la Constitución como un derecho
fundamental". (Sentencia T-440 del 5 de octubre de 1994, M.P. Dr. Fabio
Morón Díaz)
Asi pues, tratándose
de un acto administrativo que goza de presunción de legalidad, que debe
continuar produciendo sus efectos, y teniendo en cuenta que la citación que se
le hizo al actor para practicarle el examen médico requerido no se hizo en
forma precisa y regular, la Corporación procederá a tutelar los derechos del
demandante, como lo hizo el Tribunal de instancia, ya que como consecuencia del
equivocado proceder del ISS para decretar la suspensión de su pensión de
invalidez, se le han vulnerando al señor Tejeda Miranda los derechos a la vida,
a la integridad física, a la igualdad, a la salud, al debido proceso y a la
seguridad social, por cuanto se le está colocando en una situación de peligro
respecto de su salud y su subsistencia, además de que no se está teniendo en
cuenta su situación de debilidad manifiesta como consecuencia de sus
incapacidades físicas.
Por lo anterior, la
Corte Constitucional revocará la sentencia del Consejo de Estado de fecha 25 de
septiembre de 1995, y en su lugar confirmará la sentencia del Tribunal
Administrativo del Magdalena del 5 de julio de 1995 que dispuso la tutela de
los derechos del accionante.
DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
obrando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR el fallo proferido por el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, de
fecha 25 de septiembre de 1995.
SEGUNDO. CONCEDER
la tutela de los derechos
invocados por el señor NELSON TEJEDA MIRANDA, y por consiguiente ORDENAR al
Instituto de Seguros Sociales -Seccional Magdalena- que en un plazo de cuarenta
y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia,
proceda a restablecer en su derecho a continuar disfrutando de la pensión de
invalidez que le fue reconocida mediante la resolución No. 03125 del 23 de
julio de 1990, con el consiguiente pago dentro de los 30 días siguientes, de
las mesadas pensionales dejadas de percibir, siempre que a la fecha de la
respectiva notificación, éste no se hubiese efectuado.
TERCERO. El reconocimiento de la pensión en
referencia conservará su vigencia mientras no sea revisada legalmente mediante
el cumplimiento de los procedimientos respectivos establecidos por la ley.
CUARTO. LIBRENSE por Secretaría las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese a quien corresponde e insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional, envíese al despacho de origen y cúmplase.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Magistrado
Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara. |
633 | T-620-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-620/95
MORAL SOCIAL-Naturaleza
La moral social
es un valor que involucra a toda la comunidad y cuya prevalencia es, por tanto,
de interés general. Consiste en el mantenimiento de una conducta, no ya
solamente individual, inmanente, sino colectiva, que se ajuste a ciertos
principios éticos y a lo que esa sociedad considera deben ser reglas de
conducta que conduzcan a una convivencia armónica, al mutuo respeto entre los
asociados y, en última instancia, al logro de la paz tanto a nivel interno como
a nivel colectivo. Como el orden público es un derecho de todos los asociados
-que implica los correlativos deberes-, y la moral social es parte integrante
de él, todos los asociados tienen el derecho a ser beneficiarios de condiciones
de moralidad, en el entorno que rodea sus vidas.
MORAL SOCIAL EN
LOS NIÑOS-Protección
constitucional
En el caso de los
menores, la defensa de la moral no es para el Estado social de Derecho cuestión
accidental, sino sustancial. Por ello la Carta Política dispone que los niños
deben ser protegidos contra toda forma de violencia moral; y, por otra parte, señala que
corresponde al Estado velar por la mejor formación moral de los educandos. Asi,
la moral, sobre todo en el caso de los menores, aparece como objeto jurídico
protegido.
VIOLENCIA MORAL
EN EL NIÑOS-Escándalo
público
Una de las formas
de violencia moral que se ejerce contra los niños consiste en el escándalo
público de que se les pueda hacer víctimas en el lugar donde residen, o en su
vecindario, a través de actos como la exhibición pública de conductas
obscenas, las riñas callejeras, la exteriorización de sentimientos o conductas
agresivas a la vista de los menores. El Estado tiene la obligación de prevenir
y evitar que tales situaciones se presenten erigiéndose en atentado real o
potencial contra el derecho fundamental de los menores a no ser agredidos
física ni moralmente.
DERECHO A LA
INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR-Vida
moral
La intimidad es
una manifestación necesaria para la vida moral del ser humano, ya que todos los
hombres tienen, por necesidad, algo que se reservan para sí. Sin intimidad el
hombre sería un simple animal sensitivo, pues la racionalidad exige, de suyo,
una esfera privada. Tal exigencia obedece a que en la esencia humana hay algo
de absoluta o limitada reserva, según el caso. Por ello la persona es sui
generis su propio género y en tal virtud dominadora de su ser y de sus haberes,
tanto físicos como espirituales. La intimidad, entonces, consiste en el dominio
exclusivo y reservado que la persona tiene de su fuero interno, compartible
sólo con aquellos que la autonomía de su voluntad designe, y en algunos casos
con quienes naturalmente, están ligados a ella por vínculos de familia, pero en
una medida no absoluta, sino razonable.
DERECHO A LA
INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR-Ambiente
malsano
Los hombres
tienen derecho a la intimidad familiar, básicamente porque la estructura
natural de la familia supone un hábitat propio de reflexión, comprensión, mutua
ayuda, y, por sobre todo, amor. Como la familia es la célula básica de la
sociedad, el Estado la protege, entre otras cosas, porque es el ambiente
adecuado para iniciar la educación de los niños, en los más altos valores
sociales. Los padres no pueden jurídicamente ver entorpecida la labor formativa
de sus hijos, por un ambiente externo malsano que afecte e invada la intimidad
del hogar. Contra la familia no hay derecho alguno, y no podría haberlo, porque
el Estado ha fundado la existencia social en ella. Es apenas obvio concluir que
en un Estado social de derecho, no puede haber facultad de nadie contra el
fundamento constitucional de la sociedad, porque equivaldría al absurdo de
pregonar un derecho de la sociedad contra sí misma.
ZONAS DE
TOLERANCIA-Control campo
de acción
La realidad
histórica y sociológica demuestra que la prostitución no puede ser erradicada
de manera plena y total, y que se trata de un fenómeno social común a todas las
civilizaciones y a todos los tiempos. Obedece a factores diversos, de orden
social, cultural, económico, síquico, etc. Lo cierto es que el Estado no podría
comprometerse a erradicar por completo una práctica que siempre se ha dado y se
dará; lo que sí puede es controlar su radio de acción. Para ello existen las
llamadas "zonas de tolerancia", cuya finalidad es la de evitar que,
de manera indiscriminada, se propaguen por todo el entorno urbano, invadiendo
incluso las zonas residenciales, las casas de lenocinio y, en general, los
establecimientos destinados a la práctica de la prostitución.
PROSTITUCION-Control campo de acción
Para el Estado
social de derecho la prostitución no es deseable, por ser contrario a la
dignidad de la persona humana el comerciar con el propio ser. Pero no puede
comprometerse en el esfuerzo estéril de prohibir lo que inexorablemente se va a
llevar a cabo y por ello lo tolera como mal menor; es decir, como una conducta
no ejemplar ni deseable, pero que es preferible tolerar y controlar, a que se
esparza clandestina e indiscriminadamente en la sociedad, dañando sobre todo a
la niñez y a la juventud. Por otro lado, es conocido y aceptado el principio según
el cual la ley positiva no puede prohibir todo lo que la moral rechaza, porque
atentaría contra la libertad. De acuerdo con lo anterior, jurídicamente
hablando puede decirse que en aras del derecho al libre desarrollo de la
personalidad, las gentes pueden acudir a la prostitución como forma de vida,
pero al hacerlo no pueden ir en contra de los derechos prevalentes de los
niños, ni contra la intimidad familiar, ni contra el derecho de los demás a
convivir en paz en el lugar de su residencia.
DERECHOS DEL NIÑO-Ambiente sano
No es justo el
permitir que la infancia se vea connaturalizada con un ambiente de promiscuidad
sexual, ni aún bajo el argumento de que tendrá el niño que ajustarse a la
realidad. Para vivir la virtud -y en la virtud de la niñez, sobre todo, está
interesado el Estado- hay que tener un mínimo de bienestar, y éste no puede
existir donde impera abusivamente el mundo del vicio. Es contrario a la
evidencia afirmar que puede haber adecuada formación de los menores en una zona
de tolerancia.
PROSTITUCION-Actividad inmoral
Si se trata por
varios medios de evitar que la mujer se prostituya, el Estado tienda a alejar
ese mal ejemplo de las zonas residenciales, para evitar, entre otras, que la
niñez y la juventud se vean impelidas hacia tan lamentable oficio. De ahí que
no sea exacto presentar la prostitución como trabajo honesto, digno de amparo
legal y constitucional, ya que ésta, por esencia, es una actividad
evidentemente inmoral, en tanto que el trabajo honesto implica una actividad
ética porque perfecciona, realiza a la persona y produce un bien. Si no fuera
asi, la Carta no fundaría el Estado social de derecho en el trabajo. Mientras
el trabajo es promocionado por el Estado; la prostitución no lo es, ni puede
serlo; es decir, no puede caer bajo el amparo de que goza el trabajo.
DEMANDA DE TUTELA-Actividad de prostitución en sector
residencial
La tranquilidad y
el hábitat necesarios para vivir en condiciones dignas se hacen imposibles en
el sector residencial del peticionario, ya que la influencia nociva de la zona
de prostitución -prácticamente situada en el mismo lugar habitacional- es
grave, directa e inminente. La policía tiene competencia para prevenir y
eliminar los focos de perturbación de la tranquilidad, la salubridad y la
moralidad públicas y, eliminar asi sus efectos nocivos. Es evidente que tales
efectos están produciendo los establecimientos de prostitución, las cantinas y
los bares que funcionan en el vecindario del accionante y su familia, con lo
cual se violan los derechos fundamentales invocados, y de manera especial los
derechos prevalentes de sus hijos menores, particularmente el de ser protegidos
contra toda forma de violencia moral.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Ineficacia
respecto a actividad de prostitución frente a menores
El accionante
tiene a su disposición los medios de policía para proteger sus derechos. Pero
como de por medio están los derechos prevalentes de los niños, en cuyo favor se
pide la tutela, es lógico amparar de manera inmediata los bienes fundamentales
de éstos, sobre todo si se tiene en cuenta que ya ha acudido el peticionario a
las autoridades de policía, y el resultado de la acción de éstas no ha sido
efectivo.
Ref.: Expediente
T-52600
Peticionario:
Mario Sánchez Escobar
Procedencia:
Juzgado Séptimo Penal de Armenia
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., catorce (14) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995)
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro
Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera
Carbonell,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
tutela radicado bajo el número T- 52600, adelantado por el señor Mario de Jesús
Sánchez en contra de la Alcaldía Municipal de Circasia (Quindío):
I. ANTECEDENTES
De acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del decreto 2591
de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional
escogió para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con
el artículo 34 del decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a
revisar los correspondientes fallos de instancia.
1. Solicitud
El señor Mario
Sánchez Escobar, actuando en nombre propio y en el de su esposa y sus dos hijas
menores de edad, interpuso ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Circasia
(Quindío), acción de tutela contra la Alcaldía Municipal, y "los negocios
de lenocinio, trata de blancas y cantinas de mala muerte" que existen en
el sector en que reside, con el fin de que se les ampararan sus derechos a la
tranquilidad, la intimidad y a la seguridad.
2. Hechos
Afirma el
peticionario que reside, junto con su esposa y sus dos hijas menores de edad,
en el condominio "Las Palmas", el cual colinda con la zona de
tolerancia del municipio de Circasia (Quindío). Según dice el accionante, en
dicha zona funcionan prostíbulos y "cantinas de mala muerte" que
carecen de licencias de funcionamiento, y que además, generan una situación de
inseguridad permanente, debido a la presencia de delincuentes, a las constantes
riñas callejeras que se presentan y a los "espectáculos"
protagonizados por las prostitutas en la vía pública. Dice que todos estos
hechos atentan contra la moral y las buenas costumbres de su esposa y de sus
hijas y las coloca en una situación de permanente peligro, y que la zona se ha
convertido en un epicentro de tráfico de drogas.
En la ampliación de
la solicitud, el señor Sánchez Escobar afirmó que los residentes del conjunto
"Las Palmas" son testigos de los constantes robos que ocurren en la
zona, y de muchos incidentes que ocurren entre las prostitutas y sus clientes;
además manifestó que el ruido y los desordenes se presentan a diario, hasta las
tres o cuatro de la mañana. Manifestó también que la policía acude todos los
días, hacia la media noche, y hace cerrar los establecimientos, pero que el
ruido y los desordenes continúan en el interior de dichos locales.
3.
Pretensiones
Solicita el actor
que se ordene a la Alcaldía municipal de Circasia que ordene el cierre
definitivo de los prostíbulos y las cantinas que funcionan en la zona contigua
al condominio "Las Palmas", y que no se les conceda licencia de
funcionamiento, por tratarse de una zona residencial.
III. ACTUACION
JUDICIAL
1. Primera
instancia
Mediante auto de
fecha 26 de agosto de 1994, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Circasia
asumió el conocimiento de la presente acción de tutela, y decretó y recolectó
las pruebas que a continuación se relacionan:
A. Oficio de
fecha 30 de agosto de 1994, remitido por la alcaldesa del municipio de
Circasia.
La alcaldesa del
municipio de Circasia informó que en la zona de tolerancia de dicho municipio
funcionan nueve cantinas, cuyas propietarias y direcciones son las siguientes:
LUZ GIL Calle
8a. No. 8-79.
MARLENY RAMOS Calle
8a. No. 9-47. Bar"LaRevancha"
BERTHA JIMENEZ Calle
8a. No. 9-62. Bar "La Cita"
MARY MARTINEZ Carrera
9a. No. 8-21. Bar "La Tahuara del Indio"
AMPARO GERENA Calle
8a. No. 9-40.
ISABEL CASTAÑEDA Calle
8a. No. 7-76.
BEATRIZ GOMEZ Calle
8a. No. 8-03.
FABIO GIL Calle
8a. No. 9-55.
MIRYAM OSPINA Calle
8a. No. 9-70.
Además, informó que
de acuerdo con el decreto No. 068 de 1994, (cuya copia obra en el expediente)
los negocios que funcionan en la zona de tolerancia deben cerrarse a las 12 de
la noche, de domingo a jueves, y los viernes a las 2 de la mañana.
Finalmente afirmó
que "en la actualidad dichos establecimientos no poseen licencia de
funcionamiento, ya que éstos deben acreditar los requisitos exigidos por el
Hospital San Vicente de Paul para obtener la licencia de sanidad, para lo cual
se les dio permiso provisional para que cumplan con lo anterior".
B. Declaración
del señor Jesús Humberto Castañeda Castillo
El declarante, quien afirmó ser suboficial de la Policía Nacional, manifestó
que desde el mes de abril de 1994 los establecimientos ubicados en la zona de
tolerancia carecen de licencia de funcionamiento, y que a su parecer, la
alcaldía no les iba a renovar las respectivas licencias, ya que se estaba
estudiando la posibilidad de ordenar el cierre definitivo.
C. Declaración
de la señorita Martha Liliana Echeverri y los señores Julio César Pineda y
Luis Alberto Burbano
Los declarantes,
quienes manifestaron ser residentes del condominio "Las Palmas",
ratificaron los hechos expuestos por el peticionario.
D. Inspección
Judicial al condominio "Las Palmas"
El día 8 de
septiembre de 1994, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Circasia practicó
una diligencia de inspección judicial al condominio "Las Palmas", en
la cual se constató la existencia de varios prostíbulos y de establecimientos
dedicados a la venta de bebidas alcohólicas, en la zona aledañas a dicho
condominio.
2. Fallo
de primera instancia
Mediante providencia
de fecha 9 de septiembre de 1994, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de
Circasia, resolvió tutelar el derecho a la intimidad del peticionario, y el
derecho a la integridad física y mental, al libre desarrollo de la personalidad
y el ejercicio pleno de los derechos de las dos menores de edad, y en
consecuencia ordenó a la alcaldesa municipal que llevara a cabo el cierre de
las cantinas y prostíbulos ubicados en las siguientes direcciones: Calle 8a.
No. 8-79, Calle 8a. No. 9-47, Calle 8a. No. 9-62, Carrera 9a. No. 8-21, Calle
8a. No. 9-40, Calle 8a. No. 7-76, Calle 8a. No. 8-03, Calle 8a. No. 9-55 y
Calle 8a. No. 9-70. Igualmente advirtió a la misma funcionaria "que debe
abstenerse de otorgar permisos para el funcionamiento de establecimientos
similares que dieron mérito para la prosperidad de esta tutela".
3.
Impugnaciones
A.
Impugnación presentada por el personero municipal de Circasia
El señor Octavio
Arcial Quintero, obrando en su condición de personero municipal del municipio
de Circasia, impugnó el fallo de fecha 9 de septiembre de 1994, proferido por
el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de esa localidad; consideró que en el
presente caso existía una "ilegitimidad en la parte demandada", toda
vez que no fueron vinculados al presente proceso los dueños de los
establecimientos comerciales cuyo cierre fue ordenado, violándose asi el
derecho de defensa de dichas personas, y los derechos de un número
indeterminado de ciudadanos que en la práctica también resultarían afectados
con la decisión que se tomó. "Por otra parte - señala el impugnante- riñen
o se encuentran en conflicto dentro del asunto sometido al trámite sumario, dos
derechos, por una parte el que les asiste a los accionantes (intimidad, buen
nombre), y el derecho de quienes fácticamente son partes y quienes la
Personería Municipal representa como son el derecho al trabajo, a la
subsistencia, a la vida, entre otros.
Finalmente,
considera que dentro del proceso no se probó que los dueños de los
establecimientos comerciales fueran los causantes de la violación de los
derechos invocados, y que el cierre de los mismos es una medida de tipo
sancionatoria que se aplica previo el trámite de un procedimiento especial
previsto en el Código Nacional de Policía.
B. Impugnación
presentada por la alcaldesa municipal del Circasia
La señora Julieta
Gómez de Cortés, en su condición de alcaldesa municipal del Circasia, impugnó
el fallo de fecha 9 de septiembre de 1994, proferido por el Juzgado Segundo
Promiscuo Municipal de esa localidad; la citada funcionaria hizo referencia al
fallo proferido por el Juzgado Primero Municipal de Circasia, mediante el cual
se resolvió la acción de tutela instaurada por el señor Luis Alberto Burbano
Reyes, con fundamento en los mismos postulados de la presente demanda; afirma
la impugnante que dicha acción de tutela fue resuelta desfavorablemente al
actor, bajo el argumento que el hecho de que los establecimientos carecieran de
licencia de funcionamiento no implicaba una violación a los derechos
fundamentales invocados, y que la solución a esta situación sería de
competencia de las autoridades de policía.
Igualmente señala
que la existencia de la zona de tolerancia era un hecho notorio, conocido por
el accionante, quien, pese a esta circunstancia, y en forma libre y espontanea,
resolvió construir su vivienda en dicho sector del municipio.
En cuanto al mal
ejemplo para las hijas del peticionario que constituye la presencia de los
mencionados establecimientos y de las personas que los frecuentan, señala que
es obligación del propio actor edificar una sana educación para sus hijas, y
que ésta no debe depender de conductas de agentes extraños al grupo familiar,
"por eso, el mal ejemplo que se enrostra a los vecinos deben corregirlo
los padres", puntualiza.
Finalmente afirma
que el fallo impugnado atenta contra los derechos fundamentales de las nueve
personas propietarias de los establecimientos comerciales, ya que la orden de
cierre definitivo y el no otorgamiento de licencias de funcionamiento atenta,
entre otros, contra sus derechos al trabajo y a no ser discriminadas.
C. Coadyuvancia
de la impugnación presentada por la señora Alcaldesa y por el Personero
Municipal de Circasia
Las señoras Marleny
Ramos, Beatriz Gómez, Berta Jiménez y Luz Amparo Gerena, quienes manifestaron
ser las propietarias de los establecimientos comerciales denominados "Bar
La Revancha", "El Barú", Nápoles" y Noches de
Hungría", de conformidad con el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991,
presentaron ante el Juez Segundo Promiscuo Municipal de Circasia, escrito en el
cual manifestaron que se hacían parte interviniente en el presente proceso, y
que coadyudavan las impugnaciones presentadas por la alcaldesa y el personero
de ese municipio.
Dicen las
memorialistas que, pese a ser parte directamente interesada en la presente
acción de tutela, no se les notificó de la misma, y que por tal razón no se les
permitió defender sus derechos. Igualmente manifiestan que "quienes
afirman que alli (sic) se cometen delitos, tienen una acción y una obligación
de denunciarlos por lo que la acción de tutela sería improcedente".
D. Auto de 19
de septiembre de 1994
Mediante auto de
fecha 19 de septiembre de 1994, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal decidió
conceder la impugnación presentada por la alcaldesa municipal de Circasia y
denegó la impugnación presentada por el personero y por terceras personas,
"por cuanto al primero le está restringida a los casos en los cuales es
parte o actúa por delegación específica del Defensor del Pueblo, y las otras,
tampoco son partes actuantes."
4. Fallo
de segunda instancia
Mediante providencia
de fecha veinte (20) de octubre de 1994, el Juzgado Séptimo Penal del Circuito
de Armenia resolvió "CONFIRMAR integralmente la sentencia venida en
apelación de la fecha y procedencia ya enunciadas, con la ADICION en el sentido
de que los establecimientos públicos (bares, cantinas y casas de lenocinio),
debidamente identificadas en el fallo revisado, sean reubicados por la Alcaldía
Municipal de Circasia, en sitios diferentes a los ocupados por los mismos en la
actualidad, para lo cual se otorga a dicha entidad un plazo que no podrá
exceder de TREINTA (30) días contados a partir de la ejecutoria de éste
proveído".
Pese a que el fallo
resulta adverso a los impugnantes, afirmó el ad-quem que los derechos de
las mujeres propietarias de los establecimientos públicos "serán
respetados con la confirmación del fallo que nos ocupa, porque pese a que se
ratificará la orden para que se les cancelen las licencias de funcionamiento de
esos nueve establecimientos públicos, también se ordenará y sobre este punto
concretó se adicionará el proveído apelado, que la Alcaldía Municipal de
Circasia, respetando el derecho a la igualdad, al trabajo y velando por la
protección de la mujer cabeza de familia, reubique estos bares, cantinas y
casas de lenocinio en otro sector de la ciudad donde al ejecutar sus
ocupaciones habituales no perturben la paz y la tranquilidad de los residentes
de la urbanización "La Palma" y, concretamente, del peticionario y de
sus menores hijas cuyos derechos fundamentales -como atinadamente lo entendió
el juez a-quo-, deben ser preservados de manera prevalente, por
imperioso mandato de nuestra Constitución Nacional en el inciso último de su
artículo 44."
5. Nulidad
de la presente acción de tutela
Una vez remitida la
presente acción a la Corte Constitucional, la Sala Novena de Revisión, mediante
auto de fecha tres (3) de abril de 1995 observó que en el presente caso se
había presentado una causal de nulidad por no haberse notificado a las señoras
LUZ GIL, MARLENY RAMOS, BERTHA JIMENEZ, MARY MARTINEZ, AMPARO GERENA, ISABEL
CASTAÑEDA, BEATRIZ GOMEZ, MIRYAM OSPINA y al señor FABIO GIL de la acción de
tutela incoada por el señor Mario Sánchez Escobar, razón por la cual resolvió
ordenar al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Circasia, que pusiera en
conocimiento de las mencionadas personas dicha nulidad, con el fin de que se
saneara .
Dando cumplimiento a
lo ordenado por esta Sala de Revisión, el Juzgado Segundo Promiscuo de Circasia
(Quindío) ordenó poner en conocimiento de las personas arriba señaladas la
causal de nulidad, en los términos previstos en el artículo 145 del Código de
Procedimiento Civil. Una vez surtido el correspondiente trámite, las señoras
Marleny Ramos y Luz Amparo Gerena presentaron el incidente de nulidad invocando
como causal la falta de notificación de la existencia de la presente acción de
tutela.
El Juzgado Segundo
Promiscuo de Circasia, mediante auto de fecha veintiséis (26) de mayo de 1995
resolvió ordenar la nulidad de toda la actuación surtida dentro de la presente
acción de tutela a partir del auto de fecha veintiséis (26) de agosto de 1994 y
dispuso que se ordenara notificación de dicho auto a las partes interesadas.
Igualmente ordenó la recepción de algunos testimonios y "tener como prueba
hasta donde la ley lo permita, la actuación, los documentos y las convalidadas
como tales por los intervinientes."
6. Saneamiento
de la actuación viciada de nulidad
A. Fallo de
primera instancia
Una vez cumplido el
trámite de notificación de las personas interesadas en la presente acción de
tutela, y luego de la recolección de pruebas, el Juzgado Segundo Promiscuo del
Circuito de Circasia (Quindío), mediante providencia de fecha dieciseis (16) de
junio de 1995 resolvió tutelar el derecho a la intimidad del señor Mario de
Jesús Sánchez, y los derechos fundamentales de las menores Sandra Milena y
Juliana Andrea Sánchez, consagrados en el artículo 44 de la Constitución
Política. Como consecuencia de lo anterior se ordenó el cierre definitivo de
las cantinas y prostíbulos determinados dentro de la presente acción de tutela.
Para llegar a dicha
conclusión, el Juzgado Segundo Promiscuo de Circasia que consideró que "en
la actuación prevalente y sumaria se ha probado que en los sectores aledaños y
centrales de la URBANIZACION LA PALMA, donde habita el accionante con sus niñas
y esposa funcionan nueve cantinas, dedicadas exclusivamente a la venta de
licores y al ejercicio de la prostitución con el acompañamiento de equipos de
sonido; que al interior y exterior de los lenocinios las mujeres que ejercen el
comercio sexual propician escándalos, riñas, abusos, deshonestos, etc.; que las
cantinas no tienen licencia de funcionamiento, por no cumplir con los
requisitos de higiene y salud que exigen las autoridades respectivas; que ha
sido tolerada a pesar de esto el funcionamiento de esos establecimientos donde
se dispensa el amor mercenario, por falta de voluntad política de la
administración municipal representada por la alcaldía, administración que a su
vez permitió la construcción de una urbanización nueva para habitación de
familias de sanas costumbres, lo que plantea una contradicción seria por cuanto
es de notoriedad pública que habitantes de tan disímiles costumbres no pueden
convivir."
La decisión del
Juzgado Segundo Promiscuo de Circasia fue impugnada por las señoras Marleny
Ramos y Luz Amparo Gerena, mediante memorial presentado el día veintiuno (21)
de junio de 1994.
B. Fallo de
segunda instancia
Mediante providencia
de fecha tres (3) de agosto de 1995, el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de
Armenia (Quindío) resolvió confirmar el fallo de primera instancia "con la
ADICION en el sentido de que los establecimientos públicos (bares, cantinas y
casas de lenocinio), debidamente identificados en el fallo revisado (...) sean
reubicados por la Alcaldía Municipal de Circasia (Q), en sitios diferentes a
los ocupados por los mismos en la actualidad, para lo cual se le otorga a
dicha autoridad un plazo que no podrá exceder de TREINTA (30) DIAS contados a
partir de la notificación de este proveído."
El juez de segunda
instancia consideró necesario adicionar el fallo impugnado en la forma
señalada, en aras de que no se violaran los derechos de las dueñas de los
establecimientos comerciales ubicados en la zona de tolerancia de Circasia,
quienes en el escrito de impugnación invocaron la protección de sus derechos al
trabajo y a escoger libremente su profesión u oficio
IV. CONSIDERACIONES
DE LA SALA
1.
Competencia
De conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución
Política y 31 a 36 del decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, es competente para revisar la tutela de la referencia.
2. La
materia
La materia de que
trata la presente acción de tutela tiene relación con el tema de la moral
social como bien jurídico protegido, con los derechos fundamentales de los
niños, con el derecho a la intimidad familiar y con la existencia de las
llamadas zonas de tolerancia en los centros urbanos. La Sala, por consiguiente,
considera necesario, antes de entrar a decidir sobre el caso concreto hacer
algunas consideraciones preliminares sobre estos aspectos:
2.1 La moral social como derecho protegido
La moral social es
un valor que involucra a toda la comunidad y cuya prevalencia es, por tanto, de
interés general. Consiste en el mantenimiento de una conducta, no ya solamente
individual, inmanente, sino colectiva, que se ajuste a ciertos principios
éticos y a lo que esa sociedad considera deben ser reglas de conducta que
conduzcan a una convivencia armónica, al mutuo respeto entre los asociados y,
en última instancia, al logro de la paz tanto a nivel interno como a nivel
colectivo.
Como el orden
público es un derecho de todos los asociados -que implica los correlativos
deberes-, y la moral social es parte integrante de él, todos los asociados
tienen el derecho a ser beneficiarios de condiciones de moralidad, en el
entorno que rodea sus vidas.
En el caso concreto
de los menores, la defensa de la moral no es para el Estado social de Derecho
cuestión accidental, sino sustancial. Por ello el artículo 44 de la Carta
Política dispone que los niños deben ser protegidos contra toda forma de violencia
moral; y, por otra parte, el artículo 67 superior señala que
corresponde al Estado velar por la mejor formación moral de los
educandos. asi, la moral, sobre todo en el caso de los menores, aparece como
objeto jurídico protegido.
Sobre lo dispuesto
en el artículo 44, se tiene que una de las formas de violencia moral que se
ejerce contra los niños consiste en el escándalo público de que se les pueda
hacer víctimas en el lugar donde residen, o en su vecindario, a través de
actos como la exhibición pública de conductas obscenas, las riñas callejeras,
la exteriorización de sentimientos o conductas agresivas a la vista de los menores,
etc. El Estado tiene la obligación de prevenir y evitar que tales situaciones
se presenten erigiéndose en atentado real o potencial contra el derecho
fundamental de los menores a no ser agredidos física ni moralmente.
2.2
Derecho
a la intimidad
La intimidad es una
manifestación necesaria para la vida moral del ser humano, ya que todos los
hombres tienen, por necesidad, algo que se reservan para sí. Sin intimidad el
hombre sería un simple animal sensitivo, pues la racionalidad exige, de suyo,
una esfera privada. Tal exigencia obedece a que en la esencia humana hay algo
de absoluta o limitada reserva, según el caso. Por ello la persona es sui
generis (su propio género) y en tal virtud dominadora de su ser y de sus
haberes, tanto físicos como espirituales.
La intimidad,
entonces, consiste en el dominio exclusivo y reservado que la persona tiene de
su fuero interno, compartible sólo con aquellos que la autonomía de su voluntad
designe, y en algunos casos con quienes naturalmente, están ligados a ella por
vínculos de familia, pero en una medida no absoluta, sino razonable.
Los hombres tienen
derecho a la intimidad familiar, básicamente porque la estructura natural de la
familia supone un hábitat propio de reflexión, comprensión, mutua ayuda, y, por
sobre todo, amor. Como la familia es la célula básica de la sociedad, el Estado
la protege (Art. 42 C.P.), entre otras cosas, porque es el ambiente adecuado
para iniciar la educación de los niños, en los más altos valores sociales. Los
padres no pueden jurídicamente ver entorpecida la labor formativa de sus hijos,
por un ambiente externo malsano que afecte e invada la intimidad del hogar.
Contra la familia no hay derecho alguno, y no podría haberlo, porque el Estado
ha fundado la existencia social en ella (Art. 42 C.P.). Es apenas obvio
concluir que en un Estado social de derecho, no puede haber facultad de nadie
contra el fundamento constitucional de la sociedad, porque equivaldría al
absurdo de pregonar un derecho de la sociedad contra sí misma.
2.3
Las llamadas
zonas de tolerancia
La realidad
histórica y sociológica demuestra que la prostitución no puede ser erradicada
de manera plena y total, y que se trata de un fenómeno social común a todas las
civilizaciones y a todos los tiempos. Obedece a factores diversos, de orden
social, cultural , económico, síquico, etc., que no es del caso analizar en
esta Sentencia. Lo cierto es que el Estado no podría comprometerse a erradicar
por completo una práctica que siempre se ha dado y se dará; lo que sí puede es
controlar su radio de acción. Para ello existen las llamadas "zonas de
tolerancia", cuya finalidad es la de evitar que, de manera indiscriminada,
se propaguen por todo el entorno urbano, invadiendo incluso las zonas
residenciales, las casas de lenocinio y, en general, los establecimientos
destinados a la práctica de la prostitución.
Para el Estado
social de derecho la prostitución no es deseable, por ser contrario a la
dignidad de la persona humana el comerciar con el propio ser. Pero no puede
comprometerse en el esfuerzo estéril de prohibir lo que inexorablemente se va a
llevar a cabo y por ello lo tolera como mal menor; es decir, como una conducta
no ejemplar ni deseable, pero que es preferible tolerar y controlar, a que se
esparza clandestina e indiscriminadamente en la sociedad, dañando sobre todo a
la niñez y a la juventud.
Por otro lado, es
conocido y aceptado el principio según el cual la ley positiva no puede
prohibir todo lo que la moral rechaza, porque atentaría contra la libertad. De
acuerdo con lo anterior, jurídicamente hablando puede decirse que en aras del
derecho al libre desarrollo de la personalidad, las gentes pueden acudir a la
prostitución como forma de vida, pero al hacerlo no pueden ir en contra de los
derechos prevalentes de los niños, ni contra la intimidad familiar, ni contra
el derecho de los demás a convivir en paz en el lugar de su residencia.
No es justo el
permitir que la infancia se vea connaturalizada con un ambiente de promiscuidad
sexual, ni aún bajo el argumento de que tendrá el niño que ajustarse a la
realidad. Para vivir la virtud -y en la virtud de la niñez, sobre todo, está
interesado el Estado- hay que tener un mínimo de bienestar, y éste no puede
existir donde impera abusivamente el mundo del vicio. Es contrario a la evidencia
afirmar que puede haber adecuada formación de los menores en una zona de
tolerancia.
La prostitución está
reglamentada por el Código Nacional de Policía, de manera que jurídicamente
está prevista su existencia, pero con los límites necesarios para que no altere
el orden público. No es plausible, bajo ningún aspecto, que el Estado permita
que una actividad que se tolera como mal menor extralimite su radio de acción,
porque entonces deja de cumplir con su misión natural, cual es la preservación
de un orden social justo.
Que la prostitución
es un mal menor, es decir, algo que se tolera, pero que se reconoce como
nocivo, es claro a la luz del artículo 178 del Código Nacional de Policía,
cuando señala:
"El Estado
procurará por los distintos medios de protección social a su alcance, que la
mujer no se prostituya y le brindará a la mujer prostituida los medios
necesarios para su rehabilitación".
Es obvio que si se
trata por varios medios de evitar que la mujer se prostituya, el Estado tienda
a alejar ese mal ejemplo de las zonas residenciales, para evitar, entre otras,
que la niñez y la juventud se vean impelidas hacia tan lamentable oficio. De
ahí que no sea exacto presentar la prostitución como trabajo honesto, digno de
amparo legal y constitucional, ya que ésta, por esencia, es una actividad
evidentemente inmoral, en tanto que el trabajo honesto implica una actividad
ética porque perfecciona, realiza a la persona y produce un bien. Si no fuera
asi, la Carta no fundaría el Estado social de derecho en el trabajo. asi,
mientras el trabajo es promocionado por el Estado; la prostitución no lo es, ni
puede serlo; es decir, no puede caer bajo el amparo de que goza el trabajo.
Sobre la
tranquilidad de las zonas residenciales, la Corte Constitucional, ha sentado
jurisprudencia clara. Al respecto asi en la Sentencia T-112/94 con ponencia del
magistrado Antonio Barrera Carbonell, se dijo lo siguiente:
"Por el hecho
de vivir en sociedad, esto es, por encontrarse dentro de un grupo de personas,
con unidad distinta y superior a la de sus miembros individualmente
considerados, el ciudadano debe tolerar algunos obstáculos y molestias
resultantes de actividades que sean socialmente convenientes e imprescindibles,
esos inconvenientes sólo deben soportarse cuando ellos no perturban la
tranquilidad, es decir, cuando no rebasan lo que es considerado normal,
habitual y común. En cambio cuando dichas perturbaciones son anormales o
extraordinarias, por exceder los límites de tolerancia, existirá una inaceptable
agresión al derecho de otros o un abuso en el ejercicio del propio derecho, que
demanda la intervención de la autoridad, con el fin de restablecer el estado de
tranquilidad.
"Los
reglamentos legales y administrativos que en materia de policía han sido
dictados con el fin de proteger la tranquilidad, como uno de los elementos
integrantes del orden público, atribuyen un repertorio de competencias a las
autoridades administrativas situadas en diferentes niveles, cuyo oportuno y
correcto ejercicio es condición para garantizar su finalidad tuitiva.
"Cuando las
normas resultan insuficientes para garantizar dicha tranquilidad, u otros
derechos fundamentales, o si las autoridades correspondientes ejercen
negligentemente sus competencias o se abstienen de utilizarlas, la sociedad y
cada uno de sus miembros en particular se exponen a sufrir las consecuencias
negativas de la conducta oficial.
"Consecuente
con lo expresado, en términos generales puede aceptarse, que se integra al
núcleo esencial de cualquier derecho constitucional cuya efectividad se
demanda, la pretensión de exigibilidad del ejercicio positivo y diligente de
las competencias legales atribuidas a las autoridades administrativas, cuando
su actuación se juzga indispensable para proteger el bien jurídico que tutela
el derecho, cuya omisión es susceptible de generar riesgos y peligros
inminentes que la norma configuradora del derecho ha querido precisamente
prevenir o evitar".
3. El caso
en concreto
Por las pruebas
testimoniales que obran en el expediente, se deduce que la tranquilidad y el
hábitat necesarios para vivir en condiciones dignas se hacen imposibles en el
sector residencial del peticionario, ya que la influencia nociva de la zona de
prostitución -prácticamente situada en el mismo lugar habitacional- es grave,
directa e inminente.
Observa la Sala que,
ante casos de evidente perturbación del orden público como el que se estudia en
esta providencia, lo más adecuado son las medidas de policía, pues como lo
señala el artículo 2 del Código Nacional de Policía:
"A la
policía compete la conservación del orden público interno. El orden público que
protege la policía resulta de la prevención y eliminación de las perturbaciones
de la seguridad, de la tranquilidad, de la salubridad y la moralidad
públicas".
Tiene pues la
policía competencia para prevenir y eliminar los focos de perturbación de la
tranquilidad, la salubridad y la moralidad públicas y, eliminar asi sus efectos
nocivos en casos como el que ocupa la atención de la Corte. Es evidente que
tales efectos están produciendo los establecimientos de prostitución, las
cantinas y los bares que funcionan en el vecindario del accionante y su
familia, con lo cual se violan los derechos fundamentales invocados por el
actor, y de manera especial los derechos prevalentes de sus hijos menores,
particularmente el de ser protegidos contra toda forma de violencia moral (Art.
44). Corresponde pues a la policía del municipio de Circasia hacer cesar de
inmediato, tales violaciones, más aún cuando varios de estos establecimientos
no cumplen como consta en el expediente, con los requisitos de salubridad y
carecen de licencia de funcionamiento. Al efecto el artículo 204 del Código
Nacional de Policía dispone:
"Artículo
204.- Compete a los comandantes de Estación y de Subestación exigir promesa
de residir en otra zona o barrio:
"1. Al que
en cantina, bares u otros sitios de diversión o de negocio situados en el
barrio donde tenga su residencia, fomente o protagonice escándalos, riñas o
peleas hasta el punto de ser tenido en esos sitios como persona indeseable.
"2. Al que
mantenga amenazadas a personas del barrio o zona donde resida.
"3. Al que
por su conducta depravada perturbe la tranquilidad de los vecinos de la zona o
barrio".
A su vez, el artículo
208 de la misma codificación establece:
"Artículo
208.- Compete a los comandantes de estación y subestación imponer el cierre
temporal de establecimientos abiertos al público.
"1. Cuando
se quebrante el cumplimiento de horario de servicio señalado en los reglamentos
de policía nacional o de policía local.
"2. Cuando
el establecimiento funcione sin permiso de la autoridad o en estado de notorio
desaseo o cuando la licencia concedida haya caducado.
"3. Cuando
el dueño o el administrador del establecimiento tolete riñas o
escándalos".
Como se observa, el
accionante tiene a su disposición los medios de policía para proteger sus
derechos. Pero como de por medio están los derechos prevalentes de los niños,
en cuyo favor se pide la tutela, es lógico amparar de manera inmediata los
bienes fundamentales de éstos, sobre todo si se tiene en cuenta que ya ha
acudido el peticionario a las autoridades de policía, y el resultado de la
acción de éstas no ha sido efectivo. Por esta razón, la Sala procederá a confirmar
la sentencia que se revisa, y ordenará al alcalde municipal de Circasia, como
primera autoridad de policía del municipio (art. 315-2 C.P.), proceder de
conformidad con sus deberes establecidos en el Código Nacional de Policía y, en
consecuencia, cerrar los establecimientos que perturban al peticionario y a sus
hijas menores en el goce de sus derechos fundamentales a la tranquilidad, la
seguridad, la intimidad familiar y la integridad moral.
DECISION:
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR
en todas sus partes la
Sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Armenia
(Quindío) el tres de agosto de 1995, que tutela los derechos del señor Mario
Sánchez Escobar, de su esposa y de sus dos hijas menores de edad.
SEGUNDO: ORDENAR
al señor alcalde municipal
de Circasia (Quindío), como primera autoridad de policía municipal, que proceda
de conformidad con las normas del Código de Policía, para evitar que los
derechos fundamentales de los accionantes se vean vulnerados o gravemente
amenazados en su núcleo esencial.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
634 | T-621-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-621/95
INDEMNIZACION DE
PERJUICIOS-Acciones
legales
La condena
patrimonial decretada por el daño antijurídico irrogado a una persona, por lo
general, debe ser el resultado de un proceso que incluya un debate probatorio y
la posibilidad de determinar la responsabilidad del demandado, de conformidad
con las garantías del debido proceso. Respecto de los perjuicios ocasionados
por la omisión de las autoridades públicas en el cumplimiento de sus funciones,
la legislación consagra acciones indemnizatorias en contra del Estado, no
siendo la acción de tutela la vía procesal llamada a sustituir los mecanismos
legales correspondientes.
ACCION DE TUTELA-Contenido de la pretensión/DEMANDA DE
TUTELA-Inconsistencia de la petición
La presunta
vulneración o amenaza de un derecho fundamental es un asunto que no debe
confundirse con la modalidad o el contenido de las pretensiones de tutela. No
es extraño que el afectado, que puede ser cualquier persona sin conocimientos
jurídicos, solicite la adopción de medidas inconducentes o de imposible
ejecución jurídica, circunstancia que no debe condicionar la procedencia del
respectivo amparo en caso de verificarse la existencia de una vulneración o
amenaza de un derecho fundamental.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Protección del
medio ambiente/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Protección del medio
ambiente/ACCION DE CUMPLIMIENTO-Protección del medio ambiente
Los demandantes
interponen la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar el
perjuicio irremediable. En este sentido aciertan al no ejercer la acción en la
modalidad de mecanismo definitivo para el amparo de sus derechos fundamentales,
ya que la Ley establece la acción de cumplimiento en asuntos ambientales como
medio de defensa judicial, a disposición de cualquier persona natural o
jurídica, para enfrentar eficazmente la omisión en el cumplimiento de sus
funciones por parte de las autoridades públicas encargadas de la protección y
defensa del medio ambiente.
DEMANDA DE TUTELA-Inundaciones por construcción de canal/ACCION
DE TUTELA TRANSITORIA-Omisiones de las autoridades ambientales
La acción de
tutela procede como mecanismo transitorio para la protección de los derechos
fundamentales amenazados, durante el tiempo que la autoridad judicial
competente utilice para decidir sobre la acción de cumplimiento. En efecto, la
Sala estima necesario ordenar lo necesario para protección inmediata de los
derechos fundamentales de los demandantes ante el peligro inminente de que se
presenten nuevas inundaciones, las cuales pueden ocasionar la pérdida de sus
vidas, la destrucción de sus viviendas o el anegamiento de sus cultivos. La
orden a impartir por el Juez de tutela no puede comprender la pretensión de que
se realice un estudio de impacto ambiental y la adopción de medidas para
mitigar los efectos socio-ambientales de la construcción del Canal, ya que este
sería el objeto mismo de la acción de cumplimiento. La Sala circunscribirá su
orden exclusivamente a la adopción de medidas para evitar que se presente un
perjuicio irreparable a la vida y bienes de los demandantes.
DICIEMBRE 14 DE 1995
Ref.: Expediente T-76905
Actor: Vecinos
del Municipio Olaya Herrera (Nariño) y Fundación para la defensa del interés
público FUNDEPUBLICO.
Temas:
- Medio Ambiente
y amenaza de derechos fundamentales
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela número T-76905 promovido por los señores MOISES CASTRO ORTIZ y otros,
contra la Corporación Autónoma Regional de Nariño (CORPONARIÑO) y el
INDERENA-Regional Costa Pacífica.
ANTECEDENTES
1. En el año de
1973, la sociedad "Maderas Naranjo", representada por Enrique Naranjo
Solis, sin contar con el permiso ambiental correspondiente, construyó un canal
de un (1) metro de ancho con el propósito de comunicar el Río Patía Viejo con
la quebrada La Turbia, afluente del río Sanquianga, y asi agilizar el
transporte de las maderas extraídas en la zona.
2. Como consecuencia
de la construcción del canal sobrevinieron grandes cambios hidrográficos. El
río Patía Grande empezó a vertir sus aguas en su antiguo afluente, el Patía
Viejo, y éste en el río Sanquianga. La diferencia de presión de la aguas generó
el ensanchamiento de las bocatomas de los ríos, la disminución del caudal del
Río Patía en algunas partes y la inundación en otras. La afectación del sistema
hidrológico produjo un impacto ambiental de grandes proporciones. La erosión,
el represamiento de aguas, la desviación de los caudales, la destrucción de
cultivos y viviendas, el desplazamiento de damnificados, la afectación del
ecosistema y de las vías de navegación, etc., son algunos de los cambios
presentados y que aún hoy pueden afectar a las poblaciones circundantes
localizadas en los municipios de Olaya Herrera, Francisco Pizarro, Mosquera,
Mangui-Payán y Roberto Payán.
3. En 1973 se
constituyó la Asociación de Damnificados del Río Sanquianga. Los integrantes de
la Junta de la Asociación solicitaron a las diferentes autoridades tomar
medidas para subsanar el problema ocasionado con la construcción del canal
Naranjo.
4. Entre los años
1973 y 1979, el Inderena, efectuó una serie de visitas al lugar de los hechos.
Como resultado de las primeras inspecciones la entidad ordenó a la empresa
maderera “Maderas el Naranjo” ejecutar diversas obras - barreras de contención,
compuertas - en el canal, a fin de paliar los efectos de su apertura. Posteriormente
decidió sancionar al señor Naranjo Solis con multas de apremio para lograr la
construcción de las obras y, simultáneamente, declaró el carácter de uso
público del canal.
5. La Corporación
Autónoma Regional de Nariño - CORPONARIÑO - fue creada mediante Ley 27 de 1982,
reglamentada mediante el Decreto 3455 de 1983. En 1989, CORPONARIÑO apoyó la
realización de un estudio sobre la problemática económica y ambiental en la
zona del Patía. Adicionalmente, celebró con el Ministerio de Obras Públicas y
Transporte un contrato para la adecuación de la zona portuaria de Bocas de
Satinga. En sus actuaciones figura también un proyecto de inversión para el
manejo de la situación del
Patía.
Sin embargo, el
impacto ambiental en la zona continuó ocasionando inundaciones a causa de la
presión de las aguas y de la erosión del terreno, asi como en razón del
acrecentamiento progresivo de la amplitud del canal.
6. Esta situación
condujo a los vecinos del municipio Olaya Herrera, Departamento de Nariño,
mediante escrito del día 27 de abril de 1995, por medio de apoderado designado
por la Fundación para la defensa del interés público -FUNDEPUBLICO-, a
instaurar una acción de tutela contra el INDERENA y CORPONARIÑO, por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, al medio ambiente
y al trabajo.
Los actores aducen
como causas de la vulneración de sus derechos fundamentales la omisión de las
autoridades en el cumplimiento de sus funciones de vigilancia y control sobre
la explotación y utilización de las aguas y de los recursos naturales no
renovables.
La región se ha
convertido, en su concepto, en una “Zona de Alto Riesgo”, ante la inminencia de
inundaciones que arrasan con poblaciones enteras, cultivos y ganados.
“En cuanto a la
población, una vez construido el canal desaparecieron, posiblemente ahogadas,
27 personas cuyo número aumentó con el tiempo. Las inundaciones antes
señaladas también han afectado a diferentes poblados contando con la
desaparición total por ejemplo de Tumaquito. Se han dado desplazamientos
poblacionales a las cabeceras municipales o hacia las partes altas dando como
resultados unas 300 familias damnificadas”.
Los cambios
mencionados ponen en peligro sus vidas ante la amenaza de potenciales
inundaciones. asi mismo, el represamiento de las aguas trae como consecuencia
la proliferación de epidemias, tales como paludismo, gastroenteritis, etc.
Argumentan los
demandantes que durante 25 años el Inderena ha actuado de manera negligente,
limitándose a recoger estudios para legitimar la construcción del canal, y sin
vigilar el cumplimiento efectivo de las sanciones impuestas. A su juicio, la
entidad ha asumido una actitud parcializada al ignorar la realidad y tratar al
agente infractor como un “benefactor social”. Tal actitud se evidencia,
enfatizan, con la declaratoria del canal como vía pública.
Los demandantes
solicitan se ordene a Corponariño y al Inderena -Regional Costa Pacífica-,
elaborar un estudio de impacto ambiental (a costa de la sociedad maderera que
ocasionó el problema) y de recuperación de la zona de influencia del canal
Naranjo, a fin de mitigar los efectos de su construcción y restaurar el área
afectada. De igual manera, pretenden que se condene a Corponariño y al Inderena
a indemnizar los perjuicios ocasionados por la negligencia en el cumplimiento
de sus funciones.
7. La Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, mediante fallo de mayo
diecinueve (19) de mil novecientos noventa y cinco (1995), concedió la tutela
solicitada y ordenó a Corponariño y al Inderena, bajo la coordinación del
Ministerio del Medio Ambiente, crear un grupo de trabajo interinstitucional,
para que, en un plazo de seis (6) meses, adelantaran un plan de manejo
ambiental de la situación creada por la construcción del Canal Naranjo, y
adoptaran soluciones definitivas al problema.
En su concepto una
aproximación prima facie al problema puede llevar a considerar que la
acción busca la tutela de derechos colectivos y se refiere a hechos consumados.
No obstante, estima, un análisis profundo de los acontecimientos conduce a
otras consideraciones.
En primer término,
la acción popular, concebida para proteger los derechos colectivos, no excluye
la acción de tutela. En efecto, afirma, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991,
hace viable la tutela cuando establece su procedencia en aquellos casos en los
cuales estén comprometidos intereses o derechos colectivos "siempre que se
trate de impedir un perjuicio irremediable".
En el presente caso,
señala, si bien los derechos afectados aparecen como colectivos, los derechos
fundamentales a la vida, a la salud, al trabajo y a una vivienda digna y al
mantenimiento de unas condiciones mínimas de vida de los habitantes de una zona
marginada del país, se ven gravemente amenazados.
El Tribunal acoge el
estudio realizado sobre la zona del Río Patía, en que se precisa que “esperar
más, es sencillamente condenar a muerte a toda la región”. Anota que a pesar de
no contar con conocimientos ni experiencia técnica, éstos no son necesarios para
captar las dimensiones del problema creado. Estima que las entidades llamadas a
evitar y controlar el deterioro ambiental hasta el momento no han asumido con
firmeza y seriedad su misión. Esta insuficiencia no podía pasar por alto una
ley hidrológica básica según la cual "el cauce de los ríos es sagrado:
alterarlo es atentar de manera grave contra la naturaleza”.
El Tribunal de
tutela señala la indolencia de las entidades oficiales encargadas del control
ambiental en la zona como cómplice y responsable de la situación que viven los
damnificados del Río Sanquianga:
“Y esto se hizo
(la alteración del cauce del río) por parte de un particular, a ciencia y
paciencia de quienes estaban obligados a evitarlo; cuando el hecho se iniciaba,
con incomprensible y cómplice tolerancia, se hicieron prácticamente los de la
vista gorda: dejaron hacer y dejaron pasar: tímidamente y casi como para
disimular la situación, ordenaron unos insuficientes correctivos, fruto, desde
luego, de la propia incuria de su burocracia, quien al no realizar estudios
detenidos y serios: con criterio futurista y con clara mentalidad de que al
proteger el ecosistema, se está protegiendo la vida misma del ser humano".
Esta situación,
concluye, no puede ser resulta sino a través de estudios ambientales serios por
parte de CORPONARIÑO y del INDERENA (o de quien haga sus veces), bajo la
coordinación del Ministerio del Medio Ambiente, de forma que se lleven a cabo
los correctivos necesarios.
8. El apoderado de
la Corporación Regional Autónoma de Nariño impugnó la anterior providencia.
Argumenta que la
acción de tutela resulta improcedente, conforme a lo establecido en el artículo
6 numeral 4 del decreto 2591 de 1991, toda vez que los perjuicios se encuentran
consumados.
Agrega que el
Tribunal no dio cumplimiento a lo establecido en el decreto citado para
declarar la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio. La
orden que imparte el juez de tutela al conceder la acción en esta modalidad
debe señalar que la misma sólo estará vigente hasta que la autoridad judicial
competente decida de fondo en el proceso ordinario pertinente.
De otra parte,
precisa que el problema es de tal complejidad y las variables implicadas son
tantas que requiere un manejo concertado por parte de la diversas entidades
especializadas en la materia. En consecuencia, no es posible hallar una
solución en el término perentorio de seis meses no sólo por la dificultad del
mismo sino por la carencia de apropiaciones presupuestales para llevarlo a
cabo.
Por último, pone de
presente que Corponariño nunca ha tenido funciones de control y prevención de
desastres, como tampoco es competente para ejecutar obras de infraestructura
para mitigar daños ambientales.
9. La Corte Suprema
de Justicia, Sala Penal, mediante sentencia de julio 11 de 1995, revocó el
fallo de primera instancia y denegó el amparo solicitado por los demandantes.
Advierte, sin embargo, que “no puede sustraerse al problema social que
efectivamente se viene presentando en la Costa del Pacífico Sur”, por lo que
ordena remitir al Ministerio del Medio Ambiente copia de la providencia a fin
de que tome las medidas de prevención necesarias.
La Corte inicia sus
consideraciones con la exposición de las dos causales que hacen procedente la
acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. Concluye que al no existir acto administrativo alguno que haga
viable una acción ordinaria o contencioso administrativa, la tutela no es
procedente en la modalidad transitoria.
De otra parte,
estima que el fallo vincula a un organismo - Corporación Autónoma Regional del
Cauca -, el cual carece de jurisdicción, de acuerdo con la Ley 99 de 1993, para
efectuar manejo del medio ambiente en la zona.
A juicio de la Sala,
la afirmación del a-quo sobre las omisiones de Corponariño resulta
inexacta. Señala que Corponariño no sólo realizó un convenio con la Universidad
Nacional de Colombia para la realización de un estudio sobre la zona del Patía
y elaboró un proyecto sobre el impacto socio- económico y ecológico del río
Patía, sino que solicitó reiteradamente al Instituto Agustín Codazzi la
inclusión de dicho estudio en el proyecto SIG PAFC. Con esta última institución
la Corporación suscribió el convenio 194 de 1994 en que se obliga a: e) evaluar
el impacto ambiental producido por la apertura del Canal Naranjo, elaborar los
términos de referencia que orienten las propuestas para mitigar los impactos
sobre el ecosistema Bosque General, y f) elaborar cambios del curso del río, asumiendo
el estudio geodésico, fotografías aéreas e imágenes de satélites.
De lo anterior
concluye que “es claro entonces, que Corponariño no ha sido ajena al impacto
ambiental con incidencia presunta en los derechos fundamentales de los vecinos
de Mosquera y Olaya Herrera, y tampoco negligente en el ejercicio de sus
funciones”. El fallador de segunda instancia indica que la entidad mencionada
adelanta en la actualidad planes de estudio sobre el Canal Naranjo.
Por último, afirma
que “la demanda en esencia apunta a que se disponga la realización de estudios
científicos y técnicos que garanticen el derecho al medio ambiente en cabeza de
toda una comunidad, lo que excluye la acción de tutela, ya que la Carta
Política en su artículo 88 establece dentro del marco de los derechos e
intereses colectivos su protección a través de las acciones populares”.
En su concepto, “la
referencia que se hace a la presunta desaparición de varias personas con
ocasión de la Construcción del canal Naranjo, data de los años 70 sin que se
afirme y menos se haya establecido en estas diligencias, que los vecinos del
lugar actualmente corren riesgo en su vida o su salud, lo que indica que los
derechos que realmente se hallan afectados, son de naturaleza eminentemente
económica, no sujetos al amparo por vía de tutela”.
10. En escrito
dirigido a la Corte Constitucional, los demandantes solicitan la revisión del
fallo. Alertan sobre el peligro en que se hallan los municipios de Olaya
Herrera, Mosquera y Salahonda y recalcan el hecho de que han desaparecido 27
casas de acuerdo a la constancia de la alcaldía de Mosquera. Rechazan la
afirmación sobre la consumación de los perjuicios. En su opinión, la amenaza
persiste.
FUNDAMENTOS
Pretensiones y
fallos de instancia
1. La omisión de las
autoridades competentes -INDERENA y CORPONARIÑO- en controlar el deterioro
ambiental que desencadenó la construcción del canal Naranjo, a juicio de los
demandantes, amenaza en forma inminente varios de sus derechos fundamentales.
Pretenden se ordene a las entidades públicas demandadas la realización de un
estudio de impacto ambiental que permita la posterior recuperación del área
afectada, y se condene a las mismas a indemnizar los perjuicios ocasionados por
la negligencia en el cumplimiento de sus funciones.
Los Tribunales de
primera y segunda instancia coinciden en denegar la pretensión indemnizatoria,
pero difieren en cuanto a la procedencia de ordenar la realización e
implementación del estudio de impacto ambiental. Para el Tribunal Superior de
Pasto, Sala Penal, las omisiones del INDERENA y CORPONARIÑO amenazan los
derechos fundamentales de los demandantes y justifican ordenar el aludido
estudio y la adopción de las medidas necesarias para solucionar en forma
definitiva el problema. La Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, por el
contrario, considera que, además de la improcedencia de la acción de tutela por
tratarse de la defensa de derechos colectivos y haber sido ejercida como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, CORPONARIÑO
"no ha sido ajena al impacto ambiental con incidencia presunta en los
derechos fundamentales de los vecinos de Mosquera y Olaya Herrera",
razones que justifican la revocatoria del fallo inicialmente favorable a los
demandantes.
2. La Corte Constitucional
ha sostenido reiteradamente la viabilidad excepcional de la acción de
tutela como mecanismo judicial para obtener una determinada indemnización de
perjuicios. La condena patrimonial decretada por el daño antijurídico irrogado
a una persona, por lo general, debe ser el resultado de un proceso que incluya
un debate probatorio y la posibilidad de determinar la responsabilidad del
demandado, de conformidad con las garantías del debido proceso. Respecto de los
perjuicios ocasionados por la omisión de las autoridades públicas en el
cumplimiento de sus funciones, la legislación consagra acciones indemnizatorias
en contra del Estado, no siendo la acción de tutela la vía procesal llamada a
sustituir los mecanismos legales correspondientes. Es oportuno insistir en la
doctrina constitucional sobre este preciso punto:
"La
Corte Constitucional estima necesario dejar en claro que la acción de tutela no
tiene por objeto una determinación judicial sobre indemnización de perjuicios.
Para ello el legislador ha instituído varios procedimientos, entre los cuales
cabe destacar, cuando se aspira a obtener resarcimiento de parte de la
administración pública, el que se desarrolla a partir de la acción de
reparación directa y cumplimiento (artículo 86 C.C.A.), ... .
"Ahora bien,
es verdad que el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 consagra la posibilidad
de condenar "in genere" a la indemnización de perjuicios, dentro del
proceso de tutela, pero debe precisarse el alcance de la institución.
"Como lo ha
reiterado esta Corte (Cfr. Sentencias C-543 del 1º de octubre de 1992 de la
Sala Plena y T-033 del 2 de febrero de 1994, Sala Quinta de Revisión), tal
norma busca dar aplicación a criterios de justicia según los cuales la
comprobación del daño que se deriva de una acción u omisión antijurídica hace
indispensable el resarcimiento de aquél, a cargo de quien lo ocasionó.
"Debe
recordarse, adicionalmente, que tal indemnización sólo es posible decretarla si
se concede la tutela, ...
"Pero, fuera
de eso, se requiere que la indemnización sea necesaria para asegurar el goce
efectivo del derecho; que el afectado no disponga de otro medio judicial para
obtener el resarcimiento del perjuicio; que la violación sea manifiesta y
provenga de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria, "...supuestos
que justifican y aun exigen que el fallador, buscando realizar a plenitud la
justicia en cada caso, disponga lo concerniente”.
3. En el presente
caso, los afectados - bajo la asesoría de FUNDEPUBLICO - no pueden pretender
soslayar las exigencias procesales y probatorias necesarias para demostrar la
responsabilidad patrimonial del Estado por los perjuicios presuntamente
causados, mediante una acción que debe ser resulta en diez días por parte del
juez constitucional. La ley (Código Contencioso Administrativo, art. 86) prevé
otras acciones para el resarcimiento de los perjuicios causados. En
consecuencia, la Corte avala la decisión de los fallos de instancia en el
sentido de no reconocer la pretensión indemnizatoria.
4. La pretensión
principal de la acción de tutela versa, no obstante, sobre la orden a impartir
a las autoridades ambientales - estudio de impacto ambiental e implementación
de las medidas para restaurar el medio ambiente en la zona de influencia del
canal Naranjo -, como consecuencia de la amenaza de los derechos fundamentales
de los demandantes.
Por lo tanto, debe
la Corte entrar a evaluar la solicitud de amparo, inicialmente admitida por el
Tribunal Superior de Pasto pero luego denegada por la Corte Suprema de
Justicia, lo cual exige determinar si en efecto se presenta una amenaza a los
derechos fundamentales de los actores como consecuencia de la presunta omisión
de las autoridades ambientales y si la acción de tutela, atendidas las
circunstancias concretas del caso, es la vía procesal adecuada para proteger
dichos derechos. De absolverse afirmativamente ambos cuestionamientos, la Sala
deberá examinar la orden a impartir para la oportuna protección de los mismos,
teniendo en cuenta que la acción se ejerce en la modalidad de mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Derechos
fundamentales amenazados
5. El Tribunal de
primera instancia considera que si bien la construcción del canal Naranjo
afecta el derecho colectivo al ambiente sano, un análisis más atento de la
situación en que se encuentran los demandantes permite inferir que sus derechos
fundamentales a la vida, a la salud y al trabajo se ven constantemente
amenazados por los efectos de los cambios en el ecosistema - inundaciones,
sequías, enfermedades, etc.-. El Tribunal de segunda instancia se aparta de
esta apreciación. Considera que la demanda apunta a que se realicen estudios
técnicos y científicos que garanticen el derecho al ambiente sano en cabeza de
la comunidad, para cuya protección la Carta Política establece las acciones
populares.
La presunta
vulneración o amenaza de un derecho fundamental es un asunto que no debe
confundirse con la modalidad o el contenido de las pretensiones de tutela. No
es extraño que el afectado, que puede ser cualquier persona sin conocimientos
jurídicos, solicite la adopción de medidas inconducentes o de imposible
ejecución jurídica, circunstancia que no debe condicionar la procedencia del
respectivo amparo en caso de verificarse la existencia de una vulneración o
amenaza de un derecho fundamental.
La pretensión de que
se ordene a las entidades públicas demandadas la elaboración de un estudio de
impacto ambiental es inconducente para proteger, en forma inmediata, los
derechos fundamentales invocados, debido a que la amenaza que sobre ellos se
cierne podría no dar espera a la realización de los respectivos estudios.
Además, esta petición no deja de ser contradictoria con el ejercicio de la
acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, más aún cuando los demandantes, parece, pretenden la recuperación
del área afectada, por la vía de la acción de tutela. Hasta aquí, buenas
razones militan para compartir la decisión denegatoria del Tribunal de segunda
instancia, para quien lo que realmente busca la demanda es la tutela del
derecho colectivo al medio ambiente.
Sin embargo,
apreciada con detenimiento la situación expuesta por los demandantes - la cual
es confirmada por el mismo apoderado de CORPONARIÑO en el escrito de
impugnación al admitir que la dimensión del problema requiere la debida
realización de estudios que permitan la mitigación de los impactos ecológicos,
sociales y económicos causados -, se observa cómo en el pasado el cambio en el
curso de los ríos Patía Viejo y Patía Grande hacia el río Sanquianga ha
afectado las vidas, sembradíos, viviendas y animales de los demandantes
localizados en el área su influencia. La amenaza de nuevas inundaciones que
destruyan los cultivos, los medios de subsistencia y sus viviendas, y ocasionen
enfermedades como el paludismo y la gastroenteritis, bastante comunes en esta
zona, son factores o elementos objetivos que restan toda fuerza a la afirmación
según la cual con la acción de tutela se pretende exclusivamente la defensa de
un derecho colectivo en cabeza de la comunidad.
Aún cuando asiste
razón al Tribunal de segunda instancia en el sentido de que no se encuentra
demostrado el peligro inminente contra la vida de los habitantes del río
Sanquianga - ya que las informaciones sobre desaparecidos luego de la creciente
datan de los años setenta -, no sucede igual con la amenaza de otros derechos
fundamentales como el derecho al mínimo vital, la pequeña propiedad (Sentencia
T-506 de 1992), la salud y el trabajo de los demandantes. Las autoridades no
pueden desatender que el Patía, en las inmediaciones del litoral pacífico, es
una de las zonas con mayor precipitación (fluvial) en el mundo, y que una vez
se inicia la época de lluvias el riesgo de inundación aumenta
considerablemente, convirtiéndose en una verdadera amenaza en áreas de
desestabilización hidrológica. De hecho, el Alcalde Municipal de Olaya Herrera
- mayo 16 de 1995 - informa sobre la desaparición de 9 personas y del peligro
en que se encuentran 27 más.
Omisión de las
autoridades ambientales
6. Según los
demandantes -afirmación que acoge el Tribunal de primera instancia -, la
omisión en el cumplimiento de sus funciones por parte del INDERENA y de
CORPONARIÑO, potencia el riesgo de afectación de derechos fundamentales conexos
con el derecho al medio ambiente sano. De esta apreciación se aparta, no
obstante, el fallador de segunda instancia, para quien no se presenta una
actuación omisiva de las autoridades ambientales. A su juicio CORPONARIÑO
"no ha sido ajena al impacto ambiental". Prueba de esto último -
anota la Corte Suprema de Justicia -, son los programas y estudios que
actualmente se desarrollan sobre el Canal Naranjo, los cuales están sujetos al
criterio técnico de otras entidades especializadas y a la apropiación
presupuestal correspondiente.
7. Al retrotraer el
análisis de las actuaciones del INDERENA hasta el año de 1972 - fecha de la
construcción del Canal - se observa una errática intervención de la autoridad
ambiental, unas veces sancionando a la empresa causante del desastre ecológico
y, otras, declarando el Canal Naranjo como vía de uso público por su utilidad
para las poblaciones cercanas.
Por otra parte, el
Decreto 3455 de 1983 asignó a CORPONARIÑO la función de velar por el manejo y
aprovechamiento de las cuencas hidrográficas del litoral pacífico en el
Departamento de Nariño. Pero, según las pruebas aportadas al proceso, entre
esta fecha y el año de 1994 - durante 11 años -, la entidad demandada no adoptó
medida alguna tendente a mitigar el impacto ambiental ocasionado por la
construcción del Canal, pese a las solicitudes de las comunidades afectadas.
8. Además de la
inacción casi total de CORPONARIÑO y de la intervención errática del INDERENA -
regional Nariño - en el cumplimiento de las funciones claramente asignadas por
ley, a partir de la expedición de la Ley 99 de 1993 se viene presentando una
paulatina disolución o difuminación de las responsabilidades de cada entidad -
particularmente de las Corporaciones Autónomas Regionales -, en materia de
cumplimiento de las funciones de policía ambiental que les corresponden, como
consecuencia de la interdependencia funcional de los órganos directivos y
ejecutores de la gestión y conservación del medio ambiente. Tal situación ha
propiciado, como se demostrará a continuación, la desatención de las propias
funciones encomendadas a ciertas autoridades públicas como Corponariño.
9. En efecto, en
escrito de contestación a la demanda de tutela, CORPONARIÑO niega tener
funciones de control y prevención de desastres y responsabiliza al Municipio de
Olaya Herrera, a la Gobernación de Nariño, al Instituto Geográfico Agustín
Codazzi y al INCORA de asumir una actitud pasiva frente al problema causado por
la construcción del canal Naranjo a los vecinos de los Ríos Patía Viejo y
Sanquianga. Sostiene que su función es eminentemente "policiva", como
"aquellas de prohibir la tala de bosques, mal aprovechamiento de las
aguas, contaminación y erosión", pero que no es de su competencia entrar a
ejecutar obras de infraestructura para mitigar los daños ambientales. Por
último, manifiesta que "en septiembre de 1994, sin ser de su competencia,
presentó y sustentó ante el CORPES de occidente un proyecto para que se haga un
plan de mitigación del impacto ambiental del Canal Naranjo".
El anterior planteamiento
de CORPONARIÑO contrasta notoriamente con las funciones a ella asignadas por
ley en materia de manejo y aprovechamiento del medio ambiente y de los recursos
naturales.
La Ley 27 de 1982
creó a CORPONARIÑO y le asignó jurisdicción sobre la entonces Intendencia de
Putumayo y el Departamento de Nariño. Corresponde a esta entidad, entre otras,
la función de promover o ejecutar obras de irrigación, drenaje, recuperación de
tierras, regulación de fuentes de agua, defensa contra las inundaciones y
contra la degradación de la calidad de las aguas y su contaminación, lo mismo
que el manejo integral de cuencas hidrográficas y aguas subterráneas (artículo
3, literal f.). El Decreto 3455 de 1983 modificó la Ley 27 de 1982 al limitar
la jurisdicción de CORPONARIÑO al Departamento de Nariño. El decreto reiteró en
el artículo 2 como uno de los objetivos de la corporación "(...) el manejo
y aprovechamiento de las cuencas hidrográficas". Es función de CORPONARIÑO
según el literal j del parágrafo 2 del artículo 2 “promover o ejecutar obras
de adecuación de tierras, irrigación, drenaje y control de inundaciones”.
Las anteriores
funciones se encuentran igualmente incluidas dentro de las funciones asignadas
a CORPONARIÑO en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993. Esta ley encomendó a las
Corporaciones Autónomas Regionales la función de ser "máxima autoridad
ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter
superior (art. 31 num. 2), desarrollando asi el principio general ambiental de
que el manejo ambiental del país será descentralizado, democrático y
participativo (art. 1 num. 11).
A la luz de la
anterior normatividad, sorprende a la Corte la afirmación de CORPONARIÑO en el
sentido de no ser su función el control de desastres ni la mitigación de los
daños ambientales. ¿Qué son sino las funciones de "promover y ejecutar
obras de irrigación, avenimiento, defensa contra las inundaciones, regulación
de los cauces y corrientes de agua ..." (art. 31 num. 19) o de "realizar
actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en
coordinación con las demás autoridades competentes ..." (art. 31 num.
23)?.
10. En posteriores
intervenciones en el proceso de tutela, CORPONARIÑO aduce que los costos del
proyecto hacen que (1) la solución de la problemática del Canal Naranjo sea de
responsabilidad de la órbita nacional (folio 116); (2) que los daños y
perjuicios causados por la construcción del Canal Naranjo constituyen un daño
consumado (f. 115); (3) que la Universidad Nacional de Colombia realizó el
estudio titulado "el Canal Naranjo: historia de una tragedia
socio-ambiental en la cuenca baja del río Patía (f.208); (4) que presentó un
proyecto por setecientos millones ($700.000.000) al CORPES de occidente para la
realización de los estudios geomorfológicos (f.243); (5) que suscribió el
convenio 194 de 1994 con el Instituto Agustín Codazzi, con una adición por la
que se obliga a "evaluar el impacto ambiental producido por la apertura
del Canal Naranjo ..." (f. 236), y (6) que "devolver las aguas del
río Patía a su antiguo cauce "implica hacer obras de infraestructura de
gran envergadura y de altos costos económicos y su financiamiento es casi
imposible", por lo que una alternativa de solución parcial es la
construcción de un canal de alivio siguiendo la margen izquierda del río
Sanquianga (f.242).
Con respecto a las
exculpaciones de CORPONARIÑO, se hacen las siguientes consideraciones:
(1) CORPONARIÑO, en
su calidad de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción - dentro
de la cual se encuentra el canal Naranjo y su zona de influencia -, so pretexto
de la complejidad socio-ambiental y de los altos costos económicos, no puede
eludir su responsabilidad de coordinar los planes y proyectos de desarrollo ambiental
que deba desarrollar conjuntamente con otros organismos y entidades de orden
local, regional o nacional (Ley 99 de 1993, art. 31 num 4), y, por esta vía,
trasladar dicha responsabilidad a la órbita nacional, con manifiesto
desconocimiento de los principios generales de precaución ante peligros graves
e irreversibles, de prevención de desastres y de coordinación de las acciones
para la protección y recuperación ambientales (Ley 99 de 1993, art. 1,
numerales 6, 9 y 10).
(2) CORPONARIÑO
justifica su inacción con el argumento de que el daño y los perjuicios se
encuentran consumados, correspondiendo a la oficina nacional de desastres la
función de atender este problema. La entidad demandada parece olvidar que la
amenaza de nuevas inundaciones persiste ante la situación creada por el cambio
en el cauce de los ríos, y que precisamente a ella corresponde, directa y
prioritariamente, la función de prevención del deterioro ambiental (CP art. 80,
Ley 99 de 1993, art. 31).
(3) Sobre el estudio
de impacto y manejo ambiental que solicitan los demandantes y que presuntamente
fuera realizado por la Universidad Nacional, RICARDO CASTILLO TORRES, autor de
"El Canal Naranjo: historia de una tragedia socio-ambiental en la cuenca
baja del río Patía", en memorial dirigido a la Corte en septiembre de
1995, advierte que dicho estudio surgió como una iniciativa del grupo de
investigadores y no como resultado de una contratación acordada con
Corponariño. En efecto, manifiesta que ante el vencimiento del convenio firmado
en 1992 con esta entidad, el Reino de los Países Bajos y el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), cuyo objeto era la realización del
Proyecto Bosques del Guandal, y dada la coyuntura de emergencia "pues en
ese año habían ocurrido varias inundaciones por efecto del Canal Naranjo",
el equipo de investigadores propuso realizar un documento sobre las incidencias
y el impacto socio-ambiental del canal. Se observa, en consecuencia, que los
términos de referencia de dicho estudio no fueron establecidos por las
autoridades públicas competentes para ordenar su ejecución.
(4) La insuficiencia
de los estudios ambientales sobre la problemática del canal Naranjo se torna
evidente al observar que el único estudio que respalda el proyecto presentado
por CORPONARIÑO al CORPES de occidente, es el antes mencionado. Adicionalmente,
este proyecto de 700 millones es, hasta el momento, precisamente eso: un
proyecto.
(5) CORPONARIÑO
remite al proceso de tutela copia del Otro-sí al Convenio No. 194 de 1994
suscrito entre CORPONARIÑO y el INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI (IGAC), en
el que presuntamente esta última entidad se compromete a "evaluar el
impacto ambiental producido por el Canal Naranjo" y a elaborar " los
términos de referencia que orienten la elaboración de las propuestas que
contribuyan a la mitigación de los impactos sobre el ecosistema Bosque
Guandal". Esta prueba sirvió de fundamento principal al Tribunal en
segunda instancia para afirmar que no puede advertirse omisión alguna por parte
de CORPONARIÑO, entidad demandada que "no ha sido ajena al impacto
ambiental ... ". Sin embargo, la Sala observa que la copia del mencionado
Otro-sí al Convenio 194 de 1994, carece de fecha y solamente está firmada por
la directora general encargada de CORPONARIÑO, ANA VICTORIA APRAEZ VILLOTA. La
ausencia de firma por parte del IGAC se explica en la comunicación de noviembre
29 de 1994, dirigida por la directora encargada de CORPONARIÑO al director del
IGAC, con la cual remite el mencionado documento para su revisión y posterior
firma (f. 237). El subdirector de geografía del IGAC, por su parte, mediante
oficio 01320 de febrero 8 de 1995, dio respuesta a la comunicación de
CORPONARIÑO en los siguientes términos: "Con respecto a vuestra solicitud
de incluir el estudio del "Canal Naranjo" dentro del marco del
proyecto SIG-PAFC, petición también formulada el año anterior por la Dra. Ana
Victoria Apraez, debemos informarle que, cabría la posibilidad de concretizar
esa idea, pero una vez haya culminado el estudio del Lago Gaumues.
Cordialmente, ANGELA ANDRADE PEREZ". En consecuencia, se observa que la
realización del estudio de impacto ambiental y la elaboración de los términos
de referencia para los proyecto de mitigación de dicho impacto, son una
"idea de posible concretización". En el expediente no existe prueba
alguna de que CORPONARIÑO haya realizado, o contratado la realización, de
ningún estudio de impacto y manejo ambiental de la zona del Canal Naranjo, pese
a que la difícil situación de los demandantes continúa agravándose luego de
varios lustros de desamparo y abandono por parte de las autoridades
competentes.
(6) Finalmente
CORPONARIÑO incurre en evidentes contradicciones al descartar, sin necesidad de
estudio de impacto ambiental, ciertas soluciones por costosas -la devolución al
río Patía de su cauce natural- y optar por otras -la construcción de un nuevo
canal alterno, esta vez de "alivio"-, pese a reconocer la necesidad
de realizar estudios técnico-científicos de gran envergadura para evaluar el
impacto ambiental y proceder a la recuperación de la zona.
Las anteriores
observaciones llevan a la convicción de que la actuación de CORPONARIÑO en el
manejo de la situación suscitada por la construcción del Canal Naranjo no sólo
ha sido omisiva, sino caótica, contradictoria y desconocedora de la
normatividad ambiental básica, contribuyendo en forma directa al aumento de la
amenaza que se cierne sobre las poblaciones asentadas en el área de influencia
de los ríos Sanquianga, Patía nuevo y Patía Viejo. La omisión de CORPONARIÑO ha
contribuido igualmente a potenciar el peligro de que se produzcan nuevos daños
a la vida, salud y propiedades de los habitantes ribereños.
Procedencia de la
acción de tutela como mecanismo transitorio
11. Los demandantes
interponen la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar el
perjuicio irremediable. En este sentido aciertan al no ejercer la acción en la
modalidad de mecanismo definitivo para el amparo de sus derechos fundamentales,
ya que la Ley 99 de 1993 (diciembre 22) establece en sus artículos 77 a 82 la
acción de cumplimiento en asuntos ambientales como medio de defensa judicial, a
disposición de cualquier persona natural o jurídica, para enfrentar eficazmente
la omisión en el cumplimiento de sus funciones por parte de las autoridades
públicas encargadas de la protección y defensa del medio ambiente.
La Ley 99 de 1993
dispone la liquidación del INDERENA y la transferencia de sus funciones, sin
solución de continuidad (art. 98, parágrafo 2), a las entidades que la ley
define como competentes, en especial a las Corporaciones Autónomas Regionales.
Por su parte, la misma ley creó el Ministerio del Medio Ambiente como organismo
rector de la gestión del ambiente y de los recursos naturales renovables, y le
asignó, entre otras muchas funciones, la preparación de los planes, programas y
proyectos que en materia ambiental deban incorporarse a los proyectos del Plan
Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Investigaciones que el Gobierno somete
a consideración del Congreso (art. 5, num. 3), y la definición de la ejecución
de programas y proyectos de saneamiento ambiental, manejo, aprovechamiento,
conservación, recuperación o protección de los recursos naturales y del medio
ambiente que la Nación deba adelantar en asocio con otras entidades públicas
(art. 5, num. 13). A las Corporaciones Autónomas Regionales, la ley asignó,
entre otras, las funciones de celebrar contratos y convenios con entidades
públicas y privadas cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente,
con el fin de ejecutar alguna o algunas de sus funciones (art. 31 num. 6), de
promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra
inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua (art. 31 num. 19), de
ejecutar, administrar, operar o mantener (...) obras de infraestructura cuya
realización sea necesaria para la defensa y protección o para la
descontaminación o recuperación del medio ambiente o los recursos naturales
renovables (art. 31, num. 20) y de realizar actividades de análisis,
seguimiento, prevención y control de desastres (art. 31, num. 23).
Frente al
incumplimiento de las anteriores funciones por parte del Ministerio de Medio
Ambiente o de CORPONARIÑO, los demandantes disponen de la acción de
cumplimiento regulada en la ley para ordenar la ejecución de las leyes o actos
administrativos correspondientes.
Orden a impartir
12. La Corte Suprema
de Justicia, Sala Penal, considera que no es posible conceder la tutela como
mecanismo transitorio, según lo dispuesto en la ley (D. 2591 de 1991, art. 8),
puesto que en el presente caso no se ha producido acto administrativo alguno
susceptible de demandar y que permita dictar una orden de protección temporal
de los derechos fundamentales. El fallador de segunda instancia dejó de tener
en cuenta que la Ley 99 de 1993 consagra una acción judicial contra la omisión
de las autoridades públicas en el cumplimiento de sus funciones. La presente
acción de tutela procede como mecanismo transitorio para la protección de los
derechos fundamentales amenazados, durante el tiempo que la autoridad judicial
competente utilice para decidir sobre la acción de cumplimiento, la cual deberá
instaurarse por los demandantes dentro del término de cuatro (4) meses contados
a partir de la notificación de la presente providencia. En efecto, la Sala
estima necesario ordenar lo necesario para protección inmediata de los derechos
fundamentales de los demandantes ante el peligro inminente de que se presenten
nuevas inundaciones, las cuales pueden ocasionar la pérdida de sus vidas, la
destrucción de sus viviendas o el anegamiento de sus cultivos.
13. La orden a
impartir por el Juez de tutela no puede comprender la pretensión de que se
realice un estudio de impacto ambiental y la adopción de medidas para mitigar
los efectos socio-ambientales de la construcción del Canal Naranjo, ya que este
sería el objeto mismo de la acción de cumplimiento. La Sala circunscribirá su
orden exclusivamente a la adopción de medidas para evitar que se presente un
perjuicio irreparable a la vida y bienes de los demandantes.
La complejidad del
problema socio-ambiental en la zona de influencia del Canal Naranjo, requiere
de un diagnóstico técnico-científico serio, el cual evalúe todas las posibles
vías de solución, mediante la participación de los afectados, asi como de la
implementación de un plan de acción para mitigar el deterioro ambiental y
recuperar, hasta donde sea posible, la zona afectada, y el seguimiento del
respectivo plan, igualmente con la participación de la comunidad, de las
distintas entidades públicas competentes en la materia, de las organizaciones
no gubernamentales cuyo objeto sea la defensa y la protección del medio
ambiente y de los recursos naturales renovables, y de la empresa privada.
No obstante, en sede
de tutela, esta Sala se limitará a ordenar a CORPONARIÑO que adopte
inmediatamente, en ejercicio de su función de prevención y control de
desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes (Ley 99 de
1993, art. 31, num. 23), las medidas necesarias para garantizar la vida e
integridad física y el trabajo de los demandantes ante posibles inundaciones
por efecto del daño causado por el Canal Naranjo. Por su parte, se ordenará al
Ministerio de Medio Ambiente, como entidad nacional encargada de la
transferencia de las funciones que anteriormente correspondían al INDERENA, que
adelante inmediatamente estudios con miras a presentar los planes y programas
que, incorporados en los Planes Nacionales de Desarrollo y de Investigación, den
una solución definitiva al problema generado por la construcción del Canal
Naranjo.
Se ordenará
igualmente a CORPONARIÑO y al Ministerio del Medio Ambiente que procedan a
conformar un grupo interdisciplinario e interinstitucional, con la
participación de las comunidades afectadas, con el objeto de que vigilen la
adopción de las medidas temporales necesarias para evitar el peligro inminente
de inundación en la zona de influencia del Canal, e informen al Tribunal de
tutela de primera instancia sobre las acciones ejecutadas para tal efecto en
cumplimiento de lo ordenado.
R E S U E L V E:
PRIMERO.- REVOCAR las sentencias de tutela
proferidas por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala Penal,
y por la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, de mayo 19 de 1995 y julio 12
de 1995, respectivamente. En su reemplazo, se CONCEDE la tutela de los
derechos fundamentales a la vida, a la salud, al trabajo y a la propiedad de
los demandantes durante el término que la autoridad judicial competente utilice
para decidir de la acción de cumplimiento, la cual deberá instaurarse por los
demandados dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir de la
notificación de la presente providencia.
SEGUNDO.- En consecuencia, ORDENAR a la
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE NARIÑO, que proceda a ejercer en forma
inmediata la función de prevención y control de desastres que por ley le
corresponde, adoptando todas las medidas necesarias para garantizar la vida e
integridad física y el trabajo de los demandantes ante posibles inundaciones
por efecto de la construcción del Canal Naranjo.
TERCERO.- ORDENAR al Ministerio del Medio
Ambiente, en su calidad de responsable de asegurar la transferencia de las
funciones del INDERENA a las entidades que la ley define como competentes (Ley
99 de 1993, art. 98, parágrafo 2), que adelante inmediatamente estudios que sean
necesarios con miras a presentar los planes y programas que, incorporados en
los Planes Nacionales de Desarrollo y de Investigación, den una solución
definitiva al problema generado por la construcción del Canal Naranjo.
CUARTO.- ORDENAR a CORPONARIÑO y al
Ministerio del Medio Ambiente que procedan a conformar un grupo
interdisciplinario e interinstitucional, con la participación de las
comunidades afectadas, con el objeto de que vigile la adopción de las medidas
temporales necesarias para evitar la amenaza de los derechos fundamentales de
los demandantes ante el peligro inminente de nuevas inundaciones, debiendo
informar mensualmente al Tribunal de tutela de primera instancia sobre las
acciones ejecutadas con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado en la presente
providencia.
QUINTO.- LIBRESE comunicación al Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Pasto, con miras a que se surta la
notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los catorce (14) días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y cinco
(1995) ). |
635 | T-622-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-622/95
DERECHOS
COLECTIVOS-Fundamentales
por conexidad
La salubridad y
el ambiente sano, corresponden a sendos derechos colectivos que sólo
excepcionalmente pueden ser objeto de acción de tutela, bajo la condición de
que se demuestre la individualización de los daños que origina una determinada
acción u omisión respecto de determinados derechos fundamentales.
NORMA URBANISTICA
Y SANITARIA-Omisión
administrativa
Las violaciones a
las normas urbanísticas y sanitarias deben ser investigadas y sancionadas por
las autoridades locales. Igualmente, estas autoridades son titulares de
competencias policivas cuyo objeto es evitar que se deterioren las condiciones
necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas. La omisión
y la negligencia de la administración en el cumplimiento de sus tareas,
repercute de manera perjudicial sobre los miembros de la comunidad, que se ven
expuestos a sufrir injustificadamente peligros y riesgos que, en muchos casos,
tienen la virtualidad de afectar incluso sus derechos fundamentales.
Particularmente, la omisión administrativa para hacer observar las referidas
normas urbanísticas y sanitarias, coloca a sus infractores en una posición
material de supremacía frente a las demás personas que se ven en la necesidad
de tolerar o resistir sus desmanes.
AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA-Omisión por
permitir criaderos de animales/INDEFENSION-Omisión policiva
La prolongada
inacción de las autoridades administrativas para resolver el problema planteado
por los vecinos de la demandada, ha generado una situación de indefensión. De
hecho, pese a las quejas elevadas a la administración y al hecho de que sea
flagrante la violación a la prohibición de mantener porquerizas dentro del
perímetro urbano, la demandada lo ha podido hacer y seguramente lo continuará
haciendo mientras las autoridades, gracias a su inactividad, se lo permitan. Es
evidente que en este contexto, la demandada, aunque sea de manera ilegítima,
adquiere una posición de poder social y material que usufructúa a costa de los
perjuicios que recaen sobre sus vecinos, cuya reacción es neutralizada con la
actitud negligente y omisiva de la administración. Si la función policiva
confiada a las autoridades públicas, hubiera sido efectiva, asi sea en mínimo
grado, no se podría predicar inter privatos la anotada situación de
indefensión.
DERECHO A LA
INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR-Emanaciones
de mal olor
Es suficientemente
demostrativo de una clara violación a sus derechos a la intimidad, en razón de
su exposición permanente e inmediata a la fuente de olores nauseabundos
emanados de la pocilga cuya construcción y funcionamiento carece de licencia o
permiso y desafía la existencia de las normas que prohiben su ubicación en esa
zona. El hecho de que los olores nauseabundos provengan no de un proceso
industrial, sino de una porqueriza, si se dan las condiciones para proclamar la
existencia de una injerencia arbitraria, no le resta aptitud para erigirse en
causa de lesión del derecho fundamental a la intimidad, esencial para el
desenvolvimiento pacífico y normal de la vida personal y familiar. La desidia
administrativa en la que a menudo se amparan algunos particulares, se integra
como hecho en la concreta lesión o amenaza de un derecho fundamental, lo que le
imprime al agravio y a su solución - excepcionalmente - naturaleza
constitucional.
AUTORIDAD DE
POLICIA-Omisión/ACCION
DE TUTELA-Procedencia por omisión policiva
Sólo en los casos
en los que la omisión comprobada de la autoridad que sea titular de
competencias policivas, adquiera una magnitud crítica, es posible considerar
que su inacción tiene la virtud de potenciar a sujetos privados hasta el punto
de colocar a los demás en condiciones de indefensión y, por consiguiente, con
legitimidad para entablar contra aquéllos acciones de tutela.
AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA-Omisión que
beneficia al particular
La conducta
administrativa asume una magnitud crítica y es capaz de colocar a un particular
que se beneficia de ella en posición de supremacía frente a otros, si
concurren, por lo menos, las siguientes circunstancias: gravedad de la omisión,
en vista del bien constitucional cuyo cuidado depende del ejercicio oportuno y
diligente de las competencias asignadas a la respectiva autoridad;
injustificada demora de la autoridad para ejercitar las funciones atribuidas
por la ley; claro nexo de causalidad entre la omisión administrativa y la
situación ilegítima de ventaja de un particular que la explota materialmente en
su favor y en detrimento de las demás personas; existencia de una lesión
directa o de una amenaza cierta sobre un derecho fundamental que tienen como
causa directa y principal el comportamiento omisivo y su aprovechamiento por el
particular; previo agotamiento de los recursos administrativos consagrados en
la ley con el objeto de obtener que cese la omisión, salvo que su agotamiento
pueda convertir en irreparable la lesión o la amenaza. En este caso, es apenas
razonable exigir que los afectados, se opongan, apelando a todos los
instrumentos que les brinda la ley, a que esta situación anómala se consolide,
para lo cual deben instar y reclamar el cumplimiento positivo de los deberes a
cargo de la administración, asi sea a través del derecho de petición. De ahí
que sólo se estime que la omisión administrativa adquiera una magnitud crítica,
cuando, pese a la reacción ciudadana, canalizada a través de los recursos
legales existentes, ésta se mantiene inmodificada.
DEMANDA DE TUTELA-Funcionamiento de porqueriza en perímetro
urbano/DERECHO A LA SALUD-Vulneración por malos olores/DERECHO AL
AMBIENTE SANO-Vulneración por malos olores
La magnitud de la
omisión administrativa, en este caso, ha alcanzado un nivel crítico. La falta
de cumplimiento de las normas sanitarias y urbanísticas, que prohiben el
funcionamiento de porquerizas dentro del perímetro urbano, ha puesto en peligro
bienes constitucionalmente protegidos, tales como el ambiente sano, la salud y
la intimidad. La existencia de la porqueriza, no ha sido autorizada legalmente,
ni tampoco suspendida, gracias al comportamiento omisivo de la administración
que, por consiguiente, se constituye en nexo causal manifiesto de la posición
de supremacía material que exhibe la primera. Tanto la omisión administrativa,
como el aprovechamiento que del mismo deriva la demandada, vulneran de manera
directa el derecho a la intimidad de los vecinos que habitan junto a la pocilga
y que, durante este tiempo, han tenido que soportar sus olores nauseabundos.
PRINCIPIO DE
ARMONIZACION-Colisión
entre derechos constitucionales
Si bien el
derecho a obtener mediante un trabajo lícito los ingresos suficientes para
subvenir al mínimo vital, no puede pretender sacrificar injustamente los
derechos fundamentales de las demás personas, máxime si éstas también son
pobres y merecen un trato digno, el remedio que se ordene tampoco puede
significar la destrucción de la fuente principal de sustento. Se impone, por lo
tanto, una solución que en atención al principio pro libertate y a la
optimización del ejercicio de los derechos, privilegie, ante todo, su
armonización intersubjetiva concreta.
Diciembre 14 de 1995
Ref.:
Expediente T-79887
Actores: Rafael
Díaz y Hernando Muñoz Galindez
Temas:
- Indefensión
entre particulares
- Intimidad y
malos olores
- Mínimo vital e
intimidad
- Mujer cabeza de
familia
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-79887 adelantado por RAFAEL DIAZ y HERNANDO MUÑOZ GALINDEZ contra
MARTHA SOLIS CAICEDO
ANTECEDENTES
1. La señora Martha
Solís Caicedo, residente en la Carrera 36 N° 52-65 de la Ciudad de Cali (Barrio
"Laureano Gómez"), mantiene, en el solar de su casa, una porqueriza
en la cual cría un promedio de veinte cerdos. Igualmente, la señora Solís posee
una perra con dos cachorros y un gato, los cuales permanecen en la terraza de
su vivienda.
2. Los señores
Rafael Díaz y Hernando Muñoz Galíndez son vecinos de la señora Martha Solís, y
residen en la Carrera 36 N° 52-59 y en la Carrera 35 N° 52-73 de la ciudad de
Cali respectivamente. Desde el año de 1992, los señores Díaz y Muñoz se quejan
de los olores, la proliferación de moscas y los ruidos que producen los
animales de su vecina.
2.1. Por estos
motivos, en el mes de noviembre de 1992 el señor Rafael Díaz elevó una queja
ante la Secretaría de Salud Pública Municipal de Cali -Unidad de Saneamiento
Ambiental (UES) N° 5-. En esa oportunidad, el promotor de saneamiento constató
que las porquerizas de las señora Solís no presentaban mal aspecto pero que, en
todo caso, doña Martha Solís había manifestado que éstas constituían su único
medio de sustento y que se comprometía a mantenerlas aseadas.
El 23 de noviembre
de 1992, Rafael Díaz acudió nuevamente ante la Secretaría de Salud Pública
Municipal con el fin de reiterar las molestias que los animales de su vecina
Martha Solís le causaban. El 5 de abril de 1993, el promotor de saneamiento de
la UES N° 5 recomendó erradicar la porqueriza en un término de noventa días. En
octubre de 1993, el promotor de saneamiento de la UES N° 5 realizó una visita
de verificación y comprobó que la porqueriza no había sido erradicada. Por este
motivo, el supervisor de saneamiento de la UES N° 5 se dirigió a la Personera
Delegada N° 15 de Cali, con el fin de que ese despacho estableciera un término
definitivo para el cumplimiento de la recomendación de eliminación de la
porqueriza, o impusiera la sanción pertinente por incumplimiento. El 5 de
octubre de 1993, la delegada del Ministerio Público dio traslado de la petición
a la Secretaría de Gobierno de Cali, para que allí se continuara con el trámite
correspondiente.
2.2. El 20 de abril
de 1995, Hernando Muñoz Galíndez formuló queja contra la señora Martha Solís
ante la Secretaría de Salud Pública Municipal de Cali, con motivo de "los
malos olores que magna (sic) (la porqueriza), el mosquero existente allí, y el
ruido que fomentan los animales". El señor Muñoz argumentó, también, que
la presencia de los animales "han hecho que todo inquilino que contrato
para ocupación del inmueble me desocupan en dos o tres meses". La UES N° 5
realizó una visita a la residencia de la señora Martha Solís y comprobó que:
(1) en ese momento ésta poseía 27 cerdos; (2) la vivienda carecía de permiso de
la Oficina de Planeación o Control Físico para su ubicación; (3) con esto se
violaba la Ordenanza N° 001 de julio 12 de 1990 (Código Departamental de
Policía).
La Secretaría de
Salud Pública Municipal dio traslado de la queja al Secretario de Gobierno
quien, a su turno (mayo 17), la puso en conocimiento de la Inspección 17 de
Policía Municipal y Desarrollo Comunitario del Barrio "Mariano Ramos"
que, en la actualidad, conoce de la querella N° 4887 por tenencia de animales.
Ese despacho policivo ordenó, a querellante y querellada, comparecer el día 22
de junio de 1995 con el fin de ampliar la querella y recibir declaración a la
actora.
3. El 29 de junio de
1995, los señores Rafael Díaz y Hernando Muñoz Galíndez interpusieron acción de
tutela contra la señora Martha Solís Caicedo, ante el Juzgado Municipal Penal
de Reparto de la ciudad de Cali. En su escrito de demanda, los actores
manifestaron que desde hace más de tres años la demandada tiene en el solar de
su casa una porqueriza, lo cual los perjudica gravemente pues genera humedades,
proliferación de moscas y malos olores. Además, la demandada posee, también,
cuatro perros que los molestan "por su bulla y defecaciones".
Por estos motivos,
se han visto en la necesidad de iniciar las acciones pertinentes ante la Secretaría
de Salud Pública Municipal y la Inspección de Policía competente, las cuáles no
han adoptado las medidas necesarias. A raíz de estas denuncias, la señora Solís
los ha ultrajado con palabras soeces y amenazas. Como quiera que la conducta de
la demandada se ha tornado "indeseable y peligrosa", y que no han
"podido remediar el problema de ninguna manera", instauran la acción
de tutela por considerar vulnerados sus "derechos de honestos
ciudadanos", y creen que "ésta (la acción de tutela) es la única
defensa para (su) tranquilidad".
El 30 de junio de
1995, el Juzgado 25 Penal Municipal de Cali avocó el conocimiento de esta
acción de tutela.
4. La Juez de tutela
recibió los testimonios de los dos demandantes, de la demandada y del promotor
de saneamiento ambiental de la UES N° 5.
4.1. En su
declaración ante el Juzgado de tutela, Rafael Díaz manifestó que ratificaba lo
dicho en el escrito de la demanda de tutela interpuesta en contra de Martha
Solís. El actor anotó que la señora Solís les ha manifestado "que no quita
la porqueriza, que eso es su sustento, lo cual no es cierto, porque ella tiene
una tienda, (sic) casa propia". De igual forma, Díaz agregó que el asunto
ya había sido debatido ante la Inspección de Policía de "Ciudad Modelo",
pero la demandada "tampoco desocupó la porqueriza" y, por el
contrario, lo amenazó, "que no molestara tanto, que (sic) mandaba
matar".
4.2. Hernando Muñoz
Galíndez manifestó al Juzgado de tutela que, el 7 de abril de 1995,
"demandó" a Martha Solís ante el Inspector de Sanidad del Hospital
"Carlos Holmes Trujillo" quien, hasta el momento, no ha resuelto
nada. El señor Muñoz considera que la proliferación de animales en la
residencia de la demandada, viola sus derechos a la salud, a la tranquilidad y
a vivir en un ambiente sano. De igual forma, el demandante informó a la Juez 25
Penal Municipal de Cali que tiene dos hijos menores de edad, uno de los cuales
sufre de un soplo en el corazón, razón por la cual el médico le ha ordenado
reposo y tranquilidad. El señor Muñoz puso de presente que la señora Martha
Solís lo ha insultado y lo ha amenazado de muerte, lo cual lo motivó a
denunciarla ante la Inspección de Policía del Barrio "Ciudad Modelo".
4.3. Martha Solís
Caicedo rindió declaración ante el Juzgado 25 Penal Municipal de Cali y
manifestó que los demandantes "dicen que yo no tengo necesidad de los
marranos porque tengo una casa y una tienda, pero en la tienda poco se vende,
la casa sí es mía, pero yo tengo dos niños, que les tengo que dar para su
alimentación, y los padres de ellos no me ayudan. (...). Ellos dicen que yo soy
una mujer peligrosa, pero yo pregunto cree Ud. que yo soy capaz de atentar
contra la vida de ellos? (...). Al quitar los marranos yo que voy a hacer,
otras personas tienen marranos, vacas, gallinas, caballos en la casa. (...). El
señor Rafael Díaz dice que yo o que si él aparece muerto que yo soy la
culpable, eso no puede ser asi, y él tiene sus enemigos por esta tutela, pues
esta tutela arropa a todo el distrito de Aguablanca, donde hay muchos caballos
y marranos, y entonces si le pasa algo a él me va a culpar a mí, y yo sin darme
cuenta de nada? Cuál es el derecho de la mujer, si yo estoy trabajando
honestamente?".
La señora Solís
expresó, igualmente, que el señor Rafael Díaz la ha amenazado con envenenar los
cerdos, la ha atacado y le tira piedras a la perra que permanece en la terraza
de su casa con fines de vigilancia. Por estos motivos, ella y el señor Díaz
prestaron una caución por $ 700.000 pesos ante la Inspección de Policía de
"Ciudad Modelo", comprometiéndose a guardar paz entre ellos.
Por último, la
demandada manifestó no poseer ningún tipo de licencia que la autorice a
instalar una porqueriza en su casa y, preguntada por el despacho judicial
acerca de su conocimiento sobre la prohibición expresa -contenida en el
artículo 51 del Decreto 2257 de 1986- de tener criaderos de animales dentro del
perímetro urbano, respondió que mantenía los animales limpios y que de éstos
derivaba el sustento para sus hijos. Acerca de las advertencias y
recomendaciones de erradicación de la porqueriza formuladas por los
funcionarios de la Secretaría de Salud Pública Municipal, la demandada
manifestó que "yo les dije a ellos como hacía para darle alimento a mis
hijos, si a mí me prohiben eso, es como cortarme las manos. Yo quiero sacar mis
hijos adelante, (...), sin educación como será la vida de ellos, irán (sic) ser
desantisociales (sic)".
Es de anotar que la
demandada entregó a la Juez de tutela una carta firmada por el párroco de la
Parroquia Nuestro Señor de los Milagros, de la Arquidiócesis de Cali, en la
cual el sacerdote solicitaba a la Juez de instancia considerar el caso de la
señora Martha Solís, quien estuvo vinculada a la Parroquia, donde se destacó
por ser una "persona seria, honesta y muy responsable de sus
deberes". De igual modo, destacó el trabajo de la señora Solís en la
crianza de los cerdos, con la que sostiene a sus hijos.
4.4. El promotor de
saneamiento ambiental, Andrés Eladio Quiñonez, manifestó a la Juez de tutela
que él tramitó la petición del señor Hernando Muñoz Galíndez, relativa a los
problemas ocasionados por la porqueriza localizada en la residencia de Martha
Solís. En esa ocasión (27 de abril de 1995), inspeccionó la porqueriza con otro
promotor de saneamiento y constataron la presencia de 27 cerdos, ante lo cual
se notificó a la propietaria que la porqueriza no podía funcionar allí pero
que, mientras tanto, mantuviera aseado el lugar con el fin de evitar malos
olores. A continuación, presentaron la queja ante la Inspección de Policía de
"El Vallado", la cual la rechazó por considerar que el asunto no era
de su competencia. Por este motivo, hicieron traslado de la queja a la
Secretaría de Gobierno Municipal, donde no se le dio ningún trámite.
5. El 11 de julio de
1995, el Juzgado 25 Penal Municipal de Cali practicó una inspección judicial a
la residencia de Martha Solís Caicedo, con la presencia de un perito designado
por la Secretaría de Salud Pública Municipal.
En esa diligencia,
el despacho judicial observó "cinco cocheras, donde existe diecinueve (19)
puercos. También se observa que existe una terraza, donde se encuentra una
perra y dos cachorros y un gato. (...). A los lados de esta residencia se
encuentran las viviendas de los demandados (sic) señores Rafael Díaz y
Hernando Muñoz Galíndez, donde se trasladó el personal del juzgado y se
constató el mal olor y la existencia de moscas. (...). La señora Martha tiene
una pequeña tienda".
En su concepto, el
perito destacó los siguientes puntos: (1) "se detectó 19 cerdos ubicados
en 5 cocheras de 2,50 metros de ancho por 3 metros de largo área insuficiente
para este número de animales, construidas en cemento y ladrillo, piso cemento
con sus respectivos sifones sin rejillas conectados al sistema de
alcantarillado intra-domiciliario, el cual está en mal estado ya que se
obstruye permanentemente"; (2) "hay buena ventilación natural en la
cochera, hay dos piezas y una sala, ventilación e iluminación natural escasa,
viven 3 personas (2 niños y un adulto) la niña aparentemente enferma. Hay 3
perros y un gato, en ese momento se detectó la presencia de moscas, malos
olores y ruidos, también en su contorno. Las personas de esta vivienda están
expuestas desde hace 4 años por enfermedades zoonóticas tales como T.B.C.
animal, ascariasis, etc. transmitidas por las excretas y hacinamientos";
(3) "la vivienda no cumple con el requisito mínimo para tal fin, por lo
tanto, lo prohibe el artículo 51 del Decreto 2257 del 16 de junio/86 el cual no
permite criaderos de animales en perímetro urbano".
6. Por providencia
de julio 14 de 1995, el juzgado 25 Penal Municipal de Cali tuteló los derechos
de los demandantes y, en consecuencia, prohibió a la señora Martha Solís
mantener en su residencia la porqueriza, "y si lo estima conveniente puede
trasladar a otro sitio, previa licencia de la Secretaría Municipal, para lo
cual se le concede el término de treinta (30) días, a partir del presente
pronunciamiento". De igual forma, el Juzgado de tutela advirtió a la
demandada que, de no cumplir con la orden impartida, incurriría en desacato
sancionable según lo dispuesto por el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
El juzgador de
instancia consideró que el funcionamiento de la porqueriza en casa de la señora
Martha Solís Caicedo violaba lo dispuesto en los artículos 51 del Decreto 2257
de 1986 (que prohibe la instalación de criaderos de animales dentro del
perímetro urbano) y 48 de la Ordenanza N° 001 de 1990 (Código Departamental de
Policía, que consagra la prohibición de establecer corrales, ordeños,
caballerizas, pesebreras, galpones, gallineros, porquerizas o similares en área
urbana). Con esto, se vulneraban los derechos a la vida, a la salud, al
saneamiento ambiental y a gozar de un ambiente sano de los demandantes.
7. El 17 de julio de
1995, al momento de serle notificado el fallo anterior, la demandada impugnó la
decisión adoptada por el Juzgado 25 Penal Municipal de Cali. Mediante auto de
julio 24 de 1995, ese despacho judicial concedió la apelación en el efecto
suspensivo.
La apelante presentó
escrito de sustentación el mismo día 24 de julio y, en éste, argumentó que la
sentencia de tutela en su contra era violatoria de los derechos al trabajo y a
la educación. En efecto, con la decisión adoptada se frustraban "todas mis
esperanzas y propósitos para con mi familia, constituida por dos niños menores
(...), estudiantes bajo mi responsabilidad por ser Madre Cabeza de Hogar muy
bien sabido por la sociedad colombiana y en particular por los profesionales
del derecho que en el Estado colombiano se ha y viene pronunciándose con mucha
particularidad sobre todas nosotras las mujeres que somos CABEZA DE
FAMILIA". De igual forma, la impugnante reiteró que su "único saber y
recurso es el de la CRIANZA DE GANADO PORCINO con la técnica e higiene debida.
Pese a que en mi poder no se encuentra licencia de funcionamiento alguna por
cuanto en reiteradas ocasiones se me ha frustrado esa oportunidad por parte de
mis demandantes".
El 14 de agosto de
1995, la apelante se dirigió al Juzgado 14 Penal del Circuito de Cali -despacho
al que correspondió resolver la impugnación impetrada- mediante un memorial en
el cual ampliaba el escrito de sustentación presentado con anterioridad. En
esta ocasión, la señora Solís informó al juzgador de segunda instancia que era
falso que la presencia de la porqueriza en el solar de su casa vulnerara los
derechos a la salud y al medio ambiente de sus demandantes, toda vez que ha
venido desempeñando su negocio con "disciplina sanitaria e higiénica para
tener en buen estado esta pequeña microempresa, que es trabajo de hombres
rudos, pero que no tengo más remedio, sino, hacerlo pues se trata de mi
sustento, el de conseguir para la alimentación y educación de mis hijos, para
pagar mis impuestos y servicios al Estado".
De igual forma,
Martha Solís manifestó que en la actualidad pasa por una mala situación
económica originada en el descuido -causado por los conflictos con sus vecinos-
de una tienda en la cual vende dulces y cigarrillos que, en todo caso, se
encuentra en la quiebra. La anterior situación se ve agravada, como quiera que
el padre de sus hijos no vela por ellos, razón por la cual el sustento de éstos
es de su absoluta responsabilidad.
La impugnante
informó al fallador de segunda instancia que su residencia se ubica en la
periferia de la zona urbana, a sólo cuatro cuadras de la zona rural, lo cual
determina que sea común la presencia de animales domésticos en las viviendas
del sector. Por otra parte, la señora Solís puso de presente que su vivienda
-gracias a un aporte del INURBE-, fue adecuada técnicamente para realizar la
cría de cerdos. Además, sus vecinos han utilizado las paredes construidas por
ella para instalar sus servicios sanitarios.
Por último, la
apelante solicitó a la ad-quem tener en cuenta la carta del Párroco de
la Parroquia Nuestro Señor de los Milagros y las firmas de apoyo de varios de
sus vecinos. La señora Solís concluye su escrito afirmando que es "una
mujer sola, pero luchadora, que no me esperanzo a que el Gobierno me de o me
pague la educación de mis hijos, pues soy consciente y estoy contenta con lo
que han hecho por mí y creo en Dios y estoy convencida de que la justicia debe
brillar de manera transparente y con el amparo del debido proceso, (...), todo
depende de la sabia decisión de su señoría y las pretensiones de mis vecinos y
su afán de desquite o cólera, por ser una mujer de color, sola, cabeza de
familia y que a pesar de todo vivo en mejor dignidad".
8. En extensa
providencia de agosto 18 de 1995, el Juzgado 14 Penal del Circuito de Cali,
revocó la sentencia de tutela de primera instancia, proferida por el Juzgado 25
Penal Municipal de Cali el 14 de julio de 1995.
La Juez de segunda
instancia consideró que la acción de tutela era improcedente, por no
presentarse ninguna de las causales que autorizan la viabilidad de esta acción
contra particulares. En efecto, la ad-quem señaló que, "en el
presente caso, si se tiene en cuenta que los accionantes son personas mayores
de edad, en pleno uso de sus capacidades y que han acudido a las instancias
competentes para hacer prevalecer los derechos que consideren vulnerados o
amenazados (Secretaría de Salud Pública Municipal), no podríamos asegurar con
plena certeza, que estén en circunstancias de indefensión respecto de una
mujer, madre y cabeza de familia, con dos hijos bajo su cuidado, a los cuales
debe prestar todos sus alimentos por la ausencia del padre".
Pese a lo anterior,
el Juzgado de segunda instancia consideró necesario examinar si la presencia de
malos olores, la proliferación de moscas y los ruidos causados por la
porqueriza que la demandada posee en su residencia, amenazaban el derecho de
los accionantes a un medio ambiente sano, perturbaban su derecho a la
tranquilidad familiar y, en fin, vulneraban su derecho a la intimidad. Sobre
este punto, la Juez 14 Penal del Circuito de Cali consideró que, para la
defensa de los derechos supuestamente vulnerados, existen medios judiciales de
defensa diferentes a la acción de tutela. asi, el Decreto 2257 de 1986, en su
artículo 51, establece que la Secretaría de Salud Pública es la competente para
conocer de los casos atinentes a la existencia de porquerizas dentro del
perímetro urbano. Igualmente, la Ordenanza N° 001 de 1990 (Código Departamental
de Policía) consagra la contravención por tenencia de animales domésticos en el
perímetro urbano, con su correspondiente sanción y procedimiento. Por último,
el Decreto 0602 de 1994, expedido por la Alcaldía de Cali, asigna a los
funcionarios de policía el conocimiento de los conflictos derivados de
humedades causadas por el deterioro en las instalaciones de conducción de aguas
limpias o servidas o por cualquier otra obra sanitaria. En el caso bajo
estudio, los demandantes ya hicieron uso de los medios de defensa antes mencionados
cuando acudieron ante la Secretaría de Salud Pública Municipal, la cual remitió
la queja a la Secretaría de Gobierno que, a su turno, la puso en conocimiento
de la Inspección de Policía N° 17, del Barrio "Mariano Ramos".
La ad-quem,
anotó que "a juicio de esta instancia, con el único ánimo o intención de
acertar jurídicamente y convencida de ese acierto, el mecanismo de defensa (la
Inspección de Policía), es suficiente e idóneo para proteger en forma eficaz,
rápida y completa los derechos fundamentales vulnerados y amenazados; porque
hay que partir de los supuestos legales de que los Inspectores de Policía
cumplen cabalmente con sus funciones y por consiguiente adelantan su
procedimiento en debida forma, con eficacia y prontitud; considerar que no es
asi, sería desconocer la ley que los creó y les señaló sus funciones y
competencias. Además la tutela no se hizo para pasar por alto jurisdicciones o
procedimientos establecidos legalmente, y de hacerlo en el presente caso se
estaría colocando en circunstancias de indefensión a la señora MARTHA SOLIS,
quien tiene derecho a defender sus razones expuestas ante este Juez de Tutela
teniendo en cuenta que el Decreto 2257 de 1986, en su artículo 5, parágrafo,
permite a las autoridades sanitarias hacer excepciones a la prohibición de
instalar criaderos de animales en perímetros urbanos".
Por último, el fallo
de segunda instancia estableció que, en el presente caso, no se presentaba
ningún perjuicio irremediable que pudiese hacer procedente la acción de tutela.
En efecto, los demandantes no demostraron que los malos olores, los ruidos y la
proliferación de moscas, "se hayan concretado en un daño efectivo a las
salud de tal magnitud que esté colocando en peligro inminente o grave la salud
o la vida de los vecinos".
La anterior decisión
fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión y, al ser
seleccionada, correspondió a esta Sala su conocimiento.
FUNDAMENTOS
1. De acuerdo con
los elementos probatorios que obran en el expediente, Martha Solís, madre
cabeza de familia, residente del Barrio Laureano Gómez, de la ciudad de Cali,
desde hace aproximadamente cuatro años obtiene su sustento - del cual depende
ella y sus dos pequeños hijos - de la actividad de levante y cría de cerdos. La
porqueriza se encuentra ubicada dentro de su casa de habitación y no excede los
ocho metros cuadrados de superficie, en los que actualmente se albergan
diecinueve animales, número que en cierta época alcanzó a ascender a
veintisiete.
Los demandantes,
Rafael Díaz y Hernando Muñoz Galindez, son los vecinos de la demandada que
entablan la acción de tutela con el objeto de que se protejan sus derechos
fundamentales, pues, la suciedad, los malos olores, el ruido y, en general, las
incomodidades atribuibles al criadero de cerdos, han perturbado su tranquila
vida doméstica. Los hechos materia de la demanda de tutela, desde hace tres
años se pusieron en conocimiento de las autoridades administrativas competentes
(secretarías de salud pública y de gobierno del Municipio de Cali), sin que
hasta la fecha se haya resuelto por ellas el problema de fondo. La ineficacia
de la actuación administrativa, se hace patente en la circunstancia de que a
Martha Solís, el día 5 de abril de 1993, el Promotor de Salud de la Unidad de
Ejecutora de Saneamiento Ambiental N° 5 de la Secretaría de Salud Pública de
Cali le notificó que debía erradicar la porqueriza en un plazo de noventa días;
no obstante, el término transcurrió en vano, y no se ha percibido ninguna
voluntad de la administración enderezada a hacer cumplir sus órdenes.
Las normas
aplicables, relativas a los usos y destinaciones del suelo urbano, no permiten
que dentro de su perímetro se construyan porquerizas. En efecto, señala el
artículo 48 de la Ordenanza N° 001 de 1990 expedida por la Asamblea
Departamental del Departamento del Valle del Cauca (Código Departamental de
Policía del Valle del Cauca):
"Artículo 48.
Pesebreras, corrales, ordeños, gallineros en área urbana. No podrá
establecerse corrales, ordeños, caballerizas, pesebreras, galpones, gallineros,
porquerizas o similares en el área urbana sino de acuerdo con el reglamento que
sobre el particular expida el Alcalde u oficina competente. Para el retiro de
las instalaciones y animales se concederá un plazo no mayor de dos (2) meses.
En caso de reincidencia se sancionará con multas sucesivas equivalentes a dos
(2) salarios mínimos legales vigentes diarios por día de mora".
En este mismo
sentido, el artículo 51 del Decreto 2257 de 1986 dispone:
"Artículo 51.
Prohibición de instalar criaderos de animales en perímetro urbano.
Prohíbese la explotación comercial y el funcionamiento de criaderos de animales
domésticos, silvestres, salvajes y exóticos, dentro de los perímetros urbanos
definidos por las autoridades de planeación municipal.
Parágrafo. Las autoridades sanitarias podrán hacer
excepciones a la prohibición contenida en el presente artículo, cuando no se
produzcan problemas sanitarios en las áreas circundantes o en el ambiente,
siempre y cuando tales actividades se realicen en locales o edificaciones
apropiados desde el punto de vista técnico sanitario".
Sobra advertir que
la excepción a la que se refiere el artículo 51 del Decreto 2257 de 1986, no
opera por ministerio de la ley, sino que requiere de la expedición de la
respectiva licencia, la que en este caso se echa de menos.
Las molestias que la
cría y levante de cerdos produce a los vecinos, aparecen plenamente comprobadas
en el proceso. En su dictamen, el perito que acompañó a la Juez de primera
instancia en la diligencia de inspección judicial, indica:
"En la visita
realizada a las 9:45 a.m. de julio 11 de 1995 se detectó 19 cerdos ubicados en
5 cocheras de 2,50 metros de ancho por 3 metros de largo área insuficiente para
este número de animales (...).
Hay 3 perros y un
gato, en ese momento se detectó la presencia de moscas, malos olores y ruidos,
también en su contorno. Las personas de esta vivienda están expuestas desde
hace 4 años por enfermedades zoonóticas tales como T.B.C. animal, ascariasis,
etc. transmitidas por las excretas y hacinamientos.
La vivienda en sí no
cumple con el requisito mínimo para tal fin, por lo tanto, lo prohibe el
artículo 51 del Decreto 2257 del 16 de junio de 1986 el cual no se permite la
instalación de criaderos de animales en perímetro urbano.
También cabe
mencionar el código departamental de policía u ordenanza N° 001 de 1990
específicamente en el artículo 48 que no podrá establecerse corrales, ordeños,
caballerizas, pesebreras, galpones, gallineros, porquerizas o similares en área
urbana".
Adicionalmente, la
contigüidad de las casas de los demandantes al sitio en que en se crían y
recogen los puercos, además de su número y reducido espacio en el que se
concentran, son factores que unidos corroboran el grado significativo de
perturbación que se proyecta de manera directa hacia los demandantes y sus
familias.
2. La Juez 25 Penal
Municipal de Cali, concedió a los demandantes la tutela de los derechos a la
salud y a un ambiente sano. En su concepto, la protección se justificaba, en el
caso concreto, por la conexidad de los indicados derechos con el derecho a la
vida. Por su parte, el Juez 14 Penal del Circuito de Cali, revocó el fallo
anterior, con base en las tres consideraciones siguientes: (1) los demandantes
son mayores de edad y han acudido a las autoridades para hacer “prevalecer sus
derechos”; en relación, con la demandada, humilde madre cabeza de familia, no
se encuentran en condición de subordinación o indefensión. (2) El mecanismo de
defensa existente ante las inspecciones de policía, es una vía idónea y eficaz
para solicitar y obtener la protección de los derechos conculcados. (3) No se
ha demostrado que el daño concreto a la salud tenga la magnitud de colocar en
peligro inminente o grave la “salud o la vida de los vecinos”.
3. La Juez de
primera instancia, sin hacer una análisis detenido, ignoró que la salubridad y
el ambiente sano, corresponden a sendos derechos colectivos que sólo
excepcionalmente pueden ser objeto de acción de tutela, bajo la condición de
que se demuestre la individualización de los daños que origina una determinada
acción u omisión respecto de determinados derechos fundamentales.
Por su parte, la
sentencia de segunda instancia, puede ser objeto de varios reparos.
Las violaciones a
las normas urbanísticas y sanitarias deben ser investigadas y sancionadas por
las autoridades locales. Igualmente, estas autoridades son titulares de
competencias policivas cuyo objeto es evitar que se deterioren las condiciones
necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas. La omisión
y la negligencia de la administración en el cumplimiento de sus tareas,
repercute de manera perjudicial sobre los miembros de la comunidad, que se ven
expuestos a sufrir injustificadamente peligros y riesgos que, en muchos casos,
tienen la virtualidad de afectar incluso sus derechos fundamentales.
Particularmente, la omisión administrativa para hacer observar las referidas
normas urbanísticas y sanitarias, coloca a sus infractores en una posición
material de supremacía frente a las demás personas que se ven en la necesidad
de tolerar o resistir sus desmanes. A este respecto la Corte ha sentado la
siguiente doctrina:
"Ciertamente la
resignación de las competencias administrativas se traduce en abrir la vía para
que lo peligros y riesgos, que en representación de la sociedad deberían ser
controlados y manejados por la administración apelando a su amplio repertorio
competencial, se ciernan directamente sobre los administrados amenazando en muchos
casos sus derechos constitucionales. Adicionalmente, la omisión o negligencia
administrativa, rompe los equilibrios que el Constituyente ha querido
establecer (...) En estas circunstancias, cancelada o debilitada la barrera de
las autoridades administrativas y de la correcta aplicación de un cuerpo
específico de normas protectoras, los particulares, diferentes de la empresa
beneficiada y de sus beneficiarios reales que ante la ausencia de límites
aumentan su poder, quedan respecto de éstos en condición material de
subordinación e indefensión. Ante esta situación de ruptura de la normal
relación de igualdad y de coordinación existente entre los particulares, la
Constitución y la ley (CP art. 86 y D. 2591 de 1991, art. 42, num. 4 y 9),
conscientes del peligro de abuso del poder privado, en este caso además
ilegítimo, les conceden a las personas que pueden ser afectadas por el mismo la
posibilidad de ejercer directamente la acción de tutela para defender sus
derechos fundamentales susceptibles de ser violados por quien detenta una
posición de supremacía."[1]
La prolongada
inacción de las autoridades administrativas del municipio de Cali para resolver
el problema planteado por los vecinos de la demandada, ha generado una
situación de indefensión que se configura independientemente de la condición
socioeconómica de ésta última. De hecho, pese a las quejas elevadas a la
administración y al hecho de que sea flagrante la violación a la prohibición de
mantener porquerizas dentro del perímetro urbano, Martha Solís lo ha podido
hacer y seguramente lo continuará haciendo mientras las autoridades, gracias a
su inactividad, se lo permitan. Es evidente que en este contexto, la demandada,
aunque sea de manera ilegítima, adquiere una posición de poder social y
material que usufructúa a costa de los perjuicios que recaen sobre sus vecinos,
cuya reacción es neutralizada con la actitud negligente y omisiva de la
administración. Con otras palabras, si la función policiva confiada a las
autoridades públicas, hubiera sido efectiva, asi sea en mínimo grado, no se
podría predicar inter privatos la anotada situación de indefensión y, en
este evento, desde luego, la acción de tutela podría haberse rechazado por
improcedente.
El segundo argumento
que se aduce en la sentencia objeto de revisión, no es de recibo. La Corte no
ha considerado que el medio de defensa cuya existencia impide la instauración
de la acción de tutela, sea de naturaleza administrativa. Dicho medio, se ha reiterado
en la doctrina de esta Corporación, ha de ser judicial. La juez equivocadamente
desechó la acción de tutela ante la posibilidad de recurrir a un trámite
policivo ante una Inspección de Policía, de paso olvidando que esa vía se había
utilizado infructuosamente en los últimos tres años.
Finalmente, la Juez
deja de estimar el acervo probatorio, que si bien no permite establecer daños
singularizados a la salud o a la vida de los demandantes, si es suficientemente
demostrativo de una clara violación a sus derechos a la intimidad, en razón de
su exposición permanente e inmediata a la fuente de olores nauseabundos
emanados de la pocilga cuya construcción y funcionamiento carece de licencia o
permiso y desafía la existencia de las normas que prohiben su ubicación en esa
zona. Sobre esta materia, la Corte ha sostenido lo siguiente:
"Modernamente,
la jurisprudencia constitucional ha extendido la protección del ámbito o esfera
de la vida privada, implícita en el derecho fundamental a la intimidad, a
elementos o situaciones inmateriales como "el no ser molestado" o
"el estar a cubierto de injerencias arbitrarias", trascendiendo la
mera concepción espacial o física de la intimidad, que se concretaba en las
garantías de inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia. El ruido
molesto y evitable (ST-210 de 1994) es un fenómeno percibido desde la órbita
jurídico constitucional como una "injerencia arbitraria" que afecta
la intimidad de la persona o de la familia. Mutatis mutandis, el hedor
puede constituir una injerencia arbitraria atentatoria del derecho
fundamental a la intimidad, cuando una actividad económica que involucra costos
ambientales se desarrolla por fuera del marco constitucional y legal que
habilita el ejercicio de la libertad de empresa (CP art. 333), y alcanza a
afectar el desarrollo de la vida privada de la persona que debe soportarlo.
Las
emanaciones de mal olor - con mayor razón aquél denominado "fétido" o
"nauseabundo" proveniente de la actividad industrial - no sólo son
fuente de contaminación ambiental sino que, cuando se prolongan en el tiempo de
manera incontrolada, pueden potenciarse hasta el grado de tornar indeseable la
permanencia en el radio de influencia de las mismas. En esta situación, la
víctima se ve constreñida a soportar el mal olor o a abandonar su residencia
con el consiguiente recorte de su libertad de autodeterminación. La autoridad
pública investida de las funciones de policía sanitaria está en el deber de
controlar que la explotación de los recursos naturales, el uso del suelo y la
producción de bienes y servicios no generen efectos adversos y
desproporcionados sobre los derechos de terceros, lo que de suyo corresponde a
la finalidad misma de la intervención estatal en la economía: conseguir el
mejoramiento de la vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del medio
ambiente (CP art. 334). El mal olor, incontrolado y evitable, vulnera el
derecho fundamental a la intimidad personal o familiar.
El
particular que, prevalido de la inacción de las autoridades públicas, contamina
el aire y ocasiona molestias a las personas que permanecen en sus hogares hasta
un grado que no están obligadas a soportar, vulnera simultáneamente el derecho
a un ambiente sano y el derecho fundamental a la intimidad (CP arts. 15 y 28).
La generación de mal olor en desarrollo de la actividad industrial es
arbitraria cuando, pese a la existencia de normas sanitarias y debido al
deficiente control de la autoridad pública, causa molestias significativamente
desproporcionadas a una persona hasta el grado de impedirle gozar de su
intimidad"[2].
El hecho de que los
olores nauseabundos provengan no de un proceso industrial, sino de una
porqueriza, si se dan las condiciones para proclamar la existencia de una
injerencia arbitraria - que en el caso examinado concurren -, no le resta
aptitud para erigirse en causa de lesión del derecho fundamental a la
intimidad, esencial para el desenvolvimiento pacífico y normal de la vida
personal y familiar.
4. La probada
perturbación ilegítima a la vida privada de los dos vecinos demandantes -
causada como consecuencia de la afectación de su propio ámbito de intimidad -,
por su permanencia, magnitud e inacción de las autoridades, ha dejado de ser un
asunto meramente policivo, para convertirse en una lesión directa al referido
derecho fundamental. Lamentablemente, la desidia administrativa en la que a
menudo se amparan algunos particulares, se integra como hecho en la concreta
lesión o amenaza de un derecho fundamental, lo que le imprime al agravio y a su
solución - excepcionalmente - naturaleza constitucional.
La Corte considera
que sólo en los casos en los que la omisión comprobada de la autoridad que sea
titular de competencias policivas, adquiera una magnitud crítica, es posible
considerar que su inacción tiene la virtud de potenciar a sujetos privados
hasta el punto de colocar a los demás en condiciones de indefensión y, por
consiguiente, con legitimidad para entablar contra aquéllos acciones de tutela.
De lo contrario, se constitucionalizaría, de manera indiscriminada y sin
sentido, el entero derecho administrativo-policivo y se judicializarían, antes
de la configuración de la litis contencioso-administrativa, asuntos que
pertenecen y todavía se debaten dentro de la administración. Tampoco las
autoridades públicas pueden encontrar en la molicie y en la negligencia el
subterfugio para trasladar a la órbita judicial, la resolución de los problemas
que deben enfrentar satisfactoriamente acudiendo a las competencias y a los
medios puestos a su disposición por la ley. En esta misma línea de pensamiento,
salvo casos excepcionales de indefensión provocada por la crítica y comprobada
inacción de la autoridad competente, cabe afirmar que es el sujeto público - y
no el particular - el que debe ser judicialmente demandado por los afectados en
razón de sus omisiones e incumplimientos. A este respecto, la Constitución y la
ley son pródigas en brindar al ciudadano recursos políticos, administrativos y
judiciales para obligar a que las autoridades públicas observen fiel y
correctamente sus obligaciones y encargos. Sería, por lo tanto, grave, que so
pretexto de cualquier tipo de indefensión, se elevaran al plano constitucional
asuntos puramente legales y administrativos y, lo que es peor, que en lugar de
concretar la responsabilidad judicial e inclusive penal en las verdaderas
causas y agentes - las autoridades públicas -, ésta se contraiga y reduzca a
los particulares que por variadas razones se aprovechan de su inacción o
cuentan con ella. Esto último, sin perjuicio de la responsabilidad que les
quepa y de las acciones judiciales ordinarias que igualmente puedan
interponerse en su contra.
5. En este orden de
ideas, la Corte considera que la conducta administrativa asume una magnitud
crítica y es capaz de colocar a un particular que se beneficia de ella en
posición de supremacía frente a otros, si concurren, por lo menos, las
siguientes circunstancias : (1) gravedad de la omisión, en vista del bien
constitucional cuyo cuidado depende del ejercicio oportuno y diligente de las
competencias asignadas a la respectiva autoridad; (2) injustificada demora de
la autoridad para ejercitar las funciones atribuidas por la ley: (3) claro nexo
de causalidad entre la omisión administrativa y la situación ilegítima de
ventaja de un particular que la explota materialmente en su favor y en
detrimento de las demás personas; (4) existencia de una lesión directa o de una
amenaza cierta sobre un derecho fundamental que tienen como causa directa y
principal el comportamiento omisivo y su aprovechamiento por el particular; (5)
previo agotamiento de los recursos administrativos consagrados en la ley con el
objeto de obtener que cese la omisión, salvo que su agotamiento pueda convertir
en irreparable la lesión o la amenaza.
Sobre esta última
condición, es importante destacar que no se intenta establecer un requisito
para solicitar la tutela, pues, como se sabe, para hacerlo no es necesario
hacer uso de los recursos previstos en la vía gubernativa. Se trata,
simplemente, de precisar cuándo la pasividad de la administración da lugar a la
configuración de un verdadero - aunque ilegítimo - poder social en cabeza de un
particular, que podría ser empleado en menoscabo de los restantes miembros de
la comunidad. En este caso, es apenas razonable exigir que los afectados, se
opongan, apelando a todos los instrumentos que les brinda la ley, a que esta
situación anómala se consolide, para lo cual deben instar y reclamar el
cumplimiento positivo de los deberes a cargo de la administración, asi sea a
través del derecho de petición. De no ser de este modo, a la tolerancia de la
sociedad y a la falta de una vigorosa respuesta suya, le corresponderá una
cuota grande de responsabilidad en la violación de los derechos fundamentales y
en el surgimiento de repudiables enclaves de poder social. De ahí que sólo se
estime que la omisión administrativa adquiera una magnitud crítica, cuando,
pese a la reacción ciudadana, canalizada a través de los recursos legales
existentes, ésta se mantiene inmodificada.
6. Los hechos
demostrados en el expediente, acreditan que la magnitud de la omisión
administrativa, en este caso, ha alcanzado un nivel crítico. En efecto, la
falta de cumplimiento de las normas sanitarias y urbanísticas, que prohiben el
funcionamiento de porquerizas dentro del perímetro urbano, ha puesto en peligro
bienes constitucionalmente protegidos, tales como el ambiente sano, la salud y
la intimidad. Las autoridades, no obstante las quejas interpuestas por los
vecinos, han dejado transcurrir más de tres años sin resolver el problema,
término éste más que suficiente para hacerlo. La existencia de la porqueriza -
que beneficia a la demandada y perjudica a los demandantes -, no ha sido
autorizada legalmente, ni tampoco suspendida, gracias al comportamiento omisivo
de la administración que, por consiguiente, se constituye en nexo causal
manifiesto de la posición de supremacía material que exhibe la primera. Tanto
la omisión administrativa, como el aprovechamiento que del mismo deriva la
demandada, vulneran de manera directa el derecho a la intimidad de los vecinos
que habitan junto a la pocilga y que, durante este tiempo, han tenido que
soportar sus olores nauseabundos. Finalmente, los demandantes, desde hace tres
años, se han dirigido a las autoridades locales con el objeto de que se estudie
la situación y se le ponga término, pero sus peticiones han sido infructuosas.
7. La procedencia de
la acción de tutela, sin embargo, no puede desconocer la condición
socioeconómica de la demandante, quien en verdad es madre cabeza de familia,
carente de educación formal y con cuyo trabajo atiende las necesidades de sus
hijos menores.
Si bien el derecho a
obtener mediante un trabajo lícito los ingresos suficientes para subvenir al
mínimo vital, no puede pretender sacrificar injustamente los derechos
fundamentales de las demás personas, máxime si éstas también son pobres y
merecen un trato digno, el remedio que se ordene tampoco puede significar la
destrucción de la fuente principal de sustento. Se impone, por lo tanto, una
solución que en atención al principio pro libertate y a la optimización
del ejercicio de los derechos, privilegie, ante todo, su armonización
intersubjetiva concreta. Sobre este particular, la Corte ha señalado:
"El ejercicio
de los derechos plantea conflictos cuya solución hace necesaria la armonización
concreta de las normas constitucionales enfrentadas. El principio de
armonización concreta impide que se busque la efectividad de un derecho
mediante el sacrificio o restricción de otro. De conformidad con este
principio, el intérprete debe resolver las colisiones entre bienes jurídicos,
de forma que se maximice la efectividad de cada uno de ellos. La colisión de
derechos no debe, por lo tanto, resolverse mediante una ponderación superficial
o una prelación abstracta de uno de los bienes jurídicos en conflicto. Esta ponderación
exige tener en cuenta los diversos bienes e intereses en juego y propender su
armonización en la situación concreta, como momento previo y necesario a
cualquier jerarquización o prevalencia de una norma constitucional sobre otra.
11. El principio de
armonización concreta implica la mutua delimitación de los bienes
contrapuestos, mediante la concordancia práctica de las respectivas normas
constitucionales, de modo que se asegure su máxima efectividad. En este proceso
de armonización concreta de los derechos, el principio de proporcionalidad,
que se deduce del deber de respetar los derechos ajenos y no abusar de los
propios (C.P., art. 95-1), juega un papel crucial. Los límites trazados al
ejercicio de los derechos, en el caso concreto, deben ser proporcionales, esto
es, no deben ir más allá de lo indispensable para permitir la máxima
efectividad de los derechos en pugna. La proporcionalidad se refiere entonces a
la comparación de dos variables relativas, cuyos alcances se precisan en la
situación concreta, y no a la ponderación entre una variable constante o
absoluta, y otras que no lo son. La delimitación proporcional de los bienes
jurídicos en conflicto, mediante su armonización en la situación concreta, se
hace necesaria cuando se toma en serio la finalidad social del Estado de
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución (C.P., art. 2), y se pretende impedir que, por la vía de la
restricción injustificada de los derechos, termine por socavarse el contenido
de uno o varios de ellos"[3].
La situación óptima
que respete el ejercicio simultáneo de los derechos, requiere de una nueva
configuración. Los vecinos no pueden, ni tampoco están obligados a trasladar
sus residencias; el ajuste de la situación debe partir del traslado o
liquidación de la actividad económica no autorizada. Sin embargo, este último
movimiento no puede producirse de manera inmediata y automática, ya que de
procederse de dicha manera se extirparía fatalmente la fuente de sustento de la
demandada. El término razonable - que esta Corte estima en seis meses - que la
demandada utilice para liquidar su negocio con miras a convertirlo en capital
circulante aplicable a otro distinto o para convenir con las autoridades un
tratamiento excepcional, como lo prevén las normas, sobre la base de requisitos
y condiciones especiales, puede determinar que todavía se mantengan las
incomodidades e injerencias que restringen los derechos de los vecinos, pero en
últimas esto constituye una restricción que se torna necesaria y que, de otro
lado, se equilibra con la correlativa cesación definitiva de la libre actividad
económica denunciada o con su ejercicio en condiciones distintas. La medida que
ordena esta Corporación, en últimas, se inspira en la manifestación que a este
respecto hiciera la misma demandada en su escrito de impugnación de la
sentencia de primera instancia (fol. 51): “Este patrimonio -señala Martha Solís
Caicedo- representado en estos animales que ahora son 17, calculo que estarán
en edad de venta entre noventa (90) y ciento cincuenta (150) días, para pensar
que futuro escoger y aprovechar de la mejor manera este capital”.
Adicionalmente al
plazo prudencial otorgado a la demandada para terminar con la porqueriza que
mantiene en el solar de su casa, teniendo en cuenta su condición de mujer
cabeza de familia cuyo mínimo vital y el de sus dos hijos se encuentra
comprometido, la Sala considera pertinente aplicar, en el caso sub-lite,
el mandato constitucional contenido en el artículo 43 de la Carta Política,
según el cual "el Estado apoyará de manera especial a la mujer cabeza de
familia", desarrollado mediante la Ley 82 de 1993 y, en especial, por el
artículo 8° de ésta que establece:
"El Estado a
través de sus entes, de otros establecimientos oficiales o de los particulares,
creará y ejecutará planes y programas de capacitación gratuita y desarrollo de
microempresas industriales, comerciales y artesanales; empresas de economía
solidaria y empresas familiares, donde la mujer cabeza de familia realice una
actividad económica rentable.
Para tal efecto, el
Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el Departamento Administrativo Nacional
de Cooperativas, DANCOOP, y los demás organismos de naturaleza similar existentes
o que llegaren a crearse, a nivel nacional, departamental o municipal,
diseñarán planes y programas dirigidos especialmente a la mujer cabeza de
familia, para lograr su adiestramiento básico".
En este orden de
ideas, se ordenará a la Regional del Valle del Cauca del Servicio Nacional de
Aprendizaje -SENA- que, en el término de dos meses a partir de la notificación
del presente fallo, brinde a la señora Martha Solís Caicedo -si ella asi lo
considera necesario-, y si esto es posible de acuerdo con la disponibilidad
presupuestal y la capacidad administrativa de la entidad, la asistencia técnica
y capacitación necesarias para que, con base en los recursos eventualmente
obtenidos de la venta de los cerdos que actualmente posee, pueda emprender una
nueva actividad productiva tendente a la consecución de su subsistencia básica.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
R E S U E L V E:
PRIMERO.- Revocar la sentencia de agosto 18 de 1995, proferida por el
Juzgado 14 Penal del Circuito de Cali y, en su lugar, conceder la tutela a
Rafael Díaz y Hernando Muñoz Galíndez de su derecho a la vida privada sin
injerencias arbitrarias (intimidad). Por consiguiente, se ordena a Martha Solís
Caicedo que, en el término de seis meses, contados a partir de la notificación
de esta sentencia, elimine la porqueriza que explota dentro del perímetro
urbano de la ciudad de Cali.
SEGUNDO.- ORDENAR
a la Regional del Valle
del Cauca del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- que, en el término de dos
meses a partir de la notificación del presente fallo, brinde a la señora Martha
Solís Caicedo (residente en la carrera 35 N° 52-65 de la ciudad de Cali) -si
ella asi lo considera necesario-, y si esto es posible de acuerdo con la
disponibilidad presupuestal y la capacidad administrativa de la entidad, la
asistencia técnica y capacitación necesarias para que, con base en los recursos
que eventualmente obtenga de la venta de los cerdos que actualmente posee,
pueda emprender una nueva actividad productiva tendente a la consecución de su
subsistencia básica.
TERCERO.- ORDENAR
al Juzgado 25 Penal
Municipal de Cali que vigile el cumplimiento de las órdenes impartidas en los
numerales 1° y 2° de la parte resolutiva del presente fallo.
CUARTO.- LÍBRESE comunicación al Juzgado 25 Penal Municipal
de Cali, con miras a que se surta la notificación de esta providencia, según lo
establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los catorce (14) días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y cinco
(1995)).
[1]
Sentencia T-251 de 1993.
[2]
Sentencia T-219 de 1994.
[3]
Sentencia T-425 de 1995. |
636 | T-623-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-623/95
PROCESO POLICIVO-Amparo de posesión/DEBIDO PROCESO-Actuaciones
policivas
Las actuaciones
policivas de otorgamiento o denegación de amparo a la posesión, se integran de
manera coordinada y sucesiva en un procedimiento que está compuesto por
diversos actos, intervenciones, fases e instancias. La garantía constitucional
del debido proceso, gobierna el desarrollo del proceso policivo. Justamente, la
apelación ante la máxima autoridad de policía local, es un medio para asegurar
que los actos del inferior se ciñan a la anotada garantía. Si no se hace uso de
este recurso, y la providencia queda en firme, no podría el particular, salvo que
se demuestre una vía de hecho, pretender revivir las actuaciones fenecidas
apelando a la acción de tutela.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia respecto a recursos por
decidir/PERJUICIO IRREMEDIABLE-Procedencia de la tutela respecto a
recursos por decidir
Si se ha
interpuesto el recurso de apelación, lo propio es esperar que éste se decida,
de suerte que sólo si posteriormente persiste la lesión a un derecho
fundamental, será posible acudir a la acción de tutela. La existencia de medios
de defensa, dentro del proceso policivo, busca evitar que se vulnere el debido
proceso y corresponde, primeramente, a las partes hacer uso activo y oportuno
de los mismos para evitar que ello se produzca. Cuando está pendiente de
decisión un recurso de apelación, trasladar al juez de tutela la decisión de
fondo sobre la querella policiva, subvierte la esfera de competencias asignadas
a dos autoridades distintas; además de que, en estas condiciones, la
jurisdicción constitucional asumiría el conocimiento de asuntos ajenos a su función.
Por consiguiente, sólo en el caso extremo, que aquí no se aprecia, de que se
esté frente a un agravio constitucional que se tornaría en irreparable si se
decidiera esperar la decisión final del órgano que decide la apelación, sería
procedente excepcionalmente la acción de tutela antes de que culminara el
proceso policivo.
DICIEMBRE 14 DE 1995
Ref.:
Expediente No. T-81010
Actor: José
Alberto Morillo Navarro
Tema: Acción de
tutela y proceso policivo
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-81010 adelantado por JOSE ALBERTO MORILLO NAVARRO contra el INSPECTOR
DE POLICIA DEL CORREGIMIENTO DE SANTA ANA, el COMANDANTE DE LA POLICIA NACIONAL
DIVISION BOLIVAR y el JEFE DE VIGILANCIA DE LA FIRMA ASERSEG LTDA
ANTECEDENTES
1. El 29 de junio de
1994, José Alberto Morillo Navarro solicitó al Inspector de Policía del
Corregimiento de Santa Ana, Municipio de Cartagena de Indias, D.T. y C., el
amparo policivo de su derecho de posesión sobre dos lotes de terreno, ubicados
en la isla de Barú (Playa Blanca y Portonaíto), el cual venía ejerciendo de
manera quieta, pacífica, pública e ininterrumpida, desde el mes de diciembre de
1993.
Luego de la
inspección ocular de rigor, con participación de testigos y peritos, el
funcionario policivo dictó la Resolución N° 027 de diciembre 12 de 1994, que
concedió el amparo policivo solicitado y ordenó a personas indeterminadas
abstenerse de seguir perturbando la posesión del señor José Alberto Morillo
Navarro sobre los lotes mencionados.
2. El 12 de mayo de
1995, el señor Morillo Navarro se dirigió, nuevamente, al Inspector de Policía
del Corregimiento de Santa Ana, con el fin de solicitarle la protección de tres
predios de su propiedad. El querellante argumentó, de nuevo, el acoso
permanente de que estaba siendo objeto respecto de la posesión que detentaba
sobre sus predios en forma quieta, tranquila e ininterrumpida desde hacía más
de 10 años.
El Inspector de
Policía del Corregimiento de Santa Ana concedió, mediante orden de policía del
16 de mayo de 1995, la protección solicitada por el querellante.
3. A través de
escrito, presentado ante la Inspección de Policía del Corregimiento de Santa
Ana el 6 de junio de 1995, el apoderado de la Corporación Nacional de Turismo
-CNT-, señaló que la orden de mayo 16 de 1995 significó la entrega, a José
Alberto Morillo Navarro, de unos terrenos que pertenecen a la CNT, sobre los
cuales esta entidad ejerce la posesión material con ánimo de señor y dueño y
cuya vigilancia es ejercida las 24 horas del día por la compañía ASERSEG LTDA.
El apoderado
solicitó al Inspector de Policía de Santa Ana que, con base en las facultades
contenidas en el artículo 27 del Código Nacional de Policía, revocara la orden
de mayo 16 de 1995.
4. El 7 de junio de
1995, el Inspector de Policía del Corregimiento de Santa Ana revocó la
resolución de mayo 16 de 1995 y dispuso "que las cosas vuelvan a su estado
anterior", al considerar que la mencionada resolución era violatoria del
debido proceso y, por lo tanto, podía ser revocada a la luz de los dispuesto
por el artículo 27 del Código Nacional de Policía.
5. El 9 de junio de
1995, el Inspector de Policía de Santa Ana y algunos miembros de la Policía Nacional
y de la compañía de vigilancia ASERSEG LTDA, con el fin de notificar y dar
cumplimiento a la Resolución de junio 7 de 1995, se presentaron en los predios
ubicados en la isla de Barú y procedieron al desalojo de las personas y cosas
que se encontraban en el lugar.
6. El 13 de junio de
1995, la apoderada del señor José Alberto Morillo Navarro interpuso los
recursos de reposición y apelación contra la resolución de junio 7 de 1995 y su
posterior ejecución el 9 de junio. La representante judicial del señor Morillo
argumentó que las actuaciones impugnadas eran nulas, como quiera que no se
practicó diligencia de inspección ocular para verificar los fundamentos tenidos
en cuenta para otorgar los anteriores amparos policivos a José Alberto Morillo
Navarro. Además, la resolución no podía comportar el lanzamiento y desalojo de
personas o bienes de los predios objeto del conflicto.
7. El 27 de junio de
1995, la Inspección de Policía de Santa Ana confirmó la Resolución de junio 7
de 1995 y concedió el recurso de apelación, en el efecto devolutivo, ante el
Alcalde Mayor de Cartagena de Indias, D.T. y C.
8. El 21 de junio de
1995, José Alberto Morillo Navarro, a través de apoderado, interpuso acción de
tutela contra el Inspector de Policía del Corregimiento de Santa Ana, el
Comandante de la Policía Nacional División Bolívar y el jefe de vigilancia de
la Compañía ASERSEG LTDA, ante el Juzgado 4° Civil Municipal de Cartagena , por
considerar que le habían sido vulnerados sus derechos a la igualdad, de petición,
"y otros de la Constitución Nacional".
Luego de relatar los
hechos contemplados en los numerales anteriores, el actor manifestó que sus
derechos fundamentales fueron violados con la revocatoria arbitraria de la
resolución de mayo 16 de 1995 que lo amparaba en la posesión. El actor añadió
que "lo que era una diligencia de notificación personal lo convirtieron en
destrucción de todas las viviendas, cercos, sembrados y en general de todas las
mejoras que pública y pacíficamente venía poseyendo, asi como también el
lanzamiento y desalojo de todas las personas que cuidaban y laboraban para mí
en los predios, siendo que la resolución no contenía orden de demolición ni de
lanzamiento, pues los inspectores de policía carecen de competencia para dar
ese tipo de orden".
Con fundamento en lo
anterior, el actor solicitó al Juez de tutela: (1) que le fuera restablecido el
derecho de posesión que había venido ejerciendo sobre los predios en conflicto,
asi como las cercas y viviendas destruidas; (2) el resarcimiento de los
perjuicios causados en razón de las actuaciones abusivas de los demandados.
9. El Juzgado 4°
Civil Municipal de Cartagena practicó una inspección judicial a los terrenos
materia del conflicto y recibió los testimonios de Amadeo González Correa (jefe
de vigilancia de la empresa ASERSEG LTDA), del Inspector de Policía del
Corregimiento de Santa Ana, del señor Leonardo Lazo Liñán (vigilante de la
compañía Vigías del Caribe Ltda, contratada por José Alberto Morillo Navarro
para vigilar sus predios) y del Personero Auxiliar de Cartagena.
10. En providencia
de julio 14 de 1995, el Juzgado 4° Civil Municipal de Cartagena concedió el
amparo constitucional solicitado y, en consecuencia, revocó la Resolución de
junio 7 de 1995 proferida por el Inspector de Policía de Santa Ana. De igual
forma, ordenó a ese funcionario restituir en su posesión a José Alberto Morillo
Navarro y compulsó copias de la actuación a la Procuraduría Provincial de
Cartagena, a la Fiscalía Seccional y al superior jerárquico del demandado para
que se investigaran las posibles irregularidades cometidas.
En opinión del a-quo,
la actuación del Inspector de Policía del corregimiento de Santa Ana consistió
en un lanzamiento para el cual carecía de competencia y que, por lo tanto,
vulneraba el derecho al debido proceso del actor.
11. La apoderada del
señor Amadeo González Correa y el Inspector de Policía del Corregimiento de
Santa Ana impugnaron la decisión anterior. La resolución de la apelación
correspondió, por reparto, al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cartagena.
12. Mediante
sentencia de agosto 24 de 1995, el Juzgado 4° Civil del Circuito de Cartagena
revocó la decisión de tutela de primera instancia.
El ad-quem
consideró que el amparo policivo de mayo 16 de 1995 recayó sobre un inmueble
distinto al amparado mediante la Resolución N° 027 de diciembre 12 de 1995 y,
por ello, la revocatoria de la resolución de mayo 16 de 1995 estuvo ajustada a
derecho.
El juzgador de
segunda instancia consideró, entre otras cosas, que, si bien era irregular que
durante la diligencia de notificación de la Resolución de junio 7 de 1995 se le
diera cumplimiento a la misma, este defecto quedó subsanado, toda vez que
contra ese acto se interpusieron los recursos pertinentes, concediéndose el de
apelación en el efecto devolutivo.
En opinión del Juez
4° Civil del Circuito de Cartagena, la situación protegida por el amparo
posesorio de mayo 16 de 1995 resultaba completamente desvirtuada por los testimonios
del Inspector de Policía de Santa Ana y del señor Amadeo González, según los
cuales el señor José Morillo Navarro nunca detentó la posesión efectiva sobre
los terrenos en conflicto y, por el contrario, era la CNT la verdadera
poseedora de esos predios.
La anterior decisión
fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión y, al ser
seleccionada, correspondió a esta Sala su conocimiento.
13. Mediante
memorial presentado ante la Secretaría General de esta Corporación, el
apoderado del actor solicitó a la Sala Tercera de Revisión la revocatoria del
fallo de tutela de segunda instancia y la confirmación de la sentencia del a-quo,
con base en una serie de consideraciones dirigidas a poner en evidencia las
irregularidades cometidas por el Inspector de Policía del Corregimiento de
Santa Ana al expedir la resolución de junio 7 de 1995 y ejecutarla el 9 de
junio siguiente.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. La cuestión
sometida a debate en el caso sub-lite, radica en la indebida expedición
de una orden de policía (resolución de junio 7 de 1995) y su posterior
ejecución (diligencia de lanzamiento de junio 9 de 1995), por parte del
Inspector de Policía del Corregimiento de Santa Ana, y las personas y
funcionarios que participaron en la diligencia de lanzamiento referida.
El actor señala que
las actuaciones aludidas vulneraban sus derechos a la igualdad (C.P., artículo
13), de petición (C.P., artículo 23), "y otros de la Constitución
Nacional".
2. El juez de
primera instancia consideró que no existía vulneración de los derechos
fundamentales alegados por el actor. Sin embargo, concedió la tutela, por
considerar que el Inspector de Policía del Corregimiento de Santa Ana, al
ejecutar un lanzamiento para el cual carecía de competencia, y destruir los bienes
y mejoras que se encontraban en el predio objeto de la querella, extralimitó
sus funciones, violando asi el derecho al debido proceso del actor.
Por su parte, el
juzgado de segunda instancia revocó la decisión del a-quo y denegó la
tutela impetrada, toda vez que de las pruebas testimoniales recaudadas se podía
concluir que José Alberto Morillo Navarro jamás había detentado la posesión
efectiva sobre los terrenos en conflicto y, por ende, ésta no podía ser
protegida, ni policiva ni constitucionalmente. Por este motivo, el Inspector de
Policía del Corregimiento de Santa Ana actuó conforme a derecho al revocar la
resolución de mayo 16 de 1995 y restablecer la situación a su estado anterior.
3. A juicio de la
Sala, no se observa que al actor le hayan sido violados sus derechos a la
igualdad y de petición. A este respecto, comparte la posición que en ése
sentido adoptan los jueces de instancia. De otro lado, no puede analizarse, de
manera separada, la ejecución de la resolución expedida el día 7 de junio de
1995, pues, se deberá tomar en consideración el contenido y alcance de dicha
providencia, la que fue a su vez apelada ante el Alcalde mayor de la ciudad.
Las actuaciones
policivas de otorgamiento o denegación de amparo a la posesión, se integran de
manera coordinada y sucesiva en un procedimiento que está compuesto por
diversos actos, intervenciones, fases e instancias. La garantía constitucional
del debido proceso (C.P. art. 29), gobierna el desarrollo del proceso policivo.
Justamente, la apelación ante la máxima autoridad de policía local - que es el
Alcalde -, es un medio para asegurar que los actos del inferior se ciñan a la
anotada garantía. Si no se hace uso de este recurso, y la providencia queda en
firme, no podría el particular, salvo que se demuestre una vía de hecho,
pretender revivir las actuaciones fenecidas apelando a la acción de tutela,
cuya naturaleza subsidiaria es una impronta que le ha impuesto la Constitución[1]. Si, como en el caso
presente, se ha interpuesto el recurso de apelación, lo propio es esperar que
éste se decida, de suerte que sólo si posteriormente persiste la lesión a un
derecho fundamental, será posible acudir a la acción de tutela. La existencia
de medios de defensa, dentro del proceso policivo, busca evitar que se vulnere
el debido proceso y corresponde, primeramente, a las partes hacer uso activo y
oportuno de los mismos para evitar que ello se produzca. Cuando está pendiente
de decisión un recurso de apelación, trasladar al juez de tutela la decisión de
fondo sobre la querella policiva, subvierte la esfera de competencias asignadas
a dos autoridades distintas; además de que, en estas condiciones, la
jurisdicción constitucional asumiría el conocimiento de asuntos ajenos a su
función. Por consiguiente, sólo en el caso extremo, que aquí no se aprecia, de
que se esté frente a un agravio constitucional que se tornaría en irreparable
si se decidiera esperar la decisión final del órgano que decide la apelación,
sería procedente excepcionalmente la acción de tutela antes de que culminara el
proceso policivo.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
R E S U E L V E:
PRIMERO.-
CONFIRMAR, pero por las
razones expuestas en la presente providencia, la sentencia del 24 de agosto de
1995, proferida por el Juzgado 4° Civil del Circuito de Cartagena.
SEGUNDO.- LÍBRESE comunicación al Juzgado 4° Civil Municipal
de Cartagena, con miras a que se surta la notificación de esta providencia,
según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los catorce (14) días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y cinco
(1995)).
[1]
Corte Constitucional, sentencia T-398 de 1994 M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz. |
637 | T-624-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-624/95
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Naturaleza
La igualdad
constituye fundamento insustituíble del ordenamiento jurídico que se deriva de
la dignidad humana, pues resulta de reconocer que todas las personas, en cuanto
lo son, no presentan entre sí diferencias sustanciales. Todas, en su esencia
humana, son iguales y merecen la misma consideración, con independencia de la
diversidad que entre ellas surge por motivos accidentales como la raza, el
sexo, el color, el origen o las creencias.
TRATAMIENTO
DIFERENCIADO-Justificación
Ha de tenerse
cuidado en establecer con claridad que el trato diferente para fenómenos
también diversos tiene que fundarse en motivos razonables que justifiquen la
diferencia, con el objeto de no eliminar de plano la igualdad por una
apreciación exagerada de características distintas que no sean suficientes para
enervar la siempre preponderante equiparación entre seres sustancialmente
iguales. Las divergencias de trato para fenómenos desiguales tienen que ser
proporcionales a la desigualdad misma sobre la cual recaen. Lo que se persigue
es lograr el equilibrio entre las personas frente a la ley y en relación con
las autoridades. Las eventuales distinciones que buscan corregir o disminuir
diferencias accidentales tienen un carácter excepcional frente al postulado
genérico de la igualdad y tan sólo encuentran justificación en la medida en que
a través de ellas se realice aquél.
IGUALDAD DE
OPORTUNIDADES-Naturaleza
El concepto
genérico de igualdad encuentra uno de sus desarrollos específicos en la llamada
igualdad de oportunidades, que, sin desconocer las reales e
inmodificables condiciones de desequilibrio fáctico, social y económico en
medio de las cuales se desenvuelve la sociedad, exige de la autoridad un
comportamiento objetivo e imparcial en cuya virtud, en lo que respecta a las
condiciones y requisitos que ellas pueden fijar, otorguen las mismas
prerrogativas y posibilidades a todos aquellos que tienen una determinada
aspiración.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Ingreso de mujer
a la infantería de marina
La enunciación de
los motivos de discriminación inaceptables no es taxativa y, por tanto, la
misma razón jurídica sirve para desechar el sexo como factor que pueda
determinar como única causa la exclusión absoluta y anticipada de las
oportunidades de formación educativa de una persona. Ello, sin embargo, debe
ser entendido en términos razonables, con el fin de no caer en el exceso de
condenar la creación de establecimientos docentes específicamente concebidos
para la formación de personal masculino o femenino. No se trata de estatuír que
todo centro educativo deba ser forzosamente mixto, sino de garantizar que la
circunstancia de pertenecer a uno de los dos sexos no se erija en obstáculo
infranqueable para educarse.
ESTABLECIMIENTO
UNICO EDUCATIVO-Discriminación
por sexo
La existencia de
instituciones exclusivamente masculinas o femeninas tiene cabida en las
distintas áreas de formación siempre que subsistan, para hombres y mujeres, las
posibilidades de acudir a otros centros educativos en los cuales puedan ser
admitidos para acceder a los diferentes niveles académicos o para especializarse
en las áreas de su predilección. Lo que resulta inadmisible es la consagración
de esa exclusividad tratándose de establecimientos únicos para determinada
carrera o especialidad, susceptible de ser cursada tanto por hombres como por
mujeres, pues en tales circunstancias el monopolio de la formación que se
ofrece, unido a la aludida exigencia, bloquea de manera absoluta las
posibilidades de personas pertenecientes al otro sexo, frustrando del todo sus
aspiraciones.
DERECHO AL LIBRE
DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Ingreso
de mujer a la infantería de marina/LIBERTAD DE ESCOGER PROFESION U OFICIO-Ingreso
de mujer a la infantería
Cuando, sin
ninguna justificación razonable, se frustra el acceso del aspirante a los
niveles de formación académica establecidos para la profesión de sus
preferencias, implica necesariamente la violación del derecho al libre
desarrollo de la personalidad por cuanto se le impide la selección de un
derrotero para su vida, que debería ser de su autónoma elección y, por
supuesto, se cae en la vulneración del derecho a escoger profesión u oficio,
pues sin cursar los pertinentes estudios el interesado no tendrá acceso al
ejercicio profesional, supeditado a ciertos grados de preparación previa. Al negar
de plano el acceso de mujeres para ser preparadas como cadetes de la Escuela
Naval ha violado los derechos a la igualdad, al libre desarrollo de la
personalidad y a la espontánea escogencia de profesión u oficio de la
solicitante, quien presentó solicitud para ser inscrita como aspirante.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
No. T-78965
Acción de tutela
instaurada por Adriana Granados Vásquez contra la Escuela Naval "Almirante
Padilla".
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los quince (15) días del mes de diciembre de mil
novecientos noventa y cinco.
Se revisan los
fallos proferidos en el proceso de la referencia por el Tribunal Superior de
Santa Fe de Bogotá y por la Corte Suprema de Justicia.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
ADRIANA GRANADOS
VASQUEZ, estudiante del grado once en el Colegio "Lisa Meitner" de
Santa Fe de Bogotá, actuó en su propio nombre para proponer tutela en contra de
la Escuela Naval "Almirante Padilla".
Dicha institución,
por conducto de los medios de comunicación, invita a los jóvenes varones
colombianos a hacerse oficiales de Infantería de Marina.
A los interesados
-dice la demanda- se les entrega un folleto en el que puede apreciarse que en
todas las fotografías aparecen solamente hombres y que ninguna referencia se
hace a las mujeres y menos todavía a la posibilidad de que ellas ingresen a las
filas de la marina.
Afirma que la
Escuela Naval "Almirante Padilla" es la única universidad del país
donde se puede adelantar la carrera de Oficial de Infantería de Marina y las
correspondientes intensificaciones académicas.
Al decir de la
accionante, su deseo es ingresar a dicha Escuela para hacer la carrera de
Oficial de Infantería de Marina, razón por la cual acudió a la Dirección de
Reclutamiento Naval en Santa Fe de Bogotá con el objeto de inscribirse pero
allí le manifestaron que "no se admiten mujeres" para emprender dicha
carrera y, en consecuencia, le fue negada la inscripción "por el sólo
hecho de ser mujer".
Por ello -estima- le
han sido violados sus derechos constitucionales fundamentales, en especial los
consagrados en los artículos 13, 16, 26, 45 y 67 de la Carta Política.
II. LAS
DECISIONES MATERIA DE REVISION
La primera de las
determinaciones judiciales adoptadas al resolver sobre el asunto planteado fue
la contenida en la sentencia del 7 de julio de 1995 por la Sala de Decisión
Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá,
mediante la cual se concedió la tutela impetrada y se ordenó a la Dirección de
Reclutamiento de la Escuela Naval "Almirante Padilla" de la Armada
Nacional disponer las medidas necesarias para restablecer el derecho de la
solicitante a participar en el proceso de incorporación a ese cuerpo armado. En
el mismo fallo se conminó al establecimiento para que en el futuro se
abstuviera de vedar la participación de la mujer en la oposición de méritos
para acceder a la Armada Nacional.
Dijo el Tribunal que
tanto el artículo 13 como el 43 proscriben toda clase de distinción entre las
personas por razones de sexo. La última norma enunciada declara expresamente
que "la mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de
discriminación".
Manifestó que,
requerida la entidad acusada en torno a las razones que justificaban su
proceder, fue reticente pues eludió responder en forma concreta sobre la
política de admisión que orienta el proceso de reclutamiento.
Por ello, otorgó
plena credibilidad a la accionante en el sentido de que la única causa del
rechazo fue su condición de mujer.
De conformidad con
la sentencia, los preceptos constitucionales que establecen la igualdad
reprochan la discriminación y enfatizan la protección de la mujer contra toda
forma de segregación sexual, son incompatibles con el proceder de las autoridades
encargadas del proceso de reclutamiento en la Escuela Naval "Almirante
Padilla" de la Armada Nacional de Colombia.
No puede pretextarse
-expresó- la existencia de preceptos legales o reglamentarios para impedir que
la ciudadana oponga sus méritos a los demás participantes en el proceso de
incorporación, pues en todo caso priman los preceptos constitucionales de orden
superior que imponen la igualdad entre todos los colombianos.
Impugnada la
sentencia, fue revocada por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia según fallo del 14 de agosto de 1995, que denegó el amparo
constitucional incoado.
Para el Director de
Reclutamiento Naval, quien impugnó el fallo ante esa Corporación la decisión de
primer grado fue adoptada con base exclusiva en la demanda, desconociéndose el
debido proceso pues la Escuela Naval no fue requerida y sólo se tuvo en cuenta
una respuesta enviada por la Dirección de Reclutamiento Naval.
Según el escrito de
impugnación, la Armada Nacional, antes que discriminar a la mujer colombiana,
ha sido abanderada en invitarla para que forme parte de sus filas, por medio de
convocatorias públicas que han tenido amplia divulgación en los medios, de lo
cual dan fe las oficiales navales que han ingresado desde 1984.
Manifestó la
Dirección de Reclutamiento Naval que el Decreto 1211 de 1990, que reformó el
Estatuto de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, contempla la
posibilidad de ingreso de hombres y mujeres que reúnan los requisitos de ley,
sin que exista segregación sexual ninguna en el proceso de incorporación, por
demás democrático.
Pero -señaló la
impugnación- el principio de igualdad no es absoluto, pues sería inobservable
por cuanto nunca "nos enfrentamos" a dos cosas iguales.
La Corte Suprema de
Justicia, consideró que el impugnador tenía razón por cuanto, a su juicio, la
solicitud de tutela estaba llamada al fracaso, pues no se configuró una
conducta discriminatoria de parte de la Armada ni tampoco ataque o amenaza a
los derechos fundamentales de la peticionaria.
La sentencia llamó
la atención en el sentido de que, si bien la Dirección de Reclutamiento de la
Armada al sustentar la impugnación, expuso como muestra de la no discriminación
de la mujer en sus filas el hecho de existir oficiales navales femeninos desde
1984, no puede perderse de vista, como allí mismo se indica (Fl. 92, cuaderno
principal), que esto tiene relación con los oficiales del cuerpo
administrativo, cuyo ingreso a la Armada se produce una vez cuenten con título
universitario (artículos 33 y 37, Decreto 1211 de 1990), porque respecto de
ellos "su permanencia en el Instituto (en las instalaciones de la Escuela
Naval, se agrega) es de sólo tres meses..." (Fl. 76, Ibídem), lo
cual antes de poner en tela de juicio las razones dadas por la Armada para no
recibir mujeres que aspiren al grado de oficiales de otra clasificación o
especialidad (del Cuerpo Ejecutivo, del Cuerpo de Infantería de Marina y del
Cuerpo Logístico) guarda prudente armonía con aquella justificación, con más
veras cuando, al tenor del numeral 6º del Reglamento de Admisión de Alumnos a
la Escuela Naval Almirante Padilla, "los estudios de Ingeniería Naval
comprenden once semestres, ocho de ellos en la etapa de cadetes y los tres restantes
como oficiales".
La justificación
aludida en el fallo, expuesta por la Armada para no preparar cadetes femeninos
consiste en que "no cuenta con las condiciones físicas, recurso humano e
infraestructura para ello y por la naturaleza misma de la actividad que cumple
un oficial naval".
Esa razón, según la
Corte Suprema, encuentra plena validez y muestra ya de suyo una justificación
que no permite advertir la presencia de una conducta lesiva de los derechos
fundamentales de la accionante.
III. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para revisar los fallos proferidos en este asunto, según lo disponen
los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y de conformidad
con lo preceptuado en el Decreto 2591 de 1991.
No toda
desigualdad justifica trato divergente. Las condiciones accidentales distintas
y su razonable interpretación con miras a la igualdad
Extensa ha sido la
jurisprudencia de esta Corte en torno al principio de igualdad, que se encuentra
en la base del derecho fundamental del mismo nombre, reconocido a toda persona
en los términos de los artículos 5 y 13 de la Constitución Política.
La igualdad
constituye fundamento insustituíble del ordenamiento jurídico que se deriva de
la dignidad humana, pues resulta de reconocer que todas las personas, en cuanto
lo son, no presentan entre sí diferencias sustanciales. Todas, en su esencia
humana, son iguales y merecen la misma consideración, con independencia de la
diversidad que entre ellas surge por motivos accidentales como la raza, el
sexo, el color, el origen o las creencias.
Ha señalado la Corte
Constitucional que la "igualdad exige el mismo trato para los entes y
hechos que se encuentran cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta
regulación respecto de los que presentan características desiguales, bien por
las condiciones en medio de las cuales actúan, ya por las circunstancias
particulares que los afectan, pues unas u otras hacen imperativo que, con base
en criterios proporcionales a aquéllas, el Estado procure el equilibrio, cuyo
sentido en Derecho no es otra cosa que la justicia concreta" [Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-094 del 27 de febrero de 1993 (M.P.:
Dr. José Gregorio Hernández Galindo), posteriormente repetida en las sentencias
T-330 del 12 de agosto de 1993 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero) y T-394
del 16 de septiembre de 1993 (M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell)].
La Sala Plena, en
Sentencia del 29 de mayo de 1992 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero), dejó
en claro que el principio de igualdad, según el cual no se permite regulación
diferente de supuestos iguales o análogos, es objetivo, pues se predica de la
identidad entre los iguales y de la diferencia entre los desiguales.
Según esa doctrina,
la naturaleza misma de las cosas puede, en sí misma, hacer imposible la
aplicación del principio de la igualdad formal, en virtud de obstáculos de
orden natural, biológico, moral o material y según la conciencia social dominante.
Pero -debe insistir
la Corte- tal distinción tampoco puede ser interpretada en el sentido de que
desaparezca el sustrato mismo de la igualdad -que descansa en la identidad
entre los seres humanos en lo que es de su esencia- siempre que haya diversidad
accidental -por ejemplo, en el campo biológico o en el natural-, pues ello
implicaría ni más ni menos que desconocer el fundamento mismo del postulado.
Ha de tenerse
cuidado -entonces- en establecer con claridad que el trato diferente para
fenómenos también diversos tiene que fundarse en motivos razonables que
justifiquen la diferencia, con el objeto de no eliminar de plano la igualdad
por una apreciación exagerada de características distintas que no sean
suficientes para enervar la siempre preponderante equiparación entre seres
sustancialmente iguales.
En otros términos,
las divergencias de trato para fenómenos desiguales tienen que ser
proporcionales a la desigualdad misma sobre la cual recaen.
En últimas, lo que
persigue la doctrina constitucional cuando rechaza con la misma energía la
desigualdad como la igualdad puramente formal es lograr el equilibrio entre las
personas frente a la ley y en relación con las autoridades. Las eventuales
distinciones que buscan corregir o disminuir diferencias accidentales tienen un
carácter excepcional frente al postulado genérico de la igualdad y tan sólo
encuentran justificación en la medida en que a través de ellas se realice
aquél.
La igualdad de
oportunidades. Proscripción constitucional de las discriminaciones por razón
del sexo
El concepto genérico
de igualdad encuentra uno de sus desarrollos específicos en la llamada igualdad
de oportunidades, que, sin desconocer las reales e inmodificables
condiciones de desequilibrio fáctico, social y económico en medio de las cuales
se desenvuelve la sociedad, exige de la autoridad un comportamiento objetivo e
imparcial en cuya virtud, en lo que respecta a las condiciones y requisitos que
ellas pueden fijar, otorguen las mismas prerrogativas y posibilidades a todos
aquellos que tienen una determinada aspiración (ingreso a una plaza de trabajo
o estudio, ascenso dentro de una carrera, reconocimiento de una dignidad o
estímulo, culminación de un proceso académico, etc).
En el plano
educativo, la jurisprudencia ha trazado asi las pautas fundamentales de la
igualdad de oportunidades:
"...la igualdad
de oportunidades educativas supone que cada cual tenga la posibilidad de
satisfacer los deseos de recibir una educación compatible con sus capacidades a
fin de lograr la preparación más adecuada para alcanzar las metas que cada ser
humano se proponga en una sociedad determinada por la competencia creciente -y
a veces despiadada- en la cual el éxito material y deslumbrante termina por
desplazar elementales exigencias de solidaridad, como la búsqueda de un
sentido en el aprontamiento para vivir una existencia digna del hombre.
Explicada asi la
naturaleza propia de la igualdad de oportunidades en el ámbito de la educación
y comprometido como se halla el Estado colombiano a promover las condiciones
para que ella sea real y efectiva, esta Corte rechaza en la forma más
categórica prácticas cuyo efecto concreto -querido o no- sea la construcción de
barreras que desde un comienzo hagan nugatoria dicha igualdad y la integración
social, o propicien discriminaciones por razón de raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica o condición
económica. Porque todas estas formas de discriminación vulneran abiertamente el
derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución de
1991". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Sentencia
T-064 del 23 de febrero de 1993. M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón).
Desde luego, la
enunciación que allí se hace de los motivos de discriminación inaceptables no
es taxativa y, por tanto, la misma razón jurídica sirve para desechar el sexo
como factor que pueda determinar como única causa la exclusión absoluta y
anticipada de las oportunidades de formación educativa de una persona.
Ello, sin embargo,
debe ser entendido en términos razonables, con el fin de no caer en el exceso
de condenar la creación de establecimientos docentes específicamente concebidos
para la formación de personal masculino o femenino. No se trata de estatuír que
todo centro educativo deba ser forzosamente mixto, sino de garantizar que la
circunstancia de pertenecer a uno de los dos sexos no se erija en obstáculo
infranqueable para educarse.
Asi, la existencia
de instituciones exclusivamente masculinas o femeninas tiene cabida en las
distintas áreas de formación siempre que subsistan, para hombres y mujeres, las
posibilidades de acudir a otros centros educativos en los cuales puedan ser
admitidos para acceder a los diferentes niveles académicos o para
especializarse en las áreas de su predilección. Lo que resulta inadmisible es
la consagración de esa exclusividad tratándose de establecimientos únicos para
determinada carrera o especialidad, susceptible de ser cursada tanto por
hombres como por mujeres, pues en tales circunstancias el monopolio de la
formación que se ofrece, unido a la aludida exigencia, bloquea de manera
absoluta las posibilidades de personas pertenecientes al otro sexo, frustrando
del todo sus aspiraciones.
La libertad en
la escogencia de opciones educativas
La Constitución
garantiza a todo individuo el libre desarrollo de su personalidad (artículo 16
C.P.) y la libertad de escoger profesión u oficio (artículo 26 Ibídem).
El primero de esos
dos derechos fundamentales radica en la autonomía de cada uno para realizarse
según sus particulares valores, aspiraciones, aptitudes, expectativas,
tendencias, gustos, ideas y criterios, trazando a su propia existencia en los
variados aspectos de la misma las directrices que mejor le convengan y agraden
en cuanto no choquen con los derechos de los demás ni perjudiquen el bienestar
colectivo, ni se opongan al orden jurídico.
Como lo ha expresado
la Corte, "en virtud de este derecho el Estado no puede interferir el
desarrollo autónomo del individuo sino que, por el contrario, debe procurar las
condiciones más aptas para su realización como persona" (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Primera de Revisión. Fallo T-222 del 17 de junio de 1992.
M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón).
En cuanto al segundo
derecho enunciado, consiste en esencia en la posibilidad de optar sin
coacciones ni presiones por la actividad lícita, profesional o no, a la que
habrá de dedicarse la persona teniendo en cuenta su vocación, capacidades,
tendencias y perspectivas.
El artículo 26 de la
Carta -ha dicho esta Corporación- "otorga al hombre la libertad o derecho
para escoger profesión, oficio u ocupación, según su parecer, actitudes, gustos
o aspiraciones, sin perjuicio de que la ley pueda imponer la obligación de
competencia o habilitación requeridas de acuerdo con cada actividad" (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Fallo T-610 del 14 de diciembre
de 1992. M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz).
Cuando, sin ninguna
justificación razonable, se frustra el acceso del aspirante a los niveles de
formación académica establecidos para la profesión de sus preferencias -en caso
de que sea de aquéllas que los requieren- implica necesariamente la violación
del derecho al libre desarrollo de la personalidad por cuanto se le impide la
selección de un derrotero para su vida, que debería ser de su autónoma
elección y, por supuesto, se cae en la vulneración del derecho a escoger
profesión u oficio, pues sin cursar los pertinentes estudios el interesado no
tendrá acceso al ejercicio profesional, supeditado a ciertos grados de
preparación previa.
El caso en
estudio
La Corte
Constitucional revocará la sentencia de segunda instancia y dispondrá, en su
lugar, que tenga cumplido efecto la dictada en primer grado por el Tribunal del
Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, pues estima que, como tal corporación
lo dictaminó, la Escuela Naval "Almirante Padilla" de la Armada
Nacional, al negar de plano el acceso de mujeres para ser preparadas como
cadetes de esa institución ha violado los derechos a la igualdad, al libre
desarrollo de la personalidad y a la espontánea escogencia de profesión u
oficio de la señorita ADRIANA GRANADOS VASQUEZ, quien presentó solicitud para
ser inscrita como aspirante.
La accionante
manifiesta, respecto de su vocación:
"Al contrario
de la mayoría de mis compañeros del Grado Once, yo no he tenido que dedicar
largas horas a elegir una carrera que me sea afín. Desde hace varios años, tal
vez desde mi niñez, he anhelado estudiar esta carrera porque debido a que mi
familia paterna es de la Costa Atlántica, aprendí a conocer, respetar y amar el
mar y el estudio de su riqueza y posibilidades es muy importante para mí. Por
otro lado, a lo largo del bachillerato las materias que más me gustaron y en
las que más me destaqué son las relacionadas con las matemáticas, por lo que me
siento muy inclinada por la Ingeniería Naval. Además en mi vida me he
caracterizado por mi gusto por la disciplina, lo que me ha llevado a anhelar
recibir una formación militar.
Estas tres
vocaciones de mi vida, el mar, las matemáticas y la formación militar se
combinan en la carrera de Oficial de Infantería de Marina que dicta la Escuela
Naval "Almirante Padilla", la cual me niega el derecho de elegir libremente
profesión u oficio, a desarrollar mi personalidad, a prestarle un servicio a la
patria, viendo asi truncados mis sueños pues estudiando todas las opciones que
brinda nuestro país al nivel de universidades, solamente allí puedo encontrar
el futuro que deseo. Es a esto a lo que quiero dedicar mi vida".
Es claro para la
Corte que la tendencia de la solicitante es, de manera muy precisa y concreta,
la de formarse en la carrera de Oficial de Infantería de Marina que ofrece la
Escuela Naval "Almirante Padilla".
Según el
"Reglamento de Admisión de alumnos", aprobado por Resolución del
Comandante de la Armada, que se halla incorporado al expediente, la misión de
la Escuela consiste en "desarrollar y ejecutar los planes y programas de
orden académico y naval militar para la formación y capacitación de oficiales
de la Armada Nacional y la Marina Mercante, llevar a cabo la investigación
científica y tecnológica de las ciencias navales con el propósito de obtener
mejores procedimientos y técnicas para el empleo de los recursos",
objetivos con los cuales no riñe la condición de mujer de la solicitante.
En respuesta al
oficio por medio del cual el Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá indagaba
acerca de la situación de la peticionaria ante la Escuela, el Director de la
misma expuso que en el Departamento de Selección del establecimiento educativo
"no existe registro de inscripción al curso de Oficial de Infante de
Marina a nombre de ADRIANA GRANADOS VASQUEZ", pero a continuación señaló:
"La organización de la Escuela Naval no ha contemplado la posibilidad de
preparar cadetes femeninos porque no cuenta con las condiciones físicas,
recurso humano e infraestructura para ello y por la naturaleza misma de la actividad
que cumple el Oficial Naval".
En cuanto a lo
primero, el hecho de no constar la inscripción de la solicitante solamente
demuestra que la Escuela no accedió a su petición de ser inscrita. Precisamente
esa es la queja que dá lugar a la demanda.
Lo segundo muestra a
las claras que la circunstancia de pertenecer al sexo femenino es motivo
suficiente, en el sentir de la administración de la Escuela, para no dar
trámite a solicitudes como la que ha originado la presente acción.
En relación con la
negativa de la Escuela a recibir mujeres, la Corte encuentra que el aludido
"Reglamento de Admisión de alumnos" no contempla entre los requisitos
para la inscripción -paso previo e indispensable para la admisión- el de
pertenecer al sexo masculino, como puede verse al consultar el Capítulo IV,
numeral 13, que exige primordialmente:
"a. Ser
colombiano.
b. Ser soltero y
comprometerse a permanecer en este estado civil mientras sea alumno de la
Escuela.
c. Presentar
documento de identidad.
d. Presentar
certificado del colegio en que conste que es bachiller o que está cursando el
sexto año de bachillerato.
e. Entregar tres
fotos tamaño 3 x 4 cms., de frente.
f. Cancelar el valor
vigente de la inscripción.
g. Presentar
certificado de honorabilidad y buenas costumbres del colegio o de la entidad
con quien trabaja.
h. Demostrar no ser
menor de 16 años ni mayor de 21 en la fecha de ingreso a la Escuela.
i. Tener estatura
mínima de 1.65 metros y peso mínimo proporcional a la estatura.
j. Presentar los
resultados de los exámenes de laboratorio y fluoroscopia pulmonar.
k. Someterse a los
exámenes físicos al momento de la inscripción.
Los resultados de
estos exámenes son decisivos para continuar con los exámenes intelectuales y
sicotécnicos.
l. Presentar la
tarjeta de la Prueba de Estado (ICFES)".
Tratándose del único
plantel que en el país puede impartir la formación académica buscada por la
actora, dicho Reglamento mal podría estipular la prohibición de recibir
personal femenino, pues, según lo dicho, ello implicaría abierta violación de
los artículos 5, 13, 16 y 26 de la Carta Política y, por ende, la
correspondiente norma tendría que ser inaplicada (Artículo 4º C.P.).
Pero el hecho
cierto, para el caso en estudio, es que tal prohibición no existe, razón por la
cual, además de las de orden constitucional expuestas, no se encuentra motivo
válido para negar la inscripción a la demandante.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el 14 de
agosto de 1995 por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia.
Segundo.- Se deja en firme la providencia que había
proferido en primera instancia el Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Santa Fe de Bogotá el 7 de julio de 1995.
La Dirección de
Reclutamiento de la Escuela tendrá cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir
de la notificación del presente fallo para dar cumplimiento a la orden emanada
del Tribunal.
Tercero.- DESE cumplimiento a lo previsto en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
638 | C-008-95
Sentencia No
Sentencia
No. C-008/95
LEY
ESTATUTARIA-Iniciativa
En
cuanto a la iniciativa debe decirse que, en principio, las leyes estatutarias
no exigen que ella tenga una procedencia específica, por lo cual, a menos que
en razón de la materia tratada de modo particular por sus normas sea
indispensable que provenga del Ejecutivo, se aplica la regla general prevista
en el artículo 154, inciso 1º, de la Constitución, a cuyo tenor las leyes
pueden tener origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos
miembros, del Gobierno Nacional, de los organismos señalados en el artículo 156
o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución.
APROBACION
EN MATERIA LEGISLATIVA
En
materia legislativa, la aprobación alude al asentimiento válido de la
correspondiente comisión o cámara a un determinado proyecto o proposición, el
cual no se entiende otorgado si falta alguno de los requisitos exigidos en
abstracto por la normatividad constitucional que rige la materia. Entre tales
requisitos cabe resaltar, para los fines del proceso, el quórum -en sus
modalidades de deliberación y decisión- y la mayoría -ordinaria o
calificada-, cuya determinación depende de las previsiones que para el asunto
específico haya establecido la Carta Política.
QUORUM
DELIBERATORIO/QUORUM DECISORIO
El
quórum deliberatorio es el número mínimo de miembros de la respectiva
comisión o cámara que deben hallarse presentes en el recinto para que la unidad
legislativa de que se trata pueda entrar válidamente a discutir sobre los temas
objeto de su atención. La existencia del quórum deliberatorio no permite per
se que los presentes adopten decisión alguna. Por tanto, no puede haber
votación, aunque se tenga este tipo de quórum, si no ha sido establecido con
certidumbre el quórum decisorio, que corresponde al número mínimo de
miembros de la comisión o cámara que deben estar presentes durante todo el
proceso de votación para que aquélla pueda resolver válidamente cualquiera de
los asuntos sometidos a su estudio. Sobre la base del quórum decisorio, y sólo
sobre la base de él, es menester que, contabilizada la votación que se deposite
en relación con el proyecto de que se trate, éste alcance la mayoría,
esto es, el número mínimo de votos que requiere, según la Constitución, para
entenderse aprobado.
LEY
ESTATUTARIA-Mayoría
Una
de tales mayorías especiales es la del artículo 153 de la Carta Política, a
cuyo tenor la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias
deben obtener la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, es decir,
resulta necesario que voten a favor de la iniciativa por lo menos la mitad más
uno de quienes integran una y otra corporación.
LEY
ESTATUTARIA SOBRE HABEAS DATA-Vicio de procedimiento
La
sesión plenaria de la Cámara, durante la cual se dijo haber aprobado en segundo
debate el proyecto de ley objeto de examen, se llevó a cabo sin haberse
completado siquiera el quórum decisorio, pues según el artículo 145 de la
Carta, "las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría
de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución
determine un quórum diferente. Puesto que no está probado en qué momento se
completó el quórum decisorio respecto de cada una de las votaciones y
conociéndose que ellas se habían iniciado sin que aquél se hubiera conformado,
todas las determinaciones adoptadas durante la mencionada sesión carecen de
efecto. En cuanto al trámite propio de las leyes estatutarias, fue vulnerado
abiertamente el artículo 153 de la Constitución, que establece el voto de la
mayoría absoluta de los miembros del Congreso para que un proyecto de esa
categoría se entienda aprobado. En el caso de autos, aunque se alcanzó una
amplia mayoría a favor del proyecto en segundo debate, votado en el Senado de
la República, la votación en la Cámara de Representantes, pese a ser unánime y
habida cuenta del reducido número de los presentes cuando se inició el proceso
de adopción de decisiones, no era suficiente para aprobar una ley ordinaria,
menos todavía para la aprobación de una ley estatutaria. La Constitución
sanciona la falta de quórum con la ineficacia.
LEY
ESTATUTARIA-Mayoría calificada
Como
no se reúne el Congreso en un solo cuerpo para dar segundo debate a los
proyectos de leyes estatutarias, dado el carácter taxativo del artículo 141 de
la Carta, la mayoría calificada no se establece sumando los votos depositados
en Cámara y Senado para comparar el resultado con el número total de miembros
del Congreso, sino que es imperioso definir si en cada una de las cámaras,
previa la conformación del quórum decisorio, se ha obtenido cuando menos la
mitad más uno de los votos de quienes las integran.
LEY
ESTATUTARIA SOBRE HABEAS DATA-Vicio insubsanable
Se
trata de un vicio insubsanable por cuanto, según mandato del artículo 153 de la
Constitución, la aprobación, modificación o derogación de las leyes
estatutarias deberá efectuarse dentro de una sola legislatura, siendo evidente
que, al momento de proferir este fallo, el término constitucional dado al Congreso
se encuentra ampliamente vencido, pues la legislatura de que se trata concluyó
el 20 de junio de 1994, según las voces del artículo 138 de la Constitución
Política.
-Sala
Plena-
Ref.:
Expediente P.E.-007
Revisión
constitucional del proyecto de Ley Estatutaria No. 12/93 Senado, 127/93 Cámara,
"Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre el ejercicio de la
actividad de recolección, manejo, conservación y divulgación de información
comercial".
Magistrado
Ponente:
Dr.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del diecisiete (17) de enero
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
En
cumplimiento de lo previsto por los artículos 153 y 241, numeral 8, de la
Constitución Política, revisa la Corte el proyecto de Ley Estatutaria
distinguido con los números 12/93 Senado de la República y 127/93 Cámara de
Representantes, "Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre el
ejercicio de la actividad de recolección, manejo, conservación y divulgación de
información comercial".
Cumplidos
como están los trámites contemplados en el Decreto 2067 de 1991, se procede a
resolver.
II.
TEXTO
El
texto que a continuación se transcribe es el enviado a la Corte por el
Secretario General del Senado de la República mediante oficio fechado el 10 de
junio de 1994, en el cual se certifica que la versión definitiva del proyecto
fue aprobada por las plenarias de Cámara y Senado el día 8 de junio del
presente año.
El
proyecto sometido a revisión dice:
"CAMARA
DE REPRESENTANTES
PROYECTO
DE LEY 127/93 CAMARA, 12/93 SENADO
"Por
la cual se dictan algunas disposiciones sobre el ejercicio, de la actividad de
recolección, manejo, conservación y divulgación de Información Comercial."
EL
CONGRESO DE LA REPUBLICA
DECRETA:
ARTICULO
1º.
PROTECCION DE LA INTIMIDAD Y EL BUEN NOMBRE: De conformidad con los
artículos 15 y 21 de la Constitución Nacional, nadie puede ser objeto de
ingerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en
su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o su
reputación.
Así
mismo, y de conformidad con el artículo 20 de la Constitución Nacional, toda
persona tiene derecho a recibir información objetiva veraz e imparcial.
ARTICULO
2º. AMBITO DE APLICACION. La presente Ley se aplicará a las
personas y entidades que ejerzan la actividad de recolección, manejo,
conservación y divulgación de Información Comercial.
La
información sobre las personas no podrá ser recogida y procesada de manera
injusta, fraudulenta o ilegal, ni ser utilizada para fines contrarios a los
propósitos y principios de la Constitución Nacional y de La Carta de las
Naciones Unidas.
Por
Información Comercial se entenderán todos los datos relevantes para la toma de
decisiones, tales como: Experiencias en manejo de obligaciones y relaciones
comerciales, bancarias, crediticias y de negocios, estados e indicadores
financieros e información sobre la solvencia económica de las personas, sobre
sus operaciones, sus actividades, su experiencia y trayectoria.
ARTICULO
3º. LEGITIMIDAD DE LAS BASES DE DATOS: Cualquier
persona puede crear un banco de datos o archivo y recolectar información que no
pertenezca a la intimidad de otros. Estos datos son de libre circulación, en
las condiciones de la presente Ley.
Para
los efectos de la presente Ley, se entiende por banco de datos, todo conjunto
organizado de información de carácter personal, cualquiera que fuera la forma o
modalidad de recolección, almacenamiento y de la recuperación de la
información, ya sea efectuada por entidades públicas o privadas, con la
intención de proveerla a terceros con propósitos comerciales.
La
información puede ser de aquella que pertenece al dominio público y a la cual
puede y debe tener acceso cualquier persona de conformidad con lo dispuesto en
los artículos 15 y 74 de la Constitución Nacional; o de aquella que consiste en
el registro histórico, respecto de ellas, del comportamiento y hábitos de pago
en relación con obligaciones crediticias, del manejo de cuentas corrientes, de
sus transacciones comerciales, sus antecedentes o referencias laborales; y en
general, datos de contenido patrimonial, laboral o comercial que por lo tanto
no hacen parte de su intimidad, salvo en cuanto estén amparados por lo
dispuesto en el último inciso del artículo 15 de la Constitución Nacional.
PARAGRAFO
1º.
Las entidades públicas que manejen bancos de datos o archivos de Información
Comercial no podrán suministrar a terceros información, que en desarrollo del
artículo 15º de la Constitución, esté amparada por reserva y sea de naturaleza
íntima, salvo que la persona a quien concierna la información lo autorice por
escrito. La reserva no es oponible a las autoridades que requieran la
información en ejercicio legítimo de sus funciones, pero en tal caso aquellas
deberán guardar la confidencialidad de dicha información. Tampoco se puede
oponer reserva a la persona concernida en la información, excepto tratándose de
los archivos policiales, sobre la seguridad nacional y asuntos criminales
cuando así lo establezca la ley.
PARAGRAFO
2º.
Los bancos de datos o archivos no podrán recolectar información íntima de
aquella a la cual se refiere el inciso último del artículo 15 de la
Constitución Nacional ni, por ende, suministrarla a terceros, pues ella sólo
podrá ser presentada por los interesados para efectos tributarios o judiciales,
en los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado, y en los
términos que señale la ley.
ARTICULO
4º REGLAS DE FUNCIONAMIENTO: Todo aquel que ejerza la actividad a que
se refiere el artículo anterior deberá sujetarse a las siguientes reglas:
A. La
Información Comercial solamente podrá ser divulgada para los fines específicos
para los cuales se recopiló, y no podrá ser usada para coaccionar de manera
ilegítima a personas o entidades, o para ejercer arbitrariamente el propio
derecho, ni para fines distintos de los del último inciso del artículo 15 de la
Constitución Nacional, en los términos de la presente Ley.
B. No
podrán existir archivos o registros secretos de Información Comercial y toda
persona tendrá acceso a la información o datos que sobre ella se conserven, así
como a solicitar su rectificación o actualización, sin perjuicio de las normas
especiales relativas a la seguridad nacional, prevención, control y represión
de actividades ilícitas o delictivas y la información tributaria en poder de la
administración de impuestos.
C.
Serán gratuitas las consultas presenciales o no documentarias, que sean
efectuadas por el sujeto concernido, tanto como el trámite de sus solicitudes
de rectificación o actualización que prosperen. La información que se provea
por escrito en virtud de las solicitudes de consulta sobre el estado de los
registros, o de las peticiones de rectificación o actualización que prosperen,
podrán ser cobradas a las mismas tarifas que los operadores tengan establecidas
para los usuarios habituales.
ARTICULO
5º. CALIDAD DE LA INFORMACIÓN: Las personas responsables de recoger y
de actualizar datos para los bancos o archivos, tienen la obligación de
efectuar en forma rutinaria o extraordinaria cuando fuere el caso, comprobación
sobre la calidad de tales datos y de asegurar que se mantengan tan completos
como sea posible para evitar, entre otros, los errores de omisión y para lograr
que la recolección, el tratamiento, la utilización y la definición de aquellos
se sujeten, además de lo previsto en el artículo anterior, a los siguientes
principios:
A.
Transparencia, es decir, que la circulación de datos sea libre siempre y cuando
se dé cumplimiento a lo dispuesto en la presente ley.
B.
Confidencialidad y seguridad, es decir que los bancos y los archivos deben
estar protegidos contra los peligros de pérdida, destrucción y uso no
autorizado o fraudulento, de la información en ellos contenida.
C.
Veracidad y correcta utilización de los datos, para que sean exactos y actualizados,
de tal manera que permitan responder sobre la situación real de las personas
sobre quien versa.
ARTICULO
6º. RESPONSABILIDAD: Las personas naturales o jurídicas que
ejerzan la actividad que se regula mediante la presente ley, son responsables
por los archivos o bancos de datos de información comercial que posean, así
como de su recolección, manejo y divulgación, como son responsables las fuentes
por las informaciones que suministren a aquellas.
ARTICULO
7º. FUENTES LEGITIMAS DE INFORMACION: Los bancos o
archivos únicamente podrán recoger y actualizar información proveniente de las
siguientes fuentes:
A. La
persona objeto de la información o sus legítimos representantes.
B.
Cualquier persona que haya tenido relaciones de índole civil, comercial, administrativa,
bancaria o laboral con la persona objeto de la información, siempre y cuando
ésta se refiera a los actos, situaciones, hechos, derechos y obligaciones
objeto de tales relaciones o derivados de las mismas, sobre las cuales la
fuente tenga conocimiento directo.
C. Los
registros, documentos o publicaciones a los cuales haya tenido acceso el banco
o archivo y de los cuales dará noticias, en los casos previstos en esta ley.
D.
Otros bancos o archivos, cuando actúan en calidad de fuentes de información,
que serán responsables por la información que suministren, y otras personas
naturales o jurídicas que hayan recibido su información de las fuentes
mencionadas en éste y en los numerales anteriores y que, por lo tanto, puedan
ser fácilmente comprobados.
ARTICULO
8º. EXACTITUD DE LA INFORMACION: Los bancos de datos o los
archivos estarán obligados a tramitar con sus fuentes de información las
solicitudes de actualización y rectificación que presenten las personas por
ellos reportadas, en un plazo no mayor de quince (15) días contados desde la
fecha de la solicitud. Si vencido el plazo aquí indicado la fuente de datos no
se ha manifestado sobre las solicitudes de actualización y/o rectificación, o
lo ha hecho en forma negativa, el banco o archivo dispondrá lo necesario para
que la difusión de datos controvertidos incluya una constancia sobre el citado
trámite.
En
todo caso, las solicitudes de actualización y rectificación y la decisión de la
fuente de información deberán ser comunicadas por el banco o archivo a los
usuarios que hayan recibido esta información sobre el solicitante durante los
seis (6) meses anteriores y a quienes habrán de recibirla en el futuro.
ARTICULO
9º. ELIMINACION DE REGISTROS: Sin perjuicio de lo dispuesto en
el artículo anterior, si al efectuar la tramitación de una solicitud de
rectificación el banco o archivo encuentra que la que él tiene es inexacta, o
no puede ser verificada, deberá rectificarla o eliminarla en su base de datos y
tal hecho notificado a las personas que hayan recibido información sobre el
solicitante en los últimos seis (6) meses.
ARTICULO
10º SUMINISTRO DE INFORMACION: Los bancos o archivos pueden
suministrar la información por ellos recopilada y actualizada, salvo la que el
artículo 15 de la Constitución considera cubierta por el derecho a la
intimidad, a las siguientes personas:
A. A
las personas objeto de dicha información a quienes se refiere el artículo 4o.
de la presente Ley o a sus legítimos representantes o a sus herederos o
legatarios si hubieren fallecido, o a cualquier otra persona debidamente
autorizada por los anteriores.
B. A
los funcionarios de la rama judicial, de la Procuraduría General de la Nación,
a la administración de impuestos nacionales, a la Contraloría General de la
República, a las Comisiones del Congreso Nacional en los términos del artículo
137 de la Constitución Nacional y a cualquier otra Autoridad que tenga
jurisdicción para exigirla.
C. A
cualquier persona de quien se sepa con razonable certeza que:
1.
La usará para una transacción crediticia que concierne a la persona objeto de
la solicitud.
2.
La usará para efectos de conferir empleo a la misma persona.
3.
La usará para evaluar una solicitud de amparo de seguro.
4.
La usará para cualquier otro fin que exija el indagado la asunción de
responsabilidades de naturaleza financiera o comercial frente al Estado o a
entidades particulares o en relación con una operación legítima de negocios.
PARAGRAFO:
Se
exceptúan de lo dispuesto en el numeral 1 del presente artículo los archivos
sobre la seguridad Nacional y asuntos criminales de que trata el parágrafo 1
del artículo 3o. de la presente Ley, los cuales no podrán ser consultados por
los interesados.
ARTICULO
11º. INFORMACION DE CIRCULACION RESTRINGIDA: Ningún banco o
archivo entregará información sobre las condiciones personales, la reputación o
forma de vida de persona natural alguna, sin haber informado previamente a tal
persona que ha recibido la correspondiente solicitud pero sin que tenga obligación
de revelar la identidad del solicitante y sin haber obtenido previamente su
autorización escrita. Dicha información se suministrará al interesado dentro de
los tres (3) días siguientes a la petición recibida, por cualquier medio que
garantice su oportuna recepción, y aquel podrá exigir y obtener el nombre del
peticionario, la finalidad de la solicitud de información y su ámbito; tendrá
derecho, además, a que en dicha información se incluyan sus aclaraciones y
peticiones de rectificación, para conocimiento del peticionario.
La
información de que trata el presente artículo, y aquella a la cual se refiere
el inciso segundo del artículo tercero de esta ley, podrá ser utilizada en
forma anónima, para efectos estadísticos, sondeos de opinión e investigaciones.
PARAGRAFO: Esta
disposición no se aplicará tratándose de la información comercial definida en
el artículo 2o.
ARTICULO
12º. CADUCIDAD DE LOS REGISTROS: Los bancos de datos o archivos
no podrán suministrar información que verse sobre la comisión de delitos
contravenciones o faltas disciplinarias luego de que haya transcurrido el plazo
de prescripción de la acción penal o disciplinaria o la prescripción o
cumplimiento de la pena.
Sin
autorización de la persona concernida, tampoco podrán proveer a terceros datos
de carácter negativo luego de que hayan transcurrido diez (10) años desde que
la correspondiente obligación se extinguió por cualquier medio legal.
ARTICULO
13º. RESPONSABILIDAD DE LAS FUENTES DE INFORMACION: Serán
responsables de la exactitud de los datos que revelen, sin perjuicio de la
responsabilidad de los bancos o archivos que no verifiquen -pudiendo hacerlo-
la información que reciban, o no la rectifiquen cuando fuere el caso, o la usen
sobre la base de simples rumores sin fundamento serio o que no sea de
conocimiento público.
Antes
de suministrar por primera vez informes desfavorables a una base de datos, el
proveedor de la misma se cerciorará de notificar personalmente al sujeto
concernido. Si tal no fuere el caso, dicha persona será notificada por medio de
escrito dirigido a su dirección conocida y, a falta de ésta, por medio de aviso
publicado por una vez en diario de circulación nacional, con lo cual se
entenderá surtido el trámite legal. Cada vez que se suministre información que
pueda ser desfavorable para la persona, ésta deberá ser notificada por escrito
de tal hecho, dentro de los siguientes treinta (30) días.
ARTICULO
14º. ACCIONES DE TUTELA: Para instaurar acciones de tutela contra
los responsables de bases de datos, con miras a la protección de los derechos
fundamentales a la intimidad personal y familiar y al buen nombre, será
necesario tramitar previamente una solicitud de actualización o rectificación,
según corresponda.
El
proceso judicial solo podrá instaurarse luego de que hayan transcurrido quince
(15) días hábiles a partir de la solicitud respectiva.
ARTICULO
15º. SUMINISTRO DE INFORMACION FUERA DEL PAIS: Los bancos de
datos o archivos no podrán transmitir datos personales con destino a países
cuya legislación no ofrezca garantías análogas a las previstas en la presente
ley. Se exceptúan de la aplicación de lo aquí dispuesto las transferencias
internacionales de créditos, las transferencias de información para efectos de
prestar colaboración con las autoridades judiciales internacionales y
cualquiera otra que resulte de la aplicación de tratados o convenios de los que
Colombia sea Estado parte.
ARTICULO
16º EXCEPCIONES: Sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 2o. de la presente ley, sus disposiciones no se aplicarán a los
registros públicos de creación legal, los cuales se seguirán rigiendo por las
normas existentes.
ARTICULO
17º. DETERMINACION DE LA RESPONSABILIDAD: Las personas y
entidades a que se refiere el artículo segundo de la presente ley, serán responsables
por los perjuicios ocasionados de conformidad con las normas que regulan la
responsabilidad civil, sin perjuicio del ejercicio de la acción de tutela en
los casos en que esta proceda. Así mismo, serán responsables penalmente, de
acuerdo con las disposiciones sobre la materia, cuando a sabiendas divulguen
información falsa, injuriosa o calumniosa.
ARTICULO
18º. VIGENCIA: Esta ley rige a partir de la fecha de su publicación
y las personas y entidades que en ella ejerzan la actividad que se regula, tendrán
un plazo de seis meses para adecuarse a su contenido y alcance y deroga las
disposiciones que le sean contrarias.
III.
INTERVENCIONES
Dentro
del término de fijación en lista fueron presentados varios escritos, unos
enderezados a defender la constitucionalidad del proyecto de ley, otros a
impugnarla parcialmente.
Se
sintetizan, en el orden en el que aparecen dentro del expediente.
1)
El ciudadano JORGE HUMBERTO BOTERO A. solicita a la Corte que declare exequible
la totalidad del proyecto en revisión.
Después
de resumir el contenido del proyecto y de repasar algunos de los fallos
proferidos por esta Corte en relación con el tema, el interviniente expone
conclusiones como las siguientes:
-
A su juicio, es evidente que el proyecto, en su artículo 12, excluye en forma
implícita la caducidad de los registros de obligaciones en mora desde el
momento en que el deudor proceda a satisfacerlas voluntariamente o bajo apremio
judicial. Considera que este criterio es congruente con la Carta Fundamental,
así se separe en aspectos adjetivos del criterio jurisprudencial.
-
El Congreso no acogió el criterio de la Corte Constitucional en el sentido de
que, para la difusión de datos, es necesario el consentimiento de la persona
concernida. A falta de éste, el artículo 13 del proyecto establece la
suficiencia de la notificación personal.
-
Sobre la función del juez en relación con la interpretación y aplicación de la
normatividad, el ciudadano sostiene que las normas generales, en ocasiones
intencionalmente, dejan espacios a la actividad creadora del juez, mientras que
en otras ellos resultan de la estructura del ordenamiento jurídico.
Afirma
que la determinación de la norma aplicable es resultado, no del conocimiento
por el juez del sistema legal sino de su libre voluntad y que en este sentido
el juez cumple una función política.
El
interviniente pretende, entonces, "formular algunos criterios" que en
su opinión "debería" adoptar la Corte Constitucional en el
cumplimiento de sus delicadas tareas.
Se
omite la referencia a estos consejos por resultar del todo impertinentes para
el estudio del tema objeto de análisis.
Luego
de aludir al Habeas Data en los ordenamientos jurídicos de varios países,
termina afirmando que, de acuerdo con su interpretación de la Carta colombiana
al respecto, ésta no exige el consentimiento de la persona concernida para la
difusión de los datos personales; que la Constitución tampoco establece la
caducidad de los registros relativos a obligaciones en mora simultáneamente con
la realización del pago; que preservar la memoria del incumplimiento es útil
para que la comunidad pueda distinguir entre los buenos y los malos deudores.
2)
El ciudadano NELSON REMOLINA ANGARITA, en extenso documento, impugna
parcialmente el proyecto de ley objeto de revisión así:
-
Considera el impugnante que se ha pretendido crear una ley que no reúne los
requisitos ni las necesidades de un Estado pluralista, que no tiene la técnica
legislativa de una ley estatutaria y que desvirtúa en todo sentido el objeto de
la misma.
-
Estima, además, que la futura ley satisface, ante todo, intereses de clase
vinculados a la explotación comercial de datos y adolece de fallas e
inconsistencias de tipo constitucional, técnico y democrático.
-
A su juicio, una ley estatutaria debería desarrollar, para el caso de la
intimidad, el buen nombre, el Habeas Data y el derecho a la información -que
son los temas “involucrados superficialmente en el texto del proyecto”-, el
concepto moderno de tales derechos y prescribir la manera como el Estado debe
respetarlos y garantizarlos, así como las condiciones en que el ciudadano tiene
derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan
recogido sobre él.
-
Según el ciudadano, tal como fue aprobado el proyecto de ley en cuestión, se
convierte en un proyecto de Habeas Data en materia comercial pero que no
consagra la parte pertinente de la Constitución, que es la fuente del mismo.
De
otro lado -agrega-, la información de que se trata en el proyecto no es
únicamente en materia comercial -como lo dice su encabezado- sino que
constantemente hace referencia a información de tipo penal.
-
El proyecto no consagra la creación de un ente u organismo que fiscalice y
controle las obligaciones y funciones de los administradores de los bancos de
datos, sino que deja que ellos se autoregulen y autocontrolen, lo cual
perjudica al ciudadano.
-
Estima que el inciso 3º del artículo 2º del proyecto es inconstitucional por
consagrar un concepto muy amplio que desconoce los espacios propios de la intimidad
y produce efectos sin la intervención y a espaldas del sujeto concernido, lo
cual vulnera el derecho fundamental al debido proceso.
Dice
que el concepto de información comercial como aquella relevante para la toma de
decisiones es muy amplio y permitiría que se manejara según el criterio de la
persona de turno, de tal manera que deja un espacio muy amplio que podría
conducir a que se tuviera como información comercial datos de carácter privado
con el argumento de que ellos son relevantes para la toma de decisiones.
Además, en el proyecto no se indica para qué tipo de decisiones sino que se
deja abierta la posibilidad para cualquier clase.
-
En cuanto al inciso 3 del artículo 3 del proyecto, en el escrito se manifiesta
que pretende revivir la existencia de los "archivos históricos", los
cuales atentan contra la dignidad de la persona según la jurisprudencia
constitucional.
Recuerda
que, según esta Corte, el derecho al olvido está íntimamente relacionado con la
vigencia del dato y se refiere a un fenómeno de tiempo, en el sentido de que,
una vez desaparecidas las causas que le dieron nacimiento a aquél, debe
desaparecer, pues de lo contrario las sanciones e informaciones negativas
tendrían vocación de perennidad.
-
Piensa igualmente que son inconstitucionales los literales b) y d) del artículo
7 del proyecto, puesto que pretenden que los datos que se obtienen de una
persona puedan ser transferidos indefinidamente como si los administradores de
bancos de datos, por el simple hecho de poseerlos, se convirtieran en
propietarios de los mismos. Dicha norma, en su sentir, contraría la
Constitución pues permite la circulación indiscriminada de datos sin
autorización del propietario de la misma, es decir, de la persona a quien
concierne.
-
Sostiene que el literal c) del artículo 10 del proyecto es también
inconstitucional porque permite que dentro del proceso de comercialización de
datos los bancos correspondientes suministren información a cualquier persona,
sin que el titular de los mismos autorice dicho proceso.
-
El artículo 11 -añade- quebranta la Constitución pues desconoce la unidad de
los temas, exigido a los proyectos de ley por el artículo 158 de la Carta. El
proyecto se refiere a información sobre las condiciones personales, la
reputación y forma de vida de la persona, datos que indiscutiblemente hacen
parte de su vida íntima. Entonces, se viola también la Carta en lo referente al
derecho a la intimidad.
-
El artículo 12 del proyecto -señala el ciudadano en mención- hace referencia a
la caducidad de los registros de manera incongruente, injusta y
desproporcionada. Dicha norma representa la implantación legal de los archivos
históricos y un cambio de política criminal absoluto según el cual la persona
que incumpla una información comercial o que la cumpla pero de manera
"irregular" debe ser sancionada de manera más ejemplar y severa que
el delincuente penal.
No
cabe duda -afirma- de que esta disposición, además de ser una sanción
adicional, desproporcional y abiertamente inconstitucional, es una muestra de
que este proyecto se elaboró para satisfacer los caprichos de algunos
administradores de bancos de datos. Además, viola el derecho a la igualdad,
pues establece un trato igual para el delincuente penal y para la persona que
ha incumplido, o cumplido de manera tardía, una obligación comercial.
-
Finalmente, asegura que el inciso 2 del artículo 13 del proyecto contraría la
Constitución porque desconoce el derecho fundamental al debido proceso. La
persona de quien se va a circular información desfavorable sólo será informada
de ello por una sola vez, lo cual significa que en las demás ocasiones no será
notificado previamente y no tendrá oportunidad de defenderse o desvirtuar la
información negativa.
3)
JAIME CORDOBA TRIVIÑO, en su condición de Defensor del Pueblo, manifiesta sobre
el proyecto que se examina:
-
El inciso 3 del artículo 2, en la definición sobre información comercial,
señala como datos relevantes para la toma de decisiones, entre otros, los que
se refieran a las actividades de las personas, su experiencia y trayectoria.
Estos son datos personalísimos, están protegidos por el artículo 15
constitucional y, por lo tanto, no constituyen información susceptible de ser
recolectada por un banco de datos.
A
juicio del Defensor del Pueblo, los hechos íntimos de las personas no deben ser
objeto de averiguación ni de publicidad. El inciso -afirma- contiene una
disposición tan amplia que daría lugar al registro de actividades tales como
las desarrolladas en lugares que no son públicos, las relacionadas con el
comportamiento sexual, las referentes a anomalías psíquicas o físicas que no
tengan carácter manifiesto, las relativas a entretenimientos, preferencias o
gustos, o las desarrolladas en su espacio privado. Estas actividades de ninguna
manera pueden considerarse relevantes para la toma de decisiones.
Piensa
también el funcionario que con la norma se infringe el artículo 169
constitucional, según el cual el título de las leyes debe corresponder
precisamente a su contenido; siendo el tema de la ley el relativo a la
información comercial, no puede incluir el de informaciones diferentes como las
ya mencionadas.
Pone
de presente que el proyecto de ley tiene por objeto la regulación de una
actividad (recolección, manejo, conservación y divulgación) pero dirigida
exclusivamente a la información comercial. La norma comentada -señala- en lugar
de establecer el archivo y recolección de datos comerciales, invirtió los
conceptos y dejó al arbitrio de los bancos de datos y archivos la determinación
de cuál información no corresponde a la intimidad de las personas. Concluye,
entonces, que se contraviene lo dispuesto en el artículo 15, porque se deja
abierta la posibilidad de una apreciación subjetiva, que puede menoscabar la
protección del espacio propio que debe estar sustraído del conocimiento de los
demás sujetos, tanto públicos como privados.
-
Dice que el parágrafo segundo del artículo 3º, referente a la presentación de
libros de contabilidad y documentos privados como excepción a la información que
podrían recolectar los bancos de datos, confirma la intención del articulado de
no circunscribir su campo de aplicación a materias comerciales, pues no
exceptúa los datos que correspondan a la esfera íntima de las personas.
-
Considera inconstitucional el artículo 7º, literal b), del proyecto, porque
permite que la información que alimente un banco de datos pueda provenir de
cualquier persona, vulnerando así el artículo 15 de la Carta.
Estima
que no es clara ni suficiente la exigencia de que quien suministre la
información deba tener conocimiento directo. Esta disposición no sólo afectaría
a la persona objeto del registro, puesto que quedaría expuesta a las
apreciaciones de las personas que han tenido contacto con ella, que pueden ser
parcializadas, sino también a las personas destinatarias de la información
porque no hay certeza de su veracidad. El mismo reparo merece el literal d),
sobre otros bancos o archivos.
-
Señala como contrario a la Constitución el artículo 8 del proyecto, pues no
consagra una obligación expresa para los bancos de datos de dar respuesta a las
solicitudes elevadas. La expedición de una constancia es una manera de evadir
la responsabilidad de decidir acerca de la solicitud, sin que se solucione el
problema de la inexactitud de la información.
-
Respecto del artículo 10, literal c), manifiesta que, al no quedar consignada
la exigencia de autorización del afectado para divulgar la información, resulta
inconstitucional permitir el suministro de información a terceros, con la
simple condición de saber "con razonable certeza" que la usarán para
un fin determinado.
-
En el sentir del Defensor del Pueblo, el artículo 11 limita indebidamente el
suministro de información sobre condiciones personales, reputación o forma de
vida de las personas. Además de que lo hace de manera confusa porque habla de
una autorización escrita (pero sin que se tenga que revelar la identidad de
quien solicita la información), rebasa el ámbito de protección a la intimidad
que obliga la norma superior. Expresa que, en su concepto, es inconstitucional
prescribir la circulación restringida de una información que ni siquiera es
susceptible de ser registrada y almacenada en un banco de datos o archivos.
-
Manifiesta su inconformidad con el artículo 12, que establece la caducidad de
los registros, pues, a su juicio, contraría el artículo 169 de la Constitución
porque hace referencia a información sobre la comisión de delitos,
contravenciones o faltas disciplinarias, materias que no deben ser objeto de
regulación en el proyecto de ley.
En
el inciso 2º la norma señala que, sin autorización de la persona concernida,
los bancos de datos "tampoco podrán proveer a terceros datos de carácter
negativo luego de que hayan transcurrido diez (10) años desde que la
correspondiente obligación se extinguió por cualquier medio legal".
Según
el Defensor del Pueblo, la exclusión que contiene esta norma hace entender que
con autorización y luego de que hayan transcurrido diez años, se puede proveer
a terceros la información negativa. Pero la norma no se refiere a lo que ocurre
con esa información negativa durante los diez años siguientes a la extinción de
la obligación. Se pregunta si debe concluirse que durante ese lapso y sin
autorización alguna se puede difundir libremente a terceros.
En
su concepto, una vez se extingue la obligación en los términos previstos en los
códigos de Comercio y Civil, debe eliminarse del registro la información
respecto de tal obligación. Con esta imposición se castiga al deudor sin tener
en cuenta que ya se ha extinguido por las vías legales la obligación que
soportaba.
-
Sobre el artículo 13, relativo a la responsabilidad de las fuentes de
información, manifiesta que una vez los bancos de datos y archivos, por
reconocer la veracidad de la información que suministran las fuentes, admiten
esa información y alimentan con ella sus bases, hacen suya la responsabilidad
ante la persona objeto de registro y ante el receptor de los datos. La
obligación de verificar toda la información que llegue es una carga que deben
asumir los bancos de datos y archivos. De otra manera, sería fácil liberarse de
toda responsabilidad, atribuyéndosela a la fuente, en desmedro de los derechos
de las personas cuya información se registra.
Agrega
que también merece reparo la expresión "pudiendo hacerlo" que
contiene el mismo artículo y se pregunta: "¿Debe entenderse, entonces, que
si no es posible verificar, no obstante esa circunstancia, podrá difundirse la
información?".
Afirma
que es inconstitucional la inexistencia de responsabilidad directa en cabeza de
los bancos de datos o archivos por la inexactitud de la información. Con esta
disposición -señala- se desvirtúan las garantías a las que hace referencia el
artículo 15 de la Constitución.
-
Dice finalmente que el inciso 2º del artículo 13 contiene un mecanismo para que
los bancos de datos y archivos se liberen de responsabilidad, en contradicción
con el respaldo constitucional. La norma confiere a un tercero, el proveedor,
la obligación de notificar a la persona afectada con la información negativa.
De esta manera se desvía hacia la fuente de información la responsabilidad que
debe ser asumida directamente por quien suministra los datos, es decir, el
banco de datos o archivo.
4)
El ciudadano WILLIAM ALVIS PINZON solicita en su escrito que la Corte declare
la inconstitucionalidad de varios artículos integrantes del proyecto:
-
El artículo 2º, inciso 3º, en las frases "relevantes para la toma de
decisiones" y "sobre sus operaciones, sus actividades, su experiencia
y trayectoria"; el parágrafo 1º del artículo 3º; el literal b del artículo
7º, en las expresiones "civil", "administrativa" y
"laboral"; el artículo 10, inciso 1, en la frase "salvo la que
el artículo 15 de la Constitución considera cubierta por el derecho a la
intimidad"; el artículo 10, numeral 2, en la frase "la usará para
efectos de conferir empleo a la misma persona", así como el parágrafo, en
cuanto señala que "se exceptúan de lo dispuesto en el numeral 1 del
presente artículo los archivos sobre la seguridad nacional y asuntos criminales
de que trata el parágrafo 1 del artículo 3º de la presente ley, los cuales no
podrán ser consultados por los interesados"; el artículo 11 en su
totalidad.
El
impugnador considera que con los aludidos apartes normativos se desbordan los
alcances del proyecto de ley lo mismo que su unidad temática y su necesaria
congruencia entre títulos y contenidos del proyecto, tal como lo ordena la
Constitución Nacional en sus artículos 15, 158 y 169. No se limitan al tema de
la información comercial, al que se refiere el proyecto, sino que terminan por
regular y permitir el almacenamiento y circulación de datos de carácter civil,
administrativo, laboral e íntimo, al igual que los asuntos delincuenciales y de
seguridad nacional.
A
su juicio, con las expresadas disposiciones se transgrede también el derecho a
la intimidad que consagra el artículo 15 de la Constitución.
-
El artículo 3º en su inciso 3º y el artículo 12, inciso 2º, en la frase
"...hayan transcurrido diez (10) años desde que la correspondiente
obligación se extinguió por cualquier medio legal".
Considera
que estos preceptos son violatorios del artículo 28 de la Constitución, que
ordena la prescriptibilidad de las penas.
Estima
que, cuando la norma citada autoriza los registros históricos, la inscripción
de comportamientos y hábitos de pago, antecedentes y referencias, está
desconociendo la caducidad del dato, que, entre otros aspectos, procura dar
vigencia efectiva a la prohibición constitucional según la cual en Colombia no
puede haber penas imprescriptibles.
La
segunda de las normas en referencia -dice- desconoce el derecho a la igualdad
por cuanto establece un derecho al olvido diferenciado: para unos eventos éste
se causaría por el vencimiento del término de prescripción de la acción
respectiva (para los delitos, las contravenciones y las faltas disciplinarias),
mientras para el resto de obligaciones (obligaciones civiles y comerciales) es
necesario el transcurso de diez años más después del vencimiento de la
prescripción de la acción judicial procedente. Así las cosas, merece más
reproche quien no pudo cancelar una deuda que quien comete un magnicidio.
-
El artículo 4º, literal c, en la parte que dice: "...que prosperen".
Esto
configura, en su sentir, una limitación al ejercicio del derecho a conocer,
actualizar y rectificar la información que de una persona almacene un banco de
datos. La eliminación de la gratuidad de la consulta para el titular del dato
en caso de que su solicitud no prospere, le usurpa su naturaleza de derecho fundamental
para convertirlo en la adquisición de un servicio.
-
El artículo 8º, inciso 1º, es señalado como inconstitucional, toda vez que para
el impugnante, dada la forma como está redactado, elimina de plano la eficacia
del derecho al Habeas Data. No impone de una forma clara la obligatoriedad de
una respuesta a la solicitud de rectificación a la fuente, sino que se limita a
establecer un término excesivamente largo que no se compadece con la premura de
los derechos fundamentales en juego y que incluso puede ser sobrepasado sin
ninguna consecuencia de fondo en favor del peticionario.
-
El artículo 14, en cuanto exige que, para instaurar acciones de tutela contra
los responsables de bases de datos, con miras a la protección de los derechos
fundamentales a la intimidad personal o familiar y al buen nombre, será
necesario tramitar previamente una solicitud de actualización o rectificación,
según corresponda.
Piensa
el impugnador que ese precepto desnaturaliza gravemente la acción de tutela,
pues el término establecido dejaría en la indefensión al titular del dato, al
tiempo que eliminaría de un solo plumazo la virtualidad de la tutela para
prevenir violaciones a los derechos a la intimidad, al buen nombre y a la
imagen de las personas.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante
Oficio No. 487 del 17 de agosto de 1994, el Procurador General de la Nación
emitió el concepto previsto en el artículo 242, numeral 2, de
la
Constitución Política.
-
Considera que con el inciso 3º del artículo 2º del proyecto se vulnera el
derecho a la intimidad, toda vez que se deja a discreción de los dueños,
agentes u operadores de los bancos de datos, la decisión acerca de las
informaciones que pueden ser recolectadas para alimentar sus archivos.
El
Jefe del Ministerio Público señala que la norma usa términos en extremo vagos
que habilitan a los bancos de datos para recolectar, almacenar, manipular y
divulgar informaciones privadas de los individuos que nada tienen que ver con
las actividades comerciales.
-
También estima que la expresión "cualquier persona", utilizada por el
artículo 3º del proyecto, no debe ser entendida como referida a las personas
naturales sino sólo a instituciones públicas o privadas en condiciones de
construir y operar bancos de datos comerciales.
-
Manifiesta que la "información de carácter personal" de que habla el
inciso 2º del artículo 3º, en la medida en que podría ser entendida en los
términos y con el alcance de la información comercial a la que alude el inciso
3º del artículo 2º, resultaría -como éste- igualmente inconstitucional en
gracia de su vaguedad. Lo mismo cabe predicar -añade- de la frase "y en
general, datos de contenido patrimonial, laboral o comercial".
-
Dice que, con el contenido del inciso 1º del artículo 8º del proyecto de ley
estatutaria se vulnera el artículo 15 de la Carta, en cuanto no se garantiza el
derecho de rectificación y actualización de los datos. Argumenta que no existe
un término realmente perentorio para resolver la petición de rectificación. La
negligencia de la fuente de información -opina- no puede ser trasladada a la
persona que diligentemente ha solicitado la corrección o actualización del
dato, pues en este sentido la Constitución protege la intimidad del titular del
mismo, quien se encuentra en situación de desprotección frente al Banco de
Datos que se aprovecha de una actividad lucrativa.
-
Afirma el Procurador que, en gracia de su naturaleza sancionatoria, los datos
comerciales que reflejan un incumplimiento de obligaciones deben tener una
vigencia limitada en el tiempo, compatible con los derechos al olvido y a la
resocialización. En tal sentido considera que el artículo 12, con su término de
10 años, establece "una vigencia inigualitaria y desproporcionada para la
información negativa suministrable por los bancos de datos comerciales".
-
Estima finalmente que la sola regulación de la estructura y funcionamiento de
las bases de datos dentro de un estatuto legal, sin que en él se garantice en
forma completa, idónea y eficaz el derecho que tiene toda persona de conocer,
actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ella en
bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas, es peligrosa e
inconveniente.
-
En síntesis, el Procurador solicita a la Corte que declare inexequibles el
inciso 3º del artículo 2º; la expresión "cualquier persona",
contenida en el inciso 1º del artículo 3º; la expresión "información de
carácter personal", contenida en el inciso 2º del artículo 3º; las
expresiones "y en general datos de contenido patrimonial, laboral o
comercial", contenidas en el inciso 3º del artículo 3º; el inciso 1º del
artículo 8º y el inciso 2º del artículo 12.
V.
AUDIENCIA PUBLICA
El
día 29 de noviembre de 1994, por decisión de la Sala Plena de la Corte, se
llevó a cabo una Audiencia Pública durante la cual, con la participación del
Viceministro de Comunicaciones, el Procurador General de la Nación, el Ponente
del proyecto en el Senado, el Defensor del Pueblo, el doctor Ciro Angarita
Barón, en calidad de experto, y todos los intervinientes, se efectuó un
detenido análisis sobre el contenido y los alcances del articulado.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta
Corte es competente para efectuar la revisión del proyecto de ley estatutaria
en referencia, según lo dispuesto en los artículos 153, inciso 2º, y 241,
numeral 8º, de la Constitución Política.
Aspectos formales
Verificará
la Corte en primer lugar si, según las pruebas que obran en el expediente, el
procedimiento de aprobación del proyecto de ley Nº 12/93 Senado, 127/93 Cámara
se ajustó en su integridad a las prescripciones de la Carta Política.
1)
Trámite de ley estatutaria
Dispone
el artículo 152 de la Constitución que, mediante leyes estatutarias, el
Congreso de la República regulará, entre otras, la materia relativa a los
derechos y deberes fundamentales de las personas.
Esta
Corte ha advertido al respecto:
“La
Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias
para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar
cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales,
caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un
nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la
certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad.
Esas
materias son las señaladas en el artículo 152 de la Constitución, a cuyo tenor,
el Congreso de la República regulará, mediante las expresadas leyes, los
derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y
recursos para su protección; la administración de justicia; la organización y
régimen de los partidos y movimientos políticos; el estatuto de la oposición y
las funciones electorales; las instituciones y mecanismos de participación
ciudadana y los estados de excepción.
La
propia Carta ha diferenciado esta clase de leyes no solamente por los
especiales asuntos de los cuales se ocupan y por su jerarquía, sino por el
trámite agravado que su aprobación, modificación o derogación demandan: mayoría
absoluta de los miembros del Congreso, expedición dentro de una misma
legislatura y revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la
exequibilidad del proyecto, antes de su sanción por el Presidente de la
República (artículos 153 y 241 - 8 de la Constitución Política).
En
cuanto se refiere a derechos fundamentales, esta Corte ha destacado que la
reserva constitucional de su regulación por el trámite calificado, propio de la
ley estatutaria, no supone que toda norma atinente a ellos deba necesariamente
ser objeto del exigente proceso aludido, pues una tesis extrema al respecto
vaciaría la competencia del legislador ordinario”.
(...)
“La
regulación de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y
primordialmente la que signifique consagración de límites, restricciones,
excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los
mismos, únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite
de ley estatutaria.
Regular,
según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa
"ajustar, reglar o poner en orden una cosa"; "ajustar el
funcionamiento de un sistema a determinados fines"; "determinar las
reglas o normas a que debe ajustarse una persona o cosa".
De
lo cual resulta que, al fijar el exacto alcance del artículo 152 de la
Constitución, no puede perderse de vista que el establecimiento de reglas
mediante las cuales se ajuste u ordene el ejercicio mismo de los derechos
fundamentales implica, de suyo, una regulación, que, por serlo, está
reservada al nivel y los requerimientos de la especial forma legislativa en
referencia”. (Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-425 del 29 de
septiembre de 1994).
Ya
que, por el proyecto de ley objeto de análisis se busca regular el derecho a la
información, establecer los deberes de quienes manejan centrales y bancos de
datos y archivos y salvaguardar los derechos a la intimidad, a la honra y al
buen nombre de las personas, tenía que cumplirse el trámite propio de las leyes
estatutarias.
Excepto
lo que más adelante se especificará sobre el quórum decisorio en una de las
plenarias, que necesariamente incide en la mayoría exigida por la Constitución,
los demás requisitos mencionados en el artículo 153 y concordantes de la
Constitución Política se cumplieron en este caso a cabalidad.
En
efecto, en cuanto a la tramitación aplicable a todo proyecto de ley, según el
artículo 157 de la Carta, pudo establecerse:
Según
certificación expedida por el Secretario General del Senado y de acuerdo con lo
aparecido en los números correspondientes de la “Gaceta del Congreso” (280 de
1993, 27 y 57 de 1994), el proyecto fue publicado oficialmente antes de darle
curso y fue aprobado en la Comisión primera del Senado el día 21 de octubre de
1993 y en sesión plenaria de la misma Corporación el 2 de noviembre de 1993.
Fue
remitido a la Cámara de Representantes el 4 de noviembre de 1993, siendo
aprobado en Comisión el 4 de mayo de 1994 y en sesión plenaria el día 1 de
junio del mismo año.
Ante
la necesidad de conciliar criterios entre las dos cámaras por haberse estimado
que había discrepancias de fondo entre ellas, se constituyeron comisiones
accidentales que, reunidas conjuntamente, rindieron informe de apoyo a un texto
definitivo, aprobado por las plenarias de ambas corporaciones el 8 de junio de
1994 (artículo 161 de la Constitución Política).
Se
cumplió lo ordenado en el artículo 160 Ibídem, pues entre el primero y
el segundo debate en cada Cámara medió un lapso no inferior a ocho días y entre
la aprobación del proyecto en el Senado y la iniciación del debate en la Cámara
de Representantes transcurrió de sobra el término constitucional de quince
días.
En
el expediente obran los textos de los respectivos informes de ponencia tanto en
las comisiones como en las plenarias.
El
artículo 153 de la Carta exige que la aprobación de un proyecto de ley
estatutaria se efectúe en una sola legislatura. Desde este punto de vista el
trámite se avino a la preceptiva constitucional, ya que se produjo en su
totalidad durante la legislatura comprendida entre el 20 de julio de 1993 y 20
de junio de 1994, según consta en el expediente.
2)
La iniciativa en el caso de las leyes estatutarias
En
cuanto a la iniciativa debe decirse que, en principio, las leyes estatutarias
no exigen que ella tenga una procedencia específica, por lo cual, a menos que
en razón de la materia tratada de modo particular por sus normas sea
indispensable que provenga del Ejecutivo, se aplica la regla general prevista
en el artículo 154, inciso 1º, de la Constitución, a cuyo tenor las leyes
pueden tener origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos
miembros, del Gobierno Nacional, de los organismos señalados en el artículo 156
o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución.
Así,
pues, en el presente caso, considerado el contenido del proyecto, éste podía
tener su génesis en el mismo Congreso Nacional, como en efecto ocurrió.
3)
Discrepancias entre las cámaras. Sentido y alcances del artículo 161 de
la Constitución.
Comentario
especial merece lo acontecido en lo referente a la hipótesis contemplada en el
artículo 161 de la Constitución, es decir, la aparición de discrepancias en las
cámaras respecto del proyecto.
Como
se deja dicho, aprobado en la pertinente comisión y en la plenaria del Senado
los días 21 de septiembre y 2 de noviembre de 1993, respectivamente, y aprobado
también en la respectiva comisión permanente de la Cámara de Representantes el
4 de mayo de 1994, el proyecto fue sometido a consideración de la plenaria de
dicha Corporación y aprobado por ella el 1º de junio de 1994, pero debe
anotarse que el texto votado favorablemente por el Senado difería en varios
aspectos del que se consideró en la Cámara de Representantes. Fue integrada,
entonces, el 7 de junio de 1994, una comisión accidental de concertación
compuesta por senadores y representantes. (Cfr. “Gaceta del Congreso” Nº 78.
Junio 17 de 1994. Pág. 40), la cual rindió informe a las plenarias en estos
términos:
"Reunida
la comisión de concertación y conciliación designada por las respectivas
plenarias del Honorable Senado y la Honorable Cámara de Representantes, para
llevar a cabo los ajustes que fueran necesarios al proyecto de la referencia,
se acordó sin más, acoger en su integridad el texto aprobado por la plenaria de
la Cámara y en tal sentido presentar a las plenarias la siguiente proposición:
Désele
aprobación definitiva al proyecto de ley por la cual se dictan algunas
disposiciones sobre el ejercicio de la actividad de recolección, manejo,
conservación y divulgación de información comercial.
De
los Honorables Senadores y Representantes,
FERNANDO
RUEDA FRANCO GONZALO GAVIRIA CORREA
Senador
(Fdo) Representante a la Cámara (Fdo)
ANA
GARCIA DE PECHTHALT
Representante
a la Cámara
(Sin
firma)"
El
informe fue aprobado por las plenarias de Senado y Cámara el 8 de junio de 1994
(Cfr. Certificación del Secretario General del Senado y "Gaceta del
Congreso" No. 75 del miércoles 15 de junio de 1994, pág. 4, y No. 79 del
viernes 17 de junio de 1994, pág. 7).
Considera
la Corte que, si bien en la sesión del Senado del 2 de noviembre de 1993 se
preguntó a los senadores si querían que el proyecto se convirtiera en ley de la
República y respondieron afirmativamente, y que lo propio aconteció en la
plenaria de la Cámara de Representantes el 1 de junio de 1994, cerrándose
aparentemente el ciclo de aprobación de aquél en lo que concierne al Congreso,
por lo cual se pensaría que ha debido pasar inmediatamente a la revisión de la
Corte Constitucional, el trámite en el seno de las cámaras tuvo que proseguir
por cuanto los textos votados en Cámara y Senado diferían entre sí.
Juzga
la Corte a este respecto que la única manera de establecer que en realidad
existen discrepancias entre las cámaras en torno a determinado proyecto, para
los fines de constituir comisiones accidentales en los términos del artículo
161 de la Carta, consiste en verificar que ellas resultan de textos aprobados.
Es decir, las comisiones de concertación y conciliación no tendrían razón de
ser antes de que en las dos cámaras se hubiera votado el proyecto, pues no
podría presumirse con base en elementos distintos a la comprobación de la
votación que en efecto los textos que prohijan una y otra corporación son
distintos.
Así
se colige, además del artículo 186 de la Ley 5a de 1992 (Reglamento del Congreso), que dice:
LEY 5a DE 1992
"ARTICULO
186. Comisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo 161
constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las
Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las
discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.
Las
comisiones prepararán el texto que será sometido a consideración de las cámaras
en el término que les fijen sus Presidentes.
Serán
consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta
a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas."
(Subraya la Corte).
Ello
explica porqué en el trámite del proyecto que ocupa la atención de la Corte se
tuvieron dos intervenciones, en días distintos, de cada una de las plenarias de
las cámaras: una para dar los respectivos segundos debates al proyecto; otra
para aprobar el informe de la comisión de concertación y conciliación y, en
consecuencia, para votar el texto definitivo del proyecto, unificando
criterios.
El
sentido del artículo 161 de la Constitución no es otro que el de asegurar que
las dos corporaciones legislativas coinciden en la integridad del proyecto, a
fin de que prevalezca el principio de identidad del mismo en las distintas
etapas del proceso legislativo. Como, según la Constitución (artículo 160),
durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, es previsible
que los textos aprobados finalmente en una y otra sean distintos, lo que daría
lugar a repetir los debates, regresando el proyecto a etapas anteriores dentro
de su trámite, o a la declaración de inconstitucionalidad de los textos en que
hubiere divergencias, motivo por el cual las comisiones accidentales de
concertación y conciliación, introducidas en la Carta Política de 1991,
permiten salvar las diferencias de manera más ágil, en el seno mismo del
Congreso.
4)
Quórum y mayorías
Esencial
para la aprobación de cualquier ley de la República y con mayor razón para la
de una estatutaria es el exacto cumplimiento del quórum y las mayorías exigidas
por la Constitución Política.
El
artículo 157 de la Carta advierte con claridad que “ningún proyecto” será ley
sin haber sido “aprobado” en primer debate en la correspondiente comisión
permanente de cada Cámara y en las dos cámaras en segundo debate.
La
aprobación es un acto solemne en cuya virtud un funcionario, corporación
u organismo adopta una decisión, con arreglo a determinadas exigencias previas,
establecidas por el ordenamiento jurídico, de tal manera que, al impartirla, se
compromete, aceptando, refrendando o respaldando aquello que ha sido objeto de
su análisis.
En
materia legislativa, la aprobación alude al asentimiento válido de la
correspondiente comisión o cámara a un determinado proyecto o proposición, el
cual no se entiende otorgado si falta alguno de los requisitos exigidos en
abstracto por la normatividad constitucional que rige la materia. Entre tales
requisitos cabe resaltar, para los fines del proceso, el quórum -en sus
modalidades de deliberación y decisión- y la mayoría -ordinaria o
calificada-, cuya determinación depende de las previsiones que para el asunto
específico haya establecido la Carta Política.
El
quórum deliberatorio es el número mínimo de miembros de la respectiva
comisión o cámara que deben hallarse presentes en el recinto para que la unidad
legislativa de que se trata pueda entrar válidamente a discutir sobre los temas
objeto de su atención.
La
existencia del quórum deliberatorio no permite per se que los presentes
adopten decisión alguna. Por tanto, no puede haber votación, aunque se tenga
este tipo de quórum, si no ha sido establecido con certidumbre el quórum
decisorio, que corresponde al número mínimo de miembros de la comisión o
cámara que deben estar presentes durante todo el proceso de votación para que
aquélla pueda resolver válidamente cualquiera de los asuntos sometidos a su
estudio.
Sobre
la base del quórum decisorio, y sólo sobre la base de él, es menester que,
contabilizada la votación que se deposite en relación con el proyecto de que se
trate, éste alcance la mayoría, esto es, el número mínimo de votos que
requiere, según la Constitución, para entenderse aprobado.
Según
el artículo 145 de la Constitución, el Congreso pleno, las cámaras y sus
comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar (quórum deliberatorio) con
menos de una cuarta parte de sus miembros.
De
acuerdo con el mismo precepto, las decisiones sólo podrán tomarse (quórum
decisorio) con la asistencia de la mayoría (mitad más uno) de la respectiva
corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente.
En
otros términos, únicamente se puede entrar a adoptar decisiones cuando desde el
principio ha sido establecido y certificado con claridad el quórum decisorio.
Por
su parte, en materia de mayorías, el artículo 146 de la Carta determina: “En el
Congreso pleno, en las cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones
se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la
Constitución exija expresamente una mayoría especial”.
Una
de tales mayorías especiales es la del artículo 153 de la Carta Política, a
cuyo tenor la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias
deben obtener la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, es decir,
resulta necesario que voten a favor de la iniciativa por lo menos la mitad más
uno de quienes integran una y otra corporación.
En
el asunto que se considera, en los números correspondientes de la “Gaceta del
Congreso” no aparece consignado el número de votos con el que cada cámara
aprobó el proyecto.
En
la certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República,
remitida a la Corte junto con el proyecto, se dice:
“El
Congreso Nacional le ha dado trámite a este proyecto de Ley Estatutaria
atendiendo los artículos 152 y 153 de la C.N., los artículos 207 y 208 numeral
2º de la Ley 5a de 1992,
particularmente en la exigencia de la mayoría absoluta de los miembros del
Congreso".
No
obstante, se omitió indicar -como ha debido hacerse- cuál fue el número total
de votos en cada caso, a fin de poder establecer si en efecto el proyecto
consiguió dicha mayoría absoluta.
Pese
a que el Magistrado Sustanciador, mediante auto del 21 de junio de 1994,
solicitó a las secretarías generales de Senado y Cámara precisar cuáles fueron
las mayorías con las cuales se aprobó el proyecto No. 12/93 Senado, 127/93
Cámara, por toda respuesta se recibieron varios números de la "Gaceta del
Congreso", en ninguna de las cuales se encontró la información solicitada,
como bien lo anotó el Procurador General de la Nación en su concepto.
Ante
la aludida falta de información, el Magistrado Sustanciador, mediante auto del
19 de agosto de 1994, delegó a la doctora María Claudia Rojas, Magistrada
Auxiliar (artículo 10, inciso 2, del Decreto 2067 de 1991), para que practicara
una diligencia de inspección judicial en las secretarías de Senado y Cámara,
con el objeto de determinar si en el caso del proyecto materia de examen se
cumplió lo previsto en el artículo 153 de la Constitución Política.
En
dicha diligencia no se encontró ningún documento en el cual apareciera la
información necesaria para definir la constitucionalidad del trámite dado al
proyecto.
Los
funcionarios que asistieron a la diligencia por parte de las secretarías
generales de Senado y Cámara señalaron apenas que en una y otra corporación,
verificado el quórum decisorio reglamentario, se dió aprobación al proyecto en
bloque y por la unanimidad de los presentes. Manifestaron que "solamente
se puede conocer el número de votos para la aprobación de un proyecto, tanto a
favor o en contra, cuando se solicita por parte de un H. Senador votación
nominal".
La
Corte Constitucional ha procedido entonces a evaluar tanto el quórum existente
como las mayorías con las cuales se dió por aprobado el proyecto de ley en las
distintas sesiones de plenaria en ambas corporaciones legislativas. Verificó
especialmente si, con el número de congresistas presentes en ellas, habiéndose
votado el proyecto por unanimidad -como de las diligencias practicadas se
colige que aconteció-, se completó el número de votos exigidos por la
Constitución.
-
En la "Gaceta del Congreso" número 384 del lunes 8 de noviembre de
1993, en la que se consigna lo relativo a la sesión ordinaria del 2 de
noviembre del mismo año, fecha de aprobación del proyecto en segundo debate en
la plenaria del Senado de la República (Acta No. 30) aparece que contestaron al
llamado a lista noventa y ocho (98) senadores. Si, como queda expuesto, la
votación fue unánime, se tiene entonces que la mayoría en este caso fue de
noventa y ocho (98) votos a favor del proyecto, cero (0) en contra;
-
En la "Gaceta del Congreso" No. 76 del miércoles 15 de junio de 1994,
en la que aparece relatado lo ocurrido en la sesión ordinaria del 1 de junio
del mismo año, fecha del segundo debate dado al proyecto en la plenaria de la
Cámara de Representantes (Acta No. 118), se lee que al establecer el quórum
contestaron a lista cincuenta y tres (53) representantes. Si, como atrás se
expresa, la votación fue unánime, la mayoría en esta ocasión fue de cincuenta y
tres (53) votos a favor del proyecto, cero (0) en contra;
-
En la "Gaceta del Congreso" No. 75, del miércoles 15 de junio de
1994, en la que aparece narrado lo que aconteció en la sesión ordinaria del 8
de junio del mismo año, fecha en la cual la plenaria del Senado aprobó el
informe de la comisión accidental de conciliación y concertación y el texto
definitivo del proyecto (Acta No. 55), consta que contestaron al llamado a
lista 87 senadores. Si, de acuerdo con lo establecido, la votación fue unánime,
la mayoría en esta oportunidad estuvo compuesta por ochenta y siete (87) votos
a favor, cero (0) en contra;
-
En la "Gaceta del Congreso" No. 79, del viernes 17 de junio de 1994,
en la que se publicó el Acta No. 120, correspondiente a la sesión plenaria de
la Cámara llevada a cabo el 8 de junio de 1994, fecha de aprobación del informe
de la comisión accidental de conciliación y concertación y del texto definitivo
del proyecto, se dice que respondieron al llamado a lista ciento veintiún (121)
representantes. Si, de acuerdo con lo dicho, la votación fue unánime, la
mayoría en esta oportunidad estuvo compuesta por ciento veintiún (121) votos a
favor, cero (0) en contra.
Según
certificaciones expedidas por las secretarías generales de Senado y Cámara, el
número de senadores durante la legislatura en que se aprobó el proyecto era de
102 y el número de representantes durante esa misma legislatura era de 161,
para un total de miembros del Congreso de 263.
Como
puede observarse, para el segundo debate del proyecto en la Cámara de
Representantes, llevado a cabo el día 1º de junio de 1994, apenas estaban
presentes cincuenta y tres (53) de los ciento sesenta y un (161) miembros de la
Corporación, según consta en la "Gaceta del Congreso" Nº 76 del 15 de
junio de 1994, en cuya página 3, después de publicada la lista de los
asistentes, puede leerse:
"La
Secretaría General a cargo del doctor Diego Vivas Tafur, informa a la Presidencia
que se ha constituido el quórum decisorio. En consecuencia la Presidente
(sic) declara abierta la sesión plenaria..." (Subraya la Corte).
Se
dió entonces curso al segundo punto del orden del día ya que el primero estaba
destinado cabalmente al llamado a lista y a la verificación del quórum. Este
segundo punto se refería a los “negocios sustanciados por la Presidencia”, en
cuyo primer lugar se encontraba la consideración del informe presentado a la
Cámara por una comisión accidental de conciliación sobre objeciones
presidenciales. Se votó al respecto y se continuó votando sobre diversos
proyectos de ley, entre ellos el que se revisa.
Vale
decir, a partir de ese momento se entró a decidir, que es precisamente lo que
el artículo 145 de la Constitución prohibe cuando aún no se ha reunido el
quórum decisorio.
En
efecto, pese a que en la página 4 se dice que “en el curso de la sesión” se
hicieron presentes otros representantes, no se determina cuándo ocurrió eso, si
antes, después o mientras se efectuaban las distintas votaciones y, por otra
parte, es claro que tanto la Secretaría como la Presidencia habían partido de
la base, desde el comienzo, de que había quórum decisorio sin haberlo.
En
las páginas 12 y 13 se registra lo acontecido en relación con el proyecto
materia de revisión:
"En
consideración de la plenaria el articulado del proyecto número 127/93 Cámara.
¿Lo aprueba la Cámara?
(...)
El
Presidente dice:
En
consideración el articulado del proyecto. Continúa la discusión, se cierra, ¿la
aprueba la Cámara?
El
Secretario General anuncia: es aprobado el articulado del Proyecto de ley
número 127/93 Cámara, señor Presidente.
El
señor Presidente solicita al señor Secretario leer el título del Proyecto de
ley número 127/93 Cámara.
El
Secretario procede así:
Título
del Proyecto: Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre el ejercicio de
la actividad de recolección, manejo, conservación y divulgación de información
comercial sobre el cobro y recaudo de obligaciones dinerarias.
Dice
el señor Presidente: ¿Aprueba la plenaria el título del Proyecto de ley número
127/93 Cámara?
El
Secretario General contesta: Es aprobado el título del Proyecto de ley número
127/93 Cámara, señor Presidente.
Pregunta
el señor Presidente: ¿Quieren los honorables Representantes que el Proyecto de
ley aprobado se convierta en ley de la República?
El
Secretario General anuncia: Así lo quieren señor Presidente".
De
los datos precedentes concluye la Corte:
1.
La sesión plenaria de la Cámara, durante la cual se dijo haber aprobado en
segundo debate el proyecto de ley objeto de examen, se llevó a cabo sin haberse
completado siquiera el quórum decisorio, pues según el artículo 145 de la
Carta, "las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría
de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución
determine un quórum diferente".
2.
Puesto que no está probado en qué momento se completó el quórum decisorio
respecto de cada una de las votaciones y conociéndose que ellas se habían
iniciado sin que aquél se hubiera conformado, todas las determinaciones
adoptadas durante la mencionada sesión carecen de efecto.
Así
lo dispone el artículo 149 de la Carta Política:
"ARTICULO
149.- Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de
ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Público, se efectúe
fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que
realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las
deliberaciones serán sancionados".
3.
En cuanto al trámite propio de las leyes estatutarias, fue vulnerado
abiertamente el artículo 153 de la Constitución, que establece el voto de la
mayoría absoluta de los miembros del Congreso para que un proyecto de esa
categoría se entienda aprobado.
Observa
la Corte a este respecto que, como no se reúne el Congreso en un solo cuerpo
para dar segundo debate a los proyectos de leyes estatutarias, dado el carácter
taxativo del artículo 141 de la Carta, la mayoría calificada no se establece
sumando los votos depositados en Cámara y Senado para comparar el resultado con
el número total de miembros del Congreso, sino que es imperioso definir si en
cada una de las cámaras, previa la conformación del quórum decisorio, se ha
obtenido cuando menos la mitad más uno de los votos de quienes las integran.
Así
las cosas, resulta palmario que, en el caso de autos, aunque se alcanzó una
amplia mayoría a favor del proyecto en segundo debate, votado en el Senado de
la República, la votación en la Cámara de Representantes, pese a ser unánime y
habida cuenta del reducido número de los presentes cuando se inició el proceso
de adopción de decisiones, no era suficiente para aprobar una ley ordinaria,
menos todavía para la aprobación de una ley estatutaria.
4.
Como antes se ha dicho, con posterioridad a las sesiones en las cuales se dió
segundo debate al proyecto en Cámara y Senado, dadas las divergencias entre los
textos votados en una y otra corporación, se constituyeron comisiones
accidentales de conciliación que, después de reunidas conjuntamente, acordaron
"acoger en su integridad el texto aprobado por la plenaria de la
Cámara".
Si
bien ese texto fue nuevamente votado por las plenarias de Cámara y Senado, con los
niveles de votación que atrás se registran, cabe resaltar que mal podría
entenderse convalidada la actuación cumplida durante el segundo debate, por
cuanto -se repite- la Constitución sanciona la falta de quórum con la
ineficacia (artículo 149 C.P.) y, por otra parte, sin un texto efectivamente
aprobado en la plenaria de una de las cámaras no podía hablarse de
discrepancias que pudieran ser dirimidas mediante el procedimiento de las
comisiones accidentales de conciliación, es decir, la carencia de efectos del
segundo debate en la Cámara de Representantes hacía inocua la aplicación del
artículo 161 de la Carta.
De
todo lo anterior fluye con claridad el inocultable vicio de procedimiento en
que se incurrió, que afecta necesariamente a la totalidad del proyecto.
Se
trata, además, de un vicio insubsanable por cuanto, según mandato del artículo
153 de la Constitución, la aprobación, modificación o derogación de las leyes
estatutarias deberá efectuarse dentro de una sola legislatura, siendo evidente
que, al momento de proferir este fallo, el término constitucional dado al
Congreso se encuentra ampliamente vencido, pues la legislatura de que se trata
concluyó el 20 de junio de 1994, según las voces del artículo 138 de la
Constitución Política.
En
ese orden de ideas, no resulta aplicable a este caso el parágrafo del artículo
241 de la Carta.
Se
declarará inexequible, en su totalidad el proyecto de ley revisado.
Las graves deficiencias en el suministro oportuno y
completo del material probatorio
En
este proceso, como en otros, ha tropezado la Corte con numerosas dificultades
para la obtención de los datos, certificaciones y registros requeridos como
pruebas, indispensables para llevar a cabo el debido estudio referente a la
tramitación del proyecto.
No
obstante los claros términos de las providencias mediante las cuales se
decretaron las pruebas pertinentes y su reiteración, los funcionarios y
dependencias administrativas de Cámara y Senado fueron renuentes a entregar, de
manera oportuna y completa, la información solicitada, por lo cual, en esta
oportunidad, fue necesario comisionar a una de las magistradas auxiliares de la
Corporación para que se trasladara al Congreso de la República y, mediante la
práctica de una inspección judicial, recaudara el material probatorio.
Es
obligación inexcusable de los servidores públicos atender con diligencia,
eficacia y economía procesal los requerimientos de los jueces.
Tal
actitud, que debe ser constante en relación con toda clase de procesos, reviste
una especial trascendencia cuando se trata de la revisión constitucional de
leyes estatutarias, pues del examen confiado a la Corte Constitucional, que
debe ser integral, depende la entrada en vigencia de disposiciones de la más
alta jerarquía dentro del ordenamiento jurídico, alusivas a materias de
excepcional importancia, cuales son las indicadas en el artículo 152 de la
Carta.
Debe
anotarse que, en lo referente a quórum y mayorías, dadas las especiales exigencias
constitucionales, la responsabilidad de los funcionarios de quienes se demanda
la información con destino a los procesos de revisión constitucional oficiosa
-los secretarios de las comisiones permanentes y los secretarios generales de
Cámara y Senado- no llega simplemente hasta el envío de los números
correspondientes a la "Gaceta del Congreso" en los cuales se hayan
consignado los textos de algunas actas, sino que va hasta la certificación
exacta del número de asistentes a las respectivas sesiones, el quórum decisorio
con el cual se votó, el número de votos depositados a favor y en contra del
proyecto y el número de miembros de la comisión o cámara, además de los datos
específicos que en cada proceso solicite el Magistrado Sustanciador.
DECISION
Con
fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación y
cumplidos los requisitos que establece el Decreto 2067 de 1991, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase
INEXEQUIBLE en todas sus partes el proyecto de ley estatutaria número 12/93
Senado, 127/93 Cámara, "por la cual se dictan algunas disposiciones sobre
el ejercicio de la actividad de recolección, manejo, conservación y divulgación
de información comercial".
Cópiese,
comuníquese al Presidente del Congreso de la República y al Presidente de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ
Magistrado Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General |
639 | C-009-95
Sentencia No
Sentencia No. C-009/95
DELITO POLITICO
El delito político es aquel que, inspirado
en un ideal de justicia, lleva a sus autores y copartícipes a actitudes
prescritas del orden constitucional y legal, como medio para realizar el fin
que se persigue. Si bien es cierto el fin no justifica los medios, no puede
darse el mismo trato a quienes actúan movidos por el bien común, así escojan
unos mecanismos errados o desproporcionados, y a quienes promueven el desorden
con fines intrínsecamente perversos y egoistas. Debe hacerse una distinción
legal con fundamento en el acto de justicia, que otorga a cada cual lo que
merece, según su acto y su intención.
REBELION
Cabe anotar que
el texto acusado (Art. 125 del Decreto 100 de 1980) confunde rebelión con
revolución, pues modificar el régimen constitucional o legal vigente implica
una actitud revolucionaria. Al respecto, conviene aclarar dos cosas: primera,
no puede abarcar el género revolución ni el género rebelión, sino solamente las
modalidades no ajustadas a derecho, es decir, las que no cumplen con los
requisitos concurrentes enunciados; segunda, se refiere exclusivamente a la
rebelión armada y por ende también a la revolución armada, sin principio
de legitimación in causa, estudiada. Bajo esta interpretación, se procederá a
declarar su exequibilidad.
SEDICION
Mediante la
sedición ya no se persigue derrocar al gobierno nacional, ni suprimir el régimen
constitucional o legal vigente, sino perturbar la operatividad jurídica; desde
luego esta conducta tiene que ser tipificada, por cuanto en un Estado de
Derecho es incompatible la coexistencia de dos fuerzas armadas antagónicas, y,
además, como se ha dicho, no puede legitimarse la fuerza contra el derecho.
ASONADA
La asonada no
tiene razón de ser, por cuanto con la consagración constitucional de la
democracia participativa, con mecanismos eficaces para ello, no hay
cabida para generar el desorden, a través de la asonada, lo cual impide la
misma participación ciudadana institucionalizada. También contradice uno de los
fines del Estado, como lo es el orden político, social y económico justo. La
asonada, al impedir la tranquilidad, priva a los miembros de la sociedad civil
de uno de sus derechos fundamentales, cual es la tranquilidad, además de
desvertebrar la seguridad; al hacerlo, es injusta, luego tal conducta es
incompatible con el orden social justo. Admitiendo, en gracia de
discusión, que se trata de la expresión contra una injusticia, no hay
legitimación in causa para la violencia, pues la justicia no admite como medio
idóneo para su conservación su antinomia, es decir, la injusticia. Finalmente,
contra la tranquilidad ciudadana no hay pretensión válida ya que los ataques a
la población civil están expresamente prohibidos por los convenios de Ginebra
de 1949.
PARAMILITARES
Sólo el Estado puede poseer fuerzas armadas
y, por otra, sólo él puede administrar justicia. Lógicamente, de acuerdo con
este argumento, carecen de legitimidad los llamados grupos de autodefensa
armada, por cuanto en realidad constituyen un paramilitarismo, incompatible con
la estructura del Estado de Derecho. Tanto las fuerzas armadas -incluyendo en
éstas a la policía y a los organismos de seguridad-, como los tribunales y
juzgados, son instituciones políticas que hacen parte del poder público; su
formación, estructura, funciones y, en general, su organización básica, deben
estar debidamente consagradas en la Constitución. Por otra parte, el Estado no
debe tolerar la existencia de grupos o sectores armados por fuera de los
ejércitos regulares y demás instituciones oficiales de defensa. La existencia
de grupos paramilitares o de autodefensa, o de cuadrillas armadas, implica una
amenaza contra la estabilidad institucional y un desconocimiento del Estado de
Derecho.
REF.: Expediente No. D-630
Demanda de
inconstitucionalidad de los artículos 1o. y 2o. (parciales) del Decreto 1857 de
1989, y los artículos 128, 130 y 131 (parcial) del Decreto 100 de 1980 (Código
Penal).
Actor: ALEXANDRE
SOCHANDAMANDOU
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Tema: Rebelión,
sedición, asonada y conspiración.
Santafé de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de
enero de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Alexandre Sochandamandou, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el
numeral 5o. del artículo 241 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad
de los artículos 1o. y 2o. (parciales) del Decreto 1857 de 1989, y los
artículos 128, 130 y 131 (parciales) del Decreto 100 de 1980 (Código Penal).
Admitida la demanda, se ordenaron las
comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se fijó en lista
el negocio en la Secretaría General de la Corporación para efectos de la
intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al Procurador
General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos todos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067
de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de la norma acusada es el
siguiente:
CODIGO PENAL
DECRETO 100 DE 1980
"Artículo 125.-
REBELIÓN. (Modificado D.L. 1857/89, art. 1o.) Los que mediante el empleo de
las armas pretendan derrocar al gobierno nacional, o suprimir o
modificar el régimen constitucional o legal vigente, incurrirán en prisión de
cinco (5) a nueve (9)años y en multa de cien (100) a doscientos (200) salarios
mínimos mensuales".
(La parte resaltada
es la que se demanda).
"Artículo 126.-
SEDICION. (Modificado. D.L. 1857/89, Art. 2o.). Los que mediante el empleo
de las armas pretendan impedir transitoriamente el libre funcionamiento del
régimen constitucional o legal vigentes, incurrirán en arresto de dos (2) a
ocho (8) años y multa de cincuenta (50) a cien (100) salarios mínimos legales
mensuales".
(La parte resaltada es
la que se demanda).
"Artículo 128.-
ASONADA. Los que en forma tumultuaria exigieren violentamente de la autoridad
la ejecución u omisión de algún acto propio de sus funciones, incurrirán en
arresto de cuatro meses a dos años".
"Artículo 130.-
CONSPIRACION. Los que se pongan de acuerdo para cometer delito de rebelión o de
sedición, incurrirán por este solo hecho en arresto de cuatro meses a dos
años".
"Artículo
131.- SEDUCCION, USURPACION Y RETENCION ILEGAL DE MANDO. El que, con el
propósito de cometer delito de rebelión o de sedición, sedujere personal de
las fuerzas armadas, usurpare mando militar o policial, o retuviere
ilegalmente mando político, militar o policial, incurrirá en prisión de cuatro
meses a dos años".
(La parte resaltada
es la que se demanda).
III. LA DEMANDA
A. Normas Constitucionales que se
consideran infringidas
Considera el demandante que las normas
acusadas son violatorias del Preámbulo y los artículos 1o., 2o., 3o., 6o., 9o.,
20, 38, 40 numeral 3o., 73, 112, 113 y 116 de la Constitución Política.
B. Fundamentos de la demanda
El demandante parte del siguiente
enunciado:
"A mi juicio,
los rebeldes armados y los asonadores se dividen en dos grupos:
"1. Los que
inspirados en filosofías e ideales políticos altruistas obran en defensa de los
predicados constitucionales y luchan contra la injusticia social para el
mejoramiento del nivel de vida del pueblo en general.
"2. Los que
inspirados en intereses antisociales, ejecutan maniobras armadas
desestabilizadoras para aumentar -en río revuelto- sus ganancias personales, y
los que combinan sus maniobras armadas con el soborno a los funcionarios del
Gobierno para obtener un mayor poder y lucro.
"A los segundos
se les debe juzgar como delincuentes concertados cuando cometen delitos contra
la seguridad pública y por todas y cada una de las conductas que se tipifiquen
como delito en el C.P.
"A los primeros
NO se les debe penalizar, a contrario sensu, el Gobierno -como garante de la
paz nacional- está en la obligación de dialogar con los dirigentes de la
comunidad rebelde para negociar con ellos -dentro de los límites
constitucionales- el orden prioritario y el cronograma conveniente para atender
y solucionar las peticiones que demandan".
Afirma el actor que
los rebeldes y asonadores actúan guiados por la desesperación "de quien ha
perdido la esperanza de reivindicar políticamente y por medios pacíficos y
tranquilos sus derechos y garantías constitucionales que en su criterio hayan
desaparecido".
Estima que el artículo 1o. del Decreto 1857
de 1989, que tipifica el delito de rebelión, es violatorio del Preámbulo de la
Constitución Política, ya que precisamente la rebelión armada es la vía que el
pueblo soberano debe asumir contra un gobierno de hecho, sea civil o militar,
que infrinja sus garantías constitucionales. Igualmente sostiene que la citada
norma acusada viola los artículos 1o. y 113 de la Carta Política, toda vez que
la rebelión armada es la conducta que debe asumir el pueblo soberano frente a
un gobierno que atente contra el estado social de derecho, la unidad de la
República y la democracia participativa y pluralista. A juicio del demandante
ésta es la conducta que se debe asumir frente a un gobierno que perturbe el
normal funcionamiento de las ramas legislativa y judicial o "incite a la
resistencia civil contra alguno de los poderes que hace posible la existencia
del estado social de derecho".
Dice el peticionario que la rebelión es la
vía idónea para combatir un gobierno que no actúa en aras del interés general,
ni mantiene la participación en condiciones de igualdad de los ciudadanos en la
vida de la Nación, o que "sometiera la independencia de sus decisiones
políticas en el orden interno, a los intereses nacionales de otros gobiernos o
que en las soluciones de fuerza utilizara, dentro del territorio nacional,
equipo bélico o de inteligencia (armamento, radares, etc.) operado por
efectivos del ejército de otro país o se apoyara en sus operaciones militares
contra nacionales colombianos, en la participación directa de fuerzas militares
o policíacas extranjeras".
"La función prioritaria del gobierno
-dice el actor-, NO es defender la C.N. sino cumplirla, mientras que la función
primordial del pueblo SI es defender la C.N. para hacerla cumplir."
Estima el demandante que los rebeldes
armados únicamente cometen delitos cuando en sus acciones violen los derechos
humanos, atenten contra la riqueza económica del país o contra la vida, honra y
bienes de la población civil.
En relación con el artículo 128 del Código
Penal, considera que es violatorio de los artículos 3o. y 6o. de la
Constitución Política, ya que "la asonada es un derecho al que, para
hacerse escuchar, puede recurrir el pueblo soberano, que inspirado en filosofía
o ideal político altruista, obre en defensa de los predicados constitucionales
y luche por el mejoramiento del nivel de vida del pueblo en general, cuando
considere vulnerados sus derechos fundamentales por un estilo de gobierno que
ejecute u omita los actos propios de sus funciones".
Igualmente, considera el actor que el
artículo 130 del Código Penal debe ser declarado inexequible, toda vez que es
violatorio de los artículos 38, 40 numeral 3o. 112 de la Constitución Política,
"porque cualquier Gobierno incómodo con la oposición y abusando de su
poder podría, por motivaciones políticas, fabricar pruebas idóneas de
conspiración para encarcelar a la dirigencia política de sus opositores adversarios,
y maltratarlos y vejarlos y manipular a los medios de comunicación para, de
esta manera, descalificar sus actividades proselitistas y su proyecto
político".
Asimismo, considera que el artículo 130 del
Código Penal viola los artículos 20 y 73 superiores, ya que, según él, quien
difunda sus ideas y pensamientos, o desempeñe una actividad periodística,
"y por la fuerza de los argumentos que determinaran su oposición al
Gobierno, tuviera la mala suerte de seducir a cualesquier persona de las
fuerzas armadas que lo escuchara, podría ser convicto, con pruebas fabricadas
por los funcionarios del estado". Manifiesta que se debe declarar también
inexequible la expresión "mediante el empleo de las armas" contenida
en el artículo 2o. del Decreto 1857 de 1989, ya que con ella se excluyen otras
conductas que son igualmente atentatorias contra el régimen constitucional o
legal vigente. "Al declarar la inexequibilidad de la parte demandada -dice
el demandante- este artículo podrá incluir otras conductas que tipifican ampliamente
este delito, p.ej., es sabido que existen ciertos dignatarios del Estado que,
como en la época colonial cuando se predicaba el 'se obedece pero no se
cumple', hoy manifiestan con relativa frecuencia que aceptan las decisiones
judiciales pero que no las comparten". (resaltado del actor).
Concluye el actor que "los actos de
fuerza del pueblo (rebelión armada y asonada) deben interpretarse como un
castigo infligido al Gobierno Nacional, por su negligencia en el cumplimiento
de sus obligaciones constitucionales".
IV. INTERVENCIONES
- Del señor Ministro de Justicia y del
Derecho
El señor ministro de Justicia y del Derecho
se pronunció sobre la demanda presentada y solicitó a esta Corporación que se
declare la exequibilidad de las normas acusadas, por considerar, en primera
instancia, que la demanda se dirige únicamente al ingrediente subjetivo de
"derrocar al gobierno Nacional" o la supresión del régimen
constitucional vigente y otro descriptivo que sea mediante el empleo de las armas.
Agrega, que el artículo 128 del Código
Penal, tipifica el delito de asonada cuyo sujeto activo se concreta en varias
personas que, en forma tumultuaria, exigen violentamente de la autoridad la
ejecución u omisión de un acto propio de sus funciones. En este caso sostiene
que no se trata -como en la rebelión- de derrocar al gobierno Nacional ni de
impedir su función constitucional o legal, sino de atemorizar a las autoridades
y a los particulares, de trastornar a la colectividad; de atentar contra la paz
y la tranquilidad pública. De allí que la pena prevista sea considerablemente
inferior a la señalada para la rebelión.
Para el señor ministro la demanda se dirige
a la totalidad del texto que compone el tipo penal de un hecho punible de menor
entidad. Igualmente indica, como fundamentos de constitucionalidad, el hecho de
que la Carta Política señala los mecanismos a través de los cuales los
ciudadanos pueden ejercer su derecho de participación en las decisiones, el
cual, por mandato del mismo Estatuto Superior, se encuentra limitado. A manera
de ejemplo, enuncia el artículo 86 de la Constitución, que consagra la acción
de tutela; el artículo 87, la de cumplimiento; el artículo 88, que se refiere a
las acciones populares; el artículo 90, que impone responsabilidad al Estado
por los daños antijurídicos que le sean imputables. Por su parte, agrega el
interviniente, pítulo 1 del Título IV consagra toda una gama de formas de
participación democrática y el Capítulo 3 del mismo Título, contiene las
disposiciones del estatuto de la oposición, el artículo 374 consagra incluso la
posibilidad de reformar la Constitución, procedimiento mediante el cual se
podrían modificar aún las bases del Estado, por una asamblea constituyente o
por el pueblo mediante el referendo, existiendo así en Colombia un régimen
democrático y participativo y, es por esto que la fuerza no se puede estatuir
como instrumento de oposición.
De igual forma señala el señor ministro,
disposiciones como el artículo 44 de la Ley Estatutaria por la cual se regulan
los estados de excepción en Colombia, la cual dispone que: "El gobierno no
podrá tipificar como delito los actos legítimos de protesta social (sic),
dentro de los estados de excepción".
Agrega que los modernos mecanismos de
participación incluyendo la subordinación cívica, los derechos de alegar
legítima defensa, estado de necesidad, coacción ajena, etc., son contemplados
dentro del Derecho Criminal. e la misma manera indica que en la actualidad, el
hombre se ha preocupado por perfeccionar el ejercicio de los propios derechos
desarrollando el principio constitucional y legal del debido proceso.
El señor ministro concluye su intervención
sosteniendo que el pueblo tiene derecho a no dejarse discriminar en sus
garantías fundamentales; a no ser obligado a actuar por la fuerza; a reclamar
por las injusticias o inconsistencias del gobierno, y a protestar por la
ilegitimidad del mismo, pero siempre dentro de parámetros de racionalidad,
proporcionalidad y legalidad. Cita como ejemplo el hecho de permitirse al indigente
o famélico abandonado por la sociedad que calme los sufrimientos y miserias
apropiándose de bienes de terceros y por ello se creó el estado de necesidad,
pero está vedado el tomar el raponazo o apropiación indiscriminada para
satisfacer necesidades individuales.
- Del señor ministro de Defensa Nacional
El señor ministro de Defensa Nacional se
pronunció sobre la demanda presentada solicitó a esta Corporación la
declaratoria de la exequibilidad de las normas acusadas, de acuerdo con los
argumentos que a continuación se enuncian.
Sostiene que la presente demanda está
encaminada a dejar sin piso jurídico toda la defensa de nuestro sistema de
gobierno y régimen constitucional vigente, por ser los delitos demandados
pertenecientes al libro 2o., parte especial del Código Penal que en su título
primero contiene los delitos contra la existencia y seguridad del Estado,
específicamente el Capítulo de la rebelión, sedición y asonada. Estos son los
hechos punibles que la doctrina ha denominado como delitos políticos, los
cuales fueron consagrados para defender el régimen constitucional vigente y el
gobierno legítimamente constituido como fundamento y consecuencia del Estado
democrático liberal, republicano, unitario, social y de derecho adoptado en los
países de corte occidental.
Considera el señor ministro que, dentro de
nuestro ordenamiento jurídico penal vigente, cobra importancia la noción de
delito político, toda vez que la Constitución y la ley lo consideran como
infracción privilegiada, lo cual implica una serie de consideraciones
especiales a su alrededor, cuales son la posibilidad de la concesión del
beneficio de la amnistía o indulto general, concedida por la mayoría de los dos
tercios de los votos de los miembros de una y otra cámara y por graves motivos
de conveniencia pública; la no extradición de sindicados o condenados por
delitos por esta naturaleza y el derecho de asilo en favor de quienes incurran
en ellos.
A juicio del interventor, la tipificación
de éste delito garantiza la pacífica convivencia ciudadana y el legítimo
ejercicio de los derechos políticos, sociales y culturales de todos los
habitantes de todo el territorio nacional. Además promueve dentro de la más
estricta juridicidad la democracia y la participación dentro de un orden
político, económico y social justo, e indudablemente, fortalece la unidad de la
Nación y en él se basa el ejercicio de todos los derechos y obligaciones
constitucionales legales vigentes; de hecho, el interés jurídico tutelado es el
orden jurídico constitucional vigente y el gobierno Nacional legítimamente
constituido.
Agrega que si la Constitución proclama
principios fundamentales, es lógico y natural que ella misma contenga unos
mínimos de defensa para el real ejercicio de toda su organización y estructura,
de su eficaz funcionamiento y de su sistema de poderes públicos. Es por ello,
que en los artículos 374 a 380 de la actual Constitución proclama su sistema de
reforma como única vía para el cambio institucional a su vez que se consagran
como derechos fundamentales constitucionales la paz y el ejercicio mismo de
los derechos y libertades públicas de los habitantes. Sostiene igualmente que
la vía armada y el desorden institucional están proscritos como mecanismos de
cambio organizacional.
Manifiesta que no se puede declarar
inconstitucional una norma por el simple hecho de suponer situaciones
especiales y complejas que con un juicio subjetivo y parcial conduzca a situaciones
extremas que dejen entrever como consecuencia la impunidad, pues este es un
tema de la exclusiva esfera del derecho penal.
Respecto del delito de sedición señala el
señor ministro que el examen de constitucionalidad se debe hacer teniendo en cuenta
todos los argumentos expuestos anteriormente con relación al delito de
rebelión, teniendo como propósito la ruptura de un régimen legal o
constitucional en beneficio de unos objetivos personalísimos de un sector o
grupo inconforme con la normal ejecución de las competencias atribuidas a los
órganos del Estado.
Concluye el defensor de las normas acusadas
afirmando que las pretensiones de la presente demanda apuntan a dejar sin piso
jurídico el sistema de defensa del orden constitucional, desconociendo que
existen muchos mecanismos que protegen los derechos fundamentales de los
particulares cuando estos resulten amenazados o vulnerados por acción u omisión
de cualquier autoridad pública; contra la que se puede entrar a reclamar
siguiendo el camino constitucional sin necesidad de imponer de ninguna manera
ni legitimar la fuerza que conlleva a la violencia.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
El señor procurador general de la Nación se
pronunció oportunamente sobre la demanda de la referencia y solicitó a esta
Corporación que se declare la exequibilidad de las normas acusadas, con
fundamento en los argumentos que a continuación se enuncian.
Considera el jefe del Ministerio Público
que "la criminalización del delito de rebelión atañe, sobre todo, a la
proscripción estatal del recurso privado al medio violencia como instrumento
para alcanzar fines políticos, por altruistas que ellos sean. Así, sostiene que
al no criminalizar ni penalizar el recurso privado a la violencia significa
para el orden estatal y constitucional, dar vía libre a los medios para su
propia negación y destrucción".
Según su criterio, la rebelión sólo puede
ser considerada como un derecho en el momento en que la Constitución deja de
existir. "Se trata, ciertamente de una disposición llamada a realizarse y
a tener efectos instrumentales -que no simplemente simbólicos- cuando la
Constitución misma haya perdido su vigencia fáctica. Hay quienes dicen, en tal
sentido, que no se trata de una verdadera norma jurídica sino sólo de un llamado
simbólico de atención, para conservar viva en la sociedad, la disposición de
ánimo para defender las instituciones demoliberales contra la dictadura".
Para el procurador "resulta ostensible
como una eventual discriminalización y/o despenalización del recurso privado a
la violencia social y política, como discriminalización de la rebelión y la
asonada, resulta contraria a una visión del Estado como monopolio legítimo y
eficaz de la violencia, de la cual son expresión los artículos 222 y 216 de la
Constitución, y con ello, contrario así mismo, al derecho a la paz que
contempla el artículo 22 de la misma".
De igual forma, el jefe del Ministerio
Público rebate los cuestionamientos del demandante al monopolio de la fuerza
legítima por parte del Estado, y señala que es precisamente la fuerza un medio
específico del poder político, del cual hace uso exclusivo el Estado, toda vez
que es el más idóneo para condicionar el comportamiento de los gobernados.
"Si bien el resto de los poderes crea estados de subordinación, sólo el
empleo de la fuerza física, en los casos extremos de amenazas internas o
externas contra el régimen instituido, puede impedir la insubordinación o la
desaparición del Estado soberano". Pese a lo anterior, señala que dicho
poder, pese a ser exclusivo del Estado, encuentra sus límites en una
normatividad, que a la vez lo legitima.
Señala también que la figura de la legítima
defensa no tiene aplicación en el campo político de la rebelión ya que,
"si bien es una disposición de la fuerza por el particular para proteger
un bien jurídico (la vida, la propiedad) inminentemente amenazado, no conlleva
a los propósitos estratégicos del desvertebramiento del orden constitucional,
ni la consecuente planeación propias de la rebelión, lo cual supone una deliberada
estructuración del proceso de agresión contra el Estado. En esto último radica
la sustancial diferencia entre la rebelión y la legítima defensa, en tanto ésta
última, supone por el contrario, una reacción inmediata ante una amenaza actual
contra un bien jurídico".
Concluye el señor procurador afirmando que
las normas acusadas tienen su fundamento en el Capítulo 1 del Título VII de la
Constitución Política, el cual se refiere a la fuerza pública. Señala que allí
"queda en forma incontrastable establecido que el uso de la fuerza es
atribución privativa del poder público y por tanto, no puede existir fuerza
legítima distinta de las institucionalizadas por el ordenamiento superior, bajo
el pretexto de fines altruistas".
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Por dirigirse la demanda contra una
disposición que hace parte de un decreto con fuerza de ley, es competente la
Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo
prescribe el numeral 5o. del artículo 241 de la Constitución Política.
2. La
materia
Dado que, de una parte, la argumentación
esgrimida por el demandante no se basa en fundamentos de índole jurídica
surgidos del cotejo de las normas acusadas con otras supuestamente contrarias
de la Constitución Política, sino en situaciones meramente hipotéticas, y que,
por otra parte, la normatividad acusada se encuentra prescrita bajo el contexto
del Estado de Derecho vigente, la Corte no considera del caso entrar a analizar
las circunstancias bajo las cuales puede configurarse el derecho a la rebelión,
tal como lo han reconocido y estudiado diversas e importantes corrientes
filosóficas a través de los tiempos, y como está expresamente reconocido en la
actualidad en el Preámbulo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos
de 1948. En consecuencia, considera la Corte que la inconsistencia de los
argumentos esgrimidos por el acusado, la releva de entrar en tales
consideraciones en la presente Sentencia. Sea como fuere, lo cierto es que, la
rebelión no puede justificarse dentro del marco de un Estado de Derecho
El Estado de Derecho tiene sus propios
mecanismos de conservación, distintos a los de la rebelión, la sedición y la
asonada. Es ilógico pensar que pueda legitimarse una actitud de fuerza contra
los instrumentos racionales y razonables que la humanidad ha puesto al servicio
de la paz perpetua, en el seno mismo del Estado racional, es decir, del Estado
inspirado en la ratio iuris. La fuerza la tiene la misma sociedad en
forma de Estado, por lo tanto no hay por qué dividir esa fuerza y
desproporcionar la expresión de una oposición, empleando para ésta la ofensiva
armada , que en última instancia afecta al pueblo jurídicamente organizado. En
aras del orden no puede introducirse su antinomia: el desorden. En aras de la
paz no puede legitimarse la violencia, porque el fin siempre exige medios
proporcionados a él. En el marco constitucional de un Estado donde existen
instrumentos idóneos para expresar la inconformidad como son el estatuto de la
oposición, la revocatoria de mandato, el principio de la soberanía popular, el
control de constitucionalidad, la acción de tutela, las acciones de
cumplimiento y las acciones populares, entre otros, no hay motivo razonable
para señalar que es legítima la confrontación armada y mucho menos actitudes
violentas de resistencia a la autoridad. Los correctivos a las fallas en el
manejo del poder político tienen que ser de derecho y no de hecho. La vía de
hecho no puede, bajo ningún aspecto, conducir al restablecimiento del orden, no
sólo por falta de legitimidad in causa para ello, sino porque siempre
es, dentro del Estado de Derecho, un medio inadecuado, desproporcionado y
generador de desorden.
3. EL CASO CONCRETO
Por las razones anteriormente expuestas, la
Corte considera que los motivos aducidos por el actor carecen de consistencia
jurídica, pues jamás la fuerza puede ser factor de legitimidad, sino más bien
un elemento de defensa de ésta. Las pretensiones del demandante son
injustificadas, por cuanto la vigencia del Estado de Derecho suprime las causas
de la rebelión legítima, y cesando la causa desaparece el efecto. Es así como
las garantías constitucionales que tienen todos los habitantes en el territorio
del Estado colombiano, hacen que no tenga principio de razón suficiente una
rebelión en nuestro sistema democrático, en el que prevalece el interés general
en busca del bien común y del orden social justo. Hay cauces jurídicos para
expresar la inconformidad, y sistemas eficaces de control político, propios de
una democracia participativa y fundada en el pluralismo.
Los artículos demandados tipifican los
llamados delitos políticos. Sobre su naturaleza, ha dicho la Corte Suprema de
Justicia lo siguiente:
"Comparte la
Sala el criterio de su colaborador fiscal sobre que el delito político tiene
que serlo objetiva y subjetivamente: la expresión así lo indica, esto es, que
el bien, interés o derecho jurídicamente tutelado en las ocurrencias en que
acontece es lo político, vale decir, la organización del Estado, el buen
funcionamiento del gobierno; y, además, los móviles que deben guiar al
delincuente tienen que ser, consecuencialmente, los de buscar el mejoramiento
en la dirección de los intereses públicos. Tal es el sentido natural y obvio
del vocablo.
"Mas, también
ese es el sentido obvio y natural de las expresiones que la ley emplea para
consagrar los delitos políticos, cuando requiere el propósito específico de
derrocar al gobierno legítimo, o de cambiar en todo o en parte el régimen
constitucional existente, o de impedir el funcionamiento normal del régimen
constitucional o legal vigentes, o de turbar el pacífico desarrollo de las
actividades sociales. Y eso es lo que en forma patente acredita también la
circunstancia de que las infracciones comunes que se realicen durante un
movimiento subversivo, tales como incendio, homicidio y lesiones causadas fuera
de un combate y, en general, los actos de ferocidad y barbarie, se sancionan
por separado, acumulando, por excepción, las penas (artículos 188 del código de
justicia militar y 141 y 143 del código penal).[1]
El delito político es aquel que, inspirado
en un ideal de justicia, lleva a sus autores y copartícipes a actitudes
prescritas del orden constitucional y legal, como medio para realizar el fin
que se persigue. Si bien es cierto el fin no justifica los medios, no puede darse
el mismo trato a quienes actúan movidos por el bien común, así escojan unos
mecanismos errados o desproporcionados, y a quienes promueven el desorden con
fines intrínsecamente perversos y egoistas. Debe, pues, hacerse una distinción
legal con fundamento en el acto de justicia, que otorga a cada cual lo que
merece, según su acto y su intención.
3.2 Las normas
acusadas
3.2.1 La
rebelión
Cabe anotar que el
texto acusado (Art. 125 del Decreto 100 de 1980) confunde rebelión con
revolución, pues modificar el régimen constitucional o legal vigente implica
una actitud revolucionaria. Al respecto, conviene aclarar dos cosas: primera,
no puede abarcar el género revolución ni el género rebelión, sino solamente las
modalidades no ajustadas a derecho, es decir, las que no cumplen con los
requisitos concurrentes enunciados; segunda, se refiere exclusivamente a la
rebelión armada y por ende también a la revolución armada, sin principio
de legitimación in causa, estudiada. Bajo esta interpretación, se procederá a
declarar su exequibilidad.
3.2.2 La
sedición
La sedición implica
una conducta antijurídica, por cuanto impide que los poderes públicos cumplan
su función constitucional, bien sea de una ley, sentencia, decreto o cualquier
otra medida obligatoria. Se trata de impedir el funcionamiento del orden
jurídico, mediante la coacción armada.
Mediante la sedición
ya no se persigue derrocar al gobierno nacional, ni suprimir el régimen
constitucional o legal vigente, sino perturbar la operatividad jurídica; desde
luego esta conducta tiene que ser tipificada, por cuanto en un Estado de
Derecho es incompatible la coexistencia de dos fuerzas armadas antagónicas, y,
además, como se ha dicho, no puede legitimarse la fuerza contra el derecho.
Es común la
concurrencia de la rebelión y de la sedición, por cuanto ambos son delitos
políticos, y requieren de grupos de personas como agentes; además suponen el
levantamiento armado. Sinembargo, cabe hacer entre los dos tipos penales, una
diferencia: la rebelión, propiamente hablando, busca una sustitución de la
clase dirigente, total o parcialmente. (Si lo que se intenta es el cambio de
sistema, se está en presencia de una revolución). En cambio, la sedición ataca
la operatividad de los poderes públicos, impidiendo el desarrollo
constitucional o legal.
Dentro de un régimen
de garantías individuales y sociales, como el nuestro, no tiene cabida, en
absoluto, la sedición, porque sería legitimar una conducta que hace inoperante
la finalidad misma del Estado, y es inconcebible consagrar el reconocimiento de
un derecho que va en contra de un deber fundamental y prevalente.
Las mismas
observaciones hechas sobre el artículo anterior, son válidas en este evento.
Aquí la diferencia es temporal, pues se refiere a la transitoriedad de
la acción y del efecto.
3.2.3 La
asonada
Como lo sostiene el
tratadista Luis Carlos Pérez[2],
el delito de asonada tiene modalidades que aparentemente lo distinguen de los
políticos, porque si éstos radican en el ataque al orden legal establecido, o a
los actos de sus representantes, "no se ve cómo los amotinados puedan
cometerlos amenazando a los particulares. Sinembargo hay que tener en cuenta
que la Constitución ampara la tranquilidad colectiva y que todo ataque contra
ella afecta sus normas previsoras. Además, no puede decirse que la acción
correspondiente constituya delito común". Agrega el autor citado:
"En cualquier
caso la asonada tiene un carácter más restringido y a veces particular. Su
objeto no es el ordenamiento jurídico nacional, ni el poder supremo, ni el
desconocimiento de alguna providencia, sino la ruptura de la normalidad social
en muchos lugares a la vez o en uno solo. Es decir, que puede tener caracteres
nacionales, regionales o locales"[3].
El artículo 128 de
la ley sub examine tipifica no la simple reunión o tumulto, sino que
especifica más aún la conducta, pues proscribe la exigencia violenta, lo
cual es apenas obvio, ya que dentro de un Estado de Derecho no se puede tolerar
el empleo de la violencia -que es la situación resultante de la negación
del derecho-. ¿Cómo puede un Estado de Derecho permitir las vías de hecho?
¿Cómo legitimar actos por fuera de los cauces que la Constitución brinda para
restablecer el orden, cuando éste, por algún motivo, no está incólume o
funcionando? La asonada, además, presenta varios inconvenientes jurídicos, en
estricto sentido, a saber:
Por un lado, no
tiene razón de ser, por cuanto con la consagración constitucional de la
democracia participativa, con mecanismos eficaces para ello, no hay
cabida para generar el desorden, a través de la asonada, lo cual impide la
misma participación ciudadana institucionalizada. También contradice uno de los
fines del Estado, como lo es el orden político, social y económico justo. La
asonada, al impedir la tranquilidad, priva a los miembros de la sociedad civil
de uno de sus derechos fundamentales, cual es la tranquilidad, además de
desvertebrar la seguridad; al hacerlo, es injusta, luego tal conducta es
incompatible con el orden social justo. Admitiendo, en gracia de
discusión, que se trata de la expresión contra una injusticia, no hay
legitimación in causa para la violencia, pues la justicia no admite como
medio idóneo para su conservación su antinomia, es decir, la injusticia.
Finalmente, contra la tranquilidad ciudadana no hay pretensión válida ya que
los ataques a la población civil están expresamente prohibidos por los
convenios de Ginebra de 1949.
3.2.4 Conspiración
y seducción
Los artículos 130 y
131 acusados son apenas una extensión necesaria de las anteriores disposiciones
encontradas exequibles por esta Corporación. Así, el artículo 130 consagra una
de las formas lógicas de prevenir el delito al tipificar la preparación de
éste. Obviamente si se penaliza el fin, también los acuerdos ordenados por los
agentes para su consumación deben castigarse, por cuanto son unas conductas
antisociales y desestabilizadoras del orden público.
En cuanto al artículo 131, encuentra la
Corte que sería absurdo que el Estado permitiera que se adelantara una labor de
propagación del delito dentro de sus Fuerzas Armadas, que tienen una finalidad
muy clara de asegurar el orden y mantener las libertades públicas, aún con la
fuerza. ¿Qué razón jurídica puede aducirse para permitir que se haga la
apología del delito y seducción hacia él con el personal de las Fuerzas
Armadas. La tipificación del artículo 131 acusado es apenas la consecuencia lógica
de mantener la paz pública y asegurar los derechos de los asociados; que
esperan una garantía plena y total en sus Fuerzas Armadas.
El propósito, se repite, es el de la
rebelión y sedición ilegítimas y armadas.
4. Razón de ser de las disposiciones
acusadas: en el Estado de Derecho el poder público es el monopolizador de
la coerción material
El Estado moderno, que se configuró a
partir de los Siglos XV y XVI, al producirse el desplazamiento de ciertas
funciones básicas que antes eran detentadas por los diversos estamentos, a
manos de una autoridad central, no es compatible con la dispersión de la
fuerza. Una de las funciones naturales del Estado es la de protección y
seguridad de los asociados (Cfr. art. 2 C.P.), la cual se logra mediante los sistemas
de coerción material: fuerza armada institucional, policía, sistema carcelario
y penitenciario, jueces y tribunales. Así, una de las características del poder
público en el moderno Estado de Derecho es el de detentar exclusivamente los
medios de coerción material, con lo cual se garantiza que las reglas de derecho
sean cumplidas por todos los asociados.
Como consecuencia de lo anterior, por una
parte sólo el Estado puede poseer fuerzas armadas y, por otra, sólo él puede
administrar justicia. Lógicamente, de acuerdo con este argumento, carecen de
legitimidad los llamados grupos de autodefensa armada, por cuanto en realidad
constituyen un paramilitarismo, incompatible con la estructura del Estado de
Derecho. Tanto las fuerzas armadas -incluyendo en éstas a la policía y a los
organismos de seguridad-, como los tribunales y juzgados, son instituciones
políticas que hacen parte del poder público; su formación, estructura,
funciones y, en general, su organización básica, deben estar debidamente
consagradas en la Constitución. Por otra parte, el Estado no debe tolerar la
existencia de grupos o sectores armados por fuera de los ejércitos regulares y
demás instituciones oficiales de defensa. La existencia, pues, de grupos
paramilitares o de autodefensa, o de cuadrillas armadas, implica una amenaza
contra la estabilidad institucional y un desconocimiento del Estado de
Derecho.
Es por lo anterior que esta Corporación
procederá a declarar la exequibilidad de los artículos demandados, por no
reñir con el espíritu de la Carta Política.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la
Nación y cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1o.
y 2o. (parciales) del Decreto 1857 de 1989, y los artículos 128, 130 y 131
(parcial) del Decreto 100 de 1980 (Código Penal).
Cópiese,
publíquese, notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO
MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Penal. M.P. Dr.
Agustín Gómez Prada. Bogotá, 25 de abril de 1950.
[2] L.C. PEREZ, "Manual de Derecho Penal". Bogotá,
Edit. Temis, 1977 p. 191.
[3] Ibídem. |
640 | C-010-95
Sentencia No
Sentencia
No. C-010/95
SALARIO
INTEGRAL-Exención
tributaria
Es
claro que la Constitución no prohibe a los patronos otorgar ventajas o trato
favorable a los trabajadores. Lo que la Constitución prohíbe, y con razón, es
precisamente lo contrario: menoscabar la libertad, la dignidad humana y los
derechos de los trabajadores. Esto no pueden hacerlo la ley ni los acuerdos y
convenios de trabajo. Se dice que la norma demandada viola el numeral 9 del
artículo 95, porque es injusto que quienes puedan pactar y recibir el salario
integral "se beneficien proporcionalmente de una mayor exención tributaria".
Si se tiene en cuenta que la exención de impuestos sólo cobija el factor
prestacional, el argumento pierde toda su fuerza. Hipotéticamente la
comparación habría que hacerla sobre la parte gravable del salario, y no sobre
las sumas o los componentes exentos.
REF:
D-634
Demanda
de inconstitucionalidad del artículo 18 (parcial) de la ley 50 de 1990
"Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se
dictan otras disposiciones."
Actor:
ELIZABETH
WHITTINGHAM GARCÍA
Magistrado
Ponente:
Dr.
JORGE ARANGO MEJIA
Sentencia
aprobada, según consta en acta número uno (1), correspondiente a la sesión de
la Sala Plena, del día diez y siete (17) del mes de enero de mil novecientos
noventa y cinco (1995).
I.
ANTECEDENTES
La
ciudadana Elizabeth Whittingham García, en uso del derecho consagrado en los
artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución, presentó ante
esta Corporación demanda de inconstitucionalidad del artículo 18 (parcial) de
la ley 50 de 1990 "Por la cual se introducen reformas al Código
Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones."
Por
auto del trece (13) de julio de 1994, el Magistrado Sustanciador, admitió la
demanda por reunir los requisitos exigidos por el artículo 2 del decreto 2067
de 1991. En dicho proveído, se ordenó la fijación del negocio en lista para
asegurar la intervención ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1,
de la Constitución y 7, inciso segundo, del decreto 2067 de 1991, así como el
envió de copia del expediente al Señor Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos
los requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir la presente
demanda.
A.
NORMA ACUSADA
A
continuación, se transcribe la norma acusada, subrayando el aparte demandado:
"
Ley 50 de 1990
"Por
la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan
otras disposiciones "
EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
D E C
R E T A:
"...
"
Artículo 18.- El artículo 132 del Código Sustantivo del Trabajo quedará así:
"Artículo
132. Formas y libertad de estipulación.
"...
"2.
En ningún caso el salario integral podrá ser inferior al monto de diez (10)
salarios mínimos legales mensuales, más el factor prestacional correspondiente
a la empresa que no podrá ser inferior al treinta por ciento (30%) de dicha
cuantía. El monto del factor prestacional quedará exento del pago de
retención en la fuente y de impuestos."
B.
LA DEMANDA
Los
cargos esgrimidos por la demandante, en contra del artículo acusado son los
siguientes:
1.-
En este caso, el legislador no estableció la base objeto de exención, pues le
permite a empleadores y trabajadores con salario integral, determinar la base
exenta de retenciones e impuestos, al no fijar un monto determinado como factor
prestacional. La norma se limita a decir que dicho factor no podrá ser inferior
al 30% del salario integral, lo que permite, según la demandante, determinar
por un acuerdo privado, un factor prestacional superior al 30% que exige la
norma; por tanto, son los particulares y no el legislador quienes establecen la
base objeto de exención. Por esta razón, considera vulnerados los artículos
154 y 150, numeral 12 de la Constitución.
2.
Igualmente, se desconoce el artículo 338 de la Constitución, pues en cada
empresa existirá un factor prestacional distinto y, por tanto, los particulares
como se explicó en el numeral anterior, se abrogarán una función legislativa,
pues si pueden fijar el factor prestacional, igualmente, determinan la base
objeto de exención.
3. De
la aplicación del aparte acusado, se origina un tratamiento inequitativo entre
los trabajadores que pacten salario integral y los que no, porque aquéllos
tienen la opción de fijar un factor prestacional que está exento de retenciones
e impuestos, mientras los trabajadores que no pacten salario integral, sólo
tienen derecho a los beneficios establecidos en el Estatuto Tributario.
Igualmente,
existe un trato desigual entre los mismos trabajadores con salario integral,
pues la norma autoriza que el empleador, según sus propias circunstancias,
pueda pactar un factor prestacional que exceda del mínimo fijado por la norma,
es decir, mayor al treinta por ciento (30%), a pesar de que "en estricto
rigor no correspondan a prestaciones sociales", lo que se traduce en una
desventaja para los trabajadores cuyo empleador sólo reconoce como factor
prestacional, el mínimo que exige la norma acusada. Según la demandante, esto
implica un desconocimiento de los artículos 95, numeral 5 y 363 de la
Constitución. No hace mención al artículo 13 de la Constitución.
C.
INTERVENCIONES
Según
el informe secretarial del primero (1o.) de agosto de 1994, el término
previsto en la Constitución y en la ley para impugnar o defender la norma
acusada transcurrió y venció en silencio.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Por
medio del oficio número 495, del veintinueve (29) de agosto de mil novecientos
noventa y cuatro (1994), el señor Procurador General de la Nación, doctor
Carlos Gustavo Arrieta Padilla, rindió el concepto de su competencia dentro del
proceso de la referencia, solicitando a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE
el aparte acusado del artículo 18 de la ley 50 de 1990.
El
señor Procurador analiza brevemente los conceptos de salario integral y factor
prestacional, entendido éste último como el mecanismo destinado a compensar
las prestaciones sociales del trabajador que se acoge al sistema integral de
salario. Factor que, por mandato legal, no puede ser inferior al treinta por
ciento (30%) del salario que se fije como integral, el cual dependiendo de
clase de empresa puede variar, por razones tan diversas como el sector
económico en el que desarrollen su objeto social, las convenciones colectivas
que se suscriban, etc.
Lo
anterior, no significa, como lo afirma la demandante, que el empleador y el
trabajador puedan convenir con absoluta libertad cualquier concepto como
factor prestacional, pues en él sólo pueden incluirse aquéllos que gozan de la
misma naturaleza de las prestaciones sociales, es decir, los beneficios que
cubren los riesgos derivados del trabajo, tales como enfermedades, accidentes,
etc.
En
relación con la exención que consagra el artículo 18 de la ley 50, y
concretamente con el cargo según el cual el empleador y el trabajador son
quienes en últimas determinan el monto objeto de exención y no la ley, hace las
siguientes aclaraciones:
Si lo
demandado es la exención en sí misma, ella no es inconstitucional, pues el
legislador está facultado para establecer exenciones y, en este caso, ella
estaría justificada, pues compensa de alguna forma, lo que deja de recibir el
trabajador que pacta salario integral, por concepto de prestaciones sociales.
Pero
si lo demandado, es el hecho de que trabajador y empleador acuerden el monto
objeto de exención y no el legislador, como lo exige la Constitución, porque se
pueden pactar beneficios que no hacen parte del concepto de prestación social y
de esa forma aumentar la base que sería objeto de exención, explica que ello no
es cierto, pues la capacidad de negociación de trabajadores y empleadores, está
circunscrita a varios factores, entre ellos el que no se puedan incluir
beneficios que no gocen de la naturaleza de las prestaciones sociales.
Por
otra parte, el mismo Código Sustantivo del Trabajo consagra la exención
tributaria para las prestaciones sociales.
Finalmente,
no se vulnera el derecho a la igualdad de los distintos trabajadores, pues en
cada empresa, dependiendo del cargo y de las labores desempeñadas podrá pactar
el monto del salario, obviamente, si existe otro trabajador en las mismas
condiciones, su salario deberá ser el mismo.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Procede
la Corte Constitucional a decidir sobre este asunto, previas las siguientes
consideraciones.
Primera.-
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para decidir sobre la presente demanda, por
estar dirigida contra una ley (numeral 4 del artículo 241 de la Constitución).
Segunda.-
Lo que se debate
El
argumento central de la demanda es éste: según la demandante, la frase
demandada viola el artículo 338, y concretamente el inciso primero de éste.
¿Por qué? Porque "la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar,
directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables,
y las tarifas de los impuestos". Y, según la misma actora, la norma
demandada permite al patrono y al trabajador fijar a su arbitrio el factor
prestacional, siempre y cuando la fijación no sea inferior al treinta por ciento
(30%) de diez salarios mínimos.
Tercera.-
La frase demandada consagra una exención, no crea un impuesto
A
primera vista aparece claro que la frase demandada consagra una exención, que
es precisamente lo contrario de establecer un impuesto. Basta leerla: "El
monto del factor prestacional quedará exento del pago de retención en la fuente
y de impuestos".
¿Sobre
qué parte del salario integral se establece la exención? Precisamente sobre el
factor prestacional, que no puede ser inferior al treinta por ciento (30%) de
diez (10) salarios mínimos legales.
Fácilmente
se entiende que una cosa es "imponer contribuciones fiscales o
parafiscales" y al hacerlo fijar directamente" los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos",
y otra, completamente diferente, establecer una exención al impuesto. Para
hacer esto último basta señalar el ingreso que no está sujeto al impuesto. Que
es, precisamente, lo que hace la frase demandada.
Por
este primer aspecto, pues, se ve que no existe la supuesta violación del
artículo 338 de la Constitución.
Cuarta.-
Por qué tampoco se quebrantan los artículos 150 y 154 de la Constitución
Aduce
la demandante que la frase acusada quebranta el numeral 12 del artículo 150 de
la Constitución, porque se cede "en esta forma el poder impositivo del
Estado a los particulares".
Si se
parte de la base de que, como se explicó, la frase demandada no establece un
impuesto, sino que consagra una exención, es fácil ver la inconsistencia del
cargo.
Y
algo semejante cabe decir en relación con la supuesta violación del artículo
154, porque éste "otorga en forma privativa al poder legislativo la
facultad de decretar exenciones de impuestos". Es evidente que fue el
Congreso de la República el que aprobó la ley 50 de 1990, de la cual forma
parte la norma demandada.
De
otra parte es claro que la Constitución no prohibe a los patronos otorgar
ventajas o trato favorable a los trabajadores. Lo que la Constitución prohíbe,
y con razón, es precisamente lo contrario: menoscabar la libertad, la dignidad
humana y los derechos de los trabajadores. Esto no pueden hacerlo la ley ni
los acuerdos y convenios de trabajo.
Quinta.-
Por qué no existe violación del artículo 95 de la Constitución
Se
dice que la norma demandada viola el numeral 9 del artículo 95, porque es
injusto que quienes puedan pactar y recibir el salario integral "se
beneficien proporcionalmente de una mayor exención tributaria".
Si se
tiene en cuenta que la exención de impuestos sólo cobija el factor
prestacional, el argumento pierde toda su fuerza. Hipotéticamente la
comparación habría que hacerla sobre la parte gravable del salario, y no sobre
las sumas o los componentes exentos.
Y,
por análoga razón, no se ve porqué la norma acusada quebrante el artículo 363
de la Constitución. Pues no basta esgrimir una vaga acusación de iniquidad,
que en últimas no está demostrada.
Y
decir que si el factor prestacional se pacta en el 30% no hay inexequibilidad,
pero si la hay cuando se supera tal porcentaje, es tesis que no resiste el
análisis. Cabe preguntarse: ¿Cuál sería el límite entre lo exequible y lo
inexequible, en tratándose del mencionado porcentaje?.
En
relación con tal porcentaje, hay que recordar que al dictarse la ley 50, se
fijó en el treinta, teniendo en cuenta que las prestaciones que debía
reemplazar representaban, en general, una proporción muy superior del salario
que el trabajador recibe.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase
EXEQUIBLE el numeral 2o., del artículo 18, de la ley 50 de 1990, en
el aparte que dice: "El monto del factor prestacional quedará exento del
pago de retención en la fuente y de impuestos."
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General |
641 | C-026-95
Sentencia No
Sentencia No. C-026/95
PENA-Fines
La pena, en un
sistema como el nuestro, tiene como fin asegurar la convivencia pacífica de
todos los residentes en Colombia, mediante la protección de los bienes
jurídicos de que son titulares las personas. Por ello, se ha consagrado no
sólo para castigar al sujeto activo del delito, para procurar su readaptación,
sino también para prevenir las conductas socialmente reprochables y proteger a
la sociedad de su posible ocurrencia. Es así como el Código Penal, en su
artículo 12, señala que "La pena tiene función retributiva, preventiva,
protectora y resocializadora."
PENA-Clasificación
De acuerdo con el
Código Penal, las penas se clasifican en principales y accesorias. Las
principales son aquéllas que se imponen en forma autónoma, como consecuencia
del hecho punible, en tanto que las accesorias complementan a las primeras y
adhieren a ellas. Entre las principales están: la de prisión, arresto y multa;
y entre las accesorias: la prohibición temporal de consumir bebidas
alcohólicas, la prohibición de ejercer una profesión, arte u oficio, la
interdicción de derechos y funciones públicas, la suspensión de la patria
potestad, la restricción domiciliaria, la pérdida de empleo público u oficial y
la expulsión del territorio nacional para los extranjeros.
PROHIBICION DE
BEBIDAS ALCOHOLICAS
En el precepto no
se penaliza el consumo de bebidas embriagantes, sino la comisión efectiva de
una acción delictual que acarrea una pena principal y una accesoria, y mediante
la conjunción de ambas busca el legislador disuadir al transgresor de que
cometa, en el futuro, actos ilícitos como ése por el que se le sanciona. No se
está, pues, en presencia de una norma inspirada en la doctrina peligrosista,
que la Corte ha repudiado. No se sanciona por lo que muy posiblemente se hará
sino por lo que ya, efectivamente, se hizo. En conclusión, la pena accesoria
consagrada en la norma demandada, no vulnera norma constitucional alguna pues,
como se ha reiterado, en ella no se castiga a la persona por encontrarse en
estado de embriaguez sino por haber cometido un delito bajo el influjo del
alcohol, y si se ha demostrado que este hecho fue determinante para su
realización, mal puede aducirse la violación del derecho al libre desarrollo de
la personalidad. Además, recuérdese que es función privativa del legislador
determinar las penas a que se hacen acreedores quienes incurran en conductas
ilícitas, siempre y cuando dentro de ellas no se incluyan las prohibidas
taxativamente en la Carta, como son: destierro, prisión perpetua y
confiscación, ni sean claramente desproporcionadas con la magnitud de la
infracción.
REF. : Expediente
No. D-653
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 44 parcial, y 59 del decreto-ley 100
de 1980.
Actor: Alexandre Sochandamandou
Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ.
Acta No. 03
Santafé de Bogotá, D.C., dos (2) de febrero
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano ALEXANDRE SOCHANDAMANDOU, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, solicita a la Corte que
declare inexequibles un aparte del artículo 44 y el artículo 59 del Decreto-Ley
100 de 1980.
Cumplidos los trámites estatuídos para procesos
de esta índole, procede la Corte a decidir.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS.
A continuación se tanscriben las
disposiciones objeto de acusación:
DECRETO 100 DE 1980
"ARTICULO 44.
DURACION DE LA PENA. La duración máxima de la pena es la siguiente:
- Prisión, hasta
sesenta (60) años.
- Arresto, hasta
cinco (5) años.
- Restricción
domiciliaria, hasta cinco (5) años.
- Interdicción de
derechos y funciones públicas, hasta diez (10) años.
- Prohibición del
ejercicio de un arte, profesión u oficio, hasta cinco (5) años.
- Suspensión de la
patria potestad, hasta quince (15) años".
(Lo subrayado es lo
demandado)
"ARTICULO 59.
PROHIBICION RELACIONADA CON LAS BEBIDAS ALCOHOLICAS. Cuando uno de los
factores del delito haya sido el consumo de bebidas alcohólicas, el juez
impondrá como pena accesoria y por término hasta de tres años, la prohibición
de consumir tales bebidas".
III. LA DEMANDA.
Manifiesta el actor que la parte acusada
del artículo 44 del Código Penal, quebranta los artículos 12, 28 y 34 de la
Constitución Nacional, porque imponer una pena de prisión de sesenta años, en
un país como Colombia, en el que "el promedio general de vida es de
sesenta y ocho 68 años", además de ser inhumana, se convierte en
"pena imprescriptible o cadena perpetua". Por tanto, "ninguna
persona debe poder (sic) ser condenada a pena privativa de su libertad, por
tiempo que exceda o sea igual al promedio general de vida de los
colombianos".
En relación con el artículo 59 del Decreto
100 de 1980, dice el demandante que desconoce los artículos 1, 5 y 16 de la
Carta Política, porque "el alcoholismo, al igual que la drogadicción, es una
enfermedad psicofisiológica a la cual una persona no puede sustraerse por el
simple mandato legal."
Por otra parte, señala que como las
personas gozan de plena libertad para "elegir su forma de vida mientras
ésta no interfiera con la autonomía de las otras", la norma demandada
"atenta contra la dignidad y autonomía de la persona y con su capacidad
plena para decidir (bien o mal) su propio destino y sus propios actos en los
asuntos que a ella atañen".
Finalmente, agrega que "La ley no
puede penalizar a la persona que haya delinquido bajo los efectos del alcohol
con la prohibición de consumir la sustancia de su adicción, por la mera
posibilidad de que ésta pueda inducirlo a cometer nuevos delitos. La ley
solamente puede penalizar los delitos que efectivamente se cometan, agravando
la pena, como en efecto lo hace, cuando se trata de reincidentes".
IV. DEFENSA
Dentro del término de fijación en lista, el
doctor NESTOR HUMBERTO MARTINEZ, en su calidad de Ministro de Justicia y del
Derecho, presentó un escrito con el propósito de defender la constitucionalidad
de las normas demandadas.
En lo que respecta al artículo 44 del
Código Penal, señala que no obstante que dicho precepto fue declarado exequible
por esta Corporación, no sobra hacer algunos comentarios para abundar en su
constitucionalidad, para lo cual transcribe apartes de distintas sentencias
proferidas por la Corte que tocan el tema, para concluir que la potestad
punitiva a cargo del funcionario judicial que la ejerce al imponer la pena,
"ha de iniciarse en el mínimo previsto y a partir de él dosificar el
quántum de la pena atendiendo las circunstancias en que se haya cometido el
hecho, como consecuencia debe producirse una sanción efectiva, proporcional y
equivalente a la comisión del delito, de manera que el máximo previsto por el
legislador no constituye otra cosa que un límite a esa potestad sancionatoria.
Así se cumplen las funciones constitucionales de prevención general, prevención
especial y protección de la pena".
En tal virtud, concluye que la norma
acusada no desconoce los principios consagrados en los artículos 12, 28 y 34 de
la Constitución Nacional, pues no constituye trato cruel, ni degradante, además
de que respeta el principio de la legalidad en la medida en que para aplicar la
sanción le señala pautas al funcionario, quien debe tener en cuenta
disposiciones legales previamente establecidas en la ley.
Sobre el artículo 59 del Decreto 100 de
1980, expresa que "la sanción consistente en prohibir el consumo de
bebidas alcohólicas, cuando ello haya sido factor determinante del delito,
resulta acorde con las disposiciones constitucionales en cuanto atiende el
principio de prevalencia del interés general sobre el particular, así como la
limitación al libre desarrollo de la personalidad, y la protección de los
miembros de la colectividad, a través de la prevención de una nueva conducta
punible que atenta contra los diversos bienes jurídicos que se pretenden
tutelar".
El alcoholismo, como factor determinante en
la comisión de hechos punibles, ha contribuído a incrementar los índices de
criminalidad, y es a este tipo de conductas a las que apunta la norma acusada,
en cuanto se manifiestan como atentatorias de los derechos ajenos, pues
"según estadísticas de la Policía Nacional, el índice de homicidios
culposos ha aumentado en razón de un 11 por ciento anual; y sobre el total de
homicidios, un porcentaje cercano al 15 por ciento, corresponde a accidentes de
tránsito. En estas preocupantes cifras, la embriaguez ha sido causa generadora
de gran entidad."
De otro lado, sostiene que la norma
demandada no pretende "proscribir el consumo de bebidas embriagantes, que
en sí mismo considerado constituye respeto al libre desarrollo de la
personalidad y es un hecho facultativo de la persona. Ello no indica que
resulte imposible establecer limitaciones - que dicho sea de paso están
consagradas en la propia Carta-, que prevengan la comisión de hechos punibles y
garanticen la convivencia pacífica en sociedad". Así pues, al expedirse el
artículo 59 del Código Penal, no se excedieron los límites de la potestad
sancionatoria del Estado "en cuanto que como sanción, se está atendiendo a
sus funciones".
V. CONCEPTO FISCAL
El Procurador General de la Nación rindió
concepto mediante el oficio No. 500 del 13 de septiembre de 1994, el que
concluye solicitando a la Corte que esté a lo resuelto en la sentencia C-565 de
1993, en virtud de la cual se declaró exequible el artículo 28 de la ley 40 de
1993, que modificó el artículo 44 de la ley 100 de 1980, pues se ha operado el
fenómeno procesal de la cosa juzgada constitucional; y en cuanto atañe al
artículo 59, objeto de demanda, pide que se declare exequible con base en los
siguientes argumentos:
Como los cargos que el actor formula son
los mismos que esgrimió al impugnar la sanción contravencional del porte y
consumo de la dosis personal de marihuana y sustancias análogas, es interesante
"constatar cómo los argumentos contra la tesis del impugnante surgen con
claridad meridiana de la sentencia misma de la despenalización. En efecto, en
dicha sentencia se distingue entre conductas socialmente interferidas y
conductas autoreferenciales, así que se entiende a estas últimas como
constitutivas del ámbito puramente privado de la moral y a las primeras como
las únicas relevantes para el derecho".
En principio, el consumo del alcohol,
configura una conducta autoreferencial y jurídicamente irrelevante, pero
"en la medida en que el consumo de alcohol, pero sobre todo la embriaguez
que de él resulta se convierte en parte integrante de la estructura
motivacional de actos delincuenciales, cabe entender que dicho consumo por el
impacto mediato que produce sobre los derechos de otras personas, se torna
jurídicamente relevante y en cuanto tal, susceptible de sanción penal".
Así, concluye el jefe del Ministerio
Público que la pena subsidiaria que se consagra en la disposición acusada, a
pesar de tener una función preventiva, "la verdad es que la misma se
impone en razón del ilícito cometido y no en gracia de los posibles ilícitos
por cometer, es falso pues en tal sentido que la misma constituye un engendro
peligrosista".
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a.- Competencia.
Esta Corporación es tribunal competente
para decidir sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, según lo
dispuesto en el artículo 241 numeral 4o. de la Constitución Nacional.
b.- Cosa Juzgada.
El artículo 44 del decreto ley 100 de 1980,
materia de acusación parcial, fue modificado por el artículo 28 de la ley 40 de
1993, precepto éste sobre el cual la Corte ya emitió pronunciamiento, como
consta en la sentencia No. C-565 de 1993, en la que resolvió declararlo
exequible. En consecuencia, se ha presentado el fenómeno procesal de la cosa
juzgada constitucional y, por tanto, sólo resta ordenar que se esté a lo
resuelto.
c.- El artículo 59 del decreto 100 de 1980.
El artículo 1o. de nuestra Carta Política
consagra que Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de
República unitaria, democrática, participativa y pluralista, fundada
básicamente en el respeto de la dignidad humana y en la prevalencia del interés
general sobre el particular.
Y, en el artículo 2o. al señalar los fines
esenciales del Estado contempla, entre otros, el de garantizar la efectividad
de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y
asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
En ejercicio de la potestad punitiva del
Estado, el legislador tiene la facultad de tipificar todas aquellas conductas
que, de acuerdo con una política criminal preestablecida, considere nocivas y
señala la correspondiente sanción a que se hacen acreedores quienes en ellas
incurran.
La pena, en un sistema como el nuestro,
tiene como fin asegurar la convivencia pacífica de todos los residentes en
Colombia, mediante la protección de los bienes jurídicos de que son titulares
las personas. Por ello, se ha consagrado no sólo para castigar al sujeto
activo del delito, para procurar su readaptación, sino también para prevenir
las conductas socialmente reprochables y proteger a la sociedad de su posible
ocurrencia. Es así como el Código Penal, en su artículo 12, señala que "La
pena tiene función retributiva, preventiva, protectora y resocializadora."
De acuerdo con el Código Penal, las penas
se clasifican en principales y accesorias. Las principales son aquéllas que se
imponen en forma autónoma, como consecuencia del hecho punible, en tanto que
las accesorias complementan a las primeras y adhieren a ellas. Entre las
principales están: la de prisión, arresto y multa; y entre las accesorias: la
prohibición temporal de consumir bebidas alcohólicas, la prohibición de ejercer
una profesión, arte u oficio, la interdicción de derechos y funciones públicas,
la suspensión de la patria potestad, la restricción domiciliaria, la pérdida de
empleo público u oficial y la expulsión del territorio nacional para los
extranjeros.
En nuestro ordenamiento no se establece una
pena fija para cada delito, sino que se deja al juez cierta discrecionalidad en
su determinación, dentro de un mínimo y un máximo previamente establecidos en
la ley. Tal potestad no es arbitraria, pues el juez debe sujetarse a ciertos
criterios señalados por el legislador, tales como: la gravedad del delito, el
grado de culpabilidad, las circunstancias de atenuación y agravación punitiva y
la personalidad del agente, de conformidad con lo prescrito por el artículo 61
del Código Penal.
Analizadas las circunstancias de tiempo,
modo y lugar en que se cometió el hecho punible, las modalidades del delito,
los daños ocasionados, etc, el juez procede a determinar la responsabilidad del
agente y establece si se trata de un inimputable o de una persona que puede ser
sujeto de punibilidad. En este último caso, fija la pena, dentro de las
estatuídas en la ley, la cual debe ser proporcionada a la gravedad del delito
cometido.
Al determinar la responsabilidad, el juez
analiza si el sujeto se encontraba en estado de ebriedad al momento de
perpetrar el ilícito, la clase de embriaguez -patológica, voluntaria,
preordenada, plena, semiplena, completa, etc-, y de ello depende la
cuantificación, para efectos de la punibilidad, la que ha de ser mayor si la
embriaguez fue preordenada.
A tal efecto, el legislador consagró en el
artículo 59 del Código Penal, ahora demandado, como pena accesoria, la
prohibición de consumir, por un tiempo que no puede exceder de tres años,
bebidas embriagantes, cuando dicho consumo haya sido uno de los motivos
determinantes en la comisión del delito. Es decir, se establece que cuando un
sujeto incurra en una conducta socialmente reprochable a través de la cual se
vulneren bienes jurídicamente protegidos, y una de las causas determinantes de
la misma haya sido el influjo del alcohol, el juez estará en la posibilidad de,
examinadas las circunstancias a las que se ha hecho alusión, aplicar, a más de
la pena principal, la accesoria, consistente en prohibir el consumo temporal
de tales bebidas.
No otra cosa se desprende de la norma acusada
cuando señala que sólo se aplicará la pena accesoria aquí analizada,
"Cuando uno de los factores del delito haya sido el consumo de bebidas
alcohólicas". Así, al sujeto no se le sanciona, como equivocadamente lo
sostiene el demandante, por el hecho de encontrarse embriagado, sino que se le
castiga porque ha incurrido en una figura delictiva previamente establecida en
una norma jurídica, como producto del estado de ebriedad. En consecuencia, la
embriaguez se convierte en factor determinante para cuantificar la pena, ya sea
para agravarla o para atenuarla y no es, entonces, causal autónoma para
imponerla.
La medida accesoria aquí analizada es
perfectamente admisible dentro de cualquier sistema penal, pues si es legítimo
privar de un bien de tan alta jerarquía axiológica como la libertad, a quien ha
delinquido, con mayor razón lo es prohibirle la ingestión de ciertas bebidas
cuyo efecto nocivo, en su caso, está establecido de manera cierta. Tal
prohibición viene a reforzar eficazmente el propósito preventivo y disuasivo de
la pena principal.
En lo que respecta al cargo formulado por
el actor, según el cual la norma demandada desconoce el derecho fundamental de
la libre autodeterminación, en la medida en que penaliza el consumo de bebidas
embriagantes, juzga la Corte necesario insistir en que en dicho precepto no se
penaliza el consumo de bebidas embriagantes, sino la comisión efectiva de una
acción delictual que acarrea una pena principal y una accesoria, y mediante la
conjunción de ambas busca el legislador disuadir al transgresor de que cometa,
en el futuro, actos ilícitos como ése por el que se le sanciona. No se está,
pues, en presencia de una norma inspirada en la doctrina peligrosista, que la
Corte ha repudiado. No se sanciona por lo que muy posiblemente se hará sino por
lo que ya, efectivamente, se hizo.
LLama la atención de
la Corte que el accionante no haya leído con detenimiento la sentencia C-221 de
1994, proferida por esta Corporación dentro del proceso D-429 en el que actuó
como demandante, que trata del porte y consumo de la dosis personal de
estupefacientes, pues allí se dilucidó el punto en que fundamenta ahora su
demanda.
Es claro que en dicha oportunidad la Corte
no aceptó la penalización del porte y consumo personal de estupefacientes, debido
a que ello implicaría la vulneración del derecho al libre desarrollo de la
personalidad, como tampoco lo acepta en tratándose de la ingestión de bebidas
alcohólicas "...... porque a una persona no pueden castigarla por lo que
posiblemente hará, sino por lo que efectivamente hace. A menos que el ser
drogadicto se considere en sí mismo punible, así ese comportamiento no
trascienda de la órbita más íntima del sujeto consumidor, lo que sin duda
alguna es abusivo, por tratarse de una órbita precisamene sustraída al derecho
y, a fortiori, vedada para un ordenamiento que encuentra en la libre
determinación y en la dignidad de la persona (autónoma para elegir su propio
destino) los pilares básicos de toda la superestructura jurídica. Con razón ha
dicho Thomas Szasz, crítico agudo de lo que pudiéramos llamar el totalitarismo
psiquiátrico: 'En una sociedad de hombres libres, cada uno debe ser responsable
de sus actos y sancionado como tal. Si el drogadicto comete un crimen, debe ser
castigado por ese crimen, no por ser drogadicto. Si el cleptómano roba, si el
pirómano incendia, si el regicida asesina, todos deben caer bajo el peso de la
ley y ser castigados.' (Entrevista concedida a Guy Sorman, en "Los
verdaderos pensadores de nuestro tiempo", Seix Barral, 1992)."
En conclusión, la pena accesoria consagrada
en la norma demandada, no vulnera norma constitucional alguna pues, como se ha
reiterado, en ella no se castiga a la persona por encontrarse en estado de
embriaguez sino por haber cometido un delito bajo el influjo del alcohol, y si
se ha demostrado que este hecho fue determinante para su realización, mal puede
aducirse la violación del derecho al libre desarrollo de la personalidad.
Además, recuérdese que es función privativa del legislador determinar las penas
a que se hacen acreedores quienes incurran en conductas ilícitas, siempre y
cuando dentro de ellas no se incluyan las prohibidas taxativamente en la Carta,
como son: destierro, prisión perpetua y confiscación (artículo 34), ni sean
claramente desproporcionadas con la magnitud de la infracción.
Finalmente, es conveniente aclarar al
demandante, que el libre desarrollo de la personalidad, tal como lo consagra el
artículo 16 Superior, no es absoluto, pues este puede ser limitado para que se
respeten "los derechos de los demás y el orden jurídico", siempre
que las normas limitantes no resulten violatorias de la Constitución.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución Nacional,
R E S U E L V E:
PRIMERO. Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-565 de 7 de
diciembre de 1993, mediante la cual se declaró exequible el artículo 28 de la
Ley 40 de 1993, que modificó el artículo 44 del decreto 100 de 1980.
SEGUNDO. Declarar exequible el artículo 59 del Decreto 100 de
1980.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO
MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-026/95
PROHIBICION DE
BEBIDAS ALCOHOLICAS
(Aclaración de voto)
El legislador
goza de plena competencia, a la luz de la Constitución Política, para
establecer los tipos penales y para señalar las circunstancias agravantes que
impliquen aumento en el cómputo de la pena principal o aplicación de penas o
medidas accesorias. En el caso específico de la ingestión de bebidas
alcohólicas bajo cuyo influjo se cometen delitos -que es el asunto del que se
ocupan las disposiciones examinadas-, la ley puede imponer la sanción accesoria
consistente en la prohibición de consumir tales bebidas por un término hasta de
tres años, no solamente por la consideración de que, como se dice en la
Sentencia, ya se cometió efectivamente el hecho punible, sino por cuanto la
sociedad tiene derecho a que el individuo que delinquió, merced al pernicioso
efecto que en su personalidad causó la bebida, sea obligado por la autoridad
pública -que tiene a cargo la protección de todas las personas residentes en
Colombia en su vida, honra, bienes, derechos y creencias, así como las funciones
de asegurar la convivencia pacífica y el cumplimiento de los deberes de los
particulares (Artículo 2º C.P.)- a una abstención forzada, cuando menos
temporal, para prevenir nuevas conductas delictivas y hacer así efectiva la
defensa del conglomerado.
FACULTAD
LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL
(Aclaración de voto)
El legislador
selecciona aquellas conductas que, según su apreciación -en ello radica la
autoridad que se le otorga- afectan de manera grave a la comunidad y merecen
ser sancionadas. No hay un catálogo de delitos previamente diseñado, al cual se
acoja la ley. Esta concibe y estructura el tipo delictivo, elabora la previsión
abstracta de la conducta que busca reprimir y señala la pena. La evaluación y
medida de los componentes del tipo es de su competencia, por lo cual, si nos
acogemos al esquema de separación de las funciones esenciales de cada Rama del
Poder Público (Artículo 113 C.P.), ninguna otra autoridad puede indicarle
cuáles hechos le es dado consagrar como delictivos y cuáles no, o cuál es la
medida de las penas, a no ser que, de manera objetiva y clara, con la norma
penal se vulnere un mandato de la Constitución -como cuando se consagran penas
en ella prohibidas-, evento en el cual el precepto deberá ser retirado del
ordenamiento jurídico por decisión del juez constitucional.
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 44, parcial, y 59 del Decreto-ley 100
de 1980.
Magistrado
Ponente:
Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., dos (2) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Los suscritos
magistrados compartimos plenamente la decisión adoptada por la Corte en el
sentido de declarar exequibles las disposiciones acusadas, por cuanto la
demanda presentada no tenía, a nuestro juicio, el más mínimo fundamento.
No obstante, debemos
dejar en claro que llegamos a esa convicción por razones diferentes a las que
se consignan en la parte motiva del fallo.
Expresamos, ante
todo, que frente a las normas impugnadas, caben similares consideraciones a las
expuestas por los firmantes cuando nos apartamos diametralmente de la
providencia proferida el 5 de mayo de 1994 (Sentencia C-221), mediante la cual
esta Corporación declaró inexequibles los artículos 51 y 87 de la Ley 30 de
1986, despenalizando así el porte y consumo de la llamada dosis personal de
sustancias estupefacientes.
Consideramos que el
legislador goza de plena competencia, a la luz de la Constitución Política,
para establecer los tipos penales y para señalar las circunstancias agravantes
que impliquen aumento en el cómputo de la pena principal o aplicación de penas
o medidas accesorias.
En el caso
específico de la ingestión de bebidas alcohólicas bajo cuyo influjo se cometen
delitos -que es el asunto del que se ocupan las disposiciones examinadas-, la
ley puede imponer la sanción accesoria consistente en la prohibición de
consumir tales bebidas por un término hasta de tres años, no solamente por la
consideración de que, como se dice en la Sentencia, ya se cometió efectivamente
el hecho punible, sino por cuanto la sociedad tiene derecho a que el individuo
que delinquió, merced al pernicioso efecto que en su personalidad causó la
bebida, sea obligado por la autoridad pública -que tiene a cargo la protección
de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes,
derechos y creencias, así como las funciones de asegurar la convivencia
pacífica y el cumplimiento de los deberes de los particulares (Artículo 2º
C.P.)- a una abstención forzada, cuando menos temporal, para prevenir nuevas
conductas delictivas y hacer así efectiva la defensa del conglomerado.
Aceptar esa facultad
del legislador, que tiene sentido y justificación en el contexto de claras
obligaciones constitucionales del Estado y que se funda en el principio
fundamental de prevalencia del interés general (Artículo 1º C.P.), no implica
que se castigue a la persona por lo que no ha hecho, como parece deducirse de
la parte considerativa del Fallo, por cuanto la función preventiva de la pena
tiene, en la norma analizada, un fundamento cierto e inequívoco en hechos
reales, ya establecidos por la administración de justicia dentro de un proceso,
en el cual se probó que el influjo del alcohol sí fue, según lo expresa la
norma, "uno de los factores del delito". Ello significa que, a través
del caso concreto, fue cabalmente establecido que el consumo de la sustancia
estimulante sí causa un daño social, patente en la comisión del ilícito, lo
cual hace legítima la acción del Estado sobre tal consumo para proteger a la
sociedad.
El legislador
selecciona aquellas conductas que, según su apreciación -en ello radica la
autoridad que se le otorga- afectan de manera grave a la comunidad y merecen
ser sancionadas. No hay un catálogo de delitos previamente diseñado, al cual se
acoja la ley. Esta concibe y estructura el tipo delictivo, elabora la previsión
abstracta de la conducta que busca reprimir y señala la pena. La evaluación y
medida de los componentes del tipo es de su competencia, por lo cual, si nos
acogemos al esquema de separación de las funciones esenciales de cada Rama del
Poder Público (Artículo 113 C.P.), ninguna otra autoridad puede indicarle
cuáles hechos le es dado consagrar como delictivos y cuáles no, o cuál es la
medida de las penas, a no ser que, de manera objetiva y clara, con la norma
penal se vulnere un mandato de la Constitución -como cuando se consagran penas
en ella prohibidas-, evento en el cual el precepto deberá ser retirado del
ordenamiento jurídico por decisión del juez constitucional.
Podría, entonces,
penalizarse el consumo de alcohol si constituye una amenaza grave e inminente
para los derechos de los demás o para la pacífica convivencia, según el
criterio del legislador, sin que por ello se entendiera lesionado el derecho al
libre desarrollo de la personalidad del consumidor o invadida su esfera íntima,
pues la conducta objeto de sanción lo sería con motivo o por razón de sus
repercusiones externas y -repetimos-, según la Constitución, no hay derechos
absolutos en cuanto prevalece sobre ellos el interés colectivo.
Así, por ejemplo,
nada se opondría constitucionalmente a que la ley sancionara el consumo de
alcohol en cierto lugar público o en recintos cerrados, por cuanto podría
implicar grave riesgo para la vida y la integridad de los concurrentes, y ello
sin necesidad de que ya se hubiesen cometido delitos bajo sus efectos. Se trata
justamente de evitarlos, lo cual encaja dentro de la función estatal de
proteger a los asociados.
Por eso, sin
detrimento de nuestro respeto a la cosa juzgada constitucional que cobija a la
Sentencia C-221, seguimos pensando que el legislador no había violado la Carta
cuando penalizó el consumo personal de sustancias sicotrópicas.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Fecha, ut supra |
642 | C-027-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-027/95
COSA JUZGADA
REF: Expediente
Nº D-623
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso final del artículo 11 (parcial) de la Ley
100 de 1993 "Por el cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral
y se dictan otras disposiciones"
Magistrado
Ponente:
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Febrero dos (2) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Aprobado por Acta Nº
03
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Jorge Arango Mejía y por los
Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
constitucionalidad del inciso final del artículo 11 (parcial) de la Ley 100 de
1993 "Por el cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se
dictan otras disposiciones".
I. TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA
LEY 100 1993
(Diciembre 23)
"Por el
cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras
disposiciones"
EL CONGRESO DE
COLOMBIA,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 11º
Campo de Aplicación
El sistema
general de pensiones, con las excepciones previstas en el artículo 279 de la
presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional,
conservando adicionalmente, todos los derechos, garantías, prerrogativas,
servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones
normativas anteriores para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan
cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encuentren pensionados
por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores
público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, del Instituto de Seguros
Sociales y del sector privado en general.
Para efectos
de este artículo se respetarán y por tanto mantendrán su vigencia los derechos
adquiridos conforme a disposiciones normativas anteriores, pacto o convención
colectiva de trabajo.
Lo anterior
será sin perjuicio del derecho de denuncia que le asiste a las partes y que el
tribunal de arbitramento dirima las diferencias entre las partes.
(Se subraya la parte
demandada)
II. ANTECEDENTES
1. El Congreso de
la República dictó la Ley 100 de 1993, publicada en el Diario Oficial Nº 41.148
de diciembre 23 de 1993. El artículo 11º regula el ámbito de aplicación del
sistema general de pensiones, que rige para todos los habitantes del país pero
deja a salvo los derechos adquiridos conforme a disposiciones normativas
anteriores, y garantiza el derecho de denuncia a las partes comprometidas en un
conflicto colectivo de trabajo de naturaleza pensional.
2. El ciudadano
LUIS ALONSO VELASCO PARRADO solicitó la declaratoria de inexequibilidad del
inciso final del artículo 11 de la Ley 100 de 1993.
El demandante
sostiene que el legislador no estaba autorizado para tratar, en una ley que
regula integralmente la seguridad social, aspectos no especificados en el
artículo 48 de la Carta. No podía, por tanto, mediante la Ley 100 de 1993,
regular mecanismos de solución a los conflictos de contenido económico en
materia pensional.
La posibilidad de
denunciar cuestiones pensionales de las convenciones colectivas de trabajo, aún
cuando no se hayan incluido en los pliegos de peticiones, a su juicio,
desnaturaliza el carácter de derechos adquiridos que exhiben las prestaciones
pactadas o acordadas en la convención, además de contrariar la esencia de la
negociación colectiva de trabajo. Se viola, así, los artículos 53 y 58 de la
C.P.
La regulación del
procedimiento arbitral no es materia de una ley de seguridad social, sino de
normas especiales. El tema se ha desarrollado de manera extensa en los
artículos 429 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo y en la Ley 50 de
1990.
Finalmente, expresa
que las Leyes 26 y 27 de 1976, aprobatorias de las Convenciones 87 y 98 de la
OIT, obligan a los Estados miembros (entre ellos Colombia) a promover formas voluntarias
para la solución de conflictos colectivos de trabajo. La norma acusada
contraviene las convenciones citadas, al imponer el arbitramento como
mecanismo de solución de conflictos colectivos de trabajo. Por otra parte, se
deja de lado la promoción de la concertación (art. 52 C.P.), como mecanismo
ideal de solución de los referidos conflictos. El derecho de asociación
sindical se menoscaba, en tanto que la negociación colectiva, que hace parte de
su núcleo esencial, se hace nugatoria ante la exigencia del arbitramento obligatorio.
3. El ciudadano
JUAN MANUEL CHARRY UREÑA, quien interviene en nombre y representación de la
Nación-Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, solicita a la Corte que
declare exequible la norma acusada.
En su escrito señala
que el artículo 48 CP "no establece limitación temática a la ley en la
regulación del servicio público de Seguridad Social". En cuanto a la
negociación colectiva, añade, el artículo 55 CP la consagra como derecho, con
las limitaciones legales. El legislador optó por no reservar la negociación
colectiva para temas pensionales, aunque, insiste el interviniente, la Ley 100
de 1993 se limitó a regular el derecho de denuncia, de suerte que no se vulnera
el artículo 55 de la CP. Solicita, por último, que la Corte revise su jurisprudencia
sobre la aplicación y vigencia de las convenciones de la OIT que, en tanto
tienen rango legal, no pueden ser invocadas como normas violadas.
4. El ciudadano
JESUS VALLEJO MEJIA intervino para impugnar la demanda de
inconstitucionalidad. Considera que el tribunal de arbitramento es uno de los
mecanismos a los que el legislador puede acudir para la solución pacífica de
conflictos colectivos de trabajo, sin que se pueda presentar a la concertación
como única posibilidad. El tribunal de arbitramento obligatorio aparece como
una regulación del derecho de huelga, inspirado en su carácter no absoluto y
condicionado a la regulación legal.
5. El Procurador
General de la Nación, solicita a la Corporación que declare la
constitucionalidad de la norma, condicionada a que se entiendan excluídos del
arbitramento puntos diferentes a aquellos sobre los cuales no se ha producido
acuerdo en la etapa de arreglo directo, siempre que no se afecten los derechos
o las facultades de las partes reconocidas por la Constitución, las leyes, los
pactos y las convenciones colectivas.
Respecto a la unidad
de materia (art. 158 CP), conceptúa que la norma demandada no la viola, ya que
ella guarda relación con la regulación del servicio público de la seguridad
social.
III. FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de conformidad
con lo estipulado en el numeral 4º artículo 241 de la Constitución Política.
2. Cosa Juzgada
Constitucional
La Corte
Constitucional, mediante sentencia C- 408 de septiembre 15 de 1994, se
pronunció sobre la exequibilidad del inciso final del artículo 11 de la Ley 100
de 1993. En consecuencia, dada la existencia de cosa juzgada constitucional
sobre esta materia (C.P. art. 243), se resolverá estarse a lo resuelto en la
sentencia anotada, en la cual se señaló:
"Se sostiene
que el artículo 11 de la ley es violatorio de la parte final del artículo 53 en
concordancia con la primera parte del artículo 56 de la Constitución, porque
"pareciera" negar el derecho de huelga, pues plantea como única
solución del presunto conflicto el tribunal de arbitramentos, lo que es a todas
luces restrictivo.
Dispone el artículo
11 subexámine, sobre el campo de aplicación de la ley, preceptuando en sus dos
incisos finales lo siguiente: "para efectos de este artículo se
respetarán y por tanto mantendrán su vigencia los derechos adquiridos conforme
a disposiciones normativas anteriores, pacto o convención colectiva del
trabajo".
Lo que está en
perfecta armonía y es desarrollo del inciso final del artículo 53 de la Carta
que establece la imposibilidad de la ley, los contratos, los acuerdos y
convenios de trabajo de menoscabar la libertad, la dignidad humana y los
derechos de los trabajadores. Luego, no se entiende, de donde extrae su
argumento el libelista, para deducir que el inciso final del artículo 11 que
dice: "Lo anterior será sin perjuicio del derecho de denuncia que le
asiste a las partes y de que el tribunal de arbitramento dirima las diferencia
entre las partes", puede atentar contra el derecho de huelga consagrado en
el artículo 56 de la C.N.. Pues el derecho de denuncia (artículo 479 del C.S.
del T., modificado D.L. 616 de 1954 art. 14), es independiente del derecho de huelga
que se rige por los mandatos constitucionales y legales. Sobre los efectos de
la denuncia de las convenciones colectivas es prolija la jurisprudencia y la
doctrina nacionales y no es del caso detenerse aquí para explicar sus
connotaciones que, en ningún caso, son incompatibles con el derecho de huelga,
y como dice el precepto, tampoco contra los derechos adquiridos de los
trabajadores.
De otra parte, el
arbitramento también es un instituto del derecho laboral, cuya regulación (art.
452 C.S.T.), establece claramente las oportunidades de su procedencia,
indicando que los conflictos colectivos de trabajo que se presenten en los
servicios públicos y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo
o por conciliación, se solucionarán por vía arbitral.
Por su parte el
derecho de huelga, en la Carta Política de 1991, se extiende a los servicios
públicos, salvo los de carácter esencial, expresamente definidos por la ley
(art. 56 C.N.)
Como se observa
claramente las figuras de la huelga, el arbitramento, la denuncia de las
convenciones colectiva, tienen un marco legal, cuyos perfiles el propio
constituyente y el legislador no sólo definen sino que delimitan en sus órbitas
de aplicación.
Luego resultan
infundados los argumentos del accionantes. La norma acusada no hace más que
enunciar los institutos comentados".
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
Estarse a lo
resuelto en la Sentencia N° C-408 de septiembre 15 de 1994.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
643 | C-028-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-028/95
DEMOCRACIA
INDUSTRIAL/DEMOCRACIA ECONOMICA
Los artículos 57
y 60 de la Carta, en el primero de los cuales se diseña el modelo de la
democracia industrial, cuando encarga a la ley de establecer los estímulos y
los medios para que los trabajadores logren participar en la gestión de las
empresas, y en el segundo, estableciendo a cargo del Estado, la obligación de
consagrar "condiciones especiales" que permitan a los trabajadores
de las empresas cuya participación oficial se enajena, y a las organizaciones
solidarias y de trabajadores, el acceso a la respectiva propiedad accionaria.
"Tales 'condiciones especiales', pueden consistir en la creación y
otorgamiento de medios expeditos y favorables de financiación para la
adquisición de acciones, el establecimiento de condiciones financieras
ventajosas (plazos, precio y financiación especiales), o cualquier otro
incentivo que haga real el propósito del Constituyente de incorporar a los
trabajadores en el dominio y manejo de la respectiva empresa.
DEMOCRATIZACION
DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO
Cuando el inciso
2o. del art. 60 de la Constitución dispone que en los procesos de privatización
el Estado 'tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus
acciones...', consagra a favor de los trabajadores y de las organizaciones de
economía solidaria, un derecho preferencial que no admite restricción o limitación,
porque la Carta Política no le impone condición alguna. Por consiguiente, a
través de la ley no es posible reglamentar el ámbito propio y específico de la
operancia y la efectividad del derecho, sino, 'las condiciones especiales' que
deben establecerse para que los beneficiarios hagan realidad la voluntad
constitucional “de acceder a dicha propiedad accionaria'.
PROPIEDAD
ACCIONARIA-Condiciones
especiales
Las condiciones
especiales para acceder a la propiedad, "pueden consistir en la creación
de medios expeditos y favorables de financiación para la adquisiciones de
acciones, el establecimiento de condiciones financieras ventajosas (plazos,
precio y financiación especial) o cualquier otro incentivo que haga real el
propósito del constituyente de democratizar la propiedad accionaria
estatal", lo que no quiere decir que el Estado deba abandonar su cuidado
sobre los bienes de que es titular, ni su mejor recuperación y aumento, sino
que, el fin de la norma, es establecer un régimen preferencial, desigual por
mandato del orden superior, justificado en la indicada justicia distributiva, a
favor de los trabajadores de la empresa, de las organizaciones solidarias y
de trabajadores y frente a los postores o compradores del público en general.
Con lo cual se busca poner límites a los procesos de concentración de la
riqueza, propios de las economías liberales o de mercado.
ENAJENACION DE
ACCIONES-Sistema de
martillo
Cuando se adopte
el sistema de martillo, en ejecución del señalado programa, en la venta a los trabajadores,
organizaciones solidarias y de trabajadores de las acciones de la Nación, por
parte de las entidades descentralizadas o el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, se utilizará el dicho mecanismo de remate, en forma
cerrada o por franjas, de manera que no compitan en el mismo, sectores
desiguales, por el interés de la empresa, y sometiéndose en todo caso al trato
favorable, representado en las "condiciones especiales" a que se
refiere el artículo 60 de la Carta. El error del libelista consiste en
considerar aisladamente, por fuera del sistema del decreto, la institución del
"martillo" que, combinada con la publicidad y libre concurrencia,
resulta un instrumento no desaconsejado para la disposición de bienes públicos,
cuya venta directa y sin la necesaria publicidad y concurrencia, puede
originar sospechas e insatisfacción colectivas, más o menos justificadas según
el caso.
REF: Expediente
No. D-660
Acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 303, 304, 309 (todos parcialmente),
del Decreto 663 de 1993.
Actor:
LUIS XAVIER
SORELA
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., febrero dos (2) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano LUIS
XAVIER SORELA, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
autorizada en el artículo 241 de la Constitución Política, mediante demanda,
solicita a esta Corporación judicial declarar la inexequibilidad parcial de los
artículos 303, 304 y 309 del Decreto 663 de 1993, "Por medio del cual se
actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su
titulación y numeración".
Cumplidos los
trámites propios de esta acción y luego de recibido el concepto del Ministerio
Público, corresponde a la Corte Constitucional, proceder a tomar la decisión
sobre el fondo del asunto, de acuerdo con lo que se enuncia a continuación.
II. LAS NORMAS
ACUSADAS
"DECRETO No.
663 DE 1993
"(abril 2)
"Por medio del
cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su
tilulación y numeración.
"El Presidente
de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le
confiere la Ley 35 de 1993.
"DECRETA:
"......
"PARTE DECIMO
SEGUNDA
"PROCEDIMIENTO
DE VENTA DE ACCIONES DEL ESTADO EN INSTITUCIONES FINANCIERAS Y ENTIDADES
ASEGURADORAS.
"Capítulo I
"Artículo
303. PRIVATIZACION DE ENTIDADES CON PARTICIPACION ESTATAL.
"1.
Privatización de entidades con participación del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras en su capital. Cuando no se produzca fusión o absorción por otras
entidades, en un plazo razonable, contado desde la suscripción o adquisición
por el Fondo de Garantías de Instituciones Finacieras de las acciones de una
institución financiera y en condiciones suficientes de publicidad y
concurrencia y sin perjuicio de lo establecido en el numeral 5o. del artículo
113 del presente Estatuto, el Fondo ofrecerá en venta las acciones adquiridas,
decidiendo a favor de quien presente condiciones de adquisición más ventajosas.
"El fondo no
podrá ceder acciones o derechos de entidades financieras a personas o entidades
que de manera directa o indirecta hayan incurrido en alguna de las conductas
punibles señaladas en los numerales 1o., 2o. y 3o. del artículo 208 del
presente Estatuto. Será ineficaz de pleno derecho sin necesidad de
declaración judicial, la enajenación que se realice contrariando esta regla.
"2. Régimen
general de la privatización. La Superintendencia de Valores fijará los
requisitos de funcionamiento de los martillos de las bolsas de valores y
establecerá las reglas para su operación, a fin de facilitar la privatización
de las instituciones financieras oficializadas o nacionalizadas y de las
sociedades en que dichas instituciones tengan cuando menos la mayoría absoluta
del capital en forma individual o conjunta.
"Las reglas que
determine la Superintendencia de Valores regirán con carácter general el
funcionamiento y operación de dichos martillos.
"Siempre que
se vaya a realizar la privatización o enajenación al sector privado de la
totalidad o parte de la participación oficial en las instituciones financieras
a que se refiere este numeral o de las sociedades en que dichas instituciones
tengan cuando menos la mayoría absoluta del capital, en forma individual o
conjunta, la operación respectiva se debe realizar a través de los martillos de
las bolsas de valores u otros procedimientos, en condiciones de amplia
publicidad y libre concurrencia.
"Será requisito
indispensable para que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o la
Nación puedan proceder a la enajenación de acciones o de bonos convertibles en
acciones de una entidad nacionalizada o con participación en el capital por el
mencionado Fondo, que la Superintendencia Bancaria, mediante resolución
motivada certifique que el Estado de saneamiento de la entidad permite proceder
a su venta. La enajenación que se realice contrariando esta regla será
ineficaz de pleno derecho, sin necesidad de declaración judicial.
"3. Capital
Garantía de la Nación: En desarrollo del capital garantía constituído
a favor de entidades financieras nacionalizadas conforme al Decreto
legislativo 2920 de 1982 y la Ley 117 de 1985, la Nación tendrá derecho
a suscribir preferencialmente acciones ordinarias o bonos obligatoriamente
convertibles en acciones tanto en el evento de que la garantía se haga
exigible, según las normas actuales, como en el caso de que se cese la
condición de nacionalizada de una institución financiera que haya sido sometida
a ese régimen.
"La venta de
las acciones y bonos adquiridos por la Nación o del derecho de suscripción de
tales valores, se regirá por las normas que regulan la enajenación de la
participación accionaria de la Nación en una entidad financiera."
"CAPITULO II
"PROCEDIMIENTO
"Artículo
304. APROBACION DEL PROGRAMA
"En desarrollo
de las previsiones contenidas en el artículo 60 de la Constitución Política y
para los solos fines de la presente ley, cuando la Nación, una entidad
descentralizada o el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, enajenen
su participación en instituciones financieras o entidades aseguradoras, deberán
hacerlo según el programa de enajenación que apruebe en cada caso el Consejo de
Ministros. En el programa que se adopte se tomarán las medidas conducentes
para democratizar la participación estatal y se otorgarán condiciones
especiales a los trabajadores, sus organizaciones y a las organizaciones solidarias,
conforme a las reglas de este capítulo.
"El Fondo de
Garantías presentará al Consejo de Ministros, a manera de recomendación, un
programa con las condiciones y procedimientos aplicables para la enajenación de
las acciones y bonos.
"La
enajenación deberá efectuarse preferentemente a través de operaciones de
martillo en bolsas de valores o, subsidiariamente, mediante otros
procedimientos que garanticen amplia publicidad y libre concurrencia.
"Aprobado el
programa de enajenación por el Consejo de Ministros, el Gobierno Nacional
deberá divulgarlo ampliamente por medio del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras con el fin de promover suficiente participación del público.
Además, el Gobierno Nacional deberá presentar un informe sobre el programa adoptado
a las Comisiones Terceras del Congreso de la República.
"Parágrafo
1o. La aprobación de las condiciones y procedimientos de enajenación de
las acciones o bonos de la Nación, de entidades públicas del orden
nacional o del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, se efectuará
mediante decreto del Gobierno Nacional en el cual se dispondrá que la entidad
correspondiente proceda a reformar sus estatutos con el fin de adaptarlos al
régimen aplicable a entidades similares que funcionen bajo las reglas del
derecho privado; en consecuencia, tratándose de entidades nacionalizadas se
ordenará realizar las reformas estatutarias en cuya virtud se consagre el
derecho de los accionistas a participar en la administración de la institución
y a designar sus administradores con sujeción a las leyes comunes, lo cual
tendrá aplicación desde la fecha en que el Gobierno Nacional apruebe la
respectiva reforma estatutaria.
"Parágrafo
2o. En el evento en que la participación conjunta de la Nación y otras
entidades públicas en el capital de una misma entidad financiera o de seguros
sea inferior al 50% del capital suscrito y pagado de la correspondiente
institución, incluyendo dentro de éste las acciones que resultarían de la
conversión obligatoria de los bonos en circulación, las condiciones y
procedimientos de enajenación serán aprobados directamente por la Junta
Directiva de la entidad pública o por el Gobierno Nacional por conducto del
Ministerio al cual se encuentre adscrita o vinculada la entidad financiera o
aseguradora, según sea el titular de las acciones o bonos.
"Lo anterior
sin perjuicio de que tales autoridades, en la definición y ejecución del
programa de enajenación correspondiente, estén obligadas a dar cumplimiento a
los principios y normas previstas en el Capítulo II de esta parte, sin que en
tales casos sea necesaria la participación del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras.
"Parágrafo
3o. Lo dispuesto en el Capítulo II de esta parte no será aplicable a las
operaciones de movilización de activos con pacto de reventa celebradas por el
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras con entidades inscritas, que
hayan tenido o tengan por objeto la adquisición de acciones o bonos
obligatoriamente convertibles en acciones.
"Parágrafo
4o. Las comisiones que se
originen en las operaciones de martillo de que trata este artículo, no podrán
exceder de los límites que fije el Gobierno Nacional."
".........
"Artículo
309. PROCEDIMIENTOS ALTERNATIVOS.
Cuando se emplee el
martillo para la enajenación de las acciones y la totalidad o parte de éstas no
logren colocarse en el mercado, se utilizará cualquier otro procedimiento que
asegure suficiente publicidad y libre concurrencia, previa aprobación del
Consejo de Ministros.
"Si agotado
el procedimiento anterior no se obtiene la colocación total de las acciones en
el mercado, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras presentará a
consideración del consejo de Ministros para su aprobación, propuestas alternas
enderezadas a culminar el proceso de privatización, dándole preferencia a
quienes ya hayan adquirido acciones.
"Parágrafo.
Si en todo caso no se
coloca la totalidad de las acciones, las pendientes de colocar deberán
entregarse al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras en fideicomiso
irrevocable de venta, para que se coloquen totalmente conforme a los
procedimientos señalados en este capítulo."
Las partes
subrayadas son el objeto de la demanda.
III. LA DEMANDA
El actor considera
que la preceptiva acusada viola el preámbulo y los artículos 1o., 2o., 4o.,
5o., 13, 58, 60 y 333 de la Constitución Política, por las razones siguientes:
- Que el
acceso a la propiedad ordenado en el artículo 60 de la C.P., debe beneficiar a
los habitantes del Estado colombiano en general y en especial a "los
económicamente más desvalidos, no sólo de las organizaciones solidarias y de
trabajadores".
- Que los
fines del Estado (art. 2o. C.N.), no son simples enunciados de buenas intenciones
y nobles ideales, sino mandatos categóricos que las autoridades y los
habitantes debemos acatar buscando su plena y efectiva realización.
- Que las
características del Estado (art. 1o. C.P.) se manifiestan mediante la
consagración de principios constitucionales tales como los de solidaridad
social, dignidad humana, justicia distributiva y de la igualdad. (Corte
Constitucional sentencia No. T-406 de junio 5 de 1992 M.P. Dr. Ciro Angarita).
- Que mal
"puede sostenerse que la búsqueda de un orden político, económico y social
justo se facilite consagrando los mecanismos que conduzcan a que los grandes
conglomerados -sean ellos nacionales o extranjeros-, concentren aún más la
propiedad al beneficiarse de las condiciones concebidas para auxiliar precisa y
exclusivamente a los desfavorecidos".
- Que el
sistema de "martillo" es contrario a la democratización, pues
favorece a quienes disponen de una mayor capacidad financiera, al disponer de
la posibilidad de ofrecer mayor precio y de determinar el verdadero valor de
las acciones sacadas a remate.
- Que el
artículo 303 acusado contrariamente a lo que se dispone para las
organizaciones solidarias y de trabajadores, a quienes si se les imponen
límites, esta última norma prevé, admite y facilita el que una persona, se
quede con todas aquellas acciones que no hubieren sido adquiridas por
aquellas. (Corte Constitucional, sentencia C-37 de 1994).
IV.
INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS
- El abogado ANTONIO JOSE NUÑEZ TRUJILLO,
actuando como ciudadano en ejercicio y en calidad de apoderado del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, interviene en el proceso en defensa de la
constitucionalidad de las normas enjuiciadas, en los términos que se relatan a
continuación:
- Que la
Corte Constitucional declaró la exequibilidad del inciso 3o. del artículo 304
y del artículo 309 del Decreto 663 de 1993, mediante la sentencia No. C-211
del 28 de abril de 1994.
- Que luego
de examinar el sistema del decreto, se pone de presente una interpretación
parcelada del actor, pues la primera opción corresponde a los trabajadores, a
las organizaciones solidarias y de trabajadores.
- Que se
trata de enajenar bienes públicos y no de convertirlos en auxilios ni
donaciones (arts. 355 y 60 C.P.).
"Dentro de
nuestra lógica normativa, entonces, la locución Estado Social de Derecho no
puede servir indistintamente como comodín de la protección de los desvalidos
sino que se va concretando en las maneras que ha previsto la Constitución y de
acuerdo a las alternativas que esbozan sus normas al recalcar en el aspecto
social".
- Que el
sistema previsto para la venta de las acciones cumple dos cometidos: 1o.
reconoce el capital invertido y 2o. garantiza el acceso de los trabajadores y
organizaciones solidarias.
- Que la práctica
del "martillo" no es ni antidemocrática ni corrupta cuando se
realiza en igualdad de condiciones y oportunidades para los oferentes.
2. El Ministerio de
Desarrollo Económico, por intermedio de apoderado interviene en el proceso para
defender la constitucionalidad de las normas acusadas, en los términos que se
mencionan a continuación:
- Que el
artículo 60 de la C.P. no puede entenderse en el sentido de que las condiciones
especiales para acceder a la propiedad, no consulten el valor real de la propiedad
accionaria, pues significaría desmedro del capital estatal (art. 26 numeral 4o.
de la Ley 80/93).
- Que las
mismas condiciones especiales se predican de los sujetos destinatarios de la
preferencia, más no del objeto vendido.
- Que el
artículo 306 del Decreto define los parámetros para fijar el precio de las
acciones, sin que pueda ser definido al capricho del funcionario respectivo.
- Que no es
inconstitucional ni mucho menos inconveniente, prever que la venta se haga a
las personas que presenten condiciones más ventajosas, no sólo en términos
económicos, sino en términos de solidez y de confianza del público en las
entidades que trabajan con su dinero.
- Que el
mecanismo del martillo no es ajeno a la naturaleza de las acciones en tanto
títulos valores, ni "mucho menos a su condición de instrumentos
negociables." (Corte Constitucional, sentencia C-211 del 28 de abril de
1994).
- Que existe
cosa juzgada sobre los artículos 304-3 y 309 del Decreto 663 de 1993.
3. La ciudadana
LUCIA GAITAN DE BEDOYA, en su condición de empleada del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, intervino en el proceso para defender la
constitucionalidad de las normas acusadas en la demanda de la referencia, con
base en los planteamientos siguientes:
- Que el
artículo 303 acusado democratiza la propiedad acorde con lo dispuesto en el
preámbulo, y los artículos 1o. a 5o., 13 y 60 de la C.P..
- Que el
mecanismo del "martillo es abierto e ilimitado".
"Todo esto
tiene ocurrencia luego de que se ha hecho una oferta de la totalidad de dichas
acciones a los trabajadores, sus asociaciones y al sector solidario, de tal
forma que se lleva a venta pública y abierta, el número de acciones que los
trabajadores y solidarios no han aceptado comprar. Esto, para que el proceso
de venta prosiga en las mismas condiciones de facilitar la democratización que
ha dispuesto la Constitución.
- Que el
argumento esgrimido por el actor en el sentido de que el martillo es corrupto,
"constituye un juicio de valor muy subjetivo por lo demás, que contradice
la tradición de dicho mecanismo considerado como factor de transparencia en las
transacciones que por su conducto se realizan".
4. El doctor
HECTOR ARMANDO SAN MIGUEL, Superintendente de valores (E) presenta escrito que
resulta extemporáneo al tenor de los incisos segundos de los artículos 7o. y 11
del Decreto 2067 de 1991, razón por la que no se exponen aquí sus contenidos
V. INTERVENCION
DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador
General de la Nación, mediante oficio No. 501 del 13 de septiembre de 1994,
rindió el concepto de rigor en el asunto de la referencia, en el cual solicita
a esta Corporación: "1. Que se esté a lo resuelto en la sentencia C-211
de abril 28 de 1994, en cuanto declaró EXEQUIBLES el inciso tercero del
artículo 304 y el artículo 309; 2o. Que es EXEQUIBLE el artículo 303 del mismo
ordenamiento legal, en lo acusado.", previas las razones siguientes:
- Que en
sentencia C-211 del 28 de abril de 1994 la Corte Constitucional decidió la
exequibilidad del inciso 3o. del artículo 304 y del artículo 309 del Decreto
663, lo que produjo, desde entonces, el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.
- Que el Estado
Social de Derecho, no es indiferente "ni al tema del acceso a la
propiedad, ni a la opción entre la propiedad clásica y la propiedad
solidaria". (Corte Constitucional sentencia No. C-037 de 1994).
- Que
"cuando el numeral 1o. del artículo 303 establece que el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras ofrecerá en venta las acciones de una
institución financiera, en los supuestos que describe el mismo mandato,
"decidiendo en favor de quien presente condiciones de adquisición más
ventajosas" se está refiriendo como primera opción y en el alcance
advertido por la Corte, a las tres categorías de personas mencionadas, esto es
a los trabajadores de la misma entidad, a las organizaciones solidarias y a las
de los trabajadores. Desde esta perspectiva queda sin soporte alguno, el cargo
alusivo a la concentración de la riqueza".
- Que la
democratización de la propiedad descrita en la Carta no conlleva ni un carácter
especulativo ni de subsidio "que la alejen de los valores reales de la
economía y de los principios asignados por la Carta al Estado Social de
Derecho".
- Que las
reflexiones de la Corte para declarar la constitucionalidad del inciso 3o. del
artículo 304, se pueden extender a lo acusado del numeral 2o. del artículo 303
ibidem.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
a. La
Competencia
Es competente la
Corte Constitucional para conocer de la presente acción, de conformidad con lo
establecido en el artículo 241 numeral 5o. de la Constitución Política, por
pertenecer la normativa acusada a un decreto con fuerza de ley expedido en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas al
ejecutivo en la Ley 35 de 1993.
b. La Cosa
Juzgada
La Corte
Constitucional declaró EXEQUIBLES el inciso tercero del artículo 304 y el artículo
309 del Decreto 663 de 1993, en la sentencia No. C-211 del 28 de abril de 1994,
con ponencia del H. Magistrado Carlos Gaviría Díaz, acusados allí con
argumentos similares a los actuales, por lo que sobre ambos preceptos, en la
presente acción, debe estarse a lo resuelto por la Sala Plena en aquella
ocasión.
c. La
Materia
En consecuencia de
lo señalado en el literal anterior, la decisión se contrae al examen de
constitucionalidad de los apartes del artículo 303 que fueron demandados.
El cargo se concreta
en la descalificación del sistema de martillo, como mecanismo para alcanzar la
democratización de las acciones del Estado, en la circunstancias a que se
refiere el artículo 60 de la Constitución Política.
Sobre este precepto
superior y sus alcances ha sostenido la Corporación lo siguiente:
"El
calificativo de Social aplicado al Estado, le señala como línea especial en el
ejercicio del poder, el cumplimiento de unas finalidades sociales, que tienen
que ver con el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población y, de manera particular, con la solución de necesidades insatisfechas
de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable, como lo
precisa el artículo 366 de la Constitución, o de protección especial a los
sectores más débiles de la comunidad, para lo cual la constitución le otorga
al Estado diferentes herramientas que van desde el establecimiento de medidas
de excepción, como sucede, por ejemplo, con las previsiones del inciso segundo
del artículo 60 de la Carta, hasta el apoyo específico con recursos
particularmente presupuestados para tal fin, bajo la denominación de
"gasto público social" (art. 350), y los subsidios para el pago de
los servicios públicos domiciliarios (art. 368), para señalar algunos casos.
"Deben
destacarse en este orden de ideas los artículos 57 y 60 de la Carta, en el
primero de los cuales se diseña el modelo de la democracia industrial, cuando
encarga a la ley de establecer los estímulos y los medios para que los trabajadores
logren participar en la gestión de las empresas, y en el segundo, estableciendo
a cargo del Estado, la obligación de consagrar "condiciones
especiales" que permitan a los trabajadores de las empresas cuya
participación oficial se enajena, y a las organizaciones solidarias y de
trabajadores, el acceso a la respectiva propiedad accionaria.
"Tales
'condiciones especiales', pueden consistir en la creación y otorgamiento de
medios expeditos y favorables de financiación para la adquisición de acciones,
el establecimiento de condiciones financieras ventajosas (plazos, precio y
financiación especiales), o cualquier otro incentivo que haga real el propósito
del Constituyente de incorporar a los trabajadores en el dominio y manejo de la
respectiva empresa.
"....
"Democratizar
la propiedad accionaria en las empresas de participación oficial, exige el
establecimiento de vías apropiadas para hacer viable la concurrencia de ciertos
sectores económicos, que la Constitución señala, en el capital accionario de
aquéllas, lo cual no significa, que los beneficiarios estén constreñidos a
utilizar los privilegios que se les ofrecen, ni tampoco, que la propiedad
oficial deba consolidarse irremediablemente en cabeza de éstos. Lo que
esencialmente persigue el inciso segundo del artículo 60 de nuestra Carta, es
impedir la concentración oligopólica del capital dentro de los medios de
producción y del sistema financiero, e igualmente dirigir el proceso de
desconcentración accionaria hacia unos beneficiarios particulares que son los
propios trabajadores de las empresas y las organizaciones solidarias, con lo
cual se avanza en el proceso de redistribución de los ingresos y de la
propiedad, que es una meta esencial dentro de un Estado Social de Derecho.
"Cuando el inciso
2o. del art. 60 de la Constitución dispone que en los procesos de privatización
el Estado 'tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus
acciones...', consagra a favor de los trabajadores y de las organizaciones de
economía solidaria, un derecho preferencial que no admite restricción o
limitación, porque la Carta Política no le impone condición alguna. Por
consiguiente, a través de la ley no es posible reglamentar el ámbito propio y
específico de la operancia y la efectividad del derecho, sino, 'las condiciones
especiales' que deben establecerse para que los beneficiarios hagan realidad la
voluntad constitucional 'de acceder a dicha propiedad accionaria'.
"....
"La norma del
art. 60 de la C.P. traduce, en lo económico, el principio democrático formulado
como sustento de la organización social y estatal en el art. 1o. de dicho
estatuto constitucional, al imponer al Estado el imperativo de que, cuando
enajene su participación accionaria en una empresa, "tomará las medidas conducentes
(subraya la Sala) a democratizar" su propiedad accionaria. Tales medidas,
que deben adoptarse a través de la ley, necesariamente han de estar dirigidas a
que efectivamente se cumpla el designio democratizador de la
norma que, a juicio de la Corte, apunta a eliminar la concentración de la
riqueza, lo que naturalmente supone que las acciones han de quedar en
manos del mayor número de personas." (Corte Constitucional, sentencia
C-37/94, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).
Estos criterios que
precisan los contenidos de la Carta con miras a la edificación de una sociedad,
en la que el Estado Social de Derecho se comprometa en la democratización de la
propiedad sobre las acciones que le pertenecen, muestran el objetivo superior
inmediato del ofrecimiento del dicho acceso a la propiedad a los trabajadores
de la respectiva empresa, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, en
condiciones preferentes y favorables, frente a los asociados en general.
Específicamente
sobre la institución del "martillo", ha sostenido esta Corte, con
ocasión de la revisión del artículo 304 del Decreto 663 de 1994, lo siguiente:
"Pues bien, el
mecanismo del "martillo" en bolsas de valores, para la venta de tales
acciones entre los trabajadores, las organizaciones solidarias y las
organizaciones de trabajadores, quienes gozan de un derecho preferencial de
orden constitucional para acceder en primera instancia a su titularidad, es un
método cuyo uso dependerá de las "condiciones especiales" que se fijen
en el programa de enajenación. En consecuencia, este sistema puede ser
utilizado o nó, según se den los presupuestos necesarios para ello. En caso de
llegar a aplicarse, se trataría de un martillo que podemos denominar
"cerrado", por estar dirigido a personas determinadas, ya que a él
únicamente podrían concurrir quienes se encuentren dentro de una de las tres
categorías reseñadas, esto es, los trabajadores activos y pensionados de la
misma empresa, las cooperativas, los sindicatos de trabajadores, las confederaciones
y federaciones de sindicatos de trabajadores, los fondos mutuos de inversión de
empleados, etc.
"Y en el evento
de que los grupos a que alude la Constitución en el inciso 2o. del artículo 60,
no estén interesados en adquirir ninguna de las acciones ofrecidas en venta, o
cuando decidan adquirir solamente una parte de éllas, el instrumento del
"martillo", para efectos de realizar la enajenación de estos valores,
entre personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, distintas a las
anteriores, las cuales entrarían a competir, resultaría idóneo para los fines
previstos, pues se trata de la venta en pública subasta y al mejor postor de
los citados efectos comerciales.
"De otra parte,
obsérvese que el inciso demandado, no ordena que la enajenación de las acciones
que posea la Nación, una entidad descentralizada o el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras en entidades financieras o aseguradoras, deba
realizarse forzosamente o exclusivamente a través del sistema del martillo en
bolsas de valores, al cual le asigna un carácter preferencial; pues permite que
tales transacciones comerciales se efectúen por otros medios, sin precisar
cuáles, siempre y cuando se garantice publicidad y libre concurrencia. En
consecuencia, la escogencia del método o procedimiento para realizar dichas
transacciones comerciales queda a criterio de la entidad que vaya a efectuar la
venta, conforme al programa de enajenación.
"En este orden
de ideas, es preciso concluir que la enajenación de la propiedad accionaria que
el Estado posea en instituciones financieras y aseguradoras, hasta tanto no se
ofrezca a los trabajadores de la misma empresa, a las organizaciones solidarias
y a las organizaciones de trabajadores, y una vez se haya determinado que
dichos grupos, no adquirieron la totalidad de las acciones o sólo decidieron
comprar una parte de ellas, no podrá el ente oficial respectivo, ofrecer las
restantes, o todas si es el caso, al público en general.
"No viola
entonces el inciso 3o. del artículo 304 del decreto 663 de 1993, materia de
impugnación, ninguna norma constitucional, pues los mecanismos operativos o
instrumentos necesarios para llevar a cabo la enajenación de la propiedad
accionaria de carácter estatal, corresponde fijarla al legislador, de acuerdo
con el artículo 60 de la Carta, disposición que en este campo no le señaló
pauta, directriz o condicionamiento alguno. " (Corte Constitucional,
sentencia No. C-211/94, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz).
Basta pues a la
Corporación, en esta oportunidad, para resolver sobre la acusación parcial del
artículo 303, insistir en los criterios transcritos. Con base en ellos
declarará la constitucionalidad del precepto examinado.
En el artículo 60 de
la Constitución Política se plantea una limitación a la libertad económica, al
imponerse, dentro de una lógica de justicia distributiva, la promoción del
acceso a la propiedad de las personas, conforme a la ley. Se dispone
igualmente, el ofrecimiento preferente a los trabajadores, las organizaciones
solidarias y de trabajadores de las acciones que enajene el Estado de sus
participaciones en una empresa.
En desarrollo del
anterior precepto superior, el Decreto 663/93, para un sector empresarial,
(sistema financiero), estableció un régimen de venta de las participaciones
estatales, principalmente en sus artículos 303 a 312. En estos se describe el
procedimiento siguiente: El Estado realizará la venta a favor de quienes
"presenten las condiciones de adquisición más ventajosas" (art. 303),
con lo cual, se afirma desde el comienzo, que la enajenación en ninguna de las
hipótesis previstas en la Carta y en el propio articulado del decreto, se hará
por fuera del marco de referencias económicas que favorezcan el patrimonio
público, excluyendo variables de gratuidad o liberalidad en favor de persona
alguna. Esto, no sólo es conforme al artículo 60 de la C.P., en cuanto, las
condiciones para acceder a la propiedad que establece no implican que el Estado
deba donar o auxiliar, en el traslado del dominio de sus bienes a ningún
particular, trátese de trabajador de la empresa o de organización solidaria y
de trabajadores. Pues resultaría, además, extraño al sistema de la Carta, que
prohíbe tajantemente tal posibilidad (art. 355).
Ha sostenido la
Corporación que esas condiciones especiales, "pueden consistir en
la creación de medios expeditos y favorables de financiación para la
adquisiciones de acciones, el establecimiento de condiciones financieras
ventajosas (plazos, precio y financiación especial) o cualquier otro incentivo
que haga real el propósito del constituyente de democratizar la propiedad
accionaria estatal", lo que no quiere decir que el Estado deba abandonar
su cuidado sobre los bienes de que es titular, ni su mejor recuperación y
aumento, sino que, el fin de la norma, es establecer un régimen preferencial,
desigual por mandato del orden superior, justificado en la indicada justicia
distributiva, a favor de los trabajadores de la empresa, de las organizaciones
solidarias y de trabajadores y frente a los postores o compradores del
público en general. Con lo cual se busca poner límites a los procesos de
concentración de la riqueza, propios de las economías liberales o de mercado.
Otro elemento propio
del régimen de venta comentado, tiene que ver con la necesidad de su
"publicidad" y "libre concurrencia", que se encuentran
ampliamente acordes con los principios constitucionales de libertad,
participación, trabajo, solidaridad y prevalencia del interés general (art.
1o.), orientados a procurar claridad, transparencia, pulcritud, no
discriminación, sino por el contrario, beneficios restablecedores para los
sectores sociales más débiles.
El procedimiento de
"martillo", consagrado en el decreto y que es el motivo de la
impugnación al artículo 303, no es el único método previsto en aquel, pues se
preveen "otros procedimientos en condiciones de amplia publicidad y
concurrencia" (num. 2o. inc. 3o.); procedimientos que deberán ejecutarse
"según el programa de enajenación que apruebe en cada caso el Consejo de
Ministros" (art. 304 ibidem).
Este programa
contendrá las medidas conducentes a democratizar la participación estatal y
otorgará las condiciones especiales a los trabajadores, sus organizaciones y
las solidarias. Programa, entonces, que condiciona el funcionamiento de los
martillos u otros procedimientos que se implementen. Luego será en cada caso,
la modalidad del mismo lo que vendrá a otorgar al proceso su particular
característica. El criterio de la Corte, luego de la sentencia C-37/94, con
apoyo en el cual se declaró la inexequibilidad del porcentaje del 15% a que se
refería el inciso 3o. del artículo 306 del decreto, según el cual cuando se
adopte el sistema de martillo, en ejecución del señalado programa, en la venta
a los trabajadores, organizaciones solidarias y de trabajadores de las acciones
de la Nación, por parte de las entidades descentralizadas o el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras, se utilizará el dicho mecanismo de
remate, en forma cerrada o por franjas, de manera que no compitan en el mismo,
sectores desiguales, por el interés de la empresa, y sometiéndose en todo caso
al trato favorable, representado en las "condiciones especiales" a
que se refiere el artículo 60 de la Carta.
El error del
libelista consiste en considerar aisladamente, por fuera del sistema del
decreto, la institución del "martillo" que, combinada con la
publicidad y libre concurrencia, resulta un instrumento no desaconsejado para
la disposición de bienes públicos, cuya venta directa y sin la necesaria
publicidad y concurrencia, puede originar sospechas e insatisfacción
colectivas, más o menos justificadas según el caso.
Previas las
anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Estarse a lo resuelto sobre el inciso 3o.
del artículo 304 y el artículo 309 del Decreto 663 de 1993, en la sentencia No.
C-211/94 del 28 de abril de 1994)
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los apartes demandados
del artículo 303 del Decreto 663 de 1993.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria |
644 | C-029-95
Sentencia No
Sentencia No. C-029/95
DERECHO PROCESAL-Finalidad
La finalidad del
derecho procesal en general, y de los procesos en particular, es la realización
de los derechos que en abstracto reconoce el derecho objetivo, realización que
supone la solución de los conflictos.
DERECHO
SUSTANCIAL
Cuando se habla
de derecho sustancial o material, se piensa, por ejemplo, en el derecho civil o
en el derecho penal, por oposición al derecho procesal, derecho formal o
adjetivo. Estas denominaciones significan que el derecho sustancial consagra
en abstracto los derechos, mientras que el derecho formal o adjetivo establece
la forma de la actividad jurisdiccional cuya finalidad es la realización de
tales derechos.
DERECHO PROCESAL
Las normas
procesales tienen una función instrumental. Pero es un error pensar que esta
circunstancia les reste importancia o pueda llevar a descuidar su aplicación.
Por el contrario, el derecho procesal es la mejor garantía del cumplimiento del
principio de la igualdad ante la ley. Es, además, un freno eficaz contra la
arbitrariedad. Yerra, en consecuencia, quien pretenda que en un Estado de
derecho se puede administrar justicia con olvido de las formas procesales.
Pretensión que sólo tendría cabida en un concepto paternalista de la
organización social, incompatible con el Estado de derecho.
PREVALENCIA DEL
DERECHO SUSTANCIAL
Cuando el
artículo 228 de la Constitución establece que en las actuaciones de la
Administración de Justicia "prevalecerá el derecho sustancial", está
reconociendo que el fin de la actividad jurisdiccional, y del proceso, es la
realización de los derechos consagrados en abstracto por el derecho objetivo, y,
por consiguiente, la solución de los conflictos de intereses. Es evidente que
en relación con la realización de los derechos y la solución de los conflictos,
el derecho procesal, y específicamente el proceso, es un medio.
PRINCIPIOS
GENERALES DEL DERECHO-Interpretación
de normas procesales
Es lógico que en
la interpretación de las normas procesales se tengan en cuenta los principios
generales del derecho, como sucede en la interpretación de todas las normas
jurídicas.
Ref: Expediente
D-668
Demanda de
inconstitucionalidad del artículo 4o. del decreto 1400 de 1970 " Por medio
del cual se expide el Código de Procedimiento Civil."
Actor:
Francisco José
Vergara Carulla
Magistrado Ponente:
Dr. Jorge Arango
Mejía.
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá,
D.C., según consta en acta número dos (2), a los dos (2) días del mes de
febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANETECEDENTES
El ciudadano Francisco José Vergara
Carulla, en uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6 y 241,
numeral 4, de la Constitución, presentó ante esta Corporación demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 4 del decreto 1400 de 1970.
Por auto del ocho (8) de agosto de 1994, el
Magistrado sustanciador admitió la demanda, ordenando la fijación del negocio
en lista para asegurar la intervención ciudadana dispuesta por los artículos
242, numeral 1, de la Constitución y 7, inciso segundo, del decreto 2067 de
1991. Así como el envío de copia de la demanda al señor Presidente de la República,
al señor Presidente del Congreso de la República, y al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los requisitos exigidos por el
decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del señor Procurador General de la
Nación, entra la Corte a decidir.
A. NORMA ACUSADA
El siguiente es el texto de la norma
acusada:
"DECRETO NUMERO 1400 de 1970
( )
" Por el cual
se expide el Código de Procedimiento Civil.
"El Presidente
de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por la ley 56 de 1988 y oída la Comisión Asesora a que ella se
refiere,
DECRETA:
" ...
"Artículo 4:
Interpretación de las normas procesales: Al interpretar la ley procesal, el
juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la
efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial. Las dudas que
surjan en la interpretación de las normas del presente Código, deberán
aclararse mediante la aplicación de los principios generales de derecho
procesal, de manera que se cumpla la garantía constitucional del debido
proceso, se respete el derecho de defensa y se mantenga la igualdad de las
partes. "
B. LA DEMANDA
En concepto del actor, el artículo acusado
desconoce el artículo 228 de la Constitución, que ordena la prevalencia del
derecho sustancial sobre el formal.
Según el demandante, de un minucioso
análisis de la norma demandada, así como de la normatividad que regía antes de
su expedición, se deduce que existe una subordinación de las normas
sustanciales a las procesales, pues se ordena que en caso de duda por parte
del juez, en la interpretación de una norma de carácter procesal, se acuda
primero a los principios generales de derecho antes que a la efectividad del
derecho sustancial, hecho éste que limita su primacía, pues sólo se le reconoce
como una fuente de interpretación y no de aplicación de las normas procesales,
inclusive con un rango inferior al de otras fuentes, como es el caso de los principios
generales del derecho.
Así, pues, bajo la vigencia de la
Constitución de 1991, el artículo 4o. del Código de Procedimiento Civil es
inexequible, al limitar el campo de aplicación de los derechos sustanciales a
un simple factor de interpretación de las normas procesales.
C. INTERVENCIONES
De conformidad con el informe secretarial
del veinticinco (25) de agosto del año en curso, el término constitucional
establecido para intervenir en la defensa o impugnación de la norma demandada
venció en silencio.
D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Por medio del oficio número 503, de
septiembre veintiuno (21) de 1994, el Procurador General de la Nación, doctor
Orlando Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor, solicitando a la Corte
Constitucional declarar EXEQUIBLE el artículo 4o. del decreto 1400 de
1970.
En su concepto, el Procurador hace un
análisis del artículo 228 de la Constitución y de la forma como el mismo debe
ser interpretado, pues la intención del Constituyente de 1991, no fue la de
que los procedimientos se terminasen, pues ellos garantizan la efectividad
del derecho sustancial.
Por tanto, lo que el artículo 228 de la
Constitución proscribe, no es la existencia de normas procedimentales, sino la
aplicación de rituales y formalismos exagerados que desconozcan la esencia del
derecho sustancial. Esta, explica el Procurador, es la tendencia del derecho
moderno, en donde existe una "entronización del derecho positivo, [con] la
procedimentalización como eje central."
Así, el respeto por los principios básicos
del procedimiento, debe ser entendido como un problema más de fondo que de
forma. Al respeto afirma:
" El énfasis
del derecho y de la democracia modernos en los procedimientos, no implica, por
supuesto, el olvido radical de los valores ético-materiales, sino sólo su
cambio de lugar y función en el sistema jurídico. Para poner en evidencia
dicho cambio basta recordar, cómo la libertad y la dignidad -ejes del nuevo constitucionalismo
colombiano- constituyen condiciones de posibilidad sin las cuales resulta
imposible la existencia de procedimientos comunicativos, y con ello veraces y
justos, tanto en el ámbito de la legitimidad democrática como de la legalidad
positiva."
Así las cosas, dice el Procurador, no le
asiste razón al actor, pues olvida que uno de los fundamentos del debido
proceso está, según la misma Constitución, en el respeto de las formas propias
de cada juicio, formas que garantizan la efectividad y prevalencia de los
derechos sustantivos de los asociados. Por tanto, no debe existir desprecio de
la forma, tal como lo entiende el actor, y ante la duda del juez cuando va a
interpretar la ley, no existe oposición en que acuda a los principios generales
del derecho o a los derechos sustanciales, pues la misma Constitución, en el
artículo 230 permite al juez tener a uno u otro, como criterios auxiliares en
su labor interpretativa.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Procede la Corte a resolver, previas las
siguientes consideraciones.
Primera.- Competencia
La Corte es competente para conocer de este
asunto, en virtud de lo dispuesto por el numeral 5 del artículo 241 de la
Constitución, pues la norma demandada hace parte de un decreto con fuerza de ley.
Segunda.- Lo que se debate
Sostiene el demandante que existe oposición
entre el artículo 4o. del Código de Procedimiento Civil, y el artículo 228 de
la Constitución, porque el primero "reinstauró la subordinación de la ley
sustancial a la procesal", en tanto que el segundo establece "la
prevalencia del derecho sustancial".
Alega, además, que existe una contradicción
entre la primera parte del artículo acusado, que "ordena interpretar la
ley procesal obedeciendo el principio de que los procedimientos tienen por
objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la ley sustancial", y
la segunda parte que "ordena aclarar las dudas que surjan en la
interpretación de la ley procesal por medio de los principios generales de
derecho procesal".
Tercera.- Finalidad del proceso civil
Cuando los intereses individuales o
colectivos tutelados por el derecho objetivo no se satisfacen espontáneamente
por aquellos obligados por la norma, el Estado provee a su realización por medio
de la actividad jurisdiccional. El objeto de ésta es "la
declaración de certeza o la realización colectiva y concreta de los intereses
tutelados en abstracto por las normas de derecho objetivo, cuando, por falta de
certeza o por inobservancia de las dichas normas, no quedan ellos directamente
satisfechos por aquellos a quienes se dirigen las normas jurídicas". (Ugo
Rocco, Tratado de Derecho Procesal Civil, tomo I, pág. 48, Ed. Depalma, Buenos
Aires, 1969).
En cada caso concreto, la actividad jurisdiccional
se ejerce en el marco del proceso, sobre cuyo fin específico ha escrito
Carnelutti: "La conclusión de la investigación hasta ahora efectuada,
puede resumirse en esta fórmula: el proceso se desenvuelve para la
composición justa del litigio.
"Paz con
justicia podría ser, de ese modo, el lema del Derecho procesal. Ni paz sin
justicia, ni justicia sin paz. Nada de paz sin justicia, porque el proceso,
como se ha visto, no tiende a componer el litigio de cualquier modo, sino según
el Derecho. Nada de justicia sin paz, porque el derecho no se aplica o no se
realiza por quien está en conflicto, sino por quien está sobre el conflicto: supra
partes, no inter partes; a fin de componer un litigio y no de
tutelar un interés". (Sistema de Derecho Procesal Civil, tomo I, pág.
287, Ed. UTEHA, Buenos Aires, 1944).
En síntesis: la finalidad del derecho
procesal en general, y de los procesos en particular, es la realización de los
derechos que en abstracto reconoce el derecho objetivo, realización que supone
la solución de los conflictos.
Cuarta.- Derecho formal y derecho
sustancial o material
Cuando se habla de derecho sustancial
o material, se piensa, por ejemplo, en el derecho civil o en el derecho
penal, por oposición al derecho procesal, derecho formal o adjetivo. Estas
denominaciones significan que el derecho sustancial consagra en abstracto los
derechos, mientras que el derecho formal o adjetivo establece la forma de la
actividad jurisdiccional cuya finalidad es la realización de tales derechos.
Sobre esta distinción, anota Rocco:
"Al lado, pues,
del derecho que regula la forma de la actividad jurisdiccional, está el derecho
que regula el contenido, la materia, la sustancia de la actividad
jurisdiccional.
"El uno es el derecho
procesal, que precisamente porque regula la forma de la actividad
jurisdiccional, toma el nombre de derecho formal; el otro es el
derecho material o sustancial.
"Derecho
material o sustancial es,
pues, el derecho que determina el contenido, la materia, la sustancia, esto es,
la finalidad de la actividad o función jurisdiccional". (ob. cit., tomo
I, pág. 194).
De otra parte, las normas procesales tienen
una función instrumental. Pero es un error pensar que esta circunstancia les
reste importancia o pueda llevar a descuidar su aplicación. Por el contrario,
el derecho procesal es la mejor garantía del cumplimiento del principio de la
igualdad ante la ley. Es, además, un freno eficaz contra la arbitrariedad.
Yerra, en consecuencia, quien pretenda que en un Estado de derecho se puede
administrar justicia con olvido de las formas procesales. Pretensión que sólo
tendría cabida en un concepto paternalista de la organización social,
incompatible con el Estado de derecho.
Quinta.- Algunas reflexiones sobre los
artículos 228 de la Constitución, y 4o. del Código de Procedimiento Civil.
Cuando el artículo 228 de la Constitución
establece que en las actuaciones de la Administración de Justicia
"prevalecerá el derecho sustancial", está reconociendo que el fin de
la actividad jurisdiccional, y del proceso, es la realización de los derechos
consagrados en abstracto por el derecho objetivo, y, por consiguiente, la
solución de los conflictos de intereses. Es evidente que en relación con la
realización de los derechos y la solución de los conflictos, el derecho
procesal, y específicamente el proceso, es un medio.
El artículo 4o. del Código de Procedimiento
Civil, por su parte, expresa la misma idea al afirmar que al interpretar la ley
procesal, el juez deberá tener en cuenta que el objeto, es decir, el fin de los
procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley
sustancial. También aquí la relación de medio a fin es ostensible.
Como la interpretación es el paso previo e
indispensable para la aplicación de toda norma jurídica, es claro que ella
condiciona y determina su aplicación. Esto explica la orden que la norma
acusada imparte al juez.
En cuanto a la referencia que la segunda
parte del artículo demandado, hace a la aplicación de los "principios generales
del derecho procesal", cabe decir lo siguiente.
Los redactores del Código de Procedimiento
Civil, se anticiparon al Constituyente de 1991. ¿Por qué?. Sencillamente porque
el artículo 230 de la Constitución, después de señalar que "los jueces, en
sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley", establece
que "La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho
y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial".
Principios generales del derecho entre los cuales se cuentan los
"principios generales del derecho procesal civil", que también son
sustanciales, en últimas.
Sin que pueda olvidarse la expresa mención
que el artículo cuarto hace de "la garantía constitucional del debido
proceso", "el derecho de defensa", y la "igualdad de las
partes", temas a los cuales se refieren los artículos 29 y 13 de la
Constitución.
Es lógico que en la interpretación de las
normas procesales se tengan en cuenta los principios generales del derecho,
como sucede en la interpretación de todas las normas jurídicas.
Sexta.- Conclusión
De todo lo expuesto, se infiere sin la
menor dificultad que la norma demandada no sólo no contradice la Constitución,
sino que se ajusta perfectamente a su letra y a su espíritu. Así lo declarará
la Corte.
III. Decisión
Con base en las consideraciones anteriores,
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE el artículo 4o.
del Código de Procedimiento Civil, decreto 1400 de 1970.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
645 | C-030-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-030/95
COSA JUZGADA
REFERENCIA:
Expedientes D-675.
PETICIONARIO:
Marco Tulio Mayo.
NORMA ACUSADA:
Artículo 142
(parcial) de la Ley 100 de 1993.
MAGISTRADO
SUSTANCIADOR:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Aprobada en Santafé
de Bogotá, D. C., a los dos días del mes de febrero de mil novecientos noventa
y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales de la acción pública de inconstitucionalidad,
procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a proferir el fallo
correspondiente, en relación con la demanda de inconstitucionalidad presentada
por el ciudadano Marco Tulio Mayo contra el artículo 142 (parcial) de la Ley
100 de 1993.
II. LA NORMA
PARCIALMENTE ACUSADA.
Los fragmentos
acusados son los que aparecen destacados con negrillas en la transcripción del
artículo 142 de la Ley 100 de 1993 "por medio de la cual se crea el
sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones".
"ARTICULO
142.- Mesada adicional para actuales pensionados. Los pensionados por
jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de sectores públicos, oficial,
semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y del Instituto de
Seguros Sociales, así como los retirados y pensionados de las Fuerzas Militares
y de la Policía Nacional, cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido
antes del primero (1o.) de enero de 1988, tendrán derecho al reconocimiento y
pago de treinta (30) días de la pensión que le corresponda a cada uno de
ellos por el régimen respectivo, que se cancelará con la mesada del mes de
junio de cada año, a partir de 1994".
"Los
pensionados por vejez del orden nacional, beneficiarios de los reajustes
ordenados en el Decreto 2108 de 1992, recibirán el reconocimiento y pago de
los treinta días de la mesada adicional sólo a partir de junio de 1996".
"PARAGRAFO.
Esta mesada adicional será pagada por quien tenga a su cargo la cancelación de
la pensión sin que exceda de quince (15) veces el salario mínimo legal
mensual."
III. LA DEMANDA.
El concepto de la
violación expuesto por el ciudadano Marco Tulio Mayo, se puede sintetizar en
que la mesada adicional prevista en el artículo 142 de la ley 100 de 1993,
vulnera el principio de la igualdad, al concedérsele sólo a los pensionados con
anterioridad al 1o de enero de 1988, creándose un régimen excepcional y
excluyente entre personas de condiciones económicas y sociales similares.
Agrega, que por tal motivo se desconocen los artículos 48 y 53 de la Carta
Política, en cuanto a la seguridad social como derecho público y a los derechos
mínimos en materia laboral que incluye dentro de su cobertura a los de los
pensionados.
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.
El Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, mediante apoderado, solicita se declare la
exequibilidad de la norma acusada pues no se vulneran los artículos 1o (Estado
Social de de Derecho), 2o (prosperidad general), 13 (igualdad), 46 y 48
(seguridad social), 53 (reajuste periódico de pensiones) y 58 (derechos
adquiridos); con tal fin expuso, entre otros, los siguientes argumentos:
La mesada adicional
para pensionados que establece la norma se funda en la circunstancia de que
algunas personas tenían pensiones inferiores al salario mínimo, que no habían
sido objeto de reajustes. En tal virtud se les concede dicha mesada en forma
inmediata y como medida compensatoria en aras de lograr la igualdad real, lo
cual es consecuente con los recursos económicos limitados del Estado, quien
debe atender en primer lugar a quienes están en condiciones de inferioridad y
posteriormente a quienes reciben pensiones iguales o superiores a los niveles
mínimos.
En razón de que la
norma acusada no niega ni limita el reajuste de las pensiones ya ordenado en
otras normas, sus previsiones no pueden vulnerar los mandatos constitucionales
sobre seguridad social y, por el contrario, la norma concede la mesada como una
medida compensatoria para quienes no habían tenido reajuste de sus pensiones.
Por otra parte, considera que la norma acusada reconoce los derechos adquiridos
al reajuste de las pensiones, ordenado por la Ley 71 de 1988 y el Decreto 2108
de 1992.
V. INTERVENCION
CIUDADANA.
El ciudadano Jesús
Mejía Vallejo impugnó la demanda presentada con base, entre otros argumentos,
en que no se vulneran los artículos 4, 13, 48, 53 y 85 de la Carta Política,
pues la mesada adicional lo que busca es promover la igualdad real de los
jubilados, ya que eran irrisorias las bases de reajuste de las pensiones de las
personas que se habían jubilado antes del 1 de enero de 1988.
VI. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
General de la Nación solicta a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia
C-409 de 1994, donde se declaró la inexequibilidad parcial del artículo 142 de
la ley 100 de 1993.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
Esta Corporación es
competente para conocer de la presente demanda, en virtud de la competencia que
le asigna a la Corte Constitucional el artículo 241 numeral 4° de la Carta
Política.
2. Sentencia de
la Corte Constitucional sobre el inciso 2o del artículo 142 de la ley 100 de
1993.
Mediante la
sentencia C-409 de septiembre 15 de 1994 y con ponencia del Magistrado Hernando
Herrera Vergara, esta Corte tuvo ocasión de pronunciarse sobre la
inconstitucionalidad de la norma acusada por vulneración del principio
Constitucional a la igualdad de que trata el artículo 13. En efecto, la Corte
encontró que con los apartes que del artículo 142 se demandan, se crea una
discriminación injustificada en favor de quienes están disfrutando de la
pensión con fundamento en las disposiciones anteriores a la Ley 71 de 1988, en
detrimento de quienes habiendo cumplido los requisitos de edad y tiempo de
servicio, adquirieron la condición de pensionados a partir del 1o. de Enero de
1988.
Dado que esta Corte
al analizar la constitucionalidad del artículo 142 de la ley 100 de 1993,
declaró en la aludida sentencia la inexequibilidad de los apartes ahora
demandados de la referida norma, en razón de la cosa juzgada constitucional que
ampara sus decisiones, según los artículos 243 de la Constitución Política y 46
del Decreto 2067 de 1991, no hay lugar a un nuevo pronunciamiento sobre el
punto; por lo tanto, en la parte resolutiva se ordenará estarse a lo resuelto
en la referida sentencia.
VIII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Estése a lo
resuelto en la sentencia C-409 proferida por esta Corte el 15 de septiembre de
1994.
Notifíquese,
publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional e insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
646 | C-031-95
Sentencia No
Sentencia
No. C-031/95
COMPETENCIA
DISCRECIONAL-Contenido/COMPETENCIA
REGLADA
Puede afirmarse
que hay facultad o competencia discrecional cuando la autoridad administrativa
en presencia de circunstancias de hecho determinadas, es libre (dentro de los
límites que fije la ley) de adoptar una u otra decisión; es decir, cuando su
conducta no le está determinada previamente por la ley. A contrario sensu, hay
competencia reglada cuando la ley ha previsto que frente a determinadas
situaciones de hecho el administrador debe tomar las medidas a él asignadas en
forma expresa y sujetarse a las mismas.
ACTO DISCRECIONAL-Control jurisdiccional/ARBITRARIEDAD/DISCRECIONALIDAD
Los actos
discrecionales están por lo tanto sometidos al control jurisdiccional en
ejercicio de las acciones pertinentes, cuando se considera que ellos son
violatorios de la Constitución o de la ley. Así, la discrecionalidad en cabeza
de la administración no faculta al funcionario para imponer sus caprichos ni
para incurrir en arbitrariedades: ella estriba en la posibilidad de apreciar
libremente la oportunidad o conveniencia de la acción dentro de los límites
fijados por la ley, uno de los cuales surge del fin que debe presidir toda
actividad administrativa, cual es la prevalencia del interés público. En
consecuencia, un fin extraño a él es ilícito y susceptible de ser anulado y
controvertido judicialmente, como se anotó. No debe confundirse lo arbitrario
con lo discrecional. En lo arbitrario se expresa el capricho individual de
quien ejerce el poder sin sujeción a la ley. El poder discrecional por el
contrario, está sometido a normas inviolables como las reglas de derecho
preexistentes en cabeza del órgano o funcionario competente para adoptar la
decisión en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los asociados, así
como sus derechos y libertades.
PORTE DE ARMAS-Reglamentación
El legislador sí
puede regular los permisos requeridos para la posesión y porte de armas,
municiones de guerra y explosivos, sin que dicha facultad sea el ejercicio de
una actuación arbitraria o caprichosa, ni el desarrollo de una potestad
absolutamente discrecional. A juicio de la Corte, el régimen de concesión de
permisos para poseer o portar armas, sus partes, piezas, municiones, explosivos
y sus accesorios, contenido en el artículo 3o. del Decreto 2535 de 1993,
corresponde a una materia que puede ser adoptada por el legislador, según se
desprende de lo prescrito en el artículo 223 de la Constitución Política, al
señalar la prohibición de poseerlas o portarlas “sin permiso de autoridad
competente”, prohibición que está fundada en el derecho a la paz y en el deber
de los ciudadanos de propender al logro y mantenimiento de la misma (artículo
95 numeral 6o. de la CP.), con la finalidad del Estado de asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (artículo 2o. CP.). El
grado de discrecionalidad que a las autoridades respectivas se otorga para la
expedición de los permisos para poseer o portar armas, municiones de guerra o
explosivos, no entraña entonces ningún vicio de inconstitucionalidad.
PORTE DE ARMAS-Autorización
Es al Gobierno
Nacional a quien corresponde expedir, a través de la autoridad competente, la
autorización para portar armas, como así lo consagra la norma cuyo aparte fue
demandado, y que en criterio de esta Corporación es exequible, pues no excede
ni vulnera el ordenamiento constitucional.
REF.: PROCESO
No. D - 676
Acción pública de inconstitucionalidad
contra la expresión "...con base en la potestad discrecional...",
contenida en el artículo 3° del Decreto 2535 de 1.993, "por el cual se
expiden normas sobre armas, municiones y explosivos".
MATERIA:
Permiso que deben obtener los particulares
para poseer o portar armas, sus partes, piezas, municiones, explosivos y sus
accesorios.
ACTOR:
ALEXANDRE SOCHANDAMANDOU.
MAGISTRADO PONENTE:
HERNANDO HERRERA VERGARA.
Aprobado por Acta
No. 03 de Febrero dos (2) de 1995.
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Febrero dos (2) de mil novecientos y noventa y cinco.
I. ANTECEDENTES
Procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional, a resolver la demanda formulada por el
ciudadano ALEXANDRE SOCHANDAMANDOU en contra de la expresión "...con
base en la potestad discrecional..." contenida en el
artículo 3° del Decreto 2535 de 1993, "por el cual se expiden normas sobre
armas, municiones y explosivos".
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Sustanciador ordenó que se oficiara a la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministro de Justicia y del
Derecho y al Ministro de Defensa Nacional, para que si lo estimaren oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.
II. LA NORMA
ACUSADA
A continuación se
transcribe la norma acusada, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial
Número 41.142 del 17 de diciembre de 1993. Se subraya lo acusado.
DECRETO 2535 DE 1993
(diciembre 17)
por el cual se
expiden normas sobre armas, municiones y explosivos.
El Presidente de
la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por los literales a), b), c), d), e), f), g), h), i) de la Ley 61 de
1993 y teniendo en cuenta las recomendaciones de la Comisión del Congreso de
que trata el artículo 2° de la misma,
DECRETA:
TITULO I
Principios generales.
"...
"ARTICULO
3°. Permiso del Estado. Los particulares, de manera excepcional, sólo
podrán poseer o portar armas, sus partes, piezas, municiones, explosivos y sus
accesorios, con permiso expedido con base en la potestad discrecional
de la autoridad competente.
..."
III. LOS
CARGOS FORMULADOS
El ciudadano
ALEXANDRE SOCHANDAMANDOU considera que la parte acusada del artículo 3o. del
Decreto 2535 de 1993, viola los artículos 4o., 6o., 15, 29 y 230 de la
Constitución Política.
Según el actor,
cuando la Carta en su artículo 230 dice que "Los jueces, en sus
providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley", se refiere a
la fuente formal del derecho, con el objeto de fijar la normatividad de modo
taxativo y así sustraerla de la potestad discrecional de cualquiera
que encarne la autoridad estatal con competencia para decidir.
Afirma que cuando la
Carta dice "Los particulares solo son responsables ante las autoridades
por infringir la Constitución y las leyes", hace alusión al derecho
ciudadano de conocer taxativamente las leyes reguladoras, para no quedar
supeditado a la incertidumbre de la veleidosa potestad discrecional de
la autoridad pública.
Al respecto observa:
"En
consecuencia, toda norma debe determinar taxativamente las condiciones por las
cuales un permiso puede ser concedido o denegado, de lo contrario el estado de
derecho se constituye en una ficción, pues tanto en esta como en otras
actuaciones administrativas de carácter discrecional, se está bajo el imperio
del capricho omnipotente de quien encarne a la autoridad de turno".
En su criterio, el
funcionario que dispensa o deniega permisos en virtud de la potestad
discrecional que las normas confieren a las autoridades, no está obligado a
motivar en derecho las razones de su decisión con lo cual se sustrae a la
controversia jurídica con el afectado. Potestad que además, señala, es la
causante de la corrupción administrativa que azota al país y de la impunidad
que la rodea.
Solicita la
declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión "potestad
discrecional", contenida en toda la normatividad cuyo conocimiento sea
de la competencia de la Corte Constitucional.
IV. INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA
Dentro del término
de fijación en lista, intervinieron el Ministerio de Justicia y del Derecho, a
través de apoderado, así como el señor Ministro de Defensa Nacional, quienes
presentaron escritos defendiendo la constitucionalidad del aparte demandado,
cuyos argumentos a continuación se sintetizan.
A. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho.
El apoderado del Ministerio
de Justicia y del Derecho sostiene que la norma acusada constituye un
desarrollo del artículo 223 de la Carta Política, en virtud del cual se le
otorga al Gobierno la potestad de introducir y fabricar armas, municiones de
guerra y explosivos.
En lo que atañe con
la potestad discrecional, considera que las autoridades pueden tomar decisiones
con contenido discrecional, bien sean de carácter general o particular, las
cuales deben ser adecuadas a los fines de la norma que las autoriza y
proporcionales a los hechos que le sirven de causa, como así lo prevé el
artículo 36 del Código Contencioso Administrativo.
Estima que en ningún
momento el término "discrecionalidad" significa arbitrariedad
y que el legislador respecto de la norma acusada, consagró un cierto grado de
discrecionalidad del funcionario competente en lo relativo a la apreciación de
si el solicitante del permiso de tenencia necesita un arma para su defensa e
integridad personal, o si se encuentra en peligro de muerte o grave daño personal.
Finalmente, respecto
a la conducta enunciada -la corrupción administrativa-, señala que proceden las
acciones establecidas en la ley las cuales deberán denunciarse en su debida
oportunidad.
B. Intervención
del señor Ministro de Defensa Nacional.
Afirma el señor
Ministro de Defensa, doctor Fernando Botero Zea, que la Constitución consagró
en favor del Gobierno Nacional, el monopolio de la fabricación e introducción
de armas de fuego, municiones de guerra y explosivos y prohibió su porte o
posesión a los particulares, salvo cuando se ha obtenido el permiso estatal
expedido por la autoridad competente.
Fundamenta la
defensa en la sentencia No. C-077 de 1993 emanada de la Corte Constitucional,
en la cual se estableció que el uso y porte de armas se deriva de un permiso
estatal el cual existe dada la necesidad para la constitución y circulación de
derechos ulteriores sobre las armas y demás elementos bélicos. Señala la
providencia, que a partir de esta competencia estatal, puede la autoridad en
los términos de la ley crear y administrar titularidades privadas, a través de
la figura técnico-administrativa del "permiso".
En su concepto, el
constituyente entendió que el compromiso de la paz como derecho y deber social
de obligatorio cumplimiento, se logra mediante la concesión al propio Estado
del manejo de las armas. El ejercicio de los derechos y libertades públicas no
se garantiza armando a la sociedad civil para que por su propia mano los
ejerza; los únicos que legítimamente pueden utilizar los medios armados son las
autoridades constitucionalmente habilitadas para ello dentro del marco legal y
con la responsabilidad que ello comporta.
El principio
constitucional en materia de armas, sostiene el señor Ministro, es la
prohibición de su porte o tenencia, fabricación o conducción, siendo
excepcional el otorgamiento del permiso legal correspondiente. No existe
entonces, el derecho al acceso a las armas sino el derecho y deber a la paz, la
coexistencia racional y pacífica, la ayuda mutua en el cabal cumplimiento de
los deberes cívicos y sociales y el rechazo a la violencia en sus diversas
manifestaciones.
Adicionalmente,
indica que las normas del Decreto 2535 de 1993 señalan los requisitos para la
obtención de la revalidación del permiso, advirtiendo que la misma resulta
procedente cuando se han observado la integridad de las normas previstas en el
mencionado estatuto de armas, de donde concluye que la discrecionalidad en el
otorgamiento de los permisos no es arbitraria ni absoluta sino que obedece a
unos criterios técnicos, sociales, científicos y administrativos convergentes
todos ellos a garantizar el cumplimiento de los fines del Estado en materia de
seguridad pública y la concesión de medios para proveerse a la seguridad
privada o a la defensa personal.
Afirma que de
acuerdo con las doctrinas del derecho administrativo, no existen actos
meramente discrecionales, pues según los artículos 6 y 121 de la Carta
Política, ningún servidor público puede ejercer funciones diferentes a las
atribuídas expresamente ya sea por la Constitución o por la ley, generando
responsabilidad por omisión, extralimitación o abuso de poder en el ejercicio
de sus funciones.
Al respecto, observa
que en materia de armas la ley señala las autoridades, los requisitos para la
expedición de permisos, la revalidación y la posibilidad de su suspensión,
atribuyendo la competencia a las autoridades militares expresamente designadas
en el artículo 32 del Decreto Ley 2535; de tal manera que la función esta
plenamente detallada, y una vez cumplidos los requisitos mencionados sólo es
dable apreciar el mérito que en sí mismo comporta la expedición del permiso.
Así pues, estima que
en un estado de derecho es absurdo y equivocado hablar de discrecionalidad
absoluta, pues toda la acción del gobernante, administrador, funcionario o
empleado no debe estar fuera de los textos legales. Dentro de los grados de
discrecionalidad, la administración debe tener cierta libertad para valorar los
acontecimientos políticos, económicos o sociales antes de proferir la decisión.
De otro lado, estima
que en el Decreto Ley 2535 de 1993 se otorgan plenas facultades discrecionales
a las autoridades militares competentes en la expedición, revalidación y
suspensión de permisos, ejercicio legítimo del monopolio constitucional establecido
en materia de administración de armas, municiones y explosivos. Si se consagra
una prohibición general que impida el libre porte y tenencia de armas,
municiones y explosivos sin contar previamente con el permiso expedido en forma
regular por la autoridad estatal, resulta lógico que el Estado cuente con una
mayor facultad administrativa frente a las autorizaciones para porte o
tenencia de tales elementos.
La expedición
discrecional de los permisos, por tanto, consiste en apreciar y valorar todos
los requisitos que se estipulan en el estatuto de armas a fin de obtener un
permiso de tenencia o de porte. Por ello, es apenas lógico que teniendo el
Estado autonomía en el manejo de las armas, tenga en consecuencia plenos
poderes para administrar las titularidades privadas que se originan frente a
las necesidades de la comunidad.
Al respecto, indica
que "Si algún derecho fundamental absoluto se le confiere al Estado, es
precisamente el relacionado con el manejo de las armas, municiones, explosivos
y artefactos, sin que ello implique el ejercicio arbitrario, el abuso de poder
o un desvío de las competencias de las autoridades militares a quienes se les
atribuyen dichas funciones".
Señala de otra
parte, que el artículo 3o. del Decreto 2535 de 1993, no viola el artículo 4o.
de la Carta que establece la supremacía frente a la demás normatividad del
Estado, pues según lo expresado lo que desarrolló es el postulado consagrado en
el artículo 223 de la Constitución Política.
De igual manera,
agrega que la potestad discrecional en materia de expedición de permisos no
infringe la Constitución ni la ley sino que desarrolla los principios que
garantizan la defensa de las instituciones, los derechos fundamentales y el
cumplimiento de las obligaciones a cargo del Estado, entre ellas administrar el
monopolio de las armas.
No se viola como lo
aduce el actor, el derecho a la intimidad personal y familiar, el buen nombre,
ni el habeas data a que se refiere el artículo 15 de la Constitución, porque a
juicio del señor Ministro al otorgarse o negarse un permiso no se está
afectando el buen nombre o la intimidad del solicitante, sino que se tienen en
cuenta principalmente razones de seguridad pública y ciudadana en el
otorgamiento de permisos, así como razones sociales o de naturaleza
administrativa. El procedimiento previsto para la expedición de un permiso de
tenencia o de porte de armas, municiones de guerra o explosivos no viola el
debido proceso, ya que no se trata de una actuación administrativa de tipo
disciplinario o sancionatorio, sino de un proceso de evaluación regido bajo dos
extremos: uno relacionado con la propia necesidad y justificación de poseer y
portar un arma frente a la comunidad, y el otro, el de la actividad general
reguladora del Estado en limitar el porte o tenencia de armas por parte de la
ciudadanía.
Finalmente, concluye
que no se viola el artículo 230 de la Carta, según el cual los jueces en sus
providencias sólo están sometidos al imperio de la ley.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante oficio No.
505 del 21 de septiembre de 1994, el señor Procurador General de la Nación,
doctor Orlando Vásquez Velásquez, envió el concepto de rigor en relación con la
demanda que se estudia, solicitando a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad
de la expresión acusada.
En concepto del
señor Procurador, con el ensanchamiento de las tareas del Estado contemporáneo
más allá de su actitud de gendarme de la sociedad, su intervención requiere progresivamente
de la discrecionalidad administrativa con el fin de poder responder con
eficacia y oportunidad a los requerimientos cada vez más concretos y cotidianos
de los individuos. Los actos discrecionales de la administración no sólo están
previstos en la ley, sino que no atentan contra los principios del Estado de
derecho.
La discrecionalidad
no exime en ningún momento a la autoridad administrativa de actuar en
consonancia con el ordenamiento jurídico. Para la doctrina, señala el señor
Procurador, existe poder discrecional cuando la ley no determina cuáles son los
motivos que inciden en el ejercicio de la competencia que ha creado sino que
deja en cabeza del funcionario la facultad de determinar la oportunidad o
conducencia de la medida o decisión.
En el caso del
aparte acusado del artículo 3° del Decreto 2535 de 1993, sostiene el concepto
fiscal que la discrecionalidad allí reconocida está limitada por la propia ley.
En efecto, estima
que para la procedencia de la solicitud de permiso de tenencia, como para el
porte de armas, el Decreto 2535 de 1993 establece una serie de requisitos sin
los cuales los funcionarios competentes para la expedición de permisos no
pueden otorgarlos. De la lectura de dichas normas se infiere qué criterios de
orden técnico y jurídico deben entrar en juego en la decisión discrecional del
funcionario, los cuales constituyen auténticos límites a la discrecionalidad
impugnada. De manera tal que si el funcionario competente no los atiende su
decisión puede ser cuestionada en el campo del derecho.
Así, la
discrecionalidad en cuestión está limitada por el carácter excepcional del
permiso concedido el cual se convierte en el mecanismo para hacer procedente
esa excepcionalidad. La regla general es que al Estado le corresponde
garantizar la seguridad ciudadana; de allí que él tenga el monopolio de las
armas. Lo excepcional, considera, es permitir el uso de éstas en caso de
necesidad.
Concluye el señor
Procurador General de la Nación para solicitar la exequibilidad de la norma
acusada, lo siguiente:
"- Los actos
discrecionales no pueden ser concebidos como actos por fuera del control
jurisdiccional. El que exista cierto poder discrecional de la Administración no
excluye la posibilidad de los recursos jurisdiccionales, por tanto no saca al
acto administrativo cumplido en ejercicio de ese poder de la controversia
jurídica, como lo afirma el demandante.
"- La
discrecionalidad de que goza la administración no puede entenderse como
sinónimo de arbitrariedad. La potestad discrecional de la administración no
faculta al funcionario para imponer sus caprichos, ella es sólo la posibilidad
de apreciar libremente la oportunidad o conveniencia de la acción
administrativa, dentro de ciertos límites.
"- Por tanto
los poderes discrecionales de la Administración han de ejercerse racionalmente,
dentro de los límites que fija el derecho. De lo contrario, las decisiones que
se adopten serían susceptibles de anulación por la vía jurisdiccional.
"- Una de las principales justificaciones y limitaciones
que tienen los actos discrecionales surge del fin que debe presidir toda
actividad administrativa. Los poderes discrecionales no pueden ejercerse
caprichosamente, sino que deben estar inspirados en motivos de interés
público".
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
La
competencia.
Con base en que la
disposición acusada forma parte de un Decreto con fuerza de ley, esta
Corporación es competente para decidir definitivamente sobre su
constitucionalidad, conforme a lo dispuesto por el numeral 5o. del artículo 241
de la Constitución Política.
Segunda. El
Problema Jurídico.
El problema jurídico
planteado por el demandante se reduce a examinar si la potestad discrecional de
la autoridad competente en expedir los permisos para poseer o portar armas,
municiones de guerra y explosivos, viola la Constitución en cuanto es
ilimitada, pues el funcionario competente para expedirlos no está obligado a
motivar en derecho las razones de su decisión, "tornándose así en
caprichosa y arbitraria".
Para los efectos de
definir lo anterior, resulta necesario hacer algunas consideraciones
relacionadas con la atribución que tiene la administración con respecto a la
posesión y porte de armas, municiones de guerra y explosivos, al tenor del
ordenamiento constitucional.
1. De la
potestad discrecional.
A fin de responder
con la mayor eficacia y oportunidad a los requerimientos de los ciudadanos y de
la población en general, se hace cada vez más indispensable el incremento de la
actividad e intervención estatal. La función administrativa se encuentra
dirigida al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento
en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad -art. 209 de la Constitución Política-.
De esta manera, la
potestad discrecional emanada de la administración para el ejercicio de la
función pública y el cumplimiento de los fines esenciales del Estado deben
estar encaminados a la cobertura de dichos principios, pues la facultad
discrecional que tiene la administración para el adecuado cumplimiento de la
función pública, no es ilimitada, sino que debe estar dirigida a través de los actos
administrativos que expida, al logro de los postulados fundados en el buen
servicio a la colectividad, en la convivencia pacífica y en la vigencia de un
orden justo para la protección de las personas residentes en Colombia, en su
vida, honra, bienes y creencias y demás derechos y libertades (CP. art. 2o.).
En desarrollo de los
ordenamientos citados, los funcionarios administrativos no gozan en el
ejercicio de sus funciones de una potestad absoluta, sino que deben tener en
cuenta para el cumplimiento de los cometidos estatales, la adecuada prestación
de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los
administrados, reconocidos por la Constitución y las leyes de la República.
Ahora bien, conforme
lo establece el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01
de 1984):
"En la
medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular,
sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y
proporcional a los hechos que le sirven de causa".
Ello implica que la
potestad discrecional que tienen los agentes de la administración se encuentra
limitada por los preceptos de orden superior en la búsqueda de los fines
esenciales del Estado, de que trata el artículo 2o. de la Carta Política.
Es así como de
manera general se observa que las actuaciones administrativas están reguladas y
limitadas en la forma mencionada. En ciertos casos, la ley o el reglamento
determinan la jurisdicción, el órgano competente, la facultad de que se trata y
la oportunidad para ejercerla, así como el sentido y la finalidad en que debe
realizarse y los hechos cuya ocurrencia condiciona ese ejercicio.
En los eventos en
que la actuación está regulada, el funcionario u órgano simplemente convierte
en acto la facultad atribuída para los efectos de la actuación administrativa.
Esta regulación en forma detallada y completa es el ideal en el Estado de
derecho, cuyo objetivo fundamental es, como se ha expresado, la protección y
prevalencia de los intereses de la comunidad.
Pero una
reglamentación rígida y detallada es en la práctica irrealizable, ya que es
imposible que la norma prevea y pronostique todas las formas de relaciones y
consecuencias de las mismas. Hay situaciones y casos en que es forzoso dejar a
la apreciación del órgano o funcionario algunos de aquellos aspectos. Unas
veces será la oportunidad para decidir, facultándolo para obrar o abstenerse de
hacerlo, según las circunstancias; otras, la norma le dará opción para escoger
alternativamente entre varias formas de decisión. En algunas ocasiones, la ley
fija únicamente los presupuestos de hecho que autorizan para poner en práctica
la atribución de que se trata, dando al órgano potestad para adoptar la decisión
conveniente. Esto es, que hay facultades administrativas que se ejercen dentro
de un cierto márgen de discrecionalidad del funcionario u órgano, dejándole la
posibilidad de apreciar y juzgar las circunstancias de hecho y de oportunidad y
conveniencia, ya para actuar o no hacerlo o para escoger el contenido de su
decisión dentro de esos mismos criterios.
En consecuencia,
puede afirmarse válidamente que no hay en el Estado de derecho facultades
absolutamente discrecionales, porque ello eliminaría la constitucionalidad, la
legalidad y el orden justo de los actos en que se desarrollan y acabaría con la
responsabilidad del Estado y de sus funcionarios.
En el ejercicio de
la potestad reglada hay una mera aplicación obligada de la norma en la que la
relativa discrecionalidad de la decisión viene a estar supeditada por el
postulado del buen servicio a la colectividad por parte del órgano competente
para expedir el acto administrativo correspondiente.
De esa manera, puede
afirmarse que hay facultad o competencia discrecional cuando la autoridad
administrativa en presencia de circunstancias de hecho determinadas, es libre
(dentro de los límites que fije la ley) de adoptar una u otra decisión; es
decir, cuando su conducta no le está determinada previamente por la ley.
A contrario sensu,
hay competencia reglada cuando la ley ha previsto que frente a determinadas
situaciones de hecho el administrador debe tomar las medidas a él asignadas en
forma expresa y sujetarse a las mismas.
La discrecionalidad
no significa como pretende entenderlo el demandante, que el acto cumplido en
ejercicio de ese poder no pueda ser suprimido por las normas preexistentes y
los postulados enunciados, ni anulado o controvertido judicialmente, ya que en
el evento en que éste sea ilegal, bien por razones de incompetencia, vicios de
forma, falsa motivación desvío de poder o violación de la ley, deberá así ser
declarado por la jurisdicción competente.
Los actos
discrecionales están por lo tanto sometidos al control jurisdiccional en
ejercicio de las acciones pertinentes, cuando se considera que ellos son
violatorios de la Constitución o de la ley. Así, la discrecionalidad en cabeza
de la administración no faculta al funcionario para imponer sus caprichos ni
para incurrir en arbitrariedades: ella estriba en la posibilidad de apreciar
libremente la oportunidad o conveniencia de la acción dentro de los límites
fijados por la ley, uno de los cuales surge del fin que debe presidir toda
actividad administrativa, cual es la prevalencia del interés público. En
consecuencia, un fin extraño a él es ilícito y susceptible de ser anulado y
controvertido judicialmente, como se anotó.
No debe confundirse
lo arbitrario con lo discrecional. En lo arbitrario se expresa el capricho
individual de quien ejerce el poder sin sujeción a la ley. El poder
discrecional por el contrario, está sometido a normas inviolables como las
reglas de derecho preexistentes en cabeza del órgano o funcionario competente
para adoptar la decisión en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y
de los particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los
asociados, así como sus derechos y libertades.
Dentro de la
facultad discrecional, el poder o la competencia no tiene prefijada su decisión
de una manera rígida, sino que en atención a la complejidad y variación de los
factores de los asuntos sometidos a su jurisdicción, debe aplicar el precepto
más adecuado y justo a la situación concreta, ateniéndose a los objetivos
fijados por la Constitución y la ley, ajenos a su libre capricho. Tanto es así,
que en los sistemas jurídicos más perfectos se ha introducido el recurso
contencioso-administrativo por desviación de poder contra aquellos actos
discrecionales de la administración en que el agente de la administración se
aparta de la finalidad del buen servicio a la colectividad y a los fines
propios del Estado de derecho, que de conformidad con el artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo, constituye una de las causales de procedencia de la
acción de nulidad de los actos administrativos.
2. De la
posesión y porte de armas, municiones de guerra y explosivos, a la luz de la
Constitución de 1991.
En relación con el
asunto materia del examen constitucional, el artículo 223 de la Constitución
Política establece que:
"Sólo el
Gobierno puede introducir y fabricar armas, municiones de guerra y explosivos.
Nadie podrá poseerlos ni portarlos sin permiso de la autoridad competente.
Este permiso no podrá extenderse a los casos de concurrencia a reuniones
políticas, a elecciones, o a sesiones de corporaciones públicas o asambleas, ya
sea para actuar en ellas o para presenciarlas.
Los miembros de
los organismos nacionales de seguridad y otros cuerpos oficiales armados, de
carácter permanente, creados o autorizados por la ley, podrán portar armas bajo
el control del Gobierno, de conformidad con los principios y procedimientos que
aquella señale" (negrillas fuera de texto).
Por su parte, el
Presidente de la República fué revestido por el Congreso de la República de
precisas facultades extraordinarias para dictar normas sobre armas, municiones
y explosivos, así como para reglamentar la vigilancia y seguridad privada,
mediante la Ley 61 de 1993. El artículo 1o. de esa ley dispuso.
"Artículo
1.- De conformidad con el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución
Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias
por el término de seis meses, contados a partir de la vigencia de la presente
ley, para los siguientes efectos:
...
d) Señalar las
normas sobre clasificación, expedición y revalidación de salvoconductos, para
porte y tenencia de armas de fuego.
...".
En la exposición de
motivos de la ley de autorizaciones, se indicó:
"B.
Finalidad del proyecto.
"Dentro de
los programas del Gobierno, el logro de la paz, es quizá el objetivo que
reviste la mayor prioridad, para lo cual es preciso diseñar y concretar
mecanismos eficaces que conduzcan a eliminar los diversos factores de violencia
que se han desencadenado a lo largo de las últimas décadas en el país. Uno
de tales mecanismos es precisamente la expedición de una reglamentación
adecuada para restringir las armas en poder de la población civil, pues
esta inveterada costumbre arraigada en nuestra sociedad, ha dado paso a las
funestas prácticas del sicariato, y la justicia privada. Por esta razón, es
de imperiosa necesidad adoptar una legislación adecuada y moderna, que
garantice un efectivo control de las armas de fuego, limitando su porte, a
casos estrictamente necesarios para garantizar la seguridad personal"
(negrillas fuera de texto).
Con fundamento en
tales facultades, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2535 de 1993, "por
medio del cual se expiden normas sobre armas, municiones y explosivos",
cuya constitucionalidad en su artículo tercero es parcialmente cuestionada ante
esta Corporación.
3.
De la
jurisprudencia constitucional existente sobre el porte de armas, municiones de
guerra y explosivos.
En relación con el
tema que se examina en esta oportunidad, es procedente hacer referencia a la
jurisprudencia de esta Corporación y que se prohija en esta oportunidad,
concretamente la sentencia No. C-077 de febrero 25 de 1993, MP. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz, en la cual se expresó al revisar la constitucionalidad del
Decreto 06 de 1993, "por el cual se expiden normas sobre el porte de
armas, municiones y explosivos y se dictan otras disposiciones", lo
siguiente:
"5. El
único que originaria e incondicionalmente puede poseer y portar armas es el
Estado a través de la fuerza pública (CP art. 216) y los miembros de los
organismos y cuerpos oficiales de seguridad (CP art. 223) y su uso se
circunscribe a los precisos fines y propósitos enunciados en la Constitución y
la Ley. Cualquier otra posesión y uso se deriva del permiso estatal. Junto
al indicado monopolio, dada la necesidad del permiso para la constitución y
circulación de derechos ulteriores sobre las armas y demás elementos bélicos,
cabe reconocer una reserva estatal de principio sobre su propiedad y posesión.
A partir de esta reserva el Estado puede, en los términos de la ley, crear y
administrar titularidades privadas, a través de la técnica administrativa del
permiso. La propiedad y posesión de los particulares no tiene frente a este
conjunto de bienes un valor constitucional originario que pueda oponerse al
Estado. Por el contrario, cualquier titularidad proviene de éste y tiene el
alcance relativo que pueda en cada caso derivarse de las leyes.
6. La
prohibición de poseer y portar los elementos bélicos enumerados en el artículo
223 de la Constitución Política, que se extiende a todos los miembros de la
comunidad, se explica por la necesidad de observar en la vida civil y en su
necesaria práctica comunicativa un comportamiento pacífico (CP arts. 95-6 y
22). Este deber tiene múltiples manifestaciones positivas y negativas. Entre
ellas baste mencionar la de abstenerse de circular con armas, hacerse justicia
por los propios medios y la de colocar a quienes no portan armas en condiciones
de debilidad manifiesta (CP. art. 13).
7. La existencia
de situaciones de mayor peligro que se predica de ciertas personas y
actividades, hace necesaria la dispensa en su caso de la prohibición que
pesa sobre la generalidad de poseer y portar armas. El permiso exonera al
titular de un interés legítimo del deber de observar dicha prohibición. Las
normas positivas que regulan el procedimiento que debe surtirse para obtener el
permiso, si bien tienen por objeto identificar y reconocer el interés legítimo
del particular, buscan así mismo garantizar a la autoridad la efectiva
posibilidad de tutelar el interés público. La discrecionalidad de la
autoridad para conceder, supeditar, suspender o revocar los permisos de porte
de armas, es una materia que corresponde determinar a la ley. La mayor o
menor amplitud - moldeada históricamente de acuerdo con las diversas
concepciones del interés público - de la autorización concedida al
particular, se origina y se explica por el carácter de monopolio y reserva
originaria que sobre los elementos bélicos se reconoce al Estado y la
necesidad de precisar los criterios para conceder y administrar en todo tiempo
las titularidades privadas derivadas de aquél" (negrillas fuera de texto).
Por su parte, esta
misma Corporación en la sentencia No. C-179 de abril 13 de 1994, MP. Dr. Carlos
Gaviria Díaz, señaló al estudiar el proyecto de ley estatutaria de los
"Estados de Excepción", que:
"De
conformidad con lo dispuesto por el artículo 223 de la Constitución, única y
exclusivamente el Gobierno puede introducir y fabricar armas, municiones de
guerra y explosivos. Quien desee portar o poseer armas, debe obtener el
respectivo permiso de la autoridad competente, el cual no puede extenderse a
los casos de concurrencia a reuniones políticas, a elecciones, o a sesiones de
corporaciones públicas o asambleas, ya sea para actuar en ellas o simplemente
para presenciarlas.
Cabe anotar que
los organismos de seguridad y los cuerpos oficiales armados, están autorizados
para portar armas, de acuerdo con los principios y procedimientos que expida el
Gobierno.
Siendo facultad
de la ley el establecimiento de los requisitos necesarios para obtener el
permiso para la adquisición y porte de armas, como las obligaciones derivadas
de éste, bien puede el legislador de excepción durante el estado de conmoción
interior y siempre y cuando las circunstancias de alteración del orden público
lo ameriten, suspender dichos permisos...., medidas que se dirigen
exclusivamente a lograr la paz y evitar la comisión de hechos ilícitos que de
alguna manera perturben la tranquilidad ciudadana.
....".
Tercera. Análisis
del Cargo.
De lo anterior se
colige con claridad que el legislador sí puede regular los permisos requeridos
para la posesión y porte de armas, municiones de guerra y explosivos, sin que
dicha facultad sea el ejercicio de una actuación arbitraria o caprichosa, ni el
desarrollo de una potestad absolutamente discrecional.
El argumento del
demandante radica en que la autoridad que dispensa los permisos en virtud de la
potestad discrecional que las normas legales le confieren no está obligada a
motivar en derecho las razones de su decisión, sustrayéndose de la controversia
jurídica con el afectado por cuanto no se le señalan de manera taxativa las
condiciones por las cuales el permiso se concede o se niega, por lo que en su
criterio, "el estado de derecho se constituye en una ficción, pues la
actuación administrativa de carácter discrecional estará bajo el imperio del
capricho omnipotente de quien encarne la autoridad de turno".
A juicio de la
Corte, el régimen de concesión de permisos para poseer o portar armas, sus
partes, piezas, municiones, explosivos y sus accesorios, contenido en el
artículo 3o. del Decreto 2535 de 1993, corresponde a una materia que puede ser
adoptada por el legislador, según se desprende de lo prescrito en el artículo
223 de la Constitución Política, al señalar la prohibición de poseerlas o
portarlas “sin permiso de autoridad competente”, prohibición que está fundada
en el derecho a la paz y en el deber de los ciudadanos de propender al logro y
mantenimiento de la misma (artículo 95 numeral 6o. de la CP.), con la finalidad
del Estado de asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo
(artículo 2o. CP.).
El grado de
discrecionalidad que a las autoridades respectivas se otorga para la expedición
de los permisos para poseer o portar armas, municiones de guerra o explosivos,
no entraña entonces ningún vicio de inconstitucionalidad.
La discrecionalidad
para expedir los permisos correspondientes para posesión o porte de elementos
bélicos es una materia que compete desarrollar al legislador. Potestad ésta que
en criterio de la Corte no desconoce los principios ni la esencia del Estado de
derecho, ni puede entenderse como un capricho omnipotente de quien encarne
la autoridad de turno, ya que en todo caso la autoridad competente que
expide el permiso debe ceñirse a los principios y procedimientos que para el
efecto señala la ley.
Y no puede, menos
aún, afirmarse que esa potestad discrecional de la autoridad pública excede el
ordenamiento superior, ya que es la misma norma constitucional -artículo 223-
la que deja en manos de la autoridad competente la facultad, el poder y la
atribución de permitir y autorizar la posesión o el porte de armas, municiones
de guerra o explosivos. Es decir, se parte de la prohibición in genere
de poseer o portar dichos elementos bélicos, pero se autoriza de manera
excepcional su posesión o porte cuando medie permiso expreso de la autoridad
competente.
Se pregunta: ¿cuándo
y cómo procede dicha autorización? Para la Corte es el legislador quien debe
determinar el procedimiento y los requisitos que se exigen para permitir la
posesión o el porte de armas, municiones de guerra o explosivos por parte de la
autoridad competente, quien los expide en forma discrecional con el lleno de
los requisitos que impone la ley.
En este sentido,
comparte la Corte las apreciaciones del señor Procurador General de la Nación,
quien advierte que los actos discrecionales de la administración no sólo están
previstos en la ley, sino que su posibilidad no atenta contra los principios
del Estado de derecho. La discrecionalidad no exime en ningún momento a la
autoridad administrativa de actuar en consonancia con el ordenamiento jurídico.
Por lo tanto, radica en la autoridad competente la facultad de determinar y
decidir en qué casos o eventos es procedente y viable conceder el permiso para
la posesión o el porte de las armas, municiones de guerra o explosivos.
De otro lado, no
pueden concebirse, como así lo da a entender el demandante, los actos
discrecionales como actos por fuera del control jurisdiccional. En todo caso
procederán los recursos jurisdiccionales contra el acto o decisión discrecional
que sea arbitrario o contrario a la Constitución o la ley, pues la potestad
discrecional de la administración no autoriza ni legitima a la autoridad
competente para imponer en forma caprichosa su voluntad.
Sobre el particular,
los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo consagran las
acciones de nulidad y la de nulidad con restablecimiento del derecho, como los
mecanismos idóneos para controvertir o atacar judicialmente el acto que el
demandante juzga ilegal, o aquel que es producto de una supuesta
decisión irregular, arbitraria o caprichosa del funcionario, en cuya cabeza
radica la potestad discrecional. Dicha disposición señala que esta acción
"procederá no solo cuando los actos administrativos infrinjan las
normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por
funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con
desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa
motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o
corporación que los profirió".
Debe destacar la
Corte que del acto administrativo general, impersonal y abstracto, puede
predicarse una finalidad genérica que la constituye el interés de la comunidad,
ya que el poder público sólo se justifica en función de servicio a la
colectividad, y una finalidad específica que será establecida en cada caso
concreto por la ley que asigne la competencia de que se trate, y habrá entonces
desviación de poder, cuando este se ejerza desconociendo o bien la finalidad
genérica del interés público o bien su finalidad específica, evento en el cual
será procedente la acción de nulidad.
Es pertinente
finalmente, hacer alusión a lo expresado por el señor Ministro de Defensa
Nacional en su memorial de defensa de la constitucionalidad de la norma
parcialmente acusada, para quien:
"Las normas
del Decreto 2535 de 1993 establecen los requisitos para la obtención de la
revalidación del permiso, advirtiendo que la misma resulta procedente cuando se
han observado la integridad de las normas previstas en el mencionado estatuto
de armas, de donde la discrecionalidad en el otorgamiento de los permisos no
es arbitraria ni absoluta, sino que obedece a unos criterios técnicos,
sociales, científicos y administrativos, convergentes todos ellos a garantizar
el cumplimiento de los fines del Estado en materia de seguridad pública y la
concesión de medios para proveerse a la seguridad privada o de defensa
personal.
El artículo 3o.
del Decreto 2535 de 1993, no viola el artículo 4o. de la Carta que establece la
supremacía frente a la demás normatividad del Estado, ya que lo que desarrolló
es el propio postulado consagrado en el artículo 223 de la Constitución
Política. De igual manera, la potestad discrecional en materia de expedición de
permisos no infringe la Constitución o la ley, sino lo que desarrolla son los
principios postulados que garantizan la defensa de las instituciones, los
derechos fundamentales y el cumplimiento de las obligaciones a cargo del
Estado, entre ellas administrar el monopolio de las armas. No se viola como lo
aduce el actor, el derecho a la intimidad personal y familiar al buen nombre,
ni el habeas data a que se refiere el artículo 15 de la Constitución, porque al
otorgarse o negarse un permiso no se está afectando el buen nombre o la
intimidad del solicitante, por cuanto que son razones de seguridad pública y
ciudadana... El procedimiento previsto para la expedición de un permiso de
tenencia o porte, no viola el debido proceso, ya que no se trata de una
actuación administrativa de tipo disciplinario o sancionatorio, sino de un
proceso de evaluación regido bajo dos extremos: uno, relacionado con la propia
necesidad y justificación de poseer y portar un arma frente a la comunidad, y
el otro, el de la actividad general reguladora del Estado, en limitar el porte
o tenencia de armas ilimitado en manos de la ciudadanía".
Cuarta. Conclusión.
Como se desprende de
la lectura del inciso segundo del artículo 223 superior, la Carta Política
defirió a la ley el desarrollo y reglamentación del uso, posesión y porte de
armas, municiones de guerra y explosivos. Es pues al Gobierno Nacional a quien
corresponde expedir, a través de la autoridad competente, la autorización para
portar armas, como así lo consagra la norma cuyo aparte fue demandado, y que en
criterio de esta Corporación es exequible, pues no excede ni vulnera el
ordenamiento constitucional.
Como se ha
expresado, la Carta Fundamental de 1991 estableció una prohibición a los
particulares de portar armas, municiones de guerra y explosivos sin permiso de
la autoridad competente, pues de acuerdo con la norma citada, esa facultad es
de uso privativo de los "organismos nacionales de seguridad y otros
cuerpos oficiales armados, de carácter permanente, bajo el control del Gobierno",
siendo el Estado el titular del uso de la fuerza a través de tales organismos,
y radicando en él el monopolio constitucional de la fabricación e introducción
de los elementos bélicos señalados.
En esa forma, es el
mismo Estado quien está habilitado para autorizar de manera excepcional y bajo
la potestad discrecional, titularidades privadas de porte y tenencia de armas,
municiones de guerra y explosivos; es decir, puede en ciertos y determinados
eventos, facultar a los particulares para su posesión y porte mediante la
supervisión de la respectiva autoridad como así lo dispone el artículo 223
superior, y lo desarrolló el Decreto 2535 de 1993 en la norma acusada.
En razón de lo
anterior, el aparte acusado deberá ser declarado exequible.
Finalmente, respecto
a la pretensión del actor de que se declare inconstitucional toda la
normatividad que establezca potestades discrecionales, resulta infundada tal
pretensión, toda vez que lo discrecional no implica arbitrariedad, como quedó
expuesto anteriormente. Además, tendría la Corte de oficio que ampliar la
proposición jurídica para cobijar dentro de un mismo cargo gran parte de la
normatividad nacional en que se verifiquen potestades discrecionales, lo cual
no es procedente al tenor del Decreto 2067 de 1991, razón por la que este cargo
no prospera.
VIII.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, oído el concepto del
señor Procurador General de la Nación y previos los trámites dispuestos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION,
R E S U E L V E :
Declárase EXEQUIBLE
la expresión "...con base en la potestad discrecional...",
contenida en el artículo 3° del Decreto 2535 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
647 | C-038-95
Sentencia No
Sentencia No. C-038/95
CONSTITUCIONALIZACION
DEL DERECHO PENAL/IUS PUNIENDI
Ha habido una
constitucionalización del derecho penal porque tanto en materia sustantiva como
procedimental, la Carta incorpora preceptos y enuncia valores y postulados -
particularmente en el campo de los derechos fundamentales - que inciden de
manera significativa en el derecho penal y, a la vez, orientan y determinan su
alcance. Esto significa entonces que el Legislador no tiene una
discrecionalidad absoluta para definir los tipos delictivos y los
procedimientos penales, ya que debe respetar los derechos constitucionales de
las personas, que aparecen así como el fundamento y límite del poder punitivo
del Estado. Fundamento, porque el ius punendi debe estar orientado a hacer
efectivos esos derechos y valores constitucionales. Y límite, porque la
política criminal del Estado no puede desconocer los derechos y la dignidad de
las personas.
LEGISLADOR FRENTE
A LA CONSTITUCION-Facultades
y límites/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
El Legislador
tiene frente a la Constitución una relación compleja puesto que ésta es tanto
de libertad como de subordinación. El Legislador no puede desbordar la Constitución
y está subordinado a ella porque la Carta es norma de normas. Pero, en función
del pluralismo y la participación democrática, el Legislador puede tomar
diversas opciones dentro del marco de la Carta. Esto es lo que la doctrina
constitucional comparada ha denominado la libertad de formación democrática de
la voluntad o la libertad de configuración política del Legislador. El
Legislador puede y debe describir conductas en tipos penales sin que ellas
estén prohibidas en forma expresa por la Constitución, cuando considere que es
indispensable acudir al derecho penal. como última ratio. para defender el
interés jurídico de eventual menoscabo y garantizar así el goce natural y en
función social de los derechos de las personas. El control constitucional, en
este caso, es más un control de límites de la competencia del Legislador, con
el fin de evitar excesos punitivos. No es entonces de recibo el argumento del
actor, según el cual, el Legislador habría violado la Carta por penalizar una
conducta que no está prohibida directamente por la Constitución, puesto que,
como se verá a continuación, la penalización del porte de armas sin permiso de
autoridad competente encuentra perfecto sustento no sólo en principios y
valores constitucionales sino en la propia regulación que la Carta establece en
materia de armas, al consagrar el monopolio de todas ellas en cabeza del
Estado.
PORTE ILICITO DE
ARMAS-Penalización/DERECHO
PENAL-Teorías peligrosistas
La restricción
del porte de armas y la penalización de quienes no se sometan a las
regulaciones estatales son entonces un medio del cual se vale el Estado para
proteger los derechos de las personas. La razón de ser de un Estado no sólo
está en buscar medidas represivas al momento de cometerse un daño, sino en
evitar que se profiera el mismo. Así, el control estatal de las armas
constituye un marco jurídico de prevención al daño. En Colombia no existe
ningún derecho constitucional de las personas a adquirir y portar armas de
defensa personal. Un tal derecho no aparece expresamente en ninguna parte del
texto constitucional, y sería un exabrupto hermenéutico considerar que se trata
de alguno de los derechos innominados que son inherentes a la persona humana
(CP art. 94), cuando todos los principios y valores constitucionales se
orientan en el sentido de fortalecer el monopolio de las armas en el Estado,
como condición de la convivencia pacífica y democrática. En efecto, la
Constitución de 1991 estableció un riguroso monopolio de las armas en el
Estado, principio que legitima aún más la constitucionalidad del tipo penal
impugnado.
MONOPOLIO ESTATAL
DE ARMAS/RESERVA ESTATAL SOBRE ARMAS
La disposición
constitucional no distingue entre armas de guerra y otro tipo de armas, puesto
que el calificativo "de guerra" está únicamente referido a las
municiones, pero no a las armas. Igualmente, el pronombre "los" de la
segunda oración del artículo (poseerlos o portarlos) se refiere a las tres
clases de bienes (todas las armas, todos los explosivos y las municiones de
guerra). El monopolio estatal cubre entonces todo tipo de armas y todo tipo de
explosivos, por lo cual se equivoca el demandante al creer que ese monopolio se
refiere únicamente a las armas de guerra. La Constitución de 1991 amplió el
monopolio estatal a todo tipo de armas, por cuanto en el ordenamiento derogado
éste se refería únicamente a las armas de guerra. En efecto, el artículo 48 de
la anterior Constitución señalaba que "sólo el Gobierno puede introducir,
fabricar y poseer armas y municiones de guerra. Nadie podrá dentro de poblado
llevar armas consigo sin permiso de autoridad competente." Esto significa
que la anterior Constitución admitía la posesión de armas que no fuesen de
guerra, aun cuando limitaba su porte dentro de poblado a la obtención del
correspondiente permiso de autoridad competente. En cambio, la Constitución de
1991 consagra un régimen más estricto, puesto que no existe la posibilidad de
que haya propiedad o posesión privadas sobre ningún tipo de armas. Hay entonces
una reserva estatal de principio sobre su propiedad y posesión, de suerte que
los derechos de los particulares sobre las armas son precarios pues provienen
únicamente de los permisos estatales, los cuáles son por esencia revocables.
PORTE DE ARMAS-Permisos
La Constitución
de 1991 mantiene el principio general, proveniente de la Constitución de 1886,
de que los permisos a los particulares, como regla general, no pueden
extenderse a tipos de armas que afecten la exclusividad de las funciones de la
fuerza pública.
MONOPOLIO DE
ARMAS
La Constitución
establece un monopolio de principio en cabeza del Estado sobre todo tipo de
armas, pero autoriza la concesión de permisos a los particulares para la
posesión y porte de cierto tipo de armas, sin que, en ningún caso, puedan los
grupos de particulares sustituir las funciones de la fuerza pública. El
Legislador tiene entonces la facultad de regular el tipo de armas de uso civil
que los particulares tienen la posibilidad de poseer y portar, previa la
tramitación de la licencia o autorización de la autoridad competente. En tales
circunstancias, se observa que existe perfecta congruencia entre el tipo penal
impugnado y la regulación constitucional de las armas.
PORTE DE
ARMAS/FABRICACION DE ARMAS/COMERCIO DE ARMAS
La penalización
de la fabricación, comercio y porte de armas sin permiso de autoridad
competente, corresponde a una política de Estado adecuada para proteger la vida
de los ciudadanos, la cual encuentra perfecto sustento constitucional. En el
caso Colombiano, por las condiciones que atraviesa nuestra sociedad, el control
a la tenencia de armas resulta indispensable para el sostenimiento de la
seguridad pública y la realización efectiva de los derechos de las personas.
REF: Demanda No. D-658
Normas acusadas: Artículo 201 (parcial) del
Decreto 100 de 1980.
Actor: Alexandre Sochandamandou.
Temas:
- Constitución y política criminal.
- La legitimidad constitucional de la
penalización del porte ilícito de armas.
- El monopolio de posesión y porte de armas
en el Estado.
Magistrado Sustanciador:
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
nueve (9) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Jorge
Arango Mejía y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera
Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano
Alexandre Sochandamandou presenta demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 201 (parcial) del Decreto Ley 100 de 1980, tal y como fue modificado
por el artículo 1º del Decreto Ley 3664 de 1986, la cual fue radicada en esta
Corporación con el número D-658.
1. Del texto
legal objeto de revisión.
El artículo 201 del
Decreto 100 de 1980 preceptúa lo siguiente. Se subraya la parte demandada:
ARTICULO 201. FABRICACIÓN Y TRAFICO DE ARMAS DE FUEGO O
MUNICIONES. El que sin permiso de autoridad competente importe, fabrique,
transporte, almacene, distribuya, venda, suministre, repare o porte armas de
fuego de defensa personal, municiones o explosivos, incurrirá en prisión de
uno (1) a cuatro años y en el decomiso de dicho elemento.
2. De los
argumentos de la demanda.
El actor considera
que el aparte de la norma demandada viola los artículos 2º, 5º, 11, 12 y 223 de
la Constitución Política, con base en los siguientes argumentos:
El demandante
considera que el artículo 223 de la Carta se puede interpretar de dos maneras.
Según la primera posibilidad hermenéutica, el "pueblo NO puede introducir
ni fabricar ningún tipo de armas, pero SÍ puede introducir y fabricar todo
tipo de municiones que no sean de guerra, es decir, municiones que se
utilicen en armas de la defensa personal y los deportes". Según la segunda
interpretación, que el demandante considera la más lógica, el "pueblo NO
puede introducir ni fabricar armas y municiones que sean de guerra, pero SÍ
puede introducir y fabricar armas y municiones que se utilicen para la defensa
personal y los deportes." Por consiguiente, sugiere el actor, la
Constitución no prohibe el porte de armas por los particulares, por lo cual
"la simple posesión de un arma para la defensa no puede ser penalizada con
cárcel".
En tales
circunstancias, considera el actor que como "Colombia vive bajo el poder
intimidatorio de la delincuencia común armada, porque los organismos del Estado
carecen del poder y la eficiencia para desarmarlos", resulta
inconstitucional e injusto que se encarcele a las personas de bien que se
provean de un arma para defender su derecho a la vida e integridad personal.
Para justificar este
argumento, el actor hace referencia a un grave incidente criminal sucedido en
la capital de la República pocos días antes de la presentación de la presente
demanda, el cual causó gran conmoción en la opinión pública. Varios
delincuentes asaltaron un bus urbano y abusaron sexualmente de algunos
pasajeros. En tales circunstancias, el actor se pregunta: ¿que habría ocurrido
en una situación semejante, si hubiera existido la posibilidad de que todas las
personas del bus estuviesen armadas, por ser el porte de armas para la defensa
un derecho del ciudadano común? Según su criterio, en tal hipótesis, los
pasajeros hubieran controlado fácilmente a los integrantes de las banda
delincuencial.
El ciudadano
Sochandamandou reconoce que, conforme a la norma impugnada, "las personas
pueden armarse con el permiso de la autoridad competente". Sin embargo,
según su criterio, "la tramitología y la falta de honradez en el uso de
las facultades discrecionales de quien concede el permiso, pueden hacer
oneroso, imposible o tardío este derecho."
Además, el actor
considera que "como lo que no esté prohibido por la Constitución está
permitido, la norma atacada viola los artículos 2º, 5º, 11 y 12 de la
Constitución Nacional." Con base en todo ello, el demandante concluye que
la "ley solamente debe penalizar a quien use armas para cometer
delitos", pues la "posesión de un arma por sí sola no atenta contra
el interés general".
3. Intervención
de Autoridades Públicas
3.1. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho.
El ciudadano Néstor
Humberto Martínez Neira, Ministro de Justicia y del Derecho, interviene en el
proceso de la referencia para defender la constitucionalidad del aparte
demandado del artículo 201 del Decreto 100 de 1980.
El ciudadano hace un
análisis del artículo 223 de la Constitución Política y concluye que la
prohibición que éste establece es genérica, pues incluye todo tipo de armas, y
no sólo las armas de guerra como equivocadamente lo cree el demandante. Por
ende, cualquier disposición legal que desarrolle la prohibición de fabricar e
introducir armas por parte de personas distintas al Gobierno resulta ajustada a
la Constitución. Igualmente, considera el ciudadano interviniente, "que
toda disposición que prohiba el porte de armas de cualquier tipo y lo sujete a
una autorización previa se ajusta al artículo 223 de la Constitución
Nacional". Con base en tales criterios, el ciudadano estudia el tipo penal
demandado y concluye que éste responde al contenido del artículo 223 de la
Carta.
De otro lado, según
el ciudadano Martínez Neira, no es de recibo la tesis del demandante según la
cual sólo pueden ser penalizadas las prohibiciones constitucionales. Explica el
argumento diciendo que "el legislador puede y debe describir conductas en
tipos penales sin que ellas estén prohibidas en forma expresa por la
Constitución, cuando considere que es indispensable acudir al derecho penal
como última ratio para defender el interés jurídico de eventual menoscabo y
garantizar así el goce natural y en función social de los derechos del conglomerado."
En ese orden de
ideas, el ciudadano Martínez Neira, en su condición de Ministro de Justicia y
del Derecho, considera que resulta imposible determinar a priori -como lo
sugiere el demandante- la eventual utilización de un arma. Eso explica que el
tipo penal no cualifique el sujeto activo, con el fin de prevenir la
utilización de las armas para cometer otros delitos, pues "portar un arma
amenaza -per sé- los derechos de otros, precisamente ante la posibilidad real
de su uso". Por consiguiente, el tipo penal impugnado constituye "un
mecanismo a través del cual el Estado pretende precaver la comisión de ilícitos
por medio de la utilización de armamento, a fin de cumplir sus fines asegurando
la convivencia pacífica entre los ciudadanos, proteger a las personas
residentes en Colombia en su vida, bienes y demás derechos de que son
acreedores."
El señor Ministro
asevera que "la posibilidad de legitimar el porte de armas con el
argumento de que sirven para la defensa personal, no constituye cosa diferente
de hacer justicia por la propia mano, trasladando al particular la tarea
estatal de protección de los derechos."
Por lo anterior, el
ciudadano Néstor Humberto Martínez Neira, en su condición de Ministro de
Justicia y del Derecho, solicita que se declare la constitucionalidad del
texto legal en estudio.
3.2. Intervención
del Ministro de Defensa Nacional
El ciudadano
Fernando Botero Zea, Ministro de Defensa Nacional, interviene en el proceso y
señala que "el constituyente ha entendido, y así lo consignó en la Carta,
que el compromiso de la paz como derecho y deber social de obligatorio
cumplimiento se cumple mediante la concesión al propio Estado del manejo de las
armas. El ejercicio de los derechos y libertades públicas no se garantiza
armando a la sociedad civil para que por su propia mano los ejerza; los únicos
que legítimamente pueden utilizar los medios armados son las autoridades
legítima y constitucionalmente habilitadas para ello, dentro del marco legal y
con la responsabilidad que ello comporta."
Afirma el ciudadano
Botero Zea que "no existe, entonces, el derecho al acceso a las armas,
sino el derecho y deber a la paz, la coexistencia racional y pacífica, la ayuda
mutua en el cabal cumplimiento de los deberes cívicos y sociales y el rechazo a
toda forma de violencia que atente contra el ejercicio de la tranquilidad
ciudadana, el goce de los derechos y el respeto a un orden justo."
El ciudadano, en su
condición de Ministro de Defensa Nacional, cita en su intervención el documento
"Seguridad para la Gente" del programa de Estrategia Nacional contra
la Violencia adoptado el Gobierno Nacional, en el cual se enfatiza que "la
mayoría de los homicidios (cerca del 80%) hacen parte de una violencia
cotidiana entre ciudadanos, no directamente relacionada con organizaciones
criminales". Además, según tal documento, "la presencia de armas de
fuego en situaciones de conflicto cotidiano entre individuos agrava los hechos
y tiende a agravar las probabilidades de desenlaces fatales". Concluye
entonces el ciudadano interviniente que el "mal ejercicio en el manejo y
uso de las armas hizo necesario adoptar toda una política integral de desarme
en la población y sobre el control de las armas, con el fin de prevenir
accidentes fatales e irreparables."
Por lo anterior el
ciudadano Fernando Botero Zea, en su condición de Ministro de Defensa Nacional,
solicita que se declare la constitucionalidad del texto legal en estudio.
4. Del concepto
del Procurador General de la Nación.
La Vista Fiscal
solicita a la Corte Constitucional, en su concepto de rigor, declarar la
exequibilidad del aparte del artículo 201 del Decreto 100 de 1980, con
fundamento en los siguientes argumentos:
El Ministerio
Público considera que "la proposición del demandante implica una abierta
invitación al desconocimiento de uno de los fines esenciales del Estado,
consagrado en el artículo 2º. de la Carta, como es el de garantizar la
efectividad de los derechos consagrados en el Estatuto Fundamental; así como a
desconocer la finalidad fundamental asignada por dicha Carta a las autoridades
de la República, en el mismo artículo constitucional citado, cuando allí se
prescribe que dichas autoridades están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida y demás derechos allí
enunciados."
Así mismo, expresa
el Procurador General de la Nación que "la Constitución de 1991 no se
limita a establecer al Poder Público los límites de su accionar, sino que le ha
impuesto igualmente, el deber político a ese poder de crear las condiciones
para que se instituya un orden político, social y económicamente justo, como de
manera explícita se preceptúa en el mencionado Preámbulo y en su artículo
segundo. Es por ello, que nuestra Constitución se convierte en un programa de
lo que el Estado debe hacer, para crear condiciones más justas, las cuales el
poder político tiene la obligación jurídica de alcanzar." Por ello, según
el Ministerio Público, la Constitución plantea un proyecto de Estado como una
construcción progresiva de un monopolio de la administración de justicia y del
ejercicio legítimo de la coacción, como presupuestos de la paz y de la
convivencia pluralista, por lo cual, "la renuncia, en nombre de la
ineficacia relativa, a dicha articulación como proceso de monopolización,
comporta la renuncia a la estatalidad misma". El desarme de la población
es entonces una política que armoniza plenamente con los principios y valores
constitucionales, puesto que el Estado existe políticamente como monopolio
legítimo y eficaz de la coacción y de la justicia. En cambio, según el concepto
fiscal, "la concepción del actor sobre el tema en estudio va en la
peligrosa dirección de dejar en manos privadas la utilización de la fuerza para
la resolución de los conflictos de diversa índole que tienen existencia en el
seno de la sociedad colombiana."
Además, considera la
Vista Fiscal, que el actor parte de un presupuesto teórico equivocado, pues
considera que la disposición ausencia de control estatal al porte de armas
contribuye a une mejor convivencia entre los ciudadanos, en tanto cada cual
puede obtener con ella, en igualdad de condiciones, la defensa de su vida y de
su integridad. Sin embargo, señala el Procurador, este libre acceso a las armas
"genera justamente lo contrario: desigualdad y opresión. Los diversos
factores que históricamente han incidido en la acumulación de medios e
instrumentos de violencia en cabeza de los más fuertes, favorecen la
estructuración de condiciones de inequidad y despotismos particulares, en
perjuicio de los débiles". Esto es aún más cierto en Colombia, pues las
poderosas organizaciones armadas que existen en el país verían reforzado su
control político y social, si se erosiona aún más el monopolio de las armas en
el Estado. En cambio, "el desarme generalizado, hacia el cual deben
orientarse las estrategias estatales en esta materia, dejaría a todos lo
habitantes del país, en condiciones de igualdad y libertad".
Finalmente, el
Ministerio Público advierte que de "prosperar argumentaciones como las
aquí analizadas, conductas delictivas como el narcoterrorismo, la subversión,
el paramilitarismo y las vindictas públicas, encontrarían allanado el camino
para su nefasta ampliación con las graves consecuencias de hacer más precaria
la existencia misma de los ciudadanos y deslegitimar a las autoridades
encargadas de preservar el orden y la tranquilidad."
En ese orden de
ideas, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional
declarar la exequibilidad del aparte acusado del artículo 201 del Decreto 100
de 1980.
Cumplidos, como
están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de
1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. FUNDAMENTO
JURÍDICO
Competencia.
1- Conforme al artículo 241 ordinal 5º de
la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad
del artículo 201 (parcial) del Decreto 100 de 1980, tal y como fue modificado
por el artículo 1º del Decreto Ley 3664 de 1986, ya que se trata de la demanda
de un ciudadano contra un aparte de un decreto ley, como el que se acusa en
este caso.
El asunto bajo revisión y los temas
jurídicos a tratar.
2- Según el demandante, la norma acusada es
inconstitucional, por cuanto la Carta no restringe la posesión ni el porte de
armas para la defensa personal. Según su interpretación, el artículo 223
superior establece el monopolio estatal para la importación y fabricación de
armas y municiones de guerra, pero tal monopolio no cobija a las armas y
municiones que no son de guerra. Por consiguiente, sugiere el actor, el porte y
posesión de estas últimas no requiere del permiso de autoridad competente, por
lo cual la norma acusada resulta inexequible por las siguientes dos razones: de
un lado, por cuanto aquello que no está prohibido por la Constitución está
permitido a los ciudadanos. Y, de otro lado, porque en una situación de alta
criminalidad como la colombiana, las personas tienen derecho a armarse para
enfrentar a la delincuencia, si el Estado se muestra incapaz de defenderlas.
En cambio, según los ciudadanos
intervinientes y el Ministerio Público, la penalización del porte de armas sin
permiso de autoridad competente es constitucional, por cuanto no existe ningún
derecho ciudadano al acceso a las armas, ya que el monopolio de las mismas está
en cabeza del Estado. Además, esta política de penalización es un medio
legítimo para que el Estado defienda valores y principios constitucionales
esenciales, como la vida y la convivencia pacífica. Por ello consideran estos
intervinientes que la posición del actor deja en manos privadas la utilización
de la fuerza para la resolución de los conflictos, lo cual no sólo agrava la
violencia sino que, además, afecta el goce de los derechos de las personas y
erosiona la propia legitimidad de las autoridades para preservar el orden y la
tranquilidad.
Como vemos, el estudio de la
constitucionalidad de la norma demandada comporta el análisis de varios temas
relacionados pero diversos. De un lado, encontramos el problema de la relación
entre la Constitución y la política criminal del Estado, o si se quiere, entre
el derecho constitucional y el derecho penal, puesto que el demandante
argumenta que como la Constitución no prohibe el porte armas de defensa
personal por los ciudadanos, este porte es un derecho constitucional que no
podía ser desconocido por la ley penal. De otro lado, la Corte avocará el
estudio de la legitimidad constitucional del tipo penal impugnado, lo cual la
llevará a estudiar los valores constitucionales que se pueden ver afectados por
el porte ilícito de armas, así como la regulación específica de las armas en
el régimen constitucional colombiano.
Constitución y política criminal.
3- El actor considera que todo aquello que
no está prohibido por la Constitución es un derecho ciudadano, por lo cual no
podía la ley penal penalizar la importación, fabricación, transporte,
almacenamiento, distribución, venta, suministro, reparación o porte de armas de
fuego de defensa personal o municiones.
La Corte no comparte el criterio del
demandante. Es cierto que es un principio general del Estado de derecho,
reconocido por la Constitución (CP art. 6º), que a los particulares les está
permitido hacer todo aquello que no está prohibido por el ordenamiento
jurídico. Pero ello no significa que las únicas prohibiciones que existen en el
ordenamiento jurídico colombiano son las prohibiciones constitucionales. En
efecto, conviene tener en cuenta que las normas constitucionales, y en
particular aquellas que establecen limitaciones a los derechos
constitucionales, pueden tener estructuras diferentes. Así, en algunos casos,
la Constitución, como norma de normas, directamente establece mandatos o
prohibiciones de conducta, ya sea a los ciudadanos, ya sea a los poderes
constituidos, mientras que en otras oportunidades la Carta opera como un
sistema de fuentes y simplemente determina cual es la autoridad a quien compete
establecer en concreto un mandato o una prohibición específica. Es pues
necesario distinguir las normas constitucionales de competencia -que delimitan
cuáles son las autoridades encargadas de dictar las restricciones- de las
normas constitucionales que directamente establecen mandatos y prohibiciones a
los ciudadanos o a los poderes constituidos. Las segundas restringen los derechos,
mientras que las primeras fundamentan la restringibilidad de los derechos, ya
que establecen la posibilidad jurídica de que una determinada autoridad
establezca una restricción.[1].
4- Esto es claro en materia penal, puesto
que si bien la Carta de 1991 constitucionalizó, en gran medida, el derecho
penal[2],
lo cierto es que el Legislador mantiene una libertad relativa para definir de
manera específica los tipos penales (CP arts 28 y 29).
Así, ha habido una constitucionalización
del derecho penal porque tanto en materia sustantiva como procedimental, la
Carta incorpora preceptos y enuncia valores y postulados - particularmente en
el campo de los derechos fundamentales - que inciden de manera significativa en
el derecho penal y, a la vez, orientan y determinan su alcance. Esto significa
entonces que el Legislador no tiene una discrecionalidad absoluta para definir
los tipos delictivos y los procedimientos penales, ya que debe respetar los
derechos constitucionales de las personas, que aparecen así como el fundamento
y límite del poder punitivo del Estado. Fundamento, porque el ius punendi
debe estar orientado a hacer efectivos esos derechos y valores
constitucionales. Y límite, porque la política criminal del Estado no puede
desconocer los derechos y la dignidad de las personas.
Pero lo anterior no
implica que la Constitución haya definido de una vez por todas el derecho
penal, puesto que el Legislador, obviamente dentro de los marcos fijados por la
propia Carta, tiene ante sí un espacio relativamente autónomo, caracterizado, a
su turno, por unos valores, presupuestos y finalidades propios, pese a su
acentuado grado de constitucionalización. Así, a través del procedimiento
democrático de adopción de las leyes, el Estado tipifica las conductas
prohibidas y fija las condignas sanciones (principio de legalidad de la pena) y
en este quehacer histórico acoge y abandona distintas y sucesivas filosofías
punitivas, que pueden ser más o menos drásticas, según el propio Legislador lo
considere políticamente necesario y conveniente.
Dentro de ciertos límites son posibles
entonces diferentes desarrollos de la política criminal, que corresponden a
orientaciones distintas en la materia. Esto es perfectamente compatible con el
carácter democrático de la Constitución y el reconocimiento del pluralismo
político que implica la alternancia de mayorías políticas. Las leyes no son
entonces siempre un desarrollo de la Constitución sino que son, en muchas
ocasiones, la concreción de una opción política dentro de los marcos
establecidos por la Carta: son pues un desarrollo dentro de la Constitución, ya
que la Carta es un marco normativo suficientemente amplio, de suerte que en él
caben opciones políticas y de gobierno de muy diversa índole.
Esto es claro porque el Legislador tiene
frente a la Constitución una relación compleja puesto que ésta es tanto de
libertad como de subordinación. El Legislador no puede desbordar la
Constitución y está subordinado a ella porque la Carta es norma de normas (CP
art. 4). Pero, en función del pluralismo y la participación democrática, el
Legislador puede tomar diversas opciones dentro del marco de la Carta. Esto es
lo que la doctrina constitucional comparada ha denominado la libertad de
formación democrática de la voluntad o la libertad de configuración política
del Legislador. Esta Corporación ya había señalado con claridad al respecto:
" Es propio
de una constitución democrática y pluralista como la Colombiana, que sus normas
materiales o sustantivas, en principio, puedan permitir, dentro de ciertos
límites, diversas políticas y alternativas de interpretación. De otra parte, no
podría pretender la Constitución ser eje y factor de unidad y cohesión de la
sociedad si la amplitud de la materia que abarca, no pudiera remitirse a las
normas abiertas que la integran y que permiten su permanente vinculación y
adaptación a la realidad.
La relación de la
ley con la Constitución no puede, en consecuencia, ser análoga a la existente
entre la ley y el reglamento. El legislador, en estricto rigor, no ejecuta la
Constitución sino que actúa y adopta libremente políticas legales - que en el
tiempo pueden incluso ser contrarias entre sí en desarrollo del principio
básico del pluralismo - y lo hace dentro de los marcos y espacios de actuación
que la Carta habilita para el efecto y siempre que no la quebrante"[3].
Todo lo anterior
muestra que el Legislador puede criminalizar o despenalizar conductas, siempre
que al hacerlo respete los principios, derechos y valores establecidos por la
Constitución. En efecto, como bien lo señala uno de los ciudadanos
intervinientes, el Legislador puede y debe describir conductas en tipos penales
sin que ellas estén prohibidas en forma expresa por la Constitución, cuando
considere que es indispensable acudir al derecho penal. como última ratio. para
defender el interés jurídico de eventual menoscabo y garantizar así el goce
natural y en función social de los derechos de las personas. El control
constitucional, en este caso, es más un control de límites de la competencia
del Legislador, con el fin de evitar excesos punitivos. No es entonces de
recibo el argumento del actor, según el cual, el Legislador habría violado la
Carta por penalizar una conducta que no está prohibida directamente por la
Constitución, puesto que, como se verá a continuación, la penalización del
porte de armas sin permiso de autoridad competente encuentra perfecto sustento
no sólo en principios y valores constitucionales sino en la propia regulación
que la Carta establece en materia de armas, al consagrar el monopolio de todas
ellas en cabeza del Estado.
La legitimidad de la penalización de la
fabricación, comercio y porte de armas sin permiso como protección de valores
constitucionales
5- Entra entonces la Corte a analizar el
tipo penal demandado. Este establece una sanción a toda persona que, sin
permiso de autoridad competente, importe, fabrique, transporte, almacene,
distribuya, venda, suministre, repare o porte armas de fuego de defensa
personal o municiones. Varios aspectos de este delito merecen ser destacados.
De un lado, la
descripción penal recae sobre unos objetos específicos: las armas de fuego que,
al tenor de los artículos 5º y 6º del Decreto 2535 de 1993, son todos aquellos
instrumentos fabricados con el propósito de producir amenaza, lesión o muerte a
una persona, y que emplean como agente impulsor del proyectil la fuerza creada
por expansión de los gases producidos por la combustión de una sustancia
química.
De otro lado, esta
penalización de diversas conductas asociadas con las armas de fuego se
encuentra en el Código Penal, en el título de los "Delitos contra la
seguridad pública", en el capítulo sobre "delitos de peligro común o
que pueden ocasionar grave perjuicio para la comunidad y otras
infracciones". Es pues un tipo penal pluriofensivo, por cuanto la
tipificación de la conducta busca defender varios bienes jurídicos, y por ende
varios intereses, como la vida e integridad corporal de las personas, el
patrimonio, y el orden público o seguridad pública.
Finalmente, el
elemento normativo esencial de este tipo penal es la ausencia de licencia o
autorización estatal, puesto que de allí deriva la ilicitud de la conducta del
agente. Este delito se caracteriza entonces por ser un tipo penal de mera
conducta, pues la ley sanciona la simple tenencia ilegítima de las armas y
municiones, o la realización de las otras conductas descritas por los verbos
rectores, cuando ellas se realizan sin el permiso correspondiente. Es pues un
tipo de peligro ya que penaliza conductas que simplemente amenazan o ponen en
peligro los bienes jurídicos protegidos. El Legislador no espera a que se
afecte el bien jurídico protegido para sancionar al infractor, sino que define
conductas que considera que tienen suficiente entidad para ponerlo en peligro y
anticipa así la protección.
En tales circunstancias, el interrogante
que se plantea es si encuentra sustento constitucional tal exigencia de
permiso, bajo la amenaza de sanción penal, para que un particular pueda
fabricar, comerciar o portar arma. En efecto, según el demandante, ella es
contraria a la Carta porque existe en la Constitución, tácitamente, un derecho
de la persona para adquirir, poseer y portar armas de defensa personal. Para
responder a tal interrogante, la Corte procederá a estudiar la razón de ser de
la penalización del porte de armas en el Estado de derecho.
6- El Estado moderno es aquella institución
que aspira a lograr el monopolio eficaz y legítimo de la coacción en un
determinado territorio: con ello se busca evitar los peligros que, para la
convivencia social, implica la multiplicación de poderes armados privados. El
Estado moderno pretende ser así la negación de la hipótesis hobesiana de la
existencia de una guerra de todos contra todos, en el estado de naturaleza,
pues es deber del Estado mantener la convivencia pacífica e instaurar un
sistema jurídico-político estable, para constituir la protección a la vida como
una de las obligaciones del gobernante sin las cuales no es posible la
continuidad de la comunidad.
Esta especificidad del Estado moderno
explica además ciertos rasgos fundamentales del derecho. En efecto, las normas
jurídicas que integran un Estado de derecho se caracterizan no sólo por el
hecho de que ellas pueden ser impuestas por la fuerza sino, además, porque
regulan el uso de la fuerza. Esto significa que la amenaza de la fuerza no es
sólo un elemento distintivo del derecho sino que la fuerza misma es objeto de la
reglamentación jurídica. Por medio de esa doble relación con la fuerza, el
derecho en general, y el derecho constitucional en particular, cumplen su
función garantista, pues aseguran que la coacción no podrá ser utilizada sino
en los casos y modos permitidos por el orden jurídico. El derecho sólo puede
asegurar al individuo una esfera de libertad y protección contra la violencia a
condición de reprimir, incluso con la fuerza, aquellas actividades violentas de
los demás individuos que vulneran esa órbita de libertad[4].
Todo ello está directamente relacionado con
el tema de la fabricación, comercio y porte de armas, puesto que un arma, por
esencia, es un objeto susceptible de herir o matar, como lo demuestra la
definición legal citada en el anterior numeral. Incluso las llamadas
"armas de defensa personal" mantienen ese carácter, puesto que su
poder defensivo deriva de su potencial ofensivo. Así, un objeto que sirve para
que una persona se defienda, pero que no le permite herir o matar al agresor no
es, en sentido estricto, un arma. Las armas están entonces indisolublemente
ligadas con la violencia potencial y la coacción.
Esto explica entonces la ratio legis
o finalidad objetiva de la norma impugnada. En efecto, el Legislador, al
incriminar tal conducta, partió de "ese peligro presunto, ese riesgo
mediato inherente a la posesión de instrumentos idóneos para poner en peligro
la vida e integridad de los particulares, el patrimonio o la pacífica y normal
convivencia de la comunidad."[5]
Los Estados se fundamentan entonces para penalizar tales conductas en el riesgo
que para la vida, la paz y la integridad de las personas está asociado a una
disponibilidad irrestricta de armas para los asociados. Y lo cierto es que la
mayoría de los estudios empíricos confirman que existe una importante relación
entre una mayor violencia y una mayor posesión y porte de armas entre los
particulares. Así lo muestra una breve comparación de la diversidad internacional
de niveles de violencia homicida entre países en donde el acceso a las armas de
fuego es fácil -como los Estados Unidos- y aquellos en donde este mercado está
estrictamente controlado -como los países europeos-. Mientras que el primero
es el país industrializado con mayores tasas de homicidio, las cuales han sido
cercanas a 10 por 100.000 habitantes, en países como Francia o Gran Bretaña
esta tasa ha sido tradicionalmente diez veces inferior[6].
En tales circunstancias, resulta iluso
argumentar, como lo hace el demandante, que el Estado sólo puede legítimamente
controlar el uso de las armas que están destinadas a agredir o cometer delitos,
puesto que las armas de defensa personal mantienen su potencial ofensivo, y
resulta imposible determinar, con certeza, cual va a ser su empleo efectivo. En
efecto, si un arma de defensa no fuera susceptible de herir o matar a otra
persona dejaría de ser un arma. Su posesión implica pues riesgos objetivos.
Así, numerosos estudios han concluido que la defensa efectiva de la vida mediante
el porte de armas defensivas no sólo es de una eficacia dudosa sino que,
además, el número de personas que mueren accidentalmente por la presencia de
tales armas entre los particulares es muy alto. Así, la Asociación Médica
Estadounidense ha mostrado que los riesgos de quienes poseen armas para la
defensa personal aumentan considerablemente. Según esta institución, la mayoría
de las personas justifica la posesión de tales armas, por la necesidad de
defenderse contra los delincuentes y las agresiones. Sin embargo, lo cierto es
que estas personas tienen 42 veces más de posibilidades de resultar muertos por
esas armas, o de matar a algún familiar con ellas, que de usarlas efectivamente
contra un agresor. Además, según esta entidad, hay doce veces más de probabilidad
de que terminen en muerte las peleas domésticas en aquellos hogares en donde
existen armas de fuego[7].
Esto es aún más claro en el caso colombiano
puesto que, como lo señalan tanto los documentos oficiales como numerosas
investigaciones académicas, una parte sustantiva del aumento de la violencia
homicida está ligada a la amplia disponibilidad de armas de fuego en la
población. Así, según un análisis gubernamental:
"Las estadísticas revelan que el
incremento en el nivel de homicidios del país está relacionado con una mayor
utilización de armas de fuego. Hoy más del 80% de los homicidios se producen
con ese tipo de armas. Además ellas constituyen la principal causa de muerte
en Colombia, por encima de las enfermedades cardíacas y el cáncer...
En rigor, las armas de fuego no son
causantes de la violencia, sino que la hacen más letal. Una efectiva política
de control al porte de armas contribuye, entonces, a disminuir el número de
muertes violentas.."[8]
Además, la protección que ofrece a los
ciudadanos el armamentismo privado es ilusoria, o reposa en una defensa
privilegiada de determinados sectores sociales, en detrimento del principio de
igualdad. En efecto, si sólo unas pocas personas se encuentran fuertemente
armadas, es indudable que ellas se encuentran mejor protegidas. Pero las otras
personas perciben su vulnerabilidad frente a aquellos que poseen recursos
bélicos, por lo cual tenderán también a armarse. Solamente volverá a
restablecerse la igualdad, y una cierta seguridad, en caso de que se logre un
hipotético equilibrio, en el cual todas las personas se encuentren igualmente
armadas. Pero lo cierto es que en este punto, el nivel de seguridad colectiva
será inferior a aquél que existía al momento inicial en el que nadie estaba
armado[9].
Por ello la Corte coincide con las reflexiones del Procurador y de los otros
intervinientes sobre el efecto perjudicial que el libre acceso a las armas
tiene no sólo sobre la seguridad sino también sobre la igualdad entre los
colombianos, puesto que ello generaría una escalada armamentista o una
acumulación de medios de violencia en los sectores más poderosos de la
sociedad, mientras que la mayoría de la población se encontraría en una
situación de desprotección creciente.
7- El anterior análisis conceptual muestra
entonces que es absurdo que un Estado de derecho admita la existencia de un
derecho fundamental a que los particulares posean o porten, sin ninguna
posibilidad de control estatal, armas de defensa personal, puesto que ello
niega la idea misma de lo que es un Estado constitucional y un ordenamiento
jurídico.
Incluso en los Estados Unidos, tal vez el
país con el régimen de control de armas más laxo del mundo, la doctrina
jurídica y la jurisprudencia constitucional no admiten que exista un derecho
constitucional individual a las armas. Es cierto que la segunda Enmienda de la
Constitución de ese país puntualiza que "una milicia bien regulada es
necesaria para un Estado libre, por lo tanto el derecho de la gente para portar
y guardar armas no puede ser restringido". Sin embargo, la Corte
Suprema de los Estados Unidos, en el fallo Estados Unidos contra Miller,
proferido en 1939, interpretó esta enmienda, dentro de un marco restrictivo de
la libertad de porte y comercio de armas. Así, ese derecho se enmarca dentro de
la obligación de propugnar la defensa común, esto es, el derecho a la tenencia
de armas es un derecho colectivo, y se garantiza para la seguridad del Estado,
por lo cual el derecho individual del porte de armas no está garantizado por la
Constitución. Esa doctrina ha sido reiterada en posteriores decisiones. Así, en
el fallo Cases contra USA, en 1943, ese mismo tribunal dijo que "el
gobierno federal puede limitar el uso y porte de armas, por un simple
individuo, así como por un grupo de individuos".
Es natural entonces que los Estados, con el
fin de mantener condiciones mínimas de convivencia, se reserven el derecho de
restringir el acceso y el uso de las armas de defensa personal y las
municiones, debido al potencial ofensivo que éstas tienen. Es pues
perfectamente legítimo que el Estado someta su fabricación, comercio o porte a
permisos previos, ya que, de esa manera, el Estado regula el uso legítimo de la
coacción. E igualmente es razonable que el Legislador tipifique como delito el
comportamiento de quienes incumplan estas regulaciones estatales, pues así el
Estado garantiza la seguridad individual, reprimiendo las conductas de quienes
ponen en riesgo la vida y seguridad de los asociados.
Esto explica que la mayoría de los países
consideren el porte de armas como una actividad de riesgo que debe ser
controlada de cerca por el Estado, y penalicen de alguna forma la tenencia de
armas que no esté autorizada por la autoridad competente. Así lo hace, por
ejemplo, el artículo 254 del Código Penal español. Igualmente, el código Penal
italiano establece como contravención, en el artículo 699, el "porte
abusivo de armas.".
Lo anterior muestra que la penalización de
conductas como las descritas por el artículo 201 del Código Penal encuentra
perfecto sustento en la idea misma de Estado constitucional de derecho. En
efecto, de esa manera el Estado, lejos de poner en peligro el derecho a la vida
y a la integridad de los ciudadanos -como equivocadamente lo cree el
demandante-por el contrario, busca protegerlos en mejor forma, al intentar
disminuir los riesgos que derivan de un proceso generalizado de armamentismo .
De otro lado, conviene precisar que el
Estado colombiano no está implementando una política criminal peligrosista, la
cual podría ser contraria a los principios de dignidad humana (CP art. 1.), al
penalizar estas conductas y ser estos delitos de aquellos que la doctrina
denomina tipos penales de simple peligro y de mera conducta. En efecto, lo
propio de una concepción peligrosista en materia penal es que la ley sanciona
la personalidad misma del delincuente o criminaliza situaciones sociales que de
manera muy hipotética son susceptibles de generar criminalidad. En cambio, en
este caso, la ley penaliza una conducta culpable de un agente quien, por medio
de su comportamiento, está poniendo en peligro bienes jurídicos fundamentales,
por la razonable y comprobada relación que existe entre la disponibilidad de
armas y la violencia. La restricción del porte de armas y la penalización de quienes
no se sometan a las regulaciones estatales son entonces un medio del cual se
vale el Estado para proteger los derechos de las personas. La razón de ser de
un Estado no sólo está en buscar medidas represivas al momento de cometerse un
daño, sino en evitar que se profiera el mismo. Así, el control estatal de las
armas constituye un marco jurídico de prevención al daño.
8- En el caso
colombiano, la legitimidad constitucional de la norma impugnada es aún más
clara, pues la Constitución de 1991 fue concebida, en gran medida, como un
tratado de paz entre los colombianos, con el fin de superar tradiciones de
violencia y construir una convivencia pacífica y pluralista.
Esta filosofía
impregna toda la Carta. Así, el preámbulo, como postulado que enmarca el
propósito de la norma constitucional, dispone que "el pueblo de Colombia
en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la
Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin
de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la
vida.." (negrillas fuera del texto). Constituye entonces la
conservación de la vida uno de los principios rectores de nuestra Constitución.
Igualmente, el artículo 22 de la Carta consagra que la paz es un derecho y un
deber de obligatorio cumplimiento, lo cual supone que el Estado no debe
tolerar, ni menos aún, estimular situaciones de violencia. Ya con anterioridad
esta Corporación había señalado al respecto: .
La Constitución
de 1.991, que nació por la voluntad del pueblo de hacer cesar la situación
sangrienta y de desorden público que viene sufriendo el país, consagró en el
artículo 22 ese anhelo como un derecho constitucional fundamental: "La
paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento".
...
La convivencia
pacífica es un fin básico del Estado y ha de ser el móvil último de las fuerzas
del orden constitucional. La paz es, además, presupuesto del proceso
democrático, libre y abierto, y condición necesaria para el goce efectivo de
los derechos fundamentales. El lugar central que ocupa en el ordenamiento
constitucional llevó a su consagración como derecho y deber de obligatorio
cumplimiento.[10]"
Esos elementos
normativos, y las consideraciones teóricas anteriores, ya son, de por sí,
suficientes para establecer la constitucionalidad de la norma impugnada. Ellos
muestran que en Colombia no existe ningún derecho constitucional de las
personas a adquirir y portar armas de defensa personal. Un tal derecho no
aparece expresamente en ninguna parte del texto constitucional, y sería un
exabrupto hermenéutico considerar que se trata de alguno de los derechos
innominados que son inherentes a la persona humana (CP art. 94), cuando todos
los principios y valores constitucionales se orientan en el sentido de
fortalecer el monopolio de las armas en el Estado, como condición de la
convivencia pacífica y democrática. En efecto, como se verá a continuación, la
Constitución de 1991 estableció un riguroso monopolio de las armas en el
Estado, principio que legitima aún más la constitucionalidad del tipo penal
impugnado.
El monopolio de
las armas en el Estado.
9- Entra entonces la
Corte a estudiar la regulación constitucional en materia de armas y de uso de
la fuerza. Así, el artículo 223 de la Carta dispone:
"Sólo el Gobierno puede introducir y
fabricar armas, municiones de guerra y explosivos. Nadie podrá poseerlos ni
portarlos sin permiso de autoridad competente. Este permiso no podrá extenderse
a los casos de concurrencia a reuniones políticas, a elecciones, o a sesiones
de corporaciones públicas o asambleas, ya sea para actuar en ellas o para
presenciarlas
Los miembros de los organismos nacionales
de seguridad y otros cuerpos oficiales armados, de carácter permanente, creados
o autorizados por la ley, podrán portar armas bajo el control del Gobierno, de
conformidad con los principios y procedimientos que aquella señale."
Esta norma establece un monopolio
gubernamental de las armas, las municiones de guerra y los explosivos, el cual
tiene dos componentes diversos: de un lado, la Constitución consagra el manejo
exclusivo del Estado en relación con la introducción y fabricación de estos
elementos; y, de otro lado, la norma prohibe que los particulares posean y
porten armas, municiones de guerra y explosivos, salvo que obtengan el
correspondiente permiso. Así, al declarar constitucional el artículo 3º
(parcial) del Decreto 2535 de 1993, esta Corte había señalado al respecto:
"Como se
desprende de la lectura del inciso segundo del artículo 223 superior, la Carta
Política defirió a la ley el desarrollo y reglamentación del uso, posesión y
porte de armas, municiones de guerra y explosivos. Es pues al Gobierno Nacional
a quien corresponde expedir, a través de la autoridad competente, la
autorización para portar armas"[11].
10- Ahora bien, la disposición
constitucional no distingue entre armas de guerra y otro tipo de armas, puesto
que el calificativo "de guerra" está únicamente referido a las
municiones, pero no a las armas. Igualmente, el pronombre "los" de la
segunda oración del artículo (poseerlos o portarlos) se refiere a las tres
clases de bienes (todas las armas, todos los explosivos y las municiones de
guerra). El monopolio estatal cubre entonces todo tipo de armas y todo tipo de
explosivos, por lo cual se equivoca el demandante al creer que ese monopolio se
refiere únicamente a las armas de guerra.
La Constitución de 1991 amplió el monopolio
estatal a todo tipo de armas, por cuanto en el ordenamiento derogado éste se
refería únicamente a las armas de guerra. En efecto, el artículo 48 de la
anterior Constitución señalaba que "sólo el Gobierno puede introducir,
fabricar y poseer armas y municiones de guerra. Nadie podrá dentro de poblado
llevar armas consigo sin permiso de autoridad competente." Esto significa
que la anterior Constitución admitía la posesión de armas que no fuesen de
guerra, aun cuando limitaba su porte dentro de poblado a la obtención del
correspondiente permiso de autoridad competente. En cambio, la Constitución de
1991 consagra un régimen más estricto, puesto que no existe la posibilidad de
que haya propiedad o posesión privadas sobre ningún tipo de armas. Hay entonces
una reserva estatal de principio sobre su propiedad y posesión, de suerte que
los derechos de los particulares sobre las armas son precarios pues provienen
únicamente de los permisos estatales, los cuáles son por esencia revocables. Ya
esta Corporación se había pronunciado sobre el punto, así:
"El único
que originaria e incondicionalmente puede poseer y portar armas es el Estado a
través de la fuerza pública (CP art. 216) y los miembros de los organismos y
cuerpos oficiales de seguridad (CP art. 223) y su uso se circunscribe a los
precisos fines y propósitos enunciados en la Constitución y la Ley. Cualquier
otra posesión y uso se deriva del permiso estatal. Junto al indicado monopolio,
dada la necesidad del permiso para la constitución y circulación de derechos
ulteriores sobre las armas y demás elementos bélicos, cabe reconocer una
reserva estatal de principio sobre su propiedad y posesión. A partir de esta
reserva el Estado puede, en los términos de la ley, crear y administrar
titularidades privadas, a través de la técnica administrativa del permiso. La
propiedad y posesión de los particulares no tiene frente a este conjunto de
bienes un valor constitucional originario que pueda oponerse al Estado. Por el
contrario, cualquier titularidad proviene de éste y tiene el alcance relativo
que pueda en cada caso derivarse de las leyes"[12].
11- Es obvio además que la concesión de
permisos a los particulares para la posesión y porte de armas no puede
extenderse, como principio general, a las armas de guerra, puesto que el artículo
223 de la Carta debe ser interpretado en armonía con las otras normas que
regulan la utilización de la fuerza, y en particular con el artículo 216, el
cual establece que "la fuerza pública estará integrada en forma
exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional" (subrayas
no originales). Ahora bien, es propio de la Fuerza Pública tener un tipo de
armamentos que permitan a las autoridades mantener un monopolio eficaz y
legítimo sobre el ejercicio de la fuerza. Por consiguiente, admitir que un
particular o un grupo de particulares posean y porten armas de guerra equivale
a crear un nuevo de cuerpo de fuerza pública, con lo cual se viola el principio
de exclusividad de la fuerza pública consagrado por el artículo 216 de la
Carta. En tales circunstancias, la Constitución de 1991 mantiene el principio
general, proveniente de la Constitución de 1886, de que los permisos a los
particulares, como regla general, no pueden extenderse a tipos de armas que
afecten la exclusividad de las funciones de la fuerza pública. Así, la Corte
Suprema de Justicia, a propósito una demanda de inexequibilidad que se presentó
contra algunos artículos del Decreto 3398 de 1965 "Por el cual se organiza
la Defensa Nacional" y de la Ley 48 de 1968 "Por la cual se adoptan
como legislación permanente algunos decretos legislativos, se otorgan
facultades al Presidente de la República..." dijo:
"Esta
disposición constitucional, que tiene su origen en la Carta de 1886, en su
redacción originaria, se explica por la necesidad de establecer el monopolio de
las armas de guerra, en cabeza del Gobierno, que es el responsable de mantener
el orden público y restablecerlo cuando fuere turbado, según lo señala la Carta
Política. Es además, una fórmula que tiene sentido histórico para superar
graves conflictos que afectaron las relaciones civiles entre los colombianos, y
que ahora adquiere una renovada significación ante los problemas que suscitan
las diversas formas de la actual violencia."
El gobierno
legítimo, por esta misma razón, es el único titular de este monopolio, sin que
le sea permitido por la Carta a cualquier otra persona o grupo detentar las que
se señalan como armas y municiones de guerra. En este sentido, la Corte
considera que el concepto de armas de uso privativo de las Fuerzas Armadas,
debe corresponder al mismo que señala la Constitución en la norma que se
transcribe, y que ha sido desarrollado por disposiciones legales para
distinguir con base en criterios técnicos, que tienen relación con calibres,
tamaños, potencias, usos especializados, dotación, o propiedad, las armas que
son de uso privativo de las Fuerzas Armadas y las demás que pueden poseer los
particulares. Sobre estas últimas el ilustre exégeta de la Carta don José María
Samper, advierte que ellas se circunscriben a las que son de "uso común,
individual o privado" (Derecho Público Interno, Ed. Temis, página 363,
1981. reedición)."[13]
Conforme a lo
anterior, la Constitución establece un monopolio de principio en cabeza del
Estado sobre todo tipo de armas, pero autoriza la concesión de permisos a los
particulares para la posesión y porte de cierto tipo de armas, sin que, en
ningún caso, puedan los grupos de particulares sustituir las funciones de la
fuerza pública. El Legislador tiene entonces la facultad de regular el tipo de
armas de uso civil que los particulares tienen la posibilidad de poseer y
portar, previa la tramitación de la licencia o autorización de la autoridad
competente.
En tales
circunstancias, se observa que existe perfecta congruencia entre el tipo penal
impugnado y la regulación constitucional de las armas. En efecto, la
Constitución concede el monopolio de las armas al Estado, por lo cual es
conforme a la Carta que la ley penal sancione a aquellos que no respetan las
regulaciones estatales en la materia. Toda otra interpretación es inadmisible
pues lleva a erosionar ese monopolio estatal, que constituye una de las bases
esenciales de la Constitución colombiana como "pacto de paz" y marco
de convivencia pacífica entre los asociados.
12- Esto permite,
por último, mostrar la impropiedad del argumento del demandante, según el cual
la ineficacia de las autoridades justifica la invocación de un derecho de
legítima defensa de los particulares, que autoriza el porte, sin permiso, de
armas de defensa personal. En efecto, como ya se ha mostrado en esta sentencia,
no sólo una política de tal naturaleza está lejos de fortalecer la seguridad
ciudadana sino que, además, la Carta no reconoce ningún derecho constitucional
de los particulares al acceso a las armas sino que consagra un deber de
protección del Estado de los derechos de las personas. La ineficacia que
puedan tener las autoridades, o los problemas de impunidad que está viviendo
nuestra sociedad, no pueden convertirse en excusa para que el Estado deje de
asumir su responsabilidad constitucional y legal de defensa del pacto social
encarnado en la Constitución. Por el contrario, conforme a la Carta, el Estado
debe fortalecer su monopolio de las armas y aumentar su eficacia para proteger
los derechos de las personas y disminuir sus condiciones de indefensión frente
a los actores violentos . Al respecto, esta Corte ya había señalado:
"La
indefensión en que se encuentra una gran cantidad, si no la mayoría de las
poblaciones colombianas, dada su condición económica, social y política, no le
permite tener los instrumentos adecuados para repeler los ataques y la agresión
de los grupos alzados en armas. Dicha función, que corresponde asumirla al
Estado directamente como fin esencial inherente a su naturaleza, la ejerce por
medio de la Fuerza Pública, y específicamente de la Policía, conforme lo
dispone el artículo 218 de la Carta, según el cual éstas están instituídas para
mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas y para asegurar la convivencia pacífica de los habitantes
de Colombia, dentro de un concepto de cuerpo encargado de velar por el
mantenimiento del orden público y la seguridad de los ciudadanos, a las órdenes
de las autoridades políticas.
Corresponde
entonces al Gobierno Nacional dotar a esta institución de las herramientas
(recursos, personal, etc.) necesarias para cumplir con el mandato que la Constitución
le ha impuesto. Por tanto, debe otorgarle los mecanismos que le permitan
cumplir cabalmente esta función"[14].
En conclusión, la
penalización de la fabricación, comercio y porte de armas sin permiso de
autoridad competente, corresponde a una política de Estado adecuada para
proteger la vida de los ciudadanos, la cual encuentra perfecto sustento
constitucional. En el caso Colombiano, por las condiciones que atraviesa
nuestra sociedad, el control a la tenencia de armas resulta indispensable para
el sostenimiento de la seguridad pública y la realización efectiva de los
derechos de las personas.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declarar EXEQUIBLE la frase "armas
de fuego de defensa personal, municiones", la cual se encuentra en el
artículo 201 del Decreto Ley 100 de 1980, tal y como fue modificado por el
artículo 1º del Decreto Ley 3664 de 1986.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Al respecto, ver Robert Alexy. Teoría
de los Derechos Fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales,
1993, pp 272 y 273.
[2]Ver, por ejemplo, Sentencia
C-127/93. MP Alejandro Martínez Caballero
[3]Corte Constitucional. Sentencia
C-531/93 del 11 de noviembre de 1993. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] Cf Giuseppe Lumia. Principios
de teoría e ideología del derecho. Madrid: Debate, 1973, pp 19 y ss.
[5]Díaz- Marato y Villarejo Julio. El delito de
Tenencia ilícita de armas de fuego. Editorial Carejo. Madrid. 1987.
[6]Cf PNUD Desarrollo Humano,
informe 1992. Bogotá: PNUD, Tercer Mundo 1992, Tabla 28.
[7]Citado por "Report on Gun
violence" en Historic Documents of 1992. Washington D.D, Congressional
Quaterly, 1993, p 83.
[8]Palabras del Presidente Cesar
Gaviria Trujillo, en la sanción presidencial de las leyes del Estatuto Orgánico
de la Policía Nacional y de las normas de control de armas, municiones,
explosivos y reglamento de la vigilancia privada. Agosto 12 de 1993.
[9] Cf Jorge Orlando Melo.
Algunas consideraciones sobre el control de las armas privadas, sus
antecedentes históricos y sus efectos. Bogotá: mimeo, 1994.
[10]Sentencia T-102/93. MP Carlos
Gaviria Díaz.
[11]Corte Constitucional. Sentencia
C-031/95 del 2 de febrero de 1995. M.P Hernando Herrera Vergara.
[12] Corte Constitucional. Sentencia C-077 de febrero 25
de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[13] Corte Suprema de Justicia. Sentencia
Número 22 de mayo 25 de 1989. M.P. Fabio Morón Díaz.
[14]Corte Constitucional. Sentencia
T-102/93. MP Carlos Gaviria Díaz. |
648 | C-039-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-039/95
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad
La Corte
Constitucional, modificando la posición jurisprudencial inicialmente asumida
-que incluía el tema de la competencia dentro del género de los asuntos
formales-, ha venido entendiendo que, cuando la controversia se plantea a
partir de un alegato en torno a si quien profirió el acto demandado gozaba de
competencia para ello, no resulta aplicable la caducidad prevista en la
indicada norma.
MINISTRO
DELEGATARIO-Expedición de
decretos leyes
El Ministro
Delegatario estaba facultado para expedir los decretos con fuerza de ley que
desarrollaran las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 11 de
la Ley 29 de 1990. Entonces, por este aspecto, la norma atacada se expidió con
arreglo a las normas establecidas en la Constitución entonces vigente.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límites
En el campo de
las facultades extraordinarias, cuando los decretos leyes son expedidos después
del tiempo que haya previsto la norma habilitante, o cuando tocan asuntos
diversos de los que precisa y literalmente estaban incorporados por el
legislador ordinario, es decir, en cuanto el objeto definido de las facultades
otorgadas resulta excedido por la actividad legislativa desbordada del
Gobierno, éste invade la órbita reservada al Congreso de la República y
desempeña una función que no es la suya dentro del Estado de Derecho. Sin
perjuicio del postulado según el cual toda facultad extraordinaria invocada por
el Presidente de la República debe estar expresamente otorgada, no se configura
el exceso en su uso cuando pueda establecerse una relación directa de índole
material entre los temas señalados por el legislador ordinario y las
disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional
habilitación legislativa.
SENA-Asociación con particulares/SENA-Destino
de aportes
Puesto que el
literal en referencia no hace otra cosa que establecer las normas y condiciones
a las cuales debe someterse el Sena, como entidad descentralizada del orden
nacional, para asociarse con particulares en actividades científicas y
tecnológicas, mediante la celebración de convenios, su preceptiva encaja sin
dificultad en la materia propia de las facultades extraordinarias conferidas,
específicamente las previstas en el numeral 2º del artículo 11 de la Ley 29 de
1990, ya transcrito. Nada se oponía, entonces, a que una de esas reglas
consistiera en facultar al Sena para destinar un porcentaje de los recursos
recibidos en calidad de aportes a los programas que debe desarrollar en campos
propios de su objeto, como lo son la capacitación laboral y la preparación
académica de aquellos a quienes instruye, con la finalidad científica, tecnológica
y de investigación contemplada en la Ley de facultades.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-678
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 28 -parcial- del Decreto 585 de 1991.
Actor: PASCUAL
AMEZQUITA ZARATE
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del nueve (9) de febrero de
mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano PASCUAL
AMEZQUITA ZARATE, invocando el derecho que consagra el artículo 241, numeral
5º, de la Constitución Política, presentó ante esta Corte demanda de
inconstitucionalidad contra el literal b) del numeral 3º del artículo 28 del
Decreto 585 de 1991.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver.
II. TEXTO
El texto acusado es
del siguiente tenor literal:
"DECRETO
NUMERO 585
(26 de febrero de
1991)
por el cual se crea
el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, se reorganiza el Instituto
Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología -COLCIENCIAS- y se
dictan otras disposiciones
EL MINISTRO DE
GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA DELEGATARIO DE FUNCIONES PRESIDENCIALES
en desarrollo del
Decreto 522 de 1991 y en ejercicio de sus facultades constitucionales y
legales, en especial de las conferidas por el artículo 11 de la Ley 29 de 1990.
DECRETA:
(...)
ARTICULO 28.- Corresponde a las entidades oficiales
cumplir las funciones relacionadas con la ciencia y la tecnología de
conformidad con las normas establecidas en el presente Decreto. Las siguientes
entidades cumplirán además las que a continuación se señalan:
(...)
3. Al servicio
Nacional de Aprendizaje, Sena, corresponde:
a) Adelantar
actividades de formación profesional de conformidad con las normas vigentes,
dirigida a transferir tecnología de utilización inmediata en el sector
productivo; realizar programas y proyectos de investigación aplicada y
desarrollo tecnológico, y orientar la creatividad de los trabajadores
colombianos. El Consejo Directivo Nacional del Sena podrá crear y organizar
centros de servicios tecnológicos e investigación aplicada y reorientar los
existentes.
Estos centros
manejarán separadamente tanto los recursos de que trata el ordinal 6º del
artículo 21 del decreto 3123 de 1968, como todos aquellos que se les asignen en
virtud de sus programas y proyectos de investigación aplicada y desarrollo
tecnológico, y tendrán autonomía para unirse, para aplicarlos a la ejecución de
los mismos y a los contratos de fomento previstos en la Ley 29 de 1990, en los
términos de la delegación que el Director General del Sena les confiera.
b) Cuando el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o el Comité de Formación de Recursos
Humanos para la Ciencia y la Tecnología así lo determinen, se autoriza al Sena
para celebrar convenios especiales de cooperación con los empleadores obligados
a hacer aportes en los términos de la Ley 21 de 1982, con el fin de que el Sena
pueda destinar hasta un cincuenta por ciento (50%) del valor de los aportes que
recibe de estos empleadores al desarrollo de programas de capacitación laboral,
orientados y coordinados académicamente por el Sena. El Sena contratará la
ejecución de estos programas con gremios, grupos de empresarios, instituciones
de educación superior o centros tecnológicos. Los empleadores participantes en
estos convenios deberán destinar para el mismo efecto, valores adicionales como
contrapartida a los aportados por el Sena. La suscripción de estos convenios y
contratos requerirá la autorización previa del Consejo Directivo Nacional del
Sena". (Se subraya lo demandado).
III. LA DEMANDA
El actor señala como
vulnerado el artículo 76, numeral 12, de la Constitución de 1886, por cuanto el
Decreto al cual pertenece la norma acusada fue dictado con anterioridad a la
Carta Política de 1991.
Dice el solicitante
que la Ley 29 de 1990 revistió al Gobierno, por el término de un año contado a
partir de la sanción de la ley, de precisas facultades extraordinarias de
acuerdo con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, pero que
en ninguna de ellas se lo autorizó para que diera una destinación diferente a
los aportes recibidos por el Sena de los empleadores y, menos aún, para fijar
un porcentaje al respecto, como lo hace, en su sentir inconstitucionalmente, el
numeral acusado.
IV. OPOSICIONES A
LA DEMANDA
La ciudadana NURY
TORRES DE MONTEALEGRE, designada al efecto por el Servicio Nacional de
Aprendizaje -SENA-, en escrito presentado ante la Corte, defiende la
constitucionalidad de la norma atacada.
Según allí se
sostiene, en cumplimiento de la Ley 29 de 1990, que es una ley marco, el
Gobierno expidió los decretos 393, 584, 585, 586, 587, 588, 589, 590 y 591,
todos contentivos de importantes reformas en materia de orientación de las
actividades y recursos estatales y privados de los entes involucrados en estas
materias científicas y tecnológicas.
Señala que
concretamente el Decreto 585 de 1991, en su aparte demandado, lo que hizo fue
prever el mecanismo de integración entre el sector público (SENA) y el privado
para impulsar el desarrollo de la actividad tecnológica y compete al SENA, en
este contexto, la formación profesional de trabajadores. De lo que se trata,
entonces, es de adelantar programas de capacitación laboral, ampliando el
número de personas que forman áreas específicas de interés para los
empleadores.
Con lo anterior
-continúa- el Gobierno se sujeta estrictamente a la facultad otorgada en el
numeral 2º del artículo 11 de la Ley 29 de 1990.
En cuanto a la
"destinación diferente" de que habla el actor, anota que los aportes
son una contribución parafiscal a cargo de los empleadores, destinada, no por
el Gobierno sino por el SENA, el cual tiene su administración por disposición
de la ley, a la formación profesional integral de trabajadores.
El ciudadano JOSE
JOAQUIN FIQUITIVA CAMACHO, en representación del Ministerio de Gobierno,
solicita a esta Corporación no acceder a las pretensiones de la demanda.
En el documento
correspondiente se afirma que el literal b) del numeral 3 del artículo acusado
se ajusta en todo a los límites de la segunda facultad extraordinaria otorgada
al Gobierno Nacional mediante el artículo 11 de la Ley 29 de 1990 y no implica
cambio de destinación de los recursos establecidos por la Ley 21 de 1982
-artículos 7 y 12-.
Señala, además, que
una reglamentación al tenor de tal facultad implica necesariamente diversos
aspectos, entre los que puede estar la reorganización de las entidades o la
variación de la destinación y monto de recursos, pues no tendría sentido
expedir una norma que no produjera ningún efecto sobre las entidades y aspectos
que debían reglamentarse.
ALFONSO M. RODRIGUEZ
GUEVARA, obrando en representación del Departamento Nacional de Planeación,
también presentó escrito tendiente a justificar la constitucionalidad de la
norma impugnada.
El ciudadano,
analizando las dos primeras facultades conferidas al Gobierno Nacional por la
Ley 29 de 1990 y comparándolas con el texto de la norma acusada, concluye que
para la fecha en que se expidió el estatuto del cual hace parte, las normas
legales orgánicas del SENA estaban contenidas en el Decreto 2123 de 1968, dictado
por el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias que
le confirió la Ley 65 de 1968.
Precisa que en el
artículo 2º de tal Decreto se señalaba como objetivo primordial del SENA el de
dar formación profesional a los trabajadores de todas las actividades
económicas y en todos los niveles de empleo, y que, según el 26, cada regional
del SENA aplicará a la realización de los objetivos expresados en el Decreto el
80% de los recaudos provenientes de los aportes de las entidades oficiales y de
los empleadores particulares.
En relación con la
primera facultad de la Ley 29 de 1990, el interviniente concluye que, en cuanto
la norma no hace otra destinación especial para los aportes que recibe el SENA,
forzoso es deducir que la aplicación del 50% de los aportes de unos
empleadores, autorizada por la norma acusada, está conforme a lo dispuesto en
los estatutos de la entidad, y que el ejecutivo lo único que hizo fue aplicar
los recursos del SENA a cumplir los fines que allí se señalan, ciñéndose
estrictamente a las facultades extraordinarias que le otorgó la Ley 29 de 1990.
En cuanto a la
segunda facultad, anota que fue precisamente en desarrollo de ella que se dictó
la norma acusada, por la cual se autoriza al SENA para celebrar convenios de cooperación
con los empleadores (particulares) para el desarrollo de programas de
capacitación laboral.
Finalmente sostiene
que, si sólo en gracia de discusión se admitiera que la destinación de los
recursos del SENA fue modificada al expedirse la norma acusada, habría que
tener en cuenta que el Decreto 585 de 1991 le señala a dicha entidad unas
funciones referentes a la ciencia y la tecnología, y como es lógico, esto
implica mayores gastos.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En el concepto
rendido por el Procurador General de la Nación, remitido a la Corte en Oficio
506 del 26 de septiembre de 1994, aquél sostiene la constitucionalidad de la
norma demandada.
Indica el Procurador
que el juicio de constitucionalidad respectivo debe realizarse a la luz de la
Constitución de 1886, como quiera que la Ley 29 de 1990 -ley de facultades- fue
expedida el 27 de febrero de 1990 y para esta fecha no estaba rigiendo la
actual Constitución.
El Decreto que se
estudia, señala, fue expedido dentro del término previsto para ello, según
consta en el Diario Oficial Nº 39.205, razón por la cual no ve motivo de
inconstitucionalidad respecto al momento del ejercicio de las facultades.
Entrando al análisis
de fondo, tampoco encuentra el Jefe del Ministerio Público razón alguna de
inconstitucionalidad, toda vez que, según él, la medida contenida en el
precepto acusado puede incluirse dentro de las atribuciones segunda y cuarta
otorgadas al Ejecutivo por el artículo 11 de la Ley 29 de 1990.
En efecto, anota,
los convenios especiales de cooperación, a los cuales se refiere el numeral 3º,
literal b), del artículo demandado, son una modalidad de asociación cuyo
objetivo es adelantar actividades científicas y tecnológicas, proyectos de
investigación y creación de tecnologías, en cuya virtud las personas que los
celebren aportan recursos de distinto tipo para facilitar, fomentar,
desarrollar y alcanzar los propósitos señalados en el artículo 2º del Decreto
393 de 1990, y que en síntesis apuntan al desarrollo de la ciencia y la
tecnología en nuestro país. Es decir, lo acusado constituye una norma dictada
por el Gobierno a la cual está sometido el SENA como ente descentralizado del
orden nacional, en los eventos de asociación con los particulares -empleadores-
en actividades científicas y tecnológicas.
Adicionalmente,
considera el Procurador que la previsión contenida en el literal bajo examen
tiene que ver con la forma de regular una modalidad específica de contrato de
fomento de actividades científicas y tecnológicas, como lo es el convenio
especial de cooperación, lo que significa que está ajustado a la facultad
otorgada en el numeral 4º de la Ley 29 de 1990. No se da, por tanto, una
destinación diferente a los recursos financieros del SENA, puesto que los aportes
de esa entidad son aplicados precisamente al cumplimiento de su misión
institucional.
Piensa el Procurador
que estos aportes de los empleadores constituyen el ejemplo clásico de la
parafiscalidad, lo que pone de manifiesto la norma demandada, pues en el caso
de los convenios especiales de cooperación, el porcentaje de los aportes se
destina a programas de capacitación laboral contratados por ese ente, de lo
cual se benefician, obviamente, las empresas aportantes.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para resolver de manera definitiva sobre la
demanda incoada, pues ella recae sobre apartes de un decreto expedido por el
Presidente de la República en uso de facultades extraordinarias (artículo 241,
numeral 5, de la Constitución Política).
No caducidad
de la acción pública
Por razones de
seguridad jurídica y, además, con el objeto de realizar en el campo
constitucional el principio de prevalencia del derecho sustancial, el numeral
3º del artículo 242 de la Constitución Política estableció que las acciones por
vicio de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación
del respectivo acto.
Esto implica que,
respecto de las acciones intentadas con posterioridad al indicado término, la
Corte Constitucional no puede entrar a adoptar decisión de fondo, por cuanto,
no siendo entonces procedente la demanda, cualquier decisión suya carecería de
objeto. No sería congruente con el mandato constitucional una eventual
sentencia de inexequibilidad, en caso de hallarse configurado el vicio, ni
tampoco cabría un fallo de exequibilidad, por cuanto habría desaparecido el
supuesto fundamental de la actuación de la Corte: el de ejercer un control
efectivo en defensa del imperio de la preceptiva superior. Este objetivo no
tendría lugar respecto de una acción que, por mandato de la misma Carta, no
podía intentarse.
Téngase presente,
sinembargo, que el aspecto relativo al ejercicio de las facultades
extraordinarias por el Presidente de la República, el cual finalmente guarda
relación con la competencia para legislar, no por ello se queda en el puro
plano de las formalidades, sino que encierra una cuestión de fondo que el juez
constitucional debe siempre poder dilucidar en aras de la eficaz y cierta supremacía
de los principios que inspiran el Estado de Derecho y de las normas
constitucionales que lo realizan.
Es por ello que la
Corte Constitucional, modificando la posición jurisprudencial inicialmente
asumida -que incluía el tema de la competencia dentro del género de los asuntos
formales-, ha venido entendiendo que, cuando la controversia se plantea a
partir de un alegato en torno a si quien profirió el acto demandado gozaba de
competencia para ello, no resulta aplicable la caducidad prevista en la
indicada norma.
Dijo la Corte al
respecto:
"1. La
competencia, en derecho público, equivale a la capacidad en el derecho privado.
Pero mientras en éste ésa es la regla, en aquél constituye la excepción, pues
los funcionarios sólo pueden hacer aquello para lo que estén expresamente
facultados por el ordenamiento. Es ella un presupuesto esencial de validez de
los actos que el funcionario cumple, como la capacidad es un requisito de
validez de los actos jurídicos de derecho privado.
Asimilar ese
presupuesto a la forma, es incurrir en una confusión inadmisible, puesto que a
ésta sólo puede acceder el sujeto calificado (competente o capaz, según el
caso) para verter en ella el contenido que de ese modo cobra significación
jurídica. La falta de competencia genera, pues, un vicio que hace anulable el
acto de derecho público indebidamente producido, así como la incapacidad, en el
derecho privado, genera una nulidad que nada tiene que ver con la inadecuada
elección de la forma que ha de corresponder al acto, conforme a su naturaleza
jurídica.
2. La separación de
las ramas del poder y la órbita restrictiva de competencia, son instituciones
anejas al Estado de Derecho, pues constituyen instrumentos imprescindibles para
el logro de la finalidad inmediata que esa forma de organización política se
propone, a saber: la sujeción al derecho de quienes ejercen el poder. Eso
significa que cada una de las ramas tiene funciones asignadas de acuerdo con el
fin que se le atribuye, y que cada funcionario tiene un ámbito delimitado
dentro del cual debe circunscribir el ejercicio de sus funciones. La actividad
cumplida por fuera de esos ámbitos es ilegítima, es decir, constituye un
supuesto de anulabilidad, pues sólo de esa manera se consigue que cada rama y
cada funcionario despliegue su acción dentro de precisos límites normativos.
3. Las normas que
habilitan a un órgano o a un funcionario para que temporariamente ejerza
funciones que de modo permanente están atribuídas a otro, son de carácter
excepcional y, por tanto, no extendibles más allá de los términos fijados en
las respectivas normas de modo preciso. Al funcionario o al órgano se le
atribuye competencia para que cumpla las funciones que claramente se le indican
y sólo ésas. La extralimitación en el ejercicio de dichas funciones -que desde
el punto de vista formal han podido ejercitarse de manera irreprochable-
comporta falta de competencia y, por ende, ausencia del presupuesto esencial
que da, al funcionario o a la Corporación, legitimidad para acceder a la forma.
4. El artículo 242-3
de la Carta Política que establece un término de caducidad para las acciones de
inconstitucionalidad por vicios de forma, no comprende, en modo alguno,
aquellas que se dirigen a atacar el acto por desbordamiento en el ejercicio de
la competencia. Y no podría hacerlo, porque si la indebida elección de forma
para la producción del acto, cumplido por quien tiene competencia, se reputa un
vicio menor, saneable por el transcurso del tiempo, la falta de capacidad
para producirlo no puede ser saneada por esa vía, pues no puede producir
efectos jurídicos un acto que sólo lo es en apariencia por carecer, ab- initio,
del presupuesto esencial para surgir el mundo del derecho: la competencia,
precedente obligado del uso de la forma.
5. El Estado de
Derecho de estirpe democrática no puede tolerar, en ningún tiempo, los actos
producidos por quien carece de competencia, por una doble y poderosa razón: por
que faltaría a su esencia de organización reglada que no puede permitir conductas
oficiales por fuera de la norma, y porque no es compatible con su filosofía ni
con su forma específica de organización, consentir que una rama usurpe las
funciones de otra, cuando no le han sido delegadas, máxime si ese hecho se
traduce en la suplantación del Congreso por el Presidente.
6. Si las anteriores
consideraciones son válidas en abstracto, dentro de una teoría general del
Estado de Derecho, con mayor razón lo son en Colombia, donde con tanta
frecuencia se opera el fenómeno de delegación de funciones legislativas en el
Presidente de la República, y, por ende, un volumen tan significativo de la
legislación está constituído por decretos-leyes. Hacer extensiva la caducidad
de la acción por vicios de forma a la inconstitucionalidad por desbordamiento
en el ejercicio de la competencia, sería dejar sin control un acervo normativo
que lo requiere, para evitar así que la democracia y el Estado de Derecho se
desdibujen y pierdan su fisonomía". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena
.Sentencia C-546 del 25 de noviembre de 1993).
En el caso de autos,
el Decreto 585 de 1991, del cual hace parte el artículo impugnado, fue expedido
y publicado con casi cuatro años de antelación al momento en que se presentó la
demanda y ésta se trajo a consideración de la Corte tres años después de entrar
en vigencia la Constitución Política, motivos por los cuales, si de un vicio de
forma se hubiera tratado, la Corporación tendría que declararse inhibida para
resolver, en acatamiento al señalado mandato constitucional.
Pero, como, según lo
dicho, el punto controvertido es de fondo, tiene lugar el análisis
constitucional que se desarrollará en la presente providencia.
Competencia
del Ministro Delegatario
El artículo 5º del
Acto Legislativo número 1 de 1977, mediante el cual se modificó el artículo 128
de la Constitución de 1886, dispuso que, cuando el Presidente de la República
se trasladara a territorio extranjero en ejercicio del cargo, el Ministro a
quien correspondiera, según el orden de precedencia legal, ejercería, bajo su
responsabilidad, las funciones constitucionales que el Presidente le delegara.
La norma estipulaba que el Ministro Delegatario pertenecería al mismo partido
político del Presidente.
Esta disposición se
conserva en la Carta vigente (artículo 196), en la cual ha quedado explícito
que las funciones constitucionales que puede delegar el Jefe del Estado
incluyen "tanto aquellas que le son propias como las que ejerce en su
calidad de Jefe del Gobierno".
Las referencias que
anteceden resultan de interés en este caso, toda vez que el Decreto 585, al
cual pertenece la norma impugnada, fue expedido por el doctor HUMBERTO DE LA
CALLE LOMBANA, quien el 26 de febrero de 1991 se desempeñaba como Ministro
Delegatario en ejercicio de funciones presidenciales.
Por Decreto 522 de
1991, expedido el 22 de febrero por el Presidente titular, CESAR GAVIRIA
TRUJILLO, se delegó en el Ministro de Gobierno, por el tiempo que durara la
ausencia del Jefe del Estado, las funciones constitucionales que preveía la
Carta en sus artículos 118, numerales 7 y 8; 119, numerales 2 y 4; y 120, con
excepción de los asuntos indicados en el numeral 2º.
El artículo 118 de
la Constitución señalaba, en su numeral 8º, que correspondía al Presidente de
la República en relación con el Congreso "ejercer las facultades a que se
refieren los artículos 76, ordinales 11 y 12, 80, 121 y 122 y dictar los
decretos con la fuerza legislativa que ellos contemplan".
El artículo 76,
numeral 12, consagraba la institución de las facultades extraordinarias al
señalar, entre las funciones del Congreso, que ejercía -como en la actualidad-
por medio de leyes, la de "revestir pro tempore, al Presidente de
la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo
exija o las conveniencias públicas lo aconsejen".
De todo lo anterior
resulta que el Ministro Delegatario estaba facultado para expedir los decretos
con fuerza de ley que desarrollaran las facultades extraordinarias conferidas
por el artículo 11 de la Ley 29 de 1990. Entonces, por este aspecto, la norma
atacada se expidió con arreglo a las normas establecidas en la Constitución
entonces vigente.
Necesidad de
establecer un indudable exceso en el uso de las facultades extraordinarias para
que prospere la acción por tal concepto.
El análisis de
constitucionalidad de la norma acusada debe hacerse a la luz de las
disposiciones vigentes en el momento de su expedición -26 de febrero de 1991-,
es decir, las que integraban la Carta Política de 1886 y sus reformas.
Según ellas, el
Presidente de la República podía ser revestido por el Congreso de precisas
facultades extraordinarias por un tiempo determinado, respecto del cual no
existía en la Carta Política el límite máximo de seis (6) meses, hoy consagrado
en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución en vigor.
Del numeral 12 del
artículo 76 de la Constitución anterior se derivaban, pues, los límites
temporal y material en cuanto al ejercicio de las facultades que se concedieran
al Jefe del Estado. No podía el Congreso dejar de fijarlos ni le era dado al
Presidente de la República actuar al margen de los específicos linderos que le
hubiera trazado la Ley de facultades.
Estos principios,
que fueron rigurosamente observados por la jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia cuando ejercía la función del control constitucional, siguen
inspirando la institución de las facultades extraordinarias a la luz de la
Carta Política de 1991.
La Corte
Constitucional debe insistir en que la atribución de legislar ha sido confiada,
tanto en el régimen derogado como en el nuevo, al Congreso de la República y
que, por tanto, las funciones legislativas del Presidente son excepcionales, lo
cual implica que únicamente tienen validez cuando se ejercen dentro de los
estrictos límites establecidos por la Constitución y en los casos que ella
determina. En este contexto, es obligada la interpretación restringida de las
atribuciones invocadas.
Así, en el campo de
las facultades extraordinarias, cuando los decretos leyes son expedidos después
del tiempo que haya previsto la norma habilitante, o cuando tocan asuntos
diversos de los que precisa y literalmente estaban incorporados por el
legislador ordinario, es decir, en cuanto el objeto definido de las facultades
otorgadas resulta excedido por la actividad legislativa desbordada del
Gobierno, éste invade la órbita reservada al Congreso de la República y
desempeña una función que no es la suya dentro del Estado de Derecho.
Para que pueda el
Gobierno legislar amparado en una ley de la naturaleza mencionada, además de
hacerlo durante el término perentorio de su excepcional ejercicio, ha de obrar
dentro del limitado y específico ámbito que tengan las autorizaciones de las
que es investido, las cuales deben ser expresas, de tal forma que, para
reclamar su constitucionalidad, las materias tratadas en los decretos que se
expidan encajen de modo exacto en el objeto señalado por el Congreso. Esto
excluye las facultades implícitas.
El exceso en el uso
de las facultades extraordinarias provoca necesariamente la
inconstitucionalidad de las normas proferidas por fuera de la habilitación
legislativa.
Pero, desde luego,
como corolario de lo dicho, para que la acción de inconstitucionalidad pueda
prosperar por este concepto, el abuso de la facultad conferida tiene que ser
establecido con claridad y evidencia, de tal modo que no quepa duda acerca de
la total carencia de atribuciones legislativas por parte del Ejecutivo.
En otros términos, sin
perjuicio del postulado según el cual toda facultad extraordinaria invocada por
el Presidente de la República debe estar expresamente otorgada, no se configura
el exceso en su uso cuando pueda establecerse una relación directa de índole
material entre los temas señalados por el legislador ordinario y las
disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional
habilitación legislativa.
El caso
sometido a examen
El artículo 11 de la
Ley 29 de 1990, expresamente invocado por el Gobierno, había dispuesto:
"ARTICULO 11.-
De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución, revístese
al Gobierno, por el término de un año contado a partir de la sanción de la
presente Ley, de facultades extraordinarias para:
1º Modificar los
estatutos de las entidades oficiales que cumplen funciones de ciencia y
tecnología, incluyendo las de variar sus adscripciones y vinculaciones y las de
crear los entes que sean necesarios.
2º Dictar las normas
a que deban sujetarse la Nación y sus entidades descentralizadas para asociarse
con los particulares en actividades científicas y tecnológicas, proyectos de
investigación y creación de tecnologías.
3º Reglamentar los
viajes de estudio al exterior de los investigadores nacionales ofreciéndoles
las ventajas y facilidades que les permitan su mejor aprovechamiento.
4º Regular las
modalidades específicas de contratos de fomento de actividades científicas y
tecnológicas".
El término durante
el cual podía legislar el Ejecutivo, era de un año, contado a partir de la
sanción de la Ley, es decir, desde el 27 de febrero de 1990, fecha también de
su publicación en el Diario Oficial, el número 39.205. Puesto que el Decreto
393 fue expedido el 26 de febrero de 1991, se ajustó el Gobierno al límite
temporal señalado por el legislador ordinario.
Por el aspecto
material, el precepto demandado (artículo 28, numeral 3, literal b), del
Decreto 585 de 1991), autoriza al Sena para celebrar convenios especiales de
cooperación con los empleadores obligados a hacer aportes en los términos de la
Ley 21 de 1982, con el fin de que dicha entidad pueda destinar hasta un
cincuenta por ciento del valor de tales aportes al desarrollo de programas de
capacitación laboral, orientados y coordinados académicamente por el Sena. De
acuerdo con la norma, el Sena contratará la ejecución de estos programas con
gremios, grupos de empresarios, instituciones de educación superior o centros
tecnológicos. Según la norma, los empleadores participantes en los convenios
deberán destinar, para el mismo efecto, valores adicionales como contrapartida
a los aportados por el Sena.
Fue autorizado el
Presidente de la República para establecer la normatividad aplicable a la
asociación entre entidades públicas del orden nacional con miras al estímulo de
las actividades científicas, tecnológicas y de investigación.
Puesto que el
literal en referencia no hace otra cosa que establecer las normas y condiciones
a las cuales debe someterse el Sena, como entidad descentralizada del orden
nacional, para asociarse con particulares en actividades científicas y
tecnológicas, mediante la celebración de convenios, su preceptiva encaja sin
dificultad en la materia propia de las facultades extraordinarias conferidas,
específicamente las previstas en el numeral 2º del artículo 11 de la Ley 29 de
1990, ya transcrito.
En efecto, podía el
Ejecutivo, sin transgredir la norma habilitante, establecer disposiciones de
obligatorio cumplimiento para las entidades aludidas -en este caso el Sena-, en
cuya virtud se previera la manera en que puedieran asociarse con particulares
-en esta oportunidad los aportantes-, para el fomento y el desarrollo de las
actividades asumidas a partir de la asociación, precisamente las científicas,
tecnológicas y de investigación, claro está teniendo en cuenta el tipo de
asuntos confiados a la gestión de la entidad pública comprometida.
Nada se oponía,
entonces, a que una de esas reglas consistiera en facultar al Sena para
destinar un porcentaje de los recursos recibidos en calidad de aportes a los
programas que debe desarrollar en campos propios de su objeto, como lo son la
capacitación laboral y la preparación académica de aquellos a quienes instruye,
con la finalidad científica, tecnológica y de investigación contemplada en la
Ley de facultades.
Por eso, el mismo
artículo demandado dejó en claro que, dentro del marco del estímulo a la
ciencia y la tecnología, corresponde al Sena adelantar actividades de formación
profesional, de conformidad con las normas vigentes, dirigidas a transferir
tecnología de utilización inmediata en el sector productivo y realizar
programas y proyectos de investigación aplicada y desarrollo tecnológico, así
como orientar la creatividad de los trabajadores colombianos.
Por tanto, no se
observa violación alguna del artículo 76, numeral 12, ni del 118, numeral 8º,
de la Constitución anterior, pues el Gobierno actuó dentro de los precisos
límites de la facultad que le fue otorgada.
V. DECISION
Con fundamento en
las consideraciones que anteceden, la Sala Plena de la Corte Constitucional de
la República de Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación
y cumplidos los trámites y requisitos consagrados en el Decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 28, numeral 3, literal b), del Decreto 585 de 1991, únicamente en
cuanto no excedió las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso
mediante el artículo 11 de la Ley 29 de 1990.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
649 | C-040-95
Sentencia No
Sentencia No. C-040/95
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Nombramiento
de quien obtuvo el primer lugar
Pero sea cual
fuere el método o sistema elegido, éste debe contener criterios específicos y
concretos para efectuar una selección en la que aparezcan como valores
dominantes la capacidad profesional o técnica del aspirante, sus calidades
personales y su idoneidad moral, acordes con las funciones del empleo y las
necesidades del servicio público. Por tanto, no puede quedar al nominador una
libertad absoluta para que designe a su arbitrio, pues, el nombramiento siempre
tendrá que recaer en quien haya obtenido el mayor número de puntos.
CONCURSO DE
MERITOS-Factores de
evaluación
Un verdadero
concurso de méritos es aquél en el que se evalúan todos y cada uno de los
factores que deben reunir los candidatos a ocupar un cargo en la administración
pública, dentro de una sana competencia para lograr una selección justa,
equitativa, imparcial y adecuada a las necesidades del servicio público. En
consecuencia, la administración habrá de señalar un valor determinado a cada
uno de esos items, (condiciones profesionales, morales y personales) y, por
consiguiente, el aspirante que obtenga el máximo puntaje es quien tiene derecho
a ser nombrado en el cargo para el que concursó.
CONCURSO DE
MERITOS-Factores de
calificación
Esta Corporación
ha venido conociendo de múltiples procesos de tutela en los que los accionantes
se quejan de haber concursado para ingresar a un cargo de carrera
administrativa y, a pesar de haber obtenido un puntaje superior al de quien en
últimas se nombró, fueron excluídos con el argumento de la falta de idoneidad
moral o social de los concursantes, exclusión que de no estar plenamente
justificada se convierte en arbitraria. Una de las formas de acabar con esta
práctica, es precisamente incluir dentro de los factores de calificación, la
idoneidad moral, social y física del candidato, pues el hecho de que el
análisis en ese campo pertenezca a la subjetividad del nominador, no significa
arbitrariedad, pues tales aspectos también han de ser apreciados y calificados,
para evitar abusos. De no ser así, se desnaturalizaría la carrera
administrativa y, por ende, se infringiría el artículo 125 Superior. En el
concurso se ha de calificar no sólo la idoneidad profesional o técnica del
aspirante, sino también su solvencia moral, su aptitud física y su sentido
social, de acuerdo con la categoría del empleo y las necesidades del servicio.
Hay que hacer de la carrera administrativa el instrumento eficaz para lograr
una administración pública en la que se garantice la eficiente prestación del
servicio público, la idoneidad y moralidad de sus funcionarios y la prevalencia
del interés general sobre el particular.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Institucionalización
Uno de los
cambios constitucionales de mayor trascendencia fue precisamente la
institucionalización de la carrera administrativa, como regla general, para el
acceso a los empleos del Estado y, por tanto, son el mérito y la capacidad de
los aspirantes su único fundamento. Mediante un apropiado sistema de carrera,
se garantiza el derecho de todos a formar parte de la administración pública en
igualdad de condiciones y oportunidades, al igual que el derecho de quienes
ingresen a ella a tener estabilidad en el empleo, siempre y cuando cumplan
fielmente con los deberes del cargo, lográndose así la moralidad, eficacia,
eficiencia, imparcialidad y transparencia en la prestación del servicio público.
REF:. Expediente
No. D - 652
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 9 del Decreto Ley 1222 de 1993.
Demandante: Hugo Humberto Osorio Valor.
Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ.
Acta No. 04
Santafé de Bogotá D.C., nueve (9) de
febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano HUGO HUMBERTO OSORIO VALOR en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, solicita a la Corte que
declare inexequibles los artículos 9 del Decreto Ley 1222 de 1993 y 34 parcial
del decreto 256 de 1994.
El magistrado sustanciador mediante auto
del 18 de julio de 1994, admitió la demanda presentada contra el artículo 9o.
del decreto 1222 de 1993, y rechazó la dirigida contra el artículo 34 parcial
del decreto 256 de 1994, por carecer la Corte de competencia para pronunciarse
sobre su constitucionalidad, pues dicha disposición hace parte de un decreto
que fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad
reglamentaria que le confiere el artículo 189-11 de la Carta, y por tanto,
corresponde al Consejo de Estado conocer de él.
Contra la decisión de rechazo, el
demandante interpuso recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte, el cual
se resolvió mediante auto del 4 de agosto de 1994, en el sentido de confirmar
la providencia objeto de impugnación.
Ante esta circunstancia, la Corte procederá
a resolver solamente la acusación contra el artículo 9o. del decreto ley 1222
de 1993.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
A continuación se transcribe el precepto
legal acusado:
Decreto 1222 de
1993.
"Por el cual se
desarrollan los numerales 3 y 4 del artículo 29 de la Ley 27 de 1992."
".......
"Artículo
9.- Con base en los
resultados del concurso el jefe del organismo elaborará la lista de elegibles,
con los candidatos aprobados y en riguroso orden de mérito; dicha lista tendrá
vigencia hasta de un (1) año para los empleos objeto del concurso. La provisión
del empleo deberá hacerse con una de las personas que se encuentre entre los
tres primeros puestos de la lista de elegibles. Efectuado uno o más
nombramientos, los puestos se suplirán con los nombres de las personas que
sigan en orden descendente."
III. LA DEMANDA.
Manifiesta el
demandante, que la disposición acusada contraviene el espíritu de la Ley 27 de
1992, cuyo objetivo era garantizar la eficiencia de la administración y ofrecer
a todos los colombianos igualdad de oportunidades en el acceso a los empleos
públicos, y lesiona el artículo 29 de la misma ley, pues en esta disposición se
le confieren facultades al Presidente de la República para definir los
procedimientos necesarios aplicables a los concursos, y no para
"establecer normas relacionadas con el nombramiento o provisión del
cargo, listas de elegibles y la escogencia discrecional del candidato con uno
de los tres primeros de dicha lista".
De otra parte,
considera que también se vulnera el artículo 125 de la Carta, precepto que al
referirse a los nombramientos por concurso para ingresar a cargos que
pertenezcan a carrera, ordena que "se harán previos los requisitos y
condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los
aspirantes y en ningún caso para hacer discriminaciones estableciendo lista de
elegibles".
Agrega, que la norma
impugnada al permitir la discrecionalidad del nominador en la escogencia del
candidato al cargo, desconoce los artículos 4 y 13 de la Carta, en razón de que
no aplica normas de superior jerarquía y crea una discriminación al no conceder
a todos los ciudadanos las mismas oportunidades para acceder a los cargos
públicos, pues al designar al segundo o al tercero de la lista de elegibles se
está desconociendo el derecho de quien ocupó el primer puesto, y entonces se
pregunta: ¿qué sentido tiene el concurso?, si no se elige a quien obtuvo el
mayor puntaje sino a quien el nominador determine, quien, presume el
demandante, escogerá a aquella persona que tenga vínculos políticos, sin
importar los resultados de las evaluaciones o las calidades de los aspirantes.
Para finalizar,
manifiesta el actor que se infringen los artículos 25 y 40-7 del Estatuto
Superior, puesto que el ganador del concurso necesariamente tiene derecho a ese
trabajo, "ya que se supone que en el concurso se fijaron todas las
condiciones y requisitos para desempeñar el cargo"; y por ende, se
restringe el acceso al desempeño de funciones y cargos públicos, además de
permitir que el nominador maneje políticamente los nombramientos y, de esta
manera, obstaculice la participación de todos los ciudadanos en el poder
político.
IV. INTERVENCION
CIUDADANA.
El Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública en escrito fechado el 5 de
septiembre de 1994, expone las razones que, en su criterio, justifican la
constitucionalidad de lo acusado, las que se resumen en seguida:
El constituyente
consagró la carrera administrativa en el artículo 125, al disponer que todos
los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, y atribuyó al
legislador la facultad de fijar los requisitos y condiciones que deben cumplir
quienes aspiren a desempeñar uno de tales empleos, estableciendo de esta manera
el mérito como principio rector y, además, lo autorizó para determinar los
mecanismos que permitan su demostración.
La ley 27 de 1992
define qué se entiende por carrera administrativa y cuál es su objeto, reitera
que el mérito es requisito fundamental para el ingreso a empleos de carrera, y
señala que la provisión de ellos se hará previo concurso, por nombramiento en
periodo de prueba o por ascenso.
El decreto 1222 de
1993 fijó los mecanismos para la comprobación del mérito, estableciendo el
proceso de selección o concurso que comprende varias etapas, a saber: la
convocatoria, el reclutamiento, la aplicación de las pruebas, la conformación
de las listas de elegibles y el periodo de prueba, por tanto, la norma acusada
no excede las facultades extraordinarias, pues el Gobierno Nacional estaba
autorizado para establecer el modo como debían desarrollarse los concursos, y
la conformación de listas de elegibles es una etapa del mismo.
Añade, que el hecho
de que el legislador haya establecido la obligación de elaborar listas de
elegibles, organizadas de acuerdo con los puntajes obtenidos por los aspirantes
dentro de las pruebas realizadas, ello no implica "que quien se encuentre
en último lugar dentro de ella no tenga como quien ocupó el primer lugar los
méritos suficientes para el desempeño del empleo....... Sin embargo, bien
podría el legislador haber obviado la determinación de puntajes y puestos y
únicamente establecer el grupo de quienes superaron las pruebas, para que entre
ellos eligiera el nominador, o bien pudo fijar un sistema de sorteo para
escoger al titular del cargo, con lo cual también se estaría cumpliendo con el
mandato constitucional", contenido en el artículo 125.
Y en cuanto al
derecho fundamental a la igualdad de los ciudadanos ante la ley, considera que
"este mismo derecho lo pueden alegar los demás que conforman la lista de
elegibles, ya que todos tienen la misma posibilidad de ser escogidos por el
nominador, al demostrar que tienen, al igual que el primero, méritos
suficientes para ejercer el empleo. Y tampoco implica que se esté dando al
nominador un margen ilimitado de discrecionalidad sin razón justificable, sino
que se le está permitiendo hacer la mejor escogencia para la administración,
sin que deba presumirse la mala fé en su actuación".
V. CONCEPTO
FISCAL
El Procurador
General de la Nación, por medio del oficio No. 509 del 3 de octubre de 1994,
rinde el concepto de rigor, el que concluye solicitando a la Corte que declare
exequible el artículo 9o. del decreto ley 1222 de 1993, por no infringir norma
constitucional alguna.
Son estos algunos de
los argumentos en que se fundamenta el citado funcionario para llegar a esa
conclusión:
El decreto 1222 de
1993, parcialmente acusado, fue expedido por el Gobierno Nacional, en
desarrollo de las facultades extraordinarias contenidas en los numerales 3o. y
4o. del artículo 29 de la ley 27 de 1992, y en él se regula el procedimiento
requerido para ingresar a cargos de carrera. "Así, el concurso se
establece como un proceso complejo que se desenvuelve por etapas, las cuales se
inician con la convocatoria, continúan con el reclutamiento de candidatos, la
aplicación de pruebas o instrumentos de selección, la elaboración de la lista
de elegibles y el nombramiento, para terminar con el periodo de prueba".
Al referirse a la
etapa de las pruebas, dice que éstas "apuntan a la determinación de la
capacidad, idoneidad y potencialidades de los aspirantes al cargo. Pero su
mismo empeño por alcanzar objetividad y precisión, deja de lado elementos que
integran la personalidad de los aspirantes y que sin embargo, no son del todo
cuantificables; pasibles de ser reducidas a cifras. Inclusive en aquellos
factores cuya medición se puede hacer con mayor rigor numérico, se cuenta
siempre con un margen de falibilidad, que puede tener implicaciones
significativas respecto del resultado final o de los propios objetivos de la
aplicación de las pruebas. De allí se extrae la lista de elegibles".
En relación con la
discrecionalidad del nominador para efectuar el nombramiento, expresa que esa
facultad se otorga con el fin de que se puedan evaluar aspectos cualitativos
que son relevantes para el desempeño del empleo, como por ejemplo, la idoneidad
moral o las cualidades personales, "esas que fundan su existencia personal
y lo identifican haciéndolo diferente de los demás seres humanos". Dicha
discrecionalidad debe ser ejercida con sujeción al principio del buen
funcionamiento del servicio y teniendo en cuenta los principios de eficiencia y
eficacia de la Administración Pública.
El concurso para
ingresar a un cargo de carrera se establece sobre la base de la igualdad de
oportunidades, que tiene como fin la escogencia, que necesariamente implica una
diferenciación de las personas que demuestren suficientes calidades para
acceder a un determinado empleo.
De otra parte,
agrega que "si la predilección por una persona sobre otra se basa en una
distinción irrelevante, se incurre en un acto discriminatorio por lo
injustificado. Más si la elección sirve a los fines del Estado, y en razón al
principio de la prevalencia del interés general no se afectan los intereses
jurídicos de otras personas que se encuentren en idéntica situación, el acto
encuentra su fundamento legal. Es decir, que la discrecionalidad es lícita
cuando 'establece distinciones razonables para alcanzar objetivos
legítimos'".
Finalmente,
considera que la potestad discrecional no contradice el régimen de la carrera,
porque no desconoce los resultados del concurso, "sino que abre el espacio
para evaluar esas cualidades de la persona que pueden redundar en el mejor
funcionamiento y mayor beneficio de la prestación del servicio. En definitiva,
estando justificada la potestad por los propios fines de la administración, se
encuentra que es válida y no adversa al Ordenamiento Jurídico Superior."
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a. Competencia.
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de un decreto ley, corresponde a
esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo dispuesto
por el artículo 241-5 del Estatuto Superior.
b. Las facultades
extraordinarias.
Dado que el decreto
1222 de 1993, al cual pertenece el precepto acusado, fue expedido por el
Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confirió el Congreso en los numerales 3o. y 4o. del artículo 29 de la ley 27 de
1992, es necesario analizar, en primer término, si se respetaron los límites
tanto materiales como temporales que allí se fijaron.
Pues bien, el
artículo 29 de la ley 27 de 1992 prescribe:
"Artículo
29. De las
facultades extraordinarias al Presidente de la República. De conformidad
con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese de
precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el
término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de promulgación de la
presente Ley, para:
".........
"3. Expedir las normas que establezcan
los requisitos pertinentes para el ingreso a la carrera administrativa de
acuerdo con lo establecido en el inciso 3o. del artículo 19.
"4. Expedir las nomas que definan los
procedimientos para los concursos, las evaluaciones y calificaciones que deban
surtirse en la carrera administrativa".
"Para los efectos de estas facultades
se contará con la asesoría de dos (2) Senadores y dos Representantes de las
Comisiones Séptimas y Primera de Cámara y Senado, designados por las mesas
directivas de dichas Comisiones".
- Límite
temporal.
En cuanto se refiere
al aspecto de temporalidad, no hay reparo constitucional alguno, pues el
decreto 1222 de junio 28 de 1993 (D:O.40928), se expidió dentro del lapso
fijado por el legislador ordinario, el cual era de seis (6) meses, contados a
partir de la fecha de promulgación de la ley, hecho que tuvo ocurrencia el 29
de diciembre de 1992, con su inserción en el Diario Oficial No. 40.700.
- Límite
material.
De conformidad con
las atribuciones conferidas, el Presidente de la República estaba autorizado
para dictar normas destinadas a establecer las exigencias que han de cumplir
las personas que deseen acceder a un empleo perteneciente a la carrera
administrativa, como los trámites y procesos a que han de someterse, tanto los
aspirantes como las autoridades, para ese fin. Sin embargo, llama la atención
de la Corte que se haya ordenado al Gobierno ejercer esa facultad de acuerdo
con el contenido del inciso 3o. del artículo 19 de la misma ley habilitante,
que prescribe: "En aquellos municipios con población menor de diez mil
(10.000) habitantes se aplicará la carrera administrativa en todos los aspectos
que resultaren pertinentes", lo que resulta verdaderamente incongruente,
pero que en nada afecta el verdadero sentido y alcance de la potestad
concedida.
De la misma manera,
estaba facultado el Gobierno para estatuir los procedimientos que fueren
necesarios para llevar a cabo los concursos, y todo lo relativo a las
evaluaciones y calificaciones que hayan de efectuarse para ingresar a la
carrera administrativa.
Así las cosas, no le
cabe duda a la Corte de que la disposición acusada, encaja perfectamente dentro
de los asuntos que el Presidente de la República podía válidamente regular,
pues se refiere a dos de las etapas del concurso, cuales son: la elaboración de
la lista de elegibles y la forma como se llevará a cabo la selección de la
persona sobre quien recaerá el nombramiento, temas que necesariamente han de
incluirse dentro de las materias que pertenecen al ámbito de la carrera
administrativa, específicamente a su ingreso.
c. La carrera
administrativa.
De conformidad con
el artículo 125 de la Constitución, es regla general que los empleos en los órganos
y entidades del Estado, son de carrera, excepto aquellos que la misma norma
taxativamente señala, a saber: los de elección popular, los de libre
nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que
determine la ley. Y, en el evento de que la Constitución o la ley no hayan
señalado el sistema de nombramiento de un determinado empleo, éste deberá
hacerse mediante concurso público.
La carrera
administrativa se ha definido como "un sistema técnico de administración
de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración
pública y ofrecer a todos los colombianos igualdad de oportunidades para el
acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en sus empleos y la
posibilidad de ascender en la carrera conforme a las disposiciones mencionadas
en el artículo 2o. de la presente ley." (art. 1o. ley 27 de 1992).
Dado que la carrera
administrativa se basa única y exclusivamente en el mérito y la capacidad de
los aspirantes, es deber de la administración escoger o seleccionar a aquellas
personas que por su capacidad profesional y condiciones personales, son las que
requiere el servicio público, pues la eficiencia y eficacia del mismo,
dependerán de la idoneidad de quienes deben prestarlo. Así, la carrera administrativa
se constituye "en el instrumento más adecuado ideado por la ciencia de la
administración para el manejo del esencialísimo elemento humano en la función
pública, asegurando su acceso en condiciones de igualdad (art. 13 de la C.N.),
promoviendo una lógica de méritos de calificación, de honestidad y eficiencia
en la prestación del trabajo humano, alejando interesadas influencias políticas
e inmorales de relaciones de clientela. Conceptos estos de eficiencia que
comprometen la existencia misma del Estado." (sentC-356/94 M.P. Fabio
Morón Díaz).
En la misma línea
del fallo anterior, encaminada a preservar la carrera administrativa cuya
conveniencia aparece manifiesta, esta Corporación dijo en sentencia C-195/94,
con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa: "El sistema de carrera
administrativa tiene como finalidad la realización de los principios de
eficacia y eficiencia en la función pública, así como procurar la estabilidad
en los cargos públicos, con base en estos principios y en la honestidad en el
desempeño de los mismos. Se busca que la administración esté conformada por
personas aptas desde los puntos de vista de capacitación profesional e
idoneidad moral, para que la función que cumplan sea acorde con las finalidades
perfectivas que el interés general espera de los empleados que prestan sus
servicios del Estado. El elemento objetivo de la eficiencia es el determinante
de la estabilidad laboral, por cuanto es su principio de razón suficiente. No
se trata de una permanencia en el cargo por razones ajenas a la efectividad de
los buenos resultados, ni el ingreso al empleo sin una vinculación fundada en
motivos diferentes a la capacidad. Igualmente, el retiro se hará por hechos
determinados legalmente, inspirados en la realidad de la eficiencia laboral. En
definitiva, lo que se protege es el interés general."
El ingreso y ascenso
en cargos de carrera, según lo ordena nuestro Estatuto Supremo en el artículo
antes mencionado, se debe realizar previo el cumplimiento de los requisitos y
condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los
aspirantes. Dejando claramente establecido el Constituyente que la filiación
política de los ciudadanos "en ningún caso" podrá determinar
su nombramiento, ascenso o remoción en empleos de esa naturaleza.
En la misma forma,
consagra que el retiro de un empleado que ocupa un cargo de carrera, sólo podrá
producirse por: calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, por
violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la
Constitución o la ley.
En desarrollo del
citado artículo 125 de la Constitución, se expidió la ley 27 de 1992, cuyo
artículo 11 se refirió a los concursos, clasificándolos así: 1.- "Abiertos,
para el ingreso de nuevo personal a la carrera administrativa"; y 2.-
"De ascenso, para personal escalafonado", y definió cada una
de las etapas que los integran.
De otro lado, hizo
alusión a la publicidad de los mismos, disponiendo que las convocatorias para
los concursos abiertos deberán divulgarse, al menos, en uno de estos medios: la
prensa, la radio o la televisión; permitiendo que en los municipios cuya
población sea inferior a veinte mil (20.000) habitantes, se haga a través de
bandos o edictos, los cuales define.
Y en lo que respecta
a la provisión de empleos de carrera, señala que debe realizarse previo
concurso, por nombramiento en periodo de prueba o por ascenso. (art. 10 ley
27/92).
d. Los concursos.
En este orden de
ideas, el concurso ha sido instituído por la ley como un procedimiento idóneo
para proveer cargos de carrera administrativa, y se conforma por una serie de
actos y hechos administrativos, a saber: la convocatoria, el reclutamiento, la
aplicación de pruebas o instrumentos de selección, la conformación de la lista
de elegibles y el periodo de prueba. (art. 4o. dec. 1222/93)
1.- La
convocatoria (que dice la
ley por convocación), es el primer paso del procedimiento de selección y
consiste en un llamado que hace la Administración a quienes reúnan determinadas
calidades o condiciones para incorporarse a un empleo de carrera
administrativa. En ella se consagran las bases del concurso, las cuales
difieren de acuerdo con el tipo de concurso y el cargo por proveer; en términos
generales, se pueden mencionar, a manera de ejemplo, algunas de las previsiones
que debe contener, a saber: la identificación del cargo, las funciones, la
remuneración, los requisitos de estudios para el desempeño del empleo, títulos,
experiencia, o en su lugar la forma como se compensan esas exigencias, los
documentos que debe presentar el candidato para su inscripción, la demostración
de calidades, las funciones del cargo, la clase de exámenes o pruebas que se
van a realizar, la indicación del sitio, fecha y hora en que se llevará a cabo
el concurso, el tiempo límite de inscripciones, lugar en donde se reciben
éstas, la fecha en que se publicarán los resultados, en fin, todos aquellos
factores que habrá de evaluarse dentro del concurso. Regulaciones que, como se
consagra en el artículo 5o. del mismo decreto, acusado parcialmente, "es
norma reguladora de todo concurso y obliga tanto a la administración como a los
participantes", es decir, es ley para las partes.
La convocación
garantiza a los aspirantes, en el evento de que cumplan las exigencias
estatuídas, igualdad de oportunidades para acceder a ocupar cargos públicos, y
el derecho a concursar en igualdad de condiciones.
2.- El
reclutamiento, tiene como
finalidad determinar quiénes de las personas que se inscribieron para
participar en el concurso, reúnen los requisitos y condiciones exigidas por la
administración, para lo cual se debe elaborar una lista en la que aparezcan los
candidatos admitidos y los rechazados, teniendo en cuenta que en este último
caso, solamente se permite excluir a quienes no cumplan con las exigencias
señaladas en la convocatoria, las que deberán indicarse a cada uno de los
afectados en forma escrita y precisa.
Adviértase que en
esta etapa del concurso se hace un análisis meramente objetivo, (edad,
nacionalidad, estudios, títulos, profesión, antecedentes penales y
disciplinarios, etc) para determinar la aptitud legal de los aspirantes, lo
cual se realiza antes de las pruebas o exámenes de conocimientos.
3.- La aplicación
de pruebas o instrumentos de selección, tiene como fin esencial "apreciar la capacidad,
idoneidad y potencialidades del aspirante y establecer una clasificación de los
mismos respecto a las calidades requeridas para desempeñar con eficiencia las
funciones y responsabilidades del cargo" (art. 8o. dec. 1222/93). Con la
realización de las pruebas se busca la evaluación del candidato no sólo en el
aspecto intelectual por medio de exámenes de conocimientos generales y
profesionales específicos de acuerdo con el cargo, sino también sus condiciones
de preparación, competencia, capacidad o aptitud física, comportamiento social,
idoneidad moral, presentación personal, capacidad para relacionarse con las
personas, antecedentes personales y familiares, etc, para lo cual se
practicarán pruebas sicológicas, entrevistas y todos aquellos otros mecanismos
que se consideren aptos para ese fin.
4.- Lista de
elegibles. Valoradas cada
una de las pruebas se procede a la elaboración de la denominada lista de
elegibles, de acuerdo con el puntaje obtenido por cada participante, indicando
los candidatos que aprobaron "en riguroso orden de mérito", como lo
ordena el artículo 9o. del decreto 1222 de 1993, objeto de impugnación.
e.- La norma
acusada.
Si la carrera
administrativa, como ya se expresó, se fundamenta única y exclusivamente en el
mérito y la capacidad del funcionario público, la administración debe
seleccionar al más destacado, es decir, a quien ha demostrado una mejor
preparación, conocimiento y competencia, de acuerdo con las funciones del
empleo y a las necesidades del servicio público.
Así las cosas, el
precepto demandado al establecer que con base en los resultados del concurso,
el jefe del organismo debe elaborar la lista de elegibles "con los
candidatos aprobados y en riguroso orden de mérito", la cual tendrá una
vigencia de un (1) año para los empleos del concurso, y que "efectuado uno
o más nombramientos, los puestos se suplirán con los nombres de las personas
que sigan en orden descendente", no vulnera la Constitución y por el
contrario se adecua a sus mandatos.
No acontece lo
mismo, con la parte de la disposición que prescribe: "La provisión del
empleo deberá hacerse con una de las personas que se encuentre entre los tres
primeros puestos de la lista de elegibles", que el actor cuestiona por ser
discriminatoria y arbitraria, ya que en últimas el nombramiento dependerá de la
discrecionalidad del nominador, violando así los artículos 13 y 125 de la
Constitución, criterio que comparte plenamente la Corte, por las razones que se
esgrimen a continuación:
El legislador ha
instituído el concurso de méritos como mecanismo instrumental idóneo para la
provisión de cargos de carrera administrativa, regulando cada una de las etapas
que lo conforman, tal como se describió en el punto anterior. Sin embargo,
llama la atención de la Corte que ni en la ley 27 de 1992, por medio de la cual
se desarrolla el artículo 125 de la Carta, ni en el decreto ley 1222 de 1993,
parcialmente acusado, se hubiera reglamentado esta materia en una forma más
completa, pues se observan carencias en distintos aspectos, lo cual crea
inseguridad y puede ser fuente de equívocas interpretaciones.
En lo que respecta a
la consagración de los elementos, pruebas o instrumentos de selección que han
de aplicarse para apreciar "la capacidad, idoneidad y potencialidades del
aspirante" que quiera acceder a un empleo de carrera, como cada uno de los
factores que han de calificarse no fueron determinados por el legislador
extraordinario, a pesar de tener facultades para hacerlo, quedó librada al
criterio del nominador la práctica de tales pruebas, lo cual no resulta
conveniente ni a tono con la institución del concurso, pues la existencia de un
procedimiento reglado tiende, precisamente, a limitar la apreciación
discrecional del nominador, garantizando así de manera eficaz, los derechos de
los aspirantes.
Pero sea cual fuere
el método o sistema elegido, éste debe contener criterios específicos y
concretos para efectuar una selección en la que aparezcan como valores
dominantes la capacidad profesional o técnica del aspirante, sus calidades
personales y su idoneidad moral, acordes con las funciones del empleo y las
necesidades del servicio público. Por tanto, no puede quedar al nominador una
libertad absoluta para que designe a su arbitrio, pues, el nombramiento siempre
tendrá que recaer en quien haya obtenido el mayor número de puntos.
La calificación de
cada uno de los distintos actos que componen las pruebas o instrumentos de
selección, dependerá del método o sistema que se elija, y en esta etapa el
nominador ejerce una tarea decisiva, pues si bien es cierto que tiene ciertas
limitaciones regladas, también lo es que posee alguna discrecionalidad. En
efecto, si se trata de la calificación de exámenes o de aquellos requisitos
objetivos a los cuales se les ha asignado un determinado valor, la suma de
todos estos será una simple operación matemática en la que el ganador será
quien ha obtenido el mayor puntaje. Dentro de éstos se encuentran los que se
demuestran con documentos, por ejemplo: la edad, la nacionalidad, la profesión,
las especializaciones, los antecedentes penales y disciplinarios, la
experiencia, etc.
Sin embargo, existen
otros factores en los que la calificación meramente objetiva es imposible, y es
allí en donde aparece un elemento subjetivo que, en ciertas ocasiones, podría
determinar la selección, como sería por ejemplo, el análisis de las condiciones
morales del aspirante, su capacidad para relacionarse con el público, su
comportamiento social, etc, condiciones que el nominador está obligado a juzgar
con prudencia, equidad, razonabilidad y proporcionalidad, basado solamente en
el interés público, el buen servicio, y las funciones propias del empleo, lo
que no equivale a sustraerlo a su juicio. Lo que ocurre es que se da un cierto
margen de apreciación por pertenecer a consideraciones no cuantificables y es
aquí donde juega un papel importante la discrecionalidad del nominador.
Así, la valoración
de las condiciones, títulos y demás requisitos de los aspirantes a ocupar un
empleo de carrera administrativa, se convierte en reglada y por ello la
administración tendrá que señalar cada uno de los factores que habrá de
evaluarse dentro del concurso de méritos para efectos de la selección, los que
obviamente son de obligatoria observancia para la autoridad pública respectiva
y para los candidatos.
Sobre el tema de la
discrecionalidad, esta Corporación al igual que el Consejo de Estado, se ha
pronunciado en reiteradas oportunidades. Entonces, basta insistir en que ella
no puede confundirse con la arbitrariedad, pues ésta es caprichosa, no sujeta
necesariamente a los propósitos que han de informar la vinculación a las tareas
de la función pública, mientras que aquélla ha de ser razonablemente
justificada y guiada por el propósito insubrogable de atender de manera óptima,
las necesidades del servicio. Tal motivación razonada tiende, además, a
garantizar el derecho de defensa de quien se crea lesionado por el ejercicio
del poder discrecional. De los criterios usados para la selección, dependerá la
rectitud de la decisión discrecional, quedando a salvo la facultad del afectado
de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, en caso de que juzgue
lesionado su derecho.
Tomás Ramón
Fernández, en su obra "Arbitrariedad y discrecionalidad" (Ed.
Civitas, Madrid, 1991), señala que la discrecionalidad no es arbitrariedad y,
citando una sentencia del Tribunal Constitucional Español, afirma que éstos son
más bien, 'conceptos antagónicos' que no se pueden confundir, "pues
aquello (lo discrecional) se halla o debe hallarse cubierto por motivaciones
suficientes, discutibles o no, pero considerables en todo caso y no meramente
de una calidad que lo haga inatacable, mientras que lo segundo (lo arbitrario),
o no tiene motivación respetable, sino -pura y simplemente- la conocida sit
pro ratione voluntas o la que ofrece lo es tal que escudriñando su entraña,
denota, a poco esfuerzo de contrastación, su carácter realmente indefinible y
su inautenticidad".
Y más adelante,
agrega: "la motivación de la decisión comienza, pues, por marcar la
diferencia entre lo discrecional y lo arbitrario, y ello, porque si no hay motivación
que la sostenga, el único apoyo de la decisión será la sóla voluntad de quien
la adopta, apoyo insuficiente, como es obvio, en un Estado de Derecho en el que
no hay margen, por principio, para el poder puramente personal. Lo no motivado
es ya por este sólo hecho arbitrario.......".
En este orden de
ideas, considera la Corte que la discrecionalidad del nominador en el proceso
de calificación de ciertos items, para efectos de la selección de quien ha de
ocupar el empleo, no es absoluta, pues si así aconteciera, se desnaturalizaría
el concurso, y se consagraría precisamente lo que el Constituyente ha
repudiado, el nombramiento o designación que no toma en cuenta el mérito y
capacidad del candidato, es decir, la arbitrariedad.
Para esta
Corporación es claro, que un verdadero concurso de méritos es aquél en el que
se evalúan todos y cada uno de los factores que deben reunir los candidatos a
ocupar un cargo en la administración pública, dentro de una sana competencia
para lograr una selección justa, equitativa, imparcial y adecuada a las
necesidades del servicio público. En consecuencia, la administración habrá de
señalar un valor determinado a cada uno de esos items, (condiciones
profesionales, morales y personales) y, por consiguiente, el aspirante que
obtenga el máximo puntaje es quien tiene derecho a ser nombrado en el cargo
para el que concursó.
Es que cuando se
fijan en forma precisa y concreta cuáles son las condiciones que han de
concurrir en los aspirantes y se establecen las pautas o procedimientos con
arreglo a los cuales se han de regir los concursos, no existe posibilidad
legítima alguna para desconocerlos y una vez apreciados éstos quien ocupará el
cargo, será quien haya obtenido la mayor puntuación.
Sin embargo, esta
Corporación ha venido conociendo de múltiples procesos de tutela en los que los
accionantes se quejan de haber concursado para ingresar a un cargo de carrera
administrativa y, a pesar de haber obtenido un puntaje superior al de quien en
últimas se nombró, fueron excluídos con el argumento de la falta de idoneidad
moral o social de los concursantes, exclusión que de no estar plenamente
justificada se convierte en arbitraria.
En este orden de
ideas, considera la Corte que una de las formas de acabar con esta práctica, es
precisamente incluir dentro de los factores de calificación, la idoneidad
moral, social y física del candidato, pues el hecho de que el análisis en ese
campo pertenezca a la subjetividad del nominador, no significa arbitrariedad,
pues tales aspectos también han de ser apreciados y calificados, para evitar
abusos. De no ser así, se desnaturalizaría la carrera administrativa y, por
ende, se infringiría el artículo 125 Superior, que ordena que el ingreso a ella
se efectúe "previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que
fije la ley, para determinar los méritos y calidades de los
aspirantes", y si ellos se desconocen, obviamente se infringe la
Constitución.
Por tanto, quien
ocupe el primer lugar, de acuerdo con el puntaje obtenido, será el ganador y
excluirá a los demás, en orden descendente. Si se procede de otro modo, habría
que preguntarse, como lo hace el demandante, ¿para qué el concurso de méritos y
calidades, si el nominador puede elegir al candidato de sus preferencias?. De
este campo, es preciso desterrar la arbitrariedad y, justamente, para ese
propósito se ha ideado el concurso. En él, por tanto, se ha de calificar no
sólo la idoneidad profesional o técnica del aspirante, sino también su
solvencia moral, su aptitud física y su sentido social, de acuerdo con la
categoría del empleo y las necesidades del servicio. Hay que hacer de la
carrera administrativa el instrumento eficaz para lograr una administración
pública en la que se garantice la eficiente prestación del servicio público, la
idoneidad y moralidad de sus funcionarios y la prevalencia del interés general
sobre el particular.
Recuérdese que uno
de los cambios constitucionales de mayor trascendencia fue precisamente la
institucionalización de la carrera administrativa, como regla general, para el
acceso a los empleos del Estado y, por tanto, son el mérito y la capacidad de
los aspirantes su único fundamento. Mediante un apropiado sistema de carrera,
se garantiza el derecho de todos a formar parte de la administración pública en
igualdad de condiciones y oportunidades, al igual que el derecho de quienes
ingresen a ella a tener estabilidad en el empleo, siempre y cuando cumplan
fielmente con los deberes del cargo, lográndose así la moralidad, eficacia,
eficiencia, imparcialidad y transparencia en la prestación del servicio
público.
Un asunto diferente
es el que hace relación a ciertos nombramientos en la rama judicial regulados
en la propia Carta y para los cuales se contempla un mecanismo especial. Tales,
los previstos en los artículos 231 y 256-2, de los cuales no se ocupa la Corte
en la presente ocasión.
En este orden de
ideas, se declarará inexequible el aparte del artículo 9o. del decreto 1222 de
1993, que dice: ".......La provisión del empleo deberá hacerse con una de
las personas que se encuentre entre los tres primeros puestos de la lista de
elegibles.....", por infringir los artículos 13, 40-7 y 125 del Estatuto
Superior.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Nacional,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 9o. del decreto 1222 de 1993, excepto el aparte que dice:
"....La provisión del empleo deberá hacerse con una de las personas que se
encuentre entre los tres primeros puestos de la lista de elegibles.....",
el cual es INEXEQUIBLE.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-040/95
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Calidades/CARRERA
ADMINISTRATIVA-Méritos (Aclaración de voto)
Mientras las
calidades tienen que ver con atributos objetivos predicables de todos los
aspirantes, entre los cuales se destacan la formación académica, la experiencia
laboral, o la inexistencia de antecedentes penales o judiciales en general, los
méritos tienen una connotación más subjetiva para cuya medición hay que
detenerse en consideraciones particulares de cada uno de los aspirantes. Estos
elementos subjetivos que contienen la noción de mérito podían excluir a nuestro
entender del acceso a la carrera administrativa a personas que por ejemplo no
admitiesen la vigencia de la Constitución, ni respetasen ni obedeciesen a las
autoridades; con lo cual se actúa en consonancia con la legalidad promovida en
el orden constitucional y en la normatividad jurídica, que de otro modo se
vería traicionada por una formulación que la contrariase esencialmente, como
sería la de admitir que sus servidores fueran sus propios enemigos.
REF. Expediente
D-652
Acción de inconstitucionalidad
contra el artículo 9o. del Decreto 1222 de 1993.
Con el acostumbrado
respeto por las decisiones de la Sala Plena de esta Corporación y acogiendo en
el caso de la referencia la parte resolutiva de la sentencia, debo sin embargo
aclarar mi voto en el siguiente sentido:
La Carta Política
distingue los predicados que deben ser tenidos en cuenta en los aspirantes a
cargos de carrera y al ascenso en los mismos, cuales son, los relacionados con
sus “méritos” y los relacionados con sus “calidades” (artículo 125 C.P.).
Mientras las
calidades tienen que ver con atributos objetivos predicables de todos los
aspirantes, entre los cuales se destacan la formación académica, la experiencia
laboral, o la inexistencia de antecedentes penales o judiciales en general, los
méritos tienen una connotación más subjetiva para cuya medición hay que
detenerse en consideraciones particulares de cada uno de los aspirantes.
Esta vocación por el
valor del mérito, que encuentra su apoyo en la parte dogmática de la
Constitución, según la cual existe un derecho a la honra, que pueda ser
amparable en los efectos objetivos del mismo, que no son otros que el
reconocimiento del mérito, que cada cual tiene por características sociales y
particulares de su propia vida, que quiere amparar el constituyente de 1991
(art. 21 C.P.).
De manera que estos
elementos subjetivos que contienen la noción de mérito podrían excluir a
nuestro entender del acceso a la carrera administrativa a personas que por
ejemplo no admitiesen la vigencia de la Constitución, ni respetasen ni
obedeciesen a las autoridades (art. 4o. inciso 2o. de la C.P.); con lo cual se
actúa en consonancia con la legalidad promovida en el orden constitucional y en
la normatividad jurídica, que de otro modo se vería traicionada por una
formulación que la contrariase esencialmente, como sería la de admitir que sus
servidores fueran sus propios enemigos.
En apoyo de este
criterio se encuentran en el derecho comparado ejemplos que es oportuno citar
aquí:
1. La Constitución
Política de la República Francesa, prohibe la existencia de movimientos
políticos que participen en la dirección del Estado, que no admitan el
principio de la soberanía nacional.
2. La ley
fundamental de Bonn prohibe la existencia de partidos comunistas y nazis, de
suerte que según esa disposición quienes perteneciesen a esos credos políticos
no podrían acceder a la función pública.
Fecha, ut supra.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado |
650 | C-041-95
Sentencia No
_Sentencia No. C-041/95
CONCURSO DE
MERITOS-Nombramiento de
quien obtuvo el primer puesto
Prescindir del
riguroso orden de mérito deducible del concurso público una vez verificado,
equivale a quebrantar unilateralmente sus bases. Establecer un concurso público
y señalar un procedimiento que termina por no atribuir al vencedor el cargo o
plaza objeto del mismo, elimina su esencia y lo despoja de estímulo. Si en
verdad se anuncia por el Estado que un empleo se va a nombrar por concurso y,
en últimas se designa al tercero o al segundo mejores aspirantes, pero no al
primero, se defrauda la confianza de éste aspirante inducida en virtud de la
convocatoria y, de este modo, igualmente, se asalta la buena fe de todos los
restantes aspirantes que en teoría han emulado y se han presentado al concurso
con miras a ser los primeros y así obtener en justa lid el premio a su mérito -
socialmente comprobado -, representado en este caso, por el consecuente
nombramiento con apego al resultado objetivo del concurso. Si, en estas
condiciones, el nombramiento recae en quien no es el primero en orden de
méritos, ello será así en virtud de la libre voluntad del nominador que habrá transformado
el sistema de vinculación a la función pública establecido en la Constitución y
la ley, asignándole en la práctica al empleo objeto de concurso el carácter de
empleo de libre nombramiento y remoción. La situación descrita viola
abiertamente los principios de la justicia y de la buena fe.
CONCURSO DE
MERITOS-Nombramiento del
primero/PRINCIPIO DE JUSTICIA-Vulneración/PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Vulneración
Desde la
perspectiva del sistema de concurso, las razones expuestas son suficientes para
considerar que la atribución legal de la examinada facultad discrecional a la
administración es arbitraria. En efecto, se ha demostrado que la anotada
discrecionalidad dentro del sistema de concurso, se torna inmune al control de
sus hechos determinantes (1), viola los principios de justicia y de buena fe
(2) y, finalmente, resulta excesiva y desproporcionada (3).
DERECHO A LA
IGUALDAD DE ACCESO A LA FUNCION PUBLICA
El acceso a
carrera mediante concurso dirigido a determinar los méritos y calidades de los
aspirantes, es una manifestación concreta del derecho a la igualdad y al
desempeño de funciones y cargos públicos. La libertad del legislador para
regular el sistema de concurso de modo que se garantice la adecuada prestación
del servicio público, no puede desconocer los derechos fundamentales de los
aspirantes que se satisfacen mediante la participación igualitaria en los
procedimientos legales de selección de los funcionarios del Estado.
LISTA DE
ELEGIBLES-Estricto orden
de méritos
La Corte concluye
que la expresión acusada sólo es exequible si la lista de elegibles se
estructura en estricto orden de méritos de conformidad con los resultados del
concurso y si la designación recae, en consecuencia, en el aspirante que haya
ocupado el primer puesto. Desde luego, efectuado uno o más nombramientos, los
puestos se suplirán con los nombres de las personas que sigan en riguroso
orden descendente.
REF: Demanda Nº
D-796
Actor: ARVEY
LOZANO SUELTO
Demanda de
inconstitucionalidad contra
el artículo 4
(parcial) del Decreto 1222 de 1993 "Por el cual se desarrollan los
numerales 3 y 4 del artículo 29 de la Ley 27 de 1992"
Magistrado
Ponente:
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Febrero 09 de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Aprobado por Acta Nº
04
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Jorge Arango Mejía y por los
Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
constitucionalidad contra el artículo 4 (parcial) del Decreto 1222 de 1993
"Por el cual se desarrollan los numerales 3 y 4 del artículo 29 de la Ley
27 de 1992"
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
DECRETO NUMERO 1222 DE 1993
por el cual se desarrollan los numerales 3
y 4 del artículo 29 de la Ley 27 de 1992
El presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por lo numerales 3 y
4 del artículo 29 de la Ley 27
de 1992, y oído el concepto de los asesores
designados para el efecto,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 4°. El proceso de selección o concurso
comprende la convocatoria, el reclutamiento, la aplicación de pruebas o
instrumentos de selección, la conformación de lista de elegibles y el
período de prueba.
(Se subraya la parte
demandada).
II. ANTECEDENTES
Preeliminares
1.- El gobierno
nacional expidió el Decreto 1222 de 1993, publicado en el Diario Oficial N°
40.928 de junio 28 de 1993, en ejercicio de las facultades conferidas por el
artículo 29 de la Ley 27 de 1992.
2.- El ciudadano
Arvey Lozano Suelto demanda la inconstitucionalidad de la expresión “la
conformación de lista de elegibles” del artículo 4 del Decreto 1222 de 1993,
por considerarlo violatorio de los artículos 13, 40-7 y 125 de la Constitución.
La expresión
"lista de elegibles" se reitera en el artículo 9o del mismo decreto y
allí se determina su función concreta, a saber, servir de base a la provisión
del empleo objeto del concurso, la que debe recaer en una de las personas que
se encuentre entre los tres primeros puestos de la "lista de elegibles".
El cargo de inconstitucionalidad
2. La norma demandada, a juicio del actor,
viola los artículos 13, 40-7 y 125 de la CP. La expresión "lista de
elegibles", en la que concentra su glosa, desvirtúa el concurso, pues le
reconoce al funcionario nominador tanta discrecionalidad que termina por librar
dicho mecanismo al juego político. En su lugar ha debido utilizarse, según el
demandante, la expresión "lista de méritos". Adicionalmente, aunque
sin consignar las razones de su aserto, se advierte que la norma citada viola
también los artículos 1 y 10 de la ley 27 de 1992.
El concepto del Procurador General de la
Nación
3. Para el Procurador la expresión
"lista de elegibles", pese a comportar "un cierto grado de
discrecionalidad", no es arbitraria. La "potestad discrecional"
para seleccionar el candidato que ocupe uno de los tres primeros lugares de la
lista de elegibles, asegura la correcta escogencia del servidor público y, por
ende, la adecuada prestación del servicio. Aparte de la capacidad profesional
del aspirante, la que es cuantificable y reducible a cifras, existen otros
factores como la idoneidad moral y las calidades personales, que deben ser
libremente apreciables por la administración, tanto porque concurre en su favor
un derecho de selección como un deber de velar por el buen funcionamiento del
servicio. En consecuencia, se desechan los cargos.
III. FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente
para conocer de las demandas de inexequibilidad contra los decretos leyes
expedidos por el gobierno, como es el caso del que ahora ocupa su atención (CP
art. 241-5).
El problema planteado
2. Según el artículo 125 de la CP., el
ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo
cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar
los méritos y calidades de los aspirantes.
La libertad que la norma acusada otorga al
funcionario nominador para efectuar la provisión del empleo con una de las
personas que se encuentre entre los tres primeros puestos de la lista de
elegibles, y no necesariamente con el ubicado en el primer orden de mérito, se
considera esencial, por parte del ministerio público, para satisfacer el
interés general que está ínsito en la adecuada prestación del servicio público.
El concurso público como modalidad
ordinaria de vinculación a la función pública prevista en la Constitución,
especialmente predicable del ingreso y ascenso dentro de los cargos de carrera,
arriesga disolverse - situados en la perspectiva del actor -, si el criterio
objetivo del mérito es sustituido por el discrecional y subjetivo de la libre
designación. Desde este ángulo el interés general propio del servicio público
se satisface nombrando al mejor, esto es, al vencedor del concurso público. De
otro lado, el derecho a la igualdad y el principio democrático, en los que se
inspira en idéntica medida el sistema del concurso público, serían desconocidos
si la designación no respeta el orden riguroso de mérito que arroja el concurso
ya realizado.
Así planteada la controversia se observa
que ella gira en torno del grado de discrecionalidad que legalmente puede
atribuirse a la administración con posterioridad a la verificación de un
concurso público y con antelación a la designación de las plazas o cargos que
fueron objeto del mismo. Los argumentos esbozados ponen de presente que la
resolución de la discrepancia no es indiferente al peso específico que en esta
materia tienen los valores del interés general de la administración, el
principio de igualdad y la democracia en un Estado social de derecho. En este
orden de ideas, la Corte analizará si cumplido el concurso sus resultados se
imponen a la administración o si a ésta le cabe un margen de discrecionalidad
para apreciarlos y decidirse de conformidad con su propia visión de las
capacidades y calidades de los concursantes que ocupen en ellos los tres
primeros lugares.
Potestad organizatoria y discrecionalidad
administrativa
3. La función administrativa se ejerce en
el marco de la Constitución y la ley (CP art. 6). Las competencias regladas o
discrecionales que se asignan a los funcionarios administrativos necesariamente
deben tener una fuente normativa superior que estructura su título de
habilitación. La actuación administrativa se somete, en su integridad, al
ordenamiento jurídico. La discrecionalidad administrativa, independientemente
de su grado, se inscribe, pues, en la norma superior que configura la
respectiva competencia, sea ésta constitucional o legal y en su orden, y sólo
existe dentro de ella y en la medida en que la misma lo disponga.
De acuerdo con la Constitución Política el
sistema ordinario de nombramiento es el del concurso público cuya regulación se
encomienda a la ley (CP art. 125). A diferencia de los cargos de libre
nombramiento y remoción, que a título excepcional se admiten en la
Constitución, en los de carrera y, en general, en los que se contempla el
concurso público para su provisión, la decisión del nominador se sujeta al
“previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para
determinar los méritos y calidades de los aspirantes” (CP art. 125). En
relación con los empleos sujetos a concurso público, la Constitución no
atribuye al nominador poder discrecional alguno para su nombramiento. Frente al
concurso, la administración, carece de libertad para adoptar una solución
diferente o privilegiar otra alternativa que considere sin embargo más
apropiada para el interés público. Por el contrario, se parte de la premisa de
que el interés público en este caso se sirve mejor acatando el resultado del
concurso. La actuación administrativa en lo que respecta a estos empleos no es
política y se desarrolla, por ende, de conformidad con estrictas reglas técnicas
y objetivas. Si no fuera posible concebir este tipo de normas o expedidas éstas
cumplirlas, la finalidad de conformar una administración eficiente y
profesional a través del indicado mecanismo estaría desprovista de sentido, y
el sistema ordinario de nombramiento que ha debido escoger el Constituyente no
habría podido ser otro que el de libre nombramiento y remoción. Distinta ha
sido la decisión del Constituyente y a ella debe supeditarse la ley y la
actuación de los funcionarios nominadores.
4. Visto que la Constitución no consagra
expresamente en favor de la administración un margen de libertad frente al
resultado del concurso convocado para suplir un cargo de carrera, la Corte se
ocupará de examinar si en su lugar la ley lo hace y si la discrecionalidad que
concede resulta legítima.
El Decreto Ley 1222 de 1993 contiene normas
aplicables a los concursos. Interesa a la Corte analizar las disposiciones
consagradas en su artículo 9o: (1) con base en los resultados del concurso el
jefe del organismo elaborará la lista de elegibles, con los candidatos
aprobados y en riguroso orden de mérito; (2) la provisión del empleo deberá
hacerse con una de las personas que se encuentre entre los tres primeros
puestos de la lista de elegibles.
Es evidente que si la provisión se hiciera
siguiendo el riguroso orden de mérito que postula la primera regla, no se
podría albergar duda sobre su constitucionalidad. El problema constitucional,
en cambio, surge de la libertad que la norma concede al nominador para designar
según su criterio uno cualquiera de los tres primeros candidatos seleccionados,
y no necesariamente el primero.
La constitucionalidad del otorgamiento del
descrito margen de discrecionalidad, dependerá de que ella en sí misma no
resulte arbitraria y de su compatibilidad con el sistema del concurso público.
En el Estado social de derecho la función
administrativa está puesta al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad e imparcialidad, entre
otros (CP art. 209). Por consiguiente, el legislador, sin exponerse a
contrariar dichos principios en los que se sustenta la pauta suprema de
objetividad de la acción pública, no puede diseñar una competencia
administrativa discrecional o reglada que ab initio alumbre o edifique,
aún sin proponérselo conscientemente, un poder arbitrario o que fácilmente
pueda llegar a serlo.
El único tipo de discrecionalidad que
resulta de recibo en el régimen constitucional colombiano, es el que puede
fundamentarse en datos y hechos objetivos controlables y vincularse a una
finalidad legítima no vulneradora de los principios jurídicos y cuyo ejercicio,
además, pueda considerarse razonable y proporcionado.
5. En apoyo de la constitucionalidad de la
facultad que la norma acusada confiere a la administración se alega que el
concurso se limita a suministrar una información cuantitativa y objetiva sobre
los candidatos, que requiere ser complementada con la apreciación directa del
nominador acerca de los aspectos personales relevantes para la decisión y que
difícilmente se traducen en las pruebas. En otras palabras, el concurso es
necesario pero no es suficiente.
La tesis expuesta asume la normal o
eventual insuficiencia del concurso, la que se anticipa a subsanar el
legislador atribuyendo al nominador la facultad de apelar a su propio criterio
valorativo. Dado que el concurso y las pruebas correspondientes en las que éste
se articula representan todo lo que es susceptible de acreditación objetiva, lo
que se reserva a la evaluación del nominador por fuerza de las cosas carecerá
de demostración objetiva y residirá en su fuero íntimo y allí será virtualmente
inatacable. Ahora, si las bases de la valoración independiente del nominador
pueden ser revisables y no son puramente subjetivas, no habría razón para no
incorporarlas en las pruebas y someterlas de acuerdo a su naturaleza a una
determinada calificación o ponderación. Si esto es así la insuficiencia del
concurso es aparente y la intervención del criterio valorativo del nominador se
torna innecesaria. De otra manera, la facultad es arbitraria como quiera que el
hecho que la determina se confunde con la mera voluntad del funcionario y
deviene incontrastable e inimpugnable.
El Decreto Ley 1222 de 1993, en su artículo
5o, recoge una regla, que es el presupuesto implícito de las competencias o
certámenes de oposición, según la cual la convocatoria es norma reguladora de
todo concurso y obliga tanto a la administración como a los participantes.
Prescindir del riguroso orden de mérito deducible del concurso público una vez
verificado, equivale a quebrantar unilateralmente sus bases. Establecer un
concurso público y señalar un procedimiento que termina por no atribuir al
vencedor el cargo o plaza objeto del mismo, elimina su esencia y lo despoja de
estímulo. Si en verdad se anuncia por el Estado que un empleo se va a nombrar
por concurso y, en últimas se designa al tercero o al segundo mejores
aspirantes, pero no al primero, se defrauda la confianza de éste aspirante
inducida en virtud de la convocatoria y, de este modo, igualmente, se asalta la
buena fe de todos los restantes aspirantes que en teoría han emulado y se han
presentado al concurso con miras a ser los primeros y así obtener en justa lid
el premio a su mérito - socialmente comprobado -, representado en este caso,
por el consecuente nombramiento con apego al resultado objetivo del concurso.
Si, en estas condiciones, el nombramiento recae en quien no es el primero en
orden de méritos, ello será así en virtud de la libre voluntad del nominador
que habrá transformado el sistema de vinculación a la función pública
establecido en la Constitución y la ley, asignándole en la práctica al empleo
objeto de concurso el carácter de empleo de libre nombramiento y remoción. De
este modo el objeto del concurso, enunciado en la convocatoria, se cambia
unilateralmente por la administración con posterioridad al concurso, ya que en
estricto rigor no se trataría de un empleo cuyo sistema de nombramiento fuese
el del concurso público.
La situación descrita viola abiertamente
los principios de la justicia y de la buena fe (CP arts 2 y 83). El concurso
público en el ámbito de la función pública, persigue determinar socialmente
quién es la persona que en un momento dado reúne más méritos para acceder al
servicio público. Concluido el certamen - que puede ser más o menos complejo
según el cargo - e identificada la persona más meritoria de acuerdo con los
requisitos y condiciones fijadas en la ley, nombrar a otras distintas, así se
ubiquen en los puestos inmediatamente siguientes, es darles a éstas lo que no
les corresponde y lo que sólo le es dado recibir al ganador del certamen. Según
un eterno mandato de justicia, se debe dar a cada uno lo que le corresponde. Se
viola de manera patente esa máxima cuando los perdedores - en relación con el
primero, lo son el segundo, el tercero y todos los demás - reciben el premio
del ganador. De otra parte, viola el principio de la buena fe que el Estado
vuelva contra sus propios actos, vale decir, que desconozca la base esencial de
toda convocatoria a un concurso público y se abstenga de derivar llegado el
momento, frente al mejor, las consecuencias que se siguen de esa calidad
proclamada en su resultado.
La finalidad del concurso es hacer que sean
los mejores los que ingresen al servicio público; su idea-fuerza, en
consecuencia, gira alrededor del mérito (CP art. 125). Para alcanzar este
objetivo es indispensable que la sociedad y sus miembros respondan
positivamente a la convocación y que el afán de servicio junto a la cultura y
al saber concurran con miras a escoger a los más aptos y capaces. No menos
importante es el tipo de pruebas - orales, escritas, entrevistas, diálogos,
confrontaciones etc. - y de requisitos - títulos, certificaciones de estudio,
experiencia, trabajos, antecedentes, publicaciones etc. - que se contemplen y
se exijan. Su contenido no solamente puede revelar conocimientos y aptitudes
sino también, como lo atestigua el estado del arte en esta materia y la
experiencia acumulada en otros países en los que los concursos y las
oposiciones constituyen práctica cotidiana, a través de ellas y de las
puntuaciones y ponderaciones que se prevén, se puede conocer la capacidad
crítica de los aspirantes y los rasgos relevantes para aproximar lo más cerca
posible el perfil del cargo a lo que se desprende de las pruebas.
En todo caso, igual que el ideal de la
justicia perfecta, tampoco existen sistemas de concurso y pruebas que sean
absolutamente perfectos y omniscientes y que sean capaces de auscultar hasta el
último resquicio de la personalidad del aspirante, lo que aparte de imposible
resulta indeseable. Las imperfecciones en esta materia no se resuelven apelando
a la voluntad del nominador y sustituyendo el sistema de carrera o concurso por
el de libre designación. Los mecanismos del concurso deben permanentemente
afinarse y mejorarse, incorporando cambios y ajustes de acuerdo con la
experiencia nacional y extranjera, de suerte que se incremente su capacidad de
acierto. Los sistemas de carrera, de otro lado, no ignoran las eventuales
fallas del mecanismo del concurso, que en ningún momento puede asegurar de
manera axiomática que el funcionario seleccionado indefectiblemente será un
funcionario ejemplar una vez se incorpore en la planta de personal.
Esta falta de absoluta seguridad en el
pronóstico - que ningún sistema de nombramiento puede ofrecer -, no se
soluciona subvirtiendo la institución del concurso o desfigurando sus
resultados mediante la atribución a la administración de una facultad discrecional
de designación, sino mediante la previsión que adopta el decreto citado - común
a los sistemas de concurso - consistente en el establecimiento de un período de
prueba de cuatro meses dentro del cual la persona escogida será objeto de
calificación (ibid, art. 10º), aparte de la puesta en obra de los constantes
perfeccionamientos en las pruebas y en los mecanismos de examen y calificación.
Concluye la Corte que el medio al cual
acude la norma para paliar las supuestas imperfecciones del sistema de nombramiento
por concurso, es desproporcionado y excesivo, pues, aparte de desconocer su
esencia y suplantar su resultado con la mera voluntad del nominador, ignora la
existencia de otros medios más acordes con esta forma de vinculación al
servicio público, tales como el perfeccionamiento de las pruebas y el
nombramiento en período de prueba de la persona seleccionada.
Desde la perspectiva del sistema de
concurso, las razones expuestas son suficientes para considerar que la
atribución legal de la examinada facultad discrecional a la administración es
arbitraria. En efecto, se ha demostrado que la anotada discrecionalidad dentro
del sistema de concurso, se torna inmune al control de sus hechos determinantes
(1), viola los principios de justicia y de buena fe (2) y, finalmente, resulta
excesiva y desproporcionada (3).
6. Si bien cabe aceptar una amplia
capacidad o poder organizatorio al Estado, que se lleva a cabo principalmente a
través de la ley y el reglamento, para determinar su estructura, crear,
suprimir y modificar los diferentes empleos y atribuir las respectivas
competencias, es importante subrayar que aquélla se desarrolla dentro del marco
de la Constitución. A este respecto la Carta no se ha limitado a conceder
atribuciones sino que, adicionalmente, ha señalado los principios que deben
guiar la función administrativa (CP art. 209) y los límites que ésta ha de
respetar, los cuales básicamente están representados por los derechos
constitucionales de las personas y de los funcionarios.
El sistema de nombramiento por concurso
público, propio de la carrera administrativa, descansa en los principios de
igualdad y eficacia de la función pública (CP arts 13,125 y 209). La facultad
discrecional que consagra la norma examinada, debe analizarse a la luz de estos
dos principios a fin de constatar su grado de compatibilidad con los mismos. La
selección del personal de carrera constituye un tramo crucial de la función
administrativa, que no puede desligarse de los indicados principios.
Derecho a la igualdad de acceso a la
función pública
7. El acceso a carrera mediante concurso
dirigido a determinar los méritos y calidades de los aspirantes (CP art. 125),
es una manifestación concreta del derecho a la igualdad (CP art. 13) y al
desempeño de funciones y cargos públicos (CP art. 40-7). La libertad del
legislador para regular el sistema de concurso de modo que se garantice la
adecuada prestación del servicio público, no puede desconocer los derechos
fundamentales de los aspirantes que se satisfacen mediante la participación
igualitaria en los procedimientos legales de selección de los funcionarios del
Estado.
El derecho a la igualdad no significa que
el aspirante que toma parte en un concurso adquiere sin más el derecho a ser
designado en el cargo. La ley está facultada para señalar los requisitos y
condiciones necesarios para ingresar a los cargos de carrera y para determinar
los méritos y calidades de los aspirantes (CP art. 125). El principio de
igualdad, sin embargo, se opone a que la ley al regular el mecanismo de ingreso
a la función pública, establezca requisitos o condiciones incompatibles y
extraños al mérito y a la capacidad de los aspirantes teniendo en cuenta el
cargo a proveer, que serían barreras ilegítimas y discriminatorias que
obstruirían el ejercicio igualitario de los derechos fundamentales. Para
asegurar la igualdad, de otra parte, es indispensable que las convocatorias
sean generales y que los méritos y requisitos que se tomen en consideración
tengan suficiente fundamentación objetiva y reciban, junto a las diferentes
pruebas que se practiquen, una valoración razonable y proporcional a su
importancia intrínseca.
La facultad discrecional de la
administración a la que alude la norma acusada, se erige en factor externo al
concurso y despliega su efecto una vez éste ha concluido, pudiendo incluso
operar de manera desligada del orden de mérito arrojado por aquél. La voluntad
del administrador, convertida por la norma en requisito para la designación, es
ajena al mérito y a la capacidad de los aspirantes. En tanto que el mérito como
tal debería imponerse al funcionario nominador, resulta como efecto de la norma
que es su voluntad la que adquiere mayor relevancia y peso hasta el punto que
la designación puede a su arbitrio coincidir o no con el aspirante que ha
acreditado mayor mérito.
La consideración anterior permite a la
Corte concluir que la facultad referida, así entendida, viola los artículos 13,
125 y 209 de la CP.
Los principios de eficacia e imparcialidad
de la función administrativa
8. Se ha dicho que el sistema de
nombramiento por concurso se inspira también en los principios de eficacia e
imparcialidad (CO art. 209). El adecuado manejo de los recursos públicos y el
satisfactorio cumplimiento de las responsabilidades confiadas a la administración,
exigen que su actividad se traduzca en resultados concretos y que para llegar a
ellos se utilicen los medios y métodos más racionales y eficientes. De otro
lado, la administración tiene, en el mejor sentido de la expresión, naturaleza
instrumental respecto de los cometidos gubernamentales y estatales y debe, por
ello, obrar con imparcialidad y absoluta neutralidad políticas.
El régimen de ingreso, permanencia y
promoción propios de la carrera administrativa, se caracteriza por sus
connotaciones técnicas y por su decidida orientación hacia la conformación de
un cuerpo administrativo profesionalizado, cuya legitimidad estriba en el
mérito y la capacidad. En éste método de selección y promoción se basa en buena
parte la garantía de que la administración realice en su práctica diaria los
principios de servicio a los intereses generales (objetividad), imparcialidad,
eficacia y neutralidad.
A diferencia de la administración, el
gobierno (CP arts 114, 115, 188 y ss y 200 de la CP), que la dirige, se
configura a partir de la elección democrática del Presidente de la República y
de la libre designación por éste de sus agentes. La función del gobierno como
órgano de dirección política, que tiene como tarea la de llevar adelante un
programa de acción pública presentado en su oportunidad al electorado, explica
la forma peculiar de su conformación.
La norma acusada desatiende por completo la
diversa configuración, legitimación y finalidades del gobierno y de la función
administrativa y, por esta razón, confunde sus diferentes métodos de
organización. En el sistema de carrera introduce el factor de libertad en la
nominación de los funcionarios, lo que altera profundamente, como se ha visto,
dicho régimen y extiende el campo del gobierno más allá de sus confines constitucionales.
Por lo demás, la Constitución Política
pretende elevar la carrera a eje central de la administración. La participación
democrática que el concurso público suscita y que culmina con la designación
del más capaz y meritorio, se proyecta en la vida institucional del país con
una virtualidad que la ley no puede ignorar en cuanto que gracias a ella
simultáneamente se dan cita y convergen en un mismo plano los principios que
nutren al Estado social de derecho: la participación de los ciudadanos en
condiciones de igualdad, la justicia que atribuye al mejor de los aspirantes el
encargo de servir a la comunidad y el interés general que se satisface
incorporando el talento al manejo de la cosa pública.
El anhelo de contar con una administración
eficiente y profesional, es hoy mandato constitucional y debe cumplirse
absteniéndose la ley de desnaturalizar su esencia.
A la luz de las
razones anteriores, semejantes y complementarias a las sostenidas en la
sentencia C-040 de 1995, la Corte concluye que la expresión acusada sólo es
exequible si la lista de elegibles se estructura en estricto orden de méritos
de conformidad con los resultados del concurso y si la designación recae, en
consecuencia, en el aspirante que haya ocupado el primer puesto. Desde luego,
efectuado uno o más nombramientos, los puestos se suplirán con los nombres de
las personas que sigan en riguroso orden descendente.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “la
conformación de lista de elegibles” del artículo 4° del Decreto 1222 de 1993,
bajo el entendido de que conforme a la sentencia C-040 de 1995, el ganador del
concurso deberá ser el nominado y que efectuado uno o más nombramientos, los
puestos se suplirán de acuerdo con las personas que sigan en estricto orden
descendente.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE
EL EXPEDIENTE.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia No.
C-041/95
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Calidades/CARRERA
ADMINISTRATIVA-Méritos (Aclaración de voto)
Mientras las
calidades tienen que ver con atributos objetivos predicables de todos los
aspirantes, entre los cuales se destacan la formación académica, la experiencia
laboral, o la inexistencia de antecedentes penales o judiciales en general, los
méritos tienen una connotación más subjetiva para cuya medición hay que
detenerse en consideraciones particulares de cada uno de los aspirantes. Estos
elementos subjetivos que contienen la noción de mérito podían excluir a nuestro
entender del acceso a la carrera administrativa a personas que por ejemplo no
admitiesen la vigencia de la Constitución, ni respetasen ni obedeciesen a las
autoridades; con lo cual se actúa en consonancia con la legalidad promovida en
el orden constitucional y en la normatividad jurídica, que de otro modo se
vería traicionada por una formulación que la contrariase esencialmente, como
sería la de admitir que sus servidores fueran sus propios enemigos.
REF. Expediente
D-796
Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 4o. (parcial) del Decreto 1222 de
1993.
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Sala Plena de esta Corporación y acogiendo en el caso de la
referencia la parte resolutiva de la sentencia , debo sin embargo aclarar mi
voto en el siguiente sentido:
La Carta Política distingue los predicados
que deben ser tenidos en cuenta en los aspirantes a cargos de carrera y al
ascenso en los mismos, cuales son, los relacionados con sus
"méritos" y los relacionados con sus "calidades" (art. 125
C.P.).
Mientras las calidades tienen que
ver con atributos objetivos predicables de todos los aspirantes, entre los
cuales se destacan la formación académica, la experiencia laboral, o la
inexistencia de antecedentes penales o judiciales en general, los méritos
tienen una connotación más subjetiva para cuya medición hay que detenerse en
consideraciones particulares de cada uno de los aspirantes.
Esta vocación por el valor del mérito, que
encuentra su apoyo en la parte dogmática de la Constitución, según la cual
existe un derecho a la honra, que pueda ser amparable en los efectos objetivos
del mismo, que no son otros que el reconocimiento del mérito, que cada cual
tiene por características sociales y particulares de su propia vida, que
quiere amparar el constituyente de 1991 (art. 21 C.P.).
De manera que estos elementos subjetivos
que contienen la noción de mérito podrían excluir a nuestro entender del
acceso a la carrera administrativa a personas que por ejemplo no admitiesen
la vigencia de la Constitución, ni respetasen ni obedeciesen a las
autoridades (art. 4o. inciso 2o. de la C.P.); con lo cual se actúa en
consonancia con la legalidad promovida en el orden constitucional y en la
normatividad jurídica, que de otro modo se vería traicionada por una formulación
que la contrariase esencialmente, como sería la de admitir que sus servidores
fueran sus propios enemigos.
En apoyo de este criterio se encuentran en
el derecho comparado ejemplos que es oportuno citar aquí:
1. La Constitución Política de la
República Francesa, prohibe la existencia de movimientos políticos que
participen en la dirección del Estado, que no admitan el principio de la
soberanía nacional.
2. La ley fundamental de Bonn prohibe
la existencia de partidos comunistas y nazis, de suerte que según esa
disposición quienes perteneciesen a esos credos políticos no podrían acceder
a la función pública.
Fecha Ut Supra,
FABIO MORON DIAZ
Magistrado |
651 | C-042-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-042/95
ESTATUTO DE
BOGOTA/SENTENCIA INHIBITORIA POR FALTA DE COMPETENCIA
Con fundamento en
la decisión adoptada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, concluye la Corte que carece de competencia para
conocer sobre la constitucionalidad de los artículos 154 numeral 4o. y 155 del
Decreto 1421 de 1993, no obstante que la providencia transcrita del Consejo
Superior de la Judicatura no se ocupe de las demandas materia de esta
actuación. La Corte se inhibirá de fallar en el asunto de la referencia, por
falta de competencia.
REF: Expedientes
D-646 y D-674
(Acumulados)
Acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 154 (parcial) y 155 del Decreto
1421 de 1993, "Por el cual se dicta el Estatuto Orgánico de Santafé de
Bogotá".
Actores:
CARLOS HERNANDO
PARDO GUEVARA
LUCY CRUZ DE
QUIÑONEZ
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., febrero nueve (9) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos
CARLOS HERNANDO PARDO GUEVARA y LUCY CRUZ DE QUIÑONEZ, mediante sendos escritos
presentados por separado ante la Corte Constitucional y en ejercicio de la
acción pública establecida en la Constitución Política de 1991 demandan la
declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto No. 1421 de 1993 "por el
cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de
Bogotá".
Se observa que la
demanda presentada por el ciudadano Carlos Hernando Pardo Guevara fue
radicada con el No. D-646 y se dirige contra el artículo 155 del Decreto 1421
de 1993; y la demanda presentada por la ciudadana Lucy Cruz de Quiñonez fue
radicada bajo el número D-674 y se dirige contra el artículo 154, numeral 4o.
del Decreto No. 1421 de 1993.
En la oportunidad
correspondiente, la Sala Plena de esta Corporación ordenó la acumulación de las
demandas de la referencia y la apertura de un expediente para los dos escritos,
bajo la responsabilidad de un mismo Magistrado Sustanciador; además, el
Despacho al que correspondió por reparto el conocimiento de las mencionadas demandas
resolvió admitirlas para su trámite por vía del procedimiento previsto en el
Decreto 2067 de 1991.
De igual modo, se
decretó la fijación en lista de las demandas y se ordenó hacer las
comunicaciones de rigor constitucional y legal al señor Presidente de la
República, a los señores Ministros de Gobierno, de Hacienda y Crédito público y
al Director Nacional de Planeación.
Una vez admitidas
las demandas, cumplida la fijación en lista del negocio y realizadas las
comunicaciones de rigor constitucional y legal, se dió traslado al Despacho del
señor Procurador General de la Nación, quien dentro de la oportunidad procesal
correspondiente, rindió el concepto de su competencia.
Dentro del término
de fijación en lista, la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, mediante
apoderado presentó escrito en el que defiende la constitucionalidad de las
normas demandadas.
II. EL TEXTO DE
LAS NORMAS ACUSADAS
El texto de las
disposiciones acusadas en las demandas es del siguiente tenor:
"Decreto
Número 1421 de 1993
"(julio 21)
"Por el cual
se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá
"......
"Artículo
154. Industria y
Comercio. A partir del año de 1994 se introducen las siguientes
modificaciones al impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital:
"....
"4. Se
consideran actividades de servicio todas las tareas, labores o trabajos
ejecutados por persona natural o jurídica o por sociedad de hecho, sin que
medie relación laboral con quien los contrata, que genere contraprestación en
dinero o en especie y que se concreten en la obligación de hacer, sin importar
que en ellos predomine el factor material o intelectual."
"Artículo
155. Predial Unificado. A
partir del año gravable de 1994, introdúcense las siguientes modificaciones al
impuesto predial unificado en el Distrito Capital:
"1a. La base
gravable será el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente y el
cual no podrá ser inferior al avalúo catastral o autoavalúo del año
inmediatamente anterior, según el caso, incrementado en la variación porcentual
del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario
inmediatamente anterior certificado por el Departamento Administrativo Nacional
de Estadística (DANE). Cuando el predio tenga un incremento menor o un
decremento, el contribuyente solicitará autorización para declarar el menor
valor.
"2a. El
contribuyente liquidará el impuesto con base en el autoavalúo y las tarifas
vigentes. Lo hará en el formulario que para el efecto adopte la administración
tributaria distrital. Si el impuesto resultante fuere superior al doble del
monto establecido el año anterior por el mismo concepto, únicamente se
liquidará como incremento del tributo una suma igual al ciento por ciento
(100%) del predial del año anterior. La limitación aquí prevista no se aplicará
cuando existan mutaciones en el inmueble ni cuando se trate de terrenos
urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados.
"3a. Cuando
la administración establezca que el autoavalúo fue inferior al cincuenta por
ciento (50%) del valor comercial del predio, liquidará el impuesto con base en
este valor y se aplicará la sanción por inexactitud que regula el estatuto
tributario. Para los años 1995 y siguientes el concejo podrá elevar
progresivamente el porcentaje del autoavalúo en relación con el valor comercial
del inmueble, sin que pueda exceder del ochenta por ciento. Para efectos de lo
previsto en el presente numeral, cuando el contribuyente considere que el valor
comercial fijado por la administración no corresponde al de su predio, podrá
pedir que a su costa, dicho valor comercial se establezca por perito designado
por la lonja de propiedad raíz.
"4a. Responderán
solidariamente por el pago del impuesto, el propietario y poseedor del predio.
"5a. La
administración distrital podrá establecer bases presuntas mínimas para los
autoavalúos de conformidad con los parámetros técnicos sobre precios por metro
cuadrado de construcción o terreno según estrato, y
"6a. El
concejo fijará las tarifas de acuerdo a la ley. Mientras no lo haga, regirán
para todos los predios las vigentes para el primer año de los formados según su
categoría y estrato conforme a las disposiciones del Acuerdo 26 de 1991."
III. LAS
DEMANDAS
A. Demanda
presentada por Carlos Hernando Pardo
Guevara. Expediente D-646
Como se advirtió, la
demanda presentada por el ciudadano Carlos Hernando Pardo Guevara se dirige
contra el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993.
1.
Disposiciones Constitucionales que se Consideran Infringidas
Para el actor el
artículo 155 del Decreto 1421 de 1993 es contrario a lo dispuesto por los
artículos 287, 313 numeral 4o., 317 y 338 de la Constitución Nacional.
2. Fundamentos
de demanda
El demandante
formula el concepto de la inconstitucionalidad que reclama y lo fundamenta en
las consideraciones que se resumen así:
En primer término
advierte que los numerales 1, 2, 3, 4, 5 y 6 del artículo 155 del Decreto
1421 de 1993 violan las normas constitucionales indicadas porque "En ellos
se establece el autoavalúo y sanciones, o sea que son los contribuyentes
quienes deben establecer sus bases gravables y aplicarse las sanciones, cuando
éstas fueren del caso, violando el art. 338 de la C.N., que obliga a los
Concejos a que sean ellos quienes directamente deban fijar la base gravable
sobre la cual deban pagar sus impuestos los contribuyentes."
Sostiene que la
disposición acusada viola el art. 287 de la C.N. que indica que las entidades
territoriales son las que deben establecer los tributos; el 313 numeral 4o. que
ordena al Concejo votar los impuestos, pues afirma que "es el
contribuyente quien los determina teniendo en cuenta el valor comercial del predio,
valor comercial que no fija nadie. Qué valor comercial puede tener una casa de
habitación para una familia que lleva viviendo 20 a 25 años que nunca ha
arrendado y que nunca ha pensado vender? El valor comercial es 0"
Advierte que el
Gobierno al legislar "le quitó al Concejo Distrital la facultad
constitucional de determinar la base gravable del impuesto predial y en cambio
le atribuyó a la administración una que no le corresponde como es la de
revisar la base gravable que se autodeterminó el contribuyente y si no le
parece correcta, revisarla y sancionarla, y además, le atribuyó otra a los
contribuyentes que tampoco le son admitidas constitucionalmente, como es la de
determinarse su propia base gravable y con fundamento en ella, liquidarse él mismo
sus impuestos."
B. Demanda
presentada por Lucy Cruz de Quiñonez
En este caso, la
demandante reclama la inconstitucionalidad del artículo 154 numeral 4o.
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Para la actora el
artículo 154 numeral 4o. del Decreto 1241 de 1993 es contrario a lo dispuesto
en los artículos 13, 67, 68, 70, 71, 150 y 338 de la Constitucional Nacional.
2. fundamentos
de la demanda
El concepto de la
violación que se presenta por la demanda se funda en las razones que se
resumen así:
En primer término,
advierte que "el Gobierno excedió la competencia material atribuída por el
artículo 41 transitorio, que se viola, así como los artículos 338 y 150 por
arrogarse facultades propias del legislador". En este sentido, sostiene
que la Carta de 1991 "estableció que en ningún caso se podrán conferir
facultades extraordinarias al ejecutivo para decretar impuestos (artículo 150
numeral 10 inciso final C.N.). Al propio tiempo el artículo 338 de la
Constitución atribuyó a los órganos representativos la función de decretar
contribuciones fiscales y parafiscales, en tiempo de paz, y tales
órganos son
enunciados taxativamente por la norma superior como el Congreso, las Asambleas
Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales. En el orden
territorial se reserva a las corporaciones administrativas de elección popular
el poder de adoptar en su jurisdicción impuestos autorizados por la ley (arts.
300 numeral 4o. y 313 numeral 4o.)."
- Por otra
parte, sostiene que la norma acusada viola el principio constitucional y la
equidad tributaria, pues resulta inadmisible que establezca un impuesto a todos
los servicios, incluídos los educativos y otros servicios públicos haciéndolos
más gravosos que en el resto del país. En este mismo sentido, indica que la
disposición acusada "con la imposición del impuesto de Industria y
Comercio y Avisos a la actividad de servicio público de educación prestada por
cualquier institución, impone una carga adicional especialmente a las
instituciones privadas -dado que la norma no distingue en cuanto a los
sujetos-, por falta de equidad, porque precisamente se imponía un estímulo
fiscal para promover la actividad o un subsidio estatal para favorecer la
actividad de los particulares en este sector de servicios, pero no un gravamen
adicional para Bogotá."
- Afirma que
la norma acusada viola el principio de la igualdad de oportunidades para
acceder al disfrute del derecho a la educación, porque con la imposición del
nuevo tributo, las instituciones privadas que prestan dicho servicio, trasladan
al usuario el costo del impuesto en las matrículas o las pensiones.
IV.
INTERVENCION DE AUTORIDAD PÚBLICA
Dentro del término
de fijación en lista, la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, mediante
apoderado, presentó escrito en el que justifica la constitucionalidad de las
normas acusadas, con base en los siguientes razonamientos que se resumen así:
- Indica que
el Gobierno Nacional al promulgar el Decreto 1421 de 1993 "actuó como
sustituto del legislador, ejerciendo una competencia legislativa directa
(excepcional y transitoria) que la Constitución claramente le otorga a fin de
evitar un vacío normativo para la capital". Competencia contemplada en
el artículo 41 transitorio de la Constitución Nacional.
- Sostiene
que de acuerdo con la Constitución Política es a la ley a la que le
corresponde determinar los sujetos, los hechos y la base gravable de los
tributos, tal como en este caso lo ha hecho el Decreto 1421 de 1993, con
respecto al impuesto de industria y comercio y al impuesto predial,
"Pretender que la ley deba apartarse de los aspectos tributarios en aras
de la autonomía de las entidades territoriales equivaldría a admitir un grado
de independencia que es propio de un modelo diferente de organización del
Estado."
V.
EL
MINISTERIO PUBLICO
El Procurador
General de la Nación rindió en término el concepto fiscal de su competencia, y
en él solicitó a la Corte Constitucional que declare que los artículos 154,
numeral 4o. y 155 del Decreto 1421 de 1993 son exequibles.
El Despacho del
Procurador General de la Nación fundamenta su solicitud dentro de este proceso
en las consideraciones que se resumen a continuación:
- Advierte
que el fundamento normativo de las facultades mediante las cuales se expidió
el Decreto 1421 de 1993 no se halla ni en las previsiones ordinarias
contenidas en el artículo 150 numeral 12, ni en las prohibiciones del artículo
150 numeral 10 de la Carta Política, sino en las facultades extraordinarias
contenidas en el artículo 41 transitorio de la Carta, facultades otorgadas por
el constituyente al ejecutivo.
- Sostiene el
señor Procurador, que el límite material al que debía circunscribirse el
ejecutivo lo conformaban los asuntos contenidos en los artículos 322, 323 y 324
de la Constitución. Normas todas relacionadas con el Régimen Especial con
arreglo al cual debía organizarse el Distrito Capital de Santafé de Bogotá,
dentro de los cuales se encuentra el régimen fiscal, del cual no se puede
excluir la materia tributaria. En esa medida, sostiene que "estaba
habilitado el legislador extraordinario para crear un nuevo hecho generador en
lo que al impuesto de Industria y Comercio se refiere". Por lo anterior,
solicita que se declare la exequibilidad del artículo 154 numeral 4o. del
Decreto 1421 de 1993.
Por otra parte,
afirma que el artículo 155 de Decreto 1421 de 1993 "no crea un nuevo
impuesto ni un nuevo elemento de la obligación tributaria. Es en cambio el
procedimiento que debe utilizarse para determinar la base gravable del impuesto
predial." Y es que desde la vigencia de la Ley 94 de 1990 se concibió el
avalúo catastral como la forma de determinar el valor de los predios. En ese
mismo sentido indica que "la base gravable sea el valor del avalúo
catastral o del autoavalúo, es tan sólo un parámetro que el legislador dentro
de una política impositiva consideró como el más apropiado, pues si la
propiedad va a representar una base impositiva los más lógico es que se dé un
valor para tales efectos".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Determinación
de la competencia
En otro caso
antecedente y sobre la competencia para adelantar el control constitucional del
Decreto 1421 de 1993 "Por el cual se dicta el régimen especial para el
Distrito Capital de Santafé de Bogotá", se suscitó un conflicto de
competencia entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, toda vez que cada una de
ellas consideraba que debía conocer de las demandas de inconstitucionalidad
presentadas contra el mencionado decreto.
Cabe destacar que
las causas respecto de las cuales se produjo la colisión de competencia, son
los expedientes distinguidos en esta Corporación con los números D-469,
D-472, D-563 y los acumulados D-590, D-597 y D-603.
El Consejo Superior
de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, resolvió el conflicto
suscitado, mediante providencia de octubre trece (13) del presente año y
declaró "que la competencia para conocer de las demandas presentadas
contra el Decreto 1421 de 1993, en todo o en parte corresponde al H. Consejo de
Estado, a donde se remitirán".
Manifestó esa
Corporación:
"... la
Constitución es un compendio de normas superiores que deben respetarse
individual y conjuntamente consideradas, pero limitando la función de control a
las puntualizaciones que la misma norma estableció; sin duda con el propósito
de que un exceso de celo no convirtiera al guardador en constituyente
permanente.
"De tal manera,
leyendo detenidamente el artículo 241 de la Carta, se observa que sólo sus
numerales 5 y 7 se refieren a decretos con fuerza de ley o a decretos
legislativos, y que dichos numerales se contraen a conceder a la Corte
Constitucional la vigilancia sobre la constitucionalidad de los decretos que el
Gobierno dicte con fundamento en los artículos 150 numeral 10; 341; 212; 213; y
215 de la Norma Superior; expresiones que sin lugar a dudas conceden un control
restringido y muy determinado en esta materia, toda vez que en estas normas no
se agota la posibilidad del Gobierno de expedir decretos-ley.
(...)
"Por lo demás,
el artículo 10 transitorio de la Constitución Nacional dispuso que 'los
decretos que expida el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en los
artículos anteriores tendrá fuerza de ley y su control de constitucionalidad
corresponderá a la Corte Constitucional'; pero como la norma acusada, Decreto
1421 de 1993, fue dictado por el Presidente de la República en uso de las
atribuciones que le confirió el artículo 41 transitorio de la Carta, resulta
obvio que el tratamiento de control constitucional establecido en el
artículo 10 mencionado no la cobija en vista de que es una norma muy posterior
la que autoriza al Presidente de la República para expedirla"
(negrillas fuera de texto).
"Con base en
los planteamientos expuestos, a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura no le cabe la menor duda de que la
competencia para conocer de las demandas señaladas que cursan contra el Decreto
1421 de 1993, en todo o en parte, por una supuesta inconstitucionalidad,
corresponde al Consejo de Estado, en virtud de la competencia residual
consagrada en el artículo 237 numeral 2o. de la Carta a favor de esta
Corporación, habida cuenta de que la disposición atacada se profirió con apoyo
en el artículo 41 transitorio del Texto Superior, que se encuentra por fuera de
la comprensión que abarcan los numerales 5 y 7 de su artículo 241, que señala
específicamente el ámbito de conocimiento de la Corte Constitucional en esta
materia" (negrillas fuera de texto).
Con fundamento en la
decisión adoptada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, concluye la Corte que carece de competencia para conocer
sobre la constitucionalidad de los artículos 154 numeral 4o. y 155 del Decreto
1421 de 1993, no obstante que la providencia transcrita del Consejo Superior de
la Judicatura no se ocupe de las demandas materia de esta actuación.
En esta oportunidad
la Corte debe acatar las consideraciones allí vertidas y actuar de conformidad
con la interpretación que aparece en sus considerandos, en razón de las
especiales competencias que le atribuye la Carta al órgano encargado de dirimir
los conflictos de competencia entre las varias jurisdicciones.
Desde luego, este es
un fallo inhibitorio que se produce una vez surtidos todos los trámites
correspondientes a esta actuación judicial, para poner fin a ella dentro de los
términos constitucionales y legales, y en atención a la vigencia del mencionado
precedente interpretativo, que se aplica en este asunto, para permitir que el
órgano que ha sido declarado como competente, proceda de conformidad con lo que
le corresponda.
Por lo anterior, y
de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 6o. inciso 4o. del Decreto 2067
de 1991, la Corte se inhibirá de fallar en el asunto de la referencia, por
falta de competencia.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declararse inhibida
para resolver sobre la demandas instauradas contra los artículos 154 numeral
4o. y 155 del Decreto 1421 de 1993, "Por el cual se dicta el Estatuto
Orgánico de Santafé de Bogotá," con fundamento de lo expuesto en la parte
motiva de esta providencia.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
652 | C-051-95
Sentencia No
Sentencia C-051/95
DECRETO DE ESTADO DE SITIO/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS QUE EL
GOBIERNO SE CONCEDE
Nos encontramos con unas facultades
extraordinarias que el Gobierno se concede a sí mismo, por medio de un
decreto dictado en virtud de la declaración del estado de sitio. Este es un
primer vicio, porque ostensiblemente se excedían los límites de los poderes que
el estado de excepción otorgaba al presidente. El, cuyas facultades se
limitaban a la suspensión de las leyes incompatibles con el estado de sitio, no
podía facultarse, en forma permanente, para legislar sobre asuntos reservados
al Congreso.
PATRONOS SIN ANIMO DE LUCRO-Desmedro de trabajadores
Lo que no tiene justificación a la luz de
la Constitución, es conceder ventajas a algunos patronos en desmedro de ciertos
trabajadores. Estos no tienen por qué pagar los favores que el Estado otorgue a
sus patronos. Pues la retribución que el trabajador reciba, debe corresponder a
sus aptitudes y a la labor que desempeña. No hay que olvidar, por otra parte,
que la ausencia del ánimo de lucro se predica de las personas que son miembros
de una asociación o corporación, pero no de ésta en sí misma considerada.
Algunas de ellas están dedicadas a actividades de alta rentabilidad, que les
permiten acumular riquezas. No están, en consecuencia, en incapacidad de
retribuir normalmente a sus trabajadores.
CONCORDATO-No contempla asuntos laborales
El Concordato aprobado por la ley 20 de
1974, no menciona las relaciones laborales entre la Iglesia y los trabajadores
a su servicio, o al servicio de las personas sometidas al derecho canónico.
SERVICIO DOMESTICO-Auxilio de cesantía/PRESTACIONES
SOCIALES COMPLETAS
Si el servicio doméstico es un lujo,
quienes lo disfrutan deben pagarlo en forma semejante a como se remunera a
todos los trabajadores. La limitación del auxilio de cesantía se opone a la
elevación del nivel de vida de los servidores domésticos, elevación impuesta
por la solidaridad social.
SERVICIO DOMESTICO-Auxilio de cesantía
El auxilio de cesantía de los trabajadores
del servicio doméstico sólo se liquidará sobre el salario que reciban en
dinero, la Corte estima que es una limitación razonable que no es contraria a
la Constitución. A esta conclusión se llega si se analizan las condiciones en
que se presta esta clase de servicios, y en especial la dificultad práctica de
dar un tratamiento uniforme a lo que se recibe como salario en especie. Además,
podría llegarse al resultado no querido de desmejorar las condiciones de vida
de los mismos trabajadores del servicio doméstico, ante el temor por la
cuantificación de todo lo que integra el salario en especie.
SERVICIO DOMESTICO-Improcedencia de pago de prima de
servicios
En cuanto al artículo 306 del mismo Código Sustantivo
de Trabajo que establece la prima de servicios únicamente para los trabajadores
de las empresas de carácter permanente, tampoco encuentra la Corte que sea
contrario a la Constitución en cuanto priva de tal prima a los trabajadores del
servicio doméstico. Esto, por la sencilla razón del origen de la prima de
servicios, que, como lo dice la norma citada, sustituyó la participación de
utilidades y la prima de beneficios establecidas en legislación anterior. Es
claro que el hogar, la familia, no es una empresa y no genera utilidades.
Referencia: expediente D-696
Demanda de inconstitucionalidad de los
artículos 338 (parcial) del Código Sustantivo del Trabajo, decretos 2663 y 3743
de 1950, adoptados como legislación permanente por la ley 141 de 1961.
Actor: Jaime Córdoba Triviño
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO MEJIA.
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., según
consta en acta número tres (3), correspondiente a la sesión de la Sala Plena,
llevada a cabo el día diez y seis (16) del mes de febrero de mil novecientos
noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Jaime Córdoba Triviño, en su calidad de
Defensor del Pueblo, con fundamento en el artículo 9, numeral 9, de la ley 24
de 1992, que lo faculta para interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución, presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad en
contra del artículo 338 (parcial) del Código Sustantivo de Trabajo, expedido
por medio de los decretos 2663 y 3743 de 1950, adoptados como legislación
permanente por la ley 141 de 1961.
Por auto del cinco (5) de septiembre de mil
novecientos noventa y cuatro (1994), el Magistrado sustanciador, admitió la
demanda por cumplir con los requisitos legales establecidos en el artículo 2,
del decreto 2067 de 1991; y ordenó la fijación del negocio en lista por diez
(10) días, para asegurar la intervención ciudadana dispuesta por los artículos
242, numeral 1, de la Constitución, y 7, inciso segundo, del decreto 2067 de
1991. Igualmente, dispuso el envío de copia del expediente al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
Así mismo, les fue enviada copia de la demanda, al
señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso, para que,
si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada.
Cumplidos los trámites previstos por el decreto 2067
de 1991 y recibido el concepto del señor Procurador General de la Nación, entra
la Corte a decidir.
A.-
NORMA ACUSADA
El siguiente es el texto de la norma
acusada, en el cual se subraya lo demandado:
" Artículo 338: Prestaciones
sociales: 1. Los patronos que ejecuten actividades sin ánimo de
lucro quedan sujetos a las normas del presente Código; pero para los
efectos de las prestaciones sociales a que están obligados, el Gobierno puede
efectuar la clasificación de estos patronos y señalar la proporción o cuantía
de dichas prestaciones.
" 2. Lo dispuesto en este
artículo no será aplicable a aquellas personas que, de acuerdo con el
Concordato, están sometidas a la legislación canónica."
B. LA DEMANDA
Según el demandante, los apartes acusados del artículo
338 del Código Sustantivo del Trabajo quebrantan los artículos 13, 25, 53 y 93
de la Constitución.
Para el actor, los apartes demandados desconocen
ostensiblemente el derecho a la igualdad, pues permiten que un determinado
grupo de trabajadores sea excluído de los beneficios mínimos que, en materia
prestacional, establecen las normas laborales para todos los trabajadores.
El legislador, en este caso, dejó de lado una de las
características principales de toda norma, la generalidad y abstracción, para
favorecer a un grupo determinado de patronos: los que realizan actividades
sin ánimo de lucro, en desmedro de los derechos mínimos de sus
trabajadores. Actualmente, por ejemplo, el decreto 53 de 1952, reglamentario
del artículo 338 acusado, establece que los trabajadores de entidades sin ánimo
de lucro, sólo tienen derecho al cincuenta por ciento (50%) de las prestaciones
que recibe un trabajador de un patrono sometido al régimen general.
Es claro, dice el actor, que la ley reconozca
beneficios para esta clase de entidades, dada su naturaleza no lucrativa o
especulativa. Sin embargo, esos beneficios no pueden concederse con menoscabo
de los derechos de los trabajadores.
El numeral acusado desconoce, igualmente, los derechos
laborales reconocidos por los distintos tratados internacionales, en especial
los consagrados en la Carta Americana de Garantías Sociales o Declaración de
los Derechos Sociales del Trabajador.
Adicionalmente, y en relación con el numeral segundo,
señala que el Concordato aprobado por Colombia en 1974, no regula ningún
aspecto de carácter laboral. Por ello, no es posible que el numeral acusado
remita a una legislación que no existe.
Finalmente se pregunta si el Estado puede cumplir su
función de velar por la efectividad de los derechos de las personas, si se
permite que un aspecto tan relevante como las relaciones laborales, se regule
por una legislación distinta a la del Estado Colombiano.
C. INTERVENCIONES
Según informe secretarial del seis (6) de septiembre
del año en curso, el término de fijación en lista, para intervenir en defensa o
impugnación de las normas acusadas, transcurrió y venció en silencio.
D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Por medio del oficio número 517, del diez y
nueve (19) de octubre de 1994, el Procurador General de la Nación, doctor
Orlando Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor, solicitando a la Corte
Constitucional declarar INEXEQUIBLES los apartes demandados del
artículo 338 del Código Sustantivo de Trabajo.
El Ministerio Público hace el análisis de
la norma acusada, partiendo de los supuestos de hecho que ella regula. Pues, en
su concepto, los supuestos de hecho contemplados en el artículo 338, son
distintos. Por una parte, están los patronos con carácter de empresa y que
realizan actividades de carácter lucrativo y, por otra, los patronos que no
son empresa y cuyo objeto social, no es especulativo o lucrativo. Supuestos de
hecho que deben tener consecuencias jurídicas diversas.
Así, por ejemplo, en materia fiscal se han
reconocido, en favor de las fundaciones sin ánimo de lucro, incentivos que les
permiten desarrollar con mayor facilidad sus actividades, convirtiéndose, a su
vez, en un estímulo para ellos, sin que por ello pueda alegarse un desconocimiento
del derecho a la igualdad, por el trato diferencial frente a las empresas o
sociedad con fines especulativos.
Sin embargo, la facultad del legislador
para establecer consecuencias jurídicas diversas, según se trate de patronos
con ánimo de lucro o sin él, no opera en relación con los trabajadores, pues
ellas resultan discriminatorias y, por ende, contrarias a la Constitución,
porque sin importar cúal sea el objeto de la empresa o quién sea el patrono, su
posición no cambia. Por ello, los beneficios mínimos que consagra la
Constitución para los trabajadores, se aplican por igual a todos, sin importar
quién es o qué hace el patrono.
Así las cosas, la norma, en sus apartes
acusados, no sólo no es razonable, sino que resulta desproporcionada, pues buscó
beneficiar a unos patronos, consagrando una discriminación para un sector
diferente: los trabajadores.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Procede la Corte Constitucional a resolver sobre la
presente demanda, previas las siguientes consideraciones.
Primera.- Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de
este proceso, por estar dirigida la demanda contra una norma que hace parte de
un decreto legislativo, convertido, además, en legislación permanente
(numerales 4 y 7 del artículo 241 de la Constitución, y disposiciones
concordantes).
Segunda.- Facultad que el inciso primero del artículo
338, concede al Gobierno.
Lo primero que hay que decir en relación con la norma
demandada, consiste en que ella implica una especie de facultad extraordinaria
que el ejecutivo se confiere a sí mismo. Por este aspecto, es claro que ella
es contraria a la anterior Constitución, en cuya vigencia se dictó.
Para comenzar, es menester recordar que las facultades
extraordinarias al presidente de la república, de conformidad con el artículo
76, según la reforma de 1945, solamente las podía conferir el Congreso,
y temporalmente.
Aquí nos encontramos con unas facultades extraordinarias
que el Gobierno se concede a sí mismo, por medio de un decreto dictado
en virtud de la declaración del estado de sitio. Este es un primer vicio,
porque ostensiblemente se excedían los límites de los poderes que el estado de
excepción otorgaba al presidente. El, cuyas facultades se limitaban a la
suspensión de las leyes incompatibles con el estado de sitio, no podía
facultarse, en forma permanente, para legislar sobre asuntos reservados al
Congreso, como éste sobre el cual versa la norma acusada.
Pero, además, ni siquiera el Congreso de la República
habría podido otorgar una facultad extraordinaria como ésta, sin límite de
tiempo para su ejercicio.
Por estas razones, examinada, como corresponde
hacerlo, a la luz de la Constitución vigente cuando se dictó, la norma es
inexequible, y así habrá de declararlo la Corte en esta sentencia, sin
perjuicio del examen de su contenido, comparándolo ya con la Constitución
vigente.
Tercera.- Lo que se debate
Como ya se dijo, la demanda cuestiona la constitucionalidad
del artículo 338 del Código Sustantivo del Trabajo, en cuanto exceptúa a dos
categorías de trabajadores, para los efectos de las prestaciones sociales, del
régimen laboral ordinario. Tales trabajadores son los que prestan sus servicios
a los patronos que ejecutan actividades sin ánimo de lucro, y a las personas
sometidas a la legislación canónica según el Concordato.
En consecuencia, es menester examinar esta norma a la
luz de los textos que en la Constitución consagran la igualdad y la protección al
trabajo.
Cuarta.- Algunas reflexiones sobre la igualdad en lo
que tiene que ver con los trabajadores
El artículo 13 de la Constitución al consagrar la
igualdad, comienza por la declaración de que "Todas las personas nacen
libres e iguales ante la ley". Pero para que la igualdad no se reduzca a
un enunciado teórico, sin efectos en la práctica, la norma continúa diciendo
que "recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de
los mismos derechos, libertades y oportunidades..." Y concluye el inciso
primero con la prohibición de toda "discriminación por razones de sexo,
raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica".
El inciso segundo de la norma mencionada, establece
que el Estado promoverá "las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva y adoptará las medidas en favor de grupos discriminados o
marginados".
El que la igualdad deba ser "real y
efectiva" permite que la ley, en casos especiales, de un trato diferente a
algunas personas, siempre y cuando ello se justifique. La Corte ha sostenido
que cuando las diferencias son razonables y no contradicen normas
constitucionales, no puede hablarse de violación del principio establecido en
el artículo 13. Al respecto, esta Corporación ha expresado:
"Ese principio de la igualdad es
objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los iguales y de la
diferencia entre los desiguales. Se supera así el concepto de la igualdad de la
ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad
concreta, que concluye con el principio según el cual no se permite regulación
diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación a
supuestos distintos. Con este concepto sólo se autoriza un trato diferente si
está razonablemente justificado. Se supera también, con la igualdad material,
el igualitarismo o simple igualdad matemática.( Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-221 de 1992. Magistrado Ponente, doctor Alejandro Martínez
Caballero.)
En tratándose del trabajo, el artículo 53 se refiere a
una de las aplicaciones concretas del artículo 13: la igualdad de
oportunidades para los trabajadores. Esta igualdad implica que el
trabajador, en lo relativo a su retribución, depende de sus habilidades y de la
labor que desempeña, y no de las condiciones o circunstancias de su patrono.
Este es el fundamento de una de las máximas del derecho laboral: a trabajo
igual, salario igual.
En conclusión, la Constitución no autoriza el que
la condición o las circunstancias particulares del patrono se conviertan en
factores de tratos desiguales, en perjuicio de los trabajadores.
Quinta.- El derecho al trabajo
Según el artículo 25 de la Constitución, "El
trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades,
de la especial protección del Estado". Además, "toda persona tiene
derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas".
Del texto transcrito deben destacarse, en esta
sentencia, dos aspectos: el primero, la "especial protección" que el
Estado debe otorgar al trabajador. ¿Protección para qué? Para que en relación
con él se garanticen "los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución". Principios entre los cuales cabe destacar el de la
igualdad, ya examinado. Derechos, como el que tiene toda persona a un trabajo
en condiciones dignas y justas. Y deberes, como el de la solidaridad social, en
virtud del cual todos estamos obligados a promover el bienestar general, que en
alguna forma contribuye al bienestar de cada uno.
El segundo aspecto es el derecho a un trabajo en
condiciones dignas y justas. A este respecto, son pertinentes estos
comentarios.
El calificativo de dignas que se da a las condiciones
del trabajo, hay que entenderlo como derivado de la dignidad propia del ser humano.
Y si éste, en el plano jurídico, es igual a todos sus semejantes, no tiene
sentido el que en abstracto las condiciones del trabajo, en particular su
retribución, sean diferentes. Ello implicaría el que la dignidad misma fuera
mensurable, al punto de afirmar que unas personas tienen más dignidad que
otras. Pretensión inaceptable a la luz de las leyes que nos rigen.
Viniendo al tema de la justicia, ¿serán, acaso, justas
las condiciones desfavorables de un trabajo, basadas solamente en factores
propios del patrono y ajenos al trabajador y a la labor que realiza? Entre dos
trabajadores que ejecuten el mismo trabajo, uno de los cuales sirve a uno de
los patronos a que se refiere el artículo 338, y el otro a un patrono sometido
al régimen general, ¿cómo aceptar que son justas las condiciones desfavorables
del primero?
En síntesis, la norma acusada no interpreta los
artículos 25 y 53 de la Constitución; por el contrario, los contradice.
Sexta.- Los patronos que ejecutan actividades sin
ánimo de lucro: el Estado puede estimular sus actividades, sin perjuicio de los
derechos de los trabajadores.
El artículo 338, en lo que se refiere a los patronos
que ejecutan actividades sin ánimo de lucro, obedeció a la finalidad de darles
un tratamiento favorable, en razón de las tareas que ordinariamente cumplen en
bien de la comunidad. Esto es especialmente acertado si se piensa en las
corporaciones y fundaciones de beneficencia pública reglamentadas por el título
XXXVI del Libro Primero del Código Civil.
En lo relativo a las personas sometidas a la
legislación canónica, la norma se explica en razón de la mayoría católica que
existe en el país, y por la creencia de que las prácticas religiosas ayudan a
mantener el orden social, y, por lo mismo, contribuyen al bienestar colectivo.
Pero si el Estado quiere estimular determinadas
actividades, debe hacerlo a su costa, no a costa de algunos individuos. Los
incentivos tributarios, por ejemplo, corren finalmente por cuenta de toda la
comunidad. Y cuando se conceden a las personas jurídicas que trabajan al
servicio de intereses generales, sin ánimo de lucro, tales incentivos son
justos, tanto si se mira su finalidad como si se piensa en que a la postre los
paga la comunidad, que es la beneficiaria de las tareas que se estimulan.
Lo que no tiene justificación a la luz de la
Constitución, es conceder ventajas a algunos patronos en desmedro de ciertos
trabajadores. Estos no tienen por qué pagar los favores que el Estado otorgue a
sus patronos. Pues, se repite, la retribución que el trabajador reciba, debe
corresponder a sus aptitudes y a la labor que desempeña.
No hay que olvidar, por otra parte, que la ausencia
del ánimo de lucro se predica de las personas que son miembros de una
asociación o corporación, pero no de ésta en sí misma considerada. Algunas de
ellas están dedicadas a actividades de alta rentabilidad, que les permiten
acumular riquezas. No están, en consecuencia, en incapacidad de retribuir
normalmente a sus trabajadores.
Y lo mismo, en general, podría decirse en relación con
los estímulos que el mismo Estado puede otorgar a la pequeña y mediana empresa,
y a las organizaciones de carácter solidario. Tales estímulos, en abstracto,
podrían consistir en exenciones o rebajas tributarias, o en regulaciones
crediticias. Todo con el fin de impedir la concentración de la riqueza.
Séptima.- El concordato aprobado por la ley 20 de 1974
no contempla los asuntos laborales
Como bien lo anota el actor, el Concordato aprobado
por la ley 20 de 1974, no menciona las relaciones laborales entre la Iglesia y
los trabajadores a su servicio, o al servicio de las personas sometidas al
derecho canónico. Tampoco puede, pues, sostenerse que la parte final del
artículo 338 tenga su fundamento en el Concordato, o más exactamente en las
normas de éste no declaradas inexequibles.
Octava.- Conclusiones en cuanto a los apartes acusados
del artículo 338
Por los motivos expuestos, la Corte declarará
inexequibles los apartes demandados del artículo 338 del Código Sustantivo del
Trabajo.
Novena.- Unidad normativa
Al estudiar los cargos contra el artículo 338, la
Corte encuentra necesario hacer la unidad normativa en relación con el inciso
primero del artículo 252, cuyo texto es el siguiente:
"Cesantía restringida. Los trabajadores
del servicio doméstico, los de empresas industriales de capital inferior a
veinte mil pesos ($20.000) y los de empresas agrícolas, ganaderas y forestales
de capital inferior a sesenta mil pesos ($60.000), tienen derecho a un auxilio
de cesantía equivalente a quince (15) días de salario por cada año de servicios
y proporcionalmente por fracciones de año; pero en lo demás quedan sujetos a
las normas sobre este auxilio".
Algunas de las razones que se adujeron sobre la
inconstitucionalidad de los partes demandado del artículo 338, llevan a afirmar
lo mismo en relación con la restricción contenida en el numeral 1 del artículo
252, como es ostensible. A tales razones pueden agregarse éstas.
La primera, que si el servicio doméstico es un lujo,
quienes lo disfrutan deben pagarlo en forma semejante a como se remunera a
todos los trabajadores.
La segunda, que la limitación del auxilio de cesantía
se opone a la elevación del nivel de vida de los servidores domésticos,
elevación impuesta por la solidaridad social.
Por lo dicho, se declarará inexequible el numeral 1
del artículo 252, salvo su parte final que reza: "pero en lo demás quedan
sujetos a las normas sobre este auxilio".
En cuanto al numeral 2, que establece que el auxilio
de cesantía de los trabajadores del servicio doméstico sólo se liquidará sobre
el salario que reciban en dinero, la Corte estima que es una limitación
razonable que no es contraria a la Constitución. A esta conclusión se llega si
se analizan las condiciones en que se presta esta clase de servicios, y en
especial la dificultad práctica de dar un tratamiento uniforme a lo que se
recibe como salario en especie. Además, podría llegarse al resultado no querido
de desmejorar las condiciones de vida de los mismos trabajadores del servicio
doméstico, ante el temor por la cuantificación de todo lo que integra el
salario en especie.
Y también es razonable la disposición del literal b)
del artículo 162 del Código Sustantivo del Trabajo, que excluye de la
regulación sobre jornada máxima legal a los trabajadores del servicio
doméstico. Esto, por las características propias de esta modalidad de trabajo.
En cuanto al artículo 306 del mismo Código Sustantivo
de Trabajo que establece la prima de servicios únicamente para los
trabajadores de las empresas de carácter permanente, tampoco encuentra la Corte
que sea contrario a la Constitución en cuanto priva de tal prima a los
trabajadores del servicio doméstico. Esto, por la sencilla razón del origen de
la prima de servicios, que, como lo dice la norma citada, sustituyó la
participación de utilidades y la prima de beneficios establecidas en
legislación anterior. Es claro que el hogar, la familia, no es una empresa y no
genera utilidades.
Y también es razonable que el artículo 103 establezca
que a los choferes de servicio familiar se les aplican las normas
correspondientes al servicio doméstico, salvo a lo relativo a cesantías,
vacaciones remuneradas y auxilio en caso de enfermedad no profesional, que se
les liquidarán en la forma ordinaria. Que la regulación sobre jornada máxima
legal no los cobije, por ejemplo, es aspecto acorde con la manera como se
cumple su trabajo.
En conclusión, la declaración de inexequibilidad se
limitará al numeral 1 del artículo 252, con excepción de la última frase del
mismo.
III.- Decisión
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase INEXEQUIBLE el siguiente aparte del
numeral 1 del artículo 338 del Código Sustantivo del Trabajo: "...pero
para los efectos de las prestaciones sociales a que están obligados, el
Gobierno puede efectuar la clasificación de estos patronos y señalar la
proporción o cuantía de dichas prestaciones".
Segundo.- Declárase INEXEQUIBLE el numeral 2 del mismo artículo 338 del
Código Sustantivo del Trabajo, que reza: "2. Lo dispuesto en este
artículo no será aplicable a aquellas personas que, de acuerdo con el
Concordato, están sometidas a la legislación canónica".
Tercero.- Declárase INEXEQUIBLE el numeral 1 del artículo
252 del Código Sustantivo del Trabajo, en la parte que dice:
"Los trabajadores del servicio doméstico, los de
empresas industriales de capital inferior a veinte mil pesos ($20.000) y los de
empresas agrícolas, ganaderas o forestales de capital inferior a sesenta mil
pesos ($60.000) tienen derecho a un auxilio de cesantía equivalente a quince
(15) días de salario por cada año de servicios y proporcionalmente por
fracciones de año".
Notifíquese, cópiese, publíquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
653 | C-052-95
Sentencia No
Sentencia No. C-052/95
COSA JUZGADA
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-No
declaratoria de impedimento
La actuación
asumida por el Procurador General de la Nación, de no declararse impedido para
conceptuar dentro del presente proceso, a pesar de haber intervenido, cuando se
desempeñaba como Senador de la República, en el trámite de la ley 100 de 1993,
no constituye irregularidad alguna, pues existiendo cosa juzgada no había
materia sobre la cual pudiera pronunciarse el citado funcionario, porque en
estos eventos su labor se limita a solicitar a la Corte que esté a lo ya
resuelto. Siendo así, su proceder se halla plenamente justificado y es acorde
con los principios de la prevalencia del derecho sustancial y de economía
procesal.
REF.: Expediente
No. D-677
Norma acusada: ley
100 de 1993
Demandante: Humberto
de Jesús Longas Londoño
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ
Acta No.
Santafé de Bogotá, D.C., dieciseis (16) de
febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad el ciudadano HUMBERTO DE JESUS LONGAS LONDOÑO, acude ante
esta Corporación con solicitud de que se declare inexequible la ley 100 de
1993, por haberse expedido mediante un trámite distinto al que le corresponde.
A la demanda se le imprimió el trámite
constitucional y legal estatuído, y una vez recibido el concepto fiscal,
procede la Corte a decidir.
II. EL ORDENAMIENTO ACUSADO
Dada la extensión de la ley 100 de 1993
"Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan
otras disposiciones", no es necesario transcribir su texto.
III. LA DEMANDA.
Manifiesta el demandante, que la seguridad
social además de ser un servicio público de carácter obligatorio que debe
prestarse bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, es un derecho
fundamental, como lo ha venido sosteniendo esta Corporación en reiterados
fallos (T-02/92, T-08/92, T-426/92, etc).
Que conforme al artículo 44 de la Carta, la
seguridad social es un derecho fundamental de los niños; y un servicio que el
Estado debe garantizar a las personas de la tercera edad (art. 46 ibidem).
Que el artículo 152 de la Constitución, al
señalar las materias que deben regularse mediante leyes estatutarias, incluye
los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y
recursos para su protección.
Que siendo la seguridad social un derecho
fundamental, la ley 100 de 1993 es inconstitucional, pues ha debido expedirse
siguiendo el trámite de ley estatutaria y no ordinaria, como en efecto
aconteció, lo que acarrea violación de los artículos 152-a, 153 y 241-8 del
Estatuto Supremo.
IV. INTERVENCION CIUDADANA
a.- El ciudadano JESUS VALLEJO MEJIA
presenta un escrito para impugnar la demanda, "porque si bien es cierto
que en la Ley 100 de 1993 se tomaron disposiciones sobre derechos que la
jurisprudencia de la H. Corte Constitucional ha considerado como fundamentales,
no estamos en presencia de una ley estatutaria".
Y agrega, que en la ley 100 de 1993 se
regula en forma "exhaustiva y casuística" eventos ligados a los
derechos fundamentales, pero no principios generales cuyo desarrollo abstracto
sería tema de ley estatutaria.
La seguridad social, "amén de sus
aspectos que se ubican dentro de la categoría de los derechos fundamentales, es
un servicio público que, según el artículo 48 de la Constitución
Política, es de carácter obligatorio y se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley, la
cual dispondrá sobre la forma de prestación de los servicios respectivos y su
prestación por entidades públicas o privadas. Se ve a las claras entonces que
es la ley ordinaria el medio jurídico previsto específicamente por la
Constitución para el ordenamiento de la prestación de este servicio público,
según el artículo 48 mencionado, pues si el Constituyente hubiese pretendido
que todas estas medidas se tomasen por ley estatutaria así lo habría
dicho".
b.- El Ministro de Trabajo y Seguridad
Social, obrando por medio de apoderado, expone las razones, que a su juicio,
justifican la constitucionalidad de la ley acusada, así:
Las leyes estatutarias desarrollan aspectos
de los derechos fundamentales que podrían haber sido regulados por la
Constitución, pero que para evitar convertirse en un ordenamiento
reglamentario, los delegó al legislador, quien debe expedirlos con valor
constitucional y sujetándose a un trámite más exigente y riguroso. Por tanto,
"se requerirá de una ley estatutaria sólo en aquellos casos en que sea
necesaria una regulación que defina un derecho con rango constitucional o
establezca un procedimiento especial para su protección".
La ley 100 de 1993 se expidió con base en
la facultad que se le concede al Congreso en el numeral 23 del artículo 150 de
la Carta, para regular los servicios públicos, dentro de los cuales se
encuentra la seguridad social; y por tanto, de llegar a "aceptarse que es
un derecho fundamental, debemos precisar que se trata tan sólo de uno de los
aspectos de la seguridad social pues de otro lado tiene la naturaleza de
servicio público".
Y concluye, diciendo que la ley 100 es
exequible, ya que "se ocupa de regular las obligaciones de las
instituciones encargadas de prestar el servicio público de la seguridad social
y no del contenido y alcance del derecho de la persona a acceder a este
servicio.... La seguridad social es un servicio público y un derecho
fundamental conexo. En cuanto a servicio público la ley debe regular las
obligaciones del Estado y las instituciones que lo prestan, mientras que en
relación con el derecho una ley estatutaria podrá desarrollarlo y establecer
los procedimientos de protección".
V. CONCEPTO FISCAL.
El Procurador General de la Nación
manifiesta, en oficio No. 510 del 5 de octubre de 1994, que como esta
Corporación mediante la sentencia C-408 del 15 de septiembre de 1994, declaró
exequible la ley 100 de 1993, al considerar que "no era necesario que el
Congreso le diera el trámite de ley estatutaria", cargo idéntico al que en
esta oportunidad se formula, se presenta el fenómeno procesal de la cosa
juzgada constitucional, que obliga a la Corte a estar a lo allí resuelto.
Sin embargo, considera conveniente anotar,
que a pesar de que ha venido declarándose impedido para conceptuar dentro de
los procesos en los que se demanda la ley 100 de 1993, por haber sido Senador
de la República en el periodo en que se tramitó y expidió dicha ley, en esta
ocasión no lo cree necesario, porque "al haber operado el fenómeno
procesal de la cosa juzgada constitucional respecto de las normas que
actualmente se acusan, es inútil poner de presente su intervención anterior,
puesto que en esta oportunidad no hará ningún pronunciamiento sobre el mérito
de lo impugnado y se limitará a solicitar a ese Alto Tribunal estarse a lo
resuelto en la prenombrada sentencia".
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
a.- Competencia.
Por dirigirse la demanda contra una Ley de
la República, compete a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad,
de conformidad con lo ordenado por el numeral 4o. del artículo 241 de la
Constitución.
b.- Cosa Juzgada.
Ciertamente, como lo sostiene el Procurador
General de la Nación, esta Corporación ya emitió pronunciamiento sobre el punto
de debate, como consta en la sentencia C-408 del 15 de septiembre de 1994, en
la que resolvió "declarar exequible la ley 100 de 1993, en cuanto no era
necesario que el Congreso le diera el trámite de ley estatutaria".
Vale la pena recordar los siguientes
apartes del fallo en mención:
"Cuando de la regulación
de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice mediante una
ley estatutaria, debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al
núcleo esencial de ese derecho, ya que se dejaría, según interpretación
contraria, a la ley ordinaria, regla general legislativa, sin la posibilidad de
existir; toda vez, que, se repite, de algún modo, toda la legislación de manera
más o menos lejana, se encuentra vinculada con los derechos
fundamentales."
".....
"La Carta
dispone la facultad del legislador para regular los contenidos de la seguridad
social, entendiendo por tal, a un tiempo, un 'servicio público de carácter
obligatorio' y 'un derecho irrenunciable'. Técnicamente esta antinomia resulta
irreconcialiable. Sin embargo, la interpretación integradora de distintos
elementos concurrentes en determinadas realidades constitucionales, permite
afirmar que la seguridad social es un derecho de la persona que se materializa
mediante la prestación de un servicio público de carácter obligatorio".
".....
"Revisados los
contenidos de la ley 100 se observa que entre ellos no existen regulaciones que
amplíen o limiten los contenidos de su núcleo esencial, que pudieran hacer
parte de la Constitución, sino que, se aprecian en ella elementos que haciendo
parte de ese derecho fundamental, por su carácter reglamentario pueden ser
objeto de las competencias propias del legislador ordinario.
".....
"Es claro para
la Corte que esta normatividad sobre la seguridad social, no debe ser objeto de
reglamentación mediante la vía legal exceptiva de las leyes estatutarias por no
corresponder a los elementos de derechos fundamentales que quiso el
Constituyente someter a dicha categoría legal, por tratarse de elementos de
tipo asistencial que provienen, en oportunidades, de la existencia de una
relación laboral, y en otras de la simple participación en el cuerpo social, y
derechos gratuitos en oportunidades y onerosos en la mayoría de los casos. La
gratuidad, no puede entenderse, en los titulares de estos derechos, como un
ingrediente que pueda mutar la naturaleza de los mismos para transformarlos en
derechos fundamentales; pues no son más que desarrollos de contenidos propios
del Estado Social de Derecho". (M.P. Fabio Morón Díaz).
Ante esta circunstancia, se ha operado el
fenómeno procesal de la cosa juzgada constitucional que impide a la Corte
volver sobre la misma norma declarada exequible, en consecuencia, sólo resta
ordenar que se esté a lo decidido en el fallo precitado.
Pero antes de terminar, debe la Corte
señalar que la actuación asumida por el Procurador General de la Nación, de no
declararse impedido para conceptuar dentro del presente proceso, a pesar de
haber intervenido, cuando se desempeñaba como Senador de la República, en el
trámite de la ley 100 de 1993, no constituye irregularidad alguna, pues
existiendo cosa juzgada no había materia sobre la cual pudiera pronunciarse el
citado funcionario, porque en estos eventos su labor se limita a solicitar a la
Corte que esté a lo ya resuelto. Siendo así, su proceder se halla plenamente
justificado y es acorde con los principios de la prevalencia del derecho
sustancial y de economía procesal.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Nacional,
R
E S U E L V E :
ESTAR A LO DECIDIDO en la sentencia No.
C-408 del 15 de septiembre de 1994, que declaró exequible la ley 100 de 1993,
por no requerir trámite de ley estatutaria.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JORGE ARANGO
MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
654 | C-053-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-053/95
DERECHO A LA
INFORMACION EN INSTITUCIONES FINANCIERAS
La actividad que
desarrollan las instituciones financieras y, en general, las personas y
empresas que actúan en el mercado financiero y en el de valores, es de interés
público (CP art. 335). La adecuada tutela del anotado interés, exige conferir a
los miembros de la comunidad un derecho a la información relevante - en
términos de mercado - proveniente de aquéllas.
FOGAFIN-Reserva de información
La reserva de
información para las instituciones financieras, tiene naturaleza legal y lejos
de ser absoluta es relativa, pues, su extensión es variable y depende del
interés público que determine el legislador. Dado que los mercados financiero y
de valores se rigen por el principio de publicidad en consonancia con la
importancia constitucional de tal actividad, como regla general, la reserva de
informaciones, a la que se refiere la ley, sólo puede tener por objeto aquéllas
informaciones que obtenga la entidad estatal y que por su naturaleza conciernan
únicamente a la institución financiera y carezcan de relevancia financiera
externa.
FOGAFIN-Naturaleza
La Corte
considera que la naturaleza de entidad estatal del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras - reconocida en la ley y en la jurisprudencia, lo
convierte en sujeto pasivo del derecho a acceder a los documentos públicos que
la Constitución reconoce a todas las personas, salvo los casos que establezca
la ley. En el plano legal, cabe anotar, que el Fondo, en su condición de
persona jurídica de derecho público, no escapa al mandato general de publicidad
regulado en la Ley 57 de 1985, de cuya interpretación sistemática ha deducido
esta Corte que "documento público es todo documento que repose en las
oficinas públicas, entendiendo por éstas las que expresamente están enumeradas
en su propio texto"
DERECHO DE ACCESO
A DOCUMENTOS PUBLICOS/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA
La regla general
de acceso a la documentación pública, es condición de posibilidad de la
libertad de expresión, que no puede ejercitarse en su plenitud sin un
conocimiento oportuno, completo y veraz de los hechos y actuaciones públicas.
Se agrega a lo anterior que el fin esencial del Estado de "facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la nación" (CP art. 2),
no podría alcanzarse si rigiera el principio opuesto al de la publicidad.
Teniendo en cuenta el mencionado fin esencial del Estado, pensado en términos
de un ciudadano activo, deliberante, autónomo y crítico, el artículo 209 de la
CP, se refiere a la "publicidad" como característica básica de la
función administrativa. No es difícil descubrir que la segunda parte de la
norma acusada invierte el principio constitucional de la publicidad, que de ser
la regla general, pasa a convertirse en la excepción: "En general, el
fondo gozará de reserva.
REF: Demanda Nº
D-682
Actor: MAXIMILIANO ECHEVERRI MARULANDA.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 322 numeral 3° del Decreto 663 de 1993
"por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero y se modifica su titulación y numeración"
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Febrero diecisésis (16) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Aprobado por Acta Nº
05
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Jorge Arango Mejía y por los
Magistrados, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de constitucionalidad del numeral tercero (3°) del artículo 322 del
Decreto 663 de 1993, "por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración".
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
El tenor literal de
la norma es el siguiente:
DECRETO NUMERO 663 DE 1993
(abril 5)
"Por medio del cual se actualiza el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y
numeración"
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA.
DECRETA:
Artículo 322.
Prerrogativas y limitaciones
1.
Prerrogativas del Fondo. Para el conveniente y eficaz logro de sus objetivos,
el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras gozará de las siguientes
prerrogativas:
(...)
3. Reserva
de información. El Fondo de Garantías de Instituciones financieras estará
obligado a guardar reserva sobre las informaciones que exija a las
instituciones financieras inscritas, salvo en los casos previstos en la
Constitución y en la ley. En general, el fondo gozará de reserva sobre sus
papeles, libros y correspondencia".
(Se subraya la parte
demandada)
II. ANTECEDENTES
A.- Preliminares
1. El Presidente
de la República expidió el Decreto 663 de 1993, publicado en el Diario Oficial
N° 40.820 de abril 5 de 1993, en ejercicio de las facultades conferidas en el
artículo 36 de la Ley 35 de 1993.
2. El ciudadano
Maximiliano Echeverri Marulanda instauró demanda de inconstitucionalidad
parcial contra el artículo 322 del Decreto 663 de 1993, por considerarlo
violatorio de los artículos 23 y 74 de la Constitución.
3. El doctor
Guillermo Jiménez Montiel, en calidad de apoderado del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, presentó en término, escrito de defensa de la norma
acusada. El doctor Antonio José Nuñez Trujillo, quien actúa como apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentó, extemporáneamente, memorial
de oposición a los cargos.
4. El Procurador
General de la Nación solicita a la Corporación que declare la exequibilidad de
la norma acusada.
B. Cargo por
violación de los artículos 23 y 74 de la C.P.
1. Sustentación
del cargo
(1) La norma
demandada eleva a reserva "toda la actividad de un ente público [Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras], sin limitación alguna". El
artículo 74 de la CP establece el principio general de publicidad de las
actuaciones públicas - en lo relativo a su trasunto documentario -, el cual
sólo excepcionalmente puede ser restringido en "los casos que establezca
la ley". La disposición analizada invierte la relación puesta por el
Constituyente entre la regla y la excepción: la reserva se convierte en
principio y la publicidad en excepción. De este modo, aparte de modificar el
diseño constitucional, se restringen indebida y absolutamente los derechos
fundamentales de petición y de información.
(2) La conveniencia
y la moralidad públicas se desatienden si la actividad de una entidad estatal
es sustraída del examen ciudadano y del ejercicio de los derechos
fundamentales. Las funciones del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, revisten interés general y no hay razón para que se mantengan bajo
el secreto y el misterio.
2. Posición del
Procurador General de la Nación
A juicio del
Procurador General de la nación, la norma demandada es exequible por las
siguientes razones.
(1) Desde una óptica
política - centrada en las necesidades de legitimidad y transparencia del poder
-, el principio de publicidad se impone sobre el de reserva. Jurídicamente, sin
embargo, dependiendo del interés en juego, adquiere relevancia uno u otro
principio. En este campo, la consagración de diversos derechos constitucionales
(CP arts. 18, 19, 20, 40 y 74) se erige en fuente normativa para la
fundamentación de imperativos de publicidad, en tanto que la paralela garantía
de otros derechos de la misma estirpe (CP arts. 15 y 18) reclama la
fundamentación de imperativos de reserva.
(2) La equilibrada
dialéctica constitucional entre publicidad y reserva, proyectada en la esfera
de la regulación estatal, se resuelve en una tensión en la que intervienen esos
dos elementos. El primero como regla y el segundo como excepción. Así se
desprende de lo previsto en el artículo 74 de la CP, que corrobora en el plano
legal, el artículo 12 de la Ley 57 de 1985, a cuyo tenor "toda persona
tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y
a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan
carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a
la defensa o seguridad nacional".
(3) La norma acusada
no configura una reserva incondicional, pues, se limita a postular un principio
"general", que deja espacios para el ejercicio de los derechos de
petición e información. En todo caso, la actuación de la entidad que se
manifieste a través de la expedición de actos administrativos, tiene carácter
público y puede ser objeto de conocimiento particular o general.
(4) El régimen de
reserva que se crea en favor del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, constituye una excepción válida al principio de publicidad. En
efecto, la labor de la entidad es básicamente preventiva y se nutre de
informaciones que recibe de "otros", "reservada para terceros
por la ley mercantil, mas no para el estado en la labor intervencionista que la
misma Constitución le autoriza". Empero, se advierte, en los términos de
la ley 57 de 1985, por la vía de la insistencia ante el Tribunal Contencioso
respectivo, cabe impugnar la "negación de la autoridad para el acceso a
determinados documentos".
3. Posición del
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
El Fondo impugna la
demanda, con base en los argumentos que se sintetizan a continuación.
(1) La primera parte
de la norma acusada, se ajusta al artículo 15 de la CP que garantiza el derecho
a la intimidad documentaria. Las informaciones y documentos amparados por
reserva, que la entidad pública conozca en su condición de ente interventor,
deben mantener este carácter. La reserva que se establece en la segunda parte
de la disposición demandada, se justifica a la luz del artículo 74 que faculta
a la ley para señalar las situaciones o eventos que han de someterse a reserva,
de acuerdo con criterios de conveniencia u oportunidad que corresponde señalar
con autoridad únicamente al legislador. La expresión "casos", no se
refiere a ciertos documentos específicos, "sino a ciertos eventos, sea en función
de la entidad o de la naturaleza de los documentos, o de otros criterios que no
contravengan la Constitución".
(2) Analizadas las
funciones asignadas al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras -
directamente vinculadas con el orden público económico -, se descubre que su
naturaleza "es tal que la ley ha considerado necesario mantener este tipo
de actuaciones bajo reserva con el fin de preservar la confianza de ahorradores
y depositantes". En algunos casos, la revelación de información sobre el
quebranto patrimonial de una entidad financiera, podría conducir a retiros
masivos, lo que acarrearía graves perjuicios a ahorradores y depositantes y a
la virtual "desaparición de una empresa". La prerrogativa de la
reserva, es indispensable para el eficaz ejercicio de las competencias
atribuidas al Fondo.
4. Posición del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Con los siguientes
argumentos se opone el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
a la declaratoria de inexequibilidad solicitada.
(1) El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, ya había con anterioridad introducido una
distinción útil aplicable al caso, que consiste en diferenciar los actos
administrativos expedidos por el Fondo, sujetos a publicidad, y las operaciones
financieras o negocios jurídicos que celebra, regidos por el derecho privado,
los cuales tienen carácter reservado y se asimilan, según el criterio del
ciudadano interviniente, a "actos de trámite que no han definido situación
jurídica alguna".
(2) Los derechos de
los ahorradores - a la buena fe, a la competencia económica transparente, a la
iniciativa privada dentro de los límites del bien común y a que el orden
público económico sea sinónimo de seguridad y confianza -, justifican la
restricción de acceso a la documentación en poder del Fondo que sirva de base a
la toma de decisiones financieras. Se anota que su conocimiento, es una de las
causas de los pánicos económicos.
III. FUNDAMENTOS
Competencia
1. Como quiera que
la demanda de inconstitucionalidad se endereza contra un artículo de un decreto
con fuerza de ley, esta Corte es competente para conocer de la misma (CP art.
241- 5).
Reserva de
información sobre informaciones que recibe el Fondo por parte de las
Instituciones Financieras inscritas
2. La primera parte
de la norma acusada impone al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras,
el deber de guardar reserva sobre las informaciones que exija a las
instituciones financieras inscritas, salvo los casos previstos en la
Constitución y la ley. La Corte analizará, en primer término, la
constitucionalidad de esta disposición.
En la demanda no se
esgrime un argumento específico que soporte la pretensión de inexequibilidad.
El apoderado del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, apoya la
constitucionalidad de la norma en el derecho a la intimidad documentaria del
que gozarían las instituciones financieras, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 15 de la CP.
3. El argumento que
aboga por la constitucionalidad toma en cuenta que el Fondo es una entidad
estatal, encargada, en los términos de su objeto, de intervenir y vigilar
instituciones financieras, las cuales para ese efecto no pueden oponer la
reserva de sus libros de contabilidad y demás documentos privados que, con esta
salvedad, mantienen su condición de reservados (CP art. 15). Dado que el
descubrimiento del sigilo privado es excepcional, según esta tesis, las
informaciones y documentos privados, en poder de la mencionada entidad estatal,
restarían por fuera del acceso público.
4. No cabe duda de
que la naturaleza estatal del Fondo y la función de intervención e inspección
que cumple en la economía, lo autorizan para exigir a las instituciones
financieras inscritas la presentación de sus libros de contabilidad y demás
documentos privados.
Se pregunta la Corte
si la reserva que cubre los documentos privados, puede, a través de la entidad
estatal que ejerce la inspección, vigilancia o intervención, descorrerse ante
el público. En este caso, las informaciones y documentos privados, en poder de
las entidades de control, podrían ser conocidas por parte de cualquier persona
interesada y, por tanto, la denominada reserva documentaria tendría sólo un
carácter relativo, circunscribiéndose únicamente a lo que permanece por fuera
de la materia objeto de publicidad.
5. A este respecto
es oportuno distinguir las personas ordinarias de las que se ocupan del
comercio y, particularmente, de la actividad financiera.
La contabilidad - si
se lleva - y demás documentos privados de una persona, deben revelarse ante el
Estado, en los casos que señala el último inciso del artículo 15 de la CP y en
los términos que señale la ley. Más allá de este deber, sus actos, hechos y
documentos privados, quedan cubiertos por el manto de la intimidad y, por esta
razón, se encuentran protegidos de todo género de intromisión pública o
privada.
Los comerciantes y,
especialmente, las instituciones financieras, realizan una actividad cuya
importancia, por sus efectos sociales, trasciende la esfera puramente personal.
Repárese en que las instituciones financieras, para sólo analizar esta
categoría de sujetos, captan, administran e invierten fondos provenientes del
ahorro público. Las vicisitudes, positivas o negativas, de estas empresas
repercuten en el desarrollo de la economía y directamente afectan el patrimonio
y el bienestar de los diferentes miembros de la comunidad (depositantes,
accionistas, pensionados, trabajadores etc.).
Las instituciones
financieras con su actividad crean una amplia e intensa zona de interacción
social y económica - de la cual derivan sus beneficios y sobre la cual se
proyectan sus falencias - a la que se superpone, como consecuencia necesaria,
un inmanente interés público que se erige en fuente legítima de exigencias de
información. A diferencia de las personas ordinarias, las que se examinan,
generan un mercado y se nutren del mismo, y en este contexto desarrollan, así
sea de manera difusa, un vínculo de confianza con el grupo social. En estas
condiciones, el público en general llega a adquirir un verdadero derecho a
conocer informaciones sobre hechos relevantes que, en uno u otro sentido,
puedan afectar a las instituciones en las que han depositado su confianza y
cuya negativa al socaire de la intimidad, pierde plausibilidad en cuanto
proviene de quienes por su posición y el interés que han creado no pueden
ocultar el estado en que se encuentran. Aquí el contenido y alcance de la
intimidad documentaria, no puede ser el mismo que el que pueden alegar en su
favor las personas no involucradas en esta actividad. La ley, en la medida del
interés público concernido, establecerá el grado de publicidad de los actos,
hechos y situaciones relativos a las instituciones financieras, como parte
integrante de la política estatal de intervención en el sector.
La imposibilidad de
que las personas aisladamente ejerzan el necesario control sobre las entidades
del sector financiero, sin necesidad de descalificar ni desestimular su
presencia en este menester, justifica la existencia de organismos estatales
especializados para llevarla a cabo. Uno de los principales objetivos de una
política de intervención estatal y que en toda su latitud corresponde al campo
semántico del concepto constitucional de "inspección y vigilancia",
es el de procurar que las entidades que realicen la actividad financiera, lo
hagan en condiciones de "seguridad y transparencia", como de otra
parte lo señala el ordenamiento positivo (DL 663 de 1993, art. 46-d).
En el Estado social
de derecho, la seguridad y la transparencia en el mercado financiero y de
valores, tiene como destinatario el público en general, pues ellas se orientan
a "facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y
en la vida económica (...)" (CP art. 2). Resulta inconcebible, insegura y
desconsideradamente paternalista, la política estatal que se reduzca a que sólo
el ente de control y vigilancia pueda retener las informaciones relevantes
sobre las instituciones financieras. El manejo y el destino del ahorro público,
interesa, en primer término, al mercado y a los ahorradores.
Lo anterior explica
que las normas que gobiernan la materia, no se limiten a establecer la reserva
para ciertos documentos, sino que, adicionalmente, den cuerpo a una política de
obligatoria información de la que es destinatario el público en general y no
solamente la entidad estatal de control. El repaso breve de estas normas es
ilustrativo.
Según el artículo
337-3 del D. 663 de 1993, "todos los informes de los inspectores y agentes
especiales serán comunicados confidencialmente y no podrán hacerse
públicos". Junto a esta restricción, se determina que uno de los
principales objetivos de la intervención del Estado en las actividades financiera
y aseguradora es el de que las operaciones de las entidades objeto de
intervención se realicen en adecuadas condiciones de seguridad y transparencia
(ibid, art. 46-d), para lo cual se asigna al Gobierno Nacional como instrumento
de intervención la función de dictar las normas "de divulgación de la
condición financiera de las entidades objeto de intervención y la
responsabilidad de las mismas y sus administradores sobre la veracidad y
fidelidad de la información respectiva" (ibid, art. 48-g). De otra parte,
entre las funciones de la Superintendencia Bancaria, se destacan las de
"velar porque las instituciones vigiladas suministren a los usuarios del
servicio la información necesaria para lograr la mayor transparencia en las
operaciones que realicen, de suerte que les permita, a través de elementos de
juicio claros y objetivos, escoger las mejores opciones del mercado"
(ibid, art. 325-3-7) y "publicar u ordenar la publicación de los estados
financieros e indicadores de las entidades sometidas a su control y vigilancia,
en los que se muestre la situación de cada una de éstas y la del sector en su
conjunto" (ibid, art. 325-3-28).
El estatuto orgánico
del mercado público de valores (D. 653 de 1993), por su parte, indica como uno
de los objetivos de la intervención que debe ejercer el Gobierno, es el de
procurar que las operaciones de las entidades vigiladas se realicen dentro de
las más amplias condiciones de transparencia y seguridad (ibid, art. 1.1.02,
lits. d y f). Al Gobierno le compete, de acuerdo con el estatuto,
"determinar las normas relativas a la responsabilidad de los emisores e
intermediarios de valores y sus administradores en la divulgación de la
condición financiera del emisor y la veracidad de la información respectiva
(ibid, art. 1.1.0.3, lit c). Con el objeto de garantizar el suministro de
adecuada información al mercado, se dispone en el estatuto el carácter público
del registro nacional de valores e intermediarios (ibid, art. 2.1.1.2), con la
salvedad de los documentos que por ministerio de la ley estén amparados por
reserva (ibid, art. 2.1.2.1). Adicionalmente, con ocasión de las ofertas
públicas de valores, a los emisores e intermediarios, se les exige la
revelación pública de informaciones completas sobre su situación financiera y
sus proyecciones futuras. Por fuera del sistema informativo público, las demás
informaciones que en ejercicio de sus funciones obtenga la superintendencia de
valores está cubiertas con reserva, la que no obstante puede levantarse
"en los casos en que la sala general del organismo considere indispensable
hacerlas públicas [las informaciones] para proteger la estabilidad y la
regularidad del mercado y para garantizar la defensa de los intereses de los
inversionistas" (ibid, art. 2.2.0.4).
De lo expuesto
pueden derivarse las siguientes conclusiones:
(1) Sobre las
instituciones financieras, emisores públicos de valores, intermediarios e
inversionistas institucionales, el Estado ejerce una función de permanente
intervención, en desarrollo de lo previsto en los artículos 150-8, 150-19-d,
150-21, 189-24, 189-25, 333, 334 y 335, entre otros.
(2) La actividad que
desarrollan las instituciones financieras y, en general, las personas y
empresas que actúan en el mercado financiero y en el de valores, es de interés
público (CP art. 335). La adecuada tutela del anotado interés, exige conferir a
los miembros de la comunidad un derecho a la información relevante - en
términos de mercado - proveniente de aquéllas.
(3) El anotado
interés público de las actividades analizadas, unido al derecho de todos a la
libre competencia económica (CP arts. 78 y 333) y a la defensa del ahorro
nacional, demandan que el público en general, en todo momento, pueda estar
suficientemente informado sobre la verdadera situación de las instituciones financieras
y demás operadores económicos que intervienen en el mercado y sobre la
veracidad de los datos que suministran.
(4) La zona de
interés público, sobre la cual incide de manera prevalente la política
intervencionista del Estado, requiere que a través de las entidades de control,
vigilancia e intervención, se estructure un sistema de información obligatoria
de carácter público referente a las instituciones financieras y demás personas
que componen el mercado, de modo que se conozca oportunamente toda la
información que sea relevante para adoptar - por parte de un ahorrador,
inversionista o usuario comunes - decisiones racionales. Esta zona de interés
público, coincide, de otra parte, con el campo de interacción social y
económica que crean las entidades financieras y en el que se insertan
activamente con el fin de obtener ganancias y, por ende, no pueden las mismas
negarse a divulgar las informaciones requeridas con base en un inexistente
derecho a la intimidad, al cual se opone el derecho a la información de los
interesados que sólo puede ignorarse a costa de despojar a la actividad de su
atributo de interés público dada por el Constituyente.
(5) Como quiera que
el objeto de las instituciones financieras, en su integridad, corresponde a un
interés público, el ámbito de reserva documentaria y del correlativo sigilo
gubernamental, sólo se obtiene luego de satisfacer las necesidades de
información y divulgación públicas a las cuales responden las leyes y demás
normas de intervención estatal en su propia actividad. En cierta medida, esta
circunstancia connatural a su objeto, homologa materialmente las instituciones
financieras a las entidades públicas, regidas por el principio de publicidad
(CP art. 209). La reserva de información como deber del Estado, únicamente
tiene sentido respecto de informaciones que sean ajenas a la zona de interés
público. Aún en este caso, admite excepciones cuando así lo demande el ordenado
desarrollo de esta actividad. En suma, la reserva de información para las
instituciones financieras, tiene naturaleza legal y lejos de ser absoluta es
relativa, pues, su extensión es variable y depende del interés público que
determine el legislador (CP art. 335).
6. Dado que los
mercados financiero y de valores se rigen por el principio de publicidad en
consonancia con la importancia constitucional de tal actividad, como regla
general, la reserva de informaciones, a la que se refiere la ley, sólo puede
tener por objeto aquéllas informaciones que obtenga la entidad estatal y que
por su naturaleza conciernan únicamente a la institución financiera y carezcan
de relevancia financiera externa. Con otras palabras, el ámbito de la reserva
es residual respecto del campo gobernado por la política legal de divulgación
obligatoria de informaciones. No obstante este carácter, como ya se advirtió,
es posible que la mencionada reserva, en ciertos casos, sufra excepciones, en
aras del interés general.
De acuerdo con lo
expuesto, concluye la Corte que la primera frase de la disposición demandada es
constitucional, sólo bajo el supuesto de que regula una situación excepcional
en el mercado financiero - que debe estar gobernado por el principio de
publicidad -, correspondiente a la reserva sobre informaciones y datos que por
su naturaleza material se encuentran por fuera de los mandatos legales de
divulgación pública.
Reserva sobre los
libros, papeles y correspondencia del Fondo
7. La segunda parte
de la norma acusada establece que "en general, el fondo gozará de reserva
sobre sus papeles, libros y correspondencia".
La Corte, en primer
término, analizará los argumentos esgrimidos en favor de la inexequibilidad del
precepto legal. Posteriormente, los que sustentan su exequibilidad.
7.1 El hecho de que
la actividad del Fondo sea básicamente preventiva, de suyo no justifica la
imposición de una reserva general sobre sus actividades. El derecho de acceso a
los documentos públicos (CP art. 74) y el principio de publicidad de la función
administrativa (CP art. 209), tienen carácter general y, en modo alguno, se
predican privativamente de la función pública sancionadora. El servicio de los
intereses generales, subyacente a ambas instituciones públicas, no está ausente
en la función preventiva. En todo caso, el Fondo también realiza importantes
tareas ejecutivas y remediales, luego de que el riesgo financiero se verifica.
7.2 La circunstancia
de que una entidad pública reciba información de "otros", no la
sustrae del principio de publicidad. En realidad, es difícil encontrar una
entidad pública que sea enteramente endógena o autárquica. Las entidades
públicas se mueven en un entorno institucional y social y de él reciben
informaciones que procesan de manera diversa con el objeto de suministrar otras
y tomar sus decisiones. La publicidad de la función administrativa se refiere
al proceso de despliegue de las competencias públicas, las que siempre tienen
un sentido de alteridad. Lo que es propio de la entidad pública, como sus
papeles, libros y correspondencia, acredita y revela el ejercicio de sus
atribuciones y no puede, en consecuencia, estar sujeto a reserva general,
simplemente porque en ellos se reflejan de una o de otra manera datos obtenidos
- en este caso - de las instituciones financieras. Cosa distinta es que una
información determinada esté sujeta a "reserva". Pero en este evento,
es dicho dato concreto el que ha de permanecer amparado por la reserva, no así
los restantes documentos y datos en poder de la entidad.
7.3 La confianza de
los ahorradores es proporcional al grado de transparencia del mercado. Ocultar
informaciones relevantes, acudiendo al mecanismo de la "reserva"
general, introduce un factor de perturbación e imperfección, que obra en
detrimento de la libre competencia y del interés general, establecidos por el
Constituyente como pautas supremas de la actividad económica y, en particular,
de la financiera. Detrás de esta pretensión, en apariencia paternalista, se
esconde la incredulidad en la racionalidad del ahorrador y, en general del
mercado, que se quiere suplir con la presencia del Estado como único
depositario de la información financiera. El interés general inherente a esta
actividad, impone el conocimiento público de los asuntos y situaciones
relativos a las instituciones financieras. La defensa del ahorro público se
asegura con la intervención del Estado, pero por tratarse de una materia que
afecta en primer término a los ahorradores y al mercado, no puede excluir su
participación, para lo cual resulta imperioso garantizar el acceso oportuno a la
información pertinente. Si, eventualmente, la defensa del ahorro público o la
viabilidad temporal de determinada empresa financiera, sólo fuere posible
recurriendo a la reserva informativa, más allá de la situación excepcional
cobijada con el sigilo, no se justifica que de manera general se incluyan en
esa categoría todos los documentos del Fondo. El argumento que se desecha, sin
embargo, se formula equivocadamente ya que la supuesta preservación de la
confianza pública que se obtiene mediante la reserva legal, en el precepto
demandado se refiere a la documentación del Fondo y no a la que se encuentra en
poder de las entidades privadas.
7.4 La Corte
considera que la naturaleza de entidad estatal del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras - reconocida en la ley (DL 663 de 1993, art. 316) y
en la jurisprudencia (Corte Suprema de Justicia, sentencia del 9 de junio de
1987. MP Dr. Fabio Morón Díaz) -, lo convierte en sujeto pasivo del derecho a
acceder a los documentos públicos que la Constitución reconoce a todas las
personas, salvo los casos que establezca la ley (CP art. 74).
En el plano legal,
cabe anotar, que el Fondo, en su condición de persona jurídica de derecho
público, no escapa al mandato general de publicidad regulado en la Ley 57 de
1985, de cuya interpretación sistemática ha deducido esta Corte que
"documento público es todo documento que repose en las oficinas públicas,
entendiendo por éstas las que expresamente están enumeradas en su propio
texto" (Corte Constitucional, sentencia T-473 del 14 de Julio de 1992. MP
Dr. Ciro Angarita Barón).
En la sentencia
citada, la Corte se pronunció sobre la noción de "documento público",
en los siguientes términos:
“Por último, la Ley
57 de 1985, regula la publicidad de los actos y documentos oficiales, pero no
define "documento público". Sin embargo, una interpretación
sistemática de la misma ley permite concluir que para ella, documento público
es todo documento que repose en las oficinas públicas, entendiendo por éstas
las que expresamente están enumeradas en su propio texto.
“Por supuesto, ella
misma contempla algunos casos en los que esos documentos, a pesar de reposar en
las oficinas públicas, están sometidos a reserva, condición ésta que nunca
podrá existir por más de treinta años. En otras palabras, esta ley define el
concepto de acuerdo al lugar donde se encuentre el documento, pues, su
ubicación más que su producción o contenido es lo que determina el carácter
público del documento.
“Puesto que en los
términos del artículo 74 de la Carta la noción de documento público no se
circunscribe, como se ve, al concepto restringido que consagre cualquiera de
las ramas del ordenamiento y, de consiguiente, no cuenta tanto el carácter del
sujeto o entidad que lo produce o la forma misma de su producción sino el hecho
objetivo de que no contenga datos que por expresa disposición de la ley deban
ser mantenidos en reserva, la noción cobija, por ejemplo, expedientes,
informes, estudios, cuentas, estadísticas, directivas, instrucciones,
circulares, notas y respuestas provenientes de entidades públicas acerca de la
interpretación del derecho o descripción de procedimientos administrativos,
pareceres u opiniones, previsiones y decisiones que revistan forma escrita,
registros sonoros o visuales, bancos de datos no personales, etc.
“A lo anterior, se
agrega el acceso a otros documentos cuyo carácter de públicos está determinado
por la conducta manifiesta de sus titulares o por la costumbre, sin que sea
requisito indispensable la presencia o concernimiento de la administración
pública. Siempre, eso sí, que no sea contra la ley o derecho ajeno.
“Es claro, por
tanto, que en la anterior situación bien pueden encontrarse documentos surgidos
de relaciones entre particulares cuyos titulares hayan decidido, formalmente o
por conducta concluyente, permitir su acceso al público”.
Se reúnen, a la luz
de las anteriores premisas, los dos requisitos para configurar de manera
incontrovertible al sujeto pasivo del derecho a acceder a los documentos
públicos: naturaleza pública de la entidad y calidad de "documento
público", predicable de la documentación en su poder. El hecho de que las
operaciones del Fondo se rijan por la ley y "por las normas de derecho
privado", en modo alguno lo sustrae del cumplimiento de los deberes
constitucionales que, como organismo público, tiene frente a las personas,
titulares de derechos fundamentales cuyo objeto consiste en acceder y conocer
la documentación pública que reposa en las oficinas públicas.
7.5 Las partes
analizan el artículo 74 de la CP y discuten acerca de la exacta naturaleza de
la relación entre la regla de publicidad y la excepción. A juicio de la Corte,
el texto de la norma constitucional, claramente establece como regla general la
publicidad y el acceso ciudadano a la documentación pública y, como excepción,
su reserva. La expresión "salvo los casos que establezca la ley",
tiene el sentido de excepción frente a la generalidad de la primera frase:
"Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos
públicos...".
No se trata de una
mera constatación de orden gramatical de las proposiciones utilizadas por el
Constituyente. El principio democrático y participativo, atributo esencial del
Estado colombiano, exige esa conclusión. En la democracia, la participación de
los miembros de la comunidad se extiende al conocimiento minucioso de la
conducta de los agentes y órganos del Estado, con miras a ejercer una estricta
vigilancia sobre su proceder y deducir la responsabilidad que les pueda caber
si se apartan de sus deberes constitucionales y legales. El presupuesto de los
derechos de participación que la Constitución reconoce a los ciudadanos,
requiere de la existencia de una opinión pública plenamente informada, la que
no puede formarse si la actividad pública se impregna de sigilo y se
desenvuelve en un clima de clandestinidad y misterio.
La mirada pública
puede quizá incomodar a los funcionarios, pero resulta esencial para el
mantenimiento del sistema democrático. De ahí que deba ser la regla y no la
excepción. La Corte, por esta razón, en varias oportunidades, ha puesto de
presente la conexidad del derecho a acceder a los documentos públicos, con los
derechos - igualmente fundamentales - de petición y de recibir información
veraz e imparcial (CP art. 20 y 23). En este sentido, también, la regla general
de acceso a la documentación pública, es condición de posibilidad de la
libertad de expresión, que no puede ejercitarse en su plenitud sin un
conocimiento oportuno, completo y veraz de los hechos y actuaciones públicas.
Se agrega a lo
anterior que el fin esencial del Estado de "facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la nación" (CP art. 2), no podría alcanzarse
si rigiera el principio opuesto al de la publicidad. Teniendo en cuenta el
mencionado fin esencial del Estado, pensado en términos de un ciudadano activo,
deliberante, autónomo y crítico, el artículo 209 de la CP, se refiere a la
"publicidad" como característica básica de la función administrativa.
7.6 No es difícil
descubrir que la segunda parte de la norma acusada invierte el principio
constitucional de la publicidad, que de ser la regla general, pasa a
convertirse en la excepción: "En general, el fondo gozará de
reserva..."
Las razones
expuestas en favor de la exequibilidad de la norma, podrían llevar al
Legislador a establecer, en determinados casos, tratándose del Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras, excepciones al principio general de
publicidad de su actuación, no así a cubrir bajo el manto del sigilo su entera
actividad, la cual necesariamente se refleja en sus papeles, libros y correspondencia.
Por el momento, deberán aplicarse las normas generales y especiales vigentes
que regulan la publicidad de los actos y documentos oficiales. Por lo demás,
consideraciones vagamente delineadas, como las de "orden público
económico", lejos de justificar, por vía general, una reserva, demuestran
la necesidad de implantar el principio de la publicidad en cuanto son
indicativas de la trascendencia social de esos asuntos y, por ende, de la
importancia de que el público sea informado al respecto. El manejo y la
utilización del ahorro y del dinero de los depositantes y ahorradores, lo mismo
que el ejercicio de las competencias de inspección, vigilancia e intervención
por parte de las autoridades, corresponden a una materia de interés público
que, como tal, no puede permanecer encubierta.
La frase analizada
de la norma, objeto de examen, será declarada inexequible por violar los
artículos 1, 2, 20, 23, 74 y 209 de la CP.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E:
PRIMERO.- DECLARAR INEXEQUIBLE el aparte
del artículo 322 numeral 3º del Decreto 663 de 1993 que dice “En general, el
fondo gozará de reserva sobre sus papeles, libros y correspondencia”.
SEGUNDO.-
DECLARAR EXEQUIBLE el
aparte del artículo 322 numeral 3º del Decreto 663 de 1993 que dice “Reserva
de información. El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras estará
obligado a guardar reserva sobre las informaciones que exija a las
instituciones financieras inscritas, salvo en los casos previstos en la Constitución
y en la ley”, bajo el entendido de que dicha reserva versa únicamente sobre
informaciones que por su naturaleza material conciernen únicamente a la
institución financiera en particular y, además, carecen de relevancia
financiera externa y se encuentran por fuera de los mandatos legales de
divulgación pública.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
655 | C-054-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-054/95
COSA JUZGADA
REFERENCIA:
Expediente D-684.
ACTOR:
Pedro Antonio
Herrera Miranda.
NORMA ACUSADA:
Artículo 142 de la
Ley 100 de 1993.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D. C., febrero diez y seis (16) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de la acción pública de
inconstitucionalidad, procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a
proferir el fallo correspondiente, en relación con la demanda de
inconstitucionalidad instaurada por el ciudadano Pedro Antonio Herrera Miranda,
contra el artículo 142 (parcial) de la Ley 100 de 1993.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
El texto de la norma
acusada es el siguiente:
"Artículo
142. Mesada Adicional para actuales pensionados. Los pensionados por
jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes de sectores públicos, oficial,
semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y del Instituto de
Seguros Sociales, así como los retirados y pensionados de las Fuerzas Militares
y de la Policía Nacional, cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido
antes del primero (1°) de enero de 1988, tendrán derecho al reconocimiento y
pago de treinta (30) días de la pensión que le corresponda a cada uno de ellos
por el régimen respectivo, que se cancelará con la mesada del mes de junio de
cada año, a partir de 1994.
Los pensionados
por vejez del orden nacional, beneficiarios de los ajustes ordenados en el
decreto 2108 de 1992, recibirán el reconocimiento y pago de los treinta días de
la mesada adicional sólo a partir de junio de 1996"
PARAGRAFO. Esta mesada adicional será pagada por quien
tenga a su cargo la cancelación de la pensión sin que exceda de quince (15)
veces el salario mínimo legal mensual".
III. LA DEMANDA.
Considera el
ciudadano Pedro Antonio Herrera Miranda, que el citado artículo es violatorio
del artículo 13 de la C.P., ya que "Si el Estado no ha podido garantizar
a los Pensionados del orden Nacional un sueldo adecuado a la solución de sus
necesidades reales, porque no existen estudios o presupuestos apropiados para
ello, tampoco puede el Estado, impedir el reconocimiento a los actuales
pensionados o retirados de las mesadas adicionales, reconocida en la ley 100 de
1993 y pagadera en el mes de junio en forma indiscriminada es decir para los
pensionados hasta el 1 de enero de 1988, y para los otros no, esto a mi modo de
ver constituye una odiosa desigualdad y una oscura discriminación violatoria
del concepto material de la igualdad ante la ley, que se predica de todos los
asociados".
"No puede el
legislador desconocer en forma simplista la igualdad de los pensionados y
retirados ante la Ley por lo tanto no le es permitido legislar en forma
parcializada es decir que la mesada adicional sea pagada a unos pensionados y a
otros no; esto atenta de paso contra la generalidad de la ley".
"La igualdad de
los pensionados y retirados ante la Ley debe ser real y no retórica demagógica,
debe considerarse para el caso que se examina como un derecho adquirido y no
como una expectativa para los pensionados y retirados después de 1988".
Afirma el actor que
de igual manera se viola el artículo 14 de la C.P., pues "... al excluir
la norma acusada a los pensionados y retirados después de 1988 en el fondo lo
que está manifestándose es que estos pensionados no son sujetos de derecho y
como consecuencia lógica no pueden gozar de los privilegios de la mencionada
norma. No puede haber legitimidad moral para semejante engendró legal".
Considera el actor
que el artículo demandado "... tiene efectos prospectivos, rige hacia el
futuro, por lo tanto no es justo el reconocimiento de ese beneficio sólo para
los que se pensionaron hasta 1988".
Continúa afirmando
que las leyes contrarias a la Constitución Nacional "... o a su espíritu
se desechará como insubsistente, ...", por lo tanto el artículo demandado
debe ser declarado inexequible.
De igual manera
considera violado el artículo 48 de la C.P.,",, ya que éste consagra la
seguridad social como un servicio público, sujeto a los principios de eficacia,
universalidad y solidaridad, que universalidad se puede observar en una norma
que consagra una odiosa discriminación entre los pensionados hasta 1988 y los
que se han pensionado después de esa fecha; como puede hablarse de solidaridad
frente a una norma que protege a unos y desprotege a otros, es decir unos, con
más derechos que otros frente al paternalismo del Estado".
Considera que el
pluricitado artículo es violatorio del Preámbulo de la Constitución, cuando
dice "Que la seguridad social es el conjunto de instituciones que buscan
la cobertura de la capacidad económica de los habitantes del Territorio
Nacional, este artículo acusado lesiona los intereses económicos de los
retirados y pensionados después de 1988. Es preciso indicar que dentro de las
finalidades del Estado expresados en la C.N. se contempla el aseguramiento de
la Justicia y el logro de un orden justo, como objetivos esenciales del Estado
de Derecho".
VI. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Señor Procurador
General de la Nación rindió su concepto de rigor y solicitó estarse a lo
resuelto en la sentencia C-409 de 1994, donde se declaró la INEXEQUIBILIDAD
PARCIAL del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, entre otros, por los siguientes
argumentos:
"En la
redacción del artículo 1421 de la ley 100 de 1993, el actor identifica una
suerte de desigualdad respecto de los pensionados con posterioridad al año de
1988, toda vez que la mesada adicional allí contemplada tiene como
beneficiarios a quienes hubiesen adquirido tal condición con anterioridad a
dicha fecha, situación que en su sentir, por no encontrar justificación alguna,
viola flagrantemente el Preámbulo y el artículo 13 de la Constitución
Política".
"Afirma
igualmente el libelista, que esa exclusión de los pensionados después de 1988
pone de presente que para el Estado, este grupo de personas no son sujetos de
derecho porque no pueden disfrutar del privilegio consignado en la norma
censurada, con lo cual se transgrede el artículo 14 de la Ley Fundamental que
le reconoce a toda persona el derecho al reconocimiento de su personalidad
jurídica".
"También alega,
que en la medida en que la discriminación de que trata el precepto cuestionado
coloca en situación de desprotección a un sector de los pensionados, se
contraviene el principio de solidaridad de la seguridad social contemplado en
el canon 48 superior".
"COSA JUZGADA.
Advierte el
Procurador que si bien la acusación formalmente está dirigida contra todo el
texto del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, del contenido de la demanda se
desprende que en realidad lo pretendido por el demandante es la inexequibilidad
parcial de dicha norma, porque la extensión de la mesada adicional a los
pensionados con posterioridad a 1988 por él propuesta, sólo se daría en el
evento de que la norma censurada, luego de ser sometida a juicio de
constitucionalidad ante ese Alto Tribunal, conserve incólume alguno de sus
apartes".
"Precisamente
este ejercicio lo realizó la Corte Constitucional en la Sentencia C-409 del 15
de septiembre del año en curso, mediante la cual esa Corporación partiendo del
principio constitucional de la igualdad declaró la inexequibilidad de las
expresiones "actuales" y "cuyas pensiones se hubiesen causado y
reconocido antes del primero (1) de enero de 1988" contenidas en el inciso
primero del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, al igual que el inciso segundo
de la misma disposición, ampliando de esta forma el disfrute de mesada
adicional al universo de pensionados en todos los sectores y órdenes".
"Por la tanto
resulta evidente que el caso sub-examine se ha presentado la cosa juzgada
constitucional, consagrada en el artículo 243 de la Carta, debiendo la Corte
estar a lo resuelto en la mencionada providencia".
"De otro lado
conviene anotar, que en reciente oportunidad el Procurador manifestó su
impedimento para conceptuar en los asuntos que atañen a las demandas dirigidas
contra la Ley 100 de 1993, en atención a que como miembro del Congreso
intervino en la formación del mencionado ordenamiento legal, manifestación que
fue admitida por la Corte Constitucional. Por ello, versando la presente acción
sobre el ordenamiento legal que fue motivo de impedimento, parecería que debe
proceder igual manifestación ahora. Sin embargo, estima el Despacho que al
haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional respecto de la
norma que actualmente se acusa, es inútil poner de presente su intervención
anterior, puesto que en esta oportunidad no hará pronunciamiento sobre el
mérito de lo impugnado y se limitará a solicitar a ese Alto Tribunal estése a
lo ya resuelto en la prenombrada Sentencia, como en efecto lo pedirá".
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
Esta Corporación es
competente para conocer de las presentes demandas, en virtud de la competencia
que le asigna a la Corte Constitucional el artículo 241 numeral 4° de la Carta
Política.
2. Análisis del
inciso 2o del artículo 142 de la ley 100 de 1993 hecho por la Corte
Constitucional.
Mediante la
sentencia C-409 de septiembre 15 de 1994 y con ponencia del Magistrado Hernando
Herrera Vergara, esta Corte tuvo ocasión de pronunciarse sobre la inconstitucionalidad
de la norma acusada por vulneración del principio constitucional a la igualdad
de que trata el artículo 13.
3. Alcance del
fallo de la Corte y la cosa juzgada constitucional.
Esta Corte ya
analizó en la aludida sentencia en su aspecto material el inciso 2o del
artículo 142 de la ley 100 de 1993 demandado, en cuanto estableció hacia el
futuro el beneficio de la mesada adicional para aquellas pensiones a quienes se
les aplican las disposiciones de dicha ley, y que por lo tanto se encuentran
cobijados por el Sistema Integral de Seguridad Social.
En razón de la cosa
juzgada constitucional que ampara sus decisiones, según los artículos 243 de la
Constitución Política y 46 del Decreto 2067 de 1991, no hay lugar a un nuevo
pronunciamiento sobre el punto; por lo tanto, en la parte resolutiva se
ordenará estarse a lo resuelto en al referida sentencia.
VIII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en le
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E:
Estése a lo
resuelto en la sentencia C-409 proferida por esta Corte el 15 de septiembre de
1994.
Notifíquese,
publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional e insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
656 | C-055-95
Sentencia No
_Sentencia No.
C-055/95
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia
de revisión oficiosa de leyes
Cuando existe un
ataque general contra una ley, pero no ataques individualizados contra todos
los artículos de la misma, la vía procedente es limitar el examen de la Corte a
esos cargos, pues no corresponde a esta Corporación efectuar una revisión
oficiosa de las leyes ordinarias, sino un control de aquellas normas que han
sido expresamente demandadas por un ciudadano. Y presentar en debida forma una
demanda implica no sólo transcribir la norma legal acusada sino también que el
actor formule las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, por
lo cual debe considerarse que cuando hay acusaciones genéricas contra una ley
pero no específicas contra los artículos que la integran, lo razonable es que
esta Corporación restrinja su examen a los cargos generales contra le ley, pero
sin realizar un examen material de todos los artículos de la misma frente a
toda la Constitución.
LEY-Vicio subsanable
La Corte constató
que en el trámite en el Senado no se había respetado el lapso de ocho días que
debe transcurrir entre el primero y el segundo debate. Por ello declaró que
existía un vicio de procedimiento en el proceso de expedición de la Ley 104 de
1993, pero que el mismo era subsanable. Y, efectivamente, el Congreso de la
República subsanó tal vicio. La Corte reitera entonces en esta sentencia su
jurisprudencia en relación con los términos señalados por el artículo 160
superior, en los siguientes tres aspectos: de un lado, que se trata de vicios
subsanables; de otro lado, que cuando se da la deliberación conjunta de las
respectivas Comisiones permanentes de las dos Cámaras para dar primer debate a
un proyecto, como consecuencia del mensaje de urgencia del Presidente de la
República, es innecesario el cumplimiento de los quince días que deben mediar
entre la aprobación del proyecto en una cámara y su iniciación en la otra
cámara, puesto que el primer debate es adelantado de manera conjunta por ambas
Cámaras. Y, finalmente, que incluso en estos casos debe respetarse el lapso no
inferior a ocho días que debe mediar entre el primero y segundo debate en cada
cámara.
PRESUNCION DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY/PROMULGACION DE LA LEY-Vicio formal subsanable
Para la Corte es
indudable que la fecha de promulgación sigue siendo el 30 de diciembre de 1993,
puesto que la ley no perdió nunca su vigencia. En efecto, mientras se realizó
la corrección del vicio de forma subsanable, la Ley 104. de 1993 continuó
surtiendo plenos efectos, con fundamento en la presunción de constitucionalidad
de que está investida. Por consiguiente, para la Corte es evidente que la Ley
104 de 1993 seguirá rigiendo únicamente hasta el 30 de diciembre de 1995. En
ese sentido coincide la Corte con el criterio expresado por el Gobierno cuando
decidió conservar la numeración y fecha de promulgación iniciales de la Ley 104
del 30 de diciembre de 1993 a fin de atender la voluntad del legislador de
conferir una vigencia de dos años a la mencionada ley. De otro lado, la nueva
aprobación y sanción de la ley en su integridad no revive -como bien lo observa
el Gobierno- los artículos de la misma que ya habían sido declarados
inexequibles por sentencias precedentes de la Corte. Tales artículos se
encuentran fuera del ordenamiento jurídico, por efecto de las sentencias
mencionadas , por lo cual la Corte en esta sentencia no los examinará sino que
se estará a lo resuelto en las decisiones precedentes.
PRINCIPIO DE
RAZONABILIDAD/INTERPRETACION CONSTITUCIONAL
La interpretación
de las normas de la Carta debe estar orientada por un criterio de
razonabilidad, por cuanto las decisiones de los jueces deben ser razonadas y
razonables . Esto significa
entonces que no puede el intérprete constitucional atenerse al tenor literal de
una norma cuando éste produce consecuencias absurdas. Las normas
constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en
el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de
leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las
corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía
de lo sustancial sobre lo procedimental.
COMISION
ACCIDENTAL DE CONCILIACION
Con el mecanismo
de las comisiones accidentales de conciliación la Constitución de 1991
pretende flexibilizar el procedimiento de adopción de las leyes, puesto que tal
disposición crea una instancia que permite armonizar los textos divergentes de
las Cámaras, sin que se tenga que repetir la totalidad del trámite del proyecto.
En efecto, este mecanismo permite zanjar las diferencias que puedan surgir en
las Plenarias de cada Cámara, sin que el proyecto tenga que devolverse a la
comisión respectiva nuevamente, lo cual haría más dispendioso y demorado el
trámite de expedición de la Ley. El artículo 189 de la Ley 5a. de 1992 no es
contrario al artículo 161 de la Carta sino que es un desarrollo normativo
razonable y coherente que el legislador dió al mandato constitucional. La Corte
considera entonces que se adecúa al sentido de la Constitución que si subsisten
las diferencias sobre un proyecto de ley después del segundo debate en las
cámaras, entonces se considerarán negados únicamente los artículos o
disposiciones materia de discrepancia, siempre que éstos no fueren fundamentales
al sentido de la nueva ley. La persistencia de la discrepancia entre las
Cámaras en torno a estos dos artículos en manera alguna afecta globalmente la
Ley 104 de 1993. Unicamente se debe entender que estos artículos fueron
negados por el Congreso y efectivamente ellos no fueron incorporados en el
texto sancionado de la mencionada ley. Por consiguiente, por este aspecto, la
ley es constitucional.
COMISIONES-Cierre del debate
El Acta
correspondiente a las sesiones conjuntas de las comisiones primeras
constitucionales de Senado y Cámara muestra que existió quórum decisorio de
acuerdo con el artículo 116-2 de la Ley 5 de 1992, pues se hicieron presentes
13 Senadores (de 19 miembros que conforman la comisión) y 24 Representantes (de
33 miembros), según consta en los folios 1 y 2 del acta. Es cierto que el
presidente de las sesiones conjuntas, puso a consideración de los miembros el
cierre de la discusión, la cual fue aprobada. Esto muestra entonces que el
cierre de la discusión al que hace referencia el actor no se efectuó el 29 de
noviembre de 1993 sino el 30 del mismo mes y año. Y, como consta en el Acta, no
sólo había quórum deliberativo sino decisorio en los términos del artículo
116-1 y 2 de la Ley 5 de 1992.
PONENCIA PARA
SEGUNDO DEBATE-Falta de
firma de ponente
El inciso primero
del artículo 157 de la Carta no puede interpretarse de una forma ligera, sin
tener en cuenta que allí se fija un requisito para que un proyecto de ley
llegue a ser una Ley de la República. Así las cosas, el objeto jurídico del
inciso 1º del artículo 157 C.P. es sólo el proyecto de ley. Por consiguiente,
la Constitución ordena es la publicación del proyecto y ésta fue efectivamente
hecha. Según consta en la Gaceta del Congreso, la ponencia para segundo debate
al proyecto de ley 40/93, en el Senado de la República, fue publicada
oportunamente. El Senador sí participó en la elaboración de la ponencia, sin
embargo, utilizó un mecanismo para fijar su posición sobre las divergencias
entre él y el otro ponente: no firmar la ponencia en la oportunidad de la
publicación. Esta medida no tiene la suficiente entidad para viciar la
legitimidad de la publicación del informe ponencia para segundo debate. En
efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de
torpedear el proceso legislativo, a través de conductas negativas que
desvirtúan la función legislativa.
PONENCIA-Referencia a todas las propuestas
Si bien la
ponencia no se refirió de manera específica a todas las propuestas que fueron
discutidas en las sesiones conjuntas de las comisiones, esta ponencia sí señaló
las orientaciones generales de las diferentes propuestas que habían sido
presentadas y analizadas. Frente a leyes demasiado extensas y en las cuáles ha
habido un debate intenso en comisiones, resulta irrazonable exigir que el
informe para segundo debate especifique todas y cada una de las propuestas
debatidas en las Comisiones y las razones del rechazo de algunas de ellas.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Facultades del Gobierno en estados de
excepción
Una
interpretación sistemática del artículo 214-2, en concordancia con el artículo
152-e de la Carta, permite concluir que el objeto de regulación por vía
estatutaria son las facultades del Gobierno durante la vigencia de los estados
de excepción, no así todas las normas legales que tengan como finalidad otorgar
carácter permanente a las medidas adoptadas. Esto significa entonces que no se
puede inferir que una ley que da carácter permanente a un decreto de conmoción
debe ser, por es solo hecho, tramitada por la vía estatutaria, sino que ello
depende del contenido propio de la ley.
DERECHO A LA PAZ-No fundamental
Si bien el
derecho a la paz ocupa un lugar trascendental en el ordenamiento constitucional
colombiano, puesto que es de obligatorio cumplimiento, no es, en sentido
estricto, un derecho fundamental, por lo cual no tiene reserva de ley
estatutaria.
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA EN ASUNTOS PENALES
Si bien la
libertad personal es un derecho fundamental, ello no significa que los asuntos
penales deban ser tramitados por la vía estatutaria.
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA EN MATERIA DE JUSTICIA-Sentido restrictivo
Debe darse un
sentido restrictivo a la reserva estatutaria en el campo de la administración
de justicia, por lo cual ella se refiere a los elementos estructurales
esenciales de la función pública de justicia, esto es, a la determinación de
los principios que informan la administración de justicia, así como los órganos
encargados de ejercerla y sus competencias generales. Ahora bien, el análisis
de las disposiciones de la ley acusada muestra que ella no regula los elementos
estructurales esenciales de la función pública de la administración de justicia
sino que se limita a establecer una serie de instrumentos para garantizar la
efectividad de dicha función. Por consiguiente, la Ley 104 de 1993 no está
invadiendo el campo propio de la reserva estatutaria en materia de
administración de justicia.
GUERRILLA-Difusión de comunicados
Si bien esta
norma no consagra en sentido estricto una restricción al derecho de
información, puesto que por el contrario autoriza la difusión de comunicados o
entrevistas de miembros de organizaciones guerrilleras vinculadas a proceso de
paz, este artículo sólo adquiere sentido normativo a la luz de las
restricciones previstas en los artículo 94 y 96 de la ley acusada, puesto que
es una excepción a tales normas. Una vez retiradas éstas del ordenamiento
jurídico, procede igualmente declarar la inexequibilidad del artículo.
COSA JUZGADA
RELATIVA
La Corte ha
analizado en extenso los cargos del demandante y, con excepción de la
inconstitucionalidad de algunos artículos cuya materia efectivamente es propia
de la ley estatutaria, esta Corporación no ha encontrado ningún elemento que
determine la inexequibilidad de la ley en su conjunto. Ahora bien, como la
Corte no ha efectuado una confrontación integral de todos los artículos de la
ley revisada con todos los artículos de la Constitución, procede limitar el
alcance de la cosa juzgada constitucional, puesto que las acusaciones globales
contra la ley no han prosperado.
REF: Demanda
No. D-549
Normas acusadas:
Ley 104 de 1993.
Actor: Pedro
Pablo Camargo Rodríguez.
Temas:
- Reserva de ley
estatutaria
-Corrección de
vicios subsanables
- Comisiones
accidentales de conciliación
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
dieciséis (16) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Jorge
Arango Mejía y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera
Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa,
EN NOMBRE DEL
PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA
CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano Pedro
Pablo Camargo Rodríguez presenta demanda de inconstitucionalidad contra la Ley
104 de 1993.
1. Del texto
legal objeto de revisión.
La Ley 104 de 1993
preceptúa lo siguiente:
LEY Nº 104 DE
1993
(Diciembre 30)
"Por la cual se
consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de
la justicia y se dictan otras disposiciones".
El Congreso de la
República de Colombia,
DECRETA:
PRIMERA PARTE
Parte General
ARTÍCULO. 1º- Las
normas consagradas en la presente ley tienen por objeto dotar al Estado
colombiano de instrumentos eficaces para asegurar la vigencia del Estado social
y democrático de derecho y garantizar la plenitud de los derechos y libertades
fundamentales reconocidos en la Constitución Política.
ARTÍCULO. 2º- En la
aplicación de las atribuciones conferidas en la presente ley, se seguirán los
criterios de proporcionalidad y necesariedad y en la determinación del
contenido de su alcance el intérprete deberá estarse al tenor literal de la
misma, sin que so pretexto de desentrañar su espíritu, puedan usarse facultades
no conferidas de manera expresa.
En el ejercicio de
las mismas facultades no podrá menoscabarse el núcleo esencial de los derechos
fundamentales, ni alterar la distribución de competencias establecidas en la
Constitución y las leyes y en su aplicación se tendrá siempre en cuenta el
propósito del logro de la convivencia pacífica.
ARTÍCULO. 3º- El
Estado propenderá por el establecimiento de un orden social justo que asegure
la convivencia pacífica, la protección de los derechos y libertades de los
individuos y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados,
tendientes a lograr condiciones de igualdad real y a proveer a todos de las
mismas oportunidades para su adecuado desenvolvimiento, el de su familia y su
grupo social.
ARTÍCULO. 4º- Las
autoridades procuraran que los particulares resuelvan sus diferencias de manera
democrática y pacífica, facilitarán la participación de todos en las decisiones
que los afectan y deberán resolver de manera pronta las solicitudes que los
ciudadanos les presenten para la satisfacción de sus necesidades y la
prevención y eliminación de las perturbaciones a la seguridad, la tranquilidad,
la salubridad y el ambiente.
ARTÍCULO. 5º Las
autoridades garantizan el libre desarrollo y la libre expresión y actuación de
los movimientos sociales y de las protestas populares que se realicen de
acuerdo con la Constitución y las leyes.
ARTÍCULO. 6º- En la
parte general del plan nacional de desarrollo y en los que adopten las
entidades territoriales se señalarán con precisión las metas, prioridades y
políticas macroeconómicas dirigidas a lograr un desarrollo social equitativo y
a integrar a las regiones de colonización, o tradicionalmente marginadas o en
las que la presencia estatal resulta insuficiente para el cumplimiento de los
fines previstos en el artículo 2º de la Constitución Política, con el objeto de
propender por el logro de la convivencia, dentro de un orden justo, democrático
y pacífico.
ARTÍCULO. 7º- El
gobierno deberá presentar informes, dentro de los primeros diez (10) días de
cada período legislativo a las comisiones de que trata el artículo 8º referidos
a la utilización de las atribuciones que se le confieren mediante la presente
ley, así como sobre las medidas tendientes a mejorar las condiciones económicas
de las zonas y grupos marginados de la población colombiana.
ARTÍCULO. 8º- Las
mesas directivas de las comisiones primeras del Senado y Cámara, conformarán
una comisión, integrada por seis (6) senadores y seis (6) representantes, en la
que deberán estar representados proporcionalmente todos los partidos y
movimientos políticos representados en el Congreso, la cual deberá hacer el
seguimiento de la aplicación de la presente ley, recibir las quejas que se
susciten con ocasión de la misma, revisar los informes del gobierno y
recomendar la permanencia, suspensión o derogatoria de las disposiciones
contenidas en esta ley.
TITULO I
Instrumentos para
la búsqueda de la convivencia.
CAPITULO I
Abandono y
entrega voluntaria
ARTÍCULO. 9º- Tratándose
de personas vinculadas a grupos subversivos, de justicia privada o denominados
"milicias populares rurales o urbanas", será necesario el abandono
voluntario de la organización y la entrega a las autoridades y podrán tener
derecho a los beneficios señalados en los artículos 369-A y 369-B del C.P.P.,
siempre y cuando se cumpla con los requisitos y criterios allí previstos.
PARÁGRAFO. 1º-
Cuando sea necesario verificar si las personas que solicitan la concesión de
los beneficios a que se refiere el presente artículo, tienen carácter de
personas vinculadas a grupos subversivos, de justicia privada o denominados
"milicias populares rurales o urbanas", la autoridad judicial
competente podrá solicitar la información pertinente a los Ministerios de
Gobierno, Defensa, Justicia y del Derecho, y a las demás entidades y organismos
de inteligencia del Estado.
PARÁGRAFO. 2º- Los
beneficios previstos en este artículo no podrán extenderse al delito de
secuestro, a los demás delitos atroces ni a homicidios cometidos fuera de
combate o aprovechándose del estado de indefensión de las víctimas, ni en
general, a delitos cuya pena mínima legal exceda de ocho (8) años de privación.
CAPITULO II
Normas comunes
ARTÍCULO. 10.- Beneficios
condicionales. Cuando se concedan los beneficios de garantía de no
investigación ni acusación, libertad provisional, detención domiciliaria
durante el proceso o la ejecución de la condena, condena de ejecución
condicional, libertad condicional, sustitución de la pena privativa de la
libertad por trabajo social, el funcionario judicial competente impondrá al
beneficiario una o varias de las siguientes obligaciones:
a)
Informar todo cambio de residencia;
b)
Ejercer oficio, profesión u ocupación lícitos;
c)
Reparar los daños ocasionados por el delito, salvo cuando se demuestre que se
está en imposibilidad de hacerlo;
d)
Abstenerse de consumir bebidas alcohólicas;
e)
Someterse a la vigilancia de las autoridades o presentarse periódicamente ante
ellas;
f)
Presentarse cuando el funcionario judicial lo solicite;
g)
Observar buena conducta individual, familiar y social;
h)
No cometer un nuevo hecho punible, excepto cuando se trate de delitos culposos;
i)
No salir del país sin previa autorización del funcionario judicial competente;
j)
Cumplir con las obligaciones contempladas en las normas y reglamentos del
régimen penitenciario y observar buena conducta en el establecimiento
carcelario, y
k)
Cumplir y acreditar el trabajo o estudio ante las autoridades competentes.
El funcionamiento
judicial competente impondrá las obligaciones discrecionalmente, según la
naturaleza y modalidades del hecho punible, las circunstancias del tiempo, de
modo y lugar en que cometió, la naturaleza del beneficio, la personalidad del
beneficiario, los antecedentes penales y la buena conducta en el
establecimiento carcelario.
Las obligaciones de
que trata este artículo se garantizarán mediante caución, que será fijada por
el mismo funcionario judicial.
ARTÍCULO. 11.- Revocación
de beneficios. El funcionario judicial que otorgó el beneficio lo revocará
cuando encuentre que se ha incumplido alguna de las obligaciones impuestas, se
ha incurrido en el delito de fuga de presos o en falta grave contra el régimen
penitenciario, durante el respectivo período de prueba.
ARTÍCULO. 12.- Prohibición
de acumulación. Los beneficios por colaboración con la justicia aquí
previstos, son incompatibles con los consagrados para las mismas conductas en
otras disposiciones.
Otorgados los
beneficios, no podrán concederse otros adicionales por las misma colaboración.
ARTÍCULO. 13.- Protección
especial. Desde el momento en que se entreguen a las autoridades las
personas a que se refiere el título I, artículo 10, 11, 12 y 13 de esta ley
podrán, si lo solicitan expresamente, recibir protección especial del Estado
con el fin de asegurar su derecho a la vida e integridad física, cuando a
juicio de la autoridad judicial competente, ella fuere necesaria.
De la entrega deberá
informarse inmediatamente a la autoridad judicial competente, la cual podrá
autorizar la permanencia de tales personas en instalaciones militares o sitios
de reclusión habitados por el Instituto Nacional Penitenciario, cuando lo
estime conveniente para la seguridad del sometido o para la concreción eficaz
de su colaboración.
Cuando dichas
personas manifiesten su voluntad de no continuar en una instalación militar, o
sitio de reclusión habilitado, serán trasladadas al centro carcelario que
determinen las autoridades competentes.
CAPITULO III
Disposiciones
para facilitar el diálogo con los grupos guerrilleros, su desmovilización y
reinserción a la vida civil.
ARTÍCULO. 14.- Los
representantes autorizados expresamente por el Gobierno Nacional, con el fin de
lograr la paz podrán:
a) Realizar actos
tendientes a entablar los diálogos a que se refiere este capítulo;
b) Adelantar
diálogos con los voceros o representantes de los grupos guerrilleros,
tendientes a buscar la reinserción de sus integrantes a la vida civil;
c) Firmar acuerdos
con los voceros o representantes de los grupos guerrilleros, dirigidos a
obtener la desmovilización y reincorporación a la vida civil de sus
integrantes. Los acuerdos y su contenido serán los que a juicio del gobierno
sean necesarios para adelantar y culminar el proceso de paz, y
d) Acordar con los
voceros o representantes de los grupos guerrilleros, la ubicación temporal de
éstos en zonas determinadas del territorio nacional, para facilitar la
verificación de que han cesado en sus operaciones subversivas.
Las ordenes de
captura que se hayan dictado o se dicten en procesos penales por delitos
políticos y conexos contra los miembros de los grupos guerrilleros localizados
de conformidad con lo establecido en el inciso interior, quedarán suspendidas
en las zonas a que hace referencia el inciso anterior, desde el momento de la
ubicación de dichas personas hasta cuando el Gobierno Nacional declare que ha
culminado el proceso de paz a que se refiere este capítulo.
Para tales efectos,
el Ministerio de Gobierno y la Consejería Presidencial Para la Paz elaborarán
la lista de las personas que se encuentren en la respectiva zona de ubicación
en su calidad de guerrilleros, previa certificación bajo la gravedad del
juramento, expedida por los voceros del respectivo grupo, quienes serán
responsables penalmente por la veracidad de tal información. El Ministerio de
Gobierno enviará a las autoridades judiciales y de policía correspondientes la
lista así elaborada.
Estas normas son
aplicables a las milicias populares con carácter político.
PARÁGRAFO. 1º- De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 40 de 1993, el delito
de secuestro no tiene el carácter de conexo con un delito político.
PARÁGRAFO. 2º- Con
el fin de facilitar la transición a la vida civil y política legal de los
grupos guerrilleros que se encuentren en un proceso de paz dirigido por el
gobierno, éste podrá nombrar por una sola vez, un número plural de congresistas
en cada cámara en representación de los mencionados grupos.
Para los efectos previstos
en el presente artículo, el gobierno podrá no tener en cuenta determinadas
inhabilidades y requisitos para ser congresista.
ARTÍCULO. 15.- La
dirección del proceso de paz corresponde exclusivamente al Presidente de la
República como responsable de la preservación del orden público en toda la
Nación. Quienes a nombre del gobierno participen en los diálogos y acuerdos de
paz, lo harán de conformidad con las instrucciones que él les imparta.
El Presidente de la
República podrá disponer la participación de representantes de diversos
sectores de la sociedad civil en los diálogos a que hace referencia el artículo
anterior, cuando a su juicio puedan colaborar en el desarrollo del proceso de
paz.
ARTÍCULO. 16.- Las
personas que participen en los diálogos y en la celebración de los acuerdos a
que se refiere el presente capítulo no incurrirán en responsabilidad penal por
razón de su intervención en los mismos.
ARTÍCULO. 17.- El
Gobierno Nacional, con el único fin de facilitar el desarrollo de un proceso de
paz bajo su dirección, podrá autorizar la difusión total o parcial de
comunicados que provengan de organizaciones guerrilleras vinculadas al mismo o
de entrevistas de miembros de dichas organizaciones.
TITULO II
Atención a las víctimas
de atentados terroristas
CAPITULO I
Disposiciones
generales
ARTÍCULO. 18.- Para
los efectos de esta ley se entiende por víctimas aquellas personas que sufren
directamente perjuicios por razón de los atentados terroristas cometidos con
bombas o artefactos explosivos y las tomas guerrilleras que afecten en forma
indiscriminada a la población.
PARÁGRAFO.- El
consejo directivo del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social de la
Presidencia de la República determinará si son o no aplicables las medidas a
que se refiere el presente título, en los casos en que exista duda sobre el
particular.
ARTÍCULO. 19.- En
desarrollo del principio de solidaridad social, y dado el daño especial sufrido
por las víctimas de atentados terroristas, éstas recibirán asistencia
humanitaria, entendiendo por tal la ayuda indispensable para atender
requerimientos urgentes y necesarios para satisfacer los derechos
constitucionales de dichas personas que hayan sido menoscabados por la acción
terrorista. Dicha asistencia será prestada por el Fondo de Solidaridad y
Emergencia Social, en desarrollo de su objeto constitucional, y por las demás
entidades públicas dentro del marco de su competencia legal.
ARTÍCULO. 20.- El
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en desarrollo de sus programas
preventivos y de protección, prestará asistencia prioritaria a los menores de
edad que hayan quedado sin familia o que teniéndola, ésta no se encuentre en
condiciones de cuidarlos por razón de los atentados terroristas a que se
refiere el presente título. El Gobierno Nacional apropiará los recursos
presupuestales al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para el desarrollo
de este programa.
ARTÍCULO. 21.-
Cuando quiera que ocurra un atentado terrorista el comité local para la
prevención y atención de desastres o a falta de éste, la oficina que hiciere
sus veces, deberá elaborar el censo de damnificados, en un término no mayor de
cinco (5) días hábiles desde la ocurrencia del atentado, en el cual se incluirá
la información necesaria para efectos de la cumplida aplicación de las
disposiciones de este título, de conformidad con los formatos que establezca el
Fondo de Solidaridad y Emergencia Social.
Estas listas de
damnificados podrán ser revisadas en cualquier tiempo por el Fondo de Solidaridad
y Emergencia Social, el cual verificará la calidad de víctimas de las personas
que allí figuren como damnificados.
Cuando el Fondo de
Solidaridad y Emergencia Social establezca que una de las personas que figuraba
en el censo respectivo o que recibió alguna de las formas de asistencia
prevista en este título, no tenían el carácter de víctimas, el interesado,
además de las sanciones penales a que haya lugar, perderá todos los derechos
que le otorga el presente título, y la respectiva entidad procederá a exigirle
el reembolso de las sumas que le haya entregado o haya pagado por cuenta del
mismo o de los bienes que haya entregado. Si se trata de créditos, el
establecimiento que lo haya otorgado podrá mantenerlo, reajustando las
condiciones a la tasa de mercado.
CAPITULO II
Asistencia en
materia de salud
ARTÍCULO. 22.- Las
instituciones hospitalarias, públicas o privadas, del territorio nacional, que
prestan servicios de salud, tienen la obligación de atender de manera inmediata
a las víctimas de los atentados terroristas que lo requieran, con independencia
de la capacidad socioeconómica de los demandantes de estos servicios y sin
exigir condición previa para su administración.
ARTÍCULO. 23.- Los
servicios de asistencia médica, quirúrgica y hospitalaria consistirán en:
1. Hospitalización.
2. Material Médico
quirúrgico, de osteosíntesis y óstesis, conforme a los criterios técnicos que
fije el Ministerio de Salud.
3. Medicamentos.
4. Honorarios
Médicos.
5. Servicio de apoyo
tales como bancos de sangre, laboratorios, imágenes diagnósticas.
6. Transporte.
7. Servicios de
rehabilitación física, por el tiempo y conforme a los criterios técnicos que
fije el Ministerio de Salud.
8. Servicios de
rehabilitación mental en los casos en que como consecuencia del atentado
terrorista la persona quede gravemente incapacitada para desarrollar una vida
normal de acuerdo con situación, y por el tiempo y conforme a los criterios
técnicos que fije el Ministerio de Salud.
ARTÍCULO. 24.- El
reconocimiento y pago de los servicios a que se refiere el artículo anterior se
hará por conducto del Ministerio de Salud, con cargo a los recursos que
suministre el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social de la Presidencia de la
República, de conformidad con los previsto en los artículo 26 y 47 de esta ley,
y con sujeción a los procedimientos y tarifas fijados por la junta nacional del
Fondo de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito Fonsat.
Cuando se solicite
la prestación de determinados servicios y exista duda sobre la procedencia de
la solicitud, el Ministerio de Salud, para efectos adoptar una decisión, podrá
pedir concepto de una junta médica, la cual se integra por representantes de
las entidades que, de acuerdo con la ley, tiene el carácter de organismos consultivos
del gobierno en materia de salud.
ARTÍCULO. 25.- Los
afiliados a entidades de previsión o seguridad social, tales como cajas de
previsión social, cajas de compensación familiar o el Instituto de Seguros
Sociales, que resultaren víctimas de los atentados terroristas a que hace
referencia el presente título, serán remitidos, una vez se les preste la
atención de urgencias y se logre su estabilización, a las instituciones
hospitalarias que definan dichas entidades para que allí se continúe el tratamiento
requerido. Los costos resultantes del tratamiento inicial de urgencias, así
como los costos de tratamiento posterior, serán asumidos por las
correspondientes instituciones de previsión y seguridad social.
ARTÍCULO. 26- Los
gastos que demande la atención de las víctimas amparadas con pólizas de
compañías de grupos de salud o contratos con empresas de medicina prepagada,
serán cubiertos por el Estado de conformidad con lo establecido en el presente
título, en aquella parte del paquete de servicios definidos en el artículo 23
que no estén cubiertos por el respectivo seguro o contrato o que lo estén forma
insuficiente.
ARTÍCULO. 27.- El
Ministerio de Salud ejercerá la evaluación y control sobre los aspectos relativos
a:
1. Número de
pacientes atendidos.
2. Acciones médicos
quirúrgicas.
3. Suministros e
insumos hospitalarios gastados.
4. Causa de egreso y
pronóstico.
5. Condición del
paciente frente al ente hospitalario.
6. Los demás
factores que constituyen costos del servicio, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 23 de la presente ley.
ARTÍCULO. 28.- El
incumplimiento de lo dispuesto en este capítulo, será causal de sanción por las
autoridades competentes en desarrollo de sus funciones de inspección y vigilancia,
de conformidad con lo previsto en el artículo 49 de la Ley 10 de 1990, y demás
normas concordantes.
CAPITULO III
Asistencia en
materia de vivienda
ARTÍCULO. 29.- Los
hogares damnificados por actos terroristas a que se refiere el presente título
podrán acceder al subsidio familiar de vivienda de que trata Ley 3ª de 1991,
sin que para efecto se tome en cuenta el valor de la solución de vivienda cuya
adquisición o recuperación sea objeto de financiación.
La junta directiva
del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe,
ejercerá la función que le otorga el ordinal 7º del artículo 14 de la ley 3ª de
1991, en relación con el subsidio familiar de viviendas de que trata este
capítulo, teniendo en cuenta el deber constitucional de proteger a las personas
que se encuentren en situación de debilidad manifiesta y el principio de
solidaridad, razón por la cual deberá dar prioridad a las solicitudes que
presenten los hogares que hayan sido víctimas de los actos descritos en el
presente artículo.
En aquellos casos en
que por razón de las circunstancias económicas de las víctimas, éstas no puedan
utilizar el valor del subsidio para financiar la adquisición o recuperación de
una solución de vivienda, el monto del mismo podrá destinarse a financiar, en
todo o en parte, el valor del canon de arrendamiento de una solución de
vivienda.
ARTÍCULO. 30.- Para
los efectos de este capítulo, se entenderá por "hogares damnificados"
aquellos definidos en el artículo 3º del Decreto 599 de 1991, sin consideración
a su expresión en salarios mínimos legales mensuales, que por causa de actos
terroristas cometidos con bombas o artefactos explosivos, pierdan su solución
de vivienda total o parcialmente, de tal manera que no ofrezca las condiciones
mínimas de habitabilidad o estabilidad en las estructuras. Igualmente, tendrán
tal carácter los hogares cuyos miembros, a la fecha del acto terrorista, no
fuesen propietarios de una solución de vivienda y que por razón de dichos actos
hubiesen perdido al miembro del hogar de quien derivaban su sustento.
ARTÍCULO. 31.- Los
postulantes al subsidio familiar de vivienda en las condiciones de que trata
este capítulo, podrán acogerse a cualesquiera de los planes declarados
elegibles por el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma
Urbana, Inurbe.
ARTÍCULO. 32.- La
cuantía máxima del subsidio familiar de vivienda de que trata este capítulo
será el equivalente a quinientas (500) unidades del poder adquisitivo constante
(UPAC).
ARTÍCULO. 33.- Las
postulaciones al subsidio familiar de vivienda de que trata este capítulo,
serán atendidas por el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y
Reforma Urbana, Inurbe, con cargo a los recursos asignados por el Gobierno
Nacional para el subsidio de vivienda de interés social. Las solicitudes
respectivas serán decididas dentro de los (10) días hábiles siguientes a su
presentación.
ARTÍCULO. 34.- Se
aplicará al subsidio familiar de vivienda de que trata este capítulo, lo
establecido en la ley 3ª de 1991 y disposiciones complementarias en cuanto no
sean contrarias a lo que aquí se dispone.
CAPITULO IV
Asistencia en
materia de crédito
ARTÍCULO. 35.- El
Instituto de Fomento Industrial -IFI-, redescontará los prestamos que otorguen
los distintos establecimientos de crédito a las víctimas de atentados
terroristas a que se refiere este título, para financiar la reposición o
reparación de vehículos, maquinaria, equipo, equipamiento, muebles y enseres,
capital de trabajo y reparación o reconstrucción de inmuebles destinados a
locales comerciales.
Así mismo, en
desarrollo del principio de solidaridad, el Banco Central Hipotecario -BCH-
otorgará directamente a dichos damnificados, préstamos para financiar la
reconstrucción o reparación de inmuebles.
Estas operaciones
las harán el Instituto de Fomento Industrial -IFI- y el Banco Central
Hipotecario -BCH- en una cuantía inicial total de cinco mil millones de pesos
($5.000.000.000). En caso de que tales recursos fueren insuficientes, podrán
efectuarse operaciones adicionales, previo concepto favorable de un comité
integrado para el efecto por el secretario general de la Presidencia de la
República, el gerente del Instituto de Fomento Industrial -IFI- y el presidente
del Banco Central Hipotecario -BCH-.
PARÁGRAFO. No
obstante las líneas de crédito para reposición o reparación de vehículos, el
Gobierno Nacional mantendrá el seguro de protección de vehículos de transporte
público urbano e intermunicipal contra atentados terroristas.
ARTÍCULO. 36.- En
desarrollo de sus funciones, el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social de la
Presidencia de la República, contribuirá para la realización de las operaciones
contempladas en el artículo anterior, de la siguiente manera:
a) La
diferencia entre la tasa a la que ordinariamente capta el Instituto de Fomento
Industrial -IFI- y la tasa a la que se haga el redescuento de los créditos que
otorguen los establecimientos de crédito, será cubierta con cargo a los
recursos del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, conforme a los términos
que para el efecto se estipulen en el convenio que se suscriba entre el
Instituto de Fomento Industrial -IFI- y el Fondo de Solidaridad y Emergencia
Social, y
b) La
diferencia entre la tasa de captación del Banco Central Hipotecario -BCH- y la
tasa a la que efectivamente se otorgue el crédito será cubierta, incrementada
en tres (3) puntos, con cargo a los recursos del Fondo de Solidaridad y
Emergencia Social, según los términos estipulados en el convenio que para dicho
efecto se suscriba entre el Banco Central Hipotecario -BCH- y el Fondo de
Solidaridad y Emergencia Social.
En los convenios a
que hace referencia este artículo, se precisarán las condiciones y montos que
podrán tener tanto los créditos redescontables por el Instituto de Fomento
Industrial, como aquellos que otorguen el Banco Central Hipotecario, en
desarrollo del presente capítulo, para lo cual se tendrá en cuenta el principio
de solidaridad y el deber de proteger a las personas que se encuentren en circunstancias
de debilidad manifiesta.
ARTÍCULO. 37.- Los
establecimientos de crédito diseñarán los procedimientos adecuados para
estudiar las solicitudes de crédito a que se refiere el presente capítulo de
manera prioritaria, en el menor tiempo posible y exigiendo solamente los
documentos estrictamente necesarios para el efecto.
La Superintendencia
Bancaria velará por la aplicación de lo dispuesto en el presente artículo.
ARTÍCULO. 38.- El
Fondo de Solidaridad y Emergencia Social centralizará la información sobre las
personas que se beneficiaren de los créditos aquí establecidos, con los datos
que para el efecto les deben proporcionar los establecimientos de crédito que
otorguen los diversos préstamos, con el propósito de que las entidades
financieras y las autoridades públicas puedan contar con la información exacta
sobre las personas que se hayan beneficiado de determinada línea de crédito.
ARTÍCULO. 39.- En
aquellos eventos en que las víctimas de los actos a que se refiere este
artículo, se encontraren en imposibilidad de ofrecer una garantía suficiente de
acuerdo con las sanas prácticas del mercado financiero, para responder por los
créditos previstos en los artículos anteriores, dichos créditos podrán ser
garantizados por el "fondo de garantías para la solidaridad".
Para efectos de los
dispuesto en el inciso anterior, en desarrollo de su objeto constitucional y en
ejercicio de las atribuciones que le otorga el Decreto 2133 de 1992, el Fondo
de Solidaridad y Emergencia Social podrá celebrar un contrato fiduciario con la
filial fiduciaria del Instituto de Fomento Industrial, con el propósito de
crear el "fondo de garantías para la solidaridad", cuya función será
garantizar el pago de los créditos otorgados en desarrollo del presente capítulo
por los establecimientos de crédito a través de las líneas de redescuento del
Instituto de Fomento Industrial -IFI-, así como los directamente otorgados por
el Banco Central Hipotecario -BCH- a las víctimas de los atentados terroristas,
en los casos previstos en el inciso primero del presente artículo.
La filial fiduciaria
del Instituto de Fomento Industrial -IFI-, expedirá el certificado de garantía
en un lapso que no podrá exceder de dos (2) días hábiles contados a partir de
la fecha en que se haya presentado la solicitud respectiva a la fiduciaria y se
haya acreditado el cumplimiento de los requisitos correspondientes.
PARÁGRAFO. Quienes
pretendan ser beneficiarios de la garantía establecida en este artículo deberán
acreditar su condición de damnificados y su imposibilidad de ofrecer garantías
ante el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, el cual podrá expedir
certificaciones de esta información con destino a los establecimientos de
crédito, con base en las listas a que se refiere el artículo 21 de esta ley.
ARTÍCULO. 40.- El
establecimiento de crédito respectivo podrá hacer efectivo ante la filial
fiduciaria del Instituto de Fomento Industrial -IFI-, en su calidad de
administrador del fondo, el certificado de garantía correspondiente, para que
se le reembolse el saldo a su favor, siempre y cuando además de cumplir las
demás condiciones que se hayan pactado, acredite al fondo que adelantó
infructuosamente las actuaciones necesarias para la recuperación de las sumas adecuadas,
de acuerdo con lo que señale en el contrato por el cual se cree el fondo de
garantías de solidaridad.
CAPITULO V
Asistencia en
materia educativa
ARTÍCULO. 41.- Los
beneficios contemplados en los Decretos 2231 de 1989 y 48 de 1990, serán concedido
también a las víctimas de atentados terroristas. en este caso, corresponderá al
Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, expedir la certificación
correspondiente, con base en las listas a que se refiere el artículo 21 de la
presente ley.
CAPITULO VI
Asistencia con la
participación de entidades sin ánimo de lucro.
ARTÍCULO. 42.- Sin
perjuicio de los dispuesto en los artículos anteriores, el Fondo de Seguridad
(sic) y Emergencia Social de la Presidencia de la República, en desarrollo de
su objeto constitucional, y con sujeción a lo dispuesto por el artículo 355 de
la Constitución Política y en las normas que reglamenten la materia, podrá
celebrar contratos con personas jurídicas sin ánimo de lucro de reconocida
idoneidad, con el fin de impulsar los programas y actividades de dichas
entidades dirigidos a apoyar a las víctimas de los atentados terroristas a que
se refiere el presente título. Las actividades o programas objeto de apoyo
podrán incluir el suministro de la asistencia económica, técnica y administrativa
necesaria a las víctimas de las actividades terroristas que por su situación
económica pueden no tener acceso a las líneas ordinarias de crédito del sistema
financiero.
CAPITULO VII
Otras
disposiciones
ARTÍCULO. 43.- Las
actuaciones que se realicen para la constitución y registro de las garantías
que se otorguen para amparar los créditos a que se refiere el capítulo IV de
este título, deberán adelantarse en un término no mayor de dos (2) días hábiles
contados a partir de la fecha de la solicitud, y estarán exentas de derecho
notariales, registrales y del pago de los impuestos nacionales actualmente
vigentes para tales trámites. Igualmente estarán exentos de impuestos
nacionales los documentos que deban expedirse para efectos de los créditos que
se otorguen en desarrollo del mismo.
Para efectos de
acreditar que la respectiva actuación tiene por objeto amparar los créditos a
que se refiere el capítulo IV de este título, bastará la certificación del
establecimiento de crédito beneficiario de la garantía, donde identifique el
préstamo como "crédito de solidaridad".
ARTÍCULO. 44.- Las
asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán
establecer dentro de la órbita de su competencia predial, industrial y
comercio, rodamiento de vehículos, registro y anotación y de aquellos otros que
consideren del caso, en beneficio de las víctimas de los atentados terroristas
a que se refiere este título.
ARTÍCULO. 45.- En
cumplimiento de su objetivo constitucional, y en desarrollo de las facultades
que le otorga el Decreto 2133 de 1992, el Fondo de Solidaridad y Emergencia
Social atenderá gratuitamente a las víctimas de los atentados a que se refiere
el presente título, en los términos previstos en los artículos 23 y 26 de la
presente ley, los gastos funerarios de las mismas, los seguros que se considere
necesario contratar para proteger a los habitantes contra las consecuencias de
los atentados terroristas, y subsidiará las líneas de crédito a que se refiere
el presente título, de conformidad con las reglamentaciones que adopte su
consejo directivo. Igualmente podrá cofinanciar los programas que adelanten las
entidades territoriales para atender a las víctimas de los atentados a que se
refiere el presente título y apoyar los programas que con el mismo propósito
realicen entidades sin ánimo de lucro, celebrando para este último efecto los
contratos a que se refiere el artículo 355 de la Constitución Política y las
normas que lo reglamentan.
Las víctimas de los
atentados que se sufrieren una disminución de su capacidad física desde un 66%
calificada por el fondo de solidaridad pensional, tendrán derecho a una pensión
mínima legal vigente siempre y cuando carezca de otras posibilidades
pensionales y de atención en salud.
Los pagos que deban
hacerse por razón de los seguros que se contraten se harán con cargo a los
recursos del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social de la Presidencia de la
República.
ARTÍCULO. 46.- La
asistencia que la Nación o las entidades públicas presten a las víctimas de los
atentados terroristas, en desarrollo de lo dispuesto en el presente título y de
los programas de atención que al efecto se establezcan, no implican
reconocimiento por parte de la Nación o de la respectiva entidad de responsabilidad
alguna por los perjuicios causados por el atentado terrorista.
ARTÍCULO. 47.- En el
evento de que la Nación o las entidades públicas sean condenadas a reparar los
daños a las víctimas de atentados terroristas, del monto total de los
perjuicios que se liquiden se deducirán las sumas que la Nación o las entidades
públicas hayan entregado a las víctimas o en favor de las mismas, en razón de
lo dispuesto en el presente título y de los programas de asistencia que se
adopten, por concepto de:
1. Asistencia
humanitaria, médica, quirúrgica y hospitalaria.
2. Gastos
Funerarios.
3. Seguros.
4. Subsidio de
vivienda.
5. Subsidios en
materia crediticia.
6. Asistencia en
materia educativa.
7. Otros apoyos
suministrados a través de entidades sin ánimo de lucro, con los propósitos a
que hace referencia este título.
PARÁGRAFO.- Para
efectos de lo dispuesto en el presente artículo, el Fondo de Solidaridad y
Emergencia Social llevará una contabilidad detallada de todos los pagos que se
realicen.
TITULO III
Causales de
extinción de la acción de la pena en caso de delitos políticos.
ARTÍCULO. 48.- El
Gobierno Nacional podrá conceder, en cada caso particular, el beneficio de
indulto a los nacionales colombianos que hubieren sido condenados mediante
sentencia ejecutoria, por hechos constitutivos de los delitos políticos de
rebelión, sedición, asonada, conspiración, y los conexos con éstos, cuando a su
crédito, el grupo guerrillero del cual forme parte el solicitante haya
demostrado su voluntad de reincorporarse a la vida civil.
También se podrá
conceder dicho beneficio a los nacionales colombianos que, por fuera de las
organizaciones guerrilleras de las cuales formen o hayan formado parte, así lo
soliciten, si a criterio del Gobierno Nacional demuestran su voluntad de
reincorporarse a la vida civil.
No se aplicará lo
dispuesto en este título con relación a delitos atroces, genocidios, homicidios
cometidos fuera de combate o con sevicia o colocando a la víctima en estado de
indefensión, secuestro o actos de ferocidad o barbarie.
PARÁGRAFO.- No
procederán solicitudes de indulto por hechos respecto de los cuales el
beneficio se hubiere negado con autoridad, salvo que el interesado aporte
nuevos medios de prueba que modifiquen las circunstancias que fueron fundamento
de la decisión.
ARTÍCULO. 49.- La
demostración de la voluntad de reincorporación a la vida civil requiere por
parte de la organización y de sus miembros, la desmovilización y la dejación de
las armas, en los términos de la política de paz y reconciliación del Gobierno
Nacional.
ARTÍCULO. 50.- Para
la valoración de las circunstancias de la dejación de las armas y la
pertenencia del solicitante a la respectiva organización, el Gobierno Nacional
se podrá basar en la información suministrada por la persona que lleve la
vocería del grupo, quien además responderá penalmente por la veracidad de la
información. El Gobierno Nacional también podrá basarse en informaciones
recibidas por conducto de servidores públicos.
Si se trata de
solicitudes formuladas por las personas a que se refiere el inciso 2º del
artículo 48, el Gobierno Nacional hará la evaluación de dicha solicitud
teniendo en cuenta el vínculo que tenga o hubiere tenido el solicitante con
tales grupos, consultando la información de que dispongan los organismos de
seguridad del Estado, los medios de prueba que aporte el interesado, la entrega
material de las armas a la autoridad competente para el efecto y los demás
elementos de juicio que considere pertinentes.
ARTÍCULO. 51.-
Efectuada la valoración de que trata el artículo anterior, el Ministerio de
Gobierno elaborará las actas que contengan el nombre o los nombres o los
nombres de aquellas personas que, a su juicio, puedan solicitar el beneficio de
indulto. Cualquier modificación deberá constar en un acta adicional.
ARTÍCULO. 52.-
Recibidas las actas, el Ministerio de Justicia y del Derecho enviará copia de
las mismas a las autoridades judiciales, administrativas y de policía que, a su
juicio, deban disponer de tal información.
Las autoridades que
tuvieren en su poder expedientes contra las personas que aparezcan en las
actas, los enviarán de inmediato al Ministerio de Justicia y del Derecho.
Cuando el interesado no hubiere indicado el despacho judicial que adelanta el
proceso, el Ministerio de Justicia procederá inmediatamente a su averiguación y
solicitará el envío del expediente a más tardar el día siguiente de aquél en
que se obtuvo la información. El titular del respectivo despacho judicial
remitirá el expediente o el cuaderno de copias, según el caso, al Ministerio de
Justicia y del Derecho, en un término no mayor de tres (3) días más el de la
distancia, so pena de incurrir en causal de mala conducta.
ARTÍCULO. 53.- El
beneficio de indulto se solicitará por el interesado, directamente o a través
de apoderado, mediante escrito dirigido al Ministerio de Justicia y del
Derecho.
Los poderes
conferidos no requieren presentación personal. su sustitución, así como la
presentación de cualquier otro memorial, se harán según las normas comunes de
procedimiento.
La Conducta
contendrá, además de la petición de beneficio, la manifestación expresa y
directa de voluntad de reincorporación a la vida civil, la cual se entenderá
prestada bajo la gravedad del juramento. También contendrá la indicación del
despacho judicial donde se encuentra el expediente, si fuere conocido por el
interesado.
El Ministerio de
Justicia y del Derecho solamente estudiará las solicitudes individuales de
personas que aparezcan en las actas elaboradas por el Ministerio de Gobierno.
ARTÍCULO. 54.- El
interesado podrá solicitar que se establezca la conexidad referida en el
artículo 48 de la presente ley, si ella no ha sido declarada en la sentencia.
Para estos efectos, se tendrá en cuenta:
a) El
acervo probatorio que obra en el respectivo proceso;
b) Las
certificaciones expedidas para el efecto por las autoridades competentes, y
c)
cualquier otra información pertinente que se adjunte a la solicitud.
ARTÍCULO. 55.- La
solicitud será resuelta dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha de
recibo del expediente.
El indulto se
concederá por resolución ejecutiva suscrita por el Presidente de la República y
los Ministros de Gobierno, y de Justicia y del Derecho. Copia de ella se
enviará al funcionario judicial a cargo del correspondiente proceso.
Contra dicha
resolución procede el recurso de reposición, en la oportunidad y con los
requisitos que señale el Código Contencioso Administrativo.
ARTÍCULO. 56.- Se
podrán conceder también, según proceda de acuerdo con el estado del respectivo
proceso penal, la cesación de procedimiento, la resolución de preclusión de la
instrucción o la resolución inhibitoria, a quienes confiesen, haya sido o
fueren denunciados o procesados por hechos constitutivos de los delitos a que
se refiere este título, y no hayan sido aún condenados mediante sentencia
ejecutoriada.
Para estos efectos,
se tramitará la solicitud de acuerdo con los artículos anteriores y, una vez
verificados los requisitos, el Ministerio de Justicia y del Derecho remitirá la
correspondiente certificación a la autoridad judicial ante quien se adelante el
trámite, la cual dictará la providencia correspondiente de acuerdo con lo
dispuesto en el Código de Procedimiento Penal.
PARÁGRAFO. Los
procesos que cursen contra las personas a quienes se aplican las presentes
disposiciones, en los que la responsabilidad no haya sido declarada mediante
sentencia ejecutoriada, se suspenderán desde la fecha en que se solicite el
expediente a la autoridad judicial competente, hasta que se decida sobre la
solicitud. No se suspenderán en lo referente a la libertad o detención
relacionados con la vinculación de otras personas que se haya ordenado con
anterioridad. Así mismo, se suspenderán los términos para los efectos de la
libertad provisional y de la prescripción de la acción penal.
ARTÍCULO. 57.- Las
personas a quienes se les conceda el indulto o respecto de las cuales se
decrete la cesación de procedimiento, la preclusión de la instrucción se dicte
resolución inhibitoria, en desarrollo de estas disposiciones, no podrán ser
procesadas o juzgadas por los mismos hechos que dieron lugar a su otorgamiento,
sin perjuicio de los dispuesto en el artículo siguiente.
ARTÍCULO. 58.- El
indulto, la cesación de procedimiento, la preclusión de la instrucción o la
resolución inhibitoria quedarán sin efecto alguno si el beneficiario cometiere
cualquiera de los delitos contemplados en este título, dentro de los dos (2)
años siguientes a su concesión. Esta condición se hará conocer en el acto que
contenga la decisión correspondiente.
Para el caso del
indulto, comprobado el incumplimiento, el Gobierno Nacional procederá a la
revocatoria de la resolución que lo haya concedido. Copia de la misma se
remitirá al funcionario judicial que conoció del proceso en primera o única
instancia, con el fin de que proceda a su ejecución.
Para el caso de la
cesación de procedimiento, la preclusión de la instrucción o la resolución
inhibitoria, el funcionario judicial revocará la providencia y reabrirá el
proceso.
La autoridad
judicial que conozca de un nuevo proceso contra las personas favorecidas, lo
comunicará en forma inmediata al Ministerio de Justicia y del Derecho.
ARTÍCULO. 59.-
Quienes se encuentren privados de la libertad al momento de concedérseles el
indulto o decretarse la cesación de procedimiento, la preclusión de la
instrucción o la resolución inhibitoria, serán liberados inmediatamente se
encuentre en firme la decisión proferida por la autoridad competente.
ARTÍCULO. 60.- Los
beneficios que en este título se consagran no comprenden la responsabilidad que
los favorecidos tengan respecto de particulares.
SEGUNDA PARTE
Mecanismos para
la eficacia de la justicia
TITULO I
Unidades
ambulantes de policía judicial
ARTÍCULO. 61.- El
fiscal general de la Nación conformará unidades ambulantes para ejercer
funciones de policía judicial. Estas unidades tendrán jurisdicción en todo el
país y actuarán en los eventos en que no sea posible disponer de otras
autoridades de policía judicial en el lugar de los hechos.
PARÁGRAFO. 1º.- Las
fuerzas militares deberán garantizar y proteger debidamente este personal de
modo que pueda cumplir su misión de manera segura.
PARÁGRAFO. 2º- Las
unidades de fiscalía ambulantes estarán integradas por persona civil, el cual
se acogerá al régimen ordinario de los funcionarios de la Fiscalía General de
la Nación.
ARTÍCULO. 62.- Las
unidades de policía judicial a que se refiere este capítulo, podrán ser
comisionadas para la práctica de diligencias, conforme a lo establecido en el
Código de Procedimiento Penal.
TITULO II
Protección a
intervinientes en el proceso penal
ARTÍCULO. 63.-
Créase con cargo al Estado y bajo la dirección y coordinación de la Fiscalía
General de la Nación, el "programa de protección a testigos, víctimas,
intervinientes en el proceso, y funcionarios de la fiscalía", mediante el
cual se les otorgará protección integral y asistencia social, lo mismo que a
sus familiares hasta el cuarto grado de consanguinidad, primero de afinidad,
primero civil y al cónyuge y a la compañera o compañero permanente, cuando se
encuentren en riesgo de sufrir agresión o que sus vidas corran peligro por
causa o con ocasión de la intervención en un proceso penal.
ARTÍCULO. 64.- El
Gobierno Nacional incluirá en el proyecto de presupuestos de la Fiscalía
General de la Nación las partidas necesarias para la dotación y funcionamiento
del programa a que se refiere la presente ley.
PARÁGRAFO. 1º- El
ordenador del gasto de estas partidas será el fiscal general de la Nación o el
funcionario en quien éste delegue. Los desembolsos necesarios para atender el
programa requerirán estudio previos de la oficina de protección y asistencia a
víctimas, testigos y funcionarios de la fiscalía.
PARÁGRAFO. 2º- Las
erogaciones que se ordenen o ejecuten para los fines previstos en esta ley
tendrán carácter reservado, y estarán sujetos al control posterior por parte de
la Contraloría General de la Nación. En ningún caso se revelará la identidad
del beneficiario.
PARÁGRAFO. 3º-
Autorízase al Gobierno Nacional para realizar los tratados presupuestales
requeridos a fin de atender el programa durante la vigencia fiscal de 1993.
ARTÍCULO. 65.- Las
personas amparadas por este programa podrán tener protección física, asistencia
social, cambio de identidad y de domicilio, y demás medidas temporales
permanentes encaminadas a garantizar en forma adecuada la preservación de su
integridad física y moral y la de su núcleo familiar.
Cuando las
circunstancias así lo justifiquen, dicha protección podrá comprender el
traslado al exterior, incluidos los gastos de desplazamiento y manutención por
el tiempo y bajo las condiciones que señale el fiscal general de la Nación.
Las personas que se
acojan al programa de protección se sujetarán a las condiciones que establezca
la Fiscalía General de la Nación.
ARTÍCULO. 66.- El
juez o fiscal que adelantan la actuación o el propio interesado en forma directa,
podrán solicitar a la oficina de protección de víctimas y testigos la
vinculación de una persona determinada al programa.
La petición será
tramitada conforme al procedimiento que establezca dicha oficina, mediante
resolución que expida el fiscal general, a quien compete decidir sobre el fondo
de la solicitud.
ARTÍCULO. 67.- El
fiscal General de la Nación podrá tomar en cualquier momento, cualquiera de las
siguientes determinaciones:
a) Ordenar
el cambio de identidad de la persona que se someta al programa. En el caso de
testigos, el cambio de identidad sólo se hará una vez termine el proceso, y
siempre y cuando no se afecte el debido proceso;
b) Con
fundamento en la nueva identidad, ordenar a las autoridades, públicas o
privadas, la expedición de documentos que reemplacen a los que ya posee el
admitido al programa, tales como actas de registro civil, cédula de ciudadanía,
pasaporte, libreta militar, certificado judicial y otros, sin que para su
tramitación deban cumplirse los procedimientos ordinarios.
c) Ordenar
a los organismos de seguridad del Estado brindar la protección necesaria al
admitido en el programa y a su núcleo familiar.
d)
Destinar para el admitido al programa, como domicilio permanente o transitorio
cualquiera de las instalaciones que para el efecto considere adecuadas;
e) Ordenar
la expedición de títulos académicos por parte de entidades públicas o privadas
para reemplazar a los originalmente otorgados, y
f)
Disponer la modificación de los rasgos físicos de la persona que pudiera
permitir su identificación.
PARÁGRAFO. 1º.-
Todas las anteriores determinaciones requerirán el asentamiento expreso de la
persona en quien vaya a tener efecto.
PARÁGRAFO. 2º.- Los
documentos que se expidan para proteger a una persona que admitida al programa
tendrán pleno valor probatorio.
PARÁGRAFO. 3º.- La
persona amparada por el cambio de su identidad civil sólo podrá hacer valer en
adelante su nueva identidad.
ARTÍCULO. 68.- La
Fiscalía General de la Nación mantendrá bajo estricta reserva los archivos de
las personas amparadas o relacionadas con el programa de protección.
Quienes tengan
conocimientos de las medidas de protección o hayan intervenido en su
preparación, expedición y ejecución, tendrán la obligación de mantener en
secreto o reserva la identidad de las personas beneficiadas con el programa. La
violación de esta reserva acarreará las sanciones penales y disciplinarías a
que hubiere lugar, serán igualmente responsables, los servicios públicos y los
particulares que incurran en dicha violación.
ARTÍCULO. 69.- Los
cambios de identidad y de domicilio no podrán implicar exoneración de la
responsabilidad penal por los delitos cometidos después de la vinculación al
programa. En los acuerdos que celebre el beneficiario con la Fiscalía General
de la Nación, deberá adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el
cumplimiento de las obligaciones civiles, laborales, comerciales, fiscales y
administrativas, contraídas por el beneficiario con anterioridad a la celebración
del acuerdo.
La aplicación de la
presente ley no podrá menoscabar ninguno de los derechos contemplados en el
artículo 29 de la Constitución para ninguna persona.
La Fiscalía General
de la Nación sólo tendrá las obligaciones y responsabilidades frente a las
personas vinculadas al programa en los términos que esté o los acuerdos
suscritos lo indiquen.
ARTÍCULO. 70.-
Cuando la persona beneficiaria del programa deba comparecer ante cualquier
autoridad, el fiscal general de la Nación, o el jefe de la oficina de
protección y asistencia de víctimas, testigos y funcionarios de la Fiscalía
establecerá los mecanismos adecuados para que dicha persona se presente o sea
representada en la correspondiente actuación , sin perjuicio de la reserva de
su identidad.
ARTÍCULO. 71.-
Podrán beneficiarse del "programa de protección a víctimas, testigos,
intervinientes en el proceso, jueces y funcionarios de la Fiscalía y de la
Procuraduría General de la Nación", en las condiciones señaladas en el mismo,
los testigos en las investigaciones que adelanta la Procuraduría General de la
Nación por hechos que se relacionen con la colaboración o tolerancia por parte
de servidores públicos o exfuncionarios con grupos guerrilleros, con
organizaciones delincuenciales o con personas que hayan cooperado con tales
grupos u organizaciones, así como en los eventos en que dentro de la actuación
disciplinaría se estén investigando conductas en las que se encuentre
involucrada algunas organización criminal o que por su gravedad sean
consideradas como atroces.
PARÁGRAFO.- En las
investigaciones que adelanta la Procuraduría General de la Nación, a petición
del testigo, podrá reservarse su identidad, en las mismas condiciones
establecidas para las investigaciones que adelante la Fiscalía General de la
Nación.
ARTÍCULO. 72.- El
Presidente de la República celebrará convenios con otros Estados y
organizaciones internacionales con el fin de facilitar a la Fiscalía obtener la
información y la colaboración necesarias para el desarrollo del programa.
El fiscal de la
Nación podrá requerir el apoyo de las instituciones internacionales que cuenten
con programas similares de protección de víctimas y testigos cuando sea
necesario su traslado a otros países.
Igualmente se
autoriza al Gobierno para recibir donaciones nacionales e internacionales con
destino al programas de protección, las cuales serán manejadas por el fiscal
general de la Nación.
ARTÍCULO. 73.- El
Consejo Superior de la Judicatura a solicitud de la Fiscalía General de la
Nación, creará la planta de personal necesaria para atender el programa de
protección a intervinientes en el proceso penal.
ARTÍCULO 74.- Las
personas vinculadas al programa de protección de testigos podrán solicitar su
desvinculación voluntaria de él, pero suscribirán un acta en la que de manera
expresa manifiesten su renuncia a la protección.
ARTÍCULO. 75.- En
los procesos en los que se investiguen violaciones a los derechos humanos se
dará protección a los testigos, cuando la seguridad de los mismos así lo
aconseje.
TITULO III
Control sobre el
financiamiento de las actividades subversivas y terroristas
CAPITULO I
Control sobre el
uso de los recursos de las entidades territoriales o administrados por estas
ARTÍCULO. 76.- Sin
perjuicio de los mecanismos de control interno y de auditoría existentes, y con
el fin de evitar que recursos públicos se destinen a la financiación de
actividades subversivas o terroristas, el Gobierno Nacional podrá ordenar la
auditoría de los presupuestos de las entidades territoriales y sus entidades
descentralizadas, tanto en su formación como en su ejecución, así como las de
sus estados financieros, para verificar el uso que dichos entes hagan de los
recursos que reciban a cualquier título.
ARTÍCULO. 77.- Para
los efectos del artículo anterior, unidad de auditoría especial de orden
público, creada por el Decreto-Ley 1835 de 1992 (6), continuará funcionando
como una dependencia del Ministerio de Gobierno y ejercerá las funciones de auditoría
previstas en el presente capítulo, en coordinación con los Ministerios de
Defensa Nacional y de Hacienda y Crédito Público.
La Contraloría
General de la República, la Procuraduría General de la Nación, el Departamento
Nacional de Planeación y las demás entidades y organismos públicos prestan a la
unidad de auditoría especial de orden público el apoyo técnico y de personal
que se requiera para dar cumplimiento a lo dispuesto en este capítulo.
ARTÍCULO. 78.- Los
funcionarios de la unidad de auditoría especial de orden público tendrán acceso
inmediato a todos los libros, actos, contratos, documentos y cuentas de la
entidad territorial respectiva de sus entidades descentralizadas y de los
particulares que administren recursos de la entidad territorial. Podrán así
mismo exigirles informes y la presentación de los soportes de las cuentas a
través de las cuales se manejan los recursos investigados y todos los actos y
documentos que justifiquen el manejo y el gasto de los mismos.
ARTÍCULO. 79.- Las
autoridades de las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas, y
en particular los contralores, presentarán su eficaz colaboración a los
funcionarios de la unidad de auditoría especial de orden público. Cualquier
omisión a este deber será considerada como causal de mala conducta.
ARTÍCULO. 80.- El
Ministerio de Gobierno luego de oír al gobernador, alcalde o director de la
entidad descentralizada respectiva, podrá ordenar la suspensión provisional de
la ejecución de las partidas presupuestales o la realización de gastos públicos
de las entidades territoriales o sus entidades territoriales o sus entidades
descentralizadas, cuando estimen que puedan conducir a la desviación de
recursos hacia actividades subversivas o terroristas. Dicha suspensión deberá
fundamentarse en una evaluación razonada.
La partida
suspendida provisionalmente volverá a estudio del concejo o la asamblea, según
el caso, en los diez (10) días siguientes y en caso de insistencia de esas
corporaciones se ejecutará inmediatamente y el Gobierno Nacional podrá designar
un auditor para vigilar la ejecución.
ARTÍCULO. 81.- Los
funcionarios de la unidad de auditoría especial de orden público a que se
refiere el presente capítulo cumplirán funciones de policía judicial, bajo la
responsabilidad y dependencia funcional de la Fiscalía General de la Nación.
Cuando en desarrollo de sus actividades se perciban la realización de una
conducta que deba ser investigada, disciplinariamente, estarán además,
obligados a informar a la Procuraduría General de la Nación sobre el desarrollo
y los resultados de sus actuación.
CAPITULO II
SANCIONES A
CONTRATISTAS
ARTÍCULO 82.- El
gobierno podrá declarar la caducidad o la liquidación unilateral o buscar la
liquidación bilateral de todo contrato celebrado por una entidad publica,
cuando el contratista incurra, con ocasión del contrato, en cualquiera de las
siguientes causales:
1) Hacer, tolerar u
omitir alguna cosa invocada o cediendo injustificadamente a amenazas por parte
de la delincuencia organizada o de grupos guerrilleros.
2) Recibir,
suministrar, administrar, invertir, financiar, transferir, guardar,
transportar, almacenar o conservar dineros o bienes provenientes de o con
destinos a la delincuencia organizada o a grupos guerrilleros.
3) Colaborar o
prestar ayuda a la delincuencia organizada o a grupos guerrilleros.
4) Construir, ceder,
arrendar, poner a disposición, facilitar o transferir a cualquier titulo,
bienes para ser destinados a la ocultación de personas o al deposito o
almacenamiento de pertenencias de la delincuencia organizada de los grupos
guerrilleros o de sus miembros .
5) Paralizar,
suspender o disminuir notoriamente el cumplimiento de sus obligaciones
contractuales por atender instrucciones de la delincuencia organizada de los
grupos guerrilleros o de sus miembros.
Incumplir el deber
de denunciar hechos punibles cuya omisión haya conocido con ocasión del
contrato, que sean cometidos por integrantes de la delincuencia organizada o
por grupos guerrilleros.
PARÁGRAFO.- Para
efecto de los dispuesto en el presente artículo, constituye hecho del
contratista la conducta de sus agentes o dependientes, de la cual haya tenido
conocimiento el contratista.
ARTÍCULO 83.- La
declaratoria de caducidad deberá proferirse mediante resolución motivada de la
entidad contratante, haciendo efectiva la cláusula penal y las multas
contractuales a que hubiere lugar. Dicha resolución prestara mérito ejecutivo
contra el contratista y las personas que hayan constituido las respectivas
garantías y se hará efectiva por jurisdicción coactiva.
La notificación de
la providencia de caducidad, se sujetara a los dispuesto en el Código
Contencioso Administrativo.
En firme la
providencia de caducidad, se procederá a liquidar el contrato sin que haya
lugar al pago de indemnización alguna a favor del contratista.
En ningún caso la
aplicación de esta cláusula podrá ser sometida a conciliación o a decisión
arbitral.
Los contratistas a
quienes sea declarada la caducidad quedaran inhabilitados para celebrar por si,
o por interpuesta persona, contrato con las entidades a que se refiere el
artículo 88 de la presente ley, en forma prevista en el estatuto de
contratación 222 de 1983 (7) o en las disposiciones legales que lo modifiquen
sustituyan o adicionen.
ARTÍCULO 84.- Cuando
el procurador general de la Nación o el fiscal general de la Nación, en
desarrollo de investigaciones adelantadas en ejercicio de sus funciones
establezcan la existencia de las conductas a que se refiere el artículo 82 de
esta ley, solicitara a la autoridad competente que declare la caducidad del
contrato, con base en las circunstancias que señalen dichos funcionarios en su
solicitud.
ARTÍCULO 85.- El
contratista procederá a terminar unilateralmente los subcontratos que celebre
en desarrollo de los contactos a que se hace referencia en el articulo 82 de la
presente ley, cuando establezca que el subcontratista incurrió en alguna de las
conductas previstas en el mismo artículo. Igualmente deberá terminarlos cuando
se lo solicite la entidad publica contratante, el fiscal general de la Nación o
el procurador general de la Nación, en razón de que dichos funcionarios
establezcan la ocurrencia de los hechos o que se ha hecho referencia.
Cuando, sin justa causa,
el contratista no de por terminado unilateralmente el subcontrato, o cuando no
atienda la solicitud que en tal sentido le formule la entidad pública contrate,
el procurador o el fiscal, la entidad competente procederá a aplicar las multas
previstas en el contrato y, si es del caso, a declarar su caducidad.
PARÁGRAFO.- La
terminación unilateral a que hace referencia el presente artículo no requería
decisión judicial ni dará lugar al pago de indemnización de perjuicios.
ARTÍCULO 86.- Las
cláusulas de caducidad y de terminación unilateral a que se refiere el presente
capitulo, se entiende incorporadas, respectivamente, en todos los contratos y
subcontratos que se encuentren en ejecución a la fecha de promulgación de la
presente ley, así como en aquellos que se celebren a partir de la misma.
En todo caso para
decretar la caducidad o la terminación unilateral prevista en esta ley, solo
podrán invocarse conductas realizadas con posterioridad a la fecha de vigencia
del Decreto Legislativo 1875 de 1992.
PARÁGRAFO.- El
servidor publico, que sin justa causa, no declare la caducidad, no ordene la
terminación unilateral de los subcontratos, o no informe de los hechos
irregulares a las autoridades competentes, incurrirá en casual de mala conducta
cuando conforme a esta ley deba hacerlo.
La sanción
respectiva se aplicara conforme al procedimiento previsto en las normas
legales, y en caso de gobernadores y alcaldes, con sujeción a los
procedimientos previstos en el titulo V de esta ley.
ARTÍCULO 88.- Para
efecto de lo previsto en el artículo 82 de la presente ley, se consideran
entidades publicas las definidas en el estatuto general de contratación de la
administración publica.
CAPITULO III
Embargo
preventivo y extinción del derecho de dominio de bienes vinculados a la
comisión de delitos de competencia de los jueces regionales
ARTÍCULO 89.- Los
jueces regionales conocerán del delito de hurto y los conexos con el mismo,
cuando aquel recaiga sobre el petróleo y sus derivados que se sustraigan
ilícitamente de un oleoducto o gasoducto o de sus fuentes inmediatas de
abastecimiento, siempre que la cuantía exceda de diez (10) salarios mínimos
legales mensuales vigentes del momento de comisión del hecho.
ARTÍCULO 90.- Los
bienes embargados preventivamente y los aprehendidos, de conformidad con los
dispuesto en este capitulo serán administrados por la Fiscalía General de la
Nación, salvo los derivados de actividades de narcotráfico y conexos, que
continuaran siendo administrados por la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Cuando se trate de
petróleo o sus derivados, previa determinación de su calidad y sus cuantía, se
entregaran a la Empresa Colombiana de Petróleo, la cual podrá comercializarlos.
La orden que disponga la entrega definitiva de los bienes a que se refiere este
inciso, se cumplirá mediante la restitución de los mismos o de otros del mismo
genero, y calidad, o mediante el pago del valor que ellos tengan en la fecha en
que quede ejecutoriada la respectiva decisión.
ARTÍCULO 91.- Los
derechos reales principales o accesorios sobre bienes a que se refiere este
capítulo se extinguirá a favor del Estado, de conformidad con el trámite
previsto en el articulo 57 del Decreto 099 de 1991, incorporado como
legislación permanente por el artículo 4 del Decreto 2271 de 1991.
ARTÍCULO 92.- La
Fiscalía General de la Nación pasara a ser titular de los bienes muebles e
inmuebles, instrumentos y efectos con los que se haya cometido un hecho punible
o que provengan de su ejecución y que no sean de libre comercio a menos que la
ley disponga su destrucción.
Así mismo, al igual
que lo previsto en otras disposiciones, pasaran a formar parte de los recursos
de la Fiscalía General de la Nación:
1) Los bienes y
recursos provenientes de los delitos de enriquecimiento ilícito y narcotráfico
que la Fiscalía de acuerdo con el Consejo Nacional de Estupefacientes determine
cono necesarios para su funcionamiento, cuya extinción del dominio a favor del
Estado haya sido decretada en sentencia ejecutoria.
2) De los incautados
dentro de los procesos penales, cuando transcurrido un año desde la fecha en
que puedan ser reclamados por los interesados, éstos no lo hagan, o desde su
incautación cuando se trate de bienes sin dueño conocido, los cuales ingresan al
patrimonio de la Fiscalía General de la Nación.
PARÁGRAFO.-
Igualmente formaran parte de los recursos de la Fiscalía General de la Nación,
los valores que ingresen por concepto de venta de pliego de licitaciones,
formularios de registro de proponentes y pago de fotocopias, así como de los
que se obtengan por concepto de la venta o remate de los activos, efectuados de
acuerdo con los establecidos por la ley.
ARTÍCULO 93.- La
Fiscalía General de la Nación realizara la venta de los bienes recibidos por
extinción del dominio de conformidad con las disposiciones vigentes en materia
de contratación .
Sin embargo, la
Fiscalía General de la Nación podrá celebrar contratos de fiducia y constituir
encargos fiduciarios con entidades autorizadas para este fin por la
Superintendencia Bancaria, para la administración o venta de dichos bienes, de
acuerdo a los procedimientos que establezcan el fiscal general de la Nación.
Si habiéndose
agotado los procedimientos contemplados en este artículo, no se logra la venta
del bien en un termino de seis meses contados a partir del recibo del mismo, el
fiscal general de la Nación podrá reconsiderar el precio base de la venta de
acuerdo a las condiciones reales que en este momento ofrezcan el mercado.
TITULO IV
Información, medios
de comunicación y sistemas de radiocomunicación.
CAPITULO I
Información y
medios de comunicación.
ARTÍCULO 94.-
Prohíbese la difusión total o parcial, sin autorización previa del Ministerio
de Comunicaciones, por medio de radiodifusión sonora o audiovisual, de
comunicaciones que se atribuyan a provengan de grupos guerrilleros y demás
organizaciones delincuenciales vinculadas al narcotráfico y el terrorismo.
Dichos medios solo podrán informar al respecto.
ARTÍCULO 95.- Por
cualquier medio masivo de comunicación, prohíbese identificar persona alguna
que hubiere presenciado actos de terrorismo o las conductas de rebelión,
sedición, asonada, secuestro, extorsión o narcotráfico.
Tampoco podrá
identificarse a las personas que puedan aportar pruebas relacionadas con las
citadas conductas delictivas.
Se entiende por
identificación revelar el nombre de la persona , transmitir su voz, divulgar
su imagen y publicar información que conduzca a su identificación.
ARTÍCULO 96.- No se
podrá divulgar por la radio y la televisión, sin autorización previa del
Ministerio de Comunicaciones, entrevistas de miembros activos de organizaciones
guerrilleras, terroristas o vinculadas al narcotráfico.
PARÁGRAFO.- Lo
dispuesto en el articulo 95 y en este articulo, se entenderá sin perjuicio de
lo dispuesto en el articulo 17 de la presente ley.
ARTÍCULO 97. -
Prohíbese la transmisión, por los servicios de radiodifusión sonora y de
televisión, de hechos de terrorismo, subversión o narcotráfico mientras estén
ocurriendo.
ARTÍCULO 98.-
Facúltase al Ministerio de Comunicaciones para que en caso de violación de las
disposiciones de este capitulo y mediante resolución motivada, aplique las
siguientes sanciones:
1) Suspenda hasta
por seis (6) meses el uso o recupere el dominio de las frecuencias o canales de
radiodifusión y de los espacios de televisión explotados por particulares.
2) Imponga sanciones
pecuniarias hasta por una cuantía equivalente a mil (1000) salarios mínimos
legales mensuales, a los medios de comunicación que contravengan lo dispuesto
en el presente capitulo.
ARTÍCULO 99.- Las
sanciones de multa y suspensión de uso serán impuestas por el Ministerio de
Comunicaciones, de conformidad con el siguiente procedimiento:
1) Conocida la
ocurrencia de la presunta infracción, el Ministerio formula los cargos
correspondientes al imputado, mediante, escrito que se enviara por correo
certificado o por cualquier otro medio idóneo y eficaz, a la última dirección conocida
del respectivo medio de comunicación.
2) El medio de
comunicación dispondrá de setenta y dos (72) horas para presentar los
correspondientes descargos y aportar las pruebas que considere pertinentes,
plazo que se contara a partir de la fecha de recibo de los cargos a que hace
referencia el literal anterior.
Para estos efectos
se presumirá, salvo prueba en contrario que la fecha de recibo del pliego de
cargos es la misma de la fecha de introducción al correo, tratándose de medios
de comunicación cuya sede es la ciudad de Santafé de Bogotá. D.C., o el tercer
día siguiente a la misma fecha, tratándose de medios de comunicación ubicados
fuera de la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C..
3) Una vez
presentados los descargos o transcurridos el plazo de que trata el literal
anterior, el Ministerio decidirá mediante resolución motivada, contra la cual
sólo procede el recurso de reposición, en el efecto devolutivo, el cual deberá
interponerse dentro del termino de tres (3) días hábiles contados a partir de la
fecha de notificación del respectivo acto.
ARTÍCULO 100.- La
sanción de recuperación de frecuencia sólo podrá ser impuesta cuando el medio
de comunicación, después de haber sido sancionado con sus suspensiones o multa,
incurra en una nueva infracción. En este caso, los plazos establecidos en el
artículo anterior se triplicaran y los recursos se interpondrán en el efecto
suspensivo.
ARTÍCULO 101.- Las
acciones contenciosas contra la resolución a que se refiere los artículos
anteriores serán de competencia del Consejo de Estado. En caso de solicitud de
sus suspensiones provisional de las resoluciones, el auto correspondiente del
Consejo de Estado deberá ser proferido en el termino máximo de diez (10) días.
CAPITULO II
Sistemas de
radiocomunicaciones
ARTÍCULO 102.- El
uso de buscapersonas es personal e intransferible; el de radioteléfonos,
portátiles-handys y equipos de radiotelefonía móvil, es intransferible y puede
ser personal, familiar o institucional.
Para la
transferencia de derechos de uso de equipos de telefonía móvil se requerirá la
autorización expresa y previa de la administración telefónica correspondiente.
Los concesionarios
que presten los servicios de telecomunicaciones y los licenciatarios, deberán
suministrar a la Policía Nacional-Dijin, con base en la información que a su
turno deben suministrar los suscriptores o personas autorizadas para la
utilización de los equipos, los datos personales de que trata el registro del
articulo 103 de esta ley. La información deberá remitirse a la policía dentro
de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la fecha en que una persona sea
autorizada para usar el servicio.
Cuando se trate de
telefonía móvil, la información deberá ser enviada a la Policía Nacional-Dijin
por la administración telefónica, dentro del termino señalado en el inciso
anterior.
El Ministerio de
Comunicaciones deberá remitir a la Policía Nacional-Dijin la información a que
hacer referencia el presente artículo en relación con los concesionarios y
licenciados.
ARTÍCULO 103.- Para
efectos de lo dispuesto en el artículo anterior, los concesionarios y
licenciados de los servicios a que se refiere el mismo articulo, deberán
elaborar y mantener un registro de suscriptores y de personas autorizadas, el
cual deberá, contener la siguiente información: nombre, documentación de
identidad, dirección, teléfono, huella digital y las demás que se señalen en el
formulario que con tal fin elabore el comando general de las fuerzas militares.
Con base en la
información suministrada, los concesionarios expedirán una tarjeta distintiva
al suscriptor . A su turno, los licenciatarios deberán expedir una tarjeta
similar a aquellas personas que hayan autorizado para operar equipos dentro su
red privada.
ARTÍCULO 104.- La
información que se suministra a las autoridades o a los concesionarios con
destino a aquéllas, con el propósito de obtener autorización para la
utilización de sistemas de radiocomunicaciones y operar equipos de telefonía o
radiotelefonía móvil, buscapersonas, portátiles-handys o radiotelefonía, se
entenderá rendida bajo juramento, circunstancias sobre la cual se advertiría al
particular al solicitarle la información respectiva.
La Policía
Nacional-Dijin, podrá realizar inspecciones en los registros de suscriptores y
personas autorizadas que se refiere este capitulo a fin de cotejarlos con la
información suministrada por los concesionarios, licenciatarios y las
administraciones telefónicas correspondientes.
ARTÍCULO 105.- Sin
perjuicio de lo prescrito en otras disposiciones, los suscriptores,
licenciatarios o las personas autorizadas para emplear los sistemas de
radiocomunicaciones a que se refiere el articulo 102 de la presente ley,
tendrán las siguientes obligaciones:
1) Portar
permanentemente la tarjeta distintiva de suscriptor o persona autorizada
expedida por el concesionario o licenciatario.
2) Adoptar las
medidas de seguridad idóneas para que el equipo no sea hurtado o extraviado.
3) Utilizar
personalmente el equipo de radiocomunicaciones
4) No enviar
mensajes cifrados o en lengua ininteligible.
ARTÍCULO. 106.- La
violación de los dispuesto en el presente capítulo por parte de los
suscriptores para operar equipos de radiocomunicaciones, dará lugar a la
suspensión inmediata del servicio pro el concesionario, previa solicitud de la
Policía Nacional-Dijin. En la eventualidad de que un concesionario o
licenciatario infrinja el presente capitulo, la Policía Nacional-Dijin,
informara al Ministerio de Comunicaciones para que aplique las sanciones a que
haya lugar.
Cuando los miembros
de la fuerza publica determinen que un usuario de los equipos de que trata el
artículo 102, ha infringido el presente capítulo, procederán a incautar el
equipo y a ponerlo a disposición del Ministerio de Comunicaciones en los
términos del artículo 50 del Decreto 1900 de 1990, salvo en el caso de que
dicho equipo sea propiedad del concesionario, situación en la cual se entregara
a este ultimo.
ARTÍCULO. 107.- Lo
dispuesto en el presente capitulo no se aplicara a los sistemas y equipos de
radiocomunicaciones que utilice la Fiscalía General de la Nación, la fuerza
publica, el DAS y los demás organismos de seguridad del Estado.
TITULO V
Sanciones por
incumplimiento de las ordenes del Presidente de la República en materia de
orden público
ARTÍCULO 108.- Sin
perjuicio de la sanción penal a que haya lugar, los gobernadores y alcaldes que
incurran en cualquier de las faltas especiales previstas en cualquiera de las
faltas especiales previstas en el artículo 14 de la ley 4 de 1991, se harán
acreedores a las sanciones de suspensión en el ejercicio del cargo hasta por
sesenta (60) días calendario o a la destitución del mismo, según la gravedad de
la falta.
De igual manera, les
serán aplicables a dichos funcionarios las sanciones anotadas, cuando
desarrollen cualquiera de las siguientes conductas:
1) Establecer
contactos o vínculos, directa o indirectamente, con miembros de grupos
guerrilleros y demás organizaciones delincuenciales vinculadas al narcotráfico
y al terrorismo, sin previa autorización del Gobierno Nacional, o en
contravención con las instrucciones dadas por éste al respecto.
2) No atender
oportuna y eficazmente las órdenes o instrucciones que para la conservación y
el restablecimiento del orden publico imparta la autoridad competente.
3) Promover, a
través de declaraciones o pronunciamientos de cualquier índole, el
desconocimiento de las ordenes o instrucciones que imparta la autoridad
competente en materia de orden publico.
4) Consentir o
permitir que sus subalternos desconozcan las ordenes o instrucciones dadas por
la autoridad competente en materia de orden publico o no aplicar los
correctivos a que hay lugar cuando esto ocurra.
ARTÍCULO 109.- Las
sanciones de suspensión o destitución serán decretadas, a solicitud de la
Procuraduría General de la Nación, por el Presidente de la República si se
trata de los gobernadores o alcaldes de distrito, y por los gobernadores cuando
se trate de alcaldes municipales de su respectivo departamento.
ARTÍCULO 110.- El
Presidente de la República podrá suspender provisionalmente a solicitud de la
Procuraduría General de la Nación, mientras se adelanta la investigación
respectiva, a los gobernadores y a los alcaldes.
La suspensión
provisional deberá motivarse y podrá ser decretada desde el momento en que
inicie la investigación correspondiente y hasta por el termino de duración de
la misma.
Decretada la
suspensión, el presidente de la República encargara de las funciones
correspondientes a un funcionario del Estado o a una persona particular y en
todo caso, de la misma filiación y grupo político del titular.
Mientras un
gobernador o un alcalde permanezca suspendido provisionalmente, no tendrá
derecho a recibir ninguna suma de dinero por concepto de remuneración del cargo
de que es titular. Si es reintegrado a dicho cargo, tendrá derecho al
reconocimiento de la remuneración dejada de recibir durante el período de
suspensión provisional, salvo que le sea aplicada la sanción de suspensión,
caso en el cual tendrá derecho únicamente al reconocimiento de la diferencia
que pudiera resultar a su favor.
ARTÍCULO 111.-
Cuando se ordene la sanción de suspensión de esta ley, el Presidente y los
gobernadores encargarán de las gobernaciones o de las alcaldías a una persona
de la misma filiación y grupo político del titular.
ARTÍCULO 112.- En
caso de destitución de los gobernadores o alcaldes, el Presidente o el
gobernador, según el caso, convocara a nueva elección dentro de los dos (2)
meses siguientes, siempre y cuando no haya transcurrido mas de la mitad del
período y las condiciones de orden público lo permitan. Mientras tanto el
Presidente y los gobernadores según el caso, podrán encargar de las
gobernaciones o alcaldías en la forma prevista en el artículo 111 de esta ley.
Cuando de acuerdo
con el inciso anterior no deba convocarse a elecciones, se encargara por el
resto del período en la forma prevista en el articulo 116.
ARTÍCULO 113.- Los
gobernadores están obligados a cumplir la suspensión o la destitución que solicite
el procurador general de la Nación dentro de los dos (2) días siguientes al
recibo de la solicitud. En caso contrario, el gobernador incurrirá en causal de
mala conducta que será investigada y sancionada, conforme a las disposiciones
de este titulo.
Si el gobernador no
cumpliere las suspensión o destitución solicitada dentro del termino previsto,
el Presidente de la República procederá a decretarlas.
ARTÍCULO 114.- En
caso de que un gobernador o alcalde renuncie como resultado de amenazas,
intimidación o presión de las subversión u organización criminal, o sea
secuestrado o haya perdido su vida por causa de las mismas y así lo considera
la Fiscalía General de la Nación, el Presidente de la República podrá nombrar
libremente su reemplazo.
ARTÍCULO 115.- Las
investigaciones por las faltas a que se refiere el articulo 108 de la presente
ley, serán adelantadas por la Procuraduría General de la Nación, de conformidad
con la siguiente distribución de competencias:
1) El procurador
General de la Nación conocerá, en única instancia, de las faltas que se
atribuyan a los gobernadores, al Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, los
alcaldes distritales y alcaldes de capitales de departamento.
2) El procurador
delegado para la vigilancia administrativa conocerá, de las faltas que se
atribuyan a los demás alcaldes municipales.
PARÁGRAFO.- Los
funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, a quienes se les otorgan las
competencias descritas en el presente articulo, podrán designar a otro
funcionario de la misma entidad para que adelante la investigación y le rinda
el informe correspondiente.
ARTÍCULO 116.- En
las investigaciones que se adelantan en virtud de los dispuesto en el articulo
anterior se observara lo contemplado en el articulo 29 de la Constitución
Política y el siguiente procedimiento.
1) El funcionario
competente dispondrá un termino de ocho (8) días hábiles para perfeccionar la
investigación, vencido el cual formulará cargos dentro de los tres (3) días
hábiles siguientes, si encontraré mérito para ello.
2) El acusado
dispondrá de un término de tres (3) días hábiles para rendir descargos y
solicitar la práctica de pruebas.
3) En funcionario
competente, practicará las pruebas solicitadas por el acusado y las que
oficiosamente considere necesaria en un término de cinco (5) días hábiles,
vencido el cual deberá emitir el fallo dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes:
ARTÍCULO 117.-
Contra los actos que ordenen la suspensión provisional, la suspensión o la
destitución de un gobernador o de un alcalde, procederá el recurso de
reposición en el efecto devolutivo, el cual deberá interponerse dentro de los
tres (3) días hábiles siguientes a la notificación de los mismos y resolverse
por el funcionario competente en un plazo igual.
ARTÍCULO 118.- En lo
no previsto en los artículos anteriores del presente título, se aplicará lo
dispuesto en las Leyes 25 de 1974, 4a. de 1990 y en las demás normas que reglamenten,
modifique, sustituyan o deroguen estas disposiciones.
ARTÍCULO. 119.- Lo
dispuesto en el presente título, se aplicará sin perjuicio de las facultades
que ejercen el Procurador General de la Nación, en virtud de lo dispuesto por
el numeral 1° del artículo 278 de la Constitución Política.
TITULO VI
Nuevas fuentes de
financiación
CAPITULO I
Anticipo de
impuestos y regalías
ARTÍCULO 120.- Los
explotadores y exportadores de petróleo crudo y gas libre y/o asociado y demás
recursos naturales no renovables que estén obligados al pago de regalías y de
las contribuciones especiales de que tratan los artículos 12, 13, 14 y 15 de la
Ley 6a. de 1992, el Decreto 1131 de 1992 y el artículo 24 del Decreto 1372 de
1992 podrán cancelar a manera de anticipo, el valor que por tales conceptos,
así como razón del impuesto a la renta, se pueda causar en vigencias futuras.
ARTÍCULO 121.- El
valor que por concepto de anticipo se cancele de conformidad con el artículo
anterior, sólo podrá ser aplicado para el pago de las liquidaciones oficiales
por regalías y el pago de las contribuciones especiales que, para ambos casos,
se puedan causar en el futuro. Las cancelaciones anticipadas de impuestos a la
renta, sólo podrán imputarse a lo que por dicho concepto debe pagarse en los
períodos fiscales respectivos.
PARÁGRAFO 1º.- El
Gobierno Nacional, para el cumplimiento efectivo de la disposiciones
constitucionales en materia de regalías, incluirá en el presupuesto nacional
el valor que se cause a su cargo y favor de las entidades de que tratan los
artículos 360 y 361 de la Constitución Política.
El Gobierno Nacional
podrá hacer anticipos de tales regalías a las entidades territoriales con las
cuales se celebre un convenio para ese efecto, previo cumplimiento de las normas
legales pertinentes.
PARÁGRAFO 2º.- Las
condiciones y requisitos para la aplicación del anticipo previsto en este
capítulo deberán ser pactadas mediante la celebración de los contratos entre
las entidades responsables y la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, en los cuales se determinará el valor del anticipo, la forma de
imputar el mismo y el rendimiento a que haya lugar. En el evento de que el
impuesto a la renta que deba pagarse en algún período fiscal sea inferior al
anticipo recibido para ser imputado en dicho período, en el contrato se pactará
que el interesado podrá posponer la imputación para un período posterior
conservando la rentabilidad convenida, o podrá recibir el pago correspondiente
según los términos acordados. Los contratos a que se refiere el presente
Parágrafo, solamente requerirán para su formación y perfeccionamiento la firma
de las partes.
PARÁGRAFO 3º.- Sobre
el anticipo efectivamente cancelado se reconocerá los rendimientos que se
pacten libremente los responsables del anticipo o los impuestos y la Nación
-Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
CAPITULO II
Financiación de
los fondos de seguridad
ARTÍCULO 122.- Podrán
crearse fondos de seguridad en aquellos departamentos y municipios donde no
existan. Los fondos de seguridad que se creen en virtud de la presente ley,
tendrán el carácter de "fondos-cuenta". Los recursos de los mismos,
se distribuirán según las necesidades regionales de seguridad y serán
administrados por el gobernador por el alcalde, según el caso, o por el
secretario del despacho en quien se delegue.
CAPITULO III
Contribución
especial
ARTÍCULO 123.- Todas
las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública para
la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público o
celebren contratos de adición al valor de los existentes, deberán pagar a favor
de la Nación, departamentos o municipios, según el nivel al cual pertenezca la
entidad pública contratante, una contribución equivalente al cinco por ciento
(5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición.
PARÁGRAFO.- La
celebración o adición de contratos de concesión de obra pública no causará la
contribución establecida en este capítulo.
ARTÍCULO 124.- Para
los efectos previstos en el artículo anterior, la entidad pública contratante
desconocerá el cinco por ciento (5%) del valor del anticipo, si lo hubiere, y
de cada cuenta que cancele al contratista.
El valor retenido
por la entidad pública contratante deberá ser consignado inmediatamente en la
institución financiera que señale, según sea el caso, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público o la entidad territorial correspondiente.
Copia del
correspondiente recibo de consignación deberá ser remitido por la entidad
pública al Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Unidad Administrativa de
Impuestos y Aduanas Nacionales o a la respectiva secretaría de hacienda de la
entidad territorial, dependiendo de cada caso. Igualmente, las entidades
contratantes deberán enviar a las entidades anteriormente señaladas, una
relación donde conste el nombre del contratista y el objeto y valor de los
contratos suscritos en el mes inmediatamente anterior.
ARTÍCULO 125.- Los
recursos que recaude la Nación por concepto de la contribución consagrada en el
presente capítulo deberán invertirse en la realización de gastos destinados a
propiciar la seguridad ciudadana, el bienestar social, la convivencia
pacífica, el desarrollo comunitario y, en general, a todas aquellas inversiones
sociales que permitan hacer presencia real del Estado.
Los recursos que
recaude las entidades territoriales por este mismo concepto deberán invertirse
por el fondo o consejo de seguridad de la respectiva entidad en dotación,
material de guerra, reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones, compra
de equipos de comunicaciones, montaje y operación de redes de inteligencia,
recompensas a personas que colaboren con la justicia y seguridad de las
mismas, servicios personales, dotación y raciones para nuevos agentes y
soldados o en la realización de gastos destinados a generar un ambiente que
propicie la seguridad ciudadana, el bienestar social, la convivencia pacífica,
el desarrollo comunitario y, en general a todas aquellas inversiones sociales
que permitan hacer presencia real del Estado.
TITULO VII
Disposiciones
sobre reservas y adjudicación de terrenos baldíos
ARTÍCULO 126.- La
junta directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, mediante
resolución debidamente motivada, declarar como reservas territoriales
especiales del Estado, los terrenos baldíos situados en zonas aledañas o
adyacentes a las exploraciones y explotaciones petroleras o mineras, los
cuales, en consecuencia, no podrán ser adjudicados a ningún título a los
particulares.
Para la delimitación
de las áreas aledañas o adyacentes a las exploraciones petroleras o mineras, el
instituto tendrá en cuenta , en cada caso, las circunstancias de orden público
de la región y la salvaguarda de los intereses de la economía nacional, para
efecto de lo cual debería oír al Ministerio al Ministerio de Defensa Nacional
y a las demás entidades públicas interesadas en la constitución de la reserva
territorial.
ARTÍCULO 127.- La
tierras baldías a que se refiere el artículo anterior, sólo podrán reservarse
en favor de las entidades de derecho público cuyo objeto esté directamente
relacionado con las actividades de exploración y explotación petrolera o
minera. Dichos terrenos podrán entregarse en comodato o arriendo a las
entidades mencionadas.
ARTÍCULO 128.-
Facúltase al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y a las entidades
públicas que adelanten actividades de exploración o explotación de
yacimientos petroleros o mineros para adquirir mediante negociación directa o
expropiación con indemnización, los predios, mejoras o derechos de los
particulares situados en las zonas aledañas o adyacentes a las exploraciones y
explotaciones petroleras o mineras delimitadas por la junta directiva del
Instituto Colombiano de Reforma Agraria.
Corresponde al
representante legal de la entidad pública ordenar la compra de los bienes o
derechos que fueren necesarios, para lo cual formulará oferta de compra por
escrito a los titulares de los derechos correspondientes.
Si no se pudiere
comunicar personalmente la oferta , se entregará a cualquier persona que se
encontrare en el predio y se oficiará a la alcaldía de ubicación del inmueble
mediante telegrama que contenga los elementos sustanciales de la propuesta,
para que se fije mediante aviso en lugar visible al público durante los cinco
(5) días siguientes a su recepción, vencidos los cuales surtirá efectos ante
los demás titulares de derechos constituidos sobre inmueble.
La oferta de compra
será inscrita en la oficina de registro de instrumentos públicos
correspondiente dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su
comunicación. Los inmuebles y derechos así afectados quedarán fuera de
comercio a partir de la inscripción.
Cuando se trate de
campesinos propietarios de terrenos con extensión hasta la unidad básica
familiar que defina el Incora, éste deberá establecer un programa de
relocalización en áreas de reforma agraria que no disminuyan la calidad de
vida de los propietarios, en las mismas entidades territoriales donde se
realice la expropiación.
ARTÍCULO 129.- El
término para contestar la oferta será de cinco (5) días hábiles contados a
partir de su comunicación personal o la desfijación del aviso en la alcaldía.
Si se aceptare, deberá suscribirse el contrato de compraventa dentro de los
treinta (30) días hábiles siguientes e inscribirse la escritura en la oficina
de registro de instrumentos públicos respectiva.
ARTÍCULO 130.- Se
entenderá que el propietario renuncia a la negociación directa y rechaza la
oferta de compra, cuando no hubiere acuerdo sobre el precio o la forma de pago,
o el titular de los derechos incumpla los plazos previstos para contestar la
oferta o suscribir la escritura de compraventa.
ARTÍCULO 131.-
Agotada la etapa de negociación directa, el representante legal de la entidad,
mediante resolución motivada, ordenará adelantar la expropiación del inmueble
y demás derechos constituidos sobre el mismo, la que se notificará en la forma
prevista en los artículos 44 a 48 del Código Contencioso Administrativo y
contra la cual sólo procede el recurso de reposición, dentro los cinco (5) días
hábiles siguientes a su notificación.
Transcurridos
quince (15) días hábiles desde la presentación del recurso sin que se hubiere
resuelto, quedará ejecutoriado el acto recurrido y no será procedente
pronunciamiento alguno sobre la materia objeto de la impugnación .
Contra la resolución
que ordena adelantar la expropiación no procederá la suspensión provisional
pero podrá ser objeto de las acciones contenciosas administrativas ante el
tribunal de lo contencioso administrativo con jurisdicción en el lugar de
ubicación del inmueble.
ARTÍCULO 132.- La
demanda de expropiación será presentada por el representante legal de la
entidad o su apoderado ante el juez civil del circuito competente, dentro del
mes siguiente a la fecha en la cual quedara en firme el acto que disponga la
expropiación.
El proceso de
expropiación se adelantará de conformidad con las disposiciones previstas en
los artículos 451 del Código de Procedimiento Civil
ARTÍCULO 133.-
Declárase de utilidad pública e interés social para efectos de ordenar la
expropiación con indemnización, la adquisición del derecho del dominio y de los
demás derechos reales sobre los terrenos situados en las zonas a que hace
referencia el presente título que se delimiten por parte de la junta directiva
del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, para la constitución de las
reservas territoriales especiales.
ARTÍCULO 134.- Esta
ley tendrá una vigencia de dos (2) años, a partir de su promulgación.
ARTÍCULO 135.- La
presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación.
El Presidente del
honorable Senado de la República,
JORGE RAMON ELIAS
NADER
El Secretario
General del honorable Senado de la República,
PEDRO PUMAREJO VEGA
El Presidente de la honorable
Cámara de Representantes,
FRANCISCO JOSÉ
JATTIN SAFAR
El Secretario
General de la honorable Cámara de Representantes,
DIEGO VIVAS TAFUR
REPUBLICA DE
COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y
ejecútese.
Dada en Cartagena de
Indias, a 30 de diciembre de 1993.
CESAR GAVIRIA
TRUJILLO
El Ministro de
Gobierno,
Fabio Villegas
Ramírez
El Ministro de
Justicia y del Derecho,
Andrés González
Díaz
El Viceministro
Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, encargado de las
funciones del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Ulpiano Ayala
Oramas
El Comandante
General de las Fuerzas Militares, encargado de las funciones del Despacho del
Ministro de Defensa Nacional,
Gral. Ramón
Emilio Gil Bermúdez
2. De los
argumentos de la demanda.
El actor considera
que la ley demandada viola los artículos 161, 146, 152, 153, 157, 160 de la
Constitución Política, tomando en consideración los siguientes argumentos:
a) Violación del
artículo 161 de la Carta: El actor sostiene que en el proceso de formación de
la ley acusada se presentaron discrepancias acerca de dos artículos, uno
relacionado con los defensores públicos en casos especiales y el otro sobre
extinción del dominio en el delito de enriquecimiento ilícito de particulares.
Siendo esto así, se conformó una comisión accidental de conciliación para
disolver las diferencias, la cual presentó un informe en el cual se aceptó la
inclusión de los dos nuevos artículos, ya citados. El demandante afirma que en
realidad no existió informe, ya que no tenía las firmas necesarias para ello.
El demandante
expresa que el artículo 161 de la Carta fue violado en el proceso de expedición
de la Ley 104 de 1993, dado que la mencionada disposición señala que se
entiende negado el proyecto en el cual persisten diferencias, luego de la
repetición del segundo debate. En efecto, "no hubo conciliación entre la
comisión accidental de conciliación de la Cámara de representantes y el Senado
de la República. No hay siquiera acta de conciliación, pues 7 de los 8
senadores que la integraron no la firmaron. El presidente del Senado manifestó
a la plenaria que no podía someter a consideración de la Corporación un informe
de conciliación por cuanto éste no había sido suscrito por 7 de los 8
senadores".
Agrega el accionante
que "en la Cámara de Representantes, en la repetición del segundo debate,
fue reafirmado el proyecto de ley tal como había sido aprobado, incluso con los
dos artículos nuevos, los cuales habían sido negados en primer debate en el
seno de las Comisiones Primeras Constitucionales permanentes en sesión conjunta
por mensaje de urgencia del Presidente de la República. En cambio, el Senado de
la República, al repetir el segundo debate del proyecto, aprobó este, sin los
dos artículos aprobados por la Cámara de Representantes y que dio lugar a que
no hubiera conciliación ni se pudiera suscribir el informe correspondiente. Y,
al considerar en una votación insólita los dos artículos nuevos, no había quórum
decisorio y, en consecuencia, no fueron aprobados".
Así las cosas,
concluye el actor que "al repetir el segundo debate en las sesiones
plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes, las diferencias
persisten y en consecuencia, SE CONSIDERARA NEGADO EL PROYECTO".
Por otro lado, el
ciudadano Pedro Pablo Camargo considera que tal violación no se puede amparar
en el artículo 189 de la Ley 5a. de 1992, el cual respecto a la persistencia de
las diferencias establece que "se considerará negado los artículos o
disposiciones materia de discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al
sentido de la nueva ley". El actor sostiene que tal precepto no puede
tener prevalencia sobre la Constitución, ya que ésta última es norma de normas
(artículo 4° C.P.).
b) Violación del
artículo 146 de la Constitución: El actor manifiesta que en el proceso
legislativo de la norma en comento "el Presidente de las Comisiones
Primeras Constitucionales Permanentes del Senado y la Cámara, en la sesión
conjunta del 29 de noviembre de 1993, cerró el primer debate del proyecto de
ley sin que, como se comprobó, existiera quórum decisorio". Según
el actor, "para el cierre del debate se requiere que haya quórum
decisorio, lo mismo que para la votación. Cuando se desintegra el quórum decisorio,
no se pueden adoptar decisiones que requieran mayoría decisoria".
c) Violación de los
artículos 152 y 153 de la Carta: El ciudadano Pedro Pablo Camargo sostiene que
"un análisis prima facie de la ley, así como de sus antecedentes,
indican que su propósito fue el de que algunas de las medidas expedidas al
amparo de la conmoción interior, adquieran carácter permanente, habida
consideración de la necesidad de consolidar su eficacia, asegurar la
preservación del orden público y garantizar así el mandato constitucional de
que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, según lo
expresa la exposición de motivos del proyecto, presentada por el Gobierno
Nacional". Por eso, según su criterio, "ya por este concepto de
estados de excepción, la ley debe ser estatutaria, según el literal e) del Art.
152 de la Constitución Política".
Añade el actor que
la segunda parte del proyecto sobre mecanismos para la eficacia de la justicia
(Arts. 61 A 93) se refiere a la administración de justicia "y, en consecuencia,
se trata de una ley estatutaria, según el literal b) del citado Art. 152 de la
Constitución Política".
El demandante afirma
que "el título IV del proyecto, INFORMACIÓN, MEDIOS DE COMUNICACIÓN Y
SISTEMAS DE RADIOCOMUNICACIONES (Arts. 94 a 107), se relacionan con el derecho
fundamental previsto en el Art. 20 de la Constitución Política ... luego, según
el literal a) del Art. 152 de la Constitución Política, se trata de una ley
estatutaria".
d) Violación del
artículo 157 de la Carta: El demandante expresa que "la PONENCIA PARA
SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 40/93, POR LO CUAL SE EXPIDEN NORMAS PARA LA
PRESERVACIÓN DEL ORDEN PÚBLICO, fue incluida en la Gaceta del Congreso,
sin las firmas de los ponentes el senador HUGO CASTRO BORJA y los representantes
MARIO URIBE ESCOBAR y JORGE ELISEO CABRERA, según la constancia hecha por el
propio Secretario General del Senado, PEDRO PUMAREJO, en los debates de la
plenaria del Senado para el trámite de segundo debate del proyecto de ley. La
publicación es espuria".
e) Violación del
artículo 160 constitucional:
El actor considera
que se quebranta el artículo 160 de la Carta por las siguientes dos razones:
1. Lapso no
inferior a ocho días. El actor manifiesta que "el 29 de noviembre de
1993 las comisiones primeras del Senado y Cámara dieron primer debate al
proyecto de ley y lo aprobaron. El jueves 2 de diciembre de 1993, se inició en
el Senado de la República el segundo debate del proyecto de ley, fijado en el
orden del día, que se acompaña, sin que se hubieran transcurrido el lapso de
ocho días. El proyecto en segundo debate el 6 de diciembre de 1993 por el
Senado de la República, sin observancia de ese término. Pero si el Senado de la
República aprobó en segundo debate el proyecto en la sesión plenaria del 6 de
diciembre de 1993, la Cámara de Representantes lo aprobó en segundo debate, en
su sesión plenaria del 13 de diciembre de 1993, según el respectivo orden del
día, sin observancia del lapso de los quince días que exige el citado Art. 160
de la Constitución Política".
El ciudadano
demandante agrega que "el mensaje de urgencia del Presidente de la
República implica, en los términos del Art. 163 de la Constitución Política,
que el proyecto tendrá prelación en el orden del día excluyendo la
consideración de cualquier otro asunto, pero no los términos establecidos en el
Art. 160 de la Constitución Política".
2. El deber de
consignar en la ponencia para segundo debate la totalidad de las propuestas y
las razones de su rechazo. El ciudadano Pedro Pablo Camargo explica que
"la ponencia para segundo debate preparada por el senador LUIS GUILLERMO
GIRALDO, tal como parece publicada en la gaceta del Congreso No. 421, del
martes 30 de noviembre de 1993, omite consignar la totalidad de las propuestas
que fueron consideradas por las comisiones primeras en primer debate y las
razones que determinaron su rechazo".
Añade el actor que
"basta una sola prueba: el Art. 139 del proyecto original decía: la
presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación (Gaceta del
Congreso No. 271 del 10 de agosto de 1993). Los ponentes para primer
debate, en su pliego de modificaciones, establecen: el artículo 139 del
proyecto que pasa a ser 140, queda igual" (Gaceta del Congreso No.
365, miércoles 20 de octubre de 1993). En el curso del primer debate, se
introdujo el Art. 145 al haber sido rechazada la vigencia permanente de la ley:
ARTÍCULO 145: Esta ley tendrá vigencia de dos años, a partir de su
promulgación. Es el Art. 134 de la Ley 104 de 1993 (Diario Oficial No.
41.158, del 30 de diciembre de 1993)".
Así mismo, el
demandante señala que "durante el primer debate del proyecto, en el seno
de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, reunidas en sesión conjunta,
fueron rechazados dos artículos nuevos propuestos a iniciativa del Fiscal
general de la Nación, que son los mismos que volvió a proponer en el segundo
debate de la Cámara de Representantes y que fueron aprobados. Proposición de
los representantes RAMIRO LUCIO y HECTOR HELI ROJAS, que fue aprobada".
Concluye el mentado ciudadano afirmando "el ponente LUIS GUILLERMO GIRALDO
tampoco consigna estas propuestas rechazadas ni los motivos de las Comisiones
Primeras para rechazarlas".
3. Intervención
del Ministro de Gobierno.
El ciudadano Fabio
Villegas Ramírez, Ministro de Gobierno, interviene en el proceso de la
referencia para defender la constitucionalidad de la Ley 104 de 1993.
El ciudadano
antecitado, al atacar el cargo consistente en el carácter de Ley estatutaria
que debería tener la norma acusada, utiliza el mismo orden del demandante así:
1. Estados de
excepción. Sostiene el interviniente que "del artículo 214-2 en
concordancia con el artículo 152-e de la Carta se desprende claramente que el
objeto de regulación por vía estatutaria son las facultades del Gobierno
durante la vigencia de los estados de excepción, no así las normas legales que
tengan como finalidad otorgar carácter permanente a las medidas adoptadas. Debe
tenerse en cuenta que la Constitución de 1991 consagra en favor del Congreso una
cláusula general de competencia, conforme a la cual, todo asunto que no éste
expresamente atribuido a otra autoridad pública, puede ser objeto de regulación
por éste. No es cierto, como lo afirma el demandante, que el objeto de la Ley
104 de 1993 sea convertir en legislación permanente decretos expedidos bajo el
estado de conmoción interior, pues de ser así, su título habría de señalarlo.
Por el contrario, lo que hizo el Congreso de la República fue ejercer su
potestad legislativa en materia de orden público para tiempos de
normalidad".
2. Administración
de Justicia. El defensor de la norma acusada expresa que, si bien el
literal b) del artículo 152 constitucional "ordena al Congreso tramitar
una ley estatutaria sobre la administración de justicia, debe darse a este
mandato una interpretación conforme con las demás disposiciones
constitucionales pues, de lo contrario, se llegaría al absurdo de afirmar que
todo código de procedimiento exigiría trámite estatutario, por la sencilla
razón de contener normas que regulan el acceso a la justicia, vaciando así de
contenido la competencia señalada en al legislador ordinario en el artículo
150-2, que dice: corresponde al Congreso hace las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones: (...) 2. Expedir códigos en todos los ramos de
la legislación y reformar sus disposiciones".
Agrega el ciudadano
Villegas Ramírez que "para determinar la intención del Constituyente en el
artículo 152-b) al ordenar un trámite reforzado para el proyecto de ley
relativo a la administración de justicia, debe tenerse en cuenta necesariamente
el artículo 228 de la Carta, que la define como función pública. Cuando la
constitución emplea el concepto función pública hace referencia a la
organización y funcionamiento de los órganos encargados de realizar determinada
actividad dentro de las ramas del poder público y, en el caso concreto de la
administración de justicia, a los órganos que, en los términos del artículo
116 desempeñan tal función ... de tal manera que, la ley estatutaria de
administración de justicia debería contener los principios que la informan, así
como los órganos encargados de ejercerla y sus competencias".
El mencionado
ciudadano, en su calidad de Ministro de Gobierno, manifiesta que del análisis
de las disposiciones de la ley acusada "se deduce que, en ningún momento,
se está regulando la organización y competencias de los órganos encargados
constitucionalmente de administrar justicia, como tampoco los principios que la
rigen. Por el contrario, se trata de establecer instrumentos que garanticen la
efectividad de dicha función, motivo por el cual no se está vulnerando la
órbita propia de lo que debería ser la ley estatutaria sobre la administración
de justicia".
3. Derechos
fundamentales. Luego de citar un aparte de la sentencia No. C-013/93
expedida por la Corte Constitucional, el cual analiza las leyes estatutarias de
derechos fundamentales, el ciudadano Villegas Ramírez afirma que "los
artículos demandados no pretenden desarrollar los derechos fundamentales consagrados
en el artículo 20 de la Carta: derecho a la información, derecho a informar y
libertad de expresión, ni constituir un conjunto de disposiciones que regulen,
en forma general, toda la materia. La finalidad última de las normas
consagradas en la Ley 84 de 1993, por un lado, es la de regular aspectos que no
incumben al núcleo esencial de estos derechos para permitir su cohabitación y
existencia con otros derechos fundamentales; por el otro, la de preservar el
orden público condición sine qua non para el pleno ejercicio de los derechos
constitucionales".
Luego, partiendo de
la base de la premisa de la flexibilidad que impuso la nueva Carta al trámite
legislativo, el interviniente analiza los cargos puramente formales así:
1. Pretermisión
de los términos de ocho y quince días exigidos por el artículo 160 C.P.. El
ciudadano Villegas Ramírez considera que "si bien el artículo 160 de la
Carta se refiere al trámite ordinario de los proyectos de ley, en este caso en
particular, debe observarse el artículo 163 de la misma", dado que
"si tuviese que darse cumplimiento a los plazos de 8 y 15 días
establecidos en el inciso 1 del artículo 160 de la Carta, resultaría
materialmente imposible dar trámite, es decir, someter a discusión y
aprobación, en sólo 7 días el correspondiente proyecto de ley. Adicionalmente,
la Corte Constitucional en sentencia C-025 de 1993, sostuvo que el término de
15 días que debe mediar entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras
y la iniciación del debate en la otra, no se aplica en el evento de que el
primer debate se haya surtido en sesiones conjuntas de las comisiones
constitucionales permanentes respectivas, pues en tal caso, las dos cámaras
comienzan a conocer en forma simultánea del proyecto en cuestión ... por todo
lo anterior, se concluye que no existió vulneración del artículo 160 de la
Constitución. Una interpretación contraria haría inocuo el procedimiento
especial ordenado por el artículo 163 de la Carta".
2. Discrepancias
entre ponentes y conciliadores. El actor formula un cargo a la Ley 104/93
consistente en que la falta de la firma de uno de los coponentes tornan
inexistente la ponencia y por tanto, su publicación resulta nula, violándose el
artículo 157-1 C.P.. Al respecto, el ciudadano Villegas Ramírez encuentra que
"debe señalarse como primera medida que, el artículo 157-1 de la CP no es
aplicable a la publicación de las ponencias, pues como se deduce claramente de
la disposición señalada, el requisito se predica únicamente de la publicación
del proyecto de ley antes de que el Congreso asuma su trámite en primer debate.
No existiendo vulneración de norma constitucional alguna, cabría analizar si
existe, según el cargo del demandante, transgresión de la Ley 5a. de 1992 o
Reglamento del Congreso. En dicha Ley se encuentran tres disposiciones que
regulan la materia: el artículo 156 ordena en la Gaceta del Congreso el informe
de ponencia para primer debate de todo proyecto de ley; el artículo 157 señala
que la iniciación del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del
informe respectivo; y, el artículo 185 que ordena seguir en segundo debate, en
lo que fuere compatible, el mismo procedimiento establecido para el primero.
Según consta en la Gaceta del Congreso No. 421 del 30 de noviembre de 1993, la
ponencia para segundo debate al proyecto de ley 40/93, en el senado de la
República fue publicada oportunamente. Para rebatir el cargo del actor, también
resulta conveniente aclarar lo que realmente sucedió en relación con el informe
de ponencia para segundo debate en el Senado de la República".
Continúa el
interviniente afirmando que "(i) los ponentes para segundo debate en el
Senado de la República fueron los senadores Luis Guillermo Giraldo Hurtado y
Hugo Castro Borja; (ii) la ponencia para segundo debate en el senado fue
publicada sin la firma del coponente Hugo Castro Borja; (iii) el Senador Hugo
Castro Borja no firmó porque su única objeción consistía en la inclusión de los
artículos 62 a 65 en el proyecto; y, (iv) una vez el ponente Luis Guillermo
Giraldo manifestó su conformidad con el retiro de tales artículos, el Senador
Castro Borja procedió a firmar la ponencia, tal como consta en el
correspondiente expediente legislativo de la ley. Sin embargo, en relación con
la no firma del coponente, Senador Hugo Castro Borja, al momento de la
publicación, no es dable afirmar que por tal motivo el informe de ponencia es
inexistente, puesto que ninguna de las disposiciones constitucionales o legales
exige unanimidad de criterio, para el evento en que la presidencia de la
respectiva cámara haya designado más de un ponente".
Por otro lado, en
relación con la ausencia de firma del informe de conciliación por unos
senadores, el ciudadano Fabio Villegas Ramírez expone que "los dos artículos
objeto de controversia nunca fueron negados en las sesiones conjuntas de las
comisiones primeras de Senado y Cámara; ni siquiera fueron sometidos a cámaras
donde los artículos nuevos se discutieron , a consecuencia de lo cual, como
consta en las actas correspondientes a dichas sesiones, el Senado de la
República los negó, mientras que la Cámara de Representantes los aprobó. A
consecuencia de esta discrepancia entre las dos cámaras se integraron sendas
comisiones accidentales, previstas en el artículo 161 de la CP, con el objeto
de tratar de salvar las diferencias. Tal como aparece en el expediente
legislativo el informe constó de dos partes: en la primera parte de ellas se
señalaban los artículos sobre los cuales los conciliadores habían llegado a
acuerdo; en la segunda parte, se informaba que no había unanimidad de criterio
en relación con los dos artículos nuevos, en la medida en que los senadores,
salvo el ponente coordinador, Luis Guillermo Giraldo, insistieron en
rechazarlos, y los Representantes se ratificaron en su inclusión en el
proyecto, en concordancia con la decisión adoptada por la plenaria de la
Cámara. De otra parte, el hecho de que los senadores que no estuvieron de
acuerdo con la inclusión de los dos artículos nuevos no hayan suscrito el informe
de conciliación, tampoco conduce a la inexistencia del mismo, máxime cuando fue
firmado y presentado por el ponente coordinador y suscrito por todos los
Representantes que integraron la comisión accidental de la Cámara. Aceptar
la tesis contraria, se reitera, equivaldría a permitir que una minoría
impusiera su criterio sobre las plenarias y, en el caso concreto de la Ley 104
de 1993, llevaría a desconocer la aprobación que, por mayoría calificada, había
dado el Senado al articulado propuesto en segundo debate, tal como consta en el
acta de la sesión plenaria del día 10 de diciembre de 1993 (Gaceta del Congreso
No. 447 p.12)".
Agrega Villegas
Ramírez que "el demandante considera que en el trámite de esta Ley debió
inaplicarse el artículo 189 de la Ley 5a. de 1992, por ser contrario a la letra
del artículo 161 de la Carta. Las normas constitucionales relativas al trámite
legislativo nunca deben ser deben interpretarse en el sentido de que su función
sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, pues ello equivaldría a
desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental. Es por esto que
el legislador dio un sentido más coherente que el del actor sobre el artículo
161 de la CP. Sería absurdo que existiendo consenso sobre lo esencial de un
proyecto de ley, los desacuerdos relativos a disposiciones accesorias al mismo,
terminaran por frustrar todo el esfuerzo realizado para tramitar y expedir un
proyecto de ley. Es este el caso de los dos artículos nuevos presentados por el
señor Fiscal General de la Nación en la última sesión de las comisiones
conjuntas, correspondiente al 30 de noviembre, que nunca pertenecieron al
cuerpo del articulado propuesto originalmente por el Gobierno y, por lo mismo,
no eran de su esencia. Adicionalmente, su contenido material permite concluir
que su desaparición del articulado en ningún caso lo desnaturaliza".
Finalmente, el
ciudadano Fabio Villegas aclara tres presuntas imprecisiones del actor de la
siguiente forma:
1. El presidente
de las comisiones primeras constitucionales cerró el primer debate sin el
quórum deliberatorio. Villegas Ramírez expone que "de conformidad con
el acta No. 13 correspondiente a las sesiones conjuntas de las comisiones
primeras constitucionales de Senado y Cámara del 30 de noviembre de 1993,
constan los siguientes hechos: a. que existió quórum decisorio de acuerdo con
el artículo 116-2 de la Ley 5 de 1992, pues se hicieron presentes 13 Senadores
(de 19 miembros que conforman la comisión) y 24 Representantes (de 33
miembros), según consta en los folios 1 y 2 del acta; b. que efectivamente el
presidente de las sesiones conjuntas, H. Senador Alberto Santofimio Botero,
puso a consideración de los miembros el cierre de la discusión, la cual fue
aprobada. De estos hechos se deduce, en primer lugar, que el cierre de la
discusión no se efectuó el 29 de noviembre de 1993 sino el 30 del mismo mes y
año. En segundo lugar, como consta en el Acta, no sólo había quórum
deliberativo sino decisorio en los términos del artículo 116-1 y 2 de la Ley 5
de 1992".
2. Falta de
consignación, en la ponencia para segundo debate elaborada por el Senador Luis
Guillermo Giraldo, de la totalidad de las propuestas considerados y las razones
de su rechazo. El ciudadano Villegas Ramírez explica que "de
conformidad con el acta No. 13, correspondiente a las sesiones conjuntas del 30
de noviembre de 1993, folio 29, los artículos 61 a 66, que integran el capítulo
II del proyecto fueron aprobados así:
SENADO: Afirmativos: 10
votos
Negativos: 2
votos
CÁMARA: Afirmativos: 14
votos
Negativos:
6 votos
Es obvio, entonces,
que el informe de ponencia para segundo debate no tenía por qué consignar el
motivo de rechazo de estos artículos".
3. Los dos
artículos nuevos ya citados fueron rechazados en primer debate por las
comisiones conjuntas de Senado y Cámara; aún así, fueron aprobados en sesión
plenaria de la Cámara dentro del proyecto de ley, con presunta violación del
artículo 180 de la Ley 5a. de 1992. El interviniente alega que "según
consta en el acta No. 13 correspondiente a las sesiones conjuntas del 30 de
noviembre de 1993, y como se desprende de las grabaciones magnetofónicas, el H.
senador ponente, Luis Guillermo Giraldo Hurtado, leyó un bloque de artículos
nuevos (proposición No. 33), entre los cuales se encontraban las dos
disposiciones objeto del cargo del demandante (folios 6 a 9). Tras la protesta
de varios miembros de las comisiones por la deficiencia en el sonido y la
carencia de copia escrita del texto de los artículos nuevos, en virtud de lo
cual se solicitó la suspensión de su discusión (folio 17), el ponente expresó:
yo no tengo ningún inconveniente en que se suspenda la discusión de este
debate, de estos artículos, y se pase a otros textos, a escuchar otras
inquietudes e inclusive a votar si es del caso señor presidente aquellos
artículos cuya discusión fue cerrada el jueves, y luego cuando los H. Senadores
y H. Representantes de las comisiones primeras tengan fotocopiados los textos
(...) (folios 17 y 18). A continuación el presidente de las comisiones
conjuntas, Senador Alberto Santofimio Botero, manifestó: como el señor ponente
ha aceptado, retirar de la discusión por ahora los artículos nuevos que él
mismo presentó y suscribió, continuamos con el resto del proyecto (...). Más
adelante, cuando el Representante Guido Echeverri solicitó la inclusión de otro
artículo nuevo, el Presidente de las comisiones conjuntas cerró la discusión en
los siguientes términos: H. Representante, con los mismos argumentos con que
usted cuestionó los artículos nuevos y sorpresivos del Senador Giraldo, yo le
diría que igual suerte corren los suyos, por lo tanto, cierro la discusión del
proyecto con la excepción de los cinco artículos nuevos, y le ruego a la
secretaría dar lectura a los artículos que fueron sometidos de inmediato a
votación (folio 24)".
Añade que
"posteriormente, en la misma sesión, el H. Senador Bernardo Zuluaga en
compañía de los H. Representantes Ramiro Lucio y Héctor Elí Rojas presentaron
la siguiente proposición: no se de trámite a los artículos nuevos por
ser abiertamente violatorios del artículo 158 de la Constitución Nacional; la
cual fue aprobada, previa verificación de la votación, solicitada por el H.
Senador Bernardo Zuluaga ... finalmente, tras haber sido aprobado el articulado
del proyecto con su título, el Senador Ponente, Luis Guillermo Giraldo, dejó
constancia: SEÑOR PRESIDENTE, SEÑORES SENADORES Y REPRESENTANTES QUIERO DEJAR
CONSTANCIA DE EL HECHO DE QUE NO SE HAYA DADO TRAMITE A LOS ARTICULOS NUEVOS
PUBLICADOS HOY, E INSISTO EN ESTA CONSTANCIA, ELLO NO IMPIDE QUE PUEDAN SER
CONSIDERADOS POR LA PLENARIA DE CADA UNA DE LAS CAMARAS (folio 43)".
Concluye el
ciudadano Fabio Villegas Ramírez que "de los hechos anteriormente
expuestos, debe concluirse que los artículos nuevos, propuestos en la sesión
del 30 de noviembre de 1993, en ningún momento fueron rechazados durante el
primer debate por las comisiones conjuntas, lo que se produjo y, en este
sentido debe entenderse la proposición antes transcrita, fue la suspensión o
aplazamiento de su trámite, dejando abierta la posibilidad de presentarlos
posteriormente ante las plenarias".
En ese orden de
ideas, el ciudadano Fabio Villegas Ramírez, Ministro de Gobierno, solicita que
se declare la constitucionalidad del texto legal en revisión.
4. Intervención
del Ministro de Justicia y del Derecho.
El ciudadano Andrés
González Díaz, Ministro de Justicia y del Derecho, interviene en el proceso de
la referencia para defender la constitucionalidad de la Ley 104 de 1993.
El precitado
ciudadano manifiesta que el Ministerio que preside, de consuno con el
Ministerio de Gobierno, estudiaron los argumentos de la parte actora en el
proceso de la referencia. Así mismo, comenta que está de acuerdo con el
contenido del memorial presentado por el aludido Ministerio de Gobierno, por lo
cual adhiere a todas y cada una de las razones expuestas en el memorial antes
citado.
Por lo anterior, el
ciudadano Andrés González Díaz, Ministro de Justicia y del Derecho, solicita
que se declare la constitucionalidad del texto legal en revisión.
5. Del concepto
del Procurador General de la Nación.
La Vista Fiscal
solicita a la Corte Constitucional en su concepto de rigor declarar la
inexequibilidad de los artículos 17, 94, 95, 98, 99, 100 y 101 de la Ley 104 de
1993, advirtiendo que si la Corporación ya se ha pronunciado dentro del
expediente D-525, se esté a lo resuelto allí. Así mismo, solicita la
exequibilidad de los demás artículos de la ley demandada en este proceso. Todo
lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos:
El Ministerio
Público comienza por señalar que los vicios de procedimiento deben ser
analizados teniendo en cuenta, de una parte, el sentido de los procedimientos
en una democracia constitucional y, de la otra, la orientación general de la
Constitución de 1991 en materia de trámite de las leyes. Sobre el primer punto
señala la Vista Fiscal:
"Lo
específico de la modernidad democrática no está en la comprensión de la
democracia como confesión sino como procedimiento. En tal sentido, tanto la modernidad
del derecho como la de la democracia, convergen en la “sacralización” del
procedimiento.
En lo que atañe a
la democracia como procedimiento, valga recordar que el sistema democrático
moderno está edificado sobre un cierto escepticismo ético-material, manifiesto
entre otras cosas en el valor altamente formal del pluralismo reconocido en la
Carta, para el cual resulta fundamental implementar procedimientos de discusión
y decisión que constituyan garantías comunicativas en la tramitación de los conflictos
en orden y acceder a consensos argumentativos en torno a lo verdadero y a lo
justo, y a transacciones equilibradas de intereses.
En este contexto,
el principio de mayoría, sustituto inevitable del consenso, puede ser pensado
antes que nada, como mecanismo de reducción de complejidad en los procesos de
toma de decisión, vale decir, como un mecanismo para posibilitar la toma de
decisiones en circunstancias complejas y precarias de información y de
tiempo."
De otro lado, sobre
la orientación general de la Constitución de 1991, el Ministerio Público
considera que ella buscó flexibilizar el trámite de las leyes. Dice entonces
el Procurador:
"La cuestión
formal, que se entendía de una manera irrestricta en vigencia de la Carta de
1886, si se quiere se ha visto atemperada por las nuevas preceptivas
constitucionales, en las cuales algunos sectores identifican la
flexibilización de lo que antes se constituía como rigorismo jurídico, a partir
de los mandatos superiores donde se reconoce la prevalencia del derecho
sustancial sobre el formal y para el trámite específico de las leyes, la
atribución a la Corte de la competencia para ordenar la corrección de aquellos
actos donde se evidencian vicios de procedimiento subsanables."
A partir de esas
consideraciones generales, el Procurador entra a analizar las impugnaciones
específicas del actor. Así, sobre la falta de publicación del proyecto, señala
la Vista Fiscal que el actor centra su ataque en este punto "en que la
falta de firmas de uno de los coponentes torna inexistente la ponencia para
segundo debate en el Senado, siendo en consecuencia su publicación nula por
incumplimiento del artículo 157-1 superior, cabe señalar que el mandato
constitucional en cita se refiere a la publicación del proyecto de ley antes de
que el Congreso asuma su trámite en primer debate, lo que se percibe de la
simple lectura del texto invocado, siendo evidente que la carencia no
constituye una exigencia de tipo constitucional que genere la inexequibilidad
del acto por infracción del mandato superior, que de paso, nada dice al
respecto. No obstante, también se cumplieron durante el curso de la Ley 104 de
1993 las previsiones de la Ley 5a. de 1992, en especial las contenidas en los
artículos 156, 157 y 185 que recuerdan, las dos primeras la orden de
publicación del informe ponencia para primer debate y el último que prescribe:
en la discusión y aprobación de un proyecto en segundo debate se seguirá, en lo
que fuere compatible el mismo procedimiento establecido para el primer debate,
exigencia que se acreditó con la publicación en la Gaceta del Congreso No. 421
de noviembre 30 de 1993".
Respecto de la
comisión accidental de conciliación, la Vista Fiscal explica que "de
acuerdo al artículo 161 de la Constitución, para que pueda integrarse la
comisión accidental mixta allí regulada, es menester que entre los proyectos
aprobados de cada una de las cámaras legislativas existan discrepancias o lo
que es lo mismo, desacuerdo entre uno o varios de los artículos que lo
integran. La Corte Constitucional, en sentencia C-167 de 1993, entendió que las
discrepancias a las que alude el citado mandato superior deben producirse
necesariamente durante el segundo debate, pues la voluntad del constituyente
fue la de permitir que se zanjaran las diferencias que pudieran surgir en las
plenarias de cada cámara, lo que quiere decir frente a la causa que nos ocupa,
que el texto de la Ley 104, no estaba llamado a sufrir modificación alguna
puesto que sobre el articulado motivo de conciliación hubo acuerdo, no así
respecto de los dos artículos nuevos, sobre los cuales existía resistencia para
su incorporación, los que finalmente no fueron incluidos en el texto
definitivo, de conformidad con el debate que se dio en la plenaria del Senado. En
todo caso, en el evento en que los dos artículos nuevos hubieren sido
incluidos, sólo estos dos serían inconstitucionales y no el resto del
articulado".
El Procurador
General en lo que atañe a los plazos del artículo 160 de la Constitución
entiende que "los datos cronológicos que se consignan en esta revisión,
permiten comprobar que en el trámite de la Ley 104 de 1993, tal como lo afirma
el demandante, no se observaron los términos que prescribe el inciso primero
del artículo 160 constitucional". Agrega, citando un aparte de la
sentencia No. C-025/93 de la Corporación, que "producido el mensaje de
urgencia en el trámite de la Ley 104 de 1993, se hacía innecesario el
cumplimiento del término de 15 días, que debe mediar para el curso ordinario de
una Ley, entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación
del debate en la otra. Sin embargo, la agilidad que se imprime con el mensaje
de urgencia, no obsta para que se incumpla con el lapso de 8 días que debe
transcurrir entre el primero y el segundo debate. Así las cosas, dicho período
no fue observado, en el tránsito del proyecto de la sesión conjunta de las
comisiones primeras constitucionales a la plenaria del Senado. En efecto
verificada y cerrada la primera el día 30 de noviembre de 1993, se inició el
segundo debate el día 2 de diciembre, aprobándose finalmente el día 6 del mismo
mes y año. Ahora bien, la irregularidad advertida, a términos de la
jurisprudencia constitucional (v. sentencia C-607 de diciembre 14 de 1992), es
de aquellas que pueden ser subsanadas de conformidad con las previsiones del
parágrafo del artículo 241 superior, por ello la petición correspondiente del
Despacho a esa H. Corporación, se dirigirá a solicitar la impulsión del trámite
constitucional respectivo".
Así mismo, en
relación con la presunta falta de quórum decisorio en el primer debate, el
Procurador General estima "de conformidad con el acta No. 13,
correspondiente a las sesiones conjuntas de las comisiones primera de Senado y
Cámara, que informa sobre la existencia de quórum decisorio en la del día 30 de
noviembre de 1993, se desvirtúa la afirmación del libelista, según la cual con
su inobservancia se habrían infringido los mandatos del artículo 146
constitucional".
Luego, el Ministerio
Público aborda el tema de la naturaleza estatutaria de algunas regulaciones de
la Ley 104 de 1993 expresando que "el debate que se abra al respecto, debe
tener como referencia la posición adoptada por esa Corporación, cuya
reiteración permite hablar de una jurisprudencia consolidada en la materia y
que en punto a la regulación de la libertad personal, como derecho fundamental
-en la cual pudieran resumirse las tensiones entre la facultad punitiva del
Estado, realzada en coyunturas de excepción y los derechos fundamentales reconocidos
en la Carta- ha destacado". Agrega que "el ámbito de acción que se
describe para el Estado en la Ley 104 de 1993, y cuyos propósitos están
enderezados a términos de su artículo 1º a asegurar la vigencia del Estado
Social y Democrático de Derecho y garantizar la plenitud de los derechos y
libertades fundamentales reconocidos por la Constitución, corresponde, como
destaca el pronunciamiento del Alto Tribunal, al desarrollo de competencias
reconocidas en la misma Constitución, y en la medida, en que sus preceptivas no
menoscaben el núcleo esencial de los derechos fundamentales, ni alteren la
distribución de competencias establecidas en la misma Constitución se reputan
conforme a los mandatos superiores".
Por último, la Vista
Fiscal sostiene que "respecto de la acusación formulada contra los
artículos 94 a 107, identifica este Despacho, tal como lo manifestó en
concepto No. 435 de junio 9 de 1994, dentro del expediente D-525, donde analizó
algunas disposiciones de la Ley 104, que los artículos 94, 95, 97, 98, 99, 100
y 101, a los que agrega ahora, las preceptivas del artículo 17 de ese
ordenamiento, son contrarios a la Constitución, toda vez, que al regular una
suerte de censura, interfieren en el contenido esencial del derecho a la
información, en la lógica de derecho-libertad con que la Carta lo
reconoce".
En ese orden de
ideas, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional
declarar la inexequibilidad de los artículos 17, 94, 95, 98, 99, 100 y 101 de
la Ley 104 de 1993, advirtiendo que si la Corporación ya se ha pronunciado
dentro del expediente D-525, se esté a lo resuelto allí. Así mismo, solicita la
exequibilidad de los demás artículos de la ley 104 de 1993.
6. Actividad
probatoria.
El Magistrado
Ponente, mediante auto de 11 de abril de 1994, solicitó al Presidente del
Congreso de la República el expediente de la Ley 104 de 1993 y, en general,
cualquier otro documento relacionado con el trámite de la Ley 104 de 1993. El
Secretario del Senado, Dr. Pedro Pumarejo, cumplió el decreto de pruebas. Así
mismo, se decretó en el mentado auto y en la providencia del 27 de abril del
año en curso, las declaraciones de los Senadores Humberto Pelaez Gutiérrez,
Hugo Castro Borja y Luis Guillermo Giraldo; y los Representantes Mario Uribe
Escobar y Jorge Elíseo Cabrera. Los anteriores, en su calidad de coponentes y
miembros de la comisión de conciliación del proyecto de ley que originó la Ley
acusada.
A continuación se
extractan los apartes mas importantes de las declaraciones de los congresistas
antecitados, con excepción del Representante Mario Uribe Escobar, el cual no
concurrió a la citación.
a. Senador Humberto
Pelaez Gutiérrez.
PREGUNTADO. ¿
Cual fue el resultado de la labor de la Comisión?. CONTESTO. La Comisión marchó
de acuerdo en esos ajustes que yo considero irregulares en diferentes
artículos, pero cuando llegó al punto de los dos artículos nuevos introducidos
y aprobados en la Cámara y no propuestos ni aprobados en el Senado, hubo el
rechazo total, primero de parte de los comisionados del Senado con excepción
del ponente Luis Guillermo Giraldo Hurtado y luego con aceptación, de la no
inclusión de los dos artículos, de parte de los Comisionados de Cámara, quienes
se solidarizaron con el Senado. Hubo una fuerte presión de los Ministros de
Gobierno y de Justicia presentes y del Señor Fiscal para que se aceptara
incluir estos dos artículos nuevos; incluso fue el Gobierno ahí representado
quienes con sus asistentes ahí presentes, elaboraron el proyecto de acta de
Conciliación. Dicho proyecto no fue firmado, a excepción del ponente, por
ninguno de los otros comisionados del Senado. Los Ministros ahí presentes
consiguieron que algunos representantes de la Cámara les firmaran; no me consta
pero al hablar con ellos posteriormente deduzco que no hubo mayoría tampoco en
la Cámara de Representantes pero así se llevó a la Plenaria de dicha Cámara de
Representantes donde fue aprobado en Debate final con la inclusión de los dos
artículos nuevos. En el Senado no sucedió lo mismo por cuanto se alegó y así
consta en acta que no había informe de la Comisión porque de los ocho
Comisionados solo firmaba uno y me permití dejar la constancia de que al no
haber un texto para ser sometido a decisión final del Senado no podía darse el
debate y que, en consecuencia, persistiendo las discrepancias con la Cámara de
Representantes, al tenor del mismo artículo 161 de la C.P. de Colombia, debería
considerarse negado el Proyecto. PREGUNTADO. Según la Demanda D-549, el 16 de
Diciembre de 1993, al respecto usted manifestó: "Señor Presidente, HS.
como algunos pocos lo han podido oír, porque realmente no ha habido la atención
suficiente, para la lectura que dio el Senador LUIS GUILLERMO GIRALDO, se está
sometiendo a consideración del Senado de la República un supuesto informe
porque este no ha sido firmado por la mayoría de los miembros que somos, sólo
lo firmó el Senador LUIS GUILLERMO GIRALDO, mal puede entonces, señor
presidente, ponerse en consideración algo que no es informe porque jamás uno
hace mayorías sobre 7".¿ Es cierto lo anterior?. CONTESTO. Es cierto lo
anterior corresponde en un todo a lo que afirmé en esa sesión en el recinto del
Senado. PREGUNTADO. Entonces, de parte del Senado, el acta sólo fue firmada
por el Senador Luis Guillermo Giraldo?. CONTESTO. Así es, únicamente él la
firmó y en el mismo informe recuerdo que él lo reconoce; debo agregar que a
pesar de la presión ejercida por los Ministros de curul en curul, ninguno de
los otros Comisionados quisimos firmar dicha acta. Por cuanto recuerdo que nos
decía el Ministro de Gobierno que firmáramos el acta para que se hiciera el
debate y que si finalmente el Senado no quería dar su aprobación, no se
incluirían esos dos artículos nuevos. PREGUNTADO. ¿Quiere agregar algo más
sobre la precitada Comisión de Conciliación o sobre otros aspectos del trámite
de Ley 104/93 que usted considere pertinentes?. CONTESTO. Si, también deje
constancias sobre que el proyecto en su trámite estaba viciado de
inconstitucionalidad por dos otras especiales razones: una, la ponencia
presentada por Luis Guillermo Giraldo sólo fue firmada por él y no por los
otros ponentes que lo eran en el Senado Hugo Castro Borja más los de la Cámara,
ya que recuérdese que habiéndose dado debate conjunto en Comisiones primeras de
Senado y Cámara para este Proyecto, la ponencia para segundo debate igualmente
se hace en conjunto y se debate sobre la misma en Senado y Cámara; además dicha
ponencia, lo denuncié, es la más pobre que conocí en argumentos, para un asunto
de tanta trascendencia, en mis veinte años de Senador; violó, a mi juicio, el
inciso tercero del artículo 160 de la C.P. de Colombia que manda que el ponente
debe consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la
comisión y las razones que determinaron su rechazo; igualmente viola el
artículo 175 de la Ley 5º de 1992; la sola lectura de la ponencia constituye la
prueba de mi aseveración. Además considero que en el trámite de este proyecto
se violó el inciso primero del artículo 160 de la C.P. que ordena que entre el primero
y segundo debate deberá mediar un lapso de ocho días; así lo hice constar.
b. Senador Hugo
Castro Borja.
PREGUNTADO. ¿
Cual fue el resultado de la labor de la Comisión?. CONTESTO. En la Comisión no
hubo acuerdo para mi modo de ver, porque en lo referente al Senado, de ocho
comisionados en la conciliación sólo firmó el acta uno, por tanto no se puede
llevar a una plenaria un acta de conciliación donde no se concilió. El Senador
que firmó fue Luis Guillermo Giraldo. PREGUNTADO. ¿Quiere agregar algo más
sobre la precitada Comisión de Conciliación, sobre la ponencia o sobre otros
aspectos del trámite de Ley 104/93 que usted considere pertinentes?. CONTESTO.
He sido, hasta donde he podido, claro en reconstruir los hechos del mes de
diciembre de 1993 y quiero destacar nuevamente que esta Ley 104 del 93 fue
aprobada en su cuerpo original, para mí, reuniendo los requisitos que la
Constitución y la Ley obligan y que los dos artículos nuevos y el contenido del
acta de conciliación no fueron aprobados porque no tuvieron los debates ni los
suficientes votos para a hacerlo.
c. Senador Luis
Guillermo Giraldo.
PREGUNTADO. ¿Cual
fue el resultado de la labor de la Comisión?. CONTESTO. Los Representantes a la
Cámara aceptaron los dos artículos, en el Senado el único que firmó el informe
fui yo. PREGUNTADO. ¿Actúo usted como ponente del citado proyecto?. CONTESTO.
Sí, reemplacé al Doctor Darío Londoño. PREGUNTADO. ¿Quiere agregar algo más
sobre la precitada Comisión de Conciliación, sobre la ponencia o sobre otros
aspectos del trámite de Ley 104/93 que usted considere pertinentes?. CONTESTO.
El demandante habla de dos artículos que no están dentro de la Ley. Se pensaría
que la demanda cabría si los dos artículos hubiesen sido incorporados al texto.
De otro lado, el Reglamento del Congreso permite que haya informes de mayoría y
minoría y en el caso de las Comisiones de conciliación ellas son accidentales y
se desarrollan con cierta informalidad y en realidad la competencia final para
decidir corresponde a las plenarias.
d. Representante
Jorge Elíseo Cabrera.
PREGUNTADO.
Sírvase decir si usted participó en la Comisión de Conciliación creada para
organizar los textos aprobados en segundo debate en Cámara y Senado del proyecto
de Ley Nos. 172/93 (Cámara) y 40/93 (Senado), aprobado como la Ley 104 de
1993. CONTESTO. Yo recuerdo claramente, que fui ponente de dicha ley, la cual
inicialmente se estaba tramitando en la Comisión Primera del Senado de la
República, pero posteriormente mediante el mensaje de urgencia de la
Presidencia de la República fue tramitado conjuntamente por las comisiones
Primeras de Senado y Cámara. Inicialmente también se estaba tramitando en esta
Ley una Reforma al Código de Procedimiento Penal, pero que posteriormente fue
tramitada aparte como en efecto sucedió. No recuerdo exactamente si hubo
conciliación en el tramite de la Ley 104 pero basta mirar la historia de la
Ley, pues si hubo conciliación deben aparecer las actas respectivas.
PREGUNTADO. ¿Quiere agregar algo más sobre la precitada Comisión de
Conciliación, sobre la ponencia o sobre otros aspectos del trámite de Ley
104/93 que usted considere pertinentes?. CONTESTO. Esta Ley, fue tramitada en
plena armonía y entendimiento, con los Ministros de Gobierno, Justicia y el
Fiscal General de Nación y lamentablemente fue asesinado el Dr. Darío Londoño,
ponente en el Senado de la República, de quien quiero hacer mención por sus
grandes capacidades de jurista y de parlamentario, pero deseo agregar que no
hubo ninguna presión ni amenaza alguna en el trámite de esta ley en cuanto a mí
se respecta.
7. Corrección de
un vicio de forma subsanable.
La Corte constató
que en el trámite en el Senado no se había respetado el lapso de ocho días que
debe transcurrir entre el primero y el segundo debate, razón por la cual, el
seis de diciembre ordenó al Congreso corregir tal vicio, por medio de un auto
de Sala Plena, cuyos apartes pertinentes a continuación se transcriben:
"La Corte
Constitucional (...)
CONSIDERANDO
(...)
5. Que el 6 de
octubre de 1993 se dispuso dar trámite de urgencia al proyecto de Ley 40/93 del
Senado y 172/93 de la Cámara "por la cual se consagran unos instrumentos
para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan
otras disposiciones", teniendo en cuenta el mensaje en tal sentido enviado
por el Presidente de la República, por lo cual el proyecto se tramitó en
sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras de ambas Cámaras.
6.. Que por
consiguiente el proyecto de Ley 40/93 del Senado y 172/93 de la Cámara fue
discutido en primer debate en sesiones conjuntas de ambas cámaras, llevadas a
cabo el 25 y el 30 de noviembre de 1993 y fue aprobado en tales fechas, y se
aprobó en segundo debate en la plenaria del Senado de la República el día seis
(6) de diciembre del mismo año, según obra en el proceso.
7. Que el artículo
160 de la Constitución establece lo siguiente en su inciso primero:
"Entre el
primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho
días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación
del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días"
(negrillas no originales).
8. Que
"mediar" es, según el Diccionario de Real Academia de la Lengua Española
"existir o estar una cosa en medio de otras".
9. Que los
días a que hace alusión el artículo 160 de la Carta son días calendarios, pues
las sesiones del Congreso todos los días son hábiles. Así lo establece el
artículo 83 del Reglamento del Congreso de la República, Ley 5a. de 1992,
cuando anota que "todos los días de la semana... son hábiles para las
reuniones de las Cámaras Legislativas y sus Comisiones..." Y así lo ha
establecido esta Corporación en anteriores decisiones1
10. Que entre los
días treinta (30) de noviembre y seis (6) de diciembre "median" cinco
(5) días calendario, a saber: los días 1º, 2º, 3º, 4º y 5º.
11. Que en
consecuencia en el trámite en el Senado faltaron tres días para que el entonces
proyecto de ley fuese debidamente tramitado.
12. Que si bien esta
Corporación ha establecido que cuando se da la deliberación conjunta de las
respectivas Comisiones permanentes de las dos Cámaras para dar primer debate a
un proyecto, como consecuencia del mensaje de urgencia del Presidente de la
República (CP art. 163), es innecesario el cumplimiento de los quince días que
deben mediar entre la aprobación del proyecto en una cámara y su iniciación en
la otra cámara, esto no obsta para que deba respetarse el lapso no inferior a
ocho días que debe mediar entre el primero y segundo debate en cada cámara. En
efecto, en sentencia C-025/94 esta Corporación señaló que "en el trámite
de urgencia, si la iniciativa - sin exceptuar los proyectos de ley relativos a
los tributos - se aprueba conjuntamente por las Comisiones respectivas en
primer debate, lo que sigue es el segundo debate en cada una de las Cámaras,
siempre que medie un lapso no inferior a ocho días". Tal criterio
jurisprudencial fue reiterado en reciente decisión2
13. Que para
conciliar los textos aprobados en segundo debate por Senado y Cámara, se
integró una Comisión Conciliadora en los términos del artículo 161 de la Constitución
Política. Así, el 16 de diciembre de 1993 la Cámara de Representantes reitera
su aprobación al Proyecto de Ley, con los dos artículos propuestos por el
Fiscal General de la Nación, materia de controversia en la conciliación.
Igualmente, en la Gaceta 466 de 1993, se publica el Acta Nº 45 de la sesión
plenaria llevada a cabo en el Senado, también el 16 de diciembre de 1993, en
donde se aprobó el Acta de Conciliación, con quórum decisorio reglamentario de
85 Senadores y sin los artículos materia de conflicto, por no haber alcanzado
la votación requerida.
14. Que esta
Corporación considera que la aprobación por parte de las plenarias de cada
cámara del acta de conciliación no subsana el vicio de formación del proyecto,
a pesar de que dicha acta contiene el texto general del proyecto de ley. En
efecto, conforme el artículo 161 de la Carta, la finalidad de las comisiones
accidentales de conciliación es la de eliminar las discrepancias que surjan del
texto aprobado en cada cámara, por lo cual tales comisiones no pueden ser
utilizadas para pretermitir el lapso no inferior a ocho días que debe mediar
entre el primero y segundo debate en cada cámara, según lo ordena el artículo
160 de la Carta.
15. Que conforme a la
jurisprudencia de esta Corporación, este vicio es de forma y es subsanable, por
lo cual se remitirá la norma al autor de la misma para que enmiende el defecto
observado, en los plazos señalados en la parte resolutiva de este Auto y en
forma prioritaria a cualquier otro punto que se encuentre a su consideración.
16. Que mientras se
realiza tal trámite, la Ley 104. de 1993 continúa vigente y surte plenos
efectos, con fundamento en la presunción de constitucionalidad de que está
investida.
(...)
19. Que de
conformidad con las normas constitucionales y legales citadas, esta Corte
ordenará al Congreso de la República, y en particular a la plenaria del Senado
de la República presentar ponencia y dar último debate al proyecto de Ley 40/93
del Senado y 172/93 de la Cámara "por la cual se consagran unos
instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y
se dictan otras disposiciones"
20. Que al tratarse
de un vicio en la formación de una ley, será necesario igualmente que, una vez
haya sido aprobado en la plenaria del Senado de la República el proyecto de ley
mencionado, el señor presidente de la República imparta la sanción
correspondiente a la ley "por la cual se consagran unos instrumentos para
la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras
disposiciones"
21. Que no es
posible que dentro de este trámite se modifique el texto de la Ley 104 de 1993.
RESUELVE
PRIMERO: Declarar que existe un vicio de
procedimiento en el proceso de expedición de la Ley 104 de 1993 y que el mismo
es subsanable en los términos del parágrafo del artículo 241 de la
Constitución.
SEGUNDO: Devolver en consecuencia la Ley 104 de 1993
a la Secretaría del Senado de la República para que se corrija el vicio de
procedimiento señalado por la Corte del proyecto de Ley 40/93 del Senado y
172/93 de la Cámara "por la cual se consagran unos instrumentos para la
búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras
disposiciones". Por consiguiente, de conformidad con lo establecido en el
parágrafo del artículo 241 constitucional y en el artículo 45 del Decreto 2067
de 1991, y de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia, el
Congreso de la República, y en particular el Senado de la República, dará
último debate al proyecto textual de Ley 40/93 del Senado y 172/93 de la Cámara
"por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la
convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones".
TERCERO. De conformidad con lo establecido en el
parágrafo del artículo 241 constitucional y en el artículo 45 del Decreto 2067
de 1991, y de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia, DISPONER
que, una vez la plenaria del Senado de la República haya dado cumplimiento a lo
dispuesto en el numeral segundo de esta providencia, pase el proyecto al señor
presidente de la República para que imparta la sanción correspondiente a la
ley" por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia,
la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones".
CUARTO.- SEÑALAR a la plenaria del Senado de la República y
al señor presidente de la República que, en virtud de lo previsto en el
artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, cuentan con el término conjunto de diez
(10) días para dar cumplimiento a lo dispuesto en los numerales segundo y
tercero de esta providencia. Dicho término se contará a partir del día
siguiente a aquel en que la Presidencia del Senado de la República haya
recibido copia de esta providencia.
QUINTO.- ADVERTIR
a la plenaria del Senado
de la República y al señor presidente de la República que, en virtud de lo
previsto en el artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, el incumplimiento del
término establecido en el numeral cuarto de esta providencia, obliga a la Corte
Constitucional a pronunciarse en forma definitiva respecto de la
constitucionalidad de la Ley 104 de 1993 "por la cual se consagran unos
instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y
se dictan otras disposiciones".
SEXTO: El trámite previsto en este Auto tendrá
preferencia en el orden del día a cualquier otro tema que se encuentre a la
consideración del Senado de la República.
SÉPTIMO: Una vez surtido el trámite anterior en el
Senado de la República y sancionado el proyecto por parte del Presidente de la
República, se debe remitir nuevamente el texto de la Ley a la Corte
Constitucional, para la continuación del trámite de rigor.
OCTAVO: Mientras se surte el trámite previsto en
este Auto, la Ley 104 de 1993 continúa rigiendo con la plenitud de sus efectos
y se suspenden los términos de este proceso".
El once de enero de
1995, la Corte Constitucional recibió de la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República la copia autenticada de la Ley 104 de 1993,
debidamente sancionada por los Ministros correspondientes. Al sancionar
nuevamente la ley, el Gobierno hizo dos precisiones. De un lado, indicó que se
había aprobado en su integridad la ley, a pesar de que varios artículos habían
sido declarados inexequibles por sentencias precedentes de la Corte. Según el
Gobierno ello se hacía "atendiendo a la lógica de la intangibilidad del
texto inicial ordenada por la Corte en su auto", pero que debía entenderse
que tales normas habían sido retiradas del ordenamiento jurídico por la
declaratoria de inexequibilidad. De otro lado, el Gobierno precisó lo
siguiente:
"Atendiendo
así mismo la necesidad de mantener el espíritu inicial del legislador expresado
en el artículo 134 de la Ley 104 de 1993, en el sentido de tener ésta "una
vigencia de dos (2) años, a partir de su promulgación", realizada el 30 de
diciembre de 1993 y, acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional
expresada en la Sentencia No C-607 de 1992, que declaró exequible por vicios de
forma subsanados la ley 1a de 1992, conservando su numeración y fecha de
promulgación iniciales, se sanciona aquí la Ley 104 del 30 de diciembre de
1993, conservando por tanto su numeración y fecha iniciales".
El Magistrado
Ponente constató que no había sido remitido a la Corte la constancia del
Secretario General del Senado de que la ley 104 había surtido debidamente el
debate en la plenaria, por lo cual solicitó, mediante auto del 17 de enero, al
Secretario General del Senado de la República remitir dicha certificación, la
cual fue debidamente recibida por la Corporación y remitida al despacho del
Magistrao Ponente el 26 de enero, momento a partir del cual se reanudó el
trámite control.
Cumplidos, como
están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de
1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. FUNDAMENTO
JURIDICO
1. Competencia.
Conforme al artículo
241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la
constitucionalidad de la Ley 104 de 1993, ya que se trata de la demanda de un
ciudadano contra una norma legal.
2. Asunto previo:
cosa juzgada en algunos apartes de la ley.
Varios artículos de
la Ley acusada ya habían sido examinados por la Corte en decisiones
precedentes. Así, los artículos 94, 96 y 97 fueron objeto de pronunciamiento
por parte de la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia No. C-425 del
29 de septiembre de 1994, en la cual la Corte declaró inexequibles las
disposiciones en comento. Igualmente, en la sentencia No. C-428 del 29 de
septiembre de 1994, la Corporación resolvió declarar exequibles los artículos
128 (parcial), 129 (parcial), 130 y 133 de la Ley 104 de 1993. Finalmente, en
la sentencia No. C-562/94, la Corte declaro inexequible el artículo 95 de la
mencionada Ley.
En ese orden de
ideas, en este proceso nos encontramos en presencia de una demanda contra
normas que ya han sido estudiadas por la Corte Constitucional, presentándose la
figura de la cosa juzgada constitucional, tal como la estatuye el artículo 243
de la Carta, de suerte que con respecto ellas se estará a lo resuelto en las
sentencias precitadas.
3- Los asuntos
bajo revisión y las limitaciones del examen de la Corte.
El actor acusa de
manera general la Ley 104 de 1993, tanto por vicios específicos de
procedimiento como por razones de competencia, esto último por cuanto considera
que la materia de ley era propia de una ley estatutaria y no de una ley
ordinaria. Ahora bien, esta Corporación ha señalado, en repetidas ocasiones3 , que cuando existe un ataque
general contra una ley, pero no ataques individualizados contra todos los
artículos de la misma, la vía procedente es limitar el examen de la Corte a
esos cargos, pues no corresponde a esta Corporación efectuar una revisión
oficiosa de las leyes ordinarias, sino un control de aquellas normas que han
sido expresamente demandadas por un ciudadano. Y presentar en debida forma una
demanda implica no sólo transcribir la norma legal acusada sino también que el
actor formule las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, por
lo cual debe considerarse que cuando hay acusaciones genéricas contra una ley
pero no específicas contra los artículos que la integran, lo razonable es que
esta Corporación restrinja su examen a los cargos generales contra le ley, pero
sin realizar un examen material de todos los artículos de la misma frente a
toda la Constitución.
En este caso, el
actor ha presentado argumentos globales contra la Ley 104 de 1993 -por lo cual
era legítimo admitir la demanda contra toda la ley- pero no expresó cargos
específicos contra los artículos que la integran, por lo cual esta Corporación
limitará su examen a esas acusaciones generales y, como es obvio, procederá a
limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional, en caso de que ninguna
acusación global prospere. Por tales razones, la Corte procederá a estudiar de
manera específica los cargos de procedimiento formulados por el actor para
posteriormente examinar el tema relacionado con la naturaleza estatutaria de la
temática contenida en la ley acusada.
4- La corrección
del vicio formal subsanable relacionado con el artículo 160 de la Carta.
Como se señaló en
los antecedentes de esta sentencia, la Corte constató que en el trámite en el
Senado no se había respetado el lapso de ocho días que debe transcurrir entre
el primero y el segundo debate. Por ello declaró que existía un vicio de
procedimiento en el proceso de expedición de la Ley 104 de 1993, pero que el
mismo era subsanable. Y, efectivamente, el Congreso de la República subsanó tal
vicio, puesto que, conforme la certificación del Secretario General del Senado
de la República, el martes 13 de diciembre de 1994 se aprobó la ley bajo
revisión, con un quórum decisorio y aprobatorio de 99 Senadores, según consta
en el Acta No 028 de la sesión ordinaria de tal día. Posteriormente, la ley
fue debidamente sancionada, por los Ministros correspondientes, tal y como
consta en la copia autenticada remitida a esta Corporación por el Secretario
Jurídico de la Presidencia de la República.
Todo esto muestra
que el vicio fue debidamente corregido, por lo cual, por este aspecto la ley es
exequible.
La Corte reitera
entonces en esta sentencia su jurisprudencia en relación con los términos
señalados por el artículo 160 superior, en los siguientes tres aspectos: de un
lado, que se trata de vicios subsanables; de otro lado, que cuando se da la
deliberación conjunta de las respectivas Comisiones permanentes de las dos
Cámaras para dar primer debate a un proyecto, como consecuencia del mensaje de
urgencia del Presidente de la República (CP art. 163), es innecesario el
cumplimiento de los quince días que deben mediar entre la aprobación del
proyecto en una cámara y su iniciación en la otra cámara, puesto que el primer
debate es adelantado de manera conjunta por ambas Cámaras. Y, finalmente, que
incluso en estos casos debe respetarse el lapso no inferior a ocho días que
debe mediar entre el primero y segundo debate en cada cámara. En efecto, en
sentencia C-025/94 esta Corporación señaló que "en el trámite de urgencia,
si la iniciativa - sin exceptuar los proyectos de ley relativos a los tributos
- se aprueba conjuntamente por las Comisiones respectivas en primer debate, lo
que sigue es el segundo debate en cada una de las Cámaras, siempre que medie un
lapso no inferior a ocho días". Tal criterio jurisprudencial fue reiterado
en reciente decisión4
5- La corrección
del vicio no afecta el término de vigencia de la ley ni las declaratorias
previas de inexequibilidad de algunos de sus artículos.
La corrección del
anterior vicio de procedimiento podría plantear dos dificultades que la Corte
entra a clarificar.
De un lado, por
expresa disposición del Legislador, la Ley 104 de 1993 es temporal. En efecto,
el artículo 134 de la Ley señala que ésta tiene "una vigencia de dos (2)
años, a partir de su promulgación". Un interrogante surge: ¿Cuál es la
fecha de promulgación de la ley? ¿El 30 de diciembre de 1993, fecha inicial de
promulgación, o el 23 de diciembre de 1994, fecha en que fue nuevamente
sancionada, luego de la corrección del vicio de forma? Para la Corte es
indudable que la fecha de promulgación sigue siendo el 30 de diciembre de 1993,
puesto que la ley no perdió nunca su vigencia. En efecto, mientras se realizó
la corrección del vicio de forma subsanable, la Ley 104. de 1993 continuó
surtiendo plenos efectos, con fundamento en la presunción de constitucionalidad
de que está investida. Por consiguiente, para la Corte es evidente que la Ley
104 de 1993 seguirá rigiendo únicamente hasta el 30 de diciembre de 1995. En
ese sentido coincide la Corte con el criterio expresado por el Gobierno cuando
decidió conservar la numeración y fecha de promulgación iniciales de la Ley 104
del 30 de diciembre de 1993 a fin de atender la voluntad del legislador de
conferir una vigencia de dos años a la mencionada ley.
De otro lado, la
nueva aprobación y sanción de la ley en su integridad no revive -como bien lo
observa el Gobierno- los artículos de la misma que ya habían sido declarados
inexequibles por sentencias precedentes de la Corte. Tales artículos se
encuentran fuera del ordenamiento jurídico, por efecto de las sentencias
mencionadas , por lo cual la Corte en esta sentencia no los examinará sino que
se estará a lo resuelto en las decisiones precedentes.
6- Comisión
accidental de conciliación y discrepancias entre las Cámaras.
Según el demandante,
durante el trámite de la ley impugnada se violó el artículo 161 de la Carta
porque, en sentido estricto, en la comisión accidental no hubo conciliación, y
ni siquiera existe acta de la misma, por cuanto siete de los ocho senadores que
la integraban decidieron no firmarla. Por consiguiente, según el actor, al no
existir conciliación y al persistir las discrepancias entres las dos cámaras,
el proyecto debió entenderse negado en su integridad, al tenor del artículo 161
de la Carta que establece que "si después de la repetición del segundo
debate persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto".
Según el demandante, ello acarrea la negación de todo el proyecto, a pesar de
que el artículo 189 del Reglamento del Congreso o Ley 5 de 1992 establezca que
"si repetido el segundo debate en las cámaras persistieren las diferencias
sobre un proyecto de ley, se considerará negado en los artículos o
disposiciones materia de discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al
sentido de la nueva ley". Según el actor, se debe inaplicar este artículo
189 del Reglamento del Congreso, por cuanto la Constitución es norma de normas,
y el artículo legal desborda el sentido del artículo 161 de la Carta.
Entra la Corte a
estudiar esta impugnación del demandante, para lo cual comenzará por analizar
si realmente procede o no inaplicar el artículo 189 de la Ley 5 de 1992 por su
presunta violación del artículo 161 de la Carta.
La Corte constata
que en apariencia existe una contradicción entre el tenor literal de estas dos
disposiciones, puesto que éstas parecen atribuir consecuencias diversas a la
persistencia de las diferencias después del segundo debate en las Cámaras. Así,
el artículo constitucional señala que en tal hipótesis "se considerará negado
el proyecto", mientras que el artículo legal dispone que "se
considerará negado en los artículos o disposiciones materia de discrepancia,
siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley" (subrayas
no originales). Esto parece implicar que mientras la norma constitucional
establece la improbación de todo el proyecto, el reglamento del Congreso admite
que esa negativa puede ser parcial, siempre y cuando los artículos excluidos no
sean esenciales al sentido de la ley. El interrogante que se plantea es
entonces el siguiente: ¿esa aparente discrepancia de los tenores literales de
las dos disposiciones implica la inconstitucionalidad del artículo 189 de la
Ley 5 de 1992 o, por el contrario, tal norma puede ser considerada un
desarrollo del texto constitucional?
Esta Corporación ha
señalado en repetidas ocasiones que la interpretación de las normas de la Carta
debe estar orientada por un criterio de razonabilidad, por cuanto las decisiones
de los jueces deben ser razonadas y razonables5 . Esto significa entonces que no puede el
intérprete constitucional atenerse al tenor literal de una norma cuando éste
produce consecuencias absurdas. Así, al respecto ha dicho la Corte:
"Cuando el
efecto de la interpretación literal de una norma conduce al absurdo o a efectos
contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la
norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de
los jueces deben ser razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que
buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del
ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación
sistemática-finalística6
Ahora bien, ¿cuál es
el sentido de las comisiones accidentales de conciliación previstas por el
artículo 161 de la Carta? Es claro que con este mecanismo la Constitución de
1991 pretende flexibilizar el procedimiento de adopción de las leyes, puesto
que tal disposición crea una instancia que permite armonizar los textos
divergentes de las Cámaras, sin que se tenga que repetir la totalidad del
trámite del proyecto. En efecto, este mecanismo permite zanjar las diferencias
que puedan surgir en las Plenarias de cada Cámara, sin que el proyecto tenga
que devolverse a la comisión respectiva nuevamente, lo cual haría más
dispendioso y demorado el trámite de expedición de la Ley. Así, en anterior
decisión, esta Corporación ya había indicado ese sentido general de las
comisiones de conciliación. Dijo entonces la Corte con relación al artículo 161
de la Carta:
"Esta
disposición surgió a la vida jurídica con la Constitución Política de 1991 y se
creó con el propósito de imprimir mayor eficiencia, racionalidad y agilidad a
la labor del Congreso en la formación de las leyes.
(...)
Cuando se presentó
esta disposición en la Asamblea Nacional Constituyente el doctor HERNANDO YEPES
ARCILA, en su calidad de ponente, argumentó:
´La sistemática
que proponemos sugiere así mismo un trámite especial para la superación de las
discrepancias que surjan una vez surtido el segundo debate en ambas Cámaras,
entre los textos que emanen de éstas, mediante el sencillo expediente de
confiar la búsqueda de aproximaciones a una comisión accidental designada por
los dos cuerpos con el encargo específico de preparar un texto final para
reabrir sobre él el segundo debate´. (Ver gaceta constitucional Nos. (67).7
En ese orden de
ideas, resulta absurdo interpretar el tenor literal del artículo 161 de la
Carta, de tal manera que se concluya que la falta de acuerdo entre las Cámaras
sobre algunos artículos independientes de un proyecto acarrea inevitablemente
el fracaso de la totalidad del proyecto, a pesar de que exista acuerdo entre
las Cámaras sobre el resto del articulado. En efecto, una tal interpretación
conduce a que una institución creada por el Constituyente para agilizar el
trámite de las leyes (las comisiones de conciliación) se convierta en todo lo
contrario, esto es, en un mecanismo que entorpece la labor legislativa del
Congreso, puesto que el desacuerdo sobre ciertas partes de un proyecto puede
comportar el hundimiento global del mismo. Con ello no sólo se desnaturaliza
la institución de las comisiones de conciliación sino que se olvida que la
finalidad global del Constituyente, en materia de expedición de leyes, fue
racionalizar y flexibilizar su trámite. Además una tal hermenéutica tiene otro
efecto perjudicial, ya que erosiona el pluralismo y la libre discusión democrática,
puesto que es contrario al principio de mayoría que existiendo acuerdo sobre lo
esencial de un proyecto de ley, los desacuerdos relativos a disposiciones
accesorias al mismo, frustren todo el esfuerzo realizado para tramitar y
expedir una ley. Las normas constitucionales relativas al trámite legislativo
nunca deben interpretarse en el sentido de que su función sea la de entorpecer
e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática
en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a
desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental.
Por todo lo
anterior, la Corte Constitucional considera que el artículo 189 de la Ley 5a.
de 1992 no es contrario al artículo 161 de la Carta sino que es un desarrollo
normativo razonable y coherente que el legislador dió al mandato
constitucional. La Corte considera entonces que se adecúa al sentido de la
Constitución que si subsisten las diferencias sobre un proyecto de ley después
del segundo debate en las cámaras, entonces se considerarán negados únicamente
los artículos o disposiciones materia de discrepancia, siempre que éstos no
fueren fundamentales al sentido de la nueva ley.
Por consiguiente, no
es de recibo el argumento del actor, según el cual la subsistencia de
discrepancias en el trámite de la hoy Ley 104 de 1993 implicaba automáticamente
el rechazo por el Congreso de la ley en su conjunto, puesto que si tales
desacuerdos -en caso de existir- versan sobre artículos específicos de la ley
que no son esenciales al sentido global de la misma, únicamente tales artículos
se entienden negados.
Con base en tales
consideraciones, entra entonces la Corte a analizar el desarrollo mismo de la
Comisión de Conciliación y del acta que ésta rindió.
En ese orden de
ideas, el examen del acta de conciliación, del cual figura copia auténtica en
el expediente8 de este proceso, muestra que entre los
miembros de la Comisión hubo acuerdos y discrepancias. Así, el acta señala que
hubo artículos en los cuales hubo consenso en torno a su modificación, adición
o supresión, mientras que sobre otros artículos los conciliadores no llegaron a
ningún acuerdo, lo cual explica que varios Senadores no hubieran suscrito el
acta. Ahora bien, como lo muestra el examen del acta, el análisis de las
declaraciones rendidas ante la Corte por los Honorables Senadores y
Representantes, así como las transcripciones de los debates en la Plenaria del
Senado, la discrepancia en torno al Acta de Conciliación se mantuvo en torno a
dos artículos que habían sido aprobados en la Plenaria de la Cámara el 13 de
diciembre de 1993 pero que no habían sido aprobados por la Plenaria del Senado.
Esta fue la razón fundamental por la cual los Senadores que integraron la
Comisión de Conciliación se abstuvieron de firmarla. Así, en la sesión
ordinaria de la Plenaria del Senado, el coordinador de la Comisión de
Conciliación, el Senador Humberto Peláez, señaló:
"Señor
Presidente, HS, como algunos pocos lo han podido oír, porque realmente no ha
habido la atención suficiente para la lectura que dio el senador Luis Guillermo
Giraldo, se esta sometiendo a consideración del senado de la república un
supuesto informe, porque no ha sido firmado por la mayoría de los miembros de
la comisión mediadora, de 8 miembros que somos, sólo lo firmó el Senador Luis
Guillermo Giraldo. Mal puede entonces señor Presidente ponerse en consideración
algo que no es informe porque jamás uno hace mayorías sobres 7. Hemos sido
claros los demás miembros de la comisión, con excepción mía y de Bernardo
Gutiérrez, quienes votamos negativamente todo el proyecto, se ha estado de
acuerdo en que se estarían dispuestos a autorizar la aprobación del resto del
articulado con excepción de los dos artículos nuevos que introdujo la Cámara de
Representantes (subrayas no originales)9 ".
En el mismo sentido
se pronunció el Senador Hugo Castro Borja, miembro de la comisión conciliadora,
cuando señaló que se habían abstenido de firmar el acta "porque creemos
que el senado de la república en su plenaria no aprobó esos dos artículos que
se está trayendo en la ley10 ".
De otro lado, la
Plenaria del Senado de la República, según constancia del Secretario General
Pedro Pumarejo Vega, aprobó el 16 de diciembre de 1993 el acta de conciliación,
aun cuando no aprobó los artículos objeto de la discrepancia, tal y como consta
en el acta de la sesión plenaria de ese día. Igualmente, la Cámara de
Representantes aprobó el acta de conciliación e incluyó los dos artículos a
que se ha hecho referencia.
Todo lo anterior
muestra que efectivamente hubo conciliación en la mayor parte del proyecto,
pero subsistieron discrepancias en torno a los mencionados dos artículos. El
interrogante que se plantea es si tales artículos son esenciales al sentido
mismo de la Ley 104 de 1993.
Ahora bien, estos
dos artículos fueron presentados por el señor Fiscal General de la Nación en la
última sesión de las comisiones conjuntas, correspondiente al 30 de noviembre,
y nunca pertenecieron al cuerpo del articulado propuesto originalmente por el
Gobierno. Esto ya demuestra que ellos no son esenciales al sentido de la ley
bajo revisión, lo cual se ve confirmado por el contenido material de los
mismos. En efecto, tales normas disponían:
ARTICULO NUEVO.
DEFENSORES PÚBLICOS EN CASOS ESPECIALES. Cuando en el curso de los procesos de
competencia de los jueces regionales, surgieren hechos de carácter no económico
que impidieren el pleno ejercicio del derecho de defensa por los abogados
designados por los sindicados, la Defensoría del Pueblo nombrará abogados de la
institución para que se encarguen de asumir estas defensas, quienes no podrán
excusarse del servicio, salvo que se trate de enfermedad grave o habitual
debidamente comprobada que le impida ejercer la profesión.
Para garantizar
la seguridad de los designados en estas circunstancias, la Defensoría del
Pueblo, el Fiscal o el Juez, coordinarán con la Oficina de Protección a
Víctimas, Testigos e Intervinientes en el proceso o con el Consejo Superior de
la Judicatura, si en este último caso el proceso está en la causa, las medidas
necesarias para la debida protección del abogado.
Así mismo, podrán
disponerse la reserva de la identidad de estos profesionales, con base en el
mismo procedimiento utilizado para la reserva de la identidad de testigos,
jueces o fiscales.
ARTICULO NUEVO.
EXTINCIÓN DEL DOMINIO EN EL DELITO DE ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO DE PARTICULARES.
En el delito de enriquecimiento ilícito en el que los bienes provengan del
narcotráfico y conexos, la muerte del sindicado extingue la acción penal
respecto de éste, pero el trámite continuará con relación a los bienes afectos
a dicho enriquecimiento, para que se determine la extinción del derecho de
dominio en favor del Estado.
Cuando obre
prueba en el proceso de la actividad de narcotráfico y conexos, corresponderá a
los herederos y causahabientes demostrar el origen lícito de los bienes
correspondientes del causante.
Como se ve, si bien
esas normas guardan unidad de materia con el articulado de la Ley 104 de 1993,
en manera alguna se puede decir que ellos son fundamentales al sentido de la
misma. Todo ello permite concluir que su desaparición del articulado en ningún
caso lo desnaturaliza.
Por consiguiente, la
persistencia de la discrepancia entre las Cámaras en torno a estos dos
artículos en manera alguna afecta globalmente la Ley 104 de 1993. Unicamente
se debe entender que estos artículos fueron negados por el Congreso y
efectivamente ellos no fueron incorporados en el texto sancionado de la
mencionada ley. Por consiguiente, por este aspecto, la ley es constitucional.
7- La regularidad
del cierre del debate en las Comisiones.
Según el actor, el
debate en las comisiones habría sido irregularmente cerrado, pues el Presidente
de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado y la Cámara,
en la sesión conjunta del 29 de noviembre de 1993, lo habría hecho sin que existiera
quórum decisorio.
En primer término,
la Corte precisa que en sentido estricto no hubo un cierre general del primer
debate, por cuanto el proyecto fue tramitado, discutido y aprobado en las
sesiones conjuntas de las Comisiones por bloques de artículos. En efecto, según
consta en el Acta No 9 del 27 de octubre de 1993 (págs. 100 y ss), las
Comisiones decidieron, respetando los quórum reglamentarios, discutir y votar
el articulado del proyecto en cuatro bloques así: un bloque de artículos en los
cuáles había consenso, un bloque de disposiciones en los cuáles había
observaciones de los congresistas, un bloque de artículos nuevos y un bloque de
artículos que requieren ser reconsiderados por las Comisiones. Esto significa
entonces que no se puede hablar de una clausura general del debate en
comisiones, por lo cual la Corte considera que la acusación del actor está
dirigida contra el cierre del debate en relación con los dos artículos nuevos
propuestos en la sesión del 30 de diciembre. Sin embargo, el acta No. 13
correspondiente a las sesiones conjuntas de las comisiones primeras
constitucionales de Senado y Cámara del 30 de noviembre de 1993 muestra que
existió quórum decisorio de acuerdo con el artículo 116-2 de la Ley 5 de 1992,
pues se hicieron presentes 13 Senadores (de 19 miembros que conforman la
comisión) y 24 Representantes (de 33 miembros), según consta en los folios 1 y
2 del acta. Es cierto que el presidente de las sesiones conjuntas, H. Senador
Alberto Santofimio Botero, puso a consideración de los miembros el cierre de la
discusión, la cual fue aprobada. Esto muestra entonces que el cierre de la
discusión al que hace referencia el actor no se efectuó el 29 de noviembre de
1993 sino el 30 del mismo mes y año. Y, como consta en el Acta, no sólo había
quórum deliberativo sino decisorio en los términos del artículo 116-1 y 2 de la
Ley 5 de 1992.
8. Sobre la
ponencia para segundo debate.
El demandante
también considera que el informe y la ponencia para segundo debate en el Senado
desconocieron normas constitucionales.
Así, en primer
término, esgrime como cargo en contra de la Ley 104 de 1993, la falta de la
formalidad de la firma de los ponentes en la ponencia para segundo debate de la
norma en comento. Tal situación, sostiene el demandante, viola el artículo 157
constitucional, en su inciso primero. Dado lo anterior la Corte entra al
análisis del cargo en mención.
El inciso 1º del
artículo 157 de la Carta recae sobre el proyecto de ley, más no en la ponencia
para segundo debate, tal como lo pretende el demandante. Esto se afirma luego
de examinar la norma constitucional citada:
Artículo 157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos
siguientes:
1. Haber sido
publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión
respectiva.
(...)
De la lectura de la
anterior transcripción se comprende que el encabezamiento (ningún proyecto será
ley sin ...) en conjunto con el inciso primero (haber sido publicado
oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva)
conforman el sentido lógico de la norma. En efecto, el inciso primero del
artículo 157 de la Carta no puede interpretarse de una forma ligera, sin tener
en cuenta que allí se fija un requisito para que un proyecto de ley llegue a
ser una Ley de la República. Así las cosas, el objeto jurídico del inciso 1º
del artículo 157 C.P. es sólo el proyecto de ley. Por consiguiente, la
Constitución ordena es la publicación del proyecto y ésta fue efectivamente
hecha.
Ahora bien,
partiendo de la inexistencia de la violación de la norma constitucional
aducida, cabría estudiar si se presenta, según el cargo del demandante,
quebrantamiento de la Ley 5a. de 1992 (Reglamento del Congreso).
En el Reglamento del
Congreso podemos ubicar los artículos 156, 157 y 185, como definitorios del
trámite aludido. Los dos primeros establecen la orden de publicación del
informe ponencia para primer debate y el último prescribe el mismo
procedimiento, en lo que fuere compatible, establecido para el primer debate en
la discusión y aprobación de un proyecto en segundo debate. Según consta en la
Gaceta del Congreso No. 421 del 30 de noviembre de 1993, la ponencia para
segundo debate al proyecto de ley 40/93, en el Senado de la República, fue
publicada oportunamente.
Sin embargo, el
cargo del actor gira en torno a la legitimidad de la publicación de la ponencia
cuando varios de los ponentes no la firmaron. Al respecto de los Representantes
a la Cámara que fueron ponentes de la Ley 104/93, no es relevante su ausencia
dado que el informe era para el Senado de la República. En lo concerniente a la
falta de firma del Senador Hugo Castro Borja, conviene recordar lo sucedido en
palabras del Ministro de Gobierno en ese entonces:
(i) los ponentes
para segundo debate en el Senado de la República fueron los senadores Luis
Guillermo Giraldo Hurtado y Hugo Castro Borja; (ii) la ponencia para segundo
debate en el senado fue publicada sin la firma del coponente Hugo Castro Borja;
(iii) el Senador Hugo Castro Borja no firmó porque su única objeción consistía
en la inclusión de los artículos 62 a 65 en el proyecto; y, (iv) una vez el
ponente Luis Guillermo Giraldo manifestó su conformidad con el retiro de tales
artículos, el Senador Castro Borja procedió a firmar la ponencia, tal como
consta en el correspondiente expediente legislativo de la ley.
Así las cosas, el
Senador Castro Borja sí participó en la elaboración de la ponencia, sin
embargo, utilizó un mecanismo para fijar su posición sobre las divergencias
entre él y el otro ponente: no firmar la ponencia en la oportunidad de la
publicación.
Tal como sostiene el
interviniente Villegas Ramírez, en el caso del informe ponencia, ninguna de las
disposiciones constitucionales o legales exige unanimidad de criterio, para el
evento en que la presidencia de la respectiva cámara haya designado más de un
ponente. En este caso, la divergencia de criterios se presentó, mas no se
manifestó con un informe de minoría o con una constancia, sino con una medida
de hecho. Esta medida no tiene la suficiente entidad para viciar la legitimidad
de la publicación del informe ponencia para segundo debate. En efecto, las
discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de torpedear el
proceso legislativo, a través de conductas negativas que desvirtúan la función
legislativa.
Se concluye,
entonces, que este cargo del actor contra la ponencia para segundo debate en el
Senado es infundado.
De otro lado, el
actor considera que la mencionada ponencia desconoció el artículo 160 inciso
tercero de la Constitución, por cuanto no incluyó la totalidad de las
propuestas que fueron consideradas por la respectiva comisión y las razones que
determinaron su rechazo.
La Corte no
encuentra fundado, en este caso específico, el cargo del demandante, porque si
bien la ponencia no se refirió de manera específica a todas las propuestas que
fueron discutidas en las sesiones conjuntas de las comisiones, esta ponencia sí
señaló las orientaciones generales de las diferentes propuestas que habían
sido presentadas y analizadas. En efecto, la ponencia señala:
"Este
proyecto de ley fue objeto de un largo y profundo debate, en el cual
participaron activamente no sólo los senadores y representantes sino diversas
organizaciones civiles con propuestas de especial significación, habiéndose
acogido muchas de ellas.
El proyecto
contiene, en su esencia, las disposiciones originarias que presentó el Gobierno
Nacional y las modificaciones que se introdujeron durante las discusiones
conjuntas de las comisiones primeras de las dos cámaras, en las cuáles se
acordó dividirlo en dos partes.11 "
La Corte considera
que, en este caso, esa referencia satisface el requisito exigido por la Carta,
por cuanto frente a leyes demasiado extensas y en las cuáles ha habido un
debate intenso en comisiones, resulta irrazonable exigir que el informe para
segundo debate especifique todas y cada una de las propuestas debatidas en las
Comisiones y las razones del rechazo de algunas de ellas. En efecto, conviene
tener en cuenta que la Ley 104 de 1993 posee más de 130 artículos.
9- Contenido de
la Ley 104 de 1993 y reserva de ley estatutaria.
Entra a continuación
la Corte a analizar si el contenido de la ley acusada es propio de la reserva
de ley estatutaria o no. Para ello, esta Corporación no efectuará un estudio
individualizado de cada uno de los artículos de la ley 104 de 1993 sino que
estudiará globalmente las materias contenidas en la ley acusada, por títulos y
capítulos.
Comienza la Corte
por analizar el cargo general del demandante, según el cual, como los
antecedentes de la ley indican que su propósito fue convertir en normas
permanentes algunas de las medidas expedidas al amparo de la conmoción
interior, entonces la ley debe ser estatutaria, conforme al mandato del literal
e) del Art. 152 de la Constitución Política. La Corte no comparte tal criterio,
por cuanto, como bien lo señala uno de los intervinientes, una interpretación
sistemática del artículo 214-2, en concordancia con el artículo 152-e de la
Carta, permite concluir que el objeto de regulación por vía estatutaria son las
facultades del Gobierno durante la vigencia de los estados de excepción, no así
todas las normas legales que tengan como finalidad otorgar carácter permanente
a las medidas adoptadas. Esto significa entonces que no se puede inferir que
una ley que da carácter permanente a un decreto de conmoción debe ser, por es
solo hecho, tramitada por la vía estatutaria, sino que ello depende del
contenido propio de la ley.
Tampoco es de recibo
el argumento según el cual como la ley acusada consagra unos instrumentos para
la búsqueda de la convivencia, entonces está relacionada con el derecho a la
paz, que es un derecho fundamental. En efecto, esta Corporación ha señalado, en
decisiones precedentes, que si bien el derecho a la paz ocupa un lugar
trascendental en el ordenamiento constitucional colombiano, puesto que es de
obligatorio cumplimiento, no es, en sentido estricto, un derecho fundamental,
por lo cual no tiene reserva de ley estatutaria.
Una vez desechados
estos cargos globales del actor, entra la Corte a estudiar los diversos títulos
y capítulos de la ley acusada.
Así, la parte
general se limita a señalar las orientaciones generales de la ley, así como
algunos criterios de interpretación de la misma, sin que encuentre la Corte
ningún contenido propio de las leyes estatutarias.
El título I de la
primera parte de la ley (artículos 9º a 17) consagra "instrumentos para la
búsqueda de la convivencia". Los dos primeros capítulos establecen
diversos tipos de beneficios procesales, los cuales son propios de los códigos
de procedimiento penal que, según jurisprudencia de esta Corporación, no tienen
contenido estatutario12
En efecto, la Corte ha señalado que si bien la libertad personal es un derecho
fundamental, ello no significa que los asuntos penales deban ser tramitados por
la vía estatutaria. Al respecto señaló la Corte:
"De modo
que, respecto a la libertad personal, es posible distinguir las leyes que
constituyen el estatuto general de ese derecho, esto es, que lo configuran y
determinan su contenido esencial.
Igualmente, las
leyes estatutarias se distinguen de las leyes ordinarias a través de las
cuales, en ejercicio de variadas potestades de origen constitucional, se
propone el Estado regular funciones públicas y proteger bienes -como la
convivencia pacífica- dignos de tutela. No se puede descartar que en este
último caso, las normas que se expidan, comporten restricciones a la libertad,
genéricamente entendida. No obstante, si tales restricciones corresponden al
necesario y razonable ejercicio de facultades constitucionales del Estado y se
dirigen a extender la protección necesaria a bienes y valores cuya salvaguarda
la misma Carta ordena, deben reputarse incidentales al desarrollo normal de
dichas competencias. En verdad, sería absurdo exigir que todas las funciones
estatales sean objeto de regulación por la vía de las leyes estatutarias sólo
porque eventualmente de ellas pudiesen provenir restricciones a la libertad
general, efecto éste inherente a toda regulación.
Para mayor
abundamiento: las leyes estatutarias a que se refiere el artículo 152-a de la
Constitución Política se ocupan de regular, de modo preferentemente positivo y
directo, el ejercicio de los derechos fundamentales. Bien distinto es el
contenido de aquellas normas mediante las cuales el Estado, al ejercitar el ius
puniendi, limita alguno de esos derechos, a manera de sanción imputable a una
conducta tipificada como delictiva. Tal es el caso de las disposiciones que
integran el código penal que, por las razones expuestas, no están sujetas al
trámite especial de las leyes estatutarias ni participan de la naturaleza
jurídica propia de éstas. Obsérvese, finalmente, que la ley estatutaria se
refiere, en cada caso, a un derecho determinado y su fin es desarrollar su
ámbito a partir de su núcleo esencial definido en la Constitución. La ley
penal, en cambio, asume ab initio un tenor marcadamente prohibicionista que le
permite delimitar genéricamente la libertad, definiendo el campo de lo ilícito
y reprochable socialmente. Definitivamente, no hace parte del núcleo esencial
de ningún derecho fundamental delinquir; luego, señalar legislativamente los
tipos penales y establecer las condignas sanciones, en modo alguno equivale a
'regular los derechos fundamentales´"13 .
El capítulo tercero
incorpora algunas "disposiciones para facilitar el diálogo con los grupos
guerrilleros, su desmovilización y reinserción a la vida civil", temas que
son propios de la ley ordinaria.
El título II de esta
primera parte (artículos 18 a 47) regula una serie de mecanismos para dar
atención a las víctimas de atentados terroristas, por intermedio del el medio
del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social. Se trata de formas de asistencia
en materia de salud, para vivienda, en materia de crédito y educativa, así como
con la participación de entidades sin ánimo de lucro.
El título III
(artículos 48 a 60) también incorpora normas que no son de naturaleza
estatutaria sino de carácter procesal penal, puesto que establecen causales de
extinción de la acción de la pena en caso de delitos políticos.
La segunda parte de
la ley establece, en varios títulos y capítulos, una serie de mecanismos para
la eficacia de la justicia. Esto parece dar una naturaleza estatutaria a esta
parte, por cuanto el literal b del artículo 152 establece que es de reserva
estatutaria la "administración de justicia". Sin embargo, como bien
lo señala uno de los ciudadanos intervinientes, este mandato debe interpretarse
conforme con las demás disposiciones constitucionales pues, de lo contrario, se
llega al absurdo de afirmar que todo código de procedimiento exige trámite
estatutario, por contener normas que regulan el funcionamiento de la justicia.
Esto vacía de contenido la competencia señalada en al legislador ordinario en
el artículo 150-2, que señala que corresponde al Congreso, por medio de leyes
ordinarias, "expedir códigos en todos los ramos de la legislación y
reformar sus disposiciones". Por ello, considera la Corte que debe darse
un sentido restrictivo a la reserva estatutaria en el campo de la
administración de justicia, por lo cual ella se refiere a los elementos
estructurales esenciales de la función pública de justicia, esto es, a la
determinación de los principios que informan la administración de justicia, así
como los órganos encargados de ejercerla y sus competencias generales.
Ahora bien, el
análisis de las disposiciones de la ley acusada muestra que ella no regula los
elementos estructurales esenciales de la función pública de la administración
de justicia sino que se limita a establecer una serie de instrumentos para
garantizar la efectividad de dicha función. Por consiguiente, la Ley 104 de
1993 no está invadiendo el campo propio de la reserva estatutaria en materia de
administración de justicia.
Así, los títulos I
y II (artículos 61 a 75) establecen típicas normas procesales penales, puesto
que regulan las unidades ambulantes de policía judicial y diversas formas de
protección a los intervinientes en el proceso penal. No son entonces materias
estatutarias.
Por su parte, el
título III (artículos 76 a 93) consagra una serie de medidas destinadas a
ejercer un "control sobre el financiamiento de las actividades subversivas
y terroristas", para lo cual se prevé, en el primer capítulo, hacer más
rigurosos los controles sobre el uso de los recursos de las entidades
territoriales o administrados por éstas, y en el segundo se establece un
conjunto de sanciones a aquellos contratistas que de algunas manera contribuyan
a las finanzas de las organizaciones insurgentes. La Corte no encuentra que
estas disposiciones sean de naturaleza estatutaria, puesto que se trata de la
regulación de funciones de control y de policía administrativa, que competen al
legislador ordinario. Tampoco encuentra la Corte que la ley acusada haya
invadido el campo estatutario en el tercer capítulo de este mismo título,
puesto que éste establece formas de embargo preventivo y extinción del derecho
de dominio de bienes vinculados a la comisión de delitos de competencia de los
jueces regionales, lo cual es una típica materia de procedimiento penal, la
cual, como ya se ha indicado anteriormente, compete al Legislador ordinario.
El título IV de
esta segunda parte se relaciona con el derecho fundamental a la libertad y el
derecho de información. En efecto, el capítulo I lleva como título
"Información y medios de comunicación" y establece restricciones y
prohibiciones a la libertad de comunicación (artículos 94 a 97), así como
sanciones a los medios que no cumplan con tales regulaciones (artículo 98 a
101). La Corte Constitucional, en recientes fallos14 ,
ha declarado inexequibles varios artículos de este capítulo por considerar que
esta materia tenía reserva de ley estatutaria. Dijo entonces la Corte:
"En el caso
de las disposiciones que en esta oportunidad han sido acusadas ante la Corte,
se observa sin dificultad que, considerado su objeto específico, fueron
dictadas bajo el designio indudable de regular, por la vía de la restricción,
el derecho a la información, plasmado en el artículo 20 de la Carta.
Sobre la
naturaleza fundamental de ese derecho ya ha tenido ocasión de pronunciarse la
Corte en múltiples providencias cuyo contenido se ratifica. Entre otras, cabe
mencionar las siguientes: T-512 del 9 de septiembre de 1992; T-414 del 16 de
junio de 1992; T-611 del 15 de diciembre 1992; T-332 del 12 de agosto de 1993;
C-488 del 28 de octubre de 1993, entre otras.
El artículo 94
impugnado prohibe la difusión total o parcial, sin autorización previa del
Ministro de Comunicaciones, por medios de radiodifusión sonora o audiovisual,
de comunicados que se atribuyan o provengan de grupos guerrilleros y demás
organizaciones delincuenciales vinculadas al narcotráfico y al terrorismo,
señalando que dichos medios sólo podrán informar al respecto.
Por el artículo
96 eiusdem se les prohibe divulgar, sin autorización previa del Ministro
de Comunicaciones, entrevistas de miembros activos de organizaciones
guerrilleras, terroristas o vinculadas al narcotráfico.
Mediante el
artículo 97 se prohibe la transmisión, por los indicados servicios, de hechos
de terrorismo, subversión o narcotráfico, mientras estén ocurriendo.
Sin necesidad de
entrar en el análisis de fondo de dichas disposiciones, se advierte con
facilidad que están orientadas a establecer reglas aplicables al ejercicio del
derecho a informar, cuyo incumplimiento por los medios habrá de ocasionar las
sanciones más adelante consagradas en el artículo 98 de la misma Ley 104 de
1993.
Es indudable que
el propósito del legislador fue cabalmente el de regular el desempeño de
la actividad informativa que cumplen los medios audiovisuales. Si bien lo hizo
dentro del marco de normatividad aplicable al manejo del orden público, la
materia misma de los preceptos en cuestión les confiere un indudable carácter
imperativo y de forzoso acatamiento que, por ende, incide en el ejercicio del
derecho, tanto en su aspecto activo (medios de información) como en el pasivo
(receptores de la misma).
Tal función, a la
luz del perentorio mandato consagrado en el artículo 152 de la Carta, ha debido
ser ejercida por la vía de una ley estatutaria."
Con base en tales
argumentos, esta Corporación declaró entonces inexequibles los artículos 94, 96
y 97. Igualmente, en posterior sentencia y con idéntico criterio, esta
Corporación declaró inexequible el artículo 95. Por las mismas consideraciones,
serán declarados inconstitucionales en la parte resolutiva de esta sentencia
los artículos 98, 99, 100 y 101, por cuanto estas disposiciones guardan una
unidad lógica con los anteriores artículos, ya que ellas establecen las
sanciones para quienes incumplan las prohibiciones y las restricciones.
Finalmente, esta Corporación considera que procede también declarar la
inexequibilidad del artículo 17 de la presente ley. En efecto, si bien esta
norma no consagra en sentido estricto una restricción al derecho de
información, puesto que por el contrario autoriza la difusión de comunicados o
entrevistas de miembros de organizaciones guerrilleras vinculadas a proceso de
paz, este artículo sólo adquiere sentido normativo a la luz de las
restricciones previstas en los artículo 94 y 96 de la ley acusada, puesto que
es una excepción a tales normas. Una vez retiradas éstas del ordenamiento
jurídico, procede igualmente declarar la inexequibilidad del artículo 17.
Por el contrario, la
Corte considera que el capítulo II de este título (artículo 102 a 107) no es
propio de la reserva de ley estatutaria. En efecto, este capítulo no regula ni
restringe el derecho de información sino que establece regulaciones sobre el
sistema de radiocomunicaciones (manejo de buscapersonas, radioteléfonos, etc.)
y establece sanciones a quienes no las cumplan. No son entonces artículos
relacionados con el contenido esencial del derecho de información sino típicas
regulaciones de policía administrativa que son propias del legislador
ordinario.
Los títulos V (arts.
108 a 119), VI (arts. 120 a 125) y VIII (126 a 133) de la ley tampoco son de
aquellos que la Constitución consagra como propios de la reserva de ley
estatutaria. Así, el primero de ellos regula las sanciones por incumplimiento
de las órdenes del Presidente en materia de orden público, el segundo nuevas
fuentes de financiación para el Estado y el tercero disposiciones sobre
reservas y adjudicación de terrenos baldíos, que son todos temas propios del
legislador ordinario.
En síntesis, como se
puede constatar a partir del anterior examen, con excepción del capítulo
primero del título IV de la segunda parte, las materias contenidas en la ley
impugnada son propias del legislador ordinario.
10- Efecto de
cosa juzgada relativa de la presente sentencia.
La presente demanda
se basa en un ataque global contra la Ley 104 de 1993, por razones de
procedimiento y de reserva de ley estatutaria. Ahora bien, la Corte ha
analizado en extenso los cargos del demandante y, con excepción de la
inconstitucionalidad de algunos artículos cuya materia efectivamente es propia
de la ley estatutaria, esta Corporación no ha encontrado ningún elemento que
determine la inexequibilidad de la ley en su conjunto. Ahora bien, como la
Corte no ha efectuado una confrontación integral de todos los artículos de la
ley revisada con todos los artículos de la Constitución, procede limitar el
alcance de la cosa juzgada constitucional, puesto que las acusaciones globales
contra la ley no han prosperado. Esos artículos serán declarados exequibles,
pero únicamente por las razones expresamente estudiadas en esta sentencia, esto
es, por no ser estas materias de reserva de ley estatutaria; por haberse
debidamente corregido el vicio de trámite relacionado con el artículo 160 de la
Constitución; por haberse cerrado en debida forma el debate en las Comisiones;
por no haber irregularidades en la ponencia para segundo debate; y, finalmente,
porque la persistencia de discrepancias entre las Cámaras no afecta a la
totalidad de la Ley 104 de 1993 sino únicamente a dos proyectos de artículos
que no fueron incluidos en la misma.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Con respecto a los artículos 94, 95, 96 y
97 de la Ley 104 de 1993, ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencias No. C-425/94
y No. C-562/94, que declararon inexequibles estas disposiciones.
Segundo: Con respecto a los artículos 128
(parcial), 129 (parcial), 130 y 133 de la Ley 104 de 1993, ESTARSE A LO
RESUELTO en la sentencia No. C-428794, que declararó exequibles estas
disposiciones.
Tercero: Declarar INEXEQUIBLES los artículos 17,
98, 99, 100 y 101 de la Ley 104 de 1993.
CUARTO: Declarar EXEQUIBLES el resto de los
artículos que conforman la Ley 104 de 1993, pero únicamente por las razones
expresamente estudiadas en esta sentencia, esto es, por no ser estas materias
de reserva de ley estatutaria; por haberse debidamente corregido el vicio de
trámite relacionado con el artículo 160 de la Constitución; por haberse cerrado
en debida forma el debate en las Comisiones; por no haber irregularidades en la
ponencia para segundo debate; y, finalmente, porque la persistencia de
discrepancias entre las Cámaras no afecta a la totalidad de la Ley 104 de 1993
sino únicamente a dos proyectos de artículos que no fueron incluidos en la
misma..
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Cf Corte Constitucional. Sentencia
C-607/92
2 Cf Corte Constitucional.
Sentencia C-519/94. MP Vladmiro Naranjo Mesa.
3 Ver, por ejemplo, entre otras,
Sentencia C-527/94.
4 Cf Corte Constitucional.
Sentencia C-519/94. MP Vladmiro Naranjo Mesa.
5 Ver por ejemplo las Sentencias
C-011/94 del 21 de enero de 1994, C-301/93 del 2 de agosto de 1993 y C-496/94.
6 Sentencias C-011/94 del 21 de
enero de 1994, MP Alejandro Martínez Caballero.
7 Corte Constitucional. sentencia
C-167/93 del 29 de abril de 1993. MP Carlos Gaviria Díaz..
8 Ver Folios 300 y ss así como
copia en la Gaceta del Congreso No. 466 p.12 y ss.
9 Transcripción de la sesión del
16 de diciembre de 1993, Cinta No 16, p 2 y Cinta 17 p 1, figura en el
expediente de la Corte bajo folios 137 y 138
10 Transcripción de la sesión del
16 de diciembre de 1993, Cinta No 26, p 1, figura en el expediente de la Corte
como folio 152.
11 Gaceta del Congreso No 421 del
30 de noviembre de 1993.
12 Ver, por ejemplo, sentencia
C-013/93. M. P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz
13 Corte Constitucional. Sentencia
No C-313 del 7 de julio de 1994. MP Carlos Gaviria Díaz.
14 Cf Sentencia C-425/94 del 29 de
septiembre de 1994. MP José Gregorio Hernández Galindo. |
657 | C-069-95
Sentencia No
Sentencia No. C-069/95
ACTO
ADMINISTRATIVO-Existencia
La existencia del
acto administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la
Administración se manifiesta a través de una decisión. El acto administrativo
existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido
por la Administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir
efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual manera, la existencia del
acto administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general
desde el momento mismo de su expedición, condicionada, claro está, a la
publicación o notificación del acto, según sea de carácter general o
individual.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Eficacia
La eficacia del
acto administrativo se debe pues entender encaminada a producir efectos
jurídicos. De lo anterior se colige que la eficacia del acto comporta elementos
de hecho, pues una decisión administrativa adoptada de conformidad con el
ordenamiento jurídico superior, cobijada por presunción de constitucionalidad y
de legalidad, puede constituir un acto administrativo perfecto pero ineficaz.
Así mismo, una decisión viciada de nulidad por no cumplir con todos los
requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico superior, puede llegar a
producir efectos por no haber sido atacada oportunamente.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Pérdida de
fuerza ejecutoria/ SUSPENSION PROVISIONAL-Pérdida de fuerza ejecutoria
La suspensión
provisional del acto administrativo, en los términos del artículo 66 del
decreto 01 de 1984 (C.C.A), acusado, que consagra la suspensión provisional de
los actos administrativos por pérdida de su fuerza ejecutoria, está en
consonancia con el precepto constitucional (artículo 238), según el cual la
jurisdicción de lo contencioso administrativo "podrá suspender
provisionalmente por los motivos y con los requisitos que establezca la ley,
los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación
por vía judicial", en forma directa. Por ello, a juicio de la Corte, no
aparece quebrantamiento alguno de las normas constitucionales respectivas, por
lo que el precepto acusado que establece la causal de pérdida de fuerza
ejecutoria por suspensión provisional, se declarará exequible.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Decaimiento
El decaimiento de
un acto administrativo que se produce cuando las disposiciones legales o
reglamentarias que le sirven de sustento, desaparece del escenario jurídico.
Cuando se declara la inexequibilidad de una norma legal en que se funda un acto
administrativo se produce la extinción y fuerza ejecutoria del mismo, pues si
bien es cierto que todos los actos administrativos son obligatorios mientras no
hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso
administrativo, también lo es que la misma norma demandada establece que
"salvo norma expresa en contrario", en forma tal que bien puede
prescribirse la pérdida de fuerza ejecutoria frente a la desaparición de un
presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto
jurídico, que da lugar a que en virtud de la declaratoria de nulidad del acto o
de inexequibilidad del precepto en que este se funda, decretado por providencia
judicial, no pueda seguir surtiendo efectos hacia el futuro, en razón
precisamente de haber desaparecido el fundamento legal o el objeto del mismo.
SUPREMACIA DE LA
CONSTITUCION
Dentro de la
supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado
más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de
las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la
Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos
constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la
Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las
disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no
caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades
con plena competencia para ello.
EXCEPCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
Si bien es cierto
que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento
tanto para los servidores públicos como para los particulares "salvo norma
expresa en contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del
decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas
quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía
constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la
Carta ya citado, que ordena que "en todo caso de incompatilibidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de
que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes
y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el
ejercicio de sus funciones. Lo anterior no se predica de la norma jurídica de
contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un
particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de
inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos
adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no
sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la
misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular.
REF:
EXPEDIENTE D-699
Demanda
de inconstitucionalidad contra el
artículo 66 (parcial) del Decreto 01
de 1984 (Código Contencioso Administra-
tivo.)
MATERIA:
Pérdida
de la fuerza ejecutoria de los actos
administrativos.
TEMAS:
Acto
administrativo. Existencia, Eficacia y
Fuerza Ejecutoria.
Suspensión
provisional.
Supremacía
de la Constitución.
ACTOR:
Maximiliano
Echeverri Marulanda.
MAGISTRADO
PONENTE:
DR.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Aprobado por Acta # cinco (5).
Santa Fe de Bogotá D.C., veintitrés (23) de
febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Procede la Corte Constitucional a decidir
la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Maximiliano
Echeverry Marulanda contra el artículo 66 (parcial) del Decreto 01 de 1.984
(Código Contencioso Administrativo).
Al admitir la demanda, el Magistrado
Ponente ordenó que se fijara en lista el negocio en la Secretaría General por
el término de diez (10) días, a efecto de asegurar la intervención ciudadana;
que se enviara copia de la demanda al Señor Procurador General de la Nación
para que rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la iniciación del
proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y al
Ministerio de Justicia y del Derecho, con el fin de que conceptuaran acerca de
la constitucionalidad de la norma impugnada, si lo consideraban oportuno.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
El texto del artículo 66 del Decreto 01 de
1984 acusado, es el siguiente, en los apartes que se resaltan en esta
providencia:
"Artículo
66. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán
obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción
en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los
siguientes casos:
1) Por
suspensión provisional;
2) Cuando
desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho;
3) Cuando al
cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los
actos que le correspondan para ejecutarlos;
4) Cuando se
cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto;
5) Cuando
pierdan su vigencia."
III. LA DEMANDA.
El ciudadano Maximiliano Echeverri
Marulanda solicita la declaratoria de inexequibilidad del artículo 66 (parcial)
del Decreto O1 de 1.984, por considerar que viola los artículos 189#11, 209,
237 y 238 de la Constitución Política.
Los motivos sobre los cuales el actor
sustenta su demanda, se resumen así:
1. El acto administrativo y su fuerza
ejecutoria.
Afirma el demandante que, como resultado de
la función administrativa, la Administración produce actos administrativos, a
los cuales se refiere expresamente la Constitución Política al consagrar la
suspensión provisional; la eficacia de los actos administrativos depende de que
realmente produzcan sus efectos, y ello ocurre si el acto ha sido publicado
cuando es de carácter general, o notificado si es de carácter particular, con
el fin de garantizar el debido proceso.
Señala el demandante que el acto
administrativo existe antes de su publicidad, y que una vez publicado goza de
presunción de legalidad, y que por ello mismo puede ser inmediatamente
ejecutado por la Administración, salvo las excepciones legales, tales como el
agotamiento previo de la vía gubernativa. Agrega que la Administración tiene la
potestad de revocar o modificar sus propios actos, y que para ello, goza de los
mismos poderes que para producirlos. Sin embargo, considera que la
Administración no puede pronunciarse sobre la legalidad de los actos
administrativos, porque ella se presume, y mucho menos admite que aquélla sea
juez de sus propios actos, porque para ello existe la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
También afirma que el derecho
administrativo colombiano no se ocupa expresamente del acto administrativo
inexistente, y da a entender que la inexistencia se presenta cuando el acto
administrativo aún no ha sido notificado o publicado, y que sólo en la medida
en que exista, y haya sido revestido de presunción de legalidad, es perfecto o
eficaz; agrega que una vez que el acto es comunicado o publicado adquiere su
ejecutoriedad. Y señala, en relación con la norma demandada, que la
ejecutoriedad no es un elemento accidental del acto administrativo, sino que es
una propiedad.
2. En lo que constituye un segundo cargo,
el demandante afirma que cuando el acto administrativo pierde su fuerza
ejecutoria es ineficaz, de manera que esa ineficacia lo afecta en su
integridad, y que por ello mismo "no es desprovisto de un elemento
accidental". Agrega que mediante los supuestos de pérdida de la fuerza
ejecutoria contemplados en la norma demandada, se permite a las autoridades dar
marcha atrás en su decisiones, de manera peculiar, actuando como juez
administrativo, y que con ello se recortan de manera general los efectos de las
decisiones de éstos últimos.
En su demanda, el actor se refiere a cada
una de las hipótesis contempladas en el artículo 66 del Decreto 01 de 1994,
señalándole a cada una un cargo específico, como se expone a continuación:
1). Pérdida de la fuerza ejecutoria de los
actos administrativos "por suspensión provisional".
En relación con esta causal del artículo
demandado, el actor considera que el artículo 238 de la Constitución Política
permite a la ley señalar los "requisitos" y "motivos"
para que proceda la suspensión provisional de "los efectos de los actos
administrativos", ya que la norma constitucional se refiere
a todos aquéllos, y no sólo a los que se puedan derivar de su publicidad.
Considera que la norma constitucional limita el campo de la ley a los
requisitos y motivos de procedencia de la suspensión, y que tal decisión debe
atacar los efectos del acto administrativo, cualesquiera que ellos sean, y no
solamente la fuerza ejecutoria de los mismos, es decir, que el alcance de la
suspensión provisional, como resultado de la decisión judicial, no puede ser
fijado por la ley sino por la Constitución Política o por el juez en lo
Contencioso Administrativo, y que por eso se viola el artículo 238 de la
Constitución Nacional.
2). Pérdida de la fuerza ejecutoria de los
actos administrativos "cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o
de derecho".
Al referirse a este numeral el demandante
afirma que al distinguirse entre acto administrativo y fuerza ejecutoria, como
lo hace la norma demandada, se otorga al funcionario la facultad de decidir que
el acto administrativo es ilegal, o que ya no hay lugar a ejecutarlo, y que se
tornaría en juez de sus propios actos. Considera además, que la presunción de
legalidad no nace de la ley sino que ella deriva de la Constitución Política.
3). Pérdida de fuerza ejecutoria de los
actos administrativos "cuando al cabo de cinco (5) años de estar en
firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para
ejecutarlos"
En relación con esta causal, el demandante
considera que cuando la Administración produce actos administrativos, debe
ejecutarlos, porque tal es su función y su finalidad, y afirma que el simple
paso del tiempo no es excusa para que la Administración deje de actuar, y que
ello atenta contra la Constitución, porque ésta no permite que las autoridades
administrativas se sustraigan del cumplimiento de sus obligaciones por esta
vía.
4). Pérdida de fuerza ejecutoria de los
actos administrativos "cuando se cumpla la condición resolutoria a que
se encuentre sometido el acto".
En relación con esta causal, el demandante
expresa su inconformidad afirmando que si el acto administrativo está sometido
a condición, es él, no su fuerza ejecutoria, lo que se resuelve por el
cumplimiento de la condición.
5). Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos
administrativos "cuando pierdan su vigencia".
Al referirse a esta última causal, el
demandante considera que ella es constitucional si la pérdida de la vigencia
proviene de la decisión de la justicia contencioso administrativa, o por "derogación"
hecha por la propia Administración, o por revocatoria directa válida, por
cuanto el acto administrativo ya ni existiría. Pero si es consecuencia de una
decisión de la Administración, el cargo sería el mismo que el relacionado en el
numeral segundo del artículo demandado.
IV. INTERVENCION CIUDADANA.
De acuerdo con el informe secretarial que
obra en el expediente, del 20 de septiembre de 1994, dentro del término de
fijación en lista fueron presentados los escritos del Ministerio de Gobierno,
por conducto de la Secretaria General, Doctora DIANA FAJARDO RIVERA, y del
Ministerio de Justicia y del Derecho, a través del Doctor RAUL ALEJANDRO
CRIALES MARTINEZ.
A. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE GOBIERNO.
El Ministerio de Gobierno defiende la
constitucionalidad de la norma acusada, con base en los siguientes argumentos:
Afirma la Secretaria General del Ministerio
de Gobierno que la función administrativa se caracteriza por su naturaleza
dinámica y permanente, y que la Administración está condicionada para actuar por
las circunstancias de tiempo, modo y lugar que han de rodear la ejecución del
acto administrativo. Señala que la función administrativa, a pesar de estar
sometida al imperio de la Constitución y de la ley, requiere estar revestida de
un cierto margen de discrecionalidad, que permita a la Administración evaluar
la conveniencia de ejecutar o no determinado acto, según lo indiquen las
circunstancias.
Destaca que la norma constitucional que
consagra la suspensión provisional de los actos administrativos se encuentra
ubicada en el Título VIII de la Constitución Política, el cual se ocupa de las
funciones de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y no de la vía
gubernativa. Que la función administrativa se desarrolla según lo dispuesto por
las normas del procedimiento administrativo, y que debe guiarse por los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad, y que estos principios dan fundamento constitucional al artículo
66 del Decreto 01 de 1984, ya que resultaría contrario a todos ellos que la
Administración insista en la ejecución del acto, a pesar de conocer alguna de
las causales de pérdida de fuerza ejecutoria "con todas las negativas
implicaciones para el interés público que ello puede conllevar".
Agrega que la norma acusada no confiere atribuciones para definir la legalidad
o ilegalidad de un acto, sino que a través de ella se faculta a la
Administración para declarar la desaparición del objeto del acto, "bien
sea por motivos de inconveniencia, por la verificación de la condición
resolutoria a que está sometido o por la pérdida de su vigencia".
Señala que la doctrina reconoce varios
efectos a los actos administrativos, entre ellos la presunción de legalidad, la
ejecutividad o eficacia y la ejecutoriedad: que aquel que contiene una
obligación se presume legítimo hasta que la autoridad judicial competente no
declare lo contrario; que la ejecutividad o eficacia del acto sujeta al
administrado a la observancia de una determinada situación, generalmente
después de su publicación; y que su ejecutoriedad faculta a la Administración
para perseguir su cumplimiento por medio de la coacción directa, sin necesidad
de recurrir a mediación judicial.
Finalmente destaca que el actor llega a una
equívoca conclusión al pretender dar equivalencia a la eficacia y a la fuerza
ejecutoria de los actos administrativos.
B. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE JUSTICIA
Y DEL DERECHO.
A su vez, el Ministerio de Justicia y del
Derecho, mediante apoderado, defendió la constitucionalidad de la norma acusada
con base en siguientes argumentos:
Afirma el representante del Ministerio de
Justicia y del Derecho que la norma demandada, en relación con el numeral
primero, no excluye que la pérdida de la fuerza ejecutoria de un acto pueda ser
declarada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuando la
Administración no lo quiera hacer directamente. Al referirse al ataque al
numeral segundo, afirma que puede suceder que el acto administrativo, reuniendo
todos los requisitos que le dan plena validez, por razones ajenas a la voluntad
de la Administración, se torne inválido porque cambie el ordenamiento jurídico
o las circunstancias de hecho que le sustentaban; considera que ella es una
ilegitimidad sobreviniente y no un rompimiento de la presunción de legalidad.
En cuanto al numeral tercero de la norma acusada, afirma que en todos los
campos del derecho el transcurso del tiempo, sin que el interesado actúe,
genera la caducidad de la acción o la prescripción del derecho, y que a través
del citado numeral se castiga la desidia administrativa. Que la pérdida de la
fuerza ejecutoria del acto, al referirse a la causal del numeral cuarto, es la
aplicación de la figura de la condición resolutoria, que opera de pleno
derecho, y cita un ejemplo para explicar la figura. Agrega, en relación con el
numeral quinto, que la Administración puede proferir actos administrativos por
los plazos señalados en la ley, y que, transcurrido éstos, se extinguen sus
efectos de pleno derecho, sin necesidad de declaración alguna expresa por parte
de la Administración.
Finalmente afirma que la pérdida de la
fuerza ejecutoria de los actos administrativos, tal como está consagrada en el
artículo 66 del Decreto 01 de 1984, "ayuda a que la función
administrativa se lleve a cabo respetando los principios constitucionales de
eficacia, economía y celeridad, dando cumplimiento al fin esencial del Estado,
cual es la vigencia del orden justo."
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El Procurador General de la Nación solicita
que se declare la exequibilidad del artículo 66 del Decreto 01 de 1984 al
considerar que, cuando consagra la causal de pérdida de fuerza ejecutoria por
suspensión provisional, la decisión la toma el Consejo de Estado o el Tribunal
Contencioso Administrativo, por lo cual se ajusta a las normas
constitucionales, en la medida en que cumple el objetivo de hacer cesar en
forma inmediata los efectos de un acto administrativo abiertamente
contradictorio con el mandato superior.
Lo anterior, sostiene el Procurador General
de la Nación, no es argumento suficiente para atacar las restantes causales,
por el hecho de que la mayoría de las veces puedan ser adoptadas por la jurisdicción
de lo contencioso administrativo; cuando la Administración declara la pérdida
de la fuerza ejecutoria de un acto administrativo, el cual a pesar de ser
válido es ineficaz por mandato de la ley, no hace otra cosa que actuar con base
en los principios de eficacia, economía, celeridad e imparcialidad, y que no
cumpliría la Administración si debiera esperar la decisión judicial
correspondiente. Anota además que la decisión adoptada por la Administración en
la aplicación de cualquiera de las causales restantes de la norma acusada,
podría dar lugar a un eventual debate judicial, pues ella es susceptible de ser
recurrida ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si no se ha
dado la caducidad de la acción.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. La competencia.
La Corte Constitucional es competente para
decidir de manera definitiva la demanda que dió lugar al presente proceso, de
conformidad con el artículo 241 numeral 5o. de la Constitución Política.
Segunda. Acto Administrativo. Existencia,
eficacia y fuerza ejecutoria. Suspensión provisional.
El actor en su demanda ataca la
constitucionalidad parcial del artículo 66, del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.),
pues considera que viola los artículos 189 numeral 11, 209, 237 numeral 1o., y
238 de la Constitución, con base en la teoría del acto administrativo en cuanto
a su existencia, eficacia, ejecutoriedad, presunción de legalidad, y suspensión
provisional.
Para la Corporación es necesario hacer un
análisis acerca de estos aspectos, con el fin de establecer si la pérdida de la
fuerza ejecutoria consagrada en el artículo demandado se ajusta o no al
ordenamiento constitucional.
La teoría del acto administrativo ha sido
un tema de profundo estudio por parte de la doctrina nacional y extranjera, y
también por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Para efectos del examen de
constitucionalidad del artículo 66 (parcial) del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.), y
de los argumentos expuestos por el demandante, así como por los representantes
de los Ministerios de Gobierno y de Justicia y del Derecho, y por el Procurador
General de la Nación, es preciso hacer referencia a la existencia, la
eficacia, la fuerza ejecutoria y la suspensión provisional de los actos
administrativos, sin que sea necesario analizar las diferentes modalidades de
los actos administrativos, que consagra el ordenamiento jurídico nacional,
salvo las enunciadas y aquella que distingue entre actos de carácter general,
abstracto e impersonal y actos de carácter particular, personal y concreto,
indicados en la demanda.
La clasificación de los actos
administrativos en aquellos de carácter general, impersonal o abstracto, y los
de carácter particular, personal y concreto, fue planteada por el Profesor León
Duguit1 , de acuerdo con la transcripción
consignada por el profesor Libardo Rodríguez en su obra "Derecho Administrativo
General y Colombiano", en los siguientes términos:
"B) Punto de
vista material. Este criterio fue planteado y dotado de una aplicación
importante en derecho público por León Duguit y por sus discípulos de la
escuela de Burdeos.
Según este punto
de vista los actos y las funciones se califican según su naturaleza interna, es
decir, según el contenido mismo del acto en cuanto se refiere a su carácter
general o individual. Para llegar a esa calificación esta teoría distingue
varias clases de situaciones jurídicas y de actos jurídicos .
En este orden de
ideas se parte de la base de que existen dos clases de situaciones jurídicas:
Por una parte,
las situaciones jurídicas generales, impersonales, objetivas o estatutarias,
que son aquellas cuyo contenido es igual para todos los individuos que sean o
llegaren a ser titulares de ella. Por ejemplo, la situación de los empleados
públicos, la de los comerciantes, etc.
Por otra parte,
las situaciones jurídicas individuales o subjetivas, que son aquellas cuyo
contenido es fijado de manera individual, para personas determinadas, y pueden
variar de un titular a otro".
Los artículos 43 y 44 del Decreto 01 de
1984 (C.C.A.) desarrollan el principio de publicidad de la función
administrativa, a través de los actos administrativos de que trata el artículo
209 de la Constitución Política.
El artículo 43 del citado estatuto
establece que "los actos administrativos de carácter general no serán
obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el
Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a
ese objeto o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea
competente quien expide el acto".
Por su parte el artículo 44 ibídem, señala
que "las demás decisiones que pongan término a una actuación
administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante
o apoderado"
La existencia del
acto administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la
Administración se manifiesta a través de una decisión. El acto administrativo
existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido
por la Administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir
efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual manera, la existencia del
acto administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general
desde el momento mismo de su expedición, condicionada, claro está, a la publicación
o notificación del acto, según sea de carácter general o individual.
El Consejo de Estado ha expresado su
criterio en reiteradas oportunidades en cuanto que el acto administrativo
existe desde que se expide, y su eficacia está condicionada a su publicación o
notificación. A juicio de la Corte Constitucional es aceptable el criterio
mencionado, según el cual los actos administrativos existen desde el momento en
que se profieren, y su validez y eficacia están condicionadas a la publicación
o notificación, según se trate de un acto de carácter general, impersonal y
abstracto, o de un acto de carácter particular, personal y concreto.
Asimismo, el acto administrativo puede ser
inexistente, y se distingue del acto viciado de nulidad, que aunque tiene plena
existencia jurídica, solamente desaparece mediante la declaración de nulidad
por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. Cuando falta un
requisito sustancial o un elemento que forma parte de la esencia del acto,
necesariamente este no puede existir. Pero si sólo se trata de una violación o
prohibición de la ley, el acto nace pero está viciado de nulidad. Por ejemplo,
se ha dicho que no puede nacer a la vida jurídica el acto de quien no es
funcionario, o no está autorizado por la ley para ejercer función
administrativa.2
Sobre el particular, el Consejo de Estado
se ha pronunciado en los siguientes términos:
"El uso de
la nomenclatura de "acto inexistente" quiere indicar que es emitido
sin "sombra de competencia" es de tal modo nulo que carece de fuerza
ejecutoria, y ni siquiera puede reconocérsele la presunción de legalidad que en
principio los doctrinantes atribuyen a todo acto administrativo"3
Así mismo, el profesor Jaime Vidal Perdomo
ha definido la inexistencia del acto administrativo así:
"Se entiende
por acto inexistente el que carece de los elementos sustanciales de fondo, como
si el ministro de Defensa dicta una providencia sobre asuntos mineros, o cuando
el acto no lo suscribe la autoridad que deba hacerlo, y le da dos
consecuencias: los actos inexistentes no obligan, no se puede pedir su
anulación porque sólo se anula lo que ha adquirido existencia, aunque la acción
judicial puede enderezarse a que el juez declare que por razón de la
inexistencia no hay lugar a la anulación."
Igualmente, al comparar el tratamiento colombiano
con el francés, acerca de la inexistencia del acto, el citado tratadista afirma
lo siguiente:
"Es en el
derecho francés donde se ha elaborado esta teoría (la de la inexistencia de los
actos administrativos)... La jurisprudencia francesa la aplica con extrema
prudencia en casos en que falta un elemento tan esencial al acto que no hay
necesidad de anularlo: basta simplemente verificar que no existe. Así por
ejemplo, cuando su existencia no puede ser materialmente establecida, o cuando
el acto proviene de una autoridad manifiestamente incompetente...
En Colombia, el
espíritu general del derecho administrativo no favorece la teoría de la
inexistencia. En efecto: las causales de acusación son muy amplias, y en ellas
caben las graves irregularidades y las incompetencias protuberantes que los
franceses sancionan con la teoría de la inexistencia. Hay también una
diferencia de orden procesal: la acción encaminada a mantener la legalidad no
prescribe en nuestro derecho, mientras que en el francés sí; la resistencia
hacia el acto abiertamente ilegal, a través del expediente de la inexistencia,
parece justificarse en aquel derecho y no en el colombiano"4
Se ha señalado por el mencionado autor que
el espíritu general del derecho administrativo en Colombia no favorece la
teoría de la inexistencia, aunque la doctrina y la jurisprudencia han venido
dándole cabida a la misma. Esta se configura, de acuerdo a lo expuesto, cuando
la decisión es proferida sin ningún tipo de competencia, y no se le puede
reconocer presunción de legalidad, ni tampoco podrá ser eficaz o tener fuerza
ejecutoria. En los demás casos, el acto existe y puede ser eficaz, pero adolece
de un vicio en su formación, de acuerdo con las causales legales, y puede ser
demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que se
declare su nulidad.
La eficacia del acto administrativo se debe
pues entender encaminada a producir efectos jurídicos. De lo anterior se colige
que la eficacia del acto comporta elementos de hecho, pues una decisión
administrativa adoptada de conformidad con el ordenamiento jurídico superior,
cobijada por presunción de constitucionalidad y de legalidad, puede constituir
un acto administrativo perfecto pero ineficaz. Así mismo, una decisión viciada
de nulidad por no cumplir con todos los requisitos establecidos por el
ordenamiento jurídico superior, puede llegar a producir efectos por no haber
sido atacada oportunamente. Sobre este particular, la Corte Constitucional ha
expresado:
"La Sala
considera que en el presente caso se requería que la peticionaria fuera
informada realmente de la existencia de la Resolución 00024, pues el no hacerlo
constituye un caso típico de un acto administrativo perfecto pero ineficaz.
La doctrina ha dicho:
"Por
perfección del acto administrativo entiende la doctrina el cumplimiento de
todos los requisitos de procedimiento y forma que la ley le señale para su
expedición. Y sólo cuando el acto está perfeccionado se producen entonces sus
efectos jurídicos. Sin embargo, la ley suele exigir la publicación o
notificación del acto administrativo, para que éste adquiera eficacia, o sea,
para que produzca efectos. Por eso la doctrina suele distinguir el acto
perfecto del acto eficaz, la perfección de la eficacia. Aquella se refiere al
cumplimiento de los trámites exigidos para la formación o la producción del
acto; ésta a sus efectos. En tales condiciones, el acto puede ser perfecto,
pero no eficaz; y, al contrario, para que el acto sea eficaz, requiere ser
perfecto." ("Derecho Administrativo" del doctor Gustavo Humberto
Rodríguez. Ediciones Librería del Profesional.)"5
Fuerza ejecutoria del acto administrativo.
La fuerza ejecutoria del acto
administrativo está circunscrita a la facultad que tiene la Administración de
producir los efectos jurídicos del mismo, aún en contra de la voluntad de los
administrados.
El artículo 64 del Decreto 01 de 1984
consagra:
"Salvo norma
expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el
procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la
administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su
cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución
contra la voluntad de los interesados"
En esta forma, el acto administrativo tiene
carácter ejecutorio, produce sus efectos jurídicos una vez cumplidos los
requisitos de publicación o notificación, lo cual faculta a la Administración a
cumplirlo o a hacerlo cumplir.
La fuerza ejecutoria de los actos
administrativos, es decir, su ejecutividad, depende entonces de dos aspectos
fundamentales: la presunción de legalidad del acto administrativo, siempre que
no haya sido desvirtuada, y su firmeza, que se obtiene según el artículo 62 del
Decreto 01 de 1984, cuando contra los actos administrativos no proceda ningún
recurso, o los recursos interpuestos se hayan decidido, o no se interpongan
recursos o se renuncie expresamente a ellos, o cuando haya lugar a la
perención, o se acepten los desistimientos.
El profesor Jorge Olivera Toro considera
que las condiciones de ejecutoriedad de los actos administrativos son:
"a) La
existencia de un acto administrativo;
b) Que ese acto
sea perfecto;
c) Que tenga
condiciones de exigibilidad, es decir, que sea capaz de producir efectos
jurídicos, que sea ejecutivo, y
d) Que ordene
positiva o negativamente al particular y éste no lo acate voluntariamente.
Los fundamentos
de la ejecutoriedad del acto administrativo son de carácter político y
jurídico.
El primero deriva
de la urgencia de la satisfacción de las necesidades sociales que la
administración debe atender, las cuales no permiten demora de ninguna
naturaleza. Los intereses generales no pueden tener obstáculo o retraso en su
satisfacción.
El segundo de los
fundamentos, o sea el jurídico, radica en la presunción de legitimidad que
tiene el acto administrativo, presunción "juris tantum", o sea, que
admite prueba en contrario"6
Así mismo, el
profesor José Roberto Dromi al referirse a la ejecutoriedad de los actos
administrativos, señala:
"La
ejecutoriedad puede considerarse como una manifestación especial de la eficacia
de los actos administrativos, en cuanto estos imponen deberes o restricciones a
los administrados, que pueden ser realizados aun contra la voluntad de ellos,
por medio de los órganos administrativos"7
Los actos
administrativos, por regla general, son obligatorios mientras no hayan sido
suspendidos o declarados nulos por la jurisdicción contencioso administrativa.
Por ello la norma demandada comienza por señalar que "Salvo norma
expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no
hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso
administrativo". La pérdida de fuerza ejecutoria de los actos
administrativos, ocurre de manera excepcional, de conformidad con las causales
establecidas por la ley, y en particular por el artículo 66 del Decreto 01 de
1984, parcialmente acusado.
De esta manera, el
citado precepto consagra por una parte la obligatoriedad de los actos
administrativos como regla general "salvo norma expresa en
contrario", y como excepciones la pérdida de fuerza ejecutoria, por
suspensión provisional, por desaparición de sus fundamentos de hecho o de
derecho, eventos denominados por la jurisprudencia y la doctrina, el
decaimiento del acto administrativo; por el transcurso del tiempo, es decir cuando
al cabo de cinco años de estar en firme, la Administración no ha realizado los
actos que le correspondan para ejecutarlos; por cumplimiento de la condición
resolutoria a que esté sometido; y cuando pierdan su vigencia (vencimiento del
plazo).
Procede entonces
analizar cada una de las causales de fuerza ejecutoria de que trata el artículo
66 del C.C.A., materia de la presente demanda.
1. Suspensión provisional del acto
administrativo.
La suspensión provisional se encuentra
consagrada en la Constitución Política de 1991 (artículo 238), en los
siguientes términos:
"La
jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente,
por los motivos y con los requisitos que establece la ley, los efectos de los
actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía
judicial".
El precepto mencionado tuvo como
antecedente el Acto Legislativo No. 1 de 1945, artículo 42, que correspondía al
artículo 193 de la Constitución derogada, según el cual "La jurisdicción
de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los actos de
la Administración por los motivos y con los requisitos que establezca la
ley."
En desarrollo de dicho precepto
constitucional, los artículos 152 a 154 del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.)
subrogados por los artículos 31 y 32 del Decreto 2304 de 1989 determinaron las
reglas para la suspensión de los efectos de los actos administrativos por parte
del Consejo de Estado y de los tribunales administrativos.
Al respecto el artículo 31 del Decreto 2304
de 1989 dispone que el Consejo de Estado o los tribunales administrativos
podrán suspender los efectos de un acto mediante las siguientes reglas:
"1. Si la
acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las
disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa
o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.
2. Si la acción
es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente,
el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al
actor.
3. Que la medida
se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado,
presentado antes de que sea admitida."
Así pues, la suspensión provisional es una
declaración judicial atribuída por la Constitución Política a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo.
Si al demandarse la nulidad de un acto
administrativo, el actor solicita la suspensión provisional, por considerarlo
contrario al ordenamiento jurídico superior al cual debe sujetarse, y el juez
de lo contencioso administrativo la decreta, aquel, pierde su fuerza ejecutoria
en forma temporal hasta tanto haya un pronunciamiento definitivo sobre la
legalidad o ilegalidad del mismo, es decir, que los efectos no rigen, en forma
tal que la Administración no puede aplicarlos, ni son oponibles.
La doctrina de la Sala de Consulta del
Consejo de Estado, ha expresado, en cuanto a los efectos jurídicos de la
suspensión provisional, lo siguiente:
"Considerada
en abstracto, la suspensión provisional dice relación a la inaplicabilidad del
acto, por cuanto al quedar desvirtuada su presunción de legalidad, se hizo
posible la orden de no darle efectividad.
...
Es cierto que la
sentencia definitiva puede absorber los efectos de la suspensión provisional,
pero también hacer cesar tales efectos, en cuanto no prospere la acción de
nulidad; se entiende que la inaplicabilidad del acto suspendido sólo puede ser
transitoria, mientras no sea anulado o declarado válido definitivamente por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Cuando se produce
la decisión definitiva cesa la situación de provisionalidad creada por el auto
de suspensión, de manera que si el acto acusado no se anula recobra su eficacia
temporalmente suspendida y si, por el contrario, se declara nulo,
definitivamente desaparece.(subrayado fuera del texto)
...
La suspensión
provisional, si no implica insubsistencia del acto, es un juzgamiento
provisional del mismo, mientras se profiere sentencia que decida si infringe o
no las disposiciones de jerarquía superior invocadas en la demanda. Por
consiguiente, con la misma provisionalidad, esta medida cautelar tiene efectos
ex tunc, desde cuando el acto tuvo vigencia, no idénticos, pero semejantes a
los de la sentencia que declare su nulidad. Se diferencia en que, mientras ésta
es definitiva, aquella es temporal o transitoria..."8
Esta Corporación considera que la
suspensión provisional del acto administrativo, en los términos del artículo 66
del decreto 01 de 1984 (C.C.A), acusado, que consagra la suspensión provisional
de los actos administrativos por pérdida de su fuerza ejecutoria, está en
consonancia con el precepto constitucional (artículo 238), según el cual la
jurisdicción de lo contencioso administrativo "podrá suspender provisionalmente
por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los
actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía
judicial", en forma directa.
Igual situación se configura cuando el
interesado se oponga por escrito a la ejecución del respectivo acto, alegando
la pérdida de fuerza ejecutoria, pues en tal caso si quien lo produjo la
suspende, es el juez contencioso administrativo el llamado a conocer de la
respectiva acción, con las medidas provisionales que pueda adoptar en
desarrollo de la misma disposición constitucional.
Por ello, a juicio de la Corte, no aparece
quebrantamiento alguno de las normas constitucionales respectivas, por lo que
el precepto acusado que establece la causal de pérdida de fuerza ejecutoria por
suspensión provisional, se declarará exequible.
En cuanto hace relación al numeral 2° sobre
pérdida de la fuerza ejecutoria del acto administrativo "cuando
desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho", igualmente
demandado, es decir, cuando ya no existen las circunstancia de modo, tiempo y
lugar que le sirvieron de base, o cuando las normas jurídicas sobre las cuales
se fundaba, han desaparecido del ordenamiento jurídico, debe observarse en
primer término, que esta causal en nada contraría el artículo 238 de la
Constitución Política, pues este precepto se refiere a un tema completamente
distinto, como lo es el de la suspensión provisional por parte de la
jurisdicción contencioso administrativa con respecto a los actos de la
administración.
Tampoco riñe con los artículos 189 y 209 de
la Carta Política, invocados en la demanda, por cuanto dichos preceptos versan
sobre la potestad reglamentaria del Presidente de la República para la
expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida
ejecución de las leyes, y a la función administrativa encaminada a orientar la
actividad administrativa para la observancia de los fines del Estado.
Lejos de contrariar las normas
constitucionales en que se apoya la demanda, la Administración Pública tiene un
control interno que se ejerce en los términos que señale la ley, de manera que
el legislador está facultado por la Constitución (artículo 209) para consagrar
causales excepcionales a través de las cuales la misma Administración puede
hacer cesar los efectos de los actos administrativos, como ocurre cuando
desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho del mismo acto
administrativo, sin que haya lugar a que al erigirse ésta pueda desprenderse
quebrantamiento constitucional alguno, lo que da lugar a considerar que el
cargo mencionado no está llamado a prosperar.
La jurisdicción contencioso administrativa
se ha pronunciado en varias oportunidades en relación con el decaimiento de un
acto administrativo que se produce cuando las disposiciones legales o
reglamentarias que le sirven de sustento, desaparece del escenario jurídico,
como lo ha reconocido la ley, la jurisprudencia y la doctrina nacional.
El Consejo de Estado
ha expresado en relación con la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo,
y particularmente en lo relativo al decaimiento del acto administrativo, lo
siguiente:
"La doctrina
foránea, y la nacional que ha seguido esas concepciones sin mayor profundidad,
bueno es reconocerlo, al tratar las formas de extinción de los actos
administrativos, generales o de efectos particulares, ha reconocido y
consagrado la figura jurídica del decaimiento del acto administrativo, o sea,
la extinción de ese acto jurídico producida por circunstancias supervinientes
que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para
la existencia del acto: a) derogación o modificación de la norma legal en que
se fundó el acto administrativo; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma
constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de
constitucionalidad, en los países donde ello existe; c) declaratoria de nulidad
del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de
contenido individual o particular; y d) desaparición de las circunstancias
fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o
situación jurídica particular y concreta."9
De esta manera, cuando se declara la
inexequibilidad de una norma legal en que se funda un acto administrativo se
produce la extinción y fuerza ejecutoria del mismo, pues si bien es cierto que
todos los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido
anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo,
también lo es que la misma norma demandada establece que "salvo norma
expresa en contrario", en forma tal que bien puede prescribirse la pérdida
de fuerza ejecutoria frente a la desaparición de un presupuesto de hecho o de
derecho indispensable para la vigencia del acto jurídico, que da lugar a que en
virtud de la declaratoria de nulidad del acto o de inexequibilidad del precepto
en que este se funda, decretado por providencia judicial, no pueda seguir
surtiendo efectos hacia el futuro, en razón precisamente de haber desaparecido
el fundamento legal o el objeto del mismo.
Referente a la pérdida de ejecutoria de los
actos administrativos "cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme,
la administración no ha realizado los actos que le correspondan para
ejecutarlos" y "cuando se cumpla la condición resolutoria a que se
encuentre sometido el acto", de que tratan los numerales 3° y 4° del
artículo 66 del Decreto 01 de 1984, materia de la demanda, estima la
Corporación que dichas causales se ajustan al mandato contenido en el artículo
209 de la Carta Política, según el cual la función administrativa se desarrolla
con fundamento en los principios de eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, correspondiendo a las autoridades administrativas
coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado.
En la misma norma se predica que la
administración pública, en todos sus órdenes tendrá un control interno que se
ejercerá en los términos que señale la ley lo cual permite consagrar causales
legales de cesación de los efectos de los actos de la administración, como las
anotadas anteriormente.
El criterio según el cual los casos
mencionados de pérdida de fuerza ejecutoria no son adoptados la mayoría de las
veces, por quien tiene la potestad de suspender o anular el acto respectivo,
como lo es la jurisdicción de lo contencioso administrativa no implica que con
ello se infrinja precepto constitucional alguno, ya que por el contrario el
título al cual corresponde la norma demandada se refiere a la conclusión de los
procedimientos administrativos, lo que da lugar a considerar que dichas
causales legales son procedentes dentro de la actuación administrativa.
A lo anterior resulta importante agregar
que la decisión adoptada por la administración en aplicación de cualquiera de
las causales de que trata la norma acusada, es susceptible de ser demandada
ante la misma jurisdicción contencioso administrativa dentro de la oportunidad
legal correspondiente, lo que garantiza la tutela del orden jurídico y el
restablecimiento de los derechos de los particulares que puedan ser lesionados
en virtud de la expedición del acto sobre pérdida de fuerza ejecutoria por parte
de la administración, cuando este se haga necesario.
De otro lado, la Sala comparte el concepto
suscrito por el Señor Procurador General de la Nación cuando expresa que la
administración no cumpliría con los fines que le corresponden dentro de la función
administrativa en beneficio de los intereses generales "cuando advertida
objetivamente la causa por la cual el acto se ha tornado ineficaz, debiera esta
acudir necesariamente e ineludiblemente, en espera de una decisión que no
precisa de debate judicial alguno"... "piénsese solamente en el caso
que se generaría si la administración debiera esperar que la jurisdicción
contencioso administrativa decidiera, en el clásico ejemplo del tratadista
Sayagues Laso, sobre el nombramiento de un funcionario que requiere
necesariamente la calidad de ciudadano y con posterioridad a su nombramiento
éste la pierde, caso en el cual la administración se limita a constatar que ha
operado la desinvestidura sin requerir del largo ritual de un proceso
contencioso administrativo.
Finalmente cabe advertir que la causal de
pérdida de fuerza ejecutoria cuando no se realizan los actos que correspondan
para ejecutarlos, constituye ciertamente una garantía de los particulares,
frente a la desidia por parte de la administración para poner en ejecución sus
propios actos.
En relación con la pérdida de fuerza
ejecutoria de los actos administrativos "cuando pierdan su
vigencia", en virtud de su derogatoria, cabe anotar que si la norma ha
dejado de regir ante una situación de sustracción, deja de ser aplicable por la
administración y por consiguiente pierde el carácter obligatorio para los
asociados.
Sobre este punto también ha expresado el
Consejo de Estado lo siguiente:
"Estando
pues, ante una situación de sustracción de norma por derogatoria expresa no
encuentra la Sala razón lógica valedera para pronunciar fallo sustancial sobre
una norma que ha dejado de regir, ni mucho menos sobre la que la derogó, así
esta se ocupara materialmente de lo dispuesto por la primera, por cuanto no ha
sido objeto de litis, controversia ni impugnación como lo establece nuestro
sistema legal".
"Dispone
precisamente el artículo 66 del decreto 01 de 1984, que los actos
administrativos pierden su fuerza ejecutoria, es decir se hacen no aplicables
por la administración ni sujetos de cumplimiento por los asociados, cuando
entre otras taxativas razones, han perdido su vigencia. Para el caso de autos
la vigencia del decreto 2263 de 1984, se ha perdido por derogatoria expresa de
norma superior de similar naturaleza".
"La
jurisdicción contencioso administrativa (tratándose de actos administrativos),
generalmente está llamada a conocer y juzgar la constitucionalidad y legalidad
de normas administrativas que gocen de vigencia, consecuentemente se encuentren
en plena ejecutoria, en otra palabras sean creadoras o modificadoras, actuales
de situaciones jurídicas frente al conglomerado social o ante particulares. La
norma que ha perdido su vigencia no se adecúa a estas apreciaciones
doctrinales. Todo lo contrario ya no es acto jurídico administrativo.
Constituye historia administrativa que cumplió los cometidos invocados en su
momento, pero en la actualidad no constituye orden legal. No es legalidad
vinculante".
No se observa por parte alguna violación de
los preceptos constitucionales en relación con el cargo a que hace referencia
la causal mencionada, por las mismas razones expuestas anteriormente, siendo
innecesario reiterar los planteamientos descritos.
Por todo lo expuesto, se considera que el artículo
66 del Decreto 01 de 1984 parcialmente acusado, expedido con anterioridad a la
vigencia de la Constitución de 1991, no viola ningún precepto constitucional,
sino que por el contrario los desarrolla y se ajusta a ellos, con fundamento en
los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, para el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado, en la forma prevista en el artículo 209 de la Constitución Política.
Lo anterior es sin perjuicio del
cumplimiento que debe darse al mandato constitucional consagrado en su artículo
4o., según el cual: "En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales", en desarrollo de la supremacía de la norma
constitucional y la defensa del orden jurídico superior, de acuerdo con la
determinación fijada por la Carta Política de 1991.
Considera la Corte que el texto
constitucional ha de hacerse valer y prevalece sobre la preservación de normas
de rango inferior. La función de la Constitución como determinante del
contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurídica, impone la
consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma jurídica de
carácter general no puede de manera alguna modificar los preceptos
constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que
aquellas que no tienen la misma categoría.
Dentro de la supremacía que tiene y debe
tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la
jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las
normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues,
debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas
jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991
ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales
en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad
entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para
ello.
Desde luego que la norma inaplicable por
ser contraria a la Constitución en forma manifiesta, no queda anulada o
declarada inexequible, pues esta función corresponde a los organismos
judiciales competentes, en virtud del control constitucional asignado por la
Carta Fundamental en defensa de la guarda de la integridad y supremacía de la
norma de normas (artículos 237 y 241 C.P.).
Si bien es cierto que por regla general las
decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores
públicos como para los particulares "salvo norma expresa en
contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01
de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los
ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional,
debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que
ordena -se repite- que "en todo caso de incompatilibidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de
que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes
y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el
ejercicio de sus funciones.
Lo anterior no se predica de la norma
jurídica de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en
favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la
excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los
derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta
tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o
revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito
de su titular.
Por lo tanto, se declararán exequibles los
apartes demandados del artículo 66 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso
Administrativo), con la advertencia expresa de la observancia que debe darse al
mandato constitucional contenido en el artículo 4o. del mismo ordenamiento.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARANSE EXEQUIBLES los apartes
demandados del artículo 66 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso
Administrativo), con la advertencia expresa de la observancia que debe darse al
mandato constitucional contenido en el artículo 4°, según el cual "La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales".
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Obra citada por Libardo Rodríguez en Derecho Administrativo
General y Colombiano. "Traité de droit constitutionnel", t.I,
3a. ed. Boccard, 1921.
2 Gaceta
del Consejo de Estado, 1986, págs. 279 a 280.
3 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Primera. Providencia del 15 de febrero de 1983. Consejero Ponente: Dr. Jacobo
Pérez Escobar.
4 VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo. Ed. Temis, Santa Fe
de Bogotá, 1994, 10a. ed. págs. 307 y ss.
5 Sentencia No. T-335 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Jorge Arango
Mejía
6 OLIVERA TORO, Jorge. Manual de Derecho Administrativo. Ed.
Porrúa, México, 1976, pág. 190.
7 OLIVERA TORO, Jorge. Manual de Derecho Administrativo. Ed.
Porrúa, México, 1976, pág. 190.
8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil. Concepto
del 24 de abril de 1981.
9 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 1o. de agosto de
1991. Consejero Ponente: Dr. Miguel González Rodríguez. |
658 | C-070-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-070/95
LEY
APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Constitucionalidad formal
La
elaboración de las leyes aprobatorias de tratados no requiere en el Congreso de
la República, de ningún trámite especial; de suerte que, el procedimiento
legislativo exigido en la Carta Política para ese tipo de normas es el
contenido en su artículo 157. Este precepto establece el trámite para las
leyes ordinarias, indicando que ningún proyecto será ley sin haber sido
publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión
respectiva; haber sido aprobado en la comisión y en la plenaria de cada Cámara,
cuando el primer debate no esté autorizado en sesión conjunta de las
comisiones permanentes de las mismas; y haber obtenido la sanción del
Gobierno.
ACUERDO
SOBRE EL MERCADO COMUN CINEMATOGRAFICO-Mecanismos de participación
Los
mecanismos para la participación de las obras cinematográficas en el
Mercado Común podrán ser establecidos por las autoridades cinematográficas de
cada país productor. Los mecanismos de participación no son de obligatorio
establecimiento en cada país productor. El mecanismo de selección adoptado
(art. VI), no supone un grado de arbitrariedad en nuestro país para la dicha
selección, pues entre nosotros debe respetarse el alcance del derecho a la
participación ciudadana en todos los órdenes, sin excluir el que nos ocupa, en
un plano de igualdad, y, por ende, habrá un procedimiento legal que lo
desarrolle y asegure; en el cual tampoco, tendrán lugar procedimientos de
censura, pues ésta igualmente está expresamente prohibida en nuestro orden
superior. El instrumento, tiene la suficiente generalidad para contener
elementos flexibles reglamentables en su parte operativa, sin cambiar el
contenido y alcance de su letra.
ACUERDO
SOBRE EL MERCADO COMUN CINEMATOGRAFICO-Constitucionalidad material
El
articulado del acuerdo no sólo no contiene preceptos contrarios a la Carta
Política, sino que se aviene a sus principios rectores y postulados normativos
comprometidos "a impulsar la integración de la comunidad
latinoamericana".
REF.:
Expediente No. L.A.T. 034
Acuerdo para la
creación del Mercado Común Cinematográfico Lationoamericano, hecho en Caracas,
el 11 de noviembre de 1989.
Revisión de
constitucionalidad de la Ley 151 de julio 15 de 1994.
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., febrero veintitrés (23) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
JUAN PABLO CARDENAS
MEJIA, Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, mediante oficio
fechado 19 de julio de 1994, recibido el 21 del mismo mes y año, remitió a la
Corte Constitucional fotocopia autenticada de la Ley 151 de 1994, "Por medio
de la cual se aprueba el 'ACUERDO PARA LA CREACION DEL MERCADO COMUN
CINEMATOGRAFICO LATINOAMERICANO', hecho en Caracas, el 11 de noviembre de
1989", para los fines previstos en el artículo 241 numeral 10 de la
Constitución Política.
El Magistrado Sustanciador,
en auto del once (11) de agosto de 1994 resolvió solicitar a la Presidencia del
H. Senado de la República y a la Presidencia de la H. Cámara de Representantes,
copia auténtica del expediente legislativo correspondiente al trámite en el
Congreso de la República de la ley aprobatoria del tratado. En cumplimiento de
lo ordenado se recibió el oficio No. 1066 de agosto 25 de 1994, suscrito por
el Secretario General (E) de la H. Cámara de Representantes, y según
constancia de Secretaría, no se recibieron en el término fijado las pruebas
solicitadas al H. Senado de la República.
Para completar el
expediente legislativo, el Magistrado Sustanciador, comisionó, mediante auto de
septiembre 1o. de 1994, a un funcionario de su Despacho, quien cumplió el encargo
ordenado, el 8 de septiembre de 1994.
II. LAS NORMAS QUE SE REVISAN
III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador General de la Nación,
en el oficio No. 521 de octubre 25 de 1994, en cumplimiento de lo dispuesto en
los artículos 278 numeral 5o. y 242 numeral 2o. de la Constitución Política,
rindió el concepto de constitucionalidad correspondiente al asunto de la
referencia, en el cual "solicita a la H. Corte Constitucional declarar
EXEQUIBLE el acuerdo para la creación del Mercado Común cinematográfico
Latinoamericano, hecho en Caracas el 11 de noviembre de 1989, y su Ley
Aprobatoria", previas las consideraciones siguientes:
- Que la ley aprobatoria cumplió con
los requisitos formales que la Carta Política exige para su expedición.
- Que el acuerdo es altamente
beneficioso para los intereses nacionales en general, y para el desarrollo de
la cinematografía colombiana en particular, pues, según su objeto, promueve
ventajas "económicas" y "culturales", para la producción y
desarrollo de esa industria.
- Que el mercado del cine colombiano
es "estrecho" y "pobre", por los bajos "precios de
exhibición", la competencia extranjera y las ventajosas circunstancias
comerciales y de difusión que rodean a la televisión.
- Que la ampliación del mercado para
la cinematográfica nacional, es un imperativo vital para su desarrollo.
- Que "habida cuenta del
carácter de vehículo de la cultura que el cine ha cumplido en nuesto tiempo,
las ventajas de su desarrollo y difusión no se restringen al campo del
comercio recíproco y la cooperación económica latinoamericana, sino que se
hacen extensivas al terreno de la solidaridad y la integración cultural de los
pueblos de la región, afines por múltiples circunstancias históricas y
geográficas. De manera tal que los beneficios del acuerdo se proyectan
igualmente también (sic) el desarrollo espiritual y cultural de dichos
pueblos".
- Que el acuerdo promueve la
integración latinoamericana (preámbulo, artículo 9o. de la C.P.).
- Que esta Corte declaró la
constitucionalidad del Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana
en sentencia C-589 del 23 de noviembre de 1992.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A. La Competencia
Es competente la Corte Constitucional para
avocar la revisión de constitucionalidad de la Ley 151 de 1994, por ser ésta
una ley aprobatoria de un tratado internacional, cuyos contenidos y requisitos
formales o de expedición deben, previamente a su ratificación, ser sometidos
al control automático de constitucionalidad, según lo estatuye el artículo 241
numeral 10 de la Constitución Política.
B. La Materia
La revisión comprende la determinación de
la constitucionalidad formal y material de la Ley 151 del 15 de junio de 1994 y
del Convenio Internacional que aprueba, con miras a su incorporación al
ordenamiento jurídico colombiano.
C. La Constitucionalidad Formal
Tal como lo ha sostenido la jurisprudencia
de esta Corporación las acciones preparatorias de la suscripción de tratados
internacionales deben ejercerse conforme a la Carta Política (art. 189 num. 2)
por el Presidente de la República y bajo su responsabilidad. La circunstancia
de que el instrumento internacional se encontrara elaborado hace que la
iniciativa del Gobierno se rija por los parámetros de la "adhesión"
al mismo, por lo cual en sí mismo, ese acto no es objeto de revisión por esta
Honorable Corte.
Según jurisprudencia reiterada de la Corte,
la elaboración de las leyes aprobatorias de tratados no requiere en el Congreso
de la República, de ningún trámite especial; de suerte que, el procedimiento
legislativo exigido en la Carta Política para ese tipo de normas es el
contenido en su artículo 157. Este precepto establece el trámite para las
leyes ordinarias, indicando que ningún proyecto será ley sin haber sido
publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión
respectiva; haber sido aprobado en la comisión y en la plenaria de cada Cámara,
cuando el primer debate no esté autorizado en sesión conjunta de las
comisiones permanentes de las mismas; y haber obtenido la sanción del
Gobierno.
En el expediente legislativo allegado a
folios se registra lo siguiente:
- La publicación del proyecto de ley
No. 117 de 1992 y la correspondiente exposición de motivos, en la Gaceta del
Congreso No. 40 del 27 de agosto de 1992.
- La ponencia para primer debate del
proyecto en el H. Senado de la República, según consta en la Gaceta del
Congreso No. 211, del 16 de diciembre de 1992, pág. 21.
- Según oficio de fecha 25 de mayo
de 1993, dirigido al Dr. Cesar Pérez García, en su condición de Presidente de
la H. Cámara de Representantes, por el entonces Presidente del H. Senado de la
República Dr. Tito Rueda Guarín, el proyecto No. 117/92 -Senado-, fue aprobado
sin modificaciones en comisión, el día 24 de marzo de 1993.
- Se presentó ponencia para segundo
debate a consideración de la plenaria del H. Senado de la República, que fue
insertada en la Gaceta del Congreso No. 55 del 29 de marzo de 1993.
- El H. Senado de la República
aprueba el proyecto en su sesión ordinaria del 25 de mayo de 1993, Gaceta del
Congreso No. 159 del 27 de mayo de 1993.
- La ponencia para Primer Debate en
la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, al proyecto de Ley No.
117/92 Senado y No. 296/92 Cámara, según consta en la Gaceta del Congreso No.
390, 10 de noviembre de 1993, pag. 48.
- Según oficio No. 148, junio 7 de
1994, dirigido al Dr. Jorge Ramón Elias Nader, Presidente del H. Senado de la
República, por el Dr. Diego Vivas Tafur, el proyecto fue aprobado por la
Comisión Segunda -Cámara-, el 27 de abril de 1994.
- Se presentó ponencia para segundo
debate, ante la plenaria de la H. Cámara de Representantes, insertada en la
Gaceta del Congreso No. 48 del 10 de mayo de 1994, pág. 24.
- El proyecto fue aprobado en
segundo debate en la sesión plenaria de la H. Cámara de Representantes, el día
31 de mayo de 1994, Gaceta del Congreso No. 73 del 10 de junio de 1994, pág.
7.
- Finalmente, el proyecto obtiene la
sanción presidencial el 15 de julio de 1994.
Lo anterior pone en evidencia que la ley
surtió los trámites exigidos por la Constitución Política para que un proyecto
se convierta en ley de la República (artículo 157). Se cumplieron igualmente
en el trámite de la ley, los términos a que se refiere el artículo 160 de la
Carta.
D. La Constitucionalidad Material
El cine se revela en nuestros días como
una actividad que consulta realidades tanto artísticas y educativas como
económicas. Por lo primero, se erige en un instrumento de transmisión y
promoción de la cultura, llegando con frecuencia a constituirse en creador de
conceptos y valores sobre la belleza, el amor, la vida social y política, y, el
mundo de relación en general. De allí que sea un foco de interés para los
asociados, en el cual, además, encuentran una fuente habitual de
esparcimiento. El tratado consulta estas realidades en latinoamérica y está
conforme con los preceptos de la Carta sobre educación, cultura, arte y
esparcimiento. En especial, en lo que tiene que ver con la obligación del
Estado de promover y fomentar la educación artística, en cuanto instrumento de
"creación de la identidad nacional" (artículo 70); la búsqueda del
conocimiento y la expresión artística (artículo 71); y, el derecho de todas
las personas a la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre (artículos
44, 52, 64 y 67 ibidem).
En lo que tiene que ver con los
ingredientes económicos de la industria cinematográfica, en la exposición de
motivos de la ley aprobatoria en revisión, se planteó la urgencia de atender
las necesidades sentidas por la industria cinematográfica latinoamerica de disponer
de un mercado amplio y suficiente, para estimular el interés del capital en las
inversiones que propicien su crecimiento. Allí se expresó:
"La industria cinematográfica, en los
diferentes países de América Latina, ha encontrado en la estrechez del mercado
uno de los obstáculos principales, sino el más, para su definitivo desarrollo.
Tal estrechez, no solamente incide en la difusión del producto cinematográfico
sino también en las posibilidades de que la industria invierta en él de
acuerdo con sus exigencias por la dificultad que muchas veces presenta la
recuperación del capital invertido. Esta situación se torna paradójica, hábida
cuenta de la gran respuesta que el público, en general, ha dado a la obra
cinematográfica en los países latinoamericanos".
"La ampliación del mercado nacional
para la cinematografía de cada país de la región es, por consiguiente un
imperativo vital para su desarrollo y en muchos casos para su
sobrevivencia."
"La ampliación del mercado nacional
necesariamente debe darse sobre la base de la conquista de mercados externos
sin los cuales la industria cinematográfica se resentiría gravemente en su
calidad y alcance".
Con la anterior motivación, los
representantes de las Repúblicas de Argentina, Cuba, Ecuador, Nicaragua,
Panamá, Perú, República Dominicana, Brasil y los Estados Unidos mexicanos, en
el Foro Iberoamericano de Integración Cinematográfica, celebrado en Caracas,
decidieron crear el Mercado Común Cinematográfico Latinoamericano, y
suscribieron el "Acuerdo para la Creación del Mercado Común
cinematográfico Latinoamericano".
Este acuerdo tiene por objeto implantar un
sistema multilateral de participación de espacios de exhibición para las obras
cinematográficas certificadas como nacionales por sus signatarios, con la
finalidad económica señalada y para proteger además, los vínculos de unidad
cultural entre los pueblos de Iberoamérica y el Caribe (artículo I); se define
la obra cinematográfica (art. II); y se compromete a las partes a procurar la
incorporación a su ordenamiento jurídico interno de disposiciones que
garanticen el cumplimiento de lo establecido en el instrumento (art. III).
Se define la participación de cada país en
el mercado que se crea, sin perjuicio de la posibilidad de que entre los
Estados miembros puedan suscribirse convenios bilaterales por participaciones
mayores a las estipuladas (art. IV) y de que las autoridades de cinematografía
de cada miembro establezcan mecanismos para la concurrencia de sus obras en el
mercado común (art. V). En desarrollo de su natural dinámica, permite
solicitar al país "exhibidor" cambios en la lista de las obras
seleccionadas (art. VI). Estas obras serán consideradas en cada Estado miembro
como nacionales a los efectos de su distribución y exhibición por cualquier
medio, y gozarán de los mayores beneficios y de todos los derechos en lo que se
refiere a espacios de exhibición, cuotas de pantalla, cuotas de exhibición,
cuotas de distribución y demás prerrogativas que le confieran las leyes
nacionales, salvo incentivos concedidos por los gobiernos a las películas
nacionales (art. VIII).
El acuerdo estará sujeto a ratificación, y
entrará en vigencia cuando por lo menos tres de los Estados hayan depositado
el instrumento de ratificación en la Secretaría Ejecutiva de la Cinematografía
Iberoamericana -SECI- (ART. IX); quedando abierto a la "adhesión"
de los Estados Latinoamericanos (art. X), y pudiendo ser denunciado (art. XI).
En resumen, los mecanismos para la participación
de las obras cinematográficas en el Mercado Común podrán ser establecidos por
las autoridades cinematográficas de cada país productor. Los mecanismos de
participación no son de obligatorio establecimiento en cada país productor. El
mecanismo de selección adoptado (art. VI), no supone un grado de
arbitrariedad en nuestro país para la dicha selección, pues entre nosotros
debe respetarse el alcance del derecho a la participación ciudadana en todos
los órdenes, sin excluir el que nos ocupa, en un plano de igualdad, y, por
ende, habrá un procedimiento legal que lo desarrolle y asegure; en el cual
tampoco, tendrán lugar procedimientos de censura, pues ésta igualmente está
expresamente prohibida en nuestro orden superior.
El instrumento, tiene la suficiente
generalidad para contener elementos flexibles reglamentables en su parte
operativa, sin cambiar el contenido y alcance de su letra.
Es obvio que en el organismo (SECI),
encargado de dirimir las controversias o diferencias entre los Estados, habrá
representantes de los mismos y sus decisiones se tomarán mediante transparentes
procedimientos democráticos, tan útiles e indispensables en procesos de
integración, como los que se propone el instrumento internacional que se revisa.
El articulado del acuerdo no sólo no
contiene preceptos contrarios a la Carta Política, sino que se aviene a sus
principios rectores y postulados normativos comprometidos "a impulsar la
integración de la comunidad latinoamericana" (preámbulo), y de acuerdo con
los cuales "la política exterior de Colombia se orientará hacía la
integración latinoamericana y del Caribe" (art. 9o. ibidem).
De suerte que la conformación de un mercado
de participaciones igualitarias, con topes mínimos en dichas participaciones,
resultando éstas garantizadas por el marco de amparos nacionales por los
países que participen con sus obras cinematográficas en el mismo, está acorde
con los procesos de integración promovidos en la Constitución Política,
especialmente los orientados a la integración latinoamericana y del Caribe,
como lo hace el acuerdo, mediante la celebración de tratados que sobre bases de
equidad, igualdad y reciprocidad, lleguen incluso a "conformar una
comunidad latinoamericana de naciones" (art. 227 de la C.P.).
Previas las anteriores consideraciones, la
Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES EL "ACUERDO PARA
LA CREACION DEL MERCADO COMUN CINEMATOGRAFICO LATINOAMERICANO, hecho en Caracas
el 11 de noviembre de 1989", y la Ley 151 del 15 julio de 1994, que lo
aprueba.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JORGE ARANGO MEJÍA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
659 | C-071-95
Sentencia No
Sentencia No. C-071/95
DEFENSOR DE
OFICIO EN PROCESO PENAL
En asuntos penales es requisito
indispensable que quien obre en representación del sindicado, esto es, quien
deba asumir su defensa, ha de ser un profesional del derecho, es decir, aquella
persona que ha optado al título de abogado y, por consiguiente, tiene los
conocimientos jurídicos suficientes para ejercer una defensa técnica, especializada
y eficaz, en aras de garantizar al procesado su derecho de defensa. Sin
embargo, la Corte no puede desconocer que existen municipios en donde no es
posible contar con abogados titulados para que cumplan la labor de defensor de
oficio en asuntos penales, lo que causa perjuicio a los procesados, y es por
ello que en sentencia SU-044/95, aceptó que en casos excepcionalísimos, se
puedan habilitar defensores que reúnan al menos las condiciones de egresados, o
estudiantes de derecho pertenecientes a un consultorio jurídico.
TRABAJO
FORZOSO/DEFENSOR DE OFICIO-Obligatoriedad/PRINCIPIO
DE SOLIDARIDAD-Desarrollo/ABOGACIA-Cargo de forzosa aceptación
Al leer la definición de "trabajo
forzoso u obligatorio" contenida en estas disposiciones internacionales,
parecería a simple vista que le asiste razón a la accionante, porque el cargo
de defensor de oficio a que alude la norma demandada es de forzosa aceptación,
la persona no se ha ofrecido voluntariamente a prestarlo, y su no aceptación
acarrea sanciones, ya que únicamente permite excusarse en los eventos que allí
se indican en forma taxativa. Sin embargo, ello es apenas aparente, porque son
esos mismos Tratados y Convenios Internacionales, los que permiten la
prestación de ciertos servicios o trabajos que a pesar de considerarse forzosos
u obligatorios no lo son. Dentro de ellos se encuentra "el trabajo o
servicio (que) forme parte de las obligaciones cívicas normales de los
ciudadanos". Se constituye así la norma demandada en pleno desarrollo del
principio de solidaridad, contenido en el artículo 1o. de la Constitución,
puesto que la defensa de oficio se presta en favor de una persona, que no está
en posibilidad de defender sus derechos en el proceso penal que se adelanta en
su contra. Además, el sacrificio exigido por la norma a quien se designe
abogado de oficio, no excede al que ordinariamente va implícito en el
cumplimiento de un deber cualquiera.
REF.: Expediente
No. D-713
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 147 del decreto 2700 de 1991.
Cargo de defensor de
oficio es de forzosa aceptación.
Demandante: Martha Esperanza Romero Hernández
Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C., veintitres (23) de
febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
La ciudadana MARTHA ESPERANZA ROMERO
HERNANDEZ en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, solicita a
la Corte que declare inexequible el artículo 147 del decreto 2700 de 1991, por
infringir distintos preceptos del Estatuto Superior.
A la demanda se le imprimió el trámite
constitucional y legal estatuído para procesos de esta índole y una vez
recibido el concepto fiscal procede la Corporación a decidir.
II. NORMA ACUSADA
El texto del precepto legal que se impugna
es el que sigue:
DECRETO 2700 DE
1991
"Por el cual se
expiden las normas del procedimiento penal"
"Artículo 147. Obligatoriedad
del cargo de defensor de oficio. El cargo de defensor de oficio es de
forzosa aceptación. En consecuencia, el nombrado estará obligado a aceptar y
desempeñar el cargo; sólo podrá excusarse por enfermedad grave o habitual,
incompatibilidad de intereses, ser servidor público, o tener a su cargo tres o
más defensas de oficio.
El defensor
designado de oficio que sin justa causa no cumpla con los deberes que el cargo
le impone, será requerido por el funcionario judicial para que lo ejerza o
desempeñe, conminándolo con multa hasta de dos salarios mínimos mensuales, que
impondrá cada vez que haya renuencia, sin perjuicio de las otras sanciones establecidas
en la ley."
III. LA DEMANDA
La demandante considera que la norma
acusada infringe los siguientes artículos de la Constitución: el 1o., por
desconocer los principios de la dignidad humana y el libre albedrío, "como
uno de sus principales baluartes"; el 2o., pues siendo una de las
funciones del Estado garantizar la efectividad de los principios
constitucionales y "siendo el libre albedrío principio material y
espiritual, se vulneraría al establecerse la obligatoriedad del cargo"; el
5o., por cuanto el trabajo debe ser elegido libremente por la persona y
remunerado, el 13, porque trata la profesión de abogado en forma
discriminatoria, a pesar de existir muchas otras profesiones que también
cumplen una función social, ya que los abogados no obstante que deben realizar
año de judicatura y consultorio jurídico, una vez obtienen el título se les
impone "por el resto de su vida, una prestación gratuita de sus servicios
profesionales", so pena de ser sancionados; el 17, por obligar a trabajar
a una persona en un cargo de forzosa aceptación "aún contra sus
principios" y con la amenaza de ser sancionado si no lo ejerce; el 18, ya
que la defensoría de oficio "se hace contra las propias convicciones
personales y profesionales del ejercicio de la profesión, y es que el abogado,
puede escoger sus clientes"; el 25, por cuanto el trabajo no es elegido
por la persona y "no tiene una contraprestación económica de acuerdo a la
labor desarrollada y a los principios requeridos en cuanto a conocimientos";
el 53, por "colocar a una persona a trabajar en condiciones indignas e
injustas y de otra parte, no tiene una remuneración mínima vital y proporcional
a su función y mucho menos tiene en cuenta los gastos de movilización para
realizar su trabajo"; el 93, por no tener en cuenta lo dispuesto en los
artículos 6o. y 7o. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, el artículo 6o. de la Convención Americana de Derechos Humanos, los
Convenios 9 y 29 de la OIT, el artículo 230 de la Declaración de Derechos
Humanos, y los artículos 282 y 283 de la Constitución Colombiana.
Para terminar, la accionante manifiesta que
de acuerdo con la última convocatoria realizada por la Defensoría del Pueblo,
un defensor por contrato devengaría nueve millones de pesos, lo que constituye
"una desigualdad y una injusticia, porque por igual labor, los abogados de
oficio, no reciben ni por el valor de la papelería, transporte, tiempo
invertido, descuidando sus propios negocios so pena de ser requeridos y
sancionados", por tanto, considera que "no es justo ni equitativo, el
que se tenga que nombrar apoderados de oficio, ni aún en los pueblos, puesto
que la defensoría tiene diez regionales, funcionando en el mismo número de
departamentos, y quince seccionales, funcionando en ciudades diferentes a
aquellas donde existen regionales, que pueden diseñar planes de cobertura
municipal, estableciendo que los defensores públicos también lo serán de los
municipios".
IV. CONCEPTO FISCAL
El Procurador General de la Nación rindió
el concepto de rigor por medio del oficio No. 525 de octubre 27 de 1994, el que
concluye solicitando a la Corte que declare exequible el precepto demandado.
Son estos algunos de los argumentos en que
se fundamentó el citado funcionario, para llegar a esa conclusión:
- Después de hacer un recuento de las
distintas normas que consagran el cargo de defensor de oficio, afirma que
"la intención del legislador al implementar la Defensoría Pública es
profesionalizar y dignificar el cargo de defensor de oficio, por considerar que
de esta forma se le da cumplimiento al mandato constitucional de propender por
la efectividad de los derechos fundamentales, en especial los relacionados con
el debido proceso".
- Al tenor de lo dispuesto en el artículo
29 de la Carta, la defensoría de oficio aparece ligada al derecho de defensa,
constituyéndose en una garantía para el sindicado, cuando no ha querido o no ha
podido designar un defensor durante las etapas de investigación y juzgamiento.
- La obligatoriedad del cargo de defensor
de oficio, contrariamente a lo sostenido por la demandante, es consecuente con
el contenido de los artículos 25 y 95 de la Ley Fundamental, pues en el primero
se consagra el trabajo no sólo como un derecho sino también como una obligación
social, lo que comporta la posibilidad de obligar a las personas a ejercer
determinadas actividades laborales.
- Si la función social de la abogacía, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1o. del decreto 196 de 1971, consiste
en "colaborar con las autoridades en la conservación y perfeccionamiento
del orden jurídico del país, y en la realización de una recta y cumplida
administración de justicia", es deber de la persona que ha escogido
libremente la profesión de abogado, contribuir a la realización de una pronta y
cumplida justicia, lo que se cumple con el cargo de defensor de oficio.
"Siendo así las cosas, no pugna entonces con la Suprema Ley la disposición
legal acusada que obliga al abogado a aceptar el cargo de defensor de
oficio".
- Al margen de lo expuesto, el Procurador
hace otras consideraciones que en cierta forma resultan contradictorias con las
antes expuestas, y es así como sostiene que mientras la defensoría pública no
logre una cobertura total sigue latente la posibilidad de que el cargo de defensor
de oficio sea ejercido por abogados que no pertenecen a ese organismo. Y,
"tal como están las cosas habrá desigualdad de trato con el abogado
particular que no está adscrito a la defensoría pública y es nombrado defensor
de oficio, puesto que a diferencia de los defensores públicos su labor carece
de retribución económica; esto se debe a que las normas de procedimiento penal
reguladoras de la institución del defensor de oficio no dicen expresamente si
el ejercicio del cargo es remunerado, y la praxis da testimonio de ello".
Y agrega, que para el sindicado también se puede presentar desigualdad "en
la medida en que posiblemente tendrá mejor defensa quien es asistido por un
defensor público, que quien lo es por un defensor de oficio particular".
- Entonces "piensa el Procurador que
de la obligatoriedad del cargo de defensor de oficio que establece la norma
bajo examen, no se puede deducir la gratuidad en la prestación del servicio,
máxime cuando este hecho puede tener implicaciones en la calidad de la defensa
del sindicado, según se analizó. Eso sí, al sindicado la defensa de oficio no
le puede acarrear costo alguno". Si la Constitución le exige al ciudadano
en el artículo 95, colaboración con el buen funcionamiento de la administración
de justicia, cabe preguntarse si el defensor de oficio que no pertenece a la
defensoría "debe soportar la carga económica que le representa la
ejecución de esa tarea en forma gratuita" y, también si "puede
hablarse de una defensa técnica allí donde no se le proporcionan al abogado los
medios indispensables para cumplir con tal alta misión".
- Finalmente, manifiesta que en los medios
judiciales se comenta que los defensores de oficio no ejercen una verdadera
defensa, situación que ha acarreado la declaratoria de nulidad de varios
procesos penales, y ante este hecho "es indispensable que se adopten con
urgencia, por parte de las autoridades competentes, medidas tendientes a
remediar esa ominosa situación, máxime -se repite- cuando lo que está en juego
es el derecho constitucional fundamental de defensa".
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a. Competencia
Esta Corporación es tribunal competente
para decidir acerca de la constitucionalidad del precepto legal que se demanda,
por tratarse de una disposición que forma parte de un decreto expedido por el
Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que
le confirió el artículo transitorio 5-a de la Constitución. (arts. 10
transitorio y 241-5 C.N.)
b. El defensor de oficio
La Constitución Nacional consagra en el
artículo 229, el derecho que tiene toda persona de acceder a la administración
de justicia, y autoriza al legislador para establecer los casos en que se puede
acudir a ella, sin la representación de abogado.
De otro lado, al regular en el artículo 29
el tema del debido proceso, se refiere expresamente a la institución del
defensor de oficio en materia penal, y es así como dispone en el inciso cuarto,
que "....Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la
asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la
investigación y el juzgamiento;".
Al tenor de lo dispuesto en estos preceptos
del Estatuto Superior, en asuntos penales es requisito indispensable que quien
obre en representación del sindicado, esto es, quien deba asumir su defensa, ha
de ser un profesional del derecho, es decir, aquella persona que ha optado al
título de abogado y, por consiguiente, tiene los conocimientos jurídicos
suficientes para ejercer una defensa técnica, especializada y eficaz, en aras
de garantizar al procesado su derecho de defensa.
Sin embargo, la Corte no puede desconocer
que existen municipios en donde no es posible contar con abogados titulados
para que cumplan la labor de defensor de oficio en asuntos penales, lo que causa
perjuicio a los procesados, y es por ello que en sentencia SU-044/95, con
ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell, aceptó que en casos
excepcionalísimos, se puedan habilitar defensores que reúnan al menos las
condiciones de egresados, o estudiantes de derecho pertenecientes a un
consultorio jurídico. Dijo la Corte:
"La ley no puede autorizar a
cualquier persona para intervenir en la defensa de un sindicado; solamente en
casos excepcionales en que no pueda contarse con abogado titulado puede habilitar
defensores que reúnan al menos las condiciones de egresados, o estudiantes de
derecho pertenecientes a un consultorio jurídico, (decreto 196/71, arts. 30, 31
y 32, decreto 765/77) pues de esta forma se consigue el objetivo de que dichos
defensores sean personas con cierta formación jurídica. Ni siquiera para la
indagatoria del imputado es posible prescindir de la asistencia de un defensor
cualificado, porque la indagatoria constituye un acto de defensa del procesado,
pues en ella expone las justificaciones y explicaciones de su conducta y de las
sindicaciones que se le hagan."
En oportunidad anterior, la Corte también
se pronunció sobre el punto de debate, al declarar la inexequibilidad del
inciso primero del artículo 374 del decreto 2550 de 1988, (Código penal
Militar), que aludía al cargo de defensor en procesos penales militares,
algunos de cuyos apartes es pertinente reiterar:
"..el inciso
tercero del artículo 29 de la Constitución Nacional en forma precisa establece
que 'quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un
abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el
juzgamiento...'; al respecto, se considera que es voluntad expresa del
Constituyente de 1991, la de asegurar a todas las personas, en el específico
ámbito de los elementos que configuran el concepto de debido proceso penal y de
derecho de defensa también en el ámbito penal, el respeto pleno al derecho
constitucional fundamental a la defensa técnica y dicha voluntad compromete,
con carácter imperativo y general, al legislador, a la ley y a los jueces.
Esto significa, que
dichas funciones de defensa del sindicado en las etapas de investigación y
juzgamiento no pueden ser adelantadas por una persona que no se encuentre
científica y técnicamente habilitada como profesional del derecho, so pena de
la configuración de una situación de anulabilidad de lo actuado en el estrado
judicial por razones constitucionales, o de inconstitucionalidad de la
disposición legal o reglamentaria que lo permita. Además, dicha defensa técnica
comprende la absoluta confianza del defendido o la presunción legal de la misma
confianza en el caso del reo ausente; en este sentido es claro que el
legislador debe asegurar que las labores del defensor sean técnicamente independientes
y absolutamente basadas en la idoneidad profesional y personal del defensor.
En verdad lo que
quiere el Constituyente no es que se asegure que cualquier persona asista al
sindicado en las mencionadas etapas procesales señaladas en el artículo 29; en
este sentido sería absurdo que en la Carta se hiciese mención a la figura del
profesional específicamente habilitado como abogado para adelantar las
delicadas funciones de la defensa, para permitir que el legislador por su
cuenta habilite a cualquiera otra persona, o a otro tipo de profesional, para
adelantar las labores de la defensa, si éstos no acreditan la mencionada
formación.
"Así, el
derecho a la defensa técnica como una modalidad específica del debido proceso
penal constitucional se aplicará en todo caso en que exista sindicado de un
delito, ya que, además, aquella es una regulación categórica y expresa de
carácter normativo y de rango superior en la que se establecen las principales
reglas de carácter constitucional que en todo caso deben regir la materia del
proceso penal; de manera que todas las disposiciones que sean objeto de
regulación contraria deben ceder al vigor superior de la Constitución".
(Sent C-592/93, M.P. Fabio Morón Díaz).
En este orden de ideas, la regulación
normativa de la figura del defensor en materia penal puede diferir notablemente
de la que se adopte para procesos de otra índole, pues allí es requisito
indispensable que quien actúe como tal sea "abogado", y sólo lo es
quien ha obtenido el título, salvo los casos excepcionales consignados en la
sentencia primeramente aludida; mientras que en materia laboral, civil,
administrativa, etc., el legislador está autorizado para establecer los casos
en que tal condición no se requiere (arts. 29 y 229 C.N.).
Dado que el cargo de defensor de oficio
tiene operancia en toda clase de procesos, la Corte en esta ocasión solamente
se referirá a esa figura en el campo penal, por ser éste el contenido de la
disposición atacada.
Como es de todos sabido, el defensor puede
ser escogido libremente por el sindicado y sólo en el evento de que éste no lo
designe o no lo quiera designar, podrá el juez de la causa nombrarle uno
"de oficio". La labor que ha de cumplir, en uno y otro caso el
abogado nombrado, es idéntica, pues ambos se dirigen a defender en derecho a
sus representados, tarea que han de cumplir con eficiencia, honestidad y
responsabilidad.
c.- La Defensoría Pública.
Con la expedición del decreto 053 de 1987
(enero 13), se creó en el Ministerio de Justicia, una división encargada de
prestar el servicio de defensoría pública de oficio, destinado como su nombre
lo indica, a atender la defensa de los procesados que carecieren de recursos
económicos para nombrar un apoderado y que tuvieren necesidad de ella.
Tal servicio, que pasó a formar parte de la
Defensoría del Pueblo, a partir de la vigencia del nuevo Estatuto Supremo, en
cuyo artículo 282-4, se le asigna al Defensor del Pueblo la tarea de organizar
y dirigir la defensoría pública, en los términos que señale la ley. En desarrollo
de este mandato constitucional se dictó la ley 24 de 1992, la que en el título
V, capítulo I, artículos 21 y ss., al regular lo relativo a esa institución,
dispone que el servicio de defensoría pública se prestará únicamente en favor
de quienes se encuentren en imposibilidad económica o social de proveer
por sí mismos a la defensa de sus derechos, con el fin de asumir su
representación judicial o extrajudicial. Dicha disposición, a juicio de esta
Corporación, garantiza plenamente dos derechos fundamentales: el que tiene todo
ciudadano de acceder a la justicia o a las decisiones de cualquier autoridad
pública, y el derecho de defensa.
Se precisa también en la normatividad
precitada, que en materia penal tal servicio se prestará a solicitud del
imputado, del sindicado o condenado, del Ministerio Público, del funcionario
judicial, o por iniciativa del Defensor del Pueblo, cuando lo estime necesario,
y la intervención se hará desde la investigación previa.
De conformidad con el artículo 22 de la
misma ley, la defensoría pública se ejerce por los abogados que, como
defensores públicos, forman parte de la planta de personal de la entidad; por
los abogados titulados e inscritos que hayan sido contratados; por los
estudiantes de los dos últimos años de las facultades de derecho oficialmente
reconocidas por el Estado, pertenecientes a los consultorios jurídicos, dentro
de las condiciones previstas en el estatuto de la profesión de abogado; y por
los egresados de las facultades de derecho oficialmente reconocidas por el
Estado que escojan la prestación gratuita del servicio como defensores
públicos, durante nueve (9) meses, como requisito para optar al título de
abogados, y de acuerdo con las condiciones previstas en el estatuto de la abogacía.
Sin embargo, vale la pena aclarar que como esta norma alude a toda clase de
procesos (penales, civiles, laborales, contencioso administrativos), resulta
pertinente reiterar que en asuntos penales, la defensa de los sindicados
solamente la pueden ejercer los abogados, es decir, quienes hayan
obtenido el título correspondiente, así que los estudiantes de derecho o
egresados que no reúnan esta condición están excluídos para desempeñarse como
tales, salvo las excepciones a que alude la sentencia precitada.
Pues bien, el Código de Procedimiento Penal
en el artículo 141, prescribe: "Cuando en el lugar donde se adelante la
actuación procesal no exista defensor público, o fuere imposible designarlo
inmediatamente, se nombrará defensor de oficio".
Quiere esto significar que, por regla
general, todos los defensores públicos de oficio tienen que designarse de las
listas de abogados titulados de la Defensoría Pública, ya sea que pertenezcan a
su planta de personal o hayan sido vinculados por contrato, y que excepcionalmente
se permite el nombramiento de abogados que no formen parte de ese organismo,
cuando en el lugar donde se adelanta el proceso no exista defensor público o
fuere "imposible" designarlo inmediatamente, imposibilidad que ha de
ser plenamente justificada.
d.- La norma acusada.
En el artículo 147 del Código de
Procedimiento Penal, materia de impugnación, se establece la obligatoriedad del
cargo de defensor de oficio, y se señalan los casos en que es admisible la no
aceptación del mismo, a saber: por enfermedad grave o habitual, por
incompatibilidad de intereses, por ser servidor público, o por tener a su cargo
tres (3) o más defensas de oficio. Igualmente, se consagran sanciones para
quien "sin justa causa" incumpla con los deberes que el cargo le
impone, en cuyo evento el funcionario judicial deberá requerirlo, conminándolo
con multa hasta de dos (2) salarios mínimos mensuales, que impondrá cada vez
que haya renuencia, sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la
ley.
Pues bien: la demandante considera que este
precepto legal contraría distintos principios constitucionales, entre los
cuales cabe destacar el derecho al trabajo, por no ser elegido libremente por
la persona, el principio de igualdad, pues se acuerda un trato discriminatorio
desventajoso para los abogados con respecto a los demás profesionales; los
Convenios 29 y 105 de la OIT y la Convención Americana de Derechos Humanos, que
prohiben el trabajo forzoso u obligatorio, criterio que no comparte la Corte
por las razones que se exponen a continuación.
e.- El trabajo forzoso
El Convenio No. 29 de la Organización
Internacional del Trabajo, adoptado en el año de 1930, y aprobado por Colombia
mediante la ley 23 de 1967, define en el artículo 2o. numeral 1o., el trabajo forzoso
u obligatorio, en los siguientes términos: "....todo trabajo o servicio
exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual
dicho individuo no se ofrece voluntariamente"
Y en el literal e) de la misma norma
prescribe, que la expresión trabajo forzoso u obligatorio NO comprende:
cualquier trabajo o servicio que se exija en virtud de las leyes sobre servicio
militar obligatorio y que tenga carácter puramente militar; b) cualquier
trabajo o servicio que forme parte de las obligaciones cívicas normales de los
ciudadanos de un país que se gobierne plenamente por sí mismo; c) cualquier
trabajo o servicio que se exija a un individuo en virtud de una condena
pronunciada por sentencia judicial; d) cualquier trabajo o servicio que se
exija en casos de fuerza mayor, (guerra, siniestros incendios, inundaciones,
temblores de tierra, epidemias, etc); e) los pequeños trabajos comunales.
En el Convenio No. 105 de la Organización
Internacional del Trabajo, aprobado por Colombia por medio de la ley 54 de
1962, se ordena, en el artículo 1o., a todos los países miembros suprimir y no
hacer uso de ninguna forma de trabajo forzoso u obligatorio: a) como medio de
coerción o de educación política o como castigo por tener o expresar
determinadas opiniones políticas, por manifestar oposición ideológica al orden
político, social o económico establecido; b) como método de movilización y
utilización de la mano de obra con fines de fomento económico; c) como medida
de disciplina en el trabajo; d) como castigo por haber participado en huelgas;
y e) como medida de discriminación racial, social, nacional o religioso.
En el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, aprobado en nuestro país, por la ley 74 de 1968, se
consagra en el artículo 8o. numeral 3-a lo siguiente: "Nadie será
constreñido a ejecutar un trabajo forzoso u obligatorio; b) El inciso
precedente no podrá ser interpretado en el sentido de que prohíbe, en los
países en los cuales ciertos delitos pueden ser castigados con la pena de prisión
acompañada de trabajos forzados, el cumplimiento de una pena de esa clase
impuesta por un tribunal competente: c) No se considerarán como trabajo forzoso
u obligatorio, a los efectos de este párrafo: i) los trabajos o servicios que,
aparte de los mencionados en el inciso b), se exijan normalmente de una persona
presa en virtud de una decisión judicial legalmente dictada, o de una persona
que habiendo sido presa en virtud de tal decisión, se encuentre en libertad
condicional; ii) El servicio de carácter militar y, en los países donde se
admite la exención por razones de conciencia, el servicio nacional que deben
prestar conforme a la ley quienes se opongan al servicio militar por razones de
conciencia; iii) el servicio impuesto en casos de peligro o calamidad que
amenace la vida o el bienestar de la comunidad; iv) el trabajo o servicio
que forme parte de las obligaciones cívicas normales". (resalta la
Corte).
En la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, "Pacto de San José de Costa Rica", se consagra en el numeral
2o. del artículo 6o.: "Nadie debe ser constreñido a ejecutar un trabajo
forzoso u obligatorio. En los países donde ciertos delitos tengan señalada pena
privativa de la libertad acompañada de trabajos forzosos, esta disposición no
podrá ser interpretada en el sentido de que prohíbe el cumplimiento de dicha
pena impuesta por juez o tribunal competente. El trabajo forzoso no debe
afectar a la dignidad ni a la capacidad física e intelectual del
recluído". No. 3. No constituyen trabajo forzoso u obligatorio, para los
efectos de este artículo: a) los trabajos o servicios que se exijan normalmente
de una persona recluída en cumplimiento de una sentencia o resolución formal
dictada por la autoridad judicial competente. Tales trabajos o servicios deberán
realizarse bajo vigilancia y control de las autoridades públicas, y los
individuos que los efectúen no serán puestos a disposición de particulares,
compañís o personas jurídicas de carácter privado; b) el servicio militar y, en
los países donde se admite exención por razones de conciencia, el servicio
nacional que la ley establezca en lugar de aquél; c) el servicio impuesto en
caso de peligro o calamidad que amenace la existencia o el bienestar de la
comunidad, y d) el trabajo o servicio que forme parte de las obligaciones
cívicas normales". (lo destacado es de la Corte)
Pues bien: al leer la definición de
"trabajo forzoso u obligatorio" contenida en estas disposiciones
internacionales, parecería a simple vista que le asiste razón a la accionante,
porque el cargo de defensor de oficio a que alude la norma demandada es de
forzosa aceptación, la persona no se ha ofrecido voluntariamente a prestarlo, y
su no aceptación acarrea sanciones, ya que únicamente permite excusarse en los
eventos que allí se indican en forma taxativa. Sin embargo, ello es apenas
aparente, porque son esos mismos Tratados y Convenios Internacionales, los que
permiten la prestación de ciertos servicios o trabajos que a pesar de
considerarse forzosos u obligatorios no lo son. Dentro de ellos se encuentra
"el trabajo o servicio (que) forme parte de las obligaciones cívicas
normales de los ciudadanos", como es el caso de debate.
En efecto, si conforme al artículo 95-7 de
la Carta Política, es deber cívico de todo ciudadano "Colaborar para
el buen funcionamiento de la administración de justicia", con mayor razón
lo es del abogado, quien dada su misión de "defender en justicia los
derechos de la sociedad y de los particulares", tiene además una labor
social que cumplir, la cual fue definida por el legislador así: "la
abogacía tiene como función social la de colaborar con las autoridades en la
conservación y perfeccionamiento del orden jurídico del país, y en la
realización de una recta y cumplida administración de justicia" (arts. 1 y
2 decreto 196/71).
Entonces, resulta congruente con esos
mandatos que se exija su colaboración con la justicia, desempeñándose como
defensor de oficio en asuntos penales, cargo que como ya se ha reiterado,
vendría a ser excepcional, pues corresponde ejercerlo a los abogados de la
Defensoría del Pueblo y sólo en el evento de que no exista defensor público en
el lugar donde se adelante el proceso, o no sea posible designarlo
inmediatamente, se podrá nombrar a un abogado ajeno a ese organismo, esto es,
un particular.
Es conveniente subrayar que quien ejerce
las funciones de defensor de oficio no sufre una injusta discriminación con
respecto a quienes reciben por el desempeño del cargo alguna remuneración. Las
condiciones excepcionales que justifican su nombramiento -imposibilidad de
hecho de que sea ejercida la defensa a cambio de una contraprestación
económica-, determinan que, en beneficio del procesado carente de recursos y
del debido proceso, se exija de quien ejerce una profesión a la que es
inherente un sentido social y humanitario, que haga un pequeño sacrificio en
aras de la recta administración de justicia que está llamado a servir.
Es que dentro de una filosofía solidarista
como la que informa a la Constitución colombiana, no siempre las cargas que la
conducta altruista implica deben ser asumidas por el Estado. Exigir como
obligatoria una prestación que redunda en beneficio social y que no es
excesivamente onerosa para quien la rinde, está en armonía con los valores que
inspiran nuestra Carta. Claro está que los recursos presupuestales de que
dispone la Defensoría del Pueblo, deben ser distribuídos de manera equitativa y
eficiente, de tal suerte que la apelación al defensor de oficio sea una
situación realmente justificada y excepcional.
Resulta también pertinente anotar que,
además de las causales de excusa para desempeñar el cargo, enumeradas
expresamente en el artículo 147 del decreto, puede el juez admitir, con un
criterio de razonabilidad, otras que estime fundadas y que, de ser desechadas,
pudieran incidir negativamente en la defensa del procesado o resultar
violatorias de algún derecho fundamental de la persona designada. Sería el
caso, verbigratia, de alguien que habiendo sido víctima de un delito que, por
esa razón, le produce especial repugnancia, fuera obligado a defender a una
persona que incurrió en una conducta significativamente análoga.
Se constituye así la norma demandada en
pleno desarrollo del principio de solidaridad, contenido en el artículo 1o. de
la Constitución, puesto que la defensa de oficio se presta en favor de una
persona, que no está en posibilidad de defender sus derechos en el proceso
penal que se adelanta en su contra. Además, el sacrificio exigido por la norma
a quien se designe abogado de oficio, no excede al que ordinariamente va
implícito en el cumplimiento de un deber cualquiera.
Por estas razones, considera la Corte que
el artículo 147 del decreto 2700 de 1991, materia de impugnación, no vulnera
las normas constitucionales citadas por la demandante, ni ninguna otra del
Estatuto Superior.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Nacional,
R E S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLE el articulo 147 del
decreto 2700 de 1991 -Código de Procedimiento Penal-.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien
corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
660 | C-072-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-072/95
COSA JUZGADA RELATIVA
Teniendo en
cuenta que en la providencia citada tan sólo se hizo referencia a un aspecto
concreto, que versa sobre el examen de constitucionalidad de la ley acusada por
vicios de forma -en cuanto a no haberse tramitado y expedido como ley
estatutaria-, la cosa juzgada que se consignó en dicho proceso no es absoluta,
por cuanto el estudio respectivo no cobijó la totalidad de los motivos de
acusación en relación con la ley acusada y el ordenamiento constitucional.
PROYECTO DE LEY-Trámite preferencial
La interpretación de los demandantes en
relación con el trámite preferencial, no se ajusta al ordenamiento
constitucional y legal del procedimiento de formación de las leyes, pues las
irregularidades en que se incurra o que surjan en la discusión y aprobación de
un proyecto de ley no pueden afectar otros proyectos de ley, sino que únicamente
son predicables para el mismo. Por lo tanto, cuando los demandantes señalan que
se violó la Constitución y el Reglamento del Congreso -Ley 5a. de 1992- por no
darle trámite preferencial al proyecto de ley No. 176 de 1992, la acusación y
los cargos que se presentan deben estar dirigidos exclusivamente contra el
procedimiento de formación de dicho proyecto y no contra los demás, como lo
pretenden en relación con el No. 155/92.
PROYECTO DE LEY-Requisito para que sea ley
Para que un proyecto sea ley, a saber: 1)
la publicación oficial por el Congreso antes de darle curso en la comisión
respectiva; 2) la aprobación en primer debate en las comisiones
permanentes de cada Cámara; 3) la aprobación en segundo debate en cada
Cámara, y 4) la sanción del Gobierno.
PROYECTO DE LEY-Acumulación
Es claro para la Corte que no es procedente
el cargo formulado por los demandantes respecto a la presunta violación de los
artículos 53 y 157 de la Constitución Política en el trámite del proyecto de
ley No. 155 de 1992, por cuanto la acumulación legislativa no sólo no
constituye uno de los presupuestos esenciales en el proceso de formación de una
ley -artículo 157 CP.-, sino que además las normas de la Ley 5a. de 1992
-artículos 151 y 152- que se refieren a la materia, la consagran como una
facultad potestativa del ponente inicial o de los presidentes de las Cámaras o
si se reúne el presupuesto fundamental, de que o bien los proyectos que se
pretendan acumular estén en trámite o que cursen en forma simultánea, siempre y
cuando no se haya rendido el informe respectivo por parte del ponente inicial,
o no se hubiese presentado ponencia para primer debate.
COMISION DE
SEGURIDAD SOCIAL-Presentación
de propuestas
Las propuestas de la Comisión no tienen
carácter obligatorio, pues la disposición mencionada no se lo atribuye. Tampoco
significa que si no se elaboraba la propuesta dentro del término de los ciento
ochenta (180) días de que trata la norma en comento, el Gobierno quedara impedido
para presentar el proyecto de ley sobre la materia. La iniciativa radica en el
Gobierno quien está constitucionalmente habilitado para presentar a
consideración del Congreso los proyectos de ley sobre seguridad social, no
obstante la cual, la Comisión "podrá presentar una propuesta que le sirva
de base al Gobierno en la elaboración de su proyecto".
REF.: PROCESO No. D - 612.
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 100 de 1993, "por la cual se crea el
sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones."
ACTORES:
ALIRIO URIBE MUÑOZ Y MARIA PAULINA BORRAZ.
TEMA:
Trámite de la ley de
seguridad social como ley estatutaria - De la cosa juzgada relativa.
MAGISTRADO PONENTE:
HERNANDO HERRERA VERGARA
Aprobada por Acta
No. 06 de Febrero 23 de 1995.
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Febrero veintitrés (23) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
Procede la Corte
Constitucional a resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por los
ciudadanos ALIRIO URIBE MUÑOZ y MARIA PAULINA RUIZ BORRAZ, contra la Ley
100 de 1993, por haberse tramitado como ley ordinaria.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Sustanciador ordenó que se fijara en lista el negocio
en la Secretaría General por el término de diez (10) días, para asegurar la
intervención ciudadana; se enviara copia de la demanda al Procurador General de
la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la iniciación
del proceso al Presidente del Congreso de la República y a los Ministros de
Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social, a fin de que si lo
estimaren oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la ley
impugnada.
Cumplidos como se
encuentran los requisitos que para esta clase de asuntos contemplan la
Constitución Política y el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir.
II. LA LEY ACUSADA
Teniendo en cuenta que se demanda la
todalidad de la Ley 100 de 1993, se adjunta su texto.
III. LOS FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Los actores consideran que la ley acusada
vulnera la Constitución, con fundamento en las siguientes cargos:
Primer Cargo:
La Ley 100 de 1993 debió ser objeto de ley estatutaria.
Estiman que la Ley 100 de 1993 viola los
artículos 152 y 153 de la Constitución Política, por cuanto para su aprobación
se requiere la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, es decir, la
mitad más uno; igualmente, señalan que el trámite debe darse en una misma
legislatura y debe tener una revisión previa por parte de la Corte
Constitucional sobre la exequibilidad del proyecto, tanto por vicios de fondo
como de forma -artículo 241 numeral 8o. de la Carta-.
En el caso de la ley mencionada, indican
que ésta no se aprobó con el número de votos que exige la Constitución para las
leyes estatutarias, ni se hizo en una sola legislatura por cuanto su trámite se
inició en septiembre de 1992 mediante el proyecto de ley 155 presentado por el
Gobierno Nacional, es decir, en la legislatura que vencía el 20 de junio de
1993 y ella fue aprobada en la legislatura siguiente, exactamente el 20 de
diciembre de 1993. Luego, el 23 de diciembre fue sancionada por el Presidente
de la República sin haberse efectuado el control previo de constitucionalidad
por parte de la Corte Constitucional.
A su juicio, a la luz de la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, la seguridad social es un derecho fundamental y
consecuencialmente se debe regular mediante una ley estatutaria y no a través
de una ley ordinaria como la impugnada, por lo que deberá ser declarada
inexequible en su totalidad.
Consideran que al acusar de
inconstitucionalidad la Ley 100 de 1993 por no regularse mediante una ley
estatutaria, es claro para los demandantes que por ser un sistema integral, no
puede sobrevivir parcialmente la norma, por lo que está viciada en su
totalidad.
Así mismo, sostienen que se viola el
artículo 163 constitucional, en concordancia con la Ley 5a. de 1992 -Reglamento
del Congreso-, la cual en su artículo 191 prevé los trámites que se deben dar a
una ley cuando se ha solicitado trámite de urgencia por parte del gobierno, ya
que no se cumplió lo preceptuado en la norma citada.
Segundo Cargo:
No haberle dado aplicación preferencial al trámite del proyecto de iniciativa
popular sobre el Estatuto del Trabajo.
Señalan los demandantes, que de no
prosperar el cargo anterior, debe tenerse en cuenta que el trámite de la ley
impugnada está viciado y hace inconstitucional dicha ley por cuanto se violan
los artículos 155 y 163 de la Constitución y la Ley 5a. de 1992, ya que estas
normas le dan un tratamiento preferencial a los proyectos de ley que tienen
iniciativa popular, concretamente al proyecto de ley 172, conocido como el
"Estatuto del Trabajo", el cual desplazaba conforme a las referidas
normas, cualquier iniciativa legislativa hasta tanto se le diera tramite a dicho
proyecto.
Concluyen en este punto, que si el proyecto
de ley No. 172 tiene un trámite preferencial por mandato constitucional y por
el Reglamento del Congreso, ha debido suspenderse el trámite de los demás
proyectos de ley, incluído el número 155 que dió origen a la Ley 100 de 1993,
hasta tanto no se decidiera el proyecto de iniciativa popular, lo cual
constituye una flagrante violación constitucional que hace inconstitucional la
norma impugnada por vicios de forma.
Tercer Cargo: No acumulación de los proyectos sobre
seguridad social -presentado por ASMEDAS - y el proyecto que regula el Estatuto
del Trabajo, al proyecto de ley No. 155 de 1992, presentado por el Gobierno
Nacional.
Consideran los actores que en el trámite de
la Ley 100 de 1993, se desconoció lo dispuesto en el artículo 53 de la
Constitución Política que impone al Congreso el deber de que a través de una
ley estatutaria se expida el Estatuto del Trabajo, el cual debe regular, entre
otros, los derechos fundamentales de los trabajadores a la estabilidad en el
empleo, a la favorabilidad penal e interpretativa, así como la aplicación del
derecho internacional del trabajo -O.I.T.- y la seguridad social.
Señalan que se desconoció el artículo 157
superior sobre trámite de la ley desarrollado por la Ley 5a. de 1992, en la
medida en que simultáneamente cursaban en el Congreso tres proyectos de ley
referidos al tema de la seguridad social, a saber: el No. 155, presentado por
el Gobierno Nacional en septiembre de 1992; el No. 176, denominado
"Estatuto del Trabajo", presentado el 26 de noviembre de 1992 y el
No. 248, presentado por el Senador Araujo Noguera el 15 de diciembre del mismo
año.
De esa manera, estiman que el legislador
inaplicando la ley y el Reglamento del Congreso, violó en forma flagrante la
Constitución y la Ley 5a. de 1992 que regulan el trámite de las leyes, al dejar
de tramitar en forma acumulada los referidos proyectos, que de haberse hecho,
el proyecto matriz era el Estatuto del Trabajo ya que tenía rango de ley
estatutaria y era de iniciativa popular, y que además desarrollaba íntegramente
el artículo 53 de la Carta Política, por lo que tenía prevalencia sobre los
demás proyectos de ley.
Finalmente, señalan que el Congreso con
grave violación de la Constitución y la ley, optó por dar trámite únicamente al
proyecto de ley del Gobierno Nacional, que culminó con la expedición de la Ley
100 de 1993, la cual está viciada por lo tanto, de inconstitucionalidad formal.
Cuarto Cargo:
No tener en cuenta lo establecido sobre concertación con trabajadores y otros
sectores sociales.
A juicio de los actores, el Gobierno debió
tener en cuenta las propuestas concertadas de la Comisión de Seguridad Social
creada por el artículo transitorio 57 de la Constitución Política, lo cual se
hizo quebrantando la voluntad del constituyente y presentando una propuesta
unilateral que no recogió las aspiraciones de los sectores sociales que tenían
el derecho de llevar a ella sus propuestas y reivindicaciones en materia de
seguridad social: "todas estas voces fueron silenciadas por el Gobierno
Nacional afectando la constitucionalidad de la ley en sentido material".
IV.
INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA
Durante el término de fijación en lista, el
señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social por conducto de apoderado,
intervino en el proceso de la referencia, con el propósito de defender la
constitucionalidad de las normas acusadas, pues en su criterio no contravienen
precepto alguno de la Carta Política.
El citado profesional se refiere a cada uno
de los cargos formulados por los actores, de la siguiente manera:
a) De las leyes estatutarias.
Considera que la Ley 100, por la cual se
crea el Sistema de Seguridad Social Integral, tiene como fundamento la
competencia legislativa ordinaria de que trata el artículo 150, numeral 23 de
la Constitución, relativa a la regulación de la prestación de un servicio
público como es el de la seguridad social, según definición del artículo 48
superior. En otras palabras, la ley 100 regula la seguridad social en cuanto
hace relación a la calidad del servicio público, sin ocuparse de fijar el
contenido y alcance del derecho irrenunciable a la seguridad social a que se
refiere el inciso 2o. del artículo 48 de la Carta.
Por lo tanto, como la ley 100 crea el
Sistema de Seguridad Social Integral, esto es, regula las obligaciones de las
instituciones que prestan el servicio público con fundamento en el artículo
150-23, no constituye una regulación excepcional de desarrollo constitucional
que deba someterse al trámite de ley estatutaria, como erróneamente lo
pretenden los actores.
b) Prelación de proyectos de iniciativa
popular.
Los demandantes reclaman la declaración de
inconstitucionalidad de la ley, con el argumento de que coetáneamente se
tramitaba en el Congreso un proyecto de ley de iniciativa popular relativo al
Estatuto del Trabajo, el cual a su juicio debía tramitarse de conformidad con
el artículo 163 de la Constitución Política.
Este argumento en criterio del apoderado
del Ministerio del Trabajo, resulta inconsistente al pretender que un vicio de
procedimiento de otro proyecto -la iniciativa popular- afecte el trámite de
normas diferentes. En caso de aceptarse el cargo formulado por los demandantes,
todas las leyes tramitadas con posterioridad a la mencionada iniciativa popular
resultarían viciadas en su procedimiento por no haber sido elaboradas previa
prelación del citado proyecto de ley.
El principio de pertinencia indica que los
vicios de procedimiento en la formación de la ley sólo deben predicarse
respecto de la disposición correspondiente, sin que puedan afectar la formación
de otras normas.
De otra parte, señala que la ley 100 tiene
su origen en una iniciativa gubernamental tramitada de conformidad con la
Constitución y la ley orgánica del Congreso, razón por la cual no puede
imputársele un vicio de prelación o procedimiento. En otras palabras, en su
criterio el trámite de cada proyecto de ley es autónomo, por lo que la alegada
prelación del proyecto de ley de iniciativa popular no puede afectar la
constitucionalidad de otro proyecto adelantado conforme a las normas a que debe
sujetarse.
3. De la Comisión de Seguridad Social.
Considera que las propuestas de la Comisión
a que se refiere el artículo transitorio 57 de la Constitución no tienen
carácter obligatorio o vinculante, pues la norma superior no se lo atribuye en
forma alguna. No obstante, señala que el Gobierno recogió gran parte de sus
sugerencias, cumpliendo de esa manera lo ordenado por el artículo ibídem.
4. La acumulación.
Indica que la Constitución no consagra
dentro de los requisitos de existencia y validez de la ley, la ritualidad de la
acumulación. Teniendo en cuenta que en este caso los proyectos -el de seguridad
social y el estatuto del trabajo- no versaban sobre materias similares sino
sobre temas conexos, pues una cosa es el Estatuto del Trabajo y la prestación
de servicios de salud y otra muy distinta es la regulación del servicio público
de la seguridad social, no debe prosperar el cargo formulado por los
demandantes.
Finalmente, considera que si se aceptara la
identidad de materia, el artículo 152 de la Ley 5a. de 1992 establece que los
proyectos que cursen simultáneamente "podrán" acumularse por decisión
de sus presidentes, siempre que no haya sido presentada ponencia para primer
debate. Así, esta norma es clara en establecer la acumulación como una facultad
potestativa y no obligatoria; además, la acumulación sólo podría ocurrir en
caso de no haberse presentado la ponencia para primer debate.
V. INTERVENCION CIUDADANA
El ciudadano JESUS VALLEJO MEJIA interviene
en el presente proceso en ejercicio del derecho que le asiste para impugnar la
demanda de inconstitucionalidad instaurada contra la Ley 100 de 1993, con base
en las siguientes consideraciones:
a) En relación con el primer cargo, estima
que según la doctrina de la Corte Constitucional, no toda ley que regule
derechos fundamentales debe tramitarse como estatutaria sino sólo las que lo
hagan en forma general y centrándose en los principios, pues las que entren en
aspectos de detalle pueden ser ordinarias; igualmente, que al deferir el
artículo 48 de la Constitución la regulación de la seguridad social a la ley
sin otro calificativo, debe entenderse que asignó competencia en esta materia a
la ley ordinaria; y que finalmente, la seguridad social es, de acuerdo con la
misma disposición, un servicio público cuya regulación corresponde a la ley
ordinaria de conformidad con los artículos 150-23 y 365 del ordenamiento
superior.
Respecto a la violación del artículo 163
constitucional, en armonía con el artículo 191 de la Ley 5a. de 1992, los
demandantes no concretan el cargo pues se limitan a afirmar que en el trámite
del proyecto no se cumplió lo preceptuado en ellos, sin especificar cuál fue el
requisito que se omitió.
De todas maneras, considera que al no
decidir la respectiva Cámara dentro del plazo de 30 días sobre un proyecto
urgido por el gobierno o el no otorgarle prelación en el orden del día ante la
insistencia del mismo, mal puede configurar vicio de procedimiento en la
formación de la ley.
El término que trae el artículo 163
superior, señala, no puede ser preclusivo pues si lo fuera, el efecto que
produciría sería contrario al que se busca con la norma ibídem, la cual aspira
a que los proyectos con mensaje de urgencia se decidan rápidamente, y no a que
desaparezcan de la vida jurídica.
Las acusaciones por vicios procedimentales
deben referirse a asuntos claves, como la iniciativa o aquellos que
taxativamente establece el artículo 157 de la Carta para que un proyecto sea
ley.
b) Respecto al segundo cargo, estima que
según la tesis de los demandantes, frente a una iniciativa legislativa de
origen popular debe interrumpirse el trámite de los demás proyectos de ley
mientras se evacúa aquella, habida consideración de la urgencia que debe
imprimirse en su procedimiento.
A juicio de los intervinientes, esta es una
interpretación exagerada de los artículos 155 y 163 de la Carta, pues mal
pueden las irregularidades en que incurra el Congreso al tramitar un proyecto
surgido de la iniciativa popular, afectar la formación de otros. Cuando el
numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución atribuye a la Corte
Constitucional la atribución de declarar la inconstitucionalidad de una ley por
vicios de procedimiento, expresamente los refiere a su formación, esto es, al
trámite de la ley acusada y no al de otras, así estas sean de mayor
importancia.
c) En cuanto al cargo de la no acumulación de los tres
proyectos de ley que se relacionaban con la seguridad social, considera que el
no haber dispuesto su acumulación no los invalida, pues el artículo 157 de la
Carta reduce los requisitos de trámite indispensables para que un proyecto sea
ley, a que haya sido publicado oficialmente en la oportunidad debida, a que
haya sido aprobado en primer debate en las correspondientes comisiones y en
segundo debate en cada Cámara, y a que el Gobierno lo haya sancionado.
Respecto al argumento según el cual el
proyecto que se convirtió en la ley 100 de 1993 se debió acumular al proyecto
que cursaba simultáneamente sobre el Estatuto del Trabajo, señala que el
artículo 48 de la Constitución defirió esta materia al legislador ordinario,
por lo que lo único que es tema de dicho estatuto, es la garantía de la
seguridad social para los trabajadores, pero no necesariamente la regulación
íntegra del asunto.
d) Por último, manifiesta que la interpretación que se
da al artículo transitorio 57 de la Constitución es excesiva, pues se pretende
que por no haber elaborado esa Comisión dentro del plazo de 180 días que le
fijó la Carta, una propuesta para desarrollar las normas sobre seguridad
social, quedó privado el gobierno de toda iniciativa al respecto e impedido el
Congreso para tramitar proyectos diferentes de los que de ahí emanaran.
En su concepto, esa Comisión no cumplió su
propósito, pues la norma le fijó un término de 180 días que empezaron a
contarse a partir del 4 de julio de 1991 para elaborar la respectiva propuesta,
por lo que al no haberlo efectuado el Gobierno y el Congreso recuperaron la
plenitud de sus poderes.
VI.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Vice Procurador General de la
Nación, doctor Orlando Solano Barcenas, mediante oficio número 528 del 2 de
noviembre de 1994, envió a esta Corte dentro del término que señala el artículo
7o. del Decreto 2067 de 1991, el concepto de rigor en relación con la demanda
que se estudia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5
de la Constitución Política, solicitando: a) estarse a lo resuelto en la
sentencia No. C-408 de 1994, en cuanto a que el contenido de la Ley 100 de 1993
no corresponde ni debe hacer parte de una ley estatutaria; b) declarar la exequibilidad
de la ley, por cuanto en su tramitación no se desconoció lo dispuesto en los
artículos 155 y 57 transitorio de la Constitución Política.
Fundamenta su solicitud en las siguientes
razones:
a) En relación con el primer cargo, según el cual se
cuestiona la totalidad de la ley 100 por no haberse tramitado como ley
estatutaria, considera el señor Viceprocurador que como este asunto ya fue
definido por la Corte Constitucional en la sentencia No. C-408 de 1994, en la
que se declaró la exequibilidad de la ley, debe estarse a lo resuelto en la
mencionada providencia.
b) Respecto de la supuesta omisión al trámite
preferencial, que se le debió haber dado a la discusión del proyecto de ley No.
176 Cámara/92, de iniciativa popular atinente al Estatuto del Trabajo, estima
el representante del Ministerio Público que este cargo no debe prosperar, ya
que al analizar lo relacionado con el trámite preferencial -artículo 192 de la
Ley 5a. de 1992-, se observa que el proyecto de iniciativa popular exige ser
puesto en consideración del Congreso para merecer el trámite prioritario allí
regulado, lo que no sucedió con el citado proyecto.
En este sentido hace referencia a la
certificación expedida por el Secretario General de la Comisión Séptima
Constitucional Permanente del Senado de la República, quien señaló que el
proyecto de ley No. 176/92 se presentó en virtud de iniciativa ciudadana el 26
de noviembre de 1992, pero que debió archivarse ya que sus ponentes no
rindieron el correspondiente informe de ponencia. Así mismo, en relación con el
proyecto de ley No. 155/92, el Presidente de la República había solicitado
trámite de urgencia, lo cual determinó que los ponentes del proyecto de ley No.
176/92 no rindieran la ponencia respectiva.
En este sentido, señala que,
"Así las
cosas, como el proyecto No. 176 de 1992 no fue considerado por las células
legislativas y por ello fue archivado, no existía fundamento para aplicarle el
trámite preferencial establecido en el artículo 192 de la Ley 5a. de 1992, lo
cual pone de manifiesto la inconsistencia del cargo de la demanda en cuanto
hace a este aspecto".
....
"Ahora bien,
aún en el evento en que el proyecto de ley No. 176 de 1992 hubiera sido
presentado y considerado primero, y desconociendo este hecho se le hubiera dado
trámite prioritario al proyecto de ley No. 155, creemos que de configurarse un
vicio de inconstitucionalidad este por elemental lógica solo sería predicable
del proyecto de ley No. 176, y no tendría por qué afectar el proceso de
formación de Ley 100 de 1993".
c) En cuanto al cargo de no haberse acumulado para la
época de tramitación del proyecto de ley No. 155 de 1992, los proyectos Nos.
176 y 248 de 1992 sobre seguridad social que cursaban simultáneamente en el
Congreso, estima el señor Viceprocurador que es improcedente, ya que en la
formación de la Ley 100 de 1993 no era obligatorio acumular al proyecto No. 155
otras iniciativas, así estas observaran conexidad temática, pues al tenor de
los artículos 151 y 152 de la Ley 5a. de 1992, la acumulación legislativa es
una facultad del ponente inicial o de los Presidentes de las Cámaras en el
evento en que los proyectos cursen simultáneamente.
Sobre el particular, anota que en el
Congreso surgió la preocupación que suscita el cargo que se estudia, la cual
fue absuelta en el informe rendido acerca de la constitucionalidad del trámite
de tal proyecto, en el siguiente sentido:
"Al
tramitarse el Proyecto No. 155 no se dispuso que otra iniciativa le fuera
acumulada, ni por disposición de la Presidencia de la Comisión y menos aún por
el ponente o ponentes respectivos. Esta decisión podía adoptarse dado que el
Presidente de la Comisión, en sesiones conjuntas, no remitió los proyectos al
mismo ponente y tampoco indicó "la debida fundamentación", para
procederse a su acumulación, como lo ordena el inciso primero del artículo 158
del Congreso" (Cfr. Gaceta del Congreso No. 318, página 5).
d) En torno al cargo sobre la presunta infracción al
artículo 57 transitorio de la Constitución, considera el representante del
Ministerio Público que no está llamado a prosperar, toda vez que al examinar
las pruebas que reposan en el expediente D-612, queda en claro que el Gobierno
atendió el mandato contenido en el artículo ibídem.
En efecto, señala que si bien para la
Comisión de que trata dicha norma era obligatoria la formulación de una
propuesta sobre seguridad social, para el Gobierno la propuesta no tenía un
carácter obligatorio pues simple y llanamente constituía una base para la
elaboración del proyecto de ley correspondiente.
e) Finalmente, respecto a la presunta transgresión del
artículo 163 constitucional que se plantea en la demanda atinente al mensaje de
urgencia para los proyectos de ley, estima que como no hay concepto de la
violación en la demanda, ello lo releva de efectuar comentario alguno.
VII. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.
La competencia.
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la demanda formulada contra la Ley 100 de 1993, "por la cual se
crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones", de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral
4o. de la Carta Política, por cuanto se trata de una ley de la República.
Segunda.
Consideraciones Preliminares.
Observa la Corte que los cargos que se
formulan contra la Ley 100 de 1993, y cuya demanda ocupa el estudio de esta
Sala Plena, tienen distinto fundamento, por lo que se hace preciso abordar el
análisis de constitucionalidad por separado, a saber: a) la
inconstitucionalidad de la ley por no haberse tramitado como ley estatutaria; b)
el no dársele prelación para la época en que se tramitaba el proyecto de
ley No. 155/92, al estudio del proyecto de ley No. 176/92 de iniciativa popular
sobre el Estatuto del Trabajo; c) la no acumulación de los dos proyectos
que sobre seguridad social cursaban simultáneamente en el Congreso de la República,
al No. 155/92, tal como lo ordenan los artículos 151 y 152 de la Ley 5a. de
1992, y d) no haber tenido en cuenta el Gobierno al presentar el
proyecto de ley No. 155 de 1992, las propuestas concertadas de la Comisión de
Seguridad Social, creada con fundamento en el artículo 57 transitorio de la
Constitución, y con base en las cuales debía prepararse el proyecto de ley
sobre la materia.
Con base en lo anterior, entra la Corte a
efectuar el análisis de los cargos enunciados.
Tercera. Examen de los Cargos.
Primer Cargo: Violación de la Constitución -artículo 152- por no
haberse tramitado la Ley 100 de 1993 como ley estatutaria.
*
De la Cosa Juzgada Constitucional Relativa.
1.1 En relación con el primer cargo que formulan los
demandantes en cuanto a que la Ley 100 de 1993 debió haber sido objeto de una
ley estatutaria por regular y desarrollar un derecho constitucional fundamental
como lo es el de la seguridad social, debe indicarse que sobre el particular,
ya se pronunció esta Corporación mediante providencia No. C-408 de septiembre
15 de 1994, MP. Dr. Fabio Morón Diaz, declarando la exequibilidad de la Ley 100
de 1993, impugnada con fundamento en el mismo cargo que se presenta en esta
demanda.
En dicha sentencia, la Corporación sostuvo:
"Es claro
para la Corte que esta normatividad sobre la seguridad social, no debe ser
objeto de reglamentación mediante la vía legal exceptiva de las leyes
estatutarias por no corresponder a los elementos de derechos fundamentales
que quiso el constituyente someter a dicha categoría legal, por tratarse de
elementos de tipo asistencial que provienen, en oportunidades, de la existencia
de una relación laboral, y en otras, de la simple participación en el cuerpo
social, y derechos gratuitos en oportunidades y onerosos en la mayoría de los
casos. La gratuidad, no puede entenderse, en los titulares de estos derechos,
como un ingrediente que pueda mutar la naturaleza de los mismos para
transformarlos en derechos fundamentales; pues no son más que desarrollos de
contenidos propios del Estado social de derecho. Y así lo declarará esta Corte,
rechazando el cargo por razones de forma, planteado en la demanda contra la
ley 100, según el cual los contenidos de ésta imponían su expedición mediante
el trámite de leyes estatutarias" (negrillas fuera de texto).
Teniendo en cuenta
que en la providencia citada tan sólo se hizo referencia a un aspecto concreto,
que versa sobre el examen de constitucionalidad de la ley acusada por vicios de
forma -en cuanto a no haberse tramitado y expedido como ley estatutaria-, la
cosa juzgada que se consignó en dicho proceso no es absoluta, por cuanto el
estudio respectivo no cobijó la totalidad de los motivos de acusación en
relación con la ley acusada y el ordenamiento constitucional.
En tal virtud, el
fallo en este caso tiene un alcance limitado, permitiendo un pronunciamiento de
la Corte sobre otros aspectos no analizados en su oportunidad -como lo son los
demás cargos que formulan los demandantes de carácter procedimental-.
Este ha sido el
criterio que la Corporación ha sostenido en situaciones similares a la que en
esta ocasión se plantea. Al respecto, se ha indicado:
"Frente a un
juicio de constitucionalidad respecto de una determinada norma es necesario
diferenciar tres situaciones: (...)
"La
segunda situación se presenta cuando se ha declarado exequible o inexequible
una norma con fundamento en determinados cargos y es acusada posteriormente con
base en cargos distintos, o por infracción de normas diferentes del mismo texto
constitucional.
"En estos
casos el efecto de la cosa juzgada absoluta se extiende a las consideraciones
específicas de cada fallo. Son éstos, pues, los elementos fundamentales para determinar en cada
caso el alcance del estudio realizado por el fallador, frente a los artículos
constitucionales que estime pertinentes, para la dilucidación del acuerdo o
contradicción de la norma estudiada con los preceptos de la Carta. A contrario
sensu, la cosa juzgada no cobija aquellos aspectos eventualmente relevantes
en el juicio de constitucionalidad que no fueron objeto de estudio, ni
mencionados en ninguna parte por el fallador.
......"
(Sentencia Corte Constitucional, expediente D-138 MP: Dr. Ciro Angarita Barón)1 (negrillas fuera de texto).
1.2 Lo antes expuesto permite inferir, como ya se anotó,
que auncuando la ley acusada -Ley 100 de 1993- ha sido declarada exequible por
esta Corporación en la sentencia citada, corresponde a la Corte Constitucional
pronunciarse acerca de los otros cargos que se formulan en la demanda de la
referencia en su contra, por cuanto la cosa juzgada solamente cobija el primer
cargo, no extendiéndose a los demás, cuyo estudio entra la Sala a efectuar a continuación.
Para concluir, en la precitada providencia,
se indicó en el numeral primero de la parte resolutiva:
"Declarar
exequible la Ley 100 de 1993, en cuanto no era necesario que el Congreso le
diera el trámite de ley estatutaria" (negrillas fuera de texto).
Segundo Cargo: De la presunta omisión al
trámite preferencial.
2.1 Los demandantes formulan un segundo cargo por razones
de forma, consistente en la "presunta" violación de los artículos 155
y 163 de la Constitución Política, así como de la Ley 5a. de 1992, pues según
ellos, existiendo un proyecto de ley -el No. 176 Cámara de 1992, relativo al
Estatuto del Trabajo- de iniciativa popular, "debió suspenderse" la
tramitación del proyecto de ley No. 155/92, para darle preferencia a la
discusión del proyecto No. 176.
2.2 Estima la Corte que este cargo no prospera a la luz de
la normatividad constitucional, por las siguientes razones:
En primer lugar, el proyecto de ley No. 155
de 1992 fue presentado por el Gobierno Nacional a través del señor Ministro del
Trabajo y Seguridad Social el día 29 de septiembre de 1992, siendo tramitado y
aprobado por el Congreso de la República de conformidad con el procedimiento
establecido para ese tipo de proyectos -arts. 157 y siguientes de la CP-. Una
vez sancionado por el Presidente de la República y efectuada su promulgación,
se convirtió en la Ley 100 de 1993.
2.3 Como lo sostuvieron acertadamente los ciudadanos
intervinientes dentro del presente proceso, los vicios de procedimiento
alegados por no habérsele dado trámite preferencial al proyecto de ley No.
176/92, sólo deben predicarse respecto del proyecto de ley correspondiente sin
que se afecten otros proyectos, teniendo en cuenta que el trámite de cada
proyecto es autónomo.
2.4 A juicio de la Corte, la interpretación de los
demandantes en relación con el trámite preferencial, no se ajusta al
ordenamiento constitucional y legal del procedimiento de formación de las
leyes, pues las irregularidades en que se incurra o que surjan en la discusión
y aprobación de un proyecto de ley no pueden afectar otros proyectos de ley,
sino que únicamente son predicables para el mismo.
Por lo tanto, cuando los demandantes
señalan que se violó la Constitución y el Reglamento del Congreso -Ley 5a. de
1992- por no darle trámite preferencial al proyecto de ley No. 176 de 1992, la
acusación y los cargos que se presentan deben estar dirigidos exclusivamente
contra el procedimiento de formación de dicho proyecto y no contra los demás,
como lo pretenden en relación con el No. 155/92.
De conformidad con lo anterior, es claro
para la Corte que el argumento de los actores no es procedente, ya que la
presunta irregularidad alegada en relación con el proyecto de ley No. 176/92 no
es extensible al proyecto de ley No. 155/92, pues como se indicó en
precedencia, los vicios de procedimiento en la formación de una ley sólo deben
predicarse respecto de ésta y no de otras.
2.5 Finalmente, cabe agregar a lo expuesto la observación
que sobre el particular hace el señor Viceprocurador General de la Nación,
quien señala:
"(...) como
el proyecto de ley No. 176 de 1992 no fue considerado por las células
legislativas y por ello fue archivado, no existía fundamento para aplicarle el
trámite preferencial establecido en el artículo 192 de la Ley 5a. de 1992, lo
cual pone de manifiesto la inconsistencia del cargo de la demanda en cuanto
hace a este aspecto".
Y concluye:
"Ahora bien,
aún en el evento en que el proyecto de ley No. 176 de 1992 hubiera sido
presentado y considerado primero, y desconociendo este hecho se le hubiera dado
trámite prioritario al proyecto de ley No. 155, creemos que de configurarse un
vicio de inconstitucionalidad este por elemental lógica sólo sería predicable
del proyecto de ley No. 176, y no tendría por qué afectar el proceso de
formación de la Ley 100 de 1993".
En virtud a lo anterior, encuentra la Corte
infundados los argumentos de los demandantes, por lo que el cargo alegado no ha
de prosperar.
Tercer Cargo: Desconocimiento del Congreso de su obligación de
acumular los proyectos de ley que cursen simultáneamente y que se refieran al
mismo tema.
3.1 En la demanda se formula un tercer cargo por razones
de forma, consistente en la violación de los artículos 53 y 157 de la
Constitución Política, así como de los artículos 151 y 152 de la Ley 5a. de
1992, por cuanto a juicio de los actores, se desconoció la obligación que la
Carta impone al Congreso de acumular los proyectos de ley que cursen
simultáneamente en dicha corporación legislativa, en este caso, los proyectos
de ley Nos. 155, 176 y 248 de 1992.
Consideran los demandantes que el Congreso
con grave violación de la Constitución, optó por sólo dar trámite al proyecto
de ley No. 155 de 1992, que luego se convirtió en la Ley 100 de 1993.
Igualmente, señalan que se infringió el artículo 53 de la Constitución
Política, pues esta disposición impone al legislador el deber de que a través
de una ley estatutaria se expida el Estatuto del Trabajo que debe regular entre
otros temas, el relativo a la seguridad social. Por ello, en su criterio era
forzoso que se acumularan los mencionados proyectos de ley, los cuales versaban
sobre la misma materia y cursaban en forma simultánea en el Congreso.
3.2 Los tres proyectos a que aluden los actores, se
refieren a los siguientes temas:
a)
El proyecto de ley No. 155 de 1992,
presentado por el Gobierno Nacional el 29 de septiembre del mismo año,
referente al tema de la seguridad social.
b)
El proyecto de ley No. 176 de 1992, que
tuvo iniciativa popular, presentado el 26 de noviembre del mismo año,
denominado "Estatuto del Trabajo".
c)
El proyecto de ley No.
248 de 1992, presentado el 15 de diciembre de 1992, por iniciativa
parlamentaria, sobre seguridad social.
3.3 de conformidad con el artículo 157 de la Carta
Política, se establecen cuatro requisitos indispensables para que un proyecto
sea ley, a saber: 1) la publicación oficial por el Congreso antes de
darle curso en la comisión respectiva; 2) la aprobación en primer debate
en las comisiones permanentes de cada Cámara; 3) la aprobación en
segundo debate en cada Cámara, y 4) la sanción del Gobierno.
Por lo tanto, según lo dispuesto en la
norma superior mencionada, allí no se hace referencia alguna a la acumulación
legislativa como un requisito sine qua non para el trámite y aprobación
de un proyecto de ley.
3.4 No obstante, teniendo en cuenta que los citados
proyectos de ley cursaron en forma simultánea en el Congreso, a falta de norma
constitucional que lo indique en forma expresa, son los artículos 151 y 152 de
la Ley 5a. de 1992, relacionados con el tema de la acumulación legislativa.
Dichas disposiciones señalan:
"Artículo
151. Cuando a una
Comisión llegare un proyecto de ley que se refiera al mismo tema de un proyecto
que esté en trámite, el Presidente lo remitirá, con la debida fundamentación al
ponente inicial para que proceda a su acumulación, si no ha sido aún presentado
el informe respectivo. Sólo podrán acumularse los proyectos en primer
debate".
Artículo 152.
Los proyectos
presentados en las Cámaras sobre la misma materia, que cursen simultáneamente podrán
acumularse por decisión de sus Presidentes y siempre que no haya sido
presentada ponencia para primer debate..." (negrilla fuera de texto)
Así pues, se establece la acumulación
legislativa de proyectos como una facultad o atribución potestativa en cabeza
de los ponentes "iniciales", de los presidentes de las comisiones y
de las Cámaras, y no como una obligación impuesta a éstos por la Constitución
ni por la ley.
3.5 En virtud a lo anterior, es claro para la Corte que no
es procedente el cargo formulado por los demandantes respecto a la presunta
violación de los artículos 53 y 157 de la Constitución Política en el trámite
del proyecto de ley No. 155 de 1992, por cuanto la acumulación legislativa no
sólo no constituye uno de los presupuestos esenciales en el proceso de
formación de una ley -artículo 157 CP.-, sino que además las normas de la Ley
5a. de 1992 -artículos 151 y 152- que se refieren a la materia, la consagran
como una facultad potestativa del ponente inicial o de los presidentes de las
Cámaras o si se reúne el presupuesto fundamental, de que o bien los proyectos
que se pretendan acumular estén en trámite o que cursen en forma simultánea,
siempre y cuando no se haya rendido el informe respectivo por parte del ponente
inicial, o no se hubiese presentado ponencia para primer debate.
3.6 Finalmente, la Sala está de acuerdo con la anotación
que el señor Viceprocurador General de la Nación hace en cuanto al trámite del
proyecto de ley No. 155 de 1992, en los siguientes términos:
"Valga
comentar en este lugar, que la misma inquietud de los accionantes también
suscitó la preocupación del Congreso cuando se adelantaba la discusión del
proyecto de ley No. 155, que fue absuelta en el informe sobre la
constitucionalidad del trámite de tal proyecto en los siguientes términos:
"Al
tramitarse el proyecto No. 155 no se dispuso que otra iniciativa le fuera
acumulada, ni por discusión de la Presidencia de la Comisión y menos aún por el
ponente o ponentes respectivos. Esta decisión podía adoptarse dado que el
Presidente de la Comisión, en sesiones conjuntas, no remitió los proyectos al mismo ponente y
tampoco indicó 'la debida fundamentación', para procederse a su acumulación,
como lo ordena el inciso primero del artículo 158 (sic) del Congreso (Cfr.
Gaceta del Congreso No. 318, página 5)" (negrillas fuera de texto).
Por lo tanto, siendo claro que en la
formación de la Ley 100 de 1993 no era obligatoria la acumulación del proyecto
de ley No. 155/92 con otras iniciativas -proyectos Nos. 176 y 248 de 1992-, no
se configura el alegado vicio de procedimiento en la tramitación y aprobación
de la citada ley. Así pues, no prospera el cargo formulado.
Cuarto Cargo: La presunta infracción al artículo 57 Transitorio de la
Constitución.
4.1 Estiman los demandantes en su líbelo, que en la
aprobación y trámite del proyecto de ley No. 155/92, que se convirtió en la Ley
100 de 1993, se violó el artículo 57 transitorio de la Carta Política, ya que
el Gobierno al presentar el proyecto de ley ante el Congreso para su discusión
y aprobación no tuvo en cuenta las propuestas formuladas por la Comisión de
Seguridad Social, creada por el artículo ibídem, las cuales reunían las
aspiraciones de los sectores sociales.
4.2 La citada Comisión, integrada por representantes del
Gobierno, los sindicatos, los gremios económicos, los movimientos políticos y
sociales, los campesinos y los trabajadores informales, es el escenario que
consagró el constituyente de 1991 como el instrumento diseñado para elaborar
una propuesta que desarrollara las normas constitucionales sobre seguridad
social, la cual serviría de base al Gobierno para la preparación de los
proyectos de ley que sobre la materia debería presentar a consideración del
Congreso.
Allí se pretendía que los intereses de tipo
laboral y concretamente los de seguridad social se tuviesen en cuenta, de
manera que se pudiera llegar a una propuesta unificada que sirviera de sustento
al Gobierno para la presentación del proyecto de ley sobre la materia.
4.3 No puede entenderse, como lo pretenden los actores,
que las propuestas concertadas de la Comisión de Seguridad Social creada en
virtud del artículo 57 transitorio de la Carta, tengan un carácter obligatorio
o imperativo para el Gobierno Nacional.
Para la Corte es clara la norma en cuanto a
que las propuestas de la Comisión no tienen carácter obligatorio, pues la
disposición mencionada no se lo atribuye. Tampoco significa que si no se
elaboraba la propuesta dentro del término de los ciento ochenta (180) días de
que trata la norma en comento, el Gobierno quedara impedido para presentar el
proyecto de ley sobre la materia. La iniciativa radica en el Gobierno quien
está constitucionalmente habilitado para presentar a consideración del Congreso
los proyectos de ley sobre seguridad social, no obstante la cual, la Comisión
"podrá presentar una propuesta que le sirva de base al Gobierno en la
elaboración de su proyecto".
4.4 Debe resaltar en este punto la Corte, que contrario de
lo que afirman los actores en su líbelo, respecto al hecho de que el Gobierno
no tuvo en cuenta al momento de presentar el proyecto de ley sobre seguridad
social las propuestas formuladas por la Comisión sobre Seguridad Social, el
señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, mediante certificación fechada 20
de junio de 1994, remitida al despacho del Magistrado Ponente, señaló en
relación con este aspecto, lo siguiente:
"... me
permito informar acerca de la Comisión sobre Seguridad Social de que trata el
artículo 57 Transitorio de la Constitución:
...
2. La Comisión
sesionó a partir del día 24 de septiembre de 1991 hasta el día 21 de enero de
1992.
3. Como
conclusión de su trabajo, la mencionada Comisión elaboró a través de
sub-comisiones, cuatro (4) memorandos con las respectivas propuestas.
4.
Posteriormente, el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social presentó el
proyecto de ley por el cual se crea el Sistema de Ahorro Pensional...,
distinguido con el No. 155 de 1992, teniendo en cuenta varias de las
conclusiones de la Comisión de que trata el artículo transitorio 57 de la
Constitución" (negrillas fuera de texto).
4.5 Como lo indica claramente la norma superior, a la
Comisión le correspondía "elaborar una propuesta que desarrolle normas
sobre seguridad social". Propuesta que en los términos del Diccionario de
la Lengua de la Real Academia Española, consiste en la "acción y efecto de
proponer", es decir, "manifestar con razones una cosa para
conocimiento de uno, o para inducirle a adoptarla", de donde se deduce que
al hablar de "propuesta", se entiende que se trata simplemente de una
manifestación o invitación, mas no de una obligación de hacer, como lo
entienden los demandantes.
Como lo advirtió el señor Viceprocurador
General de la Nación en su concepto fiscal, si bien para la Comisión era
obligatoria la formulación de una propuesta sobre seguridad social, para el
Gobierno la propuesta no tenía carácter obligatorio, "pues sólo constituía
una base para la elaboración del proyecto de ley correspondiente".
En virtud a lo anterior, estima la Corte
que el cargo no prospera.
Quinto Cargo: Transgresión del artículo 163 de la Constitución.
Inhibición por no señalar el concepto de la violación.
Finalmente, los demandantes consideran que
se violó en la aprobación de la Ley 100 de 1993, el artículo 163 de la Carta
Política, así como el artículo 191 de la Ley 5a. de 1992, los cuales preven los
trámites que deben surtir los proyectos de ley cuando se ha solicitado respecto
de ellos trámite de urgencia por el Presidente de la República.
Teniendo en cuenta que los actores no
concretan el cargo ni señalan el concepto de la violación en la demanda, la
Corte se declarará inhibida para fallar, de acuerdo con la jurisprudencia de la
Corporación.
Cuarta.
Conclusión.
Por las razones expuestas, teniendo presente
que la ley acusada -Ley 100 de 1993, "por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones"- no viola el
ordenamiento superior de acuerdo a los cargos formulados por los demandantes,
habrá de declararse su exequibilidad, como se ordenará en la parte resolutiva
de esta providencia.
VIII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Viceprocurador General de
la Nación, y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991,
administrando justicia
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
R E S U E L V E :
PRIMERO: Declarar exequible la Ley 100 de 1993, "por medio de la
cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras
disposiciones", por cuanto en su tramitación no se desconoció lo dispuesto
en los artículos 155, 157, 163 y 57 Transitorio de la Constitución Política.
SEGUNDO: Estése a lo resuelto en la sentencia No. C-408 de 15 de
septiembre de 1994, donde se declaró exequible la Ley 100 de 1993, "en
cuanto no era necesario que el Congreso le diera el trámite de ley
estatutaria".
TERCERO: Inhibirse de fallar en relación con la violación por
parte de la Ley 100 de 1993 al artículo 163 de la Carta Política, por las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr. Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No.
C-170 de 1993. MP. Fabio Morón Diaz. |
661 | C-073-95
Sentencia No. C-073/95
Sentencia
No. C-073/95
CONVENIO
INTERNACIONAL/PRINCIPIO DE AUTODETERMINANCION DE LOS PUEBLOS/RECURSOS NATURALES-Protección
Los
términos del convenio, en lo que atañe a los compromisos sobre adopción de
políticas nacionales o regionales, no violan el principio de autodeterminación
de los pueblos que es fundamento de las relaciones exteriores del país
refuerzan el mandato constitucional que ordena al Estado planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales (CP art. 80). De otra parte, uno de
los objetivos de la educación del colombiano es, precisamente, una formación
para la protección del medio ambiente.
CONVENCION
SOBRE EL SISTEMA CLIMATICO-Mecanismos de financiación
Los
recursos económicos destinados a la sustitución de prácticas y procedimientos
con efectos negativos sobre el sistema climático, mediante la transferencia de
tecnologías ambientalmente sanas, por lo general proceden de países desarrollados.
Por su parte, los países en desarrollo que pueden verse favorecidos con estos
ingresos gozan de representación equitativa y equilibrada, dentro de un sistema
de dirección transparente. A juicio de la Corte, este mecanismo en nada resulta
lesivo de los intereses nacionales ni de las disposiciones constitucionales.
CONVENCION
SOBRE EL SISTEMA CLIMATICO-Confidencialidad de informaciones
La
convención deja a salvo la posibilidad de que los países parte cataloguen como
confidencial la información que suministren, de manera que la secretaría la
proteja en el proceso de compilación y transmisión. A los países en desarrollo
se les resguarda la posibilidad de proponer voluntariamente proyectos para la
financiación de la reducción de emisiones y del incremento de la absorción de
gases de efecto invernadero. La inconveniencia para la economía del país, al
tener que dar a conocer a otros países el estado del parque industrial,
mediante la publicidad de los inventarios sobre emisiones antropogénicas, en la
práctica es inexistente, ya que la convención faculta a los países parte a
mantener la confidencialidad de ciertas informaciones, así como a administrar
la implementación progresiva de proyectos de transformación tecnológica con
miras a controlar y reducir los efectos adversos del cambio climático.
CONVENCION
INTERNACIONAL SOBRE CAMBIO CLIMATICO-Solución de conflictos
La
determinación de los mecanismos para la resolución de controversias que puedan
surgir de la interpretación y aplicación de la Convención, es una medida
necesaria para la efectividad de los compromisos contraídos por los países
parte, que busca la consecución pacífica de los objetivos de la convención, la
cual está acorde con los principios del derecho internacional aceptados por
Colombia, entre ellos la resolución pacífica de las controversias.
REF:
Expediente L.A.T.-037
Revisión
constitucional de la Ley 164 del 27 de octubre de 1994, "por la cual se
aprueba la "Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático",
hecha en Nueva York el 9 de mayo de 1992.
Magistrado
Ponente:
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe
de Bogotá, D.C., Febrero veintitrés (23) de mil novecientos noventa y cinco
(1995)
Aprobado
por Acta Nº 06
La Sala
Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Jorge Arango Mejía
y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz,
Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el
proceso de revisión de constitucionalidad de la Ley 164 del 27 de octubre de
1994, "por la cual se aprueba la "Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático", hecha en Nueva York el 9 de mayo de
1992".
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
LEY 164 1993
(Octubre 27 de 1994)
"Por la cual se aprueba la
"Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático",
hecha en Nueva York el 9 de mayo de 1992"
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
Visto
el texto de la "Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático", hecha en Nueva York el 9 de mayo de 1992.
CONVENCION MARCO DE LAS
NACIONES UNIDAS SOBRE EL CAMBIO CLIMATICO
Las
Partes en la presente Convención,
Reconociendo
que los cambios del clima de la Tierra y sus efectos adversos son una
preocupación común de toda la humanidad,
Preocupadas
porque las actividades humanas han ido aumentado sustancialmente las
concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera, y porque ese
aumento intensifica el efecto invernadero natural, lo cual dará como resultado,
en promedio, un calentamiento adicional de la superficie y la atmósfera de la
Tierra y puede afectar adversamente a los ecosistemas naturales y a la
humanidad.
Tomando
nota de que, tanto históricamente como en la actualidad, la mayor parte de
las emisiones de gases de efecto invernadero del mundo, han tenido su origen en
los países desarrollados, que las emisiones per cápita en los países en
desarrollo son todavía relativamente reducidas y que la proporción del total de
emisiones originada en esos países aumentará para permitirles satisfacer a sus
necesidades sociales y de desarrollo.
Conscientes
de la función y la importancia de los sumideros y los depósitos naturales de
gases de efecto invernadero para los ecosistemas terrestres y marinos.
Tomando
nota de que hay muchos elementos de incertidumbre en las predicciones del
cambio climático, particularmente en lo que respecta a su distribución
cronológica, su magnitud y sus características regionales.
Reconociendo
que la naturaleza mundial del cambio climático requiere la cooperación más
amplia posible de todos los países y su participación en una respuesta
internacional efectiva y apropiada, de conformidad con sus responsabilidades
comunes pero diferenciadas, sus capacidades respectivas y sus condiciones
sociales y económicas.
Recordando
las disposiciones pertinentes de la Declaración de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Humano, aprobada en Estocolmo el 16 de junio de
1972,
Recordando
también que los Estados, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y
los principios del derecho internacional, tienen el derecho soberano de
explotar sus propios recursos conforme a sus propias políticas ambientales y de
desarrollo, y la responsabilidad de velar por que las actividades que se
realicen dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daño al medio
ambiente de otros Estados ni de zonas que estén fuera de los límites de la
jurisdicción nacional.
Reafirmando
el principio de la soberanía de los Estados en la cooperación internacional
para hacer frente al cambio climático.
Reconociendo
que los Estados deberían promulgar leyes ambientales eficaces, que las normas,
los objetivos de gestión y las prioridades ambientales deberían reflejar el
contexto ambiental y de desarrollo al que se aplican, y que las normas
aplicadas por algunos países pueden ser inadecuadas y representar un costo
económico y social injustificado para otros países, en particular los países en
desarrollo.
Recordando
las disposiciones de la resolución 44/228 de la Asamblea General, de 22 de
diciembre de 1989, relativa a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Medio Ambiente y el Desarrollo, y las resoluciones 43/53, de 6 de diciembre de
1988. 44/207, de 22 de diciembre de 1989, 45/212, de 21 de diciembre de 1990, y
46/169, de 19 de diciembre de 1991, relativas a la protección del clima mundial
para las generaciones presentes y futuras.
Recordando
también las disposiciones de la resolución 44/206 de la Asamblea General,
de 22 de diciembre de 1989, relativa a los posibles efectos adversos del
ascenso del nivel del mar sobre las islas y las zonas costeras, especialmente
las zonas costeras bajas, y las disposiciones pertinentes de la resolución
44/172 de la Asamblea General, de 19 de diciembre de 1989, relativa a la
ejecución del Plan de Acción para combatir la desertificación.
Recordando
además la Convención de Viena para la Protección de la Capa de Ozono, de
1985, y el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa
de ozono, de 1987, ajustado y enmendado el 29 de junio de 1990.
Tomando
nota de la Declaración Ministerial de la Segunda Conferencia Mundial sobre
el Clima, aprobada el 7 de noviembre de 1990.
Conscientes
de la valiosa labor analítica que sobre el cambio climático llevan a cabo
muchos Estados y de la importante contribución de la Organización Meteorológica
Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y otros
órganos, organizaciones y organismos del sistema de las Naciones Unidas, así
como de otros organismos internacionales e intergubernamentales, al intercambio
de los resultados de la investigación científica y a la coordinación de esa
investigación.
Reconociendo
que las medidas necesarias para entender el cambio climático y hacerle frente
alcanzarán su máxima eficacia en los planos ambiental, social y económico si se
basan en las consideraciones pertinentes de orden científico, técnico y
económico y se reevalúan continuamente a la luz de los nuevos descubrimientos
en la materia.
Reconociendo
también que diversas medidas para hacer frente al cambio climático pueden
justificarse económicamente por sí mismas y pueden ayudar también a resolver
otros problemas ambientales.
Reconociendo
también la necesidad de que los países desarrollados actúen de inmediato de
manera flexible sobre la base de prioridades claras, como primer paso hacia
estrategias de respuesta integral en los planos mundial, nacional y, cuando así
se convenga, regional, que tomen en cuenta todos los gases de efecto invernadero,
con la debida consideración a sus contribuciones relativas a la intensificación
del efecto de invernadero.
Reconociendo
además que los países de baja altitud y otros países insulares pequeños,
los países con zonas costeras bajas, zonas áridas y semiáridas, o zonas
expuestas a inundaciones, sequía y desertificación, y los países en desarrollo
con ecosistemas montañosos frágiles, son particularmente vulnerables a los
efectos adversos del cambio climático.
Reconociendo
las dificultades especiales de aquellos países, especialmente países en
desarrollo, cuyas economías dependen particularmente de la producción, el uso y
la exportación de combustibles fósiles, como consecuencia de las medidas
adoptadas para limitar las emisiones de gases de efecto invernadero.
Afirmando
que las respuestas al cambio climático deberían coordinarse de manera integrada
con el desarrollo social y económico con miras a evitar efectos adversos sobre
este último, teniendo plenamente en cuenta las necesidades prioritarias legítimas
de los países en desarrollo para el logro de un crecimiento económico sostenido
y la erradicación de la pobreza.
Reconociendo
que todos los países, especialmente los países en desarrollo, necesitan
tener acceso a los recursos necesarios para lograr un desarrollo económico y
social sostenible, y que los países en desarrollo, para avanzar hacia esa meta,
necesitarán aumentar su consumo de energía, tomando en cuenta las posibilidades
de lograr una mayor eficiencia energética y de controlar las emisiones de gases
de efecto invernadero en general, entre otras cosas mediante la aplicación de
nuevas tecnologías en condiciones que hagan que esa aplicación sea económica y
socialmente beneficiosa.
Decididas
a proteger el sistema climático para las generaciones presentes y futuras.
Han
convenido en lo siguiente:
Artículo 1
DEFINICIONES*
Para los
efectos de la presente Convención:
1. Por
“efectos adversos del cambio climático” se entiende los cambios en el medio
ambiente físico o en la biota resultantes del cambio climático que tienen
efectos nocivos significativos en la composición, la capacidad de recuperación
o la productividad de los ecosistemas naturales o sujetos a ordenación, o en el
funcionamiento de los sistemas socioeconómicos, o en la salud y el bienestar
humanos.
2. Por
“cambio climático” se entiende un cambio de clima atribuido directa o
indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera
mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante
períodos de tiempo comparables.
3. Por
“sistema climático” se entiende la totalidad de la atmósfera, la hidrosfera, la
biosfera y la geosfera, y sus interacciones.
4. Por
“emisiones” se entiende la liberación de gases de efecto invernadero o sus
precursores en la atmósfera en un área y un período de tiempo especificados.
5. Por
“gases de efecto invernadero” se entiende aquellos componentes gaseosos de la
atmósfera, tanto naturales como antropógenos, que absorben y reemiten
radicación infrarroja.
6. Por
“organización regional de integración económica” se entiende una organización
constituida por los Estados soberanos de una región determinada que tiene
competencia respecto de los asuntos que se rigen por la presente Convención o
sus protocolos y que ha sido debidamente autorizada, de conformidad con sus
procedimientos internos, para firmar, ratificar, aceptar y aprobar los
instrumentos correspondientes, o adherirse a ellos.
7. Por
“depósito” se entiende uno o más componentes del sistema climático en que está
almacenado un gas de efecto invernadero o un precursor de un gas de efecto
invernadero.
8.
Por “sumidero” se entiende cualquier proceso, actividad o mecanismo que absorbe
un gas de efecto invernadero, un aerosol o un precursor de un gas de efecto
invernadero de la atmósfera.
9. Por
“fuente” se entiende cualquier proceso o actividad que libera un gas de
invernadero, un aerosol o un precursor de un gas de invernadero en la
atmósfera.
Artículo 2
OBJETIVO
El
objetivo último de la presente Convención y de todo instrumento jurídico conexo
que adopte la Conferencia de las Partes, es lograr, de conformidad con las
disposiciones pertinentes de la Convención, la estabilización de las
concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que
impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. Ese
nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas
se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de
alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de
manera sostenible.
Artículo 3
PRINCIPIOS
Las
Partes, en las medidas que adopten para lograr el objetivo de la Convención y
aplicar sus disposiciones, se guiarán, entre otras cosas, por lo siguiente:
1. Las
Partes deberían proteger el sistema climático en beneficio de las generaciones
presentes y futuras, sobre la base de la equidad y de conformidad con sus
responsabilidades comunes pero diferenciadas y sus respectivas capacidades. En
consecuencia, las Partes que son países desarrollados deberían tomar la
iniciativa en lo que respecta a combatir el cambio climático y sus efectos
adversos.
2.
Deberían tomarse plenamente en cuenta las necesidades específicas y las
circunstancias especiales de las Partes que son países en desarrollo,
especialmente aquéllas que son particularmente vulnerables a los efectos
adversos del cambio climático, y las de aquéllas Partes, especialmente las
Partes que son países en desarrollo que tendrían que soportar una carga anormal
o desproporcionada en virtud de la Convención.
3. Las
partes deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al
mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando
haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la falta de
total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, tomando en
cuenta que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático
deberían ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficios
mundiales al menor costo posible. A tal fin, esas políticas y medidas deberían
tener en cuenta los distintos contextos socioeconómicos, ser integrales,
incluir todas las fuentes, sumideros y depósitos pertinentes de gases de efecto
invernadero y abarcar todos los sectores económicos. Los esfuerzos para hacer
frente al cambio climático pueden llevarse a cabo en cooperación entre las Partes
interesadas.
4. Las
Partes tienen derecho al desarrollo sostenible y deberían promoverlo. Las
políticas y medidas para proteger el sistema climático contra el cambio
inducido por el ser humano deberían ser apropiadas para las condiciones
específicas de cada una de las Partes y estar integradas en los programas
nacionales de desarrollo, tomando en cuenta que el crecimiento económico es
esencial para la adopción de medidas encaminadas a hacer frente al cambio
climático.
5. Las
Partes deberían cooperar en la promoción de un sistema económico internacional
abierto y propicio que condujera al crecimiento económico y desarrollo
sostenibles de todas las Partes, particularmente de las Partes que son países
en desarrollo, permitiéndoles de ese modo hacer frente en mejor forma a los
problemas del cambio climático. Las medidas adoptadas para combatir el cambio
climático, incluidas las unilaterales, no deberían constituir un medio de
discriminación arbitraria o injustificable ni una restricción encubierta al comercio
internacional.
Artículo 4
COMPROMISOS
1. Todas las Partes,
teniendo en cuenta sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y el
carácter específico de sus prioridades nacionales y regionales de desarrollo,
de sus objetivos y de sus circunstancias deberán:
a)
Elaborar, actualizar periódicamente, publicar y facilitar a la Conferencia de
las Partes, de conformidad con el artículo 12, inventarios nacionales de las
emisiones antropógenas por las fuentes y de la absorción por los sumideros de
todos los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de
Montreal, utilizando metodologías comparables que habrán de ser acordadas por
la Conferencia de las Partes;
b)
Formular, aplicar, publicar y actualizar regularmente programas nacionales y,
según proceda, regionales, que contengan medidas orientadas a mitigar el cambio
climático, tomando en cuenta las emisiones antropógenas por las fuentes y la
absorción por los sumideros de todos los gases de efecto invernadero no
controlados por el Protocolo de Montreal, y medidas para facilitar la
adaptación adecuada al cambio climático;
c)
Promover y apoyar con su cooperación el desarrollo, la aplicación y la
difusión, incluida la transferencia de tecnologías, prácticas y procesos que
controlen, reduzcan o prevengan las emisiones antropógenas de gases de efecto
invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal en todos los sectores
pertinentes, entre ellos la energía, el transporte, la industria, la
agricultura, la silvicultura y la gestión de desechos;
d)
Promover la gestión sostenible y promover y apoyar con su cooperación la
conservación y el reforzamiento, según proceda, de los sumideros y depósitos de
todos los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de
Montreal, inclusive la biomasa, los bosques y los océanos, así como otros
ecosistemas terrestres, costeros y marinos;
e)
Cooperar en los preparativos para la adaptación a los impactos del cambio
climático, desarrollar y elaborar planes apropiados e integrados para la
ordenación de las zonas costeras, los recursos hídricos y la agricultura, y
para la protección y rehabilitación de las zonas, particularmente de Africa,
afectadas por la sequía y la desertificación, así como por las inundaciones;
f)
Tener en cuenta, en la medida de lo posible, las consideraciones relativas al
cambio climático en sus políticas y medidas sociales, económicas y ambientales
pertinentes y emplear métodos apropiados, por ejemplo evaluaciones del impacto,
formulados y determinados a nivel nacional, con miras a reducir al mínimo los
efectos adversos en la economía, la salud pública y la calidad del medio
ambiente, de los proyectos o medidas emprendidos por las Partes para mitigar el
cambio climático o adaptarse a él;
g) Promover
y apoyar con su cooperación la investigación científica, tecnológica, técnica,
socioeconómica y de otra índole, la observación sistemática y el
establecimiento de archivos de datos relativos al sistema climático, con el
propósito de facilitar la comprensión de las causas, los efectos, la magnitud y
la distribución cronológica del cambio climático, y de las consecuencias
económicas y sociales de las distintas estrategias de respuesta y de reducir o
eliminar los elementos de incertidumbre que aún subsisten al respecto;
h)
Promover y apoyar con su cooperación el intercambio pleno, abierto y oportuno
de la información pertinente de orden científico, tecnológico, técnico,
socieconómico y jurídico sobre el sistema climático y el cambio climático, y
sobre las consecuencias económicas y sociales de las distintas estrategias de
respuesta;
i)
Promover y apoyar con su cooperación la educación, la capacitación y la
sensibilización del público respecto del cambio climático y estimular la
participación más amplia posible en ese proceso, incluida la de las
organizaciones no gubernamentales;
j)
Comunicar a la Conferencia de las Partes la información relativa a la
aplicación, de conformidad con el artículo 12.
2. Las
Partes que son países desarrollados y las demás Partes incluidas en el anexo I
se comprometen específicamente a lo que se estipula a continuación:
a)
Cada una de esas Partes adoptará políticas nacionales[1] y tomará las medidas
correspondientes de mitigación del cambio climático, limitando sus emisiones
antropógenas de gases de efecto invernadero y protegiendo y mejorando sus
sumideros y depósitos de gases de efecto invernadero. Esas políticas y medidas
demostrarán que los países desarrollados están tomando la iniciativa en lo que
respecta a modificar las tendencias a más largo plazo de las emisiones
antropógenas de manera acorde con el objetivo de la presente Convención,
reconociendo que el regreso antes de fines del decenio actual a los niveles
anteriores de emisiones antropógenas de dióxido de carbono y otros gases de
efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal contribuiría a
tal modificación, y tomando en cuenta las diferencias de puntos de partida y
enfoques, estructuras económicas y bases de recursos de esas Partes, la
necesidad de mantener un crecimiento económico fuerte y sostenible, las
tecnologías disponibles y otras circunstancias individuales, así como la necesidad
de que cada una de esas Partes contribuya de manera equitativa y apropiada a la
acción mundial para el logro de ese objetivo. Esas Partes podrán aplicar tales
políticas y medidas conjuntamente con otras Partes y podrán ayudar a otras
Partes a contribuir al objetivo de la Convención y, en particular, al objetivo
de este inciso;
b) A
fin de promover el avance hacia ese fin, cada una de esas Partes presentará,
con arreglo al artículo 12, dentro de los seis meses siguientes a la entrada en
vigor de la Convención para esa Parte y periódicamente de allí en adelante,
información detallada a cerca de las políticas y medidas a que se hace
referencia en el inciso a) así como acerca de las proyecciones resultantes con
respecto a las emisiones antropógenas por las fuentes y la absorción por los
sumideros de gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de
Montreal para el período a que se hace referencia en el inciso a), con el fin
de volver individual o conjuntamente a los niveles de 1990 esas emisiones
antropógenas de dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero no
controlados por el Protocolo de Montreal. La Conferencia de las Partes
examinará esa información en su primer período de sesiones y de allí en
adelante en forma periódica, de conformidad con el artículo 7;
c)
Para calcular las emisiones por las fuentes y la absorción por los sumideros de
gases de efecto invernadero a los fines del inciso b), se tomarán en cuenta los
conocimientos científicos más exactos de que se disponga, entre ellos, los
relativos a la capacidad efectiva de los sumideros y a la respectiva
contribución de esos gases al cambio climático. La Conferencia de las Partes
examinará y acordará las metodologías que se habrán de utilizar para esos
cálculos en su primer período de sesiones y regularmente de allí en adelante;
d) La
Conferencia de las Partes examinará, en su primer período de sesiones, los
incisos a) y b) para determinar si son adecuados. ese examen se llevará a cabo
a la luz de las informaciones y evaluaciones científicas más exactas de que se
disponga sobre el cambio climático y su repercusiones, así como de la
información técnica, social y económica pertinente. Sobre la base de ese
examen, la Conferencia de las Partes adoptará medidas apropiadas, que podrán
consistir en la aprobación de enmiendas a los compromisos estipulados en los
incisos a) y b). La Conferencia de las Partes, en su primer período de
sesiones, también adoptará decisiones sobre criterios para la aplicación
conjunta indicada en el inciso a). Se realizará un segundo examen de los
incisos a) y b) a más tardar el 31 de diciembre de 1998, y luego otros a
intervalos regulares determinados por la Conferencia de las Partes, hasta que
se alcance el objetivo de la presente Convención;
e)
Cada una de esas Partes:
i)
Coordinará con las demás Partes indicadas, según proceda, los correspondientes
instrumentos económicos y administrativos elaborados para conseguir el objetivo
de la Convención; e
ii)
Identificará y revisará periódicamente aquellas política y prácticas propias
que alienten a realizar actividades que produzcan niveles de emisiones
antropógenas de gases de efecto invernadero, no controlados por el Protocolo de
Montreal, mayores de los que normalmente se producirían;
f) La
Conferencia de las Partes examinará, a más tardar el 31 de diciembre de 1998,
la información disponible con miras a adoptar decisiones respecto de las
enmiendas que corresponda introducir en la lista de anexos I y II, con
aprobación de la Parte interesada;
g)
Cualquiera de las Partes no incluidas en el anexo I podrá, en su instrumento de
ratificación, aceptación, aprobación o adhesión, o en cualquier momento de allí
en adelante, notificar al Depositario su intención de obligarse en virtud de
los incisos a) y b) supra. El Depositario informará de la notificación a
los demás signatarios y Partes.
3. Las
Partes que son países desarrollados y las demás Partes desarrolladas que
figuran en el anexo II, proporcionarán recursos financieros nuevos y
adicionales para cubrir la totalidad de los gastos convenidos que efectúen las
Partes que son países en desarrollo para cumplir sus obligaciones en virtud del
párrafo 1 del artículo 12. También proporcionarán los recursos financieros,
entre ellos, recursos para la transferencia de tecnología, que las Partes que
son países en desarrollo necesiten para satisfacer la totalidad de los gastos
adicionales convenidos resultantes de la aplicación de las medidas establecidas
en el párrafo 1 de este artículo y que se hayan acordado entre una Parte que
es país en desarrollo y la entidad internacional o las entidades
internacionales a que se refiere el artículo 11, de conformidad con ese
artículo. Al llevar a la práctica esos compromisos, se tomará en cuenta la
necesidad de que la corriente de fondos sea adecuada y previsible, y la
importancia de que la carga se distribuya adecuadamente entre las Partes que
son países desarrollados.
4. Las
Partes que son países desarrollados, y las demás Partes desarrolladas que
figuran en el anexo II, también ayudarán a las Partes que son países en
desarrollo particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio
climático a hacer frente a los costos que entrañe su adaptación a esos efectos
adversos.
5. Las
Partes que son países en desarrollo y las demás Partes desarrolladas que
figuran en el anexo II tomarán todas las medidas posibles para promover,
facilitar y financiar, según proceda, la transferencia de tecnologías y
conocimientos prácticos ambientalmente sanos, o el acceso a ellos, a otras
Partes, especialmente las Partes que son países en desarrollo, a fin de que
puedan aplicar las disposiciones de la Convención. En este proceso, las Partes
que son países desarrollados apoyarán el desarrollo y el mejoramiento de las
capacidades y tecnologías endógenas de las Partes que son países en desarrollo.
Otras Partes y organizaciones que estén en condiciones de hacerlo podrán
también contribuir a facilitar la transferencia de dichas tecnologías.
6. En
el cumplimiento de los compromisos contraídos en virtud del párrafo 2 la
Conferencia de las Partes otorgará cierto grado de flexibilidad a las Partes
incluidas en el anexo I que están en proceso de transición a una economía de
mercado, a fin de aumentar la capacidad de esas Partes de hacer frente al
cambio climático, incluso en relación con el nivel histórico de emisiones
antropógenas de gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de
Montreal tomado como referencia.
7. La
medida en que las Partes que son países en desarrollo lleven a la práctica
efectivamente sus compromisos en virtud de la Convención dependerá de la manera
en que las Partes que son países desarrollados lleven a la práctica
efectivamente sus compromisos relativos a los recursos financieros y la
transferencia de tecnología, y se tendrá plenamente en cuenta que el desarrollo
económico y social y la erradicación de la pobreza son las prioridades primeras
y esenciales de las Partes que son países en desarrollo.
8. Al
llevar a la práctica los compromisos a que se refiere este artículo, las Partes
estudiarán a fondo las medidas que sea necesario tomar en virtud de la
Convención, inclusive medidas relacionadas con la financiación, los seguros y
la transferencia de tecnología, para atender a las necesidades y preocupaciones
específicas de las Partes que son países en desarrollo derivadas de los efectos
adversos del cambio climático o del impacto de la aplicación de medidas de
respuesta, en especial de los países siguientes:
a)
Los países insulares pequeños;
b)
Los países con zonas costeras bajas;
c)
Los países con zonas áridas y semiáridas, zonas con cobertura forestal
y zonas expuestas al deterioro forestal;
d)
Los países con zonas propensas a los desastres naturales;
e)
Los países con zonas expuestas a la sequía y a la desertificación;
f)
Los países con zonas de alta contaminación atmosférica urbana;
g)
Los países con zonas de ecosistemas frágiles, incluidos los ecosistemas
montañosos;
h)
Los países cuyas economías dependen en gran medida de los ingresos
generados por la producción, el procesamiento y la exportación
de combustibles fósiles y productos asociados de energía
intensiva, o de su consumo;
i)
Los países sin litoral y los países de tránsito.
Además,
la Conferencia de las Partes puede tomar las medidas que proceda en relación
con este párrafo.
9. Las
Partes tomarán plenamente en cuenta las necesidades específicas y las
situaciones especiales de los países menos adelantados al adoptar medidas con
respecto a la financiación y a la transferencia de tecnología.
10. Al
llevar a la práctica los compromisos dimanantes de la Convención, las Partes
tomarán en cuenta, de conformidad con el artículo 10, la situación de las
Partes, en especial las Partes que son países en desarrollo, cuyas economías
sean vulnerables a los efectos adversos de las medidas de respuesta a los
cambios climáticos. Ello se aplica en especial a las Partes cuyas economías
dependan en gran medida de los ingresos generados por la producción, el
procesamiento y la exportación de combustibles fósiles y productos asociados de
energía intensiva, o de su consumo, o del uso de combustibles fósiles cuya
sustitución les ocasione serias dificultades.
Artículo 5
INVESTIGACION Y OBSERVACION
SISTEMATICA
Al
llevar a la práctica los compromisos a que se refiere el inciso g) del párrafo
1 del artículo 4 las Partes:
a)
Apoyarán y desarrollarán aún más, según proceda, los programas y redes u
organizaciones internacionales e intergubernamentales, que tengan por objeto
definir, realizar, evaluar o financiar actividades de investigación,
recopilación de datos y observación sistemática, tomando en cuenta la necesidad
de minimizar la duplicación de esfuerzos;
b)
Apoyarán los esfuerzos internacionales e intergubernamentales para reforzar la
observación sistemática y la capacidad y los medios nacionales de investigación
científica y técnica, particularmente en los países en desarrollo, y para
promover el acceso a los datos obtenidos de zonas situadas fuera de la
jurisdicción nacional, así como el intercambio y el análisis de esos datos; y
c)
Tomarán en cuenta las necesidades y preocupaciones particulares de los países
en desarrollo y cooperarán con el fin de mejorar sus medios y capacidades
endógenas para participar en los esfuerzos a que se hace referencia en los
apartados a) y b).
Artículo 6
EDUCACION, FORMACION Y
SENSIBILIZACION DEL PUBLICO
Al
llevar a la práctica los compromisos a que se refiere el inciso i) del párrafo
1 del artículo 4 las Partes:
a)
Promoverán y facilitarán, en el plano nacional y, según proceda, en los planos
subregional y regional, de conformidad con las leyes y reglamentos nacionales y
según su capacidad respectiva:
i) La
elaboración y aplicación de programas de educación y sensibilización del
público sobre el cambio climático y sus efectos;
ii) El
acceso del público a la información sobre el cambio climático y sus efectos;
iii)
La participación del público en el estudio del cambio climático y sus efectos
y en la elaboración de las respuestas adecuadas; y
iv) La
formación de personal científico, técnico y directivo;
b)
Cooperarán, en el plano internacional, y, según proceda, por intermedio de organismos
existentes, en las actividades siguientes, y las promoverán:
i) La
preparación y el intercambio de material educativo y material destinado a sensibilizar
al público sobre el cambio climático y sus efectos; y
ii) La
elaboración y aplicación de programas de educación y formación, incluido el
fortalecimiento de las instituciones nacionales y el intercambio o la
adscripción de personal en cargado de formar expertos en esta esfera, en
particular para países en desarrollo.
Artículo 7
CONFERENCIA DE LAS PARTES
1. Se
establece por la presente una Conferencia de las Partes.
2. La
Conferencia de las Partes, en su calidad de órgano supremo de la presente
Convención, examinará regularmente la aplicación de la Convención y de todo
instrumento jurídico conexo que adopte la Conferencia de las Partes y, conforme
a su mandato, tomará las decisiones necesarias para promover la aplicación
eficaz de la Convención. Con ese fin:
a)
Examinará periódicamente las obligaciones de las Partes y los arreglos institucionales
establecidos en virtud de la presente Convención, a la luz del objetivo de la
Convención, de la experiencia obtenida de su aplicación y de la evolución de
los conocimientos científicos y técnicos;
b)
Promoverá y facilitará el intercambio de información sobre las medidas
adoptadas por las Partes para hacer frente al cambio climático y sus efectos,
teniendo en cuenta las circunstancias, responsabilidades y capacidades
diferentes de las Partes y sus respectivos compromisos en virtud de la Convención;
c)
Facilitará, a petición de dos o más Partes, la coordinación de las medidas
adoptadas por ellas para hacer frente al cambio climático y sus efectos,
tomando en cuenta las circunstancias, responsabilidades y capacidades de las
Partes y sus respectivos compromisos en virtud de la Convención;
d)
Promoverá y dirigirá, de conformidad con el objetivo y las disposiciones de la
Convención, el desarrollo y el perfeccionamiento periódico de metodologías
comparables que acordará la Conferencia de las Partes, entre otras cosas, con
el objeto de preparar inventarios de las emisiones de gases de efecto
invernadero por las fuentes y su absorción por los sumideros, y de evaluar la
eficacia de las medidas adoptadas para limitar las emisiones y fomentar la
absorción de esos gases;
e)
Evaluará, sobre la base de toda la información que se le proporcione de
conformidad con las disposiciones de la Convención, la aplicación de la
Convención por las Partes, los efectos generales de las medidas adoptadas en
virtud de la Convención, en particular los efectos ambientales, económicos y
sociales, así como su efecto acumulativo y la medida en que se avanza hacia el
logro del objetivo de la Convención;
f)
Examinará y aprobará informes periódicos sobre la aplicación de la Convención y
dispondrá su publicación;
g)
Hará recomendaciones sobre toda cuestión necesaria para la aplicación de la
Convención;
h)
Procurará movilizar recursos financieros de conformidad con los párrafos 3, 4 y
5 del artículo 4, y con el artículo 11;
i)
Establecerá los órganos subsidiarios que considere necesarios para la
aplicación de la Convención;
j)
Examinará los informes presentados por sus órganos subsidiarios y proporcionará
directrices a esos órganos;
k)
Acordará y aprobará, por consenso, su reglamento y reglamento financiero, así
como los de los órganos subsidiarios;
l)
Solicitará, cuando corresponda, los servicios y la cooperación de las
organizaciones internacionales y de los órganos intergubernamentales y no
gubernamentales competentes y utilizará la información que éstos le
proporcionen; y
m)
Desempeñará las demás funciones que sean necesarias para alcanzar el objetivo
de la Convención, así como todas las otras funciones que se le encomiendan en
la Convención.
3. La
Conferencia de las Partes, en su primer período de sesiones, aprobará su propio
reglamento y los de los órganos subsidiarios establecidos en virtud de la
Convención, que incluirán procedimientos para la adopción de decisiones sobre
asuntos a los que no se apliquen los procedimientos de adopción de decisiones
estipulados en la Convención. Esos procedimientos podrán especificar la mayoría
necesaria para la adopción de ciertas decisiones.
4. El
primer período de sesiones de la Conferencia de las Partes será convocado por
la secretaría provisional mencionada en el artículo 21 y tendrá lugar a más
tardar un año después de la entrada en vigor de la Convención. Posteriormente,
los períodos ordinarios de sesiones de la Conferencia de las Partes se
celebrarán anualmente, a menos que la Conferencia decida otra cosa.
5. Los
períodos extraordinarios de sesiones de la Conferencia de las Partes se
celebrarán cada vez que la Conferencia lo considere necesario, o cuando una de
las Partes lo solicite por escrito, siempre que dentro de los seis meses
siguientes a la fecha en que la secretaría haya transmitido a las Partes la
solicitud, ésta reciba el apoyo de al menos un tercio de las Partes.
6. Las
Naciones Unidas, sus organismos especializados y el Organismo Internacional de
Energía Atómica, así como todo Estado miembro o todo observador de esas
organizaciones que no sean Partes en la Convención, podrán estar representados
en los períodos de sesiones de la Conferencia de las Partes como observadores.
Todo otro organismo u órgano, sea nacional o internacional, gubernamental o no
gubernamental, competente en los asuntos abarcados por la Convención y que haya
informado a la secretaría de su deseo de estar representado en un período de
sesiones de la Conferencia de las Partes como observador, podrá ser admitido en
esa calidad, a menos que se oponga un tercio de las Partes presentes. La
admisión y participación de los observadores se regirá por el reglamento
aprobado por la Conferencia de las Partes.
Artículo 8
SECRETARIA
1. Se
establece por la presente una secretaría.
2. Las
funciones de la secretaría serán las siguientes:
a)
Organizar los períodos de sesiones de la Conferencia de las Partes y de los
órganos subsidiarios establecidos en virtud de la Convención y prestarles los
servicios necesarios;
b)
Reunir y transmitir los informes que se le presenten;
c)
Prestar asistencia a las Partes, en particular a las Partes que son países en
desarrollo, a solicitud de ellas, en la reunión y transmisión de la información
necesaria de conformidad con las disposiciones de la Convención;
d)
Preparar informes sobre sus actividades y presentarlos a la Conferencia de las
Partes;
e)
Asegurar la coordinación necesaria con las secretarías de los demás órganos
internacionales pertinentes;
f)
Hacer los arreglos administrativos y contractuales que sean necesarios para el
cumplimientos eficaz de sus funciones, bajo la dirección general de la
Conferencia de las Partes; y
g)
Desempeñar las demás funciones de secretaría especificadas en la Convención y
en cualquiera de sus protocolos, y todas las demás funciones que determine la
Conferencia de las Partes.
3. La
Conferencia de las Partes, en su primer período de sesiones, designará una secretaría
permanente y adoptará las medidas necesarias para su funcionamiento.
Artículo 9
ORGANO SUBSIDIARIO DE
ASESORAMIENTO CIENTIFICO Y TECNOLOGICO
1. Por
la presente se establece un órgano subsidiario de asesoramiento científico y
tecnológico encargado de proporcionar a la Conferencia de las Partes y, según
proceda, a sus demás órganos subsidiarios, información y asesoramiento
oportunos sobre los aspectos científicos y tecnológicos relacionados con la
Convención. Este órgano estará abierto a la participación de todas las Partes y
será multidisciplinario. Estará integrado por representantes de los gobiernos
con competencia en la esfera de especialización pertinente. Presentará
regularmente informes a la Conferencia de las Partes sobre todos los aspectos
de su labor.
2.
Bajo la dirección de la Conferencia de las Partes y apoyándose en los órganos
internacionales competentes existentes, este órgano:
a)
Proporcionará evaluaciones del estado de los conocimientos científicos
relacionados con el cambio climático y sus efectos;
b)
Preparará evaluaciones científicas sobre los efectos de las medidas adoptadas
para la aplicación de la Convención;
c)
Identificará las tecnologías y los conocimientos especializados que sean
innovadores, eficientes y más avanzados y prestará asesoramiento sobre las
formas de promover el desarrollo o de transferir dichas tecnologías;
d)
Prestará asesoramiento sobre programas científicos, sobre cooperación
internacional relativa a la investigación y la evolución del cambio climático,
así como sobre medios de apoyar el desarrollo de las capacidades endógenas de
los países en desarrollo; y
e)
Responderá a las preguntas de carácter científico, técnico y metodológico que
la Conferencia de las Partes y sus órganos subsidiarios le planteen.
3. La
Conferencia de las Partes podrá ampliar ulteriormente las funciones y el
mandato de este órgano.
Artículo 10
ORGANO SUBSIDIARIO DE EJECUCION
1. Por
la presente se establece un órgano subsidiario de ejecución encargado de ayudar
a la Conferencia de las Partes en la evaluación y el examen del cumplimiento
efectivo de la Convención. Este órgano estará abierto a la participación de
todas las Partes y estará integrado por representantes gubernamentales que sean
expertos en cuestiones relacionadas con el cambio climático. Presentará
regularmente informes a la Conferencia de las Partes sobre todos los aspectos
de su labor.
2.
Bajo la dirección de la Conferencia de las Partes, este órgano:
a)
Examinará la información transmitida de conformidad con el párrafo 1 del
artículo 12, a fin de evaluar en su conjunto los efectos agregados de las
medidas adoptadas por las Partes a la luz de las evaluaciones científicas más
recientes relativas al cambio climático;
b)
Examinará la información transmitida de conformidad con el párrafo 2 del
artículo 12, a fin de ayudar a la Conferencia de las Partes en la realización
de los exámenes estipulados en el inciso d) del párrafo 2 del artículo 4; y
c)
Ayudará a la Conferencia de las Partes, según proceda, en la preparación y
aplicación de sus decisiones.
Artículo 11
MECANISMOS DE FINANCIACION
1. Por
la presente se define un mecanismo para el suministro de recursos financieros a
título de subvención o en condiciones de favor para, entre otras cosas, la
transferencia de tecnología. Ese mecanismo funcionará bajo la dirección de la
Conferencia de las Partes y rendirá cuentas a esa Conferencia, la cual decidirá
sus políticas, las prioridades de sus programas y los criterios de
aceptabilidad en relación con la presente Convención. Su funcionamiento será
encomendado a una o más entidades internacionales existentes.
2. El
mecanismo financiero tendrá una representación equitativa y equilibrada de
todas las Partes en el marco de un sistema de dirección transparente.
3. La
Conferencia de las Partes y la entidad o entidades a que se encomiende el
funcionamiento del mecanismo financiero convendrán en los arreglos destinados a
dar efecto a los párrafos precedentes, entre los que se incluirán los
siguientes:
a)
Modalidades para asegurar que los proyectos financiados para hacer frente al
cambio climático estén de acuerdo con las políticas, las prioridades de los
programas y los criterios de aceptabilidad establecidos por la Conferencia de
las Partes;
b)
Modalidades mediante las cuales una determinada decisión de financiación puede
ser reconsiderada a la luz de esas políticas, prioridades de los programas y
criterios de aceptabilidad;
c) La
presentación por la entidad o entidades de informes periódicos a la Conferencia
de las Partes sobre sus operaciones de financiación, en forma compatible con el
requisito de rendición de cuentas enunciado en el párrafo 1; y
d) La
determinación en forma previsible e identificable del monto de la financiación
necesaria y disponible para la aplicación de la presente Convención y las
condiciones con arreglo a las cuales se revisará periódicamente ese monto.
4. La
Conferencia de las Partes hará en su primer período de sesiones arreglos para
aplicar las disposiciones precedentes, examinando y tomando en cuenta los
arreglos provisionales a que se hace referencia en el párrafo 3 del artículo
21, y decidirá si se han de mantener esos arreglos provisionales. Dentro de los
cuatro años siguientes, la Conferencia de las Partes examinará el mecanismo
financiero y adoptará las medidas apropiadas.
5. Las
Partes que son países desarrollados podrán también proporcionar, y las Partes
que sean países en desarrollo podrán utilizar, recursos financieros
relacionados con la aplicación de la presente Convención por conductos
bilaterales, regionales y otros conductos multilaterales.
Artículo 12
TRANSMISION DE INFORMACION
RELACIONADA
CON LA APLICACION
1. De
conformidad con el párrafo 1 del artículo 4, cada una de las Partes transmitirá
a la Conferencia de las Partes, por conducto de la secretaría, los siguientes
elementos de información:
a) Un
inventario nacional, en la medida que lo permitan sus posibilidades, de las
emisiones antropógenas por las fuentes y la absorción por los sumideros de
todos los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de
Montreal, utilizando metodologías comparables que promoverá y aprobará la
Conferencia de las Partes;
b) Una
descripción general de las medidas que ha adoptado o prevé adoptar para aplicar
la Convención; y
c)
Cualquier otra información que la Parte considere pertinente para el logro del
objetivo de la Convención y apta para ser incluida en su comunicación, con
inclusión de, si fuese factible, datos pertinentes para el cálculo de las
tendencias de las emisiones mundiales.
2.
Cada una de las Partes que son países desarrollados y cada una de las demás
Partes comprendidas en el anexo I incluirá en su comunicación los siguientes
elementos de información:
a) Una
descripción detallada de las políticas y medidas que haya adoptado para llevar
a la práctica su compromiso con arreglo a los incisos a) y b) del párrafo 2 del
artículo 4;
b) Una
estimación concreta de los efectos que tendrán las políticas y medidas a que se
hace referencia en el apartado a) sobre las emisiones antropógenas por sus
fuentes y la absorción por sus sumideros de gases de efecto invernadero durante
el período a que se hace referencia en el inciso a) del párrafo 2 del artículo
4.
3.
Además, cada una de las Partes que sea un país desarrollado y cada una de las
demás Partes desarrolladas comprendidas en el anexo II incluirán detalles de
las medidas adoptadas de conformidad con los párrafo 3, 4 y 5 del artículo 4.
4. Las
Partes que son países en desarrollo podrán proponer voluntariamente proyectos
para financiación, precisando las tecnologías, los materiales, el equipo, las
técnicas o las prácticas que se necesitarían para ejecutar esos proyectos, e
incluyendo, de ser posible una estimación de todos los costos adicionales, de
las reducciones de las emisiones y del incremento de la absorción de gases de
efecto invernadero, así como una estimación de los beneficios consiguientes.
5)
Cada una de las Partes que sea un país en desarrollo y cada una de las demás
Partes incluidas en el anexo I presentarán una comunicación inicial dentro de
los seis meses siguientes a la entrada en vigor de la Convención respecto de
esa Parte. Cada una de las demás Partes que no figure en esa lista presentará
una comunicación inicial dentro del plazo de tres años contados desde que entre
en vigor la Convención respecto de esa Parte o que se disponga de recursos
financieros de conformidad con el párrafo 3 del artículo 4. Las Partes que pertenezcan
al grupo de los países menos adelantados podrán presentar la comunicación
inicial a su discreción. La Conferencia de las Partes determinará la frecuencia
de las comunicaciones posteriores de todas las Partes, teniendo en cuenta los
distintos plazos fijados en este párrafo.
6. La
información presentada por las Partes con arreglo a este artículo será
transmitida por la secretaría, lo antes posible, a la Conferencia de la Partes
y a los órganos subsidiarios correspondientes. De ser necesario, la Conferencia
de las Partes podrá examinar nuevamente los procedimientos de comunicación de
la información.
7. A
partir de su primer período de sesiones, la Conferencia de las Partes tomará
disposiciones para facilitar asistencia técnica y financiera a las Partes que
son países en desarrollo, a petición de ellas, a efectos de recopilar y
presentar información con arreglo a este artículo, así como de determinar las
necesidades técnicas y financieras asociadas con los proyectos propuestos y las
medidas de respuesta en virtud del artículo 4. Esa asistencia podrá ser
proporcionada por otras Partes, por organizaciones internacionales competentes
y por la secretaría, según proceda.
8.
Cualquier grupo de Partes podrá, con sujeción a las directrices que adopte la Conferencia
de las Partes y a la notificación previa a la Conferencia de las Partes,
presentar una comunicación conjunta en cumplimiento de las obligaciones que le
incumben en virtud de este artículo, siempre que esa comunicación incluya
información sobre el cumplimiento por cada una de esas Partes de sus
obligaciones individuales con arreglo a la presente Convención.
9. La
información que reciba la secretaría y que esté catalogada como confidencial
por la Parte que la presenta, de conformidad con criterios que establecerá la
Conferencia de las Partes, será compilada por la secretaría de manera que se
proteja su carácter confidencial, antes de ponerla a disposición de alguno de
los órganos que participen en la transmisión y el examen de la información.
10.
Con sujeción al párrafo 9, y sin perjuicio de la facultad de cualquiera de las
Partes de hacer pública su comunicación en cualquier momento, la secretaría
hará públicas las comunicaciones de las Partes con arreglo a este artículo en
el momento en que sean presentadas a la Conferencia de las Partes.
Artículo 13
RESOLUCION DE CUESTIONES
RELACIONADAS CON LA
APLICACION DE LA CONVENCION
En su
primer período de sesiones, la Conferencia de las Partes considerará el
establecimiento de un mecanismo consultivo multilateral, al que podrán recurrir
las Partes, si así lo solicitan, para la resolución de cuestiones relacionadas
con la aplicación de la Convención.
Artículo 14
ARREGLO DE CONTROVERSIAS
1. En
caso de controversia entre dos o más Partes sobre la interpretación o la
aplicación de la Convención, las Partes interesadas tratarán de solucionarla
mediante la negociación o cualquier otro medio pacífico de su elección.
2. Al
ratificar, aceptar o aprobar la Convención o al adherirse a ella, o en
cualquier momento a partir de entonces, cualquier Parte que no sea una
organización regional de integración económica podrá declarar en un instrumento
escrito presentado al Depositario que reconoce como obligatorio ipso facto
y sin acuerdo especial, con respecto a cualquier controversia relativa a la
interpretación o la aplicación de la Convención, y en relación con cualquier
Parte que acepte la misma obligación:
a) El
sometimiento de la controversia a la Corte Internacional de Justicia; o
b) El
arbitraje de conformidad con los procedimientos que la Conferencia de las
Partes establecerá, en cuanto resulte factible, en un anexo sobre el arbitraje.
Una
Parte que sea una organización regional de integración económica podrá hacer
una declaración con efecto similar en relación con el arbitraje de conformidad
con los procedimientos mencionados en el inciso b).
3.
Toda declaración formulada en virtud del párrafo 2 de este artículo seguirá en
vigor hasta su expiración de conformidad con lo previsto en ella o hasta que
hayan transcurrido tres meses desde que se entregó al Depositario la
notificación por escrito de su revocación.
4.
Toda nueva declaración, toda notificación de revocación o la expiración de la
declaración no afectará de modo alguno los procedimientos pendientes ante la
Corte Internacional de Justicia o ante el tribunal de arbitraje, a menos que
las Partes en la controversia convengan en otra cosa.
5. Con
sujeción a la aplicación del párrafo 2, si, transcurridos 12 meses desde la
notificación por una Parte a otra de la existencia de una controversia entre
ellas, las Partes interesadas no han podido solucionar su controversia por los
medios mencionados en el párrafo 1, la controversia se someterá, a petición de
cualquiera de las partes en ella a conciliación.
6. A
petición de una de las Partes en la controversia, se creará una comisión de
conciliación, que estará compuesta por un número igual de miembros nombrados
por cada Parte interesada y un presidente elegido conjuntamente por los
miembros nombrados por cada Parte. La Comisión formulará una recomendación que
las Partes considerarán de buena fe.
7. En
cuanto resulte factible, la Conferencia de las Partes establecerá
procedimientos adicionales relativos a la conciliación en un anexo sobre la
conciliación.
8. Las
disposiciones del presente artículo se aplicarán a todo instrumento jurídico
conexo que adopte la Conferencia de las Partes, a menos que se disponga otra
cosa en el instrumento.
Artículo 15
ENMIENDAS A LA CONVENCION
1.
Cualquiera de las Partes podrá proponer enmiendas a la Convención.
2. Las
enmiendas a la Convención deberán aprobarse en un período ordinario de sesiones
de la Conferencia de las Partes. La secretaría deberá comunicar a las Partes el
texto del proyecto de enmienda al menos seis meses antes de la reunión en la
que se proponga la aprobación. La secretaría comunicará asimismo los proyectos
de enmienda a los signatarios de la Convención y, a título informativo, al
Depositario.
3. Las
partes pondrán el máximo empeño en llegar a un acuerdo por consenso sobre
cualquier proyecto de enmienda a la Convención. Si se agotan todas las
posibilidades de obtener el consenso, sin llegar a un acuerdo, la enmienda será
aprobada, como último recurso, por mayoría de tres cuartos de las Partes
presentes y votantes en la reunión. La secretaría comunicará la enmienda
aprobada al Depositario, el cual la hará llegar a todas las Partes para su
aceptación.
4. Los
instrumentos de aceptación de las enmiendas se entregarán al Depositario. Las
enmiendas aprobadas de conformidad con el párrafo 3 de este artículo entrarán
en vigor, para las Partes que las hayan aceptado, al nonagésimo día contado
desde la fecha en que el Depositario haya recibido instrumentos de aceptación
de por lo menos tres cuartos de las Partes en la Convención.
5. Las
enmiendas entrarán en vigor para las demás Partes al nonagésimo día contado
desde la fecha en que hayan entregado al Depositario el instrumento de
aceptación de las enmiendas.
6.
Para los fines de este artículo, por “Partes presentes y votantes” se entiende
las Partes presentes que emitan un voto afirmativo o negativo.
Artículo 16
APROBACION Y ENMIENDA DE LOS
ANEXOS
DE LA CONVENCION
1. Los
anexos de la Convención formarán parte integrante de ésta y, salvo que se
disponga expresamente otra cosa, toda referencia a la Convención constituirá al
mismo tiempo una referencia a cualquiera de sus anexos. Sin perjuicio de lo
dispuesto en el inciso b) del párrafo 2 y el párrafo 7 del artículo 14, en los
anexos sólo se podrán incluir listas, formularios y cualquier otro material
descriptivo que trate de asuntos científicos, técnicos, de procedimiento o
administrativos.
2. Los
anexos de la Convención se propondrán y aprobarán de conformidad con el
procedimiento establecido en los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 15.
3.
Todo anexo que haya sido aprobado de conformidad con lo dispuesto en el párrafo
anterior entrará en vigor para todas las Partes de la Convención seis meses después
de la fecha en que el Depositario haya comunicado a las Partes su aprobación,
con excepción de las Partes que hubieran notificado por escrito al Depositario,
dentro de ese período, su no aceptación del anexo. El anexo entrará en vigor
para las Partes que hayan retirado su notificación de no aceptación, al
nonagésimo día contado desde la fecha en que el Depositario haya recibido el
retiro de la notificación.
4. La
propuesta, aprobación y entrada en vigor de enmiendas a los anexos de la
Convención se regirán por el mismo procedimiento aplicable a la propuesta,
aprobación y entrada en vigor de los anexos de la Convención, de conformidad
con los párrafos 2 y 3 de este artículo.
5. Si
para aprobar un anexo, o una enmienda a un anexo, fuera necesario enmendar la
Convención, el anexo o la enmienda a un anexo no entrarán en vigor hasta que la
enmienda a la Convención entre en vigor.
Artículo 17
PROTOCOLOS
1. La
Conferencia de las Partes podrá, en cualquier período ordinario de sesiones,
aprobar protocolos de la Convención.
2. La
secretaría comunicará a las Partes el texto de todo proyecto de protocolo por
lo menos seis meses antes de la celebración de ese período de sesiones.
3. Las
condiciones para la entrada en vigor del protocolo serán establecidas por ese
instrumento.
4.
Sólo las Partes en la Convención podrán ser Partes en un protocolo.
5.
Sólo las Partes en un protocolo podrán adoptar decisiones de conformidad con
ese protocolo.
Artículo 18
DERECHO DE VOTO
1.
Salvo lo dispuesto en el párrafo 2 de este artículo, cada Parte en la
Convención tendrá un voto.
2. Las
organizaciones regionales de integración económica, en los asuntos de su
competencia, ejercerán su derecho de voto con un número de votos igual al
número de sus Estados miembros que sea Partes en la Convención. Esas
organizaciones no ejercerán su derecho de voto si cualquiera de sus Estados
miembros ejerce el suyo, y viceversa.
Artículo 19
DEPOSITARIO
El
Secretario General de las Naciones Unidas será el Depositario de la Convención
y de los protocolos aprobados de conformidad con el artículo 17.
Artículo 20
FIRMA
La
presente Convención estará abierta a la firma de los Estados Miembros de las
Naciones Unidas o de un organismo especializado o que sean partes en el
Estatuto de la Corte Internacional de Justicia y de las organizaciones
regionales de integración económica en Río de Janeiro, durante la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, y
posteriormente en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York del 20 de junio
de 1992 al 19 de junio de 1993.
Artículo 21
DISPOSICIONES PROVISIONALES
1. Las
funciones de secretaría a que se hace referencia en el artículo 8 serán
desempeñadas a título provisional, hasta que la Conferencia de las Partes
termine su primer período de sesiones, por la secretaría establecida por la
Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 45/212, de 21 de
diciembre de 1990.
2. El
jefe de la secretaría provisional a que se hace referencia en el párrafo 1
cooperará estrechamente con el Grupo intergubernamental sobre cambios
climáticos a fin de asegurar que el Grupo pueda satisfacer la necesidad de
asesoramiento científico y técnico objetivo. Podrá consultarse también a otros
organismos científicos competentes.
3. El
Fondo para el Medio Ambiente Mundial, del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, será la entidad internacional
encargada a título provisional del funcionamiento del mecanismo financiero a
que se hace referencia en el artículo 11. A este respecto, debería
reestructurarse adecuadamente el Fondo para el Medio Ambiente Mundial, y dar
carácter universal a su composición, para permitirle cumplir los requisitos del
artículo 11.
Artículo 22
RATIFICACION, ACEPTACION,
APROBACION O ADHESION
1. La
Convención estará sujeta a ratificación, aceptación, aprobación o adhesión de
los Estados y de las organizaciones regionales de integración económica.
Quedará abierta a la adhesión a partir del día siguiente a aquél en que la
Convención quede cerrada a la firma. Los instrumentos de ratificación,
aceptación, aprobación o adhesión se depositarán en poder del Depositario.
2. Las
organizaciones regionales de integración económica que pasen a ser Partes en la
Convención sin que ninguno de sus Estados miembros lo sea quedarán sujetas a
todas las obligaciones que les incumban en virtud de la Convención. En el caso
de las organizaciones que tengan uno o más Estados miembros que sean Partes en
la Convención, la organización y sus Estados miembros determinarán su
respectiva responsabilidad por el cumplimiento de las obligaciones que les
incumban en virtud de la Convención. En esos casos, la organización y los
Estados miembros no podrán ejercer simultáneamente derechos conferidos por la
Convención.
3. Las
organizaciones regionales de integración económica expresarán en sus
instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión el alcance de
su competencia con respecto a cuestiones regidas por la Convención. Esas
organizaciones comunicarán asimismo cualquier modificación sustancial en el
alcance de su competencia al Depositario, el cual a su vez la comunicará a las
Partes.
Artículo 23
ENTRADA EN VIGOR
1. La
Convención entrará en vigor al nonagésimo día contado desde la fecha en que se
haya depositado el quincuagésimo instrumento de ratificación, aceptación,
aprobación o adhesión.
2.
Respecto de cada Estado u organización regional de integración económica que
ratifique, acepte o apruebe la Convención o se adhiera a ella una vez
depositado el quincuagésimo instrumento de ratificación, aceptación, aprobación
o adhesión, la Convención entrará en vigor al nonagésimo día contado desde la
fecha en que el Estado o la organización haya depositado su instrumento de
ratificación, aceptación, aprobación o adhesión.
3.
Para los efectos de los párrafos 1 y 2 de este artículo, el instrumento que
deposite una organización regional de integración económica no contará además
de los que hayan depositado los Estados miembros de la organización.
Artículo 24
RESERVAS
No se
podrán formular reservas a la Convención.
Artículo 25
DENUNCIA
1.
Cualquiera de las Partes podrá denunciar la Convención, previa notificación por
escrito al Depositario, en cualquier momento después de que hayan transcurrido
tres años a partir de la fecha en que la Convención haya entrado en vigor
respecto de esa Parte.
2. La
denuncia surtirá efecto al cabo de un año contado desde la fecha en que el
Depositario haya recibido la notificación correspondiente o, posteriormente, en
la fecha que se indique en la notificación.
3. Se
considerará que la Parte que denuncia la Convención denuncia asimismo los
protocolos en que sea Parte.
Artículo 26
TEXTOS AUTENTICOS
El
original de esta Convención, cuyos textos en árabe, chino, español, francés,
inglés y ruso son igualmente auténticos, se depositará en poder del Secretario
General de las Naciones Unidas.
EN
TESTIMONIO DE LO CUAL los infrascritos, debidamente autorizados a esos efectos,
han firmado la presente Convención.
HECHA en
Nueva York el nueve de mayo de mil novecientos noventa y dos.
Anexo I
Alemania
Australia
Austria
Belarúsa
Bélgica
Bulgariaa
Canadá
Comunidad
Europea
Checoslovaquiaa
Dinamarca
España
Estados
Unidos de América
Estoniaa
Federación
de Rusiaa
Finlandia
Francia
Grecia
Hungríaa
Irlanda
Islandia
Italia
Japón
Letoniaa
Lituaniaa
Luxemburgo
Noruega
Nueva
Zelandia
Países
Bajos
Poloniaa
Portugal
Reino
Unido de Gran Bretaña
e
Irlanda del Norte
Rumaniaa
Suecia
Suiza
Turquía
Ucraniaa
Anexo II
Alemania
Australia
Austria
Bélgica
Canadá
Comunidad
Europea
Dinamarca
España
Estados
Unidos de América
Finlandia
Francia
Grecia
Irlanda
Islandia
Italia
Japón
Luxemburgo
Noruega
Nueva
Zelandia
Países
Bajos
Portugal
Reino
Unido de Gran Bretaña
e
Irlanda del Norte
Suecia
Suiza
Turquía
II. ANTECEDENTES
La
Presidencia de la República remitió a esta Corporación copia auténtica de la
Ley 164 de octubre 27 de 1994, "por medio de la cual se aprueba la
"Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático",
hecha en Nueva York el 9 de mayo de 1992", en cumplimiento de lo establecido
en el artículo 241-10 de la Constitución.
Con
fundamento en el artículo 44 del decreto 2067 de 1991, que ordena someter al
trámite ordinario las revisiones oficiosas de las leyes aprobatorias de
tratados internacionales, el magistrado ponente, mediante auto del doce (12) de
diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994), avocó el conocimiento de
la convención y de su ley aprobatoria, decretó la práctica de pruebas y ordenó
la fijación en lista del negocio para permitir la intervención ciudadana que
consagran los artículos 242, numeral 1 de la Constitución y 7, inciso 2, del
decreto antes citado. Igualmente, dispuso el traslado del negocio al despacho
del Señor Procurador, quien rindió el concepto de rigor.
III. PRUEBAS
El
Magistrado Ponente, solicitó al Ministerio del Medio Ambiente, al Ministerio de
Minas y Energía y al Departamento Administrativo del Medio Ambiente -DAMA-,
hacer una descripción de la situación de contaminación atmosférica en Colombia
y de las medidas tomadas para contrarrestar sus efectos. Las conclusiones que
arrojan las pruebas practicadas, se recogen más adelante en la presente
sentencia, bajo el acápite de "descripción de la situación de
contaminación atmosférica en Colombia".
IV. INTERVENCIONES
Ministerio
de Relaciones Exteriores
La
ciudadana Sonia Pereira Portilla, apoderada que interviene en representación
del Ministerio de Relaciones Exteriores, solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de la ley revisada.
Señala
que los cambios climáticos acaecidos a consecuencia del aumento de los gases de
efecto invernadero, producto de las actividades humanas, se han convertido en
un tema de creciente preocupación mundial. Entre los efectos negativos de esta
situación, menciona el aumento de los niveles del mar, el cambio de patrones de
evapo-transpiración y humedad del suelo, las inundaciones, los aumentos de
salinidad en el agua y la pérdida de diversidad biológica.
Aduce
que en los países localizados en la zona intertropical - como Colombia -, los
efectos del fenómeno, en caso de no ser controlado, se sentirían con especial
rigor en las zonas bajas - valles de los ríos Magdalena, Cauca, Arauca, San
Jorge y Sinú, áreas y ciudades costeras -, en donde se presentarán crecientes
inundaciones. Otras zonas, vulnerables a la aridez como la Guajira, la
Orinoquía y los valles transversales, se verían igualmente afectadas, además
del aumento de enfermedades y plagas en vegetales, el incremento de incendios
forestales y el impacto negativo sobre la vida útil de los embalses.
A su
juicio, la Convención no sólo se erige en un instrumento que permite responder
a los problemas descritos, sino que desarrolla los artículos 79 y 80 C.P.,
sobre protección del medio ambiente y de los recursos naturales.
Asegura
que las obligaciones surgidas de la Convención están sujetas al grado de
desarrollo y circunstancias particulares de los países, con lo cual la
Convención se adecúa a los principios de equidad y reciprocidad que rigen las
relaciones internacionales. Sostiene, por último, que al país le conviene la
búsqueda de un consenso que incorpore el derecho a elegir opciones variadas
para atender los compromisos de estabilización y reducción de gases de
invernadero, sin sacrificar las metas de crecimiento económico y bienestar
social.
Ministerio
del Medio Ambiente
El
Ministerio del Medio Ambiente presentó a la Corporación un memorial en el que
defiende la constitucionalidad de la Ley 164 de 1994.
La
acumulación de gases invernadero, sostiene, produciría un cambio climático que
tendría efectos nefastos sobre "el entorno marítimo y los niveles del mar,
la distribución y conformación de los asentamientos humanos, la degradación de
los suelos, la producción de la energía y la protección de la
biodiversidad".
La Ley
99 de 1993, aduce, establece los lineamientos de la política ambiental
colombiana, en concordancia con las normas constitucionales. Así, en el
artículo 1 numeral 1, se dispone que el desarrollo social y económico del país
se establecerá de conformidad con los postulados previstos en la Declaración de
Río, normas de carácter universal que, entre otras, exigen la reducción de
factores antropógenos causantes del cambio climático.
La
Convención objeto de revisión, señala el Ministerio de Medio Ambiente, tiene
por objetivo lograr la estabilización de las concentraciones de gases de efecto
invernadero en la atmósfera, en un período tal que los ecosistemas se adapten
naturalmente a las nuevas condiciones ambientales y que permitan un desarrollo
económico sostenible, sin amenazas de reducción en la producción alimenticia.
Para tal
efecto, se estipulan una serie de compromisos, los cuales responden a un
principio de "responsabilidad compartida pero diferenciada", conforme
al cual, las obligaciones de cada parte corresponden a su capacidad real para
enfrentar los problemas ambientales. Igualmente, se contempla en el convenio,
la asistencia, por parte de las naciones desarrolladas, en materia de
transferencia de tecnología y de recursos económicos, a países en vía de desarrollo.
Considera,
finalmente, que la ley aprobatoria de la Convención, lejos de contrariar
postulados constitucionales, los desarrolla.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
El
Procurador General de la Nación, en escrito del dieciséis (16) de febrero de
1995, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, así como de la Ley 164 del 27 de
octubre de 1994, aprobatoria de la misma.
El
concepto fiscal anota que la convención fue firmada el día 11 de junio de 1992,
por el entonces Presidente de la República, Dr. César Gaviria Trujillo, en uso
de las facultades que la Constitución en su artículo 189-2 le otorga como Jefe
de Estado. Por otra parte, encuentra que el trámite de la ley aprobatoria, cumplió
con todas las formalidades contempladas en la Constitución y en el Reglamento
del Congreso.
En lo
que atañe al examen material de constitucionalidad, el Jefe del Ministerio
Público no encuentra reparo alguno de índole constitucional que afecte la
validez de las disposiciones contenidas en el Instrumento Público sujeto a
revisión, ni tampoco de su Ley aprobatoria. Por el contrario, considera que
"el problema del cambio climático encuentra eco en los preceptos de la
Constitución Política de Colombia, en los cuales se hace repetida referencia a
la protección del medio ambiente, el desarrollo económico sostenible y el
bienestar de la comunidad, así como el respeto al derecho internacional".
VI. FUNDAMENTOS JURIDICOS
Competencia
1. La
Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
exequibilidad de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el cambio
climático, y de su ley aprobatoria (L.164 de 1994), de conformidad con el
artículo 241 numeral 10 de la Constitución.
Descripción
de la situación de contaminación atmosférica en Colombia
2. Según
el Ministerio del Medio Ambiente, los principales causantes de la contaminación
atmosférica en el país corresponden a "material particulado, óxidos de
azufre y óxidos de nitrógeno", causados por fuentes fijas y móviles. Se
destacan dentro de las primeras, las emisiones de óxido de azufre, material
particulado y monóxido de carbono, como consecuencia de la combustión
incompleta de combustibles fósiles, principalmente en la generación de energía
eléctrica.
Respecto
de la responsabilidad sectorial en las emisiones, el Ministerio informa que,
con base en datos de 1989, la industria de productos minerales generó el 53% de
la contaminación por "material particulado"; la refinación del
petróleo, el 45% de las emisiones de dióxido de azufre; y, las industrias
manufactureras de productos no metálicos, el 56% del óxido de nitrógeno
presente en el aire.
3. En
cuanto a las medidas adoptadas para contrarrestar la contaminación atmosférica,
el Ministerio del Medio Ambiente señala que actualmente se prepara un decreto
que reglamenta la protección de la calidad del aire, con miras a controlar los
procesos industriales en el país, así como la emisión de contaminantes producto
de la utilización de combustibles. Además, informa que se han fijado parámetros
jurídicos, acompañados de medidas de cumplimiento, a fin de que el sector
industrial colombiano se someta a las indicaciones gubernamentales.
El
Ministerio de Minas y Energía, por su parte, describe las medidas tomadas en
relación con los combustibles utilizados en el sector automotriz, las cuales se
pueden dividir en dos grupos: primero, las acciones destinadas a reducir el uso
de combustibles generadores de gases propiciadores del efecto invernadero, y,
segundo, las medidas tomadas para reducir los efectos contaminantes de
gasolina, A.C.P.M. y lubricantes.
4. La
información remitida por las dependencias oficiales, permite vislumbrar una
preocupante panorámica en materia de contaminación atmosférica para el país. La
presencia de los elementos químicos señalados, muestra que hasta ahora se están
diseñando y poniendo en ejecución controles ambientales de las fuentes de
contaminación que generan la destrucción de la capa de ozono y productoras del
efecto invernadero y la lluvia ácida.
De
acuerdo con lo estipulado en el Convenio de Viena para la protección de la Capa
de Ozono, el monóxido de carbono y los óxidos de nitrógeno y de azufre,
sustancias presentes en la atmósfera del país, son considerados agentes
potencialmente destructores de la capa de ozono y generadores de la lluvia
ácida. Estas sustancias inciden negativamente en la calidad del medio ambiente
y propician el cambio climático. La lluvia ácida, entre otros efectos, modifica
el Ph de las tierras, disminuyendo el potencial agrícola del suelo, la capa
vegetal y el follaje arbóreo. El efecto invernadero, por su parte, según
algunos analistas, podría ser la causa del "fenómeno del niño", cuyas
consecuencias son bien conocidas en el país, debido, entre otras, al
racionamiento eléctrico del año 1992.
Todo lo anterior, a la luz de las normas
constitucionales de protección del medio ambiente y de los recursos naturales,
ilustra sobre la necesidad de que Colombia apruebe la Convención Marco sobre
cambio climático, de manera que se potencialicen los esfuerzos para prevenir y
controlar el deterioro ambiental.
Descripción
General del Convenio
5. Por
razones metodológicas y para facilitar su análisis, la convención se ha
dividido en seis partes. Dicha división se efectúa teniendo como criterio, la
agrupación del articulado referente a un mismo aspecto de la Convención.
En los
considerandos de la Convención, se expresan las razones por las cuales se hace
necesario que los países adopten un instrumento internacional para hacer frente
a los efectos adversos del cambio climático. Se reconoce la soberanía de los
Estados en materia de explotación de los recursos naturales, así como en
materia de adopción de leyes para la regulación del cambio climático. Así
mismo, se reconoce, que las medidas tendientes a evitar los efectos nocivos del
cambio climático, se deben aplicar de manera diferenciada, teniendo en cuenta
las situación física, social, y económica de los países partes.
5.1 Los
artículos 1, 2 y 3 se refieren a aspectos de la convención, que son la base
para su comprensión y aplicación.
El
artículo 1 contiene definiciones que fijan el significado de los términos
utilizados en la convención. Designa factores y efectos de carácter físico,
químico o biológico relacionados con el cambio climático.
El
artículo 2, señala el objetivo de la Convención, a saber, la fijación de
disposiciones que impidan interferencias antropógenas en desmedro del sistema
climático.
Los principios
contemplados, en el artículo 3, señalan los parámetros que informan la
aplicación de la convención, los cuales pueden sintetizarse así:
responsabilidad diferenciada de los países y basada en la equidad para evitar
que las medidas adoptadas con el fin de evitar los efectos nocivos para el
sistema climático, impliquen cargas anormales para algunos países; propósito de
las partes de reducir al mínimo las causas del cambio climático, teniendo en
cuenta los diversos contextos socio-económicos y buscando la máxima efectividad
al menor costo; reconocimiento del derecho de los países al desarrollo
sostenible, y aceptación del hecho de que el desarrollo económico es el
sustrato que permite a los países adoptar medidas para remediar los efectos
producidos por el cambio climático; llamamiento a las partes para que
establezcan un sistema económico abierto que permita un desarrollo sostenible;
proscripción de medidas para combatir el cambio climático que constituyan una
discriminación o restricción encubierta del comercio internacional.
5.2 Los
artículos 4, 5 y 6 conforman un apartado, en que se indican los compromisos y
obligaciones de las partes. Se distinguen compromisos de carácter general,
aplicables a todos los Estados parte, y obligaciones diferenciadas, aplicables
a los países según el grado de desarrollo y situación física y económica de los
mismos.
El
artículo 4, consagra, en su primera parte, compromisos de carácter general para
todas las partes: publicación de datos sobre emisiones antropógenas; publicación
y aplicación de medidas para contrarrestar el cambio climático; cooperación en
el desarrollo y transferencia de tecnología con el fin hacer frente al cambio
climático; promoción de la gestión sostenible; cooperación en la adaptación al
cambio climático y rehabilitación de zonas afectadas; consideración de los
aspectos referentes al cambio climático en la adopción políticas económicas y
ambientales; promoción de la investigación e intercambio informativo, educación
y sensibilización de la población sobre la problemática derivada del cambio
climático.
La
segunda parte del mismo artículo se refiere a los compromisos concretos de los
países, los cuales se establecen teniendo en cuenta el grado de desarrollo de
los mismos. Según este criterio, los países desarrollados y los países en
transición hacia una economía de mercado - por lo general, países de la extinta
Unión Soviética -, se obligan a adoptar medidas de carácter nacional para
mitigar los efectos del cambio climático y reducir el nivel de gases de efecto
invernadero, al existente en 1.990. Igualmente, se establece para los países en
mención, el deber de informar sobre las medidas adoptadas y los avances
obtenidos en este campo. Adicionalmente, se indica la metodología que la
Conferencia de las Partes debe adoptar para evaluar el cumplimiento de los
compromisos.
Los
artículos 5 y 6, son desarrollo de las obligaciones específicas de las partes.
El primero de ellos hace referencia a la obligación de observación e
investigación sistemática y exige la colaboración de las partes en los planes y
esfuerzos investigativos. Por su parte el artículo 6, estatuye la obligación de
promover, en el plano nacional e internacional, la educación, capacitación,
sensibilización, y acceso del público a la información sobre cambio climático.
5.3 Los
artículos 7, 8, 9 y 10 de la convención se refieren a los órganos diseñados
para su funcionamiento y efectividad. La Conferencia de las Partes se erige
como órgano superior, con la función básica de regular la aplicación de la
convención, mediante la evaluación del cumplimiento de las obligaciones por las
partes y la promoción de la aplicación de medidas y el establecimiento de
órganos subsidiarios. A la Conferencia le corresponde ejercer funciones de
índole directiva, como la fijación de procedimientos no establecidos en
Convención y la regulación su propio funcionamiento. Por su parte, el artículo
7 señala, entre otras cosas, la oportunidad para la celebración de las sesiones
ordinarias y extraordinarias, los temas a tratar en ellas y la posibilidad de
que observadores asistan a las mismas.
En el
artículo 8 se establece una secretaría, como órgano que desarrolla funciones
básicamente administrativas, de coordinación y transmisión de la información.
En los
artículos 9 y 10, se establecen dos órganos auxiliares. El primero de ellos se
denomina "órgano subsidiario de asesoramiento científico y
tecnológico". Este se encarga de prestar asesoría a los países, en la
evaluación del estado del cambio climático, de sus efectos y del desarrollo de
nuevas tecnologías. El segundo, "denominado órgano subsidiario de
ejecución", tiene como función velar por el cumplimiento de las
obligaciones, en especial en lo referente a la transmisión de información.
5.4 Otro
grupo de disposiciones lo conforman los artículos 11 y 12 de la convención. El
primero regula lo referente al establecimiento de un mecanismo de financiación
para asegurar el suministro de recursos financieros; se establece que el manejo
de la financiación se encargará a entidades internacionales; se señala como
función de estas entidades la de concertar arreglos entre las partes para
lograr la consecución de recursos; y se indica que estos arreglos podrán ser
posteriormente revisados. El artículo 12, por su parte, desarrolla de forma
detallada lo concerniente a la obligación de transmisión de información,
discrimina las obligaciones de cada una de las parte según su nivel de
desarrollo, y establece la periodicidad con que se deben presentar los
informes. Esta obligación, en términos generales, consiste en la imposición de
la carga de informar sobre emisiones de gases efecto invernadero y sobre las
medidas adoptadas para hacer frente a los efectos adversos que genera el cambio
climático.
5.5 Los
artículos 13 y 14, establecen los mecanismos con que se cuenta para la
resolución de controversias relacionadas con la aplicación de la convención.
Ellos son el establecimiento de un mecanismo consultivo, la negociación
directa, el sometimiento de la controversia a la Corte Internacional de
Justicia, la conciliación o el arbitraje.
5.6 El
conjunto final de artículos - del 15 hasta el 26 - se refieren a procedimientos
para realizar enmiendas, aprobar anexos y protocolos y ejercer el derecho de
voto por las partes, así como a aspectos procedimentales relacionados con el
depósito, firma, ratificación, aceptación, aprobación o adhesión, entrada en
vigor, reservas, denuncia y texto auténtico de la
convención.
Examen
de forma de la ley 164 de 1994, aprobatoria del Convenio de Cambio Climático
6. El
Proyecto de ley 50/93 Senado, aprobatorio de la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, hecha en Nueva York el 9 de mayo de
1992, fue presentado por la Viceministra de Relaciones Exteriores, encargada de
las funciones del Despacho, el día 13 de agosto de 1993, tal como aparece en la
Gaceta del Congreso N° 292 del viernes 27 de agosto de 1993.
El
Proyecto de Ley 50/93 Senado fue aprobado en primer debate, por la Comisión
Segunda del Senado de la República, el día 20 de Octubre de 1993, con un quórum
de 12 Senadores de un total de 13 miembros de la Comisión II (art. 2º Ley 3ª de
1992). Lo anterior de conformidad con certificación expedida por el Secretario
General de la Comisión Segunda del Senado de la República, la cual obra en el
expediente.
Por su
parte, el Secretario General del Senado de la República certificó, a solicitud
del despacho, que en la plenaria del Senado de la República del día martes 23
de noviembre de 1993, fue aprobado en segundo debate el proyecto de ley 50/93,
con un quórum decisorio y aprobatorio de 90 Senadores.
En la
Cámara de Representantes, el proyecto de ley 152 de 1993, fue aprobado en
primer debate, en la Comisión Segunda, el día 25 de mayo de 1994, con un quórum
decisorio y aprobatorio de doce (12) Representantes de un total de 19 miembros
de la Comisión (art. 2º Ley 3ª de 1992), de acuerdo con certificación expedida
por el Secretario General de la Comisión Segunda de la Cámara de
Representantes, a solicitud del despacho. La Plenaria de la Cámara de Debates
aprobó, el día 6 de septiembre de 1994, con un quórum decisorio y aprobatorio
de 141 Representantes, de acuerdo con lo certificado por el Secretario General
de la Cámara de Representantes.
En
consecuencia, la Corte encuentra que el trámite y aprobación de la ley objeto
de revisión se surtió de conformidad con las exigencias constitucionales y
legales, no habiendo lugar a declarar su inconstitucionalidad por vicios de
forma.
Examen
de fondo
Primera
parte: definiciones, objetivo, principios
7. El
artículo 1 consagra algunas definiciones de términos técnicos cuya precisión es
necesaria para fijar el alcance de la convención. Los conceptos definidos -
"efectos adversos del cambio climático", "cambio o sistema
climático", "emisiones", "gases de efectos invernadero",
"organización regional de integración económica",
"depósito", "sumidero", "fuente" -, tienen
relevancia exclusivamente para la aplicación del convenio, sin que el artículo
que los contiene viole alguna norma constitucional.
El
artículo 2 establece el objetivo del convenio: lograr la estabilización de las
concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que
impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. La
finalidad del convenio está acorde con el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales de forma que se garantice un desarrollo sostenible (CP art.
80) y con el postulado de la razonalización de la economía con el fin de
conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la
preservación de un ambiente sano (CP art. 334).
El
artículo 3 enuncia los principios que guían la aplicación de la convención con
miras a alcanzar su objetivo. La equidad, las responsabilidades comunes pero
diferenciadas según se trate de países desarrollados o en desarrollo, y las
capacidades respectivas, son las bases del compromiso de las partes en la
empresa de proteger el sistema climático en beneficio de las generaciones
presentes y futuras (art. 3-1). Las necesidades y circunstancias específicas de
los países en desarrollo son tomadas en cuenta, de manera que éstos no tengan
que soportar una carga anormal o desproporcionada en virtud de la convención
(art. 3-2). Las medidas de precaución a adoptar en contra de las causas del
cambio climático, a que se comprometen las partes, deben tomar en cuenta los
distintos contextos socioeconómicos (art. 3-3), y las políticas y medidas de
protección ser apropiadas a dichas condiciones específicas, estar integradas en
los programas nacionales de desarrollo (art. 3-4) y no constituir un medio de
discriminación arbitrario o injustificable ni una restricción encubierta al
comercio internacional (art. 3-5). Estos principios son consistentes con el
respeto a la autodeterminación de los pueblos que es fundamento de las
relaciones exteriores del Estado colombiano (CP art. 9), con los deberes del
Estado en materia de protección del medio ambiente y de los recursos naturales
(CP arts. 79 y 80), y con la equidad, reciprocidad y conveniencia nacional que
son las bases de las relaciones internacionales del país (CP art. 228).
Segunda
parte: compromisos
8. El
artículo 4 del convenio establece los compromisos contraídos por los países
partes. Inicialmente, se consagran compromisos generales exigibles a todas las
partes (párrafo 1), en materia de suministro de información sobre inventarios
nacionales de emisiones antropógenas y de absorción de gases de efecto
invernadero, y de observación sistemática y establecimiento de archivos de
datos e intercambio de información sobre sistema y cambio climático. Estas
obligaciones de ninguna manera contrarían las disposiciones constitucionales.
En
relación con la adopción de decisiones políticas, las partes se comprometen a
formular y aplicar programas para la reducción del cambio climático (i), a
tener en cuenta, "en la medida de lo posible" en sus políticas y
medidas económicas, sociales y ambientales, las consideraciones relativas al
cambio climático (ii), y a promover y apoyar la educación, capacitación y
sensibilización del público respecto a este tema, así como promover su participación
en el proceso (iii). Los términos del convenio, en lo que atañe a los
compromisos sobre adopción de políticas nacionales o regionales, no violan el
principio de autodeterminación de los pueblos que es fundamento de las
relaciones exteriores del país (CP art. 9). La expresión "en la medida de
lo posible" relativiza la obligación de adoptar, inmediatamente,
determinadas políticas o medidas. Al contrario, refuerzan el mandato
constitucional que ordena al Estado planificar el manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales (CP art. 80). De otra parte, uno de los objetivos de la
educación del colombiano es, precisamente, una formación para la protección del
medio ambiente (CP art. 67). Así lo sostuvo esta Corporación con ocasión de la
revisión del Convenio sobre diversidad biológica hecho en Río de Janeiro el 5
de Junio de 1992 y de su ley aprobatoria (Ley 165 de 1994):
“La
conciencia social del hombre se adquiere a partir de la formación del niño. Se
trata de un proceso continuo y permanente, donde la educación ambiental debe
comprender todas las etapas del individuo, incluso hasta aquellas que superan
los límites académicos o profesionales. Por ello, la Carta Política señala que
la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una
función social, y que formará al colombiano "en el respeto a los
derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la
recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la
protección del ambiente" (Art. 67 C.P.). Asimismo, el artículo 79
superior prevé que es deber del Estado fomentar al educación con el fin de
proteger la diversidad e integridad del ambiente.
“El
compromiso que significa la educación le atañe, por mandato de la Carta, al
Estado, a la sociedad y a la familia. Se trata de una tarea común en la cual
deben participar todos: el Estado y los particulares, los padres de familia y
los maestros, las autoridades y cada uno de los ciudadanos. Pero, ante todo, se
trata de una responsabilidad que recae sobre cada persona; es a cada uno a
quien le corresponde conocer y preservar los recursos naturales y comprender y
difundir la importancia que ellos revisten, pues con esa información, el hombre
tomará conciencia y actuará adecuadamente con el fin de que los demás aprendan
de él”[2].
De
conformidad con lo expuesto, la norma revisada no sólo no viola la Constitución
sino que propicia su desarrollo.
En cuanto
a los compromisos atinentes a la implementación de medias técnicas y logísticas
para el control de emisiones de gases de efecto invernadero, las partes se
comprometen a desarrollar, aplicar y transferir, tecnología, prácticas y
proceso que controlen, reduzcan o prevengan dichas emisiones (i); a conservar y
reforzar los sumideros y depósitos de gases (ii); a cooperar en los
preparativos para la adaptación a los impactos de cambio ambiental (iii), y, a
promover y apoyar la investigación sobre la materia (iv). Todos estos
compromisos son concordantes con los deberes del Estado en materia de
protección del medio ambiente y prevención y control del deterioro ambiental
(CP arts. 79 y 80).
A
Colombia, país en desarrollo, no le son aplicables los compromisos estipulados
para países desarrollados en los párrafos 2, 3, 4 del artículo 4 del convenio.
El párrafo 5, en cambio, se dirige a países en desarrollo, los cuales se
obligan a promover, facilitar y financiar, según proceda, la transferencia de
tecnologías y conocimientos prácticos ambientalmente sanos, y el acceso a
ellos, a otras partes. Esta estipulación es manifestación de la
internacionalización de las relaciones ecológicas (CP art. 226) y de la
cooperación internacional del Estado colombiano en materia de protección del
medio ambiente (CP art. 80), cometidos a alcanzar de conformidad con los
principios de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
El
párrafo 7 del artículo 4 enfatiza que la efectividad de los compromisos
contraídos por los países en desarrollo, está condicionada al cumplimiento
previo de las obligaciones de los países desarrollados relativas a recursos
financieros y a transferencia de tecnología. En este mismo orden de ideas, los
párrafos 8, 9 y 10 exigen tomar en cuenta las necesidades específicas y las
condiciones especiales de los países en desarrollo y de los menos adelantados,
al momento de estudiar y adoptar medidas para evitar los efectos adversos del
cambio climático o para controlar el impacto de las medidas de respuesta a
dichos cambios, una vez han sido aplicadas. Estas directrices que enmarcan los
compromisos adquiridos por el país, se acompasan con la equidad, que debe regir
las relaciones entre países con diverso grado de desarrollo, y con la política
de conveniencia nacional que debe guiar las relaciones internacionales sobre la
materia (CP art. 228).
Los
artículos 5 y 6 son desarrollo explícito de las obligaciones contenidas en los
literales g) e i) del artículo 4 de la convención, respectivamente, los cuales
versan sobre la investigación y observación sistemática de los factores
productores del cambio climático y de las medidas diseñadas para enfrentarlo,
así como sobre la educación, formación y sensibilización del público ante esta
problemática de trascendencia universal. Al respecto cabe remitir a las
observaciones hechas al revisar el artículo 4, sin que se observe ninguna
infracción de la Constitución.
Tercera
parte: órganos
9. El
establecimiento de órganos directivos, ejecutivos y de funcionamiento, para llevar
a la práctica y hacer operante la convención de forma que se cumplan sus
objetivos, en nada contraría la Constitución. Todo país u organización regional
de integración económica, depositario de ratificación, aceptación, aprobación o
adhesión al convenio, hace parte del órgano supremo de la misma (artículo 7),
con derecho a voto, en los términos del artículo 18 del mismo. A la Secretaria
permanente se le encomiendan las funciones administrativas necesarias para
asegurar la operatividad de la convención (artículo 8). Los órganos
subsidiarios de asesoramiento científico y tecnológico (artículo 9) y de
ejecución (artículo 10), están abiertos a la participación de todas las partes
y ejercen funciones dirigidas a coordinar los esfuerzos de las partes y garantizar
el cumplimiento de los objetivos y compromisos del convenio.
Cuarta
parte: mecanismos de financiación y sistema de información
10. El
artículo 11 define un mecanismo de financiación para transferencia de
tecnología, con representación equitativa y equilibrada de todas las partes,
cuyo funcionamiento se encomienda a entidades internacionales existentes. Este
medio para la obtención de recursos financieros no es excluyente de otras
fuentes de financiamiento por conductos bilaterales, regionales o multilaterales,
destinadas a dar aplicación a la convención. Los recursos económicos destinados
a la sustitución de prácticas y procedimientos con efectos negativos sobre el
sistema climático, mediante la transferencia de tecnologías ambientalmente
sanas, por lo general proceden de países desarrollados. Por su parte, los
países en desarrollo que pueden verse favorecidos con estos ingresos gozan de
representación equitativa y equilibrada, dentro de un sistema de dirección
transparente. A juicio de la Corte, este mecanismo en nada resulta lesivo de
los intereses nacionales ni de las disposiciones constitucionales.
El
artículo 12 desarrolla el deber de las partes de transmitir información sobre
el inventario nacional de emisiones antropogénicas y de la absorción por los
sumideros de los gases con efecto invernadero, y sobre las medidas adoptadas
para aplicar la convención. La convención deja a salvo la posibilidad de que
los países parte cataloguen como confidencial la información que suministren,
de manera que la secretaría la proteja en el proceso de compilación y
transmisión. A los países en desarrollo se les resguarda la posibilidad de
proponer voluntariamente proyectos para la financiación de la reducción de
emisiones y del incremento de la absorción de gases de efecto invernadero. La
inconveniencia para la economía del país, al tener que dar a conocer a otros
países el estado del parque industrial, mediante la publicidad de los
inventarios sobre emisiones antropogénicas, en la práctica es inexistente, ya
que la convención faculta a los países parte a mantener la confidencialidad de
ciertas informaciones, así como a administrar la implementación progresiva de
proyectos de transformación tecnológica con miras a controlar y reducir los
efectos adversos del cambio climático.
Quinta
parte: mecanismos para la solución de conflictos
11. El
artículo 13 de la convención preceptúa que la Conferencia de las Partes
designará un organismo consultivo multilateral para resolver cuestiones
referentes a la aplicación de la convención. El artículo 14, por su parte,
establece como mecanismos de solución de los conflictos que surjan entre las
partes, con ocasión de la aplicación o interpretación de la convención, la
negociación directa, el sometimiento a la Corte Internacional de Justicia, el
arbitraje o la conciliación. Igualmente, preceptúa que cualquier notificación,
declaración o revocación no suspenderá los procedimientos en curso. A juicio de
la Corte, la determinación de los mecanismos para la resolución de
controversias que puedan surgir de la interpretación y aplicación de la
Convención, es una medida necesaria para la efectividad de los compromisos
contraídos por los países parte, que busca la consecución pacífica de los
objetivos de la convención, la cual está acorde con los principios del derecho
internacional aceptados por Colombia, entre ellos la resolución pacífica de las
controversias.
Sexta
parte: aspectos procedimentales relacionados con la Convención
12. Por
último, los artículos 15 a 26 de la Convención regulan aspectos relacionados
con el procedimiento de enmiendas a la misma (art. 15), de aprobación y
enmienda de los anexos de la convención (art. 16), de protocolos que podrán ser
aprobados por la Conferencia de las partes en cualquier período ordinario de
sesiones (art. 17), de derecho a voto que tienen cada una de las partes (art.
18), del depositario de la convención y sus protocolos, que será el Secretario
General de las Naciones Unidas (art. 19), de su firma (art. 20), de
disposiciones provisionales en relación a una secretaría provisional (art. 21),
de su ratificación, aceptación, aprobación y adhesión (art. 22), de su entrada
en vigor (art. 23), de la prohibición de introducir reservas (art. 24), del
derecho de denuncia en cabeza de las partes (art. 25) y de los textos
auténticos, en diferentes idiomas, de la convención. A juicio de la Corte,
estas disposiciones reflejan aspectos operativos y técnicos propios de
cualquier instrumento internacional multilateral y, de ninguna manera, vulneran
la Constitución.
En
consecuencia, la Corte encuentra que tanto la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático como la Ley 164 del 27 de octubre de 1994,
contentiva de la misma, se ajustan plenamente al texto constitucional.
VII. DECISION
En mérito
de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
DECLARAR EXEQUIBLES la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, hecha en
Nueva York el 9 de mayo de 1992, así como la Ley 164 del 27 de octubre de 1994,
aprobatoria de la misma".
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
* Los títulos de los artículos se incluyen exclusivamente para
orientar al lector
[1] Ello incluye
las políticas y medidas adoptadas por las organizaciones regionales de integración
económica.
[2] Corte
Constitucional. Sentencia C-519 de 1994. Magistrado Ponente Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa. |
662 | C-083-95
Sentencia No
Sentencia
No. C-083/95
ANALOGIA
La analogía es la
aplicación de la ley a situaciones no contempladas expresamente en ella,
pero que sólo difieren de las que sí lo están en aspectos jurídicamente
irrelevantes, es decir, ajenos a aquéllos que explican y fundamentan la ratio
juris o razón de ser de la norma. La consagración positiva de la analogía halla
su justificación en el principio de igualdad, base a la vez de la justicia,
pues, en función de ésta, los seres y las situaciones iguales deben recibir un
tratamiento igual. Discernir los aspectos relevantes de los irrelevantes
implica, desde luego, un esfuerzo interpretativo que en nada difiere del que
ordinariamente tiene que realizar el juez para determinar si un caso particular
es o no subsumible en una norma de carácter general. La analogía no constituye
una fuente autónoma, diferente de la legislación. El juez que acude a ella no
hace nada distinto de atenerse al imperio de la ley. Su consagración en la
disposición que se examina resulta, pues, a tono con el artículo 230 de la
Constitución.
DOCTRINA
CONSTITUCIONAL/JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Criterio Auxiliar
Al señalar a las
normas constitucionales como fundamento de los fallos, a falta de ley, se
agregue una cualificación adicional, consistente en que el sentido de dichas
normas, su alcance y pertinencia, hayan sido fijados por quien haga las veces
de intérprete autorizado de la Constitución. Que, de ese modo, la aplicación de
las normas superiores esté tamizada por la elaboración doctrinaria que de ellas
haya hecho su intérprete supremo. Como la Constitución es derecho legislado por
excelencia, quien aplica la Constitución aplica la ley, en su expresión más
primigenia y genuina. Es preciso aclarar que no es la jurisprudencia la que
aquí se consagra como fuente obligatoria. Si el juez tiene dudas sobre la
constitucionalidad de la ley, el criterio del intérprete supremo de la Carta
deba guiar su decisión. Es claro eso sí que, salvo las decisiones que hacen
tránsito a la cosa juzgada, las interpretaciones de la Corte constituyen para
el fallador valiosa pauta auxiliar, pero en modo alguno criterio obligatorio,
en armonía con lo establecido por el artículo 230 Superior.
ANALOGIA
LEGIS/ANALOGIA IURIS
Cuando el juez
razona por analogía, aplica la ley a una situación no contemplada
explícitamente en ella, pero esencialmente igual, para los efectos de su
regulación jurídica, a la que sí lo está. Esta modalidad se conoce en doctrina
como analogia legis, y se la contrasta con la analogia juris en la cual, a
partir de diversas disposiciones del ordenamiento, se extraen los principios
generales que las informan, por una suerte de inducción, y se aplican a casos o
situaciones no previstas de modo expreso en una norma determinada.
PRINCIPIOS
GENERALES DEL DERECHO-Determinación/REGLAS
GENERALES DEL DERECHO/REGLA DE RECONOCIMIENTO
El test final y
definitivo que permite establecer si una "regla general de derecho"
(denominada a veces "principio") es o no parte del sistema positivo,
consiste en verificar si resulta o no armónica con la Constitución, así ésta no
la contenga de manera explícita. En términos hartianos, si es o no
identificable como elemento de un sistema normativo, conforme a la regla de
reconocimiento.
PRINCIPIO NEMO
AUDITUR PROPIAM TURPITUDINEM ALLEGANS/PRINCIPIO “NADIE PUEDE ALEGAR SU PROPIA
CULPA”/PRINCIPIO DE LA BUENA FE
¿Hace parte del
derecho colombiano la regla nemo auditur propriam turpitudinem allegans?. Es claro
que su formulación explícita no se halla en ningún artículo del ordenamiento
colombiano. Pero ¿significa eso que no hace parte de él y, por tanto, que si un
juez la invoca como fundamento de su fallo está recurriendo a un argumento
extrasistemático? No, a juicio de la Corte, por las consideraciones que siguen.
No hay duda de que quien alega su propia culpa para derivar de ella algún
beneficio, falta a la buena fé entendida como la ausencia de dolo, la
conciencia de que el comportamiento que se observa es conforme al derecho, y
los fines que persigue están amparados por éste. Ahora bien: el artículo 83 de
la Carta del 91, impone la buena fé como pauta de conducta debida, en
todas las actuaciones, tanto de las autoridades públicas como de los
particulares. Y los artículos 1525 y 1744 del Código Civil, tan anteriores en
el tiempo a nuestra Constitución actual, constituyen sin embargo cabal
desarrollo de ese principio al impedir -el primero- la repetición de lo que se
ha pagado "por un objeto o causa ilícita a sabiendas", y el segundo
al privar de la acción de nulidad al incapaz, a sus herederos o cesionarios, si
aquél empleó dolo para inducir al acto o contrato. Ejemplar es también, en esa
misma dirección, el artículo 156 del mismo estatuto, que impide al cónyuge
culpable, invocar como causal de divorcio aquélla en que él mismo ha incurrido.
Tales disposiciones, justo es anotarlo, eran reductibles inclusive a la Carta
anterior que, no obstante, no consagraba explícitamente el deber de actuar de
buena fe.
COSTUMBRE PRAETER
LEGEM/FUENTES DEL DERECHO
Podría
discutirse, en teoría, si el artículo 13 de la Ley 153/87 resulta compatible
con la Carta del 91, pero esta Corporación puso fin a todo cuestionamiento
sobre el punto, al declararla exequible. Está pues vigente en nuestro derecho
la costumbre praeter legem como fuente formal subsidiaria y elemento integrador
del ordenamiento. El juez que acude a ella, a falta de legislación, funda
también su fallo en el derecho positivo, pero, esta vez, en una norma de
carácter consuetudinario.
PRINCIPIOS
GENERALES DEL DERECHO/ARBITRIO JUDICIAL
¿A qué alude
entonces, es ahora la pregunta pertinente, la expresión principios generales
del derecho en el contexto del artículo 230 de la Carta del 91? Si el juez tiene
siempre que fallar (en nuestro ordenamiento tiene además el deber jurídico
de hacerlo), y en el Estado de derecho, como exigencia de la filosofía del
sistema, debe edificarse la sentencia sobre los fundamentos que el mismo
derecho señala, ¿qué debe hacer el fallador cuando los elementos contingentes
del derecho positivo se le han agotado sin encontrar en ellos respaldo para su
decisión? No hay duda de que la situación descrita, por vía de hipótesis, es
una situación límite, nada frecuente, pero demandante de una previsión del
propio ordenamiento. El nuestro, lo autoriza a recurrir a contenidos
extrasistemáticos, a los que el propio sistema refiere formalmente V.gr.: el
derecho natural, la equidad, los "principios generales del derecho",
expresiones todas que claman por una concreción material que sólo el juez
puede y debe llevar a término. Se trata entonces de principios que no
satisfacen las condiciones de la regla de reconocimiento y, por ende, no hacen
parte del ordenamiento pues no son materialmente reductibles a la Constitución.
Ahora bien: cuando se trata no de integrar el ordenamiento sino de optar por
una entre varias interpretaciones posibles de una norma que se juzga aplicable,
entran a jugar un importante rol las fuentes jurídicas permisivas (en el sentido
de que no es obligatorio para el juez observar las pautas que de ellas se
desprenden) tales como las enunciadas por el artículo 230 Superior como
"criterios auxiliares de la actividad judicial".
JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL
Al referir a la
jurisprudencia, en tanto que "criterio auxiliar de la actividad
judicial", debe entenderse que el constituyente del 91 le da al término un
alcance más amplio que el que tiene en la ley 69 de 1896, puesto que no sólo la
Corte Suprema de Justicia como Tribunal de Casación, crea hoy, con sus fallos,
pautas plausibles de orientación a los tribunales y jueces de niveles
subalternos. Lo hacen también otras corporaciones judiciales no existentes aún
hace un siglo, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional. Queda dicho
ya, que las orientaciones así trazadas no son vinculantes sino optativas para
los funcionarios judiciales. Además, no resulta justificado ni razonable, en la
actualidad, circunscribir la jurisprudencia al campo del derecho común ni
atribuír sólo al recurso de casación la virtud de generarla.
REF. : Expediente
No. D-665
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 8° de la ley 153 de 1887
Demandante: Pablo Antonio Bustos Sánchez
Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Acta No.7
Santafé de Bogotá,
D.C., primero (1o.) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
1. ANTECEDENTES
El ciudadano PABLO
ANTONIO BUSTOS SANCHEZ en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, solicita a la Corte que declare inexequibles los
artículos 8° y 13 de la ley 153 de 1887, por infringir el artículo 230 del
Estatuto Superior.
Dado que sobre el
artículo 13, materia de impugnación, esta Corporación ya había emitido
pronunciamiento en el sentido de declararlo exequible, como consta en la
sentencia C-224 del 5 de mayo de 1994, el magistrado sustanciador rechazó la
demanda contra esa disposición por haberse operado el fenómeno procesal de la
cosa juzgada constitucional, y admitió la dirigida contra el artículo 8o.,
razón por la cual en el presente fallo únicamente se hará referencia a este
último precepto.
Cumplidos como están
los trámites constitucionales y legales estatuídos para procesos de esta
índole, procede la Corte Constitucional a decidir.
2. NORMA ACUSADA
El texto del
precepto legal que se demanda, es el siguiente:
"artículo
8°. Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se
aplicarán las leyes que regulan casos o materias semejantes, y en su defecto,
la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho".
3. LA DEMANDA.
Manifiesta el
demandante, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 230 de la
Constitución, los jueces en sus providencias, sólo están sometidos a la ley, y
para efectos de su interpretación cuentan con estos criterios auxiliares: la
equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina.
Por consiguiente, no les es posible "acudir a las normas que regulan casos
o materias semejantes, vale decir a la analogía, la doctrina constitucional y
las reglas generales del derecho, en la forma expresada en el artículo 8° de la
ley 153 de 1887, sino directamente bajo la forma supralegal que impone el
invocar la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y
la doctrina, dado que las normas que regulan casos o materias semejantes, no se
hallan actualmente consagradas como criterios auxiliares de la actividad
judicial, por lo que acudir a la analogía hoy por hoy equivale a pretermitir
los alcances de la prenombrada disposición constitucional vigente."
Y agrega, que de ese
hecho se deriva otro problema jurídico, pues "en defecto de la analogía,
tampoco se podría acudir, después de la Constitución del 91, a la doctrina
constitucional y a las reglas generales del derecho, o si lo fueran lo serían
no de manera aislada, sino que también se debería acudir a la equidad, y
a la jurisprudencia, para dirimir el caso concreto donde no existe norma
exactamente aplicable".
Por otra parte,
señala que la norma constitucional que se estima vulnerada no es clara, porque
"si se da un conflicto entre los diversos criterios auxiliares de la
actividad judicial, que de paso sea dicho se refieren a fuentes del derecho
ampliamente reconocidas, como la jurisprudencia, y la doctrina, incluye como
fuentes formales igualmente a la equidad y los principios generales del
derecho, y decimos fuentes formales porque se hallan como se dejó visto
expresamente consagradas por el constituyente delegado por vía nada menos que
de la ley de leyes". Por lo que se pregunta: "cómo resolver los
eventuales conflictos entre la equidad, y la jurisprudencia, y a su turno los
que se presenten entre estos y los principios generales del derecho, y los de
la doctrina en general, puesto que la norma no habla ya de doctrina
constitucional, sino de doctrina en general?".
Según el demandante,
el Constituyente de 1991 "desembarazó nuestro sistema jurídico, de la
analogía, abriendo un horizonte nuevo y distinto donde fuera posible
reconciliar la práctica judicial al menos cuando faltara norma exactamente
aplicable, con la equidad, donde pareja con ésta se sumara el desarrollo de la
jurisdicción por vía de sus pronunciamientos hasta erigirse en precedentes, en
una verdadera fuente del derecho colombiano inspiradora de soluciones probadas,
en cuya ausencia debería acudirse a los principios generales del derecho, y a
la doctrina en general".
No obstante lo
anterior, el demandante afirma que el inciso segundo del artículo 230 de la
Carta derogó la norma acusada, pero considera que ello "no impide de
manera alguna que el juez en su normal quehacer acuda a tales fuentes, inc. 2o.
art. 230, cuando interpreta y aplica la ley de cara al caso concreto, ni que
involucre los vastos aportes de terrenos tan sanos para ver y construir el nuevo
derecho con ojos de futuro".
Para finalizar,
manifiesta que "el art. 230 C.P. en su inciso segundo expresa los
contenidos y alcances del principio de integración a la luz del nuevo derecho
colombiano, los cuales repugnan con los estrechos marcos de las disposiciones
atacadas", además de "contravenir la claúsula general de integración
válida para todas las ramas del sistema de derecho colombiano y que de suyo
permean el concepto de sistema constitucional, ausente del ordenamiento
constitucional precedente, y que obliga a asignar las consecuencias jurídicas
al supuesto jurídico en cuestión. Interpretación contraria equivaldría a dejar
como letra muerta, el inc, 2o. del art. 230 de la C.P., en la medida que la
vuelta por la analogía y en su defecto por la costumbre a falta de norma
expresa, revotaría (sic) contra lo que equivale a una norma general de la
actividad judicial, que por ser aplicable ante el ejercicio hermenéutico
propiamente, cuando existe norma aplicable, con mayor fuerza y razón lo sería en
su ausencia por el principio de la universalidad del derecho, y su
integración".
4. INTERVENCION
CIUDADANA
El Ministro de
Justicia y del Derecho, actuando por medio de apoderado, presentó un escrito en
el cual expone las razones que, en su criterio, justifican la
constitucionalidad de lo demandado, las cuales se resumen a continuación:
- Colombia es un
Estado Social de Derecho en el que "prima el derecho positivo y el
cometido propio de los jueces está referido a la aplicación del ordenamiento
jurídico por los poderes organizados que ejercen un tipo específico de control
social a través de un conjunto integrado y armónico de normas jurídicas, para
que el poder judicial no deje sin solución ningún asunto sometido a su estudio,
pues su deber primordial en todo conflicto de intereses es restablecer el
equilibrio jurídico, garantizando real y efectivamente el principio
constitucional de acceso a la administración de justicia, consagrado en el
artículo 229, porque los jueces de un país jamás pueden rehusar la
administración de justicia pretextando silencio, oscuridad o insuficiencia de
la ley".
- Y agrega, que por
más perfectas que traten de ser las leyes, siempre quedarán vacíos, pues el
legislador no puede regular absolutamente todas las situaciones que se pueden
presentar, y ante esta circunstancia y la prohibición de rehusarse a
administrar justicia, "el juez tiene que encontrar por sí mismo la norma
para la decisión"; y es aquí donde la analogía se constituye en el medio
principal para lograr resolver el conflicto planteado. Claro está que en
materia penal el problema de la analogía cambia totalmente porque de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta, el fundamento de la acción
estatal es la propia ley, de ahí el principio "nullum crimen nulla poena
sine lege".
- Para concluir,
anota que "la analogía no es mas que el desarrollo de los principios
generales del derecho tales como 'la igualdad jurídica', 'las mismas
situaciones de hecho deben comportar las mismas sanciones jurídicas', y 'donde
exista la misma razón, debe ser la misma regla de derecho'. Siendo la ley una
de las principales normas que pertenecen al ordenamiento y la Constitución la
reconoce como fuente válida de derecho; la ley a su turno admite y autoriza la
analogía y la costumbre; entonces, cuando el juez las aplica no se está
saliendo del imperio de la ley".
5. CONCEPTO
FISCAL
El Procurador
General de la Nación emitió el concepto de rigor mediante oficio No. 507 del 29
de septiembre de 1994, en el que solicita a la Corte declarar exequible el
artículo 8° de la ley 153 de 1887, en forma parcial, sin indicar a que aparte
de la norma se refiere. Son estos los argumentos en que se fundamenta el citado
funcionario:
- En primer término,
considera que son dos los aspectos que han de dilucidarse para resolver la
demanda, a saber: el principio de la integración normativa en relación con la
analogía; y la no inclusión de la analogía dentro de los criterios auxiliares
de la actividad judicial.
- En relación con el
primer punto, señala que el legislador al regular las diversas situaciones que
le plantea la compleja realidad social, económica, política e institucional, no
está en capacidad de prever todos aquellos eventos que se pueden presentar;
además de que "la función reguladora no consiste en resolver
casuísticamente la totalidad de tales situaciones sino en el establecimiento de
preceptos de carácter general. No obstante lo anterior, toda controversia
sometida a la decisión del juez debe ser resuelta jurídicamente. Los vacíos que
la ley deja deben ser llenados por el juez, por supuesto que no en forma
arbitraria, sino mediante la aplicación de principios jurídicos".
- Y citando a García
Maynez sostiene, que "si bien es posible que en la ley se encuentren
lagunas, el derecho no puede tenerlas. Y es aquí en donde el principio de la
integración normativa, cumple su tarea, justamente integradora, en el campo del
derecho".
- En cuanto a la
forma como debe proceder el juez para colmar los vacíos frente a las fuentes
formales del derecho, dice que lo usual es que sea la ley, la norma que prevea
recursos y caminos para llenarlos; de ahí que el primer paso del juez es apelar
a ella, para ver si existen o no reglas de integración. Si existen, el juez
debe acudir a esas reglas y, es aquí en donde la analogía surge como uno de los
métodos de integración más importante del derecho. En consecuencia, no se
infringe el artículo 230 de la Carta, cuando en la norma acusada se alude a la
analogía como método de integración principal de los textos normativos;
"método que junto con la jurisprudencia, la equidad y los principios
generales del derecho, conforman los criterios auxiliares de la actividad judicial,
destinados a que el juez cumpla con su misión esencial en el marco del
ordenamiento jurídico imperante".
- La enumeración de
los criterios auxiliares de la actividad del juez consagrados en el artículo
230 de la Carta, "no tiene sentido taxativo. En efecto, cuando el
Constituyente señaló a la jurisprudencia, a la equidad, a los principios
generales del derecho y a la doctrina, con ello indicó que tales criterios eran
válidos constitucionalmente como auxiliares del juez en su actividad
profesional, pero con tal indicación no excluyó necesariamente a otros, los
cuales tanto para la doctrina, como arriba se demostró, como para la tradición
jurídica colombiana, constituyen opciones para el juez en su tarea de
administrar justicia, cuando la ley ha dejado un vacío en su regulación. La
norma constitucional reza en su texto que los allí enunciados son criterios
auxiliares del juez, pero no dice, en ningún momento, que sólo ellos lo
son".
- En cuanto a la no
inclusión en el artículo 230 de la Constitución, de la analogía, estima el
Procurador que son aplicables al presente caso los mismos argumentos que esta
Corporación expuso en la sentencia C-486/94, sobre la costumbre como fuente del
derecho, la cual tampoco se encontraba dentro de la enumeración allí contenida.
En esa oportunidad expresó la Corte, que dicho canon constitucional "no
excluye en modo alguno otros criterios que sean indispensables en relación con
la materia sujeta a su decisión y que a este respecto revistan utilidad como
apoyo de la misma. La mención que la Carta hace de aquellas, no se orienta a
asignarles el papel de únicos criterios auxiliares del juez, sino a
calificarlas justamente como auxiliares y, por esta vía despojarlas de
cualquier posibilidad de servir como fuentes directas y principales de las
providencias judiciales".
- Por otro lado,
dice el Procurador que "resultaría extraño al mismo texto constitucional,
que establece categóricamente la exclusiva sujeción de los jueces a la ley, con
miras a garantizar su independencia y por tanto su imparcialidad, que se
descartara la analogía legis, cuando ese mismo texto ha escogido esa
forma más amplia de la analogía, como es la analogía juris, al
determinar como uno de los criterios auxiliares, los principios generales del
derecho".
- Y para terminar,
expresa que "postular, en nombre de la seguridad jurídica, el monopolio de
la ley, en cuanto tenida por unívoca, como fuente formal del derecho, puede
conducir el derecho todo, paradójicamente, hacia la mayor de las inseguridades.
Negarse a reconocer la polisemia y con ella, la posibilidad y la necesidad de
la aplicación analógica del lenguaje legal, es dejar jurídicamente
desamparadas, con excesiva facilidad, muchas de las situaciones tenidas por no
reguladas, abandonándolas al arbitrio y en último término, al capricho de los
jueces".
6.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
6.1. Competencia
Por dirigirse la
acusación contra un precepto que forma parte de una Ley, compete a esta
Corporación decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 241-4 del Estatuto Superior.
6.2. Análisis
jurídico del asunto.
6.2.1. Los modos
de creación del derecho.
Dos son,
esencialmente, los caminos que pueden seguirse en la creación de las normas
jurídicas generales: el reflexivo o el espontáneo. El primero da lugar a la
legislación y el segundo a la costumbre. Es el tema que los doctrinantes de la
teoría general del derecho tratan bajo el rubro de "las fuentes
formales". Con sus habituales claridad y tino, Eduardo García Maynez[1] las ha definido como
"procesos de creación de las normas jurídicas", distinguiendo
con acierto la fase generadora, del producto que de ella resulta. Así, el
proceso legislativo, tras la reflexión y deliberación que él comporta, da lugar
a la ley; y el proceso consuetudinario, prolongado, espontáneo y anónimo,
produce la costumbre, donde a ella se le reconoce virtualidad normativa con
fuerza de derecho. Mediante esos métodos (caminos) se establecen (es decir se ponen)
las normas jurídicas que se llaman entonces derecho positivo.
Que uno y otro sean
aptos para el mencionado propósito y en qué medida; que las reglas creadas
mediante uno de esos mecanismos preponderen sobre las que derivan del otro, o
que la validez de algunas de ellas esté condicionada por la autorización que
les confieran las otras, son asuntos contingentes que cada ordenamiento
jurídico resuelve soberanamente.
6.2.2. El
problema en el derecho colombiano.
El sometimiento de
las personas al imperio del derecho, es un supuesto que ni siquiera tiene que
estar explícito en el ordenamiento. La Constitución colombiana lo consagra en
el artículo 6°, del siguiente modo:
"Los
particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la
constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y
por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones".
Por leyes,
parece razonable entender -en ese contexto- todas las normas jurídicas
válidamente creadas, sujetas a la Constitución. Y el artículo 230 de la Carta,
dispone:
"Los jueces,
en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.
La equidad, la
jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son
criterios auxiliares de la actividad judicial".
Ahora bien: la ley
153 de 1887 contiene dos disposiciones, justamente las acusadas, que se
refieren a las fuentes formales de la manera siguiente:
"Art. 8.
Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán
las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto la
doctrina constitucional y las reglas generales de derecho" (Subraya fuera del texto).
"Art. 13.
La costumbre, siendo general y conforme a la moral cristiana, constituye
derecho, a falta de legislación positiva".
El primero de los
artículos citados no deja lugar a dudas acerca de que es la ley la norma
que en primer término debe aplicarse cuando el caso controvertido puede ser
subsumido en ella. Y el segundo, a la vez que corrobora el mandato anterior,
designa a la costumbre, cuando satisface ciertas condiciones, como norma
jurídica supletoria, "a falta de legislación positiva". Es la que se
conoce en doctrina como costumbre praeter legem, llamada a integrar el
ordenamiento, en subsidio de la norma principal, cuando ésta no contempla la
situación sub judice y aquélla sí lo hace.
6.2.3. La
plenitud del orden jurídico.
El hecho de que la
ley consagre formas jurídicas de regulación de la conducta, originadas en
fuentes distintas de la propia legislación, plantea el clásico problema, axial
dentro de la teoría del derecho: ¿hay lagunas en el ordenamiento? Como no es la
sentencia un espacio adecuado para la práctica de ejercicios escolares, deja de
lado la Corte el examen de un sinnúmero de doctrinas que al respecto se han
elaborado, y responde desde la perspectiva que juzga correcta y pertinente para
el caso que se analiza: en el derecho no hay lagunas, porque hay jueces. La
fina elaboración, hito sobresaliente en una larga cadena de propuestas que han
enriquecido y paulatinamente mejorado la teoría jurídica, pertenece al
jusfilósofo argentino Carlos Cossio[2],
quien la ha expuesto de modo persuasivo y lógicamente impecable. Señalará la
Sala los aspectos relevantes para el caso que se examina.
Lo primero digno de
destacarse en la teoría de Cossio, es que subraya el hecho innegable de que el
juez constituye un momento esencial del derecho, puesto que la vocación
inherente a las normas jurídicas generales es la aplicación. Más fácil se
concibe un sistema jurídico sin legislador que sin jueces, puesto que sin la
posibilidad de proyectar la norma sobre el caso concreto, el derecho deja de
ser lo que es. A diferencia de las otras normas que simplemente se observan o
no, las normas jurídicas se aplican, ha dicho Kelsen[3] en su propósito de
discernir el derecho de los demás sistemas reguladores de la conducta humana.
El juez no puede menos que fallar, halle o no en el ordenamiento elementos que
le permitan justificar su decisión. No es correcto pensar, como a menudo se
piensa -verbigratia-, que el juez colombiano se encuentra constreñido al fallo
porque así lo dispone el artículo 48 de la ley 153 de 1887, cuyo texto dice:
"Los jueces
o magistrados que rehusaren juzgar pretextando silencio, oscuridad o insuficiencia
de la ley, incurrirán en responsabilidad por denegación de justicia".
Lo que de la norma
transcrita se desprende es el deber jurídico de no observar ese tipo de
conducta. Pero aún observándola, el juez habrá decidido y de su decisión se
seguirán, inexorablemente, consecuencias jurídicas. A título de ejemplo: Si A
demanda a B y el juez arguye que no encuentra en su legislación artículo alguno
que le permita fundar un pronunciamiento, y en consecuencia se abstiene de
decidir, simplemente, habrá absuelto a B de los cargos formulados en la
demanda.
Porque ontológicamente
el juez es el que falla, y no puede dejar de hacerlo aunque su voluntad se
empeñe en lo contrario. El caso extremo de alguien que asumiera el cargo de
juez y nunca asistiera a su despacho ni firmara una providencia, es
concluyente: de su conducta omisiva se estarían siguiendo diariamente
consecuencias jurídicas inevitables, jurídicamente imputables a la inacción del
juez y precisamente originadas en ella.
Porque decidir,
para quien tiene la calidad de juez, no es un mero deber sino algo más:
una necesidad ontológica. Normas como el artículo 48 de nuestra ley 153 de 1887
se encuentran en casi todas las legislaciones, pero su sentido no es otro que
el de establecer un reproche jurídico a ciertas conductas judiciales que se
estiman indeseables. Pero que el juez tiene que fallar se deriva no de
alguna disposición contingente del derecho positivo sino de lo que ónticamente
significa ser juez. Por eso, lógicamente, en el derecho no hay lagunas:
porque habiendo jueces (y tiene que haberlos) ninguna conducta puede escapar a
la valoración jurídica concreta.
6.2.4. La
plenitud hermética en el Estado de derecho.
Pero si el juez está
avocado a fallar, y además tiene la obligación de hacerlo, ¿cómo lograr, dentro
de un Estado de derecho, el objetivo inherente a éste, que no haya conductas
oficiales sin soporte normativo y, en consecuencia, que no haya decisiones
judiciales arbitrarias?. Cada ordenamiento positivo lo hace a su manera, aunque
el derecho comparado muestra significativas similitudes sobre el punto. Lo que
sí es claro es que, inescapablemente, en ciertas situaciones límites, un gran
margen de arbitrio judicial resulta inevitable.
Compete a la Corte
examinar qué mecanismos ha dispuesto el ordenamiento colombiano para conseguir
el objetivo enunciado y cómo ha de entenderse su verdadero alcance, muy
especialmente a la luz de la Constitución del 91.
6.2.5. El
problema, en Colombia a la luz de la Carta vigente.
El artículo 230 de
la Carta establece:
"Los jueces
en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.
La equidad, la
jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina
son criterios auxiliares de la actividad judicial". (Subrayas de la Corte).
La pregunta que debe
absolverse es ésta: ¿derogó la "norma de normas", mediante la
disposición transcrita, al artículo 8° de la ley 153 de 1887, anterior y de
inferior rango jurídico?.
Para responder
cabalmente a ese interrogante es preciso analizar y precisar el contenido del
citado artículo 8°. Vuelve a reproducirse su tenor:
"Cuando no
haya ley exactamente aplicable al caso controverdido, se aplicarán las leyes
que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina
constitucional y las reglas generales de derecho". (Subrayas de la Corte).
A juicio del
demandante, al disponer el art. 230 superior que los jueces sólo están
sometidos al imperio de la ley, y erigir en criterios auxiliares de la
actividad judicial, entre otros, a la doctrina y a los principios generales del
derecho, derogó al artículo 8°, pues señaló a la ley como única fuente
obligatoria. Por la misma razón, anuló entonces el art. 13 de la misma ley (153
de 1887) que consagraba a la costumbre como fuente subsidiaria. Sobre este
último punto no hay ya nada qué discutir, pues esta Corporación, mediante
decisión que hizo tránsito a la cosa juzgada, declaró la exequibilidad de dicha
norma. (Sentencia C-224 del 5 de mayo de 1994). Se contraerá, pues, la Sala al
examen del artículo 8°.
Es claro, para la
Corte, que bajo el imperio de la Constitución de 1886 se consagraban en
Colombia, como fuentes formales de derecho obligatorias, dos: la legislación y
la costumbre. Tal consagración se derivaba de los artículos 8° y 13 de la ley
153 de 1887, respectivamente. Pero el primero de los citados, además de la ley
"exactamente aplicable al caso controvertido", enunciaba la analogía
("aquéllas que regulen casos o materias semejantes"), la doctrina
constitucional y las reglas generales de derecho. Cabe preguntar:
¿tenían las tres últimas fuerza obligatoria? ¿La tienen aún bajo el imperio de
la nueva Carta?. Para absolver tal cuestión es preciso asignar un valor a cada
una de esas expresiones.
a) La analogía. Es la aplicación de la
ley a situaciones no contempladas expresamente en ella, pero que sólo
difieren de las que sí lo están en aspectos jurídicamente irrelevantes, es
decir, ajenos a aquéllos que explican y fundamentan la ratio juris o
razón de ser de la norma. La consagración positiva de la analogía halla su
justificación en el principio de igualdad, base a la vez de la justicia, pues,
en función de ésta, los seres y las situaciones iguales deben recibir un
tratamiento igual. Discernir los aspectos relevantes de los irrelevantes
implica, desde luego, un esfuerzo interpretativo que en nada difiere del que
ordinariamente tiene que realizar el juez para determinar si un caso particular
es o no subsumible en una norma de carácter general.
Aunque el
razonamiento se cumple, en apariencia, de lo particular a lo particular, es
inevitable la referencia previa a lo general, pues los casos análogos tienen en
común, justamente, el dejarse reducir a la norma que los comprende a ambos,
explícitamente a uno de ellos y de modo implícito al otro. En la analogía se
brinda al juez un fundamento para crear derecho, pero ese fundamento se
identifica con la ley misma que debe aplicar. El juez que apela al
razonamiento per analogiam no hace, pues, otra cosa que decidir que en
una determinada situación, es el caso de aplicar la ley.
Por ende, la
analogía no constituye una fuente autónoma, diferente de la legislación. El
juez que acude a ella no hace nada distinto de atenerse al imperio de la ley.
Su consagración en la disposición que se examina resulta, pues, a tono con el
artículo 230 de la Constitución.
b. La doctrina
constitucional. Las normas de la Constitución política, y ésta no es una
característica privativa de ellas, tienen una vocación irrevocable hacia la
individualización, tal como lo ha subrayado Kelsen[4] al tratar del
ordenamiento jurídico. De ordinario pasan por una fase previa consistente en su
desarrollo legal. Pero no todas alcanzan dicho desarrollo, bien porque no lo requieren,
bien porque, requiriéndolo, el legislador lo omite. Pero tal omisión no
desvirtúa su carácter normativo, si ya lo tienen. Pueden, entonces, ser
aplicadas a situaciones específicas subsumibles en ellas, que no están
explícitamente contempladas en la ley.
Pero si la
individualización de las normas legales, dada su generalidad (que a menudo
deviene en ambigüedad), aparece problemática y generadora de inseguridad
jurídica, más problemática e incierta resulta aún la actuación directa de las
normas constitucionales a los casos particulares, por concurrir en ellas,
superlativamente, las mismas notas distintivas advertidas en la ley.
Parece razonable,
entonces, que al señalar a las normas constitucionales como fundamento de los
fallos, a falta de ley, se agregue una cualificación adicional, consistente en
que el sentido de dichas normas, su alcance y pertinencia, hayan sido fijados
por quien haga las veces de intérprete autorizado de la Constitución. Que, de
ese modo, la aplicación de las normas superiores esté tamizada por la
elaboración doctrinaria que de ellas haya hecho su intérprete supremo. (art.
241 C.P.)
Pero como la
Constitución es derecho legislado por excelencia, quien aplica la Constitución
aplica la ley, en su expresión más primigenia y genuina. Es preciso aclarar que
no es la jurisprudencia la que aquí se consagra como fuente obligatoria.
A ella alude claramente otra disposición, el artículo 4° de la ley 69 de 1896,
para erigirla en pauta meramente optativa para ilustrar, en ciertos casos, el
criterio de los jueces. Así dice el mencionado artículo en su parte pertinente:
"Tres
decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema de Justicia como Tribunal de
Casación sobre un mismo punto de derecho, constituyen doctrina probable, y los
jueces podrán aplicarla en casos análogos ..." (Subraya de la Sala).
Es claro entonces
que la norma transcrita resulta armónica con lo dispuesto en el artículo 230 de
la Carta del 91.
Así mismo, conviene
precisar que no hay contradicción entre la tesis que aquí se afirma y la
sentencia C-131/93, que declaró inexequible el artículo 23 del Decreto
legislativo 2067 del 91 en el cual se ordenaba tener "como criterio
auxiliar obligatorio" "la doctrina constitucional enunciada en
las sentencias de la Corte Constitucional", mandato, ese sí, claramente
violatorio del artículo 230 Superior. Lo que hace, en cambio, el artículo 8°
que se examina -valga la insistencia- es referir a las normas constitucionales,
como una modalidad del derecho legislado, para que sirvan como fundamento
inmediato de la sentencia, cuando el caso sub judice no está previsto en
la ley. La cualificación adicional de que si las normas que van a aplicarse han
sido interpretadas por la Corte Constitucional, de ese modo deben aplicarse,
constituye, se repite, una razonable exigencia en guarda de la seguridad
jurídica.
Es necesario
distinguir la función integradora que cumple la doctrina constitucional, en
virtud del artículo 8°, cuya constitucionalidad se examina, de la función
interpretativa que le atribuye el artículo 4° de la misma ley, al disponer:
"Los
principios del Derecho natural y las reglas de la jurisprudencia servirán para
ilustrar la Constitución en casos dudosos. La doctrina constitucional es, a
su vez, norma para interpretar las leyes" (Subraya la Corte).
La disposición
transcrita corrobora, además, la distinción que atrás queda hecha entre
doctrina constitucional y jurisprudencia. Es apenas lógico que si el juez tiene
dudas sobre la constitucionalidad de la ley, el criterio del intérprete supremo
de la Carta deba guiar su decisión. Es claro eso sí que, salvo las decisiones
que hacen tránsito a la cosa juzgada, las interpretaciones de la Corte
constituyen para el fallador valiosa pauta auxiliar, pero en modo alguno
criterio obligatorio, en armonía con lo establecido por el artículo 230
Superior.
Lo anterior
encuentra claro apoyo, además, en el artículo 5° de la misma ley (153 de 1887),
cuyo texto reza:
"Dentro de
la equidad natural y la doctrina constitucional, la crítica y la hermenéutica
servirán para fijar el pensamiento del legislador y aclarar o armonizar
disposiciones legales oscuras o incongruentes" (Subraya la Corte).
La disposición
destaca, nítidamente, la función que está llamada a cumplir la doctrina
constitucional en el campo interpretativo. Es un instrumento orientador, mas no
obligatorio, como sí ocurre cuando se emplea como elemento integrador: porque
en este caso, se reitera, es la propia Constitución -ley suprema-, la que se
aplica.
c. Las reglas generales de derecho. Se
dijo un poco más arriba que cuando el juez razona por analogía, aplica la ley
a una situación no contemplada explícitamente en ella, pero esencialmente
igual, para los efectos de su regulación jurídica, a la que sí lo está. Esta
modalidad se conoce en doctrina como analogia legis, y se la contrasta
con la analogia juris en la cual, a partir de diversas disposiciones del
ordenamiento, se extraen los principios generales que las informan, por una
suerte de inducción, y se aplican a casos o situaciones no previstas de modo
expreso en una norma determinada.
Es claro que la
segunda modalidad comporta un proceso más complejo, laborioso e
intelectualmente exigente, demandante de mayor análisis y de un más elevado
grado de abstracción, que puede desdoblarse en dos fases: en la primera se
seleccionan las disposiciones específicas pertinentes (ninguna de la cuales
comprende la situación sub judice) y en la segunda, se abstrae una regla
implícita en las disposiciones confrontadas, a partir de la cual se resuelve el
caso sometido a evaluación. La tarea del intérprete, de análisis y síntesis al
tiempo, se encamina al logro de un único propósito: explicitar lo que está
implícito en el sistema y que ha de servir de fundamento a la decisión. La
complejidad de la tarea no escamotea, entonces, la base positiva del fallo.
Cuando el juez falla conforme al proceso descrito no ha rebasado, pues, el
ámbito de la legislación.
Que a los principios
así extraídos se les denomine reglas no constituye una audacia del
legislador colombiano de 1887. Tal nombre pertenece a la más pura tradición del
derecho occidental en su raiz romana. Así lo ilustra, con rigurosa
documentación, el profesor Hernán Valencia Restrepo[5] en su valioso
trabajo sobre los principios generales del derecho. A propósito de la
asimilación hecha por el jurista preclásico Antiscio Labeón (año 45 a.c.) del
término regla al de norma, escribe: "Se debe aclarar que la
...sinonimia (regla = norma jurídica) no constituyó novedad alguna, en cuanto a
la significación estrictamente jurídica, porque la regla desde siempre se
había considerado extraída del derecho vigente, del derecho positivo y, por
lo consiguiente, parte integrante de éste, es decir, norma jurídica."
(subraya la Corte). Y para ilustrar mejor su aseveración cita la definición de regla
dada por Paulo: "La regla es una proposición que expone brevemente el derecho
vigente. No se toma el derecho vigente de la regla sino la regla del
derecho vigente. Así, pues, mediante la regla se transmite una breve
descripción de las normas vigentes y, como dice Sabino, es como un resumen del
derecho, que si falla en algo resulta inútil". (Subrayas fuera del texto).
Y más adelante
agrega: "La antecedente interpretación se confirma con la de los
glosadores (siglos XII y XIII), para quienes la definición de regla del Digesto
('la regla es como un resumen del derecho vigente'), patentiza que es una
generalización inducida de los casos singulares: la regla reduce varios casos a
uno. "...si las reglas son generalizaciones inducidas de los casos
resueltos por las normas particulares del derecho vigente, fuerza es concluir
que tienen la misma naturaleza jurídica de las normas de las cuales son
extraídas. Más escuetamente, las reglas son normas jurídicas como lo son las
normas particulares que han resuelto los casos. (Subrayas de la Corte).
Claro está que en nuestro derecho, como en el de los países europeos donde se
cumplió el fenómeno de la recepción, al sustituirse las normas generales al
casuismo, es a partir de ellas que se lleva a término la inducción que concluye
en la formulación de la regla.
Y el profesor
Joaquín Arce y Flórez-Valdés[6]
al exponer la tesis que se viene sustentando, escribe: "....los principios
generales del derecho equivalen a los principios que informan el Derecho
positivo y le sirven de fundamento. Estos principios se inducen, por vía de
abstracción o de sucesivas generalizaciones, del propio Derecho positivo, de
sus reglas particulares, ya que son aquéllos los que, anteriormente, han
servido al legislador como criterio para establecer aquel Derecho".
A su turno el
publicista y jusfilósofo argentino Genaro R. Carrió[7], al formular ciertos
reparos a Ronald M. Dworkin, para mostrar que lo que éste llama
"principios" es reductible, finalmente, a reglas (normas positivas)
del ordenamiento, dice: "....No existe la pretendida 'diferencia lógica'
entre las reglas jurídicas (entendidas aquí como normas) y las pautas
del tipo de la que expresa que a nadie debe permitírsele beneficiarse con su
propia transgresión...." (que Dworkin considera un principio no reductible
a norma).
El test final y
definitivo que permite establecer si una "regla general de derecho"
(denominada a veces "principio") es o no parte del sistema positivo,
consiste en verificar si resulta o no armónica con la Constitución, así ésta no
la contenga de manera explícita. En términos hartianos[8], si es o no
identificable como elemento de un sistema normativo, conforme a la regla de
reconocimiento. Por eso concluye Carrió: "Nada hay en la noción de una
regla de reconocimiento que obste a que una pauta del tipo de la que dice que a
nadie debe permitírsele beneficiarse con su propia transgresión sea una regla
del sistema si satisface los requisitos establecidos en aquella regla
última".
Todo lo anterior
puede ilustrarse con un ejemplo, referido a nuestro ordenamiento. Se pregunta:
¿Hace parte del derecho colombiano la regla nemo auditur propriam
turpitudinem allegans?. Es claro que su formulación explícita no se halla
en ningún artículo del ordenamiento colombiano. Pero ¿significa eso que no hace
parte de él y, por tanto, que si un juez la invoca como fundamento de su fallo
está recurriendo a un argumento extrasistemático? No, a juicio de la Corte, por
las consideraciones que siguen.
No hay duda de que
quien alega su propia culpa para derivar de ella algún beneficio, falta a la
buena fé entendida como la ausencia de dolo, la conciencia de que el
comportamiento que se observa es conforme al derecho, y los fines que persigue
están amparados por éste. Ahora bien: el artículo 83 de la Carta del 91, impone
la buena fé como pauta de conducta debida, en todas las actuaciones,
tanto de las autoridades públicas como de los particulares. Y los artículos 1525
y 1744 del Código Civil, tan anteriores en el tiempo a nuestra Constitución
actual, constituyen sin embargo cabal desarrollo de ese principio al impedir
-el primero- la repetición de lo que se ha pagado "por un objeto o causa
ilícita a sabiendas", y el segundo al privar de la acción de nulidad al
incapaz, a sus herederos o cesionarios, si aquél empleó dolo para inducir al
acto o contrato. Ejemplar es también, en esa misma dirección, el artículo 156
del mismo estatuto, que impide al cónyuge culpable, invocar como causal de
divorcio aquélla en que él mismo ha incurrido. Tales disposiciones, justo es
anotarlo, eran reductibles inclusive a la Carta anterior que, no obstante, no
consagraba explícitamente el deber de actuar de buena fe.
Pues bien: de esas y
otras disposiciones del ordenamiento colombiano, es posible inducir la regla
"nemo auditur ..." que, como tal, hace parte de nuestro derecho
positivo y, específicamente, de nuestro derecho legislado. Por tanto, el juez
que la aplica no hace otra cosa que actuar, al caso singular, un producto de la
primera y principal fuente del derecho en Colombia: la legislación.
Sin duda alguna hay
lógica en la ley 153 de 1887, pues sólo agotada la fuente principal autoriza
para acudir a la subsidiaria. Por eso el artículo 13 dispuso:
"La
costumbre, siendo general y conforme a la moral cristiana constituye derecho, a
falta de legislación positiva".
Podría discutirse,
en teoría, si tal disposición resulta compatible con la Carta del 91, pero esta
Corporación puso fin a todo cuestionamiento sobre el punto, al declararla
exequible en la citada sentencia C-224 de mayo de 1994. Está pues vigente en
nuestro derecho la costumbre praeter legem como fuente formal subsidiaria
y elemento integrador del ordenamiento. El juez que acude a ella, a falta de
legislación, funda también su fallo en el derecho positivo, pero, esta vez, en
una norma de carácter consuetudinario.
6.2.6. Los principios generales
extrasistemáticos. Pero ¿a qué alude entonces, es ahora la pregunta
pertinente, la expresión principios generales del derecho en el contexto
del artículo 230 de la Carta del 91? A estas alturas, es preciso retomar
algunas afirmaciones hechas atrás. Si el juez tiene siempre que fallar
(en nuestro ordenamiento tiene además el deber jurídico de hacerlo), y en el
Estado de derecho, como exigencia de la filosofía del sistema, debe edificarse
la sentencia sobre los fundamentos que el mismo derecho señala, ¿qué debe hacer
el fallador cuando los elementos contingentes del derecho positivo se le han
agotado sin encontrar en ellos respaldo para su decisión?
No hay duda de que
la situación descrita, por vía de hipótesis, es una situación límite, nada
frecuente, pero demandante de una previsión del propio ordenamiento. El
nuestro, lo autoriza a recurrir a contenidos extrasistemáticos, a los que el
propio sistema refiere formalmente V.gr.: el derecho natural, la equidad, los
"principios generales del derecho", expresiones todas que claman por
una concreción material que sólo el juez puede y debe llevar a término. Se
trata entonces de principios que no satisfacen las condiciones de la
regla de reconocimiento y, por ende, no hacen parte del ordenamiento pues no
son materialmente reductibles a la Constitución. Según expresión afortunada de
Carrió "pueden ser llamados 'principios jurídicos' en cuanto se refieren a
aquél (el derecho) pero no en cuanto partes de él" Y añade: "el uso
judicial de ellos puede conferirles, en el mejor de los supuestos, el rango de
candidatos a integrar el sistema, una vez que ese uso adquiera consistencia,
regularidad y carácter normativo suficientes como para considerar que las
pautas aplicadas son normas jurisprudenciales en vigor", o se incorporen
al ordenamiento -agrega la Corte- por disposición del legislador.
Ahora bien: cuando
se trata no de integrar el ordenamiento sino de optar por una entre varias
interpretaciones posibles de una norma que se juzga aplicable, entran a jugar
un importante rol las fuentes jurídicas permisivas (en el sentido de que no es
obligatorio para el juez observar las pautas que de ellas se desprenden) tales
como las enunciadas por el artículo 230 Superior como "criterios
auxiliares de la actividad judicial".
Si un juez, en la
situación límite antes descrita, recurre a la equidad como fundamento de su
fallo, no habrá hecho nada diferente de proyectar al caso sub judice su
concepción de lo que es la justicia, construyendo a partir de ella un principio
que materialmente no hace parte del sistema pero que encuentra en él su
fundamento formal. El juez en cuestión deberá entonces esmerarse en mostrar que
su decisión está justificada por un principio ético o político (en todo caso
extrajurídico), al que él adhiere y a cuya invocación lo autoriza expresamente
el derecho positivo. No será, pues, su determinación arbitraria la que informe
el fallo, sino las ideas, genéricamente mentadas por el ordenamiento como derecho
natural o equidad, esta última en el más riguroso sentido
aristotélico del término. Uno y otra sirven pues al propósito de que el fallo
resulte siempre razonable y proporcionado. Los artículos 4° y 5° de la ley 153
de 1887 resultan, así, corroborados por la nueva Carta.
Al referir a la
jurisprudencia, en tanto que "criterio auxiliar de la actividad
judicial", debe entenderse que el constituyente del 91 le da al término un
alcance más amplio que el que tiene en la ley 69 de 1896, puesto que no sólo la
Corte Suprema de Justicia como Tribunal de Casación, crea hoy, con sus fallos,
pautas plausibles de orientación a los tribunales y jueces de niveles
subalternos. Lo hacen también otras corporaciones judiciales no existentes aún
hace un siglo, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional. Queda dicho
ya, que las orientaciones así trazadas no son vinculantes sino optativas para
los funcionarios judiciales. Además, no resulta justificado ni razonable, en la
actualidad, circunscribir la jurisprudencia al campo del derecho común ni
atribuír sólo al recurso de casación la virtud de generarla.
Así, pues, habrá de
declararse la exequibilidad de la norma acusada.
Por lo expuesto la
Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar exequible
el artículo 8° de la ley 153 de 1887.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-083/95
ORDENAMIENTO
JURIDICO-Plenitud
hermética (Aclaración de voto)
La plenitud
hermética del ordenamiento jurídico es una tesis que podría aceptarse
únicamente en términos relativos. La "plenitud" o el
"vacío", por ser términos relacionales, no pueden tratarse como
cualidades o defectos absolutos del sistema. El recurso al juez para garantizar
la resolución jurídica de las controversias desplaza la pregunta por las
características del orden jurídico al problema de su aplicación y,
concretamente, al deber de administrar justicia.
JUEZ-Criterios auxiliares (Aclaración de voto)
Interpretado el
artículo 230 de la C.P. como una unidad, los jueces no sólo deben atender a la
ley o derecho positivo sino precisar su significado en cada situación concreta
con apoyo en los criterios auxiliares de su actividad. La solución adecuada que
el juez debe encontrar en el ordenamiento jurídico, unido a la sabida
complejidad y peculiaridad de la realidad social y de cada situación concreta,
exigen permanentemente del derecho y de sus operadores la utilización de
criterios valorativos y de ponderación. Sólo así, el mencionado precepto,
adquiere relevancia plena como eslabón esencial del propósito constitucional,
confiado a los jueces, de realizar sus contenidos sustanciales.
DOCTRINA
CONSTITUCIONAL (Aclaración
de voto)
El sentido del
término "doctrina constitucional" fijado por la Corte, en su doble
acepción como referido a "norma constitucional" y a
"cualificación adicional" efectuada por el intérprete autorizado y
supremo de la misma, enfatiza su valor de fuente de derecho, bien porque la
norma constitucional es "ley", esto es, tiene carácter normativo, o
porque las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional vinculan
a todas las autoridades.
Ref.: Expediente
D-665
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 8º de la ley 153 de 1887
Demandante: PABLO
ANTONIO BUSTOS SANCHEZ
Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ
Suscribo la
sentencia, previas las siguientes precisiones, que con todo respeto, me permito
consignar:
1. La plenitud
hermética del ordenamiento jurídico es una tesis que podría aceptarse
únicamente en términos relativos. La "plenitud" o el
"vacío", por ser términos relacionales, no pueden tratarse como
cualidades o defectos absolutos del sistema. El recurso al juez para garantizar
la resolución jurídica de las controversias desplaza la pregunta por las características
del orden jurídico al problema de su aplicación y, concretamente, al deber de
administrar justicia.
2. Entre otros
aspectos valiosos de la sentencia, es importante reconocer la tarea creativa
del juez en el proceso de la aplicación del derecho, lo que debe llevar como
corolario el desarrollo de una teoría de su responsabilidad política, de
conformidad con parámetros normativos y deontológicos, de forma que sea posible
controlar sus fallos. En este sentido, lo sostenido en la sentencia respecto a
la necesidad de que el juez justifique su decisión en principios éticos o
políticos, con el propósito de que el fallo resulte siempre razonable y
proporcionado (p.18), es una exigencia que no cabe predicar sólo en el ámbito
extrasistemático - cuando el juez ha agotado ya el arsenal de elementos del
orden positivo - sino que rige igualmente en el plano sistemático o
intrapositivo.
Considero que el
artículo 230 de la C.P., en su sentido más profundo, persigue orientar la
aplicación e interpretación del derecho, de modo que ella se lleve a cabo con
arreglo a la ley, pero tomando en consideración que la misión irrevocable del
juez es articular una solución adecuada para el caso singular, lo cual sólo es
posible actualizando el sentido de las normas a partir de la realidad que se
pretende regular.
Interpretado el
artículo 230 de la C.P. como una unidad, los jueces no sólo deben atender a la
ley o derecho positivo sino precisar su significado en cada situación concreta
con apoyo en los criterios auxiliares de su actividad. La solución adecuada que
el juez debe encontrar en el ordenamiento jurídico, unido a la sabida
complejidad y peculiaridad de la realidad social y de cada situación concreta,
exigen permanentemente del derecho y de sus operadores la utilización de
criterios valorativos y de ponderación. Sólo así, el mencionado precepto,
adquiere relevancia plena como eslabón esencial del propósito constitucional,
confiado a los jueces, de realizar sus contenidos sustanciales.
3. Importante es,
igualmente, el reconocimiento de las sentencias de la Corte Constitucional que
hacen tránsito a cosa juzgada como fuentes formales del derecho.
Estimo necesario, no
obstante, advertir sobre la correcta interpretación del siguiente aparte del
fallo: "Parece razonable, entonces, que al señalar a las normas
constitucionales como fundamento de los fallos, a falta de ley, se agregue una
cualificación adicional, consistente en que el sentido de dichas normas, su
alcance y pertinencia, hayan sido fijados por quien haga las veces de
intérprete autorizado de la Constitución. Que, de ese modo, la aplicación de
las normas superiores esté tamizada por la elaboración doctrinaria que de ellas
haya hecho su intérprete supremo".
Una lectura
descontextualizada y parcial del aparte transcrito podría llevar a la
conclusión equivocada de que sólo a falta de ley, el aplicador del derecho
estaría obligado a acudir a las normas constitucionales y a la elaboración
doctrinaria de la Corte para resolver el caso controvertido. Esta interpretación
no es admisible, porque desconoce el valor normativo de la Constitución. En
efecto, en ocasiones - piénsese en los derechos de aplicación inmediata (CP
art. 85) - la Constitución opera de manera principal y no subsidiaria. Su
observancia es, por principio, independiente de la existencia o ausencia de
ley. La Constitución debe, en todo momento, con ley o sin ella, inspirar la
actividad judicial. Incluso, si existe ley que regule específicamente la
materia, ella debe interpretarse de conformidad con la Constitución y en el
sentido más favorable a su realización concreta.
El sentido del
término "doctrina constitucional" fijado por la Corte, en su doble
acepción como referido a "norma constitucional" y a
"cualificación adicional" efectuada por el intérprete autorizado y
supremo de la misma, enfatiza su valor de fuente de derecho, bien porque la
norma constitucional es "ley", esto es, tiene carácter normativo (CP
art. 4), o porque las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional vinculan a todas las autoridades (CP art. 243).
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1] Introducción al
estudio del derecho, Porrúa, 1968.
[2] La Plenitud del
orden jurídico, Ed. Losada, 1936.
[3] Teoría Pura del
Derecho, Eudeba, 1960.
[4] Op. cit.
[5] Nomoárquica,
principalística jurídica o los principios generales del derecho, Temis, 1993.
[6] Los principios
generales del Derecho y la formulación constitucional, Editorial Civitas,
1990.
[7] Principios
jurídicos y positivismo jurídico, Abeledo-Perrot, 1970.
[8] El concepto de
derecho, Abeledo Perrot, 1965 |
663 | C-084-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-084/95
DECRETO
EJECUTIVO/CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia
La Corte
Constitucional tiene expresamente delimitada su competencia en el artículo 241
de la Carta, en el cual no se mencionan los Decretos ejecutivos dictados por el
Presidente de la República "en uso de sus facultades legales", por
tanto, la Corporación no es competente para ejercer el control constitucional
sobre ellos.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Admisión/PREVALENCIA
DEL DERECHO SUSTANCIAL/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Eficacia
En la admisión de
una demanda de inconstitucionalidad, así como en su examen, se debe aplicar el
principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. Por
consiguiente, cuando la ausencia de ciertas formalidades dentro del escrito
presentado por el ciudadano no desvirtúe la esencia de la acción de
inconstitucionalidad ni evite que la Corte determine con precisión la pretensión
del demandante, no hay ninguna razón para no admitir la demanda.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios
de Forma/CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia de revisión oficiosa
Cuando la
acusación contra una norma es exclusivamente por vicios en la formación de la
misma, de suerte que el actor no efectúa cargos materiales contra ella, la vía
procedente es limitar el examen de la Corte a esos cargos procedimentales, pues
no corresponde a esta Corporación efectuar una revisión oficiosa de las leyes
ordinarias, sino un control de aquellas normas que han sido expresamente
demandadas por un ciudadano.
ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios
de forma/CADUCIDAD
Es procedente
efectuar el examen de estos cargos de procedimiento, puesto que no ha caducado
la acción por vicios de forma.
PROYECTO DE LEY-Iniciativa/PROYECTO DE LEY-Iniciación/INICIATIVA
GUBERNAMENTAL/INICIATIVA LEGISLATIVA
La sola
formulación del cargo muestra que el actor confunde la iniciativa de un
proyecto de ley con su iniciación. La iniciativa legislativa es la facultad de
proponer proyectos de ley ante el Congreso de la República, que la Constitución
atribuye a múltiples actores. A su vez, la iniciación es la etapa primigenia
del proceso legislativo, consistente en el comienzo de éste por medio de la
presentación de un proyecto en una de las Cámaras. Es claro entonces que la
Constitución ordena que las normas tributarias se inicien en la Cámara de
Representantes pero en manera alguna establece que sólo los miembros de esta
Corporación tengan iniciativa en estas materias.
LEY-Unidad de materia
Toda regulación,
por naturaleza, lleva la potencialidad de afectar varios temas y no sólo uno,
porque nos encontramos en un orden jurídico sistemático, en el cual la
específica alteración de un sector del derecho objetivo comporta una afectación
de otro espacio jurídico diferente pero relacionado de alguna forma. En ese
orden de ideas, toda materia tiene varias dimensiones de manifestación sobre
las cuales puede recaer la regulación legal, sin que se viole el principio de
unidad de materia, siempre y cuando estas dimensiones guarden una conexidad
razonable.
LEY-Lugar de sanción
La Corte no
comparte el criterio del demandante, puesto que la Constitución establece que
la sanción presidencial es un requisito para que un proyecto de ley se
convierta en ley, pero en manera alguna establece que dicha sanción deba
efectuarse en la Capital de la República y mientras el Congreso está en
sesiones, como lo sugiere el actor. La Corte considera entonces que la sanción
de la Ley 105 de 1993 fue efectuada en debida forma.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL TRIBUTO/PRINCIPIO DE REPRESENTACION POPULAR
La
predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en
esta materia tienen un objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la
seguridad jurídica y evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto
que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y
con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser
válido.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL TRIBUTO
El principio de
legalidad rige en el campo tributario, por lo cual las entidades territoriales,
si bien pueden imponer contribuciones, no son soberanas fiscalmente, ya que
deben respetar los marcos establecidos por el Legislador. Es necesario
distinguir entre las leyes que crean una contribución y aquellas que
simplemente autorizan a las entidades territoriales a imponer tales
contribuciones. En el primer caso, en virtud del principio de la predeterminación
del tributo, la ley debe fijar directamente los elementos de la contribución,
mientras que en el segundo caso, la ley puede ser más general, siempre y cuando
indique, de manera global, el marco dentro del cual las asambleas y los
concejos deben proceder a especificar los elementos concretos de la
contribución.
ENTIDADES
TERRITORIALES-Creación de
impuesto/ASAMBLEAS-Fijación de elementos del tributo/CONCEJO
MUNICIPAL-Fijación de elementos del tributo
La Corte no puede
sino reiterar el criterio según el cual las leyes que autorizan la creación de
tributos por entidades territoriales pueden ser generales. En efecto, una ley
de esta naturaleza no sólo armoniza con el fortalecimiento de la autonomía
territorial querido por el Constituyente de 1991 sino que, además, concuerda
con el tenor literal del artículo 338 de la Carta, puesto que éste ordena la
predeterminación del tributo, pero en manera alguna señala que la fijación de
sus elementos sólo puede ser efectuado por el Legislador, ya que habla específicamente
de las ordenanzas y los acuerdos. Por consiguiente, es conforme con la
Constitución que las asambleas y los concejos fijen, dentro de los marcos
establecidos por la ley, los elementos constitutivos del tributo.
SOBRETASA AL
COMBUSTIBLE AUTOMOTOR
En este caso es
claro, en primer término, que la norma impugnada no está imponiendo la
sobretasa al precio del combustible automotor sino que está autorizando a los
municipios y distritos a hacerlo, por medio de un acuerdo del concejo
respectivo. De otro lado, el artículo señala un marco lo suficientemente
preciso en el cual deben actuar los concejos distritales y municipales puesto
que establece -aun cuando sea de manera genérica- todos los elementos del
tributo. De un lado, delimita el hecho gravable, puesto que éste tendrá que
estar relacionado exclusivamente con actos económicos relacionados con el
combustible automotor. De otro lado, predetermina el sujeto activo, a saber
los municipios y distritos. En tercer término, la norma precisa la base
gravable puesto que indica que la sobretasa recae sobre el precio de este
combustible. En cuarto término, la disposición acusada indica el margen de la
tarifa, ya que las sobretasas no podrán superar el 20% del precitado precio. Y,
finalmente, el artículo delimita el campo del sujeto pasivo, puesto que éste
tendrá que estar relacionado con los actos económicos mencionados como hecho
gravable. Es cierto que en este punto el artículo no predetermina con precisión
el sujeto pasivo. Sin embargo, ello no genera la inconstitucionalidad de la
norma, ya que ella no está creando el tributo sino que está autorizando a los
distritos y municipios a hacerlo. Como es obvio, los respectivos acuerdos
deberán fijar este elemento del tributo dentro del marco establecido por la
ley.
REF: Demanda No. D-648 y D-650 (acumuladas)
Normas acusadas: Decreto No. 767 de 1957 y artículos
21 y 29 de la Ley 105 de 1993.
Actores: Pedro Nel Ospina Beltrán y Angela María Pérez
Rivillas.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Temas:
- Prevalencia de
lo sustancial en la admisión y examen de las demandas de inconstitucionalidad.
- Iniciativa,
iniciación y sanción de proyectos de ley.
- El principio de
representación popular y legalidad en materia tributaria, la autonomía de las
entidades territoriales y la sobretasa al combustible automotor.
Santa Fe de Bogotá,
primero (1) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente José
Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos Pedro
Nel Ospina Beltrán y Angela María Pérez Rivillas, presentaron separadamente
demandas de inconstitucionalidad contra la totalidad del Decreto 757 de 1957 y
los artículos 21 y 29 de la Ley 105 de 1993, las cuales fueron radicadas en
esta Corporación con los números D-648 y D-650. y acumuladas por auto de la
Sala Plena del 7 de julio de 1994.
1. Del texto
legal objeto de revisión.
El Decreto 767 de
1957, preceptúa lo siguiente:
Decreto 767 de 1957
"Por la
cual se establece el cobro de peaje para toda clase de vehículos automotores.
El Presidente de
la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades legales,
DECRETA:
Artículo 1o. El pago del peaje en las carreteras en que
se cobra este gravamen, será obligatorio para toda clase de vehículos
automotores que transiten por ellas sin excepción alguna.
Artículo 2o. Queda derogado el artículo cuarto del
Decreto número 0068 de 1956.
Artículo 3o. Este Decreto rige desde su expedición.
Comuníquese y
publíquese
Firmado, General
Jefe Supremo Gustavo Rojas Pinilla.
Ministro de
Hacienda y Crédito Público, Luis Morales.
Ministro de Obras
Públicas, Contralmirante Rubén Piedrahíta Arango".
Los artículos 21 y
29 de la Ley 105 de 1993 disponen:
Ley 105 de 1993.
"Por el
cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se distribuyen
competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se
reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras
disposiciones."
"Artículo
21. Tasas, Tarifas y peajes en la infraestructura de Transporte a cargo de la
Nación. Para la
construcción y conservación de la infraestructura de transporte a cargo de la
Nación, esta contará con los recursos que se apropien en el Presupuesto
Nacional y además cobrará uso de las obras de infraestructura de transporte a
los usuarios, buscando garantizar su adecuado mantenimiento, operación y
desarrollo.
Para estos
efectos, la Nación establecerá peajes, tarifas y tasas sobre el uso de la
infraestructura nacional de transporte y los recursos provenientes de su cobro
se usarán exclusivamente con ese modo de transporte.
Todos los
servicios que la Nación o sus entidades descentralizadas presten a los usuarios
accesoriamente a la utilización de la infraestructura nacional de transporte,
estarán sujetos al cobro de tasas o tarifas.
Para la fijación
y cobro de tasas, tarifas y peajes, se observarán los siguientes principios:
a. Los ingresos provenientes de la
utilización de la infraestructura de transporte, deberán garantizar su adecuado
mantenimiento, operación y desarrollo;
b. Deberá cobrarse a todos los usuarios, con
excepción de las motocicletas y bicicletas.
c. El valor de las tasas o tarifas será
determinado por la autoridad competente; su recaudo estará a cargo de las
entidades públicas o privadas, responsables de la prestación del servicio.
d. las tasas de peajes serán diferenciales,
es decir, se fijarán en proporción a las distancias, las características
vehiculares y sus respectivos costos de operación.
e. Para la determinación del valor del peaje
y de las tasas de valorización, en las vías nacionales, se tendrá en cuenta un
criterio de equidad fiscal."
"Artículo
29.- Sobretasa al combustible automotor. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 6 de la
Ley 86 de 1989 autorízase a los municipios y a los distritos para establecer
una sobretasa máxima del 20% al precio del combustible automotor, con destino
exclusivo a un fondo de mantenimiento y construcción de vías públicas y a
financiar la construcción de proyectos de transporte masivo.
Parágrafo: En ningún caso la suma de las sobretasas
al combustible automotor, incluída la establecida en el artículo 6 de la Ley 86
de 1989, superará el porcentaje aquí establecido."
2. De los
argumentos de las demandas.
2.1 Demanda
D-648. El ciudadano Ospina
Beltrán, actor de la impugnación de la referencia, expone los siguientes
argumentos con el fin de justificar la solicitud de inconstitucionalidad que
presenta:
Con respecto al
Decreto No. 767 de 1957, afirma el actor que esta norma tiene la naturaleza de
un decreto proferido en un régimen jurídico de facto, a saber, por el gobierno
del General Gustavo Rojas Pinilla, hecho que "conculca toda iniciativa de
los representantes del pueblo". Aun cuando la demanda no es clara, el
actor da a entender que la norma sería entonces contraria a la Carta por violar
el principio constitucional según el cual no pueden existir impuestos sin
representación.
Con relación al
artículo 21 de la Ley 105 de 1993, el actor considera que esta norma adolece
de un vicio de procedimiento, por cuanto, de acuerdo con lo dispuesto por el
inciso 4º del artículo 154 de la Carta, los proyectos de ley relativos a
tributos deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes, y la Ley 105
de 1993 tuvo iniciativa gubernamental. Además opina el actor que dicha ley
presenta otro vicio de procedimiento, por cuanto "fue dada en Cartagena de
Indias a 30 de diciembre de 1993, cuando ya el Congreso de la República estaba
en vacaciones".
El ciudadano Ospina
Beltrán arguye también -sin mayores explicaciones- que la ley demandada violó
el principio de la unidad normativa, consagrado en el artículo 158 de la
Constitución Política.
Con base en lo
anterior, el ciudadano solicita no sólo la declaratoria de inexequibilidad de
las disposiciones antecitadas sino, además, de "todas las demás normas
legales que se profirieron con sustento en las mismas". Además solicita
que el Estado indemnice "por igual valor más los frutos civiles que se
causaron al Municipio de Palmira con el cobro de los Peajes".
2.2. Demanda
D-650.
La ciudadana Angela
María Pérez Rivillas, actora del proceso D-650, considera que el artículo 29 de
la Ley 105 de 1993 viola la Constitución, por cuanto es una norma tributaria
que no respeta las formalidades exigidas por la Carta en esta materia. Así,
según la actora, el artículo 338 superior dispone que las leyes que imponen
contribuciones fiscales y parafiscales deben fijar los sujetos a quienes se
dirige. Opina la ciudadana demandante que la norma acusada determina el
"sujeto activo" de la contribución, a saber los municipios y distritos,
pero no señala el "sujeto pasivo" de la misma. A juicio de la
actora, la norma en estudio tampoco fija el "hecho gravable", por
cuanto la disposición se limita a indicar que existirá una sobretasa al
combustible automotor pero no determina el verbo que "ponga en acción la
norma pertinente". Según su criterio, el artículo debió señalar que la
contribución recaía sobre el consumo de gasolina a fin de determinar con
precisión el hecho gravable. Por todo ello, según la actora, es imposible dar
una aplicación práctica de la ley, por lo cual ella es inconstitucional. Dice
expresamente la ciudadana:
"Mal podría
entonces, una Ordenanza o un Acuerdo llenar ese vacío legal; ya que no se
pueden traspasar las esferas jurídicas de una ley y mucho menos imponer la
contribución de la sobretasa a las estaciones de gasolina en una determinada
localidad en lo amplio del territorio colombiano, mientras exista un vacío
jurídico tan grande en una norma que solo puede corregirse por efectos de otra
ley que modifique o aclare el artículo 29 de la Ley 105 de 1993."
3. Intervención
de Autoridades Públicas
3.1. Intervención
del Ministerio de Transporte.
El ciudadano Luis
Fernando Torres Vela, apoderado del Ministerio de Transporte, interviene en el
proceso de la referencia para impugnar las demandas y, en consecuencia,
solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas.
- Respecto de la
Demanda D-648, el ciudadano interviniente considera que el actor no señala con
claridad el concepto de violación de las normas constitucionales infringidas.
Además, el petente "llega hasta pedir que se declare la inexequibilidad de
todas las demás normas que se desarrollan sobre peaje", razón suficiente
que permite negar de las pretensiones por falta de precisión de las normas
demandadas.
- Con relación a la
demanda D-650, el ciudadano Torres Vela afirma que en el texto del artículo 29
de la Ley 105 de 1993 se encuentra implícito el sujeto pasivo a quien se dirige
la norma, esto es, el "consumidor correspondiente". En cuanto a la
diferenciación entre "combustible automotor" y "consumo a la
gasolina", considera el apoderado del Ministerio de Transporte que,
"en el primer caso se hace referencia al género y en el segundo a la
especie; lo que no interfiere en nada frente al artículo 338 de la Constitución
Política".
3.2. Intervención
del Ministerio de Minas y Energía.
La ciudadana
Margarita Lucía Castro Norman, apoderada del Ministerio de Minas y Energía,
interviene en el presente proceso para impugnar las demandas y en consecuencia
solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas.
- Respecto de la
Demanda D-650, opina la ciudadana que el artículo 29 de la Ley 105 de 1993 es
una norma en blanco, por cuanto requiere del artículo 6º de la Ley 86 de 1989
para su interpretación y comprensión, puesto que, dicha norma señala en forma
clara y categórica el sujeto pasivo de la obligación tributaria. Para
fundamentar su aserto, esta ciudadana hace referencia a un texto sobre la "aplicación
analógica e interpretación analógica" del doctrinante Servio Tulio Ruíz,
lo cual le permite concluir que la analogía puede predicarse en el presente
caso, dado que el intérprete de una norma para suplir eventuales deficiencias o
insuficiencias de la norma puede recurrir a normas dictadas para casos
similares. Igualmente la interpretación analógica o extensiva se aplica cuando
la ley contiene una disposición para el caso, pero la redacción de la norma es
defectuosa, lo que permite que se llene los vacíos de la norma o se adecúe la
norma de acuerdo con la evolución social.
3.3. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El ciudadano Antonio
José Nuñez Trujillo, apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
interviene en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad
de las normas demandas y, en consecuencia, solicita la declaratoria de
exequibilidad de las mismas.
Como consideraciones
preliminares, el ciudadano hace un estudio de los antecedentes legislativos de
la Ley 105 de 1993 y concluye que ésta es consecuencia de un proyecto de un año
y tres meses de estudio intenso por parte del Congreso de la República, lo que
demuestra una clara voluntad del Legislador y del Ejecutivo en la aprobación de
la norma que se estudia.
- Con relación a la
demanda D-648. Afirma el ciudadano Nuñez Trujllo que "cuando se predica
la unidad de materia en la ley, no se está haciendo otra cosa que permitiendo
que toda la serie de atributos y características que pueden afirmarse de una
situación susceptible de ser regulada sean tenidas en cuenta durante el trámite
legislativo. Las que resulten inapropiadas deben ser desechadas bajo el
conocido epíteto de micos". Considera el interviniente que, a la luz de
los anteriores planteamientos, la Ley 105 de 1993, cuya materia genérica es el
transporte, permite "ítems", como los señalados en cada uno de los
títulos de la ley.
Considera el
ciudadano Nuñez Trujillo que el impugnante confunde los conceptos de iniciativa
para la presentación de una ley y el trámite que debe surtir el proyecto. Así,
como lo indica el artículo 154 de la Carta, "los proyectos de ley
relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de
Representantes...". Según el ciudadano, "el término
"iniciarán", utilizado en el inciso 4 de dicho artículo, "no
califica al sujeto facultado para proponer un proyecto de ley, únicamente está
aludiendo a la Cámara competente para entrar a conocer el proyecto siguiendo un
viejo esquema de tributación según el cual la Cámara de Representantes, por
contraposición de la Cámara de Lores, es un foro más idóneo para comenzar el
debate tributario..".
Finalmente el
ciudadano Nuñez Trujillo advierte que, "el artículo 1º de la Ley 2º de
1958 dispuso que los decretos expedidos entre el 9 de noviembre de 1946 y
agosto 16 de 1958 tuvieran vigencia por un tiempo determinado en tanto una
comisión especial de Senadores determinará cuáles debían ser derogados,
modificados o sustituídos". Según el ciudadano, el decreto impugnado "no
estuvo entre los que fueron modificados o suprimidos, por lo que el propio
Congreso, al expedir la Ley 2º en comento enmendó cualquier vicio de carácter
formal que hubiera podido afectar la competencia en su expedición.".
- Respecto de la
Demanda D-650 opina el ciudadano Nuñez Trujillo, que la demanda no debió ser
admitida por la Corte por las siguientes dos razones. En primer término, porque
la Corte Constitucional es incompetente para conocer de la "acción pública
de nulidad" que la actora solicita; además ella pide suspensión
provisional del artículo 29 de la Ley 105 de 1993. Y la segunda, porque la
ciudadana demandante no realizó la transcripción de las normas impugnadas, ni
allegó ejemplar de publicación oficial de las mismas.
Con respecto al
fondo de la demanda, el ciudadano Nuñez Trujillo considera lo siguiente:
"La
impugnante parte de una lectura normativa que no se ajusta con el criterio que
se define en el artículo 29 de la Ley 105 de 1993. Debe decirse que dicha norma
establece una autorización para los Concejos Municipales y Distritales, los
cuales, dentro del ámbito de su competencia y por autorización expresa de la
ley, definan los elementos de la sobretasa según se desprende del artículo 287
numeral 3 de la Carta. Las rentas de esta clase son de orden local, según la
entidad territorial que las imponga (El ciudadano cita la sentencia de la Corte
Constitucional C-004 del 14 de enero de 1993). Dado que la facultad de
establecer los elementos del tributo corresponde tanto al Congreso como a las
asambleas y concejos, es claro que el no preverse todas ellas a nivel legal
cuando se trata de gravámenes territoriales no configura vicio de
inconstitucionalidad.
Sin embargo, al
margen de la reflexión anterior es conveniente observar que el texto impugnado sí
determina el hecho gravable, da un límite a la tarifa, determina el sujeto
activo y delimita al sujeto pasivo como el consumidor del combustible
automotor, elementos necesarios para la autorización, dejando que sean los
respectivos acuerdos mediante los cuales se determine el monto de la sobretasa
y el sujeto pasivo simple y pasivo responsable, siguiendo en este caso el
artículo 338 de la Constitución Política. Luego la norma es
constitucional".
4. Del concepto
del Viceprocurador General de la Nación.
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, mediante auto de septiembre 8 de 1994, aceptó el
impedimento presentado por el señor Procurador General de la Nación, por lo
cual el concepto fiscal fue rendido por el señor Viceprocurador General de la
Nación.
La Vista Fiscal
solicita a la Corte Constitucional, en su concepto número 527 de noviembre 1
de 1994, inhibirse el Decreto No. 0767 de 1957. Según su criterio, este decreto
no es de competencia de la Corte ya que:
"no fue
proferido por el Gobierno en uso de las facultades de los numerales 11 y 12 del
antiguo artículo 76 de la C.N. y por no tener tampoco carácter de decreto
legislativo (hecho que se comprueba también al no estar firmado por el
Presidente de la República y de todos sus ministros, como lo prescribía el
artículo 121 de la Constitución de 1886, sino por el Presidente de la República
y sus Ministros de Hacienda y Obras Públicas), no pudo ser adoptado por la Ley
141 de 1961 y es dable concluir que es un Decreto meramente Ejecutivo cuya
competencia no corresponde a la Corte Constitucional."
De otro lado, el
Viceprocurador solicita la declaratoria de exequibilidad de los artículos 21 y
29 de la Ley 105 de 1993, con fundamento en los siguientes argumentos:
El Ministerio Público
comienza por analizar los cargos de procedimiento. Considera entonces que el
artículo 154 constitucional exige que los proyectos de ley relacionados con
materias tributarias se inicien en la Cámara de Representantes, no que deban
ser presentados por miembros de ese cuerpo colegiado. Expresa el Viceprocurador
igualmente que la sanción presidencial de los proyectos de ley se realiza en el
sitio en donde se encuentra el Presidente de la República, aspecto irrelevante
para un estudio de constitucionalidad. Finalmente, el Ministerio Público
considera que resulta evidente la conexidad entre la disposición demandada y la
materia de la ley que la contiene, por cuanto el transporte, que es el objeto
de la ley, está íntimamente relacionado con los mecanismos para la financiación
del mismo.
En cuanto al
contenido de las normas impugnadas, el concepto fiscal opina que el artículo
acusado es constitucional, si bien fue redactado de manera antitécnica, pues
utiliza equívocamente las categorías de tasa, tarifa y peaje. Según su
criterio, esta disposición "podría ubicarse dentro de la hipótesis
normativa del artículo 338 constitucional cuando al flexibilizar el principio
de legalidad del tributo permite que las autoridades fijen las tarifas de las
tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes como recuperación de los
costos de los servicios que les presten, siempre y cuando el sistema y el
método para definir dichos costos y la forma de hacer su reparto sean fijados
por la ley, las ordenanzas o los acuerdos." En efecto, según la Vista
Fiscal, el artículo establece la metodología y los criterios que deberá
observar la autoridad administrativa al fijar en concreto los peajes, con lo
cual se evita su posible actuación arbitraria "y se garantiza a los usuarios
el cobro justo de un gravamen".
De otro lado, según
el Viceprocurador, el artículo 29 acusado de la Ley 105 de 1993 es también
constitucional. Según su criterio:
"La figura
que en él se consagra obedece a una clásica renta de destinación específica de
carácter territorial, que se aviene a la Carta puesto que la prohibición del
artículo 359 C.N. está referida a las rentas de destinación específica en el
orden nacional.
En efecto, la
sobretasa a la gasolina de que trata el artículo 29 y que aquí se ha calificado
como una renta de destinación específica de orden territorial, corresponde a un
gravamen -carácter fiscal y naturaleza tributaria- que se cobra a los
consumidores de gasolina y se destina exclusivamente a un fondo de
mantenimiento y construccción de vías públicas y al financiamiento de la
construcción de proyectos de transporte masivo".
Cumplidos, como
están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de
1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. FUNDAMENTO
JURIDICO
Competencia.
1- Una de las
demandas acumuladas acusa el Decreto No. 767 de 1957, el cual fue dictado por
el entonces Presidente de la República, General Gustavo Rojas Pinilla, "en
uso de sus atribuciones legales".
Ahora bien, dentro
de la competencia ordinaria del Presidente de la República está la expedición
de Decretos de naturaleza administrativa y por excepción legislativa. Siendo
ello así, la situación exceptiva del Decreto legislativo tiene que ser definida
con claridad a partir de su motivación. El Decreto No. 767 de 1957 determina su
legitimidad en las atribuciones legales del Presidente, sin indicar que haga
parte de la competencia legislativa excepcional del Jefe del Estado. En ese
orden de ideas, su expedición se encuadra en la competencia ordinaria del
Presidente, por tanto, son Decretos Ejecutivos.
Es cierto que, en un
primer momento, podría pensarse que tal Decreto se enmarca dentro de los
sujetos a control constitucional por parte de la Corporación, puesto que, con
posterioridad a su expedición, dos leyes adoptaron ciertos decretos expedidos
durante el estado de facto. Así, el artículo 1º de la Ley 2a. de 1958 reza:
Artículo 1º. Con
el fin de que el Gobierno pueda declarar restablecido el orden público, sin que
esa medida ocasione trastornos de carácter jurídico, tendrán fuerza legal hasta
el 31 de diciembre de 1959 los decretos dictados a partir del 9 de noviembre de
1949, para cuya expedición se haya invocado el artículo 121 de la Constitución
nacional y que no hayan sido expresa o tácitamente derogados para la fecha de
la sanción de la presente ley.
Así mismo, el
artículo 1º de la Ley 141 de 1961 preceptúa:
Artículo 1º.
Adóptanse como leyes los decretos legislativos dictados con invocación del artículo
121 de la Constitución, desde el nueve (9) de noviembre de mil novecientos
cuarenta y nueve (1949) hasta el 20 de julio de mil novecientos cincuenta y
ocho (1958), en cuanto sus normas no hayan sido abolidas o modificadas por
leyes posteriores.
Los artículos
citados hacen referencia a los decretos dictados en virtud del artículo 121 de
la Constitución vigente en ese momento. En el caso del Decreto No. 767 de 1957,
éste, como ya se vio, fue expedido con fundamento en las atribuciones legales
del Presidente de la República, por tanto, no se sitúa dentro de los supuestos
de las normas legales citadas. Se concluye que el Decreto No. 767 de 1957 no
varió su carácter de Decreto Ejecutivo.
La Corte
Constitucional tiene expresamente delimitada su competencia en el artículo 241
de la Carta, en el cual no se mencionan los Decretos ejecutivos dictados por el
Presidente de la República "en uso de sus facultades legales", por
tanto, la Corporación no es competente para ejercer el control constitucional
sobre ellos. Así la Corte se declarará inhibida del conocimiento del Decreto
No. 767 de 1957.
2- Por el contrario,
en relación con los artículos 21 y 29 de la Ley 105 de 1993, la Corte
Constitucional es competente, de conformidad con el artículo 241 numeral 4º de
la Constitución Política, puesto que se ha demandado parcialmente una ley
expedida por el Congreso de la República.
Prevalencia de lo
sustancial sobre lo formal en la admisión y examen de las demandas de
inconstitucionalidad.
3- Uno de los
ciudadanos intervinientes sugiere que la Corte debe desestimar las pretensiones
de la demanda No. D-648, por el sólo hecho de que ésta adolece de evidentes
vicios formales, ya que el actor solicita la declaración de inexequibilidad de
todas las normas que se hayan dictado en relación con los peajes.
La Corte no comparte
el criterio del interviniente. Es cierto que el actor realizó dos peticiones:
a) una en la cual cumplió con los requisitos de admisión de la demanda, pues
precisó y transcribió las normas demandadas (folios 1, 2, 3, 4); y b), otra
petición en la cual no individualiza la norma acusada sino que efectúa una
acusación genérica (folio 4). El Magistrado Sustanciador, ante este evento,
prefirió admitir la demanda, pero tomando en consideración la primera petición,
ya que la segunda no había sido concretada. Tal conducta tiene su fundamento en
el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal (artículo
228 C.P.) y en el carácter ciudadano -y no técnico jurídico- de la acción
pública de inconstitucionalidad (CP arts 40 ord 6 y 241 ord 4). Se verifica lo
anterior, pues se concedió mayor valor al acierto en la primera petición que al
error en la segunda, lo cual concreta la eficacia del derecho al acceso a la
justicia (artículo 229 C.P.).
4- Por otro lado, el
mismo ciudadano interviniente expresa que la demanda No. D-650 debió
inadmitirse, porque la actora no transcribió las normas impugnadas, ni allegó
ejemplar de publicación oficial de las mismas. Así mismo, afirma que la
demandante equivocadamente instaura una acción pública de nulidad y solicita la
suspensión provisional del acto, lo cual sería causal de inadmisión.
En relación con el
primer cargo, no es cierto que la actora haya dejado de realizar la
transcripción de las normas impugnada, pues ésta se encuentra en el folio dos
del segundo cuaderno del expediente. Es cierto que la demandante no allegó
ejemplar de publicación oficial de las mismas, sin embargo, ésta es una de las
alternativas de presentación de la norma acusada que establece el numeral 1º
del artículo 2º del Decreto No. 2067 de 1991, dentro de las cuales está la
transcripción de la norma acusada por cualquier otro medio.
Al respecto del
segundo cargo, el interviniente parte del supuesto de que la nominación de un
ser determina su esencia y su plena identificación, por lo cual la Corte debió
inadmitir la demanda por ser ésta de nulidad. Sin embargo, es evidente que la
actora impugna una norma de carácter legal por considerarla inconstitucional y
lo hace ante el organismo competente para decidir, a saber, la Corte
Constitucional. Por consiguiente, a pesar de la errada denominación de la
acción, la actora en realidad esta utilizando la acción pública de
inconstitucionalidad, y tal situación no se puede desvirtuar simplemente porque
identifica en forma errónea la mencionada acción.
El Magistrado
Sustanciador evidenció lo anterior y admitió la demanda en mención, entendiendo
que la acción interpuesta, materialmente, era la de inconstitucionalidad y no
la de nulidad. En efecto, las formalidades son un medio de concreción del
derecho sustancial y no un fin en si mismo, sobre todo en los casos de acciones
ciudadanas, las cuales no tienen por qué ser adelantadas por expertos en
derecho. Así, en otro caso en el cual el actor no identificó la norma demandada
con la denominación debida, la Corte Constitucional sostuvo:
"Confiriéndole
primacía al derecho sustancial, de que tratan los artículos 2° y 228 de la
Constitución, se podría admitir la demanda, como en efecto se admitió, puesto
que los mecanismos procesales son un medio para realizar la justicia y que ésta
no puede ser sacrificada en aras de meras formalidades.
En efecto, la
Corte considera que con este error el ciudadano no incumplió el numeral 1º del
artículo 2º del Decreto No. 2067 de 1991, por cuanto en él se establece que se
deberá señalar y transcribir la norma acusada, pero este requisito no se debe
entender en un sentido formalista, por cuanto la acción de inconstitucionalidad
es pública y basta con que se pueda identificar la norma acusada como en este
caso se presenta.1
Así las cosas, la
Corte Constitucional reitera que en la admisión de una demanda de
inconstitucionalidad, así como en su examen, se debe aplicar el principio de la
prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. Por consiguiente, cuando la
ausencia de ciertas formalidades dentro del escrito presentado por el ciudadano
no desvirtúe la esencia de la acción de inconstitucionalidad ni evite que la
Corte determine con precisión la pretensión del demandante, no hay ninguna
razón para no admitir la demanda.
Examen de los
cargos formales contra el artículo 21 de la Ley 105 de 1993.
5- Un análisis de la
demanda contra el artículo 21 de la Ley 105 de 1993 muestra que los cargos son
únicamente por vicios de procedimiento Ahora bien, esta Corporación ha
señalado, en repetidas ocasiones, que cuando la acusación contra una norma es
exclusivamente por vicios en la formación de la misma, de suerte que el actor
no efectúa cargos materiales contra ella, la vía procedente es limitar el
examen de la Corte a esos cargos procedimentales2 , pues no corresponde a
esta Corporación efectuar una revisión oficiosa de las leyes ordinarias, sino
un control de aquellas normas que han sido expresamente demandadas por un
ciudadano. Y presentar en debida forma una demanda implica no sólo transcribir
la norma legal acusada sino también que el actor formule las razones por las
cuales dichos textos se estiman violados, por lo cual, si el actor restringe su
acusación a vicios de procedimiento, en principio la Corte debe restringir su
examen a tales cargos, pero sin realizar un estudio material de la norma
impugnada frente a todos los artículos de la Constitución, pues no ha sido
voluntad del ciudadano cuestionar el contenido material de la disposición.
Por tales razones,
la Corte procederá a estudiar de manera específica los cargos de procedimiento
formulados por el actor contra el artículo 21 de la Ley 105 de 1993, y en caso
de encontrarlos infundados, declarará constitucional la norma pero limitando
los alcances de la cosa juzgada constitucional.
La Corte aclara que
es procedente efectuar el examen de estos cargos de procedimiento, puesto que
no ha caducado la acción por vicios de forma. En efecto, el artículo 242 ord 3º
superior señala que estas acciones caducan en el término de un año, contado
desde la publicación del respectivo acto. Ahora bien, la Ley 105 de 1993 fue
sancionada el 30 de diciembre de 1993 y el actor interpuso la demanda el 7 de
julio de 1994, esto es, dentro del término constitucional.
6- En primer
término, el actor considera que la Ley 105 de 1993 desconoció el inciso 4º del
artículo 154 constitucional. Según el demandante, la Ley 105 fue de iniciativa
del Gobierno, a pesar de que la disposición constitucional antecitada establece
que la iniciación del trámite de los proyectos de ley relativos a los tributos
debe darse en la Cámara de Representantes.
La sola formulación
del cargo muestra que el actor confunde la iniciativa de un proyecto de ley con
su iniciación. La iniciativa legislativa es la facultad de proponer proyectos
de ley ante el Congreso de la República, que la Constitución atribuye a
múltiples actores (CP arts 154, 155 y 156). A su vez, la iniciación es la etapa
primigenia del proceso legislativo, consistente en el comienzo de éste por
medio de la presentación de un proyecto en una de las Cámaras. Es claro
entonces que la Constitución ordena que las normas tributarias se inicien en la
Cámara de Representantes pero en manera alguna establece que sólo los miembros
de esta Corporación tengan iniciativa en estas materias.
Ahora bien, el
proyecto de ley que culminó con la Ley 105 de 1993 fue propuesto por el
Gobierno, a través del Ministerio de Obras Públicas y Transporte (folio 97),
actualmente Ministerio de Transporte. Lo anterior no viola la Constitución
Política dado que el Gobierno tiene iniciativa legislativa plena, sin
restricciones, o sea, que no tenía cortapisa para la presentación de cualquier
proyecto de ley (inciso 1º del artículo 154 C.P.) igualmente, el mencionado
proyecto por tener, en ciertos apartes, materia tributaria debía comenzar su
trámite en la Cámara de Representantes (inciso 4º del artículo 154 C.P.), como
en efecto se hizo (folio 97). No hubo entonces vicio de procedimiento en este aspecto.
7- De otro lado, el
actor acusa el artículo 21 de la Ley 105 de 1993 por violar el artículo 158
constitucional, dado que presuntamente el acto normativo en mención no se
refiere a una misma materia.
La Corte
Constitucional ha sostenido sobre la unidad de materia de los proyectos de ley
lo siguiente:
"El objeto
de dicho mandato constitucional es lograr la tecnificación del proceso
legislativo, en forma tal que las distintas disposiciones que se inserten en
un proyecto de ley guarden la debida relación o conexidad con el tema general
de la misma, o se dirijan a un mismo propósito o finalidad, o como tantas veces
se ha dicho, "que los temas tratados en los proyectos tengan la coherencia
que la lógica y la técnica jurídica suponen". Con ello se busca evitar
que se introduzcan en los proyectos de ley temas que resulten totalmente
contrarios, ajenos o extraños a la materia que se trata de regular en el
proyecto o a la finalidad buscada por él. (negrillas fuera de texto)3 "
Se trata, entonces,
de una restricción de técnica legislativa que consiste en impedir la inclusión
de diversas materias en un mismo texto legal que no tengan conexidad
sustancial, teleológica o lógica entre sí o con el tema principal. En efecto,
toda regulación, por naturaleza, lleva la potencialidad de afectar varios temas
y no sólo uno, porque nos encontramos en un orden jurídico sistemático, en el
cual la específica alteración de un sector del derecho objetivo comporta una
afectación de otro espacio jurídico diferente pero relacionado de alguna forma.
En ese orden de ideas, toda materia tiene varias dimensiones de manifestación
sobre las cuales puede recaer la regulación legal, sin que se viole el
principio de unidad de materia, siempre y cuando estas dimensiones guarden una
conexidad razonable .
En el caso en
comento, si bien es cierto que la Ley 105 tiene por objeto la regulación de las
disposiciones básicas sobre el transporte, es lógico afirmar que unos de los
sub-temas esenciales en la organización del sector del transporte son los
mecanismos de financiación de los recursos para la construcción y conservación
de la infraestructura del Transporte, dentro de los cuales se encuentra el
artículo 21 de la Ley 105 de 1993. Así las cosas, tal norma no viola el
artículo 158 de la Carta.
8- Finalmente, el
actor considera que el artículo acusado, y en general la Ley 105 de 1993,
violan la Constitución, por cuanto la sanción presidencial se efectuó en
Cartagena, cuando ya el Congreso de la República se encontraba en vacaciones.
La Corte no comparte el criterio del demandante, puesto que la Constitución
establece que la sanción presidencial es un requisito para que un proyecto de
ley se convierta en ley (Art. 157 ord 4), pero en manera alguna establece que
dicha sanción deba efectuarse en la Capital de la República y mientras el
Congreso está en sesiones, como lo sugiere el actor. La Corte considera
entonces que la sanción de la Ley 105 de 1993 fue efectuada en debida forma.
9- Todo lo anterior
muestra que los cargos formales invocados por el actor son infundados, por lo
cual la Corte Constitucional declarará constitucional el artículo impugnado,
pero únicamente por los motivos estudiados en esta sentencia, esto es, por
haberse sancionado en debida forma la ley, y por no haberse violado el
principio de unidad de materia ni el artículo 154 de la Carta.
El principio de
legalidad tributario, la autonomía de las entidades territoriales y la
sobretasa al combustible automotor.
10- Entra la Corte a
estudiar la constitucionalidad del artículo 29 de la Ley 105/93, el cual
autoriza a los municipios y a los distritos a establecer una sobretasa máxima
del 20% al precio del combustible automotor, con una destinación específica,
puesto que tales recursos sólo pueden ser utilizados para un fondo de
mantenimiento y construcción de vías públicas y a financiar la construcción de
proyectos de transporte masivo.
De un lado, la Corte
reitera lo señalado en decisión precedente, según la cual este tipo de
sobretasas no viola la prohibición del artículo 359 de la Carta, que consagra
que "no habrá rentas nacionales de destinación específica", puesto
que se trata de ingresos de los municipios y distritos. Por consiguiente, es
claro que "no se trata de una renta nacional, pues no constituye un
ingreso corriente de la Nación y no forma parte de ningún título del
Presupuesto Nacional.4 "
11- De otro lado, la
Corte procede a analizar el cargo de la actora, según el cual esta norma
desconoce el principio de legalidad de toda contribución consagrado por el
artículo 338 de la Carta. Según la demandante, la disposición acusada no
establece con claridad el sujeto pasivo de la contribución ni el hecho gravable
de la misma.
Entra entonces la
Corte a analizar los alcances del artículo 338 inciso primero, el cual
preceptúa:
Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso,
las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales
podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
(subrayas fuera de texto)
Esta norma establece
dos mandatos centrales. De un lado, ella consagra lo que la doctrina ha
denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según
el cual no puede haber impuesto sin representación. Por ello la Constitución
autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el
Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y
parafiscales. De otro lado, este artículo consagra el principio de la
predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe
contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido,
puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la
obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas.
La predeterminación
de los tributos y el principio de representación popular en esta materia tienen
un objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y
evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico
que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una
discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido.
Ahora bien, esta
norma constitucional debe ser interpretada en consonancia con los artículos
287, 300 ord 4º y 313 ord 4º, que autorizan a las entidades territoriales a
establecer tributos y contribuciones, de conformidad con la Constitución y la
ley. Esto muestra entonces que la Constitución autoriza a las entidades
territoriales, dentro de su autonomía, a establecer contribuciones pero siempre
y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un
país unitario. Esto no significa, sin embargo, que el legislador tenga una
absoluta discrecionalidad en la materia ya que, como ya lo ha establecido esta
Corte, la autonomía territorial posee un contenido esencial que en todo caso
debe ser respetado5 .
12- Un análisis
sistemático de las anteriores normas muestra entonces que el principio de
legalidad rige en el campo tributario, por lo cual las entidades territoriales,
si bien pueden imponer contribuciones, no son soberanas fiscalmente, ya que
deben respetar los marcos establecidos por el Legislador. Pero el interrogante
que subsiste es el siguiente: los elementos definitorios mínimos de la
contribución, a saber los sujetos activo y pasivo, los hechos, las bases
gravables y las tarifas, ¿deben ser fijados directamente por la ley o pueden
ser establecidos por las ordenanzas y los acuerdos?. En efecto, según la
demanda, ello no es posible, mientras que según uno de los ciudadanos
intevinientes, esa situación es perfectamente legítima desde el punto de vista
constitucional.
Para responder tal
interrogante, la Corte considera que es necesario distinguir entre las leyes
que crean una contribución y aquellas que simplemente autorizan a las entidades
territoriales a imponer tales contribuciones. En el primer caso, en virtud del
principio de la predeterminación del tributo, ley debe fijar directamente los
elementos de la contribución, mientras que en el segundo caso, la ley puede ser
más general, siempre y cuando indique, de manera global, el marco dentro del
cual las asambleas y los concejos deben proceder a especificar los elementos
concretos de la contribución. Así, esta Corporación ya había señalado que "la
ley de autorizaciones puede ser general o puede delimitar específicamente el
tributo, pero al menos debe contener los límites dentro de los cuales la
ordenanza o el acuerdo fijen los contenidos concretos de que habla el artículo
antes citado.6 ".
La Corte no puede
sino reiterar el criterio según el cual las leyes que autorizan la creación de
tributos por entidades territoriales pueden ser generales. En efecto, una ley
de esta naturaleza no sólo armoniza con el fortalecimiento de la autonomía
territorial querido por el Constituyente de 1991 sino que, además, concuerda
con el tenor literal del artículo 338 de la Carta, puesto que éste ordena la
predeterminación del tributo, pero en manera alguna señala que la fijación de
sus elementos sólo puede ser efectuado por el Legislador, ya que habla
específicamente de las ordenanzas y los acuerdos. Por consiguiente, es conforme
con la Constitución que las asambleas y los concejos fijen, dentro de los
marcos establecidos por la ley, los elementos constitutivos del tributo.
13. En este caso es
claro, en primer término, que la norma impugnada no está imponiendo la
sobretasa al precio del combustible automotor sino que está autorizando a los
municipios y distritos a hacerlo, por medio de un acuerdo del concejo
respectivo. De otro lado, el artículo señala un marco lo suficientemente
preciso en el cual deben actuar los concejos distritales y municipales puesto
que establece -aun cuando sea de manera genérica- todos los elementos del
tributo. De un lado, delimita el hecho gravable, puesto que éste tendrá que
estar relacionado exclusivamente con actos económicos relacionados con el
combustible automotor. De otro lado, predetermina el sujeto activo, a saber
los municipios y distritos. En tercer término, la norma precisa la base
gravable puesto que indica que la sobretasa recae sobre el precio de este
combustible. En cuarto término, la disposición acusada indica el margen de la
tarifa, ya que las sobretasas no podrán superar el 20% del precitado precio. Y,
finalmente, el artículo delimita el campo del sujeto pasivo, puesto que éste
tendrá que estar relacionado con los actos económicos mencionados como hecho
gravable. Es cierto que en este punto el artículo no predetermina con precisión
el sujeto pasivo. Sin embargo, ello no genera la inconstitucionalidad de la
norma, ya que ella no está creando el tributo sino que está autorizando a los
distritos y municipios a hacerlo. Como es obvio, los respectivos acuerdos
deberán fijar este elemento del tributo dentro del marco establecido por la
ley.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declararse INHIBIDA del
conocimiento del Decreto No. 767 de 1957.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE el artículo 21
de la Ley 105 de 1993, pero únicamente por los vicios de forma expresamente
estudiadas en esta sentencia, esto es, por haberse sancionado en debida forma
la ley, y por no haberse violado el principio de unidad de materia ni el
artículo 154 de la Carta.
Tercero: Declarar EXEQUIBLE el artículo 29
de la Ley 105 de 1993.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Corte Constitucional. Sentencia No. C-063 del 17 de febrero de
1994. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
2 Ver por
ejemplo, entre otras, sentencias C-465/92 y C-004/93
3 Corte Constitucional. Sentencia No. C-133 del 1º de abril de
1993. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
4 Corte Constitucional. Sentencia C-004/93 del 14 de enero de
1993. MP Cira Angarita Barón.
5 Ver, por ejemplo, entre otras, las sentencia C-517/92 o C-004/93
6 Corte Constitucional. Sentencia No. 004 del 14 de enero de 1993.
M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón. |
664 | C-085-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-085/95
PRIMACIA DE LA
VOLUNTAD DE LA MAYORIA/HUELGA-Declaración
El sustento de la
acusación de inconstitucionalidad consiste en la exigencia de la mayoría para
la declaración de la huelga. Pues bien, tal exigencia se ajusta perfectamente
a la Constitución. Para demostrarlo no es menester acudir a complicadas
lucubraciones. Basta considerar que de conformidad con el inciso segundo del
artículo 39 de la misma Constitución, "La estructura interna y el
funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se
sujetarán al orden legal y a los principios democráticos". Si en la vida
de un sindicato uno de los actos más importantes es la declaración de huelga,
resulta inaceptable la pretensión de que precisamente ese acto se sustraiga a
los principios democráticos. Principios entre los cuales se destaca el de la
primacía de la voluntad de la mayoría.
DERECHO DE HUELGA-Reglamentación
Mientras una ley
no reglamente expresamente el derecho de huelga, están vigentes las
disposiciones anteriores a la Constitución, que regulan esta materia, en cuanto
no sean contrarias a la misma Constitución. Es erróneo afirmar que la
disposición aquí demandada desconoce "el contenido esencial" del
derecho de huelga. No, esta norma apenas "reglamenta su ejercicio",
como lo ordena la Constitución.
Ref: Expediente D-711
Demanda de
inconstitucionalidad de los artículos 61 (parcial); 62 (parcial); 63 (parcial)
y 65 (parcial) de la ley 50 de 1990 " Por la cual se introducen reformas
al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones."
Actor:
HECTOR JUSTINIANO
JARAMILLO ULLOA.
Magistrado
Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJIA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número siete (7), el primer
(1er.) día del mes de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. Antecedentes
El ciudadano Héctor
Justiniano Jaramillo Ulloa, en uso del derecho consagrado en los artículos 40,
numeral 6 y 241, numeral 4, de la Constitución, presentó ante esta Corporación
demanda de inconstitucionalidad en contra de algunos apartes de los artículos
61; 62; 63 y 65 de la ley 50 de 1990, artículos éstos que modificaron
parcialmente los artículos 444; 445; 448 y 450 del Código Sustantivo del
Trabajo.
Por auto del diez y
nueve (19) de septiembre de 1994, el Magistrado sustanciador admitió la
demanda, ordenó la fijación del negocio en lista, para asegurar la intervención
ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1, de la Constitución y 7,
inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. Dispuso también el envío de copia de
la demanda al señor Presidente de la República, al señor Presidente del
Congreso de la República, y al señor Procurador General de la Nación, para
que rinda el concepto de rigor.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. NORMAS
ACUSADAS
El siguiente es el
texto de las normas acusadas, con la advertencia de que se subraya lo
demandado.
El texto de las
normas acusadas, corresponde al publicado en el diario oficial No. 39.618, del
1o. de enero de 1991.
"LEY 50 DE 1990
(diciembre 28)
" Por la cual se introducen reformas
al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones."
"...
"Artículo
61: El artículo 444 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el
artículo 9o. de la ley 39 de 1985, quedará así:
" Artículo 444.
Decisión de los trabajadores.
"Concluída la
etapa de arreglo directo sin que las partes hubieren logrado un acuerdo total
sobre el diferendo laboral, los trabajadores podrán optar por la declaratoria
de huelga o por someter sus diferencias a la decisión de un tribunal de arbitramento.
" La huelga o
la solicitud de arbitramento serán decididas dentro de los diez (10) días
hábiles siguientes a la terminación de la etapa de arreglo directo, mediante
votación secreta, personal, e indelegable, por la mayoría absoluta de los
trabajadores de la empresa, o de la asamblea general de los afiliados al
sindicato o sindicatos que agrupen más de la mitad de aquellos
trabajadores."
" Para este
efecto, si los afiliados al sindicato o sindicatos mayoritarios o los demás
trabajadores de la empresa, laboran en más de un municipio, se celebrarán
asambleas en cada uno de ellos, en las cuales se ejercerá la votación en la
forma prevista en este artículo y, el resultado final de ésta lo constituirá la
sumatoria de los votos emitidos en cada una de las asambleas.
" Antes de
celebrarse la asamblea o asambleas se dará aviso a las autoridades de trabajo
para que puedan presenciar y comprobar su desarrollo. Este aviso deberá darse
con una antelación no inferior a cinco (5) días hábiles.
" Artículo
62: El artículo 445 del
Código Sustantivo del Trabajo modificado por el artículo 10 de la ley 39 de
1985, quedará así:
" Artículo 445.
Desarrollo de la huelga.
"1.- La
cesación colectiva del trabajo, cuando los trabajadores optaren por la huelga,
sólo podrá efectuarse transcurridos dos (2) días hábiles a su declaración y no
más de diez (10) días hábiles después.
" 2.- Durante
el desarrollo de la huelga, la mayoría de los trabajadores de
la empresa o la asamblea general del sindicato o sindicatos que
agrupen más de la mitad de aquellos trabajadores, podrán determinar
someter el diferendo a la decisión de un Tribunal de Arbitramento.
"3.- Dentro del
término señalado en este artículo las partes si así lo acordaren, podrán
adelantar negociaciones directamente o con la intervención del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social.
"Artículo
63: El artículo 448 del
Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 33 del decreto 2351
de 1965, quedará así:
" Artículo 448.
Funciones de las autoridades.
" 1.- Durante
el desarrollo de la huelga, las autoridades policivas tienen a su cargo la
vigilancia del curso pacífico del movimiento y ejercerán de modo permanente la
acción que les corresponda, a fin de evitar que los huelguistas, los
empleadores, o cualesquiera personas en conexión con ellos excedan las
finalidades jurídicas de la huelga, o intenten aprovecharla para promover
desordenes o cometer infracciones o delitos.
"2.- Mientras la
mayoría de los trabajadores de la empresa persista en la
huelga, las autoridades garantizarán el ejercicio de este derecho y no
autorizarán ni patrocinarán el ingreso al trabajo de grupos minoritarios de
trabajadores aunque estos manifiesten su deseo de hacerlo.
"3.- Declarada
la huelga, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de oficio o a solicitud
del sindicato o sindicatos que agrupen la mayoría de los trabajadores de
la empresa, o en defecto de éstos, de los trabajadores en
asamblea general, podrá someter a votación de la totalidad de
los trabajadores de la empresa, si desean o no, sujetar las
diferencias persistentes a fallo arbitral. Si la mayoría absoluta de ellos
optare por el tribunal, no se suspenderá el trabajo o se reanudará dentro de un
término máximo de tres días hábiles si se hallare suspendido.
" El ministro
solicitará al representante legal del sindicato o sindicatos convocar la
asamblea correspondiente. Si la asamblea no se celebra dentro de los cinco (5)
días calendario siguientes a dicha solicitud, el ministro la convocará de
oficio.
" En la resolución
de convocatoria de la asamblea, se indicará la forma en que se adelantará ésta,
mediante votación secreta, escrita e indelegable; y el modo de realizar los
escrutinios por los inspectores de trabajo, y en su defecto por los alcaldes
municipales.
"4.- Cuando una
huelga se prolongue por sesenta (60) días calendario, sin que las partes
encuentren formula de solución al conflicto que dio origen a la misma, el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social podrá ordenar que el diferendo se
someta a la decisión de un Tribunal de Arbitramento, en cuyo caso los
trabajadores tendrán la obligación de reanudar el trabajo dentro de un término
máximo de tres (3) días hábiles.
" Artículo
65: El artículo 450 del
Código Sustantivo del Trabajo, quedará así:
" Artículo 450.
Casos de ilegalidad y sanciones.
" 1. La
suspensión colectiva del trabajo es ilegal en cualquiera de los siguientes
casos:
"a) Cuando
se trate de un servicio público;
"...
"c) Cuando
no se haya cumplido previamente el procedimiento de arreglo directo.
B. LA DEMANDA
El actor estima que
los artículos 61, 62 y 63 de la ley 50 de 1990 al exigir el requisito de la mayoría
de trabajadores de una empresa, o de la asamblea general de los afiliados al
sindicato o, del sindicato que agrupe más de la mitad de aquellos
trabajadores, para la declaración de la huelga o la convocación de un tribunal
de arbitramento, es violatoria de los artículos 55 y 56 de la Constitución que
establecen, respectivamente, el derecho a la negociación colectiva para la
solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo y el derecho a la
huelga.
Explica el
demandante que la realidad del sindicalismo colombiano, donde sólo el 10% de la
fuerza laboral del país está sindicalizada, representada en su mayoría por sindicatos
de base que agrupan a menos del 50% de los trabajadores, permite determinar que
normas como la demandada desnaturalizan no sólo el derecho a la huelga sino a
la negociación colectiva, pues la exigencia de que sea la mayoría
de los trabajadores de una empresa el requisito para ejercer este derecho, se
convierte, en realidad, en una prohibición para su ejercicio.
Por otra parte, el
actor establece que el error del legislador no se subsana con el sólo hecho de
exigir que sea la mayoría de trabajadores de una empresa, sindicalizados o no,
quienes decidan si se vota la huelga o se convoca a tribunal de arbitramento,
porque los arreglos a que se puedan llegar no afectarán o beneficiarán a los
trabajadores que no han ejercido su derecho de asociación, pues la misma
legislación establece que los convenios colectivos de trabajo, resultantes de
un conflicto laboral, en que han sido parte sindicatos que agrupen a
menos de la tercera parte de los trabajadores de la empresa, se aplican
únicamente a los miembros del sindicato.
Por tanto, los
trabajadores sindicalizados se ven sometidos a la voluntad de unos trabajadores
que, sin estarlo, tienen la opción de decidir si se vota la huelga o solicitan
la convocación de un tribunal de arbitramento, a pesar de que en este último
caso, el laudo arbitral que se profiera no puede variar sus condiciones de
trabajo.
Por otra parte,
sostiene que con esta exigencia, los conflictos colectivos de trabajo
suscitados por sindicatos que agrupen a una porción de trabajadores de una
empresa que no represente la mayoría, o los suscitados por trabajadores
no sindicalizados, quedarían sin decidir, pues no se podría votar la huelga o
la convocación del tribunal de arbitramento, por el simple hecho de no cumplir
con el requisito de la "mayoría" exigida por los
apartes de las normas acusadas.
En relación con el
literal a), del artículo 65 de la ley 50 de 1990, que establece la ilicitud de
la huelga en los servicios públicos, considera que dicho literal desconoce el
artículo 56 de la Constitución, que estableció claramente que no se
garantizaría la huelga en los servicios públicos de carácter esencial.
Por tanto, en aquellos servicios públicos que no posean tal cáracter está
garantizada la huelga, generalidad ésta que hace inconstitucional el literal
acusado. Así mismo, el actor hace una precisión en cuanto al término
"ilicitud" empleado por la norma, porque en su concepto, una cosa es
que el Estado no pueda garantizar la huelga en determinados servicios públicos
y, otra, muy distinta, que la huelga sea ilegal, toda vez que la ilicitud de
que habla la norma, se refiere a cuestiones delictuosas que se pueden generar
con ocasión de ella.
C.
INTERVENCIONES
De conformidad con
el informe secretarial del veinticinco (25) de agosto de 1994 año en curso, el
término constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación
de la norma demandada venció en silencio.
D. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Por medio del oficio
número 529, de noviembre dos (2) de 1994, el Procurador General de la Nación,
doctor Orlando Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor, solicitando a la
Corte Constitucional declarar EXEQUIBLES los apartes demandados de
los artículos 61, 62, 63 y 65 de la ley 50 de 1990.
En su concepto, el
Procurador explica que el análisis de los apartes demandados de las normas de
la ley 50 de 1990, en especial de los artículos 61, 62 y 63, debe hacerse con
fundamento en uno de los principios fundamentales de la Constitución: la
democracia. Mecanismo éste que en términos de la misma Carta, permite o
facilita la participación de todos en las decisiones que los afectan, y que
universalmente es reconocido como el sistema ideal para regular conflictos.
Así mismo, señala
que si a través los distinos medios que pueden tener a su alcance las partes
involucradas en un conflicto, éstas no llegan a ningún arreglo, es necesario
que acudan a mecanismos que puedan aportar alguna solución, siempre y cuando
éstos posean un carácter democrático. Mecanismos como el de la representación y
del principio de las mayorías, son un ejemplo de ello, pues su base principal
radica en el consenso. Con fundamento en lo anterior, el Procurador afirma:
" ... existe en
nuestro sistema una especie de democracia "mixta" en la cual son
igualmente válidos los recursos tanto a procedimientos directos como
representativos de decisión. En síntesis, siendo que a la democracia se plantea
como esencial la cuestión de la toma de decisiones, ambas fórmulas deben ser
tenidas, técnica y normativamente, como aptas para conducir a buen término sus
propósitos."
Las relaciones
obrero patronales, por su parte, deben contar con instrumentos que permitan una
mayor participación de las partes, para lograr así un equilibrio entre sus
intereses. Por tanto, derechos como el de asociación, el de formar sindicatos o
a la negociación colectiva, tienen un "sentido claramente
participativo" y un carácter colectivo que imponen, para su ejercicio, la
aplicación de los principios democráticos.
En relación con el
derecho a la huelga, explica que por ser un derecho de carácter colectivo, de
altas repercusiones a nivel económico y social, cuyas consecuencias afectan
directamente al trabajador y a su familia, porque su ejercicio implica el cese
de los contratos de trabajo y, por ende, el pago del salario, es necesario que
para su desarrollo, se convoque a todos los trabajadores, pues en últimas,
éstos, sin importar si son sindicalizados o no, van a resultar afectados con la
decisión de votar la huelga. Por tanto, la aplicación del principio de las
mayorías en esta materia, no resulta contraria a la Constitución, ya que en
él, no sólo prevalece un principio democrático, sino el interés general de los
trabajadores que se van a ver directamente perjudicados por la decisión que se
adopte.
Así las cosas, los
apartes demandados de los artículos 61, 62 y 63 de la ley 50 de 1990, en
concepto del Procurador General de la Nación son exequibles.
En relación con el
literal a), del artículo del artículo 65 de la ley 50 de 1990, el Procurador
considera que dicho precepto es constitucional, siempre y cuando sea
interpretado con fundamento en los lineamientos dados en la Constitución, es
decir, la ilegalidad de una huelga en tratándose de servicios públicos, sólo
podrá ser declarada, cuando se trate de un servicio público de carácter
esencial.
Finalmente, en
relación con el literal c) del artículo 65 de la ley 50 de 1990, que impone la
obligación de agotar la etapa de arreglo directo antes de ir a la huelga, el
Procurador no encuentra que ella desconozca norma alguna de la Constitución.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Procede la Corte a
resolver, previas las siguientes consideraciones.
Primera.-
Competencia
La Corte Constitucional
es competente para resolver sobre este asunto, en virtud de lo dispuesto por el
artículo 241, numeral 4, y normas concordantes.
Segunda.-
Acusación contra los artículos 61, 62 y 63 de la ley 50 de 1990
La acusación contra
estas normas, que modificaron los artículos 444, 445 y 448 del Código
Sustantivo del Trabajo, se basa en la tesis de que la exigencia de una mayoría
para la declaración de la huelga, quebranta los artículos 55 y 56 de la
Constitución, porque el primero consagró "el derecho a la negociación
colectiva y por consiguiente a obtener una solución pacífica de los conflictos
colectivos de trabajo, sin consideración al número de los trabajadores
comprometidos en el mismo"; y porque el segundo consagró la huelga
"como un derecho especial de los trabajadores encaminado a la protección y
promoción de sus derechos sociales..."
En consecuencia, se
analizará esta acusación, en primer lugar.
Tercera.- Cosa
juzgada constitucional, en relación con el numeral 3 del artículo 63 de la ley
50 de 1990.
Lo primero que debe
anotarse es que la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de septiembre 26 de
1991, declaró exequibles los numerales 3 y 4 del artículo 63 de la ley 50 de
1990. Como aquí se demanda parcialmente el numeral 3, en relación con él se
ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia mencionada.
Cuarta.- La
acusación contra parte de los artículos 61, 62 y 63
Como se vió, el
sustento de la acusación de inconstitucionalidad consiste en la exigencia de
la mayoría para la declaración de la huelga.
Pues bien, tal
exigencia se ajusta perfectamente a la Constitución. Para demostrarlo no es
menester acudir a complicadas lucubraciones. Basta considerar que de
conformidad con el inciso segundo del artículo 39 de la misma Constitución,
"La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y
organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los
principios democráticos". Si en la vida de un sindicato uno de los actos
más importantes es la declaración de huelga, resulta inaceptable la pretensión
de que precisamente ese acto se sustraiga a los principios democráticos.
Principios entre los cuales se destaca el de la primacía de la voluntad de la
mayoría.
En cuanto a la
decisión de someter el diferendo a la decisión de árbitros, es lógico que ella
se adopte también por la mayoría. Lo contrario no tendría sentido a la luz de
los mismos principios democráticos. Esto, en relación con el numeral 2 del
artículo 445 del Código Sustantivo de Trabajo, modificado por el artículo 62 de
la ley 50 de 1990.
Con base en lo
expuesto, la Corte declarará exequibles los apartes demandados, de los
artículos 61, 62, numeral 2, y 63, numeral 2, de la ley 50 de 1990.
Quinta.- Demanda
contra el literal a) del numeral 1o. del artículo 65 de la ley 50 de 1990
Se demanda el
literal a) del numeral 1 del artículo 65 de la ley 50 de 1990, que reformó el
artículo 430 del Código Sustantivo de Trabajo y cuyo texto es el siguiente:
"La suspensión
colectiva del trabajo es ilegal en cualquiera de los siguientes casos: a)
cuando se trate de un servicio público;"
La Corte
Constitucional, en sentencia C- 473 de 1994, de veintisiete (27) de octubre de
1994, declaró exequible esta disposición, así:
" Segundo:
Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 430 del Código
Sustantivo del Trabajo, siempre que se trate, conforme al artículo 56 de la
Constitución Política, de servicios públicos esenciales definidos por el
Legislador."
En consecuencia, en
esta oportunidad se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia mencionada.
Sexta.- Acusación
contra el literal c) del numeral 1o. del artículo 450 del Código Sustantivo de
Trabajo, modificado por el artículo 65 de la ley 50 de 1990
Se demanda este
literal, cuyo texto es el siguiente:
"La suspensión
colectiva del trabajo es ilegal en cualquiera de los siguientes casos:
"c) Cuando no
se haya cumplido previamente el procedimiento del arreglo directo".
Según el actor esta
exigencia "desnaturalizó el contenido esencial del derecho consagrado
constitucionalmente y por tanto infringió su precepto (artículo 56, inciso
primero)"; además, "extralimitó su potestad de reglamentación del
mismo (inciso segundo ibídem)".
Esta aseveración
parte del olvido del texto mismo de la Constitución. En efecto, veamos.
Está, en primer
término, el ya citado inciso segundo del artículo 39. De acuerdo con éste los
sindicatos, en su funcionamiento, se sujetarán al orden legal. Y es éste
el que puede determinar cómo se llega a la huelga, cuando no es posible ya la
concertación.
De otra parte, a la
luz de la Constitución, la huelga no es el ideal para la solución de los
conflictos de intereses entre patronos y trabajadores. Es una medida extrema, a
la cual se acude como a un último remedio.
Por el contrario, el
arreglo directo es la demostración concreta del ánimo conciliador de las
partes. Por esto, el artículo 55, en su inciso segundo, establece: "Es
deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución
pacífica de los conflictos colectivos de trabajo". A este fin está
dirigida la exigencia de la norma acusada.
Sin que sobre anotar
que esta norma se acomoda perfectamente a lo previsto en el inciso segundo del
artículo 56 de la Constitución, según el cual la ley reglamentará el derecho de
huelga. Mientras una ley no reglamente expresamente el derecho de huelga, están
vigentes las disposiciones anteriores a la Constitución, que regulan esta
materia, en cuanto no sean contrarias a la misma Constitución.
Por todo lo
anterior, es erróneo afirmar que la disposición aquí demandada desconoce
"el contenido esencial" del derecho de huelga. No, esta norma apenas
"reglamenta su ejercicio", como lo ordena la Constitución.
Por los motivos
expuestos, se declarará exequible el literal c) del numeral 1 del artículo 450
del Código Sustantivo de Trabajo, modificado por el artículo 65 de la ley 50 de
1990.
RESUELVE:
PRIMERO: En relación con el numeral 3o., del
artículo 63 de la ley 50 de 1990 ESTESE a lo resuelto en la sentencia
No. 115, de 26 de Septiembre de 1991, proferida por la Corte Suprema de
Justicia.
SEGUNDO: En relación con el literal a) del numeral
1o., del artículo 65 de la ley 50 de 1990 ESTESE a lo resuelto en la
sentencia C-473 de 1994 de la Corte Constitucional, por existir cosa juzgada en
relación con literal demandado.
TERCERO: Declárase EXEQUIBLE el aparte del
inciso segundo, del artículo 61 de la ley 50 de 1990, que dice: "... por
la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa, o de la asamblea general
de los afiliados al sindicato o sindicatos que agrupen más de la mitad de
aquellos trabajadores."
CUARTO: Decláranse EXEQUIBLES los siguientes
apartes del numeral segundo, del artículo 62 de la ley 50 de 1990 " ... de
la empresa..."; "...que agrupen más de la mitad de aquellos
trabajadores..."
QUINTO: Decláranse EXEQUIBLES las
expresiones " la mayoría" y " de la empresa" contenidas en
el numeral segundo del artículo 63 de la ley 50 de 1990.
SEXTO: Decláranse EXEQUIBLES los
siguientes apartes del numeral 3o. del artículo 63 de la ley 50 de 1990:
"que agrupen la mayoría de los trabajadores de la empresa"; "
de los trabajadores en asamblea general"; " de la totalidad";
"...de la empresa...".
SEPTIMO: Declárase EXEQUIBLE el literal
c) del numeral 1o., del artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo, tal
como fue modificado por el artículo 65 de la ley 50 de 1990.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
665 | C-086-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-086/95
CONTRATO DE
FIDUCIA PUBLICA
El Estatuto
General de Contratación Administrativa creó un nuevo tipo de contrato, sin
definirlo, denominado "fiducia pública", el cual no se relaciona con
el contrato de fiducia mercantil contenido en el Código de Comercio y en las
disposiciones propias del sistema financiero. Se trata, pues, de un contrato
autónomo e independiente, más parecido a un encargo fiduciario que a una
fiducia (por el no traspaso de la propiedad, ni la constitución de un
patrimonio autónomo), al que le serán aplicables las normas del Código de
Comercio sobre fiducia mercantil, "en cuanto sean compatibles con lo
dispuesto en esta ley". Esta Corporación encuentra que el hecho de que el
contrato de que trata el numeral 5o. del artículo 32 de la Ley 80 de 1993,
denominado "encargo fiduciario y fiducia pública", contenga
disposiciones que desconocen los elementos esenciales del contrato de fiducia
mercantil o que resultan poco prácticas al momento de contratar con el Estado,
no significa que se haya vulnerado disposición constitucional alguna.
GOBIERNO-Definición
La Corte debe
señalar que el régimen excepcional de que trata el numeral 9o. del artículo 150
superior únicamente hace referencia a los contratos que celebre el gobierno.
Por lo demás, la Corte considera, con base en lo expuesto acerca de la
terminología que contiene una Constitución, que el término "gobierno"
-que dicho sea de paso tiene diversas acepciones dentro de la teoría
constitucional- debe entenderse de conformidad con lo preceptuado por el
artículo 115 de la Carta Política, esto es, como aquel "conformado por el
Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de
departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de
Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el
Gobierno". Con base en los precedentes razonamientos, la Corte encuentra
que el inciso primero del numeral 5o. del artículo 32 de la Ley 80 de 1993,
introduce dentro del régimen de excepción contemplado en el numeral 9o. del
artículo 150 constitucional, a ciertas entidades y organismos que no hacen
parte del gobierno Nacional en los términos del artículo 115 superior.
Adicionalmente, se observa que no se puede convertir en regla general las
autorizaciones expresas, como pretende hacerlo la norma acusada respecto del
contrato de fiducia, por cuanto dicho contrato ya ha sido regulado por el
Congreso Nacional en uso de las atribuciones consagradas parágrafo final del
artículo 150 superior.
LEY-Unidad de materia
El artículo 158
en comento prevé que todo proyecto de ley deberá referirse a una misma materia
y, por tanto, serán inadmisibles aquellas disposiciones que no se relacionen
con ella. Se trata de tecnificar el proceso legislativo, con el fin de que los
temas de que trata un proyecto de ley guarden una relación de conexidad y
coherencia bajo parámetros de una lógica y una técnica jurídica . De esta
forma, se pretende excluir aquellas materias -vulgarmente denominadas “micos”-
que resultan ajenas o insólitas respecto del tema central de que trata la
disposición legal.
CONTRATO DE
FIDUCIA PUBLICA-Reglamentación
La reglamentación
de un contrato como el de fiducia pública, que si bien se relaciona con el
ejercicio de operaciones financieras, bursátiles y aseguradoras, entre otras,
debe hacer parte de un estatuto de contratación administrativa, pues en últimas
ese contrato supone que la entidad contratante es entidad pública y, por tanto,
su régimen se debe establecer en una ley como la Ley 80 de 1993. Pretender lo
contrario significaría, entonces, que cualquier ejercicio por parte de una
entidad estatal de una actividad que de una forma u otra se relacione con el campo
financiero o bursátil, por ejemplo, debería someterse a los parámetros de una
ley general. Para la Corte es claro que ese no es el espíritu de los artículos
150-19 y 335 constitucionales.
CONTRATO
ADMINISTRATIVO-Autonomía
de Congreso para regularlo
Debe esta
Corporación insistir en la autonomía e independencia que la Carta Política le
otorga al Congreso de la República para regular un contrato administrativo. En
esos términos, la Corte entiende que el establecer requisitos respecto de la
fiducia pública, como la prohibición de delegar contratos o la necesidad de
convocar siempre a un concurso o a una licitación, entre otros, apuntan al
querer del legislador de garantizar una transparencia y una igualdad de todos
los interesados en contratar con el Estado, para que todos ellos, incluidas las
sociedades fiduciarias y demás entidades del sistema financiero, se sometan a
unas mismas circunstancias y condiciones.
Ref.: Expedientes
Acumulados D-647y D-672
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 32 (parcial) de la Ley 80 de 1993,
(Estatuto General de Contratación Administrativa).
Actores: Carlos
Eduardo Manrique, Juan Carlos Botero y Manuel Enrique Cifuentes.
Magistrado
Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA.
Temas:
*Encargo
fiduciario y fiducia pública.
Santafé de Bogotá,
D.C., primero (10) de marzo
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos
Carlos Eduardo Manrique y Juan Carlos Botero, por un lado, y Manuel Enrique
Cifuentes, por el otro, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6 y 242 de la Carta
Política, presentaron sendas demandas contra el artículo 32 (parcial) de la Ley
80 de 1993 (Estatuto General de Contratación Administrativa).
En sesión llevada a
cabo el día siete (7) de julio de 1994, la Sala Plena de la Corte
Constitucional resolvió acumular las referidas demandas y, en consecuencia,
dispuso que se les diera un trámite conjunto. Igualmente fue aceptado el
impedimento manifestado por el h. magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz y se
nombró como conjuez al doctor Juan Carlos Esguerra Portocarrero.
Admitidas las
demandas, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales
correspondientes, se fijó el negocio en la Secretaría General de la Corte y,
simultáneamente, se dio traslado al señor procurador general de la Nación para
que rindiera el concepto de su competencia.
Mediante escrito de
fecha primero (1o.) de septiembre de 1994, el señor procurador general de la
Nación se declaró impedido para rendir el concepto de constitucionalidad de la
norma acusada, razón por la cual la Sala Plena de la Corte Constitucional, en
auto de fecha ocho (8) de septiembre del referido año, aceptó dicho impedimento
y ordenó dar traslado de la presente demanda al señor viceprocurador general de
la Nación para que rindiera el correspondiente concepto.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y
en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver sobre la
demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor literal de
la disposición demandada es el siguiente:
“LEY 80 DE 1993
“(POR LA CUAL SE EXPIDE EL ESTATUTO GENERAL
DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA)
"Artículo
32.- De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de
obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto,
previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del
ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título
enunciativo, se definen a continuación:
"................................................................................................................
"5).
Encargos fiduciarios y fiducia pública.
"Las
entidades estatales sólo podrán celebrar contratos de fiducia pública, cuando
así lo autorice la ley, la Asamblea Departamental o el Concejo Municipal, según
el caso.
"Los
encargos fiduciarios que celebren las entidades estatales con las entidades
fiduciarias autorizadas por la Superintendencia Bancaria tendrán por objeto la
administración o el manejo de los recursos vinculados a los contratos que tales
entidades celebren. Lo anterior sin perjuicio de lo previsto en el numeral 20
del artículo 25 de esta ley.
"Los
encargos fiduciarios y los contratos de fiducia pública sólo podrán celebrarse
por las entidades estatales, con estricta sujeción a lo dispuesto en el
presente estatuto, únicamente para objetos y plazos precisamente determinados. En
ningún caso las entidades públicas fideicomitentes podrán delegar en las
sociedades fiduciarias la adjudicación de los contratos que se celebren en
desarrollo del encargo o de la fiducia pública, ni pactar su remuneración con
cargo a los rendimientos del fideicomiso, salvo que éstos se encuentren
presupuestados.
Los encargos
fiduciarios y los contratos de fiducia mercantil que a la fecha de promulgación
de esta ley hayan sido suscritos por las entidades estatales, continuarán
vigentes en los términos convenidos con las sociedades fiduciarias.
"La
selección de la sociedad fiduciaria a contratar, sea pública o privada, se hará
con rigurosa observancia del procedimiento de licitación o concurso previsto en
la presente ley.
"Los
actos y contratos que se realicen en desarrollo de un contrato fiduciario
cumplirán estrictamente con las normas previstas en este estatuto, así como las
disposiciones fiscales, presupuestales, de interventoría y de control a las
cuales esté sujeta la entidad estatal fideicomitente.
"Sin
perjuicio de la inspección y vigilancia que sobre las sociedades fiduciarias
corresponde ejercer a la Superintendencia Bancaria y del control posterior que
deben realizar la Contraloría General de la República y las contralorías
departamentales, distritales y municipales sobre la administración de los
recursos públicos por tales sociedades, las entidades estatales ejercerán un
control sobre la actuación de la sociedad fiduciaria en desarrollo de los
encargos fiduciarios o contratos de fiducia, de acuerdo con la Constitución
Política y las normas vigentes sobre la materia.
"La
fiducia que se autoriza para el sector público en esta ley, nunca implicará
transferencia de dominio sobre bienes o recursos estatales, ni constituirá
patrimonio autónomo del propio de la respectiva entidad oficial, sin perjuicio
de las responsabilidades propias del ordenador del gasto. A la fiducia pública le serán aplicables
las normas del Código de Comercio sobre fiducia mercantil, en cuanto sean compatibles
con lo dispuesto en esta ley.
"So pena de
nulidad no podrán celebrarse contratos de fiducia pública o subcontratos en
contravención del artículo 355 de la Constitución Política. Si tal evento se
diese, la entidad fideicomitente deberá repetir contra la persona, natural o
jurídica, adjudicataria del respectivo contrato.
" Parágrafo
1o. Sin perjuicio de lo dispuesto en esta ley sobre fiducia y encargo
fiduciario, los contratos que celebren los establecimientos de crédito, las
compañías de seguros y las demás entidades financieras de carácter estatal que
correspondan al giro ordinario de las actividades propias de su objeto social,
no estarán sujetas al presente estatuto y se regirán por las disposiciones
legales y reglamentarias aplicables a dichas actividades."
".............................................................................................................."
Las subrayas
corresponden a los apartes acusados por los demandantes.
III. LAS
DEMANDAS
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Consideran los
demandantes que la normatividad acusada es violatoria del Preámbulo y de los
artículos 1o., 2o., 6o., 13, 84, 113, 136 numeral 1o., 150 numeral 19, 189
numeral 24, 300 numeral 9o., 315 numeral 3o., 331, 333 y 365 de la Constitución
Política.
2.
Fundamentos de las demandas
2.1 Demanda
presentada por los ciudadanos Carlos Eduardo Manrique y Juan Carlos Botero.
Encuentran los
actores que la norma acusada tiene como resultado práctico que las entidades
fiduciarias no podrán ser contratadas por las entidades públicas para la
administración de sus bienes y recursos, ya que lo que la ley denomina fiducia
pública, no podrá ser celebrado por las entidades estatales sino hasta que la ley,
la asamblea o el concejo respectivo lo autorice. Dicen que la norma acusada
"hará que en la práctica el contrato de fiducia pública nunca se pueda
celebrar, puesto que el trámite de producir una ley, una ordenanza o un acuerdo
como requisito previo del contrato, atenta contra los principios de eficacia y
celeridad que consagran las leyes para la administración pública".
Sostienen también
que la contratación de fiducias públicas y encargos fiduciarios siempre deberán
someterse al régimen de licitación o de concurso de méritos, sin consideración
a la cuantía, lo cual dificulta aún más la celebración de dichos contratos.
Además, afirman que la modalidad de encargo fiduciario queda únicamente
destinada a la cancelación de obligaciones derivadas de otro tipo de contratos
públicos, y, de igual forma, siempre debe someterse al procedimiento de
concurso o licitación. Estiman, pues, que en estas condiciones, el encargo
fiduciario "queda reducido a un aspecto marginal".
En igual sentido,
argumentan que "contra lo previsto en el Código de Comercio, las
entidades públicas no podrán obtener el beneficio de que la sociedad fiduciaria
se pague con su propia gestión, pactando su remuneración contra rendimientos,
debiendo pactar los honorarios fiduciarios contra sus propios
presupuestos". Del mismo modo consideran que se acaba con los contratos
interadministrativos para contratar directamente las sociedades fiduciarias
públicas, y que "se perdió para el Estado el beneficio de que gozan los
particulares de que los activos destinados a la obtención del fin del contrato
de fiducia estén amparados por el patrimonio autónomo".
De otra parte,
manifiestan que la restricción impuesta por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993
al servicio fiduciario para el Estado, va en contra de un instrumento que la
misma ley creó como medio de servicio público, dotado de todas las seguridades
jurídicas y prácticas para la administración de recursos ajenos, como es el
sistema fiduciario que hace parte del sistema financiero operante en el ordenamiento
jurídico colombiano. Así, estiman los demandantes que la norma acusada
restringe la posibilidad de celebrar contratos de fiducia mercantil y de
encargo fiduciario, y por tanto reduce la actividad de las sociedades
fiduciarias.
Según los
interesados, la Constitución Política da un trato especial a la actividad
financiera, y prevé que su regulación se debe hacer mediante una ley marco. Por
tanto -para ellos-, la norma acusada, que hace parte de una ley ordinaria,
invade la competencia del Congreso y del presidente de la República en materia
de regulación y control de la actividad financiera.
Igualmente
consideran los demandantes que la norma acusada plantea un trato
discriminatorio a las entidades fiduciarias, respecto de las demás entidades
del sistema financiero. Por ello, manifiestan: "esta afirmación, se
sustenta, además, de la exclusión expresa que se hace en el Parágrafo 1o. del
artículo 32 de la Ley 80, en que el sistema que crea la Ley 80 para la
operación de las fiduciarias en la contratación con el Estado es distinto, mas
restringido y mas dispendioso que el que consagra para las demás entidades
financieras". Así, señalan que el encargo fiduciario y la fiducia,
operaciones propias de este tipo de entidades financieras, son las únicas objeto
de restricciones y condiciones especiales, violándose de esta forma el derecho
a la igualdad consagrado en el artículo 13 superior.
Asimismo argumentan
que la Ley 80 de 1993, en su parte acusada de inconstitucionalidad, resulta
contraria al principio de la libre competencia económica, como parte de la
libertad económica consagrada en el artículo 333 de la Carta Política, ya que
"no hay razones de interés social, ni cultural ni de ambiente para limitar
la facultad de las fiduciarias para desarrollar la actividad económica que el
Estado les autorizó realizar, como en efecto lo limitan las normas
acusadas", y que "la limitación contenida en las normas atacadas
proviene de una ley ordinaria que no puede modificar las condiciones de
prestación de dichas actividades porque la actividad fiduciaria tiene la doble
naturaleza de su actividad de interés público por ser manejo de recursos
captados del público y ser un servicio público esencial, naturaleza que en la
Constitución exige formas especiales de leyes para su limitación o
restricción".
Finalmente,
argumentan que la norma acusada contraría el artículo 209 de la Constitución
Política, ya que, al restringir casi al mínimo la actividad fiduciaria -que es
una expresión del interés público-, se impide al Estado delegar el manejo de
recursos en entidades especializadas, las cuales atienden los principios de
eficacia y moralidad que debe guiar la función pública.
2.2. Demanda
presentada por el ciudadano Manuel Enrique Cifuentes Muñóz
Considera el
demandante, en primer lugar, que el inciso primero (1o.) del numeral quinto
(5o.) de la norma acusada, ubica el tema de la contratación administrativa
dentro de los eventos señalados en los artículos 150-9, 300-9 y 313-3 de la
Constitución Política, "lo que supone no solo una interpretación
restrictiva de las materias objeto de las mismas, sino además, una lectura
igualmente estricta de sus destinatarios. La atribución del artículo 150-9
dirigida al gobierno, por ejemplo, es distinta a la contenida en el último
inciso del artículo 150 de la Constitución, la cual posee una mayor amplitud.
El inciso que se comenta extiende a un nivel subjetivo la exigencia de la ley a
los contratos de fiducia que celebren todas las entidades estatales, lo
cual riñe con el carácter excepcional de los artículos constitucionales
mencionados que vinculan con exclusividad al gobierno (Art. 150-9 C.P.), al
gobernador (Art. 300-9 C.P.) y al alcalde (Art. 313-3 C.P.)".
Así, dice que
"el legislador, so pretexto de ejercer la facultad contenida en el último
inciso del artículo 150, consistente en la expedición de un 'estatuto general'
de contratación, ha ampliado los alcances, y por consiguiente ha variado el
texto de los artículos 150-9, 300-9 y 313-3 de la C.P., desconociendo de paso
la autonomía reglada en materia contractual propia del poder ejecutivo (Art.
150 último inciso), rama que dentro de los parámetros de tipo general que le
fije el Congreso, por conducto de la actividad contractual, entre otros medios,
ejerce su función pública". De esta forma, considera que el Congreso ha
invadido asuntos de competencia privativa de otras autoridades, ha fijado
trámites y requisitos irrazonables que impiden u obstaculizan el ejercicio de
actividades legítimas, y ha atentado contra los principios de eficacia, economía,
celeridad e imparcialidad de la administración.
Afirma que, tal como
lo ha sostenido la Corte Constitucional, la autorización especial de que trata
el numeral 9o. del artículo 150 superior es excepcional, y por tanto únicamente
quedan sometido a dicha autorización "no se extiende, de efectuarse un
estudio riguroso de la Constitución, a todo el campo contractual del gobierno y
primeras autoridades locales".
En segundo lugar,
argumenta que los incisos segundo (2o.) y quinto (5o.), y el parágrafo primero
del numeral quinto del artículo 32 acusado, resultan violatorios del principio
y derecho de igualdad, y del deber de imparcialidad administrativa, consagrados
en los artículos 1o., 2o., 13o., y 209 de la Constitución Política, además de
atentar contra el derecho a la libre competencia económica, la libre iniciativa
privada y la libertad de empresa, previstas en el artículo 333 superior. Al
respecto, manifiesta, al igual que los otros demandantes, que la norma acusada
"ha cerrado el camino a las sociedades fiduciarias para que estas
administren recursos destinados a un contrato por celebrar, lo que no sucede
con otros intermediarios del sector financiero o del mercado público de
valores", además de negarles la posibilidad de administrar los recursos de
tesorería no vinculados a actividades contractuales, y que son destinados a
gastos de funcionamiento de las diferentes entidades del Estado.
Finalmente,
considera que los incisos tercero (3o.) y octavo (8o.) del numeral 5o. del artículo
32 acusado, deben ser declarados inexequibles, toda vez que resultan contrarios
al principio constitucional de unidad de materia, ya que se legisló sobre temas
atinentes a la actividad financiera dentro de una ley cuyo objeto era regular
el régimen de contratación administrativa.
IV.
INTERVENCIONES OFICIALES
1. Del
apoderado judicial del Ministerio de Gobierno
El Ministerio de
Gobierno, mediante apoderado judicial, presentó ante esta Corporación dos
escritos, a través de los cuales solicita que se declare la exequibilidad de la
norma acusada, por considerar, en primer término, que el Congreso de la
República, en ejercicio de la facultad que le concede el último inciso del
artículo 150 de la Constitución Política, expidió la Ley 80 de 1993, la cual
"le imprime a la contratación administrativa una dinámica acorde con los
nuevos mandatos constitucionales y sus disposiciones se caracterizan por
constituir normas aplicables a todos los niveles y órdenes de la administración
pública, en miras a lograr sus objetivos de interés general, en el contexto de
los principios de transparencia, economía y responsabilidad".
Así, sostiene que la
norma que regula el contrato de fiducia pública debe ser declarada exequible,
ya que "no ataca el principio constitucional de un orden justo, pues no
está estableciendo desigualdades de ninguna naturaleza, ya que a la misma deben
sujetarse sin excepción alguna todos aquellos que deseen realizar dicho
contrato con las entidades del Estado. Por el contrario, su justicia radica en
fijar una serie de requisitos y responsabilidades tendientes a asegurar el buen
manejo y ejecución de la inversión pública, en beneficio de todos los
asociados".
A juicio del
interviniente, la norma acusada no regula el tema de la actividad financiera;
simplemente contiene los requisitos para la celebración de un tipo de contrato,
cual es el de fiducia. Asimismo, manifiesta que no hay un desconocimiento al
principio de la tridivisión de poderes, toda vez que el Congreso de la
República actuó en ejercicio de sus facultades constitucionales. Además,
considera que el hecho de regular un tipo de contrato no significa que se esté
modificando el objeto social de las entidades financieras o que se den las
bases para afirmar que se invaden ámbitos de competencia de otras ramas del
poder público.
Finalmente, afirma
el apoderado que la norma acusada no viola el principio de igualdad, toda vez
que se trata de una reglamentación general, la cual no prevé privilegios para
algunos sujetos y restricciones para otros. Del mismo modo, considera que no se
desconoce el principio de la libre competencia económica, ya que, por el
contrario, al tenor del inciso segundo del artículo 333 superior, se prevé un
mayor grado de responsabilidad a la celebración y ejecución de contratos de
fiducia.
2. Del
apoderado judicial del Ministerio del Transporte
El Ministerio del
Transporte, mediante apoderado judicial, presentó ante esta Corporación dos
escritos mediante los cuales expone sus argumentos para justificar la
declaratoria de exequibilidad de los apartes acusados del artículo 32 de la Ley
80 de 1993. Inicialmente, manifiesta el defensor que la Ley 80 de 1993 fue
expedida por el Congreso de la República en ejercicio de la facultad que le
concede el inciso final del artículo 150 de la Constitución Política, y en ella
se fijan los parámetros generales a las cuales se deben someter todos aquellos
funcionarios públicos que, en razón de su encargo, deban celebrar contratos
administrativos.
Respecto del
argumento relacionado con la autorización previa para celebrar el contrato de
fiducia, considera que "si no se hubiese dispuesto en la ley esa limitante
del inciso primero del ordinal quinto del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la
administración pública podría hacer lo mismo que los particulares, bajo su
libre albedrío, y eso no es posible permitirlo en la dirección de los entes
estatales".
En relación con el
inciso segundo del numeral 5o. del artículo 32 acusado, sostiene que el
legislador quiso ejercer un control estricto sobre los encargos fiduciarios,
pues, "el control que el Estado debe irradiar sobre el manejo de sus
recursos, lleva a tomar tales decisiones, porque no puede dejarse ese manejo,
sin límites, ya que podría resultar no acertado dentro de la función
administrativa".
Argumenta también
que "la prohibición de pactar la remuneración con cargo a los rendimientos
del fideicomiso salvo cuando estos se encuentren presupuestados, tiene respaldo
total en la Constitución Política y específicamente en el artículo 345, cuando
establece que 'en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto
que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al
tesoro público que no se halle incluida en el de gastos' ". En virtud de
lo anterior, afirma que "si los rendimientos económicos fiduciarios a
favor del Estado, no están formando parte del respectivo presupuesto, es apenas
natural y jurídico según la Constitución Política, que no puedan ser tomadas
para el pago de una obligación".
En cuanto a la norma
que impone a las entidades estatales la obligación de ejercer un control sobre
las actuaciones de las sociedades fiduciarias en desarrollo de los encargos y
contratos fiduciarios, estima que se trata de una obligación que se debe cumplir
en desarrollo de cualquier tipo de contrato, razón por la cual dicha norma no
le merece reparo alguno. Y agrega: "En lo atinente a la no transferencia
de dominio sobre los bienes o recursos estatales, ni de la Constitución de
patrimonio autónomo, frente a los bienes de la fiducia, es también un medio de
control y de protección del patrimonio público que perfectamente debe estar,
como lo está, en el estatuto general de la contratación estatal".
De otra parte,
considera que la norma acusada no amplía los alcances de los artículos 150
numeral 9o., 300 numeral 9o. y 313 numeral 3o. de la Constitución Política, ya
que aquella prevé una autorización especial en materia de contrato de fiducia
pública. Por ello, afirma: "no resulta redundante decir que cuando una
entidad estatal, por contrato de fiducia pública, el señor alcalde municipal
requerirá, para este evento no solo la autorización general de contratación a
que se refiere el artículo 313-3 de la Constitución Política sino el acuerdo
especial para este caso particular, previsto en la Ley 80, artículo 32 inciso
5o.".
V. INTERVENCIONES
CIUDADANAS
1. De Anna
Isabel Saba Lobo-Guerrero
La ciudadana Anna
Isabel Saba Lobo-Guerrero presentó a esta Corporación, un escrito mediante el
cual coadyuva la demanda de la referencia, con fundamento en los mismos
argumentos de los actores.
VI. CONCEPTO DEL
VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Habida cuenta del
impedimento manifestado en su oportunidad por el señor procurador general de la
Nación, el cual fue admitido por la Sala Plena de esta Corporación mediante
auto del ocho (8) de septiembre de 1994, el señor viceprocurador general de la
Nación rindió, entonces, el concepto de su competencia y solicitó a esta
Corporación que se declaren exequibles los apartes demandados de los incisos
segundo, tercero, quinto, sexto, séptimo y octavo, y el parágrafo 1o., del
numeral 5o. del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, e inexequible el inciso
primero del numeral 5o. de la citada disposición.
A juicio del señor
viceprocurador, la Ley 80 de 1993 no regula aspectos como los elementos
configurativos y funcionales de la actividad financiera, razón por la cual
afirma que el legislador no ha invadido el ámbito de dicha actividad, la cual
debe ser regulada mediante ley marco y decretos reglamentarios.
Afirma que comparte
el argumento del demandante Cifuentes Muñoz, referente a las diferencias
existentes entre el ámbito de las autorizaciones previas en materia contractual
previstas en el numeral 9o. del artículo 150 superior, y aquel que corresponde
al Estatuto General de Contratación (inciso final, artículo 150 superior). Por
ello concluye que el inciso primero del numeral 5o. del artículo acusado,
"al prescribir que las entidades estatales sólo podrán celebrar contratos
de fiducia pública cuando así lo autorice la ley, la Asamblea Departamental o
el concejo municipal, está convirtiendo lo excepcional por mandato
constitucional en la regla general, en contravía entonces de los textos
superiores de los artículos 150-9, 300-9 y 313-3", invadiendo de esta
forma el ámbito competencia en materia contractual a nivel nacional, seccional
y local.
Manifiesta que el
proceso de licitación y concurso para seleccionar las sociedades fiduciarias,
en vez de convertirse en un obstáculo para el acceso a la contratación
administrativa, constituye un elemento que garantiza la participación de tales
sociedades, tanto públicas como privadas, en igualdad de condiciones.
Igualmente sostiene que el control de la entidad contratante sobre la sociedad
fiduciaria, en desarrollo de los encargos fiduciarios o contratos fiduciarios,
responden a la necesidad de vigilancia sobre las actividades propias del
Estado, que tiende a garantizar la eficiencia y la protección de los intereses
colectivos.
Considera que
"como las preceptivas de la Ley 80 acusadas están orientadas al
alinderamiento de la capacidad de las entidades públicas para contratar
negocios fiduciarios, que no a la definición del contenido de los elementos
constitutivos de ésta clase de operaciones, de manera que en el panorama
normativo para el trámite jurídico de los negocios fiduciarios no han sido
afectados por tales regulaciones, se puede predicar la conformidad de lo
impugnado de los incisos segundo, tercero, octavo y parágrafo 1o., haciendo
abstracción de los argumentos de conveniencia que subyacen en los fundamentos
de las demandas acumuladas, los cuales no son evaluables en el estudio
constitucional, por vía del control abstracto".
Así, concluye
diciendo que la Ley 80 de 1993, al determinar que el objeto de los negocios
fiduciarios es la administración o el manejo de los recursos vinculados a los
contratos que las entidades públicas celebren, sin que se de una transferencia
del derecho de dominio y la constitución de un patrimonio autónomo, buscó
"evitar el desdibujamiento de la gestión estatal a través de la delegación
impropia de competencias administrativas".
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241 de la Carta Fundamental.
2. Análisis de
los cargos
Antes de entrar a
estudiar cada uno de los argumentos presentados por los demandantes respecto de
la inconstitucionalidad de algunos apartes del numeral 5o. del artículo 32 de
la Ley 80 de 1993, debe esta Corporación señalar que sus estrictas y precisas
funciones, según lo prescribe el artículo 241 del Estatuto Superior, le imponen
la obligación de confrontar objetivamente la norma acusada con el texto de la
Carta Política, sin que para ello deban tomarse en consideración las
acusaciones meramente valorativas en las que se califiquen los efectos prácticos
que puedan tener las disposiciones bajo estudio. Sobre el particular, esta
Corte ha señalado:
"Esta
Corporación no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos
o benéficos los propósitos buscados por las normas que se someten a su juicio,
sino el estudio y decisión objetivos acerca de la constitucionalidad de las
mismas. Es, pues, el medio y su viabilidad a la luz del orden superior lo que
cae dentro de la órbita de competencia de la Corte, no los fines a los cuales
él esta encaminado"1 .
En el asunto que en
esta oportunidad le compete examinar a la Corte, los demandantes esbozan en
algunos apartes de su escrito un criterio axiológico como fuente de cotejo
entre el texto impugnado y el ideal de justicia contenido en diversas normas de
la Carta Política. Se trata, pues, de un problema de valoración del derecho que
no conlleva necesariamente a un examen de constitucionalidad. Este, como ya se
ha señalado, es ante todo un análisis objetivo dentro de unos parámetros
generales determinados por el propio texto de la Constitución. En cambio, el
examen exclusivamente valorativo de la norma, implica una posición de carácter
moral -y por ende subjetiva- que le corresponde desarrollar más al doctrinante
que al juez constitucional, pues éste se limita a la guarda de la integridad y
supremacía de la Carta Política, tal como ésta es y no como él cree que debería
ser. Lo anterior no obsta para que la Corte tenga siempre en consideración
dentro de su estudio criterios de justicia; pero tales criterios deben
inferirse del espíritu y letra de la Carta, sin entrar -se repite- a determinar
criterios abstractos y de interpretación subjetiva, como deber ser.
Sentado lo anterior,
procede la Corte a estudiar los argumentos de los demandantes, no sin antes
reiterar que se dejarán de lado aquellas acusaciones que se enmarcan más dentro
de criterios axiológicos y prácticos que jurídicos.
2.1. Primer
cargo: la regulación del contrato de fiducia en la Ley 80 de 1993,
desnaturaliza el contrato de fiducia mercantil establecido en el ordenamiento
jurídico colombiano.
Al respecto, los
actores señalan que la regulación del contrato de que trata el numeral 5o. del
artículo 32 de la ley en mención, contiene aspectos como la prohibición de
pactar la remuneración con cargo a los rendimientos del fideicomiso -salvo que
éstos se encuentren presupuestados-, la necesidad de seleccionar la sociedad
fiduciaria a contratar por medio de la licitación o concurso, la no
transferencia de dominio sobre bienes o recursos estatales y la no constitución
de un patrimonio autónomo de la respectiva entidad oficial, entre otros, que
desconocen por completo la naturaleza y los elementos esenciales del contrato
de fiducia, tal y como se ha establecido con anterioridad en nuestro
ordenamiento jurídico.
La mayoría de la
doctrina nacional ha coincidido que a partir de la Ley 45 de 1923, conocida
como la Ley Bancaria, apareció el encargo fiduciario, recogido hoy en día
principalmente en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Por su parte, la
fiducia mercantil, cuyos antecedentes se deben buscar -como lo anotan los
demandantes- en la figura del "trust" anglosajón, encontró su plena
consagración legal en el año de 1972, con la expedición del nuevo Código de
Comercio.
El artículo 1226 del
Código citado define la fiducia mercantil en los siguientes términos:
"La fiducia
mercantil es un negocio jurídico en virtud del cual una persona, llamada
fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o más bienes especificados a otra
llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir
una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de éste o de un
tercero llamada beneficiario o fideicomisario.
"Una persona
puede ser al mismo tiempo fiduciante y fideicomisario.
"Sólo los
establecimientos de crédito y las sociedades fiduciarias, especialmente
autorizados por la Superintendencia Bancaria, podrán tener la calidad de
fiduciarios".
Sin entrar a
estudiar detenidamente todos los aspectos característicos de la fiducia
mercantil -por escapar a los propósitos de este pronunciamiento-, puede decirse
que de la norma transcrita se colige que de este negocio jurídico se derivan
dos partes necesarias, fiduciante y fiduciario, y una eventual: el beneficiario
o fideicomisario. De igual forma, puede señalarse que los elementos
característicos de este tipo de contratos son los siguientes:
El primero puede
definirse como un elemento real, según el cual en la fiducia mercantil se
presenta una verdadera transferencia de dominio sobre los bienes
fideicomitidos. Al respecto, conviene agregar que, para algunos, el negocio
fiduciario en el que no se efectúa necesariamente la transferencia del dominio
sino la mera entrega de bienes, ni se constituye un patrimonio autónomo,
corresponde a un encargo fiduciario; mientras que en aquellos casos en que se
transfiera la propiedad y se constituya un patrimonio autónomo, se estaría ante
una verdadera fiducia mercantil2 .
Retomando la
característica esencial del primer elemento, cual es la transferencia del
dominio, se tiene que de acuerdo con los artículos 1227, 1234, 1236 y 1238 del
Código de Comercio, los bienes afectados por el fideicomiso no pueden ser
perseguidos por los acreedores del fiduciario, razón por la cual deben figurar
contablemente en forma separada y, además, el beneficiario deja de ser
"dueño" de sus bienes, aunque sí lo es de los beneficios que ellos
reporten.
Debe igualmente
señalarse que, según las voces del artículo 1233 de la normatividad citada,
"los bienes fideicomitidos deberán mantenerse separados del resto del
activo fiduciario y de los que correspondan a otros negocios fiduciarios, y
forman un patrimonio autónomo afecto a la finalidad contemplada en el acto
constitutivo". Si bien escapa a la finalidad de esta providencia analizar
el concepto de "patrimonio autónomo", debe decirse que ella responde
a la necesidad de que los bienes afectados mediante el negocio fiduciario, se
encuentren a salvo respecto de los demás negocios o gestiones que adelante el
fiduciario como fruto del giro ordinario de sus asuntos.
De lo anterior, se
debe concluir que tanto la transferencia de dominio como la constitución de un
patrimonio autónomo, son dos de los elementos sin los cuales no podría existir
el contrato de fiducia mercantil.
Un segundo elemento
de este tipo de negocios jurídicos es el que puede calificarse como personal,
en el cual los fines establecidos por el fiduciante para la administración de
los bienes por parte del fiduciario, se enmarcan dentro de la figura del
"trust" o de la confianza que el primero deposita en el segundo -es
decir, en sociedades fiduciarias autorizadas por la Superintendencia Bancaria-,
habida cuenta de sus capacidades, su experiencia o su good will, con una
destinación o una finalidad determinada, de cuyos frutos se beneficiará el
mismo constituyente o un tercero.
El tercer elemento
hace referencia a los aspectos formales de este tipo de contratos. Se trata de
cumplir con los requerimientos mínimos establecidos por la ley tanto en lo que
se refiere a la formación del contrato como a su ejecución y extinción. En
cuanto a lo primero, el artículo 1228 del Código de Comercio, establece que la
fiducia deberá constar en "escritura pública registrada según la
naturaleza de los bienes". Sin embargo, los Decretos 663 y 847 de 1993,
principalmente, han modificado en parte la citada disposición y han permitido
la constitución de fiducias sobre bienes muebles por el simple consentimiento
de las partes, mientras que aquellas que versen sobre bienes objeto de registro
o sobre bienes inmuebles deberán cumplir con las obligaciones correspondientes
a cada uno de estos eventos. Respecto de otras formalidades, no podrán
celebrarse los negocios fiduciarios prohibidos (Art. 1230) y deberán acatarse
las causales de extinción de este tipo de contratos (Art. 12340).
Finalmente, se tiene
un elemento formal-temporal, cual es que el contrato de fiducia mercantil jamás
podrá contar con una duración superior a veinte (20) años (Art. 1230).
Ahora bien, la Ley
80 de 1993 introdujo en el numeral 5o. del artículo 32, una regulación
específica de una serie de negocios jurídicos denominados "encargos
fiduciarios y fiducia pública". Sin entrar a definirlos, señaló que dichos
contratos de fiducia pública sólo podrán ser celebrados previa autorización de
ley, de la ordenanza o del acuerdo, según el caso. De igual forma, determinó
que los encargos fiduciarios que celebren las entidades estatales con las
sociedades fiduciarias autorizadas por la Superintendencia Bancaria, tendrán
únicamente por objeto la administración y manejo de recursos vinculados a
contratos que tales entidades celebren. Asimismo, como se advirtió, esa
normatividad prohibió pactar la remuneración con cargo a rendimientos del
fideicomiso, así como la posibilidad de delegar en la sociedades fiduciarias
los contratos que las entidades estatales celebren. No sobra reiterar que la
Ley 80 estableció también que la escogencia de la sociedad fiduciaria debería
hacerse por licitación o concurso y que ese contrato de fiducia "nunca
implicará transferencia de dominio sobre bienes o recursos estatales, ni
constituirá patrimonio autónomo de la respectiva entidad oficial".
Para la Corte, las
anteriores condiciones del referido contrato, y teniendo de presente la
enunciación de los contratos estatales a que se refiere el artículo 32 de la
citada ley -donde se incluyen los previstos en el derecho privado y los
derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad-, obligan a concluir que
el Estatuto General de Contratación Administrativa creó un nuevo tipo de
contrato, sin definirlo, denominado "fiducia pública", el cual no se
relaciona con el contrato de fiducia mercantil contenido en el Código de
Comercio y en las disposiciones propias del sistema financiero. Se trata, pues,
de un contrato autónomo e independiente, más parecido a un encargo fiduciario
que a una fiducia (por el no traspaso de la propiedad, ni la constitución de un
patrimonio autónomo), al que le serán aplicables las normas del Código de
Comercio sobre fiducia mercantil, "en cuanto sean compatibles con lo
dispuesto en esta ley". Así, por ejemplo, al establecer la Ley 80 que el
contrato de fiducia pública no comporta la transferencia de dominio ni la
constitución de un patrimonio autónomo, entonces no le serán aplicables las
normas correspondientes contenidas en el Código de Comercio, sin que ello
signifique que se altera la naturaleza del contrato de fiducia mercantil. En
otras palabras, esta Corporación encuentra que, en la actualidad, las entidades
estatales podrán celebrar el contrato de fiducia pública en los términos del
numeral 5o. del artículo 32, o el contrato de fiducia mercantil de acuerdo con
lo dispuesto en el Código de Comercio y en las normas generales de contratación
administrativa previstas en la citada Ley 80 de 1993.
Por otra parte, debe
señalarse que la Constitución Política de Colombia autorizó al legislador para
hacer las leyes, y dentro de ellas para expedir el Estatuto General de
Contratación Administrativa (Art. 150 inc. final). Así las cosas, el Congreso
de la República goza de plena autonomía e independencia para legislar según sus
propios criterios e interpretaciones respecto de una determinada materia,
aunque siempre deberá hacerlo ceñido a los parámetros fijados en la
Constitución, tanto en lo que respecta al trámite formal de ciertas leyes (por ejemplo
las estatutarias o las orgánicas), como en lo que se relaciona con la necesidad
de respetar los derechos constitucionales de los sujetos que se encuentran
afectados por la norma legal en creación y, desde luego, la órbita de
competencia de las demás ramas y órganos del poder público. Los conceptos
valorativos, de oportunidad y de beneficio, le corresponde, pues, adoptarlos al
legislador, quien, por lo demás, lo hace siempre consultando los intereses del
pueblo y procurando el beneficio de la colectividad (Art. 133 C.P.). En este
sentido, puede el Congreso entonces determinar cuáles serán los contratos que
regirán las relaciones entre particulares, y entre éstos y el Estado. Y podrá,
por tanto, confirmar las reglas previstas a lo largo del tiempo para una serie
de negocios jurídicos, modificarlas o suprimirlas. Así, por ejemplo, retomando
el ejemplo expuesto por el demandante, el legislador podrá crear un nuevo
contrato denominado "arrendamiento público", señalando para éste
reglas completamente diferentes a las existentes en los artículos 1973 y ss.
del Código Civil y 518 y ss. -entre otros- del Código de Comercio. El hecho de
que las normas introduzcan modificaciones a las reglas existentes, y que dichas
modificaciones puedan resultar imprácticas o engorrosas para algunos de los
asociados, no significa per se que el juez de constitucionalidad deba
proceder a retirarlas inmediatamente del ordenamiento jurídico. Además, no debe
olvidarse que, dentro de un plano de igualdad, no puede imperar necesariamente
el criterio de un determinado grupo de individuos sobre los ideales de justicia
y de prevalencia del interés general aducidos por el legislador.
Visto lo anterior,
por las razones expuestas al inicio del acápite de "Consideraciones"
de esta providencia, la Corte no puede entrar a estudiar si la exigencia de una
licitación para la escogencia de una sociedad fiduciaria resulta engorrosa, o
si la prohibición de pactar rendimientos financieros hace impráctica la
celebración del contrato, o si, como lo alegan los demandantes, la modalidad de
encargo fiduciario quedó restringida, o si los controles determinados en la ley
hacen -según ellos- difícil que una entidad estatal pueda contratar con una
sociedad fiduciaria. Lo anterior, por lo demás, puede tomarse desde dos puntos
de vista: o que realmente se trata de una norma con preocupantes efectos
prácticos dentro de la agilidad de las relaciones jurídicas entre los
particulares y el Estado, o que el querer del legislador fue el de restringir
al máximo un contrato que, según su criterio -el cual no es del caso
calificar-, generaba una gran inseguridad dentro del campo de la contratación
en la administración pública. En efecto, el anterior estatuto de contratación
(Decreto-Ley 222 de 1983) se había convertido en una normatividad que era
fácilmente soslayada por muchas entidades estatales, toda vez que ellas solían
contratar, a través de la figura de la fiducia, en forma directa, sin control
jurídico alguno y desconociendo por ende los requisitos establacidos en aquél
estatuto.
Como se ve, se
trata de un juicio de valor en el cual la Corte no puede entrar a tomar
partido, pues no se encuentra por este simple hecho que se atente contra alguna
disposición del ordenamiento superior. No puede olvidarse que el concepto de
justicia o de interés general no es unívoco; por el contrario, cada quien,
desde su propia perspectiva, puede considerar que una determinada disposición
es justa o injusta. La Corte, por supuesto, no podría caer en esa situación;
por ello su función se circunscribe a la comparación objetiva de la norma con
el texto de la Carta, donde el desconocimiento de algún aspecto
formal-constitucional o la violación de algún derecho constitucional
fundamental -por ejemplo- hacen que esta Corporación se vea siempre en la
necesidad de retirar esa norma del ordenamiento jurídico colombiano.
Por las razones
expuestas, esta Corporación encuentra que el hecho de que el contrato de que
trata el numeral 5o. del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, denominado
"encargo fiduciario y fiducia pública", contenga disposiciones que
desconocen los elementos esenciales del contrato de fiducia mercantil o que
resultan poco prácticas al momento de contratar con el Estado, no significa que
se haya vulnerado disposición constitucional alguna.
2.2. Segundo
cargo: la autorización previa por vía de ley, de ordenanza o de acuerdo para
celebrar un contrato de fiducia pública, es inconstitucional.
Este cargo lo
fundamentan los actores en que, por una parte, la autorización previa por la
ley, la ordenanza o el acuerdo para celebrar un contrato de fiducia pública
significa en la práctica paralizar la administración estatal y, por la otra,
que la autorización previa prevista en la Constitución Política (Art. 150-9) es
de carácter excepcional y sólo cobija al gobierno, mientras que el primer
inciso del artículo acusado se refiere a todo tipo de entidades del orden
estatal.
La Corte
Constitucional ya se ha ocupado de analizar los aspectos más relevantes de la
contratación administrativa previstos en la Constitución Política, y
especialmente ha sentado jurisprudencia acerca de la competencia que sobre el
particular se le ha asignado a los diferentes órganos del Estado. Así, la
Corporación se ha pronunciado respecto de las atribuciones del Congreso derivadas
del artículo 150 superior, de la prerrogativa de que goza el presidente de la
República para celebrar ciertos contratos (Art. 189-23), del papel que le
corresponde desarrollar a la ley orgánica de presupuesto, etc.
Para efectos de esta
providencia, conviene señalar que esta Corte ha establecido que el inciso final
del artículo 150 superior “contiene una autorización general, impersonal, no
individualizada para la celebración de un contrato cuyo objeto sea la
satisfacción del funcionamiento del servicio bajo ciertas condiciones”3
. En otras palabras, la autorización general para contratar por parte de las
entidades públicas estatales, que se encuentra en la Ley 80 de 1993, permite
que no sea necesario contar con una norma especial expedida por una corporación
pública cada vez que se pretenda celebrar un contrato por parte de alguna de
las entidades u organismos a que hace referencia la citada ley.
No obstante lo
expuesto, debe esta Corporación recalcar que la autorización que el órgano
legislativo concede para que entidades del Estado puedan contratar, no se agota
únicamente con la expedición del Estatuto General de Contratación
Administrativa. Así, puede establecer ese Estatuto que determinados contratos
se sometan a una legislación especial -como es el caso de exploración y
explotación de recursos naturales (Art. 76)-, o puede guardar silencio respecto
del procedimiento y autorización necesaria para la celebración de un
determinado tipo de contrato que no se encuentre enmarcado dentro de los que
hace referencia el artículo 32 de la citada ley. En uno u otro evento, será
necesario contar, pues, con una legislación especial que se ocupe de dichas
materias. De igual forma, la Corte tampoco puede desconocer la facultad que le
asiste al legislador para expedir toda una reglamentación relacionada con un
contrato en particular, como es el caso de la Ley 37 de 1993, posteriormente complementada
por la misma Ley 80 de ese mismo año.
En aquellos casos en
los que el legislador decida que la celebración de un determinado contrato deba
someterse a una autorización previa y especial por parte de ese órgano, se
estará, de acuerdo con lo que ha establecido esta Corte, dentro de los
presupuestos del numeral 9o. del artículo 150 que prevé:
"Art. 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
"........................................................................................................"
"9o.
Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar
empréstitos y enajenar bienes nacionales. El Gobierno rendirá periódicamente
informes al Congreso sobre el ejercicio d*e esas autorizaciones"
Finalmente, en los
eventos en que el presidente de la República, por razones evidentes de
necesidad nacional, celebre un contrato o un convenio sin autorización previa,
dicha autorización podrá darse en forma subsiguiente por el Congreso, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 150 constitucional.
De acuerdo con lo
establecido, la jurisprudencia a la que se ha hecho alusión en esta
providencia, ha resumido en la siguiente forma las atribuciones que la Carta
Política le otorga al Congreso en materia de contratación administrativa:
“En conclusión,
el constituyente distinguió las nociones de autorización previa general
(artículo 150 inciso final), autorización previa especial (artículo 150.9), y
aprobación posterior (artículo 150.14) de los contratos, a la luz de la Carta
de 1991”. 4
Asimismo, resulta
relevante para efectos del asuntos bajo examen, remitirse a lo establecido en
esa misma jurisprudencia respecto de los alcances del numeral 9o. del artículo
150 superior:
"La
autorización especial de que trata el artículo 150.9 es excepcional y debe
contener los elementos de generalidad e impersonalidad, como toda ley, salvo
que se señale al contratista en el caso en que éste sea la única persona
natural o jurídica que pueda desarrollar el objeto propio del contrato. De lo
contrario se violaría el principio de imparcialidad (artículo 209), que
garantiza la igualdad (artículo 13) de todos para participar en la contratación
pública".
Ahora bien, el
inciso primero del numeral 5o. del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, establece
la necesidad de contar con una autorización previa por parte de la ley, de la
ordenanza o del acuerdo para que las entidades estatales puedan celebrar
contratos de fiducia pública. Se trata, pues, de la decisión del legislador de
someter una categoría de contratos -los de fiducia pública- a un trámite de
autorización previa y especial, el cual se enmarca -conviene reiterarlo- dentro
de las facultades que la Constitución le otorga al Congreso de la República en
el numeral 9o. y en el inciso final del artículo 150 superior. Debe en este
punto la Corte hacer claridad respecto de que el legislador goza de plena
autonomía para ejercer la atribución en comento, siendo sus únicos limitantes
los preceptos de orden formal (trámite, procedimiento y quórum) y material
(derechos) contenidos en la Carta Política. En virtud de ello, puede la ley
señalar que una categoría de contratos o un determinado contrato dentro de esa
categoría (por ejemplo, dependiendo de la cuantía), se sometan al trámite
especial en mención.
A pesar de lo
anterior, la Corte debe detenerse en los alcances de la autorización previa y
especial de que trata el numeral 9o. del artículo 150 superior. Para ello será
necesario, en primera instancia, pronunciarse acerca de la importancia de los
términos contenidos en las disposiciones que conforman una Constitución.
Toda Carta Política
debe contener una serie de disposiciones encargadas de definir al Estado mismo,
lo cual incluye la consagración de la forma que adopta, del respectivo sistema
de gobierno, de su régimen político, su división territorial, lo relacionado
con la población, la nacionalidad y la ciudadanía, lo referente a las ramas del
poder público, los mecanismos para la designación y/o elección de las
autoridades, y las limitaciones y restricciones al ejercicio del poder, entre
otras. Cabe agregar que, como es apenas natural, este tipo de normas varían de
acuerdo con cada Estado y su respectivo funcionamiento.
La organización de
todo Estado depende, entonces, de las disposiciones contenidas en la Carta
Política. Disposiciones que respecto de las palabras y términos que en ellas se
utilicen, deben resultar exactas y precisas, no sólo en cuanto a la naturaleza
misma de la función, sino también respecto de las calidades y requisitos que
debe cumplir el funcionario encargado de ejercerla.
Así las cosas, debe
recordarse que el artículo 2o. de la Ley 80 de 19935 ,
definió, para efectos de la contratación administrativa, cuáles eran las
entidades, los servidores y los servicios públicos. Dentro de las primeras,
incluyó no sólo a la Nación, a los departamentos, a las provincias, al distrito
capital, a los distritos especiales, a los municipios, a los territorios
indígenas y a las entidades descentralizadas, sino que también les otorgó
capacidad para contratar a organismos pertenecientes a las otras ramas del
poder público y a los órganos de control, como es el caso del Senado de la
República y la Cámara de Representantes, del Consejo Superior de la Judicatura,
de la Fiscalía General de la Nación, de la Contraloría General de la República
(y las contralorías territoriales), de la Procuraduría General de la Nación, y
de la Registraduría Nacional del Estado Civil, entre otros.
En virtud de lo
anterior se tiene, entonces, que el Estatuto de Contratación Administrativa
incluyó, dentro de los principios, autorizaciones y normas generales sobre la
materia, a otras entidades u organismos del poder público que no pertenecen a
la rama ejecutiva. Así las cosas, la Corte debe señalar que el régimen
excepcional de que trata el numeral 9o. del artículo 150 superior únicamente
hace referencia a los contratos que celebre el gobierno. Por lo demás, la Corte
considera, con base en lo expuesto acerca de la terminología que contiene una
Constitución, que el término "gobierno" -que dicho sea de paso tiene
diversas acepciones dentro de la teoría constitucional- debe entenderse de
conformidad con lo preceptuado por el artículo 115 de la Carta Política, esto
es, como aquel "conformado por el Presidente de la República, los
ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El
Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada
negocio particular, constituyen el Gobierno".
Con base en los
precedentes razonamientos, la Corte encuentra que el inciso primero del numeral
5o. del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, introduce dentro del régimen de
excepción contemplado en el numeral 9o. del artículo 150 constitucional, a ciertas
entidades y organismos que no hacen parte del gobierno Nacional en los términos
del artículo 115 superior. Adicionalmente, se observa que no se puede convertir
en regla general las autorizaciones expresas contenidas en los artículos 150-9,
300-9 y 313-3 de la Carta Política, como pretende hacerlo la norma acusada
respecto del contrato de fiducia, por cuanto dicho contrato ya ha sido regulado
por el Congreso Nacional en uso de las atribuciones consagradas parágrafo final
del artículo 150 superior.
En consecuencia,
deberá declararse la inexequibilidad de la disposición en comento por
transgredir el texto del numeral 9o. del artículo 150 de la Carta Política.
2.3. Tercer
cargo: el numeral 5o. del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, contiene aspectos
que se enmarcan dentro de la regulación de la actividad financiera, los cuales
deben ser definidos en una ley marco y regulados por el presidente de la
República.
Sobre este punto los
demandantes sustentan su argumentación en que, a su juicio, la reglamentación
contenida en el artículo acusado de la Ley 80 de 1993 trasciende los aspectos
de la contratación administrativa, y se enmarca dentro de la regulación misma
de la actividad financiera, asuntos estos que sólo pueden ser regulados por el
Congreso a través de una ley marco (Art. 150-19-f C.P.) y por el presidente de
la República mediante los decretos de que trata el numeral 24 del artículo 189
superior. En consecuencia -aducen los interesados- modificar la forma y el
fondo de la actividad financiera, en este caso de las sociedades fiduciarias, a
través de una ley ordinaria de contratación administrativa, viola las
disposiciones anteriormente citadas, y quebranta el principio constitucional de
unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Carta Política.
El artículo 158 en
comento prevé que todo proyecto de ley deberá referirse a una misma materia y,
por tanto, serán inadmisibles aquellas disposiciones que no se relacionen con
ella. Se trata -como lo ha dicho la Corte- de tecnificar el proceso legislativo,
con el fin de que los temas de que trata un proyecto de ley guarden una
relación de conexidad y coherencia bajo parámetros de una lógica y una técnica
jurídica6 . De esta forma, se pretende excluir
aquellas materias -vulgarmente denominadas “micos”- que resultan ajenas o
insólitas respecto del tema central de que trata la disposición legal.
Sobre el particular,
esta Corporación también ha señalado:
“La
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad
y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor
entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”7 .
En virtud de lo
anterior, corresponde a la Corte determinar si el artículo 32 acusado guarda
una conexidad suficiente con el tema de la Ley 80 de 1993. Para esta
Corporación, la norma impugnada contiene una evidente relación con la materia
de la citada disposición legal, esto es, con las normas y principios generales
que deben guiar a la contratación administrativa. En efecto, al establecerse
los lineamientos a través de las cuales se regula un contrato específico, como
el de fiducia pública -diferente, como se anotó, al de fiducia mercantil-,
resulta razonable e inclusive natural que se incluyan disposiciones tales como
la prohibición de delegar en las sociedades fiduciarias de los contratos que
celebren las entidades estatales, la determinación de que ese contrato de
fiducia pública nunca implicará transferencia del dominio ni se constituirá
patrimonio autónomo; y que la adjudicación de este tipo de contratos deberá
hacerse siempre a través de la licitación o concurso público. Como puede
apreciarse, se trata de aspectos que el legislador quiso establecer para que la
celebración de este tipo de contratos se sometieran a unos principios de
transparencia e imparcialidad que él juzgó como necesarios. Se trata, pues, de
materias que representan una unidad de materia con la Ley 80 de 1993 y que, por
ende, no transgreden el artículo 158 superior.
Ahora bien, debe
esta Corte señalar que el hecho de que los artículos 150-19-d) y 335
constitucionales se refieran a las regulación por parte del Congreso de las actividades
bursátil, financiera y aseguradora, a través de una ley general -anteriormente
llamada “cuadro” o “marco”- no significa que todas las materias que de una
forma u otra se relacionen o afecten este tipo de actividades deban someterse
siempre y en todos los casos a los lineamientos propios de esta clase de
normas. Así, la Corporación reitera que la reglamentación de un contrato como
el de fiducia pública, que si bien se relaciona con el ejercicio de operaciones
financieras, bursátiles y aseguradoras, entrer otras, debe hacer parte de un
estatuto de contratación administrativa, pues en últimas ese contrato supone
que la entidad contratante es entidad pública y, por tanto, su régimen se debe
establecer en una ley como la Ley 80 de 1993. Pretender lo contrario
significaría, entonces, que cualquier ejercicio por parte de una entidad
estatal de una actividad que de una forma u otra se relacione con el campo
financiero o bursátil, por ejemplo, debería someterse a los parámetros de una
ley general. Para la Corte es claro que ese no es el espíritu de los artículos
150-19 y 335 constitucionales.
Adicionalmente,
conviene referirse a la argumentación de uno de los demandantes en el sentido
de que la orden para que las entidades estatales ejerzan “un control sobre la
actuación de la sociedad fiduciaria en desarrollo de los encargos fiduciarios o
los contratos de fiducia(...)”, corresponde a una atribución propia y exclusiva
del presidente de la República, la cual “sólo por delegación suya podrá ser
ejercida por otra autoridad pública”. Y agregan: “No puede el congreso contra
el mandato de la Constitución delegar la vigilancia en otra autoridad y menos
aun imponer una nueva, creando funciones genéricas para las autoridades
públicas”.
Al respecto, basta
con afirmar que, para la Corte, la norma en comento no está creando una entidad
pública nueva o está desconociendo las facultades delegación que el Estatuto
Superior radica en cabeza del presidente de la República. Por el contrario: la
disposición simplemente se está refiriendo -quizás reiterando- que las
entidades estatales, que de conformidad con la Constitución y la ley sean
competentes para vigilar a las sociedades fiduciarias y a los particulares que
manejen recursos provenientes del público, procedan a hacerlo. Tal es el caso,
por ejemplo, de la Superintendencia Bancaria -cuyas atribuciones las recibe por
delegación del presidente de la República, según lo prescriben los artículos
189-24 y 211 de la Carta Política- y de la Contraloría General de la República,
según se colige de lo dispuesto por el artículo 267 constitucional.
Por las anteriores
razones, la Corte Constitucional considera que la normatividad demandada no
transgrede los artículos 150-19-f), 158 y 189-24 de la Carta Política, y, por
ende, así habrá de declararlo.
2.4. Cuarto
cargo: la normatividad acusada viola el derecho fundamental a la igualdad, al
establecer mayores requisitos y limitaciones a las sociedades fiduciarias que a
las demás entidades que hacen parte del sistema financiero.
Sobre el particular,
los demandantes señalan que las restricciones contenidas en el numeral 5o. del
artículo 32 referido, tales como la determinación de que el contrato de fiducia
tendrá por objeto la administración de los recursos vinculados a los contratos
que celebren las entidades estatales, la obligación de celebrar dicho contrato
a través de licitación o concurso, la prohibición de que las entidades
estatales puedan delegar la adjudicación de los contratos que se celebren en
desarrollo del encargo fiduciario, y la excepción contenida en el parágrafo
primero del citado artículo para que las demás compañías financieras puedan
contratar -dentro del giro ordinario de sus negocios- sin someterse a lo
dispuesto en la normatividad en comento, constituye una violación evidente al
derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política.
Agregan ellos que al encontrarse todas las entidades pertenecientes al sistema
financiero en una misma situación de hecho -captar y manejar recursos
provenientes del público-, no resulta apropiado establecer las limitaciones
mencionadas tan sólo a las sociedades fiduciarias, permitiendo que las otras
entidades puedan colocarse en una situación más ventajosa en términos de la
libre competencia que la misma Constitución obliga a respetar (art. 333 C.P.).
El argumento de los
actores parte de una premisa incorrecta, ya que la Corte, al establecer la
distinción necesaria entre la discriminación y la diferenciación, a propósito
del derecho fundamental a la igualdad, ha señalado que la identidad del género
-en este caso, la captación y manejo de recursos provenientes de los asociados-
no supone la identidad de las especies -es decir, de cada una de las entidades
encargadas de cumplir, de acuerdo con su objeto social, la referida función-,
pues éstas, por naturaleza, son distintas entre sí8 . Ahora
bien, si se le niega a través de una ley o de un acto jurídico determinado una
facultad inherente al género, se trata, ahí sí, de una discriminación; pero si
a una de sus especies se le da un tratamiento jurídico específico, de acuerdo
con su naturaleza especial, hay una diferenciación proporcionada que no afecta,
entonces, la esencia misma del género, lo cual, además, se encuentra autorizado
por el mismo artículo 13 de la Constitución.
Para el caso bajo
examen, debe decirse que esta Corte no encuentra discriminación alguna en la
regulación de la fiducia pública, pues del texto acusado se desprende que
frente a este tipo de contrato, todas las personas que quieran contratar con el
Estado deben someterse a unas mismas condiciones y exigencias, es decir, deben
estar previamente autorizadas por la Superintendencia Bancaria, deberán
concursar o participar en la licitación, no podrán transferir la propiedad de
los contratos ni constituir un patrimonio autónomo con los recursos del Estado,
etc. Así, no se observa que una determinada persona goce de mayores prerrogativas
frente a otras o que se encuentre en una posición ventajosa -en términos de
libre competencia- en caso de celebrar una fiducia pública.
El hecho de que las
sociedades fiduciarias tengan entre sus principales intereses el de contratar
con el Estado y que la celebración del contrato de fiducia pública sea, según
su entender, engorrosa e impráctica, no significa que se atente contra el
derecho a la igualdad de dichas entidades. En efecto, ellas podrán seguir
celebrando contratos de fiducia mercantil y, respecto del contrato de fiducia
pública, se encuentran en iguales condiciones para contratar que cualquier otra
entidad del sistema financiero. Por lo demás, el hecho de que este tipo de
compañías tengan como objeto exclusivo el de la fiducia, no puede ser argumento
suficiente para que la Corte entienda que se está en presencia de un trato
discriminatorio. Por ello, la exclusión de que trata el parágrafo del artículo
acusado, no contiene una desigualdad; simplemente permite a las demás empresas
manejar ordinariamente sus negocios, lo que no se traduce en que ellas gocen de
privilegios a la hora de celebrar el contrato en mención.
Finalmente, debe
esta Corporación insistir en la autonomía e independencia que la Carta Política
le otorga al Congreso de la República para regular un contrato administrativo.
En esos términos, la Corte entiende que el establecer requisitos respecto de la
fiducia pública, como la prohibición de delegar contratos o la necesidad de
convocar siempre a un concurso o a una licitación, entre otros, apuntan al
querer del legislador de garantizar una transparencia y una igualdad de todos
los interesados en contratar con el Estado, para que todos ellos, incluidas las
sociedades fiduciarias y demás entidades del sistema financiero, se sometan a
unas mismas circunstancias y condiciones.
Los argumentos
precedentes resultan suficientes para que esta Corte considere que la
normatividad acusada no vulnera el derecho a la igualdad o el derecho a la
libre competencia de los interesados en celebrar un contrato de fiducia
pública.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
viceprocurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLES
los apartes acusados del numeral 5o. del artículo 32 de la Ley 80 de 1993,
salvo el inciso primero de la citada normatividad, que se declara INEXEQUIBLE.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
JUAN CARLOS ESGUERRA PORTOCARRERO
Conjuez
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-149/93 del 22
de abril de 1993. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
2 Cfr. Superintendencia Bancaria. Circular Externa No. 007 de 1991.
3 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-449/92 del 9 de
junio de 1992. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero
4 Corte Constitucional. Sentencia No. C-449/92, citada.
5 Declarado exequible por la Corte Constitucional. Cfr. Sentencia
No. C-374/94 del 25 de agosto de 1994. Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía
6 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-544/93 del 25 de
noviembre de 1993. Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell.
7 Corte Constitucional. Sentencia No. C-022/94 del 27 de enero de
1994. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
8 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias Nos. C-221/92 y T-122/93 |
666 | C-087-95
Sentencia No
Sentencia No. C-087/95
COSA JUZGADA
Ref.: Expediente
D-732
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 6, numeral 9, y 22, numeral 8, del
Decreto 2453 de 1993.
Actor: LUIS
GUILLERMO NIETO ROA
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del primero (1) de marzo de
mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano LUIS
GUILLERMO NIETO ROA, invocando el derecho que consagra el artículo 242, numeral
5º, de la Constitución Política, presentó ante esta Corte demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 6, numeral 9, y 22, numeral 8, del
Decreto 2453 de 1993.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver.
II. TEXTO
Los textos acusado
son del siguiente tenor literal:
"DECRETO No. 2453 DE 1993
(Diciembre 7)
Por el cual se determina la estructura
orgánica, objetivos, funciones y régimen de sanciones de la Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad Privada y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 7º,
artículo 35 de la Ley No. 62 de 1993 y teniendo en cuenta las recomendaciones
de la Comisión Especial de que trata el artículo 36 de la misma,
DECRETA:
(...)
"ARTICULO 6.
Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada. Al Superintendente, como Jefe del organismo le
corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:
(...)
9. Fijar a los
vigilados, con la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las
contribuciones de que trata el artículo 34 de la Ley 62 de 1993".
(...)
"ARTICULO
22. Dirección Financiera. Corresponde a la Dirección Financiera el
desarrollo de las siguientes funciones:
(...)
8. Tramitar
los recursos de reposición interpuestos contra las contribuciones fijadas por
la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada a las entidades vigiladas".
III. LA DEMANDA
El actor señala como
vulnerados los artículos 150-10 y 338, de la Constitución Política.
Dice el solicitante
que el numeral 9º del artículo 6 del Decreto 2453 de 1993 viola la Carta, por
las siguientes razones:
- El Congreso de la
República, a través de la Ley 62 de 1993 (artículo 34), creó la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, la que deberá exigir una
contribución a las entidades vigiladas.
- El artículo 35 de
la mencionada Ley revistió al Presidente de la República "de precisas
facultades extraordinarias, hasta por el término de seis (6) meses, contados a
partir de la promulgación de la presente ley, para: ...7) Determinar la
estructura orgánica, objetivos, funciones y régimen de sanciones de la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada".
- El numeral 7º del
artículo 35 transcrito, invocado por el Gobierno para expedir el Decreto 2453
de 1993, no otorgó al Ejecutivo facultades para delegar en una autoridad la
fijación de las tarifas de la contribución establecida en el artículo 34, ni le
autorizó para decidir quién, específicamente, debería hacerlo.
- Cuando la Ley
faculta al Presidente para determinar la estructura orgánica y funciones de una
entidad pública, como la Superintendencia, no puede entenderse que también está
autorizado para el ejercicio de las facultades que, de acuerdo con el artículo
338 de la Carta, corresponden a la ley. Esas facultades deben ser precisas,
concretas y claras.
- Es absurdo
sostener que, al decir el artículo 34 que la contribución a cargo de las
entidades vigiladas será exigida por el Superintendente de Vigilancia y
Seguridad Privada, se determinó también que este mismo funcionario tendría el
permiso para fijar las tarifas.
Exigir es cobrar,
según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. De ninguna
manera puede aceptarse que la entidad o persona con función de cobro es por
ello la que tiene la facultad para determinar las tarifas de contribución.
- No obstante lo
anterior, dice el actor, el Gobierno Nacional, al expedir el Decreto 2453,
entregó al Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada la facultad de
fijar "las contribuciones de que trata el artículo 34 de la Ley 62 de
1993", con lo cual ejerció una función que, de acuerdo con el inciso 2º
del artículo 338 de la Constitución, corresponde al Legislativo. Excedió con
ello el marco de acción que le había señalado el Congreso, con lo cual
desconoció el artículo 150-10 de la Carta.
En cuanto al numeral
8º del artículo 22 demandado, que otorga a la Dirección Financiera de la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada la función de tramitar los
recursos de reposición que se presenten contra las contribuciones fijadas por
la misma Superintendencia, señala el demandante que viola igualmente la
Constitución Política puesto que ninguna de las dependencias de esta entidad
puede tener, de acuerdo con los argumentos anteriores, la función de tramitar
asuntos que se deriven de una facultad inexistente.
IV. OPOSICIONES A
LA DEMANDA
El ciudadano CESAR
AUGUSTO LOPEZ BOTERO, designado al efecto por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, presentó un escrito mediante el cual defiende la
constitucionalidad de las normas atacadas.
En lo que respecta
al artículo 6, numeral 9º, del Decreto 2453 de 1993, sostiene el ciudadano que
si se interpreta en su contexto el artículo 34 de la Ley 62 de 1993, se puede concluir
que nada se opone a que la misma autoridad que exige la contribución sea la
misma que la fije pues, cuando la Constitución señala que la autoridad, por
delegación potestativa de la Ley, fija la tarifa de las tasas y contribuciones
como recuperación de los costos de los servicios que les presten o
participación en los beneficios que les proporcionen, la lógica indica que la
entidad que presta el servicio debe ser la que fije la tarifa.
En el caso en
cuestión -anota el impugnante- el hecho de que sea la Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad Privada la que tenga esta función, se debe a la figura
de la descentralización por servicios, principio básico enunciado en el
artículo 1º de la Ley fundamental.
Sostiene
adicionalmente que, dentro de las facultades extraordinarias concedidas por el
artículo 35 de la Ley 62 de 1993, se encuentra la de fijar la tarifa de la
contribución establecida en la misma. Es decir, existe una perfecta conexidad
entre las funciones que tiene la Superintendencia, según el Decreto, y la
facultad de fijar la contribución establecida por la Ley. Ello se comprueba,
según el interviniente, observando la historia del proyecto de ley número 43 de
1992 Cámara, que vino a convertirse en la Ley 62 de 1993, así como repasando la
definición que la jurisprudencia ha hecho de la precisión y de la amplitud que
debe tener la ley de facultades extraordinarias, para lo cual cita las
sentencias C-074 de 25 de febrero de 1993, C-560 de 1992 y C-465 de 1993.
En lo que se refiere
a la participación del Ministerio de Hacienda en el proceso de fijación de la
tarifa de la contribución, anota que es lógica si se tiene en cuenta que tal
intervención le da mayor transparencia en el sentido de prevenir cualquier
conflicto de intereses que pudiera presentarse cuando quien determina la tarifa
es el mismo que recibe el ingreso. Se trata, entonces, de una colaboración
armónica, principio este que no debe entenderse únicamente referido a las
relaciones externas de las ramas entre sí, sino también respecto de la
estructura y funcionamiento de cada una de ellas.
Finalmente señala
que, en la medida en que el artículo 22, numeral 6º, del Decreto en mención
sólo adquiere sentido en relación con el artículo 6º, numeral 9, del mismo, las
anteriores reflexiones sirven de fundamento para solicitar su exequibilidad.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, mediante Oficio 534 del 16 de noviembre de 1994, emitió
concepto en el cual solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia
C-455 del 20 de octubre de 1994, por medio de la cual se declararon
inexequibles el numeral 9º del artículo 6 y el numeral 8º del artículo 22 del
Decreto 2453 de 1993.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte Constitucional
es competente para resolver de manera definitiva sobre la demanda incoada, pues
ella recae sobre apartes de un decreto expedido por el Presidente de la
República en uso de facultades extraordinarias (artículo 241, numeral 5, de la
Constitución Política).
Cosa juzgada
Al efectuar el
estudio relativo a las normas demandadas, se encuentra que ellas ya fueron
objeto de decisión adoptada por esta Corporación mediante Sentencia C-455 del
veinte (20) de octubre de 1994.
La aludida
providencia declara la inexequibilidad de varios apartes del Decreto 2453 de
1993, entre los cuales están los aquí demandados, previas las siguientes
consideraciones:
"Con base en el
principio democrático según el cual debe reservarse a los órganos
representativos la atribución de imponer tributos, el artículo 338 de la
Constitución, en concordancia con los artículos 150, numeral 12, 300, numeral
4º, y 313, numeral 4º, dispone que en tiempo de paz solamente el Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán
imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
En ese orden de
ideas, resulta ser excepcional y transitoria la posibilidad de que el ejecutivo
establezca nuevos tributos o modifique los existentes, hoy circunscrita al
evento extraordinario del Estado de Emergencia (artículo 215 de la
Constitución), durante el cual tiene el Presidente de la República facultad
suficiente para desempeñar el papel que de otro modo correspondería
exclusivamente al Congreso. La propia norma constitucional se ocupa en subrayar
el carácter temporal de las medidas, estatuyendo que éstas dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que la Rama Legislativa, durante
el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
Debe recordarse que,
a partir de la Carta de 1991, no puede el Congreso revestir al Presidente de
facultades extraordinarias con tales fines, por expresa y tajante prohibición
del artículo 150, numeral 10, del Estatuto Fundamental.
Hallándose, pues, la
expresada atribución en cabeza de los cuerpos colegiados de elección popular,
es natural que éstos, tal como lo ordena el mencionado artículo 338, sean los
únicos autorizados para plasmar en las correspondientes leyes, ordenanzas o
acuerdos los elementos esenciales de los tributos que introduzcan: sujetos
activos y pasivos, hechos gravables, bases gravables y tarifas.
Excepcionalmente, la
Constitución ha previsto que la ley, las ordenanzas y los acuerdos puedan
permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que
cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios
que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen.
Tal posibilidad, por
ser extraordinaria, es de interpretación restrictiva y, por tanto, para que
pueda tener realización, requiere del exacto y pleno cumplimiento de
perentorias exigencias constitucionales.
Repárese, ante todo,
en que el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución únicamente es
aplicable a las tasas y contribuciones, de lo cual se concluye que el
Constituyente ha querido excluir a los impuestos de toda posible delegación de
la potestad exclusivamente radicada en los aludidos órganos representativos.
Pero, además, aun
tratándose de tasas y contribuciones, la oportunidad legal de autoridades
distintas está limitada única y exclusivamente a la fijación de las tarifas de
aquéllas. Está eliminada de plano toda posibilidad de que dichas autoridades
puedan establecer los demás elementos tributarios, es decir, los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables.
Por otra parte, las
autoridades que sean facultadas por ley, ordenanza o acuerdo para fijar las
tarifas de tasas y contribuciones tan sólo pueden hacerlo con el objeto de
recuperar los costos de los servicios que presten a los contribuyentes o de
obtener retribución por los beneficios que les proporcionen.
Dentro de la
filosofía que inspira la normatividad constitucional al respecto, no hubiera
podido entenderse que la atribución de competencia para la fijación de tarifas
de tasas y contribuciones implicara la transferencia de un poder absoluto e
ilimitado a manos de las autoridades encargadas de prestar los servicios,
facultadas a la vez para su percepción y cobro y claramente interesadas en la
captación de recursos por esta vía.
En consecuencia, el
Constituyente tuvo buen cuidado en determinar que el sistema y el método para
definir los expresados costos y beneficios, con base en los cuales habrán de
ser fijadas las tarifas, así como la forma de hacer su reparto, deben ser
fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
De lo dicho se
concluye que cuando el Congreso, las asambleas y los concejos hacen uso del
expediente previsto en el inciso segundo del artículo 338 de la Carta, están
condicionados por la misma preceptiva superior y, por ende, no les es dado
traspasar a otra autoridad de manera absoluta e incontrolada la competencia
para fijar tarifas de tasas y contribuciones. Es decir, la falta de cualquiera
de los enunciados requisitos implica la inconstitucionalidad del acto mediante
el cual se otorgó a una autoridad específica tal atribución, pues en ese evento
se estaría resignando una facultad propia del respectivo cuerpo colegiado por
fuera de los límites señalados en el Ordenamiento Fundamental".
(...)
"Los
mencionados incisos -2º y 3º de la Ley 62 de 1993- hacen unidad normativa con
los artículos 4º, 6º, 22 y 28 del Decreto Ley 2453 de 1993, por el cual se
determinó la estructura orgánica y se previeron los objetivos, las funciones y
el régimen de sanciones de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
Privada. Tales normas consagraron en cabeza de dicho organismo la función de
liquidar y cobrar la contribución legalmente establecida a cargo de los
vigilados, radicando en el Superintendente las atribuciones de fijar las
tarifas, con la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y de
tramitar los recursos de reposición interpuestos contra los actos
administrativos correspondientes. A la Dirección Financiera de la institución
se atribuyó la responsabilidad de recaudar las contribuciones, de acuerdo con
los criterios señalados a través de resoluciones elaboradas semestralmente por
la misma oficina y aprobadas por el Ministerio de Hacienda".
"...brilla por
su ausencia en las disposiciones acusadas la determinación de los métodos y
sistemas que, al tenor del artículo 338 de la Constitución, han debido
señalarse para definir los costos y beneficios con base en los cuales se llegue
a la determinación de las tarifas.
Con tal exigencia
buscó el Constituyente impedir la arbitrariedad de la autoridad facultada para
fijar las tarifas de las contribuciones o tasas, mediante la garantía de unos
precisos límites establecidos directamente por el cuerpo representativo al que
por regla general compete el ejercicio de tal atribución.
Al respecto, debe
recordarse que lo concerniente a las tarifas configura uno de los elementos
esenciales del tributo y que su determinación afecta de manera ostensible al
contribuyente, a tal punto que de allí depende la mayor o menor erogación que
deba efectuar por ese concepto.
Así las cosas, si en
materia tributaria es principio de ineludible acatamiento el de la
representación de quien impone los tributos, es natural que cuando éste se
desprende de una de las facultades inherentes a la atribución genérica -como
ocurre con la fijación de las tarifas de acuerdo con la norma constitucional
que se analiza- deba asegurarse de que el organismo, funcionario o dependencia
al que se inviste de aquélla no abusará del poder que se le confiere, en
detrimento de los gobernados.
A juicio de esta
Corte, las disposiciones constitucionales deben ser interpretadas y aplicadas
en su integridad, de tal manera que resulta inadmisible como método de
interpretación o como criterio de juzgamiento la aplicación apenas parcial de
un precepto para hacer valer algunos de sus efectos, dejando otros inaplicados.
Tan importante es en
la norma que nos ocupa la posibilidad de que mediante ley, ordenanza o acuerdo
se faculte a determinada autoridad para fijar las tarifas de tasas o
contribuciones como lo son los requisitos constitucionales en cuyo desarrollo
el respectivo acto de autorización debe señalar el sistema y el método para
definir los costos que se busca recuperar mediante el tributo y los beneficios
en los que habrá de participar el contribuyente como factores indispensables
para la señalada fijación, así como la forma de hacer el reparto de aquéllos
elementos.
En esos términos, una
interpretación coherente de la normatividad constitucional y el fin del
precepto superior, llevan a la conclusión según la cual los métodos
-pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen
relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y
beneficios que inciden en una tarifa- y los sistemas -formas
específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos
factores que convergen en dicha determinación- son directrices cuyo acatamiento
es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez
garantía del contribuyente frente a la administración.
Ni el artículo 34 ni
ninguna de las normas integrantes de la Ley 62 de 1993, ni precepto alguno del
Decreto 2453 de 1993 previeron el método o el sistema aplicables para definir
los costos y beneficios con base en los cuales pueda el Superintendente de
Vigilancia y Seguridad Privada fijar la tarifa de la contribución creada, razón
por la cual se confirió a dicho funcionario una atribución ilimitada que no se
compadece con los enunciados principios constitucionales".
(...)
"Si a lo dicho
se añade que la norma legal no se ocupó tampoco en fijar -como le correspondía-
la forma de hacer el reparto de los costos y beneficios, se tiene que, sin
lugar a dudas, ha sido vulnerado el artículo 338 de la Constitución en cuanto
tan importante facultad legislativa fue delegada en una autoridad
administrativa sin cumplir los requisitos constitucionales.
Las posibilidades de
abuso por parte de la administración resultan mucho más patentes si se observa,
por una parte, que la contribución habrá de ser cobrada dos veces en el año y,
por otra, que el Superintendente podrá exigirla el 1º de febrero y el 1º de
agosto "o antes", sin límite alguno, de lo cual se desprende que
también en cuanto al momento del pago del tributo hay una total dependencia de
la libre determinación que el señalado funcionario decida adoptar.
Se declarará
la inexequibilidad de los incisos 2 y 3 del artículo 34 de la Ley 62 de 1993 y
también las de los apartes acusados del Decreto 2453 de 1993, que guardan una
íntima relación con aquéllos ya que definen las atribuciones concretas del
Superintendente en cuanto a la fijación de las tarifas, el recaudo de la
contribución, el trámite y la decisión de los recursos que al respecto se
interpongan.
Debe advertir la
Corte que mediante el presente fallo imprime a la interpretación constitucional
sobre el tema un sentido más exigente que el acogido en un comienzo, contenido
en Sentencia C-465 del 21 de octubre de 1993. La Corporación estima necesario
que, en guarda de los derechos de los contribuyentes, del interés público y de
la estricta aplicación del artículo 338, inciso 2º, de la Constitución, se
exija del legislador el exacto y cabal cumplimiento de los requisitos allí
señalados, con el fin de evitar que funciones clara y típicamente atribuídas a
órganos representativos queden a la postre transferidas de manera incondicional
a funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público".(Subrayado fuera
del texto)
En la parte
resolutiva de la mencionada Sentencia, la Corte expresó:
"Decláranse
INEXEQUIBLES, por ser contrarios a la Constitución, los incisos 2 y 3 del
artículo 34 de la Ley 62 de 1993 y las siguientes normas del Decreto 2453 de
1993: el numeral 24 del artículo 4; el numeral 9 del artículo 6º; los numerales
8 y 11 del artículo 22 y el artículo 28 en su totalidad".
Se tiene, entonces,
que ha operado la cosa juzgada constitucional (artículo 243 de la Carta Política)
y que, en consecuencia, no puede la Corporación volver sobre la materia que ya
fue objeto de su decisión, motivo por el cual se ordenará estarse a lo resuelto
en el fallo citado.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones que anteceden y cumplidos los trámites que contempla el
Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTESE A LO RESUELTO
por la Corte Constitucional en Sentencia No. C-455 del 20 de octubre de 1994,
que declaró inexequibles los artículos 6, numeral 9, y 22, numeral 8, del
Decreto 2453 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
667 | C-088-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-088/95
_
TRATADO
INTERNACIONAL-Celebración/IUS
REPRAESENTATIONIS
Ciertos
funcionarios, en razón de sus competencias y dada la naturaleza misma de sus
cargos, han sido reconocidos, tanto por el Derecho Internacional como por el
Derecho interno como investidos, por vía general, del ius repraesentationis,
es decir que no requieren autorización expresa y especial ni plenos
poderes para actuar a nombre del Estado en las distintas etapas previas y
concomitantes a la negociación y firma de los tratados, estando desde luego
sometidos los compromisos que contraigan a la confirmación presidencial
TITULO DE
IDONEIDAD-Límites/DERECHO
AL EJERCICIO DE PROFESION-Convalidación en el Exterior
La exigencia de
títulos de idoneidad esta limitada en primera instancia a las profesiones u
oficios que exijan realmente estudios académicos, así como por los alcances de
la tarea a realizar y el interés concreto que se pretende proteger. Dichos
títulos deben estar directamente encaminados a certificar la cualificación del
sujeto para ejercer la tarea. Así, las normas que regulen tal cualificación no
pueden establecer exigencias que superen los requisitos que en la práctica se
requiere para proteger los derechos de otras personas. De lo expuesto se colige que la posibilidad de que el Estado colombiano
permita el ejercicio profesional de aquellas personas que acrediten un título
reconocido en la Argentina, depende de las reglamentaciones "que cada país
impone a sus nacionales y de "las normas legales vigentes para el
ejercicio de cada profesión". Así, entonces, le corresponderá al ICFES, la
responsabilidad de homologar y convalidar los títulos de estudios cursados en el
exterior, y a la entidad estatal correspondiente expedir el certificado
pertinente a través del cual la persona interesada puede ejercer una
determinada profesión en nuestro país.
REF.: Expediente No. L.A.T. 030
Revisión oficiosa
de la Ley 147 de 1994 "por medio de la cual se aprueba el Convenio de
Reconocimiento mutuo de certificados, títulos y grados académicos de Educación
primaria, Media y Secundaria, entre el gobierno de la República de Colombia y
la República de Argentina", suscrito en Buenos Aires, el 3 de diciembre de
1992.
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Aprobado según
Acta No. 06
Santafé de Bogotá,
D.C., primero (1o.) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
El
Secretario General de la Presidencia de la República, doctor Juan Pablo
Cárdenas Mejía, remitió a la Corte Constitucional, el día dieciocho (18) de
julio de 1994, copia auténtica de la Ley 147 de 1994 "por medio de la cual
se aprueba el Convenio de reconocimiento mutuo de certificados, títulos y
grados académicos de Educación
Primaria, Media y Secundaria, entre el gobierno de la República de Colombia y
la República de Argentina", suscrito en Buenos Aires, el 3 de diciembre de
1992. Lo anterior con el fin de dar cumplimiento al trámite de control
constitucional previsto en el numeral 10o. del artículo 241 de la Carta
Política.
II. TEXTO DE LA LEY APROBATORIA DEL TRATADO
El
tenor literal de las disposiciones demandadas es el siguiente:
"LEY No. 147
"Por medio
de la cual se aprueba el 'CONVENIO DE RECONOCIMIENTO MUTUO DE CERTIFICADOS,
TITULOS Y GRADOS ACADEMICOS DE EDUCACION PRIMARIA, MEDIA Y SUPERIOR ENTRE EL
GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA ARGENTINA', suscrito
en Buenos Aires el 3 de Diciembre de 1992
"CONVENIO
DE RECONOCIMIENTO MUTUO DE CERTIFICADOS, TITULOS Y GRADOS ACADEMICOS DE
EDUCACION PRIMARIA, MEDIA Y SUPERIOR ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE
COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA ARGENTINA.
"El Gobierno
de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Argentina, en
adelante las Partes, motivados por el deseo de desarrollar las relaciones entre
los pueblos de ambos países y colaborar en las áreas de la Educación, la
Cultura y la Ciencia,
"Acuerdan:
"ARTICULO I
"Las partes
reconocerán y concederán validez a los certificados de estudios de educación
primaria y media, y a los títulos y grados académicos de educación superior
otorgados por universidades e instituciones reconocidas oficialmente por los
sistemas educativos de ambos Estados, a través de los respectivos organismos
oficiales, siendo en el caso de la República Argentina el Ministerio de Cultura
y Educación de la Nación y para el caso de la República de Colombia en
educación primaria y media: el Ministerio de Educación Nacional, y en educación
superior: el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
(ICFES).
"Para tal
fin se constituirá una Comisión Bilateral Técnica destinada a elaborar una
tabla de equivalencias y acreditaciones que se reunirá cuantas veces lo
considere necesario para cumplir el objetivo previsto.
"Dicha
Comisión se reunirá dentro de los noventa (90) días siguientes a la fecha
correspondiente al canje de instrumentos de ratificación.
"ARTICULO II
Para los efectos
de este Convenio se entenderá por reconocimiento la validez oficial otorgada
por una de las Partes a los estudios realizados en instituciones del sistema
educativo nacional del otro Estado, acreditados por: certificados de estudios,
títulos o grados académicos.
"ARTICULO III
"Los
estudios completos realizados en cualquier nivel en uno de los países
signatarios del presente Convenio serán reconocidos en el otro a los fines de
la prosecución de los estudios y de acuerdo a lo establecido en el Artículo I.
"Las Partes
promoverán, por medio de los organismos pertinentes de cada país, la obtención
del derecho al ejercicio profesional a quienes acrediten un título reconocido,
sin perjuicio de la aplicación de las reglamentaciones que cada país impone a
sus nacionales, de acuerdo con las normas legales vigentes para cada profesión.
"ARTICULO IV
"Los
estudios parciales o incompletos de cualquier tipo, grado, nivel o modalidad
realizados en uno de los países signatarios, serán reconocidos en el otro, al
solo fin de la prosecución de los mismos, sobre la base de los años de
escolaridad completos, aprobados para el caso de los niveles primario y medio,
y de asignaturas aprobadas para el caso de la educación superior universitaria
y no universitaria, lo cual será competencia de los organismos oficiales de
acuerdo a lo previsto en el Artículo I.
"ARTICULO V
"Las Partes
deberán informarse mutuamente sobre cualquier clase de cambio en el sistema
educativo, en especial sobre el otorgamiento de certificados de enseñanza,
títulos y grados académicos. En el caso de que las Partes lo consideren
necesario será convocada la Comisión Bilateral Técnica.
"ARTICULO VI
"En caso de
modificaciones en las leyes que reglamentan los sistemas de educación, tanto en
la República Argentina como en la República de Colombia, en relación con los
títulos o grados académicos reconocidos por cada Estado, se informará al
respecto por la vía diplomática.
"ARTICULO VII
Las disposiciones
de este Convenio prevalecerán sobre todo otro Convenio vigente entre las Partes
a la fecha de su entrada en vigor.
"ARTICULO VIII
Las Partes
tomarán las medidas correspondientes para garantizar el cumplimiento del
presente Convenio por todos los centros docentes e instituciones interesados en
los respectivos países.
"ARTICULO IX
"El presente
Convenio será sometido a la aprobación que establece el régimen legal de cada
país y entrará en vigor en la fecha del correspondiente canje de instrumentos
de ratificación.
"ARTICULO X
"El presente
Convenio tendrá una duración de cinco (5) años y se prorrogará automáticamente
por períodos iguales.
"Podrá ser
denunciado por alguna de las Partes, mediante notificación escrita por vía
diplomática que surtirá efecto un año después de la notificación respectiva.
"Suscripto
en Buenos Aires a los tres días del mes de diciembre del año 1992 en dos textos
originales, siendo ambos igualmente auténticos.
"(Fdo.) POR
EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
"(Fdo.) POR
EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA ARGENTINA.
"RAMA
EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
"PRESIDENCIA
DE LA REPUBLICA
"APROBADO.
SOMETASE A LA CONSIDERACION DEL HONORABLE "CONGRESO NACIONAL PARA LOS
EFECTOS CONSTITUCIONALES.
"(Fdo.)
CESAR GAVIRIA TRUJILLO
"LA MINISTRA
DE RELACIONES EXTERIORES
"(Fdo.)
NOEMI SANIN DE RUBIO
"D E C R E T A:
"ARTICULO
PRIMERO: Apruébase el 'CONVENIO DE RECONOCIMIENTO MUTUO DE CERTIFICADOS,
TITULOS Y GRADOS ACADEMICOS DE EDUCACION PRIMARIA, MEDIA Y SUPERIOR ENTRE EL
GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA ARGENTINA',
suscrito en Buenos Aires el 3 de Diciembre de 1992, que por el artículo primero
de esta ley se aprueba, se obligará al país a partir de la fecha en que se
perfecione el vínculo internacional respecto del mismo.
"ARTICULO
SEGUNDO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o. de la Ley 7a. de
1944, el 'CONVENIO DE RECONOCIMIENTO MUTUO DE CERTIFICADOS, TITULOS Y GRADOS
ACADEMICOS DE EDUCACION PRIMARIA, MEDIA Y SUPERIOR ENTRE EL GOBIERNO DE LA
REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA ARGENTINA', suscrito en
Buenos Aires el 3 de Diciembre de 1992, que por el artículo primero de esta ley
se aprueba, se obligará al país a partir de la fecha en que se perfecione el
vínculo internacional respecto del mismo.
"ARTICULO
TERCERO: La presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación.
"EL PRESIDENTE
DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA
"(Fdo.)
JORGE RAMON ELIAS NADER
"EL
SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA
"(Fdo.)
PEDRO PUMAREJO VEGA
"EL
PRESIDENTE DE LA HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES
"(Fdo.)
FRANCISCO JOSE JATTIN SAFAR
"EL
SECRETARIO GENERAL DE LA HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES
"(Fdo.)
DIEGO VIVAS TAFUR"
III. INTERVENCIONES OFICIALES
1. Del apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores.
El
apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores presentó ante esta
Corporación, escrito mediante el cual justifica la constitucionalidad de la ley
sub exámine. Considera el interviniente que "el convenio se inspira
en la necesidad del reconocimiento de los certificados de educación de los
diferentes niveles académicos, lo cual facilitará el ejercicio profesional y la
terminación de estudios para los habitantes de cualquiera de los países
firmantes de este Convenio".
Por
otra parte, afirma que el artículo I del Convenio reconoce la facultad del
Ministerio de Educación y del Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior -ICFES- de reconocer y conceder los títulos, por lo cual
este mandato se ajusta a la función estatal de promoción y vigilancia de la
educación en Colombia, prevista en el inciso 5o. del artículo 67 de la
Constitución Nacional.
Igualmente,
señala que el artículo III del citado instrumento internacional es concordante
con el artículo 26 de la Constitución Política, ya que se garantiza el
ejercicio profesional en nuestro país a aquellas personas que han obtenido
títulos académicos en Argentina. A su vez, se permite que las personas que
obtengan título académicos en nuestro país, puedan ejercer libremente su
profesión en la República de Argentina. Al respecto agrega: "Asimismo se
establece en el artículo IV del Convenio la convalidación de estudios parciales
o incompletos en cualquiera de los niveles que serán reconocidos para la
prosecución de los estudios, garantizando así el derecho a la educación que
tiene la persona humana, como un servicio público y con una función social que
prestará el Estado de acuerdo a lo prescrito en el artículo 67 de la
Constitución Nacional".
Finalmente
manifiesta que el Convenio fue suscrito por la señora Ministra de Relaciones
Exteriores, doctora Noemí Sanín de Rubio, quien no requería autorización alguna
para comprometer al Estado colombiano, tal como lo prevé el numeral 2o. del
artículo 7o. de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados,
aprobado por la Ley 32 de 1985.
2. Del jefe (e) de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación
Nacional.
El
Jefe (e) de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional presentó
escrito justificando la constitucionalidad de la ley y el Convenio objeto de
revisión, con fundamento en las siguientes consideraciones:
"1. Se ajusta a los procedimientos constitucionales colombianos,
consagrados en los artículos 224 a 227 de la Carta.
"2. Es consecuente con el principio de integración
latinoamericana consagrada en el Preámbulo de nuestra Constitución.
"3. Armoniza con los principios generales de soberanía, al
condicionar todo procedimiento al régimen legal de los países suscriptores del
Convenio que se aprueba.
"4. Se respetan las funciones de los organismos oficiales
competentes que en cada país existen para regular los diversos niveles de
Educación".
3. De la subdirectora general jurídica del Instituto Colombiano para el
Fomento de la Educación Superior, ICFES.
El
ICFES, a través de la Subdirectora General Jurídica, presentó ante esta
Corporación escrito en el cual afirma que la Ley 147 de 1994 se ajusta a la
normatividad vigente en materia de educación superior, y específicamente prevé
la competencia de dicho Instituto en cuanto a la homologación y convalidación
de títulos de estudios cursados en el exterior, prevista en el literal i) de la
Ley 30 de 1992.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En
la oportunidad legal, el señor procurador general de la Nación rindió el
concepto de su competencia, y solicitó a esta Corporación la declaratoria de
exequibilidad de la Ley objeto de revisión.
En
su análisis formal, afirma el jefe del Ministerio Público que el Convenio fue
firmado por la Ministra de Relaciones Exteriores, en ejercicio de la
competencia que otorga los artículos 4o. del Decreto 2126 de 1992 y 7o,
numeral 2o literal a) de la Convención de Viena.
Al
hacer el análisis material del Convenio y de su ley aprobatoria, estima que
"sus cláusulas respetan la soberanía nacional y la autodeterminación de
los pueblos y promueven la integración económica y la internacionalización de
las relaciones políticas, económicas y sociales, sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional". Finalmente considera que el
Convenio se ajusta a las normas constitucionales relacionadas con la promoción
y protección de la educación, la cultura y la ciencia.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para decidir sobre la exequibilidad del tratado
de la referencia, así como de su ley aprobatoria, de conformidad con los
artículos 241, numeral 10, de la Constitución Política y 44 del decreto 2067 de
1991.
2. La revisión
del Convenio entre el gobierno de la República de Colombia y la República de
Argentina, sobre reconocimiento mutuo de
certificados, títulos y grados académicos de educación primaria, media y
secundaria, suscrito en Buenos Aires, el 3 de diciembre de 1992 desde el punto
de vista formal.
2.1 La remisión
de la ley aprobatoria y del tratado por parte del Gobierno Nacional.
La ley 147 del trece
(13) de julio de 1994, "por medio de la cual se aprueba el Convenio de
reconocimiento mutuo de certificados, títulos y grados académicos de Educación
Primaria, Media y Superior entre el gobierno de la República de Colombia y el
gobierno de la República de Argentina", suscrito en Buenos Aires, el 3 de
diciembre de 1992, fue remitido a esta Corporación, por parte del Secretario
Jurídico del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el
día dieciocho (18) de julio de 1994, es decir, dentro del término de los seis
días que prevé el numeral 10o. del artículo 241 de la Constitución Política.
2.2. La
negociación y celebración del Convenio.
En reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, se ha señalado que el deber constitucional
de revisar los tratados internacionales, así como las leyes que los aprueben,
por parte de la Corte Constitucional, incluye el examinar las facultades del
ejecutivo respecto de la negociación y la celebración del instrumento
internacional respectivo.
De conformidad con
el numeral 2o. del artículo 189 de la Constitución Política, el Presidente de
la República, en su carácter de Jefe de Estado es el encargado de dirigir las
relaciones internacionales, lo que incluye la facultad de celebrar con otros
Estados o con entidades de derecho internacional tratados o convenios que se
deberán someter a la apromación del Congreso de la República (Art. 150-16
C.P.). Al respecto, la Corte ha manifestado:
"El
Presidente de la República celebra, entonces, los tratados internacionales,
bien participando en forma directa en el proceso de su negociación y firma o
ya actuando, en los diferentes pasos que integran el acto complejo en que
consiste la celebración de un tratado internacional por intermedio de
representantes revestidos de plenos poderes o de poderes restringidos para
representar al Estado en la negociación, la adopción u otros actos relativos al
convenio de que se trate, así como para expresar el consentimiento estatal en
obligarse por él, todo sobre la base de que tales funcionarios son designados
por el Jefe del Estado en ejercicio de la facultad de nominación de los agentes
diplomáticos que le ha sido conferida por la Carta Política, de tal manera que
las actuaciones llevadas a cabo por ellos están sujetas, en todo caso, a la
posterior confirmación del Presidente antes de que el Tratado sea remitido al
Congreso para su aprobación.
"Debe
recordarse que ciertos funcionarios, en razón de sus competencias y dada la
naturaleza misma de sus cargos, han sido reconocidos, tanto por el Derecho
Internacional como por el Derecho interno como investidos, por vía general, del
ius repraesentationis, es decir que no requieren autorización expresa y
especial ni plenos poderes para actuar a nombre del Estado en las distintas
etapas previas y concomitantes a la negociación y firma de los tratados,
estando desde luego sometidos los compromisos que contraigan a la confirmación
presidencial".[1]
Ahora bien, de
acuerdo con la certificación expedida por el jefe de la Oficina Jurídica del
Ministerio de Relaciones Exteriores el día veinticuatro (24) de agosto de 1994,
el "Convenio de reconocimiento mutuo de certificados, títulos y grados
académicos de Educación Primaria, Media y Superior entre el gobierno de la
República de Colombia y el gobierno de la República de Argentina" fue
firmado por la entonces señora Ministra de Relaciones Exteriores, doctora
Nohemí Sanin de Rubio, el día 3 de diciembre de 1992, en la ciudad de Buenos
Aires. En consecuencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 189-2
de la Carta Política, en concordancia con el literal a) del numeral 2o. del
artículo 7o. de la Convención de Viena (aprobada mediante Ley 32 de 1985), la
Corte Constitucional no encuentra ningún reparo en lo concerniente a las
facultades de quien comprometió al Estado colombiano a través del Convenio
sujeto a revisión.
Igualmente obra en
el expediente copia de la aprobación ejecutiva impartida por el Presidente de
la República, su Ministra de Relaciones Exteriores, doctora Nohemí Sanin de
Rubio y su Ministra de Educación Nacional, doctora Maruja Pachón de Villamizar,
al texto del Convenio, con lo cual se dá cumplimiento a todos los requisitos
para la negociación y celebración del instrumento bajo examen.
2.3. Trámite
realizado en el Congreso de la República para la formación de la Ley 147 de
1994.-
De acuerdo con las
pruebas que obran en el expediente, el trámite surtido en el Congreso de la
República para la formación de la Ley 147 de 1994, fue el siguiente:
1. El día trece (13)
de agosto de 1994, el señor presidente de la República a través de la señora
viceministra de Relaciones Exteriores encargada de las funciones del despacho
de la ministra, doctora Vilma Zafra Turbay, presentó ante el Congreso de la
República el proyecto de ley aprobatoria del Convenio, con el fin de que se le
diera primer debate en el Senado de la República..
2. El Proyecto de
ley que contiene el texto definitivo del Convenio fue radicado bajo el número
58/93 Senado, y publicado en la Gaceta del Congreso No. 284 de 1994 de fecha
veinte (20) de agosto de 1994.
3. En la Gaceta No.
364 del diecinueve (19) de octubre de 1994, fue publicada la ponencia para
primer debate del proyecto de ley referenciado.
4. El día veinte
(20) octubre de 1993, en sesión de la Comision Segunda de Senado, con quórum
reglamentario, fue discutido y aprobado el proyecto.
5. El Senado de la
República, en sesión plenaria celebrada el día tres (3) de noviembre de 1993,
aprobó por unanimidad el proyecto, según consta en la Gaceta del Congreso No.
395 del 12 de noviembre de 1993.
6. En la Gaceta No.
476 del veintitrés (23) de diciembre de 1993 fue publicada la ponencia para
primer debate del proyecto de ley No. 131/93 Cámara.
7. En la Gaceta No.
60 del veintiséis (26) de mayo de 1994 fue publicada la ponencia para segundo
debate del proyecto de ley 131/93 Cámara.
8. La Cámara de
Representantes, en sesión plenaria celebrada el día primero (1o.) de julio de
1994, aprobó por unanimidad el proyecto, según consta en la Gaceta del Congreso
No. 76, del 15 de junio de 1994.
9. El día trece (13)
de julio de 1994 se le impartió sanción presidencial al proyecto de ley.
Como puede
apreciarse, al expediente no fue allegada prueba alguna de la fecha en que la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes dio primer debate al proyecto
de ley, ni la certificación del quórum decisorio de la misma. Por ello, el
magistrado sustanciador, mediante auto de fecha quince (15) de noviembre de
1994, ordenó oficiar a la Secretaría General de la referida Cámara legislativa,
para que dentro del término de dos (2) días remitiera a esta Corporación dichas
pruebas. Así, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió a la
Secretaría General de la Cámara el oficio No. P - 328 de fecha dieciséis (16)
de noviembre de 1994, mediante el cual se comunicó a dicha entidad el contenido
del citado auto.
De acuerdo con el
informe de la Secretaría General de esta Corporación de fecha veintiuno (21) de
noviembre del año en curso, la Secretaría General de la Cámara de
Representantes no remitió las pruebas solicitadas dentro del término señalado.
Sin embargo, en forma extemporánea, el secretario general de la Cámara de
Representantes, mediante oficio SG-1450 de veintidos (22) de noviembre de 1994,
remitió con destino al presente proceso, las Gacetas del Congreso de la
República en donde aparecen publicadas las ponencias para los debates y el
texto de la ley objeto de revisión, pero no aportó la constancia y la
certificación que le fueron solicitadas.
Teniendo en cuenta
que las pruebas requeridas resultaban indispensables para hacer un
pronunciamiento sobre la constitucionalidad formal de la ley objeto de exámen,
la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante auto de fecha primero (1o.)
de diciembre de 1994 resolvió requerir, por última vez y bajo los apremios
legales, a la Secretaría de la Cámara de Representantes para que, dentro del
término de cinco (5) días, remitiera las pruebas solicitadas por el magistrado
sustanciador, y ordenó que se suspendieran los términos del presente proceso
hasta tanto no se recibiera la respuesta pertinente. El contenido éste auto fue
comunicado a mediante oficio No. 384 de fecha dos (2) de diciembre de 1994;
pese a lo anterior, el término probatorio venció sin que las pruebas
solicitadas fueran aportadas, tal como consta en el informe de Secretaría
General de esta Corte, de fecha trece (13) de diciembre de 1994..
La anterior
situación obligó a que la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante auto
de fecha veintitrés (23) de febrero de 1995, decretara la práctica de una
inspección ocular en la Secretaría General de la Cámara de Representantes, con
el fin de verificar y obtener los documentos en los cuales conste la fecha y el
quórum de la sesión en la cual la Comisión Segunda de esa célula legislativa
aprobó en primer debate la ley objeto de revisión.
Para la práctica de
la prueba decretada, se comisionó al doctor Santiago Jaramillo Caro,
magistrado auxiliar del despacho del magistrado sustanciador, quien, en
cumplimiento del encargo, se trasladó el día veintiocho (28) de febrero del
presente año a las oficinas de la Secretaría general de la Cámara de
Representantes. Allí, al ser atendido por el Secretario General de la Comisión
II de dicha entidad, recibió un documento de fecha cinco (5) de diciembre de
1994, en el que se certifica que el primer debate de la ley 147 de 1994, se
surtió en la sesión celebrada el día veintisiete (27) de abril de 1994, a la
cual asistieron diecisiete (17) representantes, es decir, existía quórum
decisorio lo que permitió una aprobación por unanimidad.
De conformidad con
lo expuesto, encuentra la Corte que la Ley 147 de 1993 cumple con todos los
requisitos establecidos por la Carta Política para efectos de la tramitación de
leyes aprobatorias de tratados internacionales, razón por la cual esta
Corporación habrá de declarar su exequibilidad desde el punto de vista formal.
2. La revisión
del Convenio desde el punto de vista material.
El
instrumento internacional que en esta oportunidad le corresponde revisar a la
Corte Constitucional, se refiere al compromiso adquirido entre los gobiernos de
Colombia y de Argentina, con el fin de reconocer mutuamente los títulos y
grados académicos relativos a la educación primaria, media y secundaria. Para
tal efecto, las partes acordaron aceptar la validez de los certificados de
estudios, así como de títulos y grados académicos, otorgados por las
instituciones docentes reconocidas oficialmente por los respectivos organismos
estatales, esto es, el Ministerio de la Cultura y la Educación, para el caso de
la República Argentina, y el Ministerio de Educación Nacional y el Instituto
Colombiano de Educación Superior (ICFES), en lo que atañe a la República de
Colombia.
Con
el fin de lograr los mencionados objetivos, en el artículo I del Convenio bajo
examen, se constituye una "Comisión Bilateral Técnica", encargada de
"elaborar una tabla de equivalencias y acreditaciones que se reunirá
cuantas veces lo considere necesario". Asimismo, los dos países se comprometieron
a que los organismos pertinentes de cada Estado, permitan el ejercicio
profesional a quienes acreditaron un título reconocido de conformidad con la
normatividad nacional que regule la materia (Art. II). De igual forma, las
partes acordaron informarse respecto de cualquier cambio en el sistema
educativo de alguno de los dos países o en las leyes encargadas de reglamentar
lo concerniente a títulos o grados académicos reconocidos por cada Estado
(Arts. V y VI).
Para
la Corporación, las disposiciones contenidas en el presente Convenio se ajustan
a los principios y preceptos establecidos en la Carta Política y, en
particular, al propósito fundamental de lograr la unidad latinoamericana
(Prémbulo, Arts. 9o. y 227 C.P.) y al deber del Estado de garantizar el derecho
a la educación (Arts. 67 y 70 C.P.) y la libertad de escoger profesión u oficio
(Art. 26 C.P.)..
En
cuanto al primer aspecto, debe mencionarse que durante las discusiones
adelantadas en la Asamblea Constituyente en torno al tema de las relaciones
internacionales, así como a la redacción del Preámbulo, se presentaron diversas
propuestas entre las cuales cabe destacar aquellas que comprometían la política
exterior de Colombia hacía la integración y la unidad latinoamericana. Así, por
ejemplo, el delegatario Alfredo Vázquez Carrizosa proponía que la política
internacional del Estado colombiano se fundamentara en la doctrina del
libertador Simón Bolívar. Por su parte, el delegatario Arturo Mejía Borda
argumentaba que era inconveniente que la política exterior del país se ligara a
una persona, aunque reconocía la necesidad de desarrollar el pensamiento
bolivariano a través de la integración latinoamericana[2]. De igual forma, dentro
de las diversas sugerencias que se plantearon respecto a la redacción del
preámbulo de la nueva Carta Política, las de los delegatarios Antonio Galán
Sarmiento, Guillermo Guerrero Figueroa y Alberto Zalamea Acosta, entre otros,
contemplaban el compromiso del pueblo de Colombia de impulsar y lograr la
unidad latinoamericana[3].
Las
referidas propuestas se tradujeron en los siguientes artículos de la
Constitución, en los cuales se determina la política exterior de Colombia
respecto de la integración con América Latina:
"PREAMBULO: El pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder
soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional
Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la
unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el
trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz,
dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden
político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración
de la comunidad latinoamericana (...)" (Negrillas fuera de texto
original)
"ARTICULO 9o. Las relaciones exteriores del Estado se
fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de
los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional
aceptados por Colombia.
"De igual manera, la política exterior de Colombia se orientará
hacia la integración latinoamericana y del Caribe". (Negrillas fuera de
texto original)
"ARTICULO 226. El Estado promoverá la internacionalización
de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
"ARTICULO 227. El Estado promoverá la integración
económica, social y política con las demás naciones y especialmente, con los
países de América Latina y del Caribe mediante la celebración de tratados
que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos
supranacionales, inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de
naciones. La ley podrá establecer elecciones directas para la constitución del
Parlamento Andino y del Parlamento Latinoamericano". (Negrillas fuera de
texto original)
Como
puede apreciarse, es deber primordial del Estado enfocar su política exterior
hacía la integración política, económica y social con los países de
Latinoamérica, lo cual puede alcanzarse a través de diversas formas:
celebración de convenios y tratados bilaterales o multilaterales, realización
de reuniones, cumbres o conferencias con una agenda especializada, intercambio
de visitas oficiales por parte de funcionarios del gobierno Nacional con los de
otros países de América Latina, participación en organismos supranacionales,
etc.
El
presente Convenio, al permitir el reconocimiento mutuo de certificados y
títulos académicos entre Estados como Argentina y Colombia, se convierte,
entonces, en uno de los instrumentos a través del cual se cumple con el
objetivo constitucional anteriormente citado. Con todo, conviene agregar que el
hecho de condicionar la aplicación del instrumentos internacional en comento al
régimen legal de cada uno de los Estados contratantes, se respeta, para el caso
de Colombia, su soberanía, autonomía e independencia para regular, de
conformidad con sus propios intereses y objetivos, el derecho la promoción del
conocimiento científico y cultural y el ejercicio de determinadas actividades
profesionales de interés general.
Por
otra parte, como se señaló, el Convenio bajo examen concuerda con el deber del
Estado de garantizar el derecho a la educación (Art. 67), de promover el
conocimiento cultural y científico (Arts. 70 y 71) y la libertad de escoger
profesión u oficio (Art. 26). En cuanto a los dos primeros asuntos debe
señalarse que, como lo ha establecido esta Corporación, la búsqueda del
conocimiento -a través de la educación como una de las esferas de la cultura-
es una actividad inherente a la naturaleza del hombre, es decir comporta un
aspecto de su esencia y, además, es un punto de partida para lograr el
desarrollo de su personalidad[4]. Asimismo, la educación es un
derecho-deber y, de igual forma, un servicio público que le corresponde prestar
al Estado a través de diversas vías: de manera directa o en forma indirecta,
esto es permitiendo que los particulares puedan fundar establecimientos
educativos (Art. 68), garantizando que los padres de familia puedan escoger
libremente el tipo de educación de sus hijos menores y respetando la autonomía
universitaria (Art. 69). En igual sentido, una de las formas en que el Estado
logrará los anteriores cometidos será procurando que, en la medida de lo
posible, los asociados cuenten con la oportunidad de viajar al exterior para
completar o complementar sus conocimientos académicos, científicos y
culturales.
La
universalización del conocimiento, por lo demás, representa no sólo una
significativa contribución al desarrollo del ser humano, sino que la aplicación
de ese bagaje cultural dentro un ámbito social -por ejemplo, enseñando o
realizando una actividad económicamente productiva-, redundará en el beneficio
común y en la prosperidad general. Por tal razón, acuerdos entre Estados como
el que en esta oportunidad se revisa, por medio de los cuales se reconocen los
estudios adelantados en cualquier nivel en uno de los países signatarios, son
fundamentales para que el Estado colombiano pueda cada vez más cumplir con el
mandato constitucional de formar a la personas "en el respeto a los
derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la
recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la
protección del ambiente" (Art. 67).
Respecto
de la facultad que contempla el Convenio de que quienes acrediten un título
reconocido en un país puedan adquirir el derecho al ejercicio profesional en el
otro país, de acuerdo con las normas legales vigentes para cada profesión, debe
decirse que esa disposición se ajusta a los parámetros de la Carta Política,
donde la libertad de escoger profesión u oficio, consagrada en el artículo 26
superior, se encuentra sujeta a la voluntad del legislador de exigir títulos de
idoneidad en aquellos casos en que estime necesario. Sobre el particular ha
señalado la Corte:
"Así, la
Constitucion establece un límite al derecho consagrado en el artículo 26, al
señalar que el legislador puede exigir títulos de idoneidad para el ejercicio
de las profesiones que exijan formación académica, y que las autoridades
competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de tales
profesiones."Señala entonces la Carta Fundamental que el ejercicio de determinadas
profesiones puede estar limitado mediante ley pero exclusivamente a través de
la exigencia de títulos de idoneidad (...).
"En segundo
lugar, la exigencia de títulos de idoneidad esta limitada en primera instancia
a las profesiones u oficios que exijan realmente estudios académicos, así como
por los alcances de la tarea a realizar y el interés concreto que se pretende
proteger."Dichos títulos deben estar directamente encaminados a certificar
la cualificación del sujeto para ejercer la tarea. Así, las normas que regulen
tal cualificación no pueden establecer exigencias que superen los requisitos
que en la práctica se requiere para proteger los derechos de otras personas.
Cuando la reglamentación del derecho lo somete a requisitos innecesarios, o lo
condiciona más allá de lo razonable, o disminuye las garantías necesarias para
su protección, se estará frente a una clara violación del contenido esencial
del derecho (...). “De otra parte, es claro que para poder garantizar la
autenticidad de dichos títulos en actividades que comprometen el interés social
se requiere, en algunos casos, la creación de licencias, tarjetas o en fin
certificaciones públicas de que el título de idoneidad fue debidamente
adquirido, en instituciones aptas para expedirlo. Si esto es así, en virtud de
lo dispuesto en el propio artículo 26 de la Carta ningún otro requisito, además
de los destinados a probar la veracidad o autenticidad del título, puede ser
exigido para la expedición de tarjetas o licencias profesionales (...). "Acorde
con todo lo anterior, esta Corte considera que en materia de reglamentación del
derecho fundamental a escoger profesión u oficio, el legislador debe imponer
los requisitos estrictamente necesarios para proteger el interés general, toda
vez que el ejercicio de una profesión u oficio debe permitir el mayor ámbito de
libertad posible, para que en su interior se pueda dar un desarrollo espontáneo
de la personalidad, en congruencia con el principio de la dignidad
humana".[5]
De
lo expuesto se colige que la posibilidad de que el Estado colombiano permita el
ejercicio profesional de aquellas personas que acrediten un título reconocido
en la Argentina, depende de las reglamentaciones "que cada país impone a
sus nacionales" (Art. III del Convenio) y de "las normas legales
vigentes para el ejercicio de cada profesión". Así, entonces, le
corresponderá al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
- ICFES-, la responsabilidad de homologar y convalidar los títulos de estudios
cursados en el exterior (Art. 38 Ley 30 de 1992), y a la entidad estatal
correspondiente expedir el certificado pertinente a través del cual la persona
interesada puede ejercer una determinada profesión en nuestro país.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el
concepto del señor procurador general de la Nación y cumplidos los trámites
previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE el Convenio de reconocimiento
mutuo de certificados, títulos y grados académicos de Educación Primaria, Media y Secundaria,
celebrado entre el gobierno de la República de Colombia y la República de
Argentina, suscrito en Buenos Aires el tres (3) de diciembre de 1992, así como
su ley aprobatoria, esto es, la Ley 147 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Ponente
MARTHA V.
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]Corte Constitucional. Sentencia No. C-477/92 del 6 de agosto de
1992. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
[2]Cfr. Asamblea Nacional Constituyente. GACETA CONSTITUCIONAL. No.
89 del 4 de junio de 1991.
[3]Cfr. Asamblea Nacional Constituyente. GACETA CONSTITUCIONAL. No.
87 del 31 de mayo de 1991.
[4]Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-02/92 del 8 de mayo de
1992. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.
[5]Corte Constitucional. Sentencia No. C-606/92 del 14 de diciembre
de 1992. Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón. |
668 | C-104-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-104/95
TRATADO
INTERNACIONAL-Celebración/IUS
REPRAESENTATIONIS
Ciertos
funcionarios, en razón de sus competencias y dada la naturaleza misma de sus
cargos, han sido reconocidos, tanto por el Derecho Internacional como por el
Derecho interno como investidos, por vía general, del ius repraesentationis,
es decir que no requieren autorización expresa y especial ni plenos
poderes para actuar a nombre del Estado en las distintas etapas previas y
concomitantes a la negociación y firma de los tratados, estando desde luego
sometidos los compromisos que contraigan a la confirmación presidencial, tal es
el caso del Ministro de Relaciones Exteriores
DERECHO A LA
PROPIEDAD COLECTIVA/COMUNIDAD INDIGENA
El derecho de
propiedad colectiva ejercido sobre los territorios indígenas reviste una
importancia esencial para las culturas y valores espirituales de los pueblos
aborígenes. Esta circunstancia es reconocida en convenios internacionales
aprobados por el Congreso, donde se resalta la especial relación de las
comunidades indígenas con los territorios que ocupan, no sólo por ser éstos su
principal medio de subsistencia sino además porque constituyen un elemento
integrante de la cosmovisión y la religiosidad de los pueblos aborígenes.
FONDO PARA EL
DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS-Objetivo
El objeto del
Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el
Caribe, es establecer un mecanismo destinado a apoyar los procesos de
autodesarrollo de los pueblos, comunidades y organizaciones indígenas. Se
justifica la creación del Fondo Indígena como un escenario de concertación
financiera con áreas de acción para apoyar proyectos presentados por los
pueblos indígenas para el desarrollo autosostenible, la promoción y el amparo
de los derechos indígenas, la capacitación para la administración y
participación para la protección de las culturas y la tecnología indígena.
CONVENIO
INTERNACIONAL/COMUNIDAD INDIGENA-Protección
La adopción del
Convenio supera una carencia en el país de políticas y determinaciones legales
respecto de las minorías indígenas, de la definición de la naturaleza y el
grado de responsabilidad de las comunidades en la administración de los
recursos de sus territorios. Aspecto éste que se resuelve con las funciones
previstas en el Fondo Indígena en cuanto a promover instancias de diálogo para
alcanzar la concertación en la formulación de políticas de desarrollo,
operaciones de asistencia técnica y programas y proyectos de interés para la
población indígena, con la participación de ésta. Sólo a través de esfuerzos
colectivos y mediante la realización de proyectos de integración como éste, se
hacen realidad principios fundamentales de nuestra Carta Política, como los de
la integración latinoamericana y la reafirmación de la unidad nacional dentro
del respeto por la diversidad étnica y cultural de nuestro pueblo.
REF: Expediente
No. L.A.T. 028
Revisión
Constitucional del Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe, suscrito en Madrid el 24 de
julio de 1992 y de su Ley Aprobatoria número 145 de julio 13 de 1994.
MAGISTRADO
PONENTE:
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Marzo quince (15) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Aprobada por Acta
No. ocho (8) de marzo 15 de 1995.
I. ANTECEDENTES
El día 15 de julio
de 1994, el señor Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, Dr.
Juan Pablo Cárdenas Mejia, remitió a la Corte Constitucional copia auténtica de
la Ley Aprobatoria No. 145 del 13 de julio de 1994, "por medio de la cual
se aprueba el Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas de América Latina y el Caribe", suscrito en Madrid el 24 de
julio de 1992, así como del mencionado Convenio.
Con el fin de
observar lo dispuesto en el artículo 44 del Decreto 2067 de 1991 que sujeta la
tramitación de las revisiones oficiosas de las leyes aprobatorias de tratados
internacionales al procedimiento ordinario previsto para las leyes
estatutarias, el Magistrado Ponente, mediante providencia de agosto doce (12)
de 1994, decretó la práctica de pruebas y ordenó la fijación en lista del
negocio en la Secretaría General por el término de diez (10) días para asegurar
la intervención ciudadana que consagran los artículos 242-1 C.N. y 7o. inciso
2o. del decreto antes citado.
Así también, dispuso
que se hicieran las comunicaciones de rigor al señor Presidente de la
República, al señor Presidente del Congreso y al señor Ministro de Relaciones
Exteriores. Finalmente, ordenó que se surtiera el traslado al señor Procurador
General de la Nación quien oportunamente rindió el concepto de su competencia.
Cumplidos, como
están, los trámites y requisitos constitucionales y legales, procede la Corte
Constitucional a resolver.
II.
TEXTO DEL TRATADO INTERNACIONAL Y DE SU LEY APROBATORIA.
Se transcribe a
continuación el texto del Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de
los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe, suscrito en Madrid el 24
de julio de 1992, y de su Ley Aprobatoria No. 145 de 1994, los cuales se toman
de los ejemplares autenticados que remitió a esta Corporación el Jefe de la
Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores.
A. Texto del
Tratado Internacional.
"EL CONGRESO DE COLOMBIA
Visto el texto
del "Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas de América Latina y el Caribe", suscrito en Madrid, el 24 de
julio de 1992.
"CONVENIO CONSTITUTIVO DEL FONDO PARA
EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Las Altas partes
contratantes:
Convocadas en la
ciudad de Madrid, España, en la ocasión de la Segunda Cumbre de los Estados
Iberoamericanos el 23 y 24 de julio de 1992;
Recordando los
términos de la Declaración Universal de Derechos Humanos, del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos;
Considerando las
normas internacionales enunciadas en el Convenio de la Organización
Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales, adoptado por la
Conferencia Internacional del Trabajo en 1989;
Adoptan, en presencia
de representantes de pueblos indígenas de la región, el siguiente CONVENIO
CONSTITUTIVO DEL FONDO PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS DE AMERICA
LATINA Y EL CARIBE:
ARTICULO 1.
Objeto y funciones
1.1 Objeto.
El objeto del
fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y del
Caribe, en adelante denominado "Fondo Indígena", es el de establecer
un mecanismo destinado a apoyar los procesos de autodesarrollo de los pueblos,
comunidades y organizaciones indígenas de la América Latina y del Caribe, en
adelante denominados "Pueblos Indígenas".
Se entenderá por
la expresión "Pueblos Indígenas" a los pueblos indígenas que
descienden de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a
la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del
establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea
su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales,
económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. Además, la conciencia de
su identidad indígena deberá considerarse un criterio fundamental para
determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente
Convenio Constitutivo.
La utilización
del término Pueblos en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de
que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda
conferirse a dicho término en el Derecho Internacional.
1.2 Funciones. Para lograr la realización del objeto
enunciado en el párrafo 1.1 de este artículo, el Fondo Indígena tendrá las
siguientes funciones básicas:
a)
Proveer
una instancia de diálogo para alcanzar la concertación en la formulación de
políticas de desarrollo, operaciones de asistencia técnica, programas y proyectos
de interés para los Pueblos Indígenas, con la participación de los Gobiernos de
los Estados de la región, Gobiernos de otros Estados, organismos proveedores de
recursos y los mismos Pueblos Indígenas.
b)
Canalizar
recursos financieros y técnicos para los proyectos y programas prioritarios,
concertados con los Pueblos Indígenas, asegurando que contribuyan a crear las
condiciones para el autodesarrollo de dichos pueblos.
c)
Proporcionar
recursos de capacitación y asistencia técnica para apoyar el fortalecimiento
institucional, la capacidad de gestión, la formación de recursos humanos y de
información y asimismo la investigación de los Pueblos Indígenas y sus
organizaciones.
ARTICULO 2.
Miembros y recursos
2.1 Miembros. Serán Miembros del Fondo Indígena los Estados que
depositen en la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas el
instrumento de ratificación, de acuerdo con sus requisitos constitucionales
internos y de conformidad con el párrafo 14.1 del artículo catorce de este Convenio.
2.2 Recursos. Constituirán recursos del Fondo Indígena las
contribuciones de los Estados Miembros, aportes de otros Estados, organismos
multilaterales, bilaterales o nacionales de carácter público o privado,
donantes institucionales y los ingresos netos generados por las actividades e
inversiones del Fondo Indígena.
2.3 Instrumentos de contribución. Los instrumentos de contribución serán
protocolos firmados por cada Estado Miembro para establecer sus respectivos
compromisos de aportar al Fondo Indígena recursos para la conformación del
patrimonio de dicho Fondo, de acuerdo con el párrafo 2.4. Otros aportes se
regirán por lo establecido en el artículo quinto de este Convenio.
2.4 Naturaleza de las contribuciones. Las contribuciones al Fondo Indígena
podrán efectuarse en divisas, moneda local, asistencia técnica y en especie, de
acuerdo con los reglamentos dictados por la Asamblea General. Los aportes en
moneda local deberán sujetarse a condiciones de mantenimiento de valor y tasa
de cambio.
ARTICULO 3.
Estructura organizacional
3.1 Organos del Fondo Indígena. Son órganos del Fondo Indígena la Asamblea
General y el Consejo Directivo.
3.2 Asamblea General.
a) Composición. La Asamblea General estará compuesta por:
(i)
Un
delegado acreditado por el Gobierno de cada uno de los Estados Miembros; y
(ii) Un
delegado de los Pueblos Indígenas de cada Estado de la región Miembro del Fondo
Indígena, acreditado por su respectivo Gobierno luego de consultas llevadas a
efecto con las organizaciones indígenas de ese Estado.
b)
Decisiones:
(i) Las
decisiones serán tomadas contando con la unanimidad de los votos afirmativos de
los delegados de los Estados de la región Miembros del Fondo Indígena, así como
con la mayoría de los votos afirmativos de los representantes de otros Estados
Miembros y la mayoría de los votos afirmativos de los delegados de los Pueblos
Indígenas.
(ii) En
asuntos que afecten a Pueblos Indígenas de uno o más países, se requerirá además,
el voto afirmativo de sus delegados.
c)
Reglamento. La Asamblea General dictará su Reglamento y otros que
considere necesarios para el funcionamiento del Fondo Indígena;
d)
Funciones. Son funciones de la Asamblea General, sin limitarse a
ellas:
(i) Formular
la política general del Fondo Indígena y adoptar las medidas que sean
necesarias para el logro de sus objetivos;
(ii) Aprobar
los criterios básicos para la elaboración de los planes, proyectos y programas
a ser apoyados por el Fondo Indígena;
(iii) Aprobar
la condición de Miembro, de acuerdo con las estipulaciones de este Convenio y
las reglas que establezca la Asamblea General;
(iv) Aprobar
el programa y presupuesto anual y los estados de gestión periódicos de los
recursos del Fondo Indígena;
(v) Elegir
a los miembros del Consejo Directivo a que se refiere el párrafo 3.3 y delegar
a dicho Consejo las facultades necesarias para el funcionamiento del Fondo
Indígena;
(vi) Aprobar
la estructura técnica y administrativa del Fondo Indígena y nombrar al
Secretario Técnico;
(vii) Aprobar
acuerdos especiales que permitan a Estados que no sean Miembros, así como a
organizaciones públicas y privadas, cooperar con o participar en el Fondo
Indígena;
(viii) Aprobar
las eventuales modificaciones del Convenio Constitutivo y someterlas a la
ratificación de los Estados Miembros, cuando corresponda.
(ix) Terminar
las operaciones del Fondo Indígena y nombrar liquidadores.
e)
Reuniones. La Asamblea General se reunirá ordinariamente una vez
al año y extraordinariamente, las veces que sea necesario, por propia
iniciativa o a solicitud del Consejo Directivo, de conformidad con los
procedimientos establecidos en el reglamento de la Asamblea General.
3.3 Consejo Directivo:
a)
Composición. El Consejo Directivo estará compuesto por nueve
miembros elegidos por la Asamblea General, que representen en partes iguales a
los Gobiernos de los Estados de la región Miembros del Fondo Indígena, a los
Pueblos Indígenas de estos mismos Estados Miembros y a los Gobiernos de los
otros Estados Miembros. El mandato de los miembros del Consejo Directivo será
de dos años debiendo procurarse su alternabilidad.
b)
Decisiones:
(i) Las
decisiones serán tomadas contando con la unanimidad de los votos afirmativos de
los delegados de los Estados de la región Miembros del Fondo Indígena, así como
con la mayoría de los votos afirmativos de los representantes de otros Estados
Miembros y la mayoría de los votos afirmativos de los delegados de los Pueblos
Indígenas.
(ii) Las
decisiones del Consejo Directivo que involucren a un determinado país
requerirán además, para su validez, la aprobación del Gobierno del Estado de
que se trate y del Pueblo Indígena beneficiario, a través de los mecanismos más
apropiados.
c)
Funciones. De conformidad con las normas, reglamentos y
orientaciones aprobados por la Asamblea General son funciones del Consejo
Directivo:
(i) Proponer
a la Asamblea General los reglamentos y normas complementarios para el
cumplimiento de los objetivos del Fondo Indígena, incluyendo el Reglamento del
Consejo.
(ii) Designar
entre sus miembros a su Presidente, mediante los mecanisms de voto establecidos
en el numeral 3.3 (b).
(iii) Adoptar
las disposiciones necesarias para el cumplimiento de este Convenio y de las
decisiones de la Asamblea General.
(iv) Evaluar
las necesidades técnicas y administrativas del Fondo Indígena y proponer las
medidas correspondientes a la Asamblea General.
(v) Administrar
los recursos del Fondo Indígena y autorizar la contratación de créditos.
(vi) Elevar
a consideración de la Asamblea General las propuestas de programa y de
presupuesto anuales y los estados de gestión periódicos de los recursos del
Fondo Indígena.
(vii) Considerar
y aprobar programas y proyectos elegibles para recibir el apoyo del Fondo
Indígena, de acuerdo con sus objetivos y reglamentos.
(viii) Gestionar
y prestar asistencia técnica y el apoyo necesario para la preparación de los
proyectos y programas.
(ix) Promover
y establecer mecanismos de concertación entre los Estados Miembros del Fondo
Indígena, entidades cooperantes y beneficiarios.
(x) Proponer
a la Asamblea General el nombramiento del Secretario Técnico del Fondo
Indígena.
(xi) Suspender
temporalmente las operaciones del Fondo Indígena hasta que la Asamblea General
tenga la oportunidad de examinar la situación y tomar las medidas pertinentes.
(xii) Ejercer
las demás atribuciones que le confiere este Convenio y las funciones que le
asigne la Asamblea General.
d) Reuniones. El Consejo Directivo se reunirá por lo menos tres
veces al año, en los meses de abril, agosto y diciembre y extraordinariamente,
cuando lo considere necesario.
ARTICULO 4.
Administración
4.1 Estructura técnica y administrativa.
a) La
Asamblea General y el Consejo Directivo determinarán y establecerán la
estructura de gestión técnica y administrativa del Fondo Indígena, de acuerdo a
los artículos 3.2 (d) (vi) y 3.3 (c) (iv) y (x). Esta estructura, en adelante
denominada Secretariado Técnico, estará integrada por personal altamente
calificado en términos de formación profesional y experiencia y no excederá de
diez personas, seis profesionales y cuatro administrativos. Los requerimientos
adicionales de personal para sus proyectos podrán resolverse mediante la
contratación de personal temporal;
b) La
Asamblea General, de considerarlo necesario, podrá ampliar o modificar la
composición del Secretariado Técnico;
c) El
Secretariado Técnico funcionará bajo la dirección de un Secretario Técnico
designado de conformidad con las disposiciones mencionadas en el párrafo (a)
precedente.
4.2 Contratos de Administración. La Asamblea General podrá autorizar la
firma de contratos de administración con entidades que cuenten con los recursos
y experiencia requeridos para llevar a cabo la gestión técnica, financiera y
administrativa de los recursos y actividades del Fondo Indígena.
ARTICULO 5.
Entidades cooperantes
Cooperación
con entidades que no sean miembros del Fondo Indígena. El Fondo Indígena podrá firmar acuerdos especiales,
aprobados por la Asamblea General, que permitan a Estados que no sean Miembros,
así como a organizaciones locales, nacionales e internacionales, públicas y
privadas, contribuir al patrimonio del Fondo Indígena, participar en sus
actividades o ambos.
ARTICULO 6.
Operaciones y actividades
6.1 Organización de las Operaciones. El Fondo Indígena organizará sus
operaciones mediante una clasificación por áreas de programas y proyectos, para
facilitar la concentración de esfuerzos administrativos y financieros y la
programación por medio de gestiones periódicas de recursos, que permitan el
cumplimiento de los objetivos concretos del Fondo Indígena.
6.2 Beneficiarios. Los programas y proyectos apoyados por el Fondo
Indígena beneficiarán directa y exclusivamente a los Pueblos Indígenas de los
Estados de América Latina y del Caribe que sean Miembros del Fondo Indígena o
hayan suscrito un acuerdo especial con dicho Fondo para permitir la
participación de los Pueblos Indígenas de su país en las actividades del mismo,
de conformidad con el artículo quinto.
6.3 Criterios de elegibilidad y prioridad. La Asamblea General adoptará criterios
específicos que permitan, en forma interdependiente y tomando en cuenta la
diversidad de los beneficiarios, determinar la elegibilidad de los solicitantes
y beneficiarios de las operaciones del Fondo Indígena y establecer la prioridad
de los programas y proyectos.
6.4 Condiciones de financiamiento.
a) Teniendo
en cuenta las características diversas y particulares de los eventuales
beneficiarios de los programas y proyectos, la Asamblea General establecerá
parámetros flexibles a ser utilizados por el Consejo Directivo para determinar
las modalidades de financiamiento y establecer las condiciones de ejecución
para cada programa y proyecto, en consulta con los interesados;
b) De
conformidad con los criterios aludidos, el Fondo Indígena concederá recursos no
reembolsables, créditos, garantías y otras modalidades apropiadas de
financiamiento, solas o combinadas.
ARTICULO 7.
Evaluacion y seguimiento
7.1 Evaluación
del Fondo Indígena. La Asamblea General evaluará periódicamente el funcionamiento del
Fondo Indígena en su conjunto según los criterios y medios que considere
adecuados.
7.2 Evaluación
de los Programas y Proyectos. El desarrollo de los programas y proyectos será
evaluado por el Consejo Directivo. Se tomarán en cuenta especialmente las
solicitudes que al efecto eleven los beneficiarios de tales programas y
proyectos.
ARTICULO 8.
Retiro de miembros
8.1 Derecho de retiro. Cualquier Estado Miembro podrá retirarse del Fondo
Indígena mediante comunicación escrita dirigida al Presidente del Consejo
Directivo, quien lo notificará a la Secretaría General de las Naciones Unidas.
El retiro tendrá efecto definitivo transcurrido un año a partir de la fecha en
que se haya recibido dicha notificación.
8.2 Liquidación de cuentas.
a) Las
contribuciones de los Estados Miembros al Fondo Indígena no serán devueltas en
casos de retiro del Estado Miembro.
b) El
Estado Miembro que se haya retirado del Fondo Indígena continuará siendo
responsable por las sumas que adeude al Fondo Indígena y las obligaciones
asumidas con el mismo antes de la fecha de terminación de su membresía.
ARTICULO 9.
Terminación de operaciones
9.1 Terminación de operaciones. El Fondo Indígena podrá terminar sus
operaciones por decisión de la Asamblea General, quien nombrará liquidadores,
determinará el pago de deudas y el reparto de activos en forma proporcional
entre sus Miembros.
ARTICULO 10.
Personería jurídica
10.1 Situación jurídica.
a) El
Fondo Indígena tendrá personalidad jurídica y plena capacidad para:
(i) Celebrar
contratos.
(ii) Adquirir
y enajenar bienes muebles e inmuebles.
(iii) Aceptar
y conceder préstamos y donaciones, otorgar garantías, comprar y vender valores,
invertir los fondos no comprometidos para sus operaciones y realizar las
transacciones financieras necesarias para el cumplimiento de su objeto y
funciones.
(iv) Iniciar
procedimientos judiciales o administrativos y comparecer en juicio.
(v) Realizar
todas las demás acciones requeridas para el desarrollo de sus funciones y el
cumplimiento de los objetivos de este Convenio.
b) El
Fondo deberá ejercer estas capacidades de acuerdo con los requisitos legales
del Estado Miembro en cuyo territorio realice sus operaciones y actividades.
ARTICULO 11.
Inmunidades, exenciones y privilegios
11.1 Concesión de inmunidades. Los Estados Miembros adoptarán, de acuerdo
con su régimen jurídico, las disposiciones que fueran necesarias a fin de
conferir al Fondo Indígena de las inmunidades, exenciones y privilegios
necesarios para el cumplimiento de sus objetivos y la realización de sus
funciones.
ARTICULO 12.
Modificaciones
12.1 Modificación del Convenio. El presente Convenio sólo podrá ser
modificado por acuerdo unánime de la Asamblea General, sujeto, cuando fuere
necesario, a la ratificación de los Estados Miembros.
ARTICULO 13.
Disposiciones generales
13.1 Sede del Fondo. El Fondo Indígena tendrá su sede en la ciudad de La
Paz, Bolivia.
13.2 Depositarios. Cada Estado Miembro designará como depositario a su
Banco Central para que el Fondo Indígena pueda mantener sus disponibilidades en
la moneda de dicho Estado Miembro y otros activos de la institución. En caso de
que el Estado Miembro no tuviera Banco Central, deberá designar de acuerdo con
el Fondo Indígena, alguna otra institución para ese fin.
ARTICULO 14.
Disposiciones finales
14.1 Firma y aceptación. El presente Convenio se depositará en la Secretaría
General de la Organización de las Naciones Unidas, donde quedará abierto para
la suscripción de los representantes de los Gobiernos de los Estados de la
región y de otros Estados que deseen ser miembros del Fondo Indígena.
14.2 Entrada en vigencia. El presente Convenio entrará en vigencia cuando el
instrumento de ratificación haya sido depositado conforme al párrafo 14.1 de
este artículo, por lo menos por tres Estados de la región.
14.3 Denuncia. Todo Estado Miembro que haya ratificado este Convenio
podrá denunciarlo mediante acta dirigida al Secretario General de la
Organización de las Naciones Unidas. La denuncia no surtirá efecto hasta un año
después de la fecha en que se haya registrado.
14.4 Iniciación de operaciones.
a) El
Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas convocará la
primera reunión de la Asamblea General del Fondo Indígena, tan pronto como este
Convenio entre en vigencia de conformidad con el párrafo 14.2;
b) En
su primera reunión, la Asamblea General adoptará las medidas necesarias para la
designación del Consejo Directivo, de conformidad con lo que dispone el inciso
3.3 (a) del artículo tercero y para la determinación de la fecha en que el
Fondo Indígena iniciará sus operaciones.
ARTICULO 15.
Disposiciones transitorias
15.1 Comité interino. Una vez suscrito el presente Convenio por cinco
Estados de la región, y sin que esto genere obligaciones para los Estados que
no lo hayan ratificado, se establecerá un Comité Interino con composición y
funciones similares a las descritas para el Consejo Directivo en el párrafo 3.3
del artículo 3o. del presente Convenio.
15.2 Bajo
la dirección del Comité Interino se conformará un Secretariado Técnico de las
características indicadas en el párrafo 4.1 del artículo cuarto del presente
Convenio.
15.3 Las
actividades del Comité Interino y del Secretariado Técnico serán financiadas
con contribuciones voluntarias de los Estados que hayan suscrito este Convenio,
así como con contribuciones de otros Estados y entidades, mediante cooperación
técnica y otras formas de asistencia que los Estados u otras formas de
asistencia que los Estados u otras entidades puedan gestionar ante
organizaciones internacionales.
HECHO en la ciudad
de Madrid, España, en un solo original fechado veinte y cuatro de julio de
1992, cuyos textos español, portugués e inglés son igualmente auténticos".
Dada en Santafé
de Bogotá, D.C., a los veintiún (21) días del mes de julio de 1993".
B. Texto de la
Ley Aprobatoria No. 145 del 13 de julio de 1994.
"RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Santafé de Bogotá, D.C., 1 de junio de 1993
APROBADO.
SOMETASE A CONSIDERACION DEL HONORABLE CONGRESO NACIONAL PARA LOS EFECTOS
CONSTITUCIONALES.
(Fdo.) CESAR
GAVIRIA TRUJILLO
La Ministra de
Relaciones Exteriores,
(Fdo.) NOEMI
SANIN DE RUBIO
DECRETA:
ARTICULO
PRIMERO. Apruébase
el "Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas de América Latina y el Caribe", suscrito en Madrid el 24 de
julio de 1992.
ARTICULO
SEGUNDO. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o. de la Ley 7a. de 1944, el
"Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas de América Latina y el Caribe", suscrito en Madrid el 24 de
julio de 1992, que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al
país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional
respecto de la misma.
ARTICULO
TERCERO. La
presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación.
Presentado al
Honorable Congreso de la República por los suscritos Viceministra de Relaciones
Exteriores, encargada de las funciones del despacho de la señora Ministra y
Ministro de Gobierno,
WILMA ZAFRA TURBAY
Viceministra de
Relaciones Exteriores,
Encargada de las
Funciones del Despacho de la Señora Ministra.
FABIO VILLEGAS
RAMIREZ
Ministro de
Gobierno".
III. INTERVENCIONES.
Según lo hizo
constar la Secretaría General de la Corte Constitucional mediante oficio
fechado 7 de octubre de 1994, el término de fijación en lista transcurrió en
silencio.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Jefe del
Ministerio Público, Doctor Orlando Vásquez Velásquez, emitió el concepto fiscal
mediante oficio No. 530 de octubre cuatro (4) de 1994, solicitando a la Corte
Constitucional declarar exequibles el Convenio y la Ley Aprobatoria objeto de
revisión.
El señor Procurador
analiza tanto el trámite surtido por el Convenio en la etapa de celebración y
negociación, como el que siguió en el Congreso el proyecto que culminó con la
expedición de la Ley Aprobatoria de dicho instrumento internacional y llega a
la conclusión de que no existe reparo alguno que afecte su constitucionalidad
desde el punto de vista formal, ya que a su juicio se cumplieron todas las
exigencias establecidas para el caso.
Antes de iniciar el
exámen material del Convenio bajo estudio, el Jefe del Ministerio Público se
refiere a su objetivo, cual es establecer mecanismos destinados a apoyar los
procesos de autodesarrollo de los pueblos indígenas, lo que coincide con la
necesidad histórica de supervivencia de estas comunidades que hacen parte de la
Nación colombiana.
Al respecto,
sostiene que:
"....la
adopción de dicho convenio por nuestro país, supera una carencia en el terreno
de las políticas y determinaciones legales respecto de las minorías indígenas,
en el sentido de no haberse definido 'la naturaleza y grado de responsabilidad
de las comunidades en la administración de los recursos de sus
territorios'".
Por otra parte,
sostiene que la canalización de recursos financieros y técnicos para los
proyectos y programas concertados con los Pueblos Indígenas, por parte del
Fondo Indígena, debe realizarse creando condiciones para el autodesarrollo.
Así, los criterios que guiaban la inversión foránea son superados
normativamente en el instrumento internacional que se revisa.
Afirma que la
creación del Fondo Indígena se inscribe dentro de la coyuntura histórica actual
que define el desarrollo de la relación entre los Estados Nacionales y los
Pueblos Indígenas de Iberoamérica, la cual se caracteriza, de un lado por la
vigorosa presencia de dichos pueblos en los contextos nacionales expresada en
un incremento de sus niveles de autogestión y en la demanda de trato
igualitario, así como en la generación de modelos, experiencias y propuestas
propias de desarrollo, y del otro, por la adopción en los últimos años de una
normatividad que asegura los derechos de los Pueblos Indígenas en el marco del
desarrollo nacional y que reconoce la diversidad étnica y cultural y propende
por el derecho a la diferencia, materializado en la posibilidad de escoger el
camino de un desarrollo acorde con su cultura y su pasado.
Posteriormente, el
Jefe del Ministerio Público analiza las disposiciones del Convenio bajo examen
y llega a la conclusión de que entre éste y nuestro ordenamiento constitucional
existe una relación armónica, ya que toma en cuenta el principio fundamental
consagrado en el artículo 7o. de la Carta Política, según el cual el Estado
reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana.
A su juicio, este
principio indica que el Estado debe optimizar las posibilidades de
autorrealización de los Pueblos Indígenas, lo cual se cumple con este Convenio,
pues a través de él se les provee de los instrumentos y mecanismos necesarios
para su desarrollo en el marco de respeto por sus tradiciones y cultura.
Ello por cuanto
"la conservación de dichas tradiciones como de los recursos naturales que
le permiten a esas étnias la posibilidad de la vida, no debe entenderse en un
sentido estático, sino también en un sentido dinámico, de construcción hacia el
futuro".
En relación con el
papel del Estado colombiano frente a los Pueblos Indígenas, cita al tratadista
alemán Wolf Paul, quien expresa que "la autoridad proteccionista del
Estado y del derecho estatal se ha convertido en condición de vida y
supervivencia para los indios; la integración estatalmente protegida es la
única oportunidad del futuro de los actuales descendientes de los pueblos
precolombinos".
Finalmente, estima
que el Convenio coincide con uno de los principios esenciales de nuestra Carta
Política que define a Colombia como un Estado pluralista, lo que en su criterio
"abre las compuertas institucionales para que en Colombia se permita la
coexistencia en el interior de la sociedad de diversos valores y
comportamientos que confluyen en el juego de las decisiones políticas". Y
agrega que dentro del concepto pluralista adoptado por nuestro estatuto básico,
se ampara la constitucionalidad del mencionado Convenio, en tanto permite a las
diversas étnias intervenir en la conformación de las políticas de desarrollo
que les conciernen.
V. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera. La
competencia.
De acuerdo con lo
dispuesto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política y 44 del
Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre
la exequibilidad del Tratado de la referencia, así como de su Ley Aprobatoria
No. 145 de 1994.
Segunda. Constitucionalidad
formal del Tratado.
A continuación se
procede a efectuar la revisión de constitucionalidad del Tratado materia de
examen y de su ley aprobatoria, para efectos de lo cual se analizarán los
siguientes aspectos: la remisión de la Ley Aprobatoria y del Tratado
Internacional a la Corte Constitucional, la negociación y celebración del
Convenio y finalmente, el trámite surtido en el Congreso de la República para
la formación de la ley aprobatoria.
A.
Remisión de la Ley Aprobatoria y del Tratado Internacional a la Corte
Constitucional.
De acuerdo con lo
dispuesto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política, a la Corte
Constitucional le corresponde decidir definitivamente sobre la exequibilidad de
los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el
Gobierno los remitirá a la Corte dentro de los seis días siguientes a la
sanción de la ley.
Según dicha
disposición, se observa que la Ley No. 145 de julio 13 de 1994, "por medio
de la cual se aprueba el Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de
los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe", suscrito en Madrid
el 24 de julio de 1992, fue remitido por el señor Secretario Jurídico de la
Presidencia de la República a la Corte Constitucional el día 15 de julio de
1994, mediante oficio No. 3994; es decir, dentro del término de los seis días
de que trata el artículo 241 numeral 10 de la Carta Política.
B.
De la Negociación y Celebración del Tratado.
Según las
disposiciones constitucionales citadas, a la Corte Constitucional le
corresponde la revisión de los Tratados Internacionales y de las leyes que los
aprueben, lo cual comprende el examen de las etapas de celebración y
negociación de los mismos.
En el caso del
Tratado objeto de revisión, el trámite adelantado fue el que se expone a
continuación.
De acuerdo con lo
expresado por el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones
Exteriores mediante oficio de 23 de agosto de 1994, el Convenio se adoptó en
presencia de representantes de Estados de América Latina y el Caribe con
ocasión de la II Cumbre de los Estados Iberoamericanos celebrada en la ciudad
de Madrid, los días 23 y 24 de julio de 1992, y fue firmado el 24 de julio del
mismo año por la señora Ministra de Relaciones Exteriores, quien actuó en
representación del Estado colombiano, en ejercicio de las funciones inherentes
a su cargo y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7o. parágrafo 2o.
literal a) de la Convención de Viena, aprobada por la Ley 32 de 1985.
Ha sostenido de
manera reiterada esta Corporación1 , que:
"El Presidente
de la República celebra, entonces, los tratados internacionales, bien
participando en forma directa en el proceso de su negociación y firma o ya
actuando, en los diferentes pasos que integran el acto complejo en que consiste
la celebración de un tratado internacional por intermedio de representantes
revestidos de plenos poderes o de poderes restringidos para representar
al Estado en la negociación, la adopción u otros actos relativos al convenio de
que se trate, así como para expresar el consentimiento estatal en obligarse por
él, todo sobre la base de que tales funcionarios son designados por el Jefe del
Estado en ejercicio de la facultad de nominación de los agentes diplomáticos
que le ha sido conferida por la Carta Política, de tal manera que las actuaciones
llevadas a cabo por ellos están sujetas, en todo caso, a la posterior
confirmación del Presidente antes de que el Tratado sea remitido al Congreso
para su aprobación.
Debe recordarse
que ciertos funcionarios, en razón de sus competencias y dada la naturaleza
misma de sus cargos, han sido reconocidos, tanto por el Derecho Internacional
como por el Derecho interno como investidos, por vía general, del ius
representationis, es decir que no requieren autorización expresa y
especial ni plenos poderes para actuar a nombre del Estado en las distintas
etapas previas y concomitantes a la negociación y firma de los tratados,
estando desde luego sometidos los compromisos que contraigan a la confirmación
presidencial.
Tal es el caso
del Ministro de Relaciones Exteriores, quien, por razones obvias, es el agente
que, en mayor grado, está encargado de orientar, bajo la dirección del
Presidente, la política estatal en materia de relaciones internacionales y de
asuntos exteriores. Por ende, es lo natural y razonable que le corresponda
concretarla a través de los instrumentos respectivos, esto es, mediante la
negociación y suscripción de tratados, convenios y demás instrumentos aptos
para acordar y fortalecer la cooperación internacional.
..."
Por lo anterior,
encuentra la Corte que se han cumplido los requisitos exigidos para la
negociación y celebración del Tratado que se revisa.
C.
El procedimiento seguido en el Congreso de la República para la formación de
la Ley 145 de 1994.
Según las pruebas
que obran en el expediente, las certificaciones remitidas a esta Corporación,
los antecedentes legislativos y las actas publicadas en las Gacetas del
Congreso, se puede determinar que el trámite surtido en esa Corporación para la
formación de la Ley No. 145 de 1994, fue el siguiente:
1o.
El día 1o. de junio de
1993, el Presidente de la República, doctor César Gaviria Trujillo, le impartió
su aprobación al Convenio y dispuso que se sometiera a consideración del
Congreso de la República para los efectos constitucionales.
2o.
El día 13 de agosto de
1993, el Gobierno Nacional a través de la señora Viceministra de Relaciones
Exteriores, Dra. Vilma Zafra Turbay y del señor Ministro de Gobierno, Dr. Fabio
Villegas Ramírez, presentó ante el Congreso, para los efectos previstos en los
artículos 150 numeral 16 y 224 de la Constitución Política, el proyecto de ley
por medio del cual se aprueba el "Convenio Constitutivo del Fondo para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe",
suscrito en Madrid el 24 de julio de 1992, el cual fue radicado en el Senado de
la República bajo el número 57 de 1993.
Ese
mismo día, el Secretario General del Senado de la República lo remitió al
Presidente de la Corporación para que dispusiera su reparto en los términos del
Reglamento -Ley 5a. de 1992-, quien lo envió a la Comisión Segunda
Constitucional Permanente del Senado con el objeto de dar inicio a su trámite,
al tiempo que dispuso que se ordenara su publicación en la Gaceta del Congreso.
3o.
El proyecto No. 57 de
1993-Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 298 del miércoles
primero (1o.) de septiembre de 1993, con la correspondiente exposición de
motivos.
4o.
La ponencia para primer debate en el
Senado fue presentada por los senadores Mario Laserna Pinzón y Anatolio Quirá y
fue publicado en la Gaceta No. 404 del viernes diecinueve (19) de noviembre de
1993.
5o. El proyecto fue aprobado en primer debate
por la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado el día 24 de
noviembre de 1993, según consta en el Acta No. 015 de 1993, con el quorum
exigido para ello.
6o.
La ponencia para segundo debate fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 427 del 2 de diciembre de 1993.
7o. En segundo debate se aprueba debidamente el
proyecto en la Plenaria del Senado por unanimidad, el día siete (7) de
diciembre de 1993, según consta en el Acta No. 42 publicada en la Gaceta del
Congreso No. 453 del martes catorce (14) de diciembre de 1993.
8o. Por su parte, en la Cámara de
Representantes, el ponente Benjamín Higuita Rivera, rindió ponencia para primer
debate, la cual fue radicada bajo el número 189 de 1993 y publicada en la
Gaceta No. 47 de mayo nueve (9) de 1994.
9o. En primer debate el proyecto fue aprobado
el 10 de mayo de 1994 según consta en el Acta No. 055 de ese día, con el quorum
decisorio reglamentario.
10. La ponencia para segundo debate fue
rendida el 20 de mayo de 1994 y publicada en la Gaceta No. 83 del lunes 20 de
junio del mismo año y aprobada en la Plenaria de la Cámara el día ocho (8) de
junio de 1994 (Gaceta No. 79 del viernes diecisiete (17) de junio de 1994), con
el quorum reglamentario.
11. El día 13 de julio de 1994, el
Presidente de la República sancionó el proyecto de ley aprobatoria del
Convenio, conviertiéndose en la Ley No. 145 de 1994.
12. Finalmente, y como se indicó en
precedencia, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional por el
Gobierno Nacional, dentro de los seis (6) días señalados para el efecto por el
artículo 241 numeral 10 de la Carta Política.
Con base en lo
expuesto, la Corte encuentra que la Ley Aprobatoria del Tratado Internacional
que es objeto de revisión constitucional por parte de esta Corporación es exequible
desde el punto de vista formal.
Tercera. Del
tratamiento y protección a los indígenas en la Constitución de 1991.
En Colombia se han
regulado en la Constitución y en la legislación los derechos y obligaciones de
los pueblos indígenas en el marco del Estado-Nación. La Constitución de 1991
consagró un Estado Social de Derecho democrático, participativo, pluralista,
fundado en el respeto a la dignidad humana. Sus fines esenciales son asegurar
la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. De acuerdo con el
artículo 2o ibídem, las
autoridades de la República están instituidas para proteger la vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades de todos los colombianos.
La Carta Política de
1991 dió un tratamiento especial y favorable a los grupos y comunidades indígenas,
reconociendo y protegiendo la diversidad étnica y cultural de la Nación
colombiana, como así lo dispone el artículo 7o. superior.
Al respecto,
conviene recordar lo expresado por el ex-constituyente Lorenzo Muelas
(Biografía Indígena), representante en la Asamblea Nacional Constituyente de
los indígenas, quien manifestó:
"Nosotros
los pueblos indígenas, que nunca habíamos tenido ese reconocimiento, que
siempre fuimos señalados como ciudadanos de segunda clase, como salvajes o
semisalvajes, tenemos una herramienta, en la nueva Carta Política. Por lo menos
en este momento hay un reconocimiento político de que somos ciudadanos con
plenos derechos. Depende entonces de nosotros y también de la sociedad
nacional. Porque yo siempre tengo en mente que la nueva Carta Política es un
compromiso no solamente con los indígenas sino de todos los colombianos, desde
el Presidente de la República quien debe hacer velar por estos derechos para
que se hagan posibles los cambios fundamentales, lo mismo que todos aquellos que
estamos comprometidos con la democratización de este país; debemos estar
convencidos de que Colombia no es un país de un sector privilegiado sino que en
él tenemos derechos los 32 millones de colombianos".
En diversas
intervenciones y proyectos sometidos a consideración de la Asamblea Nacional
Constituyente, se reconoció el carácter multiétnico y pluricultural de la
Nación colombiana con todas sus implicaciones en materia de derechos
culturales, territoriales y de educación. Estos proyectos determinaron el
contenido de las normas aprobadas, que hoy hacen parte de nuestro ordenamiento
constitucional, las cuales le dan el carácter de derechos humanos a los de las
distintas étnias del país.
Frente a la protección
constitucional de estos grupos, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
expresado2 :
"1. La
Constitución Política de 1991 reconoce la diversidad étnica y cultural de la
Nación Colombiana (CP art. 7). Lejos de ser una declaración puramente retórica,
el principio fundamental de diversidad étnica y cultural proyecta en el plano
jurídico el carácter democrático, participativo y pluralista de nuestra
República. Las comunidades indígenas - conjuntos de familias de ascendencia
amerindia que comparten sentimientos de identificación con su pasado aborigen y
mantienen rasgos y valores propios de su cultura tradicional, formas de
gobierno y control social internos que las diferencian de otras comunidades
rurales (D. 2001 de 1988, art. 2º) -, gozan de un status constitucional
especial. Ellas forman una circunscripción especial para la elección de
Senadores y Representantes (CP arts. 171 y 176), ejercen funciones jurisdiccionales
dentro de su ámbito territorial de acuerdo con sus propias normas y
procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución o a las leyes
(CP art. 246), se gobiernan por consejos indígenas según sus usos y costumbres
de conformidad con la Constitución y la ley (CP art. 33O) y sus territorios o
resguardos son de propiedad colectiva y de naturaleza inenajenable,
inalienable, imprescriptible e inembargable (CP arts. 63 y 329).
El derecho de
propiedad colectiva ejercido sobre los territorios indígenas reviste una
importancia esencial para las culturas y valores espirituales de los pueblos
aborígenes. Esta circunstancia es reconocida en convenios internacionales
aprobados por el Congreso, donde se resalta la especial relación de las
comunidades indígenas con los territorios que ocupan, no sólo por ser éstos su
principal medio de subsistencia sino además porque constituyen un elemento
integrante de la cosmovisión y la religiosidad de los pueblos aborígenes.
Adicionalmente, el Constituyente resaltó la importancia fundamental del derecho
al territorio de las comunidades indígenas.
..."
En otra oportunidad3
, señaló la Corte que:
"... 7). La
protección que la Carta extiende a la anotada diversidad se deriva de la
aceptación de formas diferentes de vida social cuyas manifestaciones y
permanente reproducción cultural son imputables a estas comunidades como
sujetos colectivos autónomos y no como simples agregados de sus miembros que,
precisamente, se realizan a través del grupo y asimilan como suya la unidad de
sentido que surge de las distintas vivencias comunitarias. La defensa de la
diversidad no puede quedar librada a una actitud paternalista o reducirse a ser
mediada por conducto de los miembros de la comunidad, cuando ésta como tal
puede verse directamente menoscabada en su esfera de intereses vitales y, debe,
por ello, asumir con vigor su propia reivindicación y exhibir como detrimentos
suyos los perjuicios o amenazas que tengan la virtualidad de extinguirla. En
este orden de ideas, no puede en verdad hablarse de protección de la diversidad
étnica y cultural y de su reconocimiento, si no se otorga, en el plano
constitucional, personería sustantiva a las diferentes comunidades indígenas
que es lo único que les confiere estatus para gozar de los derechos
fundamentales y exigir, por sí mismas, su protección cada vez que ellos les
sean conculcados (CP art. 1, 7 y 14)".
El reconocimiento de
la diversidad étnica y cultural en la Constitución de 1991 - que hace relación
a las formas de vida y concepciones del mundo no coincidentes con las
costumbres de la mayoría de la población en aspectos de raza, religión, lengua,
economía y organización política-, supone la aceptación de la alternación,
ligada a las diversas formas de vida y concepciones sociales y culturales que
comprenden distintas leguas, tradiciones y creencias.
No obstante que
existía esa normatividad protectora de los grupos y comunidades indígenas, el
proceso constituyente de 1991 tuvo como uno de sus principales objetivos
plasmar en el texto constitucional una serie de iniciativas en orden a lograr
un nuevo orden jurídico en favor de los pueblos indígenas.
La Carta Política de
1991 desarrolla constitucionalmente los asuntos básicos de la temática indígena
y los derechos aplicables a los pueblos indígenas, en los siguientes términos:
a)
El reconocimiento y
protección a la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana -artículo
7o. CP.-, así como de las lenguas y dialectos de los grupos étnicos, como
idiomas oficiales en sus territorios -artículo 10 de la CP.-.
b)
La obligación del Estado
y de las personas de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación
-artículo 8o. CP.-.
c)
Todas las personas nacen
libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las
autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin
ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica -artículo 13 CP.-.
d)
El reconocimiento por parte del Estado a
la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el país -artículo
70 CP.-. En este sentido, el patrimonio cultural de la Nación está bajo la
protección del Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que
conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables,
inembargables e imprescriptibles. La ley establecerá los mecanismos para
readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentará los
derechos especiales que pudieran tener los grupos étnicos asentados en
territorios de riqueza arqueológica -art. 72 CP.-.
e)
En relación con la
nacionalidad, se les dá el carácter de nacionales colombianos por adopción, a
los miembros de pueblos indígenas que comparten territorios fronterizos, con
aplicación del principio de reciprocidad según tratados públicos.
f)
Por su parte, en cuanto a
la participación de representantes de los pueblos y comunidades indígenas en el
Congreso de la República, el constituyente de 1991 les dió un trato
preferencial, así:
1.
De un lado, se
dispone que la ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar
la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y
de las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior.
Mediante esta circunscripción se podrán elegir hasta cinco representantes
-artículo 176 CP.-.
2.
En cuanto al
Senado de la República, estará integrado por cien miembros elegidos en
circunscripción nacional. Habrá un número adicional de dos senadores
elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas -artículo
171 CP.-.
g)
En materia judicial, se
crea la llamada "Jurisdicción Indígena". Así, el artículo 246
superior señala que las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer
funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con
sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución
y a las leyes de la República. La ley establecerá las formas de coordinación de
esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional.
h) Por su parte, en materia de ordenamiento
territorial la Carta Política establece que la conformación de las entidades
territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional,
con participación de los representantes de las comunidades indígenas, “previo concepto
de la Comisión de Ordenamiento Territorial”.
Así
mismo, se dispone que los resguardos son de propiedad colectiva y no
enajenable, y que la ley definirá las relaciones y la coordinación de estas
entidades con aquellas de las cuales formen parte -artículo 329 CP.-.
i) Finalmente, de conformidad con la
Constitución y las leyes, los territorios indígenas estarán gobernados por
Consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus
comunidades y ejercerán las siguientes funciones (...) -artículo 330 CP.-
Esta
norma constitucional contiene un parágrafo de especial importancia, según el
cual, la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se
hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las
comunidades indígenas. En este sentido, se dispone que las decisiones que se
adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación
de los representantes de las respectivas comunidades.
Cabe destacar que en
Colombia según datos de la ESAP (Escuela Superior de Administración Pública),
en la actualidad existen 81 grupos indígenas que hablan 75 lenguas diferentes,
que viven en 27 unidades político-administrativas y ocupan, a pesar de ser una
población minoritaria, el 25% del territorio nacional, distribuidos así: 45% en
la región andina, 65% en planicies, selvas y desiertos y el 33% en zonas
fronterizas. Las comunidades indígenas tienen su organización política y
administrativa, con sus propios códigos, usos, costumbres, tradiciones y guias
culturales.
En los organismos
internacionales ha existido la preocupación de expedir normas destinadas a la
protección de los grupos y comunidades indígenas, dentro de las cuales cabe
destacar la Convención Americana sobre Derechos Humanos de San José de Costa
Rica, 1969, la Convención Internacional sobre la eliminación de todas las
formas de Discriminación Racial (Asamblea General de la ONU, 1966) y el
Convenio Número 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países
independientes, adoptado por la 76a. Reunión de la Conferencia General de la
OIT, Ginebra 1989.
Todos estos
instrumentos internacionales, a juicio de la Corte, y en particular el que
ahora se examina, son fundamentales para el progreso y desarrollo de los
pueblos indígenas en países de América Latina y el Caribe.
Cuarta. Constitucionalidad
material del Tratado objeto de examen.
A.
Antecedentes del Convenio.
Durante la
celebración de la Segunda Cumbre de los Estados Iberoamericanos, los días 23 y
24 de julio de 1992, en la ciudad de Madrid, España, se vió la necesidad de
crear un Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y
el Caribe, con fundamento en las normas internacionales enunciadas en el
Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y
Tribales, adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1989, y cuyo
propósito esencial sería establecer un mecanismo destinado a apoyar los
procesos de autodesarrollo de los pueblos, comunidades y organizaciones indígenas
de la región.
Fue así como durante
la celebración de los 500 años del Descubrimiento de América en la Ciudad de
Guadalajara, México, los Jefes de Estado y de Gobierno de América Latina,
España y Portugal, reunidos en la Primera Cumbre Latinoamericana, entre los
días 18 y 20 de julio de 1991, suscribieron un documento en el cual
reconocieron "la inmensa contribución de los pueblos indígenas al
desarrollo y pluralidad de nuestras sociedades y reiteramos nuestro compromiso
en su bienestar económico y social, así como la obligación de respetar sus
derechos y su identidad cultural", y se fijaron como uno de los
objetivos, "la creación de un Fondo Iberoamericano con apoyo de organismos
internacionales para el desarrollo de los pueblos originarios".
Con posterioridad a
la celebración de los 500 años del Descubrimiento de América en Guadalajara, se
inició la difusión y promoción de la creación del Fondo Indígena para América
Latina y el Caribe, destacándose un primer borrador de propuesta preliminar
elaborado en la ciudad de La Paz, Bolivia, los días 16 a 28 de septiembre de
1991.
El consenso o
versión final de la propuesta se logró en esa misma ciudad, cuando entre los
días 9 y 11 de abril de 1992, reunidos 38 gobiernos de la región, 19 gobiernos
extraregionales y agencias de cooperación técnica, 61 organizaciones indígenas,
8 ONG´s y 30 organismos internacionales, se realizó la Tercera Reunión Técnica
Preparatoria del Fondo Indígena, evento en el cual se logró un acuerdo acerca de
los contenidos que debería tener la versión final de la propuesta, y se
conformó una Comisión Indígena que conjuntamente con la Secretaría ad-hoc
preparó la versión definitiva que fue presentada a la II Cumbre Iberoamericana
de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Madrid, España, del 23 a 24 de
julio de 1992, donde se suscribió el Tratado Internacional denominado
"Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas de América Latina y el Caribe”.
B.
Propósito, características y objetivos del Convenio.
Según el artículo
1o. del Convenio, el objeto del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas de América Latina y el Caribe, es establecer un mecanismo destinado a
apoyar los procesos de autodesarrollo de los pueblos, comunidades y
organizaciones indígenas.
El Fondo Indígena se
inscribe dentro de la coyuntura que define el desarrollo de la relación entre
los Estados Nacionales y los Pueblos Indígenas en Iberoamérica, caracterizado
por los siguientes aspectos:
1o.
La vigorosa emergencia de los pueblos
indígenas dentro de los contextos nacionales expresado en el elevamiento de su
nivel organizativo y de autogestión, en su demanda de trato igualitario y de
respeto a la diversidad cultural, así como en la generación de modelos,
experiencias y propuestas propias de desarrollo que se acompasan con su pasado
histórico, con las peculiaridades de sus economías tradicionales y con la
exigencia de condiciones de interculturalidad recíproca en sus planes de
desarrollo y en sus relaciones con el resto de la sociedad nacional en cada
Estado, que ameritan un tratamiento especial, en la atención cuantitativa de
sus demandas de recursos, cuanto en la especialidad del tratamiento de estas
inversiones que los diferencian del resto de las poblaciones de los Estados de
la región.
2o.
La adopción en los
últimos años por parte de la comunidad internacional de un conjunto normativo
que asegura los derechos de los pueblos indígenas bajo las actuales condiciones
de desarrollo, reconocen la diversidad étnica y cultural de las naciones y
propenden por la implementación del derecho a la diferencia, materializado en
el derecho de estos pueblos a escoger el camino de su respectivo desarrollo
desde el punto de vista de su propia cultura, y
3o.
La necesidad de una revisión crítica de
la historia y destino de las naciones americanas, enmarcada por el
reconocimiento y proyección de las potencialidades sociales y culturales de los
pueblos indígenas.
Estas razones
justificaron, pues, la creación del Fondo Indígena como un escenario de
concertación financiera con áreas de acción para apoyar proyectos presentados
por los pueblos indígenas para el desarrollo autosostenible, la promoción y el
amparo de los derechos indígenas, la capacitación para la administración y
participación para la protección de las culturas y la tecnología indígena.
En cuanto a los objetivos
del Fondo Indígena, pueden señalarse a grandes rasgos, los siguientes:
El objetivo general
del Fondo es establecer un mecanismo de respaldo a los procesos de
autodesarrollo de los pueblos, comunidades y organizaciones indígenas de
América Latina y del Caribe, reconociendo la integridad de sus territorios, sus
derechos fundamentales y características culturales.
Igualmente, el Fondo
proporciona un foro para el diálogo y la coordinación financiera entre los
pueblos indígenas, los gobiernos dentro y fuera de la región y las
organizaciones internacionales y no gubernamentales.
Así mismo,
constituye propósito del Fondo ayudar en la definición de políticas, financiar
proyectos de desarrollo y proporcionar asistencia técnica.
Finalmente, cabe
destacar que los principios básicos de las nuevas relaciones entre los
gobiernos y los pueblos indígenas, sustentados por los actuales desarrollos del
derecho internacional -concretamente del Convenio 169 de 1989 sobre Pueblos
Indígenas y Tribales de la O.I.T., aprobado mediante la Ley 21 de 1991- y de
los instrumentos constitucionales y legales de los Estados signatarios, son:
a)
Los pueblos indígenas
existen como pueblos dentro del Estado Nacional, correspondiéndoles derechos de
habitantes originarios, entre los cuales está el de la preservación y defensa
de sus territorios.
b)
Los pueblos indígenas
poseen el derecho de controlar y administrar sus recursos, instituciones,
identidades y modos de vida.
c)
Los pueblos indígenas
tienen el derecho de mejorar sus condiciones de vida de acuerdo con sus propias
iniciativas y de definir sus prioridades para el desarrollo.
d)
La contribución de los
pueblos indígenas a la defensa y mantenimiento de la diversidad biológica y la
administración sustentable y conservación de los sistemas ecológicos ha sido
contínua y benéfica para todos.
En sentir de la Corte,
las disposiciones mencionadas -preámbulo y artículo 1.1 del Convenio- que
consagran los principios básicos y el objetivo del mismo, encuadran
perfectamente dentro del espíritu y filosofía de la Carta Política de 1991, en
relación con los propósitos constitucionales para los pueblos indígenas, la
realización del principio de la integración latinoamericana -artículo 9o. de la
CP.- y el de la unidad nacional bajo el respeto de la diversidad étnica y
cultural del Estado colombiano -artículo 7o. de la CP.-.
C. Estructura
y Financiación del Fondo Indígena.
Los artículos 2,
3, 4 y 5 del Convenio regulan todo lo relacionado con la integración del
Fondo Indígena, los recursos e instrumentos de contribución, así como la
estructura organizacional y la administración del mismo.
En cuanto al
financiamiento para los proyectos y programas del Fondo Indígena, se otorgará
según lo dispone el Convenio, a través de tres modalidades: 1) Créditos
concesionales para proyectos que generen ingresos; 2) Asistencia técnica para
el fortalecimiento de las organizaciones indígenas, y 3) Donaciones para
proyectos que avancen la reforma en la concepción del desarrollo, que respalden
inversiones no lucrativas a largo plazo y que reduzcan las amenazas de
supervivencia de los indígenas.
Los proyectos
presentados al Fondo por los pueblos y comunidades indígenas deberán ser
evaluados por el Consejo Directivo del organismo el cual deberá constatar que
se acomoden a las modalidades de financiación y a las condiciones de ejecución,
cuyos parámetros establezca la Asamblea General.
Respecto a la
estructura organizacional del Fondo Indígena, se establece una Asamblea
General, un Consejo Directivo y una Secretaría Técnica Permanente.
Finalmente, el
patrimonio del Fondo se conforma con las contribuciones de los Estados
Miembros, aportes de otros Estados, de organismos bilaterales o multilaterales,
de donantes privados y rentas propias.
Encuentra la Corte
que estas disposiciones del Convenio son exequibles, pues están enmarcadas
dentro del objetivo que se persigue con la creación del Fondo Indígena, cual es
de dotar a los Pueblos Indígenas de los instrumentos y condiciones para que
puedan darse y lograr su propio desarrollo. Son normas que garantizan el normal
y adecuado funcionamiento, así como la organización del Fondo que en nada
contrarían el ordenamiento constitucional.
D.
Operaciones y actividades del Fondo.
Los artículos 5,
6, 7, 8 y 9 del Convenio regulan lo atinente con las operaciones y
actividades que llevará a cabo el Fondo Indígena, la evaluación del mismo y de
los programas y proyectos que desarrolle, así como el procedimiento a seguir en
caso de retiro de cualquiera de sus miembros y la forma en que se puede llegar
a la terminación de operaciones del Fondo.
A juicio de la Corte,
estas disposiciones lejos de contrariar las normas superiores, son
indispensables para garantizar la efectiva realización de los propósitos que se
han trazado los países de América Latina y del Caribe en la creación del Fondo
Indígena, en orden a lograr el autodesarrollo de los pueblos, comunidades y
organizaciones indígenas. Sin ellas pues, se convertiría en inoperante el
Fondo, razón por la cual no solo son necesarias para su normal funcionamiento,
sino que además se ajustan a la Carta Política.
E.
Disposiciones Generales: inmunidades, exenciones y privilegios que los
Estados Miembros pueden concederle, modificación del Convenio, Depositarios y
Sede del Fondo.
Los artículos 10,
11, 12 y 13 del Convenio consagran lo relativo a la personería jurídica del
Fondo, las inmunidades, exenciones y privilegios necesarios en orden al
cumplimiento de sus objetivos y la realización de sus funciones, las
modificaciones al Convenio, que sólo podrán efectuarse por acuerdo unánime de
la Asamblea General, así como lo concerniente a la sede del Fondo y los
depositarios que cada Estado Miembro deberá designar.
Respecto de estas
disposiciones, encuentra la Corte que se ajustan a la Carta Política, pues
constituyen garantía para el normal y adecuado funcionamiento y organización
del Fondo, así como para su efectiva realización.
F.
Disposiciones Finales y Transitorias.
Los artículos 14
y 15 del Convenio contienen las disposiciones finales que se relacionan con
la firma y aceptación por parte de los representantes de los Gobiernos de los
Estados de la región, la entrada en vigencia, la denuncia y la iniciación de
operaciones, así como las normas transitorias referentes a la creación y
funcionamiento de un Comité Interino.
La Corte estima que
estas disposiciones no vulneran el ordenamiento constitucional y por el
contrario, constituyen complemento de los demás preceptos contenidos en el
Convenio objeto de revisión.
G.
Consideraciones finales en relación con la exequibilidad del Convenio que se
examina.
Debe precisar la
Corte que la exequibilidad del Convenio está enmarcada por el objeto que se
persigue con la creación del Fondo Indígena, cual es dotar a los pueblos
indígenas de los instrumentos y condiciones para que puedan lograr su propio
desarrollo, con el respeto de su cultura, étnia y sus instituciones sociales,
económicas y políticas.
Por ello, cuando el
Convenio adopta como su principal objetivo el establecimiento de mecanismos
encaminados a apoyar y estimular los procesos de autodesarrollo de los pueblos,
comunidades y organizaciones indígenas de América Latina y del Caribe,
reconociendo la integridad de sus territorios, sus derechos fundamentales y sus
características culturales, tal propósito coincide con la necesidades histórica
de supervivencia y progreso de los pueblos indígenas que hacen parte de la
nación colombiana. De esta manera, puede afirmarse que el Convenio en su
objetivo es armónico con los intereses vitales de los pueblos cuyo desarrollo
pretenden lograr.
Además, es necesario
reiterar, como se ha dicho, que uno de los principios fundamentales del
ordenamiento constitucional es el consagrado en el artículo 7o., según el cual
el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación
colombiana. De ello se deduce que corresponde al Estado adelantar las tareas
relativas a la preservación y continuidad de las étnias indígenas con sus
tradiciones e historia, los cuales hacen parte de la diversa conformación del
pueblo colombiano.
Así mismo, el
Convenio coincide con otro principio constitucional esencial, cual es el que
define a Colombia como un Estado pluralista, por cuanto permite la coexistencia
al interior de la sociedad de diversos valores y comportamientos sociales y
políticos.
Como lo señalara el
señor Procurador General de la Nación en su concepto:
"Con la
ratificación de este Convenio, se avanza en el proceso regulador de las
condiciones de vida de nuestras étnias, en el sentido de su conservación,
llenándose vacíos normativos, como la ausencia de normas que permitan corregir
y compensar los efectos de deterioro social y ambiental ocasionados en los
territorios indígenas y sus recursos, por la explotación de recursos del suelo
y del subsuelo, cumplidas por personas y empresas no indígenas".
De esa forma, la
adopción del Convenio supera una carencia en el país de políticas y
determinaciones legales respecto de las minorías indígenas, de la definición de
la naturaleza y el grado de responsabilidad de las comunidades en la
administración de los recursos de sus territorios. Aspecto éste que se resuelve
con las funciones previstas en el Fondo Indígena en cuanto a promover
instancias de diálogo para alcanzar la concertación en la formulación de
políticas de desarrollo, operaciones de asistencia técnica y programas y
proyectos de interés para la población indígena, con la participación de ésta.
La adopción del
Convenio constituye adicionalmente, un punto de partida para que la legislación
indígena que la Constitución de 1991 consagró tenga aplicación práctica a
través de medidas y privilegios en materia económica, administrativa,
financiera y cultural.
Sólo a través de
esfuerzos colectivos y mediante la realización de proyectos de integración como
éste, se hacen realidad principios fundamentales de nuestra Carta Política,
como los de la integración latinoamericana y la reafirmación de la unidad
nacional dentro del respeto por la diversidad étnica y cultural de nuestro
pueblo.
Todo éste proceso de
cooperación permitirá reafirmar la lucha por la conservación del medio ambiente
y de los ecosistemas, incrementando la participación y la cogestión de los
pueblos indígenas en su proceso de desarrollo, dentro de un marco de respeto y
autonomía cultural.
Debe resaltarse la
importancia y el beneficio que la constitución de este Fondo traerá al país y
especialmente a su población indígena, puesto que permitirá además superar el
problema de la falta de crédito y de garantías bancarias para los proyectos
indígenas.
Igualmente, cabe
precisar que este Convenio tendrá plena aplicación en aquellos Estados de
América Latina y del Caribe que lo suscriban. Por lo tanto, al adoptar Colombia
este instrumento internacional en las condiciones señaladas, dará cabal
cumplimiento a uno de los principios fundamentales de nuestro ordenamiento
constitucional establecido en el artículo 9o., según el cual "la política
exterior de Colombia se orientará hacia la integración latinoamericana y del
Caribe". Se trata pues, de un proceso de cooperación entre los Estados de
la zona que lo suscriban para lograr el autodesarrollo de sus pueblos,
comunidades y organizaciones indígenas.
La tradición de
cumplimiento con los compromisos internacionales adquiridos por Colombia,
sumado a los avances logrados en materia de reconocimiento a los derechos
indígenas y promoción a su integración nacional con respecto a la diversidad
cultural y étnica, hace que la Ley Aprobatoria del Convenio Constitutivo del
Fondo Indígena se ajuste plenamente a nuestra tradición y marco jurídico.
En virtud a lo
anterior y habiéndose constatado la concordancia del Tratado Internacional y su
Ley Aprobatoria con los principios y normas del Derecho Internacional, así como
con los preceptos de la Constitución Política de 1991 que obligan al Gobierno a
conducir las relaciones exteriores sobre la base del respeto a la soberanía
nacional, a la autodeterminación de los pueblos y a los principios del Derecho
Internacional aceptados por Colombia (CP. art. 9o.), los cuales postulan la
internacionalización de las relaciones políticas sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional (CP. art. 226), se declarará la
exequibilidad del "Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de
los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe", suscrito en Madrid
el 24 de julio de 1992.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos como están los trámites previstos
en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION,
R E S U E L V E :
Decláranse
EXEQUIBLES el Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe, suscrito en Madrid el 24 de
julio de 1992, así como su ley aprobatoria No. 145 del 13 de julio de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-045 de febrero 10 de 1994. MP.: Dr.
Hernando Herrera Vergara.
2 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-188 de 1993. M.P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz
3 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-380 de 1993 M.P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz |
669 | C-105-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-105/95
TRATADO
INTERNACIONAL-Suscripción
Corresponde al
Presidente de la República, como jefe de Estado, dirigir las relaciones
internacionales y celebrar con otros Estados y entidades de derecho
internacional tratados o Convenios. Es natural entonces que la confirmación
presidencial subsane los vicios de representación durante el trámite de
suscripción del tratado.
CONVENIO
INTERNACIONAL-Alcance
El contenido
general de los objetivos propuestos, es sin duda alguna de amplios sentimientos
altruistas que permiten a los pueblos latinoamericanos solidariamente
desarrollar esta clase de actividades en forma compacta y mancomunada, en
procura de alternativas capaces de hacer más competitivas las producciones del
séptimo arte en estos países que por las secuelas del subdesarrollo se han ido
quedando al margen en ésta y otras actividades que los ha marginado para
competir, por esta infortunada circunstancia, en igualdad de condiciones. Es el
Convenio, en su contenido y por su proyección loable, benéfico y oportuno y con
seguridad serán muchas las ventajas y experiencias que sobrevendrán de sus
ejecutorias.
ACUERDO DE
COPRODUCCION CINEMATOGRAFICA-Finalidad
La finalidad de
este "Acuerdo Latinoamericano de Coproducción Cinematográfica" es
impulsar el desarrollo audiovisual en aquellos países que no cuentan con una
infraestructura suficiente para llevar a cabo, de manera autónoma, producciones
en este campo. Así, de un lado, el acuerdo pretende reducir los costos de la
producción de las películas, a través de la celebración de contratos que
regulen la participación de dos o más de los países signatarios en su
elaboración. Y, de otro lado, el tratado busca favorecer la comercialización de
tales películas entre estos países, para lo cual consagra que las obras
cinematográficas realizadas en coproducción, por medio de un contrato
debidamente registrado ante las autoridades competentes de cada país, se
beneficiarán de las ventajas de las obras nacionales de cada país coproductor.
La Corte Constitucional considera entonces que la finalidad del Acuerdo se
adecúa a los lineamientos que establece la Constitución de 1991, debido a que
se trata de esfuerzo de la comunidad latinoamericana para proteger su
producción audiovisual.
REF: Expediente
No. L.A.T.-035
Revisión
constitucional del "Acuerdo Latinoamericano de Coproducción
Cinematográfica", suscrito en Caracas el 11 de noviembre de 1989, y de la
Ley 155 del 25 de julio de 1994 por medio de la cual se aprueba dicho Convenio.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
D.C., quince (15) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión de
constitucionalidad del "Acuerdo Latinoamericano de Coproducción
Cinematográfica", suscrito en Caracas el 11 de noviembre de 1989, y de la
Ley 155 del 25 de julio de 1994 por medio de la cual se aprueba dicho Convenio,
proceso que fue radicado con el No. L.A.T.-035.
I. ANTECEDENTES
1. De la norma
objeto de revisión.
La Ley 155 del 25 de
julio de 1994 tiene el siguiente texto:
LEY 155 DE 1994
(Julio 25)
Por medio del cual se aprueba el Acuerdo
Latinoamericano de Coproducción Cinematográfica, suscrito en Caracas el 11 de
noviembre
El Congreso de
Colombia, visto el texto del Acuerdo Latinoamericano de Coproducción
Cinematográfica, Suscrito en Caracas el 11 de noviembre de 1989, que a la
letra dice:
ACUERDO LATINOAMERICANO DE COPRODUCCIÓN
CINEMATOGRAFICA
Los Estados
signatarios del presente Acuerdo, Miembros del Convenio de Integración
Cinematográfica Iberoamericana.
Conscientes de
que la actividad cinematográfica debe contribuir al desarrollo cultural de la
región y a su identidad;
Convencidos de la
necesidad de impulsar el desarrollo cinematográfico y audiovisual de la región
y de manera especial la de aquellos países con infraestructura insuficiente;
Con el propósito
de contribuir a un efectivo desarrollo de la comunidad cinematográfica de los
Estados Miembros;
Han acordado lo
siguiente
Artículo I. Las
partes entienden por "obras cinematográficas en coproducción" a las
realizadas en cualquier medio y formato, de cualquier duración, por dos o más
´rpductores de dos o más países miembros del presente Acuerdo en base a un
contrato de coproducción estipulado al efecto de conformidad con las
disposiciones del presente Acuerdo entre las Empresas Coproductoras y
debidamente registrado ante las autoridades competentes de cada país.
Artículo II. A
los fines del presente Acuerdo se considera obra cinematográfica aquella de
carácter audiovisual, registrada, producida y difundida por cualquier sistema,
proceso o tecnología.
Artículo III. Las
obras cinematográficas realizadas en coproducción, de conformidad con lo
previsto en este Acuerdo, serán consideradas como nacionales por las
autoridades competentes de cada país coproductor. Estas obras se beneficiarán
de las ventajas previstas para las obras cinematográficas nacionales por las disposiciones
de la ley vigente en cada país coproductor.
Artículo IV. Para
gozar de los beneficios del presente Acuerdo, los coproductores deberán cumplir
con los requisitos establecidos en las normas de procedimiento, señaladas en el
Anexo "A" del presente Acuerdo y que se consideran como parte del
mismo.
Artículo V. 1. En
la coproducción de las Obras cinematográficas la proporción de cada uno de los
respectivos aportes de los coproductores no podrá ser inferior al 20%.
2. Las obras
cinematográficas realizadas bajo este Acuerdo no podrán tener una participación
mayor al 30% de países no miembros y necesariamente el coproductor mayoritario
deberá ser de uno de los países miembros.
La SECI podrá
aprobar por vía de excepción y conforme al Reglamento que para tal fin elabore
la CACI, variaciones a estos personajes.
3. Las
aportaciones de los coproductores minoritarios miembros deben comportar
obligatoriamente una participación técnica y artística efectiva.
La aportación de
cada país coproductor incluirá dos actores nacionales de cada país en papeles
principales o secundarios y además, por lo menos, dos de cualesquiera de los
siguientes elementos: Autor de la obra pre-existente, guionistas, director,
compositores musicales, montador jefe o editor, director de fotografía,
director de arte o escenógrafo o decorador jefe; director de sonido o
sonidista de campo o mezclador jefe; un solo elemento si se trata del
director.
Artículo VI. Las
partes se comprometen a:
a) Que las obras
cinematográficas en coproducción, de conformidad con el artículo I del presente
Acuerdo, sean realizadas con profesionales nacionales o residentes de los
Estados Miembros,
b) Que los
directores de dichas coproducciones sean nacionales o residentes de los Estados
Miembros o coproductores de América Latina, del Caribe u otros países de habla
hispana o portuguesa;
c)Que el director
sea la máxima autoridad artística y creativa en la coproducción;
d) Que las
coproducciones realizadas bajo el presente Acuerdo, respeten la identidad cultural
de cada país coproductor habladas en cualquier lengua de la región.
Artículo VII. 1.
El revelado del negativo en los procesos de post-producción será realizado en
cualesquiera de los Estados Miembros o coproductores. Excepcionalmente, y
previo acuerdo de los coproductores podrá ser realizado en otros países.
2. La impresión o
reproducción de copias será efectuada respetando la legislación vigente de cada
país.
3. Cada productor
tendrá derecho a los contratipos, duplicados y copias que requiera.
4. El coproductor
mayoritario será el encargado de la custodia de los originales de imagen y
sonido, salvo que el contrato de coproducción especifique otras modalidades.
5. Los
contratipos, duplicados y copias a que se refiere este artículo podrán
realizarse por cualquier método existente.
6. Cuando la
coproducción se realice entre países de distinta lengua, existirán las
versiones que los coproductores acuerden conforme a la legislación vigente de
cada país.
Artículo VIII. En
principio, cada país coproductor se reservará los beneficios de la explotación
en su propio territorio. Cualquier otra modalidad contractual requerirá la
aprobación previa de las autoridades competentes de cada país coproductor.
Artículo IX. En
el contrato a que se refiere, el artículo I se establecerán las condiciones
relativas a la repartición de los mercados entre los coproductores, mercadeo,
áreas, responsabilidades, gastos, comisiones, ingresos y cualesquiera otras
condiciones que se consideren necesarias.
Artículo X. Será
promovida con particular interés la realización de obras cinematográficas de
especial valor artístico y cultural entre empresas productoras de los Estado
Miembros de este Acuerdo.
Artículo XI. 1.
Los créditos o títulos de obras cinematográficas realizadas bajo el presente
Acuerdo deberán indicar, en cuadro separado, el carácter de coproducción de la
misma y el nombre de los países participantes.
2. A menos que
los coproductores decidan otra cosa, las obras cinematográficas realizadas en
coproducción serán presentadas en los Festivales Internacionales por el país
del coproductor mayoritario o, en el caso de participaciones financieras
igualitarias, por el país del coproductor del cual el director sea residente.
3. Los premios,
subvenciones, incentivos y demás beneficios económicos que fuesen concedidos a
las obras cinematográficas, podrán ser compartidos entre los coproductores, de
acuerdo a lo establecido en el contrato de coproducción y a la legislación
vigente de cada país.
4. Todo premio
que no sea en efectivo, es decir, distinción honorífica o trofeo concedido por
terceros países a obras cinematográficas realizadas según las normas
establecidas por este Acuerdo, será conservado en depósito por el coproductor
mayoritario, o según lo establezca el contrato de coproducción.
Artículo XII. En
el caso de que una obra cinematográfica realizada en coproducción sea exportada
hacia un país en el cual las importaciones de obras cinematográficas están
sujetas a cupos o cuotas:
a) La obra
cinematográfica se imputará en principio, al cupo o cuota del país cuya
participación sea mayoritaria;
b) En el caso de
obras cinematográficas que comporten una participación igual entre los países,
la obra cinematográfica se imputará al cupo o cuota del país que tenga las
mejores posibilidades de exportación;
c) En el caso de
dificultades, la obra cinematográfica se imputará al cupo del país coproductor
del cual el director sea residente;
d) Si uno de los
países coproductores dispone de la libre entrada de sus obras cinematográficas
en el país importador, las realizadas en coproducción, serán presentadas como
nacionales por ese país coproductor para gozar del beneficio correspondiente.
Artículo XIII.
Las partes concederán facilidades para la circulación y permanencia del
personal artístico y técnico que participe en las obras cinematográficas
realizadas en coproducción, de conformidad con el presente acuerdo. Igualmente,
se concederán facilidades para la importación y exportación temporal en los
países coproductores del material necesario para la realización de las
coproducciones, según la normativa vigente en cada país.
Artículo XIV. 1.
La transferencia de divisas generada por el cumplimiento del contrato de
coproducción se efectuará de conformidad con la legislación vigente en cada
país.
2. Además de la
especificación de los modos de pago y de las distribuciones de ingresos, podrán
acordarse cualquier sistema de uso o intercambio de servicios, materiales y
productos, que sea de la conveniencia de los coproductores.
Artículo XV. Las
autoridades competentes de los países coproductores se comunicarán las
informaciones de carácter técnico y financiero relativas a las coproducciones
realizadas bajo este Acuerdo.
Artículo XVI. El
presente Acuerdo estará sujeto a ratificación. Entrará en vigor cuando por lo
menos tres (3) de los Estados Signatarios hayan depositado ante la Secretaría
Ejecutiva de la Cinematografía Iberoamericana (SECI) el Instrumento de
Ratificación.
Artículo XVII. El
presente Acuerdo quedará abierto a la adhesión de los Estados Iberoamericanos
que sean parte del Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana. La
adhesión se efectuará mediante el depósito del instrumento respectivo ante la
SECI.
Artículo XVIII.
Cada una de las partes podrá en cualquier momento denunciar el presente
Convenio la mediante la notificación escrita a la SECI.
Esta denuncia
surtirá efecto para la parte interesada un (1) año después de la fecha en que
la notificación haya sido recibida por la SECI y previo cumplimiento de las
obligaciones contraídas a través de este Acuerdo por el país denunciante.
Artículo XIX. La
Secretaría Ejecutiva de la Cinematografía Iberoamericana (SECI) tendrá como
atribución velar por la ejecución del presente Acuerdo, examinar las dudas y
controversias que surgieren de su aplicación y mediar en caso de conflicto.
Artículo XX. A
voluntad de uno o varios de los Estados Miembros, podrán proponerse
modificaciones al presente acuerdo, a través de la SECI, para ser consideradas
por la Conferencia de autoridades Cinematográficas de Iberoamérica (CACI) y
aprobadas por la vía diplomática.
En fe de lo cual,
los abajo firmantes, debidamente autorizados para ello, suscriben el presente
Acuerdo.
Hecho en Caracas,
Venezuela, a los once días del mes de noviembre de mil novecientos ochenta y
nueve.
Por la República
Argentina,
El Director del
Instituto Nacional de Cinematografía
Octavio Getino.
Por la República
de Colombia,
El Ministro de
Comunicaciones,
Enrique Danies Rincones.
Por la República
de Cuba
El Presidente del
Instituto Cubano del arte y la Industria Cinematográfica
Julio García Espinosa.
Por la República
del Ecuador
El Embajador
Extraordinario y Plenipotenciario,
Francisco Huertas Montalvo.
Por los Estados
Unidos Mexicanos,
El Embajador
Extraordinario y Plenipotenciario,
Alejandro Sobarzo Loaiza.
Por la República
de Nicaragua,
El Director
General del Instituto Nicaragüense de Cine (INCINE)
Orlando Castillo Estrada.
Por la República
de Panamá,
El Director del
Departamento de Cine de la Universidad de Panamá,
Fernando Martínez.
Por la República
del Perú,
La Directora
General de Comunicación Social del Instituto Nacional de Comunicación Social,
Elvira de la Puente de Besaccia.
Por la República
de Venezuela,
La encargada del
Ministerio de Fomento,
Imelda Cisneros.
Por la República
Dominicana,
El Embajador
Extraordinario y Plenipotenciario,
Pablo Guidicelli Velázquez.
Por la República
Federativa del Brasil,
El Embajador
Extraordinario y Plenipotenciario,
Renato Prado Guimaraes.
ANEXO "A"
NORMAS DE
PROCEDIMIENTO PARA LA EJECUCION DEL ACUERDO IBEROAMERICANO DE COPRODUCCIÓN
CINEMATOGRAFICA
Para la aplicación
del Acuerdo Iberoamericano de Coproducción Cinematográfica, se establecen las
siguientes normas:
1. Las
solicitudes de admisión de coproducción cinematográfica bajo este Acuerdo, así
como el contrato de coproducción correspondiente se depositarán ante las
autoridades competentes de los países coproductores previamente al inicio del
rodaje de la obra cinematográfica. Así mismo, se depositará una copia de dichos
documentos ante la SECI.
2. Dichas
solicitudes de admisión de coproducción cinematográfica deberán a acompañarse
de la siguiente documentación en el idioma del país correspondiente:
2.1. Los
documentos que certifiquen la propiedad legal por parte de los coproductores de
los derechos del autor de la obra a realizar, sea esta una historia original o
una adaptación.
2.2. El guión
cinematográfico.
2.3. El contrato
de coproducción, el cual deberá especificar:
a) El título del
proyecto;
b) El nombre de
los guionistas, su nacionalidad y residencia;
c) El nombre del
director, su nacionalidad y residencia;
d) El nombre de
los protagonistas, su nacionalidad y residencia
e) Presupuesto
por rubros en la moneda que determinen los coproductores;
f) El monto, las
características y el origen de las aportaciones de cada coproductor;
g) La
distribución y característica de las recaudaciones y el reparto de los
mercados;
h) La indicación
de la fecha probable para el inicio del rodaje de la obra cinematográfica y su
terminación.
3. La sustitución
de coproductor por motivos reconocidos como válidos por los demás
coproductores, deberá ser notificada a las autoridades cinematográficas de los
países productores y a la SECI.
4. Las
modificaciones introducidas eventualmente en el contrato original deberán ser
notificadas a las autoridades competentes de cada país coproductor y a la SECI.
5. Una vez
terminada la coproducción, las respectivas autoridades gubernamentales
procederán a la verificación de los documentos, a fin de constatar el
cumplimiento de las condiciones de este Acuerdo de las Reglamentaciones
correspondientes y del contrato respectivo; hecho esto, las autoridades
respectivas procederán a otorgar el Certificado de Nacionalidad.
LA SUSCRITA SUBSECRETARIA JURIDICA DEL
MINISTERIO DE
RELACIONES EXTERIORES
HACE CONSTAR:
Que la presente
reproducción es fotocopia fiel e íntegra del texto certificado del
"Acuerdo Latinoamericano de Coproducción Cinematográfica", suscrito
en Caracas-Venezuela el 11 de noviembre de 1989, que reposa en los archivos de
la Subsecretaría Jurídica de este Ministerio. Dada en Santafé de Bogotá nueve
(9) días del mes de marzo de mil novecientos noventa y dos (1992).
La Subsecretaría
Jurídica,
Clara Inés Vargas
de Lozada.
Rama Ejecutiva
del Poder Público,
Presidencia de la
República,
Santafé de Bogotá
D.C., 3 de abril de 1992.
Aprobado,
sométase a la consideración del honorable Congreso Nacional para los efectos
Constitucionales.
(Fdo) CESAR GAVIRIA TRUJILLO
La Ministra de
Relaciones Exteriores,
Noemí Sanín de
Rubio.
DECRETA
Artículo 1º.
Apruébase el Acuerdo Latinoamericano de Coproducción Cinematográfica, suscrito
en Caracas el 11 de noviembre de 1989.
Artículo 2º. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7a. de 1944, el
Acuerdo Latinoamericano de Coproducción Cinematográfica, suscrito en Caracas el
11 de noviembre de 1989, que por el artículo 1º de esta Ley se aprueba,
obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo
internacional.
Artículo 3º. La
presenta Ley rige a partir de la fecha de su publicación.
El Presidente del
honorable Senado de la República,
JORGE RAMON ELIAS NADER
El Secretario
General del honorable Senado de la República,
PEDRO PUMAREJO VEGA
El Presidente de
la honorable Cámara de Representantes,
FRANCISCO JOSE JATTIN SAFAR
El Secretario
General de la Honorable Cámara de Representantes,
DIEGO VIVAS TAFUR
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Cominíquese,
publíquese y ejecútese.
Previa su
revisión por parte de la Corte Constitucional, conforme a lo dispuesto en el
artículo 241-10 de la Constitución Política.
Dada en Santafé
de Bogotá, D.C., a 25 de julio de 1994.
CESAR GAVIRIA TRUJILLO
La Ministra de
Relaciones Exteriores,
Noemí Sanín de Rubio.
El Ministro de
Comunicaciones,
William Jaramillo Gómez
2. Intervención
del Ministerio de Relaciones Exteriores.
El ciudadano Enrique
Antonio Celis Duran, apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores,
interviene en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad
de la Ley 155 de 1994 y del Acuerdo Latinoamericano de Coproducción
Cinematográfico.
El ciudadano realiza
un resumen del texto del tratado en mención y señala que éste se firmó en el
marco del "Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana",
sobre el cual la Corte ya emitió pronunciamiento, a través de la Sentencia No.
C-589/92, del cual el ciudadano interviniente cita un aparte que expone los
múltiples beneficios culturales para las naciones partes que derivan de la
adopción del Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana. El
ciudadano interviniente afirma entonces que el contenido del Acuerdo
"contribuye al desarrollo cultural latinoamericano y a su identidad, lo
cual significa el desarrollo de normas constitucionales inspiradas en esta
materia, al impulso de la integración de la Comunidad Latinoamericana
(Preámbulo, artículos 9 y 227 de la Constitución Política de Colombia)."
Según su criterio:
"De esta
manera, el Estado promoverá el desarrollo y la difusión de los valores
culturales de la Nación y creará incentivos para que las personas desarrollen y
fomenten manifestaciones culturales, como son las obras cinematográficas, y
ofrecerá a los coproductores los estímulos anteriormente mencionados
(concordado artículos 70 y 71 de la Constitución). Finalmente, el instrumento internacional
materia del presente estudio, se enmarca dentro de los principios
constitucionales de reciprocidad, equidad y conveniencia nacional de todo
tratado. Los dos primeros se desarrollan en el sentido de que los compromisos
adquiridos por los países miembros están en pie de igualdad y beneficiarán a
los coproductores de los respectivos países y el último, porque se estimula la
realización de obras cinematográficas en las que participen empresas nacionales
y personal técnico y artístico colombianos, primordialmente aquellas obras que
tengan un especial valor artístico y cultural".
En ese orden de
ideas, el ciudadano Enrique Antonio Celis Duran, apoderado del Ministerio de
Relaciones Exteriores, solicita la declaratoria de exequibilidad de la Ley 155
de 1994 y del Acuerdo Latinoamericano de Coproducción Cinematográfico.
3. Concepto del
Procurador General de la Nación.
La Vista Fiscal
solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del Acuerdo
Latinoamericano de Coproducción Cinematográfico y de la Ley 155 de 1994, con
base en los siguientes argumentos:
a. Examen formal.
En cuanto al trámite, el Procurador sostiene que la suscripción del tratado fue
efectuada por el Ministro de Comunicaciones, quien se encontraba debidamente
autorizado para tal efecto, según el artículo XX del mismo convenio. Así mismo,
manifiesta que se han cumplido todos los pasos constitucionales (art. 157 C.P.)
tendientes a lograr la incorporación del tratado internacional sub examine en
el ordenamiento colombiano.
b. Examen
material. El Ministerio Público, luego de citar la Sentencia No. C-589/92
de la Corte, expresa lo siguiente:
"No se
evidencia en el contenido del Tratado, ni tampoco en su Ley Aprobatoria, que se
limita a aprobar el Acuerdo y a disponer lo atinente a la entrada en vigencia
del mismo, reparo alguno de índole constitucional que afecten su validez. En
particular no contraría el contenido del preámbulo y de los artículos 9º,
150-16, 226 y 227 del Estatuto Superior, sino que por el contrario dicho instrumento
público desarrolla fines y principios del Estado colombiano, el cual se
encuentra comprometido a promover la internacionalización de las relaciones
políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional, impulsando en especial la integración de
la comunidad latinoamericana".
En conclusión, el
Procurador General de la Nación solicita la declaratoria de exequibilidad del
Acuerdo Latinoamericano de Coproducción Cinematográfico y de la Ley 155 de
1994.
II- FUNDAMENTO JURIDICO
1- La competencia
y los alcances del control de la Corte.
La Corte
Constitucional es competente para la revisión del Acuerdo Latinoamericano de
Coproducción Cinematográfica y de su ley aprobatoria conforme al ordinal 10 del
artículo 241 de la Carta. Y, como lo ha señalado en repetidas ocasiones esta
Corporación, éste es un control previo, completo y automático de
constitucionalidad del proyecto de tratado y de su ley aprobatoria, por razones
de fondo y también de forma. Esto significa en particular que el control de la
Corporación versa "sobre el contenido material normativo del tratado así
como sobre el de ley aprobatoria, tanto por razones de forma como de
fondo"1 . Por eso, en esta sentencia se
revisará tanto la regularidad del trámite de la ley aprobatoria, como el
contenido de la misma y del mismo Acuerdo.
2- Examen formal
de la suscripción del tratado.
El Acuerdo Latinoamericano
de Coproducción Cinematográfica fue aprobado por los miembros del convenio de
Integración Cinematográfica Iberoamericana, del cual hace parte Colombia.
Este acuerdo fue
suscrito por el entonces Ministro de Comunicaciones, Enrique Danies Rincones
quien, al tenor del artículo XX estaba debidamente autorizado para ello. En
todo caso, obra en el expediente confirmación presidencial del texto del
Tratado Internacional bajo examen (fl. 16), efectuada con anterioridad a su
presentación al Congreso. Esta confirmación presidencial, conforme al derecho
de los tratados codificado en la Convención de Viena de 1969, en su artículo 8,
subsana cualquier eventual vicio de representación del Estado. Este principio
es totalmente aplicable en el derecho constitucional colombiano, puesto que
corresponde al Presidente de la República, como jefe de Estado, dirigir las
relaciones internacionales y celebrar con otros Estados y entidades de derecho
internacional tratados o Convenios (CP art 189 ord 2º). Es natural entonces que
la confirmación presidencial subsane los vicios de representación durante el
trámite de suscripción del tratado. Por consiguiente, considera la Corte que no
hubo irregularidades en la suscripción del mencionado Tratado por el Estado
colombiano.
3- El trámite de
la ley 67 de 1993.
El proyecto de ley
aprobatoria de un tratado debe comenzar por el Senado por tratarse de un asunto
referido a las relaciones internacionales (inciso final artículo 154 CP). Luego
sigue el mismo trámite y debe reunir los mismos requisitos de cualquier
proyecto de ley ordinaria señalados por los artículos 157, 158 y 160 de la
Constitución, a saber:
- ser publicado
oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva;
- surtir los
correspondientes debates en las comisiones y plenarias de las Cámaras luego de
que se hayan efectuado las ponencias respectivas y respetando los quórums
previstos por los artículos 145 y 146 de la Constitución;
- respetar los
términos para los debates previstos por el artículo 160 de ocho días entre el
primer y segundo debate en cada Cámara, y quince entre la aprobación del
proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra;
-y haber obtenido la
sanción gubernamental.
Luego, la ley
aprobatoria del Tratado debe ser remitida dentro de los seis días siguientes
para su revisión por la Corte Constitucional.
Ahora bien, el 20 de
agosto de 1992, el Ejecutivo presentó al Senado, a través del Ministro de
Relaciones Exteriores, el proyecto de ley por la cual se aprueba el Acuerdo
Latinoamericano de Coproducción Cinematográfica, suscrito en Caracas el 11 de
noviembre de 1989. El proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso del 26
de agosto de 1992 y repartido a la Comisión Segunda Constitucional del Senado,
en donde fue radicado como proyecto 1172 . La ponencia fue presentada y
publicada el 16 de diciembre de 19923 , y el proyecto fue aprobado por la
comisión Segunda el 24 de marzo de 19934 . Luego fue presentada y publicada la
correspondiente ponencia para el segundo debate en el Senado5 y fue
aprobado por la plenaria el 19 de mayo de 1993 sin ninguna modificación[1].
Posteriormente el
proyecto fue enviado a la Cámara de Representantes en donde fue radicado como
287 y, luego de que se publicara la ponencia para primer debate[2], fue aprobado sin
modificaciones en la Comisión Segunda el 27 de abril de 1994[3]. Más tarde, se publicó
la ponencia para segundo debate[4]
y el proyecto fue aprobado en la plenaria el 16 de junio de 1993[5]. Luego, el proyecto fue
debidamente sancionado como ley 155 de 1994, el 25 de julio de 1994, tal como
consta en la copia auténtica incorporada al expediente (Folio 17). La Ley fue
entonces remitida a la Corte Constitucional el 29 de julio del año en curso para
su revisión.
La ley 155 de 1994
cumplió entonces las formalidades previstas por la Constitución y el reglamento
del Congreso.
4- La finalidad
general del tratado, la integración latinoamericana y el fomento de la cultura.
El acuerdo bajo
examen es un desarrollo del Convenio de Integración Cinematográfica
Iberoamericana, el cual ya fue declarado exequible por esta Coporación. En
aquella ocasión, la Corte destacó que la finalidad de ese convenio -a saber,
favorecer la integración cinematográfica entre los países iberoamericanos-
armonizaba plenamente con los principios que, según la Carta, deben orientar
las relaciones internacionales del Estado colombiano. Dijo entonces esta
Corporación:
"El
contenido general de los objetivos propuestos, es sin duda alguna de amplios
sentimientos altruistas que permiten a los pueblos latinoamericanos
solidariamente desarrollar esta clase de actividades en forma compacta y
mancomunada, en procura de alternativas capaces de hacer más competitivas las
producciones del séptimo arte en estos países que por las secuelas del
subdesarrollo se han ido quedando al margen en ésta y otras actividades que los
ha marginado para competir, por esta infortunada circunstancia, en igualdad de
condiciones.
Es, pues, el
Convenio, en su contenido y por su proyección loable, benéfico y oportuno y con
seguridad serán muchas las ventajas y experiencias que sobrevendrán de sus
ejecutorias; a todas luces es digno de admirar el criterio integracionista que
anima a los Estados de la Región porque como se ha dicho, las necesidades y
los problemas que padecen estos países, están identificados por causas comunes,
que merecen y exigen tratamientos y soluciones análogas y solidarias.
Encaja este
Convenio dentro de los preceptos que tuvo el Constituyente de l991, como
elemento fundamental para incorporar en el Estatuto Básico del derecho
colombiano, desde el mismo Preámbulo de la Constitución al afirmar el
sentimiento latinoamericano que debe imperar en las actuaciones y decisiones
institucionales[6]."
El tratado bajo
revisión comparte esas orientaciones. En efecto, la finalidad de este
"Acuerdo Latinoamericano de Coproducción Cinematográfica" es impulsar
el desarrollo audiovisual en aquellos países que no cuentan con una
infraestructura suficiente para llevar a cabo, de manera autónoma, producciones
en este campo. Así, de un lado, el acuerdo pretende reducir los costos de la
producción de las películas, a través de la celebración de contratos que
regulen la participación de dos o más de los países signatarios en su
elaboración. Y, de otro lado, el tratado busca favorecer la comercialización de
tales películas entre estos países, para lo cual consagra que las obras
cinematográficas realizadas en coproducción, por medio de un contrato
debidamente registrado ante las autoridades competentes de cada país, se
beneficiarán de las ventajas de las obras nacionales de cada país coproductor.
En ese orden de
ideas, el tratado revisado regula las características que deben tener las
producciones cinematográficas realizadas dentro del marco del Convenio de
Integración Cinematográfica a fin de obtener los beneficios anteriormente
mencionados. Así, el convenio establece los topes mínimos de inversión de los
países productores, la aportación técnica y artística mínima por país
participante en la producción cinematográfica; igualmente la participación
máxima de países no miembros del Convenio mencionado. Así mismo, se define la
nacionalidad de las producciones y se obliga a los países signatarios del
Acuerdo en mención a crear una serie de garantías que faciliten la producción y
comercialización de las producciones cinematográficas efectuadas dentro del
Acuerdo en estudio.
Además, el acuerdo
contiene normas sobre los beneficios de la explotación de las obras, mercadeo,
comercialización en otros países, premios o reconocimientos, etc.; sobre las
facilidades que los países miembros concederán a la circulación y permanencia
del personal técnico y artístico y a la importación y exportación temporal del
material necesario para la obra realizada en coproducción.
El Acuerdo
sub-examine trata así de fomentar el montaje de una infraestructura adecuada
para la producción y comercialización cinematográfica, teniendo en cuenta que
cada Estado en forma independiente no cuenta con los recursos necesarios para
realizar obras de esa envergadura. Sin duda, son objetivos que sólo brindan
beneficios para Colombia y redundan en la integración latinoamericana, uno de
los puntales de las relaciones internacionales del país.
La Corte
Constitucional considera entonces que la finalidad del Acuerdo se adecúa a los
lineamientos que establece la Constitución de 1991, debido a que se trata de
esfuerzo de la comunidad latinoamericana para proteger su producción
audiovisual. En efecto, la Constitución Política, a través de varias normas,
propugna por el fortalecimiento de la región latinoamericana como escenario
político, económico y social propicio de desarrollo de los países que la
integran. Es así como el preámbulo define un orden político, económico y social
justo "comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana".
Así mismo, el artículo 9º constitucional preceptúa:
Artículo 9º. Las relaciones exteriores del Estado se
fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de
los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional
aceptados por Colombia.
De igual manera,
la política exterior de Colombia se orientará hacia la integración
latinoamericana y del Caribe.
El Acuerdo se
encuadra dentro del anterior artículo porque entre sus finalidades, y a través
de su texto, encontramos el desarrollo cinematográfico de la región
latinoamericana, en un marco de respeto a la soberanía de cada país signatario
y la libre autodeterminación de los pueblos.
De otro lado, el
tratado bajo estudio, busca el desarrollo cultural de la región latinoamericana
y el afianzamiento de su identidad, a través de un modo de cultura como es el
audiovisual. Así, el Convenio resalta explícitamente esta dimensión cultural,
puesto que consagra, en el artículo 10, que se promoverá con particular interés
la realización de obras cinematográficas de especial valor artístico y
cultural. Esta intención no hace más que coadyuvar a los deberes del Estado
colombiano en el desarrollo y promoción de la cultura, la cual tiente tal
importancia en la Carta, que es posible hablar de la existencia de una
Constitución Cultural, tal y como esta Corporación ya lo había establecido.
Dijo entonces la Corte:
"Una lectura
sistemática a lo largo de la Carta permite deducir el concepto de Constitución
Cultural, a partir de las siguientes disposiciones: se funda principalmente en
el Preámbulo, en los artículos 1o., 5o. y 7o. de la Constitución y se
desarrolla en los artículos: 8o. (protección de la riqueza cultural y natural
de la Nación), 10 (idioma, lenguas y dialectos), 13 (igualdad), 14
(personalidad jurídica), 18 (libertad de conciencia), 20 (libertad de expresar
y difundir su pensamiento y opiniones), 26 (libertad de profesión u oficio), 27
(libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra), 40 (derechos
políticos), 41 (pedagogía constitucional), 42 (educación de los menores e
impedidos), 44 (derechos fundamentales del niño), 45 (educación del
adolescente), 47 (rehabilitación para los disminuídos físicos, sensoriales y
síquicos), 52 (educación física), 53 (capacitación y adiestramiento de los
trabajadores), 54 (la formación y habilitación profesional y técnica de los
trabajadores), 61 (propiedad intelectual), 63 (protección del patrimonio
arqueológico de la Nación), 67 (función social de la educación), 68
(establecimientos educativos), 69 (autonomía universitaria), 70 (promoción y
fomento a la cultura), 71 (búsqueda del conocimiento y la expresión artística),
72 (patrimonio cultural de la Nación), 150.8 (leyes sobre la inspección y
vigilancia), 189.21 (inspección y vigilancia de la enseñanza por el Ejecutivo),
189.27 (patente temporal a los autores), 300.10 (regulación de la educación por
las Asambleas Departamentales), 311 (el municipio y la cultura), 336 (rentas
destinadas a la educación), 356 (situado fiscal con destino a la educación),
365 (servicios públicos) y 366 (la educación como objeto fundamental del
Estado).[7]
Así las cosas, el
Acuerdo en mención, al fomentar los esfuerzos en la preservación del
patrimonio cultural de la región latinoamericana, desarrolla la Constitución
cultural consagrada en la Carta.
5- Examen
material de las disposiciones del tratado.
Una vez establecida
la constitucionalidad de las finalidades generales perseguidas por el acuerdo,
entra la Corte a analizar el contenido de sus diversos artículos.
Así, los artículos
1º y 2º definen qué se entiende por "obras cinematográficas en coproducción"
en el marco del Convenio.
El artículo 3º, una
de las piezas angulares del tratado, establece que las obras realizadas de
conformidad con lo previsto en el Acuerdo, se beneficiarán de las ventajas
previstas para las obras cinematográficas nacionales de cada país coproductor.
En relación con lo anterior, el artículo 8º precisa que, en principio, cada
país coproductor se reserva los beneficios de la explotación en su propio
territorio.
Por su parte, los
artículos 4º y 5º, así como el anexo del Convenio, establecen los requisitos
que deben cumplir las distintas coproducciones para poder gozar de los
beneficios del tratado, mientras que los artículos 6º y 7º regulan diversas
obligaciones derivadas de la puesta en ejecución del Convenio y de los distintos
procesos de coproducción.
Los artículos 9º,
11, 12, 13 y 14 regulan diferentes contenidos y cláusulas que se entienden
incluidos en los contratos de coproducción, así como diversos aspectos
relacionados con su ejecución
La Corte no
encuentra ninguna tacha de inconstitucionalidad en estas disposiciones, puesto
que ellas se basan en la equidad, igualdad y reciprocidad, las cuales son el
sustrato de las relaciones internacionales, conforme a la Constitución.
Finalmente, los
artículos 15 a 20 regulan diversos aspectos relacionados con las comunicaciones
entre los diversos países signatarios (15), la entrada en vigor del convenio y
los mecanismos de ratificación (art. 16), la posibilidad de adhesión por los
Estados Iberoamericanos que sean parte del Convenio de Integración
Cinematográfica Iberoamericana. (art. 17), el mecanismo de denuncia (art. 18),
el rol de la Secretaría Ejecutiva de la Cinematografía Iberoamericana (SECI) y,
finalmente, el procedimiento para la revisión del acuerdo (art. 20). Estos
medios de ejecución, aprobación, ratificación y terminación se adecúan
plenamente a los principios generales del derecho internacional de los
tratados, regulados por la Convención de Viena de 1969 y aceptados por Colombia
(art. 9º C.P.).
Por todo lo anterior,
la Corte Constitucional considera que el Acuerdo Latinoamericano de
Coproducción Cinematográfica se adecúa a la Constitución, ya que estimula la
integración latinoamericana y se fundamenta en el respeto de la soberanía
nacional, la igualdad de derecho y el mutuo beneficio entre las partes, tal y
como lo establece el propio preámbulo del Convenio, en perfecta armonía con los
artículos 9º, 150-16 y 226 de la Carta. Por eso, esta Corte lo declarará
exequible. Igual declaración se efectuará con respecto a su ley aprobatoria, ya
que ésta simplemente establece la aprobación del mencionado tratado (art. 1º),
precisando que el convenio sólo obligará al país cuando se perfeccione el
respectivo vínculo internacional, lo cual concuerda perfectamente con los principios
generales del derecho de los tratados.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declarar EXEQUIBLE el Acuerdo
Latinoamericano de Coproducción Cinematográfica, suscrito en Caracas el 11 de
noviembre de 1989.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE la Ley 155 de 25 de
julio de 1994 "por medio de la cual se aprueba el Acuerdo Latinoamericano
de Coproducción Cinematográfica, suscrito en Caracas el 11 de noviembre de
1989".
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Magistrado
FABIO MORON
DIAZ VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Corte Constitucional. Sentencia No. C-574 del 28 de octubre de 1992.
M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón.
2 Gaceta del Congreso No. 39 del 26 de agosto de 1992. Pág. 3 y
ss..
3 Gaceta del Congreso No. 214 del 16 de diciembre de 1992. Pág. 15
4 Según certificación del Secretario General de la Comisión Segunda
del Senado de la República incorporada al expediente (Folio 119).
5 Gaceta del Congreso No. 55 del 29 de marzo de 1993. Pág. 23
[1]Gaceta del Congreso No. 147 del 21 de mayo de 1993. Pág. 22.
[2]Gaceta del Congreso No. 386 del 9 de noviembre de 1993. Págs. 4 y
5.
[3]Según certificación del Secretario General de la Comisión Segunda
de la Cámara de Representantes incorporada al expediente (Folio 120).
[4]Gaceta del Congreso No. 65 del 1º de junio de 1994. Págs. 11 y 12.
[5]Gaceta del Congreso No. 79 del 17 de junio de 1994. Pág. 10.
[6]Corte Constitucional. Sentencia C-589/92 del 23 de noviembre de
1992. MP Simón Rodríguez Rodríguez.
[7]Corte Constitucional. Sentencia No. T-02 del 8 de mayo de 1992.
M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero. |
670 | C-106-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-106/95
DERECHO A LA
IGUALDAD/TRABAJADOR MIGRATORIO
La aplicación
efectiva de la igualdad en un determinada circunstancia no puede ignorar o
desconocer las exigencias propias de la diversidad de condiciones que afectan o
caracterizan a cada uno de los sujetos. Sin que ello sea en manera alguna
óbice para hacerlo objeto de tratamiento igualitario. La vigencia del derecho a
la igualdad no excluye necesariamente el dar un tratamiento diferente a sujetos
colocados en las mismas condiciones, cuando exista motivo razonable que lo
justifique. Los Estados partes adquieren el compromiso de aplicar a todo
trabajador migratorio los derechos humanos previstos en la Convención, sin
ningún tipo de discriminación que afecte el derecho de igualdad de los
trabajadores migrantes.
DERECHO A LA
INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR-Alcance
El artículo 15 de
la Constitución establece el derecho a la intimidad personal y familiar, en el
que tradicionalmente se han entendido contenidas las garantías de
inviolabilidad de domicilio y de correspondencia. Ello justifica la
interpretación sistemática del derecho fundamental a la intimidad en
concordancia con las garantías contenidas en el artículo 28 de la Carta, esto
es, el derecho a no ser molestado en la persona o familia y a impedir el
registro domiciliario sin orden judicial. El derecho fundamental a la intimidad
asegura a la persona y a su familia un reducto o espacio físico inexpugnable,
ajeno a los otros, en el que puede resguardarse, aislándose del tumulto de la
vida moderna, gozar del recogimiento necesario y proyectar tranquilamente su
personalidad, alejado y libre de las intromisiones o contactos que el sistema
social normalmente acarrea".
EXPROPIACION POR
RAZONES DE EQUIDAD
La prohibición de
expropiar arbitrariamente a los trabajadores migrantes no impide que el Estado
Colombiano pueda proceder a la expropiación por razones de equidad, en
cumplimiento de lo establecido por el último inciso el artículo 58 de la C.P.
Lo contrario constituiría un discriminación injustificada en favor de los
trabajadores extranjeros en detrimento del principio de igualdad.
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Finalidad/TRABAJADOR
MIGRATORIO-Protección
Uno de los fines
esenciales del Estado Social de Derecho consiste en garantizar la seguridad y
la libertad de los habitantes del territorio nacional. Dadas las especiales condiciones
de los trabajadores migratorios y en concordancia con el principio de igualdad
material, se puede afirmar que el Estado Colombiano tiene una obligación
especial de proteger a este grupo, en aquellos casos en los cuales se
encuentran en circunstancias de inferioridad y vulnerabilidad debido a su
condición de extranjeros.
TRABAJADOR
MIGRATORIO/DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL
El trabajador
migratorio tendrá derecho a la asociación sindical en las condiciones
establecidas por la Constitución y no sólo en las contempladas por la
Convención.
TRABAJADOR
MIGRATORIO/TRABAJADOR NATIVO/IGUALDAD DE TRATO-Tributo
Se debe
establecer una reserva por medio de la cual el Estado colombiano pueda tratar
de igual manera en materia tributaria y arancelaria, a los trabajadores
migratorios y a los demás viajeros y habitantes del territorio nacional. De
esta manera se salvaría el espíritu de la Convención, que pretende que no se
grave injustificadamente a los trabajadores migratorios y que se les prodigue
el mismo trato que a los trabajadores nativos.
TRABAJADOR
MIGRATORIO/TRABAJADOR NATIVO/IGUALDAD DE TRATO-Transferencia de ingresos
En relación con
el derecho a la transferencia de los ingresos y ahorros de los trabajadores
migratorios la normatividad vigente no la prohibe, pero tampoco establece un
trato preferencial. Por lo tanto, para evitar problemas de aplicación, deberá
establecerse una reserva que permita otorgar a los trabajadores migratorios el
mismo trato que a los demás habitantes del territorio nacional en esta materia.
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA/EXPROPIACION POR RAZONES DE EQUIDAD
La exequibilidad
de los artículos 15, 46 y 47 de la “Convención Internacional sobre la protección
de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares”,
aprobada mediante la Ley 146 de 1994, se declara bajo el entendido de
que el Estado colombiano mantiene su derecho de dictar normas tributarias,
cambiarias y monetarias que establezcan un trato igual entre trabajadores
migratorios y sus familias y los nacionales, para la importación y exportación
de bienes de uso personal, enseres domésticos, transferencia de ingresos y
ahorros hacia el exterior, así como para proceder a la expropiación por razones
de equidad y a la extinción del dominio en los eventos previstos en el artículo
34 de la CP. En consecuencia, el Presidente de la República hará la
correspondiente reserva.
REF: Expediente
L.A.T. 29
Revisión oficiosa
de la Ley 146 de 1994, "por medio de la cual se aprobó la convención
Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores
migratorios y de sus familiares". Hecha en New York, el 18 de diciembre
de 1990.
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Marzo quince (15) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Aprobado por Acta Nº
08
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de constitucionalidad de la Ley 146 de 1994 "por medio de la
cual se aprobó la Convención Internacional sobre la protección de los derechos
de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares". Hecha en New
York, el 18 de diciembre de 1990", y de la Convención que aprobó.
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
LEY 146 DE 1994
"por medio de la cual se aprobó la
Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los
trabajadores migratorios y de sus familiares". Hecha en New York, el 18
de diciembre de 1990".
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Visto el texto de la “CONVENCION
INTERNACIONAL SOBRE LA PROTECCION DE LOS DERECHOS DE TODOS LOS TRABAJADORES
MIGRATORIOS Y DE SUS FAMILIAS”, hecha en Nueva York el 18 de diciembre de
1990.
DECRETA:
ARTICULO PRIMERO: Apruébese la “Convención Internacional
sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de
sus familiares", hecha en New York, el 18 de diciembre de 1990.
ARTICULO SEGUNDO: De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 1° de la Ley 7a de 1944, la “Convención Internacional sobre la
protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus
familiares", hecha en New York, el 18 de diciembre de 1990, que por el
artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha
en que se perfecciones el vínculo internacional respecto de la misma.
ARTICULO TERCERO: La presente Ley rige a partir de la fecha
de su publicación.
TEXTO DE LA CONVENCION
CONVENCION INTERNACIONAL SOBRE LA
PROTECCION DE LOS DERECHOS DE TODOS LOS TRABAJADORES MIGRATORIOS Y DE SUS
FAMILIARES
Preámbulo
Los Estados
Partes en la presente Convención,
Teniendo
en cuenta los principios consagrados en los instrumentos fundamentales de
las Naciones Unidas en materia de derechos humanos, en particular la
Declaración Universal de Derechos Humanos[1],
el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[2], el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos2,
la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación Racial[3],
la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra
la mujer[4]
y la Convención sobre los Derechos del Niño[5].
Teniendo
en cuenta también los principios y normas establecidos en los instrumentos
pertinentes elaborados en el marco de la Organización Internacional de Trabajo,
en especial el Convenio relativo a los trabajadores migrantes (Nº 97), el
Convenio sobre las migraciones en condiciones abusivas y la promoción de la
igualdad de oportunidades y de trato de los trabajadores migrantes (Nº 143), la
Recomendación sobre los trabajadores migrantes (Nº 86), la Recomendación sobre
los trabajadores migrantes (Nº 151), el Convenio relativo al trabajo forzoso u
obligatorio (Nº 29) y el Convenio relativo a la abolición del trabajo forzoso
(Nº 105).
Reafirmado
la importancia de los principios consagrados en la Convención relativa a la
lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza, de la
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura[6].
Recordando
la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes[7],
la Declaración del Cuarto Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del
Delito y Tratamiento del Delincuente[8],
el Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley[9], y las Convenciones
sobre la esclavitud[10].
Recordando
que uno de los objetivos de la Organización Internacional del Trabajo, como se
establece en su Constitución, es la protección de los intereses de los
trabajadores empleados en países distintos del propio, y teniendo en cuenta los
conocimientos y experiencias de dicha organización en las cuestiones relacionadas
con los trabajadores migratorios y sus familiares.
Reconociendo
la importancia del trabajo realizado en relación con los trabajadores
migratorios y sus familiares en distintos órganos de las Naciones Unidas,
particularmente en la Comisión de Derechos Humanos y la Comisión de Desarrollo
Social, así como en la organización de las Naciones Unidas para la Agricultura
y la Alimentación, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura y la Organización Mundial de la Salud y en otras
organizaciones internacionales.
Reconociendo
también los progresos realizados por algunos Estados mediante acuerdos
regionales o bilaterales para la protección de los derechos de los trabajadores
migratorios y de sus familiares, así como la importancia y la utilidad de los
acuerdos bilaterales y multilaterales en esta esfera.
Comprendiendo
la importancia y la magnitud del fenómeno de las migraciones, que abarca a
millones de personas y afecta a un gran número de Estados de la comunidad
internacional.
Conscientes
de la repercusión que las corrientes de trabajadores migratorios tienen sobre
los Estados y los pueblos interesados, y deseosos de establecer normas que
puedan contribuir a armonizar las actitudes de los Estados mediante la
aceptación de los principios fundamentales relativos al tratamiento de los
trabajadores migratorios y de sus familiares.
Considerando
la situación de vulnerabilidad en que con frecuencia se encuentran los
trabajadores migratorios y sus familiares debido, entre otras cosas, a su
ausencia del Estado de origen y a las dificultades con las que tropiezan en
razón de su presencia en el Estado de empleo.
Convencidos
de que los derechos de los trabajadores migratorios y de sus familiares no han
sido debidamente reconocidos en todas partes y, por tanto, requieren una
protección internacional apropiada.
Teniendo
en cuenta el hecho de que a menudo la migración es causa de graves
problemas para los familiares de los trabajadores migratorios, así como para
los propios trabajadores, particularmente debido a la dispersión de la familia.
Teniendo
presente que los problemas humanos que plantea la migración son aún más
graves en el caso de la migración irregular, y convencidos por tanto de que se
debe alentar la adopción de medidas adecuadas a fin de evitar y eliminar los
movimientos y el tránsito clandestinos de los trabajadores migratorios,
asegurándoles a la vez la protección de sus derechos humanos fundamentales.
Considerando
que los trabajadores no documentados o que se hallan en situación irregular son
empleados frecuentemente en condiciones de trabajo menos favorables que las de
otros trabajadores y que para determinadas empresas ello constituye un
aliciente para buscar ese tipo de mano de obra con el objeto de obtener los
beneficios de una competencia desleal.
Considerando
también que la práctica de emplear a trabajadores migratorios que se hallen
en situación irregular será desalentada si se reconocen más ampliamente los
derechos humanos fundamentales de todos los trabajadores migratorios y, además,
que la concesión de determinados derechos adicionales a los trabajadores
migratorios y a sus familiares que se hallen en situación regular alentará a
todos los trabajadores migratorios a respetar y cumplir las leyes y
procedimientos establecidos por los Estados interesados.
Convencidos,
por ello, de la necesidad de lograr la protección internacional de los derechos
de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, reafirmando y
estableciendo normas fundamentales en una convención amplia que tenga
aplicación universal.
Han
convenido en lo siguiente:
PARTE I
Alcance y definiciones
Artículo 1
1. La presente
Convención será aplicable, salvo cuando en ella se disponga otra cosa, a todos
los trabajadores migratorios y a sus familiares sin distinción alguna por
motivos de sexo, raza, color, idioma, religión o convicción, opinión política o
de otra índole, origen nacional, étnico o social, nacionalidad, edad, situación
económica, patrimonio, estado civil, nacimiento o cualquier otra condición.
2. La presente
Convención será aplicable durante todo el proceso de migración de los
trabajadores migratorios y sus familiares, que comprende la preparación para la
migración, la partida, el tránsito y todo el período de estancia y de ejercicio
de una actividad remunerada en el Estado de empleo, así como el regreso al
Estado de origen o al Estado de residencia habitual.
Artículo 2
A los efectos de la
presente Convención:
1. Se entenderá
por "trabajador migratorio" toda persona que vaya a realizar, realice
o haya realizado una actividad remunerada en un Estado del que no sea nacional.
2. a) Se
entenderá por "trabajador fronterizo" todo trabajador migratorio que
conserve su residencia habitual en un Estado vecino, al que normalmente regrese
cada día o al menos una vez por semana;
b) Se
entenderá por "trabajador de temporada" todo trabajador migratorio
cuyo trabajo, por su propia naturaleza, dependa de condiciones estacionales y
sólo se realice durante parte del año;
c) Se
entenderá por "marino", término que incluye a los pescadores, todo
trabajador migratorio empleado a bordo de una embarcación registrada en un
Estado del que no sea nacional;
d) Se
entenderá por "trabajador en una estructura marina" todo trabajador
migratorio empleado en una estructura marina que se encuentre bajo la
jurisdicción de un Estado del que no sea nacional;
e) Se
entenderá por "trabajador itinerante" todo trabajador migratorio que,
aún teniendo su residencia habitual en un Estado, tenga que viajar a otro
Estado otros Estados por períodos breves, debido a su ocupación;
f) Se
entenderá por "trabajador vinculado a un proyecto" todo trabajador
migratorio admitido a un Estado de empleo por un plazo definido para trabajar
solamente en un proyecto concreto que realice en ese Estado su empleador;
g) Se
entenderá por "trabajador con empleo concreto" todo trabajador
migratorio:
i) Que haya
sido enviado por su empleador por un plazo limitado y definido a un Estado de
empleo para realizar una tarea o función concreta;
ii) Que
realice, por un plazo limitado y definido, un trabajo que requiera
conocimientos profesionales, comerciales, técnicos o altamente especializados
de otra índole; o
iii) Que, a
solicitud de su empleador en el Estado de empleo, realice por un plazo limitado
y definido un trabajo de carácter transitorio o breve; y que deba salir del
Estado de empleo al expirar el plazo autorizado de su estancia, o antes, si
deja de realizar la tarea o función concreta o el trabajo a que se ha hecho
referencia;
h) Se
entenderá por "trabajador por cuenta propia" todo trabajador
migratorio que realice una actividad remunerada sin tener un contrato de
trabajo y obtenga su subsistencia mediante esta actividad, trabajando
normalmente solo o junto con sus familiares, así como todo otro trabajador
migratorio reconocido como trabajador por cuenta propia por la legislación
aplicable del Estado de empleo o por acuerdos bilaterales o multilaterales.
Artículo 3
La presente
Convención no se aplicará a:
a) Las
personas enviadas o empleadas por organizaciones y organismos internacionales y
las personas enviadas o empleadas por un Estado fuera de su territorio para
desempeñar funciones oficiales, cuya admisión y condición jurídica estén
reguladas por el derecho internacional general o por acuerdos o convenios
internacionales concretos;
b) Las
personas enviadas o empleadas por un Estado fuera de su territorio, o por un
empleador en su nombre, que participen en programas de desarrollo y en otros
programas de cooperación; cuya admisión y condición jurídica estén reguladas
por un acuerdo con el Estado de empleo y que, de conformidad con este acuerdo,
no sean consideradas trabajadores migratorios;
c) Las
personas que se instalen en un país distinto de su Estado de origen en calidad
de inversionistas;
d) Los
refugiados y los apátridas, a menos que esté previsto que se aplique a estas
personas en la legislación nacional pertinente del Estado Parte de que se trate
o en instrumentos internacionales en vigor en ese Estado;
e) Los
estudiantes y las personas que reciben capacitación;
f) Los
marinos y los trabajadores en estructuras marinas que no hayan sido autorizados
a residir y ejercer una actividad remunerada en el Estado de empleo.
Artículo 4
A los
efectos de la presente Convención, el término "familiares" se refiere
a las personas casadas con trabajadores migratorios o que mantengan con ellos
una relación que, de conformidad con el derecho aplicable, produzca efectos
equivalentes al matrimonio, así como a los hijos a su cargo y a otras personas
a su cargo reconocidas como familiares por la legislación aplicable o por
acuerdos bilaterales o multilaterales aplicables entre los Estados de que se
trate.
Artículo 5
A los
efectos de la presente Convención, los trabajadores migratorios y sus
familiares:
a) Serán
considerados documentados o en situación regular si han sido autorizados a
ingresar, a permanecer y a ejercer una actividad remunerada en el Estado de
empleo de conformidad con las leyes de ese Estado y los acuerdos
internacionales en que ese Estado sea parte;
b) Serán
considerados no documentados o en situación irregular si no cumplen las
condiciones establecidas en el inciso a) de este artículo.
Artículo 6
A los
efectos de la presente Convención:
a) Por
"Estado de origen" se entenderá el Estado del que sea nacional la
persona de que se trate;
b) Por
"Estado de empleo" se entenderá el Estado donde el trabajador
migratorio vaya a realizar, realice o haya realizado una actividad remunerada,
según el caso;
c) Por
"Estado de tránsito" se entenderá cualquier Estado por el que pase el
interesado en un viaje al Estado de empleo o del Estado de empleo al Estado de
origen o al Estado de residencia habitual.
PARTE II
No discriminación en el reconocimiento de
derechos
Artículo 7
Los Estados
Partes se comprometerán, de conformidad con los instrumentos internacionales
sobre derechos humanos, a respetar y asegurar a todos los trabajadores
migratorios y sus familiares que se hallen dentro de su territorio o sometidos
a su jurisdicción los derechos previstos en la presente Convención, sin
distinción alguna por motivos de sexo, raza, color, idioma, religión o
convicción, opinión política o de otra índole, origen nacional, étnico o
social, nacionalidad, edad, situación económica, patrimonio, estado civil,
nacimiento o cualquier otra condición.
PARTE III
Derechos humanos de todos los trabajadores
migratorios y de sus familiares.
Artículo 8
1. Los
trabajadores migratorios y sus familiares podrá salir libremente de cualquier
Estado, incluido su Estado de origen. Ese derecho no estará sometido a
restricción alguna, salvo las que sean establecidas por ley, sean necesarias
para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral
públicas o los derechos y libertades ajenos y sean compatibles con otros derechos
reconocidos en la presente Parte de la Convención.
2. Los
trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a regresar en
cualquier momento a su Estado de origen y permanecer en él.
Artículo 9
El derecho
a la vida de los trabajadores migratorios y sus familiares estará protegido por
ley.
Artículo 10
Ningún
trabajador migratorio o familiar suyo será sometido a torturas ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes.
Artículo 11
1. Ningún
trabajador migratorio o familiar suyo será sometido a esclavitud ni
servidumbre.
2. No se
exigirá a los trabajadores migratorios ni a sus familiares que realicen
trabajados forzosos u obligatorios.
3. El
párrafo 2 del presente artículo no obstará para que los Estados cuya
legislación admita para ciertos delitos penas de prisión con trabajos forzosos
puedan imponer éstos en cumplimiento de sentencia dictada por un tribunal
competente.
4. A los
efectos de este artículo, la expresión "trabajos forzosos u
obligatorios" no incluirá:
a) Ningún
trabajo o servicio, no previsto en el párrafo 3º de este artículo, que
normalmente deba realizar una persona que, en virtud de una decisión de la
justicia ordinaria, se halle detenida o haya sido puesta ulteriormente en
situación de libertad condicional;
b) Ningún
servicio exigido en casos de emergencia o de desastre que amenacen la vida o el
bienestar de la comunidad;
c) Ningún
trabajo o servicio que forme parte de las obligaciones civiles normales, en la
medida en que se imponga también a los ciudadanos del Estado de que se trate.
Artículo 12
1. Los
trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a la libertad de
pensamiento, de conciencia y de religión. Ese derecho incluirá la libertad de
profesar o de adoptar la religión o creencia de su elección, así como la
libertad de manifestar su religión o creencia, individual o colectivamente,
tanto en público como en privado, mediante el culto, la celebración de ritos,
las prácticas y la enseñanza.
2. Los trabajadores
migratorios y sus familiares no serán sometidos a coacción alguna que limite su
libertad de profesar y adoptar una religión o creencia de su elección.
3. La
libertad de expresar la propia religión o creencia sólo podrá quedar sometida a
las limitaciones que se establezcan por ley y que sean necesarias para proteger
la seguridad, el orden, la salud y la moral públicos o los derechos y las
libertades fundamentales de los demás.
4. Los
Estados Partes en la presente Convención se comprometen a respetar la libertad
de los padres, cuando por lo menos uno de ellos sea trabajador migratorio, y,
en su caso, de los tutores legales para hacer que los hijos reciban la
educación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones.
Artículo 13
1. El
derecho de opinión de los trabajadores migratorios y sus familiares no será
objeto de injerencia alguna.
2. Los
trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a la libertad de
expresión; este derecho comprende la libertad de recabar, recibir y difundir
información e ideas de toda índole, sin limitaciones de fronteras, ya sea
oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro
medio de su elección.
3. El
ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2º del presente artículo entraña
obligaciones y responsabilidades especiales. Por lo tanto, podrá ser sometido a
ciertas restricciones, a condición de que éstas hayan sido establecidas por ley
y sean necesarias para:
a) Respetar
los derechos o el buen nombre ajenos;
b) Proteger
la seguridad nacional de los Estados de que se trate, el orden público o
la salud o la moral públicas;
c) Prevenir
toda propaganda en favor de la guerra;
d) Prevenir
toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituya incitación a
la discriminación, la hostilidad o la violencia.
Artículo 14
Ningún
trabajador migratorio o familiar suyo será sometido a injerencias arbitrarias o
ilegales en su vida privada, familia, hogar, correspondencia u otras
comunicaciones ni a ataques ilegales contra su honor y buen nombre. Todos los
trabajadores migratorios tendrán derecho a la protección de la ley contra tales
injerencias o ataques.
Artículo 15
Ningún
trabajador migratorio o familiar suyo será privado arbitrariamente de sus
bienes, ya sean de propiedad personal exclusiva o en asociación con otras
personas. Cuando, en virtud de la legislación vigente en el Estado de empleo,
los bienes de un trabajador migratorio o de un familiar suyo sean expropiados
total o parcialmente, la persona interesada tendrá derecho a una indemnización
justa y apropiada.
Artículo 16
1. Los
trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a la libertad y la
seguridad personales.
2. Los
trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a la protección
efectiva del Estado contra toda violencia, daño corporal, amenaza o
intimidación por parte de funcionarios públicos o de particulares, grupos o
instituciones.
3. La
verificación por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley de la
identidad de los trabajadores migratorios o de sus familiares se realizará con
arreglo a los procedimientos establecidos por ley.
4. Los
trabajadores migratorios y sus familiares no serán sometidos, individual ni
colectivamente, a detención o prisión arbitrarias; no serán privados de su
libertad, salvo por los motivos y de conformidad con los procedimientos que la
ley establezca.
5. Los
trabajadores migratorios y sus familiares que sean detenidos serán informados
en el momento de la detención, de ser posible en un idioma que comprendan, de
los motivos de esta detención, y se les notificarán prontamente; en un idioma
que comprendan, las acusaciones que se les haya formulado.
6. Los
trabajadores migratorios y sus familiares detenidos o presos a causa de una
infracción penal serán llevados sin demora ante un juez u otro funcionario
autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales y tendrán derecho a ser
juzgados en un plazo razonable o a ser puestos en libertad. La prisión
preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no debe ser la regla
general, pero su libertad podrá estar subordinada a garantías que aseguren la
comparecencia del acusado en el acto del juicio o en cualquier otro momento de las
diligencias procesales y, en su caso, para la ejecución del fallo.
7. Cuando
un trabajador migratorio o un familiar suyo sea arrestado, recluido en prisión
o detenido en espera de juicio o sometido a cualquier otra forma de detención:
a) Las
autoridades consulares o diplomáticas de su Estado de origen, o de un Estado
que represente los intereses del Estado de origen, serán informadas sin demora,
si lo solicita el detenido, de la detención o prisión y de los motivos de esa
medida;
b) La
persona interesada tendrá derecho a comunicarse con esas autoridades. Toda
comunicación dirigida por el interesado a esas autoridades será remitida sin
demora, y el interesado tendrá también derecho a recibir sin demora las
comunicaciones de dichas autoridades;
c) Se
informará sin demora al interesado de este derecho y de los derechos derivados
de los tratados pertinentes, si son aplicables entre los Estados de que se
trate, a intercambiar correspondencia y reunirse con representantes de esas
autoridades y a hacer gestiones con ellos para su representación legal.
8. Los
trabajadores migratorios y sus familiares que sean privados de su libertad por
detención o prisión tendrán derecho a incoar procedimientos ante un tribunal, a
fin de que éste pueda decidir sin demora acerca de la legalidad de su detención
y ordenar su libertad si la detención no fuere legal. En el ejercicio de este
recurso, recibirán la asistencia, gratuita si fuese necesario, de un intérprete
cuando no pudieren entender o hablar el idioma utilizado.
9. Los
trabajadores migratorios y sus familiares que hayan sido víctimas de detención
o prisión ilegal tendrán derecho a exigir una indemnización.
Artículo 17
1. Todo
trabajador migratorio o familiar suyo o privado de libertad será tratado
humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano y a
su identidad cultural.
2. Los
trabajadores migratorios y sus familiares acusados estarán separados de los
condenados, salvo en circunstancias excepcionales, y sometidos a un régimen
distinto, adecuado a su condición de personas no condenadas. Si fueren menores
de edad, estarán separados de los adultos y la vista de su causa tendrá lugar
con la mayor celeridad.
3. Todo
trabajador migratorio o familiar suyo que se encuentre detenido en un Estado de
tránsito o en el Estado de empleo por violación de las disposiciones sobre
migración será alojado, en la medida de lo posible, en locales distintos de los
destinados a las personas condenadas o a las personas detenidas que esperen ser
juzgadas.
4. Durante
todo período de prisión en cumplimiento de una sentencia impuesta por un
tribunal, el tratamiento del trabajador migratorio o familiar suyo tendrá por
finalidad esencial su reforma y readaptación social. Los menores delincuentes
estarán separados de los adultos y serán sometidos a un tratamiento adecuado a
su edad y condición jurídica.
5. Durante
la detención o prisión, los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán
el mismo derecho que los nacionales a recibir visitas de miembros de su
familia.
6. Cuando
un trabajador migratorio sea privado de su libertad, las autoridades
competentes del Estado de que se trate prestarán atención a los problemas que
se planteen a sus familiares, en particular al cónyuge y los hijos menores.
7. Los
trabajadores migratorios y sus familiares sometidos a cualquier forma de
detención o prisión prevista por las leyes vigentes del Estado de empleo o el
Estado de tránsito gozarán de los mismo derechos que los nacionales de dichos
Estados que se encuentren en igual situación.
8. Si un
trabajador migratorio o un familiar suyo es detenido con objeto de verificar
una infracción de las disposiciones sobre migración, no correrán por su cuenta
los gastos que ocasione ese procedimiento.
Artículo 18
1. Los
trabajadores migratorios y sus familiares tendrán iguales derechos que los
nacionales del Estado de que se trate ante los tribunales y las cortes de
justicia. Tendrán derecho a ser oídos públicamente y con las debidas garantías
por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley,
en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra
ellos o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil.
2. Todo
trabajador migratorio o familiar suyo acusado de un delito tendrá derecho a que
se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la
ley.
3. Durante
el proceso, todo trabajador migratorio o familiar suyo acusado de un delito
tendrá derecho a las siguientes garantías mínimas:
a) A ser
informado sin demora, en un idioma que comprenda y en forma detallada, de la
naturaleza y las causas de la acusación formulada en su contra;
b) A
disponer del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa
y comunicarse con un defensor de su elección;
c) A ser
juzgado sin dilaciones indebidas;
d) A
hallarse presente en el proceso y a defenderse personalmente o ser asistido por
un defensor de su elección; a ser informado, si no tuviera defensor, del
derecho que le asiste a tenerlo, y, siempre que el interés de la justicia lo
exija, a que se le nombre defensor de oficio, gratuitamente si careciera de
medios suficientes para pagar;
e) A
interrogar o hacer interrogar a los testigos de cargo y a obtener la comparecencia
de los testigos de descargo y a que éstos sean interrogados en las mismas
condiciones que los testigos de cargo;
f) A ser
asistido gratuitamente por un intérprete, si no comprende o no habla el idioma
empleado en el tribunal;
g) A no ser
obligado a declarar contra sí mismo ni a confesarse culpable.
4. En el
procedimiento aplicable a los menores, se tendrá en cuenta su edad y la
importancia de promover su readaptación social.
5. Todo
trabajador migratorio o familiar suyo declarado culpable de un delito tendrá
derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean
examinados por un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley.
6. Cuando
una sentencia condenatoria firme contra un trabajador migratorio o un familiar suyo
haya sido ulteriormente revocada o el condenado haya sido indultado por haberse
producido o descubierto un hecho plenamente probatorio de la comisión de un
error judicial, quien haya sufrido una pena como resultado de tal sentencia
deberá ser indemnizado conforme a la ley, a menos que se demuestre que le es
imputable en todo o en parte el no haberse revelado oportunamente el hecho
desconocido.
7. Ningún
trabajador migratorio o familiar suyo podrá ser juzgado ni sancionado por un
delito por el cual haya sido ya condenado o absuelto mediante sentencia firme
de acuerdo con la ley y el procedimiento penal del Estado interesado.
Artículo 19
1. Ningún
trabajador migratorio o familiar suyo será condenado por actos u omisiones que
en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho nacional o
internacional; tampoco se impondrá pena más grave que la aplicable en el
momento de la comisión. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley
dispone la imposición de una pena más leve, el interesado se beneficiará de esa
disposición.
2. Al
dictar una sentencia condenatoria por un delito cometido por un trabajador
migratorio o un familiar suyo, se deberán considerar los aspectos humanitarios
relacionados con su condición, en particular con respecto a su derecho de
residencia o de trabajo.
Artículo 20
1. Ningún
trabajador migratorio o familiar suyo será encarcelado por el sólo hecho de no
cumplir una obligación contractual.
2. Ningún
trabajador migratorio o familiar suyo será privado de su autorización de
residencia o permiso de trabajo ni expulsado por el solo hecho de no cumplir
una obligación emanada de un contrato de trabajo, a menos que el cumplimiento
de esa obligación constituya condición necesaria para dicha autorización o
permiso.
Artículo 21
Ninguna
persona que no sea un funcionario público debidamente autorizado por la ley
podrá confiscar, destruir o intentar destruir documentos de identidad,
autorizaciones de entrada, estancia, residencia o permanencia en el territorio
de un país ni permisos de trabajo. En los casos en que la confiscación de esos
documentos esté autorizada, no podrá efectuarse sin la previa entrega de un
recibo detallado. En ningún caso estará permitido destruir el pasaporte o
documento equivalente de un trabajador migratorio o de un familiar suyo.
Artículo 22
1. Los
trabajadores migratorios y sus familiares no podrán ser objeto de medidas de
expulsión colectiva. Cada caso de expulsión será examinado y decidido
individualmente.
2. Los
trabajadores migratorios y sus familiares sólo podrán ser expulsados del
territorio de un Estado Parte en cumplimiento de una decisión adoptada por la
autoridad competente conforme a la ley.
3. La
decisión les será comunicada en un idioma que puedan entender. Les será
comunicada por escrito si lo solicitasen y ello no fuese obligatorio por otro
concepto y, salvo en circunstancias excepcionales justificadas por razones de
seguridad nacional, se indicarán también los motivos de la decisión. Se
informará a los interesados de estos derechos antes de que se pronuncie la
decisión o, a más tardar, en ese momento.
4. Salvo
cuando una autoridad judicial dicte una decisión definitiva, los interesados
tendrán derecho a exponer las razones que les asistan para oponerse a su
expulsión, así como a someter su caso a revisión ante la autoridad competente,
a menos que razones imperiosas de seguridad nacional se opongan a ello. Hasta
tanto se haga dicha revisión, tendrán derecho a solicitar que se suspenda la
ejecución de la decisión de expulsión.
5. Cuando
una decisión de expulsión ya ejecutada sea ulteriormente revocada, la persona
interesada tendrá derecho a reclamar indemnización conforme a la ley, y no se
hará valer la decisión anterior para impedir a esa persona que vuelva a
ingresar en el Estado de que se trate.
6. En caso
de expulsión, el interesado tendrá oportunidad razonable, antes o después de la
partida, para arreglar lo concerniente al pago de los salarios y otras
prestaciones que se le adeuden y al cumplimiento de sus obligaciones
pendientes.
7. Sin
perjuicio de la ejecución de una decisión de expulsión, el trabajador
migratorio o familiar suyo que sea objeto de ella podrá solicitar autorización
de ingreso en un Estado que no sea su Estado de origen.
8. Los
gastos a que dé lugar el procedimiento de expulsión de un trabajador migratorio
o un familiar suyo no correrán por su cuenta. Podrá exigírsele que pague sus
propios gastos de viaje.
9. La
expulsión del Estado de empleo no menoscabará por sí sola ninguno de los
derechos que haya adquirido de conformidad con la legislación de ese Estado un
trabajador migratorio o un familiar suyo, incluido el derecho a recibir los
salarios y otras prestaciones que se le adeuden.
Artículo 23
Los
trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a recurrir a la
protección y la asistencia de las autoridades consulares o diplomáticas de su
Estado de origen, o del Estado que represente los intereses de ese Estado, en
todos los casos en que queden menoscabados los derechos reconocidos en la
presente Convención. En particular, en caso de expulsión, se informará sin
demora de ese derecho a la persona interesada, y las autoridades del Estado que
haya dispuesto la expulsión facilitarán el ejercicio de ese derecho.
Artículo 24
Los
trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho, en todas partes, al
reconocimiento de su personalidad jurídica.
Artículo 25
1. Los
trabajadores migratorios gozarán de un trato que no sea menos favorable que el
que reciben los nacionales del Estado de empleo en lo tocante a remuneración y
de:
a) Otras
condiciones de trabajo, es decir, horas extraordinarias, horario de trabajo,
descanso semanal, vacaciones pagadas, seguridad, salud, fin de la relación de
empleo y cualesquiera otras condiciones de trabajo que, conforme a la
legislación y la práctica nacionales, estén comprendidas en este término;
b) Otras
condiciones de empleo, es decir, edad mínima de empleo, restricción del trabajo
a domicilio y cualesquiera otros asuntos que, conforme a la legislación y la
práctica nacionales, se consideren condiciones de empleo.
2. No será
legal menoscabar en los contratos privados de empleo el principio de igualdad
de trato que se menciona en el párrafo 1º del presente artículo.
3. Los
Estados Partes adoptarán todas las medidas adecuadas para asegurar que los
trabajadores migratorios no sean privados de ninguno de los derechos derivados
de este principio a causa de irregularidades en su permanencia o empleo. En
particular, los empleadores no quedarán exentos de ninguna obligación jurídica
ni contractual, ni sus obligaciones se verán limitadas en forma alguna a causa
de cualquiera de esas irregularidades.
Artículo 26
1. Los
Estados Partes reconocerán el derecho de los trabajadores migratorios y sus
familiares a:
a)
Participar en las reuniones y actividades de los sindicados o de cualesquiera
otras asociaciones establecidas conforme a la ley, con miras a proteger sus
intereses económicos, sociales, culturales y de otra índole, con sujeción
solamente a las normas de la organización pertinente;
b)
Afiliarse libremente a cualquier sindicato o a cualquiera de las asociaciones
citadas, con sujeción solamente a las normas de la organización pertinente;
c)
Solicitar ayuda y asistencia de cualquier sindicato o de cualquiera de las
asociaciones citadas.
2. El
ejercicio de tales derechos sólo podrá estar sujeto a las restricciones
previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática en interés
de la seguridad nacional o del orden público o para proteger los derechos y
libertades de los demás.
Artículo 27
1. Los
trabajadores migratorios y sus familiares gozarán en el Estado de empleo, con
respecto a la seguridad social, del mismo trato que los nacionales en la medida
en que cumplan los requisitos previstos en la legislación aplicable de ese
Estado o en los tratados bilaterales y multilaterales aplicables. Las autoridades
competentes del Estado de origen y del Estado de empleo podrán tomar en
cualquier momento las disposiciones necesarias para determinar las modalidades
de aplicación de esta norma.
2. Cuando
la legislación aplicable no permita que los trabajadores migratorios o sus
familiares gocen de alguna prestación, el Estado de que se trate, sobre la base
del trato otorgado a los nacionales que estuvieren en situación similar,
considerará la posibilidad de reembolsarles el monto de las contribuciones que hubieren
aportado en relación con esas prestaciones.
Artículo 28
Los
trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a recibir cualquier
tipo de atención médica urgente que resulte necesaria para preservar su vida o
para evitar daños irreparables a su salud en condiciones de igualdad de trato
con los nacionales del Estado de que se trate. Esa atención médica de urgencia
no podrá negarse por motivos de irregularidad en lo que respecta a la
permanencia o al empleo.
Artículo 29
Todos los
hijos de los trabajadores migratorios tendrán derecho a tener un nombre, al
registro de su nacimiento y a tener una nacionalidad.
Artículo 30
Todos los
hijos de los trabajadores migratorios gozarán del derecho fundamental de acceso
a la educación en condiciones de igualdad de trato con los nacionales del
Estado de que se trate. El acceso de los hijos de trabajadores migratorios a
las instituciones de enseñanza preescolar o las escuelas públicas no podrá
denegarse ni limitarse a causa de la situación irregular en lo que respecta a
la permanencia o al empleo de cualquiera de los padres, ni del carácter
irregular de la permanencia del hijo en el Estado de empleo.
Artículo 31
1. Los
Estados Partes velarán por que se respete la identidad cultural de los
trabajadores migratorios y de sus familiares y no impedirán que éstos mantengan
vínculos culturales con sus Estados de origen.
2. Los
Estados Partes podrán tomar las medidas apropiadas para ayudar y alentar los
esfuerzos a este respecto.
Artículo 32
Los
trabajadores migratorios y sus familiares, al terminar su permanencia en el
Estado de empleo, tendrán derecho a transferir sus ingresos y ahorros y, de
conformidad con la legislación aplicable de los Estados de que se trate, sus
efectos personales y otras pertenencias.
Artículo 33
1. Los
trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a que el Estado de
origen, el Estado de empleo o el Estado de tránsito, según corresponda, les
proporcione información acerca de:
a) Sus
derechos con arreglo a la presente Convención;
b) Los
requisitos establecidos para su admisión, sus derechos y obligación con arreglo
a la ley y la práctica del Estado interesado y cualesquiera otras cuestiones
que les permitan cumplir formalidades administrativas o de otra índole en
dicho Estado.
2. Los
Estados Partes adoptarán todas las medidas que consideren apropiadas para
difundir la información mencionada o velar por que sea suministrada por
empleadores, sindicatos u otros órganos o instituciones apropiados. Según
corresponda, cooperarán con los demás Estados interesados.
3. La
información adecuada será suministrada a los trabajadores migratorios y sus
familiares que la soliciten gratuitamente y, en la medida de lo posible, en un
idioma que puedan entender.
Artículo 34
Ninguna de
las disposiciones de la presente parte de la Convención tendrá por efecto
eximir a los trabajadores migratorios y a sus familiares de la obligación de
cumplir las leyes y reglamentaciones de todos los Estados de tránsito y del
estado de empleo ni de la obligación de respetar la identidad cultural de los
habitantes de esos Estados.
Artículo 35
Ninguna de
las disposiciones de la presente Parte de la Convención se interpretará en el
sentido de que implica la regularización de la situación de trabajadores
migratorios o de familiares suyos no documentados o en situación irregular o el
derecho a que su situación sea así regularizada, ni menoscabará las medidas
encaminadas a asegurar las condiciones satisfactorias y equitativas para la
migración internacional previstas en la parte VI de la presente Convención.
PARTE IV
Otros derechos de los trabajadores
migratorios y sus familiares que estén documentados o se encuentren en
situación regular
Artículo 36
Los trabajadores
migratorios y sus familiares que estén documentados o se encuentren en
situación regular en el Estado de empleo gozarán de los derechos enunciados en
la presente Parte de la Convención, además de los enunciados en la parte III.
Artículo 37
Antes de su
partida, o a más tardar en el momento de su admisión en el Estado de empleo,
los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a ser plenamente
informados por el Estado de origen o por el Estado de empleo, según
corresponda, de todas las condiciones aplicables a su admisión y,
particularmente, de las relativas a su estancia y a las actividades remuneradas
que podrán realizar, así como de los requisitos que deberán cumplir en el
Estado de empleo y las autoridades a que deberán dirigirse para que se
modifiquen esas condiciones.
Artículo 38
1. Los
Estados de empleo harán todo lo posible por autorizar a los trabajadores
migratorios y sus familiares a ausentarse temporalmente sin que ello afecte a
la autorización que tengan de permanecer o trabajar, según sea el caso. Al
hacerlo, los Estados de empleo deberán tener presentes las necesidades y
obligaciones especiales de los trabajadores migratorios y sus familiares
particularmente en sus Estados de origen.
2. Los
trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a ser informados
plenamente de las condiciones en que estén autorizadas esas ausencias
temporales.
Artículo 39
1. Los
trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a la libertad de movimiento
en el territorio del Estado de empleo y a escoger libremente en él su
residencia.
2. Los
derechos mencionados en el párrafo 1º del presente artículo no estarán sujetos
a ninguna restricción, salvo las que estén establecidas por ley, sean necesarias
para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral
públicas o los derechos y las libertades de los demás y sean congruentes con
los demás derechos reconocidos en la presente Convención.
Artículo 40
1. Los
trabajadores migratorios y sus familiares tendrán el derecho a establecer
asociaciones y sindicatos en el Estado de empleo para el fomento y la
protección de sus intereses económicos, sociales, culturales y de otra índole.
2. No
podrán imponerse restricciones al ejercicio de ese derecho, salvo las que
prescriba la ley y resulten necesarias en una sociedad democrática en interés
de la seguridad nacional o el orden público o para proteger los derechos y
libertades de los demás.
Artículo 41
1. Los trabajadores
migratorios y sus familiares tendrán derecho a participar en los asuntos
públicos de su Estado de origen y a votar y ser elegidos en elecciones
celebradas en ese Estado, de conformidad con su legislación.
2. Los
Estados de que se trate facilitarán, según corresponda y de conformidad con su
legislación, el ejercicio de esos derechos.
Artículo 42
1. Los
Estados Partes considerarán la posibilidad de establecer procedimientos o
instituciones que permitan tener en cuenta, tanto en los Estados de origen como
en los Estados de empleo, las necesidades, aspiraciones u obligaciones
especiales de los trabajadores migratorios y sus familiares y considerarán
también, según proceda, la posibilidad de que los trabajadores migratorios y
sus familiares tengan en esas instituciones sus propios representantes
libremente elegidos.
2. Los
Estados de empleo facilitarán, de conformidad con su legislación nacional, la
consulta o la participación de los trabajadores migratorios y sus familiares en
las decisiones relativas a la vida y la administración de las comunidades
locales.
3. Los
trabajadores migratorios podrán disfrutar de derechos políticos en el Estado de
empleo si ese Estado, en el ejercicio de su soberanía, les concede tales
derechos.
Artículo 43
1. Los
trabajadores migratorios gozarán de igualdad de trato respecto de los
nacionales del Estado de empleo en relación con:
a) El
acceso a instituciones y servicios de enseñanza, con sujeción a los requisitos
de admisión y otras reglamentaciones de las instituciones y servicios
de que se trate;
b) El
acceso a servicios de orientación profesional y colocación;
c) El
acceso a servicios e instituciones de formación profesional y readiestramiento;
d) El
acceso a la vivienda, con inclusión de los planes sociales de vivienda, y la
protección
contra la explotación en materia de alquileres;
e) El
acceso a los servicios sociales y de salud, siempre que se hayan satisfecho los
requisitos establecidos para la participación en los planes
correspondientes;
f) El
acceso a las cooperativas y empresas en régimen de autogestión, sin que ello
implique un cambio de su condición de trabajadores migratorios y con
sujeción a las normas y los reglamentos por que se rijan los órganos
interesados.
g) El
acceso a la vida cultural y a la participación en ella.
2. Los
Estados Partes promoverán condiciones que garanticen una efectiva igualdad de
trato, a fin de que los trabajadores migratorios puedan gozar de los derechos
enunciados en el párrafo 1º del presente artículo, siempre que las condiciones
establecidas para su estancia, con arreglo a la autorización del Estado de
empleo, satisfagan los requisitos correspondientes.
3. Los
Estados de empleo no impedirán que un empleador de trabajadores migratorios
instale viviendas o servicios sociales o culturales para ellos. Con sujeción a
lo dispuesto en el artículo 70 de la presente Convención, el Estado de empleo
podrá subordinar la instalación de esos servicios a los requisitos generalmente
exigidos en ese Estado en relación con su instalación.
Artículo 44
1. Los
Estados Partes, reconociendo que la familia es el grupo básico natural y
fundamental de la sociedad y tiene derecho a protección por parte de la
sociedad y del Estado, adoptarán las medidas apropiadas para asegurar la
protección de la unidad de la familia del trabajador migratorio.
2. Los
Estados Partes tomarán las medidas que estimen apropiadas y entren en la esfera
de su competencia para facilitar la reunión de los trabajadores migratorios con
sus cónyuges o con aquellas personas que mantengan con el trabajador migratorio
una relación que, de conformidad con el derecho aplicable, produzca efectos
equivalentes al matrimonio, al igual que con sus hijos solteros menores de edad
que estén a su cargo.
3. Los
Estados de empleo, por razones humanitarias, considerarán favorablemente
conceder un trato igual al previsto en el párrafo 2º del presente artículo a
otros familiares de los trabajadores migratorios.
Artículo 45
1. Los
familiares de los trabajadores migratorios gozarán, en el Estado de empleo, de
igualdad de trato respecto de los nacionales de ese Estado en relación con:
a) El
acceso a instituciones y servicios de enseñanza, con sujeción a los requisitos
de ingreso y a otras normas de las instituciones y los servicios de
que se trate;
b) El
acceso a instituciones y servicios de orientación y capacitación vocacional, a condición
de que se cumplan los requisitos para la participación en ellos;
c) El
acceso a servicios sociales y de salud, a condición de que se cumplan los
requisitos para la participación en los planes correspondientes;
d) El
acceso a la vida cultural y la participación en ella.
2. Los
Estados de empleo, en colaboración con los Estados de origen cuando proceda,
aplicarán una política encaminada a facilitar la integración de los hijos de
los trabajadores migratorios en el sistema escolar local, particularmente en lo
tocante a la enseñanza del idioma local.
3. Los
Estados de empleo procurarán facilitar a los hijos de los trabajadores
migratorios la enseñanza de su lengua y cultura maternas y, cuando proceda, los
Estados de origen colaborarán a esos efectos.
4. Los
Estados de empleo podrán establecer planes especiales de enseñanza de la lengua
materna de los hijos de los trabajadores migratorios, en colaboración con los
Estados de origen si ello fuese necesario.
Artículo 46
Los
trabajadores migratorios y sus familiares estarán exentos, con sujeción a la
legislación aplicable de los Estados de que se trate y a los acuerdos internacionales
pertinentes y las obligaciones de dichos Estados dimanantes de su participación
en uniones aduaneras, del pago de derechos e impuestos en concepto de
importación y exportación por sus efectos personales y enseres domésticos, así
como por el equipo necesario para el desempeño de la actividad remunerada para
la que hubieran sido admitidos en el Estado de empleo:
a) En el
momento de salir del Estado de origen o del Estado de residencia habitual;
b) En el
momento de su admisión inicial en el Estado de empleo;
c) En el
momento de su salida definitiva del Estado de empleo;
d) En el
momento de su regreso definitivo al Estado de origen o al Estado de residencia habitual.
Artículo 47
1. Los
trabajadores migratorios tendrán derecho a transferir sus ingresos y ahorros,
en particular los fondos necesarios para el sustento de sus familiares del
Estado de empleo a su Estado de origen o a cualquier otro Estado. Esas
transferencias se harán con arreglo a los procedimientos establecidos en la
legislación aplicable del Estado interesado y de conformidad con los acuerdos
internacionales aplicables.
2. Los
Estados interesados adoptarán las medidas apropiadas para facilitar dichas
transferencias.
Artículo 48
1. Sin
perjuicio de los acuerdos aplicables sobre doble tributación, los trabajadores
migratorios y sus familiares, en lo que respecta a los ingresos en el Estado de
empleo:
a) No
deberán pagar impuestos, derechos ni gravámenes de ningún tipo que sean más elevados
o gravosos que los que deban pagar los nacionales en circunstancias análogas;
b) Tendrán
derecho a deducciones o exenciones de impuestos de todo tipo y a las desgravaciones
tributarias aplicables a los nacionales en circunstancias análogas, incluidas las
desgravaciones tributarias por familiares a su cargo.
2. Los
Estados Partes procurarán adoptar las medidas apropiadas para evitar que los
ingresos y ahorros de los trabajadores migratorios y sus familiares sean objeto
de doble tributación.
Artículo 49
1. En los
casos en que la legislación nacional exija autorizaciones separadas de
residencia y de empleo, los Estados de empleo otorgarán a los trabajadores
migratorios una autorización de residencia por lo menos por el mismo período de
duración de su permiso para desempeñar una actividad remunerada.
2. En los
Estados de empleo en que los trabajadores migratorios tengan la libertad de
elegir una actividad remunerada, no se considerará que los trabajadores
migratorios se encuentran en situación irregular, ni se les retirará su
autorización de residencia, por el sólo hecho del cese de su actividad
remunerada con anterioridad al vencimiento de su permiso de trabajo o
autorización análoga.
3. A fin de
permitir que los trabajadores migratorios mencionados en el párrafo 2º del
presente artículo tengan siempre suficiente para encontrar otra actividad
remunerada, no se les retirará su autorización de residencia, por lo menos por
un período correspondiente a aquel en que tuvieran derecho a prestaciones de
desempleo.
Artículo 50
1. En caso
de fallecimiento de un trabajador migratorio o de disolución del matrimonio, el
Estado de empleo considerará favorablemente conceder autorización para
permanecer en él a los familiares de ese trabajador migratorio que residan en
ese Estado en consideración de la unidad de la familia; el Estado de empleo
tendrá en cuenta el período de tiempo que esos familiares hayan residido en él.
2. Se dará
a los familiares a quienes no se conceda esa autorización tiempo razonable para
arreglar sus asuntos en el Estado de empleo antes de salir de él.
3. No podrá
interpretarse que las disposiciones de los párrafos 1º y 2º de este artículo
afectan adversamente al derecho a permanecer y trabajar concedido a esos
familiares por la legislación del Estado de empleo o por tratados bilaterales y
multilaterales aplicables a ese Estado.
Artículo 51
No se
considerará que se encuentren en situación irregular los trabajadores
migratorios que en el Estado de empleo no estén autorizados a elegir libremente
su actividad remunerada, ni tampoco se les retirará su autorización de
residencia por el sólo hecho de que haya cesado su actividad remunerada con
anterioridad al vencimiento de su permiso de trabajo, excepto en los casos en
que la autorización de residencia dependa expresamente de la actividad
remunerada específica para la cual hayan sido aceptados. Dichos trabajadores
migratorios tendrán derecho a buscar otros empleos, participar en programas de
obras públicas y readiestrarse durante el período restante de su permiso de
trabajo, con sujeción a las condiciones y limitaciones que se establezcan en
dicho permiso.
Artículo 52
1. Los
trabajadores migratorios tendrán en el Estado de empleo libertad de elegir su
actividad remunerada, con sujeción a las restricciones o condiciones
siguientes.
2. Respecto
de cualquier trabajador migratorio, el Estado de empleo podrá:
a)
Restringir el acceso a categorías limitadas de empleo, funciones, servicios o
actividades, cuando ello sea necesario en beneficio del Estado y esté
previsto por la legislación
nacional;
b)
Restringir la libre elección de una actividad remunerada de conformidad con su legislación
relativa a las condiciones de reconocimiento de calificaciones profesionales adquiridas
fuera del territorio del Estado de empleo. Sin embargo, los Estados Partes interesados
tratarán de reconocer esas calificaciones.
3. En el
caso de los trabajadores migratorios cuyo permiso de trabajo sea de tiempo
limitado, el Estado de empleo también podrá:
a)
Subordinar el derecho de libre elección de una actividad remunerada a la
condición de que el trabajador migratorio haya residido legalmente en el
territorio del Estado de empleo para los fines de ejercer una actividad
remunerada por un período de tiempo determinado en la legislación
nacional de dicho Estado que no sea superior a dos años;
b) Limitar
el acceso del trabajador migratorio a una actividad remunerada en aplicación de
una política de otorgar prioridad a sus nacionales o a las personas que
estén asimiladas a sus nacionales para esos fines en virtud de la
legislación vigente o de acuerdos bilaterales o multilaterales. Las
limitaciones de este tipo no se aplicarán a un trabajador migratorio que haya
residido legalmente en el territorio del Estado de empleo para los fines de
ejercer una actividad remunerada por un período determinado en la
legislación nacional de dicho Estado que no sea superior a cinco años.
4. El
Estado de empleo fijará las condiciones en virtud de las cuales un trabajador
migratorio que haya sido admitido para ejercer un empleo podrá ser autorizado a
realizar trabajos por cuenta propia. Se tendrá en cuenta el período durante el
cual el trabajador haya residido legalmente en el Estado de empleo.
Artículo 53
1. Los
familiares de un trabajador migratorio cuya autorización de residencia o
admisión no tenga límite de tiempo o se renueve automáticamente podrán elegir
libremente una actividad remunerada en las mismas condiciones aplicables a
dicho trabajador migratorio de conformidad con el artículo 52 de la presente
Convención.
2. En
cuanto a los familiares de un trabajador migratorio a quienes no se les permita
elegir libremente su actividad remunerada, los Estados Partes considerarán
favorablemente darles prioridad, a efectos de obtener permiso para ejercer una actividad
remunerada, respecto de otros trabajadores que traten de lograr admisión en el
Estado de empleo, con sujeción a los acuerdos bilaterales y multilaterales
aplicables.
Artículo 54
1. Sin
perjuicio de las condiciones de sus autorización de residencia o de su permiso
de trabajo ni de los derechos previstos en los artículos 25 y 27 de la presente
Convención, los trabajadores migratorios gozarán de igualdad de trato respecto
de los nacionales del Estado de empleo en relación con:
a) La
protección contra los despidos;
b) Las
prestaciones de desempleo;
c) El
acceso a los programas de obras públicas destinados a combatir el desempleo;
d) El
acceso a otro empleo en caso de quedar sin trabajo o darse término a otra
actividad remunerada, con sujeción a lo dispuesto en el artículo 52 de la
presente Convención.
2. Si un
trabajador migratorio alega que su empleador ha violado las condiciones de su
contrato de trabajo, tendrá derecho a recurrir ante las autoridades competentes
del Estado de empleo, según lo dispuesto en el párrafo 1º del artículo 18 de la
presente Convención.
Artículo 55
Los
trabajadores migratorios que hayan obtenido permiso para ejercer una actividad
remunerada, con sujeción a las condiciones adscritas a dicho permiso, tendrán
derecho a igualdad de trato respecto de los nacionales del Estado de empleo en
el ejercicio de esa actividad remunerada.
Artículo 56
1. Los
trabajadores migratorios y sus familiares a los que se refiere la presente
Parte de la Convención no podrán ser expulsados de un Estado de empleo salvo
por razones definidas en la legislación nacional de ese Estado y con sujeción a
las salvaguardias establecidas en la parte III.
2. No se
podrá recurrir a la expulsión como medio de privar a un trabajador migratorio o
a un familiar suyo de los derechos emanados de la autorización de residencia y
el permiso de trabajo.
3. Al
considerar si se va a expulsar a un trabajador migratorio o a un familiar suyo,
deben tenerse en cuenta consideraciones de carácter humanitario y también el
tiempo que la persona de que se trate lleve residiendo en el Estado de empleo.
PARTE V
Disposiciones aplicables a categorías
particulares de trabajadores migratorios y sus familiares
Artículo 57
Los
trabajadores migratorios y sus familiares incluidos en las categorías
particulares enumeradas en la presente Parte de la Convención que estén
documentados o en situación regular gozarán de los derechos establecidos en la
parte III, y, con sujeción a las modificaciones que se especifican a
continuación, de los derechos establecidos en la parte IV.
Artículo 58
1. Los
trabajadores fronterizos, definidos en el inciso a) del párrafo 2º del artículo
2º de la presente Convención, gozarán de los derechos reconocidos en la parte
IV que puedan corresponderles en virtud de su presencia y su trabajo en el
territorio del Estado de empleo, teniendo en cuenta que no han establecido su
residencia habitual en dicho Estado.
2. Los
Estados de empleo considerarán favorablemente la posibilidad de otorgar a los
trabajadores fronterizos el derecho a elegir libremente una actividad
remunerada luego de un período determinado. El otorgamiento de ese derecho no
afectará a su condición de trabajadores fronterizos.
Artículo 59
1. Los
trabajadores de temporada, definidos en el inciso b) del párrafo 2º del
artículo 2º de la presente Convención, gozarán de los derechos reconocidos en
la parte IV que puedan corresponderles en virtud de su presencia y su trabajo
en el territorio del Estado de empleo y que sean compatibles con su condición
de trabajadores de temporada en ese Estado, teniendo en cuenta el hecho de que
se encuentran en ese Estado sólo una parte del año.
2. El
Estado de empleo, con sujeción al párrafo 1 de este artículo, examinará la
conveniencia de conceder a los trabajadores de temporada que hayan estado
empleados en su territorio durante un período de tiempo considerable la
posibilidad de realizar otras actividades remuneradas, otorgándoles prioridad
respecto de otros trabajadores que traten de lograr admisión de ese Estado, con
sujeción a los acuerdos bilaterales y multilaterales aplicables.
Artículo 60
Los
trabajadores itinerantes, definidos en el inciso e) del párrafo 2º del artículo
2º de la presente Convención, gozarán de todos los derechos reconocidos en la
parte IV que puedan corresponderles en virtud de su presencia y su trabajo en
el territorio del Estado de empleo y que sean compatibles con su condición de
trabajadores itinerantes es ese Estado.
Artículo 61
1. Los
trabajadores vinculados a un proyecto, definidos en el inciso f) del párrafo 2
del artículo 2 de la presente Convención, y sus familiares gozarán de los
derechos reconocidos en la parte IV salvo los establecidos en los incisos b) y
c) del párrafo 1 del artículo 43, en el inciso d) del párrafo 1 del artículo 43
en lo referente a los planes sociales de vivienda, en el inciso b) del párrafo
1 del artículo 45 y en los artículos 52 a 55.
2. Si un
trabajador vinculado a un proyecto alega que su empleador ha violado las
condiciones de su contrato de trabajo, tendrá derecho a recurrir ante las
autoridades competentes del Estado que tenga jurisdicción sobre el empleador,
según lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 18 de la presente Convención.
3. Con
sujeción a los acuerdos bilaterales o multilaterales que se les apliquen, los
Estados Partes procurarán conseguir que los trabajadores vinculados a un
proyecto estén debidamente protegidos por los sistemas de seguridad social de
sus Estados de origen o de residencia habitual durante el tiempo que estén vinculados
al proyecto. Los Estados Partes interesados tomarán medidas apropiadas a fin de
evitar toda denegación de derechos o duplicación de pagos a este respecto.
4. Sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 47 de la presente Convención y en los
acuerdos bilaterales o multilaterales pertinentes, los Estados Partes
interesados permitirán que los ingresos de los trabajadores vinculados a un
proyecto se abonen en su Estado de origen o de residencia habitual.
Artículo 62
1. Los
trabajadores con empleo concreto, definidos en el inciso g) del párrafo 2 del
artículo 2 de la presente Convención, gozarán de los derechos reconocidos en la
parte IV, con excepción de lo dispuesto en los incisos b) y c) del párrafo 1
del artículo 43, en el inciso d) del párrafo 1 del artículo 43 en lo referente
a los planes sociales de vivienda, en el artículo 52 y en el inciso d) del
párrafo 1 del artículo 54.
2. Los
familiares de los trabajadores con empleo concreto gozarán de los derechos que
se les reconoce a los familiares de los trabajadores migratorios en la parte IV
de la presente Convención, con excepción de lo dispuesto en el artículo 53.
Artículo 63
1. Los
trabajadores por cuenta propia, definidos en el inciso h) del párrafo 2 del
artículo 2 de la presente Convención, gozarán de los derechos reconocidos en la
parte IV, salvo los que sean aplicables exclusivamente a los trabajadores que
tienen contrato de trabajo.
2. Sin
perjuicio de lo dispuesto en los artículos 52 y 79 de la presente Convención,
la terminación de la actividad económica de los trabajadores por cuenta propia
no acarreará de suyo el retiro de la autorización para que ellos o sus
familiares permanezcan en el Estado de empleo o se dediquen en él a una
actividad remunerada, salvo cuando la autorización de residencia dependa
expresamente de la actividad remunerada concreta para la cual fueron admitidos.
PARTE VI
Promoción de condiciones satisfactorias,
equitativas, dignas
y lícitas en relación con la migración
internacional de los
trabajadores y sus familiares
Artículo 64
1. Sin
perjuicio de las disposiciones del artículo 79 de la presente Convención, los
Estados Partes interesados se consultarán y colaborarán entre sí, según sea
apropiado, con miras a promover condiciones satisfactorias, equitativas y
dignas en relación con la migración internacional de trabajadores y sus
familiares.
2. A ese
respecto, se tendrán debidamente en cuenta no sólo las necesidades y recursos
de mano de obra, sino también las necesidades sociales, económicas, culturales
y de otro tipo de los trabajadores migratorios y sus familiares, así como las
consecuencias de tal migración para las comunidades de que se trate.
Artículo 65
1. Los
Estados Partes mantendrán servicios apropiados para atender las cuestiones relacionadas
con la migración internacional de trabajadores y sus familiares. Sus funciones
serán, entre otras:
a) La
formulación y la ejecución de políticas relativas a esa clase de migración;
b) El
intercambio de información, las consultas y la cooperación con las autoridades competentes
de otros Estados Partes interesados en esa clase de migración;
c) El
suministro de información apropiada, en particular a empleadores, trabajadores
y sus organizaciones, acerca de las políticas, leyes y reglamentos
relativos a la migración y el empleo, los acuerdos sobre migración
concertados con otros Estados y otros temas pertinentes;
d) El
suministro de información y asistencia apropiada a los trabajadores migratorios
y sus familiares en lo relativo a las autorizaciones y formalidades y
arreglos requeridos para la partida, el viaje, la llegada, la estancia,
las actividades remuneradas, la salida y el regreso, así como en lo relativo
a las condiciones de trabajo y de vida en el Estado de empleo las normas
aduaneras, monetarias y tributarias y otras leyes y reglamentos pertinentes.
2. Los
Estados Partes facilitarán, según corresponda, la provisión de servicios
consulares adecuados y otros servicios que sean necesarios para atender a las
necesidades sociales, culturales y de otra índole de los trabajadores
migratorios y de sus familiares.
Artículo 66
1. Con
sujeción a lo dispuesto en el párrafo 2 de este artículo, el derecho a realizar
operaciones para la contratación de trabajadores en otro Estado sólo
corresponderá a:
a) Los
servicios u organismos públicos del Estado en el que tengan lugar esas operaciones;
b) Los
servicios u organismos públicos del Estado de empleo sobre la base de un
acuerdo entre los Estados interesados;
c) Un
organismo establecido en virtud de un acuerdo bilateral o multilateral.
2. Con
sujeción a la autorización, la aprobación y la supervisión de las autoridades
públicas de los Estados Partes, interesados que se establezcan con arreglo a
las legislaciones y prácticas de esos Estados, podrá permitirse también que
organismos, futuros empleadores o personas que actúen en su nombre realicen las
operaciones mencionadas.
Artículo 67
1. Los
Estados Partes interesados cooperarán de la manera que resulte apropiada en la
adopción de medidas relativas al regreso ordenado de los trabajadores
migratorios y sus familiares al Estado de origen cuando decidan regresar,
cuando expire su permiso de residencia o empleo, o cuando se encuentren en
situación irregular en el Estado de empleo.
2. Por lo
que respecta a los trabajadores migratorios y sus familiares que se encuentren
en situación regular, los Estados Partes interesados cooperarán de la manera
que resulte apropiada, en las condiciones convenidas por esos Estados, con
miras a fomentar condiciones económicas adecuadas para su reasentamiento y para
facilitar su reintegración social y cultural duradera en el Estado de origen.
Artículo 68
1. Los
Estados Partes, incluidos los Estados de tránsito, colaborarán con miras a impedir
y eliminar los movimientos y el empleo ilegales o clandestinos de los
trabajadores migratorios en situación irregular. Entre las medidas que se
adopten con ese objeto dentro de la jurisdicción de cada Estado interesado, se
contarán:
a) Medidas
adecuadas contra la difusión de información engañosa en lo concerniente a la emigración
y la inmigración;
b) Medidas
para detectar y eliminar los movimientos ilegales o clandestinos de
trabajadores migratorios y sus familiares y para imponer sanciones efectivas
a las personas, grupos o entidades que organicen o dirijan esos
movimientos o presten asistencia a tal efecto;
c) Medidas
para imponer sanciones efectivas a las personas, grupos o entidades que hagan uso
de la violencia o de amenazas o intimidación contra trabajadores migratorios o
sus familiares en situación irregular.
2. Los
Estados de empleo adoptarán todas las medidas necesarias y efectivas para
eliminar la contratación en su territorio de trabajadores migratorios en
situación irregular, incluso, si procede, mediante la imposición de sanciones a
los empleadores de esos trabajadores. Esas medidas no menoscabarán los derechos
de los trabajadores migratorios frente a sus empleadores en relación con su
empleo.
Artículo 69
1. Los
Estados Partes en cuyo territorio haya trabajadores migratorios y familiares
suyos en situación irregular tomarán medidas apropiadas para asegurar que esa
situación no persista.
2. Cuando
los Estados Partes interesados consideren la posibilidad de regularizar la
situación de dichas personas de conformidad con la legislación nacional y los
acuerdos bilaterales o multilaterales aplicables, se tendrán debidamente en
cuenta las circunstancias de su entrada, la duración de su estancia en los
Estados de empleo y otras consideraciones pertinentes, en particular las
relacionadas con su situación familiar.
Artículo 70
Los Estados
Partes deberán tomar medidas no menos favorables que las aplicadas a sus
nacionales para garantizar que las condiciones de trabajo y de vida de los
trabajadores migratorios y sus familiares en situación regular estén en
consonancia con las normas de idoneidad, seguridad y salud, así como con los
principios de la dignidad humana.
Artículo 71
1. Los
Estados Partes facilitarán, siempre que sea necesario, la repatriación al
Estado de origen de los restos mortales de los trabajadores migratorios o de
sus familiares.
2. En lo
tocante a las cuestiones relativas a la indemnización por causa de
fallecimiento de un trabajador migratorio o de uno de sus familiares, los
Estados Partes, según proceda, prestarán asistencia a las personas interesadas
con miras a lograr el pronto arreglo de dichas cuestiones. El arreglo de dichas
cuestiones se realizará sobre la base del derecho nacional aplicable de conformidad
con las disposiciones de la presente Convención y de los acuerdos bilaterales o
multilaterales pertinentes.
PARTE VII
Aplicación de la Convención
Artículo 72
1. a) Con
el fin de observar la aplicación de la presente Convención se establecerá un
Comité de protección de los derechos de todos los trabajadores, migratorios y
de sus familiares (denominado en adelante "el Comité");
b) El
Comité estará compuesto, en el momento en que entre el vigor la presente
Convención, de diez expertos y, después de la entrada en vigor de la Convención
para el cuadragésimo primer Estado Parte, de catorce expertos de gran
integridad moral, imparciales y de reconocida competencia en el sector abarcado
por la Convención.
2. a) Los
miembros del Comité serán elegidos en votación secreta por los Estados Partes
de una lista de personas designadas por los Estados Partes. Se prestará la
debida consideración a la distribución geográfica equitativa, incluyendo tanto
Estados de origen como Estados de empleo, y a la representación de los
principales sistemas jurídicos. Cada Estado Parte podrá proponer la candidatura
de una persona elegida entre sus propios nacionales;
b) Los
miembros serán elegidos y ejercerán sus funciones a título personal.
3. La
elección inicial se celebrará a más tardar seis meses después de la fecha de
entrada en vigor de la presente Convención, y las elecciones subsiguientes se
celebrarán cada dos años. Al menos cuatro meses antes de la fecha de cada
elección, el Secretario General de la Naciones Unidas dirigirá una carta a
todos los Estados Partes para invitarlos a que presenten sus candidaturas en un
plazo de dos meses. El Secretario General preparará una lista por orden
alfabético de todos los candidatos, en la que indicará los Estados Partes que los
han designado, y la transmitirá a los Estados Partes a más tardar un mes antes
de la fecha de la correspondiente elección, junto con las notas biográficas de
los candidatos.
4. Los
miembros del Comité serán elegidos en una reunión de los Estados Partes que
será convocada por el Secretario General y se celebrará en la Sede de la
Naciones Unidas. En la reunión, para la cual constituirá quórum dos tercios de
los Estados Partes, se considerarán elegidos para el Comité los candidatos que
obtengan el mayor número de votos y la mayoría absoluta de los votos de los
Estados Partes presentes y votantes.
5. a) Los
miembros del Comité serán elegidos por cuatro años. No obstante, el mandato de
cinco de los miembros elegidos en la primera elección expirará al cabo de dos
años; inmediatamente después de la primera elección, el Presidente de la
reunión de los Estados Partes designará por sorteo los nombres de esos cinco
miembros;
b) La
elección de los cuatro miembros adicionales del Comité se realizará de
conformidad con las disposiciones de los párrafos 2º, 3º y 4º del presente
artículo, inmediatamente después de la entrada en vigor de la Convención para
el cuadragésimo primer Estado Parte. El mandato de dos de los miembros
adicionales elegidos en esa ocasión expirará al cabo de dos años; el Presidente
de la reunión de los Estados Partes designará por sorteo el nombre de esos
miembros;
c) Los
miembros del Comité podrán ser reelegidos si su candidatura vuelve a
presentarse.
6. Si un
miembro del Comité fallece o renuncia o declara que por algún otro motivo no
puede continuar desempeñando sus funciones en el Comité, el Estado Parte que
presentó la candidatura de ese experto nombrará a otro experto de entre sus
propios nacionales para que cumpla la parte restante del mandato. El nuevo
nombramiento quedará sujeto a la aprobación del Comité.
7. El
Secretario General de las Naciones Unidas proporcionará el personal y los
servicios necesarios para el desempeño eficaz de las funciones del Comité.
8. Los
miembros del Comité percibirán emolumentos con cargo a los recursos de las
Naciones Unidas en los términos y condiciones que decida la Asamblea General.
9. Los
miembros del Comité tendrán derecho a las facilidades, prerrogativas e
inmunidades de los expertos en misión de las Naciones Unidas que se estipulan
en las secciones pertinentes de la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades
de las Naciones Unidas[11].
Artículo 73
1. Los
Estados Partes presentarán al Secretario General de las Naciones Unidas, para
su examen por el Comité, un informe sobre las medidas legislativas, judiciales,
administrativas y de otra índole que hayan adoptado para dar efecto a las
disposiciones de la presente Convención:
a) En el
plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Convención para el Estado
Parte de que se trate;
b) En lo
sucesivo, cada cinco años y cada vez que el Comité lo solicite.
2. En los
informes presentados con arreglo al presente artículo se indicarán también los
factores y las dificultades, según el caso, que afecten a la aplicación de la
Convención y se proporcionará información acerca de las características de las
corrientes de migración que se produzcan en el Estado Parte de que se trate.
3. El
Comité establecerá las demás directrices que corresponda aplicar respecto del
contenido de los informes.
4. Los
Estados Partes darán una amplia difusión pública a sus informes en sus propios
países.
Artículo 74
1. El
Comité examinará los informes que presente cada Estado Parte y transmitirá las
observaciones que considere apropiadas al Estado Parte interesado. Ese Estado
Parte podrá presentar al Comité sus comentarios sobre cualquier observación
hecha por el Comité con arreglo al presente artículo. Al examinar esos
informes, el Comité podrá solicitar a los Estados Partes que presenten
información complementaria.
2. El
Secretario General de las Naciones Unidas, con la debida antelación a la
apertura de cada período ordinario de sesiones del Comité, transmitirá al
Director General de la Oficina Internacional del Trabajo copias de los informes
presentados por los Estados Partes interesados y la información pertinente para
el examen de esos informes, a fin de que la Oficina pueda proporcionar al
Comité los conocimientos especializados de que disponga respecto de las
cuestiones tratadas en la presente Convención que caigan dentro del ámbito de
competencia de la Organización Internacional del Trabajo. El Comité examinará
en sus deliberaciones, los comentarios y materiales que la Oficina pueda
proporcionarle.
3. El
Secretario General de las Naciones Unidas podrá también, tras celebrar
consultas con el Comité, transmitir a otros organismos especializados, así como
a las organizaciones intergubernamentales, copias de las partes de esos
informes que sean de su competencia.
4. El
Comité podrá invitar a los organismos especializados y órganos de las Naciones
Unidas, así como a las organizaciones intergubernamentales y demás órganos
interesados, a que presenten, para su examen por el Comité, información escrita
respecto de las cuestiones tratadas en la presente Convención que caigan dentro
del ámbito de sus actividades.
5. El
Comité invitará a la Oficina Internacional del Trabajo a nombrar representantes
para que participen, con carácter consultivo, en sus sesiones.
6. El
Comité podrá invitar a representantes de otros organismos especializados y
órganos de las Naciones Unidas, así como de organizaciones
intergubernamentales, a estar presentes y ser escuchados en las sesiones cuando
se examinen cuestiones que caigan dentro del ámbito de su competencia.
7. El
Comité presentará un informe anual a la Asamblea General de las Naciones Unidas
sobre la aplicación de la presente Convención, en el que expondrá sus propias
opiniones y recomendaciones, basadas, en particular, en el examen de los
informes de los Estados Partes y en las observaciones que éstos presenten.
8. El
Secretario General de las Naciones Unidas transmitirá los informes anuales del
Comité a los Estados Partes en la presente Convención, al Consejo Económico y
Social, a la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, al Director
General de la Oficina Internacional del Trabajo y a otras organizaciones
pertinentes.
Artículo 75
1. El
Comité aprobará su propio reglamento.
2. El
Comité elegirá su Mesa por un período de dos años.
3. El
Comité se reunirá ordinariamente todos los años.
4. Las
reuniones del Comité se celebrarán ordinariamente en la Sede de las Naciones Unidas.
Artículo 76
1. Todo
Estado Parte en la presente Convención podrá declarar en cualquier momento, con
arreglo a este artículo, que reconoce la competencia del Comité para recibir y
examinar las comunicaciones en las que un Estado Parte alegue que otro Estado
Parte no cumple sus obligaciones dimanadas de la presente Convención. Las
comunicaciones presentadas conforme a este artículo sólo se podrán recibir y
examinar si las presenta un Estado Parte que ha hecho una declaración por la
cual reconoce con respecto a sí mismo la competencia del Comité. El Comité no
recibirá ninguna comunicación que se refiera a un Estado Parte que no haya
hecho esa declaración. Las comunicaciones que se reciban conforme a este
artículo quedarán sujetas al siguiente procedimiento:
a) Si un
Estado Parte en la presente Convención considera que otro Estado Parte no está
cumpliendo sus obligaciones dimanadas de la presente Convención, podrá,
mediante comunicación por escrito, señalar el asunto a la atención de ese
Estado Parte. El Estado Parte podrá también informar al Comité del asunto.
En un plazo de tres
meses contado desde la recepción de la comunicación, el Estado receptor
ofrecerá al Estado que envió la comunicación una explicación u otra exposición
por escrito en la que aclare el asunto y que, en la medida de lo posible
pertinente, haga referencia a los procedimientos y recursos internos hechos
valer, pendientes o existentes sobre la materia;
b) Si el
asunto no se resuelve a satisfacción de ambos Estados Partes interesados dentro
de seis meses de recibida la comunicación inicial por el Estado receptor,
cualquiera de ellos podrá referir el asunto al Comité, mediante notificación
cursada al Comité y al otro Estado;
c) El
Comité examinará el asunto que se le haya referido sólo después de haberse
cerciorado de que se han hecho valer y se han agotado todos los recursos
internos sobre la materia, de conformidad con los principios de derecho
internacional generalmente reconocidos. No se aplicará esta norma cuando, a juicio
del Comité, la tramitación de esos recursos se prolongue injustificadamente;
d) Con
sujeción a lo dispuesto en el inciso c) del presente párrafo, el Comité pondrá
sus buenos oficios a disposición de los Estados Partes interesados con miras a
llegar a una solución amigable de la cuestión sobre la base del respeto a las
obligaciones establecidas en la presente Convención;
e) El
Comité celebrará sesiones privadas cuando examine comunicaciones con arreglo al
presente artículo;
f) En todo
asunto que se le refiera de conformidad con el inciso b) del presente párrafo,
el Comité podrá pedir a los Estados Partes interesados, que se mencionan en el
inciso b), que faciliten cualquier otra información pertinente;
g) Ambos
Estados Partes interesados, conforme a lo mencionado en el inciso b) del
presente párrafo, tendrán derecho a estar representados cuando el asunto sea
examinado por el Comité y a hacer declaraciones oralmente o por escrito;
h) El
Comité, en un plazo de doce meses a partir de la fecha de recepción de la
notificación con arreglo al inciso b) del presente párrafo, presentará un
informe, como se indica a continuación:
i) Si se
llega a una solución con arreglo a lo dispuesto en el inciso d) del presente
párrafo, el Comité limitará su informe a una breve exposición de los hechos y
de la solución a la que se haya llegado;
ii) Si no
se llega a una solución con arreglo a lo dispuesto en el inciso d), el Comité
indicará en su informe los hechos pertinentes relativos al asunto entre los
Estados Partes interesados. Se anexarán al informe las declaraciones por
escrito y una relación de las declaraciones orales hechas por los Estados
Partes interesados. El Comité podrá también transmitir únicamente a los Estados
Partes interesados cualesquiera observaciones que considere pertinentes al
asunto entre ambos.
En todos los casos
el informe se transmitirá a los Estados Partes interesados.
2. Las
disposiciones del presente artículo entrarán en vigor cuando diez Estados
Partes en la presente Convención hayan hecho una declaración con arreglo al
párrafo 1º del presente artículo. Los Estados Partes depositarán dichas
declaraciones en poder del Secretario General de las Naciones Unidas, quien
remitirá copia de ellas a los demás Estados Partes. Toda declaración podrá
retirarse en cualquier momento mediante notificación dirigida al secretario
General. Dicho retiro no será obstáculo para que se examine cualquier asunto
que sea objeto de una comunicación ya transmitida en virtud del presente
artículo; después de que el Secretario General haya recibido la notificación de
retiro de la declaración, no se recibirán nuevas comunicaciones de ningún
Estado Parte con arreglo al presente artículo, a menos que el Estado Parte
interesado haya hecho una nueva declaración.
Artículo 77
1. Todo
Estado Parte en la presente Convención podrá declarar en cualquier momento, con
arreglo al presente artículo, que reconoce la competencia del Comité para
recibir y examinar las comunicaciones enviadas por personas sometidas a su
jurisdicción, o en su nombre, que aleguen que ese Estado Parte ha violado los
derechos individuales que les reconoce la presente Convención. El Comité no
admitirá comunicación alguna relativa a un Estado Parte que no haya hecho esa
declaración.
2. El
Comité considerará inadmisible toda comunicación recibida de conformidad con el
presente artículo que sea anónima o que, a su juicio, constituya una abuso del
derecho a presentar dichas comunicaciones o sea incompatible con las
disposiciones de la presente Convención.
3. El
Comité no examinará comunicación alguna presentada por una persona de
conformidad con el presente artículo a menos que se haya cerciorado de que:
a) La misma
cuestión no ha sido, ni está siendo examinada en otro procedimiento de
investigación o solución internacional;
b) La
persona ha agotado todos los recursos que existan en la jurisdicción interna;
no se aplicará esta norma cuando, a juicio del Comité, la tramitación de los
recursos se prolongue injustificadamente o no ofrezca posibilidades de dar un
amparo eficaz a esa persona.
4. Sin
perjuicio de lo dispuesto en el párrafo 2º del presente artículo, el Comité
señalará las comunicaciones que se le presenten de conformidad con el presente
artículo a la atención del Estado Parte en la presente Convención que haya
hecho una declaración conforme al párrafo uno y respecto del cual se alegue que
ha violado una disposición de la Convención. En un plazo de seis meses, el
Estado receptor proporcionará al Comité una explicación u otra exposición por
escrito en la que aclare el asunto y exponga, en su caso, la medida correctiva
que haya adoptado.
5. El
Comité examinará las comunicaciones recibidas de conformidad con el presente
artículo a la luz de toda la información presentada por la persona o en su
nombre y por el Estado Parte de que se trate.
6. El
Comité celebrará sesiones privadas cuando examine las comunicaciones
presentadas conforme al presente artículo.
7. El
Comité comunicará sus opiniones al Estado Parte de que se trate y a la persona
que haya presentado la comunicación.
8. Las
disposiciones del presente artículo entrarán en vigor cuando diez Estados
Partes en la presente Convención hayan hecho las declaraciones a que se hace
referencia en el párrafo 1 del presente artículo. Los Estados Partes
depositarán dichas declaraciones en poder del Secretario General de las
Naciones Unidas, quien remitirá copia de ellas a los demás Estados Partes. Toda
declaración podrá retirarse en cualquier momento mediante notificación dirigida
al Secretario General. Dicho retiro no será obstáculo para que se examine
cualquier asunto que sea objeto de una comunicación ya transmitida en virtud
del presente artículo; después de que el Secretario General haya recibido la
notificación de retiro de la declaración no se recibirán nuevas comunicaciones
presentadas por una persona, o en su nombre, con arreglo al presente artículo,
a menos que el Estado Parte de que se trate haya hecho una nueva declaración.
Artículo 78
Las
disposiciones del artículo 76 de la presente Convención se aplicarán sin
perjuicio de cualquier procedimiento para solucionar las controversias o
denuncias relativas a la esfera de la presente Convención establecido en los
instrumentos constitucionales de las Naciones Unidas y los organismos especializados
o en convenciones aprobadas por ellos, y no privarán a los Estados Partes de
recurrir a otros procedimientos para resolver una controversia de conformidad
con convenios internacionales vigentes entre ellos.
PARTE VIII
Disposiciones Generales
Artículo 79
Nada de lo
dispuesto en la presente Convención afectará al derecho de cada Estado Parte a
establecer los criterios que rijan la admisión de los trabajadores migratorios
y de sus familiares. En cuanto a otras cuestiones relacionadas con su situación
legal y el trato que se les dispense como trabajadores migratorios y familiares
de éstos, los Estados Partes estarán sujetos a las limitaciones establecidas en
la presente Convención.
Artículo 80
Nada de lo
dispuesto en la presente Convención deberá interpretarse de manera que
menoscabe las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas o de las
constituciones de los organismos especializados en que se definen las
responsabilidades respectivas de los diversos órganos de las Naciones Unidas y
de los organismos especializados en relación con los asuntos de que se ocupa la
presente Convención.
Artículo 81
1. Nada de
lo dispuesto en la presente Convención afectará a ningún derecho o libertad más
favorable que se conceda a los trabajadores migratorios y a sus familiares en
virtud de:
a) El
derecho o la práctica de un Estado Parte; o
b) Todo
tratado bilateral o multilateral vigente para el Estado Parte interesado.
2. Nada de
lo dispuesto en la presente Convención podrá interpretarse en el sentido de conceder
derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender actividades o
realizar actos que puedan menoscabar cualquiera de los derechos o libertades
reconocidos en la presente Convención.
Artículo 82
1. Los
derechos de los trabajadores migratorios y de sus familiares previstos en la
presente Convención no podrán ser objeto de renuncia. No se permitirá ejercer
ninguna forma de presión sobre los trabajadores migratorios ni sobre sus
familiares para hacerlos renunciar a cualquiera de los derechos mencionados o
privarse de alguno de ellos. No se podrán revocar mediante contrato los
derechos reconocidos en la presente Convención. Los Estados Partes tomarán
medidas apropiadas para asegurar que se respeten esos principios.
Artículo 83
1. Cada uno
de los Estados Partes en la presente Convención se compromete a garantizar que:
a) Toda
persona cuyos derechos o libertades reconocidos en la presente Convención hayan
sido violados pueda obtener una reparación efectiva, aún cuando tal violación
haya sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones
oficiales;
b) La
autoridad judicial, administrativa o legislativa competente, o cualquier otra
autoridad competente prevista en el sistema jurídico del Estado, decida sobre
la procedencia de la demanda de toda persona que interponga tal recurso, y que
se amplíen las posibilidades de obtener reparación por la vía judicial;
c) Las
autoridades competentes cumplan toda decisión en que el recurso se haya
estimado procedente.
Artículo 84
Cada uno de
los Estado Partes se compromete a adoptar las medidas legislativas y de otra
índole que sean necesarias para aplicar las disposiciones de la presente
Convención.
PARTE IX
Disposiciones finales
Artículo 85
El
Secretario General de las Naciones Unidas será depositario de la presente
Convención.
Artículo 86
1. La
presente Convención quedará abierta a la firma de todos los Estados. Estará
sujeta a ratificación.
2. La
presente Convención quedará abierta a la adhesión de todos los Estados.
3. Los
instrumentos de ratificación o de adhesión se depositarán en poder del
Secretario General de las Naciones Unidas.
Artículo 87
1. La
presente Convención entrará en vigor el primer día del mes siguiente a un plazo
de tres meses contado a partir de la fecha en que haya sido depositado el
vigésimo instrumento de ratificación o de adhesión.
2. Respecto
de todo Estado que ratifique la Convención o se adhiera a ella después de su
entrada en vigor, la Convención entrará en vigor el primer día del mes
siguiente a un plazo de tres meses contado a partir de la fecha en que ese
Estado haya depositado su instrumento de ratificación o adhesión.
Artículo 88
Los Estados
que ratifiquen la presente Convención o se adhieran a ella no podrán excluir la
aplicación de ninguna parte de ella ni tampoco, sin perjuicio de lo dispuesto
en el artículo 3º, podrán excluir de su aplicación a ninguna categoría
determinada de trabajadores migratorios.
Artículo 89
1. Todo
Estado Parte podrá denunciar la presente Convención, una vez transcurridos
cinco años desde la fecha en que la Convención haya entrado en vigor para ese
Estado, mediante comunicación por escrito dirigida al Secretario General de las
Naciones Unidas.
2. La
denuncia se hará efectiva el primer día del mes siguiente a la expiración de un
plazo de doce meses contado a partir de la fecha en que el Secretario General
de las Naciones Unidas haya recibido la comunicación.
3. La
denuncia no tendrá el efecto de liberar al Estado Parte de las obligaciones
contraídas en virtud de la presente Convención respecto de ningún acto u
omisión que haya ocurrido antes de la fecha en que se hizo efectiva la
denuncia, ni impedirá en modo alguno que continúe el examen de cualquier asunto
que se hubiere sometido a la consideración del Comité antes de la fecha en que
se hizo efectiva la denuncia.
4. A partir
de la fecha en que se haga efectiva la denuncia de un Estado Parte, el Comité
no podrá iniciar el examen de ningún nuevo asunto relacionado con ese Estado.
Artículo 90
1. Pasados
cinco años de la fecha en que la presente Convención haya entrado en vigor,
cualquiera de los Estados Partes en la misma podrá formular una solicitud de
enmienda de la Convención mediante comunicación escrita dirigida al Secretario
General de las Naciones Unidas. El Secretario General comunicará acto seguido
las enmiendas propuestas a los Estados Partes y les solicitará que le
notifiquen si se pronuncian a favor de la celebración de una conferencia de
Estados Partes para examinar y someter a votación las propuestas. En el caso de
que, dentro de un plazo de cuatro meses a partir de la fecha de dicha
comunicación, por lo menos un tercio de los Estados Partes se pronuncie a
favor de la celebración de la conferencia, el Secretario General convocará la
conferencia bajo los auspicios de las Naciones Unidas. Toda enmienda aprobada
por la mayoría de los Estados Partes presentes y votantes, en la conferencia se
presentará a la Asamblea General de las Naciones Unidas para su aprobación.
2. Tales
enmiendas entrarán en vigor cuando hayan sido aprobadas por la Asamblea General
de las Naciones Unidas y aceptadas por una mayoría de dos tercios de los
Estados Partes en la presente Convención, de conformidad con sus respectivos
procedimientos constitucionales.
3. Cuando
tales enmiendas entren en vigor, serán obligatorias para los Estados Partes que
las hayan aceptado, en tanto que los demás Estados Partes seguirán obligados
por las disposiciones de la presente Convención y por toda enmienda anterior
que hayan aceptado.
Artículo 91
1. El
Secretario General de las Naciones Unidas recibirá y comunicará a todos los
Estados Partes el texto de las reservas formuladas por los Estados en el
momento de la firma, la ratificación o la adhesión.
2. No se
aceptará ninguna reserva incompatible con el objeto y el propósito de la
presente Convención.
3. Toda
reserva podrá ser retirada en cualquier momento por medio de una notificación a
tal fin dirigida al Secretario General de las Naciones Unidas, quien informará
de ello a todos los Estados. Esta notificación surtirá efecto en la fecha de su
recepción.
Artículo 92
1. Toda
controversia que surja entre dos o más Estados Partes con respecto a la
interpretación o la aplicación de la presente Convención y no se solucione
mediante negociaciones se someterá a arbitraje a petición de uno de ellos. Si
en el plazo de seis meses contado a partir de la fecha de presentación de la
solicitud de arbitraje, las partes no consiguen ponerse de acuerdo sobre la
organización del arbitraje, cualquiera de las partes podrá someter la
controversia a la Corte Internacional de Justicia mediante una solicitud
presentada de conformidad con el Estatuto de la Corte.
2. Todo
Estado Parte, en el momento de la firma o la ratificación de la Convención o de
su adhesión a ella, podrá declarar que no se considera obligado por el párrafo
1º del presente artículo. Los demás Estados Partes no estarán obligados por ese
párrafo ante ningún Estado Parte que haya formulado esa declaración.
3. Todo
Estado Parte que haya formulado la declaración prevista en el párrafo 2º del
presente artículo podrá retirarla en cualquier momento mediante notificación
dirigida al Secretario General de las Naciones Unidas.
Artículo 93
1. La
presente Convención, cuyos textos en árabe, chino, español, francés, inglés y
ruso son igualmente auténticos, se depositará en poder del Secretario General
de las Naciones Unidas.
2. El
Secretario General de las Naciones Unidas enviará copias certificadas de la
presente Convención a todos los Estados.
EN TESTIMONIO DE LO
CUAL, los infrascritos plenipotenciarios, debidamente autorizados para ello por
sus respectivos gobiernos, han firmado la presente Convención.
II. ANTECEDENTES
La Presidencia de la
Corte Constitucional recibió el día 18 de julio de 1994, la Ley 146 de 1994,
por medio de la cual se aprueba la "Convención Internacional sobre la
Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus
Familiares".
Con fundamento en el
artículo 44 del decreto 2067 de 1991, que ordena someter al trámite ordinario
las revisiones oficiosas de las leyes aprobatorias de tratados internacionales,
el Magistrado Sustanciador, por medio del auto del veintidós (22) de agosto de
1994, avocó el conocimiento de la norma, para lo cual decretó la práctica de
pruebas y ordenó la fijación en lista del negocio, con el fin de asegurar la
participación ciudadana prevista en los artículos 242, numeral 1 de la
Constitución y 7, inciso 2 , del decreto citado. Así mismo, dispuso el traslado
del negocio al despacho del Señor Procurador, quien rindió el concepto de
rigor.
Cumplidos los
tramites constitucionales y legales procede la Corte Constitucional a resolver.
II. Pruebas
Por intermedio de la
Secretaría General de la Corte Constitucional, el Magistrado Sustanciador
ofició al Ministro de Relaciones Exteriores para que informara, en el término
de 10 días, los pormenores de la celebración de la Convención.
Así mismo se ofició
a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, para que en el término de 10 días remitieran al proceso el
proyecto de ley, la exposición de motivos y las actas de discusión y
aprobación de la ley ante las comisiones y las plenarias respectivas.
La existencia del
proceso se comunicó al Presidente de la República, a los Ministros de
Relaciones Exteriores y de Trabajo y Seguridad Social y al Director del
Departamento Administrativo de Seguridad D.A.S.
Por consiguiente,
obran en el expediente los siguientes documentos:
a-) Los siguientes
ejemplares de la Gaceta del Congreso:
- Gaceta No. 319,
del 14 de septiembre de 1993.
- Gaceta No. 66, del
2 de junio de 1994
- Gaceta No. 76, del
15 de junio de 1994
- Gaceta No. 332,
del 24 de septiembre de 1993.
- Gaceta No. 355,
del 13 de octubre de 1993.
- Gaceta No. 431,
del 3 de diciembre de 1993.
- Gaceta No. 101,
del 27 de julio de 1994.
b-) Certificación
del Jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores,
fechada el 1 de septiembre de 1994, en la cual consta que la "Convención
Internacional Sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores
Migratorios y sus Familiares" no ha sido objeto de firma o adhesión por
parte de Colombia.
c-) Informe del
secretario General de la Cámara de Representantes sobre el trámite de la ley,
fechado el 23 de septiembre de 1994.
d-) Certificación
del Secretario de la Comisión Segunda del Senado de la República en relación a
la aprobación del proyecto de ley ante el Senado, fechada el 19 de septiembre
de 1994.
III.
Intervenciones
En el término legal
el Ministerio de Relaciones Exteriores intervino en el presente proceso. Por
medio del oficio de fecha 13 de octubre de 1994, el apoderado del ministerio
defendió la constitucionalidad de la convención objeto de estudio.
En su argumentación
considera este instrumento internacional como una herramienta para la efectiva
defensa de los derechos fundamentales de los trabajadores migrantes, sin
desconocer el ordenamiento interno ni limitar la soberanía del Estado
Colombiano para regular la materia.
Así mismo, justifica
la conveniencia de ratificar la convención, con base en el alto índice de la
población colombiana que ha recurrido a la migración laboral como estrategia
para acceder a unas mejores condiciones de vida. Considera el apoderado del
ministerio que la ratificación del instrumento permitirá que los integrantes de
este grupo de nacionales sean mejor tratados en el exterior.
El Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social se pronunció, igualmente, en relación con la
ratificación de la convención sobre la protección de los derechos de los
trabajadores migratorios y sus familias. En oficio recibido por la Corte el 14
de octubre de 1994 se defiende, por parte del ministerio, la constitucionalidad
del instrumento. Se asegura que la convención no contraría ningún precepto
constitucional y que, por el contrario, se trata de un instrumento que hace
efectivo el principio de igualdad, al establecer una serie de garantías
adicionales que favorecen a un grupo débil de la población.
De manera
extemporánea, la Directora de Extranjería del D.A.S., presentó un escrito, en
el cual defiende la constitucionalidad de la convención.
IV. Concepto del
Procurador General de la Nación
El señor Procurador
General de la Nación, por medio del oficio 533 del 16 de noviembre de 1994,
rindió el concepto de rigor.
En primer término
analiza la competencia de esta Corporación para ejercer el control
constitucional de la norma objeto de estudio. Concluye que, de acuerdo con lo
dispuesto por el artículo 241 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional tiene la misión de efectuar el control integral, previo y
automático de los tratados públicos.
A continuación
inicia el estudio de los aspectos formales de la convención. Esta aún no ha
sido firmado por Colombia, por lo que no entra en el análisis de la competencia
del representante nacional en las etapas de negociación y celebración.
Posteriormente
estudia el trámite dado a la ley aprobatoria por parte del Congreso. Luego de
determinar que no se trata de una ley que requiera de un trámite diferente al
ordinario, procede a cotejar los pasos establecidos por la Constitución y la
ley, con el proceso que efectivamente siguió la ley 146 de 1994. Concluye que
se han verificado los requisitos de rigor y que, por lo tanto, la norma no
adolece de nulidad formal.
Finalmente entra a
efectuar el estudio material del instrumento internacional. El análisis
realizado consiste en reseñar los aspectos más importantes de la convención,
destacando los derechos que consagra a favor de los trabajadores migratorios.
Con base en lo anterior, concluye que la norma debe ser declarada exequible,
dada la identidad casi perfecta entre lo dispuesto por el tratado y lo
establecido en la Carta Política.
III. FUNDAMENTOS
Primero.
Competencia
De acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución, esta Corte
es competente para decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los
tratados internacionales y de las leyes que los aprueban.
Segundo. Examen
formal y material de la Convención y de la ley 146 de 1994 "por medio de
la cual se aprueba LA CONVENCION INTERNACIONAL SOBRE LA PROTECCION DE LOS
DERECHOS DE TODOS LOS TRABAJADORES MIGRATORIOS Y DE SUS FAMILIARES, hecha en
Nueva York el 18 de diciembre de 1990".
El Convenio fue
adoptado y abierto para la firma, ratificación o adhesión, el 18 de diciembre
de 1990, por la Organización de las Naciones Unidas en la ciudad de New York.
El 1 de Septiembre de 1994 el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de
Relaciones Exteriores certificó que Colombia no había firmado ni ratificado la
Convención Internacional sobre la Protección de Todos los Trabajadores
Migratorios y de sus Familiares.
Examen del
Cumplimiento de las formalidades constitucionales en la expedición de la ley
146 de 1994.
Aprobación
Presidencial:
El 1 de junio de
1993, el Presidente de la República y la Ministra de Relaciones Exteriores
aprobaron la Convención Internacional sobre la Protección de Todos los
Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, realizada en Nueva York el 18 de
diciembre de 1990 y la sometieron a la consideración del Congreso Nacional,
para los efectos constitucionales.
Trámite del
Proyecto ante el Senado de la República:
El 13 de agosto de
1993, la viceministra de Relaciones Exteriores, doctora Wilma Zafra de Turbay y
el ministro de Trabajo y Seguridad Social, Luis Fernando Ramírez Acuña,
presentaron a consideración del Senado de la República el texto correspondiente
a la Convención con el fin de que fuera revisado en compañía de la respectiva
exposición de motivos.
En la Secretaría
General del Senado de la República el texto fue identificado con el número de
proyecto 53 de 1993. A continuación fue repartido a la Comisión Segunda
Constitucional Permanente, para que allí se le diera el trámite de rigor. Así
mismo una copia del texto recibido fue enviado a la Imprenta Nacional, con el
fin de que fuera publicado en la Gaceta Legislativa del Congreso, publicación
que se realizó el 14 de septiembre de 1993. De esta manera se dio cumplimiento
al artículo 157, numeral 1 de la Constitución, que exige que todo proyecto de
ley sea publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la
comisión pertinente.
Fue designado como
ponente del proyecto el senador José Blackbourn. La ponencia fue publicada el
24 de Septiembre de 1994. El 13 de octubre fue publicada la ponencia para el
segundo debate.
El 6 de octubre de
1993 se llevó a cabo el primer debate, resultando aprobado el proyecto por 11
de los 13 senadores, miembros de la Comisión Segunda del Senado. Esta
ponencia fue publicada el 13 de octubre del mismo año.
El 23 de noviembre
de 1993 se dio segundo debate al proyecto de ley 53, siendo aprobado por
unanimidad. Este debate fue publicado en la gaceta del 3 de diciembre de
1993.
Trámite ante
la Cámara de Representantes:
El 2 de junio de
1994 fueron publicadas las ponencias para primero y segundo debates del
proyecto de ley aprobatorio de la Convención. Los ponentes ante esta
Corporación fueron los Representantes Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y Víctor
Manuel Tamayo. Ambas ponencias fueron favorables a la aprobación del tratado.
El 10 de mayo de
1994 se dio el primer debate ante la Comisión Segunda de la Cámara. El
proyecto de ley fue aprobado por 12 representantes, tal como consta en la
certificación expedida por el Secretario General de dicha Comisión.
La Cámara de
Representantes, reunida en pleno, aprobó por unanimidad el proyecto de ley el 1
de junio de 1994. En la Gaceta del Congreso se efectuó la respectiva
publicación el 15 de junio de 1994.
De acuerdo con lo
anterior, el trámite dado a la ley 146 para su aprobación cumple con los
requisitos establecidos en los artículos 157 y 160 de la Constitución Política.
El texto completo de
la ley 146 fue publicado en la Gaceta del Congreso el 27 de julio de 1994. El
13 de julio de 1994, el Gobierno sancionó el proyecto de ley, que fue enviado
cinco (5) días más tarde a esta Corporación para su estudio integral.
Examen desde el
punto de vista material
De acuerdo con la
Gran Enciclopedia Larousse migración se define como "desplazamiento de
individuos o de pueblos de un país a otro para establecerse en ellos, por
causas económicas sociales o políticas". Definición ante la cual un lector
desprevenido no capta las profundas consecuencias que implica dicho flujo de
población, tanto para el territorio de partida como para el de llegada.
Pese a la disparidad
de teorías acerca de los movimientos de población, la mayoría de los estudios
teóricos que se ocupan de ellos coinciden en otorgarles, al menos, el siguiente
papel:
a) Descongestión de
los lugares de origen, que enfrentaban sobrepoblamientos relativos.
b) Oferta de mano de
obra para los países receptores, supliendo las insuficiencias numéricas de la
población nativa y actuando como elemento depresor de los salarios al captar
condiciones de trabajo por debajo de las estipuladas legalmente.
El caso de la
industrialización de los Estados Unidos en la primera parte del siglo, con base
en mano de obra extranjera, expulsada de las hambrunas de Irlanda, de
Escandinavia, de los campesinos sin tierra de España, Portugal, Italia y
Grecia, ofrece un ejemplo que ilustra bien este proceso.
En la actualidad la
O.I.T. calcula que cerca de 70 millones de personas trabajan o viven en países
extranjeros, sin contar con los 12 millones de refugiados y apátridas. Sin
embargo, no se trata, en modo alguno, de un fenómeno reciente. El hombre
siempre se ha dirigido hacia las regiones en las que ve posibilidades de
satisfacer sus necesidades básicas, y continuará haciéndolo mientras subsistan
los desequilibrios entre los espacios habitables.
Por lo general, los
flujos migratorios parten de regiones pobres y se dirigen hacia otras más
prosperas. Esta circunstancia pone a los inmigrantes en un estado de
inferioridad en relación con la población nativa. No sólo se encuentran lejos
de su lugar de origen (de su familia y de su comunidad) sino que la necesidad
los impulsa a aceptar condiciones laborales inferiores a las legalmente permitidas.
Así mismo, suelen ser objeto y discriminación por parte de las autoridades
locales, sobre todo en aquellos casos en los cuales han ingresado al país en el
que laboran sin cumplir los requisitos legales.
Los flujos laborales
migratorios vienen siendo objeto de preocupación por parte de la comunidad
internacional desde principios de siglo. En 1926 se firmó el primer convenio de
la O.I.T., relativo a los trabajadores migratorios. Sin embargo, el tema ha ido
aumentando en importancia con el paso del tiempo. Lo anterior se debe al cambio
en las condiciones de la economía mundial. Durante la postguerra las fronteras
de los países del norte de Europa se encontraban abiertas, mientras que hoy en
día se han ido cerrando. Buena parte de la mano de obra que se empleó en la
reconstrucción europea hoy está de sobra.
En los Estados
Unidos se enfrenta una situación similar. Al parecer no existen ya las
condiciones que permitieron la absorción de la mano de obra foránea durante
varias décadas. Actualmente, se pretende controlar al máximo la entrada de
extranjeros en búsqueda de oportunidades laborales.
En Africa, Asia y
Latinoamérica, continúan presentándose fuertes movimientos de población en
búsqueda de oportunidades laborales. Pese a las hondas diferencias de cada
fenómeno migratorio podría decirse que existe un elemento común: se trata en
su mayoría de flujos ilegales, es decir que los individuos que los conforman no
cumplen con las disposiciones de los estados receptores, relativas a las
condiciones de ingreso. Esto los convierte en un grupo extremadamente
vulnerable al maltrato y a la discriminación.
En estas
circunstancias la O.I.T. ha propiciado la suscripción de varios Convenios (el
97 de 1949, el 86 de 1947 y el 143 de 1975) y Recomendaciones (la 86 de 1949,
la 100 de 1955 y la 151 de 1975). Estos instrumentos buscan la protección de
esta clase de trabajadores, asegurando la satisfacción de sus necesidades
básicas en el trayecto hacia su lugar de trabajo y la igualdad de
oportunidades, trato y protección, una vez lleguen a su destino. Sin embargo,
estos esfuerzos no ha sido suficientes.
La magnitud del
problema y el interés de los países desarrollados en controlar los flujos
ilegales, motivaron la participación de la O.N.U. en el problema. Fue así cómo
el 18 de diciembre de 1990 se expidió la Convención Internacional sobre la
protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus
familiares", cuya aprobación por parte de Colombia es actual objeto de
estudio.
El instrumento Internacional,
objeto de análisis es depositario de los siguientes objetivos:
1-) Garantizar la
protección de los derechos fundamentales a todo trabajador migratorio y
a los miembros de su núcleo familiar.
2-) Garantizar
derechos sociales y culturales a los trabajadores migratorios y las familias
que han ingresado legalmente.
3-) Reconocer la
importancia de los flujos migratorios en el mundo de hoy.
4-) Impedir la
explotación de los trabajadores migratorios. Reconocerles sus derechos básicos
e impedir que sean contratados en condiciones menos favorables.
5-) Propender a la
eliminación de los flujos ilegales.
La presente
Convención no presenta un planteamiento novedoso para Colombia. El
Constituyente de 1991 se preocupó por garantizar la totalidad de los derechos a
los que esta se refiere, a todo habitante del territorio nacional, sin
considerar su procedencia u ocupación.
Una vez realizadas
las anteriores precisiones se entra de lleno a realizar el análisis de
constitucionalidad de la convención aprobada por la ley 146 de 1994.
PARTE I
Esta parte se ocupa
de delimitar los objetos de regulación que son materia del Convenio. También se
define el campo de aplicación de las normas y se establecen los criterios
básicos para su interpretación. Ninguna de las normas contenidas en esta parte
del Convenio suscita un problema jurídico que pueda poner en tela de juicio su
sometimiento al texto constitucional.
ART. 1: Campo de
aplicación.
ART. 2: Concepto de
trabajador migratorio, establecimiento de clases de acuerdo a las
características de su permanencia en un país extranjero y al tipo de labor que
desempeña.
ART. 3:
Excepciones: Personas cobijadas por el derecho internacional, inversionistas,
refugiados y estudiantes.
ART. 4: Concepto de
familia a la que se refiere: Familia nuclear.
ART. 5: Establece la
distinción entre trabajadores extranjeros documentados y aquellos que se
encuentran en condiciones irregulares.
ART. 6: Conceptos de
Estado de origen, de empleo y de tránsito.
PARTE II
Esta parte contiene
un solo artículo en el que se establece que los Estados partes adquieren el
compromiso de aplicar a todo trabajador migratorio los derechos humanos
previstos en la Convención, sin ningún tipo de discriminación que afecte el
derecho de igualdad de los trabajadores migrantes.
La Constitución
política contempla el principio de igualdad en su artículo 13. Esta Corte ha
desarrollado ampliamente esta norma, señalando, entre otras cosas, que "la
aplicación efectiva de la igualdad en un determinada circunstancia no puede
ignorar o desconocer las exigencias propias de la diversidad de condiciones que
afectan o caracterizan a cada uno de los sujetos. Sin que ello sea en manera
alguna óbice para hacerlo objeto de tratamiento igualitario. La vigencia del
derecho a la igualdad no excluye necesariamente el dar un tratamiento diferente
a sujetos colocados en las mismas condiciones, cuando exista motivo razonable
que lo justifique." (Sentencia No. C-040 de 1993).
La igualdad es uno
de los derechos que mayor alcance y significado posee en la construcción de un
estado social de derecho. Desde esta perspectiva, no sólo son de una enorme
importancia los conceptos de igualdad en la ley y de igualdad en la aplicación
de la ley, sino también la idea de una igualdad sustancial (inciso segundo
art. 13, C.P.) que permita crear condiciones sociales en las cuales este
derecho sea real y efectivo. En este orden de ideas el artículo 7 del convenio
es perfectamente compatible con la Constitución y con la axiología política en
la cual ella se inspira.
PARTE III
Este apartado
garantiza a los trabajadores migratorios el reconocimiento y la protección de
los derechos fundamentales. Pretende, además, que los Estados se comprometan
activamente en la tarea de hacer efectivas estas garantías básicas. Es así cómo
abre la posibilidad de emprender acciones positivas en favor de este grupo de
trabajadores, con el fin de poner a sus integrantes en un plano de igualdad
real. De esta manera las disposiciones contenidas en la Convención gozarán de
una verdadera aplicación.
En términos
generales, estos preceptos no presentan ningún problema pues la Constitución
los reconoce para toda persona sin importar su procedencia o condición. En
ocasiones, la Carta Política es aún más generosa que el mismo Convenio en el
reconocimiento y protección de los derechos. En estos eventos, es claro que la
norma constitucional cobija a los trabajadores foráneos de la misma manera que
a los demás habitantes del territorio nacional.
A continuación se
hace referencia a cada uno de los artículos contenidos en este segmento de la
Convención.
ART. 8: Consagra la
libertad de salir de cualquier Estado y regresar a su lugar de origen. Sin
embargo, establece posibles excepciones a esta regla general derivadas de un
mandato legal, de la seguridad nacional o del orden público.
Esta norma es
compatible con el derecho fundamental a la libertad de locomoción e implica la
no injerencia del Estado en las decisiones relativas al sitio de permanencia de
las personas.
ART. 9: Protege el
derecho a la vida
No hay duda de que
se trata de una norma acorde con el texto Constitucional. El artículo 11 de la
Carta de derechos reconoce en esta garantía el supuesto primordial del
ordenamiento jurídico y la base de todos los demás derechos.
ART. 10. Prohibe
las torturas y los tratos crueles.
El texto
constitucional contempla esta garantía en su artículo 12. El derecho a la
integridad personal se conecta directamente con el derecho a la vida. Entraña
el reconocimiento de la dignidad del ser humano y proscribe la tortura como
instrumento de castigo, intimidación o como medio para obtener información.
ART. 11: Prohibe la
esclavitud y los trabajos forzosos.
Esta prohibición se
encuentra consagrada en el artículo 17 de la Constitución
ART. 12. Consagra la
libertad de pensamiento, conciencia y religión.
La Constitución no
se limita a tolerar, la diversidad de religiones y creencias. Además, el
carácter no confesional del Estado (C.P. Art. 1) entraña un reconocimiento de
la igualdad de religiones y creencias y les otorga la misma protección y
garantías (C.P. arts. 19 y 20).
ART. 13. Consagra la
libertad de opinión y de expresión.
El artículo 20 de la
C.P. garantiza a toda persona la posibilidad de expresar libremente su opinión
y la de recibir la información que considere necesaria.
ART. 14. Consagra el
derecho a la intimidad.
La Carta Política reconoce
a toda persona el derecho a mantener un espacio individual y familiar libre de
las injerencias institucionales. Esta garantía, fuertemente vinculada con el
derecho al libre desarrollo de la personalidad, incluye también el derecho al
habeas data.
En relación a esta
garantía la Corte Constitucional se ha pronunciado en los siguientes términos:
"El artículo 15 de la Constitución establece el derecho a la intimidad
personal y familiar, en el que tradicionalmente se han entendido contenidas las
garantías de inviolabilidad de domicilio y de correspondencia. Ello justifica
la interpretación sistemática del derecho fundamental a la intimidad en
concordancia con las garantías contenidas en el artículo 28 de la Carta, esto
es, el derecho a no ser molestado en la persona o familia y a impedir el
registro domiciliario sin orden judicial. El derecho fundamental a la intimidad
asegura a la persona y a su familia un reducto o espacio físico inexpugnable,
ajeno a los otros, en el que puede resguardarse, aislándose del tumulto de la
vida moderna, gozar del recogimiento necesario y proyectar tranquilamente su
personalidad, alejado y libre de las intromisiones o contactos que el sistema
social normalmente acarrea" (Sentencia t-210/94).
ART. 15. Consagra el
derecho a la propiedad privada.
Los artículos 58 a
64 de la C.P. imponen el respeto a varias formas de propiedad. No obstante, es
importante tener presente que este derecho incluye una función social y
ecológica que genera obligaciones a los titulares del mismo.
La prohibición de
expropiar arbitrariamente a los trabajadores migrantes no impide que el Estado
Colombiano pueda proceder a la expropiación por razones de equidad, en
cumplimiento de lo establecido por el último inciso el artículo 58 de la C.P.
Lo contrario constituiría un discriminación injustificada en favor de los
trabajadores extranjeros en detrimento del principio de igualdad.
ART. 16. Consagra
los derechos a la libertad y a la seguridad personal. Obliga al Estado a proteger
a los trabajadores y a sus familiares contra toda forma de violencia. También
contempla el derecho al debido proceso, con características especiales debido a
la calidad de extranjeros de los titulares del derecho. Finalmente impone al
Estado la Obligación de indemnizar al trabajador víctima de detención o
prisión ilegal.
Uno de los fines
esenciales del Estado Social de Derecho consiste en garantizar la seguridad y
la libertad de los habitantes del territorio nacional. Dadas las especiales
condiciones de los trabajadores migratorios y en concordancia con el principio
de igualdad material, se puede afirmar que el Estado Colombiano tiene una
obligación especial de proteger a este grupo, en aquellos casos en los cuales
se encuentran en circunstancias de inferioridad y vulnerabilidad debido a su
condición de extranjeros.
La indemnización a
la que tiene derecho el trabajador foráneo que ha sido objeto de detención
ilegal es compatible con el artículo 90 de la Constitución. Debe quedar en
claro, sin embargo, que la aplicación práctica y los efectos de esta
disposición, dependen del desarrollo jurisprudencial que lleven a cabo el
Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
ART. 17. Protege el
derecho al trato digno y al respeto de la identidad cultural en caso de
detención. Se establece que en el evento de que un trabajador migratorio sea
privado de la libertad, las autoridades competentes del Estado de que se trate,
le prestarán atención a los familiares, en particular al cónyuge e hijos
menores.
El artículo 70 de la
C.P. reconoce la dignidad e igualdad de todas las culturas que conviven en el
país sin excepción alguna. Por eso la constitucionalidad de esta norma no
suscita problema.
De otra parte, la
protección de los familiares del trabajador privado de la libertad, constituye
un asunto previsto por la legislación. En efecto, el código penitenciario y carcelario
en su artículo 155 establece que el INPEC, en coordinación con el ICBF, se
ocupará de la atención de los hijos menores de cualquier persona detenida. Así
mismo el artículo 157 de la misma ley crea la posibilidad de brindar asistencia
a sus familiares.
Arts. 18 y 19.
Consagran el derecho al debido proceso en igualdad de condiciones a los
nacionales, así como el derecho a ser indemnizado en caso que la sentencia
condenatoria sea revocada o que el condenado sea indultado por haberse
producido o descubierto un hecho plenamente probatorio del error judicial.
El debido proceso es
uno de los derechos más celosamente garantizados por el constituyente. En el
artículo 29 se elevan a norma constitucional los principios que lo rigen. La
indemnización a la que se refiere el numeral 6 del artículo 18 es
constitucional de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 90 de la
Constitución. Sin embargo, al igual que en el artículo 16 del Convenio que se
revisa, el alcance de esta norma está sujeta al desarrollo legal y
jurisprudencial.
ART. 20. Prohibe la
pena de cárcel por el incumplimiento de obligaciones contractuales.
En acuerdo con el
artículo 28 C.P. en el que se prohibe la prisión por deudas.
Art. 21: Prohibe la
destrucción o confiscación de los documentos del trabajador, a menos que se
lleve a cabo por funcionarios debidamente autorizados.
El artículo 6 de la
C.P. establece que los funcionarios públicos sólo pueden hacer lo que la ley
les permite, por lo que únicamente los autorizados por ella están en
posibilidad de retener los documentos de los inmigrantes.
Art.. 22. Prohibe
la expulsión colectiva y contempla un debido proceso individual en el evento de
expulsión. Además, establece que cuando una decisión de expulsión ya
ejecutada sea posteriormente revocada, la persona interesada tendrá derecho a
reclamar indemnización conforme a la ley .
El artículo 29 C.P.
al establecer el derecho al debido proceso cobija la anterior situación. Nadie
puede ser expulsado del territorio nacional sin un proceso previo en el que
haya tenido la posibilidad de defenderse.
El restablecimiento
del derecho del trabajador injustamente expulsado es viable, no sólo a la luz
del artículo 90 de la Constitución, sino a través de todo el desarrollo legal y
jurisprudencial que se le ha dado a la responsabilidad del Estado por la
expedición de actos que posteriormente son anulados o revocados.
ART: 23: Hace
posible el acceso a la protección y asistencia de las autoridades consulares y
diplomáticas respectivas en caso de menoscabo de los derechos que la convención
les otorga.
ART 24 . Consagra el
derecho al reconocimiento de la personería jurídica.
En acuerdo con el
artículo 14 de la C.P.
ART. 25. Contempla
el derecho a la igualdad en materia de condiciones laborales.
En acuerdo con
derechos establecidos en los arts. 25, 11 de la C.P y desarrollados en el
código laboral.
ART. 26. Contempla
el derecho a la asociación sindical y a formar parte de un sindicato.
Se trata de Derechos
consagrados en el art. 39 de la C.P.. Esta garantía se compone de dos
elementos: 1)la libertad de asociación positiva, en cuanto se puede formar
sociedad con quien se desee y con cualquier fin legal y 2)la libertad negativa,
en cuanto el ingreso al sindicato es un acto voluntario.
La garantía
constitucional es todavía más amplia que la norma prevista en el convenio.
Siendo así, el trabajador migratorio tendrá derecho a la asociación sindical en
las condiciones establecidas por la Constitución y no sólo en las contempladas
por la Convención.
ART. 27. Consagra el
derecho a la seguridad social, en las mismas condiciones que los nacionales.
Derecho previsto en
el art. 48 de la C.P.
ART. 28. Contempla
el derecho a recibir atención médica en igualdad de condiciones de los
nacionales de urgencia,
.
Garantía establecida
en el art. 49 de la C.P.
ART. 29: Derecho al
nombre y a la nacionalidad de los hijos de los trabajadores.
Previsto en el art.
44 de la C.P.
ART. 30: Derecho a
la educación de los hijos de los trabajadores, en igualdad de condiciones a los
niños nacionales.
La Constitución
Política elevó a la categoría de fundamentales a los derechos de los niños,
siendo la educación uno de sus principales. En relación a la igualdad de oportunidades
en materia educativa esta corporación se ha referido a ella como "un
antídoto contra la arbitrariedad, la discriminación y el desconocimiento de las
desventajas relativas en que se encuentran las personas en circunstancias de
debilidad manifiesta" (Sentencia T-450/93).
ART. 31: Respeto de
la identidad cultural.
Garantía establecida
en el art. 70 de la C.P.
ART. 32: Derecho a
la transferencia de ingresos y ahorros cuando terminen su período de estadía.
No presenta duda
respecto de su constitucionalidad debido a que se trata de una materia propia
del ámbito legal.
ART. 33: Derecho a
recibir información sobre sus derechos y sobre requisitos de admisión.
Se encuentra
contenido en el derecho de petición (art. 23 C.P.)
ART. 34: Obligación
del trabajador de cumplir las disposiciones legales de los Estados en los que
se encuentren y de respetar la identidad cultural de los mismos.
ART. 35: Hace
énfasis en la aplicación de los derechos para los trabajadores que incluso no
se encuentran en situación regular.
PARTE IV
En este apartado la
Convención contempla la situación de los trabajadores migratorios que han
ingresado al país cumpliendo las disposiciones legales y que gozan de una
situación regular. Su propósito consiste en garantizar la igualdad de
oportunidades y de trato por parte de las autoridades entre los trabajadores
migratorios y los trabajadores nacionales. Para lograr este fin, es necesario
que el Estado receptor se haga responsable - por lo menos parcialmente - de la
suerte de las personas que han ingresado con su autorización al territorio
nacional.
La Convención impone
a los Estados partes una serie de obligaciones encaminadas a proteger al
trabajador extranjero, que podrían dar lugar a una protección privilegiada y,
en consecuencia, a una violación del principio de igualdad frente a los
trabajadores nacionales. A continuación se estudia el articulado teniendo en
cuenta esta probabilidad.
ART. 36: Aplicación
de los derechos contenidos en esta parte para los trabajadores documentados.
ART. 37: Derecho a
recibir información antes de partir, sobre las condiciones de su admisión y
registro.
Derechos contenidos
en los artículos 23 y 74 C.P.
ART. 38: Obligación
del Estado de permitir que los trabajadores se ausenten temporalmente sin que
ello implique la cancelación de su permiso de estadía.
Se trata de un
asunto legal, no perteneciente al ámbito constitucional. La norma que regula
el ingreso de extranjeros al país lo permite.
ART. 39: Derecho a
la libertad de locomoción.
Garantía establecida
en el artículo 24 C.P.
ART. 40: Derecho de
asociación sindical
La Constitución
establece el derecho a la asociación sindical en su art. 39
ART. 41: Derecho a
la participación en asuntos públicos y al voto en las elecciones de conformidad
con la legislación
Se trata de un
derecho que debe ser entendido no sólo en los términos de la ley, sino también
de acuerdo con lo prescrito por la Constitución Política en los artículos 40 y
100 referentes a la participación política y a los derechos civiles y políticos
de los extranjeros en Colombia, respectivamente.
ART. 42:
Posibilidad de que el Estado establezca medidas o instituciones que permitan
tener en cuenta las necesidades de los trabajadores migratorios. Obligación de
facilitar la participación de los trabajadores migratorios en las decisiones
relativas a la vida y a la administración de las comunidades locales.
Posibilidad
establecida en los artículos 40 y 100 de la C.P.
ART. 43: Derecho a
la igualdad en el acceso a las instituciones educativas, acceso a los servicios
públicos, a la vivienda a las cooperativas, a la vida cultural, en el trato.
Manifestación
adicional del principio de igualdad, artículo 13 de la C.P.
ART. 44. Reconoce la
importancia de la unidad familiar y obliga al Estado a facilitar la reunión de
los trabajadores con sus respectivas familias.
Plenamente de
acuerdo con lo establecido en el artículo 42 de la C.P.
ART. 45.: Repetición
del artículo 43.
ART. 46: Excepción
a los trabajadores migratorios del pago de impuestos por concepto de
importación y exportación de sus bienes de uso personal y enseres domésticos,
todo ello con sujeción a la legislación interna y a los acuerdos internacionales.
En principio se
trata de un asunto de orden legal, que no presenta problemas relativos a su
constitucionalidad. Sin embargo, es necesario revisar la legislación vigente,
con el fin de prever posibles conflictos de aplicación del tratado.
Actualmente están
vigentes dos decretos sobre esta materia: el 2057 de 1987 y el 1742 de 1990.
En ellos se establece que los efectos personales de los viajeros, cualquiera
que sea su origen o el interés en visitar el territorio nacional, así como los
elementos necesarios para el ejercicio de su profesión arte u oficio, se
encuentran exentos de impuestos por concepto de ingreso al país. Sin embargo,
el menaje doméstico, es decir los muebles, aparatos y accesorios propios de una
vivienda, están gravados con un arancel del 15% ad valorem. Esta norma, si bien
impone un pago inferior al que se pagaría al importar cualquiera de los bienes
que constituyen el menaje en condiciones normales, es más gravosa que la que se
contempla en el mismo Convenio.
En estas
circunstancias, para evitar problemas de aplicación práctica del tratado en
relación con la normatividad vigente, se debe establecer una reserva por medio
de la cual el Estado colombiano pueda tratar de igual manera en materia
tributaria y arancelaria, a los trabajadores migratorios y a los demás viajeros
y habitantes del territorio nacional. De esta manera se salvaría el espíritu de
la Convención, que pretende que no se grave injustificadamente a los
trabajadores migratorios y que se les prodigue el mismo trato que a los
trabajadores nativos.
ART. 47: Derecho a
realizar la transferencia de ingresos y ahorros.
En relación con el
derecho a la transferencia de los ingresos y ahorros de los trabajadores
migratorios la normatividad vigente no la prohibe, pero tampoco establece un
trato preferencial. Por lo tanto, para evitar problemas de aplicación, al igual
que el artículo precedente deberá establecerse una reserva que permita otorgar
a los trabajadores migratorios el mismo trato que a los demás habitantes del
territorio nacional en esta materia.
ART. 48: Igualdad en
materia tributaria.
En acuerdo con el
artículo 13 de la C.P.
ART. 49. Consagra la
obligación estatal de conceder una autorización de residencia, al menos igual y
por el mismo tiempo que la autorización para laborar en los casos en que se
exijan autorizaciones separadas.
Problema
perteneciente a la esfera legal. Sin embargo, no se da el caso en Colombia,
pues se concede una única autorización que cobija la residencia y el trabajo de
la persona que ingresa al país.
ART. 50: Establece
la posibilidad de permanencia en favor de los familiares del trabajador que
haya muerto o cuando se haya disuelto el vínculo matrimonial.
Dada la situación de
especial desprotección en la que estas personas se encuentran, es constitucional
en los términos establecidos por el artículo 13 de la C.P.
ART. 51 : No se
entenderá que el trabajador se encuentre en situación irregular por el solo
hecho de que haya cesado la actividad remunerada que desempeñaba, con la
excepción de que la autorización de su permanencia dependa del desempeño de una
actividad específica.
No se da el caso en
Colombia, pero en todo caso se trata de un problema legislativo y no
constitucional.
ART. 52: Derecho a
la libertad de elegir la actividad laboral que se va a ejercer, aunque el
Estado puede limitarla en pro del interés público, o exigir determinada
calificación para el ejercicio de ciertas actividades, siempre de acuerdo con
la legislación. Así mismo contempla la posibilidad de limitar el acceso a
determinadas actividades con el fin de dar prioridad a los nacionales. La
limitación no puede ser aplicada a quien ha residido legalmente en el
territorio del estado por un plazo superior a cinco años.
Esta disposición
encuentra respaldo en el artículo 26 de la Constitución.
ART. 53: Libertad de
elección de la actividad remunerada para los familiares del trabajador, en las
condiciones previstas por el artículo anterior.
Garantía establecida
en el artículo 26 de la C.P..
ART. 54: Igualdad
en la protección contra los despidos y el desempleo.
En acuerdo con los
artículos 13 y 25 de la C.P..
ART. 55: Igualdad en
el ejercicio de la actividad remunerada para la que obtuvieron permiso.
Derecho establecido
en los artículos 13 y 25 de la C.P..
ART. 56: Prohibición
de expulsión, salvo por las causales previstas en la legislación.
En armonía con el
artículo 29 de la C.P.
PARTE V
En esta parte, se
especifican los derechos que corresponde a cada categoría de trabajadores
migratorios: fronterizos, de temporada, itinerantes, vinculados a u proyecto,
de empleo concreto y por cuenta propia. De esta manera la Convención tiene en
cuenta la especificidad de cada uno de estos empleos con el objeto de adaptar
las disposiciones generales sobre derechos y obligaciones a cada situación
particular. Este conjunto de normas no presenta problemas de igualdad ni
ninguna otra dificultad que pueda ser considerada como incompatible con el
texto fundamental.
PARTE VI
En esta parte, los
Estado firmantes se comprometen directamente en la lucha contra el comercio de
trabajadores ilegales y se disponen las medidas necesarias para tal efecto. No
sobra anotar que Colombia no es ajena a esta lucha que afecta en todo el mundo
a las capas más pobres de los países del tercer mundo. La suscripción del
instrumento andino (la decisión 116 de la Comisión), y su adopción como norma
interna (el decreto 309 de 1978), es una clara prueba de este interés. La
constitucionalidad de lo dispuesto en el este segmento resulta clara a la luz
del artículo 17 de la C.P.
PARTE VII
En esta parte se
establecen reglas encaminadas a la aplicación de la Convención a través de la
creación de un comité conformado por 10 miembros elegidos democráticamente por
los países miembros. Según estas normas, cada país signatario está obligado a
presentar informes al comité, al menos cada 5 años. Así mismo, se fijan pautas
para que el Comité funcione adecuadamente y se establecen los procedimientos
para que se ventilen las dificultades que surjan entre los miembros con ocasión
del cumplimiento del tratado. Teniendo en cuenta que la Comisión sólo puede
emitir informes que en ningún caso tienen fuerza coercitiva, se concluye la
inexistencia de inconstitucionalidad en esta materia.
PARTE VIII
Esta parte tampoco
presenta problema alguno en relación con la constitucionalidad de sus
disposiciones. En ella se ratifica el propósito de la Convención de establecer
un marco mínimo de derechos para los trabajadores migratorios, de tal manera
que se establezcan condiciones de igualdad en relación con los trabajadores
nativos. De otra parte, se pone de presente la libertad de cada Estado para
definir su política migratoria y establecer los requisitos de admisión de los
trabajadores y de sus familias.
PARTE IX
Este último
fragmento de la Convención establece las reglas que deben seguir los Estados
para su adhesión y ratificación. Se permite, además, que los Estados partes
formulen reservas, siempre y cuando sean compatibles con el objeto de la
Convención. No presenta ningún problema de constitucionalidad.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
RESUELVE
PRIMERO.- Con la salvedad que se señala en el
artículo siguiente, declarar exequible la Convención y la Ley 146 de
1994, "por medio de la cual se aprobó la Convención Internacional sobre la
protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus
familiares".
SEGUNDO.- La exequibilidad de los artículos
15, 46 y 47 de la “Convención Internacional sobre la protección de los derechos
de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares”, aprobada mediante
la Ley 146 de 1994, se declara bajo el entendido de que el Estado
colombiano mantiene su derecho de dictar normas tributarias, cambiarias y
monetarias que establezcan un trato igual entre trabajadores migratorios y sus
familias y los nacionales, para la importación y exportación de bienes de uso
personal, enseres domésticos, transferencia de ingresos y ahorros hacia el
exterior, así como para proceder a la expropiación por razones de equidad y a
la extinción del dominio en los eventos previstos en el artículo 34 de la CP.
En consecuencia, el Presidente de la República hará la correspondiente reserva.
Notifíquese,
Cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]/ Resolución 217 A (III).
[2]/ Resolución 2200 A (XXI), anexo.
2 Resolución 2200 A (XXI), anexo
[3]/ Resolución 2106 A (XX) anexo.
[4]/ Resolución 34/180, anexo.
[5]/ Resolución 44/25, anexo.
[6]/ Naciones Unidas, Recueil des Traités,
vol. 429, No. 6193.
[7]/ Resolución 39/46, anexo.
[8]/ Véase Cuarto Congreso de las Naciones
Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, Kioto, Japón,
17 a 26 de agosto de 1970: informe de la Secretaría (publicación de las
Naciones Unidas, número de venta: S.71.IV.8).
[9]/ Resolución 34/169, anexo.
[10]/ Véase Derechos Humanos: recopilación
de instrumentos internacionales (publicación de las Naciones Unidas, número
de venta: s.88. XIV.1).
[11] Resolución 22 A (I). |
671 | C-107-95
Sentencia No
Sentencia No. C-107/95
CONTRALOR-Fecha de elección
No habiendo
señalado la propia Carta las fechas de elección de contralores departamentales,
distritales y municipales, la atribución corresponde, por cláusula general de
competencia, al legislador, el cual, mientras no desconozca la Constitución,
puede actuar con libertad, sin que, por tanto, pueda entenderse desautorizado
para atribuir competencia sobre el particular a las corporaciones que inician
su propio período y no a las antiguas, aspecto éste que en nada riñe con la
Carta Política y parece ajustado a la lógica institucional, que demanda una
coherente función de fiscalización de las gestiones administrativas. En cuanto
a las fechas de iniciación de las sesiones de asambleas y concejos, de los
artículos 299 y 312 de la Constitución surge con meridiana claridad que es la
ley la llamada a determinarlas.
IGUALDAD DE
PERIODO DE ALCALDE, GOBERNADOR Y CONTRALOR
La igualación de
los períodos de alcaldes, gobernadores y los correspondientes contralores era
algo que, con motivo de la inmediata aplicación de los nuevos preceptos
superiores, podía y debía garantizarse en el punto de partida, es decir a
propósito de los que se iniciaban en 1992, cuando comenzaba a operar la
integridad del sistema. Sin embargo, por la naturaleza de las cosas y por las
variadas posibilidades de terminación anticipada de los distintos períodos de
gobernadores y alcaldes, en desarrollo de las normas legales pertinentes
(muerte del titular, destitución, renuncia, vacancia, revocatoria del mandato,
etc), no podía ni puede garantizarse que esa igualdad inicial se mantenga de
manera inquebrantable en todos los departamentos, distritos y municipios, a no
ser que, en una abierta manifestación de injusticia y desigualdad, se forzara
la abrupta terminación del período del contralor municipal, distrital o
departamental por un hecho del todo ajeno a su responsabilidad, como sería el
consistente en la ocurrencia de cualquiera de las faltas absolutas enunciadas
por la ley en el caso del respectivo alcalde o gobernador.
PREVALENCIA DEL
DERECHO SUSTANCIAL
La Constitución
consagra, como uno de sus principios fundamentales, el de prevalencia del
derecho sustancial, que se vería gravemente quebrantado si se impusiera el
criterio de una exactitud formal, arbitraria y caprichosa que propiciara, por
ejemplo, la nulidad de todas las elecciones de contralores, ya efectuadas, por
la sola circunstancia de haber sido aquéllos escogidos unos días después de la
posesión de gobernadores y alcaldes. Resulta que las partes demandadas de los
artículos 35 y 158 de la Ley 136 de 1994 no vulneran la Constitución, pues se
limitan a señalar -dentro del ámbito de competencia propio del legislador- las
fechas en las cuales sesionarán los concejos municipales y la oportunidad en
que habrán de elegir a los funcionarios de su competencia, en particular los
contralores locales.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-663
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 2º transitorio de la Ley 56 de 1993,
35 -parcial- y 158 -parcial- de la Ley 136 de 1994 y 16 -parcial- del Decreto
1421 de 1993.
Actor: JORGE
ALBERTO TORO RIVERA
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del quince (15) de marzo de
mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano JORGE
ALBERTO TORO RIVERA, haciendo uso del derecho consagrado en los artículos 40,
numeral 6º, y 241 de la Carta Política, ha presentado ante la Corte una demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 2º transitorio de la Ley 56 de
1993, 35 -parcial- y 158 -parcial- de la Ley 136 de 1994 y 16 -parcial- del
Decreto 1421 de 1993.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTOS
Las disposiciones
acusadas dicen textualmente (se subraya lo demandado):
"LEY 56 DE 1993
(julio 9)
'por el cual (sic) se desarrollan parcialmente
los artículos 272, 299 de la Constitución Nacional y se dictan otras
disposiciones
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
"ARTICULO
2.- TRANSITORIO. Los Contralores Departamentales, elegidos en octubre de
1991, cuyo período constitucional termina el treinta y uno de diciembre de
1994, continuarán en sus cargos hasta tanto se produzca la posesión del elegido
en las sesiones ordinarias del mes de enero de 1995"
"DECRETO NUMERO 1421
(21 de julio de 1993)
´Por el cual se dicta el régimen especial
para el Distrito Capital
de Santa Fe de Bogotá
El Presidente de la República de Colombia,
en uso de las atribuciones que le confiere
el artículo transitorio 41 de la Constitución Política.
DECRETA:
(...)
"ARTICULO
16.- Elección de funcionarios. El concejo elegirá funcionarios
en las sesiones ordinarias correspondientes a la iniciación del período
constitucional de los respectivos concejales.
En los casos de
falta absoluta, la elección podrá hacerse en cualquier época de sesiones
ordinarias o extraordinarias. Si el Concejo no se hallare reunido, el alcalde
mayor proveerá el cargo inmediatamente.
Siempre que se haga
una elección después de haberse iniciado un período, se entiende efectuada para
lo que falte del mismo.
En las elecciones
que deba efectuar el Concejo, si se refieren a más de dos cargos o personas, se
aplicará el sistema del cuociente electoral. En los demás casos, se efectuarán
por mayoría de votos de los asistentes a la reunión, siempre que haya
quórum".
"LEY 136 DE 1994
(junio 2)
'por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios´
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
"ARTICULO
35.- Elección de funcionarios. Los concejos se instalarán y elegirán a
los funcionarios de su competencia en los primeros diez días del mes de enero
correspondiente a la iniciación de sus períodos constitucionales, previo
señalamiento de fecha con tres días de anticipación. En los casos de faltas
absolutas, la elección podrá hacerse en cualquier período de sesiones
ordinarias o extraordinarias que para el efecto convoque el alcalde.
Siempre que se haga
una elección después de haberse iniciado un período, se entiende hecha sólo
para el resto del período en curso".
(...)
"ARTICULO
158.- Contralores municipales. En aquellos distritos y municipios donde exista contraloría, los
respectivos contralores se elegirán dentro de los primeros diez (10) días del
mes de enero respectivo por el concejo para un período igual al de los alcaldes
de ternas integradas con dos (2) candidatos presentados por el tribunal
superior del distrito judicial y uno (1) por el tribunal de lo
contencioso-administrativo, que ejerza jurisdicción en el respectivo municipio,
con no menos de un (1) mes de antelación.
Para ser elegido
contralor se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio,
tener más de veinticinco años y acreditar título de abogado o título
profesional en disciplinas económicas, administrativas o financieras. En ningún
caso habrá lugar a reelección".
III. LA DEMANDA
Considera el actor
que las transcritas normas vulneran el artículo 272, inciso 4º, de la
Constitución Política.
Destaca como primer
elemento de juicio, basado en la interpretación de los artículos 272, 303 -inciso
1º- y 314 de la Carta, que los contralores de los departamentos y municipios
deben ser elegidos para el mismo período de los gobernadores o alcaldes, según
el caso.
Apunta a
continuación que el período de los contralores es de tres años, en cualquiera
de las dos hipótesis.
Recuerda el
demandante que, al tenor del artículo 16 transitorio de la Constitución, la
primera elección popular de gobernadores hubo de llevarse a cabo el 27 de
octubre de 1991 y que los gobernadores elegidos en esa fecha debían tomar
posesión el 2 de enero de 1992. Ese día -manifiesta- se inició el período de
los gobernadores.
Respecto de los
alcaldes, de acuerdo con los artículos 19 transitorio y 314 de la Carta, a
partir de 1995 el período constitucional se ejercerá desde el 1º de enero, por
tres años, como lo reitera el artículo 89 de la Ley 136 de 1994.
Indica luego,
adicionando el sentido de los preceptos invocados, que el período de los
contralores, que es igual al de los gobernadores o alcaldes, es decir de tres
años, debe coincidir con el de ellos, "para completar la equivalencia
anunciada normativamente en la Carta".
Es decir -concluye-
que el período para los nuevos contralores debió iniciarse el 2 y el 1 de enero
de 1995, según el caso, por ser estas las fechas previstas para comenzar el
período de aquéllos, lo cual implica necesariamente que las respectivas
corporaciones administrativas que venían actuando en 1994 eran las competentes
para elegir nuevos contralores.
Expresa que, según
la Ley 56 de 1993, artículo segundo transitorio, los contralores
departamentales elegidos en octubre de 1991, cuyo período constitucional
terminaba el 31 de diciembre de 1994, "continuarán en sus cargos hasta
tanto se produzca la posesión del elegido en las sesiones ordinarias del mes de
enero de 1995".
El impugnador
considera que al disponer esto, la norma deja en cabeza de las nuevas asambleas
la competencia para elegir contralores, "dando inicio al período del nuevo
Contralor más allá del período equivalente al del nuevo gobernador".
Argumenta que el
artículo 35 de la Ley 136 de 1994, que establece el Régimen Municipal, también
altera los períodos de los contralores municipales señalados expresamente por
la Carta Política, pues los mismos no coincidirían con los períodos de los
alcaldes.
Para el actor, el
artículo 158 de la misma Ley contiene en su estructura una contradicción, pues
mientras afirma que la elección del contralor se efectuará en los
"primeros diez (10) días del mes de enero", indica a renglón seguido
que dicha elección se produce para un "período igual al de los
alcaldes", como lo determina la Carta Política. "Es decir -comenta-
que la elección no podría realizarse los diez primeros días del mes de enero,
porque la misma norma invoca la regla constitucional según la cual el período
correspondiente debe ser igual al de los alcaldes y, como consecuencia, dicho
período no podrá ser igual si la elección se produce los diez primeros días del
mes de enero (sin incluir los quince días para la posesión, prorrogables por
quince más por motivos de fuerza mayor, como lo indica el art. 36 de dicha
ley).
IV. DEFENSA DE
LAS NORMAS ACUSADAS
Dentro del término
de fijación en lista, el Ministro de Gobierno, doctor Horacio Serpa Uribe,
presentó a la Corte un escrito destinado a defender la constitucionalidad de
las disposiciones demandadas.
Manifiesta
principalmente que la interpretación de la Corte Constitucional sobre el tema
de los períodos de los contralores departamentales (Sentencia T-001 del 3 de
abril de 1992) hacía referencia a los artículos transitorios 16 y 19 de la
Constitución que, para entonces, no habían agotado su cometido, pero que, a la
fecha, ya esas disposiciones cumplieron la finalidad para la cual fueron
concebidas y no puede recurrirse a ellas para efectos de determinar la correcta
interpretación del inciso 4º del artículo 272 de la Constitución Política.
Cita la Sentencia
C-011 de 1994, en la cual esta Corte observó que la Constitución no ha señalado
una fecha oficial para la iniciación del período de alcaldes y gobernadores y
que sus normas no autorizan al legislador para determinar que los períodos de
todos los gobernadores o de los alcaldes deban ser forzosamente coincidentes,
por lo cual, en el caso de producirse la revocación del mandato de uno cualquiera
de tales funcionarios, su respectivo período constitucional cesa en forma
automática.
Expresa el Ministro
que no existen fechas oficiales fijadas por la Constitución para efectos de la
iniciación del período de los gobernadores o alcaldes, puesto que las
disposiciones transitorias invocadas por el demandante y por la Corte en la
citada Sentencia de 1992, a pesar de su carácter vinculante en ese entonces, ya
agotaron el efecto pretendido por el Constituyente.
Aún más -termina
diciendo- la posibilidad de la revocatoria del mandato de alcaldes y
gobernadores -Ley 131 del 9 de mayo de 1994-, refuerza el carácter individual
del período de los contralores departamentales y municipales, y, por ende, éste
no se halla sujeto a la fecha de posesión de los respectivos mandatarios
territoriales, pues de lo contrario, según la interpretación del demandante, se
llegaría al absurdo de admitir que, ante la revocatoria del mandato de uno de
éstos funcionarios, sería imperativo volver a elegir al correspondiente
contralor, a pesar de que la gestión de este último no guarda relación alguna
con el cumplimiento o incumplimiento del programa del mandatario revocado.
Por ello, estima que
las normas atacadas son constitucionales.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL
Habiéndose declarado
impedido para conceptuar el doctor Orlando Vásquez Velásquez, Procurador
General de la Nación, dada su condición de Senador de la República en el
momento en que fue aprobada la Ley 136 de 1994, de la cual hacen parte algunas
de las normas acusadas (Oficio del 5 de septiembre de 1994), la Sala Plena de
la Corporación, mediante auto del 8 del mismo mes, aceptó el impedimento y
ordenó dar traslado del expediente al Viceprocurador General de la Nación,
quien emitió el concepto de rigor el 27 de octubre de 1994.
A juicio del
Viceprocurador, del artículo 272 de la Constitución resulta que a las asambleas
y a los concejos distritales y municipales les corresponde elegir contralor
para período igual al del gobernador o alcalde.
Manifiesta que la
alusión del artículo 272 de la Carta al período de los contralores corresponde
a la noción objetiva del mismo, esto es, a aquella que con un sentido general
informa toda la Constitución y en virtud de la cual "sólo las corporaciones
y los cargos, pero no las personas, tienen períodos".
Anota que el sentido
jurídico constitucional de la acepción "período" no tiene otra
finalidad que la de "imprimirle normativamente un ritmo general al
ejercicio y a la renovación de las funciones públicas con una finalidad
homogeneizante de los ritmos de la vida pública".
Por tanto, en su
criterio, para entender los desarrollos legales del mandato constitucional
atinente al período de los contralores, deben éstos ser percibidos también por
la noción objetiva, lo que se hace más evidente cuando los textos impugnados
aluden a que toda elección efectuada después de haberse iniciado un período se
entiende realizada para lo que falte del mismo.
Dice que la
Sentencia T-001 del 3 de abril de 1992, proferida por esta Corte y el concepto
emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 10 de
septiembre de 1991 deben entenderse en relación con el tránsito de la normativa
preconstitucional (artículo 306 del Decreto 1333 de 1986, que desarrollaba el
inciso 2º del artículo 190 de la Carta de 1886) a los nuevos textos
constitucionales.
Considera que el
sentido actual de la preceptiva superior sobre el asunto planteado es el
expuesto por la Corte en la Sentencia mediante la cual revisó el Proyecto de
Ley Estatutaria sobre voto programático y revocatoria del mandato, en la cual
se advirtió que las normas transitorias de los artículos 16 y 19 superiores ya
habían cumplido su cometido pues se habían agotado los supuestos para los
cuales se instituyeron.
Transcribe luego
apartes de la Sentencia y señala que, dentro de su contexto aparece razonable
la prescripción del artículo 2º transitorio de la Ley 56 de 1993 cuando
determina que los contralores departamentales elegidos en octubre de 1991, cuyo
período constitucional terminó el 31 de diciembre de 1994, continuarán en sus
cargos hasta tanto se produzca la posesión del elegido en las sesiones del mes
de enero de 1995.
En efecto -argumenta
el Jefe del Ministerio Público- se refiere el texto legal al acto procedimental
de la posesión, el cual obedece a la exigencia constitucional del artículo 122,
que habilita para el ejercicio de una función pública determinada. Su alcance
jurídico -expresa el concepto, citando a la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado- "no incide sobre el tiempo que dure el ejercicio
del cargo, mientras permanezca el origen de la investidura y la vigencia de
ésta".
Finaliza diciendo
que el requisito procedimental de la posesión de los contralores distritales y
municipales está regulado por el artículo 160 de la Ley 136 cuyas preceptivas
se complementan con las del artículo 287 del Código de Régimen Político y
Municipal (Ley 4a. de 1913), en cuanto prescribe que "ningún empleado
administrativo dejará de funcionar aunque su período haya terminado, sino luego
que se presente a reemplazarlo el que haya sido nombrado para el efecto o el
suplente respectivo". La normativa -añade-, en el nivel local garantiza la
continuidad en el ejercicio de esta función de control, así como el empalme, si
se quiere, con el "nuevo servidor" elegido por el "nuevo
concejo", respetándose de este modo las manifestaciones de las
renovaciones democráticas.
En consecuencia,
pide que se declaren exequibles los artículos 2º transitorio de la Ley 56 de
1993, 35 y 158 -en lo acusado- de la Ley 136 de 1994.
En cuanto al
artículo 16 -parcial- del Decreto 1421 de 1993, solicita a la Corte que se
declare inhibida por falta de competencia en consideración al fallo del Consejo
Superior de la Judicatura que dirimió a favor del Consejo de Estado el
conflicto suscitado al respecto entre las dos corporaciones.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de los
artículos 2º transitorio de la Ley 56 de 1993, 35 y 158 de la Ley 136 de 1994,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la
Constitución.
En lo referente al
artículo 16 del Decreto 1421 de 1993, como acertadamente lo recuerda el
Viceprocurador General de la Nación, deberá la Corte abstenerse de proferir
fallo de fondo, teniendo en cuenta que, suscitado el conflicto de competencias
entre ella y el Consejo de Estado precisamente a raíz de demandas instauradas
contra el aludido estatuto, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, mediante providencia del 13 de octubre de 1994, concluyó que su
conocimiento correspondía al mencionado tribunal de lo Contencioso Administrativo
y no a esta Corporación.
En aplicación de lo
previsto en el artículo 256, numeral 6º, de la Carta Política, la Corte
Constitucional se atiene a lo resuelto en la mencionada providencia y, por
tanto, se declarará inhibida para resolver sobre la demanda en lo que concierne
a dicha norma. Habría tenido que hacerlo en todo caso -aun sobre la base de su
competencia-, por ineptitud sustantiva de la demanda, ya que en ésta no se
expresan los motivos por los cuales el actor estima que el precepto es
contrario a la Constitución.
Verdadero
alcance de las sentencias proferidas por la Corte en esta materia
Uno de los
argumentos en que se basa el demandante para sostener la inconstitucionalidad
de las disposiciones acusadas consiste en que la Corte Constitucional, especialmente
en su Sentencia T-001 del 3 de abril de 1992, interpretó la norma del artículo
272 de la Constitución en el sentido de que a partir de 1991, los períodos de
gobernadores y contralores departamentales debían principiar y terminar al
mismo tiempo.
De allí deduce el
actor que, como las normas objeto de su ataque contemplan la elección de
contralores municipales y departamentales después de haberse iniciado los
períodos de alcaldes y gobernadores (1 y 2 de enero, respectivamente), es
imposible que coincidan, ya que se produce necesariamente una diferencia de
días entre la fecha de posesión de los jefes locales y seccionales de la
administración y la de los encargados de ejercer sobre ellos control fiscal.
Su tesis está
encaminada a demostrar que los contralores municipales, distritales y
departamentales que estaban en ejercicio al momento de presentar la demanda (20
de junio de 1994) debían terminar su período constitucional cuando culminaba el
de los alcaldes y gobernadores, es decir, el 31 de diciembre de 1994 y el 1º de
enero de 1995, respectivamente.
Debe recordarse, sin
embargo, que la doctrina constitucional en mención, posteriormente reiterada
por la Sala Plena de la Corporación en fallo C-143 del 20 de abril de 1993 y
también acogida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
en concepto emitido el 10 de septiembre de 1991 (Consejero Ponente: Dr. Jaime
Betancur Cuartas), estaba expresamente referida al conflicto que surgía, con
motivo del tránsito constitucional, en cuanto a los períodos de los contralores
que estaban en ejercicio cuando entró a regir la Carta Política de 1991. Tales
períodos, que se vieron interrumpidos por las nuevas normas superiores, no
podían ser iguales a los de alcaldes y gobernadores a la luz del régimen
precedente, dadas las diferentes fechas de su iniciación y la novedad
introducida en la Constitución al consagrar la elección popular de los
gobernadores, que tendría lugar por primera vez el 27 de octubre de 1991
(Artículo 16 transitorio C.P.).
Como lo puso de
presente la Sentencia T-001 del 3 de abril de 1992, la Constitución de 1886
establecía en su artículo 187, numeral 8º, que correspondía a las asambleas,
por medio de ordenanzas, organizar las contralorías departamentales y elegir
contralores de los departamentos para períodos de dos (2) años.
El artículo 246 del
Decreto-Ley 1222 de 1986, por el cual se expidió el denominado Código de
Régimen Departamental, estableció que el período de dos (2) años señalado para
los contralores departamentales en la Constitución comenzaría a contarse el
primero (1º) de enero de 1987. Así, el primer período culminó el 31 de
diciembre de 1988 y el segundo finalizó el 31 de diciembre de 1990.
De tal modo que, en
virtud del aludido mandato constitucional y de conformidad con la norma legal
citada, los contralores departamentales que venían actuando para la época en
que principió su vigencia la nueva Constitución (tercer período desde el 1º de
enero de 1987), culminaban su gestión el 31 de diciembre de 1992.
Norma equivalente se
consagró, como desarrollo del artículo 190, inciso 2º, de la Constitución
anterior, en el artículo 306 del Decreto-ley 1333 de 1986 (Código de Régimen
Municipal), para contabilizar los períodos de los contralores de los municipios
respecto de los cuales el artículo 305 ibídem preveía tal cargo (no
todos los municipios tenían contralor): los dos (2) años principiaban a
contarse el primero (1º) de enero de 1987 y, en consecuencia, los contralores
municipales que estaban ejerciendo ese empleo cuando inició su vigencia la
Carta de 1991, gozaban de un período que vencía el 31 de diciembre de 1992.
Por su parte, los
alcaldes tenían períodos de dos años. Había sido el primero, en desarrollo del
A.L. Nº 1 de 1986 y de la Ley 78 del mismo año (artículo 1º), el que se contaba
entre el 1º de junio de 1986 y el 30 de mayo de 1988. El segundo tuvo vigencia
entre el 1º de junio de 1988 y el 30 de mayo de 1990. El tercero corría entre
1º de junio de 1990 y el 30 de mayo de 1992. Por ello, aplicando la nombrada
Ley 78, que al respecto no fue modificada por la Constitución, el período de
los alcaldes elegidos el 8 de marzo de 1992 se iniciaba el 1º de junio del
mismo año.
Tal como se deduce
del artículo 19 transitorio, en armonía con el 314 de la Constitución Política,
a partir de 1995 el período de los alcaldes se iniciaría el 1º de enero cada
tres (3) años.
En cuanto a los
gobernadores, tan sólo a partir de la Carta de 1991 se comenzaron a elegir
popularmente. De conformidad con el artículo 16 transitorio de la Constitución,
el primer evento electoral con ese fin debería llevarse a cabo, como ya se
dijo, el 27 de octubre de 1991 y los gobernadores elegidos tomarían posesión,
como en realidad lo hicieron, el 2 de enero de 1992. Es decir, que su período de
tres (3) años culminó el 1º de enero de 1995.
Así, pues, la
coyuntura analizada por la Corte, a propósito de acciones de tutela instauradas
por contralores que venían ejerciendo cuando principió a regir la Constitución,
con miras a culminar sus períodos -pues consideraban que las asambleas
departamentales, al elegir nuevos contralores sin esperar al 31 de diciembre de
1992, vulneraban su derecho al trabajo-, tenía la especial característica de
tener ocurrencia durante el tránsito entre la Constitución derogada y la de
1991.
De allí resulta que
el objeto del fallo no consistió en definir cuáles deberían ser hacia el futuro
las fechas en que podría tener lugar la elección de contralores municipales o
departamentales -asunto propio de la ley- sino establecer cuál era el alcance
de las nuevas normas constitucionales respecto a los períodos que venían
ejerciéndose cuando, al tenor de la Carta, las asambleas y concejos debían
elegir contralor "para período igual al del gobernador o alcalde, según el
caso".
En ese sentido se
dijo que, para ese momento, los períodos de gobernadores y contralores
departamentales debían principiar y culminar al mismo tiempo.
De allí lo expresado
en la Sentencia:
"De todo lo
expuesto se colige que a los contralores departamentales elegidos en 1990 y
cuyo perído debía vencerse el 31 de diciembre de 1992, éste se les terminó
anticipadamente, al entrar en vigencia una nueva Constitución Política que
introdujo la modalidad de períodos iguales en su duración y coincidentes en su
iniciación, para gobernadores y contralores departamentales".
A la misma
conclusión llegó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en
el concepto aludido, al afirmar:
"...por expresa
disposición de la Constitución, el período de los contralores departamentales
de dos años previsto en el numeral 8º del artículo 190 de la anterior Carta
Constitucional y el lapso durante el cual se contaba, que termina el 31 de
diciembre de 1992 (art. 246, Decreto 1222 de 1986), fueron modificados y, por
lo mismo, debe darse aplicación a las nuevas disposiciones
constitucionales".
Lo anterior no
significa que por la Constitución, por la jurisprudencia o por la doctrina
hubiera quedado definido que el legislador estuviese impedido para fijar
libremente las fechas de elección de los contralores y menos para contemplar
cuándo deberían iniciarse las sesiones de asambleas o concejos.
Constitucionalidad
de las normas acusadas
Considera esta
Corporación que, no habiendo señalado la propia Carta las fechas de elección de
contralores departamentales, distritales y municipales, la atribución
corresponde, por cláusula general de competencia, al legislador, el cual,
mientras no desconozca la Constitución, puede actuar con libertad, sin que, por
tanto, pueda entenderse desautorizado para atribuir competencia sobre el
particular a las corporaciones que inician su propio período y no a las
antiguas, aspecto éste que en nada riñe con la Carta Política y parece ajustado
a la lógica institucional, que demanda una coherente función de fiscalización
de las gestiones administrativas.
En cuanto a las
fechas de iniciación de las sesiones de asambleas y concejos, de los artículos
299 y 312 de la Constitución surge con meridiana claridad que es la ley la
llamada a determinarlas.
Para la Corte es
evidente que, por otra parte, la igualación de los períodos de alcaldes,
gobernadores y los correspondientes contralores era algo que, con motivo de la
inmediata aplicación de los nuevos preceptos superiores, podía y debía
garantizarse en el punto de partida, es decir a propósito de los que se
iniciaban en 1992, cuando comenzaba a operar la integridad del sistema.
Sin embargo, por la
naturaleza de las cosas y por las variadas posibilidades de terminación
anticipada de los distintos períodos de gobernadores y alcaldes, en desarrollo
de las normas legales pertinentes (muerte del titular, destitución, renuncia,
vacancia, revocatoria del mandato, etc), no podía ni puede garantizarse que esa
igualdad inicial se mantenga de manera inquebrantable en todos los
departamentos, distritos y municipios, a no ser que, en una abierta
manifestación de injusticia y desigualdad, se forzara la abrupta terminación
del período del contralor municipal, distrital o departamental por un hecho del
todo ajeno a su responsabilidad, como sería el consistente en la ocurrencia de
cualquiera de las faltas absolutas enunciadas por la ley en el caso del
respectivo alcalde o gobernador.
A ello debe añadirse
que la enunciada igualación de los períodos no consiste en la milimétrica
coincidencia en la fecha de toma de posesión de los correspondientes
funcionarios, sino en la proporción -que ha de buscarse hasta donde sea posible
sin que pueda pretenderse obligatoria y absoluta- entre el tiempo de gestión
administrativa de los gobernadores y alcaldes y quienes ejercen sobre ellos la
función de control fiscal.
A ese propósito, que
surge del artículo 272 de la Constitución, no se opone la diferencia de días,
que tanto molesta al demandante, entre la fecha de posesión de los mandatarios
seccionales y locales y la de sus respectivos contralores, pues ella no rompe
la identidad entre los períodos.
La Constitución
consagra, como uno de sus principios fundamentales, el de prevalencia del
derecho sustancial, que se vería gravemente quebrantado si se impusiera el
criterio de una exactitud formal, arbitraria y caprichosa que propiciara, por
ejemplo, la nulidad de todas las elecciones de contralores, ya efectuadas, por
la sola circunstancia de haber sido aquéllos escogidos unos días después de la
posesión de gobernadores y alcaldes.
De lo anterior
resulta que las partes demandadas de los artículos 35 y 158 de la Ley 136 de
1994 no vulneran la Constitución, pues se limitan a señalar -dentro del ámbito
de competencia propio del legislador- las fechas en las cuales sesionarán los
concejos municipales y la oportunidad en que habrán de elegir a los
funcionarios de su competencia, en particular los contralores locales.
La Corte proferirá
fallo de fondo en lo que respecta a la constitucionalidad del artículo segundo
transitorio de la Ley 56 de 1993, a cuyo tenor los contralores departamentales,
elegidos en octubre de 1991, cuyo período constitucional terminaba el 31 de
diciembre de 1994 continuarían en sus cargos hasta tanto se produjera la
posesión del elegido en las sesiones ordinarias de enero de 1995, por cuanto,
si bien al momento de fallar ya se habían cumplido los hechos en él regulados,
se trata de una disposición cuyos efectos se proyectan hacia el futuro. Con
base en ella se han configurado situaciones individuales y concretas
susceptibles de consecuencias administrativas, efectos fiscales y controversia
judicial.
Por otra parte, al
ser presentada la demanda, no se daba la sustracción de materia, habiéndose
radicado entonces la competencia en cabeza de esta Corporación.
La norma será
declarada exequible por las mismas razones expuestas.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Decláranse EXEQUIBLES los apartes
acusados de los artículos 35 y 158 de la Ley 136 de 1994, así como el artículo
2º transitorio de la Ley 56 de 1993.
Segundo.- La Corte se inhibe de fallar, por falta
de competencia, sobre la constitucionalidad del artículo 16 del Decreto 1421 de
1993.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
672 | C-108-95
Sentencia No
Sentencia No. C-108/95
LEY-Expedición/LEY-Promulgación
El actor tiende a confundir dos momentos distintos en la formación de la
Ley: La expedición y la promulgación. La primera hace relación a la formación
del contenido, mientras que la segunda se refiere a la publicación de dicho
contenido. El acto de expedir, pues, consiste en una ordenación, en su doble
sentido: como dictamen y como integración normativa. De lo anterior se colige
que expedir una norma es dictar su contenido, formularla. Las facultades son
para dictar la norma, es decir, para expedirla dentro del término señalado por
el legislador, no para promulgarla dentro de dicho lapso. La norma no se dicta cuando
se promulga, sino cuando se expide.
VIATICOS-Finalidad
Los viáticos tienen una razón de ser: brindar los medios para el
alojamiento, la manutención, y demás gastos necesarios y proporcionados para
que el trabajador pueda desarrollar adecuadamente su misión laboral, sin sufrir
por ello mengua en su patrimonio. Es apenas lógico que el cumplimiento de una
función laboral no implique un perjuicio económico para el trabajador, pues la
naturaleza del trabajo exige no sólo la retribución, sino un mínimo de medios
para lograr el objetivo, es decir, una disponibilidad material adecuada a los
fines que se persiguen. Luego va contra las más elementales razones jurídicas
suponer que una acción en cumplimiento de un contrato de trabajo genere una
situación desfavorable para el trabajador.
EMPLEADOS DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Encargo/EMPLEADOS
DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Radicación/VIATICOS-No
pago/IRRENUNCIABILIDAD DE BENEFICIOS MINIMOS
El artículo acusado prevé una situación de discriminación para los
trabajadores del INPEC que sean sujetos pasivos de la radicación, por cuanto
ésta no genera viáticos para ellos. Igualmente el artículo 40, también
impugnado por el actor, establece que la figura de encargo, para los empleados
de libre nombramiento y remoción, cuando es fuera de la sede, tampoco genera
viáticos. La Corte considera que estas disposiciones, en primer lugar,
contradicen lo estatuido por la Carta en el artículo 53, en cuanto al principio
de favorabilidad de los trabajadores, ya que evidentemente está negando una
medida universalmente reconocida. Estos artículos violan el derecho a la
igualdad, ya que coloca a los trabajadores del INPEC en inferioridad de
condiciones respecto a los demás trabajadores, y tampoco se ajustan a lo
preceptuado en el art. 53 superior, porque desconocen la irrenunciabilidad de
los beneficios mínimos establecidos en normas laborales.
PROCESO DISCIPLINARIO-Suspensión provisional
La suspensión provisional, fundada en el hecho de adelantarse contra el
empleado una investigación disciplinaria, por conductas merecedoras de
destitución, no implica que se le estén vulnerando sus derechos al buen nombre
-por cuanto no hay imputación definitiva y además es una medida provisional que
no genera una pérdida de empleo ni hay aseveración alguna sobre la honra- ni al
debido proceso, ya que en el curso de la investigación el empleado cuenta con
el derecho de desvirtuar los cargos en su contra. Al ser la suspensión
provisional decretada mediante auto admisorio motivado, esta decisión no puede
producirse sin que exista causa para decretarla.
EMPLEADOS DEL
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Retiro del servicio
La exequibilidad
de la norma bajo examen estará condicionada a que llegado el caso, a los
funcionarios en ella mencionados se les oiga en descargos por parte de la
Junta, de forma tal que su separación del cargo resulte plenamente justificada.
Por lo demás, las razones de inconveniencia que se invoquen por parte del
Director General del INPEC, en la respectiva resolución,para disponer el retiro
del servicio del empleado, deben ajustarse a lo preceptuado en el inciso
segundo del artículo 125 de la Carta Política, y a los principios señalados
para la función administrativa en el artículo 209 de la misma.
EMPLEADOS DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Reserva de pruebas en
proceso de selección
El artículo dispone que las pruebas que se aportan durante el proceso de
selección son reservadas y sólo pueden ser conocidas por los empleados
responsables del proceso. Cosa distinta es que los resultados pueden ser
conocidos por todos los aspirantes. Como no se trata de un proceso
disciplinario, sino de un proceso de selección, no encuentra la Corte inexequibilidad
alguna en la norma; se trata de una medida universalmente aceptada en los
procesos de selección, y la reserva es apenas un mínimo razonable de autonomía
necesaria para la independencia de los seleccionadores y una protección,
también, a la intimidad de los aspirantes.
EMPLEADOS DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Retiro voluntario y
reintegro
La Corte encuentra que su prohibición, cuando se funda en el retiro
voluntario, resulta infundada y establece a todas luces una consecuencia
desproporcionada, y, por tanto, injusta. En este caso no hay conexidad lógica
entre el supuesto de hecho (retiro) y la consecuencia jurídica (prohibir
absolutamente el reintegro) ¿Cuál es la razonabilidad de este precepto
prohibitivo? No es otra que el de el tenor legal, el cual, para el caso,
resulta insuficiente como justificación. Cuando la norma jurídica prohibe, debe
tener un principio de razón suficiente, que no es otro que este: la
característica nociva del acto, hecho o situación. Ahora bien, si no hay una
connotación de mal, la prohibición es infundada, y entonces necesariamente
coarta la libertad. El no puede volver a vincularse a la institución, la
persona que se ha retirado de ella voluntariamente, equivale a una capitis
diminutio injustificada. Por estas razones se declarará inexequible la
expresión "por voluntad propia o".
REF.: Expediente No. D-666
Demanda de
Inconstitucionalidad contra los artículos 39, 40-10, 46, 58, 64, 65, 83-8,
92-3, 111-2, 146 y 152 del Decreto Ley 407 de 1994 "Por el cual se
establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario".
Actor: ALVARO
SOTO ANGEL
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Tema: Derecho
al trabajo
Aprobado según
Acta No.
Santafé de Bogotá,
D.C., quince (15) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El
ciudadano ALVARO SOTO ANGEL, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad del Decreto Ley No. 407 de 20 de febrero de 1994
"por el cual se establece el Régimen de Personal del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario".
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
Instituto Nacional penitenciario y Carcelario INPEC, y al Procurador General de
la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El
tenor literal de las disposiciones demandadas se inserta al final y forma parte
integral de esta Sentencia.
III. LA DEMANDA
A. Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estima
el actor que las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 2, 15,
25, 26, 28, inciso 2o., 29, 42, 53, 58, 125 y 150-10 de la Constitución
Política.
B. Fundamentos de la demanda
Afirma
el actor que el Decreto Ley número 407 de 1994 es inconstitucional, por que
resulta violatorio del artículo 150-10 de la Carta Politica pues, a su juicio,
fue expedido fuera del término de seis meses que le otorgó el artículo 172 de
la ley 65 de 1993, por medio de la cual se revistió de facultades
extraordinarias al presidente de la República para que expidiese el régimen
prestacional de los empleados del INPEC. Sostiene el actor que la ley que
revistió de facultades extraordinarias al Presidente de la República fue
publicada el 20 de agosto de 1993, y el término de seis meses para ejercerlas
venció el 19 de febrero de este año, plazo dentro del cual ha debido expedirse
el decreto acusado y no el 21 de febrero del año en curso, como efectivamente
ocurrió.
Como
pretensión subsidiaria, el demandante solicita que se declare la
inexequibilidad de los artículos 39, 40-10, 46, 58, 64, 65, 83-8, 92-3, 111-2,
146 y 152 del Decreto Ley 407 de 1.994, con fundamento en los argumentos que a
continuación se resumen:
Para
el actor los artículos 39 y 40 del Decreto acusado, al disponer que la
radicación y el encargo conferidos a los miembros del cuerpo de custodia y
vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional no generan viáticos, obligan a
que esos funcionarios deban sufragar los correspondientes gastos de estadía y
manutención por su propia cuenta, situación que va en contra de mandatos
constitucionales como el artículo 25 de la Constitución Nacional, que se
refiere a la especial protección del trabajo, y desconoce al mismo tiempo los
derechos adquiridos de los trabajadores consagrados en el artículo 58 de la
misma Carta Politica, en cuanto impone que estos "no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores". Al quitarle a los
miembros de Custodia y Vigilancia Penitenciaria el derecho a los viáticos se
les esta imponiendo una carga patrimonial que no están obligados a soportar,
cuando la radicación es por cuenta y riesgo del INPEC y no del servidor público
.
Agrega
el demandante que el artículo 46 del Decreto Ley 407 de 1994, en lo acusado,
vulnera los artículos 5, 15, 29 y 42 superiores, porque establece la suspensión
provisional en el ejercicio del cargo cuando se adelanta un proceso
disciplinario contra un miembro del cuerpo de custodia y vigilancia
penitenciaria y carcelaria nacional, ya que ésta se produce sin que exista un
fallo en firme y sin permitirle al investigado la posibilidad de controvertir
esa medida, menoscabando los derechos constitucionales al buen nombre y al
debido proceso. Además, dicha sanción impide que el funcionario suspendido
durante el tiempo que se extienda la medida, perciba remuneración alguna,
afectando el núcleo familiar del investigado, que por mandato constitucional
merece protección integral.
Señala
el libelista que el numeral 4o. del artículo 58 del Decreto 407 quebranta los
artículos 25, 26 y 125 de la Carta Politica, porque se establece un límite a
los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria
nacional, para acreditar su título de bachiller, debidamente reconocido por el
Ministerio de Educación Nacional dentro del término de dos años. Manifiesta el
actor que es importante tener en cuenta que los miembros del Cuerpo de Custodía
y Vigilancia Penitenciaria ingresaron al servicio, se escalafonaron en la
carrera y luego de superar las etapas que la ley exige sobre el particular, se
les debe proporcionar estabilidad y permanencia y no es justo que, por el
hecho de no acreditar el titulo de bachiller en el término establecido en la
norma demandada, se desconozca el derecho al trabajo que les asiste a estos
servidores públicos, perdiendo la protección estatal que establece el artículo
25 de la Constitución Nacional.
De
la misma forma, con la norma acusada considera el impugnante que se quebranta
el artículo 26 de la Constitución, ya que éste establece la libertad de las
personas de escoger profesión y oficio, y esa libertad se respeta cuando la
persona acude mediante los mecanismos legales al Ministerio de Justicia y del
Derecho, o ahora al INPEC, a elevar solicitud de empleo, sometiéndose a los
procesos de selección, académicos o profesionales para finalmente obtener la
inscripción en la Carrera como miembro del cuerpo de custodia y vigilancia
totalmente contradictorio que se exija en un término de dos años acreditar un
título de bachiller el cual no es demostrativo de ningúna idoneidad profesional.
Por último para el actor es importante destacar que el artículo 125 de la
Constitución Nacional establece que los empleados escalafonados en Carrera
Administrativa sólo pódran ser retirados del servicio por calificación no
satisfactoria en el desempeño del empleo, por violación del régimen
disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la Ley.
Frente
al artículo 64 del Decreto 407 de 1994, que establece el retiro por sobrepasar
la edad maxima para cada grado, sostiene el actor que se quebrantan principios
mínimos fundamentales, como el artículo 53 de la Carta Politica, que establece
que el estatuto del trabajo debe tener consagrado como principio fundamental,
entre otros, el de estabilidad en el empleo y el de irrenunciabilidad a los
beneficios mínimos establecidos en normas laborales. Destaca el demandante que
el Decreto 1817 de 1964 y la ley 32 de 1986, normas que se aplicaban
anteriormente a los miembros del régimen penitenciario, no contemplaban como
causal de retiro del servicio activo la que hoy contempla la norma impugnada,
como tampoco los limites de edad para cada grado fijados en el artículo 64 del
Decreto ley 407 de 1994, de tal manera que a los funcionarios que se
escalafonaron en la carrera penitenciaria, con fundamento en esas normas, no se
les puede exigir nuevos requisitos, para así estar conforme con la
Constitución, que brinda estabilidad laboral a quienes son titulares de
derechos adquiridos.
Igualmente
demanda los artículos 65 y 83 del Decreto 407, que confieren al director del
INPEC la facultad de retirar del servicio, por razones de inconveniencia, a
miembros del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria
nacional, con base en el previo concepto de la junta de carrera penitenciaria.
Para el accionante tales preceptos quebrantan el debido proceso establecido
constitucionalmente en el artículo 29, pues al funcionario retirado no se le da
la oportunidad de conocer los cargos imputados, ni de pedir pruebas o poder
controvertir las que obran en el proceso. Sostiene que también se desconoce el
artículo 125 superior, por cuanto se consagra para el personal escalafonado en
carrera, una causal de retiro del servicio no prevista en esa norma
constitucional al mismo tiempo se conculcan los derechos inherentes a la
carrera como son la estabilidad y permanencia en el servicio.
Para
el actor, el artículo 92 del Decreto 407 al establecer que las pruebas de
selección tienen carácter reservado, es inexequible porque no permite la
posibilidad de garantizar el derecho a la defensa que se debe observar en toda
actuación administrativa.
En
cuanto al artículo 111, relativa a la pérdida de los derechos de carrera a
quien toma posesión de un empleo distinto del que es titular, ya sea de carrera
o de libre nombramiento y remoción, sin haber sido comisionado, debe a juicio
del actor, declararse inexequible, ya que viola los principios laborales de la
estabilidad en el empleo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos
establecidos en normas laborales y hace caso omiso a la prohibición de
menoscabar los derechos de los trabajadores.
Por
otra parte, estima el actor que el artículo 146 del Decreto 407 de 1994, al
establecer un tiempo máximo de permanencia (6 años) en los grados de
suboficiales y oficiales, se debe declarar inconstitucional, porque el Estado,
a través del INPEC, dejaría sin empleo a los suboficiales y oficiales cuando
cumplan ese término, sin tener en cuenta que estos empleados se encuentran con
plena capacidad y aptitud laboral y no han incurrido en faltas disciplinarias
que justifiquen su despido, desconociendo sus derechos a la estabilidad y
permanencia en el empleo.
A
juicio del actor, el artículo 152 del Decreto Ley 407 de 1994, que establece un
impedimento para que el funcionario que se desvincule del INPEC, por su propia
voluntad o por la Dirección General, no pueda volver a trabajar en esta
entidad, atenta contra el derecho al trabajo, infringiendo además el inciso 2o.
del artículo 28 ibídem que prohibió las penas y medidas de seguridad imprescriptibles,
pues la norma acusada consagra dicha prohibición de manera indefinida para que
el funcionario pueda volver a trabajar a esa entidad cuando se retire o sea
retirado del servicio.
IV. CONCEPTO FISCAL
En
la oportunidad legal, el señor Procurador General de la Nación se pronunció
sobre la demanda presentada por el actor, y solicitó a esta Corporación que se
declaren inexequibles las expresiones "y no genera viáticos",
"pero no causará derecho a viáticos" de los artículos 39 y 40, respectivamente,
Y que se declaren exequibles los artículos 46, 58, 64, 65, 83, 92, 111, 146 y
152 salvo la expresión "que se haya retirado por voluntad propia o"
de esta norma, que es inexequible, de acuerdo con los argumentos que a
continuación se resumen:
Para
el Jefe del Ministerio Público la Ley 65 de 1993 fue promulgada en el Diario
Oficial No. 40.999 del 20 de agosto de 1993, fecha a partir de la cual se
cuentan los 6 meses de que trata el artículo 172 de la Ley 65 del 19 de agosto
de 1993. Asi, señala que de acuerdo con los artículos 59, 61 y 62 del Código de
Régimen Político y Municipal se establece que en los plazos de meses se
entienden los del calendario común y tratándose de días, se debe entender hasta
la media noche del día en que se venza dicho plazo. Por tal razón el señor
Procurador considera que el término para que el Gobierno ejerciera las
facultades extraordinarias conferidas en el artículo 172 de la Ley 65 del 19 de
agosto de 1993 venció el día 20 de febrero de 1994 a las 12:00 p.m.,fecha en la
cual fue dictado el Decreto Ley 407 de 1994, el cual aparece publicado en el
Diario Oficial No. 41.233 del 21 de febrero de este año. De la misma forma
resalta que el texto del artículo 172 de la Ley 65 de 1993 es claro al
prescribir que al Presidente de la República se le otorgan facultades
extraordinarias por el término de seis (6) meses contados apartir de la fecha
de promulgación de esa normatividad, para dictar normas con fuerza de Ley sobre
las materias allí relacionadas sin exigir el requisito de su promulgación
dentro de ese término.
Afirma
que no reconocer los viáticos resulta contrario al principio de la igualdad
(artículo 13 C.N.), por cuanto la medida de reconocer la prima de instalación
y de alojamiento a esos empleados no es suficiente para compensar ese
detrimento patrimonial, colocándolos en un plano de inferioridad respecto a los
demás trabajadores. Por otra parte el Estado debe proteger especialmente el
trabajo (artículo 25 de la C.P.), particularmente el de aquellas personas a quienes
se les ha confiado la delicada tarea de vigilar y custodiar a los infractores
de la ley penal. Por lo expuesto, considera el Procurador que los artículos 39
y 40 deben ser declarados inexequibles en lo acusado.
Para
el señor Procurador es claro que la consagración de las causales de retiro del
servicio activo tienen asidero en el artículo 125 constitucional, que las
señala taxativamente, lo mismo que la violación del régimen disciplinario,
prescribiendo que el retiro ocurrirá por las demás causales previstas en la
Constitución o la ley; es decir, que la Carta faculta al legislador para que
establezca nuevas causales de retiro.Por tal razón, a juicio del señor
Procurador los artículos 58-4,64.65 y 111 del Decreto Ley 407 de 1.994 se
encuentran ajustadas al ordenamiento constitucional.
Frente
a la exigencia del título de bachiller como causal de retiro por incapacidad
profesional (artículo 58-4), advierte el Procurador que el artículo 5o. de la
Ley 32 de 1986 ya la consagraba como requisito para ingresar al cuerpo de
custodia y vigilancia nacional. Por eso concluye que la norma en examen busca
corregir la situación de empleados que no hayan cumplido con esa exigencia
otorgándoles la oportunidad de acreditar el título en un término de dos años.
Sobre
la causal de retiro por voluntad, del Director del INPEC, previo concepto de la
Junta de Carrera Penitenciaria por motivos de inconveniencia (artículo 65) para
el señor Procurador es razonable que esta norma constituye una herramienta
invaluable para lograr la eficacia y moralidad del sistema carcelario del país.
Agrega que el aparente rigor de la norma se ve atenuado con la intervención de
una instancia consultiva como es la Junta de Carrera Penitenciaria, quien emite
un concepto sobre el retiro del servicio por conveniencia o bajo rendimiento
(Art. 83-8 Decreto 407 de 1994.), encontrándose así ajustada a la Carta dicha
facultad.
Sobre
la reserva de las pruebas para proveer los cargos de carrera, opina que al
exigirse legalmente la realización de dichas pruebas de conocimientos por parte
de la entidad respectiva, que le permitan apreciar la capacidad, idoneidad y
potencialidades de los aspirantes, las cuales serán la base para la posterior
evaluación y elaboración de las listas de los elegibles es obvio que dichas
pruebas no deben ser conocidas de antemano por los posibles candidatos o
aspirantes, para lograr de esta forma su transparencia. Respecto al artículo
152 del estatuto bajo estudio, estima el Procurador que debe entenderse en el
sentido de que no obstante la prohibición de reintegrar a quienes se hayan
retirado por decisión de la administración, la autoridad judicial previo el
respectivo proceso puede ordenar que en el caso de un trabajador que se haya
retirado por voluntad propia hay lugar al reintegro siempre que su hoja de
vida sea intachable, por esto seria inconstitucional prohibir su reintegro en
forma indefinida porque se le estaría coartando su derecho constitucional. Se
debe declarar exequible el artículo 152 salvo la expresión "que se haya
retirado por voluntad propia o" que es inexequible.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
Por
dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de un decreto con
fuerza de ley, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su
constitucionalidad, según lo prescribe el numeral 4o. del artículo 241 de la
Carta Fundamental.
2. La materia
2.1 Expedición y promulgación de una ley
El
actor tiende a confundir dos momentos distintos en la formación de la Ley: La
expedición y la promulgación. La primera hace relación a la
formación del contenido, mientras que la segunda se refiere a la publicación de
dicho contenido.
El
acto de expedir, pues, consiste en una ordenación, en su doble sentido:
como dictamen y como integración normativa. De lo anterior se
colige que expedir una norma es dictar su contenido, formularla.
Ahora
bien, el artículo 172 de la Ley 65 del 19 de agosto de 1993, por la cual se
expide el Código Penitenciario y carcelario, en su inciso primero, dispone:
"Artículo
172. Facultades extraordinarias. De conformidad con el numeral 10o. del
artículo 150 de la Constitución, revístese de precisas facultades
extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses
contados a partir de la fecha de promulgación del presente Código, para
dictar normas con fuerza de Ley sobre las siguientes materias".
(Negrillas fuera del texto original).
Como
se observa, las facultades son para dictar la norma, es decir, para
expedirla dentro del término señalado por el legislador, no para promulgarla
dentro de dicho lapso. La norma no se dicta cuando se promulga, sino cuando se
expide. Hecha esta aclaración, la Corte desestima el argumento del demandante,
según el cual el decreto se expidió extemporáneamente, porque la ley que otorga
la facultad se promulgó el 20 de agosto de 1993, y a partir de ese momento se
cuentan los seis (6) meses de que habla el texto legal para las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República. Luego el término venció
el 20 de febrero de 1994, fecha en la cual se expidió el decreto ley acusado.
Dicho término se cuenta hasta el último día a media noche (12 p.m.), de
conformidad con los artículos 59, 61 y 62 del Código de Régimen Político y
Municipal (Ley 4a. de 1913). Cuestión diferente es que el decreto ley impugnado
se haya promulgado el 21 de febrero de 1994, es decir, un día después de
expirado el término para dictar el decreto.
2.2 Los viáticos y su justificación
Los
viáticos tienen una razón de ser: brindar los medios para el alojamiento, la
manutención, y demás gastos necesarios y proporcionados para que el
trabajador pueda desarrollar adecuadamente su misión laboral, sin sufrir por
ello mengua en su patrimonio .
Es
apenas lógico que el cumplimiento de una función laboral no implique un
perjuicio económico para el trabajador, pues la naturaleza del trabajo exige no
sólo la retribución, sino un mínimo de medios para lograr el objetivo, es
decir, una disponibilidad material adecuada a los fines que se persiguen. Luego
va contra las más elementales razones jurídicas suponer que una acción en
cumplimiento de un contrato de trabajo genere una situación desfavorable para
el trabajador.
El
artículo 39 acusado prevé una situación de discriminación para los trabajadores
del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, que sean sujetos
pasivos de la radicación, por cuanto ésta no genera viáticos para ellos.
Igualmente el artículo 40, también impugnado por el actor, establece que la
figura de encargo, para los empleados de libre nombramiento y remoción,
cuando es fuera de la sede, tampoco genera viáticos. La Corte considera que
estas disposiciones, en primer lugar, contradicen lo estatuido por la Carta en
el artículo 53, en cuanto al principio de favorabilidad de los trabajadores, ya
que evidentemente está negando una medida universalmente reconocida.
No
es justo, jurídicamente hablando, que el trabajador se vea impelido a asumir
gastos de operatividad laboral que por su naturaleza corresponde sufragar al
empleador. Cada quien debe hacer y pagar lo suyo; la labor hacia un fin
beneficia al empleador, aunque sea ejecutada por el trabajador; en tal sentido
aquel está obligado a facilitar la tarea del ejecutante, de lo contrario la
situación desfavorece al trabajador, lo cual contradice el espíritu de la
Carta, que garantiza el trabajo y sus garantías esenciales, dentro de las que
se encuentran los viáticos como parte del salario. El trabajador aporta su
fuerza de trabajo, la cual en justicia debe ser remunerada; no regala su
capacidad laboral, ni tiene por qué afectarla en sentido adverso para
desarrollarla.
Por
otro lado, estos artículos violan el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), ya
que coloca a los trabajadores del INPEC en inferioridad de condiciones respecto
a los demás trabajadores, y tampoco se ajustan a lo preceptuado en el art. 53
superior, porque desconocen la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos
establecidos en normas laborales. Al respecto, la Corte manifestó:
"Cuando
surge la pregunta de por qué son irrenunciables ciertos beneficios mínimos
establecidos por las leyes laborales, la respuesta debe apuntas a la conexidad
del trabajo con la dignidad de la persona humana y con el libre desarrollo de
la personalidad. ya se ha mencionado cómo el artículo 23 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos establece que debe haber condiciones equitativas
y satisfactorias de trabajo. No se traba de laborar de cualquier forma,
sino de una manera adecuada a la dignidad del trabajador. Por ende, la cultura
humana ha descubierto unas veces, y ha luchado por implantarlos, otras,
beneficios que una vez adquiridos, se tornan en irrenunciables, porque de
renunciar a ellos, se desconocería la dignidad humana, exigible siempre, y
nunca renunciable, porque para renunciar jurídicamente a la dignidad humana,
tendría que renunciarse al ser personal, hipótesis impensable en un orden
social justo. El Estado Social de Derecho, que tiene como fin servir a la
comunidad, no puede tolerar que el derecho al trabajo -que es de interés
general-, se vea menguado por renuncias que el trabajador en estado de
necesidad pueda verse forzado a hacer. Como, por ejemplo, aceptar un despido
sin justa causa, ante la perspectiva de recibir con prontitud el dinero
proveniente de una indemnización. De una u otra forma, implicaría renunciar a
uno de los fines personales del hombre, que es, como se ha dicho, el de buscar
su propia realización a través de un trabajo honrado y lícito, y cuando un fin
es inalcanzable, de una u otra forma, todos los medios van perdiendo su razón
de ser". 1
Este
es un caso, de acuerdo con el art. 53 superior, en que se aplica la situación
más favorable al trabajador:
"Este
principio de favorabilidad opera en caso de duda, tanto en la aplicación como
en la interpretación de las fuentes formales del derecho. La razón de ser de
este principio es la protección al artífice de la perfección social que es el
trabajador, en razón de su situación de debilidad económica o material frente
al patrono en la relación laboral. El trabajador no puede ser sometido a
principios de desfavorabilidad, porque ello supondría una acción en desmejora
de beneficios adquiridos, y tenidos como fines del Estado Social de Derecho
(Cfr. Preámbulo), en aras de fortalecer cuestiones subordinadas al artífice del
trabajo.2
2.3 Suspensión provisional
Con
respecto al art. 46, la Corte no ve razón alguna para declarar su
inexequibilidad, porque la suspensión provisional, fundada en el hecho de
adelantarse contra el empleado una investigación disciplinaria, por conductas
merecedoras de destitución, no implica que se le estén vulnerando sus derechos
al buen nombre -por cuanto no hay imputación definitiva y además es una medida
provisional que no genera una pérdida de empleo ni hay aseveración alguna sobre
la honra- ni al debido proceso, ya que en el curso de la investigación el
empleado cuenta con el derecho de desvirtuar los cargos en su contra. Como
acertadamente lo sostiene la vista fiscal, al ser la suspensión provisional
decretada mediante auto admisorio motivado, esta decisión no puede producirse
sin que exista causa para decretarla. Además, al ser separado del cargo, es
lógico que no esté ejerciendo la labor para la cual fue nombrado.
La
suspensión provisional, justamente motivada -como es el caso del artículo 39
acusado- es una medida de prudencia disciplinaria, que tiende a proteger el
interés general que recae sobre la seguridad de los establecimientos
penitenciarios, que deben tener certeza sobre la calidad moral y profesional de
sus empleados.
Sería
altamente inconveniente que existiendo motivos fundados sobre la conducta de un
empleado, se le permitiera continuar en el ejercicio de un cargo de tanta
responsabilidad y no se tomaran medidas preventivas de elemental razonabilidad
como la suspensión provisional. El legislador extraordinario, pues, no hizo
cosa distinta de prever una prudencia cautelar del interés general, prevalente
e incondicional.
Es
obvio que el Estado debe poner el máximo de atención al sistema penitenciario,
como el elemento primordial de la resocialización del hombre que se ha apartado
del orden social justo, con el fin de hacerlo útil a los fines racionales de la
comunidad. Precisamente uno de los mecanismos que tiene para ello es el alto
nivel humano del personal que labora en esa acción humanitaria, y es por ello
que debe poner la mayor atención para lograr la idoneidad ética y profesional
de quienes acceden a ese compromiso social.
2.4 Causales de retiro del servicio activo
Con
respecto a los artículos 58-4, 64, 65 y 11 del Decreto Ley 407 de 1994, que
consagran distintas causales de retiro aplicables a los miembros del cuerpo de
custodia y vigilancia, como son la incapacidad profesional, el sobrepasar la
edad máxima para cada grado, los motivos de inconveniencia evaluados por el
Director del INPEC y la Junta de Carrera Penitenciaria y el tomar posesión de
un empleo distinto al de carrera, esta Corporación considera que la falta de
idoneidad de los servidores públicos, por cualquiera de las causas que la
generen, es un justo motivo para retirar al empleado que no cumple o no puede
cumplir eficientemente su función. La buena ejecutoria de la función pública,
se repite, es de interés general, y el Estado no puede patrocinar la falta de
idoneidad en el desempeño de un cargo o empleo público, ni una estabilidad
carente de sustento ético y sin proyecciones hacia el fin propio de todo
servicio público. Es así como la Corte encuentra razonable que en el art. 58-4
del Decreto Ley 407 de 1994, se exija el título de bachiller, como
capacitación profesional porque ello constituye una garantía mínima de
preparación para la mejor prestación del servicio; cabe señalar que, por lo
demás, también el artículo 5o. de la Ley 32 de 1986 consagraba la exigencia del
título de bachiller para ingresar al cuerpo de custodia y vigilancia. Cuando
una función quiere mejorarse, no pueden omitirse ciertos requisitos que
tiendan, como éste, hacia el elevamiento en la calidad del servicio. Además, la
norma acusada es flexible, por cuanto da la posibilidad a los empleados ya
vinculados de acreditar su título en un término prudencial de dos años.
En particular, en lo
referente al artículo 65, la Corte entiende que se trata de una disposición que
busca responder a la grave crisis que desde hace ya largo tiempo se ha venido
presentado en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, y a la
peculiar naturaleza y función que le corresponde cumplir a esta entidad. En
efecto, es bien sabido que los problemas de corrupción evidenciados en los
distintos niveles, dentro del personal de dicho instituto, en especial la
comprobada participación de un elevado porcentaje de funcionarios y empleados
suyos comprometidos en sobornos o, cuando menos, en graves anomalias que han
dado como resultado frecuente la fuga de presos, la ostensible y reiterada
violación de los reglamentos internos, la tolerancia frente a actividades
viciosas y aún prácticas delictivas dentro de los establecimientos
carcelarios, han distorsionado de manera aberrante la función penalizadora y a
la vez resocializadora que deben cumplir estos centros y que les asigna la ley,
y ha sido un factor más para agravar el fenómeno de la impunidad que ha venido
agobiando a la sociedad colombiana.
El artículo en
comento le da un margen razonable de flexibilidad al Director General del INPEC
para que pueda remover de su cargo, en cualquier tiempo, a los subalternos en
él señalados, cuando su permanencia en el cargo se considere inconveniente. La
medida busca a todas luces facilitar la depuración y la moralización
administrativa y funcional de los establecimientos penitenciarios. Pero se
advierte que no se trata de una potestad absoluta para el Director del INPEC,
ya que cualquier decisión a este respecto debe contar con el previo concepto de
la Junta de Carrera Penitenciaria. Con ello se busca el objetivo esencial de
que no se desvirtúen los principios de estabilidad que busca amparar la
Carrera y que tienen consagración constitucional, a través de decisiones
arbitrarias por parte del superior jerárquico. Para que ello sea
efectivamente así, es necesario que el empleado cuyo retiro se disponga cuente
con un debido proceso y se le permita, por consiguiente, ejercer su derecho de
defensa ante la Junta. Por esta razón la exequibilidad de la norma bajo examen
estará condicionada a que llegado el caso, a los funcionarios en ella
mencionados se les oiga en descargos por parte de la Junta, de forma tal que su
separación del cargo resulte plenamente justificada.
Por lo demás, las
razones de inconveniencia que se invoquen por parte del Director General del
INPEC, en la respectiva resolución,para disponer el retiro del servicio del
empleado, deben ajustarse a lo preceptuado en el inciso segundo del artículo
125 de la Carta Política, y a los principios señalados para la función
administrativa en el artículo 209 de la misma.
2.5 Proceso de selección
El
artículo 92 dispone que las pruebas que se aportan durante el proceso de
selección son reservadas y sólo pueden ser conocidas por los empleados
responsables del proceso. Cosa distinta es que los resultados pueden ser
conocidos por todos los aspirantes. Como no se trata de un proceso
disciplinario, sino de un proceso de selección, no encuentra la Corte inexequibilidad
alguna en la norma; se trata de una medida universalmente aceptada en los
procesos de selección, y la reserva es apenas un mínimo razonable de autonomía
necesaria para la independencia de los seleccionadores y una protección,
también, a la intimidad de los aspirantes.
2.6 Permanencia en el grado
Con
respecto al inciso final del artículo 146, que dispone: "El tiempo máximo
de permanencia en los grados de suboficiales y oficiales no puede exceder los
seis (6) años", considera esta Corporación que dicho tenor no contraviene
disposición alguna del ordenamiento constitucional; por el contrario, en éste
mismo se señalan también términos fijos para ciertos empleos, aún a sabiendas
de que quienes los desempeñen pueden estar también, como aduce el demandante,
para el caso que nos ocupa, en plena capacidad y aptitud para ello. Mal podría
impugnarse entonces la norma en comento, cuando la propia Constitución consagra
eventos en los cuales la función está limitada en el tiempo. No puede,
entonces, decirse es contraria a la Carta una modalidad que ella misma prevé en
muchos casos.
2.7 Retiro voluntario y reintegro
De
otra parte, el artículo 152 del estatuto bajo estudio dispone que el miembro
del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional que se
haya retirado por voluntad propia o por decisión de la Dirección General del
Instituto Nacional Penitenciario y carcelario, INPEC, no podrá ser reintegrado
al servicio activo de ese Cuerpo, y seguidamente prescribe que el reintegro
sólo procede por sentencia judicial que así lo ordene.
Sobre
el artículo acusado, la Corte encuentra que su prohibición, cuando se funda en
el retiro voluntario, resulta infundada y establece a todas luces una
consecuencia desproporcionada, y, por tanto, injusta. En este caso no hay
conexidad lógica entre el supuesto de hecho (retiro) y la consecuencia jurídica
(prohibir absolutamente el reintegro) ¿Cuál es la razonabilidad de este
precepto prohibitivo? No es otra que el de el tenor legal, el cual, para
el caso, resulta insuficiente como justificación. Cuando la norma jurídica
prohibe, debe tener un principio de razón suficiente, que no es otro que este:
la característica nociva del acto, hecho o situación. Ahora bien, si no hay
una connotación de mal, la prohibición es infundada, y entonces necesariamente
coarta la libertad. El no puede volver a vincularse a la institución, la
persona que se ha retirado de ella voluntariamente, equivale a una capitis
diminutio injustificada. Por estas razones se declarará inexequible la
expresión "por voluntad propia o" del artículo 152.
Con
respecto a la desvinculación hecha por decisión del INPEC, la prohibición de
una nueva vinculación es exequible, bajo el entendido de que tal retiro
obedezca a causales de mala conducta, pues ello amerita que no sea razonable el
nuevo ingreso de quien ha dado motivos para su retiro justificado.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el
concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites
previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE, desde el punto de vista formal
el Decreto Ley 407 de 1994, en cuanto a que fue expedido dentro del término
previsto en la respectiva ley de facultades.
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLES las expresiones "y
no genera viáticos" y "pero no causará derecho a
viáticos", contenidas respectivamente en los artículos 39 y 40
del Decreto Ley 407 de 1994.
TERCERO .- Declarar EXEQUIBLES los artículos 46, 58, 64, 65,
este último bajo condición de que se garantice el derecho de defensa del
empleado, así como los artículos 83-8, 92-3, 111-2, y 146.
CUARTO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 152 del
Decreto Ley 407 de 1994, salvo la expresión "por voluntad propia
o", que se declara INEXEQUIBLE. La exequibilidad del artículo
152 se condiciona a que cuando el retiro se haya producido por decisión de la
Dirección General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, ésta
deberá fundarse en causal de mala conducta.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Sentencia No. C-023 de 27 de enero de 1994. M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
2 Ibídem ant. |
673 | C-109-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-109/95
SENTENCIA-Modulación de los efectos/PATERNIDAD-Causales
de Impugnación/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA
La Corte tiene la
posibilidad de modular de muy diversas maneras los efectos de sus sentencias.
En efecto, de conformidad con la Constitución, es a la Corte Constitucional a
quien corresponde señalar los efectos de sus sentencias. Esta Corporación
cuenta entonces con la posibilidad de modular el efecto de su fallo, con el fin
de evitar los equívocos o los efectos paradójicos. Así, la Corte puede precisar
que la declaración de inconstitucionalidad del aparte demandado no revive el
artículo 216 del Código Civil sino que otorga una autorización para que el hijo
pueda impugnar, en todo momento, la paternidad, siempre y cuando demuestre, con
diversos elementos probatorios, la pretensión que invoca. También, y con el fin
de evitar la paradoja de declarar inexequible una causal que puede ser en sí
misma constitucional, la Corte puede recurrir a otras técnicas como las
sentencias de constitucionalidad condicionada.
DERECHO A LA
PERSONALIDAD JURIDICA-Filiación
La doctrina
moderna considera que el derecho a la personalidad jurídica no se reduce
únicamente a la capacidad de la persona humana a ingresar al tráfico jurídico y
ser titular de derechos y obligaciones sino que comprende, además, la
posibilidad de que todo ser humano posea, por el simple hecho de existir e independientemente
de su condición, determinados atributos que constituyen la esencia de su
personalidad jurídica e individualidad como sujeto de derecho. Son los llamados
atributos de la personalidad. Por consiguiente, cuando la Constitución consagra
el derecho de toda persona natural a ser reconocida como persona jurídica está
implícitamente estableciendo que todo ser humano tiene derecho a todos los
atributos propios de la personalidad jurídica. Para la Corte Constitucional es
claro que la filiación es uno de los atributos de la personalidad jurídica,
puesto que ella está indisolublemente ligada al estado civil de la persona. El
derecho a la filiación, como elemento integrante del estado civil de las
personas, es un atributo de la personalidad, y por ende es un derecho
constitucional deducido del derecho de todo ser humano al reconocimiento de su
personalidad jurídica.
DERECHO A LA
FILIACION REAL
La Corte concluye
que, dentro de límites razonables y en la medida de lo posible, toda persona
tiene derecho a acudir a los tribunales con el fin de establecer una filiación
legal y jurídica que corresponda a su filiación real. Las personas tienen
entonces, dentro del derecho constitucional colombiano, un verdadero
"derecho a reclamar su verdadera filiación", como acertadamente lo
denominó, durante la vigencia de la anterior Constitución, la Corte Suprema de
Justicia. Por consiguiente, si una persona sabe que es hijo extramatrimonial de
otra, sería contrario a la Constitución que se le obligara jurídicamente a identificarse
como hijo legítimo de un tercero.
CORTE
CONSTITUCIONAL-Juez de
constitucionalidad/CORTE CONSTITUCIONAL-No es juez de legalidad
Esta Corporación,
en la medida en que es un juez de constitucionalidad y no de legalidad, no
puede imponer, con base en discusiones puramente legales, cual es el sentido de
una disposición legal, puesto que ésa es labor de los jueces ordinarios y, en
especial, del tribunal de casación. En virtud de la separación que existe entre
la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción constitucional, la Corte
Constitucional sólo puede establecer en sus sentencias cuáles son las
interpretaciones admitidas de determinadas normas legales cuando existen
valores constitucionales en juego.
PRESUNCION DE
PATERNIDAD-Causales de
impugnación/DERECHO DEL HIJO A RECLAMAR SU VERDADERA FILIACION/MATRIMONIO EN
LA CONSTITUCION POLITICA VIGENTE/FAMILIA EN LA CONSTITUCION POLITICA VIGENTE
La Corte
Constitucional encuentra que la actual regulación no es compatible con la
Constitución puesto que desconoce principios y derechos constitucionales. De un
lado, esta regulación viola el núcleo esencial del derecho del hijo a reclamar
su verdadera filiación, puesto que la causal no cubre todas las hipótesis
razonables en las cuales sería constitucionalmente legítimo que el hijo pudiera
acudir a los tribunales a impugnar la presunción de paternidad. De otro lado,
la Corte encuentra que esta regulación viola el principio de igualdad, puesto
que establece privilegios irrazonables en favor del padre con respecto al hijo.
Esto era compatible con una visión patriarcal de la familia y del matrimonio,
en la cual el marido, como una reminiscencia del "pater familias"
romano, ostentaba privilegios y potestades desorbitantes no sólo sobre la mujer
sino también sobre sus descendientes. Pero esa concepción del matrimonio y la
familia no es compatible con el orden de valores instaurado por la Constitución
de 1991, puesto que éste reposa en la igualdad en dignidad y derechos de los
integrantes del núcleo familiar, tal y como se desprende de los artículos 13 y
42 de la Carta. El hecho relevante desde el punto de vista constitucional es
que ambas personas, padre y marido, ostentan idéntico interés jurídico para
poder impugnar la presunción de paternidad establecida por el artículo 214 del
Código Civil.
SENTENCIA
INTEGRADORA/ACCION DE RECLAMACION DE PATERNIDAD
La Corte
considera que la única decisión razonable a ser tomada en este caso específico
es formular una sentencia integradora que, con fundamento en las actuales
disposiciones legales, permita subsanar la inconstitucionalidad de la actual
regulación de la impugnación de la paternidad. Y la Corte considera que ello es
posible, pues basta establecer, en la parte resolutiva de esta sentencia y con
efectos erga omnes, los siguientes dos elementos: De un lado, la sentencia
conferirá primacía al artículo 406 del Código Civil que regula la reclamación
de estado civil sobre las acciones de impugnación de la paternidad. Esto
significa que cuando una persona acumula la impugnación de la presunción de
paternidad con una acción de reclamación de la paternidad, entonces el proceso
se regirá, de ahora en adelante, por el amplio artículo 406 del Código Civil, y
no por las normas restrictivas que regulan la impugnación. Ahora bien, la Corte
precisa que esta prevalencia que la sentencia confiere al artículo 406 del C.C
no tiene como base una discusión legal sino que deriva de valores
constitucionales, y es por ello que la Corte puede establecerla con particular
fuerza normativa, pues tiene efectos erga omnes. En efecto, el artículo 406,
según la doctrina más autorizada en la materia, establece el derecho de las
personas a reclamar su filiación verdadera, por lo cual, la entrada en vigor de
la Constitución de 1991 ha conferido a este artículo una nueva dimensión y
jerarquía normativa, pues ese derecho ha sido constitucionalizado. Esto explica
entonces la prevalencia que la Constitución confiere a las acciones de
reclamación de paternidad sobre las restricciones legales que existen en
materia de impugnación.
PATERNIDAD-Ampliación de causales de impugnación
La prevalencia
del artículo 406 del estatuto civil no soluciona todo los problemas, puesto que
en determinados casos puede suceder que el hijo de mujer casada únicamente
impugne la presunción de paternidad, sin acumular tal acción a una reclamación
de paternidad de un tercero. Por ello, esta sentencia extiende al hijo de mujer
casada las causales con que cuenta hoy el marido para impugnar la presunción de
paternidad, esto es, las previstas en los artículos 214 y 215 del Código Civil
y en el artículo 5 de la Ley 95 de 1890. Esto significa que el hijo también
podrá impugnar la presunción de paternidad si demuestra que durante los diez
meses anteriores al parto, el marido no hizo vida conyugal con su mujer o
estuvo en imposibilidad física de acceder a ella. Igualmente, en caso de
demostrarse el adulterio de la mujer durante la época en que se presume
ocurrida la concepción, el hijo podrá ejercer la acción de impugnación y se le
admitirá la prueba de cualesquiera otros hechos conducentes a justificar que el
marido no es el padre.
SENTENCIA
INTEGRADORA-Fundamento
constitucional
Las sentencias
integradoras encuentran entonces su primer fundamento en el carácter normativo
de la Constitución, puesto que el juez constitucional, con el fin de asegurar
la integridad y la supremacía de la Carta, debe incorporar en el orden legal
los mandatos constitucionales. Por ello, si el juez, para decidir un caso, se
encuentra con una indeterminación legal, ya sea porque el enunciado legal es
insuficiente, ya sea porque el enunciado es contrario a la Carta, el juez debe
proyectar los mandatos constitucionales directamente al caso, aun cuando de esa
manera, en apariencia, adicione el orden legal con nuevos contenidos normativos.
El juez en este caso en manera alguna está legislando pues lo único que hace es
dar aplicación al principio según el cual la Constitución, como norma de
normas, tiene una suprema fuerza normativa (CP art. 4). Por ello, como lo dijo
la Corte Suprema de Justicia en su momento, o como lo ha tantas veces afirmado
esta Corporación, la Carta de 1991 cubre "retrospectivamente y de manera
automática, toda la legalidad antecedente, impregnándola con sus dictados
superiores, de suerte que, en cuanto haya visos de desarmonía entre una y otra,
la segunda queda modificada o debe desaparecer en todo o en parte según el
caso. De otro lado, este tipo de decisiones integradoras también encuentra
fundamento en el principio de efectividad establecido por el artículo 2º de la
Carta, puesto que los órganos del Estado en general, y los jueces y la Corte
Constitucional en particular, deben buscar, en sus actuaciones, hacer realidad
los principios, derechos y deberes constitucionales así como el orden de
valores que la Constitución aspira a instaurar. Es pues natural que los jueces,
y en particular el juez constitucional, integren en sus sentencias los mandatos
constitucionales.
PRINCIPIO DE
DECISION NORMATIVA DE LAS MAYORIAS POLITICAS/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
En este campo
opera en principio la libertad de configuración política del Legislador, por lo
cual puede la ley -como es obvio, dentro de los marcos de la Carta- regular en
forma diversa las causales para controvertir las presunciones legales en esta materia.
REF: Demanda
No. D-680
Normas acusadas:
Artículo 3º (parcial) de la Ley 75 de 1968.
Actora: Marcela
Barona Montua.
Magistrado
Ponente: ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO.
Temas:
-La modulación de
los efectos de la sentencia y la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución.
- El derecho a la
reclamación de la verdadera filiación, como derecho constitucional innominado.
- La nivelación
de causales de impugnación de la presunción de paternidad entre el marido y el
hijo, y la prevalencia del artículo 406 del C.C., como efectos del principio de
igualdad y del derecho a la filiación.
- Los fundamentos
constitucionales de las sentencias integradoras.
Santa Fe de Bogotá,
quince (15) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente José
Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La ciudadana Marcela
Barona Montua presenta demanda de inconstitucionalidad contra un aparte del
artículo 3º de la Ley 75 de 1968, la cual fue radicada en esta Corporación con
el número D-680.
1. Del texto
legal objeto de revisión.
El artículo 3º de la
Ley
75 de 1968 preceptúa
lo siguiente. Se subraya la parte demandada:
"El hijo
concebido por mujer casada no puede ser reconocido como natural, salvo:
1o) Cuando fue concebido
durante el divorcio o la separación legal de los cónyuges, a menos de probarse
que el marido, por actos positivos lo reconoció como suyo, o que durante ese
tiempo hubo reconciliación privada entre los cónyuges.
2o) Cuando el
marido desconoce al hijo en la oportunidad señalada para la impugnación de la
legitimidad en el título 10 del libro 1o. del Código Civil, la mujer acepta el
desconocimiento, y el juez lo aprueba, con conocimiento de causa e intervención
personal del hijo, si fuere capaz, o de su representante legal en caso de
incapacidad, y además del defensor de menores, si fuere menor.
3o) Cuando por
sentencia ejecutoriada se declare que el hijo no lo es del marido.
El hijo podrá
reclamar en cualquier tiempo contra su legitimidad presunta, cuando su
nacimiento se haya verificado después del décimo mes siguiente al día en que el
marido o la madre abandonaron definitivamente el hogar conyugal. De esta
acción conocerá el juez de menores cuando el hijo fuere menor de diez y seis
años de edad, por el trámite señalado en el artículo 14 de esta ley, con
audiencia del marido y de la madre o de sus herederos si ya hubieren muerto
ellos, salvo que en la demanda se acumule la acción de paternidad natural, caso
en el cual conocerá del juicio el juez civil competente, por la vía ordinaria.
Prohíbese pedir
la declaración judicial de maternidad natural, cuando se atribuye a una mujer
casada, salvo en los tres casos señalados en el presente artículo ."
2. De los
argumentos de la demanda.
La actora considera
que el aparte de la norma demandada viola los artículos 1º 2º 5º 13, 14, 42 en
su inciso 4, 44, 93 y 229 de la Constitución Política. La actora ilustra sus
afirmaciones a través del siguiente ejemplo, que la Corte considera pertinente
transcribir:
"Juan,
cuya esposa Marta ha procreado al menor "Luis", dentro de la vigencia
de su matrimonio como resultado de una relación extramatrimonial con
"Pedro". Juan y Marta no estaban separados legalmente de cuerpos,
sin embargo no hacían vida conyugal y no hay abandono definitivo del hogar por
parte de ninguno, o si lo hay, éste se produce mucho tiempo después del plazo
máximo que establece la ley para presumir la época de la concepción. Juan
tiene noticia del nacimiento de Luis y como es consciente de no haber hecho
vida conyugal con Marta, no reconoce a Luis como su hijo, pero tampoco ejerce
el derecho de desconocerlo dentro de los sesenta días posteriores al
nacimiento.
Juan
tampoco acude a iniciar proceso de divorcio dentro del tiempo que le es
permitido para alegar la causal de relaciones extramatrimoniales, por tanto no
cuenta, ni contará jamás con una sentencia de divorcio por adulterio con la
cual pueda posteriormente entrar a demandar la paternidad legítima presunta en
contra de Luis.
Juan
no reconocerá nunca a Luis, pues para él es muy claro que no es su hijo, ni
velará por su manutención. Luis, que conoce que su verdadero padre es Pedro,
quien voluntariamente provee a su sostenimiento, no podrá entrar a definir su
filiación con éste por cuanto no puede desvirtuar la que la ley le otorga por
presunción."
Según la actora, el
anterior ejemplo muestra que la norma impugnada consagra un tratamiento legal
contrario a la Constitución a los llamados hijos "adulterinos",
puesto que establece una causal única y restrictiva para que éstos puedan
impugnar la presunción de paternidad que establece la ley. Por consiguiente, en
todos aquellos casos en que estos hijos no se encuentran en la causal prevista
por la ley, no tienen derecho a acudir a los tribunales a fin de que se
establezca su filiación real.
De esa manera se
vulneran varios derechos constitucionalmente reconocidos. De un lado, según la
ciudadana Barona, todos los hijos, habidos dentro o fuera del matrimonio,
adoptados o procreados naturalmente o con asistencia científica, tienen derecho
a que su real filiación se reconozca por parte de autoridad competente, por lo
tanto "la norma demandada niega de raíz el ejercicio de los derechos de
los niños de manera prevalente sobre los derechos de los demás."
De otro lado, se
atenta también contra el derecho fundamental de toda persona para acceder a la
administración de Justicia, puesto que numerosos hijos adulterinos ven negada
la posibilidad de acudir ante los jueces a impugnar una paternidad que es
puramente formal, pues deriva de una simple presunción legal. Este aspecto,
según la actora, implica una situación atentatoria contra la dignidad humana,
pues el menor no puede ser sancionado por acciones u omisiones que le son
totalmente ajenas y que le impiden gozar de la filiación extramatrimonial que
le corresponde; por ello deben soportar un repudio social y familiar que
deriva no de su propia conducta sino de la de sus padres.
Además, según la
demandante, esta situación impide la efectividad de los principios, deberes y
obligaciones que asisten a quien es hijo extramatrimonial de mujer casada, con
lo cual se consagra una discriminación que contraría la Constitución.
En cuarto término,
la actora considera que la norma acusada viola, de manera flagrante, el derecho
a gozar del reconocimiento de la personalidad jurídica puesto que "una
cosa es que la ley le otorgue, una presunción de personalidad y una muy diferente
es que le permita, a quien por razones de hecho conoce que su situación real es
diferente, obtener el verdadero reconocimiento de la misma, por parte de la
autoridad competente."
Finalmente, pero sin
mayores desarrollos argumentales, la actora señala que la disposición demandada
desconoce tratados internacionales ratificados por Colombia, como la
"Convención sobre los Derechos del Niño", "El Pacto
Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos" y la "Declaración
Universal de los Derechos Humanos".
3. Intervención
del Defensor del Pueblo.
El ciudadano Jaime
Córdoba Triviño, Defensor del Pueblo, interviene en el proceso de la referencia
para coadyuvar la demanda. En consecuencia solicita la inexequibilidad del
aparte demandado del artículo 3º de la Ley 75 de 1968.
El ciudadano hace un
estudio de la evolución normativa de la situación legal de los hijos de mujer
casada que no son fruto de la unión conyugal. Realiza un análisis de la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en este sentido, lo que le
permite llegar a la siguiente conclusión:
"Es
claro, entonces, que los hechos que permiten ejercer la impugnación son
diferentes según la ejerza el marido o el hijo. Este último sólo podrá tener
éxito si demuestra que su madre o el marido abandonaron definitivamente el
hogar conyugal diez meses antes de su nacimiento como mínimo.
En
cambio, el marido, ha dicho la Corte Suprema de Justicia, puede desvirtuar la
presunción de legitimidad en tres casos a saber: demostrando que durante todo
el tiempo en que según el artículo 92 del Código Civil, se presume la
concepción, estuvo en absoluta imposibilidad física de tener acceso a la mujer;
cuando el nacimiento se haya verificado después del décimo mes al día en que la
mujer abandonó definitivamente el hogar conyugal, siempre que no la haya
recibido nuevamente en él; por último, en caso de probarse adulterio de la
mujer en la época en que se presume la concepción del hijo, evento en el cual
se le admitirá la prueba de cualesquiera otros hechos conducentes a justificar
que él no es el padre. Todo ello se deriva claramente del contenido de los
artículos 214 y 215 del Código Civil y 5º y 6º de la Ley 95 de 1890."
Por todo lo anterior,
según el ciudadano interviniente, la norma impugnada, al impedir que el hijo
extramatrimonial establezca su filiación real, desconoce la igualdad de
derechos de los hijos, entre los cuales está el derecho al "verdadero
hogar, a poseer con amplitud y sin limitaciones los medios e instrumentos para
lograrlo, a rastrear el origen de sus verdaderos padres en caso de duda".
4. Del concepto
del Procurador General de la Nación.
La Vista Fiscal
solicita a la Corte Constitucional, en su concepto número 514 de octubre 11 de
1994, declarar la exequibilidad del aparte del artículo 3º de la Ley 75 de
1968.
El Ministerio
Público destaca que la regulación del derecho civil restringe las posibilidades
para que el hijo extramatrimonial pueda impugnar la presunción de paternidad
legítima establecida por la ley, ya que no consagra todos los eventos que
pueden presentarse en la vida real. En efecto, el hijo que quiere impugnar la
paternidad sólo cuenta con la causal que hoy se demanda. En cambio, las posibilidades
del presunto padre son mayores por cuanto cuenta con diversas causales. Así,
según el artículo 214 del Código Civil, el presunto padre podrá no reconocer al
hijo como suyo, si prueba que durante el tiempo de presunción de la concepción
estuvo en "absoluta imposibilidad física" de acceder a la mujer.
Igualmente encontramos la causal contemplada en el artículo 215 del Código
Civil, esto es, el adulterio de la mujer en la época en que, conforme a la ley,
se presume la concepción. Además, el presunto padre cuenta con la causal
prevista en el artículo 5º de la Ley 95 de 1890; así, cuando se haya decretado
el divorcio -en este caso debe entenderse también la separación de cuerpos- por
causa de adulterio de la mujer, el marido puede reclamar contra la legitimidad
del hijo concebido durante el matrimonio, si durante la época en que se presume
la concepción los cónyuges no hacían vida conyugal. Y, finalmente, el
ordenamiento legal trae la posibilidad establecida en el artículo 6º de la Ley
95 de 1890, según la cual el presunto padre puede reclamar contra la
legitimidad del hijo concebido por su mujer durante el matrimonio, si el
nacimiento se verifica después del décimo mes siguiente al día que la mujer
abandonó definitivamente el hogar conyugal.
Todo lo anterior
lleva al Ministerio Público a concluir que los instrumentos jurídicos con que
cuenta el hijo de mujer casada para impugnar la paternidad legítima son
precarios frente a aquellos con que cuenta el presunto padre legítimo, con lo
cual "se evidencia un desequilibrio en detrimento del hijo, que afecta sus
derechos en la órbita afectiva, patrimonial, social, derivado del hecho de que
no se le permita gozar de la paternidad real a que tiene derecho." Por
todo ello, según el Procurador, el aparte del artículo demandado configura una
infracción al principio de la igualdad, ya que la insuficiencia normativa
dificulta considerablemente que el hijo de mujer casada impugne la paternidad.
Sin embargo, y a
pesar de todo lo anterior, el Ministerio Público considera que en este caso no
procede la declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada, por las
siguientes dos razones: de un lado, porque según su criterio, el problema no
deriva de esta norma sino de la regulación global del tema en el ordenamiento
civil, ya que, en sentido estricto, "la infracción al principio de
igualdad no proviene de la materialidad de la causal demandada, sino de las
insuficiencias de las hipótesis normativas consagradas por el legislador, que
posibiliten al hijo de mujer casada impugnar la paternidad". De otro
lado, la Vista Fiscal considera que una sentencia de inexequibilidad tendría un
efecto perjudicial sobre las posibilidades de impugnación del hijo. Según el
Procurador, si la Corte Constitucional declara inexequible la causal impugnada,
el efecto de tal decisión sería revivir la regla que trae el artículo 216 del
Código Civil, la cual dispone que "mientras viva el marido, nadie podrá
reclamar contra la legitimidad del hijo concebido durante el matrimonio, sino
el marido mismo". Por consiguiente, si la Corte Constitucional declara
inconstitucional el texto demandado y lo retira del ordenamiento jurídico, el
juez se ve en la necesidad de aplicar el artículo 216 del C.C., y así "le
quita al hijo la única posibilidad de impugnar su paternidad".
Por lo anterior, el
Ministerio Público advierte que es al Congreso -y no a la Corte Constitucional-
a quien corresponde armonizar los intereses de la familia, sea cual fuere el
origen de la misma, para lo cual deberá derogar de manera expresa del artículo
216 del C.C. y dictar las normas que doten al presunto hijo legítimo de los
medios necesarios para impugnar su paternidad legítima.
En ese orden de
ideas, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar
la exequibilidad del aparte acusado del artículo 3º de la Ley 75 de 1968.
Cumplidos, como
están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de
1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II.
FUNDAMENTO JURIDICO
Competencia.
1- La Corte
Constitucional es competente para conocer del proceso de la referencia, de
conformidad con el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política, puesto
que se ha demandado parcialmente una ley expedida por el Congreso de la
República.
La modulación de
los efectos de una sentencia de inexequibilidad como técnica de guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución.
2-. Según el
Ministerio Público, aun cuando la actual regulación legal sobre la impugnación
de la paternidad legítima por parte del hijo de mujer casada vulnera valores
constitucionales, como el acceso a la justicia o la igualdad, no procede en
este caso la declaratoria de inexequibilidad de la expresión acusada, por dos
razones de tipo procedimental. De un lado, porque en sentido estricto, el
problema no deriva de esta norma sino de la regulación global del tema en el
ordenamiento civil, ya que la causal en sí misma es constitucional. Mal podría
entonces la Corte retirar del ordenamiento jurídico una causal de impugnación
que no vulnera la Carta, simplemente porque el legislador no consagró otras
causales que posibiliten, de manera amplia, la impugnación de la paternidad
presunta por parte del hijo de mujer casada. Por ello, según el concepto
fiscal, esta anómala situación sólo puede ser corregida por el Legislador y no
por el juez constitucional. De otro lado, según el Ministerio Público, si la
Corte declara la inconstitucionalidad del aparte demandado, entonces -frente al
vacío legal que generaría una tal sentencia- los jueces estarían obligados a
aplicar el artículo 216 del Código Civil. De esa manera, la sentencia tendría
un efecto perverso pues, en nombre de los derechos del hijo extramatrimonial,
ella terminaría por privar a esta persona de la única posibilidad legal que hoy
tiene para impugnar su paternidad presunta.
Por lo anterior,
comienza la Corte por analizar los eventuales efectos de un fallo de control
abstracto de constitucionalidad, tanto a nivel general como en este caso
específico.
3- La ley civil
otorga la presunción de paternidad legítima al marido respecto de los hijos
concebidos durante el matrimonio (C.C. arts 92 y 215), según la célebre regla
proveniente del derecho romano: "pater is est quem nuptiae
demonstrant". Esta presunción puede ser desvirtuada cuando se utiliza la
acción impugnatoria del estado de hijo legítimo. Ahora bien, al tenor del
artículo 216 del Código Civil, norma que no ha sido expresamente derogada por
ninguna ley posterior, el titular de dicha acción es únicamente el marido,
puesto que esa disposición establece que "mientras viva el marido, nadie
podrá reclamar contra la legitimidad del hijo concebido durante el matrimonio,
sino el marido mismo".
Sin embargo, el
artículo 3º de la Ley 45 de 1936 (modificado en su redacción por el artículo 3º
de la Ley 75 de 1968), amplía el espectro de dicha acción, por cuanto le
concede al hijo la posibilidad de impugnar la paternidad en el caso que señala
esa misma norma. Esta extensión del radio de acción de la impugnación de la
paternidad, por una norma expedida con posterioridad a la entrada en vigor del
Código Civil, lleva a la Corte Constitucional necesariamente a concluir, como
ya lo había hecho la Corte Suprema de Justicia en varios de sus fallos de
casación,1 que el artículo 216 se encuentra
modificado, puesto que el hijo también tiene legitimación para reclamar contra
la filiación presunta.
De otro lado,
conviene tener en cuenta que la presente demanda no ataca la posibilidad de que
los hijos puedan impugnar su paternidad presunta sino que se dirige contra el
carácter excesivamente restrictivo de la única causal que -según la actora-
autoriza dicha impugnación. Por ello la demanda ataca la causal, pero no con la
intención de eliminar la posibilidad legal que tiene el hijo de reclamar contra
su legitimidad presunta, cuando su nacimiento se haya verificado después del
décimo mes siguiente al día en que el marido o la madre abandonaron
definitivamente el hogar conyugal, sino con la pretensión de posibilitarle
mayores posibilidades jurídicas de acción. El supuesto tácito de la
argumentación de la actora es que si la Corte declara inexequible y retira del
ordenamiento jurídico la expresión impugnada del artículo 3º de la Ley 75 de
1968, entonces los hijos tendrían libertad probatoria para impugnar, por
cualquier causal, la paternidad presunta, puesto que la norma quedaría del
siguiente tenor: "El hijo podrá reclamar en cualquier tiempo contra su
legitimidad presunta".
4- Es claro entonces
que en esta sentencia no se pone en cuestión la posibilidad de que el hijo
impugne la presunción de paternidad sino el carácter restrictivo de las
causales que, según la actora, la ley establece. Ahora bien, si la Corte
considera que esa regulación es restrictiva y efectivamente afecta principios y
derechos consagrados por la Constitución, es obvio que su decisión no puede
tener como consecuencia revivir la regla del artículo 216 del estatuto civil,
según la cual sólo el marido puede impugnar la presunción de paternidad.
Para ello conviene
recordar que la Corte tiene la posibilidad de modular de muy diversas maneras
los efectos de sus sentencias. En efecto, de conformidad con la Constitución,
es a la Corte Constitucional a quien corresponde señalar los efectos de sus
sentencias. Así, esta Corporación ya había dicho al respecto:
"La facultad
de señalar los efectos de sus propios fallos, de conformidad con la
Constitución, nace para la Corte Constitucional de la misión que le confía el
inciso primero del artículo 241, de guardar la 'integridad y supremacía de la
Constitución', porque para cumplirla, el paso previo e indispensable es la
interpretación que se hace en la sentencia que debe señalar sus propios
efectos. En síntesis, entre la Constitución y la Corte Constitucional, cuando
ésta interpreta aquélla, no puede interponerse ni una hoja de papel"2
Esto significa que
la Constitución no ha establecido que la Corte esté atrapada en el dilema de
mantener en forma permanente una norma en el ordenamiento (declaración de
constitucionalidad) o retirarla en su integridad (sentencia de
inexequibilidad), puesto que la Carta simplemente ha establecido que a la Corte
compete "decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten
los ciudadanos contra las leyes" (CP 241 ord 4º). Por consiguiente, al
decidir sobre estas demandas, la Corte debe adoptar la modalidad de sentencia
que mejor le permita asegurar la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución. Y de esa manera lo ha hecho y lo seguirá haciendo esta
Corporación. Así, en ciertas ocasiones, la Corte ha decidido mantener en el
ordenamiento jurídico una norma pero condicionando su permanencia a que sólo
son válidas unas interpretaciones de la misma, mientras que las otras son
inexequibles (sentencias interpretativas o de constitucionalidad condicionada)3
. En otras oportunidades, la Corte ha declarado la exequibilidad de determinada
disposición legal pero con base en una interpretación conforme a la
Constitución de la misma4 En otros casos, la Corte ha limitado
los efectos de la cosa juzgada constitucional a determinados cargos, o ha
mantenido en el ordenamiento leyes acusadas por razones de procedimiento
mientras se corregían los vicios formales de naturaleza subsanable5
. En ciertas sentencias de inexequibilidad, la Corte ha dado efectos
retroactivos a su decisión6 mientras que en otras oportunidades,
por el contrario, ha precisado que el fallo sólo comienza a tener efectos
cuando se haya realizado la notificación a las otras autoridades constituidas7
. En la revisión de las leyes estatutarias, la Corte ha determinado que a ella
corresponde, luego de la revisión constitucional, fijar, en la parte motiva de
la sentencia, el texto definitivo que debe ser sancionado por el Ejecutivo8
. También esta Corporación ha adoptado exhortos constitucionales al Congreso
con el fin de que adecúe a la Carta ciertas regulaciones legales9 .
Como es obvio, la
anterior enumeración no pretende ser exhaustiva. En el futuro, frente a
situaciones complejas en las que entren en colisión diversos principios
constitucionales, es posible que la Corte se vea obligada a adoptar otras
formas de sentencia, si ésa es la mejor forma de asegurar la integridad de la
Constitución.
Esta modulación de
los efectos de la sentencia no es en manera alguna una arbitraria invención de
la Corte Constitucional colombiana, sino que, como se ha dicho, es una
consecuencia de la función de la Corte como guardiana de la integridad y
supremacía de la Carta. Además, la necesidad de esa modulación de las
sentencias resulta de las tensiones valorativas implícitas en todo texto constitucional,
razón por la cual la mayoría de los tribunales constitucionales han
desarrollado diversos tipos de fallos con el fin de cumplir, en forma
razonable, su función de control constitucional, como se puede constatar en la
jurisprudencia alemana e italiana10
.
Es más, la modulación
de los efectos de los fallos y las sentencias interpretativas son una práctica
arraigada en el derecho constitucional colombiano. En efecto, mucho antes de
que entraran en funcionamiento los tribunales constitucionales europeos, la
Corte Suprema de Justicia de Colombia, cuando ejercía el papel de guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución de 1886, efectuó sentencias
condicionales o interpretativas. Así, en 1912, la Corte Suprema, en la parte
resolutiva de uno de sus primeros fallos como tribunal constitucional, señaló
que se declaraban "inexequibles los artículos 2º de la Ley 40 de
1905, primera parte del 5º de la Ley 21 de 1907 y 6º de la misma Ley, en
cuanto comprendan a los propietarios de minas de esmeraldas que hayan
redimido legalmente a perpetuidad la propiedad de sus minas, antes de la
vigencia del Decreto número 48 de 1905; en todo lo demás son exequibles
dichos artículos"11
(subrayas no originales). En las siguientes décadas la Corte Suprema de
Justicia profirió numerosas sentencias condicionales. Así, en 1924, entre
muchas otras sentencias interpretativas, la Corte Suprema declaró
"inexequible el artículo 3º de la Ley 109 de 1923, en cuanto dice
relación a las personas que han adquirido exención de derechos de aduana en
virtud de contrato celebrado con el Estado (subrayas no originales)"12 . Posteriormente, en 1936, la Corte
declaró que el inciso 1 del artículo 31 del decreto No 1365 de 1935 era
inexequible "pero únicamente en cuanto implica de un modo general
la facultad de prohibir la radiodifusión en los casos allí previstos y no en
cuanto implica la prohibición de hacer uso de ella para actos vedados por
las leyes, ni en cuanto contiene la facultad de impedir en casos
concretos que se utilice la radiodifusión para actos de esta clase (subrayas no
originales)"13
. En los años cuarenta, la Corte declaró inexequible el artículo 722 del Código
de Procedimiento Penal (Ley 94 de 1938) pero "únicamente en cuanto
sustrae los procesos iniciados antes del 1 de julio de 1938, fecha de su
vigencia, de la aplicación de sus normas de carácter sustantivo, en los
casos en que son más favorables al acusado que la reglas respectivas de la
legislación anterior (subrayas no originales)"14 . En 1965, la Corte Suprema declaró
inexequibles varias disposiciones acusadas de la ley 27 de 1963 y del Decreto
528 de 1964 "en cuanto suprimen la categoría constitucional de Juez
del Circuito. Y son exequibles en cuanto se refieren a los Jueces
Municipales en materia laboral"15
.
Esta tradición se
mantuvo en el constitucionalismo colombiano, de suerte que en los años setenta
se encuentran sentencias interpretativas. Así, en 1976, la Corte Suprema de Justicia,
al estudiar una demanda contra los artículos 97 del Decreto-Ley 250 de 1970 y
7º de la Ley 20 de 1972 señaló, en la parte resolutiva de la sentencia, que
esas normas eran exequibles en determinadas hipótesis e inexequibles en otras16 . Finalmente, y durante los últimos años
de vigencia de la Constitución de 1886, la Corte Suprema de Justicia profirió
otras sentencias interpretativas. Así, en 1988, la Corte estudió una demanda
contra el literal c) del artículo 5º de la Ley 78 de 1986, el cual establecía
que no podía ser elegido alcalde quien "haya sido llamado a juicio o
condenado a pena privativa de libertad, excepto cuando se trate de delitos
políticos". La Corte declaró exequible tal norma pero precisó que ella
sólo debe predicarse de "aquellas condenas vigentes, no cumplidas,
suspendidas en su ejecución o condicionales, y no extinguidas"17
Como se puede
constatar, la modulación de los efectos de las sentencias es una tradición
propia del constitucionalismo colombiano18 . Así, la Corte Suprema, durante la
vigencia de la anterior Constitución, había señalado que, en virtud de su
autonomía como tribunal constitucional, nada podía hacer el legislador “o el
ejecutivo en cuanto legislador para limitar, ampliar, dirigir o guiar, inspirar
o canalizar” sus fallos19
. Igualmente, en 1989, al efectuar una sentencia interpretativa, la Corte
Suprema de Justicia aclaró:
"La
decisión de exequibilidad de normas legales condicionada a una determinada
interpretación o alcance de las mismas, no es novedosa, encuentra claros antecedentes
jurisprudenciales plasmados en las sentencias de mayo 14 de 1970 sobre los
Decretos Legislativos 590 y 595 de 1970, febrero 6 de 1989 sobre el numeral 2º
del artículo 39 del Código de Procedimiento Civil y agosto 31 de 1989 sobre los
literales a) y b) del artículo 153 del Decreto 095 de 1989" (subrayas no
originales)20 .
5- Esta Corporación
cuenta entonces con la posibilidad de modular el efecto de su fallo, con el fin
de evitar los equívocos o los efectos paradójicos señalados por la Vista
Fiscal. Así, la Corte puede precisar que la declaración de inconstitucionalidad
del aparte demandado no revive el artículo 216 del Código Civil sino que otorga
una autorización para que el hijo pueda impugnar, en todo momento, la
paternidad, siempre y cuando demuestre, con diversos elementos probatorios, la
pretensión que invoca. También, y con el fin de evitar la paradoja de declarar
inexequible una causal que puede ser en sí misma constitucional, la Corte puede
recurrir a otras técnicas como las sentencias de constitucionalidad
condicionada. Es por ello que esta Corporación no comparte las consideraciones
del Ministerio Público sobre los efectos, en este caso, de un eventual fallo de
inexequibilidad, por lo cual entra la Corte al examen material de la norma
impugnada.
El asunto bajo
revisión: ¿La necesidad de adecuar la regulación de las causales de impugnación
de la paternidad legítima a nuevas realidades sociales y científicas es una
materia que únicamente compete al Legislador, o tiene ella en sí misma
relevancia constitucional?
6- Según la demanda y el Defensor del Pueblo, la norma
impugnada vulnera la Constitución, pues discrimina al hijo extramatrimonial ya
que establece una condición fuertemente restrictiva para que éste pueda
impugnar su paternidad presunta. Además, esta posibilidad no depende de su
voluntad sino de la conducta de otras personas, pues el hijo sólo podrá acudir
a los tribunales cuando su nacimiento se haya verificado después del décimo mes
siguiente al día en que el marido o la madre abandonaron definitivamente el
hogar conyugal. De esa manera se viola, según estos argumentos, la dignidad
humana del hijo, puesto que éste, en aquellas ocasiones en las cuales no puede
invocar la causal demandada, tiene que soportar una legitimidad presunta que no
corresponde a la realidad, con lo cual se desconocen, además, sus derechos
constitucionales a la igualdad, a la personalidad jurídica, al nombre y al
acceso a la justicia.
La Vista Fiscal coincide con la actora en que la
actual regulación legal de la impugnación es demasiado restrictiva con el hijo
extramatrimonial, con lo cual se le discrimina y se le obstaculiza el acceso a
la justicia. Pero considera que ello no determina la inconstitucionalidad de la
norma acusada, pues este tratamiento desigual no deriva propiamente de la
causal impugnada sino de la ausencia de otras causales. En efecto, la causal
acusada, en sí misma, no introduce elementos discriminatorios sino que éstos
surgen por ser ésta la única causal. El problema, según el Procurador, no puede
entonces ser resuelto por la Corte Constitucional sino por el Legislador, que
es a quien corresponde, en estos casos, adecuar las normas jurídicas a las
nuevas realidades sociales y científicas.
En tales circunstancias, la Corte debe examinar si el
presente problema tiene relevancia constitucional o si, por el contrario,
atendiendo su naturaleza, se trata de un asunto que corresponde corregir
exclusivamente al Legislador, en su libertad de configuración política. Entra
entonces la Corte a estudiar si la regulación de la filiación en general, y en
especial de las causales de impugnación de la paternidad, es susceptible de
vulnerar algún derecho o principio constitucional o es una materia propia del
Legislador. En caso de ser un campo relevante constitucionalmente, esta
Corporación discutirá específicamente la regulación legal vigente con el fin de
tomar su determinación.
El derecho al establecimiento de la filiación real
como derecho innominado que resulta del derecho a la personalidad jurídica, del
libre desarrollo de la personalidad, el acceso a la justicia y la dignidad
humana.
7- Lo primero que constata la Corte es que la Carta no
establece, de manera expresa, ningún derecho de la persona a incoar acciones
judiciales para establecer una filiación legal que corresponda a la filiación
real. Por consiguiente, entra la Corte a analizar si podemos estar en presencia
de un derecho innominado (CP art. 94) que se desprende de otros derechos y valores
constitucionales, y en particular del derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica.
8- La doctrina moderna considera que el derecho a la
personalidad jurídica no se reduce únicamente a la capacidad de la persona
humana a ingresar al tráfico jurídico y ser titular de derechos y obligaciones
sino que comprende, además, la posibilidad de que todo ser humano posea, por el
simple hecho de existir e independientemente de su condición, determinados
atributos que constituyen la esencia de su personalidad jurídica e
individualidad como sujeto de derecho. Son los llamados atributos de la
personalidad. Por consiguiente, cuando la Constitución consagra el derecho de
toda persona natural a ser reconocida como persona jurídica (CP art. 14) está
implícitamente estableciendo que todo ser humano tiene derecho a todos los
atributos propios de la personalidad jurídica. Así, en el Informe- Ponencia
para primer debate en Plenaria en materia de derechos, deberes, garantías y
libertades, el constituyente Diego Uribe Vargas, se refiere a la personalidad
jurídica como ese :
“reconocimiento del individuo como sujeto principal de
derecho, cuyos atributos tienen valor inminente.
Los atributos que la doctrina reconoce a la persona
son: el nombre, el domicilio, el estado civil, el patrimonio, la nacionalidad y
la capacidad. No puede haber personas a quienes se les niegue la personalidad
jurídica, ya que ello equivaldría a privarles de capacidad para ejercer
derechos y contraer obligaciones.”21
Ahora bien, para la
Corte Constitucional es claro que la filiación es uno de los atributos de la
personalidad jurídica, puesto que ella está indisolublemente ligada al estado
civil de la persona. Así, en reciente decisión, esta Corporación tuteló el
derecho de una persona a su filiación, por considerar que ésta se encuentra
vinculada al estado civil, y por ende constituye un atributo de la
personalidad. Dijo entonces la Corte:
"El artículo
14 de la Constitución establece que "toda persona tiene derecho al
reconocimiento de su personalidad jurídica". Con ello, el ordenamiento
reconoce en la persona humana, pero el sólo hecho de existir, cierto atributos
jurídicos que se estiman inseparables de ella.
Uno de tales
atributos es, precisamente, el estado civil de la persona pues de todo ser
humano puede decirse si es mayor o menor de edad, soltero o casado, hijo
legítimo o extramatrimonial, etc.
...
En el caso objeto
de estudio se viola el derecho de la demandante al reconocimiento de su estado
civil y, en consecuencia, al de su personalidad jurídica, en la medida en que
no se le otorga validez alguna al acto de registro civil en la que su padre la
reconoció como hija extramatrimonial. Lo anterior, por cuanto, una de las
calidades civiles de toda persona es su filiación, es decir, la que indica su
relación con la familia que integra o de la cual hace parte, pudiéndose
predicar de ella que es hija legítima o extramatrimonial, legitimada o
adoptiva, casada o soltera, viuda, separada, divorciada, etc (subrayas no
originales).22 "
Concluye entonces la
Corte que el derecho a la filiación, como elemento integrante del estado civil
de las personas, es un atributo de la personalidad, y por ende es un derecho
constitucional deducido del derecho de todo ser humano al reconocimiento de su
personalidad jurídica.
9- Este derecho a la
filiación en particular, así como en general el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica, se encuentran además íntimamente articulados con otros
valores constitucionales.
De un lado, estos
derechos aparecen relacionados con la dignidad humana, que es principio
fúndante del Estado colombiano (CP art. 1). Así, la Corte ya ha señalado que el
reconocimiento de la personalidad jurídica a toda persona presupone la idea
misma de que todos los seres humanos son igualmente libres y dignos pues son
fines valiosos en sí mismos. Según la Corte, el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica implica el "repudio de ideologías devaluadoras de la
personalidad, que lo reduzcan a la simple condición de cosa. Debe en
consecuencia resaltarse que este derecho, confirmatorio del valor de la
sociedad civil regimentada por el derecho, es una formulación política básica,
que promueve la libertad de la persona humana; y que proscribe toda
manifestación racista o totalitaria frente a la libertad del hombre."23 .
De otro lado, la
Constitución consagra el derecho al libre desarrollo de la personalidad (CP
art. 16) que, como ya lo ha destacado esta Corporación, no es más que la
formulación de la libertad in nuce, pues establece el principio de autonomía de
las personas ya que "es la propia persona (y no nadie por ella) quien debe
darle sentido a su existencia y, en armonía con él, un rumbo"24 . Ahora bien, un elemento esencial de todo
ser humano para desarrollarse libremente como persona es la posibilidad de
fijar autónomamente su identidad para poder relacionarse con los otros seres
humanos. Y esto supone que exista una correspondencia, a partir de bases
razonables, entre la identidad que se estructura a partir de las reglas
jurídicas y la identidad que surge de la propia dinámica de las relaciones
sociales. En efecto, una regulación legal que imponga de manera
desproporcionada a una persona una serie de identidades jurídicas -como la
filiación legal- diversas de su identidad en la sociedad constituye un
obstáculo inconstitucional al libre desarrollo de la personalidad.
Todo lo anterior
muestra que la filiación legal, como atributo de la personalidad, no puede ser
un elemento puramente formal, sino que tiene que tener un sustento en la
realidad fáctica de las relaciones humanas a fin de que se respete la igual
dignidad de todos los seres humanos y su derecho a estructurar y desarrollar de
manera autónoma su personalidad.
Este es un punto
esencial del análisis por cuanto, como se recordará, el problema a ser resuelto
en esta sentencia está ligado con la restricción de las causales para que el
hijo pueda impugnar una presunción legal de paternidad. Ahora bien, ¿qué sucede
entonces cuando una regulación legal -en virtud del juego de ficciones y
presunciones- establece una filiación a una persona que no corresponde a la que
éste considera que es la real?
10- Para responder a
este interrogante conviene recordar que el artículo 229 de la Constitución
garantiza el derecho a “acceder a la administración de justicia”, entendido
como la oportunidad que tiene toda persona de recurrir a los órganos
jurisdiccionales, mediante acciones previstas en las leyes procesales, a fin de
poner en funcionamiento el aparato judicial en el momento de presentarse un
conflicto respecto del cual tiene interés legítimo. Por consiguiente, las
personas tienen derecho a hacer una reclamación, alegar en su defensa,
presentar pruebas pertinentes y, por supuesto, obtener resoluciones judiciales
conforme a la Constitución y a la ley.
A partir de todo lo
anterior, la Corte concluye que, dentro de límites razonables y en la medida de
lo posible, toda persona tiene derecho a acudir a los tribunales con el fin de
establecer una filiación legal y jurídica que corresponda a su filiación real.
Las personas tienen entonces, dentro del derecho constitucional colombiano, un
verdadero "derecho a reclamar su verdadera filiación", como
acertadamente lo denominó, durante la vigencia de la anterior Constitución, la
Corte Suprema de Justicia25
. Por consiguiente, si una persona sabe que es hijo extramatrimonial de otra,
sería contrario a la Constitución que se le obligara jurídicamente a
identificarse como hijo legítimo de un tercero. El interrogante obvio que se
plantea es entonces el siguiente: ¿cuáles son esos límites razonables?
El derecho a la
filiación, la protección de otros valores constitucionales como la familia y el
matrimonio, y la reserva de ley en este campo.
11- Los límites
razonables son aquellos que, de conformidad con la Constitución, establece el
Legislador con el fin de armonizar valores que pueden a veces entrar en
conflicto, puesto que -dentro de determinados marcos- corresponde a la ley
regular el tema de la filiación en general y, de manera específica, las
causales para controvertir presunciones legales en esta materia. En efecto,
conforme al inciso final del artículo 42 de la Constitución, la regulación del
estado civil de las personas y de los derechos y deberes que de él derivan
corresponde a la ley.
De otro lado, el
tema de la filiación, en la medida en que regula las relaciones de una persona
con su familia, también tiene relación con otros valores constitucionales. Así,
la existencia de las presunciones legales en materia de filiación y la
consagración de restricciones legales a la posibilidad de impugnar tales
presunciones, no ha sido históricamente un puro capricho del legislador. En
efecto, la ley, al precisar quienes están legitimados para impugnar una
presunción de filiación y al definir cuáles son los motivos para poder hacerlo,
busca proteger la intimidad y la unidad de la familia y del matrimonio al
librarla de injerencias indebidas de otras personas. Así, según la Corte
Suprema de Justicia, este carácter taxativo de las causales de impugnación
busca "proteger la intimidad y el sosiego de los hogares formados bajo la
tutela del matrimonio, previniéndolo contra los ataques malintencionados y
alejándola de todo escándalo"26
Y esto encuentra bases constitucionales, puesto que la Carta señala que la
familia es la institución básica y el núcleo fundamental de la sociedad (CP
arts 5º y 42). Por ello la Constitución la protege. Así, el artículo 42
superior establece que el Estado y la sociedad deben garantizar la protección
integral de la familia. Además este artículo señala que la honra, la dignidad y
la intimidad de la familia son inviolables. Finalmente, la Constitución
reconoce la existencia de los matrimonios y delega su regulación a la ley (CP
art. 42).
Todo ello muestra
que la regulación del estado civil de las personas constituye un campo en donde
en principio existe una libertad de configuración política del Congreso. La
Constitución ha considerado que corresponde al poder legislativo, como
representante en cada momento histórico de la soberanía popular, establecer las
regulaciones jurídicas del estado civil que, dadas las específicas situaciones
sociales de cada momento, armonicen en mejor forma la tensión que puede existir
entre la protección del matrimonio y el derecho de las personas a reclamar su
verdadera filiación. Sin embargo, el Legislador no tiene una discrecionalidad
absoluta pues debe respetar la Constitución, puesto que ella es norma de normas
(CP art. 4). Así, en nombre de la protección de la honra del matrimonio, no
podría una regulación legal desconocer el núcleo esencial del derecho
constitucional de las personas a establecer su verdadera filiación. Entra
entonces la Corte a estudiar la regulación legal de la impugnación de la
paternidad legítima, con el fin de determinar si ésta se adecúa o no a la
Constitución.
La regulación
legal de la impugnación de la presunción de paternidad legítima.
12- El artículo
acusado parcialmente otorga al hijo de mujer casada la posibilidad de impugnar
la paternidad legítima pero, según la demandante, esta acción se encuentra
limitada a una única causal que no contempla todas las hipótesis en las cuales
puede ser procedente que un hijo impugne la presunción de paternidad
establecida por la legislación civil.
Un primer
interrogante que se plantea es si ésta es la única causal que tiene el hijo de
mujer casada, puesto que en este campo, a nivel de la interpretación legal, ha
habido importantes discusiones doctrinarias.
Para entender el
alcance de estas discusiones, conviene recordar la diferencia que existe en el
derecho civil entre las acciones de reclamación del estado civil y las de
impugnación del mismo. Por medio de las primeras, la persona reclama un estado
civil que no tiene. Así, un hijo no reconocido puede investigar su paternidad o
maternidad, legítima o extramatrimonial. Por medio de las segundas, una persona
amparada por un estado civil busca desvirtuarlo, en caso de que considere que
éste no es el verdadero. No es pues lo mismo reclamar un estado civil que
impugnarlo, aun cuando la reclamación pueda implicar en muchos casos la
impugnación. Así, el hijo de mujer casada no puede adelantar una reclamación de
paternidad extramatrimonial, mientras no haya impugnado su legitimidad
presunta, aunque, como lo señala la Ley 75 de 1968 y lo ha aceptado la Corte
Suprema de Justicia, la persona puede acumular las dos pretensiones en la misma
demanda27
.
Ahora bien, la
doctrina ha considerado que existe una contradicción entre la regulación en el
Código Civil de estos dos tipos de acciones28 Así, en el caso de la impugnación de la
maternidad, los artículos 335 y 336 no prevén que el hijo pueda ejercer tal
acción y establecen términos de caducidad para su ejercicio. Sin embargo el
artículo 406 confiere al hijo la posibilidad de reclamar, en todo tiempo, su
maternidad, puesto que establece que "ni prescripción ni fallo alguno,
entre cualesquiera otras personas que se haya pronunciado podrá oponerse a
quien se presente como verdadero padre o madre del que pasa por hijo de otros,
o como verdadero hijo del padre o madre que le desconoce". La
contradicción se da, por ejemplo, cuando el hijo ejerce una reclamación de
maternidad extramatrimonial, autorizada por el artículo 406, que supone la
impugnación de la maternidad legítima, no autorizada por los artículos 335 y
336.
En tales
circunstancias, incluso antes de la expedición de la ley 75 de 1968, algunos
doctrinantes consideraron, con argumentos sistemáticos y valorativos, que
primaba el artículo 406, porque las acciones de reclamación son imprescriptibles
y una persona tiene siempre el derecho a reclamar su verdadera filiación. Así,
según Fernando Vélez, el artículo 406 del Código Civil "sienta como
principio general el derecho de establecer la verdadera filiación de un
individuo en cualquier tiempo, porque el estado civil es inalienable e
imprescriptible"29
A partir de tal concepción, autores como el citado Fernando Vélez, Arturo
Valencia Zea, o Champeau y Uribe, consideraron que las acciones de reclamación
de filiación del hijo de mujer casada se regían por el artículo 406 del Código
Civil, de suerte que en su caso no se aplicaban las restricciones de los
artículos 336 y 337 sobre impugnación de la maternidad. Otros consideraron que
lo mismo sucedía en el caso de la reclamación de la paternidad. Por
consiguiente, según tales concepciones, cuando el hijo acumula la pretensión de
impugnar la filiación presunta con la reclamación de una filiación
extramatrimonial, entonces no rigen las restricciones en materia de causales
ni en términos de caducidad previstos por el ordenamiento civil. Tales
restricciones sólo operarían cuando únicamente se ejerce la acción de
impugnación de la legitimidad, pero sin pretender que se declare una paternidad
o maternidad o filiación distinta.
Estas tesis han
tenido un importante respaldo doctrinario, e incluso jurisprudencial, cuando se
trata de la impugnación de la maternidad. Así, la Corte Suprema de Justicia, al
declarar constitucional el artículo 335 del Código Civil sobre impugnación de
la maternidad, señaló lo siguiente:
"Es
conveniente destacar que la acción de impugnación que establece el artículo 335
caduca, pues la ley establece plazos perentorios para su ejercicio, a fin de
que el estado civil no permanezca sin definición; sin embargo, el artículo 406
del Código Civil estatuye que "Ni prescripción ni fallo alguno, entre
cualesquiera otras personas que se haya pronunciado podrá oponerse a quien se
presente como verdadero padre o madre del que pasa por hijo de otros, o como
verdadero hijo del padre o madre que le desconoce"
De ello se
desprende que la ley da especial protección a los derechos del hijo, pues la
acción que radica en cabeza de éste para investigar su verdadera filiación es
imprescriptible y puede ejercerla en cualquier momento acogiéndose a lo
dispuesto en el artículo arriba transcrito y reclamar por este medio la
declaración de la verdadera maternidad, aunque el ejercicio de esta acción
implique a la vez impugnación de la maternidad putativa"30 .
Pero lo cierto es
que en relación con la reclamación de paternidad y la impugnación de la
presunción de paternidad legítima, estas concepciones han sido minoritarias y
no han tenido eco en los tribunales. Esto se explica tal vez porque las
restricciones al hijo en materia de impugnación de la presunción de paternidad
han sido expresas, mientras que en relación a la maternidad ellas han sido
tácitas. Así, es cierto que el artículo 335 del estatuto civil no confiere al
hijo legitimidad para impugnar la maternidad, pero tampoco le prohíbe hacerlo,
por lo cual era razonable dar prevalencia al artículo 406. En cambio, los
artículos 216 y 5º y 6º de la Ley 95 de 1890 expresamente restringen la
posibilidad de impugnar la paternidad legítima al marido. Por tal razón, en
este campo, a nivel de la interpretación legal, ha predominado la tesis según
la cual, hasta la Ley 75 de 1968, el hijo de mujer casada no podía impugnar la
presunción de paternidad legítima y a partir de este año, la única causal que
puede invocar es la del artículo 3º de esa misma ley, esto es, cuando su
nacimiento se haya verificado después del décimo mes siguiente al día en que el
marido o la madre abandonaron definitivamente el hogar conyugal. Así, la Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, el tribunal supremo de legalidad
en esta materia, ha señalado al respecto:
"La Ley 75
de 1968 confirió al hijo el derecho a impugnar su legitimidad y por ende a
desvirtuar la presunción mencionada atrás, pero solamente en el caso que señala
el numeral 3º en su segundo inciso así: "El hijo podrá reclamar en
cualquier tiempo contra su legitimidad presunta, cuando su nacimiento se haya
efectuado después del décimo mes siguiente al día en que el marido o la madre
abandonaron definitivamente el hogar conyugal.
Así, pues, los
hechos que permiten ejercer la acción de impugnación son diferentes según que
la ejerza el marido o el hijo. Para el caso de este último, sólo puede incoarla
con éxito, si demuestra que su madre o el marido de ésta abandonaron en forma
definitiva el hogar conyugal diez meses antes de su nacimiento.
En cambio, el
marido, como quedó visto anteriormente, puede fundamentar la acción de
impugnación, además del motivo impugnado en el párrafo precedente, en que
durante los diez meses anteriores al parto no hizo vida conyugal con su mujer o
estuvo en imposibilidad física de acceder a ella. En caso de demostrarse el
adulterio de la mujer durante la época en que se presume ocurrida la concepción
del hijo, para que el marido pueda ejercer la acción de impugnación 'se le
admitirá la prueba de cualesquiera otros hechos conducentes a justificar que él
no es el padre' (art. 215 C.C).
Dicho en otras
palabras, cuando la acción de que se trata la ejerce el hijo, no puede hacerlo
con fundamento en los mismos hechos o circunstancias que la ley autoriza cuando
es el padre quien la intenta. Le está vedado apoyarla demostrando que durante
el tiempo en que pudo haber ocurrido su concepción el marido de su madre no
tuvo acceso a ella o estuvo en imposibilidad de tenerlo o que no hicieron vida
conyugal. La norma legal que le otorgó la acción de impugnación es clara y
terminante en el sentido de que sólo le sirve de soporte el abandono definitivo
del hogar conyugal por parte de la madre o del marido durante la época de que
trata el artículo 92 del Código Civil"31 .
13- En tales
circunstancias, esta Corporación, en la medida en que es un juez de
constitucionalidad y no de legalidad, no puede imponer, con base en discusiones
puramente legales, cual es el sentido de una disposición legal, puesto que ésa
es labor de los jueces ordinarios y, en especial, del tribunal de casación. En
virtud de la separación que existe entre la jurisdicción ordinaria y la
jurisdicción constitucional, la Corte Constitucional sólo puede establecer en
sus sentencias cuáles son las interpretaciones admitidas de determinadas normas
legales cuando existen valores constitucionales en juego, tal y como lo señaló
en anterior decisión32
.
Además, y a pesar
del anterior debate doctrinario, la Corte Constitucional no encuentra ninguna
objeción, en términos de argumentación legal, a la interpretación de la actual
regulación de la impugnación de la paternidad efectuada por la Corte Suprema de
Justicia en la anterior sentencia de casación, puesto que este alto tribunal,
de manera razonable, ha mostrado que el ordenamiento civil establece que el
hijo sólo puede impugnar la presunción invocando la causal del artículo 3º de
la Ley 75 de 1968. Con base en tal presupuesto, entra entonces la Corte a
analizar si una tal regulación es conforme con la Carta, sin perjuicio de que
posteriormente, y en función de principios y valores constitucionales, pueda
verse conducida a condicionar su alcance.
La
inconstitucionalidad de la actual regulación legal por violación del núcleo
esencial del derecho a la filiación y del principio de igualdad en las
relaciones familiares.
14- Dos aspectos
saltan a la vista de la regulación vigente en materia de impugnación de la
presunción de paternidad: de un lado, el carácter restrictivo de la causal para
el hijo, y del otro, la diferencia de trato que la ley establece entre el hijo
y el marido, puesto que las posibilidades de este último para impugnar son
mucho mayores.
La Corte considera
que la restricción a esta única causal para el hijo y esa diferencia de trato
podían ser razonables y constitucionales en otros tiempos, en los cuales, desde
el punto de vista social, predominaba la protección de la unidad familiar
basada en una concepción patriarcal del matrimonio sobre las reclamaciones de
los hijos extramatrimoniales y, desde el punto de vista científico, las pruebas
para probar positivamente la paternidad eran muy precarias. De allí entonces el
predominio de los razonamientos con base en diversos tipos de presunciones en
favor del marido.
Sin embargo la
situación hoy en día es otra. De un lado, a nivel social y jurídico los hijos
extramatrimoniales no están sujetos a las discriminaciones de antaño, en donde
incluso, en determinadas épocas, se los llegó a llamar "de dañado y
punible ayuntamiento". De otro lado, gracias a los avances de la genética,
la ciencia ha desarrollado toda una serie de pruebas técnicas que permiten
establecer, con un alto grado de seguridad, las relaciones de filiación. Así,
la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia ha aceptado, con el
fin de determinar la paternidad, la prueba basada en el sistema H.L.A., la
cual, según algunos autores, tiene una certeza superior al 97%33 .
Esto tiene
consecuencias en términos políticos y jurídico-constitucionales. Así, todo
indica que la actual regulación legal en materia de impugnación de la
paternidad por el hijo extramatrimonial ha sido, en gran medida, superada por
los desarrollos tecnológicos y sociales, por lo cual puede ser conveniente que
el Congreso de la República adecúe el sistema normativo a la realidad
científica que el mundo moderno plantea.
Más importante aún,
la Corte Constitucional encuentra que la actual regulación no es compatible con
la Constitución puesto que desconoce principios y derechos constitucionales. De
un lado, esta regulación viola el núcleo esencial del derecho del hijo a
reclamar su verdadera filiación, puesto que la causal no cubre todas las
hipótesis razonables en las cuales sería constitucionalmente legítimo que el
hijo pudiera acudir a los tribunales a impugnar la presunción de paternidad.
De otro lado, la
Corte encuentra que esta regulación viola el principio de igualdad, puesto que
establece privilegios irrazonables en favor del padre con respecto al hijo.
Esto era compatible con una visión patriarcal de la familia y del matrimonio,
en la cual el marido, como una reminiscencia del "pater familias"
romano, ostentaba privilegios y potestades desorbitantes no sólo sobre la mujer
sino también sobre sus descendientes. Pero esa concepción del matrimonio y la
familia no es compatible con el orden de valores instaurado por la Constitución
de 1991, puesto que éste reposa en la igualdad en dignidad y derechos de los
integrantes del núcleo familiar, tal y como se desprende de los artículos 13 y
42 de la Carta.
Es cierto que
algunos podrían considerar que en este caso no se viola el principio de
igualdad porque la ley no tiene por qué regular de manera uniforme dos
situaciones que son fácticamente diversas, la del marido y la del hijo. Por
ello, según estas tesis, el establecimiento de causales diferentes para uno y
otro no puede ser entendido como una discriminación en contra del hijo sino
como una regulación diferenciada de hipótesis fácticas disímiles. Sin embargo
la Corte no comparte ese análisis, por cuanto considera que el hecho relevante
desde el punto de vista constitucional es que ambas personas, padre y marido,
ostentan idéntico interés jurídico para poder impugnar la presunción de paternidad
establecida por el artículo 214 del Código Civil. En efecto, ambos buscan
desvirtuar una relación de filiación que los afecta, que ha sido presumida por
la ley y que los relaciona al uno como padre y al otro como hijo. Se encuentran
entonces en la misma situación jurídica, sin que importe que se sitúen en dos
extremos diversos de la relación de filiación, por lo cual la ley debió darles
el mismo trato. Y como no existe ningún fundamento constitucional razonable
para haberles dado un trato distinto, la Corte Constitucional concluye que esta
regulación legal configura una discriminación que viola el artículo 13 de la
Carta.
La necesidad de
una sentencia integradora que confiera prevalencia al artículo 406 del C.C y
nivele las causales de impugnación entre el hijo y el marido.
15- Una vez
establecida la inconstitucionalidad de la actual regulación de la impugnación
de la presunción de la paternidad, entra la Corte a analizar cuál es el tipo de
decisión que debe ser tomada en este caso concreto. Para ello es necesario
considerar varios elementos.
De un lado, es claro
que la expresión acusada es en sí misma constitucional, por lo cual no procede
retirarla del mundo jurídico. La Corte la mantendrá entonces dentro del
ordenamiento legal, pues la inconstitucionalidad no reside en que la expresión
vulnere la Carta sino en que ella constituye la única causal con la que cuenta
actualmente el hijo para impugnar la presunción de paternidad, con lo cual se
viola el principio de igualdad y su derecho constitucional a reclamar una
filiación verdadera.
Por ello, de otro
lado, la Corte no puede simplemente declarar exequible de manera simple esa
causal, sin abrir al hijo de mujer casada otras posibilidades para reclamar su
filiación verdadera, puesto que una decisión de esa naturaleza estaría
adimitiendo que una regulación de la ley civil que es contraria a la Carta
mantuviera su vigencia, con lo cual se desconocería la fuerza normativa de la
Constitución (CP art. 4). Por consiguiente, la única alternativa que se abre a
la Corte es declarar que la expresión acusada es constitucional, siempre y
cuando se entienda que el hijo de mujer casada también cuenta con otras
posibilidades para reclamar su filiación verdadera, y con otras causales para
impugnar la presunción legal de paternidad.
16- Obviamente el
anterior razonamiento plantea un interrogante difícil de responder: ¿cuáles son
las otras causales y las otras posibilidades con que cuenta el hijo para
establecer su filiación verdadera?
Para la Corte es
claro que no le corresponde a ella, como tribunal constitucional, determinar de
manera autónoma esas causales, puesto que, conforme a la Constitución, esa
función es propia del Legislador, en virtud de su libertad de configuración
política (CP art. 42). Tampoco puede la Corte establecer una libertad
probatoria y de causales para el hijo, ya que de esa manera esta Corporación
estaría invadiendo la función legislativa, pues estaría sustituyendo el actual
régimen de impugnación, fundado en causales taxativas, por un régimen de
libertad probatoria. Además, una decisión de esa naturaleza terminaría por
consagrar, paradójicamente, una discriminación en contra del marido. En
efecto, mientras que el marido tendría que basarse en las causales determinadas
por la ley, el hijo de mujer casada tendría libertad probatoria en esta
materia.
Por todo lo
anterior, la Corte considera que la única decisión razonable a ser tomada en
este caso específico es formular una sentencia integradora que, con fundamento
en las actuales disposiciones legales, permita subsanar la inconstitucionalidad
de la actual regulación de la impugnación de la paternidad. Y la Corte
considera que ello es posible, pues basta establecer, en la parte resolutiva de
esta sentencia y con efectos erga omnes, los siguientes dos elementos:
De un lado, la
sentencia conferirá primacía al artículo 406 del Código Civil que regula la
reclamación de estado civil sobre las acciones de impugnación de la paternidad.
Esto significa que cuando una persona acumula la impugnación de la presunción
de paternidad con una acción de reclamación de la paternidad, entonces el
proceso se regirá, de ahora en adelante, por el amplio artículo 406 del Código
Civil, y no por las normas restrictivas que regulan la impugnación.
Ahora bien, la Corte
precisa que esta prevalencia que la sentencia confiere al artículo 406 del C.C
no tiene como base una discusión legal -que no compete a esta Corte adelantar-
sino que deriva de valores constitucionales, y es por ello que la Corte puede
establecerla con particular fuerza normativa, pues tiene efectos erga omnes. En
efecto, el artículo 406, según la doctrina más autorizada en la materia,
establece el derecho de las personas a reclamar su filiación verdadera, por lo
cual, la entrada en vigor de la Constitución de 1991 ha conferido a este
artículo una nueva dimensión y jerarquía normativa, pues ese derecho ha sido
constitucionalizado. Esto explica entonces la prevalencia que la Constitución
confiere a las acciones de reclamación de paternidad (art. 406 C.C) sobre las
restricciones legales que existen en materia de impugnación.
Sin embargo, la
prevalencia del artículo 406 del estatuto civil no soluciona todo los
problemas, puesto que en determinados casos puede suceder que el hijo de mujer
casada únicamente impugne la presunción de paternidad, sin acumular tal acción
a una reclamación de paternidad de un tercero. Por ello, esta sentencia
extiende al hijo de mujer casada las causales con que cuenta hoy el marido para
impugnar la presunción de paternidad, esto es, las previstas en los artículos
214 y 215 del Código Civil y en el artículo 5 de la Ley 95 de 1890. Esto
significa que el hijo también podrá impugnar la presunción de paternidad si
demuestra que durante los diez meses anteriores al parto, el marido no hizo
vida conyugal con su mujer (art. 5 de la Ley 95 de 1890) o estuvo en
imposibilidad física de acceder a ella (art. 214 C.C). Igualmente, en caso de
demostrarse el adulterio de la mujer durante la época en que se presume
ocurrida la concepción, el hijo podrá ejercer la acción de impugnación y se le
admitirá la prueba de cualesquiera otros hechos conducentes a justificar que el
marido no es el padre (art. 215 C.C).
17- La Corte
considera que esta sentencia integradora es la que mejor preserva la integridad
y supremacía de la Constitución, pues presenta varias virtudes.
De un lado, ella
elimina el trato discriminatorio en favor del marido y en contra del hijo, ya
que a partir de la decisión de la Corte, ambos contarán con las mismas causales
de impugnación y con las mismas posibilidades de establecer su filiación
verdadera. Es cierto que una vez en firme esta sentencia, el marido tiene
algunas restricciones frente al hijo, puesto que en algunos casos, al tenor del
artículo 217 del Código Civil, existe un término para ejercer la impugnación,
mientras que el hijo puede hacerlo en todo tiempo. Sin embargo, se trata, en
este caso, de una diferencia de trato razonable: en efecto se justifica que la
ley establezca, en ciertos eventos, un término al marido para impugnar, a fin
de proteger el sosiego del matrimonio, ya que el término se cuenta desde el
momento en que el marido tiene conocimiento del parto y posibilidad de
impugnar. En cambio, tal exigencia difícilmente se puede extender al hijo.
De otro lado, la
Corte considera que de esa manera se protege el derecho del hijo a reclamar su
filiación verdadera, ya que las causales previstas para el marido son lo
suficientemente amplias para incluir las hipótesis en las cuales es razonable
que el hijo impugne la presunción legal. Además, cuando el hijo acumule la
impugnación de la presunción de paternidad a la reclamación de la paternidad,
la acción se regirá de manera amplia por el artículo 406 del C.C
En tercer término,
la intimidad del matrimonio no se ve vulnerada puesto que sólo quedan
legitimados para impugnar la paternidad el hijo y el marido, con lo cual se
evitan injerencias extrañas al sosiego del hogar.
En cuarto término,
la Constitución mantiene su plena fuerza normativa, puesto que la sentencia
evita la permanencia de la actual regulación legal de la impugnación de la
paternidad, la cual es contraria a la Carta.
Finalmente, la Corte
Constitucional es respetuosa de la separación entre la jurisdicción
constitucional y la jurisdicción ordinaria. En efecto, la sentencia no impone a
los jueces una determinada comprensión de la ley con base en criterios y
discusiones legales, sino que la interpretación que la Corte establece deriva
de valores constitucionales, como el derecho a la filiación y el principio de
igualdad.
Sin embargo, podría
pensarse que este tipo de sentencias integradoras convierten a este tribunal
constitucional en legislador, por lo cual entra la Corte a analizar la
legitimidad de las decisiones de esta naturaleza.
Los fundamentos
constitucionales y los alcances de las sentencias integradoras.
18- La sentencia
integradora es una modalidad de decisión por medio de la cual, el juez
constitucional, en virtud del valor normativo de la Carta (CP art. 4), proyecta
los mandatos constitucionales en la legislación ordinaria, para de esa manera
integrar aparentes vacíos normativos o hacer frente a las inevitables
indeterminaciones del orden legal. En ello reside la función integradora de la
doctrina constitucional, cuya obligatoriedad, como fuente de derecho, ya ha
sido reconocida por esta Corporación34
. Y no podía ser de otra forma, porque la Constitución no es un simple sistema
de fuentes sino que es en sí misma una norma jurídica, y no cualquier norma,
sino la norma suprema (CP art. 4), por lo cual sus mandatos irradian y
condicionan la validez de todo el ordenamiento jurídico.
Las sentencias
integradoras encuentran entonces su primer fundamento en el carácter normativo
de la Constitución, puesto que el juez constitucional, con el fin de asegurar
la integridad y la supremacía de la Carta, debe incorporar en el orden legal
los mandatos constitucionales. Por ello, si el juez, para decidir un caso, se
encuentra con una indeterminación legal, ya sea porque el enunciado legal es
insuficiente, ya sea porque el enunciado es contrario a la Carta, el juez debe
proyectar los mandatos constitucionales directamente al caso, aun cuando de esa
manera, en apariencia, adicione el orden legal con nuevos contenidos
normativos. El juez en este caso en manera alguna está legislando pues lo único
que hace es dar aplicación al principio según el cual la Constitución, como
norma de normas, tiene una suprema fuerza normativa (CP art. 4). Por ello, como
lo dijo la Corte Suprema de Justicia en su momento, o como lo ha tantas veces
afirmado esta Corporación, la Carta de 1991 cubre "retrospectivamente y de
manera automática, toda la legalidad antecedente, impregnándola con sus
dictados superiores, de suerte que, en cuanto haya visos de desarmonía entre
una y otra, la segunda queda modificada o debe desaparecer en todo o en parte
según el caso"35
.
De otro lado, este
tipo de decisiones integradoras también encuentra fundamento en el principio de
efectividad establecido por el artículo 2º de la Carta, puesto que los órganos
del Estado en general, y los jueces y la Corte Constitucional en particular,
deben buscar, en sus actuaciones, hacer realidad los principios, derechos y
deberes constitucionales así como el orden de valores que la Constitución
aspira a instaurar. Es pues natural que los jueces, y en particular el juez
constitucional, integren en sus sentencias los mandatos constitucionales.
Este principio de
efectividad encuentra perfecta correspondencia con la normatividad
internacional en materia de derechos humanos y, en particular, con los deberes
de respeto y garantía que los Estados tienen en este campo. En efecto, la
Convención Interamericana y los Pactos de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas señalan que es deber de los Estados no sólo respetar los derechos
civiles y políticos sino, además, garantizar, sin discriminación alguna, su
libre y pleno goce a toda persona sujeta a su jurisdicción (Convención
Interamericana art. 1º; Pacto de derechos civiles y políticos art. 2º ord 1º).
Por ello, estos pactos, que han sido todos ratificados por Colombia y por ende
prevalecen en el orden interno (CP art. 93), señalan que los Estados Partes se
comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales,
"las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para
hacer efectivos (subrayas no originales)" los derechos humanos
(Convención Interamericana art. 2º; Pacto de derechos civiles y políticos art.
2º ord 2º). Ahora bien, la Corte Constitucional, en acuerdo con una doctrina
muy autorizada en este campo36
, considera que entre las medidas "de otro carácter" deben incluirse
las sentencias de los jueces, y muy particularmente las decisiones de esta
Corporación, pues la rama judicial es uno de los órganos del Estado colombiano,
y éste se ha comprometido a tomar las medidas que sean necesarias para hacer
efectivos los derechos de las personas. Por consiguiente, las sentencias de
los jueces -como medidas de otro carácter diferentes a las leyes- deben buscar
hacer efectivos los derechos reconocidos por los pactos de derechos humanos. Es
pues legítimo que los jueces, y en particular la Corte Constitucional, integren
a la normatividad, al momento de tomar sus decisiones, los derechos reconocidos
en la Constitución y en los pactos.
Finalmente, estas
sentencias integradoras encuentran fundamento en la propia función de la Corte
Constitucional en la guarda de la supremacía e integridad de la Carta (CP art.
241). En efecto, en muchas ocasiones una sentencia de simple exequibilidad o
inexequibilidad resulta insuficiente, ya que ella podría generar vacíos legales
que podrían hacer totalmente inocua la decisión de la Corte. En tales casos, la
única alternativa para que la Corte cumpla adecuadamente su función
constitucional es que, con fundamento en las normas constitucionales, ella
profiera una sentencia que integre el ordenamiento legal a fin de crear las
condiciones para que la decisión sea eficaz .
19- Como vemos, las
sentencias integradoras tienen un múltiple y sólido fundamento constitucional,
lo cual explica que esta modalidad de decisión no sea nueva en la
jurisprudencia constitucional colombiana, ni en el derecho constitucional
comparado. Así, el tribunal constitucional italiano ha recurrido en numerosas
ocasiones a decisiones de este tipo, que la doctrina de ese país ha denominado
sentencias aditivas, sustitutivas o integradoras37 .
En el caso
colombiano encontramos también numerosas sentencias integradoras.
Así, la Corte
Suprema de Justicia, mientras ejerció el control constitucional, durante la
vigencia de la Constitución de 1886, recurrió en algunas ocasiones a este tipo
de decisiones. Por ejemplo, en 1944, la Corte Suprema declaró inexequible la
expresión "haya completado o complete 20 años ... antes ... de la vigencia
de esta ley" del artículo 1 de la Ley 51 de 1943, porque según la Corte,
"con anterioridad a esta ley la prescripción adquisitiva entre comuneros
ha de regirse por los preceptos del Código Civil"38 . Igualmente, en 1961, la Corte Suprema
declaró inexequibles ciertos apartes del Decreto Legislativo No 12 del 4 de
junio de 1959, que señalaban que sus normas procesales se aplicarían hasta la
terminación de determinados procesos penales. Según la Corte, y en virtud del
principio de favorabilidad penal consagrado por la Carta, la aplicación del
decreto era inexequible "en cuanto se trate de procesos originados en
hechos cometidos con anterioridad a su vigencia"39
Lo notable de estas
decisiones es que la Corte Suprema no se limita a retirar del orden legal un
texto normativo sino que establece, con base en principios constitucionales,
una proposición normativa que integra el eventual vacío legal que podría
generar la decisión de inexequibilidad. Y esto es claramente una sentencia
integradora.
Esta Corte
Constitucional también ha recurrido a este tipo de decisiones, tanto a nivel
del control abstracto de constitucionalidad como en las sentencias de revisión
de tutela. Los ejemplos son múltiples, como se verá a continuación.
Así, a nivel de
control abstracto, cuando declaró inexequible los mal llamados bonos de guerra,
y en virtud de la prevalencia del derecho sustancial y para evitar un
enriquecimiento sin justa causa de parte del Estado colombiano, la Corte
Constitucional ordenó al Ministerio de Hacienda reintegrar en un término no
superior a seis meses la totalidad de las sumas recaudadas por concepto de la
aplicación del artículo 17 de la Ley 6 de 199240 Igualmente, al declarar inexequible el
parágrafo del artículo 7 de la Ley 71 de 1988, la Corte consideró necesario
adicionar una cláusula en la parte resolutiva de la sentencia con el fin de
evitar un enriquecimiento sin justa causa de las entidades de previsión social41 . También en la revisión de la ley
estatutaria del voto programático, la Corte estableció de un lado, que la
revocatoria del mandato sólo tendría efectos sobre los alcaldes y gobernadores
elegidos con posterioridad a la sanción de la ley. Y, de otro lado, al declarar
inexequible el artículo 15 del proyecto, consideró que quien resultara electo
para reemplazar a un mandatario seccional revocado tendría el período
constitucional de tres años42
. Y, muy recientemente, la Corte declaró exequible el artículo 66 del Decreto
01 de 1984, sobre la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos,
pero integró a tal norma, en la parte resolutiva de la sentencia, el mandato
del artículo 4 de la Carta sobre la excepción de inconstitucionalidad, pues
consideró "que el texto constitucional ha de hacerse valer y prevalece
sobre la preservación de normas de rango inferior"43 .
Y en las sentencias
de revisión de tutela los ejemplos de sentencias integradoras son mucho más
numerosos. Así, por no citar sino unos ejemplos, en numerosos casos la Corte
Constitucional se ha visto obligada a establecer en sus fallos reglas sobre la
carga de la prueba en materia de vulneración de derechos fundamentales44 o las relaciones de conexidad que deben
existir entre los derechos colectivos y los derechos fundamentales para que
proceda la tutela45
.
Vemos entonces que
las sentencias integradoras tienen un sólido fundamento y una importante
trayectoria en el constitucionalismo colombiano.
20- Fuera de todo lo
anterior, en el caso específico, esta sentencia integradora tiene fundamentos
aún más claros, puesto que, de un lado, los derechos invocados por la Corte son
todos derechos de aplicación inmediata, al tenor del artículo 85 de la Carta.
De otro lado, la Corte basa su decisión en las regulaciones legales existentes.
Todo ello muestra
que la prevalencia del artículo 406 del Código Civil y la nivelación de
causales de impugnación entre marido e hijo que ordena esta sentencia no deriva
de una decisión legislativa de la Corte Constitucional, sino de la aplicación
directa, por parte de esta Corporación, del principio constitucional de
igualdad y del derecho de las personas a reclamar su filiación verdadera. Esto
significa que la Constitución de 1991 modificó la regulación discriminatoria
que consagraba la legislación civil, de suerte que la decisión de la Corte lo
único que hace es reconocer la eficacia normativa del nuevo orden de valores
que la Constitución aspira a instaurar.
21- Por último, la
Corte considera pertinente precisar que esta aplicación directa de la
Constitución efectuada en esta sentencia no implica que el Legislador haya
perdido su facultad de regular las causales de impugnación de la presunción de
paternidad legítima. En efecto, como se señaló anteriormente en el numeral 11
de esta sentencia, en este campo opera en principio la libertad de
configuración política del Legislador, por lo cual puede la ley -como es obvio,
dentro de los marcos de la Carta- regular en forma diversa las causales para
controvertir las presunciones legales en esta materia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el aparte "cuando su nacimiento se haya verificado después del décimo mes
siguiente al día en que el marido o la madre abandonaron definitivamente el
hogar conyugal", contenido en el artículo 3 de la Ley 75 de 1968, siempre
y cuando se interprete que, además de esta causal, y en virtud del derecho que
toda persona tiene de reclamar su verdadera filiación y del principio de
igualdad de derechos dentro de las relaciones familiares, consagrados en la
Constitución, el hijo de mujer casada cuenta otras posibilidades para impugnar
la presunción de paternidad, así: de un lado, si el hijo acumula la impugnación
de paternidad con una acción de reclamación de paternidad, deberá darse
aplicación preferente al artículo 406 del C.C; de otro lado, en todos los
casos, el hijo contará con las causales previstas para el marido en los
artículos 214 y 215 del Código Civil y en el artículo 5 de la Ley 95 de 1890.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Magistrado
FABIO MORON DIAZ
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-109/95
SENTENCIA-Alcance/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD
CONDICIONADA-Procedencia (Salvamento de voto)
No me parece
pertinente que en las sentencias de la Corte se incluyan admoniciones que en
realidad impliquen la creación de verdaderas normas jurídicas de carácter
general y abstracto, pues tengo bien claro que ello corresponde al legislador.
Cosa distinta es que, se condicione en ciertos casos la exequibilidad de la
norma, para fijar el exacto alcance de la preceptiva constitucional, evitando
que afirmaciones absolutas distorsionen el sentido de la exequibilidad
declarada, pero ello únicamente puede acontecer cuando la misma norma objeto de
examen, por sus características, da lugar a ello. Es el caso de disposiciones
ambiguas, cuyo entendimiento podría ser ajustado a la Carta desde cierto ángulo
y contrario a ella desde otro, lo que hace indispensable que el Juez
Constitucional precise cuál es el sentido normativo que se aviene a la
Constitución.
PATERNIDAD-Causales de impugnación (Salvamento de
voto)
Estimo que la
extensión de causales de impugnación de la paternidad, hecha por la sentencia,
desconoce la autonomía del legislador en la determinación de las reglas propias
de cada juicio, nítidamente derivada del artículo 29 de la Carta Política. En
este aspecto me parece equivocada la posición mayoritaria, toda vez que,
asumiendo un papel evaluador de conveniencias, que no corresponde a la Corte,
modifica por vía general la normatividad que rige esta clase de procesos.
Ref.: Expediente
D-680
Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 3º (parcial) de la Ley 75 de 1968.
Santa fe de Bogotá,
D.C., quince (15) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Con el acostumbrado
respeto, me he apartado del sentido que la Corte quiso dar al fallo en
referencia, no en cuanto declara exequible la disposición acusada, pues
comparto enteramente las razones de la misma, sino en lo relativo a elementos
agregados a la decisión, que no eran indispensables para adoptarla y que, por
el contrario, incluidos en la forma en que lo han sido, le restan claridad y
consistencia.
Mi discrepancia con
la mayoría es doble:
- Por una parte,
como lo he expresado en otras ocasiones, no me parece pertinente que en las
sentencias de la Corte se incluyan admoniciones que en realidad impliquen la
creación de verdaderas normas jurídicas de carácter general y abstracto, pues
tengo bien claro que ello corresponde al legislador.
Cosa distinta es
que, como lo ha aceptado la Corporación, se condicione en ciertos casos la
exequibilidad de la norma, para fijar el exacto alcance de la preceptiva
constitucional, evitando que afirmaciones absolutas distorsionen el sentido de
la exequibilidad declarada, pero ello únicamente puede acontecer cuando la
misma norma objeto de examen, por sus características, da lugar a ello. Es el
caso de disposiciones ambiguas, cuyo entendimiento podría ser ajustado a la
Carta desde cierto ángulo y contrario a ella desde otro, lo que hace
indispensable que el Juez Constitucional precise cuál es el sentido normativo
que se aviene a la Constitución.
Tal no es la
circunstancia de la que ahora se ocupa la Corte, pues si algo caracteriza al
precepto atacado es su claridad.
- En segundo lugar,
estimo que la extensión de causales de impugnación de la paternidad, hecha por
la sentencia, desconoce la autonomía del legislador en la determinación de las
reglas propias de cada juicio, nítidamente derivada del artículo 29 de la Carta
Política.
En este aspecto me
parece equivocada la posición mayoritaria, toda vez que, asumiendo un papel
evaluador de conveniencias, que no corresponde a la Corte, modifica por vía general
la normatividad que rige esta clase de procesos.
El legislador,
aplicando un principio elemental en Derecho -el de que no se puede ir contra la
naturaleza de las cosas- acertó al excluir de las causales de impugnación de la
paternidad, por parte del hijo, aquéllas que afectaran la reputación de su
madre.
Obsérvese que la
Sentencia proferida en la fecha dispone en su parte resolutiva que "el
hijo contará con las causales previstas para el marido en los artículos 214 y
215 del Código Civil y en el artículo 5 de la Ley 95 de 1890".
El artículo 214 del
Código Civil dispone, en la parte pertinente, que el marido podrá no reconocer
al hijo como suyo "si prueba que durante todo el tiempo en que, según el
artículo 92, pudiera presumirse la concepción, estuvo en absoluta imposibilidad
de tener acceso a la mujer".
El 215, por su
parte, señala que, probado el adulterio de la mujer en la época en que pudo
efectuarse la concepción, "se le admitirá la prueba de cualesquiera otros
hechos conducentes a justificar que él no es el padre".
El artículo 5 de la
Ley 95 de 1890 contempla el caso en el cual, durante los diez meses anteriores
al parto, el marido no hizo vida conyugal con su mujer.
Debo destacar cómo
todas esas hipótesis, que tienen sentido cuando se trata de ofrecer al marido
la posibilidad de desvirtuar la paternidad presunta, no encuentran fundamento
cuando es el hijo quien busca la declaración judicial correspondiente, pues la
invocación de ellas como causales lo colocan en la difícil posición de tener
que probar en juicio que su madre, pese a la condición de mujer casada,
mantuvo, durante la época de la concepción, relaciones sexuales
extramatrimoniales. Si bien ello no es punible en el sistema jurídico vigente, resulta
reprochable a la luz de las concepciones morales dominantes y desacredita
necesariamente a la mujer.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-109/95
PRESUNCION DE
PATERNIDAD-Causales de
impugnación (Salvamento de voto)
Aunque
compartimos los argumentos expuestos en la parte motiva, consideramos que
en la parte resolutiva transcrita, no resulta proceodente la ampliación de las
causales de impugnación de la presunción de paternidad, en relación con el
hijo de mujer casada y por consiguiente no se han debido incluir causales no
previstas expresamente en el artículo 3o. de la Ley 75 de 1968,
concretamente aquellas que contemplan específicamente para el marido los
artículos 214 y 215 del Código Civil y el artículo 5o. de la Ley 95 de 1980,
que puede ordenar el legislador.
REF:Expediente D-680
Los suscritos
magistrados, salvamos parcialmente el voto en el asunto de la referencia, en
lo que respecta a la parte resolutiva de la Sentencia que dice:
“...Siempre y
cuando se interprete que, además de esta causal, y en virtud del derecho que
toda persona tiene de reclamar su verdadera filiación y del principio de
igualdad de derechos dentro de las relaciones familiares, consagrados en la
Constitución, el hijo de mujer casada cuenta con otras posibilidades para
impugnar la presunción de paternidad, así: de un lado, si el hijo acumula la
impugnación de paternidad, con una acción de reclamación de paternidad, deberá
darse aplicación preferente al artículo 406 del C.C.; de otro lado, en todos
los casos, el hijo contará con las causales previstas para el marido en los
artículos 214 y 215 del Código Civil y en el artículo 5 de la Ley 95 de
1890”.
Aunque compartimos
los argumentos expuestos en la parte motiva, consideramos que en la parte
resolutiva transcrita, no resulta proceodente la ampliación de las causales de
impugnación de la presunción de paternidad, en relación con el hijo de mujer casada
y por consiguiente no se han debido incluir causales no previstas
expresamente en el artículo 3o. de la Ley 75 de 1968, concretamente
aquellas que contemplan específicamente para el marido los artículos 214 y 215
del Código Civil y el artículo 5o. de la Ley 95 de 1980, que puede ordenar el
legislador.
Fecha ut supra,
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
1 Al respecto
puede verse las sentencias de la Sala de Casación civil de fechas junio 19 de
1975, 9 de octubre de 1975, 30 de junio de 1976, 22 de octubre de 1976.
2 Corte
Constitucional. Sentencia C-113/93 del 25 de marzo de 1993. MP Jorge Arango
Mejía
3 Entre muchas otras, ver por ejemplo las sentencias C-503/93 M.P
Antonio Barrera Carbonell; C-542/93. M.P Jorge Arango Mejía; C-110/94 M.P José
Gregorio Hernández Galindo; C-145/94 M.P Vladmiro Naranjo Mesa. C-180/94. M.P
Hernando Herrera Vergara.
4 Ver, entre otras, la sentencia C-496/94. M.P Alejandro Martínez
Caballero
5 Entre otras, ver las sentencias C-527/94 y C-055/94
6 Ver, por ejemplo, entre otras, las sentencias C-023/94 MP.
Vladimiro Naranjo Mesa y C-037/94. MP Antonio Barrera Carbonell.
7 Ver, por ejemplo, sentencia C-300/94. MP Eduardo Cifuentes Muñoz
8 Ver, entre otras, sentencias C-011/94, C-088/94 y C-089/94
9 Ver sentencia C-473/94
10 Para el caso alemán, ver Hans Peter Schneider. Democracia y
Constitución. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991,
pp 62 y 218 y ss. Para el caso italiano, ver Alessandro Pizzorusso. "El
tribunal constitucional italiano" en Varios Autores. Tribunales
constitucionales europeos y derechos fundamentales. Madrid: Centro de
Estudios Constitucionales, 1984, pp 252 y ss. Ver igualmente Aljs Vignudelli. La
Corte delle leggi. Dogana: Rimini, 1988, capítulo segundo.
11 Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 2 de agosto de 1912. MP
Alberto Suárez Murillo en Gaceta Judicial. Tomo XXII, p 5.
12 Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 28 de julio de 1924. MP
Luis R Rosales en Gaceta Judicial. Tomo XXXI, p 53.
13 Corte Suprema de Justicia sentencia del 7 de octubre de 1936. MP
Eduardo Zuleta Angel. Gaceta Judicial. Tomo XLIV p 8.
14 Sentencia del 13 de mayo de 1941. M.P Absalón
Fernandez de Soto. Gaceta Judicial. Tomo LI, p 31.
15 Sentencia del
28 de junio de 1965. Gaceta Judicial. Tomo CXI. MP Luis Alberto Bravo
16 Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 21 de octubre de 1976.
MP Julio Salgado Vásquez. Gaceta Judicial, No 152-153, p 548.
17 Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 9 de junio de 1988. MP
Fabio Morón Díaz.
18 Además de las anteriores, ver, entre otras, las siguientes sentencias
de la Corte Suprema de Justicia: 23 de junio de 1913, 22 de agosto de 1913, 3
de noviembre de 1915, 22 de marzo de 1919, 21 de noviembre de 1919, 18 de
noviembre de 1924, 18 de noviembre de 1926, 9 de noviembre de 1929, 28 de
febrero de 1935, 6 de septiembre de 1943, el 10 de abril de 1947, 1 de marzo de
1966, etc
19 Corte Suprema de Justicia. sentencia No 76 del 3 de octubre de
1989.
20 Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 71 del 3 de octubre de
1989.
21 Gaceta
Constitucional No.82 de mayo 25 de 1991. Pgna 14.
22 Sentencia T-090/95 del 1 de marzo de 1995. M.P
Carlos Gaviria Díaz.
23 Sentencia T-485 de agosto 11 de 1992. M.P. Fabio
Morón Díaz.
24 Sentencia C-221/94 del 5 de mayo de 1994. MP Carlos
Gaviria Díaz.
25 Ver Corte
Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 20 de junio de 1990.
26 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del
2 de octubre de 1975. MP Germán Giraldo Zuluaga.
27 Cf Corte
Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 19 de junio de 1975
28 Al respecto ver, entre otros, Fernando Vélez. Estudio sobre el
derecho civil colombiano. Paris: Imprenta Paris América, sae, tomo I pp 383
y ss, tomo II pp 33 y ss; Arturo Valencia Zea. Derecho Civil. Tomo V.
Derecho de Familia (5 Ed). Bogotá: Temis, 1983, Título IV, pp 346 y ss..
29 Fernando Vélez. Op-cit. Tomo II. p 33.
30 Corte Suprema
de Justicia, Sala Plena, sentencia del 20 de junio de 1990
31 Corte Suprema
de Justicia, Sala Casación Civil, sentencia del 2 de abril de 1984. M.P José
María Esguerra Samper en Gaceta Judicial, Tomo CLXXVI, pp 162 y 163.
32 Corte Constitucional. Sentencia C-496/94. MP Alejandro Martínez
Caballero.
33 Corte Suprema
de Justicia. Sala de Casación Civil;, Sentencia del 16 de julio de 1981, citada
por Hernán Gómez Piedrahita. Derecho de Familia. Bogotá: Temis, 1992, pp
282 y ss.
34 Corte Constitucional. Sentencia C-083/95. MP Carlos
Gaviria Díaz.
35 Cf Corte
Suprema de Justicia. Sentencia No 85 del 25 de julio de 1991. M.P Pedro Escobar
Trujillo. En el mismo sentido ver Corte Constitucional. Sentencia C-177/94 del
12 de abril de 1994. M.P Carlos Gaviria Díaz.
36 Ver, por ejemplo. German Bidart Campos. Tratado
de Derecho Constitucional Argentino. Tomo III sobre los Pactos Internacionales
sobre Derechos Humanos y la Constitución. Buenos Aires: Eudeba, 1989. pp
129 y ss.
37 Ver Alessandro Pizzorusso. Loc- cit, pp 259 y ss; Als Vignudelli.
Loc-cit. pp 65 y ss.
38 Sentencia del
2 de noviembre de 1944 MP Ricardo Jordán Jiménez. Gaceta Judicial, Tomo
LVIII p 7.
39 Sentencia del 24 de julio de 1961. MP José
Hernández Arbeláez. Gaceta Judicial. Tomo XCVI p 8
40 Ver Corte
Constitucional. Sentencia C-149/93. MP José Gregorio Hernández Galindo
41 Ver sentencia C-012/94. MP Antonio Barrera
Carbonell.
42 Sentencia C-011/94. MP Alejandro Martínez
Caballero. Los criterios de esta sentencia fueron reiterados en la revisión de
la ley estatutaria de mecanismos de participación, sentencia C-180/94. MP
Hernando Herrera Vergara.
43 Sentencia C-069/95. MP Hernando Herrera Vergara.
44 Ver, por ejemplo, entre otras, la sentencia T-230/94 MP Eduardo
Cifuentes Muñoz y T-048/95. MP Antonio Barrera Carbonell.
45 Ver, entre otras, la Sentencia T-163/93 y M.P. Dr. Fabio Morón
Díaz; y, en particular la sentencia de unificación sobre el tema de la Sala
Plena SU 067/93de 24 de febrero de 1993. Magistrados Ponentes: Dr. Fabio Morón
Díaz y Ciro Angarita Barón |
674 | C-126-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-126/95
SISTEMA GENERAL
DE PENSIONES-Finalidad
El Sistema tiene
por objeto amparar a la población contra las contingencias que se derivan de la
vejez, la invalidez por riesgo común y la muerte, mediante el reconocimiento de
las pensiones y prestaciones que se establecen en favor de los afiliados. Por
ello, y con el propósito de reafirmar la unidad del sistema, se establece como
regla general que el mismo se aplica a todos los habitantes del territorio,
dejando a salvo los derechos adquiridos. El Sistema General de Pensiones está
basado en la coexistencia de dos regímenes excluyentes que se denominan: Régimen
de Prima Media con Prestación Definida y Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad.
SISTEMA GENERAL
DE PENSIONES-Afiliación
obligatoria
La circunstancia
de que la afiliación al Sistema General de Pensiones sea obligatoria para los
pensionados vinculados en la forma señalada, no significa que al trabajador se
le desconozca su legítimo derecho a escoger en forma libre y voluntaria el
régimen solidario que estime más conveniente para él, a saber, el de prima
media con prestación definida o el de ahorro individual con solidaridad. A
juicio de la Corte, esta disposición legal lejos de vulnerar el ordenamiento
constitucional se constituye en un instrumento que lo desarrolla, en particular
en lo que hace al derecho a la seguridad social, consagrado en el artículo 48
superior, como "un servicio público de carácter obligatorio que se
prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la ley".
PENSION DE VEJEZ-Fijación de la edad
Nada se opone
dentro del marco constitucional, a que el Congreso de la República regule o
modifique hacia futuro los requisitos que deben acreditarse para acceder a la
pensión, lo cual hace en ejercicio de las atribuciones que la Constitución le
ha señalado y que comportan un cierto margen de discrecionalidad que le
permiten introducir las reformas que de acuerdo a las necesidades y
conveniencias sociales, así como a la evolución de los tiempos, juzgue
indispensables para la efectividad y garantía del derecho. Lo anterior no
afecta los derechos adquiridos plenamente consagrados en la Carta Política de
1991 -artículo 58-, pues los incrementos en la edad de que tratan los preceptos
acusados solamente tienen vigencia hacia el futuro, es decir, a partir del 1o.
de enero del año 2014, y no antes, de manera que no cobijan situaciones
consolidadas bajo la legislación preexistente, sino que versan sobre la
vocación o mera expectativa para tener derecho a la pensión de vejez, con el
cumplimiento de las condiciones legales correspondientes, fijadas hacia el
futuro.
LEY DE SEGURIDAD
SOCIAL-Prohibición de
creación de nuevas Cajas de Previsión
La norma no
consagra discriminación alguna que vulnere el derecho a la igualdad, pues simplemente
se limita a establecer una prohibición legal de crear “nuevas cajas, fondos o
entidades de previsión o de seguridad social en el sector público”, lo cual
como la misma norma lo indica, no extingue la posibilidad de que en el futuro
-entiéndase a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993-, se constituyan
nuevas entidades promotoras o prestadoras de servicios de salud de conformidad
con lo previsto en la ley, ni tampoco afecta los derechos adquiridos, pues
contrario sensu, los garantiza y deja a salvo, cuando expresamente señala que
la prohibición tiene aplicación a partir de la expedición de la ley.
PRESTACION
ESPECIAL POR VEJEZ-Pérdida
En cuanto al
literal d) del artículo 259 acusado, según el cual se faculta al Consejo
Nacional de Política Social para establecer causales adicionales por las cuales
se pierde la prestación especial por vejez, estima la Corte que ella desconoce
el ordenamiento constitucional, ya que quien está habilitado para señalar
dichas causales es el legislador, y no como lo señala el literal impugnado, el
Consejo Nacional de Política Social. Así, las atribuciones del Consejo resultan
amplias, desproporcionadas, permanentes e indefinidas en cuanto a la
determinación de nuevas causales para efectos de la pérdida de la prestación
especial por vejez, lo cual es competencia exclusiva del Congreso e
indelegable, siendo por tanto contraria a la Carta Política su fijación o la
autorización para su señalamiento por reglamento distinto a la ley.
REF.: PROCESOS
Nos. D-616, D-617 y D-625 (Acumulados).
Demandas de
inconstitucionalidad contra los artículos 15 numeral 1o., 33 parágrafo 4o., 36
inciso 1o., 129, 133 parágrafo 3o., la frase "cuyas pensiones se
hubiesen causado y reconocido antes del 1o. de enero de 1988" y el
inciso final del artículo 142 y contra los literales b) y d) del artículo 259
de la Ley 100 de 1993, "por la cual se crea el sistema de seguridad social
y se dictan otras disposiciones."
MATERIA:
* De la
afiliación al Sistema General de Pensiones.
* Incremento
en las edades para tener acceso a la pensión de vejez a partir del año 2014.
* De la Prestación
especial por vejez.
ACTORES:
MILAN DIAZ GARCIA,
JUVENAL RAMOS MOLINA Y JAIME ENRIQUE LOZANO.
MAGISTRADO PONENTE:
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA
Aprobado por Acta
No. nueve (9) de 1995.
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Marzo veintidos (22) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
Procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional a resolver la demanda instaurada por los
ciudadanos MILAN DIAZ GARCIA, JUVENAL RAMOS MOLINA y JAIME ENRIQUE
LOZANO contra los artículos 15 numeral 1o., 33 parágrafo 4o., 36 inciso
1o., 129, 133 parágrafo 3o., la frase "cuyas pensiones se hubiesen
causado y reconocido antes del 1o. de enero de 1988" y el inciso final
del artículo 142 y contra los literales b) y d) del artículo 259 de la Ley 100
de 1993, "por la cual se crea el sistema de seguridad social y se
dictan otras disposiciones".
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Sustanciador ordenó al Director del Diario Oficial
remitir con destino al proceso, el texto definitivo de la Ley 100 de 1993, y a
los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes
enviar los antecedentes legislativos de la misma ley, incluyendo para el efecto
los Anales del Congreso correspondientes, así como las actas de las sesiones de
comisiones y de plenarias donde conste la votación de la misma.
En el mismo proveído
se ordenó: la fijación en lista del negocio en la Secretaría General de la
Corte por el término de diez (10) días para efectos de asegurar la intervención
ciudadana; enviar copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación
para que rindiera el concepto de rigor; comunicar la iniciación del proceso al
Presidente del Congreso, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y
del Derecho y del Trabajo y Seguridad Social, así como a la Confederación de
Pensionados de Colombia -C.P.C., a fin de que si lo estimaren oportuno
conceptuaran sobre la constitucionalidad de las disposiciones atacadas.
II. TEXTO DE
LAS NORMAS ACUSADAS
Los apartes
impugnados son los que se subrayan en la transcripción del artículo a que
pertenecen, la que se toma de la publicación oficial de la Ley 100 de 1993, que
tuvo lugar en el Diario Oficial No. 41.148 del jueves veintitrés (23) de
diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
"LEY 100 DE 1993
(diciembre 23)
"por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral
y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
LIBRO PRIMERO
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES
TITULO I
DISPOSICIONES GENERALES
.....
CAPITULO II
AFILIACION AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES
...
"ARTICULO
15. Afiliados.
Serán afiliados al Sistema General de Pensiones:
1. En forma
obligatoria:
Todas
aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores
públicos, salvo las excepciones previstas en esta Ley. Así mismo, los grupos de
población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean
elegibles para ser beneficiarios de subsidios a través del Fondo de Solidaridad
Pensional, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales.
..."
TITULO II
REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON
PRESTACION DEFINIDA
....
CAPITULO II
PENSION DE VEJEZ
....
"ARTICULO
33. Requisitos para Obtener la Pensión de Vejez. Para tener derecho
a la Pensión de Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones:
...
PARAGRAFO
4. A partir
del primero (1o) de enero del año dos mil catorce (2014) las edades para
acceder a la pensión de vejez se reajustarán a cincuenta y siete (57) años si
es mujer y sesenta y dos (62) años si es hombre.
..."
"ARTICULO
36. Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de
vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta
(60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual se incrementará en
dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
..."
TITULO IV
DISPOSICIONES COMUNES A LOS REGIMENES DEL
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES
......
CAPITULO III
ENTIDADES DEL SECTOR PUBLICO
"ARTICULO
129. Prohibición general. A partir de la vigencia de la presente
Ley, se prohibe la creación de nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o
de seguridad social del sector público, de cualquier orden nacional o
territorial, diferentes a aquellas que de conformidad con lo previsto en la
presente Ley, se constituyan como entidades promotoras o prestadoras de
servicios de salud".
...
CAPITULO IV
DISPOSICIONES FINALES DEL SISTEMA GENERAL
DE PENSIONES
"ARTICULO
133. Pensión-sanción. El artículo 267 del Código Sustantivo del
Trabajo, subrogado por el artículo 37 de la Ley 50 de 1990, quedará así:
....
PARAGRAFO 3. A partir del 1° de enero del año 2014
las edades a que se refiere el presente artículo, se reajustarán a sesenta y
dos (62) años si es hombre y cincuenta y siete (57) años si es mujer, cuando el
despido se produce después de haber laborado para el mismo empleador durante
diez (10) años o más y menos de quince (15) años, y a sesenta (60) años si es
hombre y cincuenta y cinco (55) años si es mujer, cuando el despido se produce
después de quince (15) años de dichos servicios".
...
"ARTICULO
142. Mesada adicional para actuales pensionados. Los
pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de sectores
públicos, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y
del Instituto de Seguros Sociales, así como los retirados y pensionados de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, cuyas pensiones se hubiesen
causado y reconocido antes del primero (1o) de enero de 1988, tendrán
derecho al reconocimiento y pago de treinta (30) días de la pensión que le
corresponda a cada uno de ellos por el régimen respectivo, que se cancelará con
la mesada del mes de junio de cada año, a partir de 1994.
Los
pensionados por vejez del orden nacional, beneficiarios de los reajustes
ordenados por el Decreto 2108 de 1992, recibirán el reconocimiento y pago de
los treinta días de la mesada adicional sólo a partir de junio de 1996.
..."
LIBRO CUARTO
SERVICIOS SOCIALES COMPLEMENTARIOS
....
"ARTICULO
259. Pérdida de la Prestación Especial por Vejez. La prestación
especial por vejez se pierde:
...
"b). Por
mendicidad comprobada como actividad productiva.
...
"d). Las
demás que establezca el Consejo Nacional de Política Social".
III. LOS
CARGOS FORMULADOS.
Los ciudadanos MILAN
DIAZ GARCIA, JUVENAL RAMOS MOLINA y JAIME ENRIQUE LOZANO,
consideran que las normas anteriormente transcritas violan los artículos 4
inciso 1°, 13, 48 incisos 1°, 2° y 5°, 46 y 85 numeral 13 de la Constitución
Política, con base en los siguientes argumentos:
a)
Artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
Según el actor DIAZ
GARCIA, la expresión "Los pensionados por vejez del orden nacional,
beneficiarios de los reajustes ordenados en el Decreto 2108 de 1992, recibirán
el reconocimiento y pago de los treinta días de la mesada adicional solo a
partir de junio de 1996", contenida en el artículo 142 de la Ley 100
de 1993, viola la Constitución al desconocer el derecho a la igualdad, pues
establece una discriminación que excluye del beneficio de la mesada adicional
de junio a los pensionados "por vejez del orden nacional, beneficiarios
de los reajustes ordenados en el Decreto 2108 de 1992".
Señala que cuando el
artículo 142 titula "Mesada adicional para Actuales Pensionados",
hace referencia a pensiones causadas y reconocidas antes del 1° de enero de
1988, que son "por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes de los
sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector
privado y del I.S.S., así como los retirados y pensionados de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional", como los enuncia taxativamente el
precitado artículo 142 en el inciso primero, sin que en tal enunciación se
incluya la pensión "por vejez del orden nacional".
Respecto de la misma
norma, los ciudadanos RAMOS MOLINA Y JAIME ENRIQUE LOZANO consideran que
la expresión "antes del 1° de enero de 1988" viola el derecho
a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, pues
divide a los pensionados en dos clases: los anteriores al 1° de enero de 1988 y
los posteriores a esa fecha, y señala que en el primer caso los pensionados son
favorecidos, mientras que en el segundo quedan desprotegidos, por lo que en su
concepto no tiene justificación constitucional esta limitación en el tiempo.
b)
De los cargos formulados contra las demás normas acusadas.
El actor JUVENAL
RAMOS MOLINA considera que el artículo 15 en el numeral 1o., viola
los derechos constitucionales a la igualdad y al libre desarrollo de la
personalidad, los cuales implican el derecho a escoger libremente el sistema
laboral y de seguridad social que mejor se acomode a sus necesidades.
En cuanto a los
artículos 33, parágrafo 4o., 36 inciso 1o. y 133 parágrafo 3o. de la Ley 100 de
1993, estima que vulneran la Constitución Política al alterar hacia el
futuro la edad de acceso a la pensión de jubilación, aumentándola en lugar de
disminuirla, hasta el punto de hacer "prácticamente" nugatorio el
derecho fundamental al acceso a una seguridad social integral, pues las posibilidades
de disfrutar por un período razonable, justo y equitativo en nuestro país son
bastante limitadas por la violencia que vivimos.
Al respecto, afirma
que un trabajador que llega a su madurez debe tener por lo menos el derecho a
tener una expectativa razonable de disfrute de su pensión al cabo de toda una
vida dedicada al trabajo. Aún sin tener en cuenta la diferencia de edades para
el acceso a esta clase de beneficios prestacionales entre el hombre y la mujer,
ello es inconstitucional pues atenta contra el derecho a la igualdad
establecido en el artículo 13 de la Carta Fundamental en armonía con el
artículo 42. La elevación de la edad para el disfrute pleno de los beneficios
de la pensión atenta inclusive contra el derecho fundamental a tener la opción
a llevar una vida digna según lo dispuesto por los artículos 11 y 12 de la
Constitución.
Sostiene que el artículo
129 de la Ley 100 de 1993 viola la Carta Fundamental, al establecer una
discriminación entre algunos empleados privilegiados y otros que no lo son en
relación con aquellos, pues existen algunas entidades -como Telecom, el
Congreso y otras- que tienen sus propias Cajas de Compensación Familiar o
Fondos Prestacionales que no sólo suministran los servicios médicos y
recreacionales a los empleados de las instituciones afiliadas, sino que además
son quienes pagan las prestaciones sociales a que tienen derecho los
trabajadores. Así las cosas, señala, esta norma pugna abiertamente contra lo
dispuesto en los artículos 1, 4 y 13 de la Constitución.
Por otra parte,
aduce la inconstitucionalidad de los literales b) y d) del artículo 259,
por desconocer el mandato contenido en el artículo 46 superior, según el cual
el Estado, la familia y la sociedad tienen la obligación de velar por las
personas de la tercera edad, por lo que mal puede el legislador entrar a
considerar que por la mendicidad, se excluya a estas personas de la seguridad
social integral.
Finalmente, indica
que el literal d) acusado otorga amplios poderes al Consejo Nacional de Política
Social, como lo es establecer unas causales adicionales para perder el derecho
a la prestación especial por vejez, decisión que no es susceptible de ningún
recurso. Sobre el particular, señala:
"Este
literal entraña una facultad casi onímoda (sic) en cabeza de los
miembros del Consejo Nacional de Política Social, que de no ser declarada
inexequible se convertirá en la espada de damocles para las personas de la
tercera edad, pues aún razones personales y subjetivas como las "buenas
costumbres", el estrato social, los "valores morales" de un
determinado tipo de personas, pueden ser factores decisivos para excluir a un
determinado anciano de los beneficios de la Seguridad Social Integral".
IV. INTERVENCION
CIUDADANA.
El ciudadano JESUS
VALLEJO MEJIA presentó escrito en el que impugna la presente demanda con
fundamento en los argumentos que se exponen a continuación.
Frente al artículo
15, estima que el establecimiento de distintos regímenes de seguridad social no
conlleva discriminaciones indebidas ni lesiona el libre desarrollo de la
personalidad.
En cuanto a los
artículos 33, 36, y 136 de la Ley 100 de 1993, considera que no vulneran el
derecho a la igualdad, ni los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, ya que los hechos sociales no indican cuál deba ser la edad de la
pensión, ante lo cual la ley puede definirla siempre que no la haga nugatoria.
Respecto al artículo
129, indica que no existe vulneración a la igualdad pues este principio se
refiere a la prohibición de discriminaciones injustificadas por razones de
sexo, raza, etc., pero de ninguna manera a la existencia de distintos regímenes
de seguridad social.
Por otra parte, al
defender la constitucionalidad del artículo 142, señala que no se contraría el
interés general pues la norma pretende darle un tratamiento que acerque más la
equidad a aquellos jubilados que no habían sido favorecidos por regímenes de
pensiones anteriores.
Finalmente, en
relación con el artículo 259, considera que el literal a) acusado es exequible
por cuanto la ley puede establecer las condiciones de adquisición, ejercicio y
pérdida de los derechos, aún de las personas de la tercera edad. A su juicio el
hecho de privarlas de las pensión especial por vejez no implica que si se
colocan en situación de indigencia se les niegue la seguridad social integral y
el subsidio alimentario. Frente al literal d), señala que la Corte debe
abstenerse de fallar por cuanto el actor no identificó las normas superiores
que considera vulneradas.
V. INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA.
El Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social por conducto de apoderado, presentó escrito
defendiendo la constitucionalidad de las normas acusadas.
Comienza por
solicitar a la Corte que declare la nulidad de lo actuado en cuanto hace a las
expresiones contenidas en el artículo 142 de la Ley 100, pues a su juicio estas
no constituyen una norma, ni por sí mismas vulneran la Constitución, ya que la
acción de inconstitucionalidad debe dirigirse contra normas completas.
Señala que esta
disposición lejos de vulnerar la Carta cumple con sus principios, como son los
de la prevalencia del interés general, la igualdad, la prosperidad general, la
seguridad social y el reajuste periódico de las pensiones, ya que persigue
compensar a quienes no tuvieron derecho al reajuste de sus pensiones y otorga
un mejor trato a las personas que se encontraban en condiciones de
inferioridad.
Frente a la
acusación formulada contra el artículo 15 que establece la obligatoriedad de la
afiliación al sistema de seguridad social, estima que esta norma no es más que
un desarrollo del artículo 48 de la Carta Política, por lo que debe ser
declarada exequible.
En cuanto a los
artículos 33 parágrafo 4o, 36
y 133 parágrafo 3o demandados,
que se refieren a las edades para gozar de la pensión de jubilación, estima
inaceptable que el legislador no pueda modificar las condiciones para adquirir
un derecho en el futuro.
Respecto al artículo
129 que consagra lo atinente a las promotoras o prestadoras de servicios de
salud, afirma que esta norma no cierra la posibilidad de que en el futuro se
creen nuevas entidades, por lo que debe ser declarado exequible.
Finalmente frente a
la pérdida de la prestación especial por vejez a causa de la mendicidad
-artículo 259 literal b)-, estima que con esta prestación lo único que hace el
Estado es cumplir con su deber de proteger a las personas de la tercera edad.
VI. CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO
Mediante oficio No.
539 de ventiuno (21) de noviembre de 1994, el señor Viceprocurador General de
la Nación, doctor ORLANDO SOLANO BARCENAS envió a esta Corporación el concepto
de rigor, solicitando: 1o.) Estarse a lo resuelto en la Sentencia No. C-410 de
1994, en la cual se declararon exequibles el parágrafo 4o. del artículo 33, el
artículo 36 (parcialmente) y el artículo 133 parágrafo 3o.; 2o.) Estarse a lo
resuelto en la sentencia No. C-409 de 1994, que declaró inexequibles las
expresiones "cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del
primero (1o.) de enero de 1988" y el inciso 2o. del artículo 142 de la Ley
100 de 1993; 3o.) Declarar exequibles los artículos 15 y 129 de la misma ley
y, 4o.) Declarar inexequibles los literales b) y d) del artículo 259 de la
misma ley.
Fundamenta su
apreciación en las siguientes consideraciones:
En primer lugar,
manifiesta que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada en relación con los
artículos 33, 36, 133 y 142 por cuanto existe identidad entre lo impugnado en
aquella oportunidad con lo que ahora se acusa, razón por la cual el estudio
debe centrarse únicamente en los artículos 15, 129 y 259 literales b) y d) de
la ley acusada.
Frente al artículo
15 que trata de la afiliación obligatoria al sistema de seguridad social,
estima que lejos de vulnerar los artículos 13, 15 y 53 superiores, se adecúa a
estos y en especial al artículo 48 del mismo ordenamiento que atribuye a la
seguridad social la naturaleza de servicio público.
Sobre el particular
afirma:
"Es desde
esta perspectiva y dinámica superior donde se mezclan los principios anotados,
con el derecho reconocido y el servicio público, que la Ley en punto al Sistema
General de Pensiones, determinando quiénes tienen la calidad de afiliados
obligatorios, reconoce en éstos a los acreedores del derecho pensional
administrado como servicio público por el Sistema."
Respecto al artículo
129 que a manera de prohibición consagra la imposibilidad de que se creen
nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o seguridad social al interior
del sector público, afirma que esto corresponde a la autorización que por
ministerio de la Carta se concede al Congreso de la República para determinar
la estructura de la administración nacional, lo cual no constituye un odioso
privilegio ni una vulneración a la igualdad frente a las entidades estatales
que cuentan con sus propias cajas prestacionales.
Finalmente al
analizar los literales b) y d) del artículo 259, encuentra el señor
Viceprocurador fundados los cargos esgrimidos por uno de los actores, por
cuanto según afirma, el campo de acción que prevé el literal d) para el Consejo
de Política Social resulta amplio y desproporcionado en la determinación de los
demás eventos en que se pierde la prestación especial por vejez en perjuicio
del beneficiario de la misma, ya que esto es únicamente competencia del
legislador.
En cuanto al literal
b), estima que no puede el legislador proscribir la práctica de la mendicidad
cuando la prestación que concede no es suficiente para satisfacer en su
totalidad las necesidades que sufren quienes se encuentran en estas
circunstancias. Frente a esto afirmó:
"Si la
expresión mendicidad 'como actividad productiva' no aludiera sino a la
hipótesis más bien excepcional en la cual, quien ejerce la mendicidad se
enriquece a través de ella, la fórmula no representaría problema. Si por el
contrario la fórmula de marras.... expresa de manera general cómo la mendicidad
es por definición una actividad productiva, así que la prescripción se orienta
a excluir la posibilidad del beneficio en todo evento de mendicidad, cree este
Despacho que la disposición resulta inconstitucional".
Indica finalmente,
que no está en discusión el escenario positivo que reconoce la prestación
especial por vejez, sino que se trata de un paso, constitucionalmente hablando,
dirigido a morigerar las penuarias de las personas que por razones de edad se
han visto alejadas de los beneficios y prestaciones que ofrece el tráfico
jurídico. Pero la exigencia, ínsita en la causal para la pérdida de esta
prestación, bajo el entendido de que la práctica de la mendicidad es antisocial,
no puede vertirse en el mundo real, máxime cuando no se brinda una protección
integral que garantice el goce de las condiciones que hagan digna la
supervivencia.
VII. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
La competencia.
Con base en que las
disposiciones acusadas forman parte de una Ley de la República -Ley 100 de
1993-, ésta Corporación es competente para decidir definitivamente sobre su
constitucionalidad, conforme a lo dispuesto por el artículo 241 numeral cuarto
de la Constitución Política.
Segunda. Cosa
juzgada constitucional en relación con el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
Respecto a la frase
"cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del 1o. de
enero de 1988", y el inciso final del artículo 142 de la Ley 100 de
1993, se ha producido el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
En efecto, mediante
la sentencia No. C-409 de septiembre 15 de 1994, ésta Corporación tuvo ocasión
de pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de los apartes acusados del artículo
142 de la ley en mención, señalando que:
"Distinta es
la situación de los reajustes pensionales de lo que tiene que ver con el
beneficio de la mesada adicional, con respecto a la cual, a juicio de la
Corporación, no debe existir discriminación alguna, en aplicación del principio
de igualdad de que trata el artículo 13 de la Constitución Política, que
consagra la misma protección de las personas ante la ley, dentro de un marco
jurídico que garantiza un orden político, económico y social justo a que se refiere
el Preámbulo de la Carta, razón por la cual se declarará la inexequibilidad de
los fragmentos acusados de los incisos primero y segundo del artículo 142 de la
Ley 100 de 1993".
Por lo anterior y en
virtud de la cosa juzgada constitucional que ampara las decisiones de la Corte
Constitucional, según lo dispuesto por el artículo 243 de la Carta Política y
46 del Decreto 2067 de 1991, no hay lugar a un nuevo pronunciamiento sobre el
punto, por lo que en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará
estarse a lo resuelto en la sentencia No. C-409 de 15 de septiembre de 1994.
Tercera.
Cosa juzgada relativa en relación con los artículos 33, 36 y 133 de la Ley
100 de 1993.
Respecto de los
artículos 33 parágrafo 4o., 36 inciso primero y 133 parágrafo 3o. de la Ley 100
de 1993, se ha producido el fenómeno de la cosa juzgada relativa, en razón a
que mediante la sentencia No. C-410 de 15 de septiembre de 1994, esta
Corporación declaró exequibles las partes acusadas de los artículos mencionados
"únicamente con relación al cargo formulado por el demandante".
Señaló el actor en
esa oportunidad -expediente No. D-517- en relación con las normas impugnadas
que:
"Los
artículos 33, 36 ... y 133 de la ley 100 de 1993, establecen una diferenciación
de la edad entre hombres y mujeres que, en manera alguna corresponde al
ordenamiento del artículo 13 de la Constitución Política que rige en la
actualidad.
Si como queda
dicho, todas las personas son iguales ante la ley, sin discriminación alguna
por razón de sexo, los artículos antes determinados resultan claramente
violatorios del mencionado artículo constitucional.
De acuerdo con
esta suprema norma, es evidente que no puede existir discriminación de edad por
razón de sexo. En consecuencia, los citados artículos materia de esta acción,
en sus textos y apartes pertinentes, son inconstitucionales".
Al pronunciarse esta
Corporación respecto al cargo que esgrimió el demandante en su oportunidad,
señaló en la citada providencia No. C-410 de 1994, que:
"El asunto
que ahora ocupa la atención de la Corte, si bien comporta un tratamiento
distinto a situaciones efectivamente distintas, implica, en un plano adicional,
el otorgamiento de relevancia jurídica a las diferencias sociales de las
mujeres para elevar su condición mediante la adopción de una medida
compensatoria de las dificultades que enfrentan en virtud de su vinculación al
mercado laboral; aspecto este último que se ubica dentro de la perspectiva de
la igualdad sustancial (...).
En atención a lo
hasta aquí analizado, la Corte declarará ajustadas a la Carta las partes
acusadas de los artículos 33, 36... y 133 de la ley 100 de 1993, únicamente con
relación al cargo formulado por el demandante" (negrillas fuera de
texto).
Por su parte, en la
demanda que en el presente asunto ocupa la atención de la Corte, el cargo versa
sobre las mismas normas acusadas en aquella oportunidad y que dieron lugar al
citado pronunciamiento, las cuales en su criterio "vulneran la
Constitución al alterar hacia el futuro el acceso a la pensión de jubilación,
aumentándola en lugar de disminuirla, por lo que se hace prácticamente
nugatorio el derecho fundamental a la seguridad social integral, y por ende, a
una vida digna".
Los cargos no
obstante se dirigen contra las mismas normas, difieren sustancialmente, pues en
el primer caso el demandante alegó la inconstitucionalidad de las normas por
violar el principio de la igualdad al establecer un tratamiento discriminatorio
de edad por razón de sexo, mientras que en este evento se demanda la afectación
del derecho a la seguridad social integral al alterar hacia el futuro el acceso
a la pensión de jubilación, aumentando la edad en lugar de disminuirla.
En virtud a lo
anterior, es claro que en casos como el que se examina la cosa juzgada que se
alcanzó no es absoluta lo que permite un nuevo pronunciamiento judicial
relativo únicamente a los aspectos de constitucionalidad que no fueron
considerados inicialmente.
Así pues, auncuando
las normas sub-examine fueron declaradas exequibles con base en los cargos
formulados por el actor en la oportunidad señalada, compete a la Corte
Constitucional pronunciarse sobre el cargo que en este caso se formula y que
difiere sustancialmente del esgrimido con anterioridad, como se ha dejado
expuesto y se advirtió en la parte resolutiva de la sentencia transcrita.
De tal manera que
como lo ha sostenido esta Corporación en diversos fallos, la cosa juzgada que
se alcanzó en el proceso respectivo -expediente número D-517, sentencia No.
C-410 de 1994- no es absoluta, por cuanto no cobijó la totalidad de las
posibilidades de contradicción entre las normas acusadas y el ordenamiento
constitucional, con lo cual el fallo en este evento es de alcance limitado,
razón por la cual deberán analizarse los preceptos acusados con base en los
cargos formulados en la demanda de que trata el presente asunto.
Cuarta.
La materia de la disposiciones acusadas.
Corresponde a la
Corte entrar a decidir con fundamento en las demandas instauradas, las acusaciones
formuladas contra los artículos 15, 33, 36, 129, 133 y 259 de la Ley 100 de
1993, "por medio de la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones", por la supuesta violación
de los artículos 1, 4, 11, 12, 13, 46 y 48 de la Constitución Política.
4.1
Artículo 15 de la Ley 100 de 1993.
El demandante JAIME
ENRIQUE LOZANO considera que el numeral primero del artículo 15 de la Ley 100
de 1993, viola los artículos 13 y 16 de la Constitución Política los cuales
consagran los derechos fundamentales a la igualdad y al libre desarrollo de la
personalidad, que implican el derecho de la persona a escoger libremente y sin
presiones de ninguna naturaleza, el sistema laboral y de seguridad social que
mejor se acomode a sus circunstancias personales.
La norma acusada
describe las personas que deberán ser afiliadas al Sistema General de
Pensiones, distinguiendo dos grupos: el primero, y que corresponde a la parte
atacada de la disposición, señala que lo serán en forma obligatoria todas
aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores
públicos, salvo las excepciones previstas en la ley, así como los grupos de
población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean
elegibles para ser beneficiarios de subsidios a través del Fondo de Solidaridad
Pensional; y el segundo, aquél conformado por trabajadores independientes y en
general todas aquellas personas naturales residentes en el país y los
colombianos domiciliados en el exterior, quienes tendrán la calidad de
afiliados al Sistema en forma voluntaria.
El Capítulo I,
Titulo I del Libro Primero de la Ley 100 de 1993, dentro del cual se ubica la
norma acusada, desarrolla el denominado "Sistema General de
Pensiones", cuyo objetivo no es otro que el de garantizar a la población
el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la
muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se
determinan en la ley, así como propender por la ampliación progresiva de
cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de
pensiones. Dicho propósito a juicio de la Corporación, constituye cabal
desarrollo de los derechos y principios constitucionales de la seguridad social
y del trabajo, consagrados en los artículos 48 y 53 de la Carta Política.
Así pues, el Sistema
tiene por objeto amparar a la población contra las contingencias que se derivan
de la vejez, la invalidez por riesgo común y la muerte, mediante el
reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se establecen en favor de
los afiliados. Por ello, y con el propósito de reafirmar la unidad del sistema,
se establece como regla general que el mismo se aplica a todos los habitantes
del territorio, dejando a salvo los derechos adquiridos.
El Sistema General
de Pensiones está basado en la coexistencia de dos regímenes excluyentes que se
denominan: Régimen de Prima Media con Prestación Definida y Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad. Al respecto el artículo 13 de la Ley 100 de 1993,
prescribe lo siguiente:
“Artículo 13
de la Ley 100 de 1993.
"El Sistema General de Pensiones tendrá las siguientes características:
a. La
afiliación es obligatoria salvo lo previsto para los trabajadores
independientes.
b. La
selección de uno cualquiera de los regímenes previstos por el artículo anterior
es libre y voluntaria por parte del afiliado, quien para el efecto manifestará
por escrito su elección al momento de la vinculación o del traslado. El empleador o cualquier persona natural o
jurídica que desconozca éste derecho en cualquier forma, se hará acreedor a las
sanciones de que trata el inciso 1o. del artículo 271 de la presente ley.
c. Los afiliados
tendrán derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones y de las pensiones
de invalidez, de vejez y de sobrevivientes, conforme a lo dispuesto en la
presente ley.
d. La afiliación
implica la obligación de efectuar los aportes que se establecen en esta ley.
e. Los
afiliados al Sistema General de Pensiones podrán escoger el régimen de
pensiones que prefieran. Una vez efectuada la selección inicial, estos solo podrán trasladarse
de régimen por una sola vez cada tres (3) años, contados a partir de la
selección inicial, en la forma que señale el Gobierno Nacional.
(...)
h. En desarrollo
del principio de solidaridad, los dos regímenes previstos por el artículo 12o.
de la presente ley garantizan a sus afiliados el reconocimiento y pago de una
pensión mínima en los términos de la presente ley..." (negrillas fuera de
texto).
Ahora bien, los
principales elementos que configuran el Sistema General de Pensiones, son:
a)
La obligatoriedad de la
afiliación para todos los trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo
o como servidores públicos. Por su parte, el sistema es optativo para todos los
independientes o personas naturales que lo acojan.
b)
Discrecionalidad del afiliado para la
selección de cualquiera de los dos regímenes que conforman el Sistema, con la
debida manifestación por escrito al momento de la vinculación o del traslado.
c)
Derecho de los afiliados
al reconocimiento y pago de las prestaciones y de las pensiones que garantiza
el Sistema (invalidez, vejez y sobrevivientes).
d)
Obligatoriedad del pago
de los aportes como consecuencia de la afiliación, y,
e)
Derecho de los afiliados al Sistema de
escoger el régimen de pensiones que prefieran.
La circunstancia de
que la afiliación al Sistema General de Pensiones sea obligatoria para los
pensionados vinculados en la forma señalada, no significa que al trabajador se
le desconozca su legítimo derecho a escoger en forma libre y voluntaria el
régimen solidario que estime más conveniente para él, a saber, el de prima
media con prestación definida o el de ahorro individual con solidaridad.
A juicio de la
Corte, esta disposición legal lejos de vulnerar el ordenamiento constitucional
se constituye en un instrumento que lo desarrolla, en particular en lo que hace
al derecho a la seguridad social, consagrado en el artículo 48 superior, como
"un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la
ley".
No resulta contrario
al espíritu de la Carta Política el numeral 1o. del artículo 15 acusado, pues
el legislador se encuentra habilitado constitucionalmente para establecer
distintos grupos de trabajadores a quienes se les garantiza su derecho
pensional, diferenciando para ello su vinculación laboral: así, el primero está
conformado por personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como
servidores públicos, para quienes la afiliación al Sistema General de Pensiones
será obligatoria, mas no así la selección del régimen solidario ni el régimen
de pensiones, que será de libre y voluntaria escogencia del trabajador; el
segundo por su parte, está constituído por los trabajadores independientes,
quienes podrán optar por afiliarse al régimen, si así lo estiman.
Lo anterior no
conlleva discriminaciones indebidas que atenten contra el principio fundamental
de la igualdad ni que lesionen el derecho al libre desarrollo de la
personalidad, pues no se da la existencia de diferencias que se encuentren
fincadas en condiciones relevantes que impongan la necesidad de distinguir
situaciones para otorgarles tratamientos distintos y preferenciales.
La prohibición
constitucional en relación con la discriminación, está ligada estrechamente a
la noción sustancial de igualdad, formulada en el segundo inciso del artículo
13 de la Carta, que encomienda al Estado la función de promover "las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva" y adoptar
"medidas en favor de grupos discriminados o marginados", situación
que no se presenta en este caso, pues el trato que se da a los trabajadores a
quienes se les otorga la condición de afiliados en forma obligatoria al Sistema
General de Pensiones, no es discriminatorio ni desigual frente a los
trabajadores independientes, para quienes la afiliación será voluntaria.
Entiéndase que las
personas o trabajadores que serán afiliados en forma obligatoria al Sistema,
serán exclusivamente aquellos que se encuentren vinculados mediante un contrato
de trabajo o como servidores públicos, dada la obligación que tiene el Estado
de prestar a estos trabajadores el derecho a la seguridad social, concebido
éste como un servicio público “que se prestará bajo la dirección, coordinación
y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad
y solidaridad, en los términos que establezca la ley”, lo cual obedece al
régimen de seguridad social consagrado y desarrollado por la Ley 100 de 1993, y
consolida uno de los principales objetivos de la ley, que es garantizar las
prestaciones económicas y de salud a quienes tienen una relación laboral o
capacidad económica suficiente para afiliarse al Sistema.
Por lo anterior, no
es de recibo para la Corte el argumento del actor según el cual, al establecer
la obligación a ciertos trabajadores de afiliarse al Sistema General de
Pensiones, se les desconozca su derecho a escoger libremente el sistema laboral
y de seguridad social que mejor se acomode a sus necesidades, pues, como se
desprende de las normas legales que desarrollan el Sistema General de Pensiones,
se le permite plenamente al trabajador la libertad de escoger tanto el sistema
pensional al que desea pertenecer -Régimen Solidario de Prima Media con
Prestación Definida y Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad-, como la
entidad o institución a la cual desea vincularse para recibir los servicios,
consagrados en la denominada “Ley de Seguridad Social”.
Por lo expuesto, el
numeral 1o. del artículo 15 de la Ley 100 de 1993 será declarado exequible,
teniendo en cuenta que a juicio de la Corporación, éste no quebranta precepto
constitucional alguno.
4.2
Artículos 33 parágrafo 4o., 36 inciso 1o. y 133 parágrafo 3o. de la Ley 100 de
1993.
Sostiene el
ciudadano JAIME ENRIQUE LOZANO que los artículos 33 parágrafo 4o., 36 inciso
1o. y 133 parágrafo 3o. vulneran la Constitución Política al alterar hacia el
futuro la edad de acceso a la pensión de jubilación y a la pensión-sanción,
aumentándola en lugar de disminuirla, hasta el punto de hacer
"prácticamente" nugatorio el derecho fundamental al acceso a una
seguridad social integral, pues las posibilidades de disfrutar por un período
razonable, justo y equitativo en nuestro país son bastante limitadas ante el
fenómeno creciente de violencia. Al respecto, afirma que "un trabajador
que llega a su madurez debe tener por lo menos el derecho a tener una
expectativa razonable de disfrute de su pensión al cabo de toda una vida
dedicada al trabajo".
Señala igualmente,
que "aún sin tener en cuenta la diferencia de edades para el acceso a esta
clase de beneficios prestacionales entre el hombre y la mujer, lo cual también
es inconstitucional pues atenta contra el derecho a la igualdad establecido en
el artículo 13 de la Carta Fundamental en armonía con el artículo 42, la
elevación de la edad para el disfrute pleno de los beneficios de la pensión
atenta inclusive contra el derecho fundamental a tener la opción a llevar una
vida digna según lo dispuesto en los artículos 11 y 12 de la
Constitución".
Disponen las normas
parcialmente acusadas que las edades para acceder a la pensión de vejez a
partir del 1o. de enero del año 2014 aumentarán o se reajustarán a 57 años si
es mujer y 62 años si es hombre. Lo mismo se dispone en cuanto al aumento de
edades para efectos de la pensión-sanción.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 48 de la Carta Política, corresponde al legislador
definir y desarrollar el derecho irrenunciable a la seguridad social como
servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad. Así, según la norma materia de análisis,
corresponde a la ley: a) establecer los términos en que el Estado prestará el
servicio público de la seguridad social; b) determinar la forma de prestación
de los servicios de la seguridad social por parte del Estado con la
participación de los particulares; c) definir la forma de prestación de la
seguridad social por entidades públicas o privadas, y d) definir los medios
para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante.
En tal virtud, el
constituyente atribuyó al legislador amplias facultades encaminadas al
desarrollo del derecho a la seguridad social, dentro de las cuales están las de
señalar la forma y condiciones en que las personas tendrán acceso al goce y
disfrute de la pensión legal, v.gr, la edad que se exige para acceder a ella,
así como la posibilidad de su variación o modificación hacia el futuro.
Es necesario
precisar como lo hace el artículo 33 en el parágrafo 5o. de la Ley 100 de 1993,
que para los efectos del incremento en las edades, para tener derecho a la
pensión de vejez de que tratan los artículos acusados, estos se harán efectivos
a partir del año 2014, para lo cual la Asociación Nacional de Actuarios o la
entidad que haga sus veces, verificará con base en los registros demográficos
de la época, la evolución de la expectativa de vida de los colombianos, y en
consecuencia con el resultado que se obtenga, se podrá recomendar la inaplicabilidad
del aumento de la edad previsto en estas normas, "caso en el cual dicho
incremento se aplazará hasta que el Congreso dicte una nueva ley sobre la
materia".
En relación con el
cargo referente al aumento en las edades para acceder a la pensión de vejez a
partir del año 2014, encuentra la Corte que el señalamiento de una edad
determinada como requisito indispensable para tener derecho a la pensión de
vejez y a la pensión-sanción, según el caso, así como la variación o incremento
previsto de ésta a partir del año 2014, constituyen factores que se adecuan
claramente a las facultades constitucionales que corresponden al legislador en
su función de hacer las leyes, interpretarlas, reformarlas y derogarlas.
Nada se opone
entonces, dentro del marco constitucional, a que el Congreso de la República
regule o modifique hacia futuro los requisitos que deben acreditarse para
acceder a la pensión, lo cual hace en ejercicio de las atribuciones que la
Constitución le ha señalado y que comportan un cierto margen de discrecionalidad
que le permiten introducir las reformas que de acuerdo a las necesidades y
conveniencias sociales, así como a la evolución de los tiempos, juzgue
indispensables para la efectividad y garantía del derecho.
Lo anterior no
afecta los derechos adquiridos plenamente consagrados en la Carta Política de
1991 -artículo 58-, pues los incrementos en la edad de que tratan los preceptos
acusados solamente tienen vigencia hacia el futuro, es decir, a partir del 1o de enero del año 2014, y no
antes, de manera que no cobijan situaciones consolidadas bajo la legislación
preexistente, sino que versan sobre la vocación o mera expectativa para tener
derecho a la pensión de vejez, con el cumplimiento de las condiciones legales
correspondientes, fijadas hacia el futuro.
Por ello, la
revisión de la normatividad acusada permite a la Corte sostener que el aumento
en dos años de la edad del hombre y la mujer para acceder a la pensión de vejez
o a la pensión sanción, según el caso, a partir del año 2014, no se revela caprichosa
o irrazonable como lo pretende hacer ver el demandante, toda vez que encuentra
fundamento en el crecimiento con respecto a la expectativa de vida de los
colombianos, lo que hace permisible el aumento con relación a la capacidad
laboral de la persona.
Al respecto, resulta
pertinente resaltar las estadísticas que acerca de la evolución en el tiempo de
la mortalidad y la esperanza de vida en años, fueron elaboradas por la J.L.B.
de Actuarios durante el debate de la Ley 100 de 1993 en el seno del H. Congreso
de la República (Gaceta del Congreso No. 130 del viernes 14 de mayo de 1993).
EVOLUCION EN EL TIEMPO DE LA MORTALIDAD Y
LA ESPERANZA DE VIDA AL NACER
AÑO
TASA BRUTA DE MORTALIDAD
ESPERANZA DE VIDA - AÑOS
1950
16.68
50.6
1960
11.48
57.9
1970
8.71
61.6
1980
6.31
67.2
1990
5.91
69.2
2000
5.67
71.2
2010
5.74
73.2
2015
6.00
73.9
2020
6.44
74.9
Es importante
destacar también, que el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 en su parágrafo 5o.,
señala que:
“En el año 2013
de la Asociación Nacional de Actuarios o de la entidad que haga sus veces, o
una comisión de actuarios nombrados por las varias asociaciones nacionales de
actuarios si las hubiere, verificará, con base en los registros demográficos de
la época, la evolución de la expectativa de vida de los colombianos, y en
consecuencia con el resultado podrá recomendar la inaplicabilidad del aumento
de la edad previsto en este artículo, caso en el cual dicho incremento se
aplazará hasta que el Congreso dicte una nueva ley sobre la materia”.
Así las cosas, no se
advierte contradicción entre los preceptos acusados y la Carta Fundamental en
cuanto al cargo relacionado con el aumento de las edades a partir del año 2014,
porque tal como queda expuesto y en contra de la apreciación del actor, el
derecho a la seguridad social no resulta "inviable o nugatorio"
(sic), y además, porque es imposible exigir al legislador que mantenga
petrificada la ley en el punto que ahora es objeto de revisión, con abstracción
absoluta de las circunstancias y necesidades de la población que conforman
fenómenos por esencia variables. Las garantías que la Constitución contempla en
favor de los trabajadores no puede interpretarse en el sentido de recortarle al
legislador el ejercicio de la función que el propio constituyente le ha
confiado. El Congreso entonces, está habilitado para reformar las leyes
existentes, adecuándolas a las necesidades sobrevinientes, a los cambios
estructurales a nivel político, social y económico, y en el caso particular, al
crecimiento en las expectativas de vida de la población, sin que puedan
abolirse aquellas regulaciones legales que tiendan a fijar los requisitos
necesarios para el otorgamiento y disfrute hacia el futuro de la respectiva
prestación social.
Finalmente,
considera la Corte conveniente precisar que la cuestión debatida no involucra
un desconocimiento de los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se
consoliden bajo el amparo de la legislación preexistente, no tienen porqué ser
alteradas en el evento de que entre a operar la hipótesis prevista para el año
2014. Las meras expectativas mientras tanto permanecen sujetas a la regulación
futura que la ley ha introducido, situación perfectamente válida si se tiene en
cuenta que los derechos pertinentes no se han perfeccionado conforme a lo
dispuesto en la ley. Tampoco por este aspecto se presentan motivos de
inconstitucionalidad y además, según el anterior planteamiento es claro que el
derecho a la igualdad que la Carta consagra no resulta conculcado, pues no se
introduce discriminación alguna ya que una es la posición de quienes han
adquirido el derecho y otra distinta la de quienes tienen apenas una mera
vocación.
En tal virtud, por
estar en perfecta armonía y constituir desarrollo del artículo 48 de la Carta
las normas que se examinan, se declarará su exequibilidad en los términos
señalados, pues no existe vulneración alguna de aquellas.
Respecto al cargo
que formula el actor contra las mismas normas, según el cual estas desconocen
el derecho a la igualdad, al consagrar una discriminación por razón de sexo al
establecer una diferencia de edad entre hombres y mujeres para acceder a la
pensión de vejez, esta Corporación ya se pronunció declarando su exequibilidad,
por lo que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional -sentencia
No. C-410 de 1994, MP. Doctor Carlos Gaviria Diaz-, que impide una nueva
decisión sobre el particular, y habrá de estarse a lo allí resuelto.
4.3
Artículo 129 de la Ley 100 de 1993.
Sostiene el actor
JAIME ENRIQUE LOZANO que el artículo 129 de la Ley 100 de 1993 viola la
Carta Fundamental, al establecer una discriminación en materia de seguridad
social, pues según afirma, existen ciertas entidades -como Telecom y el
Congreso- que tienen sus propias Cajas de Compensación Familiar o Fondos
Prestacionales que no sólo suministran los servicios médicos y recreacionales a
los empleados afiliados a dichas instituciones afiliadas, sino que además son
quienes pagan las prestaciones sociales a que tienen derecho los trabajadores.
Así las cosas, señala, esta norma pugna abiertamente contra lo dispuesto en los
artículos 1o., 4o. y 13 de la Constitución.
Dispone el artículo
acusado la prohibición general a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993,
de crear nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o de seguridad social
del sector público, diferentes a aquellas que de conformidad con lo previsto en
la misma ley, se constituyan como entidades promotoras o prestadoras de
servicios de salud.
No obstante el cargo
no ser claro, puede inferirse que la acusación se dirige a que se declare la
inconstitucionalidad de la norma impugnada por establecer una
"presunta" discriminación entre empleados afiliados a cajas, fondos o
entidades de previsión o de seguridad social del sector público, y por afectarse
los derechos adquiridos de los trabajadores que pertenecen con antelación a la
expedición de la ley 100, a uno de tales fondos o cajas de previsión.
Encuentra la Corte
que este precepto no consagra discriminación alguna que vulnere el derecho a la
igualdad, pues simplemente se limita a establecer una prohibición legal de
crear “nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o de seguridad social en
el sector público”, lo cual como la misma norma lo indica, no extingue la
posibilidad de que en el futuro -entiéndase a partir de la vigencia de la Ley
100 de 1993-, se constituyan nuevas entidades promotoras o prestadoras de
servicios de salud de conformidad con lo previsto en la ley, ni tampoco afecta
los derechos adquiridos, pues contrario sensu, los garantiza y deja a salvo,
cuando expresamente señala que la prohibición tiene aplicación a partir de la
expedición de la ley.
Igualmente se
observa que la norma acusada no contiene vulneración al principio fundamental a
la igualdad, pues no consagra discriminación alguna "por razones de sexo,
raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica", como lo exige el artículo 13 constitucional para efectos de
que a las personas afectadas por un tratamiento desigual se les brinde un trato
especial y favorable por parte de las autoridades.
La prohibición
contenida en el artículo 129, hace parte de la facultad atribuída al legislador
para reglamentar y desarrollar la seguridad social -artículo 48 CP.-. En este
sentido, avala la Corte el criterio del señor Viceprocurador, quien afirma que
el hecho de prohibir la creación de nuevas cajas, fondos o entidades de
previsión o seguridad social, corresponde a la autorización que por mandato de
la Constitución se concede al Congreso para determinar la estructura de la
administración nacional, lo cual no constituye un “odioso privilegio” ni
vulnera el derecho a la igualdad frente a las entidades estatales que cuentan
con sus propias cajas prestacionales.
Por lo expuesto,
resulta a juicio de la Corte infundado el argumento del demandante, por lo que
habrá de declararse la exequibilidad de la norma acusada.
4.4
Artículo 259, literales b) y d) de la Ley 100 de 1993.
Estima el ciudadano
JUVENAL RAMOS MOLINA que los literales b) y d) del artículo 259 de la Ley 100
violan el artículo 46 de la Constitución Política, por cuanto en su concepto el
Estado, la familia y la sociedad tienen la obligación de velar por las personas
de la tercera edad, por lo que mal puede el legislador en el literal b)
impugnado entrar a considerar que por la mendicidad, se excluya a estas
personas de la seguridad social. En relación con el literal d), señala que ella
otorga amplios poderes al Consejo Nacional de Política Social, al autorizarlo a
establecer unas causales adicionales por las cuales se pierde el derecho a la
prestación especial por vejez, decisión que no es susceptible de recursos.
El artículo 259 de
la Ley 100 de 1993, parcialmente impugnado, establece cuatro (4) causales a
través de las cuales se pierde la prestación especial por vejez, a saber: por
muerte del beneficiario, por mendicidad comprobada como actividad productiva,
por percibir una pensión o cualquier otro subsidio y las demás que establezca
el Consejo Nacional de Política Social.
Esta disposición
hace parte del Libro Cuarto de la citada ley, relacionado con los Servicios
Sociales Complementarios, dentro de los cuales los artículos 257 a 260 se
ocupan del denominado programa de auxilios para los ancianos indigentes que se
encuentran dentro de las condiciones estipuladas en el artículo 257 de la ley,
cuyo objetivo es apoyar económicamente a las personas de la tercera edad, a
través de la denominada "Prestación Especial por Vejez" a la cual
tienen acceso los ancianos que cumplan las condiciones establecidas por el
artículo 258 y de conformidad con las metas que el CONPES determine para el
efecto.
Con respecto al literal
b) de la norma acusada, según el cual la prestación especial por vejez se
pierde "por mendicidad comprobada como actividad productiva", estima
la Corte que no vulnera el ordenamiento constitucional, pues constituye un
desarrollo de uno de los requisitos que la ley exige para que los ancianos
indigentes tegan derecho a la prestación especial por vejez.
Consagra el artículo
257 de la Ley 100 de 1993 el programa de auxilios para los ancianos indigentes,
al cual pueden acceder siempre y cuando cumplan los requisitos que allí se
señalan, uno de los cuales dispone:
“Carecer de
rentas o de ingresos suficientes para su subsistencia, o encontrarse en
condiciones de extrema pobreza o indigencia, de acuerdo con la reglamentación
que para tal fin expida el Consejo Nacional de Política Social”.
Es decir, que los
ancianos indigentes que cumplan los requisitos consagrados en el artículo
citado, tienen derecho a participar del programa de auxilios, siempre y cuando,
claro está, fundamentalmente carezcan de rentas o ingresos suficientes para su
subsistencia. En caso contrario, como en el previsto en el numeral que se
examina, si el anciano indigente obtiene ingresos que provengan de la actividad
productiva por mendicidad comprobada, se perderá el derecho a la prestación
especial en mención.
Así pues, en nada se
opone a los preceptos constitucionales que la ley establezca la pérdida de la
prestación especial cuando se genera la actividad productiva a causa de la
mendicidad comprobada.
Debe agregarse que
el legislador está constitucionalmente habilitado para establecer las
condiciones de adquisición, ejercicio y pérdida de los derechos, aún de los
ancianos.
Es del caso resaltar
que si el Estado cumple con la obligación constitucional de asistir y proteger
a las personas de la tercera edad en estado de indigencia, ello no puede
extenderse a aquellos eventos en los cuales desaparezca uno de los elementos
que lo justifiquen, como es el de “carecer de rentas o de ingresos suficientes
para su subsistencia o se encuentren en situación de extrema pobreza”,
convirtiéndose en fuente de ingresos adicional a la prestación de la seguridad
social, razón por la cual aquellas personas a quienes se les compruebe que
ejercen la mendicidad como actividad productiva, deben ser privadas del
beneficio de la prestación especial por vejez, cuyos destinatarios como ya se
dijo, son exclusivamente los ancianos indigentes.
Por lo anterior, será
declarada la exequibilidad del literal b) del artículo 259 de la Ley 100 de
1993.
En cuanto al
literal d) del artículo 259 acusado, según el cual se faculta al Consejo
Nacional de Política Social para establecer causales adicionales por las cuales
se pierde la prestación especial por vejez, estima la Corte que ella desconoce
el ordenamiento constitucional, ya que quien está habilitado para señalar
dichas causales es el legislador, y no como lo señala el literal impugnado, el
Consejo Nacional de Política Social. Así, las atribuciones del Consejo resultan
amplias, desproporcionadas, permanentes e indefinidas en cuanto a la
determinación de nuevas causales para efectos de la pérdida de la prestación
especial por vejez, lo cual es competencia exclusiva del Congreso e
indelegable, siendo por tanto contraria a la Carta Política su fijación o la
autorización para su señalamiento por reglamento distinto a la ley.
En este sentido el
literal d) del artículo 259 de la Ley 100 de 1993 será declarada inexequible
por desbordamiento en las facultades otorgadas al legislador por la Carta
Política, como así habrá de declararse en la parte resolutiva de esta
providencia.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
ViceProcurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION,
R E S U E L V E :
PRIMERO.- Estése a lo resuelto en la
sentencia No. C-409 de 15 de septiembre de 1994, respecto a la frase
"cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del 1o. de enero
de 1988", y el inciso final del artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
SEGUNDO.- Decláranse exequibles los apartes
demandados de los artículos 15 numeral 1o., 33 parágrafo 4, 36 inciso 1o., 129,
133 parágrafo 3o., así como el literal b) del artículo 259 de la Ley 100 de
1993 en lo relativo a los cargos formulados.
TERCERO.- Declárase inexequible el literal d) del
artículo 259 de la Ley 100 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
675 | C-127-95
Sentencia No
Sentencia No. C-127/95
PROCESO JUDICIAL-Simplificación en el trámite
La Corte no considera que la derogación de una norma sea contraria a la
acción de simplificar, puesto que ésta supone la supresión de alguna o algunas
partes de un todo, con la intención de fortalecer la unidad corpórea, de
suerte que haya menos elementos en su conformación, y así logre mayor
integración. Lo anterior, porque mientras más simple sea un cuerpo normativo,
mayor podrá ser su coherencia. Es más fácil integrar pocos elementos, por
cuanto al disminuir la posibilidad de contradicción, tautología y
desarticulación, es más factible la correspondencia entre sí de esos elementos.
INCIDENTE DE
DESEMBARGO
El incidentante en este caso, es quien invoca la posesión, y no se había
opuesto en la práctica de diligencia de secuestro. A pesar de esto último, la
norma le da una nueva oportunidad para invocar su pretensión, y para que se
declare, si hubiere lugar, su posesión material del bien. Pero, obviamente,
tiene que garantizarse la seriedad del oponente, para evitar dilaciones
injustificadas, y por ello se estipula que si el incidente se decide
desfavorablemente a quien lo promueve, se impondrá a éste una multa. La norma
pretende, pues, simplificar el proceso, sin negarle oportunidad a los terceros
poseedores. Ahora bien, es razonable la multa en el evento bajo examen, por dos
motivos que no tuvo en cuenta el demandante: primero, porque es totalmente
ilógico pensar que si se trata de la posesión material, quien la tiene no esté
seguro de si es o no el tenedor del bien con ánimo de señor y dueño; segundo,
porque el auto que decide el incidente es apelable en el efecto diferido. La norma
garantiza entonces la celeridad del proceso, y evita además que terceros abusen
de la oportunidad y entraben el curso del procedimiento, que ha de ser ágil,
seguro y eficaz.
REF.: Expediente No. D-725
Demanda de
Inconstitucionalidad contra el artículo 549 y los incisos 3o. y 4o. del
numeral 8o. del artículo 687 del Código de Procedimiento Civil.
Actor: Luis
Alfredo Fajardo Malagón
Magistrado
Sustanciador:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Tema: La multa
en los incidentes de desembargo
Aprobado según
Acta No.
Santafé de Bogotá,
D.C., veintitrés (23) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El
ciudadano Luis Alfredo Fajardo Malagón, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad del artículo 549 y del inciso 4o. del numeral 8o. del
artículo 687 del Código de Procedimiento Civil.
Admitida
la demanda, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales
correspondientes; se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la
Corporación para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se
dio traslado al procurador general de la Nación, quien rindió el concepto de su
competencia.
Una
vez cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la
demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA
El
tenor literal de las disposiciones demandadas es el siguiente:
Decretos 1400 y 2019
de 1970
"por los cuales
se expide Código de Procedimiento Civil"
............................................
"Artículo 549 (Subrogado. Decreto 2282 de 1989, artículo 1o.
muneral 300). Derogaciones. Quedan derogados los artículos 550 a 553.
"Artículo 687 (Modificado. Decreto 2282de 1989, artículo 1o.
numeral 344). Levantamiento del embargo y secuestro.
"8.
Si un tercero poseedor que no se opuso a la práctica de la diligencia de
secuestro, solicita al juez del conocimiento, dentro de los veinte días
siguientes, que se declare que tenía la posesión material del bien al tiempo en
que aquella se practicó, y obtiene decisión favorable, la solicitud se
tramitará como incidente, en el cual el solicitante deberá probar su posesión.
"Para
que el incidente pueda iniciarse es indispensable que el peticionario preste
caución que garantice el pago de las costas y la multa que lleguen a causarse,
y si se trata de proceso ejecutivo además que no se haya efectuado el remate
del bien.
"Lo
dispuesto en los incisos anteriores se aplicará igualmente al tercero poseedor
que se opuso a la diligencia de secuestro, pero no estuvo representado por
apoderado judicial. Promovido el incidente quedará desierta la apelación que se
hubiere propuesto y de ello se dará aviso al superior.
"Si el incidente se decide desfavorablemente a quien lo promueve,
se impondrá a éste una multa de cinco a veinte salarios mínimos mensuales.
El
auto que decida el incidente es apelable en el efecto diferido".
(Lo
resaltado es lo demandado)
III. LA DEMANDA
A. Normas constitucionales que se consideran infringidas
A
juicio del actor, las normas acusadas son violatorias de los artículos 12 y 229
de la Constitución Política.
B. Fundamentos de la demanda
En
primer lugar, considera el demandante que el presidente de la República, al
expedir las normas acusadas, excedió las facultades que le fueron conferidas
mediante la Ley 30 de 1987, toda vez que, al tenor del artículo 1o. de dicha
ley, sólo se le facultó para que "simplificara el trámite de los procesos
judiciales y ajustarlo a la informática y las técnicas modernas". A juicio
del actor, el presidente de la República estaba facultado para reformar el Código
de Procedimiento Civil, pero no lo estaba "para derogar normas del Código
anterior a la reforma, como lo hizo arbitrariamente al derogar los artículos
550 a 553 vigentes a la fecha de expedición del Decreto Ley 2282 del año 1989,
pues una cosa es simplificar y otra, muy diferente, derogar o suprimir normas
como las que desaparecieron del mundo jurídico por grave imposición del jefe
del ejecutivo colombiano".
En
segundo lugar, manifiesta que el artículo 549 del Código de Procedimiento Civil
agravó la situación legal de las personas involucradas en los procesos
ejecutivos de mínima cuantía, "violándose de paso el derecho a la igualdad
de que habla la nueva Carta Política". En este sentido, afirma que la
norma en comento, al prohibir la proposición de incidentes dentro de los
procesos ejecutivos de mínima cuantía, "violó el derecho a la defensa
cuando hay bienes trabados indebidamente", ya que "los afectados no
podrán reclamar sus bienes objeto de procesos ejecutivos de mínima cuantía por
expresa prohibición implantada por la ley de procedimiento civil".
Finalmente
afirma que en el inciso 3o. del numeral 8o. del artículo 687 del nuevo Código
de Procedimiento Civil, hace más gravosa la situación de las personas que
proponen incidentes de desembargo, al sancionarlas con una multa de cinco a
veinte salarios mínimos mensuales, si dicho incidente es resuelto
desfavorablemente a quien lo propuso, ya que, a su juicio, "no facilita la
simplificación de los trámites judiciales a que alude la norma de facultades
sino que hace más gravosa la situación jurídica de terceros incidentalistas y
que resulten afectados con el embargo y secuestro de bienes ajenos y que no
tienen por qué resultar más afectados los que embargan temerariamente y sin
respaldo jurídico como sucede a menudo con el amparo de la justicia".
IV. INTERVENCION DEL APODERADO DEL MINISTERIO DE
JUSTICIA Y DEL DERECHO
El
Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante apoderado judicial, presentó
escrito en el que defiende la exequibilidad de las normas acusadas por considerar,
en primer lugar, que "la ley 30 de 1987 facultó al Presidente de la
República para simplificar el trámite de los procesos judiciales y ajustarlos a
la informática y las técnicas modernas, entonces, una de las formas de llevar a
cabo ese objetivo era derogando, suprimiendo y modificando la legislación
existente para hacer más sencillo, más fácil o menos complicado el trámite de
los procesos judiciales; es decir, reduciendo el proceso a su forma más breve y
sencilla, aboliendo los trámites que daban lugar a dilaciones injustificadas
para que la rama judicial cumpliera su cometido, que no es más que impartir
pronta y cumplida justicia".
Igualmente
sostiene que la multa prevista en el artículo 687, en su parte acusada, es un
mecanismo idóneo para agilizar el trámite de los procesos judiciales ya que con
su aplicación se evita el trámite de incidentes interpuestos en forma temeraria
e indiscriminada, evitándose así el abuso de dicho recurso.
V. CONCEPTO FISCAL
En
la oportunidad legal, el señor procurador general de la Nación rindió el
concepto de su competencia, y solicitó a esta Corporación que se declare la
exequibilidad de las normas acusadas.
Sostiene
el jefe del Ministerio Público que el presidente de la República, al promulgar
las normas acusadas, no excedió las facultades conferidas por la Ley 30 de
1987, ya que, como lo sostuvo la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 1o.
de febrero de 1990, "teniendo en cuenta el sentido teleológico del
proceso, hay simplificación de éste cuando las reformas que se le introducen se
encaminan a hacer más expedito el logro de la solución del conflicto propuesto,
tal como ocurriría con la adopción de normas encaminadas a lograr la solución
anticipada de éste o evitar dilaciones inútiles durante su adelantamiento".
En
virtud de lo anterior, sostiene que, al derogarse los artículos 550 a 553 del
Código de Procedimiento Civil, se logró que dicho código resultara más
especializado y menos reiterativo en sus disposiciones, ya que se aplica la
norma general del artículo 594 ibídem.
Finalmente,
considera que el inciso tercero del numeral 8o. del artículo 687 del Código de
Procedimiento Civil, es una norma que se encuentra acorde con la ley de
facultades, puesto que con ella se pretende acabar con la proposición temeraria
de incidentes que dilatan los procesos. "Por ello -anota el señor
Procurador- cuando el ejecutivo establece la acusada multa para el tercero
indidentante que es vencido, no hace otra cosa que simplificar, o lo que es lo
mismo, evitar dilación injustificada del proceso. De lo anterior no puede
desprenderse violación de los preceptos 78-12 y 118-8 de la Carta de 1886, así
como tampoco del canon 229 de la Constitución que nos rige, como quiera que no
se niega al tercero el acceder a la administración de justicia en reclamación
de su derecho, sino que se le impone el deber, común a todas las partes que
intervienen en el proceso (...) de 'proceder con lealtad y buena fe en todos
sus actos' y 'obrar sin temeridad en sus pretensiones o defensas y en el ejercicio
de sus derechos procesales' " (art. 71 C. de P.C. - Deberes de las partes
y sus apoderados).
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
A. La competencia
Por
dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de un decreto con
fuerza de ley, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su
constitucionalidad, según lo prescribe el numeral 4o. del artículo 241 de la
Carta Fundamental.
B. La materia
1 La simplificación en el trámite de los procesos judiciales
La
Ley 30 de 1987, por la cual se confirieron facultades extraordinarias al
ejecutivo por el término de dos años, prescribe que el legislador
extraordinario estará facultado, entre otras, para simplificar y
ajustar el trámite de los procesos. Antes de entrar a analizar el caso
concreto, la Corte considera pertinente detenerse brevemente, en el significado
y alcance de los verbos rectores mencionados.
En
primer término, simplificar, según el Diccionario de la Lengua Española
de la Real Academia, consiste en "1. Hacer más sencilla, más fácil o
menos complicada una cosa". La cosa objeto de la simplificación, en el
caso sub examine, es el trámite procesal, en otras palabras, el
devenir formal del proceso. El trámite procesal debe ser, pues, lo más simple
posible, de suerte que las etapas y ritualidades que lo componen sean las
mínimas dentro de lo razonable.
Debe
ser idóneo para la consumación de su objetivo esencial, cual es la aplicación
de la justicia. Ni la dilación injustificada, ni la reiteración, deben estar
presentes, porque entonces la configuración del medio impediría la realización
del fin, lo cual constituiría un contrasentido desde todos los puntos de vista.
Como el trámite es la disposición hacia un objetivo por alcanzar, lo más
apropiado es su mayor simplicidad, pues con ello se pone el fin al alcance de
todos. A través de la simplicidad del trámite procesal, la justicia se hace más
efectiva y menos utópica. Estos principios tienen, por lo demás, pleno
fundamento constitucional. En efecto, cabe recordar que entre los derechos de
la persona figura en la Corte el derecho "a un debido proceso público sin
dilaciones injustificadas" (Art. 29), que la función administrativa debe
desarrollarse, según ello, con fundamento, entre otros, en los principios de
eficacia, economía y celeridad, principios que se aplican igualmente a la
función judicial (Art. 209), y que "los términos procesales se observarán
con diligencia" (Art. 228).
Así
las cosas, la Corte no considera que la derogación de una norma sea contraria a
la acción de simplificar, puesto que ésta supone la supresión de alguna o
algunas partes de un todo, con la intención de fortalecer la unidad corpórea,
de suerte que haya menos elementos en su conformación, y así logre mayor
integración. Lo anterior, porque mientras más simple sea un cuerpo normativo,
mayor podrá ser su coherencia. Es más fácil integrar pocos elementos, por
cuanto al disminuir la posibilidad de contradicción, tautología y
desarticulación, es más factible la correspondencia entre sí de esos elementos.
Por
otra parte, las facultades del legislador extraordinario eran para ajustar el
trámite procesal a la informática y técnicas modernas. Ajustar, señala
el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, en su segunda
acepción, consiste en "conformar, acomodar una cosa a otra, de suerte que
no haya discrepancia entre ellas". En el caso sub examine se
acomoda el trámite procesal a los avances de la técnica e informática moderna,
con el fin de evitar el anacronismo, el cual es de suyo inadecuado, y al serlo,
es indebido: bien puede ocurrir que el ajuste mismo exija que
determinadas fases del proceso se remplacen por otras más acordes con los
avances de los tiempos modernos. Ello es apenas obvio, pues el proceso no puede
estar anclado al uso de técnicas y procedimientos que, hoy en día, han sido
superados por otros más expeditos. El mundo jurídico para ser más eficiente y
actualizado, también debe verse constantemente renovado.
C. El caso concreto
La
demanda se dirige a afirmar que el ejecutivo en el ejercicio de las facultades
a él otorgadas por el artículo 1o., literal e) de la Ley 30 de 1987, se
extralimitó y de paso violó los artículos 13 y 229 de la Carta. Sostiene el
actor que el Presidente de la República no estaba autorizado para derogar los
artículos 550, 551, 552 y 553 del Código de Procedimiento Civil, sino
únicamente para simplificar dicho Código. Afirma que una cosa es
"simplificar" y otra muy diferente "derogar". Por tanto, el
ejecutivo se habría extralimitado en el ejercicio de sus facultades.
Como
ya se explicó, esta Corporación no ve antinomia entre la simplificación y la
derogación, pues bien puede ocurrir que la primera acción, para su cabal
resultado, implique tener que derogar disposiciones que entorpecen el fin
propuesto. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia, al examinar las
atribuciones para simplificar que tenía el ejecutivo, concluyó que la facultad
se extiende a regular, a eliminar pasos procesales, a reducir términos, y a otras
acciones que tienden a la eficacia y simplicidad procesal. En efecto, la Corte
Suprema sostuvo:
"Finalmente
y para darle a la disposición que se examina sus exactos contornos, debe
decirse que es obvio para la Corte que teniendo en cuenta la intención legislativa
y la finalidad de los procedimientos judiciales, el entendimiento puro y
correcto de esta norma es el de que las atribuciones concedidas no se contraen
a eliminar pasos procesales, reducir términos, recortar oportunidades o tomar
medidas de similar jaez -que también están comprendidas- sino que se extienden
a regular la materia antes delimitada de manera que, al lado de ser recta y
acertada, sea eficaz, expedita y pronta, por lo cual el análisis de la
normatividad resultante ha de hacerse con relación al conjunto de la respectiva
institución procesal regulada y no de apenas segmentos de una disposición
injustificadamente separados.
"Igualmente,
teniendo en cuenta el sentido teleológico del proceso, hay simplificación de éste
cuando las reformas que se le introducen se encaminan a hacer más expedito el
logro de la solución del conflicto propuesto, tal como ocurriría con la
adopción de normas encaminadas a lograr la solución anticipada de ésta o evitar
dilaciones inútiles durante su adelantamiento".1
Luego
está claro que no hubo extralimitación en el ejercicio de las facultades por
parte del ejecutivo, al derogar unos artículos por cuando dicha acción es
compatible con la simplificación.
Por
otra parte, afirma el actor que con la derogación de los artículos 550 a 553,
el legislador extraordinario entrabó el proceso ejecutivo de mínima cuantía y
así benefició a quienes acuden al procedimiento de mayor o menor cuantía,
violándose así el artículo 13 superior.
No
es exacta la anterior argumentación, por cuanto el artículo 544 del código de
Procedimiento Civil establece como regla general que "a las ejecuciones de
mínima cuantía se aplicarán las normas del proceso ejecutivo de mayor o menor
cuantía en cuanto no se opongan a las especiales de este capítulo". Así,
resulta de claridad manifiesta el contrasentido en que incurre el demandante en
este aspecto, pues el art. 544 consagró un principio de igualdad, que el actor
omitió en su argumentación. Partiendo de esta norma, el legislador
extraordinario, al derogar normas que eran repetitivas, logró el propósito
inicial: la simplificación.
También
sostiene el actor que el inciso cuarto del artículo 687-8 crea una carga
adicional para acceder a la justicia, al imponer al tercero incidentante en el
secuestro de bienes una multa de cinco (5) a veinte (20) salarios mínimos
mensuales, si sale desfavorecido con la decisión, con lo cual agrava, y no
simplifica, la situación de quienes interponen incidentes en la diligencia de
secuestro de bienes.
El
incidentante en este caso, es quien invoca la posesión, y no se había opuesto
en la práctica de diligencia de secuestro. A pesar de esto último, la norma le
da una nueva oportunidad para invocar su pretensión, y para que se declare, si
hubiere lugar, su posesión material del bien. Pero, obviamente, tiene que
garantizarse la seriedad del oponente, para evitar dilaciones injustificadas, y
por ello se estipula que si el incidente se decide desfavorablemente a quien lo
promueve, se impondrá a éste una multa. La norma pretende, pues, simplificar el
proceso, sin negarle oportunidad a los terceros poseedores. Ahora bien, es
razonable la multa en el evento bajo examen, por dos motivos que no tuvo en
cuenta el demandante: primero, porque es totalmente ilógico pensar que si se
trata de la posesión material, quien la tiene no esté seguro de si es o no el
tenedor del bien con ánimo de señor y dueño; segundo, porque el auto que decide
el incidente es apelable en el efecto diferido. La norma garantiza entonces la
celeridad del proceso, y evita además que terceros abusen de la oportunidad y
entraben el curso del procedimiento, que ha de ser ágil, seguro y eficaz.
Por
todo lo anterior, la Corte procederá a declarar la exequibilidad de las normas
demandadas.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el
concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites
previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES el artículo 549 y el inciso
cuarto del numeral 8o. del artículo 687 del Código de Procedimiento Civil.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
...
1 Sent. No.6/90, expediente 1964, M.P. Dr. Jaime Sanín
Greiffeistein. |
676 | C-128-95
Sentencia No
Sentencia No. C-128/95
COSA JUZGADA
Ref: Expediente D- 726
Demanda de
inconstitucionalidad de los artículos 414 (parcial) y 416 (parcial) del Código
Sustantivo del Trabajo, decretos 2663 y 3743 de 1950 adoptado como legislación
permanente por la ley 141 de 1961.
Actor:
Jairo Villegas
Arbeláez
Magistrado
Ponente:
Dr. Jorge Arango
Mejía.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número nueve (9), a los
veintitrés (23) días del mes de marzo de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
I. Antecedentes
El ciudadano Jairo
Villegas Arbeláez, en uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral
6, y 241, numeral 4, de la Constitución, presentó ante esta Corporación demanda
de inconstitucionalidad en contra de los artículos 414 y 416 del Código
Sustantivo de Trabajo.
Por auto del tres
(3) de octubre de 1994, el Magistrado sustanciador admitió la demanda,
ordenando la fijación del negocio en lista para asegurar la intervención
ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1, de la Constitución, y 7,
inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. Dispuso también el envío de copia de
la demanda al señor Presidente de la República, al señor Presidente del
Congreso de la República, y al señor Procurador General de la Nación, para
que rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. NORMAS
ACUSADAS
El siguiente es el
texto de las normas acusadas, con la advertencia que se subraya lo acusado.
"ART. 414. DERECHO
DE ASOCIACIÓN. El derecho de asociación en sindicatos se extiende a los
trabajadores de todo el servicio oficial, con excepción de los miembros del
Ejército Nacional y de los cuerpos o fuerzas de policía de cualquier orden,
pero los sindicatos de empleados públicos tienen sólo las siguientes funciones:
"1. Estudiar
las características de la respectiva profesión y las condiciones de trabajo de
sus asociados.
"2. Asesorar a
sus miembros en la defensa de sus derechos como empleados públicos,
especialmente los relacionados con la carrera administrativa.
"3. Representar
en juicio o ante las autoridades los intereses económicos comunes o generales
de los agremiados, o de la profesión respectiva.
"4. Presentar
a los respectivos jefes de la administración memoriales respetuosos que
contengan solicitudes que interesen a todos sus afiliados en general, o
reclamaciones relativas al tratamiento de que haya sido objeto cualquiera de
éstos en particular, o sugestiones encaminadas a mejorar la organización
administrativa o los métodos de trabajo.
"5. Promover la
educación técnica y general de sus miembros.
"6. Prestar
socorro a sus afiliados en caso de desocupación, de enfermedad, invalidez o
calamidad.
"7. Promover la
creación, el fomento o subvención de cooperativas, cajas de ahorro de préstamos
y de auxilios mutuos, escuelas, bibliotecas, institutos técnicos o de
habilitación profesional, oficinas de colocación, hospitales, campos de
experimentación o de deporte y demás organismos adecuados a los fines
profesionales, culturales, de solidaridad y de previsión, contemplados en los
estatutos.
"8. Adquirir a
cualquier título y poseer los bienes inmuebles y muebles que requieran para el
ejercicio de sus actividades".
(...)
"ART. 416. LIMITACIÓN
DE LAS FUNCIONES. Los sindicatos de empleados públicos no pueden
presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas,
pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las
atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de
peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aun cuando no
puedan declarar o hacer huelga".
B. LA DEMANDA
El actor considera
que los apartes demandados de los artículos 414 y 416 del Código Sustantivo del
Trabajo, desconocen los artículos 1, 2, 4, 13, 23, 25, 39, 53, 55, 93 y 94 de
la Constitución.
El cargo principal
gira en torno al desconocimiento del núcleo esencial del derecho a la
negociación colectiva, a que tienen derecho todos los trabajadores, incluso los
empleados públicos, pues, el artículo 55 de la Constitución, no
contempla ninguna excepción. Y cuyo reconocimiento está igualmente consagrado
en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo.
El primer análisis
que hace el demandante para sustentar su demanda, está relacionado con la
distinción que la jurisprudencia y la doctrina han hecho, en torno a los
términos de "funcionario" y "empleado público". Distinción
que no hace el legislador colombiano, pues, bajo el concepto de "empleado
público" engloba a una y otra clase de servidores y, por tanto, desconoce
el derecho de negociación colectiva, sin justificación alguna, no sólo al
funcionario público -servidor investido de poder decisorio o jurisdicción-,
sino al empleado público, servidor que no tiene dicho poder, y frente al cual
no se justifica la restricción.
En segundo lugar, el
actor considera que la naturaleza vínculo laboral no es una razón
objetiva que permita el tratamiento diferencial entre trabajadores particulares
y aquellos que están al servicio del Estado (empleados públicos), frente al
derecho a la negociación colectiva, pues ello desconoce el derecho a la
igualdad, así como los derecho inherentes al trabajo de esta clase de
trabajadores. Al respecto afirma:
" Es así
profundamente injusto discriminar la tutela de igualdad de los trabajadores y
desarticular el Derecho regulador del Trabajo, mediante la abstracción en la
Naturaleza del Patrono, para confluir en Trabajadores protegidos
Laboralmente y Trabajadores en posición de súbditos sometidos al
Derecho Administrativo o de los privilegios del Estado.
" Es extraño al
Estado de Derecho y al Principio de Unidad reguladora del Derecho al Trabajo,
el suponer que la normatividad creada por el propio Estado-orden jurídico para
regular el Trabajo, solo sea predicable para los demás Sujetos de derecho y
exceptiva cuando se trate del Estado-sujeto-Patrono." (negrillas y
mayúsculas del texto).
Afirma, que uno es
el derecho a la contratación colectiva y, otro el de negociación. Por tanto, el
carácter legal y reglamentario del vínculo que une a los empleados públicos con
el Estado, no impide el derecho a la negociación colectiva, concepto éste que,
según el actor, no equivale al de contratación colectiva, pues ésta es sólo
una de las especies de la negociación. Por tanto, afirma que el derecho a
presentar pliego de peticiones "es el medio inminente al derecho de
Negociación Colectiva, y de ninguna manera se puede entender que el Pliego de
Peticiones sea exclusivo de la Convención Colectiva" a la que por
interpretación de la Corte, no tienen derecho los empleados públicos.
Finalmente, hace un
análisis de lo que debe entenderse por el núcleo esencial de los derechos
fundamentales y la prohibición que pesa sobre el legislador de desconocerlo,
argumentando la reserva legal, para regular el derecho mismo. Para concluír en
lo siguiente:
"Colígese que
si el Núcleo Esencial del Derecho de Negociación Colectiva es 'para regular
las relaciones laborales' y es relación laboral la existente entre el Estado y
el Empleado Público, tienen derecho a la Negociación Colectiva, siendo por
tanto la Reserva legal que lo prohibe, violatoria del Núcleo Esencial."
(mayúsculas y negrillas del texto).
C.
INTERVENCIONES
De conformidad con
el informe secretarial del veinte (20) de noviembre de 1994, en el término
constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación de los
apartes demandados de los artículo 414 y 416 del Código Sustantivo del Trabajo,
presentó escrito oponiéndose a los cargos de la demanda, el ciudadano Pedro Nel
Londoño Cortés, designado por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.
En su intervención,
el ciudadano designado por el Ministerio de Trabajo de Seguridad Social, se limita
a decir que la Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-110 de 1994,
declaró la exequibilidad de las normas acusadas, razón por la existe cosa
juzgada constitucional.
D. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Por medio del oficio
número 535, de noviembre diez y ocho (18) de 1994, el Procurador General de la
Nación, doctor Orlando Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor,
solicitando a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE el aparte
demandado del artículo 414 del Código Sustantivo del Trabajo, respecto de los
empleados públicos que tengan cargos directivos en la administración pública, e
INEXEQUIBLE en relación con los demás empleados públicos. EXEQUIBLE
la expresión "presentar pliegos de peticiones" del artículo 416 del
Código Sustantivo del Trabajo, respecto de los empleados que tengan cargos
directivos en la administración pública, e INEXEQUIBLE en relación con
los demás empleados.
El Ministerio
Público antes de analizar la constitucionalidad de los apartes demandados, aclara
que no existe cosa juzgada constitucional, porque el análisis efectuado por la
Corte, no cobijó los aspectos señalados en la demanda de la referencia, y que
son relevantes, razón por la que afirma que los efectos de la sentencia C-110
de 1994, no son oponibles a los cargos esgrimidos por el demandante.
Explica que si bien
la Corte señaló, en el mencionado fallo, que la prohibición para los
sindicatos de empleados públicos de presentar pliegos de cargos era exequible,
no se analizó si la prohibición debía cobijar a los empleados públicos en todos
los niveles, es decir, directivos, ejecutivos, asesores, etc. Razón por la
cual, debe estudiarse si la prohibición es exequible en relación con el cargo
desempeñado por el empleado, pues, considera que extender la prohibición
consagrada en las normas acusadas, a todos los empleados públicos es contrario
a la Constitución.
Según el Procurador,
negar el derecho de negociación colectiva a los "empleados públicos que se
desempeñan en la administración del Estado", es contrario al artículo 6o.,
del Convenio 98 sobre Negociación Colectiva (ratificado mediante ley 27 de
1976), que expresamente excluye a esta clase de empleados de esta prohibición.
Aspecto este que no fue analizado en la sentencia C-110 de 1994, y que amerita
un nuevo pronunciamiento de la Corte.
Por tanto, lo
primero que entra a analizar el Ministerio Público, es la prevalencia en la
legislación interna de ese convenio, a la luz de los artículos 53 y 93 de la
Constitución, por la importancia que tiene ese aspecto, para resolver los
cargos de la demanda.
Para tal efecto,
cita la sentencia C-562 del 1992, en la que se concluyó que la inaplicación de
los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo ratificados por
Colombia, es un desconocimiento de toda la normatividad constitucional, en
relación con la protección efectiva del "trabajo humano como fundamento y
fin del Estado Social del Derecho", y con la aplicación de los tratados
internacionales debidamente ratificados. Así como el informe suscrito por la
Comisión de expertos de la OIT, reunida en Ginebra del 10 al 25 de febrero de
este año, en donde se solicitó al Gobierno Nacional, modificar la restricción
que contempla el artículo 414, numeral 4o., del Código Sustantivo del Trabajo, con
el único fin de que todos los trabajadores, excepto los que trabajan en la
administración del Estado, gocen de las garantías consagradas en el Convenio 98
de la OIT.
Así las cosas, el
señor Procurador cree que a la luz del Convenio mencionado, es necesario
replantear la interpretación que se le ha dado al artículo 55 de la
Constitución, con el único fin de permitirle a los empleados públicos que no
ocupen cargos directivos en la administración, el ejercicio del derecho a la
negociación colectiva, donde la presentación de pliegos de peticiones juega un
papel muy importante. Es por ello que la posibilidad contemplada en el artículo
414, numeral 4o., en el sentido de presentar memoriales respetuosos solamente,
desconoce la esencia del derecho a la negociación colectiva de cierta clase de
empleados. Y, a su vez, el desconocimiento del derecho de petición, pues la
presentación de los memoriales respetuosos no implica un compromiso para la
Administración, como sí lo tiene el pliego de peticiones. Por tanto, concluye:
"...la
aplicación del derecho a la negociación colectiva -salvo en lo que atañe a la
contratación colectiva y a la huelga-, a los empleados públicos que ejerzan
simples cargos administrativos en el órganos y entes del Estado -que no
directivos-, además de guardar correspondencia con los mandatos
constitucionales tiene un efecto institucionalizante en relación con las
negociaciones que de hecho se producen y resulta congruente con la política del
actual Gobierno enderezada a suscribir un "pacto social" que le
permita el establecimiento de un ambiente propicio para la implementación de
los programas de desarrollo económico y social de la Nación."
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Procede la Corte a
resolver, previas las siguientes consideraciones.
Primera.-
Competencia
La Corte es
competente para conocer de este asunto, en virtud de lo dispuesto por el
numeral 5 del artículo 241 de la Constitución, pues la norma demandada hace parte
de un decreto con fuerza de ley.
Segunda.- Cosa
juzgada constitucional
De conformidad con
el artículo 243 de la Constitución Política, las sentencias de la Corte
Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. En desarrollo de
ese precepto, el artículo 6o. del decreto 2067 de 1991, en su inciso final,
establece que las demandas que se dirijan contra normas amparadas por una
sentencia que hubiese hecho tránsito a cosa juzgada constitucional deberán ser
rechazadas, pero en el evento en que sea admitida la demanda, la decisión de
no pronunciarse sobre los cargos de la demanda por existir sentencia al
respecto, puede adoptarse en la sentencia misma.
En el caso en
estudio, el actor demandó los apartes señalados de los artículos 414 y 416 del
Código Sustantivo del Trabajo que hacen referencia, a la forma como los
sindicatos de empleados públicos deben dirigirse a sus empleadores y a la
prohibición expresa de presentar pliego de peticiones, pues, en su concepto,
las restricciones que contemplan los apartes acusados hacen nugatorio el núcleo
esencial del derecho a la negociación colectiva, consagrado en el artículo 55
de la Constitución.
La Corte
Constitucional, en la sentencia C-110 del diez (10) de marzo de mil novecientos
noventa y cuatro (1994), ante una demanda presentada en contra de los mismos
artículos aquí acusados, declaró exequibles las mencionadas normas, sin hacer
salvedad alguna, en cuanto al alcance de la declaración de exequibilidad.
Si bien los cargos
esgrimidos en su momento en la demanda que dio origen a la sentencia C-110 de
1994, son distintos a los expuestos por el ciudadano Villegas Arbeláez, la
Corte analizó la constitucionalidad de las limitaciones que el artículo 414 del
Código Sustantivo del Trabajo, impone a los sindicatos de empleados públicos,
pues, se consideró que por estar en juego el ejercicio de la función pública,
en sus distintas modalidades, es razonable que se establezcan específicamente
las funciones que pueden desempeñar los sindicatos conformados por esta clase
de empleados, en desarrollo del derecho fundamental de asociación.
Igualmente, en el
fallo en mención, se explicó que la prohibición de presentar pliegos de
condiciones y celebrar convenciones colectivas para los sindicatos de empleados
públicos que contempla el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, tiene
como fundamento el mismo precepto constitucional que el actor, en este
proceso, esgrimió como vulnerado, el artículo 55, pues, en él, el constituyente
autorizó al legislador para establecer excepciones al derecho de negociación
colectiva, y la relativa a la presentación de pliegos de condiciones, es una
de ellas.
Así las cosas, al
existir un fallo de esta Corporación en el que se declaró la EXEQUIBILIDAD
de las normas acusadas en este proceso, habrá de estarse a lo resuelto allí,
más aún cuando en la mencionada sentencia, no se hizo ninguna salvedad en
cuanto a la declaración de exequibilidad de dichas normas.
III. DECISION
Con base en las
consideraciones anteriores, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTESE a lo resuelto en la sentencia C-110 de
1994, del diez (10) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994), la
cual declaró EXEQUIBLES los apartes demandados, en el proceso de la
referencia, de los artículos 414 y 416 del Código Sustantivo del Trabajo.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
677 | C-129-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-129/95
CODIGO-Expedición
La Carta Política
de 1991 reiteró una competencia que la anterior Constitución otorgaba a la rama
legislativa, cual es la de expedir “códigos en todos los ramos de la
legislación y reformar sus disposiciones”(Art.150-2 C.P.). Sin embargo, el
Constituyente quiso que dicha atribución permaneciera siempre en cabeza del
Congreso y, por ello, prohibió expresamente a éste conferir facultades extraordinarias
al presidente de la República.
CODIGO-Compilación
La facultad de
compilar, esto es, de agrupar en un sólo texto normas jurídicas referentes a un
determinado tema, no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico
con una numeración y una titulación propia e independiente, pues ello, de
conformidad con lo expuesto, equivale a expedir un código.
NORMA MUNICIPAL-Expedición
La norma acusada
se enmarca dentro del último supuesto al que se ha hecho referencia. A su
juicio, la facultad otorgada por el legislador, así como la utilización de la
misma por parte del ejecutivo, desbordó los límites de que trata el numeral
10o. del artículo 150 superior y, en particular, desconoció la prohibición
taxativamente prevista en esa disposición, pues a través del Decreto 2626 de
1994 lo que hizo no fue una simple compilación, sino que se expidió un nuevo
ordenamiento jurídico, agrupado en un sólo texto formalmente promulgado, lo que
constituye, por ende, un código.
CODIGO DE REGIMEN
MUNICIPAL/PRINCIPIO DE DELIMITACION DE COMPETENCIAS-Vulneración
La deficiente
precisión al otorgar las facultades extraordinarias, acarreó que el presidente
de la República expidiera una normatividad con serios reparos de
constitucionalidad, como lo es el Decreto 2626 de 1994, cuyo contenido
realmente corresponde a un Código de Régimen Municipal, no obstante haber sido
proferido bajo el título de “Estatuto”. En efecto, puede observarse que en él
se expidió una diferente numeración y titulación y, lo que es más importante, se
creó un ordenamiento jurídico nuevo. Es así como, por ejemplo, se incluyeron en
ese decreto con fuerza de ley, normas de carácter reglamentario, cuyo
conocimiento en razón de acusaciones de inconstitucionalidad, como es sabido,
le corresponde al Consejo de Estado. Si esas normas mantuviesen su vigencia
jurídica, la confusión y las inconsistencias jurídicas resultarían evidentes,
pues ahora se podrían demandar esas mismas disposiciones ante la Corte
Constitucional, por estar ellas contenidas en el Decreto 2626 de 1994. Dos
corporaciones judiciales pronunciarían entonces sendos fallos de
constitucionalidad, con el riesgo de ser contradictorios, desconociéndose así
el principio de delimitación de competencias y, lo que es aún más preocupante,
atentando contra el principio constitucional de la cosa juzgada.
NORMA
INCONSTITUCIONAL-Reproducción
La Corte
encuentra que dentro de este nuevo ordenamiento jurídico se reprodujo el
contenido material de normas ya declaradas inexequibles por esta Corporación,
con lo cual se violó lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta Política.
DECRETO DE
REGIMEN MUNICIPAL-Inexequibilidad
La declaratoria
de inexequibilidad del Decreto en mención, no acarrea per se que las
disposiciones legales recopiladas en él desaparezcan del ordenamiento jurídico
colombiano. Por el contrario, cada una de ellas, individualmente consideradas,
exceptuando las que ya hubieren sido declaradas inexequibles, mantiene su
vigencia y su obligatoriedad y, por tanto, su constitucionalidad sólo puede ser
definida cuando cualquier ciudadano las demande ante esta Corte Constitucional,
en los términos del artículo 241 superior.
REF: Expediente
No. D-698
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 199 de la Ley 136 de 1994.
Facultades
Extraordinarias para compilar y codificar disposiciones jurídicas.
Actores:
Carlos Marío
Isaza Serrano
Alberto Penagos
Salinas
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Aprobado según
Acta No.
Santafé de Bogotá,
D.C., treinta (30) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos
Carlos Mario Isaza Serrano y Alberto Penagos Salinas, en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad que establece el artículo 241 de la
Constitución Nacional, el día veintisiete (27) de julio de mil novecientos
noventa y cuatro (1994), presentaron ante la Secretaría General de la Corte
Constitucional, el escrito de la demanda de la referencia contra el artículo
199 de la Ley 136 de 1994.
Una vez admitida la
demanda, se ordenó la práctica de las comunicaciones de rigor constitucional y
legal, se fijó en lista el negocio y, simultáneamente, se dio traslado del
expediente al Despacho del señor procurador general de la Nación, quien se
declaró impedido para rendir el concepto de rigor; examinadas las razones
invocadas por el señor procurador general de la Nación con dicho fin, el
impedimento manifestado fue aceptado por la Sala Plena de esta Corporación,
razón por la cual el señor viceprocurador rindió el concepto dentro de los
términos correspondientes.
II. EL TEXTO DE
LA DISPOSICION ACUSADA
"LEY 136 DE 1994
(junio 2)
"Por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios
"....
"Artículo
199. Facultades
Extraordinarias. Revístese al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias para que, en el plazo de seis (6) meses contados a partir de
la promulgación de esta Ley, proceda a compilar las disposiciones constitucionales
y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de los municipios.
"Para este
efecto, se podrá reordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar
aquellas que se encuentren repetidas o derogadas.”
III. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El demandante
considera que la disposición acusada vulnera lo dispuesto por los artículos 4,
121 y 150 Num. 10 inciso final de la Constitución Nacional.
2.
Fundamentos de la demanda
Para la demanda, la
disposición acusada autoriza la compilación de las normas constitucionales y
legales vigentes para la organización y funcionamiento de los municipios, lo
cual implica, en el concepto respectivo, no sólo reordenar la numeración de éstas
disposiciones, sino, además, "eliminar" aquellas que se encuentran
repetidas o derogadas; además, en el mismo sentido, para los demandantes, la
disposición acusada resulta inconstitucional, pues, no corresponde al
Presidente de la República, mucho menos por vía de facultades extraordinarias,
declarar cuales normas constitucionales "sobre organización y
funcionamiento de los municipios" se encuentran derogadas o no.
En este mismo orden
de planteamientos, para la demanda, la norma acusada patrocina el desconocimiento
de la Constitución "al permitir que pueda declararse derogado un precepto
constitucional por una norma con fuerza de ley".
De otra parte, los
actores indican que el Congreso de la República, al revestir por medio del
precepto acusado, de precisas facultades extraordinarias al Presidente de la
República, "para que en el plazo de seis meses contados a partir de la
promulgación de la Ley 136 de 1994, proceda a compilar las disposiciones
constitucionales y legales vigentes para la organización y funcionamiento de
los municipios", viola el artículo 121 de nuestra Constitución Política,
por facultar al Presidente de la República, para el ejercicio de una función
que ni siquiera le corresponde a dicha Corporación por medio de leyes, cual es
la de compilar normas, pues se trata de una labor mecánica y editorial.
Esta función, en
general, fue examinada por la Corte Suprema de Justicia, en pasada oportunidad
y determinada como una labor de carácter mecánico que no requiere de
facultades extraordinarias, por no ser en sí misma función legislativa. (Corte
Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia No. 102 de 13 de noviembre de 1986
M.P. Hernando Gómez Otálora).
Para los actores, de
acuerdo con el artículo 150 No. 10 inciso final, las facultades extraordinarias
"no se pueden conferir para expedir Códigos, leyes estatutarias,
orgánicas, que creen servicios administrativos y técnicos de las cámaras o
decreten impuestos" y expresan que la norma demandada "entraña
veladamente la concesión de precisas facultades para expedir un código en
materia municipal".
Por último,
solicitan que, en caso de que al fallar la demanda se encuentre que el
gobierno ha expedido el decreto que desarrolla las facultades extraordinarias,
se emita un pronunciamiento extensivo a la inconstitucionalidad de aquel, lo
cual significa que los actores proponen una modalidad sugestiva de sentencia
relativamente desconocida en nuestro medio, no obstante que en Cortes
especializadas en asuntos de control y de justicia constitucional, como esta
Corporación, pero en otras latitudes, sea una práctica corriente y habitual la
de pronunciar este tipo de fallos, que implican que el tribunal constitucional
pueda incorporar como objeto de sus fallos, disposiciones jurídicas
inexistentes al momento del ejercicio de la acción o al de la definición de la
competencia y la introducción de la causa. Desde luego se trata de una
modalidad sui géneris de la integración judicial de la proposición
jurídica completa.
IV.
INTERVENCION OFICIAL
El Ministro de
Gobierno, mediante escrito enviado a esta Corporación, interviene en el
proceso de la referencia y, con fundamento en las consideraciones que se
resumen enseguida, solicita que se declare la constitucionalidad del precepto
acusado, así:
- Sostiene
que en las disposición acusada no se estableció la función de derogar normas
jurídicas de ningún orden sino, apenas, la de compilarlas, y "mucho menos
la de derogar preceptos constitucionales a través de una norma con fuerza de
ley, como sería el decreto-ley de facultades que expediría en uso de esa
facultad".
En su opinión, lo
que se permite el Presidente es "una labor de análisis interpretativo que
lo conduciría a determinar qué normas están o no derogadas según actividad de
otras autoridades o personas competentes, así como su ubicación en las
situaciones de derogación descritas, para no incorporarlas en el cuerpo
normativo que se le ha encargado, pero sin poder llegar a derogarlas por sí
mismo, ya que se estaría excediendo en los límites del contenido y materia
señalados en las facultades otorgadas".
Indica que la
finalidad que condujo al legislador para otorgar las facultades en cuestión al
ejecutivo nacional, no fue la de ordenar la codificación de un conjunto de
disposiciones y esperar como resultado un código municipal, sino fue la de
realizar un compendio de una normatividad existente, con la correspondiente
interpretación legislativa "lo cual supone necesariamente una
sistematización de normas sin que ésta llegue por esa razón a configurar un
código, así todo código comprenda una labor de sistematización".
V. CONCEPTO
FISCAL
Como se advirtió en
la parte de antecedentes de esta providencia, en la oportunidad
correspondiente, el señor procurador general de la Nación, se declaró impedido
para rendir el concepto fiscal, lo que fue aceptado por la Sala Plena de esta
Corporación; por tanto, el señor viceprocurador general de la Nación rinde el
concepto, en el que solicita que se declare exequible la preceptiva acusada,
con base en las consideraciones que se resumen a continuación:
- Indica que
la disposición acusada utiliza el verbo compilar, lo que significa que la
intención del legislador fue la de transmitir al ejecutivo la potestad de
hacer de todas las normas relacionadas con el ordenamiento y manejo municipales
un cuerpo único, es decir, reorganizar los textos legales que sobre la
materia se encuentran dispersos, lo que no implica para el ejecutivo "una
labor de interpretación normativa en el sentido de explicar o establecer el
significado de la norma con miras a su aplicación o con destino a sus
receptores. Tampoco de reforma porque no varía el texto, introduce leyes
nuevas o sustrae disposiciones diferentes a las ya derogadas, y mucho menos
deroga, porque no puede válidamente decidir acerca de la inexistencia de una
norma, si no es porque está repetida y se justifica su supresión".
- Sostiene
que si bien no existe norma expresa que imponga a una autoridad específica la
tarea de compilar las normas, "si un ente tiene la facultad para hacer,
interpretar, reformar y derogar normas, con mayor razón tendrá poder para
ejecutar una tarea taxonómica cual es la de compilarlas. Y si puede delegar
esa primordial función -aunque con limitaciones-, con más veras podrá
encomendar a otro la segunda".
(Lo anterior
corresponde al proyecto inicial de sentencia, presentado a la Sala Plena de la
Corte Constitucional por el h. Magistrado Fabio Morón Díaz, el cual fue
rechazado por ésta)
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
De conformidad con
lo dispuesto por el numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución Política,
esta Corporación es competente para conocer de la acción de la referencia, ya
que ella se dirige contra una norma que hace parte de una ley la República,
por razones de constitucionalidad relacionadas con su contenido material y sus
elementos formales.
2. La facultad
expedir códigos y de compilar normas jurídicas.
La demanda de
inconstitucionalidad que en esta oportunidad se presenta ante la Corte, se
refiere a los alcances de la facultad que el Congreso le confirió al presidente
de la República para “compilar las disposiciones constitucionales y legales
vigentes para la organización y el funcionamiento de los municipios”. Para
ello, se permitió además “reordenar la numeración de las diferentes normas y
eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas”. El problema
jurídico en cuestión se enmarca, entonces, dentro de los alcances de la
facultad de compilar y reordenar normas jurídicas, frente a la expresa
prohibición constitucional de autorizar al presidente de la República para
expedir códigos.
Como en reiteradas
oportunidades lo ha establecido esta Corporación, la característica principal
de un código es la de ser “un conjunto de normas que regulan de manera
completa, sistemática y coordinada las instituciones constitutivas de una rama
del derecho”1 Sin embargo, conviene precisar que
existen otras situaciones en las que se sistematizan, se integran o se
armonizan unas normas jurídicas, sin que ello implique la expedición de un
cuerpo jurídico nuevo, pleno e integral. En otras palabras, todo código implica
per se una sistematización, pero no todo acto ordenador o sistemático
equivale a la expedición de un código.
Ahora bien, la Carta
Política de 1991 reiteró una competencia que la anterior Constitución otorgaba
a la rama legislativa, cual es la de expedir “códigos en todos los ramos de la
legislación y reformar sus disposiciones”(Art.150-2 C.P.). Sin embargo, el
Constituyente quiso que dicha atribución permaneciera siempre en cabeza del
Congreso y, por ello, prohibió expresamente a éste conferir facultades
extraordinarias al presidente de la República. Así, en la Constitución se
dispuso:
“Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
(..................................................................................................................)
“10. Revestir,
hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo
exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas
expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de
los miembros de una y otra Cámara.
“El Congreso
podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes
dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.
“Estas facultades
no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en
el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos” (Subrayas fuera de texto original).
La Corte
Constitucional, en los pronunciamiento citados, se ha ocupado de establecer la
diferencia entre la facultad de expedir códigos y la de compilar normas
jurídicas: la primera es del resorte exclusivo del Congreso, mientras que la
segunda, al tratarse de una facultad que en nada debe alterar la naturaleza
misma de las normas agrupadas, puede ser desarrollada por cualquier particular
o entidad pública, o puede igualmente ser delegada en el ejecutivo a través de
las facultades de que trata el numeral 10o del artículo 150 superior. Con todo,
cabe en este punto precisar que la facultad de compilar, esto es, de
agrupar en un sólo texto normas jurídicas referentes a un determinado tema, no
puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y
una titulación propia e independiente, pues ello, de conformidad con lo
expuesto, equivale a expedir un código.
Sobre el particular,
resulta igualmente ilustrativo remitirse a lo dispuesto por la Corte
Constitucional, a propósito de la prohibición constitucional de expedir
códigos:
“En síntesis, la
prohibición constitucional del otorgamiento de facultades extraordinarias, se
predica de la expedición de códigos, y se extiende a la adopción de reglas
especiales en aspectos puntuales claramente determinados como propias de lo que
hace parte de un código; por consiguiente, la prohibición constitucional del
numeral 10 del artículo 150, entendida en consonancia con el numeral 2 del
mismo artículo, se extiende a la adición o modificación de los códigos.
“(...)las
regulaciones específicas sobre las cuestiones que directamente atañen a la
materia propia del código, deben ser objeto de previsión a través de sus
normas. Así entonces, cuando los contenidos que informan el correspondiente
sistema normativo son cambiados en su esencia o las modificaciones son de tal
envergadura que comprometen su estructura normativa, necesariamente la reforma
tiene que realizarse mediante la ley y no por el mecanismo de las facultades
extraordinarias”.2 (Negrillas fuera de texto original).
3. El caso en
concreto.
De conformidad con
lo expuesto, corresponde entonces analizar si las facultades contenidas en el
artículo 199 de la Ley 136 de 1994, permitían una simple compilación de normas
jurídicas relativas a la organización de municipios, o si, por el contrario, se
trataba de una delegación en cabeza del presidente de la República para expedir
un código.
La Corte encuentra
que la norma acusada se enmarca dentro del último supuesto al que se ha hecho
referencia. A su juicio, la facultad otorgada por el legislador, así como la
utilización de la misma por parte del ejecutivo, desbordó los límites de que
trata el numeral 10o del
artículo 150 superior y, en particular, desconoció la prohibición taxativamente
prevista en esa disposición, pues a través del Decreto 2626 de 1994 lo que hizo
no fue una simple compilación, sino que se expidió un nuevo ordenamiento
jurídico, agrupado en un sólo texto formalmente promulgado, lo que constituye,
por ende, un código.
Cabe recordar que la
norma acusada contempla la posibilidad de que el señor presidente puediera
“compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la
organización y funcionamientos de municipios”, y le otorga la facultad de
determinar libremente cuáles normas se pueden eliminar por encontrarlas
“repetidas o derogadas”.
Sea lo primero
advertir que las facultades en mención se caracterizan por su vaguedad, su
imprecisión y su falta de claridad en la definición de las competencias a
delegar. Sabido es que el artículo 150-10 constitucional establece un requisito
sine qua non, cual es el de que las materias que el legislador le delega
temporalmente al presidente de la República sean precisas, esto es,
puntuales, exactas y determinadas. En el caso bajo examen no se cumplió con
este postulado, pues no sólo se confirieron facultades que le permitían un
campo de acción excesivamente amplio y ambiguo, a la vez, al ejecutivo, sino
que además, bajo el pretexto de una autorización para expedir una
“compilación”, en realidad se estaba permitiendo la expedición de un código, es
decir, de un ordenamiento jurídico completo y nuevo, referente a la
organización y funcionamiento de los municipios.
Observa, en efecto,
esta Corporación, que el artículo demandado permitió no sólo compilar sino
también “eliminar” todo tipo de disposiciones -incluyendo las
constitucionales-, sin importar la jerarquía de las mismas dentro de la
estructura del ordenamiento jurídico colombiano. Es así como resulta difícil de
determinar cuál es el fundamento constitucional que permite al presidente de la
República -a su libre arbitrio- decidir cuáles disposiciones constitucionales y
legales se encuentran derogadas o repetidas. Ello implica, ni más ni menos, el
supuesto de que el legislador extraordinario goza de una autorización legal
que, de ser erróneamente interpretada y utilizada, podría llevar al absurdo
jurídico de derogar por vía de ley, una disposición de orden constitucional. De
igual forma, se estaría patrocinando que el presidente de la República pudiese,
según su propio criterio, determinar que una ley estatutaria o una orgánica
-las cuales gozan de una jerarquía superior a las leyes ordinarias y se deben
someter a un trámite legislativo especial (Arts. 151, 152 y 153 C.P.)- fuese
eliminada por el simple hecho de considerarse que se está ante una temática
repetitiva. Esta interpretación, no sólo atenta contra los pilares esenciales
de un Estado de derecho, sino que además significa que el Congreso de la
República permite que a otra rama del poder público se le atribuyan funciones
que constitucionalmente le están prohibidas en virtud del principio de
separación de las ramas del poder (Art. 113 C.P.).
Las anteriores
consideraciones resultan suficientes para que esta Corte declare la
inexequibilidad del artículo 199 de la Ley 136 de 1994. De la misma forma,
aplicando la unidad de materia y atendiendo el principio de que lo accesorio
sigue la suerte de lo principal, esta Corte habrá de declarar igualmente la
inexequibilidad del Decreto 2626 de 1994, por haber sido expedido con base en
las facultades otorgadas por una disposición legal que será retirada del
ordenamiento jurídico.
Esta Corporación
considera, sin embargo, oportuno añadir que la deficiente precisión al otorgar
las facultades extraordinarias en comento, acarreó que el presidente de la
República expidiera una normatividad con serios reparos de constitucionalidad,
como lo es el Decreto 2626 de 1994, cuyo contenido -conviene reiterarlo- realmente
corresponde a un Código de Régimen Municipal, no obstante haber sido proferido
bajo el título de “Estatuto”. En efecto, puede observarse que en él se expidió
una diferente numeración y titulación y, lo que es más importante, se creó un
ordenamiento jurídico nuevo. Es así como, por ejemplo, se incluyeron en ese
decreto con fuerza de ley, normas de carácter reglamentario como el Decreto 777
de 1992 o el Decreto 2459 de 1993, cuyo conocimiento en razón de acusaciones de
inconstitucionalidad, como es sabido, le corresponde al Consejo de Estado (Art.
237-2 C.P.). Si esas normas mantuviesen su vigencia jurídica, la confusión y
las inconsistencias jurídicas resultarían evidentes, pues ahora se podrían
demandar esas mismas disposiciones ante la Corte Constitucional, por estar
ellas contenidas en el Decreto 2626 de 1994 (Art. 241-5 C.P.). Dos
corporaciones judiciales pronunciarían entonces sendos fallos de
constitucionalidad, con el riesgo de ser contradictorios, desconociéndose así
el principio de delimitación de competencias y, lo que es aún más preocupante,
atentando contra el principio constitucional de la cosa juzgada.
Como si lo anterior
no fuese suficiente, la Corte encuentra que dentro de este nuevo ordenamiento
jurídico se reprodujo el contenido material de normas ya declaradas
inexequibles por esta Corporación, con lo cual se violó lo dispuesto en el
artículo 243 de la Carta Política. Tal es el caso, por ejemplo, de los
artículos 543-1 y 544 del citado decreto, pues la expresión “financiación de becas”
del primero y el parágrafo del segundo -en los que se transcriben los artículos
21 y 22 de la Ley 60 de 1993-, fueron declarados inexequibles por esta Corte en
Sentencia No. C-520 del 21 de noviembre de 1994 (magistrado ponente: Hernando
Herrera Vergara). De igual forma, en el decreto en comento (artículo 564) se
incluyó la totalidad del artículo 25 de la Ley 40 de 1993, cuya exequibilidad
condicionada fue declarada por esta Corte en la Sentencia No. C-542 del 24 de
noviembre de 1994 (magistrado ponente: Jorge Arango Mejía). Nótese que en este
caso ambas jurisprudencias fueron proferidas con anterioridad al 29 de
noviembre de 1994, fecha de expedición del Decreto 2626 de ese mismo año.
Finalmente, esta
Corporación debe aclarar que la declaratoria de inexequibilidad del Decreto en
mención, no acarrea per se que las disposiciones legales recopiladas en
él desaparezcan del ordenamiento jurídico colombiano. Por el contrario, cada
una de ellas, individualmente consideradas, exceptuando las que ya hubieren
sido declaradas inexequibles, mantiene su vigencia y su obligatoriedad y, por
tanto, su constitucionalidad sólo puede ser definida cuando cualquier ciudadano
las demande ante esta Corte Constitucional, en los términos del artículo 241
superior.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el
concepto del señor viceprocurador General de la Nación y cumplidos los trámites
previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 199 de la Ley 136 de 1994. Igualmente, por
unidad de materia, declarar INEXEQUIBLE el Decreto 2626 de 1994. Sin
embargo, se aclara que cada una de las disposiciones legales que fueron
recopiladas en dicho decreto, mantienen su vigencia y su obligatoriedad
jurídica, en los términos de la presente sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-129/95
CODIGO-Compilación (Salvamento de voto)
El examen parcial
de la Constitución y su interpretación por segmentos y sectores, así como el
mencionado énfasis exagerado en algunos ámbitos de regulación normativa y de
algunas de sus partes se extiende a temas como los de la unidad, la coherencia,
la armonía, la vigencia y la eficacia del derecho; en este sentido creo que el
tema de que se ocupa la sentencia ha debido servir de pieza clave para la
comprensión básica del derecho en el estadio actual de la disciplina jurídica
en la que predomina una visión abierta y nueva en su estructura, con
ordenamientos jurídicos parciales y que admite la concurrencia de una
pluralidad de ordenamientos jurídicos con sus propios principios y normas, así
como con sus propias reglas hermenéuticas, y en la que queda en claro que
compilar no es igual a codificar y que todo lo que esté compilado no está
necesariamente codificado, aun cuando, en la práctica, no haya codificación sin
un mínimo de compilación.
FUNCION
LEGISLATIVA DE COMPILACION
(Salvamento de voto)
La función
legislativa de compilar y de reunir en un sólo texto, con vigor normativo, el
conjunto de las disposiciones que corresponden a una determinada materia, para
efectos de su promulgación como un conjunto ordenado y sistemático, según criterios
de lógica jurídica, de numeración y de ubicación, es una actividad que tiene
proyecciones técnicas y en verdad mecánicas desde el punto de vista material y
sustancial, si se examina de modo aislado y específico, pero igualmente es
legislativa por los aspectos formales, ya que, para que la nueva compilación
tenga efectos jurídicos vinculantes de rango legal, debe tener expresión en la
ley o en actos jurídicos equiparables a ella, como lo son los decretos leyes o
de facultades extraordinarias; de lo contrario sería un simple ejercicio
académico o editorial. Se trataba de una facultad extraordinaria que se
encaminaba a permitir la producción de un acto normativo equiparado
formalmente a la ley, pero incapaz de derogar a la ley o de dictar una nueva disposición
materialmente diferente de las compiladas, dentro de los límites de la
habilitación extraordinaria y de la Constitución Política.
NORMA LEGAL-Ubicación en un cuerpo normativo/NORMA
CONSTITUCIONAL-Inclusión en una compilación (Salvamento de voto)
Tampoco me asiste
duda de la legitimidad constitucional de la eventual incorporación de
disposiciones constitucionales en la compilación que se expida con rango legal,
pues la vigencia y la validez o la operancia de una disposición constitucional
no depende de su ubicación en un cuerpo de normativo de dicho orden, y ella
rige de conformidad con su posición en el ordenamiento jurídico, que es desde
todo punto de vista superior a la ley y a los restantes actos jurídicos
equiparables a esta; solamente se produce un fenómeno de redundancia o de
énfasis y el legislador corre el riesgo de ser tachado como antitécnico por
redundante, empero pueden darse fenómenos de especial relevancia en las labores
hermenéuticas que resulten afectadas por la reiteración legal de la disposición
constitucional, solo que ellas también son plenamente válidas a la luz del
derecho. Pero por si fuera poco, de nada sirve que una compilación de orden
legal no incorpore en su texto disposiciones constitucionales; en ningún caso
ni en ningún evento podría entenderse que el decreto ley deroga una norma
constitucional, y semejante despropósito lógico y sustancial sería asunto del
respectivo acto en cada caso.
REF. EXPEDIENTE D-698
1. Con el
acostumbrado respeto por las providencias de esta Corporación, dejo constancia
de mi disentimiento sobre las resolución adoptada y sobre las consideraciones
que sirven en este caso para ilustrar el fallo correspondiente, en las que no
se tiene en cuenta la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional en
materia de facultades extraordinarias y sobre todo en cuanto a las diferencias
conceptuales, tematicas y normativas existentes entre las expresiones compilar
y codificar que aparecen en la disposición acusada y que hacen parte de la
disciplina del Derecho Constitucional Colombiano desde hace varias décadas.
2. Además, motiva
mi disentimiento de la decisión adoptada en este asunto, la evidente
incorporación al texto del fallo, de elementos de juicio típicamente subjetivos
y valorativos y predominantemente circunstanciales, extraños desde todo punto
de vista a la práctica judicial del control de constitucionalidad de las leyes
que se verifica en esta Corporación, y que en esa medida desvirtúan una
conclusión jurídica como la que correspondía adoptar en este asunto.
3. De igual modo y
con el mismo respeto y consideración por la providencia adoptada, estimo que el
fallo del cual me aparto y del cual fui ponente inicial como sustanciador del
negocio, no obstante no desconoce, como en ningún caso se puede desconocer, que
en el régimen político colombiano la materia de las facultades extraordinarias
de origen legislativo, corresponde a una institución con una trayectoria
compleja y conflictiva, ni olvida que estas dificultades prácticas se agravan
cuando se presentan elementos como el de la necesidad de diferenciar
judicialmente y con fines prácticos, entre las expresiones compilación y
codificación, como desde hace varios años sucede en nuestra jurisprudencia
constitucional, pone demasiado énfasis en los antecedentes históricos que
inspiraron la proscripción constitucional de las prácticas viciadas y
desfiguradas en el otorgamiento y en el ejercicio de las facultades
extraordinarias y exagera sobremanera en el alcance de los límites impuestos
por el Constituyente de 1991 a la mencionada institución.
En el acatamiento y
respeto del supuesto propósito y en la aparente voluntad de superar viejos
defectos de nuestras autoridades de la Rama Ejecutiva, se soslaya la necesidad
de definir objetivamente y de modo preciso los verdaderos alcances de los
términos mencionados y la necesidad del examen ponderado de su ejercicio dentro
de un régimen jurídico estable y definido, con nuevos elementos jurídicos que
reclaman precisión jurisprudencial, como quiera que en este caso únicamente el
examen de constitucionalidad propuesto por la demanda se reducía a la
definición de la conformidad con la Carta de las expresiones compilar
y reordenar, en contraste con el de codificar
disposiciones vigentes de rango legal o constitucional, cuando el
Congreso de la República concede al Gobierno Nacional determinadas facultades
extraordinarias de carácter legislativo, para que dentro de los plazos legales
y de conformidad con los respectivos límites constitucionales y legales en
razón de la materia, fueran ejercidas por el Presidente de la República
mediante la expedición de otras disposiciones jurídicas con fuerza legal.
4. En verdad, y de
otro lado, el examen parcial de la Constitución y su interpretación por
segmentos y sectores, así como el mencionado énfasis exagerado en algunos
ámbitos de regulación normativa y de algunas de sus partes se extiende a temas
como los de la unidad, la coherencia, la armonía, la vigencia y la eficacia del
derecho; en este sentido creo que el tema de que se ocupa la sentencia ha
debido servir de pieza clave para la comprensión básica del derecho en el
estadio actual de la disciplina jurídica en la que predomina una visión abierta
y nueva en su estructura, con ordenamientos jurídicos parciales y que admite la
concurrencia de una pluralidad de ordenamientos jurídicos con sus propios
principios y normas, así como con sus propias reglas hermenéuticas, y en la que
queda en claro que compilar no es igual a codificar y que todo lo que esté
compilado no está necesariamente codificado, aun cuando, en la práctica, no
haya codificación sin un mínimo de compilación
5. De igual modo,
no comparto el procedimiento adoptado en la Sala Plena de Corporación para
cambiar de modo radical la jurisprudencia de la Corte en materia tan delicada
como la de las facultades extraordinarias, y en un asunto tan importante para
la disciplina científica y práctica del derecho, como el de la competencia
legislativa para compilar disposiciones jurídicas dentro de un determinado
ordenamiento, todo lo cual reclamaba una lectura detenida de la ponencia
inicial y de sus fundamentos, presentada por quien ahora suscribe este
salvamento; en efecto, dada la importancia conceptual, doctrinaria y aun
práctica del tema que se debate en la sentencia de la que me aparto, él no
comprende únicamente elementos de derecho público interno, ni puede ser
examinado, exclusivamente, desde la óptica que imponen las vicisitudes locales
tan ricas en experiencias de diverso orden.
Al respecto, esta
Corporación dejó sentada su jurisprudencia que ahora modifica en las anteriores
sentencias C-588 de octubre 15 de 1992,(M.P. Dr. Ciro Angarita Barón); C-024
del 1o. de febrero 1993 (M.P. Dr. Ciro Angarita Barón); C-37 de 1994 (M.P. Dr.
Antonio Barrera Carbonell); C-188 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz);
C-252 del 26 de mayo de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera
Carbonell).
6. Por lo que
corresponde a los reparos de constitucionalidad sobre el artículo 199 de la Ley
136 de 1994, estimo que no asiste razón ni a los actores, ni a la Corte, ya
que como se había definido en la jurisprudencia de la Corporación, la función
legislativa de compilar y de reunir en un sólo texto, con vigor normativo, el
conjunto de las disposiciones que corresponden a una determinada materia, para
efectos de su promulgación como un conjunto ordenado y sistemático, según
criterios de lógica jurídica, de numeración y de ubicación, es una actividad
que tiene proyecciones técnicas y en verdad mecánicas desde el punto de vista
material y sustancial, si se examina de modo aislado y específico, pero
igualmente es legislativa por los aspectos formales, ya que, para que la nueva
compilación tenga efectos jurídicos vinculantes de rango legal, debe tener
expresión en la ley o en actos jurídicos equiparables a ella, como lo son los
decretos leyes o de facultades extraordinarias; de lo contrario sería un simple
ejercicio académico o editorial.
Por ello se había
advertido de modo categórico que la actividad de compilar disposiciones de
rango legal y constitucional comprendía sólo la competencia de allegar o reunir
en un solo cuerpo normativo, disposiciones jurídicamente válidas y vigentes,
con el fin de su reorganización y difusión sistemática y racional, con la
eliminación de las derogadas o repetidas para efectos de hacerlas aparecer en
un cuerpo ordenado, lo que conducía necesariamente a la expedición de una
disposición jurídica nueva con fuerza de ley, que es la expresión externa de la
voluntad del legislador y hace que ellas se apliquen en adelante en las
condiciones de una nueva normatividad válida y coactiva suficientemente
autónoma, con el efecto jurídico de la simple eliminación de las disposiciones
de rango legal anteriores y no compiladas por estar repetidas o por no estar
vigentes.
En todo caso nada se
opone a que el mismo legislador apenas decida compilar su voluntad, expresada
en disposiciones antecedentes, siempre que se hallen vigentes, ordenarlas,
numerarlas y reubicarlas dentro de un nuevo cuerpo de rango legal, sin que se
produzca la más mínima alteración en el texto de ninguna de las disposiciones
jurídicas compiladas, como ocurre en este caso según los términos de la ley de
facultades, y a esa función debe contraerse el ejecutivo para efecto de cumplir
el encargo previsto en la disposición que se examina, cuando los términos de
la facultad extraordinaria son de semejante tenor literal. En todo caso la
expedición de una nueva compilación de disposiciones jurídicas preexistentes,
en buena medida puede influir, según su ubicación topográfica o su rúbrica en
la interpretación de las mismas, y, obviamente, conducir a lecturas y
argumentaciones fundadas en criterios sistemáticos específicos y que, en dicha
medida, se encuentren especiales mensajes del legislador que no se encontrarían
en caso de su lectura aislada y por fuera de la compilación; naturalmente esta
condición es un elemento consustancial a la existencia de estructuras y
sistemas jurídicos dinámicos que se ponen en contacto constante con los varios
operadores del derecho y forman un circulo hermenéutico lo suficientemente rico
en experiencias propias de la disciplina jurídica, en ordenamientos
democráticos y de derecho.
7. De otra parte,
no debe olvidarse para estos efectos, que se trataba de la acusación de
inconstitucionalidad contra una norma de rango legal, que confiere facultades
extraordinarias precisamente para la expedición de un decreto ley con fuerza y
vigor legal, y no de un simple texto de difusión jurídica de disposiciones
vigentes o no; por tanto debe observarse que se trataba de una facultad
extraordinaria que se encaminaba a permitir la producción de un acto normativo
equiparado formalmente a la ley, pero incapaz de derogar a la ley o de dictar
una nueva disposición materialmente diferente de las compiladas, dentro de los
límites de la habilitación extraordinaria y de la Constitución Política.
Pero además, como
quiera que se trataba de la voluntad legislativa de la expedición de una
disposición de rango legal que recogiera, reuniera y compilara disposiciones
de rango legal y constitucional sobre una misma materia u objeto normativo, la
facultad conferida en ningún caso podía producirse sobre actos jurídicos
inferiores a la ley, ni mucho menos disponer sobre la vigencia de disposiciones
constitucionales; en cualquier caso la nueva disposición con fuerza de ley sólo
sería aplicable como norma de inferior categoría frente a la Constitución, y
quedaría sometida a las restantes disposiciones superiores a él, pero tendría
la virtud formal de la ley, sólo que no podría derogar lo no compilado ni
agregar nada nuevo en materia de legislación.
8. De otra parte,
tampoco me asiste duda de la legitimidad constitucional de la eventual incorporación
de disposiciones constitucionales en la compilación que se expida con rango
legal, pues la vigencia y la validez o la operancia de una disposición
constitucional no depende de su ubicación en un cuerpo de normativo de dicho
orden, y ella rige de conformidad con su posición en el ordenamiento jurídico,
que es desde todo punto de vista superior a la ley y a los restantes actos
jurídicos equiparables a esta; solamente se produce un fenómeno de redundancia
o de énfasis y el legislador corre el riesgo de ser tachado como antitécnico
por redundante, empero pueden darse fenómenos de especial relevancia en las
labores hermenéuticas que resulten afectadas por la reiteración legal de la
disposición constitucional, solo que ellas también son plenamente válidas a la
luz del derecho. Pero por si fuera poco, de nada sirve que una compilación de
orden legal no incorpore en su texto disposiciones constitucionales; en ningún
caso ni en ningún evento podría entenderse que el decreto ley deroga una norma
constitucional, y semejante despropósito lógico y sustancial sería asunto del
respectivo acto en cada caso.
En este sentido la
mayoría de la Corte entiende que esa es la situación de la disposición
demandada, y por ello admite el planteamiento que proponen los actores;
obviamente, para arribar a una conclusión acertada, se debe partir del criterio
según el cual, no toda actividad legislativa presupone actos positivos y
materiales de creación o de innovación de disposiciones jurídicas o de normas
con fuerza jurídicamente vinculante, y menos, como de ordinario ocurre,
comporta la voluntad de incorporar en el nuevo acto normativo una norma
diferente a las preexistentes; pero además, dicha situación de abstención se
hace imperativa cuando la facultad extraordinaria conferida se reduce a la
habilitación para compilar y reunir las disposiciones preexistentes, en un
nuevo acto con fuerza de ley, pero no para dictar normas positivas nuevas, todo
lo cual constituye un límite constitucionalmente suficiente para definir en cada
caso la inexequibilidad de las disposiciones expedidas en contrario de este
principio, pero no de todo el nuevo cuerpo de reglas ordenado y sistematizado
en la compilación, que en principio presupone un esfuerzo notable de
coherencia, unidad y claridad en el archipiélago de reglas en que se debate la
vida contemporánea de nuestros municipios.
También valía la
pena retener como elemento de juicio en este caso, y para examinar la verdadera
voluntad del Constituyente histórico y del legislador concreto, la situación de
las entidades del orden local que desde la Reforma Constitucional de 1986
reclaman ese esfuerzo de compilación con visos de normatividad coherente y
precisa para adelantar las labores que les exige la democracia y la
administración modernas.
Fecha ut supra
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
1 Corte
Constitucional. Sentencia No. C-252/94 del 26 de mayo de 1994. Magistrados
Ponentes: Antonio Barrera Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa. Cfr., además, las
sentencias C-558/92 y C-216/93.
2 Sentencia No.
C-252/94, citada |
678 | C-130-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-130/95
TRATADO DE
COOPERACION Y AMISTAD ENTRE COLOMBIA Y ESPAÑA/TRATADO MARCO
El "Tratado
General de Cooperación y Amistad entre la República de Colombia y el Reino de
España", se ha denominado tratado "marco" pues consagra
mecanismos amplios en todos los campos sobre los cuales versará la cooperación,
mientras que los demás Convenios se limitan a desarrollar cada una de las áreas
en las que se llevará a cabo la cooperación señalando en forma concreta cada
una de las actividades a realizar, modalidad que ha venido utilizando España
para actualizar los instrumentos de esta índole con países latinoamericanos,
que en nada vulnera las normas constitucionales que rigen las relaciones
internacionales.
TRATADO
INTERNACIONAL-Constitucionalidad
Los Convenios
Internacionales a que hace alusión en esta sentencia, no infringen canon alguno
del Estatuto Superior, pues además de que respetan el contenido del artículo
9o., constituyen pleno desarrollo de los preceptos constitucionales. En este
orden de ideas, se declararán exequibles los Instrumentos Internacionales antes
analizados, al igual que la Ley 150/94 aprobatoria de los mismos.
REF.: Expediente
No. L.A.T. 033
Revisión constitucional
del "Tratado General de Cooperación y Amistad entre la República de
Colombia y el Reino de España", el "Acuerdo Económico entre la
República de Colombia y el Reino de España, integrante del Tratado General de
Cooperación y Amistad", el "Protocolo de Cooperación Técnica y
Científico Tecnológica entre la República de Colombia y el Reino de España,
integrante del Tratado General de Cooperación y Amistad" y el
"Protocolo de Cooperación Educativa y Cultural entre la República de
Colombia y el Reino de España, integrante del Tratado General de Cooperación y
Amistad", suscritos en Madrid el 29 de octubre de 1992 y su ley
aprobatoria número 150 de julio 15 de 1994.
Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Acta No. 09
Santafé de Bogotá,
D.C., veintitres (23) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
El Gobierno Nacional
en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 241-10 del Estatuto Superior,
hizo llegar a esta Corporación, dentro del término allí fijado, fotocopia
auténtica del "Tratado General de Cooperación y Amistad entre la República
de Colombia y el Reino de España", el "Acuerdo Económico entre la
República de Colombia y el Reino de España, integrante del Tratado General de
Cooperación y Amistad", el "Protocolo de Cooperación Técnica y
Científico Tecnológica entre la República de Colombia y el Reino de España,
integrante del Tratado General de Cooperación y Amistad" y el
"Protocolo de Cooperación Educativa y Cultural entre la República de
Colombia y el Reino de España, integrante del Tratado General de Cooperación y
Amistad", suscritos en Madrid el 29 de octubre de 1992 y la ley
aprobatoria número 150 de julio 15 de 1994, para efectos de su revisión
constitucional.
Cumplidos como están
los trámites constitucionales y legales estatuídos para procesos de esta
índole, procede la Corte a decidir.
II. TEXTO DE LOS
DOCUMENTOS SUJETOS A REVISION.
El texto de los
Tratados Internacionales y la ley aprobatoria de los mismos es el que aparece a
continuación:
III. INTERVENCION
CIUDADANA.
El Ministro de
Relaciones Exteriores presentó un escrito en el que expone las razones que, a
su juicio, justifican la constitucionalidad de los Tratados Internacionales
antes citados y de la Ley aprobatoria de los mismos. Son estos algunos de sus
argumentos:
- Después de
transcribir apartes de la exposición de motivos que presentó el Gobierno con el
proyecto de ley No. 150/94, aprobatoria de los Convenios Internacionales
enviados para revisión, señala que el "tratado marco y sus instrumentos
complementarios tienen por objeto fomentar y hacer más dinámica la cooperación
entre Colombia y el Reino de España, en los ámbitos político, económico y
financiero, técnico y científico-tecnológico, cultural y educativo, y consular",
y constituyen pleno desarrollo del artículo 226 de la Constitución.
- La cooperación que
se consagra en los citados Acuerdos, cobija todo "el espectro de las
relaciones internacionales y amplían la senda de la internacionalización al
proporcionarle a Colombia relaciones más próximas, a través de España, con la
Unión Europea".
- Tales
Instrumentos, además de respetar los principios constitucionales que gobiernan
la política exterior Colombiana, "constituyen importante complemento a los
acuerdos vigentes entre los dos países como el 'Convenio Básico de Cooperación
Científica y Técnica, suscrito el 27 de junio de 1979, el 'Acuerdo
Complementario General', del 31 de marzo de 1988 y el 'Convenio Andrés Bello de
Integración Educativa, Científica y Cultural', suscrito el 27 de abril de 1990
y aprobado mediante la ley 20 de 1992. De igual forma, se encuentran en
consonancia con los lineamientos sobre inversión de capital extranjero
contemplados en la ley 92 de 1991 y en las decisiones del 'Acuerdo Subregional
Andino' y complementan igualmente la legislación relativa a la protección de
colombianos en el exterior, contenida en la ley 76 de 1993 y el decreto 690 de
1994".
IV. CONCEPTO
FISCAL.
Lo rinde el
Procurador General de la Nación en oficio No. 536 del 18 de noviembre de 1994,
el que concluye solicitando a la Corte que declare exequibles los Instrumentos
Internacionales enviados para su revisión, al igual que la ley aprobatoria de
los mismos.
Las razones en que
se fundamenta tal concepto, son las que se resumen en seguida:
- El Tratado, el
Acuerdo y los Protocolos enviados para revisión, cumplen con los requisitos
formales estatuídos para esta clase de actos Y, en cuanto atañe al trámite de
la ley aprobatoria, anota el Procurador que éste también se surtió acatando las
normas constitucionales que rigen la materia, en consecuencia, no encuentra
reparo alguno de constitucionalidad por tales aspectos.
- Luego, señala que
dichos Instrumentos Internacionales constituyen un "mecanismo de unión
política, económica, comercial, científica, tecnológica, educativa, cultural,
jurídica y consular entre los dos países firmantes, a la vez que introducen un
nuevo esquema para la actualización y dinamización de los instrumentos de
cooperación entre Colombia y el extranjero"; pues con la cooperación de
España en distintos sectores se busca "el desarrollo económico, social y
político a través del establecimiento de la soberanía popular y la democracia
participativa, el crecimiento industrial, comercial y financiero; la
investigación, el aprendizaje y la transferencia de conocimiento; el
mejoramiento de la calidad de vida; la modernización del Estado y la
preservación de los recursos naturales, entre otros, condiciones esenciales
para el respeto de la legalidad y con ello, para la vigencia del Estado Social
de Derecho, promovido por la Constitución Política de Colombia".
- De otro lado,
considera que dichos Acuerdos "se adecuan a los principios de la libre
determinación de los pueblos, la soberanía de los Estados, la solución pacífica
de los conflictos, la no intervención, la abstención del recurso a la fuerza y
el cumplimiento de buena fe de los tratados internacionales, por lo cual
también cumplen con los términos de la Carta".
- Y, finaliza
diciendo, que "no se evidencia en el contenido del Tratado ni tampoco en
su ley aprobatoria, que se limita a aprobar el Acuerdo y a disponer lo atinente
a la entrada en vigencia del mismo, reparo alguno de índole constitucional que
afecten su validez. En particular no contraría el contenido del Preámbulo y de
los artículos 9, 150-16, 226 y 227 del Estatuto Superior, sino que por el
contrario dichos instrumentos públicos desarrollan fines y principios del
Estado Colombiano, el cual se encuentra comprometido a promover la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional,
impulsando en especial la integración de la comunidad latinoamericana."
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
a. Competencia
Al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241-10 del Estatuto Fundamental, corresponde a esta
Corporación decidir sobre la constitucionalidad de los Instrumentos
Internacionales enviados para su revisión por el Gobierno Nacional, al igual
que de la ley aprobatoria de los mismos, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241-4-10 del Estatuto Supremo.
b. Requisitos
formales
Dado que el
"Tratado General de Cooperación y Amistad entre la República de Colombia y
el Reino de España", y el "Acuerdo Económico entre la República de
Colombia y el Reino de España, integrante del Tratado General de Cooperación y
Amistad", fueron firmados por el Presidente de la República de Colombia; y
los Protocolos de Cooperación Técnica y Científico-Tecnológica, y de
Cooperación Educativa y Cultural entre la República de Colombia y el Reino de
España, aparecen suscritos por la Ministra de Relaciones Exteriores, el 29 de
octubre de 1992, en la ciudad de Madrid (España), no hay reparo constitucional
qué hacer por el aspecto de la competencia para su celebración, pues se
respetaron las normas constitucionales estatuídas para esta clase de actos
(arts. 189-2 y 150-16), como también el artículo 7-2 de la Convención de Viena
(Ley 32 de 1985), que consagra: "En virtud de sus funciones, y sin tener
que presentar Plenos Poderes, se considerará que representan a su Estado:
....c) Los jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Relaciones
Exteriores, para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de
un tratado".
b.1 Trámite de la
ley 150 de 1994.
En relación con el
trámite de la ley 150 de 1994, aprobatoria de los Instrumentos Internacionales
precitados, advierte la Corte que estos se cumplieron a cabalidad. Veamos:
- El proyecto de ley
fue presentado al Senado de la República por la Ministra de Relaciones
Exteriores, el 20 de abril de 1993 y repartido en esa misma fecha a la Comisión
Segunda de esa Corporación por competencia, quedando radicado bajo el No. 304
de 1993.
- Dicho proyecto de
ley aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 100 del 28 de abril de
1993, páginas 1 a 6.
- La ponencia para
primer debate en la Comisión Segunda del Senado fue publicada en la Gaceta del
Congreso No. 222 del 19 de junio de 1993, página 5.
- El proyecto de ley
fue aprobado en primer debate en la Comisión Segunda con un quórum de 9
senadores de los 13 que la conforman, según consta en el acta No. 11 del 17 de
junio de 1993. (Ver certificación fol. 85 expediente)
- Transcurrido el término
señalado en el artículo 160 de la Carta, se procedió a darle segundo debate en
la Plenaria del Senado, siendo aprobado el 8 de septiembre de 1993, según
consta en el acta No. 14 de la misma fecha, con el quórum reglamentario (97
Senadores), Gaceta del Congreso No. 318 del 13 de septiembre de 1993, página
14.
- Concluído el
trámite en el Senado y transcurrido el término a que alude el artículo 160 de
la Constitución, el proyecto de ley pasó a la Cámara de Representantes,
quedando radicado con el No. 74 de 1993.
- La ponencia para
primer debate aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 48 del 10 de mayo
de 1994, página 23.
- El proyecto fue
aprobado en primer debate por unanimidad, en la Comisión Segunda de la Cámara,
el 10 de mayo de 1994. (Ver certificación pág. 85 del expediente).
- La ponencia para
segundo debate se publicó en la Gaceta del Congreso No. 58 del 24 de mayo de
1994, página 9.
- El proyecto fue
aprobado en segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes el 8
de junio de 1994, Gaceta No. 79 del 17 de junio del mismo año, página 9.
La Ley fue
sancionada por el Presidente de la República el 15 de julio de 1994, Gaceta No.
99 de julio 26 de 1994, páginas 4 a 6.
Ante esta
circunstancia, no existe vicio alguno de constitucionalidad por el aspecto
formal.
c. Contenido de
los Instrumentos Internacionales materia de examen.
Dado que son cuatro
los documentos internacionales enviados por el Gobierno para la revisión
constitucional por parte de esta Corte, a saber: 1.- el "Tratado General
de Cooperación y Amistad entre la República de Colombia y el Reino de
España"; 2.- el "Acuerdo Económico entre la República de Colombia y
el Reino de España, integrante del Tratado General de Cooperación y
Amistad"; 3.- el "Protocolo de Cooperación Técnica y
Científico-Tecnológica entre la República de Colombia y el Reino de España,
integrante del Tratado General de Cooperación y Amistad"; y 4.- el
"Protocolo de Cooperación Educativa y Cultural entre la República de
Colombia y el Reino de España, integrante del Tratado General de Cooperación y
Amistad", para efectos de facilitar su análisis, se procederá a su estudio
en forma individual.
Pero antes hay que
anotar que el primero de los documentos precitados, esto es, el "Tratado
General de Cooperación y Amistad entre la República de Colombia y el Reino de
España", se ha denominado tratado "marco" pues consagra mecanismos
amplios en todos los campos sobre los cuales versará la cooperación, mientras
que los demás Convenios se limitan a desarrollar cada una de las áreas en las
que se llevará a cabo la cooperación señalando en forma concreta cada una de
las actividades a realizar, modalidad que ha venido utilizando España para
actualizar los instrumentos de esta índole con países latinoamericanos, que en
nada vulnera las normas constitucionales que rigen las relaciones
internacionales.
De otra parte, vale
la pena recordar que dichos Instrumentos Internacionales se celebraron al
conmemorarse el V Centenario "Encuentro de dos Mundos", con el
propósito fundamental de dar una nueva dimensión a las relaciones bilaterales
entre nuestro país y el Reino de España, "de acuerdo con la realidad que vive
el mundo en la última década del siglo XX", y mediante el fortalecimiento
de "los profundos vínculos históricos y culturales que siempre han
existido entre los dos países", y el fomento de la cooperación en todos
los campos. (Exposición de motivos al proyecto de ley aprobatoria de los
citados Acuerdos)
c.1 "Tratado
General de Cooperación y Amistad entre la República de Colombia y el Reino de
España"
En este tratado
"marco", se consagran, como ya se expresó, mecanismos genéricos de
cooperación en los campos político, económico, comercial,
científico-tecnológico, educativo, cultural, jurídico y consular, entre
Colombia y el Reino de España y, se crea una Comisión de Alto Nivel, presidida
por los Ministros de Relaciones Exteriores de los dos países, encargada de
"evaluar, coordinar y fortalecer los vínculos bilaterales de
cooperación".
Dicho Instrumento
Internacional se divide en capítulos de acuerdo al campo en que tendrá lugar la
cooperación, así:
En el capítulo I,
las partes acuerdan fortalecer la cooperación política, para lo cual se
llevarán a cabo estas actividades:
1.- Visitas
recíprocas de los Jefes de Estado, Gobierno y los Ministros, con el fin de
profundizar el diálogo político entre los dos países;
2.- Consultas
políticas de Alto Nivel para intercambiar información, opiniones y posiciones
sobre asuntos internacionales y procurar la armonización de la política
exterior a nivel bilateral y multilateral;
3.- Cumbres
Iberoamericanas;
4.- Incremento en la
utilización de los mecanismos existentes de apoyo mútuo diplomático, entre los
dos países.
En el capítulo II,
se consagra la cooperación económica y financiera, y para ello las
Partes, acuerdan:
1.- Fomentar la
expansión y diversificación de las relaciones económicas y financieras entre
Colombia y España;
2.- Realizar
proyectos de inversión y coinversión, apoyando la creación de empresas mixtas
hispano-americanas y fomentando contactos interempresariales a través de
organizaciones públicas y privadas de ambos países.
3.- Establecer
mecanismos para intensificar las relaciones económicas, respetando los
compromisos internacionales adquiridos por cada una de las partes.
De otro lado,
Colombia y España se comprometen a: - consolidar y mantener un marco
institucional favorable a la actuación de los agentes económicos de ambos
países; - ejecutar programas conjuntos de cooperación económica y financiera
que favorezcan el desarrollo de los sectores productivos en Colombia, como la
presencia del empresariado español en dicho desarrollo; - dotar a la
cooperación hispano-colombiana de los recursos suficientes para alcanzar los
objetivos propuestos; y, - realizar la suficiente promoción y difusión de las
posibilidades de cooperación entre los dos países. Se acuerda también permitir
el acceso al mercado, con la máxima flexibilidad permitida por la legislación
interna de cada país, de los distintos productos de cada país en el otro, y que
cada país fomente en su territorio las inversiones del otro.
En el capítulo III,
se regula la cooperación técnica y científico tecnológica, y con tal
propósito se dispone:
1.- Estimular y
desarrollar dicha cooperación por medio de programas y proyectos específicos en
áreas de interés mútuo, promoviendo el desarrollo institucional, la
modernización tecnológica e industrial, el apoyo a sectores sociales
desprotegidos, el uso racional de los recursos naturales y la protección del
medio ambiente;
2.- Vincular las
acciones que en este ámbito se emprendan con las de la cooperación económica y
financiera, para alcanzar los objetivos nacionales de desarrollo económico y
social, y lograr de esta manera una cooperación estable y duradera;
3.- Estimular y
desarrollar la cooperación existente entre los dos países y promover proyectos
conjuntos con la Comunidad Económica Europea u otros organismos multilaterales.
En el capítulo IV,
se consagra la cooperación educativa y cultural, en virtud de la cual se
establecerán programas y proyectos específicos en áreas de interés mútuo en los
ámbitos de la educación, el arte y la cultura; se fomentarán los intercambios
entre las instituciones profesionales y especializadas de la educación, el arte
y la cultura, para desarrollar el patrimonio histórico y cultural común; y se
facilitará la colaboración de entidades y deportistas de ambos países en
actividades que refuercen la amistad entre sus nacionales.
En el capítulo V, se
establece la cooperación consular, y con tal fin se otorgarán a los
nacionales de los países firmantes del Tratado, facilidades para la realización
de actividades lucrativas, laborales o profesionales, por cuenta propia o
ajena, en pie de igualdad con los nacionales del Estado de residencia, siempre
y cuando se hubieren otorgado las visas y los permisos de residencia o de
trabajo, necesarios para ejercer esas actividades, todo ello de acuerdo con la
legislación interna de cada país y de conformidad con las normas del derecho
internacional, y teniendo en cuenta el principio de reciprocidad.
En este campo las
Partes también se comprometen a estudiar y ampliar los convenios bilaterales en
materia de cooperación jurídica y consular, de seguridad social y de
armonización de sus respectivos sistemas jurídicos, y ponen de manifiesto su
especial interés en reforzar la cooperación jurídica en materia penal.
Finalmente, se señala que "conforme a las normas que se establezcan en un
Acuerdo Complementario, los nacionales colombianos y españoles podrán votar en
las elecciones municipales del Estado en que residen y del que no son
nacionales, teniendo en cuenta lo dispuesto en la legislación de ese
Estado".
Para terminar, se
consagran en el capítulo VI, unas disposiciones finales, que tratan sobre las
medidas administrativas y presupuestales necesarias para dar cumplimiento al
Tratado, la vigencia del mismo, la fecha en que empezará a regir, las
actividades a realizar en caso de denuncia y, la derogatoria de las normas
incompatibles, contenidas en Convenios celebrados con anterioridad entre los dos
países.
c.2 "Acuerdo
Económico entre la república de Colombia y el Reino de España, integrante del
Tratado General de Cooperación y Amistad."
Este Convenio tiene
como finalidad primordial dar impulso a la cooperación económica por medio de
proyectos destinados a modernizar las estructuras productivas, comerciales y de
servicios y a intensificar las relaciones económicas entre Colombia y España, y
para llevar a cabo estos propósitos se acuerda:
1.- Ejecutar un
programa para intensificar y ampliar la cooperación económica y financiera
entre los dos países, mediante la instrumentación de mecanismos y proyectos que
contribuyan a dinamizar y modernizar la economía colombiana, sin perjuicio de
los compromisos internacionales adquiridos. Dicho programa, que estará
destinado al desarrollo de los sectores productivo y de servicios en Colombia,
como al incremento de la presencia del empresario español en este campo y la
promoción de la asociación de empresas españolas y colombianas, tendrá un valor
de hasta mil quinientos millones de dólares, cifra que podrá ser incrementada
de común acuerdo, si es del caso. Y dentro de ese marco también se buscará
fomentar la ejecución de proyectos conjuntos de inversión, tanto en el sector
público como privado, para aumentar la capacidad exportadora de Colombia y
mejorar el nivel tecnológico.
2.- Para lograr
tales objetivos se acuerda destinar los suficientes recursos financieros y
realizar una adecuada promoción y difusión de las posibilidades y el potencial
de cooperación hispano-colombiana, y se establece que España facilitará
créditos por valor de seiscientos millones de dólares, destinados a financiar
exportaciones de bienes de equipo y servicios españoles, tanto para el sector
público como privado. Por otra parte, Colombia y España "inducirán
aportaciones" de capital de distintas fuentes, de acuerdo con la
legislación respectiva, teniendo como meta una inversión de novecientos
millones de dólares.
3.- Se dispone
también la forma como habrán de distribuirse los recursos citados, como por
ejemplo: en créditos mixtos, exportación de bienes de equipo y servicios,
créditos comerciales, etc.
4.- Finalmente, se
acuerda realizar diversas tareas de promoción y estímulo a través del Instituto
Español de Comercio Exterior, y del Departamento Nacional de Planeación, el
Banco de Comercio Exterior, y el Ministerio de Comercio Exterior de Colombia.
De otro lado, se establece que la Compañía Española de Financiación del
Desarrollo, estimulará inversiones españolas en Colombia y coinversiones de
empresas españolas y colombianas.
5.- Se crea una
Comisión económico-financiera para: - determinar los sectores prioritarios que
serán objeto de promoción y apoyo; - llevar a cabo una campaña permanente de
promoción, inversiones y coinversiones; e - Informar anualmente a la Comisión
de Alto Nivel sobre los avances logrados en el marco de este Acuerdo.
c.3
"Protocolo de Cooperación Técnica y Científico-Tecnológica entre la
República de Colombia y el Reino de España, Integrante del Tratado General de
Cooperación y Amistad"
En este Convenio se
hace extensiva la cooperación técnica y científico-tecnológica a las siguientes
áreas prioritarias, sin perjuicio de que se pueda hacer extensiva a otros
campos de interés común: a) modernización del Estado, b) recursos naturales y
medio ambiente, c) agricultura, industria, comercio y turismo, d) cooperación
empresarial, e) economía solidaria, f) investigación y desarrollo, g)
cooperación interuniversitaria, h) salud pública, i) cooperación socio-laboral,
j) asuntos sociales, k) formación y capacitación de recursos humanos, y se
acuerda establecer los mecanismos necesarios para que España pueda participar
con asistencia y cooperación técnica y financiera en los programas del Plan
Nacional de Rehabilitación y las iniciativas de reincorporación de grupos a la
vida civil, bajo la dirección del Gobierno de Colombia.
También se
comprometen los dos países a desarrollar estas actividades, sin perjuicio de
otras formas de cooperación: a) intercambio de misiones de expertos y
cooperantes, b) concesión de becas de perfeccionamiento, c) estancias de
formación y participación en cursos y seminarios de adiestramiento y
especialización, d) suministro de materiales y equipos necesarios para la
ejecución de programas y proyectos acordados, e) utilización en común de
instalaciones, centros e instituciones que se acuerden para la realización de
las actividades de cooperación convenidas, f) intercambio de información
técnica y científico-tecnológica que contribuya al desarrollo económico y
social de Colombia y España y g) aprovechamiento conjunto de los resultados
derivados de las actividades de cooperación realizadas.
Y, para cumplir
dichos objetivos, las Partes acuerdan efectuar reuniones periódicas en el seno
de la Comisión Mixta a que aluden los Acuerdos suscritos el 27 de junio de 1979
y el 31 de mayo de 1988.
c.4
"Protocolo de cooperación educativa y cultural entre la República de
Colombia y el Reino de España integrante del Tratado General de Cooperación y
Amistad"
En materia de
cooperación educativa se fomentarán estos campos: a) estudio de las lenguas de
ambos países, b) apoyo y fortalecimiento de centros educativos, c)
descentralización educativa a nivel regional y local, d) reconocimiento de
títulos, equivalencias de estudios, grados académicos que permitan su
convalidación automática en ambos países, e) educación a través de la
televisión (televisión educativa), y f) establecimiento de programas que
permitan la capacitación, formación e intercambio de experiencias en los
diversos campos de la educación (recursos humanos).
En el campo de la
cooperación cultural se acuerda lo siguiente: - impulsar la protección,
restauración y conservación del patrimonio histórico y cultural de cada país y
colaborar para impedir el tráfico ilegal de obras que pertenezcan a ese
patrimonio; - asesoramiento para la elaboración de normas dirigidas a
reglamentar la actividad cultural en Colombia y la producción bibliográfica; -
protección efectiva a los derechos de autor y la propiedad intelectual en
general; - asesoramiento para implantar en Colombia un sistema nacional de
información cultural y estimular el canje bibliográfico y copias de documentos
microfilmados entre bibliotecas nacionales y centros de investigación, en forma
bilateral y multilateral; - intercambio de becarios en las diferentes
manifestaciones del arte y la cultura; - apoyo a programas de coproducción e
intercambio en el ámbito de las artes escénicas, cine, radio y televisión; -
promoción de pasantías en archivos y bibliotecas para becarios e investigadores
de ambos países; - realización de jornadas culturales, festivales,
exposiciones, manifestaciones de la cultura popular y otros eventos artísticos;
- apoyo a ediciones, coediciones y empresas mixtas editoriales; y, - el
establecimiento de programas que favorezcan la capacitación y el intercambio de
experiencia en los diversos ámbitos de la cultura y el arte.
Finalmente, los dos
países acuerdan continuar con la cooperación educativa, cultural y científica
de conformidad con el Convenio "Andrés Bello", y continuar apoyando
los programas establecidos para la Conmemoración del V Centenario
"Encuentro de Dos Mundos".
Y, en materia de
deportes, la cooperación se continuará rigiendo por los convenios vigentes y
de acuerdo con las respectivas legislaciones internas de cada país, pero
deberán fomentarse los intercambios entre los organismos correspondientes y el
desarrollo de programas específicos en este campo.
Para concluir, vale
la pena anotar que cada uno de los Convenios precitados, contiene disposiciones
en las que se señala su entrada en vigor, el término de duración, el
procedimiento a seguir en caso de denuncia, y la terminación de los mismos.
d.-
Constitucionalidad de los Instrumentos Internacionales antes analizados.
Los Convenios
Internacionales a que se ha hecho alusión, no infringen canon alguno del
Estatuto Superior, pues además de que respetan el contenido del artículo 9o.
que prescribe: "Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la
soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por
Colombia", y que compete al Presidente de la República como Jefe de Estado
y de Gobierno: "Dirigir las relaciones internacionales.....(y) celebrar
con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que
se someterán a la aprobación del Congreso" (arts. 189-2 y 150-16 C.N.),
constituyen pleno desarrollo de los preceptos constitucionales que se enuncian
en seguida:
El artículo 226, que
ordena al Estado promover la internacionalización de las relaciones políticas,
económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y
conveniencia nacional"; el 227, que le impone la tarea de promover la
integración económica, social y política con las demás naciones, mediante la
celebración de tratados sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad; el 7o.
que le asigna la protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación; el
64 que consagra como deber del Estado, promover la comercialización de los
productos, la asistencia técnica y empresarial a los trabajadores agrarios, con
el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos; el inciso
segundo del artículo 65, en el que se establece que corresponde al Estado
promover la investigación y transferencia de tecnología para la producción de
alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el poropósito de incrementar
la productividad; el tercer inciso del artículo 69, que contempla el
fortalecimiento de la investigación científica en las universidades oficiales y
privadas y el ofrecimiento de las condiciones especiales para su
desarrollo"; el 70, que consagra como deber del Estado el de promover y
fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de
oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica,
técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de
la identidad nacional, como también promover la investigación, la ciencia, el
desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación; el 72 que
consagra que: "El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección
del Estado", y que "el patrimonio arqueológico y otros bienes
culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son
inalienables, inembargables e imprescriptibles", correspondiendo a la ley
establecer los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de
particulares; y el inciso final del artículo 100 que consagra: "Los
derechos políticos se reservan a los nacionales, pero la ley podrá conceder a
los extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en las elecciones y
consultas populares de carácter municipal o distrital".
En este orden de
ideas, se declararán exequibles los Instrumentos Internacionales antes
analizados, al igual que la Ley 150/94 aprobatoria de los mismos.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución Nacional,
R E S U E L V E :
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLES los siguientes
Instrumentos Internacionales: - "Tratado General de Cooperación y Amistad
entre la República de Colombia y el Reino de España", -"Acuerdo
Económico entre la República de Colombia y el Reino de España, integrante del
Tratado General de Cooperación y Amistad", - "Protocolo de
Cooperación Técnica y Científico-Tecnológica entre la República de Colombia y
el Reino de España, integrante del Tratado General de Cooperación y
Amistad" y - "Protocolo de Cooperación Educativa y Cultural entre la
República de Colombia y el Reino de España, integrante del Tratado General de
Cooperación y Amistad", suscritos en Madrid el 29 de octubre de 1992.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE la ley No. 150
del 15 de julio de 1994, aprobatoria de los Convenios antes enunciados.
TERCERO. Envíar copia de la presente sentencia al
Presidente de la República y al Ministro de Relaciones Exteriores, para los
fines contemplados en el artículo 241-10 de la Constitución.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
679 | C-137-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-137/95
ACUERDO SOBRE LA
ORGANIZACION MUNDIAL DE COMERCIO/INTERNACIONALIZACION DE LAS RELACIONES
No
se encuentra en este tratado nada que pugne con la Constitución Política. Por
el contrario: puede sostenerse que la creación de la Organización Mundial de
Comercio interpreta el artículo 226 de la Constitución, según el cual "El
Estado promoverá la internacionalización de las relaciones políticas,
económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y
conveniencia nacional". Y consulta, además, el espíritu del artículo 227,
de acuerdo con el cual "El Estado promoverá la integración económica,
social y política con las demás naciones... mediante la celebración de tratados
que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos
supranacionales".
REF: L.A.T. 039
Revisión oficiosa
de la ley 170 de diciembre 15 de 1994 " Por medio de la cual se aprueba el
acuerdo por el cual se establece la Organización Mundial de Comercio (OMC),
suscrito en Marraketch (Marruecos) el 15 de abril de 1994, sus acuerdos
multilaterales anexos y el Acuerdo Plurilateral anexo sobre la carne de
Bovino."
Magistrado
Sustanciador:
Dr. JORGE ARANGO
MEJIA.
Sentencia aprobada,
según consta en acta número diez (10) de la Sala Plena, en Santafé de Bogotá
D.C., a los veintiocho (28) días del mes de marzo de mil novecientos noventa y
cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
La Corte
Constitucional recibió el día 19 de diciembre de 1994, la ley 170 del 15 de
diciembre de 1994, "Por medio de la cual se aprueba el acuerdo por el cual
se establece la Organización Mundial de Comercio (OMC), suscrito en Marraketch
(Marruecos) el 15 de abril de 1994, sus acuerdos multilaterales anexos y el
Acuerdo Plurilateral anexo sobre la carne de Bovino."
Repartido el asunto,
según el artículo 44 del decreto 2067 de 1991, que ordena someter al trámite
ordinario, las revisiones oficiosas de las leyes aprobatorias de tratados
internacionales, el Magistrado Sustanciador, mediante auto del veinticuatro
(24) de enero de mil novecientos noventa y cinco (1995), asumió el
conocimiento del proceso de la referencia, ordenando la fijación en lista del
negocio para asegurar la intervención ciudadana que consagran los artículos
242, numeral 1, de la Constitución, y 7, inciso 2, del decreto antes citado.
Igualmente, dispuso
el traslado del negocio al despacho del señor Procurador, quien rindió el
concepto de rigor.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales, procede la Corte Constitucional a resolver
el asunto de la referencia.
A. Texto
El texto de la ley y
de los acuerdos objeto de revisión, por su extensión, obran como anexos de esta
sentencia.
B. Pruebas
El Ministerio de
Relaciones exteriores hizo llegar al despacho del magistrado sustanciador,
algunos documentos relacionados con el trámite y aprobación en el Congreso de
la República, de la ley 170 de 1994, y los acuerdos que por medio de ella se
aprueban, así:
a) Los siguientes
ejemplares de la Gaceta del Congreso:
- Gaceta Nro. 118,
del 10 de agosto de 1994;
- Gaceta Nro. 193,
del 3 de noviembre de 1994;
- Gaceta Nro. 198,
del 11 de noviembre de 1994;
- Gaceta Nro. 201,
del 15 de noviembre de 1994;
b) Algunos apartes
del expediente legislativo del proyecto que terminó como ley 170 de 1994.
C. Intervenciones
Dentro del término
constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación de la
ley demandada, presentaron escritos el doctor Daniel Mazuera Gómez, en su
calidad de Ministro de Comercio Exterior, y el ciudadano designado por el
Ministerio de Relaciones Exteriores, doctor Enrique Antonio Celis Durán. Los
dos solicitaron a la Corte declarar exequibles la ley 170 de 1994 y los
convenios que en ella se aprueban.
1. Intervención
del doctor Daniel Mazuera Gómez.
En su escrito, el
doctor Mazuera explica la forma como fue aprobado el acuerdo por el que se
crea la Organización Mundial del Comercio (OMC), el objeto de la misma, así
como la clase de acuerdos que administrará. Acuerdos que se dividen en dos
categorías: los multilaterales que son de aceptación obligatoria para los
miembros de la organización, y que versan en general, sobre comercio de
mercancías, comercio de servicios y propiedad intelectual; y los
plurilaterales que son de aceptación voluntaria y que regulan materias
relacionadas con la contratación pública, productos lácteos y carne de
bovino, entre otras.
Colombia, en
relación con los acuerdos plurilaterales, sólo ha participado en el de la carne
de bovino, dentro del marco del GATT.
Así mismo, expresa
que para ser miembro de la Organización Mundial del Comercio, se requiere:
Ser parte contratante del GATT;
Aceptar el acuerdo que crea la OMC y
sus Acuerdos multilaterales;
Haber negociado listas de compromisos
en materia de aranceles y medidas no arancelarias para productos agrícolas y
otros productos. Así como una lista de compromisos iniciales.
La participación obligatoria del
Estado miembro, en el Sistema Integrado de Solución de Diferencias y en el
Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales adoptados a través de acuerdos
multilaterales y plurilaterales.
Para Colombia,
explica el doctor Mazuera en su escrito, es de gran importancia aprobar el
acuerdo que crea la OMC y sus acuerdos multilaterales, pues por medio de ellos,
se rebajan sustancialmente los aranceles para los productos manufacturados, los
productos agrícolas, los productos tropicales como las flores, el café y las
frutas. Así, como el desmonte gradual de las retricciones que pesan sobre el
sector textil, entre otros temas.
Así pues, en el
marco de la OMC, y con la aplicación y desarrollo de sus acuerdos, se podrá
limitar la presión comercial que unilateralmente ejercen los países
desarrollados, ante la ausencia de una política armonizada de los principios y
disciplinas que rigen el comercio. Igualmente, se promoverá la competencia en
aras de racionalizar el uso de los recursos productivos, en pro no sólo del
mercado, sino de los consumidores y hasta del medio ambiente.
Finalmente,
argumenta que los acuerdos en revisión se ajustan plenamente a los objetivos
del Constituyente de 1991, en relación con la internacionalización de la
economía y el establecimiento de reglas que propugnen una sana y libre
competencia. Así mismo, las obligaciones que se contraen tienen como
fundamento, la equidad y reciprocidad, tal como lo ordena el artículo 226 de
la Constitución.
2. Intervención
del doctor Enrique Antonio Celis Durán
En un breve escrito,
el ciudadano designado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, se remitió a
la exposición de motivos presentada por el Ministerio de Relaciones Exteriores
ante el Congreso, y, con base en ella, solicitó a la Corte declarar exequibles
los acuerdos y su ley aprobatoria.
D. Concepto del
Procurador General de la Nación
Por oficio No. 583,
del 2 de marzo de 1995, el Procurador General de la Nación, doctor Orlando
Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor.
El primer aspecto
analizado por el Ministerio Público, es el relativo a la aprobación del tratado
por parte del Congreso de la República, a través de una ley, la cual según el
concepto del Procurador, cumplió los requisitos exigidos por la Constitución,
en especial, los establecidos en los artículos 157 y 160. Por tanto, solicita a
la Corte declarar exequible la ley 170 de 1994, por este aspecto.
En relación con el
aspecto material, el Ministerio Público hace un recuento de la forma como se
acordó la creación de la OMC y la importancia de su aprobación para Colombia, y
señala que las medidas que tendrá que adoptar el gobierno para armonizar la
legislación interna con la regulación que se establece en cada uno de los
acuerdos que integran el de la creación de la OMC.
Así mismo, hace un
recuento de los derechos y obligaciones que adquiere Colombia al ratificar
estos acuerdos, para concluír que tanto la ley 170 de 1994 como los acuerdos
que en ella se aprueban, están ajustados a la Constitución, al desarrollar,
especialmente, su artículo 226.
Con fundamento en lo
expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declarar
exequibles el texto del acuerdo "por el cual se establece la Organización
Mundial de Comercio (OMC), suscrito en Marraketch (Marruecos) el 15 de abril de
1994, sus acuerdos multilaterales anexos, y el Acuerdo Plurilateral anexo
sobre la carne de Bovino", y la ley 170 de 1994, aprobatoria de los
mismos.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.-
Competencia
De
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución,
esta Corte es competente para decidir definitivamente sobre la exequibilidad de
los tratados internacionales y de las leyes que los aprueban.
Segunda.-
Examen formal del texto del tratado y de la ley 170 del 15 de diciembre de
1994 "Por medio de la cual se aprueba el acuerdo por el cual se establece
la Organización Mundial de Comercio (OMC), suscrito en Marraketch (Marruecos)
el 15 de abril de 1994, sus acuerdos multilaterales anexos y el Acuerdo
Plurilateral anexo sobre la carne de Bovino."
-
Examen del cumplimiento de formalidades constitucionales en la expedición de la
ley 170 de 1994.
a)
Confirmación ulterior.
El
3 de agosto de 1994, el acuerdo en revisión y sus anexos, fueron confirmados
por el Presidente de la República, para someterlos a la aprobación del
Congreso. Posteriormente, la Ministra de Relaciones Exteriores y el Ministro de
Comercio Exterior sometieron a consideración del Congreso de la República, el
texto del tratado, para dar cumplimiento al artículo 150, numeral 16, de la
Constitución Nacional.
b)
Trámite del Proyecto en el Senado de la República.
El
5 de agosto de 1993, la señora Ministra de Relaciones Exteriores, doctora Noemí
Sanín de Rubio y el Ministro de Comercio Exterior, doctor Juan Manuel Santos
Calderón, presentaron a consideración del Senado de la República, el texto de
los acuerdos de la referencia, con la correspondiente exposición de motivos.
La
Secretaría General del Senado de la República, una vez identificado el proyecto
con el número 37/94, lo repartió a la Comisión Segunda Constitucional
permanente y ordenó la publicación del texto del proyecto a la Imprenta
Nacional, publicación que se efectuó el 10 de agosto de 1994, en la Gaceta
del Congreso No. 118. De esta manera, se cumplió el requisito constitucional
exigido por el numeral 1o. del artículo 157, según el cual, ningún proyecto
será ley, sin haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle
curso en la comisión respectiva.
Una
vez recibido el proyecto de ley en la Comisión Segunda, el Presidente de la
República, envío al Congreso un mensaje de urgencia para la tramitación del
proyecto de ley identificado en el senado como 37/94. Razón por la cual, se
designaron como ponentes al Honorable Senador Fuad Char Abdala y al Honorable
Representante a la Cámara Basilio Villamizar Trujillo, quienes presentaron
ponencia para primer debate, que fue publicada en la Gaceta del Congreso No.
193 del 3 de noviembre de 1994 y aprobada en sesiones conjuntas de las
Comisiones Segundas Constitucionales Permanentes del Senado de la República y
la Cámara de Representante, en primer debate, el 8 de noviembre de 1994.
El
23 de noviembre de 1994, se aprobó el proyecto, en sesión plenaria del Senado.
c)
Trámite del proyecto en la Cámara de Representantes.
Una
vez aprobado el proyecto de ley por la plenaria del Senado de la República,
éste fue remitido a la Cámara de Representantes, donde se aprobó en la sesión
plenaria del 30 de noviembre de 1994.
En
este caso, no era necesario que mediaran los quince (15) días que exige el
artículo 160 de la Constitución, para la iniciación del debate entre una y
otra cámara, porque al sesionar conjuntamente las comisiones permanentes de
ambas camáras, a consecuencia del mensaje de urgencia enviado por el Presidente
de la República, tal requisito ya no era de obligatorio cumplimiento. Así lo
ha señalado esta Corporación en varios de sus fallos, en especial, en la
sentecia C-025 de 1993.
En
conclusión, el trámite dado a la ley 170 de 1994 para su aprobación en el
Congreso de la República, cumplió las formalidades exigidas para que un
proyecto sea ley de la República.
d)
Sanción Presidencial.
El
15 de diciembre 1994, el Presidente de la República sancionó la ley que aquí se
revisa, a la que le correspondió el número 170 de 1994.
e)
Envío a la Corte Constitucional.
El
19 de diciembre de 1994, la Corte Constitucional recibió la ley que aprueba el
tratado objeto de revisión, cumpliéndose así el término estipulado en el
artículo 241, numeral 10, de la Constitución.
En
conclusión: el trámite
formal previsto en la Constitución para la expedición de esta ley, de
conformidad con los documentos que obran en el expediente, se cumplió en su
integridad.
Tercera.-
Análisis del "acuerdo por el que se establece la Organización Mundial de
Comercio (OMC).
El
acuerdo por el que se establece la Organización Mundial de Comercio (OMC) se
celebró en Marruecos, el quince (15) de abril de mil novecientos noventa y
cuatro (1994).
Las
finalidades de la creación de la Organización Mundial de Comercio, están
consignadas en el preámbulo del Acuerdo, así:
"Las
partes en el presente Acuerdo, reconociendo que sus relaciones en la esfera de
la actividad comercial y económica deben tender a elevar los niveles de vida, a
lograr el pleno empleo y un volumen considerable y en constante aumento de
ingresos reales y demanda efectiva y a acrecentar la producción y el comercio
de bienes y servicios, permitiendo al mismo tiempo la utilización óptima de los
recursos mundiales, de conformidad con el objetivo de un desarrollo sostenible
y procurando proteger el medio ambiente e incrementar los medios para hacerlo,
de manera compatible con sus respectivas necesidades e intereses según los
diferentes niveles de desarrollo económico".
Hay,
además, una consideración especial de la situación de los países en vía de
desarrollo:
"Reconociendo,
además, que es necesario realizar esfuerzos positivos para que los países en
desarrollo, y especialmente los menos adelantados, obtengan parte del
incremento del comercio internacional que corresponda a las necesidades de su
desarrollo económico".
Pero,
¿cómo se pueden conseguir los anteriores objetivos, según las políticas a las
cuales obedece el Acuerdo? "...mediante la celebración de acuerdos
encaminados a obtener, sobre la base de reciprocidad y mutuas ventajas, la
reducción sustancial de los aranceles aduaneros y de los demás obstáculos al
comercio, así como la eliminación del trato discriminatorio en las relaciones
comerciales internacionales".
Según
el artículo II del Acuerdo, "La OMC constituirá el marco institucional
común para el desarrollo de las relaciones comerciales entre sus Miembros en
los asuntos relacionados con los acuerdos e instrumentos jurídicos conexos
incluídos en los Anexos del presente Acuerdo".
De
conformidad con el Derecho Internacional Público, la Organización Mundial de
Comercio es una persona jurídica.
Sus
funciones concretas pueden resumirse así:
a)
Facilitar la aplicación, administración y funcionamiento del Acuerdo que la
creó y de los Acuerdos Comerciales Multilaterales y Plurilaterales;
b)
Ser el foro para las negociaciones entre sus Miembros sobre sus relaciones
comerciales multilaterales en asuntos contemplados en el mismo Acuerdo;
c)
Administrar el entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que
se rige la solución de diferencias, normas y procedimientos que se denominan "Entendimiento
sobre Solución de Diferencias o "ESD";
d)
Administrar el Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales, denominado
MEPC;
e)
Cooperar con el Fondo Monetario Internacional y con el Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento, para conseguir una mayor coherencia en la formulación
de las políticas económicas a escala mundial.
Para
su gobierno, la Organización Mundial de Comercio tiene los siguientes órganos:
1o.
La Conferencia Ministerial, compuesta por representantes de todos los
Miembros, que se reúne, por lo menos, una vez cada dos años. Esta es la máxima
autoridad de la OMC.
2o.
El Consejo General, formado también por representantes de todos los
Miembros, que se reunirá "según proceda". Cuando no está reunida la
Conferencia Ministerial, el Consejo General desempeña sus funciones. Este
Consejo, además, desempeña las funciones de Organo de Solución de
Diferencias y de Organo de Examen de las Políticas Comerciales.
3o.
Un Consejo del Comercio de Mercancías, un Consejo del Comercio de
servicios y un Consejo de los Aspectos de los Derechos de Propiedad
Intelectual relacionados con el Comercio.
4o.
Finalmente, existen, o existirán cuando la OMC funcione plenamente, un Comité
de Comercio y Desarrollo, un Comité de Restricciones por Balanza de
Pagos y un Comité de Asuntos Presupuestarios, Financieros y
Administrativos.
Existirá,
además, una Secretaría de la OMC dirigida por un Director General. Sus
funciones, y las de todos los funcionarios de la Secretaría, son de carácter
internacional exclusivamente, por lo cual "no solicitarán ni aceptarán
instrucciones de ningún gobierno ni de ninguna otra autoridad ajena a la
OMC".
La
OMC se sostendrá con las contribuciones de sus Miembros, de conformidad con el
presupuesto anual presentado por el Director General al Comité de Asuntos
Presupuestarios, Financieros y Administrativos, que, a su vez, hará las
recomendaciones al Consejo General, al cual corresponde su aprobación.
En
cuanto a sus decisiones, la OMC mantendrá la práctica de adopción de decisiones
por consenso, seguida en el marco del GATT de 1947. Esto implica que "se
considerará que el órgano de que se trate ha adoptado una decisión por consenso
sobre un asunto sometido a su consideración, si ningún Miembro presente en la
reunión en que se adopte la decisión se opone formalmente a ella".
Cuando
no sea posible conseguir el consenso, el asunto se decidirá por votación. En
ésta, cada Miembro de la OMC tendrá derecho a un voto, lo cual es
importante desde el punto de vista de las relaciones entre los Estados. Las
decisiones se adoptarán por mayoría.
La
Creación de la Organización Mundial de Comercio, en síntesis, es un paso
importante en el camino comenzado por la celebración del GATT (General
Agreement on Tariffs and Trade), que en castellano se traduce como el Tratado
General sobre Tarifas y Comercio, suscrito en Ginebra, en 1947.
Debe
tenerse en cuenta que el Acuerdo que crea la OMC da un tratamiento especial a
los problemas de los países en desarrollo, y especialmente de los menos
adelantados, como se ve desde su preámbulo. En esto sigue la que ha sido
política de Colombia desde hace casi medio siglo, según lo demuestra la
siguiente cita.
En
1947, antes de la firma del GATT, y cuando se preparaba la Conferencia de la
Habana sobre Comercio y Empleo, el doctor Carlos Lleras Restrepo, como delegado
de Colombia ante el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, presentó
un documento en el cual se proponía que la Conferencia prestará especial
atención a los problemas de los países subdesarrollados. A ese documento
pertenece el siguiente aparte:
"No
se ha reconocido suficientemente el hecho de que el enriquecimiento de las
naciones más retardadas económicamente, su industrialización y su progreso,
lejos de perjudicar el comercio de las grandes potencias resultan
beneficiándolo en conjunto, aunque naturalmente se registren cambios en su
composición, y transitorios desajustes... Sólo la diversificación de la
producción y el acceso a etapas más avanzadas de la actividad industrial,
pueden modificar sólidamente la situación actual, abrir la posibilidad de
mejores salarios para los trabajadores, utilizar plenamente los recursos
naturales y humanos de cada país y, sobre todo, hacer menos grandes los riesgos
de bruscas fluctuaciones en el comercio exterior y en el nivel de empleo".
(Carlos Lleras Restrepo, "Comercio Internacional", Ed. Bedout,
Medellín, 1965, pág. 100).
Cuarta.-
Algunos de los beneficios y algunas de las obligaciones que la condición de
Miembro de la OMC implica para Colombia.
Siguiendo
la síntesis contenida en la exposición de motivos del proyecto que se convirtió
en la ley 170, se pueden señalar como beneficios correspondientes a los
Miembros de la Organización Mundial de Comercio, éstos:
a)
La no discriminación en las relaciones comerciales con los demás miembros;
b)
Mejores condiciones de acceso para los bienes y servicios de cada país;
c)
Participación en las decisiones que modifiquen la OMC y sus demás acuerdos, y,
en general, en el gobierno de la Organización;
d)
Mayores plazos para asumir obligaciones, como en los Acuerdos sobre
Agricultura, Inversión Extranjera, Propiedad Intelectual y Valor en Aduana;
e)
En el caso de Colombia, trato especial como país en desarrollo; y,
f)
Finalmente, fortalecimiento del poder de negociación de los países miembros, en
especial países en desarrollo, ante las principales naciones, dentro del
sistema de solución de diferencias.
En
cuanto a las obligaciones, pueden señalarse éstas, que por ser
recíprocas no traen consigo una condición desfavorable o inequitativa para
ninguno de los Miembros de la Organización:
a)
Aplicación del trato de nación más favorecida, en virtud del cual si Colombia
otorga a otro país un trato más favorable en cualquier aspecto del Comercio,
deberá extenderlo inmediatamente a todos los demás Miembros. Este principio
admite excepciones en tratándose de acuerdos de integración regional, como el
Grupo Andino;
b)
Principio del Tratamiento Nacional, que implica el compromiso de cada Miembro
de no dar un tratamiento menos favorable a un bien o un servicio importado, con
relación al otorgado a uno similar de origen nacional, en lo relativo a
impuestos y reglamentaciones interiores;
c)
Notificación de todas las modificaciones sobre su política comercial, en cuanto
afecten sus obligaciones en la OMC, de conformidad con los procedimientos
acordados;
d)
Revisión periódica de la política comercial de cada país, por el Consejo
General de la OMC; y,
e)
Compatibilidad de la legislación en materia de comercio internacional, con las
disposiciones de la OMC y sus Acuerdos.
Quinta.-
El Acuerdo sobre la Organización Mundial de Comercio a la luz de la
Constitución.
Si
se examinan el "Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial de
Comercio, "suscrito en Marruecos el 15 de abril de 1994, sus acuerdos
multilaterales anexos sobre el comercio de mercancías, el comercio de
servicios, los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con
el comercio, el entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los
que se rige la solución de diferencias y el mecanismo de examen de las
políticas comerciales, así como el acuerdo plurilateral anexo sobre la carne de
bovino, recogidos en el acta final de la Ronda Uruguay de Negociaciones
Comerciales Multilaterales", todos aprobados por la ley 170 de 1994,
sancionada por el señor Presidente de la República el 15 de diciembre de 1994,
no se encuentra nada que pugne con la Constitución Política.
Por
el contrario: puede sostenerse que la creación de la Organización Mundial de
Comercio interpreta el artículo 226 de la Constitución, según el cual "El
Estado promoverá la internacionalización de las relaciones políticas,
económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y
conveniencia nacional". Y consulta, además, el espíritu del artículo 227,
de acuerdo con el cual "El Estado promoverá la integración económica,
social y política con las demás naciones... mediante la celebración de tratados
que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos
supranacionales".
Por
lo mismo, tampoco se observa motivo alguno de inconstitucionalidad en la ley
170 de 1994, aprobatoria de los mencionados Acuerdos.
En
consecuencia, la Corte Constitucional declarará EXEQUIBLES el Acuerdo
por el que se establece la Organización Mundial de Comercio, celebrado en
Marruecos (Marraketch) el 15 de abril de 1994, sus acuerdos anexos, y la ley
170 de 1994, que los aprobó.
IV.
Decisión
Por
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Decláranse EXEQUIBLES el
Acuerdo por el cual se establece la Organización Mundial de Comercio, suscrito
en Marraketch (Marruecos), el 15 de abril de 1994, sus acuerdos multilaterales
anexos sobre el comercio de mercancías, el comercio de servicios, los aspectos
de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio, el
entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la
solución de diferencias y el mecanismo de examen de las políticas comerciales,
así como el acuerdo plurilateral anexo sobre la carne de bovino, recogidos en
el acta final de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales,
Acuerdos todos aprobados por la ley 170 de 1994.
Segundo.-
Declárase EXEQUIBLE la
ley 170 de 1994, sancionada el 15 de diciembre de 1994, aprobatoria de los
acuerdos sobre los cuales versa esta sentencia.
Cópiese,
notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, devuélvase el
expediente al Ministerio de Relaciones Exteriores, y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
680 | C-140-95
Sentencia No
Sentencia C-140/95
DEBIDO PROCESO-Formas propias de cada juicio
El debido proceso
descansa ante todo en el hecho de que todo juicio debe basarse en las leyes
preexistentes y con observancia de las formas propias de cada litigio judicial.
¿Qué se entiende por formas propias de cada juicio? Pues son las reglas
-señaladas en la norma legal- que, de conformidad con la naturaleza de cada
juicio, determinan cada una de las etapas propias de un proceso y que , a su
vez, se constituyen en las garantías de defensa y de seguridad jurídica para
los intervinientes en el respectivo litigio. Esas reglas, como es lógico, deben
ser establecidas única y exclusivamente por el legislador, quien, consultando
la justicia y el bien común, expide las pautas a seguir -con fundamento en la
cláusula general de competencia y, generalmente, a través de códigos (Art.
150-2 C.P.)- dentro de cada proceso judicial.
CASACION LABORAL
En materia
laboral, el legislador, al considerar que los argumentos respecto de asuntos de
forma deberían ventilarse y definirse ante las respectivas instancias, quiso
que los denominados errores in procedendo no fueran argumentables en casación.
Por tanto, en esta materia sólo es posible demandar respecto de asuntos in
iudicando, procedentes de errores de derecho o de hecho. la decisión de
restringir en casación el error de hecho para sólo tres medios probatorios
(documento auténtico, confesión judicial e inspección judicial), responde a la
imposibilidad del juez de casación de apreciar las consideraciones subjetivas y
valorativas que tuvo el juez de instancia al ser, en virtud de lo ordenado por
la ley, quien dirigió y practicó personalmente las pruebas a lo largo del
litigio. Así las cosas, esa determinación garantiza también el derecho de
defensa, pues hace que el juez de casación funde sus argumentaciones en hechos
objetivos y no en meras especulaciones respecto de la forma de pensar,
concluir, razonar o actuar de quienes administraron justicia en materia
probatoria, tanto en primera como en segunda instancia.
CASACION-Causales en laboral
Cuando existen
condiciones materiales diferentes entre sí, no sólo resulta conveniente, sino
que además se torna indispensable y necesario que ellas reciban un trato
diferente, con el fin de proteger el derecho a la igualdad. Sería contrario al
derecho de igualdad que la ley estableciera causales idénticas para demandar en
casación sin importar la naturaleza del proceso. Por ello, la decisión de
restringir la posibilidad de demandar en casación laboral por error de hecho en
la apreciación de las pruebas, se fundamenta -conviene reiterarlo- en la
naturaleza misma del proceso laboral y en especial en la consagración de los
principios de oralidad, inmediación y libre apreciación probatoria en los
juicios de trabajo, situación ésta que difiere sustancialmente de los asuntos
esenciales y propios de los procesos civil y penal.
Referencia:
expediente D-632
Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 7o. (parcial) de la Ley 16 de 1969.
La casación y el
debido proceso
Actor: Luis Armando
Tolosa Villabona
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santa Fe de Bogotá
D.C., veintinueve (29) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su presidente José
Gregorio Hernández Galindo y por los magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Luis
Armando Tolosa Villabona presentó demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 7º (parcial) de la Ley 16 de 1969.
1. Del texto
legal objeto de revisión
El artículo 7º de la
Ley 16 de 1969 preceptua lo siguiente. Se subraya la parte demandada:
"ARTICULO
7º. El error de
hecho será motivo de casación laboral solamente cuando provenga de falta de
apreciación o apreciación errónea de un documento auténtico, de una confesión
judicial o de una inspección ocular; pero es necesario que se alegue por el
recurrente sobre este punto, demostrando haberse incurrido en tal error y
siempre que éste aparezca de manifiesto en los autos."
2. De los
argumentos de la demanda.
El actor estima que
las normas demandadas violan el preámbulo, los artículos 5, 13, 23, 29, 31 y
229 de la Constitución Política, tomando en consideración los siguientes
argumentos:
a) Violación del
preámbulo de la Carta: manifestó el demandante que el preámbulo de nuestra
Constitución señala como finalidad esencial del Constituyente la consagración
de un marco jurídico que garantice un orden económico, político y social justo,
contrario a lo que el legislador estableció en la norma demandada, pues se
revela contra un sector de la población desprotegido y probatoriamente
marginado, para quienes en la mayoría de oportunidades, la única manera de
probar su derecho está referida a la prueba testimonial, un dictamen o un
indicio.
Aseveró el actor que
"la expresión demandada desconoce los principios medulares del moderno
estado democrático, como estado social de derecho, al cercenar la posibilidad
de impugnar una decisión judicial cuando el error de hecho se funde en la falta
de apreciación o errónea apreciación de todos los medios probatorios
admisibles.".
b) Violación de los
artículos 5 y 13 de la Carta: expresa el demandante que "el recurso de
casación en esas condiciones se convertiría en medio discriminatorio y de
preterición de los derechos inalienables, tales como la libertad, la petición,
el debido proceso", por cuanto al admitirse la posibilidad de casar una
sentencia civil o penal cuando se comprueba error de hecho en una apreciación o
no apreciación de una prueba diferente al documento auténtico, la confesión
judicial y la inspección ocular, se está violando el derecho a la igualdad de
las personas.
c) Violación del
artículo 23 Constitucional: considera el actor que la impugnación es la especie
dentro del género petición, y que, por lo mismo la autoridad pública (juez)
debe dar respuesta a todo recurso que se formule por la falta de apreciación o
error de apreciación en medios probatorios diferentes a los señalados en el
artículo 7 de la Ley 16 de 1969.
d) Violación de los
artículos 29 y 31 de la Constitución Política: la impugnación es un derecho que
está contenido dentro de la institución del debido proceso; por lo que, al
cercenarse la posibilidad de presentar recurso de casación a los casos
expresamente señalados en el artículo demandado, se está violando el precepto
constitucional. Agrega el actor que el recurso de casación "forma parte
del derecho general a impugnar, ante un juez de mayor jerarquía una decisión
judicial, consagrada específicamente para casos específicos."
e) Transgresión del
artículo 229 constitucional: Considera el actor que "la norma acusada en
lugar de garantizar el acceso de la persona a la administración de justicia,
convierte en nugatorio este derecho, al romper abruptamente la posibilidad y el
derecho a la libertad de impugnación sin restricciones algunas, dando categoría
probatoria más importante a tres medios, descartando los demás, como si la
controversia laboral se desarrollara exclusivamente en torno de tres tipos
específicos de pruebas."
3.
Intervención ciudadana y gubernamental
De acuerdo con el
informe secretarial de agosto 4 de 1994, el término de fijación en lista venció
en silencio.
4. Del
concepto del procurador general de la Nación
La vista Fiscal
solicitó a la Corte Constitucional en su concepto de rigor declarar la
exequibilidad del artículo 7 de la Ley 16 de 1969, en la parte demandada en
este proceso, con fundamento en los siguientes argumentos:
a) El Ministerio Público
considera que el hecho de que ciertos sectores de la doctrina critiquen que la
observancia exagerada de un formalismo judicial alejan el recurso de casación
de la órbita que le es propio, no quiere decir que la nueva Constitución haya
convertido a la casación en instancia, ni que se eliminen sus requisitos de
forma. Así una vez se haya casado la sentencia, hay sí, el tribunal de
instancia puede analizar todos los medios probatorios que conduzcan a la
verdad, abriendo paso a la controversia propia del proceso.
b) La vista Fiscal
manifestó que " el valor de convicción que arrojan a priori los medios
probatorios que el actor echa de menos como el testimonio de terceros, el
dictamen pericial y el indicio, tienen un valor de convicción altamente
subjetivo, diferente del objetivo que arrojan el documento auténtico, la
confesión judicial y la inspección ocular", por lo que el tribunal de
casación no puede casar una decisión del juez de instancia, porque simplemente
no está de acuerdo con el "justiprecio" que el juez aportó para la
decisión, salvo si su decisión es ostensiblemente arbitraria.
En este orden de
ideas, el procurador general de la Nación solicita a la Corte Constitucional
declarar la exequibilidad del artículo 7º de la Ley 16 de 1969, en la parte
demandada en este proceso.
Cumplidos, como
están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de
1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
(Lo anterior
corresponde al proyecto inicial de sentencia, presentado a la Sala Plena de la
Corte Constitucional por el h. Magistrado Fabio Morón Díaz, el cual fue no fue
aprobado por ésta)
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer del proceso de la referencia, de
conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política, puesto
que se ha demandado parcialmente una ley expedida por el Congreso de la
República.
2. El caso en
concreto: la autonomía del legislador para establecer las formas propias de
cada juicio y, en particular, para señalar las reglas de la casación en materia
laboral.
2.1. El debido
proceso y las formas propias de cada juicio.
El artículo 29 de la
Carta Política se ocupa de regular el derecho fundamental al debido proceso, el
cual debe ser aplicado a todo tipo de actuaciones judiciales o administrativas.
Dentro de las pautas principales establecidas en esa norma superior, se
encuentra el derecho de toda persona a ser juzgado únicamente con base en las
leyes preexistentes, ante el juez competente y con la observancia de las formas
propias de cada juicio. Lo anterior, agregado al hecho de que en ese proceso
público se debe dar siempre la posibilidad de presentar y controvertir pruebas
y de impugnar o apelar la sentencia, constituye la base esencial para que en un
Estado de derecho se garantice a cualquier asociado una recta y debida
administración de justicia, la cual debe, además, estar siempre caracterizada
por una seguridad jurídica y por la imparcialidad e independencia del juez,
quien es en últimas el encargado de reconocer el derecho a quien
probatoriamente ha demostrado que le corresponde.
Sobre el particular
ha señalado esta Corporación:
“El debido
proceso es el que en todo se ajusta al principio del juridicidad propio del
estado de derecho y excluye, por consiguiente, cualquier acción contra legem o
praeter legem. Como las demás funciones del estado, la de administrar justicia
está sujeta al imperio de lo jurídico: sólo puede ser ejercida dentro de los
términos establecidos con antelación por normas generales y abstractas que
vinculan positiva y negativamente a los servidores públicos. Estos tienen
prohibida cualquier acción que no este legalmente prevista, y únicamente pueden
actuar apoyándose en una previa atribución de competencia. El derecho al debido
proceso es el que tiene toda persona a la recta administración de justicia”.1
En otro
pronunciamiento, se estableció:
“Corresponde a la
noción de debido proceso, el que se cumple con arreglo a los procedimientos
previamente diseñados para preservar las garantías que protegen los derechos de
quienes están involucrados en la respectiva relación o situación jurídica,
cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en
el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la creación,
modificación o extinción de un derecho o la imposición de una obligación o
sanción.
“En esencia, el
derecho al debido proceso tiene la función de defender y preservar el valor de
la justicia reconocida en el preámbulo de la Carta Fundamental, como una
garantía de la convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional.
“Del contenido
del artículo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se infiere que el
derecho al debido proceso se desagrega en una serie de principios
particularmente dirigidos a tutelar la intervención plena y eficaz del sujeto
procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que pueda asumir la
autoridad que conoce y resuelve sobre la situación jurídica sometida a su
decisión. En tal virtud, y como garantía de respeto a dichos principios, el
proceso se institucionaliza y normatiza, mediante estatutos escritos que
contienen mandatos reguladores de la conducta de las autoridades
administrativas o judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio regular de
sus competencias”.2
En virtud de lo
anterior, se tiene, pues, que el debido proceso descansa ante todo en el hecho
de que todo juicio debe basarse en las leyes preexistentes y con observancia de
las formas propias de cada litigio judicial.
Ahora bien, ¿Qué se
entiende por formas propias de cada juicio? Pues son las reglas -señaladas en
la norma legal- que, de conformidad con la naturaleza de cada juicio,
determinan cada una de las etapas propias de un proceso y que , a su vez, se
constituyen en las garantías de defensa y de seguridad jurídica para los
intervinientes en el respectivo litigio. Esas reglas, como es lógico, deben ser
establecidas única y exclusivamente por el legislador, quien, consultando la
justicia y el bien común, expide las pautas a seguir -con fundamento en la
cláusula general de competencia y, generalmente, a través de códigos (Art.
150-2 C.P.)- dentro de cada proceso judicial. Es así como los procesos
laborales, por ejemplo, contienen procedimientos que difieren de lo dispuesto
para los asuntos penales, o los administrativos, o las controversias relativas
al derecho de familia. Pero, además, debe tenerse en consideración que al
Congreso no le compete tan sólo expedir esas reglas: le corresponde ante todo
determinar la naturaleza de cada juicio para, con base en ello, entonces sí
establecer los procedimientos adecuados. Esto significa que no podría
argumentarse que una determinada ley desconociera la naturaleza, por ejemplo,
de un proceso civil o de uno comercial, pues -se reitera- es el mismo
legislador quien de forma autónoma e independiente señala en qué consisten y en
qué se basan dichos procesos, teniendo como única limitante los preceptos
constitucionales. Por lo mismo, mal podría argumentarse que el órgano
legislativo no puede si lo juzga oportuno modificar sustancialmente ciertos
procesos. En efecto, así como a lo largo de la historia jurídica se han creado
procedimientos nuevos -como, por ejemplo, en épocas recientes, el relativo a la
jurisdicción agraria-, nada obsta para que el legislador, dentro de su
autonomía e independencia, pueda alterarlos, adicionarlos o inclusive,
retirarlos del ordenamiento. Las razones prácticas o de conveniencia que esa
decisión conlleve, corresponde determinarlas al Congreso de la República y, por
lo mismo, el juez de constitucionalidad no tendría competencia para evaluarlas.
2.2. El proceso
laboral
Sin entrar en un
análisis exhaustivo del proceso laboral -por escapar a los propósitos de esta
providencia-, debe señalarse éste presenta unas características que lo difieren
de los demás procedimientos establecidos en la legislación colombiana. Por
ejemplo, se parte del supuesto de que las partes intervinientes en el litigio
no se encuentran en un plano de igualdad, toda vez que se presenta una
diferencia económica derivada de la relación capital-trabajo. Ello significa
que las reglas de cada juicio deben estar encaminadas a garantizar a quienes no
cuentan con la capacidad económica suficiente, es decir a los trabajadores, la
facilidad de gozar de las mismas oportunidades de quien tiene los recursos
suficientes para garantizar su propia defensa.
Ante esta situación,
el legislador quiso que el proceso laboral se guiara por el principio de
oralidad y publicidad (art. 42 C.P.L.), donde todas las actuaciones y
diligencias judiciales, incluyendo la práctica y sustanciación de pruebas,
deberán efectuarse en forma oral, salvo los casos expresamente exceptuados por
la ley. Asimismo, según el principio de inmediación, el juez deberá practicar
personalmente todas las pruebas, a menos que se trate de una situación que
físicamente resulta imposible de atender, evento en el cual se deberá acudir a
la figura de la comisión (art. 52 C.P.L.) Significa lo anterior que el juez, al
estar encargado de dirigir el litigio para garantizar su rápido adelantamiento
(art. 48 CP.L.), está en permanente contacto con el proceso y conoce a fondo
los pormenores del mismo. Por ello, en estos asuntos se presentó una verdadera
innovación en materia procesal, al permitir que el juez laboral forme
“libremente su convencimiento, inspirándose en los principios científicos de la
prueba y atendiendo las circunstancias relevantes del pleito y la conducta
procesal observada por las partes” (art. 61 C.P.L.). Se trata, pues, de una
facultad que el legislador otorgó al encargado de administrar justicia para que
él funde su decisión en el análisis personal o subjetivo de los elementos
probatorios allegados o practicados dentro del proceso, lo cual significa,
necesariamente, que el juez de instancia se encuentra en la plena libertad de
asignar diversos valores jurídicos a esas pruebas, según su apreciación, su convencimiento,
su criterio y su raciocinio jurídico. No sobra agregar que la legislación
procedimental civil adoptó un criterio similar, al introducir en el año de 1970
la apreciación de las pruebas de conformidad con las “reglas de la sana
crítica”. Sin embargo, la participación directa del juez, el contacto
permanente con el proceso y la evaluación personal de las pruebas por él mismo
practicadas, constituyen las bases esenciales del proceso laboral y, por lo
mismo, su gran diferencia con otros procedimientos contemplados en el
ordenamiento jurídico colombiano.
Son estas
diferenciaciones, junto con otros argumentos, los que llevaron al legislador a
establecer unas formas propias del proceso en materia laboral y a considerar,
como se verá a continuación, unas causales diversas para poder acudir ante la
Corte Suprema de Justicia en demanda de casación.
2.3. La casación
en materia laboral y la causal acusada.
El recurso de
casación ha sido calificado como “extraordinario”, en la medida en que no
constituye una tercera instancia y su procedencia sólo se da previo el
cumplimiento de exigentes requisitos determinados por el legislador. Con todo,
debe señalarse que la posibilidad de intentar este tipo de impugnación no está
establecida para cualquier situación de orden procedimental que se presente en
un juicio, ni tampoco contra cualquier sentencia. Por el contrario, el
legislador, buscando la prevalencia del Estado de derecho, el imperio de la
ley, la realización del derecho sustancial y la unificación de la jurisprudencia
nacional, determinó que la Corte Suprema de Justicia sólo ejercería sus
funciones como tribunal de casación (art. 235-1 C.P.) en los casos
taxativamente consagrados en los artículos 368 del Código de Procedimiento
Civil, 87 del Código de Procedimiento Laboral -modificado por los artículos 60
del Decreto 528 de 1964, 23 de la Ley 16 de 1968 y 7o de la Ley 16 de 1969- y 220 del Código de Procedimiento
Penal.
Ahora bien, debe
decirse que el conflicto que amerita la procedencia de una demanda de casación,
comporta necesariamente un enfrentamiento entre la sentencia acusada y la ley.
El examen recae, pues, sobre la sentencia y no sobre la controversia sometida
inicialmente a conocimiento del juez de instancia. Así las cosas, conviene
señalar que tradicionalmente se ha sostenido que existen dos grandes categorías
de causales para acudir en casación: los errores in iudicando, en los
cuales se debaten aspectos sustanciales referentes al desconocimiento de la
ley; y los errores in procedendo, relativos a los aspectos de forma o
procedimentales del proceso.
En materia laboral,
el legislador, al considerar que los argumentos respecto de asuntos de forma
deberían ventilarse y definirse ante las respectivas instancias, quiso que los
denominados errores in procedendo no fueran argumentables en casación.
Por tanto, en esta materia sólo es posible demandar respecto de asuntos in
iudicando, procedentes de errores de derecho o de hecho.
Sobre este asunto,
señaló la Corte Suprema de Justicia:
“Por su raíz
histórica y por su desarrollo constitucional y legislativo, la casación es un
recurso extraordinario. Supone que el proceso ha concluido, y que ha concluido
con una decisión acertada y ajustada a la ley. Y el carácter excepcional del
recurso de casación se manifiesta por dos aspectos: el primero porque no cabe
contra toda sentencia sino sólo contra aquellas que el legislador expresamente
señala; y el segundo porque su fin principal es la unificación de la
jurisprudencia nacional y no propiamente la composición del litigio. Para
atender a una realidad social específica la ley ha autorizado la proposición de
este medio de impugnación cuando en la sentencia acusada se incurre en error de
hecho o de derecho. El primero de esos yerros debe ser manifiesto,
protuberante, y el recurrente asume la carga de romper las presunciones de
legalidad y acierto que por fuerza del supuesto de la conclusión del juicio con
el agotamiento de las dos instancias amparan la decisión impugnada, de manera
que está obligado a comprobar el desacierto, poniendo de presente que es
ostensible y destruyendo de una manera razonada todos los soportes que
sirvieron de fundamento a la decisión judicial, demostrando que ella surge de
deficiencias del sentenciador por la errónea apreciación de las pruebas. El
rigor del recurso, tratándose del error de hecho -ajeno a lo que fue la
casación en sus orígenes-, fue acentuada por nuestro legislador de 1969 (Ley 16
del año citado, art. 7o.), que estimó que este yerro, en el recurso
extraordinario laboral, sólo podía provenir de la falta de apreciación o de la
apreciación errónea de un documento auténtico, de una confesión judicial o de
una inspección ocular, con lo cual, en principio, excluyó las restantes
pruebas”.3
Resulta entonces de
particular interés observar que el artículo 7o de la Ley 16 de 1969, excluyó la posibilidad de demandar
en casación aspectos en materia probatoria diferentes al error de hecho “por
falta de apreciación o apreciación errónea de un documento auténtico, de una
confesión judicial o de una inspección ocular”. Esta decisión no se basó
únicamente -como se señaló- en el argumento de que los asuntos procedimentales
se podían ventilar ante los jueces de instancia, pues no debe olvidarse que el
juez que dirige el proceso tiene un contacto directo y permanente con el
proceso y, lo que es más importante, evalúa en forma personal y autónoma cada una
de las pruebas, asignándole a cada una de ellas su respectivo valor jurídico.
De ello resulta que mal podría el juez de casación entrar a evaluar si el juez
de instancia apreció correctamente o no un testimonio u otra prueba cuya
relevancia no pueda ser definida objetivamente. Por ello, en estos casos la
casación sólo se permite del error de hecho por indebida apreciación de un
documento auténtico, una confesión judicial o una inspección judicial, y
siempre y cuando ese yerro altere sustancialmente el resultado del proceso.
Al respecto,
estableció la Corte Suprema de Justicia:
“Pueden, pues,
los jueces de las instancias al evaluar las pruebas fundar su decisión en lo
que resulte de alguna de ellas en forma prevaletne o excluyente de lo que surja
de otras, sin que el simple hecho de esa escogencia permita predicar en contra
de lo resuelto así la existencia de errores por falta de apreciación probatoria
y, menos aún, con la vehemencia necesaria para que esos errores tengan eficacia
en el recurso extraordinario de casación como fuente del quebranto indirecto de
textos sustanciales de la ley que conduzca a dejar sin efectos la decisión que
así estuviere viciada.
“La eficiencia de
tales errores en la evaluación probatoria para que lleven a la necesidad jurídica
de casar un fallo no depende pues simplemente de que se le haya concedido mayor
fuerza de persuasión a unas pruebas con respecto a otras sino de que, aun de
las mismas pruebas acogidas por el sentenciador o de otras que no tuvo en
cuenta, surja con evidencia incontrastable que la verdad real del proceso es
radiclamente distinta de la que creyó establecer dicho sentenciador, con
extravío en su criterio acerca del verdadero e inequívoco contenido de las
pruebas que evaluó o dejó de analizar por defectuosa persuasión que sea
configurante de lo que la ley llama el error de hecho”.4
2.4. La causal
contemplada en el artículo 7o de la Ley 16 de 1993, no vulnera los derechos
fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las personas que deseen
acudir demandar en casación.
El argumento central
de la demanda bajo examen se basa en que, para el actor, la norma acusada
atenta contra los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad
-principalmente-, toda vez que no se permite poner en tela de juicio la
práctica de todas las pruebas que se practican en el proceso laboral (como, por
ejemplo, los testimonios), situaciones éstas que sí son avaladas en los casos de
casación en materia civil y penal.
Al respecto, debe la
Corte adelantar que, como se explicó, la garantía fundamental del debido
proceso exige como requisito sine qua non que la naturaleza y las reglas
propias de cada juicio hayan sido establecidas por el legislador, donde los
únicos limitantes son los principios esenciales que se contemplan en la Carta
Política y, en particular, en los artículos 29 y 31 de ese Estatuto. La
violación al artículo 29 superior se presenta, entonces, cuando el juez ha desconocido
de una forma u otra alguna de las normas que regulan un determinado
procedimiento o ha tomado una decisión que desconoce arbitrariamente la
naturaleza del mismo. Pero no puede sostenerse que una disposición legal
vulnera el debido proceso, cuando esa misma norma es la que está definiendo en
qué consiste una parte esencial de determinado proceso, como lo es la que
regula la demanda de casación en materia laboral.
El artículo 7o de la Ley acusada, establece unos
requisitos que -como se explicó- responden a la naturaleza misma del litigio en
asuntos del trabajo y, en especial, a los principios de oralidad, inmediación,
publicidad y libre formación del convencimiento, los cuales han sido definidos
por el legislador en diversos artículos del Código de Procedimiento Laboral.
Para esta Corte, por tanto, se encuentran plenamente justificadas las razones
por las que no es posible acusar en casación un error de hecho en la
apreciación de medios probatorios diferentes a los contemplados en la norma en
comento. Además, debe agregarse que las consideraciones respecto de la
conveniencia o no de este tipo de reglamentaciones, escapan la competencia del
juez de constitucionalidad, e inclusive llevarían a que un pronunciamiento en
dicho sentido permitiera que se definieran no sólo las reglas de un proceso,
sino que también la competencia de los diferentes órganos judiciales, con lo
cual se quebrantaría en forman flagrante el artículo 113 de la Constitución, al
invadirse una materia -se repite- de competencia exclusiva del Congreso de la
República.
Adicionalmente, esta
Corporación encuentra que las causales previstas en la disposición demandada
respetan los postulados contemplados en el artículo 29 superior. En efecto,
quien desee acudir en casación en materia laboral, conoce los procedimientos
establecidos para tales propósitos en la ley; conoce también que la Corte
Suprema de Justicia es el tribunal competente para esos eventos (Art. 235-1
C.P.); se le ha garantizado la posibilidad de apelar la sentencia de primera instancia
y de controvertir ahora la proferida en segunda instancia; y, lo que es más
importante, ha podido, en cada una de esas oportunidades procesales, presentar
y controvertir pruebas. Como si lo anterior no fuese suficiente, nótese que la
decisión de restringir en casación el error de hecho para sólo tres medios
probatorios (documento auténtico, confesión judicial e inspección judicial),
responde a la imposibilidad del juez de casación de apreciar las
consideraciones subjetivas y valorativas que tuvo el juez de instancia al ser,
en virtud de lo ordenado por la ley, quien dirigió y practicó personalmente las
pruebas a lo largo del litigio. Así las cosas, esa determinación garantiza
también el derecho de defensa, pues hace que el juez de casación funde sus argumentaciones
en hechos objetivos y no en meras especulaciones respecto de la forma de
pensar, concluir, razonar o actuar de quienes administraron justicia en materia
probatoria, tanto en primera como en segunda instancia.
Para una mayor
claridad, resulta pertinente transcribir los siguientes argumentos expuestos
por la Corte Suprema de Justicia, los cuales esta Corte comparte en su
integridad:
“Es, en efecto,
al juez de la primera instancia a quien corresponde principalmente la
valoración de las pruebas, pues es dicho juez el funcionario que actúa como
instructor del proceso. Por lo mismo, en la alzada, al superior
fundamentalmente le compete ejercer un control de legalidad, no debiendo en
principio separarse de las apreciaciones de su inferior sobre el grado de
credibilidad que le hubiera merecido la exposición de un testigo, sin importar
si ha sido citado por el empresario o por el trabajador, a quien el juez
directamente oyó rendir su declaración, salvo cuando esa valoración aparezca
clara y frontalmente contradicha con medios de convicción que, tal cual ocurre
con el documento auténtico, la confesión judicial y la inspección ocular,
permitan registrar de manera evidentemente objetiva e irrefragable hechos
distintos u opuestos a los afirmados en el testimonio. Lo mismo acontece con la
prueba pericial a la cual puede acudir el juez cuando considere que requiere
asesoría judicial (Art. 51 C.P.T.), elemento de convicción que por su misma
índole no permite la mayoría de las veces un control objetivo de valoración del
que pueda deducirse un evidente error de apreciación por un juez distinto al
que lo requirió. En cambio, lo que establece un documento auténtico (única
prueba que consideró calificada el artículo 23 de la Ley 16 de 1968), cuando su
texto es claro e inequívocas lasa manifestaciones allí contenidas, no puede ser
normalmente leído en forma diferente sin incurrir en yerro manifiesto. Lo mismo
puede decirse de la confesión que se rinde en el proceso, dadas las
características y condiciones que exige el artículo 195 del CPC, y de lo
registrado por el juez dentro de la inspección ocular, medios de prueba a los
cuales el artículo 7o. de la Ley 16 de 1969 extendió la calificación de idóneos
para estructurar el error de hecho en la casación laboral”.5
Por otra parte, la
Corte no acoge el argumento de que se vulnera el derecho fundamental a la
igualdad, en la medida en que no se establecen en la casación laboral las
mismas causales que la ley ha previsto para la casación y civil y para la
penal. Sabido es que la igualdad se predica de un trato proporcional por parte
de la ley entre quienes se encuentran en una misma situación; a contrario
sensu no se quebranta este derecho cuando la ley le dispensa un trato
diferente a quienes están en situaciones o eventos dísimiles. En otras
palabras, cuando existen condiciones materiales diferentes entre sí, no sólo
resulta conveniente, sino que además se torna indispensable y necesario que
ellas reciban un trato diferente, con el fin de proteger el derecho a la
igualdad.
El hecho de que la
Constitución y la ley hubiesen establecido la posibilidad de que los asociados
puedan presentar una demanda de casación ante la Corte Suprema de Justicia, no
significa que esa institución deba regularse por unos principios y
procedimientos idénticos para los asuntos penales, civiles y laborales. Por el
contrario, como cada proceso tiene una naturaleza, unas características, y unas
reglas propias -como por ejemplo la diferencia patrono trabajador, la
existencia del principio de legalidad de los delitos y las penas, del principio
de favorabilidad en materia laboral y penal, de la retroactividad de la ley
penal más favorable, de la interptretación del derecho constitucional al
trabajo, de los requisitos constitucionales mínimos del trabajador, entre
otros-, entonces el legislador, al no existir identidad de objeto, debe
contemplar cada una de esas variables para garantizar la efectividad de la
demanda y la posibilidad de proteger los derechos de quienes acuden a la
casación. Sería contrario al derecho de igualdad, entonces, que la ley
estableciera causales idénticas para demandar en casación sin importar la
naturaleza del proceso. Por ello, la decisión de restringir la posibilidad de
demandar en casación laboral por error de hecho en la apreciación de las
pruebas, se fundamenta -conviene reiterarlo- en la naturaleza misma del proceso
laboral y en especial en la consagración de los principios de oralidad,
inmediación y libre apreciación probatoria en los juicios de trabajo, situación
ésta que difiere sustancialmente de los asuntos esenciales y propios de los
procesos civil y penal.
Finalmente, la Corte
no considera necesario pronunciarse sobre la supuesta violación del Preámbulo
de la Carta, así como del artículo 5o superior, toda vez que ellos no se
encuentran relacionados con el objeto principal de la demanda presentada por
los actores. En cuanto a la aparente transgresión del artículo 23
constitucional, esta Corporación considera que en nada se vulnera ese precepto
cuando tanto la Carta como el legislador establecen requisitos necesarios para
la presentación de demandas ante la administración de justicia.
Por las anteriores
razones, esta Corte encuentra que el artículo 7o de la Ley 16 de 1969 no
vulnera ningún precepto constitucional y, por ende, habrá de declarar su
constitucionalidad.
DECISION
En mérito
de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
señor procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
la parte acusada del artículo 7o. de la Ley 16 de 1969, por las razones
expuestas en esta providencia.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
SUSANA MONTES DE ECHEVERRI
Conjuez
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-140/95
CASACION LABORAL-Violación de principios fundamentales
(Salvamento de voto)
El artículo 7o.
de la Ley 16 de 1969, desconoce principios fundamentales orientadores del
debido proceso, tales como la libre apreciación de los medios probatorios, que
reemplazó a la tarifa legal de pruebas con lo cual, no sería admisible hoy
sostener que la gama compleja de relaciones jurídicas laborales que día a día
vienen surgiendo de los nuevos hechos económicos y sociales de producción,
distribución, intermediación o consumo, motivados por las nuevas circunstancias
que atraviesa la economía nacional e internacional, se limiten a ser apreciados
únicamente en el documento auténtico, en la confesión judicial y en la
inspección ocular, pues las nuevas relaciones de trabajo, han tomado un giro
novedoso, como relación de factores económicos y tecnológicos que invitan a la
flexibilización del derecho laboral, con lo cual también el contrato de trabajo
no requiere términos específicos o sacramentales, que identifiquen la relación
jurídica que se establece entre las partes.
PRIMACIA DE LA
REALIDAD EN MATERIA LABORAL
(Salvamento de voto)
No importa la
forma que se adopte o la denominación que se dé, en el "contrato
realidad", lo importante es la prestación permanente del trabajo y su
carácter subordinado, es decir que en materia laboral, la primacía de la
realidad es más importante que los datos formales del presunto contrato de
trabajo, con lo cual la regulación procesal demandada, (art. 7o. de la Ley 16
de 1969), en materia de error de hecho, que será motivo de casación laboral, no
solamente puede provenir de falta de apreciación o apreciación errónea de unos
medios de pruebas únicos, limitados y excluyentes, sino de tener en cuenta la
realidad objetiva del desenvolvimiento de las relaciones laborales que pueden
ser probadas con declaraciones de parte, testimonio de terceros, indicios y
cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento
del juez.
PRUEBAS EN
MATERIA LABORAL/RECURSO DE CASACION-Constitucionalización (Salvamento de voto)
Resulta la
regulación demandada contraria al debido proceso, toda vez que la definición de
los procesos laborales se hace con una gran amplitud en la apreciación de la
prueba, y distorsiona el segmento legislativo acusado la propia naturaleza del
debido proceso de la casación, al limitar sólo al documento auténtico, a la
confesión judicial y a la inspección ocular la causal de casación a que se
refiere el artículo 7o. de la Ley 16 de 1969, pues los procesos laborales se
resuelven no sólo mediante estas tres pruebas sino que concurren otras para la
definición de los conflictos de cuya resolución se ocupan, dando por resultado
que los fines llamados a cumplir por la casación, protegidos, se repite por el
propio constituyente, al consagrar la institución, se ven desvirtuados si se
tiene en cuenta la orientación que las normas constitucionales tienen de un
sentido finalístico, cuando carecen de desarrollo reglamentario en la propia
Carta. Se niega el acceso a la justicia y se desnaturalizan las funciones del
Tribunal de casación, cuando lo que buscó el Constituyente colombiano de 1991,
al constitucionalizar la casación, fue hacer menos rígidas las previsiones en
esta materia para atender la prevalencia del derecho sustancial, y para consagrar
la unificación de la jurisprudencia nacional y la realización del derecho
objetivo, mediante reconocimiento pleno del debido proceso y de la garantía
de igualdad en la actuación de las partes, en materia probatoria.
REF. Demanda
No. D-632
Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 7o. (parcial) de la Ley 16 de 1969.
Con el acostumbrado
respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corporación, nos apartamos de
los considerandos y parte resolutiva de la sentencia que puso fin al asunto de
la referencia, por las razones siguientes:
En primer término
consideramos oportuno detenernos en las características de la causal de
casación a que se refiere el artículo 7o. de la Ley 16 de 1969.
De manera general el
recurso de casación tiene la calificación de "extraordinario", en el
sentido de que se interpone contra determinadas decisiones judiciales y por
motivos de derecho o de hecho pre-definidos en la ley. Su finalidad es la de
unificar la jurisprudencia, promover la realización del derecho objetivo, y la
reparación del perjuicio ocasionado en la providencia. La sustanciación del
instituto se surte ante el máximo tribunal de la justicia ordinaria, según lo
señala expresamente la Carta al preceptuar que es función de la H. Corte
Suprema de Justicia, actuar como tribunal de casación (art. 235-1 C.P.).
Sobre esta última norma, ha sostenido la Corte:
"Obviamente, el
examen de esta última disposición admite que el constituyente al señalar la
función de la Corte Suprema de Justicia no incorporó un concepto vacío, neutro
o abierto que pudiera ser colmado por la legislación o por la jurisprudencia o
al que se le pudiesen atribuir notas, ingredientes o elementos de naturaleza
diferentes a las que integran dicho instituto, de tal manera que se alteraran
completamente sus características, como por ejemplo convirtiéndose en recurso
ordinario u otra instancia, o que pudiese ser adelantado de oficio; por el
contrario, en juicio de la Corte Constitucional, si el constituyente incorpora
dicha noción, debe interpretarse que quiere que el legislador con sus
regulaciones no altere de modo sustancial las nociones esenciales y básicas que
integran dicho instituto, como las que acaban de reseñarse". (Sentencia
C-586/92). M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
En consecuencia, son
claras las especiales características que la ciencia del derecho, y, en
nuestro país, fundamentalmente gracias a los desarrollos jurisprudenciales,
tiene la figura de la casación. Instituto que persigue principalmente la unificación
y recta aplicación del derecho en las instancias propias de la jurisdicción
ordinaria; no constitutivo de una nueva instancia en la cual pueda trabarse
propiamente la controversia; orientado a la revisión de la estructura de la
providencia, en consideración del derecho y de los hechos. De donde se
desprenden dos grandes categorías de causales o motivos de la casación: Los
unos referentes al fondo del asunto, denominados in iudicando de la
sentencia, fundan la casación en infracciones de la ley; y, los otros
llamados in procedendo, que fundan el recurso en violaciones de
forma.
En Colombia,
siguiendo esos criterios universales, se consagran las causales del recurso
extraordinario de casación laboral en el artículo 87 del C. de P. del T.,
modificado por los artículos 60 del Decreto 528 de 1964, 23 de la ley 16 de
1968 y 7o. de la Ley 16 de 1969.
Las normas citadas
han llevado a la conclusión de que, en materia laboral, procede el recurso por
errores sustanciales (in iudicando), más no por errores de forma (in
procedendo), a diferencia de lo que ocurre en materia civil, en donde el
recurso está autorizado para ambas categorías de causales, por lo que las
nulidades, parte resolutiva contradictoria o el principio de congruencia, son
causales autorizadas para el recurso en esta rama del derecho.
El recurso laboral
es extraordinario, por lo que ni procede en todos los procesos, ni contra
todas las decisiones. La cuantía y el nivel de la decisión de instancia, son
factores que condicionan su ejercicio. De manera que la ley impide su
ejercicio en los procesos especiales y en los ordinarios de inferior cuantía.
También proviene su carácter extraordinario de estar perfectamente definidas
las causales que pueden darle origen, y de que las decisiones de la Corte
Suprema de Justicia deben versar sobre los puntos referidos en la providencia
recurrida. A este respecto anotaba Calamandrei: "El instituto de la
casación tiende, no a favorecer el espíritu de litigiosidad de los recurrentes,
sino a facilitar y a disciplinar aquella preciosa obra de aclaración y de
rejuvenecimiento del derecho objetivo que la jurisprudencia realiza sin
descanso".
Los trazos
anteriormente expuestos sobre fines, procedimientos y alcance de las decisiones
judiciales en torno a la casación, no significan que este sea un elemento
autónomo del ordenamiento jurídico; y lo que particularmente interesa resaltar
aquí, es que no puede dejar de considerarse en el diseño, especialmente, de sus
objetivos y causales, los fines prevalentes de la justicia, que se proyectan en
la Carta, en la que se sitúa el recurso como valioso instrumento de
perfeccionamiento de su dinámica (art. 4o. de la C.P.).
Lo anterior obliga a
detenerse en el capítulo de las causales del recurso, en lo especialmente
relacionado con el precepto acusado.
La legislación (en
el particular sentido lato, propio de la normatividad laboral, cuya parte
contenida en el derecho positivo es el mínimo de garantías y derechos en favor
de los trabajadores subordinados), ha establecido dos causales de procedencia
del recurso, de manera que la Corte Suprema de Justicia está limitada o
restringida por esas causales. Vistas globalmente, se observa que para el
recurso en materia laboral, se suprimieron, como se ha dicho, las causales in
procedendo, según quedó plasmado en el artículo 87 del C. de P.L.,
modificado varias veces, y finalmente por el artículo 7o. de la ley 16 de 1969,
bajo examen en la causa. Las justificaciones de aquella supresión fueron
expuestas por los redactores de la ley en los términos siguientes:
"Se suprimen
las causales de casación por errores in procedendo, para dejar como
principal la de errores in judicando; por infracción de la ley
sustantiva, porque no es adecuado en los juicios del trabajo alegar nulidades
procesales en una última etapa del litigio. Es de suponer que cuando llegan
hasta el tribunal supremo, ya se hayan purgado todos los vicios procesales, y
si así no ha ocurrido, debe ponérsele un fin a esa alegación, que lógicamente
debe ser admisible hasta la segunda instancia. Somos más avanzados quienes
suprimimos esas causales por vicios de procedimiento en la casación del
trabajo, que quienes desean que aun en esta tercera etapa pueda seguir
discutiéndose, a más de las dos instancias, un simple defecto procesal".
(SALAZAR, Miguel Gerardo, Curso de Derecho Procesal del Trabajo. Tercera
Edición 1984, PAG. 441).
Observa la Sala la
tendencia precursora en el legislador laboral de aquel tiempo, de otorgar prevalencia
a la definición de la situación jurídico-sustantiva, sobre la
jurídico-adjetiva-formal-procesal. No se trata por supuesto de caer en el
extremo de descalificar la expresión procesal del derecho, en tanto medio
indispensable de aplicación del derecho sustantivo y de su eficacia, sino más
bien de comprender que, teleológicamente, se encuentra justificada la expulsión
del ordenamiento jurídico de verdaderas entelequias, en veces indecifrables,
producto de un tecnicismo preciosista, que termina alejando la norma de la
realidad, tal como venía ocurriendo con la casación, según es reconocido no
sólo por la jurisprudencia sino también por la doctrina y la opinión
profesional.
La primera causal,
surge por el hecho de ser la sentencia violatoria de ley sustantiva, cuando
dicha violación aparezca en la decisión de instancia, "por infracción
directa, por aplicación indebida, o por interpretación errónea". Se
contempla la causal de violación de la ley sustantiva mediante determinadas
pruebas. En efecto, el fallador puede violar la ley sustantiva por error de
hecho con la falta de apreciación o apreciación errónea de un documento
auténtico, de una confesión judicial o de una inspección ocular, según lo
establece el artículo 7o. de la Ley 16 de 1969 en el siguiente tenor literal:
"Arículo
7o. El artículo 23 de la
Ley 16 de 1968 quedará así:
El error de hecho
será motivo de la casación laboral solamente cuando provenga de falta de
apreciación o apreciación errónea de un documento auténtico, de una confesión
judicial o de una inspección ocular; pero es necesario que se le alegue por el
recurrente sobre este punto, demostrando haberse incurrido en tal error,
siempre que éste aparezca de manifiesto en los autos".
Este precepto,
redujo las posibilidades de la vía de hecho o violación de la ley por error de
hecho, en la apreciación o falta de apreciación de las pruebas mencionadas,
pues limitó al "documento auténtico", la "confesión
judicial", o la "inspección ocular", la posibilidad del
recurso, que en su regulación anterior (artículo 60 del Decreto 528 de 1964)
era viable cuando, en plena vigencia de la "tarifa legal", sólo se
exigía que la prueba erróneamente apreciada o no apreciada, "haya dado
por establecido un hecho con un medio probatorio no autorizado por la
ley". Resulta paradójica la legislación vigente en la materia, pues, fue
justamente en el procedimiento laboral en donde primero empezaron a regir los
principios de la sana crítica en la valoración probatoria, para la formación
del libre convencimiento del juez, tal como se estatuyó en el artículo 61 del
Código Procesal del Trabajo.
El Decreto 1.400 de
1970, por el cual se expidió el Código de Procedimiento Civil, dispuso que las
pruebas deberán ser apreciadas en conjunto "de acuerdo con las reglas de
la sana crítica", con lo que se descartó en estas materias el principio
de la tarifa de pruebas, lo cual resulta en concordancia fundante de lo
previsto, en el artículo 368 del mismo estatuto, que no establece un número
restringido de pruebas que pueden ser, por su errónea interpretación o
apreciación, motivo de la casación, pues todas las pruebas que integren el
arsenal probatorio pueden generar su oportunidad.
En cuanto al cargo
de violación del derecho de petición, el actor afirma que la impugnación
judicial se enmarca dentro del supuesto del derecho de petición, de donde
colige que la rama judicial tiene el deber de tramitar "cualquier recurso
que contra una sentencia se formule por error de hecho...", pues lo
contrario, sería violatorio del artículo 23 de la C.P.. Si bien es cierto que
el derecho de petición es un derecho amplio, reconocido a cualquier persona,
la especie de las demandas y solicitudes de justicia en general, dirigidas al poder
judicial, contienen requisitos adicionales a la simple exigencia de su carácter
respetuoso, que se impone en la norma constitucional. En efecto, esas
peticiones son el inicio de la "acción", en cuanto puesta en marcha
del derecho sustantivo, por lo que los requisitos adicionales que debe tener la
petición-demanda, se han visto justificados en las exigencias indispensables
para trabar o extender la litis, y por sobre todo, por su carácter
indispensable para poder determinar, en el caso concreto, la obligación del
Estado en su calidad de sujeto tanto del poder, como del deber judicial (art.
209 C.P.). Sobre el particular ha sostenido la H. Corte Suprema de Justicia
lo siguiente:
"Por ser la
demanda el acto de postulación más importante de las partes, toda vez que
mediante ella ejercita el demandante el derecho de acción frente al Estado y su
pretensión contra el demandado, y por cuanto es con ella que se estimula la
actividad del órgano encargado de la jurisdicción, se propicia la Constitución
de la relación procesal y se circunscribe junto con su respuesta, el poder
decisorio del juez, el legislador ha señalado los requisitos formales que tal
acto ha de reunir para su admisibilidad, encaminados unos al logro de los
presupuestos procesales, y otros a facilitarle al juzgador el cumplimiento de
su deber de dictar una sentencia justa en consonancia con las pretensiones
deducidas en el libelo". (CXXXIV, 10).
Conviene detenerse a
examinar los alcances del debido proceso consagrados en el artículo 29 de la
Carta. Este derecho fundamental tiene un doble alcance, que ya ha recogido la
jurisprudencia nacional y en especial la jurisprudencia de esta Corte, en
algunos fallos de tutela. Se ha sostenido que, por una parte, el debido
proceso ampara la legalidad de la actuación procesal, toda vez que nadie podrá
ser juzgado sino conforme a la ley preexistente ante el juez o tribunal
competente y con la observancia de la "plenitud de las formas propias de
cada juicio". Reglamentaciones adicionales a este principio general trae
la Carta que resultan ineludibles en el desarrollo del mismo, referidas a la
presunción de inocencia, al derecho de defensa, a la asistencia profesional, a
la celeridad, la aportación de "pruebas" y a la controversia de las que
se alleguen en su contra, a impugnar la sentencia, y a no ser juzgado dos
veces por el mismo hecho.
De otra parte, el
debido proceso comprende unos elementos propios de cada tipo de proceso, sin
los cuales éste puede verse distorsionado en su propia naturaleza, pues están
implícitos en la ciencia y técnica que incorpora cada tipo de procedimientos;
así, por ejemplo, se ha dicho y reiterado en la jurisprudencia nacional que la
voluntariedad en un proceso conciliatorio, es elemento indispensable para
llegar al acuerdo que ponga fin al respectivo proceso.
En efecto, el
artículo 7o. de la Ley 16 de 1969, desconoce principios fundamentales
orientadores del debido proceso, tales como la libre apreciación de los medios
probatorios, que reemplazó a la tarifa legal de pruebas con lo cual, no sería
admisible hoy sostener que la gama compleja de relaciones jurídicas laborales
que día a día vienen surgiendo de los nuevos hechos económicos y sociales de
producción, distribución, intermediación o consumo, motivados por las nuevas
circunstancias que atraviesa la economía nacional e internacional, se limiten a
ser apreciados únicamente en el documento auténtico, en la confesión judicial y
en la inspección ocular, pues las nuevas relaciones de trabajo, han tomado un
giro novedoso, como relación de factores económicos y tecnológicos que invitan
a la flexibilización del derecho laboral, con lo cual también el contrato de
trabajo no requiere términos específicos o sacramentales, que identifiquen la
relación jurídica que se establece entre las partes. Basta que concurran los
elementos constitutivos del contrato para que éste exista y las partes queden
sometidas a la ley sustantiva del trabajo. Por consiguiente, no importa la
forma que se adopte o la denominación que se dé, en el "contrato
realidad", lo importante es la prestación permanente del trabajo y su
carácter subordinado, es decir que en materia laboral, la primacía de la
realidad es más importante que los datos formales del presunto contrato de
trabajo, con lo cual la regulación procesal demandada, (art. 7o. de la Ley 16
de 1969), en materia de error de hecho, que será motivo de casación laboral, no
solamente puede provenir de falta de apreciación o apreciación errónea de unos
medios de pruebas únicos, limitados y excluyentes, sino de tener en cuenta la
realidad objetiva del desenvolvimiento de las relaciones laborales que pueden
ser probadas con declaraciones de parte, testimonio de terceros, indicios y
cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento
del juez.
En este entendido
resulta la regulación demandada contraria al debido proceso, toda vez que la
definición de los procesos laborales se hace con una gran amplitud en la
apreciación de la prueba, y distorsiona el segmento legislativo acusado la
propia naturaleza del debido proceso de la casación, al limitar sólo al
documento auténtico, a la confesión judicial y a la inspección ocular la causal
de casación a que se refiere el artículo 7o. de la Ley 16 de 1969, pues los
procesos laborales se resuelven no sólo mediante estas tres pruebas sino que
concurren otras para la definición de los conflictos de cuya resolución se
ocupan, dando por resultado que los fines llamados a cumplir por la casación,
protegidos, se repite por el propio constituyente, al consagrar la institución,
se ven desvirtuados si se tiene en cuenta la orientación que las normas
constitucionales tienen de un sentido finalístico, cuando carecen de desarrollo
reglamentario en la propia Carta. Debe entenderse en los casos, como el del
artículo 235 numeral primero, por su carácter escueto, que el constituyente
favorece los fines de la casación, encargándosela adicionalmente al máximo
tribunal de la jurisdicción ordinaria. De donde la limitación aludida, resulta
contraria a aquellos fines propios del debido proceso en la casación, por
cuanto es de su esencia que con ella se logre la unificación de la
jurisprudencia, la defensa del derecho sustantivo (art. 228 C.N.), y el interés
maltratado por la indebida aplicación de la ley, no solo con base en algunas
pruebas.
Más aún, el precepto
acusado contraría el especial tratamiento que en los procesos otorga, en el
marco del debido proceso, el constituyente de 1991 al elemento probatorio. En
efecto, el debido proceso implica un derecho de la parte a presentar las
pruebas en general que considere necesarias para hacer valer su interés de
justicia. (artículo 29 inc. IV). Lo que se ve limitado por la restricción del
artículo 7o. parcialmente acusado, contrariando igualmente el precepto superior.
En efecto, la ley
procesal laboral le concede a la Corte, en tanto ésta actúa como Tribunal de
Casación, que si bien no tiene funciones de instancia tampoco le limita que se
forme racionalmente su convencimiento sobre los hechos del proceso, sin sujeción
a una determinada gama única de pruebas, ya que no existe ningún criterio
válido para afirmar como principio que una prueba pueda tener mayor fuerza de
convicción que otra. La Corte Suprema de Justicia, puede valorar libremente las
pruebas que obran en el proceso, pues su labor se limita a constatar si la
acusación del recurrente de haber incurrido la sentencia en un error de hecho o
de derecho aparece o no fundada en las pruebas que singulariza como originales
del desacierto; en consecuencia, el art. 7o. de la ley 16 de 1969 no puede
restringirlas o limitarlas únicamente a tres medios probatorios para
estructurar un error de hecho, en materia de casación, pues con ello se
desconocen los intereses de la justicia en la definición de los conflictos,
porque se llegaría por simple definición del legislador, a que cuando un fallo
recurrido obedece completa, total o exclusivamente, a pruebas distintas de un
documento auténtico, de una confesión judicial o de una inspección ocular como
medios susceptibles de generar el error de hecho, este no es motivo de casación
laboral, según el rigor de la Ley 16 de 1969 art. 7o.. Así mismo se niega el
acceso a la justicia y se desnaturalizan las funciones del Tribunal de
casación, cuando lo que buscó el Constituyente colombiano de 1991, al
constitucionalizar la casación, fue hacer menos rígidas las previsiones en esta
materia para atender la prevalencia del derecho sustancial, y para consagrar la
unificación de la jurisprudencia nacional y la realización del derecho objetivo,
mediante reconocimiento pleno del debido proceso y de la garantía de
igualdad en la actuación de las partes, en materia probatoria.
Como si fuera poco
lo anterior, la norma acusada viola el inciso final del artículo 29 de la
Carta, que dispone que es nula de pleno derecho la prueba obtenida con
violación del debido proceso. A contrario sensu, no puede el legislador
declarar, como lo hace el precepto (art. 7o.), nula de pleno derecho, en el
grado jurisdiccional de casación, pruebas obtenidas y practicadas conforme al
debido proceso, durante las instancias, al momento de su alegación.
Fecha Ut supra,
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
1 Corte Constitucional. Sentencia No.
T-001/93 del 12 de enero de 193. Magistrado ponente: Jaime Sanín Greiffenstein.
2 Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia No. C-214/94 del 28 de abril de 1994. Magistrado ponente: Antonio
Barrera Carbonell.
3 Corte Suprema de Justicia. Sala de
Casación Laboral. Sentencia del 2 de agosto de 1994. Radicación No. 6735.
Magistrado ponente: Hugo Suescún Pujols.
4 Corte Suprema de Justicia. Sala de
Casación Laboral. Sentencia del 27 de abril de 1977.
5 Corte Suprema de Justicia. Sala de
Casación Laboral. Sentencia del 28 de mayo de 1993. Radicación No. 5800.
Magistrado ponente: Hugo Suescún Pujols |
681 | C-141-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-141/95
FUERO PENAL
MILITAR/CONSEJO VERBAL DE GUERRA-Vocales/CONSEJO VERBAL DE GUERRA-Oficial en servicio activo
la Constitución
Política establece de manera expresa e inequívoca la existencia de la Justicia
Penal Militar y del respectivo Código Penal Militar, los cuales le dan sustento
legítimo al fuero. Sin embargo, es igualmente claro que la Justicia Penal
Militar y las normas que la regulan deben sujetarse a los principios de
independencia, imparcialidad y objetividad, inherentes al debido proceso y al
ejercicio de la función jurisdiccional. Es indubitable entonces, que la norma
preconstitucional, en cuanto habilita a los oficiales en servicio activo para
actuar como vocales o fiscales dentro de los Consejos Verbales de Guerra, no se
aviene con la preceptiva constitucional que garantiza la autonomía y la imparcialidad
del juez.
Sala Plena
REF.:
Expediente D- 701.
Demanda de
Inconstitucionalidad contra el artículo 656 del Decreto Ley 2550 de 1988
"por el cual se expide el Nuevo Código Penal Militar".
ACTOR:
NELSON RAFAEL COTES
CORVACHO.
MAGISTRADO
SUSTANCIADOR:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Aprobada mediante
acta No. 11 en Santafé de Bogotá, D.C., a los veintinueve (29) días del mes de
marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. CUESTION
PRELIMINAR.
El proyecto de
sentencia contenido en la ponencia del Honorable Magistrado Vladimiro Naranjo
Mesa no fue aprobado por la Sala Plena de la Corporación; por tal razón, se le
asignó al Magistrado Antonio Barrera Carbonell la misión de elaborar la nueva
ponencia acorde con el criterio mayoritario, utilizando los antecedentes de la
ponencia original.
II. ANTECEDENTES.
El ciudadano Nelson
Rafael Cotes Corvacho, en ejercicio de la acción de inconstitucionalidad
prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, solicita a esta
Corporación declarar inexequible el artículo 656 del Decreto Ley 2550 de 1988
"por el cual se expide el Nuevo Código Penal Militar".
Una vez cumplidos
todos los trámites que ordena la Constitución Política y la Ley para este tipo
de acciones, y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,
procede la Corporación a dictar sentencia.
III. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
El tenor literal de
las disposiciones demandadas es el siguiente:
"DECRETO 2550 DE 1988
(diciembre 12)
"Por el cual se expide el Nuevo Código
Penal Militar"
"Artículo
656. Integración
del Consejo Verbal de Guerra. El Consejo Verbal de Guerra se integrará así:
"Un
presidente, tres vocales elegidos por sorteo, un fiscal, un asesor jurídico y
un secretario.
"El
presidente, los vocales y el fiscal deben ser oficiales en servicio activo
o en retiro, superiores en grado o antigüedad del procesado.
El secretario
será un oficial en servicio activo, cuando se juzgue a oficiales, o un militar
o policía de cualquier graduación, también en servicio activo, en los demás
casos".
Lo subrayado es lo
demandado.
IV. LA DEMANDA.
1. Normas
constitucionales que se consideran vulneradas.
A juicio del actor,
la norma acusada resulta violatoria de los artículos 29, 228, 229 y 236 de la
Constitución Política.
2. Fundamentos de
la demanda.
Considera el
demandante que la norma acusada no se encuentra acorde con los preceptos
constitucionales de garantizar a toda persona el acceso a la administración de
justicia, ya que en la aplicación de la ley se deben contemplar los principios
generales del derecho, "por cuanto, a pesar de que de conformidad con las
prescripciones generales a las que corresponde la disposición acusada,
contenida en el Código Penal Militar expedido antes de la entrada en vigencia
de la nueva Constitución, y que atienden a los tradicionales fines de la
Justicia Penal Militar y a los bienes jurídicos protegidos por aquella, se ha
admitido el establecimiento de una especie de dispensa frente al principio
jurídico según el cual en materia penal se requiere la presencia de unos
PROFESIONALES especialmente habilitados para la satisfacción de los fines
generales de la Justicia Penal. Empero al respecto, se considera que es
voluntad expresa del Constituyente de 1991, la de asegurar a todas las personas
en el específico ámbito de los elementos que configuran el concepto de debido
proceso penal, el respeto pleno al derecho CONSTITUCIONAL fundamental, y dicha
voluntad compromete, con carácter imperativo y general, al legislador, a la LEY
y a los JUECES". (Mayúsculas del actor).
A juicio del
demandante, el derecho fundamental al debido proceso consagrado en la
Constitución se garantiza "con independencia de si se trata de la
regulación penal ordinaria o de la justicia penal militar. Esto significa que
las funciones de Jueces (Vocales en este caso) y los Fiscales, no pueden
ser adelantadas por una persona que no se encuentre CIENTIFICA y TECNICAMENTE
habilitadas como profesionales del Derecho, so pena de la configuración de una
situación de nulidad de lo actuado en el Estrado Judicial por razones
CONSTITUCIONALES, o de INCONSTITUCIONALIDAD de la disposición legal o
reglamentaria que lo permita". (Mayúsculas y subrayado del demandante).
Estima que el
mencionado "juzgamiento técnico" debe ser basado en la idoneidad
profesional y personal de los sujetos que intervienen en los consejos verbales
de Guerra. Igualmente sostiene que tampoco es admisible que los vocales y el
fiscal deban ser oficiales en servicio activo, aunque se trate de abogados, ya
que "el funcionario de las FUERZAS MILITARES se debe a una permanente
relación de jerarquía, propias de las estructuras orgánicas de aquella
naturaleza, y debe cumplir como militar con la orden del superior; ésta lo exime
de responsabilidad y, por lo tanto, con la investidura que le confiere el
servicio activo puede reducir la autonomía, la independencia y la capacidad de
liberación que reclama el carácter técnico del juzgamiento dentro de un debido
proceso garantizado por la CONSTITUCION". (Mayúsculas del actor).
V. INTERVENCION
CIUDADANA.
El día 27 de
septiembre de 1994 el ciudadano que ejerce las funciones de Ministro de Defensa
presentó escrito justificando la constitucionalidad de la norma acusada, en el
cual recordó que el artículo 221 de la Constitución Política prevé las cortes
marciales o tribunales militares; por tanto, aduce, si el fiscal como
representante del Ministerio Público es uno de sus integrantes, desde luego
también tiene que ser militar.
Recuerda así mismo
el señor ministro que la Jurisdicción Penal Militar tiene su origen en la misma
Constitución Política y afirma del contenido de estas normas se deduce su
especialidad, su exclusividad para el juzgamiento de militares que se rige por
principios bien diferentes al común de los ciudadanos, como lo es el principio
de jerarquía, disciplina, mando, obediencia y todos aquellos que tienen que ver
con la organización castrense.
VI. CONCEPTO
FISCAL.
En la oportunidad
legal el señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de su
competencia, y solicitó a esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad
de la norma acusada, con base en los argumentos que a continuación se resumen:
Tras hacer un largo
recuento de los argumentos expuestos por la Corte Constitucional con ocasión de
la declaratoria de inexequibilidad del artículo 374 del Decreto 2550 de 1988
(Código Penal Militar), en especial lo relacionado con el derecho a una defensa
técnica, el debido proceso y la defensa penal, señala que en el presente caso
se trata de determinar "lo que pudiéramos llamar los atributos de un poder
jurisdiccional de sustantividad judicial en cabeza de los vocales y del fiscal
que integran un consejo verbal de guerra, sujetos de reparos a los cuales se contrae
la acción incoada, toda vez que el veredicto que profieren tiene la virtualidad
de constituirse en la decisión definitiva sobre la responsabilidad del
inculpado, si así lo adopta el juez militar que lo convocó. El reconocimiento
constitucional a las funciones judiciales parte del supuesto de la autonomía de
quienes de una u otra manera administran justicia, llámense jueces o
magistrados sin importar, y en punto al derecho punitivo, que su actividad
judicial se desarrolle en el ámbito penal ordinario en el especial o aun, en la
justicia penal militar".
Con fundamento en
los anteriores argumentos, considera el jefe del Ministerio Público que el
debido proceso excluye cualquier elemento que "no sea garantía de
substantivada judicial, es decir, a la jurisdicción se la concibe separada de
la administración activa y en consecuencia, imparcial e independiente".
Así, anota que "el juez constitucional o el juez natural a que se refiere
el artículo 29, no es sólo aquel que determine la ley, sino sobre todo aquel
que reúne las características de autonomía y autarquía como prenda de garantía
para los sindicados de cualquier jurisdicción, de ser juzgados penológicamente
sólo por él".
En virtud de lo
anterior estima que los vocales y el fiscal que integren un consejo verbal de
guerra, al ostentar la calidad de oficiales en servicio activo, encuentran
comprometida su autonomía funcional al ser parte de una organización basada en
jerarquías y subordinación.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que hace parte de un decreto con fuerza de ley,
es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el numeral 5o. del artículo 241 de la Constitución Política.
2. La
administración de justicia en la Constitución Política.
2.1. Aspectos
generales.
En la Constitución
de 1991 la justicia es regulada como un valor esencial del orden político,
económico y social justo que instituye el Estado Social de Derecho, necesario
para la convivencia pacífica, garantista de los derechos de las personas y
regulador y controlador del poder estatal. Su realización operativa se confía a
la rama jurisdiccional, la cual constituye una institución orgánica y
funcional.
Según el artículo
116 de la Constitución Política administran justicia: la Corte Constitucional,
la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales, los jueces y la
Justicia Penal Militar.
Excepcionalmente y
bajo los condicionamientos prescritos por dicha norma, se ha conferido la
misión de administrar justicia al Congreso, a determinadas autoridades
administrativas y a los particulares.
Asi mismo, la
Constitución extiende la función de administrar justicia, al regular las
jurisdicciones especiales, a las autoridades de los pueblos indígenas y a los
jueces de paz (arts. 246 y 247 C.P.).
2.2. La Justicia
Penal Militar.
Existen en el mundo
diferentes modelos de justicia penal militar: i) los modelos que insertan la
justicia militar dentro de la estructura de mando, los cuales evolucionaron en
el sentido de consagrar las garantías propias del debido proceso, y de introducir
elementos de profesionalización con respecto a la composición del órgano
jurisdiccional; ii) los modelos que reconocen la separación de la justicia
penal militar, independiente de la estructura de mando, unas veces articulada
al poder ejecutivo y otras integrada exclusivamente a la rama jurisdiccional; y
iii) los modelos que implican una absorción de la justicia militar por la
justicia ordinaria (Alemania y Francia).
En Colombia la
estructuración constitucional de la Justicia Penal Militar responde a un modelo
intermedio que se soporta sobre el reconocimiento constitucional de la
institución del llamado fuero militar (art. 221 C.P.), justicia que está
integrada por elementos orgánicos y funcionales, objetivos y subjetivos, cuya
manifestación concreta se encuentra en la existencia de un órgano
jurisdiccional independiente e imparcial -Cortes Marciales o Tribunales
Militares- encargado de juzgar los delitos cometidos por los miembros de la
fuerza pública en servicio activo -fuerzas militares y policía nacional- en
relación con el mismo servicio, y con arreglo a las prescripciones del Código
Penal Militar.
No puede entenderse
el fuero militar asociado, como en el pasado, a la idea de privilegio,
prerrogativa, prebenda o gracia especial para el juzgamiento de los miembros de
la fuerza pública por los delitos que cometan con ocasión del servicio que
cumplen, en condiciones materiales y jurídicas diferentes frente a las demás
personas sobre las cuales recae en un momento dado la acción punitiva del
Estado que favorezca la impunidad, pues ello implicaría el otorgamiento de un
trato particularizado, contrario al principio de igualdad y a la idea de
justicia.
Pero dicho fuero sí
debe ser considerado bajo la perspectiva de la existencia de un órgano
jurisdiccional independiente e imparcial -las competentes Cortes Marciales o
Tribunales Militares- que es el juez natural a quien constitucional y
legalmente se le ha confiado la misión del juzgamiento de los referidos
delitos. Dicho órgano, si bien pertenece al sistema de la administración de
justicia desde el punto de vista material, pues su misión es ejercer la función
jurisdiccional en un campo y materias específicos, no está adscrito a la
justicia ordinaria aún cuando no se excluye la posibilidad de la articulación funcional
con aquella (art. 235-1-7 C.P.), como sucede en la práctica, porque corresponde
a la Corte Suprema de Justicia -Sala Penal- conocer del recurso de casación
contra determinadas sentencias dictadas por los Tribunales Militares (art. 435
del Código Penal Militar).
En cuanto a la
conformación del órgano, bajo una concepción meramente semántica de la
expresión "Cortes Marciales o Tribunales Militares" empleada por el
artículo 221, y un entendimiento equivocado de lo que es el fuero militar, se
ha afirmado por algunos que éstos sólo pueden estar integrados por militares.
Analizadas desde una
perspectiva sistemática las normas constitucionales que constituyen los pilares
básicos de la administración de justicia, se infiere que la función del órgano
habilitado para ejercer la actividad jurisdiccional tiene los siguientes
caracteres:
- Es función
pública, porque emana de órganos que ejercen una función estatal que está al
servicio de los intereses generales.
- Es función
autónoma e independiente y, por tanto, ajena a las interferencias de las otras
ramas del poder público. Sus decisiones, por consiguiente, son igualmente
independientes.
- Es función
desconcentrada y autónoma.
- Es función
universal, porque todos tienen derecho a acceder a ella.
- En la actuación
del órgano prevalece el derecho sustancial sobre el procesal o adjetivo; ella
está sometida, al igual que el ejercicio de la función administrativa, a los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y salvo las excepciones legales, al de la publicidad.
- El producto de la
función, las providencias judiciales, está sujeto inexorablemente al imperio de
la ley, aunque como criterios auxiliares de la actividad judicial puedan
utilizarse "la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del
derecho y la doctrina".
- Es función
reglada, en cuanto a que la actividad judicial debe adecuarse a los principios,
valores y derechos constitucionales, entre ellos, los que conciernen con las
garantías a que aluden los artículos 28 a 35 de la Constitución Política.
Hechas las
precisiones precedentes, necesariamente hay que concluir que el órgano
jurisdiccional al cual se le ha confiado la misión de ejercer la Justicia Penal
Militar, aun cuando se presenta como un poder jurisdiccional específico, está
sometido a la Constitución al igual que todo órgano que ejerza competencias
estatales (arts. 1, 2, 4, 6, 123 y 124 de la.C.P.). Por consiguiente, su
organización y funcionamiento necesariamente debe responder a los principios
constitucionales que caracterizan a la administración de justicia.
3. El caso en
estudio.
El aparte de la
norma que se demanda, pertenece al artículo 656 del Código Penal Militar, que
regula la integración del Consejo Verbal de Guerra. La acusación se concreta a
la expresión: " los vocales y el fiscal deben ser oficiales en servicio
activo ".
Para la Sala el
aparte normativo que se demanda no se ajusta a la Constitución Política. En
efecto:
No se garantiza una
administración de justicia independiente e imparcial, si quienes intervienen en
el proceso de juzgamiento son oficiales en servicio activo, esto es,
funcionarios que tienen una relación de dependencia y subordinación, un vínculo
jerárquico con la institución y específicamente con sus superiores jerárquicos,
en virtud del ligamen del mando militar jerárquico, que supone que aquéllos
están sometidos a la obediencia debida a que alude el artículo 91 de la
Constitución Política.
Es más, la situación
de conflicto social que desde hace varios años afronta el país, en la cual son
actores las fuerzas encargadas de preservar el orden público y los diversos
grupos interesados en subvertir el orden institucional (guerrilla,
paramilitarismo, etc.), hacen que aquéllas, inmersas en la confrontación e
interesadas en su solución, tengan que intervenir en las diferentes acciones
represivas que para someter a los enemigos de dicho orden se requiere, y al mismo
tiempo fungir como jueces de los excesos constitutivos de delitos que puedan
cometerse en desarrollo de las referidas acciones. De este modo, de alguna
manera se actúa no sólo como agente directo o indirecto de la acción encaminada
a cumplir la misión correspondiente para alcanzar las aludidas finalidades, las
cuales pueden determinar el origen de la acción delictuosa, sino igualmente
para juzgar la conducta de quienes siendo actores de dicha misión incurren en
un delito.
No quiere decir lo
anterior, en manera alguna que la Corte presuma la parcialidad y la mala fe de
los oficiales en servicio activo que ejercen la actividad concerniente a la
administración de justicia, sino que objetivamente y sin dudar de su buena
voluntad no se dan las circunstancias que interna y externamente aseguran dicha
independencia e imparcialidad. En otros términos, éstas se predican más del
órgano-institución objetivamente considerado, que de las personas a las cuales
se atribuye su función.
La administración de
justicia no sólo reclama un juez conocedor de la problemática sobre la cual
debe emitir sus fallos, de juicio sereno, recto en todo sentido, con un
acendrado criterio de lo justo, sino también de un juez objetiva e
institucionalmente libre.
Esta Corporación al
declarar la inexequibilidad de algunos apartes del artículo 374 del estatuto al
cual pertenece el aparte de la norma demandada, en relación con la posibilidad
de que la defensa en el proceso penal militar pudiera estar confiada a un
oficial de las fuerzas militares o de la policía nacional, en servicio activo,
dijo lo siguiente:
"Bajo estas
consideraciones, tampoco es admisible que el abogado defensor sea al mismo
tiempo oficial en servicio activo, puesto que la Corte encuentra que no
obstante la existencia de la noción constitucional de la jurisdicción penal
militar que se desprende del citado artículo 221 de la Constitución, como
categoría normativa de creación de esta especial jurisdicción y que remite al
Código Penal Militar el establecimiento de las prescripciones con arreglo a las
cuales las cortes marciales o tribunales militares conocen de los delitos
cometidos por los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo, y en
relación con el mismo servicio, la Carta no permite la incorporación de un
elemento como el que plantea en una de sus interpretaciones la disposición
acusada, según el cual en los procesos penales militares el cargo de defensor
podría ser desempeñado por un oficial de las Fuerzas Militares o de la Policía
Nacional en servicio activo, desde luego, aunque el defensor sea un abogado
habilitado científica y técnicamente para adelantar la defensa y la asistencia
del sindicado. Ocurre que la mencionada calidad de militar en servicio activo
resulta incompatible con los elementos de la noción de defensa técnica a que
se refiere el artículo 29 de la Carta, puesto que como tal el funcionario de
las Fuerzas Militares se debe a una permanente relación jerárquica, propia de
las estructuras orgánicas de aquella naturaleza, y debe cumplir como militar con
la orden del superior; ésta lo exime de responsabilidad y, por tanto, con la
investidura que confiere el servicio activo puede reducir la autonomía, la
independencia y la capacidad de deliberación que reclama el carácter técnico de
la defensa que garantiza la Constitución. Así las cosas, es preciso asegurar la
absoluta independencia científica y técnica de la actividad del defensor,
impidiendo la confusión de cargos y funciones en esta materia".
"La Corte
encuentra que en la Carta existe este límite en relación con la posibilidad que
establece la disposición acusada, y considera, de una parte que la defensa y la
asistencia penales no pueden adelantarse por quien no sea abogado y, de otra,
que el militar en servicio activo no puede ser abogado defensor, pues está
sometido a una relación jerárquica inadmisible con aquel encargo".
"Comparte la
Corte las apreciaciones del Ministerio Público en cuanto hace a la falta de
independencia de los oficiales a los que se refiere la disposición acusada, y
su relación con la hipotética violación a las garantías constitucionales del
sindicado en razón de la obediencia debida a los superiores, puesto que la
formación profesional previa y concurrente no es factor suficiente de
reforzamiento de uno de los elementos de la defensa, como lo es la
independencia y el compromiso con los derechos del defendido. Obviamente,
situaciones como las descritas por el Señor Procurador, se pueden presentar en
el desarrollo de los acontecimientos de la vida ordinaria, pero es función de todos
los órganos judiciales y de control asegurar el cabal respeto de los derechos
de todos los ciudadanos, y ello es razón suficiente para conducir a la
declaratoria de inconstitucionalidad de la norma acusada".1
En conclusión, la
Corte reconoce que la Constitución Política establece de manera expresa e
inequívoca la existencia de la Justicia Penal Militar y del respectivo Código
Penal Militar, los cuales le dan sustento legítimo al fuero. Sin embargo, es
igualmente claro que la Justicia Penal Militar y las normas que la regulan
deben sujetarse a los principios de independencia, imparcialidad y objetividad,
inherentes al debido proceso y al ejercicio de la función jurisdiccional.
Es indubitable
entonces, que la norma preconstitucional, en cuanto habilita a los oficiales en
servicio activo para actuar como vocales o fiscales dentro de los Consejos
Verbales de Guerra, no se aviene con la preceptiva constitucional (arts. 209 y
228 C.P.) que garantiza la autonomía y la imparcialidad del juez. En tal
virtud, se declarará inexequible la expresión " en servicio activo o "
del inciso 2o de la norma demandada.
No desconoce la
Corte las repercusiones de su sentencia en la organización y funcionamiento de
la Justicia Penal Militar. Sin embargo, corresponde al legislador diseñar un
modelo de Justicia Penal Militar que se halle acorde con los preceptos de la
Constitución Política.
Conforme a la
Sentencia C-113/932 , según la cual corresponde a la Corte
la facultad de señalar los efectos de sus propios fallos, en la parte
resolutiva se expresará que la sentencia tiene efectos hacia el futuro y sólo
con respecto a los nuevos procesos que den lugar a Consejos Verbales de Guerra
y que se inicien a partir de la fecha de su ejecutoria.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, oído el concepto del Procurador
General de la Nación, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
PRIMERO:Declárase INEXEQUIBLE la expresión "en
servicio activo o " del inciso 2o del artículo 656 del Decreto 2550 de
1988 por el cual se expide el Nuevo Código Penal Militar.
SEGUNDO: Esta sentencia tiene efectos hacia el
futuro y sólo con respecto a los nuevos procesos que den lugar a Consejos
Verbales de Guerra y que se inicien a partir de la fecha de su ejecutoria.
Cópiese, publíquese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-141/95
FUERO PENAL
MILITAR-Concepto/JURISDICCION
PENAL MILITAR (Salvamento de voto)
El fuero militar,
plasmado en el artículo 221 de la Carta, consiste precisamente en que los
delitos cometidos por miembros de la Fuerza Pública "en servicio activo y
en relación con el mismo servicio" deben ser juzgados por "cortes marciales
o tribunales militares, con arreglo a las prescripciones del Código
Penal Militar" (subrayamos). Esto significa que la Constitución
consagra una jurisdicción especial, cabalmente integrada por militares, que
conoce de los hechos punibles de los cuales sean sindicadas las personas en
mención y que se acoge a normas también especiales, es decir, de su mismo texto
se deduce de manera diáfana y, a nuestro juicio, incontrovertible, que dicho
juzgamiento ha sido expresamente sustraído de la regla general que atribuye
únicamente a los civiles la función de administrar justicia y tal
responsabilidad, en el caso de los militares, ha sido confiada a los propios
militares, sin discriminación alguna entre los que actualmente prestan el
servicio y los ya retirados. Un principio universal de hermenéutica que la
Corte no ha debido olvidar dice que el intérprete no está autorizado para
introducir distinciones donde las normas jurídicas no lo hacen.
FUERO PENAL
MILITAR-Características
(Salvamento de voto)
Lo característico
de todo fuero es la previsión de un régimen diverso del ordinario, por lo cual,
respecto de los delitos cometidos por miembros de la Fuerza Pública en
servicio, su sentido consiste en que los militares juzguen a los militares, por
lo cual no se puede pretender que el fuero se haga compatible con el
juzgamiento de militares por civiles, como resulta de la Sentencia, ya que al
fin y al cabo los militares en retiro vuelven a su condición de civiles. La
Constitución, al excluir las posibilidades de que los militares juzguen a los
civiles, ratificó la existencia del fuero y lo hizo con expresa alusión a la
integración de los correspondientes tribunales por militares, pues de otra
manera -si hubiera partido de la base de que esos tribunales apenas estuvieran
conformados por militares en retiro, que, se repite, son civiles- ningún
sentido tendría la tajante prohibición del artículo 213.
OBEDIENCIA DEBIDA (Salvamento de voto)
La obediencia
debida -en que el Fallo funda el vínculo de dependencia con los superiores
jerárquicos- no puede confundirse con la obediencia ciega, que sí
rompería la imparcialidad, pero que no puede presumirse.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-701
Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 656 del Decreto 2550 de 1988 (Código
Penal Militar).
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veintinueve (29) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Los suscritos
magistrados discrepamos radicalmente de la decisión adoptada en la fecha por la
Corte Constitucional.
Consideramos que la
parte acusada del artículo 656 del Decreto 2550 de 1988 (Código Penal Militar)
ha debido ser declarada exequible, por cuanto no solamente no violaba ningún
precepto constitucional sino que, por el contrario, se ajustaba a la
Constitución Política y desarrollaba sus mandatos.
El fuero militar,
plasmado en el artículo 221 de la Carta, consiste precisamente en que los
delitos cometidos por miembros de la Fuerza Pública "en servicio activo y
en relación con el mismo servicio" deben ser juzgados por "cortes marciales
o tribunales militares, con arreglo a las prescripciones del Código
Penal Militar" (subrayamos).
Esto significa que
la Constitución consagra una jurisdicción especial, cabalmente integrada por
militares, que conoce de los hechos punibles de los cuales sean sindicadas las
personas en mención y que se acoge a normas también especiales, es decir, de su
mismo texto se deduce de manera diáfana y, a nuestro juicio, incontrovertible,
que dicho juzgamiento ha sido expresamente sustraído de la regla general que
atribuye únicamente a los civiles la función de administrar justicia y tal
responsabilidad, en el caso de los militares, ha sido confiada a los propios
militares, sin discriminación alguna entre los que actualmente prestan el
servicio y los ya retirados. Un principio universal de hermenéutica que la
Corte no ha debido olvidar dice que el intérprete no está autorizado para
introducir distinciones donde las normas jurídicas no lo hacen.
Lo dicho es
perfectamente lógico dentro del sistema constitucional, si se tiene en cuenta
que se trata de un fuero especial y no de las mismas reglas aplicables a
la administración de justicia penal ordinaria.
La voz FUERO tiene
en Derecho el alcance, hasta ahora nunca discutido, de privilegio, trato
especial y diferente, excepción. En materia de juzgamiento, el Diccionario de
la Real Academia Española de la Lengua lo define como "aquel de que gozan
algunas personas para llevar sus causas a ciertos tribunales por privilegio del
cuerpo de que son individuos.
Así, pues, lo
característico de todo fuero es la previsión de un régimen diverso del
ordinario, por lo cual, respecto de los delitos cometidos por miembros de la
Fuerza Pública en servicio, su sentido consiste en que los militares juzguen a
los militares, por lo cual no se puede pretender que el fuero se haga
compatible con el juzgamiento de militares por civiles, como resulta de la
Sentencia, ya que al fin y al cabo los militares en retiro vuelven a su
condición de civiles.
El artículo 116 de
la Constitución, después de enumerar las corporaciones y organismos que
ordinariamente administran justicia, agrega: "También lo hace la justicia
penal militar".
En cambio, en el
caso de los particulares, como lo son los oficiales en retiro, la Constitución
Política consagra la posibilidad de que administren justicia tan sólo de manera
excepcional y señala ella misma cuáles son las excepciones: "Los
particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de
administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros
habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los
términos que determine la ley" (artículo 116 C.P.).
De lo anterior se
concluye sin dificultad que el juzgamiento a cargo de militares en retiro no
está comprendido dentro de la norma excepcional, la cual es, por tanto, de
interpretación y aplicación restrictivas.
Obsérvese, por otra
parte, que la Constitución, al excluir las posibilidades de que los militares
juzguen a los civiles, ratificó la existencia del fuero y lo hizo con expresa
alusión a la integración de los correspondientes tribunales por militares, pues
de otra manera -si hubiera partido de la base de que esos tribunales apenas
estuvieran conformados por militares en retiro, que, se repite, son civiles-
ningún sentido tendría la tajante prohibición del artículo 213.
La mencionada norma,
que consagra el Estado de Conmoción Interior, señala perentoriamente que
"en ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la
justicia penal militar". Se trata de una garantía introducida en la
Constitución Política de 1991 como reacción a la tradicional práctica de
convocar consejos verbales de guerra durante el Estado de Sitio para el juzgamiento
de ciertos delitos. Ella no tiene sentido diferente al de asegurar que los
civiles no serán objeto de incriminación, juicio ni sanción por parte de militares,
que son quienes integran la justicia penal militar.
Es decir, mediante
esta norma la Constitución ratifica, por si no hubiera sido suficientemente
clara en sus artículos 116 y 221, que, a contrario sensu, los militares
son juzgados por la justicia penal militar, conformada, claro está, por
militares, con respecto a los delitos cometidos en servicio activo y en
relación con el mismo.
El fundamento
central de la providencia que no compartimos es el de que la integración de los
tribunales militares por oficiales en servicio activo hace propicio el
desconocimiento de la necesaria imparcialidad del fallador, pues tratándose de
cuerpos jerárquicamente organizados, el Presidente, los vocales y el fiscal
pueden recibir órdenes de sus superiores dentro de la respectiva fuerza.
Los firmantes
respetamos ese criterio pero nos separamos de él abiertamente, pues entendemos
que los miembros de la Fuerza Pública, como todos los colombianos, están
amparados por el artículo 83 de la Constitución, en cuya virtud la buena fe
debe presumirse. Pero, además, la ruptura de la imparcialidad como prevención
en abstracto no puede constituir argumento válido para declarar la
inconstitucionalidad de una norma que atribuye la función de administrar
justicia, pues, dentro de esa lógica -con la cual, desde luego, no nos
identificamos- tendríamos que desconfiar también de quienes componen los
tribunales ordinarios, en cuanto igualmente éstos se hallan integrados a
sistemas jerárquicamente organizados.
No puede olvidarse
que, si se estableció un fuero especial constitucional para los militares,
admitiéndose que éstos igualmente administran justicia, debe presumirse la
independencia que en sus decisiones exige el artículo 228 de la Constitución
Política. De manera que sus providencias solamente están sometidas al imperio
de la ley (artículo 230 C.P.).
Insistimos una vez
más en que la obediencia debida -en que el Fallo funda el vínculo de
dependencia con los superiores jerárquicos- no puede confundirse con la obediencia
ciega, que sí rompería la imparcialidad, pero que no puede presumirse.
También se ha dicho
por la Corte que los militares en servicio no fueron formados para administrar
justicia. Pero el fallo termina imponiendo que los consejos verbales de guerra
se integren con oficiales en retiro. ¿Cuál el fundamento para sostener que
éstos sí gozan de la formación que se echa de menos en el caso del personal
activo?
Finalmente, los
suscritos magistrados consideramos que las razones expuestas por la mayoría en
el presente caso son básicamente de conveniencia, las cuales pueden ser muy
respetables, pero no sirven de fundamento a una decisión de constitucionalidad.
Nos preguntamos
dónde está la norma constitucional violada por el precepto parcialmente
declarado inexequible y cuáles son las razones de índole jurídica en que se
apoya la trascendental decisión adoptada.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Magistrado
Fecha, ut supra
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-141/95
FUERO PENAL
MILITAR/TRIBUNAL MILITAR-Personal
civil/PRESUNCION DE LA BUENA FE (Salvamento de voto)
El artículo 221
de la Constitución consagra inequívocamente las cortes marciales o tribunales
militares para juzgar los delitos cometidos por los miembros de la Fuerza
Pública en servicio activo. Pretender que haya cortes marciales o tribunales
militares formados exclusivamente por civiles, es un contrasentido. Si la buena
fe se presume, constituye ostensible error el presumir la parcialidad de los
militares en servicio activo. Ellos, como todos los colombianos, tienen derecho
a que su buena fe, y en este caso concreto su imparcialidad, se presuman.
REF.: Sentencia No. C-141, de marzo 29
de 1995, por medio de la cual se declaró inexequible parcialmente el artículo
656 del Decreto 2550 de 1988.
Con el respeto de
siempre, dejo constancia de las razones que me llevaron a disentir de la
opinión mayoritaria consignada en la sentencia de la referencia.
Primera.- El artículo 221 de la Constitución
consagra inequívocamente las cortes marciales o tribunales militares para
juzgar los delitos cometidos por los miembros de la Fuerza Pública en servicio
activo.
Pretender que haya
cortes marciales o tribunales militares formados exclusivamente por civiles, es
un contrasentido.
Segunda.- Si la buena fe se presume, constituye
ostensible error el presumir la parcialidad de los militares en servicio
activo. Ellos, como todos los colombianos, tienen derecho a que su buena fe, y
en este caso concreto su imparcialidad, se presuman.
Tercera.- Si la Justicia Penal Militar en ningún
caso puede investigar o juzgar a los civiles, como lo prescribe el último
inciso del artículo 213 de la Constitución, es claro que tal prohibición se
estableció partiendo de la base de las cortes marciales o tribunales militares
formados por militares en servicio activo. De lo contrario se
llegaría al absurdo de hacerle decir a este inciso lo que nadie quiso: los
civiles en ningún caso juzgarán a los civiles.
Cuarta.- La declaración de inexequibilidad se ha
hecho no por razones jurídicas fundadas en la Constitución, sino por razones de
inconveniencia fundadas en la supuesta parcialidad de la Justicia Penal
Militar, y en su incapacidad, también supuesta, para castigar los delitos
cometidos por los militares en servicio activo.
Pues bien: partiendo
de una premisa semejante, también falsa, habría que declarar inexequibles
muchas de las normas que gobiernan la administración de justicia, con el
argumento de que no es posible castigar los delitos que cometen bandoleros,
narcobandoleros, narcotraficantes, y todos los demás delincuentes, que han
hecho de este país uno de los paraísos de la impunidad.
Quinta.- Se ha fallado pensando en una Constitución
ideal según la opinión de algunos. No en la Constitución vigente. Y, en la
práctica, ha desaparecido el fuero militar, que el constituyente de 1991
consagró expresamente.
Esta decisión
contraria a la letra y al espíritu de la Constitución, es un paso más en el
debilitamiento de las Fuerzas Armadas de la República.
Para que se vea cuán
absurda es, basta pensar que el señor Presidente de la República, en su
condición de Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la República, no
podría presidir una corte marcial, por no ser "oficial en retiro".
Y resulta irónico el
que a los esfuerzos de los miembros de la Fuerza Pública en defensa del orden
jurídico, corresponda una actitud desconfiada y agresiva en su contra, que cada
día más los convierte en ciudadanos de segunda clase, indignos ahora de juzgar
a sus compañeros.
Lo anterior, dicho
con mi acostumbrada cortesía, pero con la franqueza que exige la defensa de las
ideas propias, me ha impedido sumarme a la opinión de la mayoría.
Marzo 29 de 1995
JORGE ARANGO MEJIA
1 Sentencia C-592/93. M.P. Fabio Morón Díaz.
2 M.P. Jorge Arango Mejía |
682 | C-151-95
|Sentencia No
|Sentencia No.
C-151/95
INGRESOS
CORRIENTES DE LA NACION/MUNICIPIO-Participación
El artículo 357
de la Carta dispone que los municipios participarán en los ingresos corrientes
de la Nación, con lo cual se varía la base de la liquidación de la nueva
transferencia, que no seguirá siendo el IVA como ocurría anteriormente. La
ley, a iniciativa del Gobierno, es la encargada de determinar el porcentaje mínimo
de esa participación y de definir las áreas prioritarias de inversión social
que se financiarán con dichos recursos; además, le corresponde a la ley,
determinar los resguardos indígenas que serán considerados como municipios.
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Justificación
La justificación
primordial del Estado Social de Derecho, tiene que ver con el desarrollo de
políticas interesadas en el bienestar social como prioritario en la conducción
de los intereses colectivos. Esta la razón para que los artículos 356 y 357
superiores al ocuparse de las transferencias intergubernamentales las orienten
hacia el desarrollo de políticas, planes y programas de asistencia y bienestar
sociales.
AREAS
PRIORITARIAS DE INVERSION SOCIAL
La expresión
áreas prioritarias de inversión social, encuentra su significación en los
contenidos de los artículos 365 y 366, ibidem, que preceptúan la finalidad
social propia del Estado representada en los servicios públicos, el bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. La noción
legal de "inversión en los sectores sociales" que trae el artículo 24
de la Ley 60 debe ser concordada con el mandato constitucional del artículo 357
de la Carta, que establece que la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación estará destinada a financiar "las áreas
prioritarias de inversión social" que sean definidas por la ley.
GASTOS DE
INVERSION SOCIAL/GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
El objetivo de la
inversión y el gasto social en la Constitución no es aumentar la producción de
determinados bienes físicos -como si éstos fueran valiosos en sí mismos- sino
mejorar el bienestar general y satisfacer las necesidades de las personas, en
especial de aquellos sectores sociales discriminados, que por no haber tenido
una equitativa participación en los beneficios del desarrollo, presentan
necesidades básicas insatisfechas. Es obvio que una inversión para una escuela
que no podrá tener maestros o para un hospital que estará desprovisto de
médicos es inútil e ineficiente, puesto que no sirve para satisfacer las
necesidades de educación y de salud de la población del municipio respectivo.
Por eso, en determinadas circunstancias, constituye una mejor inversión en el
bienestar de la población que las autoridades gasten en el funcionamiento de
las escuelas y los centros de salud, en vez de efectuar nuevas construcciones
en este campo. Por consiguiente, interpretar de manera restrictiva el alcance
del concepto de inversión social, en el sentido de que sólo caben "inversiones
en el sentido económico financiero del término, puede provocar una
proliferación de obras físicas que, lejos de permitir una mejor satisfacción de
las necesidades básicas de la población, puede hacer inútil e irracional el
gasto social."
INVERSION SOCIAL/ESTADO
SOCIAL DE DERECHO/INTERPRETACION CONSTITUCIONAL/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD
Hay que
compaginar la noción de inversión social con el sentido mismo de la finalidad
social del Estado. Ahora bien, esta Corte ya ha señalado que cuando el
entendimiento literal de una norma "conduce al absurdo o a efectos
contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la
norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de
los jueces deben ser razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que
buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del
ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación
sistemática-finalística". En este sentido, la Corte Constitucional estima
que es racional que la noción constitucional de "inversión social" no
se opone a los gastos de funcionamiento siempre y cuando estos se efectúen
también en el sector social.
LEY ORGANICA-Improcedencia
No hay
distribución de competencias en la Ley 60 sobre el situado fiscal, puesto que
el propio artículo 356 de la C.P. determina las competencias de las entidades
territoriales al asignarles los servicios de salud y educación, destinando el
dicho situado a la financiación de tales servicios. Luego una ley ordinaria
puede haber regulado la materia. Otra es la distribución de competencias para
asuntos que deben ser atendidos con base en los recursos de los municipios a
que se refiere el art. 357 de la C.P., que es la distribución ordenada en el
artículo 288 de la C.P. y que debe materializarse en ley orgánica. La ley se
aprobó conforme al trámite constitucional. Ella no pertenece a la categoría de
las leyes orgánicas, por no estar comprendido su objeto entre los que señalan los
artículos 151 y 288 de la C.P..
SITUADO FISCAL-Distribución
Las reglas
generales de distribución son acordes con los criterios y factores establecidos
en la Carta Política, y el desarrollo que ésta encarga a la ley. El legislador
no contrarió lo dispuesto sobre situado fiscal en el artículo 356 de la Carta.
REGIMEN
TRANSITORIO-Límites/INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION/MORA LEGISLATIVA
Sin entrar a
discutir los criterios fijados por el legislador por ser propios de sus
competencias, para establecer el monto de las transferencias durante el período
de transición, pues en éste, es claro, el constituyente sólo le impuso la
obligación de mantener las participaciones en el IVA que hubiesen percibido en
la vigencia de 1992, encuentra la Corte que el legislador extendió
inconstitucionalmente, de 3 a 5 años, el mencionado período de transición,
eludiendo los criterios de distribución establecidos en el artículo 357 de la
Carta y desarrollados en el artículo 24 de la ley; exceso que será, en lo
pertinente, declarado inexequible. La mora del legislador, no constituye
fundamento suficiente para iniciar el período de transición en 1994, pues el
texto superior establece que éste debió iniciarse a partir de 1993. El
legislador en la Ley 60 no podía aplazar el calendario expresamente
determinado por el Constituyente, e incurrió por este aspecto en
inconstitucionalidad por omisión.
RENTAS DE
DESTINACION ESPECIFICA-Prohibición
Se pronunciará
sentencia de inconstitucionalidad sobre el artículo 42 acusado, por resultar
contrario a los predicados del artículo 359 de la Carta que prohibe a los
órganos del poder público decretar partidas de las rentas nacionales, con
destinación específica, salvo las participaciones señaladas en la Constitución
en favor de los departamentos, distritos y municipios, o las previstas para
inversión social, o las que con base en disposiciones anteriores se asignan a
las entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías;
por ello, a juicio de esta Sala resulta contrario a la Carta Política, ya que
en verdad se trata de una modalidad de indebida destinación de recursos
públicos que no autoriza el citado artículo, cuyo tenor literal es claro.
REF: Expediente
No. D-669
Acción de
inconstitucionalidad contra la Ley 60 de 1993, principalmente contra sus arts.
10, 11, 12, 24, 25, 26 y 42.
Actor:
CARLOS EDUARDO
NARANJO FLOREZ
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., abril cinco (5) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública y política consagrada en el artículo 242 numeral 1o. de la C.N.,
el ciudadano CARLOS EDUARDO NARANJO FLOREZ acude a esta Corporación con el fin
de solicitar la declaración de inexequibilidad de la Ley 60 de 1993 y
principalmente contra sus artículos, 10, 11, 12, 24, 25, 26 y 42 de la Ley 60
de 1993.
Cumplidos como están
los trámites constitucionales y legales estatuídos para asuntos de esta índole
procede la Corte Constitucional a decidir.
II. NORMAS ACUSADAS
"LEY 60 DE
1993
"Por la cual se
dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad
con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen
recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se
dictan otras disposiciones.
"El Congreso de
la República de Colombia:
"DECRETA:
"(...)
"Artículo 10. Nivel del Situado Fiscal.
Para los efectos de lo dispuesto en el artículo 356 de la Constitución Política
y las disposiciones de esta ley, el situado fiscal será un porcentaje creciente
de los ingresos corrientes de la Nación que como mínimo tendrá los siguientes
niveles de participación en ellos, así:
a) Para el año de
1994: 23%
b) Para el año de
1995: 23.5%
c) Para el año de
1996: 24.5%
Su cesión efectiva y
autónoma a las entidades territoriales se realizará de conformidad con las
disposiciones previstas sobre la descentralización de la salud y educación y en
los términos y condiciones dispuestos en la presente ley.
Parágrafo. 1o. Del total que corresponda a cada
departamento, será obligatorio destinar como mínimo el 60% para educación y el
20% para salud. El 20% restante lo deberá destinar el departamento o distrito,
a salud o educación según sus metas en coberturas y demás fuentes de
financiación de estos sectores.
Como mínimo el 50%
del situado fiscal destinado a salud deberá aplicarse al primer nivel de
atención y debe ser transferido a los municipios y distritos cuando éstos
asuman esa competencia. Cada nivel territorial deberá aplicar al menos cinco
puntos porcentuales a prevención de la enfermedad y fomento de la salud.
Mediante motivación
debidamente justificada y aprobada por los ministerios del sector podrán
asignarse valores diferentes a cualquiera de los porcentajes mínimos
obligatorios aquí establecidos.
Parágrafo 2o. Las apropiaciones para atender los
pasivos prestacionales de salud y educación que corresponda pagar a la Nación,
en virtud de las Leyes 43 de 1975, 91 de 1989 y las reconocidas por la presente
ley, serán financiadas con recursos diferentes al situado fiscal.
Parágrafo 3o. Los departamentos, distritos y municipios
que asumen responsabilidades a ellos asignadas, podrán solicitar ante el
Departamento Nacional de Planeación la revisión de las sumas correspondientes
al situado fiscal, cuando se demuestre que existen errores en su cálculo.
Parágrafo 4o. El Gobierno, en el Plan de Desarrollo,
podrá poner a consideración del Congreso aumentos en el porcentaje de los
ingresos corrientes de la Nación establecidos en la presente ley para el
situado fiscal, con el fin de ajustarlo a las metas sociales que allí se
señalen.
"Artículo 11. Distribución del Situado Fiscal.
El situado fiscal consagrado en el artículo 356 de la Constitución Política, se
distribuirá en la siguiente forma:
1. El 15% por
partes iguales entre los Departamentos, el Distrito Capital y los Distritos de
Cartagena y Santa Marta.
2. El 85% restante,
de conformidad con la aplicación de las siguientes reglas:
a) Un porcentaje
variable equivalente a la suma de los gastos de atención de los usuarios
actuales de los servicios de salud y educación de todos los departamentos y
distritos del país, hasta el punto que sumado con el porcentaje del numeral 1o.
permita la prestación de los servicios en condiciones de eficiencia
administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1o. del
presente artículo. Este porcentaje se considerará para efectos de cálculo como
el situado fiscal mínimo.
b) El porcentaje
restante, una vez efectuada la distribución por Situado Fiscal Mínimo para
salud y educación, se asignará en proporción a la población potencial por
atender, en los sectores de salud y educación, y al esfuerzo fiscal ponderado,
de conformidad con los criterios establecidos en el parágrafo 2o. del presente
artículo.
La metodología para
establecer la población usuaria actual, para aplicar las reglas de distribución
de los recursos del situado fiscal y para diseñar los indicadores pertinentes,
será adoptada por el CONPES para la Política Social de conformidad con lo
dispuesto en el presente artículo. En todo caso se tendrán en cuenta las
siguientes definiciones:
i) Los usuarios
actuales en educación, son la población matriculada en cada año en el sector
oficial, más la becada que atiende el sector privado. La población becada se
contabilizará con una ponderación especial para efectos de la estadística de
usuarios;
ii) La población
potencial, en educación, es la población en edad escolar comprendida entre los
3 y los 15 años de edad, menos la atendida por el sector privado;
iii) Los usuarios
actuales en salud, son la población atendida en cada año por las instituciones
oficiales y privadas que presten servicios por contratos con el sector
oficial, medida a través del registro de las consultas de medicina, enfermería
y odontología y de los egresos hospitalarios.
iv) La población
potencial en el sector salud se mide como la población total del departamento,
no cubierta plenamente por el sistema contributivo de la seguridad social,
ponderado por el índice de necesidades básicas suministrado por el DANE.
Parágrafo 1o. Para efectos de la medición de la
eficiencia administrativa percápita de que trata el literal a) del numeral 2)
del presente artículo se calculará, para cada sector de salud y educación, un
situado fiscal mínimo requerido para financiar los gastos de prestación del
servicio a la población actual en cada uno de ellos, observando los siguientes
criterios:
a) Anualmente se
calcula para cada departamento un gasto percápita resultante de la siguiente
operación: el numerador será el situado fiscal asignado al sector el año
inmediatamente anterior, ajustado por un índice de crecimiento salarial
determinado por el Gobierno Nacional; el denominador será la población atendida
el mismo año;
b) Se determinarán
los gastos percápita departamentales y distritales agrupándolos en categorías,
en atención al índice de necesidades básicas insatisfechas "INBI", al
ingreso percápita territorial, y a la densidad de la población sobre el
territorio, según lo determine y apruebe el Consejo Nacional de Política
Económica y Social -CONPES- para Política Social;
c) A los
departamentos y distritos cuyos gastos percápita difieran del promedio de cada
categoría en la que se encuentren incluídos, se les reconocerá un estímulo
cuando se hallaren por debajo de dicho promedio. En caso contrario, la
diferencia se reconocerá decrecientemente dentro de un plan de ajuste que
implique sustitución de recursos financieros o ampliación de coberturas, así:
el 100% en 1994, al 80% en 1995, al 60% en 1996, al 40% en 1997, al 20% en
1998; a partir de 1999 los gastos se valorarán con el promedio percápita de la
categoría de departamentos y distritos dentro de la cual se encuentren
incluídos;
d) Los gastos
percápita en condiciones de eficiencia serán la base para calcular el gasto en
la población o de los usuarios actualmente atendidos de que tratan el numeral
1) y la letra a) del numeral 2) del presente artículo.
Parágrafo 2o. Para
efecto de lo dispuesto en la letra b) del numeral 2) del presente artículo, se
tendrán en cuenta los siguientes criterios:
a) El esfuerzo
fiscal se determinará como la relación entre el gasto per cápita de dos
vigencias fiscales sucesivas aplicados a salud y educación, y ponderada en
forma inversa al ingreso percápita de la entidad territorial respectiva;
b) El esfuerzo
fiscal se ponderará en relación inversa al desarrollo socio-económico;
c) Para efectos del
esfuerzo fiscal, el gasto per cápita de cada departamento, se determinará
considerando el gasto aplicado a salud y educación realizado con rentas
cedidas, otros recursos propios y otras transferencias distintas al situado
fiscal aportadas por el departamento y los municipios de su jurisdicción.
Parágrafo 3o. En el mes de enero de cada año, los
Ministerios de Educación y Salud, en coordinación con el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, y las Secretarías de Hacienda
Departamentales suministrarán al Departamento Nacional de Planeación, la
información del año inmediatamente anterior relativa a los factores
indispensables para la aplicación de la fórmula. La información financiera
remitida por las Secretarías de Hacienda deberá estar refrendada por la
respectiva contraloría. Los funcionarios de los departamentos y distritos que
no proporcionen la información en los plazos establecidos por los ministerios y
esta ley, incurrirán en causal de mala conducta y serán objeto de las sanciones
correspondientes. En este evento, se aplicará, para efectos de la distribución
del situado fiscal, la información estimada por el respectivo ministerio.
Parágrafo 4o. Para el efecto de los cálculos necesarios
en la aplicación de lo dispuesto en este artículo, se excluirá de cada departamento
lo correspondiente al distrito que se encuentre en su territorio.
Parágrafo 5o. Durante el período de transición de
cuatro años fijado en el artículo 14 de la presente ley y de acuerdo con un
reglamento que para el efecto expida el gobierno nacional, será reconocido el
valor anual de los aportes patronales para pensiones y cesantías, el cual se
deducirá del valor total del situado fiscal antes de proceder a su distribución
de acuerdo a lo previsto en el presente artículo, y será girado según lo previsto
en el artículo 19. de la presente ley. Transcurrido el período de transición
de cuatro años se procederá de tal manera que una vez distribuído el situado
fiscal por entidades territoriales, del valor total que corresponda a cada una
se descontarán las cuotas patronales para la afiliación y creación de reservas
para el pago de los valores prestaciones de pensiones y cesantías, para los
sectores de educación y salud, de conformidad con las disposiciones legales y
reglamentarias sobre la materia. Tales valores se girarán en forma prevista en
el artículo 19.
Parágrafo 6o. Cada cinco años, los cuales se contarán a
partir del 7 de julio de 1991, la ley, a iniciativa de los miembros del
Congreso, podrá revisar el nivel del situado fiscal y las participaciones de
los municipios, las reglas y los procedimientos para la aplicación de los
criterios constitucionales.
Parágrafo 7o. Durante el período de transición, 1994,
1995 y 1996, para aquellas entidades territoriales cuya alicuota del 15% no sea
suficiente para mantener su cobertura actual, se les garantizará un situado
fiscal no inferior en ningún caso al recibido en 1993 a pesos constantes.
Se entiende por
pesos constantes el valor corriente más la inflación causada según lo previsto
en el parágrafo al artículo 26.
Parágrafo 8o. Para las vigencias fiscales de 1994 y
1995, se excluyen de la base de cálculo del situado fiscal las rentas de
destinación específica y los ahorros que se perciban por este concepto en el
presupuesto de la Nación se distribuirán entre las Entidades Territoriales
cuyos niveles de situado fiscal por habitante pobre se encuentren por debajo
del situado fiscal nacional por habitante pobre. Estos recursos se trasladarán
en proporción a la participación de los usuarios potenciales en salud y
educación de cada entidad territorial beneficiada por esta norma, dentro del
total de las mismas.
A su vez, este
indicador estará ponderado por el índice de necesidades básicas insatisfechas
suministradas por el DANE, el cual servirá de base para el cálculo de los
habitantes pobres de cada Entidad Territorial.
"ARTICULO 12.- Comisión Veedora de
Transferencias. Créase una Comisión Veedora de las Transferencias, la
cual tendrá un carácter consultivo y ejercerá vigilancia sobre la liquidación
y distribución del situado fiscal y la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación; y de la cual formarán parte un delegado
designado por la Federación Colombiana de Municipios, un delegado designado
por la Asociación de Gobernadores, un delegado designado por la Comisión
tercera de la Cámara de Representantes. La comisión se dará su propio
reglamento y se financiará con los aportes de las entidades representadas.
Parágrafo. Los conflictos que se presenten en la
aplicación de esta ley entre los municipios y los departamentos o entre los
departamentos y la nación, podrán ser resueltos por comisiones de conciliación
ad-hoc, en las cuales tendrán representación la Nación, los departamentos y el
municipio, sin perjuicio de las acciones a que haya lugar ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. El funcionamiento de estas comisiones será
reglamentado por el Gobierno nacional.
"Artículo
24. Criterios de distribución de la Participación de los Municipios en los
Ingresos Corrientes para Inversión en Sectores Sociales. La participación de los municipios en el
presupuesto general de la Nación para inversión en los sectores sociales,
tendrá un valor igual al 15% de los ingresos corrientes de la Nación en 1994, y
se incrementará en un punto porcentual cada año hasta alcanzar el 22% en el
año 2001. Los ingresos corrientes de la Nación que servirán de base para el
cálculo de las participaciones de los municipios según los artículos 357 y 358
constitucionales, estarán constituídos por los ingresos tributarios y no
tributarios; no formarán parte de esta base de cálculo los recursos del fondo
nacional de regalías, por los definidos en la Ley 6a. de 1992, por el
artículo 19 como exclusivos de la Nación en virtud de las autorizaciones
otorgadas por única vez al Congreso en el artículo 43 transitorio de la
Constitución Política y solamente por el año de 1994, se excluyen la sobretasa
del impuesto a la renta y las rentas de destinación específica señaladas en el
artículo 359 de la Constitución.
La participación así
definida se distribuirá conforme a los siguientes criterios:
1. El 60% de la
participación así:
a. El 40% en
relación directa con el número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas.
b. El 20% en
proporción al grado de pobreza de cada municipio, en relación con el nivel de
pobreza promedio nacional.
2. El 40% restante
en la siguiente forma:
a. El 22% de
acuerdo con la participación de la población del municipio dentro de la
población total del país;
b. El 6% en
proporción directa a la eficiencia fiscal de la administración local, medida
como la variación positiva entre dos vigencias fiscales de la tributación per
cápita ponderada en proporción al índice relativo de necesidades básicas
insatisfechas;
c. El 6% por
eficiencia administrativa, establecida como un premio al menor costo
administrativo percápita por la cobertura de los servicios públicos
domiciliarios, y medida como la relación entre el gasto de funcionamiento
global del municipio y el número de habitantes con servicios de agua,
alcantarillado y, aseo. En los municipios donde estos servicios no estén a su
cargo, se tomará como referencia el servicio público domiciliario de más amplia
cobertura;
d. El 6% de acuerdo
con el progreso demostrado en calidad de vida de la población del municipio,
medido según la variación de los índices de necesidades básicas insatisfechas
en dos puntos diferentes en el tiempo, estandarizada.
Parágrafo 1o. Antes de proceder a la aplicación de la
fórmula anterior se distribuirá un 5% del total de la participación entre los
municipios de menos de 50.000 habitantes, asignado de acuerdo con los mismos
criterios señalados para la fórmula. Igualmente, antes de aplicar la fórmula,
el 1.5% del total de la participación se distribuirá entre los municipios cuyos
territorios limiten con la ribera del Río Grande de la Magdalena, en
proporción a la extensión de la rivera de cada municipio.
Parágrafo 2o. Para el giro de la participación ordenada
por el artículo 357 de la Constitución Política, de que trata esta ley, el
Programa Anual de Caja se hará sobre la base del 90% del aforo que aparezca en
la ley de presupuesto. Cuando en una vigencia fiscal los ingresos corrientes
efectivos sean superiores a los ingresos corrientes estimados en el
presupuesto, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda procederá
a efectuar el correspondiente reaforo y a través del Departamento Nacional de
Planeación a asignar los recursos adicionales, en la misma vigencia fiscal o en
la subsiguiente, conjuntamente con las sumas correspondientes al 10% del aforo
previsto en el presupuesto. Por el contrario, si los ingresos corrientes
efectivos son inferiores se dispondrá la reducción respectiva. Tanto para la
asignación de recursos adicionales como para la reducción de las
transferencias, se tendrán en cuenta las reglas de distribución previstas en
esta ley.
Parágrafo 3o. El giro de los recursos de esta
participación se hará por bimestres vencidos, dentro de los primeros 15 días
del mes siguiente al bimestre, máximo en las siguientes fechas:
Bimestre
Meses Giro
I Enero-Febrero 15
de Marzo
II Marzo-Abril 15
de Mayo
III Mayo-Junio 15
de Julio
IV Julio-Agosto 15
de Septiembre
V Septiembre-Octubre 15 de Noviembre
VI Noviembre-Diciembre 15 de Enero
Reaforo y 10% restante 15 de Abril
"Artículo
25. Participación de los Resguardos Indígenas. Los resguardos indígenas que para
efectos del artículo 357 sean considerados por la ley como Municipios recibirán
una participación igual a la transferencia per capita nacional, multiplicada
por la población indígena que habite en el respectivo resguardo. Dicha
participación se deducirá del monto total de la transferencia, pero al proceder
a hacer la distribución conforme al artículo 24 no se tendrá en cuenta para los
municipios en cuya jurisdicción se encuentre el resguardo, la población
indígena correspondiente. Si el resguardo se encuentra en territorio de más de
un municipio, la deducción se hará en función de la proporción de la población
del resguardo radicada en cada municipio. La participación que corresponda al
resguardo se administrará por el respectivo municipio, pero deberá destinarse
exclusivamente a inversiones que beneficien a la correspondiente población
indígena, para lo cual se celebrará un contrato entre el municipio o municipios
y las autoridades del resguardo. Cuando los resguardos se erijan como
Entidades Territoriales Indígenas, sus autoridades recibirán y administrarán la
transferencia.
Este artículo se
considera transitorio mientras se aprueba la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial. El Gobierno dará cumplimiento al artículo transitorio 56 de la
Constitución.
"Artículo
26. Régimen de
transición. Durante el período comprendido entre 1994, 1995, 1996,
1997 y 1998 la distribución de las participaciones para inversión social, se
efectuará según las siguientes reglas:
1. Cada municipio
recibirá anualmente una participación básica igual a la misma cantidad
percibida en 1992 en pesos constantes, por concepto de las participaciones en
el impuesto al valor agregado, -IVA-, establecidas en la Ley 12 de 1986.
2. Del valor total
de la transferencia del respectivo año se deducirá lo que le corresponde a los
municipios como participación básica, y la diferencia se distribuirá de
acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 24.
Parágrafo. Para
efectos de este artículo se entiende por pesos constantes de 1992 el valor corriente
de las participaciones municipales básicas de ese año más el porcentaje de
ajuste del año gravable "PAAG", el cual será equivalente a la
variación porcentual del índice de precios al consumidor para empleados,
registrada entre el 1o. de octubre del año en referencia y la misma fecha del
año inmediatamente anterior a éste, según certificación que expida el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, en forma similar a
lo previsto en el artículo 331 del Estatuto Tributario.
"Artículo
42. De la participación
total que corresponde a los Distritos y Municipios en los ingresos corrientes
de la Nación se girará el 0.0001 (cero, punto, cero, cero, cero, uno) a la
Federación Colombiana de Municipios que tendrá a su cargo las funciones que le
asigna la presente Ley y la promoción y representación de sus afiliados que
serán por derecho propio todos los distritos y Municipios del País."
III. LA DEMANDA
Considera el
demandante como normas constitucionales infringidas por las disposiciones
acusadas, el preámbulo y los artículos 1o., 2o., 13, 49, 67, 79, 356, 357 y
transitorio 45 de la Carta.
A pesar de la
extensión de la demanda, el actor luego de pormenorizadas referencias a los
temas de descentralización, autonomía, igualdad y estado social de derecho,
sustenta una eventual violación de aquellos principios, normas y derechos
fundamentales de la organización del Estado.
Luego de analizar,
en su opinión, los alcances del preámbulo, su significación constitucional, su
fundamento en la dignidad del ser humano, concluye que los artículos 356 y 357
son el desarrollo constitucional de los principios y valores fundamentales en
los que descansa la organización estatal colombiana; expone el demandante
cuáles son las características y nociones contenidas en el artículo 356 sobre
el situado fiscal, su distribución, la forma como los municipios y las
entidades territoriales pueden hacer uso de los mismos, etc. Igualmente frente
al artículo 357 C.N., analiza el alcance frente a la inversión social, que
regula la ley que rige la transferencia a los municipios. Las razones que
presenta el demandante, de manera esquemática, se contraen a lo siguiente:
A juicio del
impugnante, la Ley 60 de 1993 no cumplió con el procedimiento legislativo
previsto en la Carta, en donde se dispone que las leyes orgánicas requieren
para su aprobación la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y
otra Cámara. Esto lo hace concluir que se quebrantan los artículos 151 y
288 de la C.N..
Considera también
que el artículo 11 de la Ley 60 de 1993 establece una indebida distribución de
los recursos a los departamentos y distritos especiales, quebrantando lo
previsto en el artículo 356 constitucional. Al respecto afirma que con la
fórmula adoptada se reduce substancialmente la capacidad redistributiva,
introduciendo el denominado situado fiscal mínimo, que tiende a perpetuar el
inequitativo reparto de los recursos.
Juzga que la
cobertura de servicios se restringe, pues en los artículos 9o. y 10o. de la Ley
60 de 1993 se destina la participación únicamente a salud y a educación,
quebrantando el "espíritu del constituyente", plasmado en el artículo
356, pues ciertos servicios quedaron sin financiación.
Señala también que
se ha generado una indebida repartición de la transferencia a los municipios
mediante el artículo 24 de la ley, y en su entender, el haber alargado el
período de transición se opone a lo previsto constitucionalmente sobre el
punto.
En relación con las
entidades territoriales indígenas, indica que con el artículo 25 de la Ley 60
de 1993, se está produciendo un detrimento del acceso de los resguardos
indígenas, pues el criterio de asignación vulnera los principios del artículo
357, y, finalmente, considera que el auxilio fiscal establecido en el artículo
42 de la ley 60 de 1993, constituye una destinación de recursos diferente a la
prevista en los artículos 356 y 357.
Estos cargos son
acompañados de breves referencias sobre los temas de descentralización,
autonomía, igualdad y estado social de derecho, principios que utiliza para
sustentar la demanda.
IV. INTERVENCION CIUDADANA
El doctor ANTONIO
JOSE NUÑEZ TRUJILLO, en su condición de apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, presentó un escrito destinado a justificar la constitucionalidad
de las normas acusadas, con base en los siguientes argumentos:
- Luego de
analizar y exponer algunos conceptos básicos sobre el situado fiscal y la
participación en los ingresos corrientes de la Nación, que fue la fórmula
adoptada por el constituyente de 1991, como mecanismo de financiación de las
competencias territoriales, con especial énfasis en salud y educación como
elemento integral del proceso de descentralización, argumenta que:
- En relación
con el cargo genérico que aparece demostrado, los principios fundamentales del
Estado Social de Derecho y descentralización son principios que, en la medida
de su interpretación matemática, se ajustan a criterios en los cuales la Carta
no ha precisado un orden especial, y que no es aceptable que los planteamientos
relativos al estado social de derecho o la igualdad se formulen en abstracto y
sin alusión específica al sistema normativo constitucional, como ocurre con los
artículos 10, 11, 12, 24, 25, 26 y 42 de la Ley 60 de 1993.
- Igualmente
plantea la falta de cumplimiento del procedimiento legislativo previsto en la
Carta para las leyes orgánicas. Olvida el demandante que de acuerdo al
expediente, el Congreso de la República dió plenitud al trámite previsto en la
Constitución para las leyes orgánicas.
- El artículo
11 de la Ley 60 de 1993 respeta el artículo 356 de la Carta ya que se adecúa al
situado fiscal, porque la ley que lo reglamentó estableció una distribución de
un 15% destinado a los departamentos y distritos por partes iguales, y el
restante 85% en consideración a los usuarios actuales y potenciales y al
esfuerzo fiscal y la eficiencia administrativa, tal como lo prevé el inciso 5o.
del artículo 356. Este establece un amplio margen dentro del cual se mueve la
política legislativa es materia de asignación del situado fiscal, cuyo juicio
es de política económica y no constitucional, por ello la obligación
constitucional acatada por la Ley 60 era tomar cuatro criterios, pero ninguno
tiene prioridad o jerarquía constitucional que le imponga al legislativo un
mecanismo numérico legal de reparto.
En vista de esto, no
le es dable al intérprete cumplir un papel que le compete al legislador.
- A juicio
del apoderado del Ministerio de Hacienda, el demandante se equivoca en su
argumentación, ya que los servicios de salud y educación no son de aquellos
que se agoten con su satisfacción durante una anualidad, sino que tienen una
naturaleza inequívoca de tracto sucesivo, como servicios público en un Estado
Social de Derecho.
- En relación
con los artículos 9o. y 10 de la Ley 60 de 1993, en opinión del apoderado del
Ministerio de Hacienda, el situado fiscal posee una destinación para
educación y salud, y el actor no diferencia la destinación del situado fiscal
con aquellos que afectan la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación, y esta indiferenciación lo lleva a plantear que la
cobertura del mismo debe comprender otra clase de servicios, además de los de
educación y salud, lo cual lleva a interpretar equivocadamente el alcance del
artículo 356 constitucional, ya que de una lectura sistemática se puede
colegir que los recursos del situado fiscal cedidos son para educación
preescolar, primaria, secundaria y educación media, así como para los niveles
de la salud que el legislador señale. Igualmente el título XII de la Carta
dispone cuáles son los recursos para que las entidades territoriales solventen
sus obligaciones: ellas, entre otras, son las regalías y el Fondo Nacional de
Regalías, etc..
- Igualmente
el artículo 357 continúa favoreciendo a los pequeños municipios.
Frente a la indebida
concepción de las entidades territoriales indígenas del art. 25 de la Ley 60 de
1993, 286, 329 y 330 C.P. es necesario advertir que es una figura novedosa, no
obstante que la Ley 60 estableció una figura de tránsito, en la cual se
determina una forma de medición de la participación de los resguardos, vencida
la cual será la ley orgánica de ordenamiento territorial la que determine el
tratamiento como municipios, según lo previsto en el inciso 1o. del artículo
357.
- Auxilio
fiscal. El artículo 42 de la Ley 60 de 199 es compatible con el artículo 355 y
357 de la Carta ya que esta norma tiende a dotar de una serie de recursos a
una entidad como la Federación Colombiana de Municipios, y esto resulta
consecuente con el sistema federativo que han adoptado los municipios para el
manejo de los asuntos locales, y especialmente las prestaciones de servicios,
en razón a que en materia de participación en los ingresos corrientes de la
Nación, la ley está en la obligación de definir las áreas prioritarias de
inversión social, como parte de la política de descentralización, ya que la
Federación Colombiana de Municipios desarrolla una serie de funciones
compatible con los artículos 12, y 21 de la Ley 60 de 1993, 27 de 1992 y 99 de
1993, en materia del diseño de la política de distribución de ingresos y
transferencias municipales, para afianzar el proceso de descentralización.
De conformidad con
las anteriores consideraciones, los artículos 9o., 10, 11, 12, 14, 25, 26 y 42
de Ley 60 de 1993, son exequibles.
El doctor Alfonso M.
Rodríguez Guevara, en su calidad de apoderado judicial del Departamento
Administrativo de Planeación, presentó escrito destinado a justificar la
constitucionalidad de las normas acusadas, del cual se exponen los siguientes
argumentos:
- Si bien es
cierto que el principio de igualdad ante la ley, no debe ser una igualdad
formal, la Ley 60 de 1993, por la cual se dictan normas orgánicas de la
distribución de competencias y recursos permite a las entidades territoriales
participar de una forma equitativa en los recursos estatales.
- En cuanto
al Estado Social de Derecho, las normas acusadas desarrollan en forma cabal la
finalidad consagrada en el capítulo 5o. de la finalidad social del Estado y
de los recursos públicos, toda vez que la ley asegura la prestación de
servicios públicos al fortalecer el servicio para los usuarios actuales, y
amplía su cobertura a los potenciales, ya que los servicios son contínuos y
eficientes.
- Los
artículos 1, 13 y 356 de la Carta no son desconocidos por los artículos 9,
10, 11, 24, 25, 26 y 42 de la Ley 60 de 1993, ya que el actor confunde los
conceptos de situado fiscal y de participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación, a pesar de que los artículos 356 y 357
poseen alcances diferentes. En efecto, el situado fiscal está destinado
únicamente a la prestación de los servicios de educación y salud y como tal, no
puede utilizarse para atender otros servicios como lo plantea el demandante, ya
que su definición y destinación están previstos en el artículo 356 inciso 2o.
del mismo artículo. Igualmente la norma establece los criterios de distribución
para que la ley 60 de 1993 proceda a determinar la manera como se hace la
distribución, hecho que se desarrolla en el artículo 11 de la ley demandada,
respetando los alcances de la norma constitucional.
- En materia
de participación de los ingresos corrientes de la Nación, el artículo 357
establece la forma directa como se establece el esquema, y esta norma faculta
a la ley para determinar el porcentaje mínimo de dicha participación y definir
las áreas prioritarias de inversión social; luego es diferente al situado
fiscal, y aquí los ingresos concretos de la Nación podrán ser utilizados en
otra área de inversión social como vivienda, salud, recreación, cultura, etc..
Por ello, con base en esta facultad, la ley 60 de 1990, en su artículo 22, fijó
las reglas de asignación de las participaciones para los sectores sociales y el
artículo 24 fijó los criterios de distribución y participación de los
municipios.
- Frente a la
indebida distribución de los recursos en los departamentos y distritos
especiales, el artículo 11 de la Ley 60 numeral 2o., establece el concepto de
población actual, éste se debe entender como el conjunto de personas a quienes
se les está presentando el servicio de educación y salud, ya que éstos son
servicios permanentes y continuos, por lo cual no se puede eliminarles los
recursos.
- Los
artículos 9o. y 10o. de la Ley 60 de 1993, son confundidos nuevamente por el
actor, ya que uno es el situado fiscal y otro la participación en los ingresos
corrientes de la Nación, los primeros están destinados únicamente a los
servicios de salud y educación y los segundos a la utilización de otros
servicios por parte de los municipios, luego no es cierto que los artículos 9
y 10 dejen sin recursos a los demás servicios, ya que éstos únicamente se
refieren al situado fiscal.
- La Ley 60
tampoco quebranta el régimen de transferencias, ni viola el artículo 357 y 45
transitorio de la Carta, porque respeta a sus beneficiarios los municipios y a
los resguardos indígenas ya que la ley demandada mantiene y desarrolla los
criterios del art. 357 para efectuar la distribución de los recursos.
- No es
cierto que la Ley 60 de 1993 prevista en el artículo 356 de la C.P. sea igual a
la ley de ordenamiento territorial creada en el artículo 288 de la C.N., ya
que la Carta distinguió lo relativo a distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales, en efecto una es la distribución en
materia de situado fiscal, y otra distinta es lo relacionado con la
distribución de competencias para asuntos diferentes a los servicios que deben
ser atendidos por vía del situado fiscal.
- En
tratándose de las entidades territoriales indígenas, el artículo 25 de la ley
es un desarrollo equitativo del artículo 45 transitorio y por ello estableció
un régimen especial.
El artículo 42
estableció una asignación para la Federación de Municipios, no viola el
situado fiscal ya que la fijó en la ley de los ingresos corrientes de la Nación
y no del situado, su objetivo es facilitarle a los municipios el cumplimiento
de las funciones establecidas a la Federación de Municipios por diversas
disposiciones legales complementarias de la Ley 60 de 1993.
De conformidad con
los planteamientos anteriores el interviniente solicita no acoger las
pretensiones de la demanda y que se declare la constitucionalidad de las normas
acusadas.
El doctor Norberto
Escandón Espinosa, actuando en su calidad de apoderado del Ministerio de Salud,
en escrito presentado extemporáneamente justificó la constitucionalidad de las
normas acusadas, con los siguientes apartes.
- La Ley 60
de 1993 en lo que hace al situado fiscal y a los porcentajes destinados a los
renglones de educación y salud, se ajusta a los artículos 356 y 357.
Los artículos 11 y
12 de la Ley 60 de 1993 cumplen con el situado fiscal, señalan una destinación
hacia los servicios de educación y salud.
El artículo 24 de la
ley, relativo a los criterios de distribución de los ingresos corrientes para
la inversión en sectores sociales, tomará en cuenta las reglas constitucionales
del artículo 366 y 367 sobre las finalidades sociales del Estado, por lo cual
solicita se declare la constitucionalidad de la norma acusada.
V. CONCEPTO DEL SEÑOR PROCURADOR GENERAL
DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, en oficio No. D.P. 222, de conformidad con lo dispuesto
por los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 se declara impedido para
emitir concepto de constitucionalidad en razón a "haber sido miembro del
Congreso durante la tramitación del proyecto". Mediante auto de esta
Corporación le fue aceptado el impedimento en el asunto de la referencia y se
ordenó enviar el expediente al señor Viceprocurador General de la Nación para
recibir el concepto fiscal correspondiente.
El señor
Viceprocurador General de la Nación emitió la vista fiscal en oficio No. 540
del 21 de noviembre de 1994, dentro del término legal previsto en los artículos
242 inc. 2 y 273 inc. 5 de la C.P., solicitando se declaren exequibles los
numerales 1 y 2 del artículo 11, 10, 12, 24, 25, 26 y 42 de la Ley 60 de 1993
y el trámite de la misma ley, con fundamento en los argumentos siguientes, y
luego de realizar algunas críticas de la demanda en razón a la ausencia de
técnica y concreción de las pretensiones de ésta.
- La Ley 60
de 1993 no desconoce principios constitucionales como la igualdad y el estado
de derecho ya que la ley le otorgó recursos a los usuarios potenciales y
futuros de los servicios de educación y salud. Conforme lo establece el
artículo 13 y 356 de la Carta.
- Frente al
trámite de la Ley 60 de 1993 es claro entender que la misma sufrió el trámite
de aprobación de la mayoría absoluta de los votos de los miembros de las
Cámaras, tal como se aprecia en las constancias que reposan en la Gaceta del
Congreso No. 137 de 1993.
- De otra
parte, los artículos 356 y 357 son parte fundamental de la autonomía en la
organización territorial interna del Estado y sobre este panorama el municipio
como entidad política fundamental de la división política administrativa,
recibe transferencias de recursos en materia de ejecución del gasto público, a
través del situado fiscal (art. 356 C.N.) y de la participación en los
ingresos corrientes de la Nación (art. 357 C.N.). El situado fiscal ha sido
definido en la nueva Constitución como el porcentaje de los ingresos corrientes
de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital de
Santafé de Bogotá, y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para
la atención directa o a través de los municipios de los servicios que se les
asignen. Los recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la
educación preescolar primaria, secundaria y media, y la salud en los niveles
que la ley señale, con especial atención a los niños. En efecto, mientras que
las otras transferencias otorgadas a los municipios y definidas como
participación de ellos en los ingresos corrientes de la Nación están creadas en
el artículo 357 de la Carta y desarrolladas en esta ley, y gozan de una
destinación específica para otras áreas prioritarias de participación social.
Los artículos 9 y 10 de la Ley 60 de 1993 llenan el desarrollo y contenido
del artículo 356 de la Carta, cuyos límites como ya se expuso son las ramas
de la salud y educación, no dejan sin recursos otros servicios que deben
prestar los entes territoriales.
- Los
numerales 1o. y 2o. del artículo 11 de la Ley 60 de 1993, también se avienen
al contenido normativo del artículo 356 de la Carta ya que disponen que el 15%
del situado fiscal se distribuirá por partes iguales entre los departamentos y
los distritos, y el resto, es decir, el 85%, es proporcional al número de
usuarios actuales y potenciales de los servicios mencionados, teniendo en
cuenta el esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la
respectiva entidad territorial.
De otra parte afirma
que los cargos a los artículos 25 y 42 de la Ley 60 de 1993 no son ciertos, ya
que el artículo 357 de la Carta en la parte final del inciso primero dice:
"para los efectos de esta participación (la de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación), la ley determinará los resguardos indígenas
que serán considerados como municipios", ello significa que la Ley 60 de
1993 es previa a la ley orgánica de ordenamiento territorial, y como es
obvio debía establecer un "régimen transitorio", mediante el cual los
resguardos recibieran un monto global igual a las transferencia percápita
nacional, multiplicada por la población indígena que habite el respectivo
resguardo, ello se justifica por lo nuevo del tema. No se puede perder de
vista lo dispuesto en el artículo 56 transitorio de la Carta que dispone que
mientras el Gobierno expide la ley de ordenamiento territorial, el Gobierno
podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al
funcionamiento de los territorios indígenas, y su coordinación con las demás
entidades territoriales, por tanto el artículo 25 se ajusta a la Carta.
Igualmente considera
la vista fiscal que, dada la ambigüedad e imprecisión en relación con los
artículos 24 y 26 de la Ley 60 al otorgar el período de transición de tres años
(que contaban a partir de 1993 cobijaban hasta el 95% inclusive), consagrado en
el artículo 45 transitorio de la Carta hasta el año de 1998, y debido a la
ausencia e imprecisión del concepto de violación, solicita la inhibición.
Finalmente, agrega la posición de la Procuraduría, el artículo 42 de la Ley 60
de 1993, crea a favor de la Federación Colombiana de Municipios un monto que
se extrae de la participación que corresponda a los distritos y municipios en
los ingresos corrientes de la Nación, que no del situado fiscal, y esta norma
no afecta los recursos del situado fiscal ni contradice la Carta.
Por las
consideraciones anteriores solicita la exequibilidad de las normas demandadas.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a. La
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente acción por pertenecer
la normatividad acusada a una ley de la República, de acuerdo con lo previsto
en el artículo 241 numeral 4o. de la Constitución Política.
b. La Materia
El sistema de las
finanzas públicas plantea la necesidad de definir las responsabilidades y
funciones para cada nivel de Gobierno, especialmente, en lo atinente a la
precisión de los recursos que cada uno puede utilizar. Si un nivel tiene a
cargo la prestación de unos bienes y servicios que no logra cubrir con los
recursos que le han sido autorizados, surge la oportunidad para que otro nivel
de gobierno le ceda recursos. Estas cesiones de un nivel de gobierno a otro
reciben usualmente el nombre de "transferencias
intergubernamentales"; concepto genéricamente considerado, en el cual se
centra el asunto propuesto en la demanda que originó la presente acción.
El informe de
"las finanzas intergubernamentales, en Colombia" (misión
Wiesner-Bird), mostró que el nivel nacional es el que más recursos transfiere
a las entidades territoriales. El sector central hace el 95% de las
transferencias intergubernamentales en Colombia.
Las transferencias
de recursos comentadas, se han clasificado a su vez en especiales y discrecionales;
en las primeras se garantiza su continuidad pudiendo tener un fin al cual se
destinan o un grado de libertad en la determinación del gasto a financiar;
mientras que las segundas, se programan con el presupuesto, y su grado de
permanencia no es indefinido, y existe en ellas flexibilidad frente al tipo de
gasto que pretenden financiar.
La materia de la
presente acción, se refiere a la conformidad, que con los criterios
constitucionales contenidos en los artículos 356 (situado fiscal) y 357 (participación
de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación), tienen los
preceptos acusados de la Ley 60 de 1993, en lo que se refiere a los cargos de
materialidad de la demanda. Además, comprende el examen de la exequibilidad de
la ley, por su aspecto formal, en tanto se haya cumplido o nó con el trámite
propio de una ley orgánica (artículo 151 de la C.P.).
El Situado Fiscal
Dentro del sistema
de transferencias de Colombia, resulta el situado fiscal la de mayor
importancia por el volumen de los recursos que implica, y porque se constituye
en fuente de financiación para la atención de servicios públicos en educación y
salud.
Antecedentes
La Reforma
Constitucional de 1968 consagró el situado fiscal en el artículo 182 de la
codificación superior precedente, al ordenar que la Nación distribuyera una
proporción de sus "ingresos ordinarios", los que se entendía
estaban representados por los sin destinación especial, entre departamentos,
territorios nacionales y el Distrito Especial de Bogotá. Una vez fijada la
proporción de estos ingresos, el 30% de esta base se repartía por partes
iguales entre las entidades destinatarias y el 70% teniendo en cuenta la
población respectiva.
La norma superior de
ese entonces fue reglamentada por la Ley 46 de 1971, que preceptuó que se
incluiría en el presupuesto general de la Nación a partir de 1973, el 13% de
sus ingresos ordinarios con destino a la puesta en marcha del Situado
Fiscal. Se dispuso además que en 1974 el porcentaje se incrementaría al 14% y
en 1975, al 15%. De allí en adelante se procuraría incrementar hasta un tope
del 25%, con un crecimiento anual del 2%, siempre y cuando los ingresos de la
Nación, promediados los tres años anteriores, se incrementasen a un ritmo de
15% anual por lo menos.
El componente del
Situado Fiscal contenía dos elementos:
- Situado
Territorial. El 30% de los recursos del situado fiscal, que se dividía por
partes iguales entre el número de entidades amparadas en la ley.
- Situado
Poblacional. El 70% de los recursos del Situado Fiscal se dividía según la
población de las entidades territoriales individualmente consideradas, y de
acuerdo a la proporción en la población total del país.
En la Constitución
Política de 1991, se introducen algunas variantes a la figura del Situado
Fiscal. El artículo 356, lo define como el porcentaje de los ingresos
corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el distrito
capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención
directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen.
Igualmente se definen los "ingresos corrientes" como los
constituídos por los ingresos tributarios y no tributarios, con excepción de
los recursos de capital (art. 358 ibidem).
El acto legislativo
No. 1 de 1993, creó el Distrito Especial de Barranquilla, incluyéndolo como
destinatario del situado fiscal.
Se establece una
destinación específica del situado fiscal, en el inciso 2o. del artículo 356,
para financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la
salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños; lo
que resulta un desarrollo de derechos constitucionales de la persona, cuyo
amparo estatal en servicios privilegia el propio constituyente (art. 1o., 27,
44, 49, 67, 68, 69, 70 de la C.P.).
Se establece un
aumento gradual del monto del situado fiscal, a diferencia del régimen
anterior, sin tope distinto al impuesto por los propios límites que presente la
adecuada atención de los "servicios para los cuales está destinado".
Corresponde a la ley
la determinación de plazos y condiciones en la prestación de los citados
servicios por los departamentos, pudiendo autorizar a los municipios para
prestarlos directamente en forma individual o asociada. La propia Carta
establece los montos porcentuales de distribución, de manera que el 15% del
situado fiscal se distribuirá por partes iguales entre los departamentos, el
Distrito Capital y los distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla; y
el 85% restante, se distribuirá en proporción al número de usuarios actuales y
potenciales de los servicios mencionados, teniendo en cuenta, además, el
esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la respectiva
entidad territorial. Cada cinco años, la ley, a iniciativa exclusiva del
Congreso, podrá revisar estos porcentajes de distribución.
La Constitución
Política incorpora la expresión "situado fiscal", que fuera adoptada
por la Ley 46 de 1971 para el porcentaje de los recursos ordinarios de la
Nación que conformarían las transferencias a los departamentos, intendencias y
comisarías, y a los Distritos Especiales de Bogotá y de Barranquilla.
En un primer
momento, en la Asamblea Nacional Constituyente se observó la tendencia a
limitar esta figura a los producidos del impuesto a las ventas, siguiendo el
criterio de la Ley 33 de 1968 y de la Ley 12 de 1986. Esa tendencia fue
abandonada, para evitar un desestímulo en el sector central en la recaudación
del tributo.
Participación de
los Municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación
El artículo 357 de
la Carta dispone que los municipios participarán en los ingresos corrientes de
la Nación, con lo cual se varía la base de la liquidación de la nueva
transferencia, que no seguirá siendo el IVA como ocurría anteriormente. La
ley, a iniciativa del Gobierno, es la encargada de determinar el porcentaje
mínimo de esa participación y de definir las áreas prioritarias de inversión
social que se financiarán con dichos recursos; además, le corresponde a la ley,
determinar los resguardos indígenas que serán considerados como municipios.
La Constitución
Política establece criterios que permiten distribuir la transferencia: 60% en
proporción directa al número de habitantes con necesidades básicas
insatisfechas y al nivel relativo de pobreza en cada municipio; el resto, en
función de la población total, la eficiencia fiscal y administrativa y el
progreso demostrado en calidad de vida, asignando en forma exclusiva un
porcentaje de éste 40%, a los municipios menores de cincuenta mil habitantes.
La participación
comentada, se incrementará año por año, del 14% en 1993 hasta alcanzar el 22%
como mínimo en el 2.002. La ley debe fijar el aumento gradual de estas
transferencias y definir las nuevas responsabilidades que en materia de
inversión social asumirán los municipios y las condiciones para su
cumplimiento.
Como una limitación
a la definición de "ingresos corrientes" (art. 358 C.P.), se excluyen
de la participación, los impuestos nuevos cuando el Congreso así lo determine
y, por el primer año de vigencia, los ajustes a tributos existentes y los que
se arbitren por medidas de emergencia económica.
La norma (art. 357),
resulta un desarrollo del artículo 311 de la C.P., que considera al municipio
como "entidad fundamental", con miras al proceso descentralista
perseguido en la Carta. Es igualmente un complemento a la autonomía fiscal
consagrada en el artículo 338 superior en cabeza de los concejos distritales y
municipales; y una respuesta a la composición económico-distrital-municipal, de
la sociedad colombiana, en la cual, el 90% de los municipios tienen una escasa
capacidad fiscal efectiva, lo que se traduce en su imposibilidad para generar
los recursos necesarios a fin de atender las responsabilidades que
constitucional y legalmente se les asignen, frustrando, sin el soporte de las
transferencias, cualquier resultado descentralista.
Tiene especial
interés para la causa, el dilucidar la expresión "áreas prioritarias de
inversión social" del artículo 357 de la C.P.. La justificación primordial
del Estado Social de Derecho, tiene que ver con el desarrollo de políticas
interesadas en el bienestar social como prioritario en la conducción de los
intereses colectivos. Esta la razón para que los artículos 356 y 357 superiores
al ocuparse de las transferencias intergubernamentales las orienten hacia el
desarrollo de políticas, planes y programas de asistencia y bienestar sociales.
La expresión antes transcrita, encuentra su significación en los contenidos de
los artículos 365 y 366, ibidem, que preceptúan la finalidad social propia del
Estado representada en los servicios públicos, el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población. "Será objetivo
fundamental de su actividad, la solución de las necesidades insatisfechas de
salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales
efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades
territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación". Hemos visto que el artículo 356 dispone la destinación
exclusiva del Situado Fiscal hacia la salud y la educación.
Luego, es claro que
la expresión del artículo 357, se refiere a los demás contenidos finalísticos de
los artículos 365 y 366 de la Carta, en la participación de los municipios en
los ingresos corrientes de la Nación, sin que ello impida que el Congreso pueda
destinar residualmente otros ingresos a la salud y a la educación.
Trae la Carta
Política en varios de sus preceptos, el concepto de inversión social para
otorgarle a los gastos de esta naturaleza el carácter de gastos de inversión
por oposición a lo que la ciencia económica denomina gastos de funcionamiento
y gastos de servicio de la deuda (art. 24 Ley 38/89). De manera que las
transferencias gubernamentales a que se refieren los artículos 356 y 357 de la
Carta, deben ser destinadas a gastos de inversión social.
Con ocasión de la
revisión del artículo 22 de la Ley 60 de 1993 esta Corporación llegó a la
siguiente conclusión sobre la naturaleza de la "inversión social":
"Por otra
parte, la Corte considera en cuanto al parágrafo del artículo 22 demandado,
que al permitir la destinación de un diez por ciento (10%) de la participación
de los municipios a partir de 1999, "a gastos de funcionamiento de la
administración municipal", excedió el mandato contenido en el artículo
357 de la Constitución Política, que faculta al legislador para determinar los
porcentajes mínimos de participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación, pues dichos porcentajes no pueden asignarse para
gastos distintos a la 'inversión social', como son los gastos de
funcionamiento de la administración municipal.
"Por
consiguiente, los porcentajes destinados a las áreas prioritarias de inversión
social no podrán distribuirse a otra clase de gastos como son los de
funcionamiento de la administración municipal, pues ello resulta contrario a la
finalidad de la distribución de los recursos y de las competencias de las
entidades territoriales para la financiación del gasto social a que alude el
ordenamiento constitucional." (Corte Constitucional Sentencia C-520 de
noviembre 21 de 1994, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
Lo anterior, impone
ahora a esta Corporación precisar los contenidos de estos conceptos. En
Colombia, como en otros países, en materia presupuestal se distingue entre
gastos de funcionamiento y gastos de inversión, lo que busca diferenciar los
destinados a consumo por parte del Estado, de los gastos productivos que
generen riqueza y desarrollo. Sin perjuicio de las distintas opiniones
planteadas sobre la movil línea divisoria entre los dos conceptos puede
afirmarse que los gastos de inversión se caracterizan por su retorno en término
del beneficio no inmediato sino en el futuro. El elemento social agregado a
los gastos de inversión, tiene un componente intenso de la remuneración de los
recursos humanos que hacen posible el área social.
El Profesor Enrique
Low Murtra en cuanto a los gastos de inversión, afirma lo siguiente:
"En todo caso
los gastos de inversión son los que tienden a aumentar la disponibilidad de
capital fijo. En algunos casos su identificación es sencilla: El gasto en la
construcción de una represa que abastece de agua a una región es, sin duda, una
inversión. La interventoría de una obra pública y los diseños de la misma son
también gastos de inversión, pero dejan un mayor margen indefinible que en el
caso antes citado. Otros casos dejan mayores dudas en relación con la
clasificación que le corresponde. ¿Cómo clasificar un gasto en la adquisición
de un inmueble (por construcción o por compra) para el funcionamiento puramente
administrativo?. La adquisición de equipos a veces se considera de
funcionamiento y a veces de inversión. Los gastos en salud y educación, entre
otros, suelen clasificarse como gastos de funcionamiento, aunque ciertamente
involucran una verdadera inversión en capital humano. Aunque la contabilidad
nacional resuelve, a menudo, estos dilemas de clasificación y ubica cada gasto
en un rubro claramente determinado, dicha contabilidad no siempre se elabora
con criterio estrictamente analítico, pues no es fácil hacerlo. El diccionario
de la Real Academia de la lengua define invertir: 'Hablando de caudales,
emplearlos, gastarlos o colocarlos en aplicaciones productivas'. El sentido
'aplicaciones productivas', que caracterizan el término inversión y los
distingue del consumo implica que con la inversión aumenta el acervo de
bienes a disposición de los productores.' (Low Murtra Enrique, Gómez Ricardo
Jorge. Política Fiscal, 1986 pág. 343. Edit. Universidad Externado de
Colombia).
La Corte
Constitucional considera que la noción legal de "inversión en los sectores
sociales" que trae el artículo 24 de la Ley 60 debe ser concordada con el
mandato constitucional del artículo 357 de la Carta, que establece que la
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación estará
destinada a financiar "las áreas prioritarias de inversión social"
que sean definidas por la ley. Entra entonces la Corte a determinar cuáles son
los alcances del concepto de inversión social de la Carta, los cuales fija en
primer término la propia Ley 60 de 1993 en su contexto normativo. Pero, sin
lugar a dudas, como lo hace en este caso, es función de la jurisprudencia
esclarecer, delimitar y precisar el sentido del pensamiento del Constituyente
cuando señala los fines propios del Estado Social de Derecho.
Una interpretación
literal y exegética del artículo 357 de la Carta podría dar a entender que la
participación de los municipios en los ingresos corrientes sólo puede estar
destinada a gastos de inversión, esto es, a gastos destinados a aumentar la
formación bruta de capital fijo en el sector social respectivo, puesto que la
norma constitucional habla expresamente de "inversión" y no menciona
los gastos de funcionamiento y, a nivel económico y financiero, en general se
tiende a oponer los gastos de inversión y los de funcionamiento. Sin embargo
la Corte considera que esa interpretación no es admisible por cuanto ella
comporta conclusiones contrarias a los propios principios y valores
constitucionales. En efecto, si el artículo 357 de la Carta hubiera establecido
una rígida dicotomía entre los gastos sociales de inversión y los gastos
sociales de funcionamiento, entonces tendríamos que concluir que un municipio,
por medio de su participación en los ingresos corrientes de la Nación, podría
financiar la construcción de una escuela o de un hospital, pero no podría pagar
los salarios de los médicos y los profesores respectivos. Esta conclusión es
inaceptable puesto que el objetivo de la inversión y el gasto social en la
Constitución no es aumentar la producción de determinados bienes físicos -como
si éstos fueran valiosos en sí mismos- sino mejorar el bienestar general y
satisfacer las necesidades de las personas, en especial de aquellos sectores
sociales discriminados (CP art. 13), que por no haber tenido una equitativa
participación en los beneficios del desarrollo, presentan necesidades básicas
insatisfechas (CP art. 324, 350, 357 y 366). Así, el artículo 366 de la Carta
señala que "el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida
de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental
de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de
educación, de saneamiento ambiental y de agua potable".
Ahora bien, es obvio
que una inversión para una escuela que no podrá tener maestros o para un
hospital que estará desprovisto de médicos es inútil e ineficiente, puesto que
no sirve para satisfacer las necesidades de educación y de salud de la
población del municipio respectivo. Por eso, en determinadas circunstancias,
constituye una mejor inversión en el bienestar de la población que las
autoridades gasten en el funcionamiento de las escuelas y los centros de salud,
en vez de efectuar nuevas construcciones en este campo. Por consiguiente,
interpretar de manera restrictiva el alcance del concepto de inversión social,
en el sentido de que sólo caben "inversiones en el sentido económico
financiero del término, puede provocar una proliferación de obras físicas que,
lejos de permitir una mejor satisfacción de las necesidades básicas de la
población, puede hacer inútil e irracional el gasto social."
Hay, pues, que
compaginar la noción de inversión social con el sentido mismo de la finalidad
social del Estado (CP título XII capítulo V). Ahora bien, esta Corte ya ha señalado
que cuando el entendimiento literal de una norma "conduce al absurdo o a
efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio
que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las
decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El intérprete tiene
entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto
global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación
sistemática-finalística". En este sentido, la Corte Constitucional estima
que es racional que la noción constitucional de "inversión social" no
se opone a los gastos de funcionamiento siempre y cuando estos se efectúen
también en el sector social.
El artículo 350 de
la Carta señala tres criterios para la distribución territorial del gasto
público social: "Se tendrá en cuenta el número de personas con
necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y
administrativa". La norma superior sobre transferencias a los municipios,
agrega dos elementos a los anteriores: el "nivel relativo de
pobreza", concepto que incorpora indicadores adicionales al método de
establecer las necesidades básicas insatisfechas, y el de "progreso
demostrado en calidad de vida", que contiene la evolución del nivel
relativo de pobreza.
Reglamentación
temporal trae la propia Constitución del artículo 357, en el 45 transitorio,
que siguiendo los criterios de la Ley 12 de 1986 dispone que durante el régimen
gradual y progresivo de distribución de los recursos en el contenido, no se
podrán disminuir las participaciones en el impuesto al valor agregado, IVA,
percibidas en 1992.
Sobre los artículos
356 y 357 de la C.P., ha manifestado esta Corporación:
"Los arts. 356
Y 357 perfeccionaron el mecanismo de las transferencias económicas a los entes
descentralizados regulados en los incisos segundo y tercero del art. 182 de la
Constitución derogada. El 356 trata del situado fiscal, es decir, las
transferencias que la Nación hace a los Departamentos para que estos
directamente o a través de sus municipios, provean los servicios de educación
y salud. Las transferencias se originan en los ingresos corrientes de la
Nación, esto es, los ingresos tributarios y los no tributarios (art. 358
C.P.). Dentro de los tributarios, sobresalen los impuestos de renta y
complementarios y el impuesto a las ventas, que de esta manera se
redistribuirán. Es de anotar que el art. 356 tiene como aspecto innovador y
beneficioso, la introducción de los criterios de esfuerzo fiscal local y de
eficiencia administrativa, para la transferencia de fondos (inciso sexto del
art. 356).
"El art. 357
trata de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la
Nación, en un porcentaje que se incrementará hasta alcanzar el 22% como
mínimo. También se utilizarán los criterios de eficiencia fiscal y
administrativa al lado de otros como el nivel de pobreza, la población y las
necesidades básicas insatisfechas.
"Ambos
mecanismos constituyen la herramienta fundamental para impulsar la
descentralización y alcanzar la autonomía, si se tiene en cuenta que en 1990
las transferencias por situado fiscal y por IVA eran iguales al 98% de lo
recaudado por las entidades territoriales (Misión para la Descentralización y
las Finanzas de las Entidades Territoriales, Informe Final, op. cit.
pág. 270). Esto significa que las entidades territoriales antes de la
existencias de las normas analizadas, ya dependían de las transferencias para
obtener la mitad de sus recursos disponibles." (Sentencia No.
C-478/92 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Queda clara la
distinta naturaleza que otorgó el constituyente a las dos categorías de
transferencias, resultando complementaria la participación directa de los
municipios en los ingresos corrientes a aquella del Situado Fiscal; y
constituyéndose ambas en valiosos instrumentos de acercamiento de los servicios
públicos a las distintas entidades territoriales, encontrando su población respuesta
a sus aspiraciones de un mejor bienestar, y las instituciones a la estructura
descentralista adoptada en la Constitución Política.
LOS CARGOS
Los cargos de la
demanda, que han sido objeto de críticas tanto por el Ministerio Público como
por las demás autoridades intervinientes en el proceso, obedecen a una lógica
que consulta principios, valores y fundamentos constitucionales, principalmente
los que tienen que ver con el denominado derecho a la igualdad y con los
contenidos propios del Estado Social de Derecho. Lógica globalizante que se
resiente de falta de precisión, pero que no está ausente de contenidos.
Dos tipos de
razonamientos contiene la demanda. Unos de carácter genérico y otros de una
naturaleza algo más específica.
Entre los primeros
encontramos que el demandante señala las normas acusadas como violatorias de
los contenidos del Estado Social de Derecho, cuando el legislador adelantó
una distribución del situado fiscal y de los ingresos corrientes de los
municipios, por cuanto descuidó las obligaciones propias de aquella forma del
Estado cuyo contenido más específico tiene que ver con el suministro de
bienes y de servicios, orientados a procurar el bienestar de todos los
asociados. Sumado a esto y con una lógica sincrónica, señala un tratamiento
desigual a las distintas entidades territoriales destinatarias de las
transferencias.
La verdad es que la
lógica jurídica de la interpretación propuesta por el demandante no logra
mostrar, visto el sistema de la Carta Política, una violación de ésta, en los
preceptos acusados; los cuales, efectivamente, no sólo tienen que ver con los
principios, valores y fundamentos constitucionales abstractamente considerados,
sino, en especial, con desarrollos que de los mismos, en la materia, trae la
Carta Política, desarrollos que en los artículos 356 a 364 superiores les dan
los alcances que quiso el constituyente que tuviera el Estado Social de
Derecho en la distribución de los recursos requeridos, para asegurar la
solución descentralista.
Imaginar objetivos
del Estado Social de derecho al margen de los contenidos que lo desarrollan y
reglamentan en el propio orden constitucional, resulta un error de
interpretación; pues nadie más que el propio constituyente puede definir los
contenidos generales por él propuestos; y en el caso, lo hace con suficiente
detalle y precisión; resultando los cargos, insuficientes al no ser
específicamente referidos a las normas acusadas, ni pudiendo verse en ellos,
con suficiente claridad, en qué circunstancias, las normas acusadas, resultan
contrarias a la Carta.
Se afirma en la
demanda de la Ley 60 de 1993, que ésta debió tramitarse como una ley orgánica
(art. 151), pues este es el procedimiento previsto en la Carta para las leyes
cuyos contenidos definen la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales. Está visto que no se trata en este caso de una ley
orgánica.
Es evidente que no
hay distribución de competencias en la Ley 60 sobre el situado fiscal, puesto
que el propio artículo 356 de la C.P. determina las competencias de las
entidades territoriales al asignarles los servicios de salud y educación,
destinando el dicho situado a la financiación de tales servicios. Luego una
ley ordinaria puede haber regulado la materia. Otra es la distribución de
competencias para asuntos que deben ser atendidos con base en los recursos de
los municipios a que se refiere el art. 357 de la C.P., que es la distribución
ordenada en el artículo 288 de la C.P. y que debe materializarse en ley orgánica.
Tal como lo sostiene
el concepto del Ministerio Público y se desprende del expediente legislativo,
el proyecto que se convirtió en la Ley 60 fue repartido a las comisiones
respectivas, y con mensaje de urgencia, se tramitó por las homólogas de cada
cámara. El 15 de junio de 1993 se aprobó el proyecto en las comisiones
terceras de ambas cámaras y al seguir su curso, previo inicio del trámite para
segundo debate, se dejó la siguiente constancia que reposa en la Gaceta 137 de
1993:
"PLIEGO DE MODIFICACIONES
AL PROYECTO DE LEY 120 DE 1992
"SOBRE EL
TITULO
"El título
original dice así: Proyecto de ley por el cual se reglamentan los artículos
356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones:
COMENTARIOS AL
TITULO: Si bien el artículo 356 de la C.P. dice que la ley, a iniciativa del
Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades
territoriales' y el artículo 357 precisa que 'la ley a iniciativa del Gobierno
....fijará las áreas prioritarias de inversión social... sin embargo, la
fijación de servicios e inversiones a cargo de las entidades territoriales
implica la definición de competencia y por lo tanto es necesario que esta
norma haga parte de la ley orgánica de ordenamiento territorial, la cual según
el artículo 288 de la C.P., establecerá la distribución de competencias entre
la Nación y las entidades territoriales: Es de anotar además que esa ley
orgánica es de un orden normativo superior y por lo tanto las funciones
determinadas en esta ley ordinaria deberán estar subordinadas a aquéllas. Por
lo tanto el título deberá invocar la facultad del Congreso para expedir leyes
orgánicas (art. 151), y la ley orgánica específica que se pretende regular
(art. 288). Este proyecto debe tramitarse conforme a las ritualidades
constitucionales establecidas para el caso de las leyes orgánicas.'
El título quedará
así:
PROYECTO DE LEY
Por la cual se
dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de
conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política, se
distribuyen recursos de conformidad con los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones". (Se subraya).
En consecuencia con
lo anterior los miembros de la Cámara de Representantes al discutir el proyecto
en plenaria indicaron lo siguiente:
"Aprobación que
se cumplió en forma unánime por la mayoría absoluta (sic) de los miembros de
la Corporación conforme al texto aprobado en las comisiones conjuntas. "
(Archivo del Congreso Tomo I del expediente correspondiente a la Ley 60 de
1993).
En la gaceta del
Congreso No. 217 de junio de 1993, en acta de plenaria del Senado, se lee lo
siguiente:
"La Presidencia
abre la discusión del título y cerrada ésta, pregunta: aprueban los miembros de
la Corporación el título leído? y éstos responden afirmativamente.
"Cumplidos los
trámites constitucionales y legales reglamentarios la Presidencia de la
República pregunta: quieren lo Honorables Senadores presentes que el proyecto
de ley aprobado sea ley de la República? y éstos responden
afirmativamente."
De lo anterior se
desprende que la votación fue unánime ya que no hay votos negativos (art. 167
de la Ley 5a. de 1992). Es decir, la ley se aprobó conforme al trámite
constitucional. Ya se analizó anteriormente, que ella no pertenece a la
categoría de las leyes orgánicas, por no estar comprendido su objeto entre los
que señalan los artículos 151 y 288 de la C.P..
LA INDEBIDA
DISTRIBUCION . Art. 11 de la Ley 60 de 1993
Este artículo de la
ley se ocupa de la distribución del situado fiscal consagrado en el artículo
356 de la C.P.. Parte, en concordancia con ésta, de la distribución de los
porcentajes del 15% y 85%.
El 15% lo distribuye
por partes iguales entre los departamentos, el Distrito Capital y los distritos
de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla. Disposición que se acuerda en un
todo con lo preceptuado en la Constitución.
El cargo parece
orientarse principalmente hacia el numeral 2o. del artículo 11, en el cual se
dispone que el 85% restante será distribuído según las siguientes reglas: un
porcentaje variable equivalente a la suma de los gastos de atención a los
usuarios actuales de los servicios de salud y educación de todos los
departamentos y distritos del país, hasta el punto que sumado con el porcentaje
del numeral 1o., permita la prestación de servicios en condiciones de
eficiencia administrativa. Esta eficiencia administrativa se calcula para cada
sector de salud y educación según los siguientes contenidos:
"a) Anualmente
se calcula para cada departamento un gasto per-cápita resultante de la
siguiente operación: El numerador será el situado fiscal asignado al sector
el año inmediatamente anterior ajustado por un índice de crecimiento salarial
determinado por el Gobierno Nacional; el denominador será la población atendida
el mismo año.
"b) Se
determinarán los gastos per-cápita departamentales y distritales agrupándolos
en categorías, en atención al índice de necesidades básicas insatisfechas
'INBI', al ingreso percápita territorial y a la densidad de la población sobre
el territorio, según lo determine y apruebe el consejo nacional de política
económica y social "CONPES" para política social.
"c) A los
departamentos y distrito, cuyos gastos percápita difieran del promedio de cada
categoría en la que se encuentren incluídos se le reconocerán un estímulo
cuando se hallaren por debajo de dicho promedio; en caso contrario, la
diferencia se reconocerá decrecientemente dentro de un plan de ajuste que
implique sustitución de recursos financieros o aplicación de cobertura así: El
100% en 1994, el 80% en 1995, el 60% en 1996, 40% en 1997, el 20% en 1998, a
partir de 1999 los gastos se valorarán con el promedio percápita en la
categoría de departamentos y distritos dentro de la cual se encuentren
incluídos.
"Los gastos
per-cápita en condiciones de eficiencia serán la base para calcular el gasto
en la población o de los usuarios actualmente atendidos de que trata el numeral
primero y la letra a) del numeral segundo del presente artículo".
(Parágrafo primero).
Lo anterior conforma
el denominado "situado fiscal mínimo".
El porcentaje
restante se asignará en proporción a la población potencial por atender, en los
sectores de salud y educación, y al esfuerzo fiscal ponderado, de conformidad
con los criterios siguientes:
"a) El
esfuerzo fiscal se determinará como la relación entre el gasto per-cápita de
dos vigencias fiscales sucesivas aplicados a salud y educación, y ponderada
en forma inversa al ingreso percápita de la entidad territorial respectiva.
"b) El
esfuerzo fiscal se ponderará en relación inversa al desarrollo socio-económico.
"c) Para
efectos del esfuerzo fiscal el gasto percápita de cada departamento se
determinará considerando el gasto aplicado a salud y educación realizado con
rentas cedidas, otros recursos propios y otras transferencias distintas al
situado fiscal aportadas por el departamento y los municipios de su
jurisdicción".
Las reglas generales
de distribución son acordes con los criterios y factores establecidos en la
Carta Política, y el desarrollo que ésta encarga a la ley. El legislador no
contrarió lo dispuesto sobre situado fiscal en el artículo 356 de la Carta, por
lo que el cargo resulta infundado.
Adicionalmente en el
artículo se encarga al CONPES de la aplicación y diseño de la metodología para
establecer la población usuaria y para diseñar los indicadores pertinentes.
Alguien debía realizar estas operaciones y distribuir, de acuerdo con los factores
constitucionales y legales, los montos a cada entidad beneficiaria. No es
contrario a la Carta que un organismo como el CONPES, cuya jerarquía
institucional es indiscutible, realice dichas operaciones, que la dinámica
propia del situado fiscal, hace ineludibles.
No es dable que el
intérprete asuma funciones que le competen al legislador, por mandato expreso
de la Constitución, como lo pretende el demandante, pues el manejo de sus
elementos no es del resorte ciudadano sino de los legisladores constituídos,
quienes en la materia disponen naturalmente de una flexibilidad y autonomía
conforme a los criterios de la Carta. Labor que contiene elementos de
adecuación, ejecución y practicabilidad de los preceptos constitucionales.
Labor que de ninguna manera puede entenderse como un ejercicio repetitivo del
orden superior, ni tampoco como la posibilidad de una expresión normativa, que
contraría la letra o el espíritu de la Carta.
Por si lo anterior
no fuese suficiente, se detiene la Corte en la curiosa visión interpretativa
planteada por el demandante, según la cual, a su juicio, para que la
distribución resultase justa, debió el legislador favorecer a la población
potencial, es decir, carente de los servicios de salud y educación, frente a la
población que actualmente recibe los servicios. Si se admitiera esto, realmente
se caería en el contrasentido de dejar de prestar unos servicios a unos para
prestarlos a otros; desandar el camino de los progresos alcanzados para
iniciar procesos nuevos. Lo que resulta sin ninguna consistencia desde el
punto del Estado Social de Derecho ni del derecho a la igualdad, ni mucho
menos contribuye a alcanzar el objetivo de un desarrollo a partir de los
esquemas descentralistas y distributivos ordenados en la Carta.
El tercer conjunto
de elementos transicionales que contiene la norma (art. 11) se orienta
justamente en este sentido de lograr el desarrollo integral, que excluye
tratamientos discriminatorios como los propuestos por el demandante.
Los artículos 9o. y
10 de la Ley 60, se ocupan de la naturaleza del situado, definición de los
ingresos corrientes de la Nación y una descripción de los programas y los
valores que sirvieron de base para establecer el nivel del situado fiscal en
1993, entendiendo la institución como representativa de un porcentaje
"creciente" de los ingresos corrientes de la Nación, los cuales
representaran para 1994 el 23%, para 1995 el 23.5% y para el año de 1996 el
24.5%, de lo que corresponde a cada departamento como mínimo el 60% para la
educación y el 20% para la salud. El 20% restante lo deberá destinar el
departamento o distrito a salud o educación, según sus metas de coberturas
y fuentes de financiación de estos sectores.
También se
establecen reglas sobre los niveles de atención de la salud y los de prevención
de las enfermedades y fomento de la salubridad pública.
En estas
disposiciones es aún más amplia la autonomía del legislador en la fijación de
los porcentajes y la repartición de recursos para cumplir con los constitucionales
criterios de distribución. No pocos problemas plantea esa regulación por la
falta de suficiente información estadística sobre costos, capacidad fiscal,
niveles de pobreza, esfuerzo fiscal, lo que pone de presente la necesidad de
conciliar objetivos con instrumentos, armonizándolos en todo caso con la
estructura macroeconómica y las posibilidades del sector privado.
Es entonces el
proceso descentralista de las transferencias no sólo un diagrama asistencial
escueto, sino que debe tener en cuenta una planificación viable y coherente
que consulte elementos como el déficit fiscal, el impacto negativo sobre el
balance fiscal y los posibles desajustes en el planteamiento de las nuevas
partidas.
El artículo 12 de la
ley, no es objeto de ningún tipo de argumentación en el concepto de violación
de la demanda. En él se crea la comisión veedora de transferencias, que por
ningún aspecto tiene referencia con los argumentos planteados en la demanda.
Razón por la cual la Corte se inhibirá de fallar sobre su contenido.
En desarrollo del
artículo 357 de la C.P., la Ley 60 en su artículo 24 determinó los criterios de
participación y distribución de los municipios en los ingresos corrientes, de
los cuales la inversión en los sectores sociales tendrá el 15% en 1994,
incrementándose este porcentaje cada año hasta alcanzar el 22% en el año 2001,
respetando en todo caso los criterios constitucionales expresados en los
numerales 1o. y 2o., y en los parágrafos de la norma.
La distribución del
60% y 40% de que habla el artículo 357, es respetada por el precepto examinado,
de acuerdo con los criterios del número de habitantes, necesidades básicas
insatisfechas, población total, la eficiencia fiscal y administrativa y el
progreso demostrado en calidad de vida. Esta cuantificación está a cargo del
legislador autorizado para ello por el propio constituyente.
El artículo 25 de la
ley desarrolla el mandato constitucional contenido en el artículo 354, según el
cual para los efectos de la participación allí incorporada, "la ley
determinará los resguardos indígenas que serán considerados como
municipios". Indica la ley que recibirán una participación igual a la
transferencia per-cápita nacional, multiplicada por la población indígena que
habite en el respectivo resguardo. Critica sobre este aspecto el demandante
al legislador, sin mayor fundamento real, porque la ley no identificó
municipios con resguardos indígenas, sino que hizo un tratamiento de la
participación de los resguardos en los ingresos, teniendo en cuenta que los
resguardos no tienen una estructura municipal y pueden existir superpuestos a
dos o más municipios, lo que llevó a disponer que los resguardos indígenas
recibieran una participación igual a la transferencia per-cápita nacional
multiplicada por la población indígena que habite en el respectivo resguardo.
Para evitar un tratamiento desfavorable a estas poblaciones indígenas, el
legislador con racionales principios de equidad, conformes con la lógica del
Estado Social de Derecho, y teniendo en cuenta el tope mínimo establecido en
el artículo 45 transitorio de la Carta, dispuso la fórmula antes reiterada del
artículo 25 de la ley; pues, los resguardos indígenas no recibieron nada por
concepto de participación en el año de 1992 y faltaría la base para calcular
la asignación durante la transición; vacío que llevó al legislador con toda
lógica, a la fórmula finalmente adoptada para no dejarlos sin participación.
El artículo 26 de la
Ley 60, en desarrollo del artículo 357 de la C.P., dispone que durante el
período comprendido entre 1994 y 1998, la distribución de las participaciones
se efectúe de manera que cada municipio reciba anualmente una participación
"básica" igual a la misma cantidad percibida en 1992 en pesos
constantes, por concepto de las participaciones en el Impuesto al valor
agregado, IVA, establecidas en la Ley 12 de 1986, lo cual resulta conforme a lo
preceptuado en el artículo 45 transitorio de la Carta sobre participación
"mínima" de los distritos y municipios en los ingresos corrientes de
la Nación. Se completa la hipótesis normativa de la ley indicando que, del
"valor total" de la transferencia del respectivo año, se deducirá lo
que le corresponde a los municipios como participación básica y la diferencia
se distribuirá de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 24 de
la ley.
Según la demanda
resulta inconstitucional el precepto:
"En efecto, al
extender inconstitucionalmente el período de transición por seis años, se
rigidiza (sic) el mecanismo de redistribución, ya que lo que queda para
distribuir después de descontar la participación básica es un monto muy
pequeño. En otras palabras, en forma similar a lo acontecido con el situado
fiscal departamental, las regiones ricas aseguran para ellos la parte
sustancial, dejando para compartir con los pobres lo residual".
Sin entrar a
discutir los criterios fijados por el legislador por ser propios de sus
competencias, para establecer el monto de las transferencias durante el período
de transición, pues en éste, es claro, el constituyente sólo le impuso la
obligación de mantener las participaciones en el IVA que hubiesen percibido en
la vigencia de 1992, encuentra la Corte que el legislador extendió
inconstitucionalmente, de 3 a 5 años, el mencionado período de transición,
eludiendo los criterios de distribución establecidos en el artículo 357 de la
Carta y desarrollados en el artículo 24 de la ley; exceso que será, en lo
pertinente, declarado inexequible.
La mora del
legislador, no constituye fundamento suficiente para iniciar el período de
transición en 1994, pues el texto superior (art. 45 transitorio) establece que
éste debió iniciarse a partir de 1993. El legislador en la Ley 60 no podía
aplazar el calendario expresamente determinado por el Constituyente, e incurrió
por este aspecto en inconstitucionalidad por omisión. Por las razones
expuestas la Corte declarará inexequibles las expresiones "1996, 1997 y
1998" del artículo 26 de la Ley 60 de 1993.
De igual modo, se
pronunciará sentencia de inconstitucionalidad sobre el artículo 42 acusado, por
resultar contrario a los predicados del artículo 359 de la Carta que prohibe a
los órganos del poder público decretar partidas de las rentas nacionales, con
destinación específica, salvo las participaciones señaladas en la Constitución
en favor de los departamentos, distritos y municipios, o las previstas para
inversión social, o las que con base en disposiciones anteriores se asignan a
las entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías;
por ello, a juicio de esta Sala resulta contrario a la Carta Política, ya que
en verdad se trata de una modalidad de indebida destinación de recursos
públicos que no autoriza el citado artículo, cuyo tenor literal es claro. No
sobra señalar que la Federación Colombiana de Municipios no tiene el carácter
de entidad territorial.
Previas las
anteriores consideraciones, la Corte Constitucional administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero. Declarar EXEQUIBLES los artículos 10, 11,
24 y 25 de la Ley 60 de agosto 12 de 1993, por las razones precedentes.
Segundo. Declarar INEXEQUIBLES el artículo 42, y
las expresiones "1996, 1997 y 1998," del inciso primero del artículo
26, de la Ley 60 de 1993.
Tercero. INHIBIRSE de fallar sobre la
constitucionalidad del artículo 12 por ausencia de concepto de la violación.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
Expediente No.
D-669
Vienen firmas....
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Expediente D-669
Vienen
firmas.....
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
683 | C-152-95
Sentencia No
Sentencia No. C-152/95
LEY DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Naturaleza
A la luz de los artículos 288 y 151 de la
Constitución, la distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, corresponde a la ley orgánica de ordenamiento territorial, que
en ningún momento puede confundirse con una ley ordinaria como la ley 136 de
1994. Esta última, como lo indica su título, contiene normas destinadas a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. Por eso sus
disposiciones guardan relación con la manera como los municipios funcionan,
como ejercen las competencias propias, y no tocan el tema de la distribución de
las competencias, que corresponde a la ley orgánica de ordenamiento
territorial.
PLANES Y
PROGRAMAS DE DESARROLLO ECONOMICO,SOCIAL Y DE OBRAS PUBLICAS-Iniciativa/ALCALDE-Funciones/CONCEJO
MUNICIPAL-Funciones
Hay una perfecta coincidencia entre las
tres normas: corresponde al alcalde presentar los proyectos de acuerdo sobre
las materias señaladas; compete al Concejo adoptar tales planes y programas y,
en consecuencia, el parágrafo 1o. del art. 71 se limita a reconocer la
competencia del alcalde para presentar el proyecto y la del Concejo para
debatirlo y, si lo estima conveniente, aprobarlo.
ESTABLECIMIENTOS
PUBLICOS MUNICIPALES-Iniciativa
para su creación/EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES MUNICIPALES-Iniciativa
Claramente se ve que en cuanto a la
creación de establecimientos públicos y de empresas industriales y comerciales,
lo mismo que a la participación del municipio en la creación de sociedades de
economía mixta, la Constitución reserva al alcalde la iniciativa, tal como lo
hacía la anterior.
PROYECTO DE
ACUERDO-Reserva de la iniciativa
El silencio del
Constituyente frente a la reserva en favor de la iniciativa radicada en el
alcalde, podría esgrimirse para definir la inconstitucionalidad de la
disposición acusada, sólo si el régimen y los límites aplicables al concejo
tuvieran como fuente exclusiva la Constitución Política. Empero, tanto desde el
punto de vista funcional como material, el sistema establecido por la norma
constitucional, permanece abierto a la regulaciones legales, las cuales, desde
luego, deben sujetarse a la Constitución.
AUTONOMIA LOCAL-Núcleo esencial
Examinada la
norma legal, desde la perspectiva de la autonomía local, no se observa que se
vulnere en modo alguno su núcleo esencial: (1) las decisiones finalmente se
adoptan por el concejo que es un órgano de autogobierno; (2) el alcalde tiene
el carácter de autoridad local, democráticamente elegido; (3) la reserva de la
iniciativa, dada la índole de las precisas funciones respecto de las cuales se
predica, en su mayoría con una proyección directa en el erario municipal, es
razonable. En efecto, el alcalde, como Jefe de la Administración local, debe
cuidar de la sanidad y solidez de la hacienda municipal. El mismo proceso de
autonomía y la prestación de los servicios municipales, pueden ponerse en serio
peligro si no se establecen mecanismos de control al desmedido gasto público,
los cuales deben tener eficacia incluso preventiva; (4) finalmente, la reserva
en materia de la concesión de facultades pro tempore, reafirma la autonomía del
concejo y evita que el mismo se desligue de sus competencias y
responsabilidades propias.
Ref: Expediente
D-671
Demanda de
inconstitucionalidad del parágrafo 1o. del artículo 71 de la ley 136 de 1994
"Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios."
Actor:
Alberto Piedrahíta
Muñoz
Magistrados
Ponentes:
Dr. Jorge Arango
Mejía
Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá,
D.C., según consta en acta número doce (12), a los cinco (5) días del mes de
abril de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. Antecedentes
El ciudadano Alberto Piedrahíta Muñoz, en
uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6 y 241, numeral 4, de
la Constitución, presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad
en contra del parágrafo 1o. del artículo 71 del la ley 136 de 1994.
Por auto del cinco (5) de agosto de 1994,
el Magistrado sustanciador admitió la demanda, ordenando la fijación del
negocio en lista para asegurar la intervención ciudadana dispuesta por los
artículos 242, numeral 1, de la Constitución, y 7, inciso segundo, del decreto
2067 de 1991. Dispuso también, el envío de copia de la demanda al señor
Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de la República,
y al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor.
Por medio de oficio número 223, del quince
(15) de septiembre de 1994, el señor Procurador General de la Nación, doctor
Orlando Vásquez Velásquez, comunicó su impedimento para conceptuar dentro del
proceso de la referencia, por haber sido miembro del Congreso de la República
durante la tramitación y aprobación de la ley 136 de 1994, de la cual hace
parte la norma parcialmente acusada.
Por auto del veintidós (22) de septiembre
de 1994, la Sala Plena de esta Corporación aceptó el impedimento manifestado
por el señor Procurador General de la Nación, para conceptuar dentro del
proceso de la referencia, pues la causal alegada por él, está consagrada en el
decreto 2067 de 1991, para los Magistrados de la Corte, aplicable al señor
Procurador, porque su intervención es obligatoria en los procesos de
constitucionalidad, artículo 242, numeral 2o., de la Constitución. Por tanto,
la Corte ordenó dar traslado de la demanda al señor Viceprocurador General de
la Nación, para que rindiera el concepto correspondiente.
Cumplidos los requisitos exigidos por el
decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del señor Viceprocurador General de
la Nación, entra la Corte a decidir.
A. NORMA ACUSADA
El siguiente es el texto de la norma
acusada, con la advertencia que se subraya lo demandado:
" LEY 136 DE 1994
(junio 2)
" Por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
"El Congreso de Colombia
DECRETA:
"...
" ARTICULO
71. INICIATIVA: Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los
concejales, los alcaldes y en materia relacionada con sus atribuciones por los
personeros, los contralores y las Juntas Administradoras Locales. También podrá
ser de iniciativa popular de acuerdo con la Ley Estatutaria correspondiente.
"Parágrafo
1. Los acuerdos a los que se refieren los numerales 2, 3, y 6 del Artículo 313
de la Constitución Política, sólo podrán ser dictados a iniciativa del alcalde.
" Parágrafo 2.
Serán de iniciativa del Alcalde, de los Concejales o por iniciativa popular,
los proyectos de acuerdo que establecen la división del territorio municipal en
comunas y corregimientos y la creación de Juntas Administradoras Locales."
B. LA DEMANDA
En escrito muy breve, el actor considera
que el parágrafo acusado del artículo 71 de la ley 136 de 1994, desconoce el
artículo 313 de la Constitución, pues limita el ámbito de competencia de los
Concejos Municipales, al establecer que determinadas materias, como las
contenidas en los numerales 2o., 3o. y 6o. del artículo 313 de la Constitución,
son de iniciativa del alcalde, cuando la norma constitucional no estableció
esa restricción. De esa manera, expresa el demandante que, " ...los
concejos municipales solamente serían organismos de papel, una corporación sin
atribución alguna..."
C. INTERVENCIONES
De conformidad con el informe secretarial
del veinticuatro (24) de agosto de 1994, el término constitucional establecido
para intervenir en la defensa o impugnación de la norma demandada venció en
silencio.
D. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
Por medio del oficio número 538, de
noviembre diez y ocho (18) de 1994, el Viceprocurador General de la Nación,
doctor Orlando Solano Bárcenas, rindió el concepto de rigor, solicitando a la
Corte Constitucional declarar INEXEQUIBLE el parágrafo acusado cuando
hace referencia a los numerales 3o. y 6o. del artículo 313 de la Constitución y
EXEQUIBLE la referencia al numeral 2o., del referido precepto
constitucional.
El señor Viceprocurador explica que el
análisis del cargo formulado por el demandante, contra el parágrafo primero
del artículo 71 de la ley 136 de 1994, debe hacerse teniendo en cuenta la nueva
dimensión que le dió la Constitución de 1991, a las distintas entidades
territoriales, pues con fundamento en la autonomía que ésta les reconoció, sus
distintos órganos de administración acrecentaron sus competencias y facultades.
Sin embargo, ese aumento de competencias no evidencia una preeminencia de un
órgano sobre los otros, para el caso concreto del Concejo municipal sobre el
alcalde, pues las características de cada uno hacen que cumplan sus funciones
dentro de un esquema de cooperación armónica.
Por tanto, dentro de ese esquema, el señor
Viceprocurador entra a estudiar el texto del parágrafo acusado, en relación con
las facultades que el artículo 313 de la Constitución reconoció en los Concejos
Municipales, así:
El numeral segundo del artículo 313 faculta
a los Concejos Municipales, para adoptar los correspondientes planes y
programas de desarrollo económico y social y de obras públicas, atribución que
complementa la facultad dada por la misma Constitución, a los alcaldes para
presentar ante el Concejo los proyectos de acuerdo relacionados con esos temas
y otros, como el presupuesto de rentas y gastos, artículo 315, numeral 5o. Así,
pues, es la misma Constitución la que fija en cabeza del Alcalde, la facultad
de presentar los acuerdos relacionados con las materias allí descritas.
Por tanto, cuando el parágrafo acusado
establece que los acuerdos relacionados con los planes y programas de
desarrollo económico y social y de obras públicas sólo pueden ser de
iniciativa del alcalde, no establece limitación alguna a los Concejos
Municipales, sólo desarrolla y armoniza las facultades de esta Corporación,
con las que la misma Constitución reconoció en cabeza de los alcaldes
municipales, artículo 315.
En relación con el numeral 3o., del
artículo 313 que hace referencia a la autorización que deben dar los Concejos
Municipales al alcalde, para que éste celebre contratos y ejerza pro tempore
precisas facultades que corresponde al concejo, no encuentra el Ministerio
Público, razón alguna para que en estos casos la iniciativa de acuerdo
provenga sólo del alcalde, pues el ejercicio de esta facultad necesita un
cierto grado de coparticipación de los dos entes, sin que exista algún motivo
para que prime la voluntad de uno sobre el otro. Por esta razón, solicita
declarar inexequible el aparte del parágrafo demando que hace referencia al
numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución.
Finalmente, en relación con la referencia
al numeral 6o. que hace el parágrafo demandado, expresa que la iniciativa del
alcalde sólo se circunscribe a la creación de entidades decentralizadas a nivel
local, pero no para determinar la estructura misma de la administración ni para
fijar la funciones, o escalas salariales, pues estas materias también pueden
ser de iniciativa de los concejales.
II. Consideraciones de la Corte
Constitucional
Procede la Corte Constitucional a decidir
sobre este asunto, previas las siguientes consideraciones.
Primera.- Competencia.
La Corte es competente para conocer de este
proceso, en virtud de lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución.
Segunda.- Aclaración previa.
En principio, el ponente de este proceso
era únicamente el magistrado Jorge Arango Mejía. Presentado por éste el
proyecto de sentencia, la mayoría de la Sala Plena no compartió la
inexequibilidad propuesta así:
"Declárase INEXEQUIBLE
el mismo parágrafo 1o. del artículo 71 de la ley 136 de 1994, en cuanto determina
que solamente los alcaldes podrán presentar proyectos de acuerdo sobre las
materias a las cuales se refieren: a) el numeral 3 del artículo 313 de
la Constitución, que reza: "Autorizar al alcalde para celebrar contratos y
ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al
Concejo"; y, b) la primera parte del numeral 6 del mismo artículo
313, que reza: "Determinar la estructura de la administración municipal y
las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes
a las distintas categorías de empleo". Sobre todos estos asuntos pueden
presentar proyectos de acuerdo tanto el alcalde como los concejales."
La mayoría, por el contrario, consideró
EXEQUIBLE todo lo demandado. Por consiguiente, las motivaciones sobre la
inexequibilidad propuesta originalmente y que no fue aceptada, se reemplazan
por las que redactó el otro ponente doctor, Eduardo Cifuentes Muñoz. Tales
motivaciones comienzan en el literal c), de la consideración cuarta y van
hasta el final de la parte motiva.
Tercera.- Por qué la ley 136 de 1994 no
tenía que ser ley orgánica.
Antes de entrar en el análisis de la
disposición demandada, conviene preguntarse si la ley a la cual ella pertenece
tenía que ser orgánica, de las previstas por el artículo 151 de la
Constitución, o no. Porque de serlo, existiría un vicio de forma que podría
cobijar el artículo acusado.
Para la Corte, la respuesta es negativa,
por los siguientes motivos.
En primer lugar, la propia ley 136, por lo
menos en dos de sus normas, establece o define su carácter de ley ordinaria. En
efecto, veamos:
El artículo 2o. sobre Régimen de los
municipios, dice que en materia de la distribución de competencias con la
Nación y las entidades territoriales, y los regímenes de planeación y
presupuestal, el régimen municipal estará definido, "por las
correspondientes leyes orgánicas, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 288, 342 y 352 de la Constitución Política." (Literal a),
artículo 2o.).
Y en el artículo 4o. determina que
"Los municipios ejercen las competencias que les atribuyen la Constitución
y la ley, conforme a los principios señalados en la ley orgánica de
ordenamiento territorial..."
Esto lleva a concluir con toda certeza que
el Congreso al tramitar la ley 136 no tuvo la intención de hacer la
distribución de competencias prevista en la Constitución, pues expresamente
ordenó que tal distribución se haría en otra ley, esa sí orgánica. Pero, ¿fue
acertada esta determinación?
A juicio de la Corte, sí lo fue, por una sencilla
razón: el Congreso se limitó a aplicar una disposición expresa de la
Constitución, el artículo 288, cuyo primer inciso dispone: "La ley
orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales".
En consecuencia, cuando el artículo 151 de
la Constitución se refiere a las leyes orgánicas y dice que por medio de
ellas se establecerán, entre otras, las normas "relativas a la asignación
de competencias normativas a las entidades territoriales", está en
perfecta concordancia con el 288 citado, pues ambos se refieren a la misma
distribución de competencias.
Como es bien sabido, apenas ahora el
Congreso de la República comenzará a estudiar el proyecto de ley orgánica de
ordenamiento territorial presentado por el Gobierno.
En conclusión, a la luz de los artículos
288 y 151 de la Constitución, la distribución de competencias entre la Nación y
las entidades territoriales, corresponde a la ley orgánica de ordenamiento
territorial, que en ningún momento puede confundirse con una ley ordinaria como
la ley 136 de 1994. Esta última, como lo indica su título, contiene normas
destinadas a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
Por eso sus disposiciones guardan relación con la manera como los municipios
funcionan, como ejercen las competencias propias, y no tocan el tema de la
distribución de las competencias, que corresponde a la ley orgánica de
ordenamiento territorial.
Cuarta.- Examen de la norma demandada, en
relación con las de la Constitución que se dice han sido quebrantadas
Para concluir si el parágrafo 1o. del
artículo 71 de la ley 136 de 1994, es conforme a la Constitución, o contraría
alguna de sus normas, es menester examinarlo, comenzando por aquellas que según
el demandante han sido quebrantadas. Así se procederá.
A. Adopción de los planes y programas de
desarrollo económico y social y de obras públicas
De conformidad con el numeral 2 del
artículo 313 de la Constitución, corresponde a los Concejos "Adoptar los
correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras
públicas". Y según el numeral 5 del artículo 315, también de la
Constitución, entre las atribuciones del alcalde está la de "Presentar
oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de
desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y
gastos...".
Por su parte, el parágrafo 1o. del art. 71
de la ley 136 de 1994, en relación con esta materia, se limita a establecer que
los acuerdos correspondientes a los planes y programas de desarrollo económico
y social y de obras públicas "sólo podrán ser dictados a iniciativa del
alcalde".
Hay, pues, una perfecta coincidencia entre
las tres normas: corresponde al alcalde presentar los proyectos de acuerdo
sobre las materias señaladas (numeral 5 del art. 315); compete al Concejo
adoptar tales planes y programas (numeral 2 del artículo 313); y, en
consecuencia, el parágrafo 1o. del art. 71 se limita a reconocer la competencia
del alcalde para presentar el proyecto y la del Concejo para debatirlo y, si lo
estima conveniente, aprobarlo.
Todo lo cual concuerda con la obligación
impuesta a los candidatos a alcaldías y gobernaciones, de presentar sus
programas, cuyo incumplimiento puede acarrear la revocación del mandato.
En conclusión: como el parágrafo 1o. del
artículo 71 se ajusta a las señaladas normas de la Constitución, de las cuales
es un cabal desarrollo, será declarado exequible, en lo que se refiere a las
materias de que trata el numeral 2 del artículo 313 de la Constitución.
B. La creación de establecimientos
públicos, empresas industriales y comerciales y la autorización para crear
sociedades de economía mixta
Según el numeral 6 del artículo 313 de la
Constitución, corresponde al Concejo "Determinar la estructura de la
administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de
remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a
iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o
comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta".
La norma anterior corresponde, casi
literalmente, a las atribuciones 3a y 4a de los concejos, establecidas por el
artículo 197 de la Constitución anterior, así:
"Son atribuciones de los concejos, que
ejercerán conforme a la ley, las siguientes:
"3a) Determinar la estructura de la
administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las
escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de
empleos".
"4a) Crear, a iniciativa del alcalde,
los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas
industriales y comerciales, conforme a las normas que determine la ley".
Claramente se ve que en cuanto a la
creación de establecimientos públicos y de empresas industriales y comerciales,
lo mismo que a la participación del municipio en la creación de sociedades de
economía mixta, la Constitución reserva al alcalde la iniciativa, tal
como lo hacía la anterior.
C. Reserva de la
iniciativa al alcalde para presentar proyectos de acuerdo en las demás materias
a que alude la disposición acusada.¡Error!Marcador no definido.
La Corte Considera
que la reserva que la ley introduce en punto a la iniciativa para presentar
proyectos de acuerdo en los asuntos a los que se refiere el numeral 3 y el 6
del artículo 313 de la C.P, éste último parcialmente analizado en el acápite
anterior, se ajusta a la Carta.
1. La Corte debe
resolver si la ley, no obstante que el Constituyente haya guardado silencio,
puede, en relación con las materias contempladas en la disposición acusada,
reservar al alcalde la iniciativa para presentar proyectos de acuerdo.
2. No se discute que
el alcalde está sujeto a lo que dispongan los acuerdos formalmente adoptados y
que goza de iniciativa general para presentar proyectos de acuerdo. Lo que se
debate es si la ley puede, respecto de ciertas funciones constitucionales de
los concejos, restringir la iniciativa para presentar tales proyectos,
otorgándosela exclusivamente a los alcaldes. Las dos circunstancias anotadas,
en consecuencia, ignoran el problema de fondo y no pueden servir como
fundamento a una decisión de inexequibilidad.
3. El silencio del
Constituyente frente a la reserva en favor de la iniciativa radicada en el
alcalde, podría esgrimirse para definir la inconstitucionalidad de la
disposición acusada, sólo si el régimen y los límites aplicables al concejo
tuvieran como fuente exclusiva la Constitución Política. Empero, tanto desde el
punto de vista funcional (CP art. 313-10) como material (CP art. 287), el
sistema establecido por la norma constitucional, permanece abierto a la
regulaciones legales, las cuales, desde luego, deben sujetarse a la
Constitución.
4. No se remite a
duda que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses. Sin embargo, la Constitución precisa que ella se lleva a cabo
"dentro de los límites de la Constitución y la ley" (CP art. 287). No
toda limitación o restricción legal puede ser admisible. El núcleo esencial de
la autonomía de las entidades territoriales no puede ser afectado por las leyes
que se dicten en este campo. Si así fuere, se modificaría la fisonomía del
Estado que siempre ha de reflejar una síntesis equilibradora entre lo unitario
y la descentralización y autonomía de sus entidades territoriales (CP art. 1).
5. Examinada la
norma legal, desde la perspectiva de la autonomía local, no se observa que se
vulnere en modo alguno su núcleo esencial: (1) las decisiones finalmente se
adoptan por el concejo que es un órgano de autogobierno; (2) el alcalde tiene
el carácter de autoridad local, democráticamente elegido; (3) la reserva de la
iniciativa, dada la índole de las precisas funciones respecto de las cuales se
predica, en su mayoría con una proyección directa en el erario municipal, es
razonable. En efecto, el alcalde, como Jefe de la Administración local, debe
cuidar de la sanidad y solidez de la hacienda municipal. El mismo proceso de
autonomía y la prestación de los servicios municipales, pueden ponerse en serio
peligro si no se establecen mecanismos de control al desmedido gasto público,
los cuales deben tener eficacia incluso preventiva; (4) finalmente, la reserva
en materia de la concesión de facultades pro tempore, reafirma la autonomía del
concejo y evita que el mismo se desligue de sus competencias y
responsabilidades propias.
6. No considera la
Corte que la norma legal haya hecho una interpretación analógica de las
restricciones que respecto de materias semejantes la Constitución establece en
el artículo 154. El Congreso tiene en esta materia capacidad innovadora,
siempre que respete la Constitución (CP art. 287). El hecho de que la
restricción legal guarde semejanza con la constitucional, abona su
exequibilidad, pues simplemente acredita que los motivos que tuvo en mente el
Constituyente para restringir en ciertos casos la iniciativa legislativa de los
congresistas, guardadas las proporciones, pueden ser pertinentes en el ámbito
municipal.
III.- Decisión
Por las anteriores consideraciones, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE el parágrafo
1o. del artículo 71 de la ley 136 de 1994.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia No.
C-152/95
CONCEJO MUNICIPAL-Estructura de la Administración Municipal
(Salvamento de voto)
La primera parte
del numeral 6 del artículo 313 atribuye al Concejo la competencia para definir
la estructura de la administración municipal; las funciones o finalidades de sus
dependencias; y las escalas de remuneración de las distintas categorías de
empleos. Es decir, trazar el esquema de esta administración, pero no crear
empleos, ni entrar en el detalle de tal administración.
ESTABLECIMIENTOS
PUBLICOS MUNICIPALES-Iniciativa
para su creación/CONCEJAL-Prohibición para presentar proyectos de
acuerdo (Salvamento de voto)
¿Cómo sostener
que lo que se dispone, en forma excepcional, en relación con el ejercicio de
una función, y que implica la prohibición a los concejales para presentar
proyectos de acuerdo en relación con ella, pueda extenderse a otras funciones,
previstas no sólo en el mismo artículo sino en el mismo numeral, pero a las
cuales no se extendió la mencionada excepción, o la prohibición? No hay que
olvidar que los concejales, en virtud de su condición de tales, tienen
iniciativa sobre todas las materias correspondientes a las funciones de los
concejos. Esta es la regla general. Las excepciones a esa iniciativa, que son
realmente prohibiciones, tienen que ser expresas, como ocurre en los
asuntos a los cuales se refiere la parte final del numeral 6 sobre creación de
establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales, etc. "Y,
se repite, nada autoriza al intérprete para aplicar por analogía normas restrictivas
o prohibitivas. No podía, pues, la ley recortar las atribuciones de los
concejales, como se hizo al determinar el parágrafo 1o. del art. 71, que
solamente el alcalde podría presentar los proyectos de acuerdo de que se viene
tratando.
PROYECTO DE ACUERDO
DE CONTRATACION-Iniciativa
(Salvamento de voto)
La restricción
impuesta por la norma demandada en lo que se refiere a la iniciativa para
presentar proyectos de acuerdo que autoricen al alcalde para contratar, es
contraria a la Constitución. Tales proyectos de acuerdo pueden ser presentados
por los concejales o por el alcalde.
ALCALDE-Autorización Pro tempore (Salvamento de
voto)
La restricción
establecida en el artículo 71, demandado, no aparece en la Constitución. Como
tampoco aparece, en este aspecto, en lo que se refiere a las asambleas y a los
gobernadores. Como la Constitución no privó a los concejales de la facultad de
presentar tales proyectos de acuerdo, la ley no puede despojarlos de ella.
AUTONOMIA LOCAL (Salvamento de voto)
Se dirá que según
el artículo 287 de la Constitución, "Las entidades territoriales gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la
Constitución y la ley". Que, en consecuencia, bien podría una ley limitar
la iniciativa de los concejales, no limitada por la Constitución. Tal argumento
no es admisible, por estos motivos. "En primer lugar, la autonomía a que
se refiere el artículo 287 tiene que ver con los departamentos, distritos,
municipios y territorios indígenas en sus relaciones entre ellos y con la
Nación. No se refiere al manejo interno de esas entidades. "En segundo
lugar, el 287 es norma de carácter general, en tanto que el 313 es especial. Y
en este último no se dice que los concejos ejercerán sus funciones de
conformidad con la ley, como si se decía en el artículo 197 de la Constitución
anterior. Ahora se dice sencillamente, "Corresponde a los
concejos...", lo que no da base para sostener que existen limitaciones a
la iniciativa de los concejales, diferentes a las que establece la
Constitución. "De todo lo anterior se concluye que también en relación con
los proyectos de acuerdo a que se refiere el numeral 3 del artículo 313 de la
Constitución, la iniciativa corresponde por igual a los concejales y al
alcalde.
Demanda de
inconstitucionalidad del parágrafo 1o. del artículo 71 de la ley 136 de 1994
"Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios."
Actor:
Alberto Piedrahíta
Muñoz
Tal como quedó consignado en la parte
motiva de la sentencia de la que hemos salvado parcialmente el voto, la mayoría
de los miembros de la Sala Plena no aceptó los argumentos expuestos en el
proyecto de fallo inicial, para declarar la inexequibilidad del parágrafo
1o. del artículo 71 de la ley 136 de 1994, en cuanto determina que solamente
los alcaldes podrán presentar proyectos de acuerdo sobre las materias a las
cuales se refieren: a) el numeral 3 del artículo 313 de la
Constitución, que reza: "Autorizar al alcalde para celebrar contratos y
ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al
Concejo"; y, b) la primera parte del numeral 6 del mismo artículo
313, que reza: "Determinar la estructura de la administración municipal y
las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes
a las distintas categorías de empleo".
En nuestro concepto, sobre estos asuntos
pueden presentar proyectos de acuerdo tanto el alcalde como los concejales. Las
razones que sustentan este aserto fueron expuestas en el proyecto de fallo que
no fue aceptado por la mayoría de la Sala Plena y que ahora nos permitimos
transcribir:
"(...) En
relación con los acuerdos que versen sobre la estructura de la administración
municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleos (...) la Constitución
vigente, como tampoco la anterior, no le asignó una iniciativa exclusiva al
alcalde para la presentación de los proyectos de acuerdo correspondientes. Lo
cual resulta congruente, si se tiene en cuenta lo siguiente.
"En lo relativo
a la estructura de la administración municipal y a la remuneración de sus
empleados, tienen los Concejos y los alcaldes funciones diferentes, consagradas
por la propia Constitución. En efecto, veamos.
"Corresponde al
Concejo determinar la estructura de la administración municipal y las funciones
de sus diferentes dependencias. Esto implica la creación de las diversas
dependencias y la determinación de las funciones o finalidades propias de cada
una de ellas. Es el gran esquema de la administración municipal, no su detalle.
Con razón la Constitución emplea la palabra estructura, que referida a la
arquitectura significa "distribución y orden de las partes importantes de
un edificio". Atribución que concuerda con la de señalar, en forma
general, "las escalas de remuneración correspondientes a las distintas
categorías de empleos".
"En síntesis,
la primera parte del numeral 6 del artículo 313 atribuye al Concejo la
competencia para definir la estructura de la administración municipal; las
funciones o finalidades de sus dependencias; y las escalas de remuneración de
las distintas categorías de empleos. Es decir, trazar el esquema de esta
administración, pero no crear empleos, ni entrar en el detalle de tal
administración.
"Pero si al
Concejo corresponde esa gran tarea general, compete al alcalde su concreción,
es decir, "crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias,
señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los
acuerdos correspondientes", tal como lo establece el numeral 7 del
artículo 315 de la Constitución. Función que ejerce el alcalde no sólo con
arreglo a los "acuerdos correspondientes", que son los indicados en
el numeral 6 del art. 313, sino con la prohibición de exceder "el monto
global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente
aprobado". (art. 315, numeral 7).
"Y corresponde
también al alcalde "suprimir o fusionar entidades y dependencias
municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos" (numeral 4 del
artículo 315). En este caso también el alcalde está sometido a la regulación
general fijada por el Concejo de conformidad con el numeral 6 del artículo 313.
"A todo lo cual
hay que agregar que nada impide al alcalde presentar proyectos de acuerdo sobre
las materias contempladas en la primera parte del numeral 6 del artículo 313.
Pues si la Constitución no le asigna exclusivamente tal función, está dentro de
sus atribuciones el presentar los demás proyectos de acuerdo "que estime
convenientes para la buena marcha del municipio", como lo prevé el numeral
5 del artículo 315.
"Todo lo
anterior cobrá aún más fuerza si se lee completo el numeral 6 del artículo 313
de la Constitución:
"Determinar la
estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias,
las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de
empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas
industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de
economía mixta".
"Es evidente
que la primera parte, lo relativo a la determinación de la estructura de la
administración municipal y a las funciones de sus dependencias así como lo que
se refiere a escalas de remuneración correspondientes a las distintas
categorías de empleos, no tiene restricción ninguna: se refiere a funciones
de los concejos, que se someten a la regla general que es la libre iniciativa
de sus integrantes para presentar los proyectos de acuerdo correspondientes.
"En cambio, en
el mismo numeral, separada por un punto y coma, está la función relativa a la
creación de establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales, y
a la autorización para la constitución de sociedades de economía mixta. Pero en
relación con esta función se establece expresamente la excepción: "a
iniciativa del alcalde".
"¿Cómo sostener
que lo que se dispone, en forma excepcional, en relación con el ejercicio de
una función, y que implica la prohibición a los concejales para
presentar proyectos de acuerdo en relación con ella, pueda extenderse a otras
funciones, previstas no sólo en el mismo artículo sino en el mismo numeral,
pero a las cuales no se extendió la mencionada excepción, o la prohibición?
"No hay que
olvidar que los concejales, en virtud de su condición de tales, tienen
iniciativa sobre todas las materias correspondientes a las funciones de los
concejos. Esta es la regla general. Las excepciones a esa iniciativa, que
son realmente prohibiciones, tienen que ser expresas, como ocurre en
los asuntos a los cuales se refiere la parte final del numeral 6 sobre creación
de establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales, etc.
"Y, se repite,
nada autoriza al intérprete para aplicar por analogía normas restrictivas o
prohibitivas.
"Sobre este
punto manifestó el señor Viceprocurador General de la Nación en su concepto:
"Finalmente,
respecto de la regulación que hace el artículo acusado del numeral 6 del artículo
313 constitucional, basta una lectura de este último, para determinar que la
intención del constituyente con relación a la estructura municipal, es que la
iniciativa en cabeza del alcalde exclusivamente se centre en la proposición al
concejo para la creación de entidades descentralizadas del nivel local, mas no
para determinar la estructura misma del municipio, ni las funciones de sus
dependencias, así como tampoco las escalas de remuneración correspondientes a
las distintas categorías de empleos, funciones que puede desarrollar el concejo
sin la impulsión del ejecutivo municipal".
"Si se compara
el numeral 6 del artículo 313 con las atribuciones 3a y 4a que el artículo 197
de la Constitución señalaba a los Concejos, que se han transcrito, se ve que la
única modificación consistió en reunir las atribuciones 3a y 4a en el solo
numeral 6. Y se repite: ahora, como antes, la restricción únicamente se
refería a la creación de entidades descentralizadas del orden municipal.
"No podía,
pues, la ley recortar las atribuciones de los concejales, como se hizo al
determinar el parágrafo 1o. del art. 71, que solamente el alcalde podría
presentar los proyectos de acuerdo de que se viene tratando. En consecuencia, se
declarará inexequible el parágrafo mencionado, pero únicamente en lo que se
refiere a la atribución exclusiva al alcalde de la facultad de presentar
proyectos de acuerdo para "Determinar la estructura de la administración
municipal y las funciones de sus dependencias" y "las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleos".
"C.
Autorización al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore
precisas funciones de las que corresponden al Concejo.
"Dos temas
comprende el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución: el primero, la
autorización al alcalde para la celebración de contratos; el segundo, la
autorización al mismo funcionario para ejercer pro tempore precisas
funciones de las que correspondan al Concejo. En relación con los dos, el
parágrafo 1o. del art. 71 dispone que los acuerdos correspondientes "sólo
podrán ser dictados a iniciativa del alcalde". ¿Se ajusta esta restricción
a la Constitución? Para saberlo es menester examinar separadamente los dos
asuntos.
"El alcalde es
el representante legal del municipio, como lo declara el inciso primero del
artículo 314 de la Constitución, y lo ratifica el numeral 3 del art. 315, al
asignarle la función de representar judicial y extrajudicialmente al municipio.
Sólo el alcalde puede, en principio, representar legalmente al municipio y
contratar en su nombre, en ejercicio de tal representación.
"El alcalde,
además, es el "jefe de la administración local", y como tal dirige la
acción administrativa y asegura el cumplimiento de las funciones y la
prestación de los servicios a su cargo.
"Si se examinan
las normas constitucionales sobre la administración municipal, no aparece
limitación en cuanto al origen del proyecto de acuerdo encaminado a facultar al
alcalde para contratar. Como tampoco aparece en lo que tiene que ver con
las asambleas departamentales en relación con los gobernadores.
"Podría decirse
que tal restricción está consagrada para las leyes que conceden autorizaciones
al Gobierno para celebrar contratos (artículos 150, numeral 9, y 154, inciso
segundo). Pero una norma restrictiva, que consagra una excepción, no puede
aplicarse por analogía a situaciones no previstas en ella.
"Es claro que,
como se ha dicho, la regla general es la iniciativa de los congresistas. Y que
las prohibiciones que a ellos imponen las normas que se acaban de citar, son
excepciones. En consecuencia, no habría lugar a sostener válidamente que estas
prohibiciones o limitaciones pudieran extenderse a otros asuntos no previstos
en la propia Constitución. Y menos razón aún habría para extender, por
analogía, tales prohibiciones a los concejales. No, cuando la Constitución
quiso limitar la iniciativa de los concejales, recortar sus facultades en
relación con las funciones de los concejos, así lo señaló expresamente.
"Se argumenta,
en este caso como en el relativo a la estructura de la administración, escalas
de remuneración, etc., que el Concejo podría autorizar la celebración de
contratos, o determinar la creación de dependencias, y que el alcalde estaría
obligado por tales acuerdos. Ello no es exacto, por estos motivos.
"En cuanto a la
creación de cargos, existe el mandato expreso del numeral 7 del artículo 315,
según el cual es atribución del alcalde "crear, suprimir o fusionar los
empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus
emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes". Pero existe una
limitación que forzosamente habrá de respetar el alcalde: "No podrá crear
obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el
presupuesto inicialmente aprobado". Y recuérdese que el presupuesto, según
el numeral 5 del artículo 315, lo mismo que los planes y programas de
desarrollo económico y social, y obras públicas, los aprueba el concejo solamente
a iniciativa del alcalde.
"En lo relativo
a las autorizaciones para contratar, también existe un límite fijado por la
Constitución: el numeral 9 del mismo artículo 315, según el cual el alcalde
sólo puede "ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de
inversión y el presupuesto". Según esto, si una autorización para
contratar pugna con el plan de inversión o con el presupuesto, el alcalde no
podrá hacer uso de ella. Es más: podría objetar el acuerdo respectivo no
sólo por inconveniencia, sino por inconstitucionalidad, por ser
contrario al numeral 9 del artículo 315 de la Constitución.
"En conclusión,
la restricción impuesta por la norma demandada en lo que se refiere a la
iniciativa para presentar proyectos de acuerdo que autoricen al alcalde para
contratar, es contraria a la Constitución. Tales proyectos de acuerdo pueden
ser presentados por los concejales o por el alcalde.
"Y lo mismo
cabe decir en relación con la autorización al alcalde para ejercer pro
tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Pues al
igual que ocurre en el caso anterior, la restricción establecida en el artículo
71, demandado, no aparece en la Constitución. Como tampoco aparece, en este
aspecto, en lo que se refiere a las asambleas y a los gobernadores (numeral 9
del artículo 300 de la Constitución). Como la Constitución no privó a los
concejales de la facultad de presentar tales proyectos de acuerdo, la ley no
puede despojarlos de ella.
"También en
relación con los asuntos a que se refiere el numeral 3 del artículo 313, la reforma
constitucional de 1991 conservó lo que se había dispuesto en la reforma de
1968. En efecto:
"La séptima
atribución señalada a los Concejos por el artículo 197 de la anterior
Constitución, decía: "Autorizar al Alcalde para celebrar contratos,
negociar empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro tempore,
precisas funciones de las que corresponden a los Concejos..." Y el numeral
3 del artículo 313 dice: "Autorizar al alcalde para celebrar contratos y
ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al
Concejo".
"Obsérvese que
ninguna de las dos normas contiene la prohibición a los concejales de presentar
los proyectos correspondientes.
"Al respecto es
útil hacer una anotación: el artículo 197 de la Constitución anterior, al referirse
a las atribuciones de los Concejos, establecía que éstos las ejercerían
"conforme a la ley". Esto habría podido interpretarse para sostener,
aunque fuera en extremo discutible, que el legislador podía establecer
limitaciones a la iniciativa de los concejales. Pero, por el contrario, el
artículo 313 , al describir las mismas funciones de los concejos, se limita a
decir: "Corresponde a los concejos:". Esta diferencia contribuye a
reforzar la tesis de que no le es dado al intérprete establecerles a los
concejales prohibiciones que el constituyente no les estableció.
"Al respecto,
afirma el Viceprocurador General de la Nación en su concepto:
"La
autorización al alcalde, para celebrar contratos y ejercer temporalmente
precisas funciones de las que corresponden al Concejo, bien puede descomponerse
para entender el alcance del numeral 3 del artículo 313 que la contiene. La
doctrina ha identificado en la primera habilitación, una cobertura que
comprende la autorización-regulación que de manera genérica contemplan los
códigos fiscales de los respectivos municipios y aquella específica que se
refiere a determinados contratos, descriptivas ambas en el nivel local de un
grado de coparticipación en el ámbito concurrente y complementario entre la
naturaleza deliberante de los concejos y la función ejecutora de los alcaldes.
"Sin embargo,
la dinámica propia de este nivel de acción en la vida municipal, no requiere
como presupuesto necesario para su puesta en movimiento, de la iniciativa
exclusiva del alcalde, como parece desprenderse de la referencia que hace para
el efecto la norma cuestionada.
"Igual
ejercicio nos lleva a advertir, que la delegación por un tiempo determinado de
precisas funciones del concejo al alcalde, en cuanto descriptiva de una
competencia donde deben concurrir dos voluntades, no privilegia a ninguna de
ellas, en punto a la exclusividad de la iniciativa, lo que hace que la
referencia al numeral 3 del artículo 313, deba ser declarada inexequible porque
recorta la capacidad de acción del órgano colegiado administrativo
municipal".
"Pero, se dirá
que según el artículo 287 de la Constitución, "Las entidades territoriales
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de
la Constitución y la ley". Que, en consecuencia, bien podría una ley
limitar la iniciativa de los concejales, no limitada por la Constitución.
"Tal argumento
no es admisible, por estos motivos.
"En primer
lugar, la autonomía a que se refiere el artículo 287 tiene que ver con los
departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas en sus relaciones
entre ellos y con la Nación. No se refiere al manejo interno de esas entidades.
"En segundo
lugar, el 287 es norma de carácter general, en tanto que el 313 es especial. Y
en este último no se dice que los concejos ejercerán sus funciones de
conformidad con la ley, como si se decía en el artículo 197 de la Constitución
anterior. Ahora se dice sencillamente, "Corresponde a los concejos...",
lo que no da base para sostener que existen limitaciones a la iniciativa de los
concejales, diferentes a las que establece la Constitución.
"De todo lo
anterior se concluye que también en relación con los proyectos de acuerdo a que
se refiere el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución, la iniciativa
corresponde por igual a los concejales y al alcalde.
"Será, pues,
declarado inexequible el parágrafo 1o. del artículo 71 de la ley 136 de 1994,
en cuanto asigna al alcalde, exclusivamente, la facultad de presentar proyectos
de acuerdo sobre los asuntos a que se refiere el numeral 3 del artículo 313 de
la Constitución.
"Cuarta.- La
iniciativa del alcalde para presentar proyectos de acuerdo.
"Acaso sea
conveniente agregar que el reconocer la capacidad de los concejales para
presentar proyectos de acuerdo sobre determinadas materias, se ajusta, a la
tendencia inequívoca de la Constitución, en dos aspectos: en lo que se refiere
al aumento de la participación ciudadana en el manejo de los asuntos
públicos, en primer término, y en lo atinente al fortalecimiento del
Congreso, las Asambleas y los Concejos en relación con el Ejecutivo, en
segundo término.
"De otra parte,
el que se reconozca que la Constitución no restringe la iniciativa de los
concejales, en nada disminuye la que corresponde al alcalde: éste puede
presentar proyectos de acuerdo sobre todos los asuntos sobre los cuales
corresponde decidir al Concejo. Así lo determina expresamente el numeral 5 del
artículo 315 de la Constitución, al facultarle para presentar proyectos de
acuerdo sobre planes y programas, sobre presupuesto, "y los demás que
estime convenientes para la buena marcha del municipio". Como se ve, allí
no hay restricción ninguna.
"Es evidente,
pues, que la interpretación que en esta sentencia se hace de la Constitución,
no implica limitación o recorte de las facultades de los alcaldes."
Fecha ut supra
JORGE ARANGO MEJIA
ANTONIO BARRERA CARBONELL CARLOS GAVIRIA
DIAZ |
684 | C-153-95
Sentencia No
Sentencia No. C-153/95
PRINCIPIO DE LA
DOBLE INSTANCIA-Límites
El principio de la doble instancia,
soportado en el mecanismo de impugnación a través de la apelación y en la
institución de la consulta, no tiene un carácter absoluto, en el sentido de que
necesariamente toda sentencia o cualquier otra providencia judicial sea
susceptible de ser apelada o consultada, pues su aplicación práctica queda
supeditada a las regulaciones que expida el legislador dentro de su competencia
discrecional, pero sin rebasar el límite impuesto por los principios, valores y
derechos fundamentales constitucionales, específicamente en lo que atañe con el
principio de igualdad. En tal virtud, so pretexto de ejercer la competencia que
emana de la referida disposición, no le es dable al legislador al regular la
procedencia de la apelación o de la consulta establecer tratos diferenciados
que carezcan de una legitimación objetiva, en cuanto a los fundamentos de hecho
y de derecho que los justifican, su finalidad, racionalidad, razonabilidad y
proporcionalidad.
CONSULTA-Naturaleza/COMPETENCIA FUNCIONAL
La consulta, a
diferencia del recurso de apelación, es una institución procesal en virtud de
la cual el superior jerárquico del juez que ha dictado un providencia, en
ejercicio de la competencia funcional de que está dotado, se encuentra
habilitado para revisar o examinar oficiosamente, esto es, sin que medie
petición o instancia de parte, la decisión adoptada en primera instancia, y de
este modo corregir o enmendar los errores jurídicos de que ésta adolezca, con
miras a lograr la certeza jurídica y el juzgamiento justo. La competencia
funcional del superior que conoce de la consulta es automática, porque no
requiere para que pueda conocer de la revisión del asunto de una petición o de
un acto procesal de la parte en cuyo favor ha sido instituida.
CONSULTA EN
PROCESOS CONTENCIOSOS-Justificación
No encuentra la Corte que los apartes de la
norma que se acusa sean inconstitucionales, por las siguientes razones: a) Los
fundamentos o supuestos de hechos que tuvo el legislador en cuenta para
instituir la consulta en los procesos contencioso administrativos son
objetivamente diferentes, porque los intereses públicos involucrados en este tipo
de controversias son distintos a los intereses privados que igualmente resultan
comprometidos en éstas. b) La defensa del patrimonio de las entidades públicas
y las medidas encaminadas a precaver posibles fraudes procesales, colusiones o
manejos indebidos en los procesos constituyen razón suficiente para justificar
la consulta en favor de dichas entidades. c) No se limita el acceso a la
justicia a los particulares por el hecho de que se consagre la consulta en
favor de las entidades públicas, pues aparte de que se garantiza procesalmente
dicho acceso, a través de la institución de diferentes medios o instrumentos
procesales idóneos, se les da la oportunidad de impugnar las providencias
judiciales por medio de los recursos, entre ellos el de apelación. d) No existe
por lo tanto un trato desigual que merezca reproche desde el punto de vista
constitucional, porque la consulta en la forma como está regulada en la norma
acusada, tiene una justificación que no solamente se funda en la diversidad de
los intereses en juego, sino en su finalidad, razonabilidad y racionalidad, y
en la proporcionalidad de la consecuencia jurídica que conlleva esa
diferenciación, con respecto a los fundamentos o supuestos de hecho que sirven
de base al trato desigual.
REFERENCIA
Expediente D-719.
TEMA:
Artículo 184
(parcial) del Código Contencioso Administrativo.
DEMANDANTE:
LUIS CARLOS
AVELLANEDA Y EFRAIN BONILLA CAMACHO.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., a los
cinco (5) días del mes abril de 1995.
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los trámites propios del proceso
a que da origen la acción pública de inconstitucionalidad, la Sala Plena de la
Corte Constitucional procede a adoptar la decisión respectiva, en relación con
la demanda presentada por los ciudadanos Luis Carlos Avellaneda Tarazona y
Efrain Bonilla Camacho contra el inciso 3o. del artículo 184 del Código
Contencioso Administrativo.
II. NORMA ACUSADA.
Se transcribe a continuación el texto del
artículo 184 del C.C.A., subrayando los apartes de dicha norma son objeto de la
acusación:
DECRETO 01 DE 1984
"ARTICULO
184 Consulta. Las sentencias y los autos sobre
liquidación de condenas en abstracto dictados en primera instancia que
impongan una obligación a cargo de cualquier entidad pública, deberán
consultarse con el superior, cuando no fueren apeladas por la administración".
"La consulta
se tramitará y decidirá previo un término común de cinco (5) días para que las
partes presenten sus alegatos por escrito".
"La consulta se entenderá siempre
interpuesta a favor de las mencionadas entidades. La providencia sujeta a consulta no quedará
ejecutoriada mientras no se surta el mencionado grado"
III. LA DEMANDA.
Considera el actor, que los apartes
acusados del artículo 184 del C.C.A violan el preámbulo y los artículos 2o.
inciso 1o, 13, 31, 228 y 229 de la Constitución Política. En tal virtud,
desarrolla el concepto de la violación en los siguientes términos:
Invocando la jurisprudencia de la
Corporación en relación con el valor normativo del preámbulo, dice que la norma
acusada está en abierta oposición con éste, pues le otorga a la administración
pública, en detrimento de los administrados, una ventaja procesal con respecto
a la consulta de que son objeto las sentencias y los autos de liquidación de
condenas dictados en procesos de primera instancia, cuando no son apelados por
la administración, la cual no se compadece con el espíritu de aquél de asegurar
a los integrantes de la comunidad nacional la justicia y la igualdad dentro de
un marco jurídico democrático y participativo que garantice un orden social
justo.
Las expresiones acusadas de la norma en
referencia cercenan el derecho de igualdad de los particulares cuando éstos
acceden a la administración de justicia, y otorgan una ventaja injustificada a
la administración, lo cual determina el desconocimiento del inciso 1o. del art.
2 de la Constitución Política, habida cuenta de que este precepto establece
como fines esenciales del Estado, entre otros, los de garantizar la efectividad
de los principios y derechos consagrados en la Constitución y de
asegurar la convivencia pacífica y un orden justo.
Con respecto a la violación del inciso 1o.
del artículo 31 de la Constitución Política, según el cual "toda sentencia
judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la
ley", afirman los actores que si se compara este precepto con el inciso
1o. del artículo 184 del C.C.A., fácilmente se aprecia que esta última norma
excede el mandato constitucional, porque sólo permite la consulta de las
sentencias que impongan una obligación a cargo de cualquier entidad pública,
cuando no fueren apeladas por ésta. Entonces, mientras el artículo 31
constitucional permite que la generalidad de las sentencias sean consultadas,
salvo las excepciones que consagra la ley, el artículo 184 del C.C.A. restringe
este derecho a los administrados, con lo cual se rompe la igualdad y se
desconoce el acceso a la justicia en igualdad de condiciones.
En punto a la violación del art. 228, en
cuanto a la prevalencia del derecho sustancial, sostienen los demandantes que
la norma acusada le impide al Consejo de Estado dar cumplimiento al mencionado
mandato, porque en el hipotético caso de un fallo parcialmente adverso a un
particular que dejó de apelarse por este, proferido por un tribunal
administrativo en primera instancia, en el cual no se aplique el derecho
sustancial, y que deba ser materia de consulta, no obstante que el Consejo de
Estado observe el error en que incurrió el tribunal no puede dar prevalencia al
derecho sustancial, porque se lo prohibe el inciso 3o. del art. 184, el cual en
el aparte acusado dice que "la consulta se entenderá siempre interpuesta a
favor de las mencionadas entidades" públicas, situación que no se presentaría
si la consulta se surtiera en favor del proceso y no de una de las partes como
actualmente se consagra. Además si se arguyera que en la hipótesis descrita no
es posible premiar al particular que por negligencia u otro motivo no apeló,
los mismos argumentos son válidos frente a la entidades públicas que no apelan
los fallos que le son desfavorables.
"En síntesis, mientras a las entidades
públicas, por el contenido material del artículo 184 del C.C.A., se les premia
la negligencia procesal (por apelar las sentencias), a los particulares se les
niega el derecho a la consulta en igualdad de condiciones".
Finalmente aseveran los demandantes que la
norma del art. 184 del C.C.A., en los apartes acusados, viola los artículos 13
y 229 de la C.P., porque el acceso igualitario a la administración de justicia
constituye una de las concreciones afortunadas de lo que debe ser un Estado
Social de Derecho; por consiguiente, su protección y garantía debe darse a
todas las personas por igual, sin posible discriminación de ninguna clase,
menos en beneficio del Estado, pues si a él le asigna la constitución la
obligación de garantizar dicha igualdad, mal puede, prevalido de dichas
facultades, mantener ventajas en su favor.
IV. INTERVENCION DEL CIUDADANO DESIGNADO POR
EL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
El ciudadano Manuel Duglas Avila Olarte,
interviniente designado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
solicita a la Corte declarar constitucionales los apartes normativos acusados,
con una serie de argumentos que se resumen de la siguiente manera:
"La referencia al poder vinculante del
preámbulo definido en la sentencia C-479 de 1992, que hace el actor, reafirma
el criterio expuesto, según el cual la igualdad formal no debe ser interpretada
en términos absolutos, y el de que las excepciones a la misma definidas por el
legislador son validas si contienen una justificación razonable".
La Corte Constitucional se ha pronunciado
acerca del principio de la igualdad en materia procesal cuando en un proceso
interviene como parte una persona de derecho público, en las sentencias C-511 y
C-543 de 1993, en las cuales reconoció que en atención a los altos intereses
públicos que gestionan las diferentes entidades estatales, es posible que
razonablemente se les pueda reconocer un trato diferenciado desde el punto de
vista procesal.
La consulta no debe interpretarse como una
prerrogativa de uno de los sujetos procesales -entidades públicas- en
detrimento de los particulares, pues de lo que se trata es de proteger el
interés general o colectivo.
El interés colectivo es el supuesto de
razonabilidad de la consulta. Esta en conclusión, responde a la prevalencia del
interés colectivo y no a la del interés particular de las entidades públicas,
como lo sostienen los demandantes.
V. INTERVENCION DEL CIUDADANO DESIGNADO POR
EL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO.
El ciudadano Raúl Alejandro Criales
Martínez, interviniente designado por el Ministerio de Justicia y del Derecho,
señala que la norma acusada está en armonía y concordancia con los artículos 13
y 31 de la Constitución, con base en las siguientes consideraciones:
En el art. 31 de la Constitución se
consagra el principio de la doble instancia, la cual representa una garantía
para los asociados, "por cuanto el reexamen de la providencia hace posible
la corrección de los errores del a quo, ya que como la jurisdicción está a
cargo de hombres que, como tales, son falibles, la segunda instancia está
confiada a jueces diferentes, lo que propicia la equidad requerida. El superior
se considera más idóneo por su preparación y experiencia, pues
constitucionalmente debe reunir mayores requisitos para ejercer el cargo".
"...se accede al doble grado de
competencia funcional, bajo dos sistemas procedimentales diametralmente
opuestos, el uno para garantizar interés particular y el otro para hacer
prevalecer el interés general. Estos son, la apelación y la consulta
respectivamente".
Dice el interviniente que la consulta como
grado de competencia, "fue concebida para proteger y garantizar la
prevalencia del interés general y algunos fines esenciales del Estado...".
En la jurisdicción de lo contencioso
administrativo existe la consulta fundamentada en el mismo principio, la
prevalencia del interés general, porque estas sentencias afectan el patrimonio
de la Nación y éste ha sido formado por los asociados a través de las tasas,
impuestos y contribuciones.
"La Constitución de 1991 es
supremamente celosa con el patrimonio del Estado al imponer la consulta como un
medio de protección a éste, amen que en su artículo 90 consagró la obligación
de repetir contra el servidor público que por su conducta dolosa o gravemente
culposa haya ocasionado una condena patrimonial contra el Estado. Todo esto es
en aras de hacer prevalecer el interés general, el cual está consagrado en el
artículo primero como fin esencial del Estado".
Según el interviniente, la consulta en
favor de las entidades públicas no viola el principio de igualdad, si se tiene
en cuenta que la situación de hecho frente al particular y la administración es
diferente por ser distintos los intereses en juego, lo cual hace que la
institución se justifique en razón de su finalidad, razonabilidad, racionalidad
y proporcionalidad.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El señor Procurador General de la Nación
emitió el concepto de rigor y pidió a la Corte declarar la exequibilidad de los
apartes normativos acusados, con fundamento en los siguientes argumentos:
Dos son los principios constitucionales que
se dicen vulnerados por los acápites acusados del artículo 184 del C.C.A., a
saber: el principio de igualdad, con soporte en la enunciación del Preámbulo
constitucional y su consagración explícita en el precepto 13 ibídem, y el
principio de la doble instancia, elevado al rango normativo superior por el
constituyente de 1991 en el art. 31, uno y otro bajo la afirmación de que la
norma impugnada se otorgan injustas prebendas procesales a la administración en
desmedro de los intereses de los particulares.
Hace referencia el señor Procurador a los
variados pronunciamientos de la Corporación en las cuales se ha analizado el
principio de la igualdad y específicamente a la Sentencia 345 de 1993, para
aseverar que el principio de la doble instancia consagrado en el art. 31
constitucional no tiene un carácter absoluto, porque el legislador tiene la
facultad de establecer excepciones respetando los derechos valores y postulados
que consagra la Carta, en especial el principio de igualdad.
Igualmente el señor Procurador alude a la
sentencia de esta Corporación C-055 de febrero 18 de 1993, en la cual se
expresó que la consulta no es sólo un grado de jurisdicción que procede sin
solicitud de parte, sino que es una institución inspirada generalmente en
motivo de interés publico o en la protección de la parte más débil de la
relación jurídica, para deducir que los mandatos acusados del artículo 184,
antes que contradecirlos mas bien se adecuan a los preceptos constitucionales
que se invocan como violados, por cuanto corresponden a una medida que el
legislador adopta para salvaguarda de los intereses del Estado.
Finalmente el señor Procurador concluye:
"No se menoscaba de otra parte el núcleo
esencial de los derechos fundamentales de los particulares con las
determinaciones acusadas, como lo sería de proscribirse el recurso de apelación
para el particular y otorgárselo a la administración, pues éste último es un
mecanismo de defensa integrante de la garantía de impugnación. Sin embargo,
advertimos cómo el Código Contencioso Administrativo prevé el recurso de
apelación sin discriminación alguna para las partes, no sólo para las
sentencias de primera instancia, que a juicio del legislador tienen especial
relevancia en el trámite procesal. No se ve por ello razón para que los
mandatos relativos a la consulta no puedan extenderse válidamente a los autos
sobre liquidación de condenas en abstracto, máxime cuando la Constitución no lo
prohibe".
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
Es competente la Corte Constitucional para
conocer del presente asunto en virtud de lo dispuesto por el artículo 241-5 de
la Constitución Política, porque la norma acusada hace parte de un decreto con
fuerza de ley dictado en uso de facultades extraordinarias.
2. El principio de la doble instancia en la
Constitución Política.
El principio de la doble instancia como
regla general, reconocido antes a nivel legal, tiene en la Constitución
Política una consagración expresa en los arts. 29, 31 y 86. La segunda de estas
disposiciones de modo general regula el principio y prohibe además la
reformatio in pejus en los siguientes términos:
"Toda
sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que
consagre la ley.
El superior no
podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único".
Se desprende del anterior contenido
normativo que el principio de la doble instancia, soportado en el mecanismo de
impugnación a través de la apelación y en la institución de la consulta, no
tiene un carácter absoluto, en el sentido de que necesariamente toda sentencia
o cualquier otra providencia judicial sea susceptible de ser apelada o
consultada, pues su aplicación práctica queda supeditada a las regulaciones que
expida el legislador dentro de su competencia discrecional, pero sin rebasar el
límite impuesto por los principios, valores y derechos fundamentales
constitucionales, específicamente en lo que atañe con el principio de igualdad.
En tal virtud, so pretexto de ejercer la competencia que emana de la referida
disposición, no le es dable al legislador al regular la procedencia de la
apelación o de la consulta establecer tratos diferenciados que carezcan de una
legitimación objetiva, en cuanto a los fundamentos de hecho y de derecho que
los justifican, su finalidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad.
Sobre el punto es ilustrativa la sentencia
C-345/93[1],
en la cual se dijo:
"Asi pues,
el artículo 31 superior establece el principio de la doble instancia, de donde
se deduce el de apelación de toda sentencia, pero con las excepciones legales,
como lo dispone la norma constitucional. Excepciones que se encuentran en
cabeza del legislador para que sea él quien las determine, desde luego, con
observancia del principio de igualdad, que no permite conferir un tratamiento
desigual cuando no sea razonable o justo".
La doctrina admite
que el recurso de apelación hace parte de la garantía general y universal de
impugnación que se reconoce a quienes han intervenido o están legitimados para
intervenir en la causa para obtener la tutela de un interés jurídico propio,
con el fin de que el juez de grado superior revise y corrija los defectos, vicios
o errores jurídicos del procedimiento o de la sentencia en que hubiere podido
incurrir el a-quo. Su procedencia se determina en los estatutos procesales,
atendiendo a la naturaleza propia del proceso y de la providencia y la calidad
o el monto del agravio inferido a la respectiva parte.
La naturaleza propia
del recurso de apelación, según la delimitación conceptual que se ha hecho, se
acomoda a las exigencias del principio de igualdad que consagra el art. 13 de
la Constitución, pues constituyendo un mecanismo o garantía general de
impugnación no le es dable al legislador, en principio, establecer diferentes
tratamientos en relación con los sujetos procesales intervinientes en el
correspondiente proceso judicial; en otras palabras, las condiciones y requisitos
para tener derecho al recurso de apelación deben ser uniformes para dichos
sujetos.
La consulta, a
diferencia del recurso de apelación, es una institución procesal en virtud de
la cual el superior jerárquico del juez que ha dictado un providencia, en
ejercicio de la competencia funcional de que está dotado, se encuentra
habilitado para revisar o examinar oficiosamente, esto es, sin que medie
petición o instancia de parte, la decisión adoptada en primera instancia, y de
este modo corregir o enmendar los errores jurídicos de que ésta adolezca, con
miras a lograr la certeza jurídica y el juzgamiento justo. La competencia
funcional del superior que conoce de la consulta es automática, porque no
requiere para que pueda conocer de la revisión del asunto de una petición o de
un acto procesal de la parte en cuyo favor ha sido instituida.
La consulta opera
por ministerio de la ley y, por consiguiente, la providencia respectiva no
queda ejecutoriada sin que previamente se surta aquélla. Por lo tanto, suple la
inactividad de la parte en cuyo favor ha sido instituida cuando no se interpone
por ésta el recurso de apelación, aunque en materia laboral el estatuto
procesal respectivo la hace obligatoria tratándose de entidades públicas.
La consulta se
consagra en los estatutos procesales en favor o interés de una de las partes.
No se señalan en la Constitución los criterios que el legislador debe tener en
cuenta para regularla; sin embargo, ello no quiere decir que esté habilitado
para dictar una reglamentación arbitraria, es decir, utilizando una
discrecionalidad sin límites, pues los derroteros que debe observar el
legislador para desarrollar la institución emanan, como ya se dijo,
precisamente de la observancia y desarrollo de los principios, valores y
derechos consagrados en la Constitución.
Del examen de los
diferentes estatutos procesales que regulan la consulta, deduce la Corte que
ella ha sido instituida con diferentes propósitos o fines de interés superior
que consultan los valores principios y derechos fundamentales constitucionales,
como son:
- La protección de
los derechos mínimos o ciertos e indiscutibles del trabajador que, a manera de
principios básicos, contiene el art. 53 de la C.P. Es así como en materia
laboral procede la consulta contra las sentencias de primera instancia, que no
sean apeladas, "cuando fueren totalmente adversas al trabajador"
(art. 69 C.P.L.).
- El interés
colectivo, asociado a la defensa de los derechos y del patrimonio de las
entidades públicas. En tal virtud, es viable la consulta en relación con las
sentencias que fueren adversas a la Nación, a los departamentos o los distritos
especiales o a los municipios, o que impongan una condena a cargo de cualquier
entidad pública o la providencia que la liquide (arts. 69 C.P.L., 386 C.P.C. y
184 C.C.A.).
- La protección de
algunos sujetos procesales que se encuentren en alguna situación o posición
desventajosa, desde el punto de vista de sus derechos procesales -los
representados por curador ad litem, a quienes se les decreta la interdicción, o
tengan la condición de campesinos con intereses vinculados a la explotación de
pequeñas propiedades rurales, etc. Es decir, personas que de algún modo se
encuentran en una situación de debilidad manifiesta o indefensión que reclama
la protección estatal a través de la figura de la consulta (arts. 386 C.P.C. y
12 del decreto 508/74 ).
- La moralidad y
eficacia en la administración de justicia, cuando se trata de precaver o
proteger los derechos de terceros y evitar la posible comisión de fraudes
procesales (por ejemplo la consulta en procesos de pertenencia, y declaraciones
de bienes vacantes y mostrencos, art. 407-11 C.P.C.).
- El interés de la
sociedad en que se investiguen ciertos delitos que por su gravedad afectan
bienes jurídicos prevalentes y se impongan las condignas sanciones a los
infractores de la ley penal, e igualmente el respeto a la legalidad sustancial
y a los derechos y garantías constitucionales de los procesados. Es asi, como
el art. 206 del C.P.P. expresa:
"Providencias
consultables. En los delitos de conocimiento de los fiscales y jueces
regionales, son consultables cuando no se interponga recurso alguno, la
providencia mediante la cual se ordena la cesación de procedimiento, la
preclusión de la investigación, la providencia que ordena la devolución a
particulares de bienes del imputado o sindicado presuntamente provenientes de
la ejecución del hecho punible o que sea objeto material del mismo y las
sentencias que no sean anticipadas".
Concordante con los
criterios expuestos, esta Corte en la sentencia C-055/93 dijo, en relación con
la consulta "que ésta es un mecanismo automático que lleva al juez de
nivel superior a establecer la legalidad de la decisión adoptada por el
inferior, generalmente con base en motivos de interés público con el objeto de
proteger a la parte más débil en la relación jurídica que se trate"[2]
3. El asunto de fondo.
La pretensión de los demandantes se reduce
a que se declaren inconstitucionales los apartes demandados del art. 184 del
C.C.A. que regulan lo relativo a la consulta de los autos sobre liquidación de
condenas en abstracto dictados en primera instancia por los tribunales
administrativos que impongan una obligación a cargo de cualquier entidad
pública, cuando no fueren apelados por la administración, y los demás apartes
que contienen aspectos básicos de la regulación de la consulta, con el fin de
que so pretexto de garantizar la justicia, la efectividad de los derechos, el
principio de igualdad, el principio de la doble instancia y el acceso a la
justicia, se consulten, en todos los casos, las sentencias de primera
instancia.
La intención, no disimulada por los actores
es que de prosperar las pretensiones de la demanda se eliminen de la norma del
art. 184 del C.C.A. los apartes acusados, con el propósito de que se permitan
en todos los casos las consultas de las sentencias dictadas en primera
instancia cuando no fueren apeladas por cualquiera de las partes; pero advierte
la Corte, además, que de accederse a dichas pretensiones se estaría
contrariando el espíritu del legislador, pues éste no tuvo en ningún momento la
intención de generalizar la consulta para todas las sentencias.
Concretándose en los puntos centrales de la
controversia planteada, no encuentra la Corte que los apartes de la norma que
se acusa sean inconstitucionales, por las siguientes razones:
a) Los fundamentos o
supuestos de hechos que tuvo el legislador en cuenta para instituir la consulta
en los procesos contencioso administrativos son objetivamente diferentes,
porque los intereses públicos involucrados en este tipo de controversias son
distintos a los intereses privados que igualmente resultan comprometidos en
éstas.
b) La defensa del
patrimonio de las entidades públicas y las medidas encaminadas a precaver
posibles fraudes procesales, colusiones o manejos indebidos en los procesos
constituyen razón suficiente para justificar la consulta en favor de dichas
entidades.
La consulta se convierte en una garantía
más que se otorga a las entidades de derecho público para asegurar de la mejor
manera posible el valor constitucional que representa el interés general dentro
del Estado Social de Derecho, habida cuenta de las consecuencias que pueda
entrañar para el patrimonio público una condena adversa que carezca de una
fundamentación ajustada al derecho y a la justicia.
La consulta se justifica
constitucionalmente no sólo con respecto a la sentencia, por las indicadas
razones, sino con respecto a los autos de liquidación de condenas en abstracto,
porque éstos vienen a fijar o a concretar en guarismos ciertos la condena
impuesta en la sentencia.
c) No se limita el acceso a la justicia a
los particulares por el hecho de que se consagre la consulta en favor de las
entidades públicas, pues aparte de que se garantiza procesalmente dicho acceso,
a través de la institución de diferentes medios o instrumentos procesales
idóneos, se les da la oportunidad de impugnar las providencias judiciales por
medio de los recursos, entre ellos el de apelación.
d) No existe por lo tanto un trato desigual
que merezca reproche desde el punto de vista constitucional, porque la consulta
en la forma como está regulada en la norma acusada, tiene una justificación que
no solamente se funda en la diversidad de los intereses en juego, sino en su
finalidad, razonabilidad y racionalidad, y en la proporcionalidad de la
consecuencia jurídica que conlleva esa diferenciación, con respecto a los fundamentos
o supuestos de hecho que sirven de base al trato desigual.
Por lo expuesto, no encuentra la Corte que
la disposición acusada viole los preceptos que se invocan como transgredidos ni
ninguna otra norma constitucional.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar exequibles los apartes: "...
y los autos sobre liquidación de condenas en abstractos...que impongan una obligación
a cargo de cualquier entidad pública... por la administración" y " La
consulta se entenderá siempre interpuesta a favor de las mencionadas
entidades" contenidos en los incisos primero y tercero del artículo 184
del C.C.A.
NOTIFIQUESE, COPIESE, PUBLIQUESE, INSERTESE
EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[2] M.P. José Gregorio Hernández Galindo. |
685 | C-154-95
Sentencia No
Sentencia No. C-154/95
COSA JUZGADA
REF: Expediente
No. D-737
Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 147 del Decreto 2700 de 1991.
Actor:
CARLOS IVAN
ABAUNZA FORERO
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., abril cinco (5) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública y
política consagrada en el artículo 242 numeral 1o. de la C.N., el ciudadano
CAROL IVAN ABAUNZA FORERO acude a esta Corporación con el fin de solicitar la
declaración de inexequibilidad del artículo 147 del Decreto 2700 de 1991.
Cumplidos como están los trámites
constitucionales y legales estatuídos para asuntos de esta índole procede la
Corte Constitucional a decidir.
II. NORMAS ACUSADAS
A continuación se transcribe la
disposición materia de impugnación:
"Decreto
2700 de 1991
"(noviembre
30)
"Por el cual se
expiden las normas de procedimiento penal.
"...
"Artículo
147. Obligatoriedad del cargo de defensor de oficio. El cargo de defensor de oficio es de
forzosa aceptación. En consecuencia, el nombrado estará obligado a aceptar y
desempeñar el cargo; sólo podrá excusarse por enfermedad grave o habitual,
incompatibilidad de interés, ser servidor público, o tener a su cargo tres o
más defensas de oficio.
"El defensor
designado de oficio que sin justa causa no cumpla con los deberes que el cargo
le impone, será requerido por el funcionario judicial para que lo ejerza o
desempeñe, conminándolo con multa hasta de dos salarios mínimos mensuales, que
impondrá cada vez que haya renuencia, sin perjuicio de las otras sanciones
establecidas en la ley".
III. LA DEMANDA
Considera el demandante como normas
constitucionales infringidas por las disposiciones acusadas los artículos 13,
15, 16, 17, 18, 25 y 28 de la C.N..
Estima el impugnante, que al establecer el
artículo 147 demandado la obligatoriedad del cargo de defensor de oficio, se
configura una acción caprichosa del legislador, lo cual se ve agravado con el
criterio restrictivo con el que señala las únicas actuaciones que permiten al
designado excusarse de dicha función y por la pena imponible en ausencia de
dicha circunstancia consistente en multa.
Estima el petente que es inconstitucional
que el abogado por el solo hecho de serlo, se le puede obligar a aceptar
encargos profesionales no remunerados y, aún más grave, se le pueda penar si a
ello no accede.
Considera igualmente que el hecho de haber
escogido una profesión o pertenecer a un profesión u oficio, no puede ir en
detrimento del principio de la libertad e igualdad de todas las personas ante
la ley; el artículo 147 ibidem contraría el derecho a la intimidad toda vez
que se está vulnerado el fuero personal, al obligar a una persona a ejecutar
una gestión en donde se desarrollan las capacidades intelectivas, en contra de
su propia voluntad, y esta modalidad de defensa coactiva no sólo perjudica al
abogado designado contra su voluntad como defensor de oficio, sino también a la
persona que es objeto de proceso por el supuesto que no puede existir una
defensa adecuada, óptima y deseable, si quien aboga por él se haya
"coactado" y limitado.
De otra parte señala el demandante que por
virtud del artículo 147 del C.P.P., se estaría desatendiendo la obligación del
Estado de dotar de asesoría legal a los vinculados a proceso penal, puesto que
no se estaría ofreciendo los medios adecuados para la defensa, sin olvidar
además que la Carta prescribe constitucionalmente la prohibición de toda forma
de servidumbre, por tanto no puede haber una obligación inexcusable de hacer
una defensa y más aún sin una justa retribución.
Por último anota el demandante que siendo la
profesión de abogado permitida y reglamentada por la legislación colombiana,
además sujeta como actividad lícita al pago de tributo, este artículo 147 del
Código de Procedimiento Penal constituye un contrasentido al estatuir la
obligación de prestación del servicio sin remuneración alguna, a pesar que la
Constitución Política establece que el trabajo gozará de su protección bajo
condiciones dignas y justas.
IV. INTERVENCION CIUDADANA
El Doctor Antonio José Núñez Trujillo, en
su condición de apoderado del Ministerio de Justicia, presentó escrito
destinado a justificar la constitucionalidad de la norma acusada, del cual se
han extractado los siguientes apartes:
El artículo 147 del C.P.P., no es
violatorio de la Carta Política ya que esta norma descansa sobre el marco
constitucional previsto en los artículos 1o., 2o, 25, 29 y 95. En efecto, el
artículo 13 no es un contrasentido ni va en detrimento del ejercicio de la
profesión de abogado, toda vez que la vida en sociedad implica limitaciones de
diversos ordenes y ésta se incrementa cuando la actividad profesional requiere
de aprobación estatal para ejercerse, es decir quien ejerce una actividad
potencialmente lucrativa con autorización del Estado debe asumir determinadas
cargas como contraprestación, máxime cuando la propia Constitución prescribe la
obligación de todos de colaborar en la administración de justicia y máxime
los abogados en general quienes son los mejores capacitados para llevar a cabo
dicha prestación. Igualmente agrega el apoderado del Ministerio de Justicia,
que el artículo 147 Decreto 2700/91 no violó el principio de igualdad en
razón a que es claro que no es igual un abogado de profesión que una persona
que carece no sólo de los conocimientos sino de la mera posibilidad de
asesorar a otro en determinados trámites judiciales, entre los que se incluyen
los de carácter penal, y entre los abogados no hay desigualdad puesto que
ejercer el cargo de aceptación forzosa no implica ninguna discriminación por
razón de sexo, raza ni demás; sino que debe entenderse como una forma en virtud
de la cual el Estado promueve las condiciones de igualdad real y efectiva. En
síntesis, el artículo 147 del C.P.P. es un desarrollo claro de la función del
Estado en el sentido de proteger a las personas que por su condición económica
se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta.
Es fundamental entender el alcance del art.
26 de la Carta que dice que las profesiones legalmente reconocidas pueden
organizarse bajo parámetros democráticos; en todo caso, la ley podrá asignarles
funciones públicas a las profesiones y ésto fue en efecto lo desarrollado por
el legislador.
Igualmente, es claro que la norma
subexámine no vulnera el fuero personal de quienes ejercen la profesión de
abogado, ya que el hecho de cumplir la función obligatoria no implica
injerencia y perturbación del libre desarrollo de la personalidad.
Se aduce que el artículo 147 sub-judice
del Decreto 2700 de 1991 va en detrimento de la defensa de la persona juzgada.
Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 constitucional
citado, relativo al debido proceso, es claro que la misma Constitución consagra
la figura del defensor de oficio para dar cobertura y aplicación al derecho de
defensa que tiene toda persona. No se debe entender que el ejercicio de una
profesión que tiene como fin fundamental el servicio social, coarte y limite a
la persona, por el contrario constituye un instrumento de apoyo a la justicia y
al derecho. Nótese que el Estado podía adoptar diversos mecanismos para
asegurar la asesoría legal requerida en los países democráticos en
determinados procesos. Aquí se optó por disponer la cooperación obligatoria,
salvo determinadas causales de excusión de los abogados en ejercicio, sin perjuicio
de que pudiera posteriormente organizarse un sistema estatal de defensoría de
oficio para los casos previstos en la ley.
No se desatiende, como se pretende en la
demanda, la obligación del Estado en esta materia sino, por el contrario, se
permite dar aplicación a los fines esenciales del Estado.
La defensoría de oficio no desvirtúa la
naturaleza de la actividad de abogado en el sentido de estar sujeta al pago de
una contraprestación económica, ya que esta gratuidad se predica de la labor de
defensoría de oficio, que manifiestamente tiene un carácter excepcional y no
respecto de todas las actividades del abogado. Se trata, simplemente, de una
carga que se impone a los abogados que, además, da a esta profesión, en el
campo penal, el carácter de una verdadera función social, acorde con los
intereses de la administración de justicia, que necesita el concurso de los
profesionales, y también con los intereses de los procesados, que deben ser
asistidos en el curso de los procesos con todas las facilidades propias para su
defensa.
Ni puede decirse que esta función cause
perjuicio desmesurado al particular, puesto que su carácter obligatorio aparece
compensado con ciertas excepciones al respecto, como son: enfermedad grave o
habitual, incompatibilidad de interés, ser servidor público, o tener a su cargo
tres o más defensas de oficio. El legislador no reglamenta la figura del
defensor de oficio en forma absoluta ni arbitraria como lo sugiere el
impugnante, sino que se limita a conciliar los intereses del
particular-abogado, el procesado y la administración de justicia.
Cuando se exige la posesión del funcionario
del cargo, se le está imprimiendo la garantía requerida a dicha asignación, garantizando
de esta manera el que los defensores cumplan seriamente con las funciones que
les son propias, esto es, asistencia del procesado en todas las diligencias y
su representación a lo largo de la actuación, motivo por el cual se busca dar
garantía al derecho de defensa del cual el accionante dice que se vulnera al
existir la libertad coaccionada de parte del funcionario.
Interesa precisar cuáles son las
obligaciones que, en estas materias contraen los defensores, cuestión
íntimamente relacionada con la tesis que sobre función pública de esos cargos
se desprende para concluir que con los mismos no se vulneran intereses ni se
entra en oposición a principios fundamentales consagrados en la Constitución.
Al defensor corresponde intervenir en el
proceso para hacer valer los derechos del procesado, interponer recursos,
solicitar la práctica de pruebas en los casos en que haya lugar a ello, y
representarlo en todos los actos en que su concurso es necesario para que el
procesado sea debidamente oído y vencido en juicio.
Debemos tener
presente que, los defensores deben ser personas idóneas para ejercer la
profesión de abogado y que, por lo mismo, sus deberes de asistencia y
representación tienden a prestar sus conocimientos jurídicos en beneficio del
procesado. Estos derechos son de tal trascendencia, que el Estado, a través de
medidas sancionatorias, reprime las acciones de los defensores que sean
contrarias a justicia y al debido proceso, de manera especial.
De otra parte, los
deberes de asistencia y representación de los defensores interesan directamente
y de manera esencial a la validez del procedimiento penal.
De conformidad con
las anteriores consideraciones, el artículo 147 del Decreto 2700/91 goza de
eficacia constitucional ya que el demandante está confundiendo una función
social con una vulneración de derechos fundamentales. Solicita se nieguen las
pretensiones de la demanda declarando la constitucionalidad de la norma
acusada.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador
General de la Nación en oficio No. 548 de diciembre 15 de 1994, emite el
concepto ordenado por los artículos 242 inciso 2o. y 278 inciso 5o. de la
Constitución Política dentro del término legal, solicitando a la Corte la
exequibilidad del artículo 147 del Decreto 2700 de 1991 con fundamento en los
argumentos que a continuación se resumen:
Después de exponer
el alcance de la libertad como pilar esencial sobre el cual descansa la
organización del Estado colombiano, concluye el señor Procurador que es
comprensible que a los derechos se les imponga una función social correlativa,
tal como lo hace el enunciado del artículo 95 del ordenamiento superior.
En efecto, todo
derecho comporta responsabilidades sin que por ello pueda hablarse de una
anulación o enervamiento de su contenido. La imposición de obligaciones no
necesariamente conlleva la ineficacia del derecho; más bien conduce a la
materialización del interés general. Bajo esta circunstancia resulta
razonablemente fundada la obligación a cargo de los abogados de prestar el
servicio de defensa. Y en esa medida se hace válida la limitación a su libre
desarrollo de la personalidad, respecto del cual se pronunció la Corte
Constitucional en sentencia T-532 de septiembre 23 de 1992, señalando sus
alcances:
"Dentro
de las limitaciones del derecho al libre desarrollo de la personalidad se
encuentra el necesario cumplimiento de los deberes constitucionales (C.P. art.
95). Ninguna persona podría pretextar la vulneración o amenaza de este derecho
para así incumplir los deberes que la condición de ciudadano colombiano le
impone. Nadie estaría justificado para abusar de sus derechos, faltar al
principio de solidaridad, ...aduciendo simplemente que la autodeterminación de
su personalidad lo autoriza para ello. Por el contrario, la vida en sociedad
exige al individuo armonizar debidamente sus intereses y expectativas con el
respeto de los valores que sustenta la convivencia pacífica y el respeto de
los derechos del otro y de la comunidad misma que lo alberga y nutre material y
espiritualmente".
Como consideración
final, anota el Procurador, la obligación de la defensoría de oficio tiene un
carácter subsidiario ya que esta institución está encargada de desarrollar la
defensa de quienes no puedan proveerla por cuenta propia para todo tipo de
procesos, tanto administrativos como judiciales.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a. La
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la acción de la referencia, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 5o. del artículo 241 de la
Constitución Política, por formar parte el precepto demandado de un decreto con
fuerza de ley.
b. La Cosa
Juzgada
El artículo 147
del Decreto 2700 de 1991, fue objeto de examen en esta Corte, sobre su
conformidad con los mandatos constitucionales, al pronunciarse de fondo, con
ocasión del expediente No. D-713. En efecto, en la sentencia No. C-071 de
febrero veintitrés (23) de mil novecientos noventa y cinco (1995), con
ponencia del H. Magistrado Dr. Carlos Gaviria Díaz, se declaró EXEQUIBLE el
precepto, por lo que, en la causa, debe estarse a lo allí resuelto, por
encontrarse la Corporación en presencia de cosa juzgada constitucional (art.
243 de la C.P.).
La Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E:
ESTESE A LO
RESUELTO en la sentencia No. C-071 de febrero veintitrés (23) de mil
novecientos noventa y cinco (1995), sobre el artículo 147 del Decreto 2700 de
1991.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria |
686 | C-166-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-166/95
CAMARA DE
COMERCIO-Naturaleza
jurídica
Acerca de la
naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio cabe anotar que la controversia
desatada alrededor de su calificación como entidades públicas o privadas, que
presidió los debates generados con motivo de la expedición del Código de
Comercio y los desarrollos doctrinales posteriores, hoy en día se halla
zanjada en favor de la última opción; de ahí que el artículo 78 del referido
Código, conforme al cual las Cámaras de Comercio son "instituciones de
orden legal creadas por el Gobierno Nacional de oficio o a petición de los
comerciantes del territorio donde hayan de operar" no significa que estos
entes hayan sido integrados a la administración pública, sino más bien que se
trata de instituciones que derivan su existencia de una autorización legal
conferida al Gobierno para crearlas, aspecto que no desvirtúa esa naturaleza
gremial y privada que se manifiesta, por el ejemplo, en la calidad de
comerciantes que tienen sus miembros, en la posibilidad de contar con
representantes legales designados por ellas mismas y de expedir estatutos o
reglamentos elaborados por la propia Cámara
DESCENTRALIZACION
POR COLABORACION/PARTICULARES EN EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS
La presencia de
organizaciones de naturaleza privada en la realización de actividades
administrativas, de las cuales el Estado es titular originario,
doctrinariamente es concebida como una especie de la denominada
descentralización por colaboración, lo que permite afirmar sin lugar a dudas,
que la función administrativa no atañe de manera exclusiva al poder público
sino que también incumbe a personas privadas, aspecto este último que se
inscribe dentro de la perspectiva, más amplia, de la participación de los
administrados "en las decisiones que los afectan y en la vida económica,
política, administrativa y cultural de la Nación", que el artículo 2o. de
la Constitución colombiana consagra como uno de los fines prevalentes del
Estado. El desempeño de funciones administrativas por particulares, es una
posibilidad reconocida y avalada constitucional y legalmente, y que esa
atribución prevista en el artículo 210 de la Carta opera por ministerio de la
ley y, en el caso de las personas jurídicas, no implica mutación en la
naturaleza de la entidad a la que se le atribuye la función, que conserva
inalterada su condición de sujeto privado sometido al régimen de derecho
privado en lo atinente a la organización y desarrollo de las actividades anejas
a su específica finalidad.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Proferido
por entidad privada
La facultad
reconocida a entidades privadas de producir actos administrativos, revela la
inaplicabilidad del criterio subjetivo u orgánico para determinar la naturaleza
del acto, la cual se deduce ante todo, del contenido de la función realizada en
lo que se advierte la evidente primacía de un criterio material que define la
índole administrativa del acto y, de contera, la aplicación de la normatividad
propia del derecho administrativo en las etapas de formación, notificación,
impugnación y control. El acto administrativo generado por entidades o personas
privadas en el ejercicio de funciones públicas, supone una amplia base de
legitimidad si se repara en su autor, así como probabilidades de una más fácil
ejecución y, una búsqueda de mayor eficacia a partir de la participación de los
propios administrados en la tareas de la administración; a esa eficacia
contribuye, sin dubitación alguna, el régimen de derecho público que le es
aplicable; disciplina jurídica que a su vez garantiza el respeto de los
derechos de las personas involucradas en la decisión y de terceros afectados quienes
podrán solicitar la revisión, modificación o revocatoria del acto en sede
administrativa, y en todo caso, acudir ante la jurisdicción que conoce de las
controversias suscitadas en relación con los actos administrativos.
REGISTRO DE
PROPONENTES
Siendo las
Cámaras de Comercio entidades de naturaleza corporativa, gremial y privada, y
que correspondiendo el registro de proponentes a una función pública de índole
administrativa, el legislador al expedir el "Estatuto General de la
Administración Pública", con fundamento en la atribución expresa contenida
en el inciso final del artículo 150 Superior, estaba facultado para regular,
dentro del referido estatuto lo concerniente al registro de proponentes así
como para asignar el ejercicio de esta función a particulares, acatando de paso
la previsión del artículo 210 de la Carta, conforme al cual el cumplimiento de
funciones administrativas por particulares se realiza "en las condiciones
que señale la ley".
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA
A la Cámara de
Comercio no le corresponde el ejercicio del control de legalidad sobre los
actos y documentos sujetos a inscripción, su tarea, entonces, se limita a
recibir la información y a efectuar la inscripción sin que le sea dado entrar
en el examen o control de lo informado, salvo en el caso de la verificación que
se exige tratándose de documentos otorgados en el exterior. En lo atinente a la
clasificación y calificación de los inscritos la Ley 80 de 1993 contiene un
desarrollo específico del principio constitucional de buena fe, en materia de
contratación administrativa, al preceptuar que las aludidas clasificación y
calificación serán efectuadas por "las mismas personas naturales o
jurídicas interesadas en contratar con las entidades estatales ciñéndose
estrictamente a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional en aplicación
de criterios de experiencia, capacidad financiera, técnica, organización,
disponibilidad de equipos".
IMPUGNACION EN
VIA ADMINISTRATIVA
La impugnación
que la norma acusada regula no entraña el sacrificio de la buena fe, principio
de estirpe constitucional, cuyos alcances no pueden extremarse a punto de
convertirlo en una barrera infranqueable que a toda costa enerve la actuación
legítima de los particulares que, en ejercicio de derechos igualmente
reconocidos a nivel constitucional, se encamine a ventilar eventuales
inconformidades o impida la acción de las autoridades que, en guarda del
interés general y del diligente manejo de los recursos públicos, busquen
disipar toda duda que se cierna sobre el registro, garantizando además,
principios que, como los de moralidad y transparencia, se acercan más al
contenido de la buena fe que una actitud renuente dirigida a evitar toda
injerencia. En el caso que se examina, la intervención de los jueces no está
descartada porque, la misma disposición acusada, expresa que el acto
administrativo que decida la impugnación "podrá ser objeto del recurso de
reposición y de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos
del Código Contencioso Administrativo", de modo que el inscrito cuenta con
medios para controvertir la decisión que resuelva el fondo de la impugnación
ante la Cámara de Comercio, y para acudir ante la jurisdicción si persisten los
motivos de desacuerdo con lo decidido.
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO-Regulación
legal
En materia de
procedimientos administrativos el Legislador puede regular procedimientos
especiales, y que la Ley 80 de 1993, justamente se ocupa de uno de ellos al
referirse a la impugnación de la clasificación y calificación de proponentes.
No otra cosa es posible deducir del propio sentido de la norma acusada que
expresamente alude al "acto administrativo de la Cámara de Comercio que
decida la impugnación" previendo, por lo demás, la posibilidad de
interponer un recurso contra el acto y de ejercitar la acción allí
determinada. Olvida el demandante que frente a los procedimientos
administrativos regulados por leyes especiales, la aplicación de las normas de
la primera parte del Código Contencioso Administrativo, se remite a lo no
previsto en esas leyes.
SANCION DE
PLANO/PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
En relación con
la preceptiva del Decreto 222 de 1983, se discutió si la imposición de la
sanción contemplada operaba de plano o si debía garantizársele al implicado la
oportunidad de ser escuchado y de ejercer su derecho de defensa. La Corte
Constitucional en reiteradas oportunidades se pronunció en favor de la segunda
interpretación, considerando, en total concordancia con la Carta, que la potestad
sancionatoria de la administración, debe acomodarse a los principios que rigen
las actuaciones administrativas, más aún si el administrado corre el riesgo de
resultar afectado, verbi gratia, por la pérdida de un derecho. La Ley 80 de
1993 disipó toda duda sobre el particular ya que previó en el numeral 6o. del
artículo 22 que las sanciones se ordenaran "previa audiencia del
afectado", prohijando de ese modo, los postulados del debido proceso que
impiden que sin investigación y sin posibilidad de ejercer las más elementales
garantías, se impongan las sanciones que la norma contempla. Queda a salvo, en
todo caso, la iniciación del proceso penal correspondiente si se estima que la
conducta reñida con el principio de la buena fe, constituye, además, delito.
REF:
EXPEDIENTE D-643
Demanda de
inconstitucionalidad contra los numerales 5o. y 6o. del artículo 22 de la Ley
80 de 1993 "Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de
la Administración Pública"
MATERIA:
Registro
de proponentes ante las Cámaras
de Comercio.
TEMAS:
Naturaleza
jurídica de las Cámaras de Comercio.
Delegación
de funciones administrativas
a los particulares. Impugnaciones
en vía gubernativa. Control
judicial de los actos administrativos.
ACTOR:
Jorge
Hernán Gil Echeverry.
MAGISTRADO
PONENTE:
DR.
HERNANDO HERRERA VERGARA.
Santa Fe de Bogotá
D.C., 20 de abril de 1995. Aprobada por Acta No. 13.
I. ANTECEDENTES.
Procede la Corte
Constitucional a resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por el
ciudadano JORGE HERNAN GIL ECHEVERRY en contra de los artículos 22.5 y 22.6 de
la Ley 80 de 1993.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Sustanciador decretó un período probatorio de diez (10)
días destinado a allegar los antecedentes legislativos de las disposiciones
acusadas, y para tal efecto ordenó oficiar a "los Secretarios Generales
del H. Senado y de la H. Cámara de Representantes, así como a los Secretarios
de las H. Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes de ambas cámaras
legislativas". Así mismo dispuso que una vez vencido el período
probatorio se fijara en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte
Constitucional por el término de diez (10) días para asegurar la intervención
ciudadana, y además ordenó enviar copia de la demanda al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y comunicar la
iniciación del proceso al señor Secretario Jurídico de la Presidencia de la
República, al señor Ministro de Justicia y del Derecho y al Presidente de la
Cámara de Comercio de Santa Fe de Bogotá, a fin de que conceptuaran sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas, en caso de estimarlo oportuno.
II. TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS.
Se transcribe a
continuación el texto de la norma, subrayando los apartes acusados:
LEY 80 DE 1993
"Por la cual se
expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública".
ARTICULO 22. De
los registros de proponentes. Todas las personas naturales o jurídicas que
aspiren a celebrar con las entidades estatales, contratos de obra, consultoría,
suministro y compraventa de bienes muebles, se inscribirán en la Cámara de
Comercio de su jurisdicción y deberán estar clasificadas y calificadas de
conformidad con lo previsto en este artículo.
El Gobierno
Nacional adoptará un formulario único y determinará los documentos
estrictamente indispensables que las Cámaras de Comercio podrán exigir para
realizar la inscripción. Así mismo, adoptará el formato de certificación que
deberán utilizar las Cámaras de Comercio.
Con base en los
formularios y en los documentos presentados, las Cámaras de Comercio
conformarán un registro especial de inscritos clasificados por especialidades,
grupos o clases de acuerdo con la naturaleza de los bienes o servicios
ofrecidos, y expedirán las certificaciones o informaciones que en relación con
el mismo se les solicite.
La certificación
servirá de prueba de la existencia y representación del contratista y de las
facultades de su representante legal e incluirá la información relacionada con
la clasificación y calificación del inscrito.
En relación con
los contratos ejecutados incluirá la cuantía, expresada en términos de valor
actualizado, y los respectivos plazos y adiciones. En la certificación
constarán, igualmente, los datos e informaciones sobre cumplimiento en
contratos anteriores, experiencia, capacidad técnica y administrativa, relación
de equipo y su disponibilidad, multas y sanciones impuestas y el término de su
duración.
No se requerirá
de este registro, ni de calificación ni clasificación, en los casos de
contratación de urgencia a que se refiere el artículo 42 de esta ley;
contratación de menor cuantía a que se refiere el artículo 24 de esta ley;
contratación para el desarrollo directo de actividades científicas o
tecnológicas; contratos de prestación de servicios y contratos de concesión de
cualquier índole y cuando se trate de adquisición de bienes cuyo precio se
encuentre regulado por el Gobierno Nacional.
El registro de
proponentes será público y por tanto cualquier persona puede solicitar que se
le expidan certificaciones sobre las inscripciones, calificaciones y
clasificaciones que contenga.
22.1. De la
información sobre contratos, multas y sanciones de los inscritos. Las entidades
estatales enviarán, semestralmente a la Cámara de Comercio que tenga
jurisdicción en el lugar de domicilio del inscrito, la información concerniente
a los contratos ejecutados, cuantía, cumplimiento de los mismos y las multas y
sanciones que en relación con ellos se hubieren impuesto. El servidor público
que incumpla esta obligación incurrirá en causal de mala conducta.
22.2. De la
renovación, actualización y modificación. La inscripción en la Cámara de
Comercio se renovará anualmente, para lo cual los inscritos deberán diligenciar
y presentar el formulario que para el efecto determine el Gobierno Nacional,
junto con los documentos actualizados que en él se indique. En dicho formulario
los inscritos informarán sobre las variaciones referentes a su actividad a fin
de que se tome nota de ellas en el correspondiente registro.
Las personas
inscritas podrán solicitar a la Cámara de Comercio la actualización,
modificación o cancelación de su inscripción cada vez que lo estimen
conveniente, mediante la utilización de los formularios que el Gobierno
Nacional establezca para el efecto.
22.3. De la
clasificación y calificación de los inscritos. La clasificación y calificación
la efectuarán las mismas personas naturales o jurídicas interesadas en
contratar con las entidades estatales, ciñéndose estrictamente a la
reglamentación que expida el Gobierno Nacional en aplicación de criterios de
experiencia, capacidad financiera, técnica, organización, disponibilidad de
equipos, y se presentará a la respectiva Cámara de Comercio simultáneamente con
la solicitud de inscripción. La entidad contratante se reservará la facultad de
verificar la información contenida en el certificado expedido por la Cámara de
Comercio y en el formulario de clasificación y calificación.
La capacidad
financiera del inscrito se establecerá con base en la última declaración de
renta y en el último balance comercial con sus anexos para las personas
nacionales y en los documentos equivalentes a los anteriores, para las personas
extranjeras.
La calificación
determinará la capacidad máxima de contratación del inscrito y será válida ante
todas las entidades estatales de todos los órdenes y niveles.
22.4. Del registro
de personas extranjeras. Cuando se trate de personas naturales extranjeras sin
domicilio en el país o de personas jurídicas privadas extranjeras que no tengan
establecida sucursal en Colombia, que pretendan presentar propuestas o celebrar
contratos para los cuales se requiera presentar el registro previsto en esta
ley, se les exigirá el documento que acredite la inscripción en el registro
correspondiente en el país en donde tiene su domicilio principal, así como los
documentos que acrediten su existencia y su representación legal, cuando a esto
último hubiere lugar. En defecto de dicho documento de inscripción deberán
presentar la certificación de inscripción en el registro establecido en esta
ley. Adicionalmente, deberán acreditar en el país un apoderado domiciliado en
Colombia debidamente facultado para presentar la propuesta y celebrar el
contrato, así como para representarlas judicial y extrajudicialmente.
Los documentos
otorgados en el exterior deberán presentarse legalizados en la forma prevista
en las normas vigentes sobre la materia. Lo establecido en este artículo se
entenderá sin perjuicio del deber a cargo de la entidad estatal respectiva de
exigir a dichas personas documentos o informaciones que acrediten su
experiencia, capacidad e idoneidad.
22.5. De la
impugnación de la clasificación y calificación. Cualquier persona inconforme
con la calificación y clasificación de los inscritos, podrá impugnarlas ante la
respectiva Cámara de Comercio. El acto administrativo de la Cámara de Comercio
que decida la impugnación podrá ser objeto del recurso de reposición y de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del Código
Contencioso Administrativo. Para que la impugnación sea admisible deberá
prestarse caución bancaria o de compañía de seguros para garantizar los
perjuicios que se puedan causar al inscrito. Las entidades estatales deberán
impugnar la clasificación y calificación de cualquier inscrito cuando adviertan
irregularidades o graves inconsistencias. El Gobierno reglamentará el
cumplimiento de lo dispuesto en este artículo.
22.6. De
las sanciones. Cuando se demuestre que el inscrito de mala fe presentó
documentos o informaciones para la inscripción, calificación o clasificación
que no correspondan a la realidad, se ordenará, previa audiencia del afectado,
la cancelación del registro quedando en tal caso inhabilitado para contratar
con las entidades estatales por el término de diez (10) años sin perjuicio de
las acciones penales a que haya lugar.
22.7. De los
boletines de información de licitaciones. Las entidades estatales deberán
remitir a las Cámaras de Comercio de su jurisdicción, la información general de
cada licitación o concurso que pretendan abrir en la forma y dentro de los
plazos que fije el reglamento.
Con base en esta
información las Cámaras de Comercio elaborarán y publicarán un boletín mensual,
que será público, sin perjuicio de lo establecido en el numeral tercero del
artículo 30 de esta ley.
El servidor
público responsable de esta tarea que incumpla esta obligación incurrirá en
causal de mala conducta.
22.8. De la
fijación de tarifas. El Gobierno Nacional fijará el monto de las tarifas que
deban sufragarse en favor de las Cámaras de Comercio por concepto de la
inscripción en el registro de proponentes, así como por su renovación y
actualización y por las certificaciones que se les solicite en relación con
dicho registro. Igualmente fijará el costo de la publicación del boletín de
información y del trámite de impugnación de la calificación y clasificación.
Para estos efectos, el Gobierno deberá tener en cuenta el costo de la operación
de registro, en que incurran las Cámaras de Comercio, así como de la expedición
de certificados, de publicación del boletín de información y del trámite de
impugnación.
22.9. De la
vigencia del registro. El registro, calificación y clasificación a que se
refiere este artículo, regirá un año después de la promulgación de la presente
ley. Los registros actualmente existentes, así como el régimen de renovación de
inscripciones, continuarán hasta que entre en vigencia el registro de
proponentes de que trata este artículo."
III. NORMAS
CONSTITUCIONALES VULNERADAS.
A juicio del actor
las normas demandadas vulneran los artículos 29 y 116 de la Constitución
Política.
IV. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
Afirma el actor que
la función encomendada a las Cámaras de Comercio, para efectos del registro
único de proponentes, es eminentemente administrativa y por tanto se cumple a
través de actos administrativos que, como en el caso del registro, una vez en
firme gozan de presunción de legalidad, siendo la revocatoria directa el único
trámite administrativo encaminado a modificarlos o cancelarlos.
En su sentir, el
trámite de impugnación y cancelación del registro que la preceptiva acusada
prevé se diferencia de la revocatoria directa e "implica el ejercicio
de funciones jurisdiccionales por parte de las Cámaras de Comercio".
Estima el demandante
que pese a la previsión del artículo 210 de la Carta, las Cámaras de Comercio
no son entidades de derecho administrativo, y que aún cuando cumplan ciertas
funciones administrativas, mantienen su naturaleza gremial y por lo mismo,
indica que "las normas demandadas violan el artículo 116 de la Carta al
asignarle funciones jurisdiccionales, sin que dichas instituciones privadas
ejerzan su jurisdicción en calidad de árbitros y conciliadores debidamente
habilitados por las partes para proferir fallo..." Prosigue el actor
señalando que "cuando la Cámara cancela un registro o decide una
impugnación (...) no está asumiendo la calidad de árbitro o conciliador, únicos
eventos que por excepción le permitirán asumir funciones jurisdiccionales."
Según el demandante
"la función jurisdiccional originada en el proceso de impugnación es
tan obvia" que el Gobierno Nacional mediante el Decreto 856 de 1994
"fijó el monto de la caución y el término de vigencia de la misma"
a lo cual se suma que el artículo 17 del Decreto "inventó" un
"proceso judicial sumario subsiguiente y posterior al proceso de
impugnación tramitado ante la Cámara de Comercio, para regular los perjuicios y
costas del proceso".
Además asevera el
ciudadano demandante que el artículo 22.5 "implícitamente está dando
competencia a las Cámaras de Comercio para determinar la forma y monto de la
caución así como para regular lo referente a la determinación de los perjuicios"
frente a lo cual "El Ejecutivo, al caer en la cuenta que el trámite de
impugnación implicaba un verdadero proceso judicial, trató de cambiar dichas
características inventando, por la vía reglamentaria, una caución única y fija
y el proceso judicial sumario". Manifiesta el actor que esas
instancias jurisdiccionales no pueden establecerse por la vía del decreto
reglamentario "como que la determinación y fijación de procesos
judiciales es competencia exclusiva del legislador", y agrega que las
sanciones que el artículo 22.6 acusado contiene constituyen "circunstancias
que refuerzan aún más su connotación de trámite jurisdiccional."
El libelista
considera que también se infringe el artículo 29 de la Constitución porque aún
admitiendo el carácter administrativo de los procedimientos de impugnación y
cancelación, el principio constitucional del debido proceso resulta desconocido
toda vez que "La firmeza e intangibilidad de los actos administrativos
presupone necesariamente la aplicación de los denominados derechos adquiridos,
los cuales no pueden desconocerse por la vía administrativa -ni aún en el
ejercicio de la revocatoria directa- pues por sabido se tiene que, el acto
administrativo de registro sólo podría revocarse con la autorización expresa y
escrita del afectado, por dar nacimiento a situaciones jurídicas de carácter
particular y concreto".
Finalmente, anota el
actor que "el proceso de cancelación previsto en el artículo 22.6 puede
ocurrir como consecuencia de una impugnación o como trámite completamente
independiente", luego "si se pensara que en todo caso, no hay
violación del debido proceso al establecerse la procedencia del recurso de
reposición así como de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es
lo cierto que estas previsiones solamente operan frente al procedimiento de
impugnación", así pues, "cuando el procedimiento de
cancelación (...) no prevé recurso alguno ni instancia jurisdiccional posterior,
se está atentando frontalmente contra el principio constitucional del debido
proceso...".
V. INTERVENCION
DE AUTORIDADES PUBLICAS.
1. El ciudadano
CARLOS ORTIZ ROJAS, actuando en representación del Ministerio de Justicia y del
Derecho, presentó escrito en el que justifica la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas.
Luego de referirse a
los antecedentes y propósitos de las normas cuestionadas, precisa el
interviniente que la clasificación y calificación que el registro supone es
efectuada por las mismas personas interesadas y que "en consecuencia,
no pueden considerarse como un acto administrativo"; afirma que para
desvirtuar el principio constitucional de la buena fe, que en el trámite
aludido tiene clara aplicación, "hay que respetar el debido proceso y
el derecho de defensa", propósito que la misma ley previó al otorgarle
al ejecutivo la posibilidad de reglamentar lo dispuesto en el artículo 20.5, a
lo cual procedió por decreto 856 de 1994 que establece "los requisitos
de las impugnaciones que presenten los particulares y las entidades estatales,
así como los efectos y el trámite de la impugnación, fijando el procedimiento
administrativo que debe regir a las mismas respetando el principio del debido
proceso." (artículo 13)
En caso de prosperar
la impugnación, la clasificación y calificación pueden modificarse "ubicando
al proponente en el grupo que corresponda (...) sin afectar el acto de registro
como tal"; distinta es la comprobación de la mala fe que apareja la
cancelación del registro "por tener vicios de carácter legal",
sin que sea posible en este evento hablar de "violación de derechos
adquiridos, cuando estos no fueron obtenidos dentro de los parámetros
legales".
Observa el
interviniente que la cancelación del registro no constituye una sanción sino
que "es una simple depuración de los registros cuando no cumplen los
requisitos exigidos por la ley". Por último acota que "no es
cierto que la imposición de la sanción de inhabilidad no tenga recursos por la
vía gubernativa, ni acción ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, porque el mismo artículo 22.5 de la Ley 80 de 1993, así lo
contempla, ya que esta decisión nace de la impugnación".
2. El ciudadano
EDMUNDO DEL CASTILLO, en representación del Ministerio de Desarrollo Económico,
presentó escrito en defensa de la constitucionalidad de los artículos 22.5 y
22.6 de la Ley 80 de 1993.
En primer término
estima el interviniente que las Cámaras de Comercio son entidades gremiales de
naturaleza privada que, por disposición del legislador, realizan funciones
administrativas tal como lo permite el inciso segundo del artículo 210
constitucional. Aduce además que de conformidad con el último inciso del
artículo 150 Superior al Congreso de la República se le ha atribuido en forma
exclusiva expedir el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública, y por tanto el legislador estaba facultado para regular la materia y
para otorgarle el ejercicio de la función administrativa a los particulares que
estuvieran en condiciones de cumplirla.
A juicio del
interviniente "la facultad de conocer impugnaciones, decretar pruebas y
en últimas decidir una controversia ante la propia administración no está
supeditada únicamente a los jueces. La jurisdicción contenciosa, como tal, se
constituye en un segundo momento de la controversia, cuando previamente se ha
discutido ante la propia administración la expedición de un acto administrativo".
En apoyo de su
tesis, el interviniente señala que el Código Contencioso Administrativo
establece ciertos trámites relacionados con las peticiones que se presentan
ante la Administración, entre los cuales destaca la práctica de pruebas, la
citación a terceros determinados o indeterminados que pudieren resultar
afectados, la decisión sobre los recursos interpuestos, etc.; adicionalmente
indica que en materia de registro de marcas se establece "un trámite
para decidir sobre las observaciones que terceros legitimados hagan contra la
solicitud de registro de una marca" y que también en materia de
concordatos preventivos "La Superintendencia de Sociedades está
facultada para tramitar el proceso concordatario"; eventos todos estos
en los que "un funcionario administrativo está decidiendo una
controversia suscitada ante el mismo, esto es, en vía gubernativa, mediante un
acto que pone fin a toda la actuación. En este sentido, -prosigue el
interviniente- la función que ejerce el funcionario de decidir una
controversia, se asemejaría a la función que cumple un juez de la República..."
Considera el
interviniente que el actor olvida que "el elemento diferenciador entre
la función administrativa y la función jurisdiccional consiste en el alcance de
las decisiones dictadas en cada una de ellas"; en efecto, las
decisiones de un titular de función administrativa pueden ser demandadas ante
la jurisdicción contencioso administrativa cuyo fallo "al tener fuerza
de cosa juzgada, decidirá el asunto debatido en forma definitiva". En
consecuencia, el carácter inmodificable de la decisión judicial la diferencia
de la decisión administrativa.
Continúa el
interviniente expresando que la Ley 80 de 1993 "al hablar de la
impugnación de las inscripciones en el Registro Unico de Proponentes; dejó a
salvo los recursos y las acciones contenciosas que podrían incoarse. Por su
parte, el ejecutivo al reglamentar la Ley 80 de 1993 mediante el Decreto 856 de
1994, dejó intactos tales medios de controversia, a más que estableció en su
artículo 21 que en lo no establecido expresamente se seguirían las normas sobre
procedimiento administrativo contenidas en el Código Contencioso Administrativo".
En relación con el
primer cargo formulado, anota el interviniente que, si en gracia de discusión,
se aceptara que la norma demandada regula un trámite judicial, la Constitución
permite un supuesto semejante al disponer en su artículo 116 que "Excepcionalmente
la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a
determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no le será permitido
adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos".
En lo atinente al
segundo cargo, el interviniente considera que no se advierte violación del
debido proceso por cuanto, de conformidad con la misma preceptiva acusada, el
acto que decida la impugnación será susceptible de recurso de reposición, y de
ser demandado ante la jurisdicción contenciosa mediante la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. Además, en ejercicio de la autorización
concedida, el Gobierno reglamentó la materia por Decreto 856 de 1994, cuyo
artículo 16 establece un trámite consistente en la admisión de la impugnación,
traslado por un término de diez días, término probatorio hasta de 40 días
hábiles y decisión mediante providencia motivada por el funcionario competente;
de todo lo cual se deduce que "el inscrito al conocer la impugnación
puede ejercer su derecho de defensa allegando o solicitando las pruebas que
considere pertinentes para que sean tenidas en cuenta por el funcionario
competente al momento de decidir la impugnación. En este sentido la decisión
que se adopte no se toma a espaldas del inscrito", y tal decisión es
controvertible haciendo uso del recurso de reposición y de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho.
El demandante
plantea que el artículo 22 numeral 5o. de la Ley 80 desconoce derechos
adquiridos. Acerca de este tópico el interviniente señala que de acuerdo con la
jurisprudencia "en materia administrativa no se habla de derechos
adquiridos, en la medida en que la gestión del Estado requiere ser dinámica, de
tal forma que sus instituciones no se vean limitadas por una camisa de fuerza";
aserto que corrobora citando una sentencia emanada del Consejo de Estado.
Finalmente advierte
que la impugnación persigue "constatar la veracidad de los datos
suministrados por el inscrito o su desfase con la realidad, de tal forma que
sólo en este último evento, previa la práctica y recepción de las pruebas
necesarias, a ella se introduzcan las modificaciones que correspondan".
Frente a la cancelación del registro proceden los medios de impugnación aun
cuando no se haya consagrado expresamente, porque el Código Contencioso
Administrativo "establece a qué actuaciones y a qué funcionarios o
autoridades se aplican sus normas" y a esa normatividad remite el artículo
21 del Decreto 856 de 1994 "en lo no previsto expresamente".
VI. CONCEPTO DEL
VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Aceptado el
impedimento que en su oportunidad manifestó el señor Procurador General de la
Nación, el señor Viceprocurador General rindió en término el concepto de rigor,
solicitando a la Corporación declarar exequibles las normas acusadas. Los
argumentos que sirven de sustento a sus apreciaciones, se resumen a
continuación.
Según el señor
Viceprocurador General de la Nación, el actor, al formular el cargo consistente
en la infracción del artículo 116 de la Carta, olvida que de acuerdo con la
Constitución de 1991 "se reconocen también al lado del andamiaje
tradicional de separación y colaboración entre las ramas que integran el poder
público, actuaciones administrativas en cabeza de los particulares, en lo que
se ha denominado procesos de descentralización por colaboración",
desconociéndose de igual modo "la potencialidad que tienen los actos
administrativos para solucionar conflictos, bien en una vía alterna o en una
vía subsidiaria a la judicial, en procesos de desjudicialización como medida
para fortalecer la justicia..."
Considera el señor
Viceprocurador General que el proceso de descentralización por colaboración
tiene su referente constitucional en los artículos 210 inciso 2o., 123 y 365 de
la Constitución, y que dentro de ese marco se desenvuelve la actividad de las
Cámaras de Comercio, de naturaleza gremial y privada, las cuales fueron
encargadas por la Ley 80 de 1993 de llevar el registro de proponentes "esencialmente
público y generador de actos administrativos...".
Realiza el señor
Viceprocurador un breve recuento de la normatividad anterior a la Ley 80 de
1993, en materia de registro de proponentes, para demostrar los antecedentes de
la naturaleza administrativa del mismo y la necesidad de concebir "un
registro único de proponentes centralizado en algún organismo público, que
evitara a los proponentes la multiplicidad de inscripciones, y que a su vez
facilitara su control y actualización a través de un sistema unificado de
clasificaciones y calificaciones".
Sostiene el
Ministerio Público que la mecánica para el registro de proponentes funcionaba
en la normatividad anterior "con unos similares principios a los que
ahora informan el registro a cargo de las Cámaras de Comercio" y que,
la ley anterior también autorizaba "la revocatoria o mejor, la
cancelación de las inscripciones en registros de proponentes, cuando se
observase falsedad en los documentos que sirvieran de base para la inscripción,
actualización o revisión".
Manifiesta el
Viceprocurador que bajo el imperio de la legislación anterior la cancelación de
registros originada en la distorsión de la información "generó en no
pocas ocasiones conflictos que llevaron a indagar por la naturaleza de la
sanción así impuesta, que algún sector de la Administración llegó a identificar
como una medida de plano justificada en la defensa del interés público".
Considera el
Viceprocurador que la Ley 80 de 1993 subsanó las fallas anotadas y que en caso
de prosperar la impugnación que las normas atacadas prevén "la
respectiva Cámara de Comercio que conozca del asunto, puede modificar la
clasificación y calificación ubicando al proponente en el grupo y grado que le
corresponda", por el contrario, si la actuación administrativa "que
cuenta con el concurso del afectado en la audiencia celebrada al efecto"
conduce a la demostración de la mala fe del inscrito se genera "como
resultado la cancelación del registro y la consecuente inhabilidad para contratar
con la administración por el lapso de diez (10) años." En uno y otro
evento, "el acto con el cual se culmina la actuación tiene tanto
control en la misma sede, mediante el recurso de reposición, como control
judicial en la jurisdicción contencioso administrativa." Por las
razones expuestas considera el Viceprocurador General de la Nación que las
normas acusadas no contravienen los artículos 29 y 116 de la Carta.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
La Corte Constitucional
es competente para decidir de manera definitiva la demanda que dio lugar al
presente proceso, de conformidad con el artículo 241 numeral 4o. de la
Constitución Política.
2. La Materia.
Para efectos de
dilucidar los cargos que el demandante plantea en contra de la
constitucionalidad de los numerales 5 y 6 del artículo 22 de la Ley 80 de 1993,
"por la cual se expide el estatuto general de contratación de la
administración pública", estima la Corte que resulta indispensable
realizar algunas consideraciones previas, orientadas a establecer, en primer
término, la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio -cuya competencia
para adelantar los trámites correspondientes a la impugnación de la
clasificación y calificación de los inscritos en el registro de proponentes, el
actor controvierte bajo el entendido de que se trata de funciones
jurisdiccionales no susceptibles de atención en sede administrativa-; y en
segundo lugar, lo atinente a la facultad que pueda atribuirse a entidades
privadas o particulares para cumplir tareas de raigambre típicamente
administrativa.
Conviene destacar
que el libelo demandatorio contiene precisas alusiones a los dos aspectos
referidos, como que se pronuncia en el sentido de reconocer un carácter "privado
y gremial" a las Cámaras de Comercio y, además, advierte acerca de la
índole administrativa de la función consistente en llevar el registro de
proponentes, labor que a las mencionadas entidades se les confía en los
términos previstos en la Ley 80 de 1993. Pese a que, en principio, la Corte
encuentra acertadas estas aseveraciones, cree necesario insistir en su análisis
con la finalidad de desentrañar si las conclusiones que de ellas extrae el
actor son plenamente válidas, o si, por el contrario, su estudio detenido
desautoriza la interpretación plasmada en la demanda.
Acerca de la
naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio cabe anotar que la controversia
desatada alrededor de su calificación como entidades públicas o privadas, que
presidió los debates generados con motivo de la expedición del Código de
Comercio y los desarrollos doctrinales posteriores, hoy en día se halla
zanjada en favor de la última opción; de ahí que el artículo 78 del referido
Código, conforme al cual las Cámaras de Comercio son "instituciones de
orden legal (...) creadas por el Gobierno Nacional de oficio o a petición de
los comerciantes del territorio donde hayan de operar" no significa
que estos entes hayan sido integrados a la administración pública, sino más
bien que se trata de instituciones que derivan su existencia de una
autorización legal conferida al Gobierno para crearlas, aspecto que no
desvirtúa esa naturaleza gremial y privada que se manifiesta, por el ejemplo,
en la calidad de comerciantes que tienen sus miembros, en la posibilidad de
contar con representantes legales designados por ellas mismas y de expedir
estatutos o reglamentos elaborados por la propia Cámara, etc.
La Corte
Constitucional ha señalado que:
"Las Cámaras
de Comercio (...) no son entidades públicas, pues no se avienen con ninguna de
las especies de esta naturaleza contempladas y reguladas en la Constitución y
la ley. Si bien nominalmente se consideran " instituciones de orden
legal" ( C. de Co. art. 78), creadas por el Gobierno, lo cierto es que
ellas se integran por los comerciantes inscritos en su respectivo registro
mercantil ( C. de Co.). La técnica autorizatoria y la participación que ella
reserva a la autoridad pública habida consideración de las funciones que
cumplen las Cámaras de Comercio, no permiten concluir por sí solas su
naturaleza pública. Excluida la función de llevar el registro mercantil, las
restantes funciones de las cámaras, su organización y dirección, las fuentes de
sus ingresos, la naturaleza de sus trabajadores, la existencia de estatutos que
las gobiernan, extremos sobre los cuales no es necesario para los efectos de
esta providencia entrar a profundizar, ponen de presente que sólo a riesgo de
desvirtuar tales elementos no se puede dudar sobre su naturaleza corporativa,
gremial y privada" (Sentencia C-144 de 1993 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
Ahora bien,
establecida como queda la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio, a
juicio de la Corte, es oportuno abordar el tema relativo al cumplimiento de
funciones administrativas por entidades privadas. Al respecto debe
puntualizarse que el acrecentamiento de las tareas que el estado moderno debe
asumir, y en particular de aquellas que el poder ejecutivo desempeña, condujo
al afianzamiento progresivo de una tendencia, que tuvo sus manifestaciones
iniciales en el derecho público francés, y que justamente estriba en autorizar
el ejercicio de funciones administrativas a particulares más allá del marco de
la concesión, pues, rebasando ese ámbito limitado y tradicional, se buscó el
concurso de sectores no estatales mediante modalidades novedosas de acción que
en algunos eventos pretenden la integración de personas particulares a las
estructuras administrativas, y en otros, favorecen la existencia de entidades
pertenecientes al sector privado a las que el Estado les asigna determinadas
funciones públicas, con el objeto de satisfacer, por ese medio, intereses de
carácter general.
La presencia de
organizaciones de naturaleza privada en la realización de actividades
administrativas, de las cuales el Estado es titular originario,
doctrinariamente es concebida como una especie de la denominada
descentralización por colaboración, lo que permite afirmar sin lugar a dudas,
que la función administrativa no atañe de manera exclusiva al poder público
sino que también incumbe a personas privadas, aspecto este último que se
inscribe dentro de la perspectiva, más amplia, de la participación de los
administrados "en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación",
que el artículo 2o. de la Constitución colombiana consagra como uno de los
fines prevalentes del Estado. (se subraya)
Esta directriz, que
nuestro Estatuto Superior contempla, encuentra desarrollos concretos en algunas
normas constitucionales. Para los efectos que en esta oportunidad interesa
precisar basta citar los artículos 123, 365 y principalmente el artículo 210 de
la Carta Política. De acuerdo con las voces del primero, la ley determinará el
régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones
públicas y regulará su ejercicio; conforme al artículo 365 los particulares
prestan servicios públicos, y según el artículo 210 "Los particulares
pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la
ley".
En la legislación
anterior a la vigencia de la Carta de 1991, el ejercicio de funciones
administrativas por particulares había encontrado específicos desarrollos en la
preceptiva del Código Contencioso Administrativo que, al definir el campo de su
aplicación, en el artículo 1o., señaló que las normas de la parte primera se
aplicarían a "las entidades privadas" cuando "cumplan
funciones administrativas". Así mismo en su artículo 82 sometió al
control jurisdiccional pertinente "las controversias y litigios
administrativos originados en la actividad de personas privadas que desempeñen
funciones administrativas", criterio que volvió a incluir en el
artículo 128 (numeral 1o.) al definir la competencia del Consejo de Estado; por
lo demás, la jurisprudencia nacional hizo eco de la tendencia examinada,
reconociendo la existencia de actos administrativos originados en entidades
privadas, en reiterados pronunciamientos entre los cuales se destacan, como
antecedentes, la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia el 14 de
octubre de 1970 y la posterior de 10 de febrero de 1978 emanada del Consejo de
Estado.
Así las cosas, de
las consideraciones anteriores se desprende con meridiana claridad que el
desempeño de funciones administrativas por particulares, es una posibilidad
reconocida y avalada constitucional y legalmente, y que esa atribución prevista
en el artículo 210 de la Carta opera por ministerio de la ley y, en el caso de
las personas jurídicas, no implica mutación en la naturaleza de la entidad a la
que se le atribuye la función, que conserva inalterada su condición de sujeto
privado sometido al régimen de derecho privado en lo atinente a la organización
y desarrollo de las actividades anejas a su específica finalidad.
Empero, resulta
ineludible precisar que las personas jurídicas privadas aunque se hallan
esencialmente orientadas a la consecución de fines igualmente privados, en la
medida en que hayan sido investidas de la facultad de ejercer funciones
administrativas, participan de la naturaleza administrativa, en cuanto toca con
el ejercicio de esas funciones, en cuyo desempeño ocupan la posición de la
autoridad estatal gozando, por ende, de las prerrogativas del poder público y
encontrándose, en consecuencia, sometidas a la disciplina del derecho público;
de modo que los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad que, según el artículo 209 Superior,
guían el desarrollo de la función administrativa, les son por completo
aplicables.
De otra parte, el
régimen de derecho administrativo sujeta a la persona privada que cumple
función administrativa a la consiguiente responsabilidad y le impone el
despliegue de una actuación ceñida a lo expresamente autorizado y permitido
para la consecución de la específica finalidad pública que se persigue; ello se
erige en una garantía para el resto de los asociados y justifica la operancia
de los controles especiales que, normalmente, se ubican en cabeza de la
administración pública.
Ahora bien, las
normas del Código Contencioso Administrativo, citadas dentro de esta
providencia, indican diáfanamente la aplicación a las entidades privadas de las
reglas referentes a los procedimientos administrativos, cuando quiera que estas
entidades cumplan funciones administrativas y, además, someten a la
jurisdicción contenciosa las controversias y litigios que pudieren surgir con
motivo de la actividad desplegada por las personas privadas en cumplimiento de
dichas funciones, en forma tal que esa jurisdicción especializada juzga los
hechos, omisiones y operaciones administrativas de las referidas entidades y
obviamente también los actos que expidan para el debido ejercicio de la tarea
confiada, actos que se concluye, son administrativos.
La facultad
reconocida a entidades privadas de producir actos administrativos, revela la
inaplicabilidad del criterio subjetivo u orgánico para determinar la naturaleza
del acto, la cual se deduce ante todo, del contenido de la función realizada en
lo que se advierte la evidente primacía de un criterio material que define la
índole administrativa del acto y, de contera, la aplicación de la normatividad
propia del derecho administrativo en las etapas de formación, notificación,
impugnación y control.
El acto
administrativo generado por entidades o personas privadas en el ejercicio de
funciones públicas, supone una amplia base de legitimidad si se repara en su
autor, así como probabilidades de una más fácil ejecución y, una búsqueda de mayor
eficacia a partir de la participación de los propios administrados en la tareas
de la administración; a esa eficacia contribuye, sin dubitación alguna, el
régimen de derecho público que le es aplicable; disciplina jurídica que a su
vez garantiza el respeto de los derechos de las personas involucradas en la
decisión y de terceros afectados quienes podrán solicitar la revisión,
modificación o revocatoria del acto en sede administrativa, y en todo caso,
acudir ante la jurisdicción que conoce de las controversias suscitadas en
relación con los actos administrativos.
Con base en los
criterios expuestos procede la Corte al examen de los cargos formulados en
contra de la constitucionalidad de los numerales 5o. y 6o. del artículo 22 de
la Ley 80 de 1993. A este propósito es importante tener en cuenta que el nuevo
"Estatuto General de Contratación de la Administración Pública"
encargó a las Cámaras de Comercio la función de llevar el registro de
proponentes en el cual deben inscribirse "todas las personas naturales
o jurídicas que aspiren a celebrar con las entidades estatales contratos de
obra, consultoría, suministro y compraventa de bienes muebles..."
(artículo 22 Ley 80 de 1993).
Lo anterior, con la
pretensión de superar los inconvenientes que la regulación antes vigente generó
al permitir que cada una de las entidades estatales contara con un registro
interno, situación que propició la existencia de una variedad de registros que
respondían a diferentes pautas y cuyas informaciones no siempre eran coincidentes.
A la dispersión anotada se sumó la dilación en los trámites de inscripción,
derivada de la facultad de efectuar la calificación del proponente que
correspondía a la entidad respectiva, lo que, adicionalmente, en no pocas
oportunidades afectó la transparencia que procedimientos tan importantes como
los vinculados a la contratación administrativa están llamados a garantizar.
En esas
circunstancias el Legislador buscó establecer un sistema que respondiera
eficazmente a la necesidad de unificar procedimientos e información,
simplificar trámites y conferirle al registro mayor agilidad, organización y
veracidad, "lo que refuerza el propósito general del proyecto en cuanto
busca convertirse en un estatuto que garantice la diáfana, eficaz, responsable
y oportuna gestión de la administración pública", según se lee en la
exposición de motivos de la propuesta original presentada por el Gobierno
Nacional a consideración del Congreso de la República. (Gaceta del Congreso
No.75, página 16).
Lo hasta aquí
reseñado permite inferir el origen y la regulación legal del registro de
proponentes, la obligatoriedad de inscribirse en él siempre que se pretenda
celebrar con las entidades estatales (artículo 2o. Ley 80 de 1993) los
contratos indicados en el artículo 22 del Estatuto Contractual, así mismo el
carácter único y la innegable importancia que posee para lograr la selección
adecuada del contratista y también su incidencia en la realización de los
principios con arreglo a los cuales se desarrollan "las actuaciones de
quienes intervengan en la contratación estatal..." (artículo 23 Ley 80
de 1993); factores todos estos que persuaden acerca de la naturaleza pública de
la función que la Ley 80 de 1993 atribuyó a las Cámaras de Comercio por haber "demostrado
ser entes preparados y eficientes que, por tanto, garantizan la bondad y
beneficios de la disposición". (Gaceta del Congreso No. 75, página
16).
En este orden de
ideas, resulta claro que siendo las Cámaras de Comercio entidades de naturaleza
corporativa, gremial y privada, y que correspondiendo el registro de
proponentes a una función pública de índole administrativa, como quedó
demostrado en otros apartes de esta providencia, el legislador al expedir el "Estatuto
General de la Administración Pública", con fundamento en la atribución
expresa contenida en el inciso final del artículo 150 Superior, estaba
facultado para regular, dentro del referido estatuto lo concerniente al
registro de proponentes así como para asignar el ejercicio de esta función a
particulares, acatando de paso la previsión del artículo 210 de la Carta,
conforme al cual el cumplimiento de funciones administrativas por particulares
se realiza "en las condiciones que señale la ley".
Ahora bien, en el
ejercicio de la función administrativa de llevar el registro de proponentes,
las Cámaras de Comercio, deben ceñirse a los postulados y reglas del derecho
público, procurando observar las finalidades que el ordenamiento jurídico busca
asegurar, y utilizando para ello los medios expresamente autorizados. Es sabido
que los actos jurídicos en los que se concreta el ejercicio de la función
asignada, se ubican dentro de la categoría de los actos administrativos y, en
cuanto tales, están sujetos a las específicas disposiciones que regulan la
materia.
De acuerdo con lo
anotado, la inscripción en el registro de proponentes supone adelantar un
procedimiento típicamente administrativo al que, por tanto, le es aplicable el
Código Contencioso Administrativo en aquellos aspectos que no hayan sido objeto
de especial regulación en la Ley 80 de 1993 o en sus decretos reglamentarios.
La incorporación en
el registro de la información que el proponente suministra, se lleva a cabo en
virtud de un acto administrativo al que, dado su carácter registral, se le
aplica lo dispuesto por el artículo 44 del C.C.A., que establece: "los
actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los
registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la
correspondiente anotación."
Es indispensable
poner de presente que a la Cámara de Comercio no le corresponde el ejercicio
del control de legalidad sobre los actos y documentos sujetos a inscripción, su
tarea, entonces, se limita a recibir la información y a efectuar la inscripción
sin que le sea dado entrar en el examen o control de lo informado, salvo en el
caso de la verificación que se exige tratándose de documentos otorgados en el
exterior (Ley 80 de 1993 articulo 22 numeral 4o.).
En relación con lo
anterior, es pertinente recordar que en lo atinente a la clasificación y
calificación de los inscritos la Ley 80 de 1993 contiene un desarrollo
específico del principio constitucional de buena fe (artículo 83 C.P.), en
materia de contratación administrativa, al preceptuar que las aludidas
clasificación y calificación serán efectuadas por "las mismas personas
naturales o jurídicas interesadas en contratar con las entidades estatales
ciñéndose estrictamente a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional en
aplicación de criterios de experiencia, capacidad financiera, técnica,
organización, disponibilidad de equipos".
Si el registro de
proponentes se orienta hacia el objetivo de ofrecer a las entidades estatales y
a las personas interesadas información necesaria sobre un contratista
determinado de modo que se tenga especialmente por la administración pública,
un conocimiento cabal y actualizado del eventual contratante, es obvio esperar
que, la información aportada, además de ser lo más completa posible se ajuste,
en cada momento, a la verdad y que, de igual manera, la clasificación y
calificación respondan a idéntica exigencia; bajo el entendimiento de que los
dictados de la buena fe imponen la observancia de un comportamiento leal, tanto
en las etapas previas a la constitución de una determinada relación jurídica
como en todos los desenvolvimientos posteriores de la misma.
Ahora bien, como
atrás se indicó, la Cámara de Comercio da curso a la solicitud limitándose a la
mera inscripción en el registro, en forma tal que su labor resulta por completo
ajena al despliegue de cualquier posibilidad de control de legalidad sobre la
información allegada por el proponente. Esta situación torna imprescindible
conciliar los postulados de la buena fe con la necesidad de asegurar la
confianza en el registro y de evitar irregularidades capaces de desvirtuar la
compleción, veracidad y exactitud de las informaciones consignadas, y la
corrección de la clasificación y calificación que, con base en los datos
aportados, realizan los aspirantes a contratar con el Estado.
A esa intención
loable, en sentir de la Corte, corresponde, sin perjuicio de la buena fe, el
contenido del numeral 5o. del artículo 22 de la Ley 80 de 1993 que pone en
manos de "cualquier persona inconforme con la calificación y
clasificación de los inscritos" la posibilidad de "impugnarlas
ante la respectiva Cámara de Comercio", reseñando además que la
mencionada impugnación constituye un deber para las entidades estatales "cuando
adviertan irregularidades o graves inconsistencias", mandato que
armoniza con lo preceptuado en el numeral 3o. del mismo artículo, por cuya
virtud, se reserva a la entidad contratante "la facultad de verificar
la información contenida en el certificado expedido por la Cámara de Comercio y
en el formulario de clasificación y calificación". En oportunidad
anterior esta Corporación destacó que "el particular que suministra
información al Estado con miras a obtener una ventaja o una situación favorable
a sus intereses tácitamente acepta someterla a examen. La comprobación de su
veracidad, sin embargo, debe ceñirse a la Constitución y a la ley". (Sentencia
T-145 de 1993 M.P.Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Estima la Corte
indispensable insistir en que la impugnación que la norma acusada regula no
entraña el sacrificio de la buena fe, principio de estirpe constitucional,
cuyos alcances no pueden extremarse a punto de convertirlo en una barrera
infranqueable que a toda costa enerve la actuación legítima de los particulares
que, en ejercicio de derechos igualmente reconocidos a nivel constitucional, se
encamine a ventilar eventuales inconformidades o impida la acción de las
autoridades que, en guarda del interés general y del diligente manejo de los
recursos públicos, busquen disipar toda duda que se cierna sobre el registro,
garantizando además, principios que, como los de moralidad y transparencia, se
acercan más al contenido de la buena fe que una actitud renuente dirigida a
evitar toda injerencia.
Considera el actor
que el acto administrativo de inscripción en el registro de proponentes una vez
quede en firme "goza de la presunción de legalidad y ejecutoria" siendo
la revocatoria directa el único "trámite administrativo" que
puede incidir sobre él. Así las cosas, entiende que la impugnación por ser "sustancialmente
diferente del expediente de la revocatoria directa, implica el ejercicio de
funciones jurisdiccionales por parte de las Cámaras de Comercio" que,
en tanto son instituciones de carácter privado, se encuentran imposibilitadas
para sustituir a los jueces en la resolución de litigios.
Frente a este
planteamiento cabe precisar, en primer término, que en materia de
procedimientos administrativos el Legislador puede regular procedimientos
especiales, y que la Ley 80 de 1993, justamente se ocupa de uno de ellos al
referirse a la impugnación de la clasificación y calificación de proponentes.
No otra cosa es posible deducir del propio sentido de la norma acusada que
expresamente alude al "acto administrativo de la Cámara de Comercio que
decida la impugnación" previendo, por lo demás, la posibilidad de
interponer un recurso contra el acto y de ejercitar la acción allí
determinada. Olvida el demandante que frente a los procedimientos
administrativos regulados por leyes especiales, la aplicación de las normas de
la primera parte del Código Contencioso Administrativo, se remite a lo no
previsto en esas leyes. (C.C.A. artículo 1o.).
Luego, en relación
con la impugnación de la calificación y clasificación, es posible sostener que
se trata de una etapa previa que se surte ante la misma administración, en este
caso ante las Cámaras de Comercio, constituyéndose en una primera ocasión para
darle curso a las eventuales inconformidades que puedan suscitarse; etapa que,
como procedimiento administrativo que es, admite la controversia necesaria y
otorga las oportunidades pertinentes para que los diferentes puntos de vista se
expresen, antes de adoptar la solución que se estime acertada.
De manera que a la
impugnación no le es ajeno el debido proceso cuya aplicación a las actuaciones
administrativas aumenta la probabilidad de que todos los puntos de vista
relevantes sean ponderados y de que la decisión tomada, en sede administrativa,
sea justificada y racional. La falta de previsión de trámites como los
analizados o su simple pretermisión se traduciría en la inaplicación del
artículo 29 de la Carta que extiende el debido proceso a "toda
clase" de actuaciones administrativas, porque el prurito de colocar
cualquier controversia bajo el dominio exclusivo y excluyente de los jueces de
la República, terminaría por reducir notablemente el campo de acción de las
autoridades administrativas con la consiguiente limitación de las actuaciones a
las cuales pudiera aplicarse las reglas del debido proceso.
Más aún, en el caso
que se examina, la intervención de los jueces no está descartada porque, la
misma disposición acusada, expresa que el acto administrativo que decida la
impugnación "podrá ser objeto del recurso de reposición y de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del Código
Contencioso Administrativo", de modo que el inscrito cuenta con medios
para controvertir la decisión que resuelva el fondo de la impugnación ante la
Cámara de Comercio, y para acudir ante la jurisdicción si persisten los motivos
de desacuerdo con lo decidido. Así las cosas, es evidente que la revocatoria
directa no es "el único trámite administrativo encaminado a modificar o
cancelar" el acto administrativo que resuelve la impugnación como cree
el demandante. De lo hasta aquí expuesto surge con total nitidez que no existe
violación del artículo 116 Superior y que el cargo planteado no está llamado a
prosperar.
Cuestiona el actor,
además, el señalamiento que el decreto 856 de 1994 hace del monto de la caución
y del término de vigencia de la misma al establecer, en su artículo 13, los
requisitos de las impugnaciones presentadas por particulares, y también ataca
el "proceso judicial sumario" que, en su sentir, introduce el
decreto 856 de 1994 al preceptuar en el artículo 17 que "los perjuicios
y costas a que haya lugar serán liquidados judicialmente de manera
sumaria" porque entiende que la ley "implícitamente", dio
"competencia a las Cámaras de Comercio para determinar la forma y monto
de la caución así como para regular lo referente a la determinación de los
perjuicios" y que "dichas instancias jurisdiccionales no
pueden establecerse a través del mecanismo del decreto reglamentario, como que
la determinación y fijación de procesos judiciales es competencia exclusiva del
legislador".
Debe puntualizar la
Corte que cualquier pronunciamiento sobre la constitucionalidad o legalidad de
un decreto reglamentario escapa al ámbito de competencia que ejerce "en
los estrictos y precisos términos" del artículo 241 de la Constitución
Política. Ello la releva de acometer el examen de los cuestionamientos que el
actor plantea en contra de algunas disposiciones del Decreto 856 de 1994.
La impugnación
promovida termina con un acto administrativo en el que se decide respecto de la
clasificación o calificación, ordenándose las modificaciones pertinentes, si
hay lugar a ellas. Cosa distinta acontece cuando "se demuestre que el
inscrito de mala fe presentó documentos o informaciones para la inscripción,
calificación o clasificación que no correspondan a la realidad", evento
en el cual procederá la cancelación del registro quedando el inscrito "inhabilitado
para contratar con las entidades estatales por el término de diez (10) años sin
perjuicio de las acciones penales a que haya lugar". Al respecto, es
conveniente recordar que el anterior estatuto contractual, contenido en el
Decreto 222 de 1983, autorizaba la cancelación de la inscripción en el registro
de proponentes cuando la entidad descubriera "falsedad en los
documentos que sirvieron de base para la inscripción, actualización o
revisión", (artículo 45) circunstancia que en la práctica impedía la
celebración del contrato ya que igualmente se disponía que estaban inhabilitados
"quienes con anterioridad a la apertura de la licitación o concurso o a la
celebración del contrato, según el caso, no estuvieren inscritos, calificados y
clasificados en los correspondientes registros cuando el presente estatuto o
los reglamentos así lo exijan."
En relación con la
preceptiva del Decreto 222 de 1983, se discutió si la imposición de la sanción
contemplada operaba de plano o si debía garantizársele al implicado la
oportunidad de ser escuchado y de ejercer su derecho de defensa. La Corte
Constitucional en reiteradas oportunidades se pronunció en favor de la segunda
interpretación, considerando, en total concordancia con la Carta, que la
potestad sancionatoria de la administración, debe acomodarse a los principios
que rigen las actuaciones administrativas, más aún si el administrado corre el
riesgo de resultar afectado, verbi gratia, por la pérdida de un derecho.
Así, en sentencia
No. T-145 de 1993 la Corte manifestó que:
"(...) no es
de recibo el argumento según el cual comprobada la inexactitud de la
documentación fundamento de una decisión administrativa procede automáticamente
la imposición de la sanción -en este caso la cancelación de la inscripción en
el registro de constructores- quedándole al afectado la posibilidad de ejercer
su defensa mediante el ejercicio oportuno de los recursos de reposición y
apelación. Si bien la presunción de legalidad de los actos administrativos y
los principios de celeridad y eficacia (Decreto 001 de 1994, artículo 3o.)
podrían respaldar la imposición de sanciones de plano en defensa del interés
general (C.P. art.1o.), la prevalencia de los derechos fundamentales (C.P.
arts. 85 y 86) y la especificidad del principio de presunción de inocencia
aplicable al ámbito de las actuaciones administrativas (C.P. art.29), hacen
indispensable que la sanción solo pueda imponerse luego de conceder al
interesado su derecho de defensa". (M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
La Ley 80 de 1993
disipó toda duda sobre el particular ya que previó en el numeral 6o. del
artículo 22 que las sanciones se ordenaran "previa audiencia del
afectado", prohijando de ese modo, los postulados del debido proceso
que impiden que sin investigación y sin posibilidad de ejercer las más
elementales garantías, se impongan las sanciones que la norma contempla. Queda
a salvo, en todo caso, la iniciación del proceso penal correspondiente si se
estima que la conducta reñida con el principio de la buena fe, constituye,
además, delito.
Aduce el actor, que
al "proceso de cancelación" no le es aplicable lo relacionado
con el recurso de reposición y con la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho pues, a su juicio, estas "previsiones solamente operan frente
al procedimiento de impugnación". La Corte Constitucional considera
que estas afirmaciones adolecen de inexactitud porque, cabe reiterarlo, la Ley
80 de 1993 establece que en los aspectos no previstos se aplicarán las normas
del Código Contencioso Administrativo, de suerte que no es válido interpretar
la carencia de referencia expresa en el artículo 22-6 como una proscripción
absoluta de los recursos de la vía gubernativa y de la posterior instancia
jurisdiccional puesto que, a más de lo anotado, una interpretación conforme con
la Constitución debe potenciar la perfecta operancia de los derechos a impugnar
(art. 29 C.P.) y de acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.). En
consecuencia el cargo fundado en la presunta violación del artículo 29 del
estatuto Superior, debe desestimarse.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Viceprocurador
General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de
1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Decláranse
EXEQUIBLES los numerales
5o. y 6o. del artículo 22 de la Ley 80 de 1993.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANJO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
687 | C-167-95
Sentencia No
Sentencia No. C-167/95
CONTROL FISCAL EN
LA CONSTITUCION VIGENTE
Con la promulgación de la Carta Política de
1991, la función pública del control fiscal adquiere una nueva dimensión en la
medida de que la actividad debe orientarse dentro de la filosofía del nuevo
Estado Social de Derecho en general, y especialmente dirigida a la aplicación
de los principios de eficacia económica, equidad y valoración de los costos
ambientales.
CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Función
fiscalizadora
La función fiscalizadora ejercida por la
Contraloría General de la República propende por un objetivo, el control de
gestión, para verificar el manejo adecuado de los recursos públicos sean ellos
administrados por organismos públicos o privados, en efecto, la especialización
fiscalizadora que demarca la Constitución Política es una función pública que
abarca incluso a todos los particulares que manejan fondos o bienes de la
Nación. Fue precisamente el constituyente quien quiso que ninguna rama del
poder público, entidad, institución, etc., incluyendo a la misma Contraloría
General de la República, quedara sin control fiscal de gestión. Entonces ningún
ente, por soberano o privado que sea, puede abrograrse el derecho de no ser
fiscalizado cuando tenga que ver directa o indirectamente con los ingresos
públicos o bienes de la comunidad; en consecuencia, la Constitución vigente
crea los organismos de control independientes para todos los que manejen
fondos públicos y recursos del Estado, incluyendo a los particulares.
GESTION FISCAL-Legitimidad
La legitimidad de la gestión fiscal de la
administración se sustenta por lo expuesto en el principio de legalidad
-trasunto de la soberanía popular-, al cual se adiciona en el momento presente,
la eficacia, eficiencia y economía. El interés general que en todo momento
debe perseguir la administración hasta el punto que su objeto y
justificación estriban en su satisfacción y sólo se logra realizar si la
administración administra los recursos del erario ciñéndose al principio de
legalidad y a los más exigentes criterios de eficacia, eficiencia y economía.
Igualmente el artículo 267 constitucional posibilita la reorientación del
control fiscal, que además de la protección del patrimonio público, procura la
exactitud de las operaciones y de su legalidad y se deberá ocupar del
"control de resultados" que comprende las funciones destinadas a
asegurar que los recursos económicos se utilicen de manera adecuada, para
garantizar los fines del Estado previstos en el artículo 2o. de la C.N.
CONTROL FISCAL
Dicho control se
ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas
y principios que establezca la ley 42/93. Esta vigilancia de la gestión fiscal
del Estado y de los particulares incluye el ejercicio de un control
financiero, de gestión de resultados fundado en la eficacia, la economía, la
equidad y la valoración de los costos ambientales, de tal forma que el control
fiscal de la Contraloría (numérico-legal) cambia ahora su énfasis para
concentrarse en un control de evaluación de los resultados globales de la
gestión administrativa del Estado y de los particulares que manejen fondos o
bienes de la Nación. Así pues, la finalidad del control fiscal apunta a la
protección del patrimonio de la Nación y a ofrecer claridad y transparencia
por la correcta utilización legal de los recursos públicos, tanto de la
administración como de los particulares que manejan fondos o bienes de la
Nación.
PARTICULARES EN
EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS
Para los efectos de la función
administrativa, las personas jurídicas privadas deben actuar teniendo en cuenta
las finalidades señaladas en el ordenamiento jurídico y utilizando
explícitamente los medios autorizados, tales como las normas administrativas;
por tanto, los recursos económicos provenientes del ejercicio de las funciones
públicas, tienen el carácter de fondos públicos y, por ende, están sujetos a
controles específicos, entre otros el que ejerce la Contraloría General de la
República a través del control fiscal de los particulares que manejan fondos o
bienes de la Nación.
CAMARA DE
COMERCIO-Ingresos sujetos
a control fiscal
Las actuaciones que las Cámaras de
Comercio desarrollan en cumplimiento de la función pública del registro
mercantil, es una función a cargo del Estado, pero prestada por los
particulares por habilitación legal, igualmente, los ingresos que genera el registro
mercantil, proveniente de la inscripción del comerciante y del establecimiento
de comercio, así como de los actos, documentos, libros respecto de los cuales
la ley exigiere tal formalidad, son ingresos públicos (tasa), administrados
por estas entidades privadas, gremiales y corporativas, sujetas a control
fiscal por parte de la Contraloría General de la República. Las Cámaras de
Comercio manejan fondos, que son el producto de la actividad impositiva del
Estado y que no pueden tenerse, por lo tanto, como consecuencia de un acto
voluntario de los particulares. De consiguiente, el control fiscal de la
Contraloría General de la República que versa sobre los fondos públicos
percibidos por las Cámaras de Comercio, se aviene a los mandatos de la Constitución
Política en los artículos 267 y 268.
SERVICIOS
PUBLICOS PRESTADOS POR PARTICULARES/DESCENTRALIZACION POR COLABORACION/CONTROL
FISCAL
La Corte reitera la posibilidad de que los
servicios públicos pueden ser prestados por particulares como una forma de
hacer efectiva la descentralización por colaboración. Ello hace preciso que
sobre la gestión fiscal que involucra la prestación de tal servicio, recaiga la
vigilancia por parte de la Contraloría, para asegurar que la administración del
registro mercantil sea llevada con sujeción a las disposiciones legales.
REF: Expediente
No. D-754
Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 88 del Decreto 410 de 1971. Código de
Comercio.
Actor:
LUZ AMPARO
SERRANO QUINTERO
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., abril veinte (20) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública y
política consagrada en el artículo 242 numeral 1o. de la C.N., la ciudadana LUZ
AMPARO SERRANO QUINTERO, acude a esta Corporación con el fin de solicitar la
declaración de inexequibilidad del artículo 88 del Código de Comercio (Decreto
410 de 1971).
Cumplidos como están los trámites
constitucionales y legales estatuídos para asuntos de esta índole, procede la
Corte Constitucional a decidir.
II. NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe la disposición
materia de impugnación.
"Decreto 410
de 1971
".......
"Artículo
88.- La Contraloría
General de la República ejercerá el control y vigilancia del recaudo, manejo e
inversión de los ingresos de las cámaras de comercio, conforme al presupuesto
de las mismas, previamente aprobado por la Superintendencia de Industria y
Comercio".
III. LA DEMANDA
Considera el demandante como normas
constitucionales infringidas por la disposición acusada, los artículos 267 y
268 de la Constitución Política.
Estima la impugnante, en primer lugar, que
la norma contenida en el artículo 88 del Código de Comercio, viola la Carta
Política, en la medida en que la Cámara de Comercio es una entidad de derecho
privado y los ingresos que percibe, incluídos los provenientes del ejercicio de
la función relativa al registro mercantil, son ingresos privados de tal
entidad, en consecuencia la vigilancia fiscal de la Contraloría General de la
República se ejerce sobre las entidades de la administración pública y sobre
los particulares que manejan fondos o bienes de la Nación.
De otra parte, apoyada en jurisprudencia de
la Corte Constitucional concluye la libelista que las atribuciones legales de
la Contraloría dentro de la disposición acusada exceden el marco constitucional
ya que:
"a) Las nuevas
funciones de la Contraloría General de la República, que significan un vuelco
en la actividad de la institución, están encaminadas a determinar la
vigilancia que ella debe ejercer sobre la 'gestión fiscal de la administración
y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación', en
el art. 267 de la Constitución.
"b) Puesto que
las Cámaras de Comercio son entidades de carácter gremial y privado, conforme a
la definición de la sentencia citada de la Corte Constitucional, no quedan
colocadas bajo la primera previsión de control fiscal, que cubre a la 'administración',
o sea el conjunto de organismos agrupados alrededor de las tres ramas del poder
público, y a los cuales se refiere el art. 2o. de la Ley 42 de 1993.
"c) El control
fiscal sobre las cámaras de comercio, sólo podría tener lugar en el supuesto de
que ellas manejaran bienes o rentas de la Nación . Descartados los
bienes por razones obvias, el análisis actual partiría de la pregunta sobre si
los ingresos de las cámaras provenientes de las tarifas señaladas por la Ley
6a. de 1992 son rentas de la Nación. En el art. 124 de la Ley 6a. de 1992 lo
ingresos derivados de las tarifas allí contempladas son puestos bajo el título
de 'a favor de las cámaras de comercio', por lo que se concluye que
lógicamente, no fueron colocados a favor de la Nación.
"d) El hecho de
que estén destinados dichos recursos tarifarios a favor de las cámaras de
comercio no es por simple liberalidad de la ley, sino por la prestación de un
servicio, el del registro mercantil, que con base en claras normas
constitucionales y por ser una función pública administrativa ha sido
encomendado por ley a dichas entidades.
"e) El
ejercicio del poder tarifario del Estado autorizado por la ley, se ejerce para
permitir que las entidades privadas, en el caso, habilitadas por la ley para
cumplir una función o prestar un servicio, recuperen los costos de ellos,
conforme a los criterios impartidos por la ley 5a. de 1992 (sic).
"Se tiene así
una manifestación -sin tomar partidos sobre su extensión- del intervencionismo
económico estatal que controla el ejercicio de una función, como es otra la de
que las cámaras organicen presupuestos que indiquen cómo van a manejar sus
recursos, aunque ellos no requieren la aprobación de la Superintendencia de
Industria y Comercio, pues no contempla esta función el Decreto 2153 de 1992.
"f) Manejando
como personas privadas, no el producto de impuestos ni de contribuciones, sino
de tasas para reembolsarse de los costos de los servicios del registro
mercantil, no parece lógico que la sola intervención de la ley para autorizar
las tarifas convirtiera en gestión fiscal y en fondos de la Nación lo que con
claridad se presenta como recursos privados para el sostenimiento de un
servicio.
"g)
"h) Es lo
natural que los factores anteriores de función o servicio supongan controles
estatales, pero ellos ya no deben ser de vigilancia fiscal sino administrativos
como los que tiene contemplados el Código de comercio.
"i) Siguiendo
la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en guarda de la mejor precisión
de los conceptos jurídicos, considero que a la luz de la nueva situación los
ingresos de las cámaras de comercio no deben estar sujetos a la vigilancia
fiscal de la contraloría General de la República.
"Como se
infiere de lo expuesto, el artículo 88 del Código de Comercio, norma en la cual
se ha fundamentado la Contraloría General de la República para efectos del
control sobre los ingresos de las cámaras, se encuentra en manifiesta oposición
con lo dispuesto en los artículo 267 y 268 de la nueva Carta Política, normas
que exigen para efectos del control, que los particulares manejen fondos o
bienes de la nación, situación que no se presenta respecto de las cámaras de
comercio. Por lo demás, debe tenerse en cuenta que el artículo 88
establece el control sobre los ingresos de las cámaras, basado en el
presupuesto de la mismas, previamente aprobado por la Superintendencia de
Industria y Comercio, función que le fue suprimida a esta entidad".
III. INTERVENCION CIUDADANA
El doctor PABLO SEGUNDO GALINDO NIEVES en
su condición de apoderado de la Contraloría General de la República, presentó
un escrito destinado a justificar la constitucionalidad de la norma acusada del
cual se han extractado los siguientes apartes:
- Considera que la Reforma Constitucional
de 1991 creó un sistema articulado de controles para el ejercicio del poder
político, entre los cuales el constituyente institucionalizó el control fiscal,
desarrollado en la Ley 42 de 1993.
- Igualmente anota a propósito del
control fiscal sobre los recursos provenientes del Registro Mercantil llevado
por las cámaras de comercio:
"Según lo
preceptuado por el artículo 267 de la Carta Política, es función exclusiva y
excluyente de la Contraloría General de la República, ejercer la vigilancia de
la gestión fiscal de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes
de la Nación; incluyendo dicha vigilancia, el ejercicio de un control
financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, economía,
eficacia, la equidad y la valoración de los costos ambientales; control que
será ejercido conforme a los procedimientos, sistemas y principios que
establezca la ley.
"En desarrollo
del anterior texto constitucional, es que el artículo 2o. de la Ley 42 de 1993,
al determinar los sujetos de control fiscal, incluye entre otros a los
particulares que manejen fondos o bienes del Estado, las personas jurídicas y
cualquier otro tipo de organización o sociedad que maneje recurso del Estado en
lo relacionado con éstos, dentro de los cuales se encuentran las Cámaras de
comercio, que a pesar de su naturaleza corporativa y gremial, no se sustraen
del radio de acción que la constitución le demarca al órgano superior de
fiscalización, por cuanto fue deseo del constituyente y así lo plasmó en el artículo
267 superior, que el ejercicio de la vigilancia sólo está condicionado al
manejo tanto por administración pública como por los particulares de bienes o
fondos de la Nación, es decir la naturaleza jurídica de las Cámaras de
Comercio, será relevante para determinar la clase de sistema de control
aplicables, bien el financiero, el de legalidad, de gestión o de resultado
fundamentados en eficiencia, la economía y la eficacia de la gestión o
servicios desarrollados, pero no para excluir el control o vigilancia de la
Contraloría General de la República."
Finalmente considera el apoderado de la
Contraloría General de la República que debe concluirse, por tanto, que a los
ingresos de las Cámaras de Comercio, que éstas manejen ciertamente, en razón
de las funciones a ellas atribuídas, son dineros fiscales del Estado, es
decir, las Cámaras de Comercio manejan fondos, que son el producto de la
actividad impositiva del Estado y que no pueden tenerse como acto voluntario
de los particulares; de consiguiente el control fiscal que ejerce la
Contraloría General de la República sobre los fondos públicos por las Cámaras
de Comercio, se aviene a los mandatos de la Constitución Nacional.
2. El doctor Manuel Douglas Avila, en su
condición de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presenta
memorial con el fin de justificar la constitucionalidad de la norma acusada,
del cual se desprende los siguientes argumentos.
Luego de analizar la función pública del
control fiscal en la Carta Política de 1991 y definir el concepto de tasa como
ingreso público de naturaleza impositiva, así como las nociones de los
servicios públicos, expresa lo siguiente:
- Los ingresos percibidos por la Cámara
de Comercio no son de naturaleza privada, ya que la tasa no tiene como objeto
acrecentar el patrimonio de la entidad sino financiar la prestación del
servicio público del registro mercantíl como tal no es un título adquisitivo de
dominio para la persona jurídica de derecho privado que lo presta, en
consecuencia, la vigilancia por parte de la Contraloría tiene pleno respaldo
constitucional.
- La vigilancia fiscal por parte de
la Contraloría sobre las tasas percibidas por un particular que presta un
servicio público, es igualmente consecuencia de la soberanía impositiva del
Estado. La diferencia fundamental entre ingresos públicos provenientes de la
tasa en razón del registro mercantil y los ingresos privados que percibe la
Cámara de Comercio radica en que la tasa que causa los primeros es obligatoria
para quienes utilizan los servicios prestados -por la potestad estatal- por
mandato legal mientras que la causa de los segundos no interviene para nada
tal potestad sino que su fuente se encuentra en los contratos que celebre la
Cámara de Comercio con otras personas jurídicas sean de derecho público o
privado.
- Aun antes de concebir a las tasas
como ingresos públicos, éstas ya eran objeto de vigilancia fiscal por parte de
la Contraloría General de la República aun frente a personas de derecho privado
que prestaban un servicio público y así lo entendió también la Corte Suprema de
Justicia (Sentencia No. 62 de agosto 23 de 1982. M.P. Dr. Ricardo Medina
Moyano).
- De otra parte considera que la tasa
no muta su esencia como tampoco el control fiscal que se ejerce sobre la
misma por el hecho de que sea percibida por una persona de derecho privado, en
la medida en que por una parte el artículo 123 de la Carta dispone que "la
ley determina el régimen aplicable a los particulares que temporalmente
desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio, y por la otra, el
artículo 365 de la misma dispone que "Los servicios públicos están
sometidos al régimen jurídico que fija la ley, podrán ser prestados por el
Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por
particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación el control y la
vigilancia de dichos servicios."
- La fe pública como género y el
registro mercantil como especie son el bien jurídico tutelado por la vigilancia
fiscal. El registro mercantil cumple funciones de fe pública en relación con
los comerciantes y así lo entiende el artículo 26 del Código de Comercio.
Finalmente, concluye que la vigilancia de
la Contraloría, se circunscribe a los ingresos públicos de las Cámaras de
Comercio, provenientes del registro mercantil de acuerdo al numeral primero
del artículo 93 del Código de Comercio. De igual manera, y tal como lo ha
aceptado la Corte Constitucional, las Cámaras de Comercio desarrollan
actividades distintas al registro y sobre las cuales, esas sí, por recaer sobre
bienes de propiedad exclusiva de las mismas, no recae vigilancia por parte de
la Contraloría General de la República.
De conformidad con lo expuesto, solicita a
la Corporación declarar la exequibilidad de la norma acusada.
3. El ciudadano Jaime Vidal Perdomo,
dentro del término legal de fijación en lista, presentó escrito de coadyuvancia
a la demanda presentada por la libelista, del cual se han extractado los
siguientes apartes.
- Expone sobre la naturaleza
jurídica de la Cámara de Comercio para concluir que:
"Con la nueva
Constitución de 1991 que en los artículos 123 ('La ley determinará el régimen
aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y
regulará su ejercicio'), y el 210 ('Los particulares pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que señale la ley') reconoce la prestación
de funciones públicas por particulares, la posibilidad de que ese desempeño
acarree el cambio de naturaleza jurídica de un ente privado está descartado.
"En ese mismo
sentido puede agregarse también el artículo 26 sobre los colegios
profesionales: la ley podrá asignarles funciones públicas y establecer los
debidos controles.
"Ahora bien:
dentro de la claridad que la Corte Constitucional ha venido introduciendo en
ciertos temas el derecho público colombiano -lo cual es fundamental para el
sistema jurídico y el Estado de Derecho- ha estado el de la naturaleza jurídica
de las Cámaras de Comercio, ya resaltado en la doctrina del derecho
administrativo.
"En efecto: al
pronunciarse sobre la constitucionalidad de algunas disposiciones de la ley
6a. de 1992 la Corte Constitucional (Sentencia No. C-144, 20 de abril de 1993,
Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz) expresó lo siguiente que me permito
transcribir: 'Las Cámaras de Comercio a las cuales se ha encargado el
ejercicio de la anotada función (llevar el registro mercantil y certificar
sobre los actos y documentos en él escritos, C. de Co. art. 86, agrego), no
son entidades públicas, pues no se avienen con ninguna de las especies de
esta naturaleza contempladas y reguladas en la Constitución y la ley. Si bien
nominalmente se consideran 'instituciones de orden legal' (C. de Co. art. 78),
creadas por el Gobierno, lo cierto es que ellas se integran por los
comerciantes inscritos en su respectivo registro mercantil (C. de Co.). La
técnica autorizatoria y la participación que ella reserva a la autoridad
pública habida consideración de las funciones que cumplen las Cámaras de
Comercio, no permite concluir por sí solas su naturaleza pública. Excluída la
función de llevar el registro mercantil, las restantes funciones de las
Cámaras, su organización y dirección, las fuentes de sus ingresos, la
naturaleza de sus trabajadores, la existencia de estatutos que las gobiernan,
extremos sobre los cuales no es necesario para los efectos de esta providencia
entrar a profundizar, ponen de presente que sólo a riesgo de desvirtuar tales
elementos no se puede dudar sobre su naturaleza corporativa, gremial y
privada'." (Negrillas dentro del texto).
Un esquema igual se encuentra en el art.
367 de la constitución en cuanto a la prestación de servicios públicos por
particulares. En dicho precepto se habla también del régimen tarifario y de
los criterios que en él intervienen, los costos y otros de índole social.
Sería difícil que la voluntad constitucional se cumpliera si se crearan dudas
acerca del destinatario de las tarifas; que no fueran los gestores del
servicio sino la Nación, a la postre el presupuesto nacional, por la
circunstancia de la participación legislativa en la regulación; y que se tomara
el ingreso tarifario no como un reembolso de costos sino como una participación
en un ingreso estatal.
Finalmente expresa que el artículo 267 de
la C.P. contiene un mandato claro sobre las funciones de la Contraloría General
de la Nación y allí se establecen dos alternativas para el control fiscal:
que se trate de la "Administración" o de particulares como individuos
o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. El concepto de
administración se refiere a los organismos estatales o entidades que hacen
parte de la administración nacional, así como a toda aquella gran porción del
Estado que comprende las otras Ramas del poder público que realizan gestión
fiscal y, los entes definidos como órganos privados dentro del cual se ubican
las Cámaras de Comercio, que son particulares que cumplen funciones públicas,
de acuerdo con el artículo 267 de la Carta, pero que no manejan fondos o bienes
de la Nación; ya que las Cámaras de Comercio poseen ingresos provenientes de
tarifas por el cumplimiento de una función o servicio cuya destinación es la
recuperación de unos costos, regulados por la ley y establecidos por esta
función a las Cámaras de Comercio; por tanto, no forman bienes ni fondos de la
Nación. Concluye el coadyuvante que el artículo 88 del Código de Comercio es
inconstitucional por sobrevinencia en la parte correspondiente a:
"Contraloría General de la República ejercen el control y vigilancia del
recaudo, manejo e inversión de los ingresos de las Cámaras de Comercio,
conforme al presupuesto de las mismas, previamente aprobado por la Superintendencia
de Industria y Comercio."
Por las anteriores consideraciones solicita
sea declarado inexequible el artículo 88 del Código de Comercio, por ser
contrario a las normas constitucionales que rigen la materia:
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación en
oficio No. 551 de enero 11 de 1995 emite el concepto ordenado por los
artículos 242 inc. 2o., 278 inc. 5o. de la Constitución Política dentro del
término legal, solicitando a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE el
artículo 88 del Decreto 410 de 1971 -Código de Comercio-, con fundamento en los
argumentos que a continuación se resumen.
1. Después de un detallado análisis,
histórico y jurídico de los fundamentos del control fiscal dentro del nuevo
esquema constitucional, el señor Procurador General de la Nación señala que el
fisco o erario público está integrado por todos los fondos públicos cualquiera
que sea su origen, por consiguiente, la gestión fiscal hace referencia al
recaudo, conservación e inversión de todo lo que constituye según las
determinaciones legales y conforme a presupuestos válidamente adoptados en
cuanto a ingresos y egresos; de tal suerte que el control fiscal corresponde a
la Contraloría General de la República y se extiende a todas las entidades que
manejan fondos públicos, así las entidades que administren sean públicas o
privadas, hagan parte de la administración nacional o nó. Para ejercer el
control fiscal sobre una entidad basta que ella administre, recaude o invierta
fondos públicos, es decir de los que pertenecen al erario a fin de que se
cumpla la finalidad que el legislador al establecer los recaudos públicos y
ordenar su inversión, se propone. El artículo 267 de la Carta es desarrollado
por la Ley 42 de 1993 que descansa en la idea aceptada por la jurisprudencia y
la doctrina especializada en el sentido de considerar que el fisco o erario
público está integrado por los bienes o fondos públicos, cualquiera sea su
origen, el concepto de gestión fiscal alude a la administración o manejo de
tales bienes y recursos en sus diferentes o sucesivas etapas de recaudo o
percepción, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y
disposición.
Por otra parte afirma la vista fiscal que
la Corte Suprema de Justicia en agosto 23 de 1982 dijo que los recursos
provenientes de la inscripción en el registro mercantil, la expedición de
certificados son ingresos públicos de las Cámaras de Comercio y lo recaudado
por cuotas de afiliación y producto de sus bienes son ingresos privados, así lo
entiende igualmente el artículo 124 de la Ley 6a. de 1992, sobre reforma
tributaria. De otra parte, la connotación "pública" que ostenta el
registro mercantil, también se erige en elemento para demostrar la categoría pública
de los ingresos de las Cámaras de Comercio por la utilización del servicio
público de registro mercantil. En efecto, el registro mercantil es público y
así lo dispone el artículo 27 del Código de Comercio, igualmente éste es
obligatorio para todo comerciante, su función está reglada en el Título III del
libro 1 del Código de Comercio.
Concluye en consecuencia el señor
Procurador que:
"Sin duda pues,
por delegación del Estado, las Cámaras de Comercio cumplen -en materia de
registro- una función pública propia de la Administración, 'las Cámaras de
Comercio, no obstante su carácter privado pueden ejercer la función pública de
administrar el registro mercantil' (Sentencia C-144 de 1993). Además, por
expresa disposición legal, las decisiones de estas entidades en materia
registral son verdaderos actos administrativos. Así lo contempla el Decreto
01 de 1984 -Código Contencioso Administrativo y el actual Código de Comercio.
En efecto, preceptúa el artículo 44 del C.C.A.: 'No obstante lo dispuesto en
este artículo, los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas
de llevar los registros públicos, se entenderán notificados el día en que se
efectúe la correspondiente anotación'. A su vez, el artículo 94 del Código de
Comercio dispone: 'La Superintendencia de Industria y Comercio conocerá las
apelaciones interpuestas contra los actos de las Cámaras de Comercio. Surtido
dicho recurso quedará agotada la vía gubernativa' ".
Finalmente, expone la vista fiscal que la
naturaleza de los ingresos de la Cámara de Comercio, provenientes de la función
pública del registro mercantil, tiene la calidad de públicos, porque el
artículo 124 de la ley 6a. de 1992 consagró una modalidad impositiva de tasa
que son prestaciones que el Estado exige en ejercicio del poder impositivo, y
particularmente como remuneraciones que deben pagar la particulares por ciertos
servicios que presta el Estado directamente o a través de particulares. La
circunstancia de tratarse de una prestación creada por la ley y susceptible de
ser exigida coactivamente por el Estado es justamente lo que le asigna a la
tasa el carácter de tributo, así que la actuación estatal permite reconocer que
el pago del registro mercantil es una tasa obligatoria, y el hecho de que la
recaudación surja de la majestad de la ley, y no de la concertación entre el
contribuyente que debe cancelarla y el organismo encargado de recolectarla no
deja asomo de que estamos ante un ingreso de carácter público fiscal. Así
también lo entendió la Corte Constitucional en reciente jurisprudencia
(sentencia C-308 de 1994).
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. Competencia
Esta Corporación es competente para conocer
y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que contra el artículo 88
del Decreto 410 de 1971, Código de Comercio, se presentó, teniendo en cuenta
lo dispuesto por el artículo 241 numeral 5o. de la Carta Política, toda vez
que el precepto acusado hace parte de un decreto con fuerza de ley, expedido
en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al
señor Presidente de la República.
Segunda. La materia
Corresponde a esta Corporación estudiar el
contenido de la norma acusada, artículo 88 del Decreto 410 de 1971, Código de
Comercio, para determinar si se ajusta a lo establecido en el ordenamiento
superior; teniendo en cuenta que el auto admisorio de 2 de noviembre de 1994
proferido por este despacho precisó que la sentencia de inexequibilidad
proferida por la Corte Suprema de Justicia el 23 de agosto de 1982 en donde se
estudió la norma que nuevamente se somete a control constitucional, no retiró
del ordenamiento dicha disposición sino sólo uno de sus efectos; en
consecuencia, el estudio que hará la Corte Constitucional se circunscribirá
sobre lo declarado exequible en dicha sentencia, vale decir, en lo que se
refiere a la vigilancia fiscal de la Contraloría General de la República sobre
los ingresos de la Cámara de Comercio provenientes del Registro mercantil.
Tercera. El Ejercicio de la Función del
Control Fiscal en la C. P. de 1991 y los Particulares que Administran Fondos
y Bienes de la Nación
La Constitución
Política, en desarrollo del esencial principio de la separación de poderes,
dispuso que son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la
judicial; con lo cual se entiende la determinación superior del constituyente,
de especializar la toma de las decisiones y las acciones del poder público, con
el propósito no sólo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le
son propios, sino también, para que esas competencias así determinadas, en sus
límites, se constituyeran en controles automáticos de las distintas ramas entre
sí, y, para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y
de la persona humana.
Agrega la
Constitución, en su lógica distributiva de las funciones públicas que, además
de los órganos que integran a aquellas Ramas del poder público, existen otros,
autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del
Estado, (art. 113 C.N.), denominados "órganos de control", entre los
que se encuentran, además del Ministerio Público, la Contraloría General de la
República (artículo 117), a cuyo cargo está la vigilancia de la gestión fiscal
y el control de resultados de la administración. Esta lógica de separación,
independencia y autonomía otorgada a la Contraloría General de la Nación,
anuncia por sí misma, la concepción que se consagra en la nueva Constitución
del control fiscal.
De donde se
desprende que el texto constitucional posibilita la reorientación del control
fiscal que, además de la protección del patrimonio público y la exactitud de
las operaciones y de su legalidad, se deberá ocupar del "control de
resultados", que comprende las funciones destinadas a asegurar que los
recursos económicos se utilicen de manera adecuada, para garantizar los fines
del Estado previstos en el artículo 2o. de la norma constitucional.
Igualmente, se
termina con la coadministración que se ejercía mediante el control fiscal
previo; se introducen en la marcha del Estado criterios de racionalidad, y se
dispone el control de los fines u objetivos del poder público.
La función pública
del control fiscal, fue atribuida a la Contraloría General de la República
(art. 267), y, en los departamentos, distritos y municipios se adelantará por
sus contralorías, y en caso de que la ley no determine autonomía del orden
municipal en el control fiscal, la vigilancia de los municipios incumbe a las
contralorías departamentales (art. 272 C.N.). En el marco de la democracia
participativa adoptada como elemento esencial de la República, se dispuso la
intervención ciudadana mediante ley, que organizará las formas y los sistemas
de participación, que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los
diversos niveles administrativos y sus resultados (art. 270 C.N.).
La Carta dispone
ejercer el control fiscal en forma "posterior y selectiva", conforme
a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley, pudiendo ésta,
incluso, autorizar, en casos especiales, que la vigilancia se realice por
empresas privadas colombianas, escogidas por concurso público de méritos y
contratadas previo concepto del Consejo de Estado (art. 267 C.N.), con lo cual
se abre un espacio más de participación democrática, por vía de la contratación
delegante que le autoriza la Carta a las instituciones de control fiscal arriba
citadas.
Con la promulgación de la Carta Política de
1991, la función pública del control fiscal adquiere una nueva dimensión en la
medida de que la actividad debe orientarse dentro de la filosofía del nuevo
Estado Social de Derecho en general, y especialmente dirigida a la aplicación
de los principios de eficacia económica, equidad y valoración de los costos
ambientales.
En efecto, la Carta Política en el artículo
267 determina como función pública a cargo de la Contraloría General de la
República el control fiscal de la gestión de la Administración y de los
particulares que manejen fondos o bienes de la Nación. Es así como, en el
Estado social de derecho, se han concebido dentro de un largo proceso histórico
sistemas articulados de controles y contrapesos que procuran prevenir y
sancionar las fallas o extralimitaciones en el ejercicio del poder público. Es
bajo este orden de ideas que el constituyente colombiano institucionalizó
varios sistemas de controles entre los cuales se destaca el control fiscal,
que comprende la "gestión fiscal de la administración" que no sólo
se limita a la Rama Ejecutiva del poder público, sino que se hace extensivo a
todos los órganos del Estado y a los particulares que manejen fondos o bienes
de la Nación. La doctrina nacional ha señalado con acierto el fundamento que
posee el control fiscal cuando dice:
"El principio superior sobre el cual
se basa toda teoría de control de la función pública, es la soberanía
nacional, es decir, el poder que posee la Nación, por conducto de sus
representantes, no solamente al fijar los ingresos y los gastos públicos según
las necesidades generales sino de asegurarse al mismo tiempo, que los fondos
han quedado realmente afectados a los fines para los cuales fueron creados y
destinados. (Alfonso Palacio Rudas citado por Jacobo Pérez Escobar. Derecho
Constitucional Colombiano. Ediciones Librería el Profesional 1987).
En efecto, el Congreso de la República
expidió la Ley 42 de 1993 "sobre organización del sistema de control
fiscal financiero y los organismos que la ejercen". En su articulado se
determinan los organismos que ejercen el control fiscal en los diferentes
niveles, así como los principios, sistemas y procedimientos que lo rigen.
El artículo 2o. señala los sujetos del
control fiscal, entre los cuales quedan comprendidos las personas naturales o
jurídicas de carácter privado que manejan fondos o recursos del Estado.
Para la Corte, la función fiscalizadora
ejercida por la Contraloría General de la República propende por un objetivo,
el control de gestión, para verificar el manejo adecuado de los recursos
públicos sean ellos administrados por organismos públicos o privados, en
efecto, la especialización fiscalizadora que demarca la Constitución Política
es una función pública que abarca incluso a todos los particulares que manejan
fondos o bienes de la Nación. Fue precisamente el constituyente quien quiso
que ninguna rama del poder público, entidad, institución, etc., incluyendo a la
misma Contraloría General de la República, quedara sin control fiscal de
gestión. Entonces ningún ente, por soberano o privado que sea, puede abrograrse
el derecho de no ser fiscalizado cuando tenga que ver directa o indirectamente
con los ingresos públicos o bienes de la comunidad; en consecuencia, la
Constitución vigente crea los organismos de control independientes (art. 263)
para todos los que manejen fondos públicos y recursos del Estado, incluyendo
a los particulares.
En este orden de ideas, para la Corte es
diáfano que el artículo 267 de la Carta Magna, delimita el rango de acción
de la función fiscalizadora o controladora al otorgarle a la Contraloría las
prerrogativas de vigilar la gestión fiscal de la administración, entendiendo
este vocablo en su más amplia acepción, es decir referido tanto a las tres
ramas del poder público como a cualquier entidad de derecho público, y, a los
particulares que manejan fondos o bienes de la Nación, que garanticen al Estado
la conservación y adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la Nación;
así pues donde quiera que haya bienes o ingresos públicos, deberá estar
presente en la fiscalización el ente superior de control.
La función pública de la Contraloría
General de la República también ha sido considerada por esta Corporación en
sentencias C-529 y C-574 de noviembre 11 de 1993, en las cuales se ha
establecido con claridad la naturaleza y fines del mismo. En efecto, esta
Corte ha manifestado que:
"La función de
control fiscal guarda íntima simetría con la tributaria y presupuestal
constitucionalmente atribuída, en acatamiento al principio democrático al
Congreso. De ahí que históricamente la vigilancia fiscal se afianza en el
estado de derecho a la par con el Congreso ... en este orden de ideas el
control fiscal externo de la administración ejercicio por el Congreso o por un
aparato público apropiado designado por esta (art. 277) refuerza el papel
actual de ese órgano en las tareas indicadas, toda vez que el control de
legalidad se orienta a garantizar que las finalidades y autorizaciones
emanadas del mismo, a las que debe supeditarse el recaudo y utilización de los
recursos arbitrados, efectivamente se observen en el curso de los procesos y
operaciones jurídicas materiales posteriores." (Sentencia C-529 de
Noviembre 11 de 1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, pag. 20).
La legitimidad de la gestión fiscal de la
administración se sustenta por lo expuesto en el principio de legalidad
-trasunto de la soberanía popular-, al cual se adiciona en el momento presente,
la eficacia, eficiencia y economía (C.P. art. 268-2 y Ley 42 de 1993, art.
8-13). El interés general que en todo momento debe perseguir la
administración hasta el punto que su objeto y justificación estriban en su
satisfacción (C.P. art. 1o. y 2o.) y sólo se logra realizar si la
administración administra los recursos del erario ciñéndose al principio de
legalidad y a los más exigentes criterios de eficacia, eficiencia y economía.
Igualmente el artículo 267 constitucional posibilita la reorientación del
control fiscal, que además de la protección del patrimonio público, procura la
exactitud de las operaciones y de su legalidad y se deberá ocupar del
"control de resultados" que comprende las funciones destinadas a
asegurar que los recursos económicos se utilicen de manera adecuada, para
garantizar los fines del Estado previstos en el artículo 2o. de la C.N.
La Contraloría General de la República como
acertadamente lo anota el concepto del Procurador General de la Nación, fue
creada en la Ley 42 de 1923 y luego la función de control fiscal se elevó a
rango constitucional en 1945 y se ratificó en la Reforma Constitucional de 1968
hasta la redefinición de su papel constitucional en la Carta de 1991.
En efecto, según lo preceptuado por el
artículo 267 del Estatuto Superior, es función pública exclusiva y excluyente
de la Contraloría General de la República ejercer la vigilancia de la gestión
fiscal de la administración y de los particulares que manejen fondos o bienes
de la Nación. El legislador, entendió que el ejercicio del control fiscal sobre
una entidad, pertenezca o no a la administración, se produce cuando ella administre,
recaude o invierta fondos públicos, o sea de los que pertenecen al erario con
el fin de que se cumplan los objetivos que el legislador constitucional
pretende, toda vez que el control fiscal persigue el recaudo y la inversión
debida de los fondos públicos, conforme con las determinaciones legales del
caso, o sea en armonía con presupuestos válidamente adaptados sobre el monto de
las rentas por recaudos y los gastos e inversiones en servicios por hacer.
De esta manera el control fiscal como
función pública que ejerce la Contraloría General de la República, vigila la
gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejan fondos o bienes de la Nación, en los términos de la Ley 42 de 1993.
Dicho control se ejercerá en forma
posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que
establezca la mencionada ley. Esta vigilancia de la gestión fiscal del Estado y
de los particulares incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión
de resultados fundado en la eficacia, la economía, la equidad y la valoración
de los costos ambientales, de tal forma que el control fiscal de la Contraloría
(numérico-legal) cambia ahora su énfasis para concentrarse en un control de
evaluación de los resultados globales de la gestión administrativa del Estado y
de los particulares que manejen fondos o bienes de la Nación. Así pues, la
finalidad del control fiscal apunta a la protección del patrimonio de la Nación
y a ofrecer claridad y transparencia por la correcta utilización legal de
los recursos públicos, tanto de la administración como de los particulares que
manejan fondos o bienes de la Nación. En consecuencia, la gestión fiscal como
proceso de operaciones administrativas de explotación, disposición y
administración de los recursos que constituyen el patrimonio de la Nación, de
sus entidades descentralizadas, de los particulares así como el recaudo de
fondos, la buena adquisición o enajenación de bienes e inversiones se hace en
forma posterior y selectiva. Esta función tiende a evitar que el control incida
negativamente en la administración, de manera que los sujetos de este control
dependan de autorizaciones previas a la ejecución de sus actos, igualmente es
selectiva en cuanto que no deben ser objeto de control todas las actuaciones,
sino aquellas que la Contraloría estime deben ser revisadas, sin que se
congestione la actividad administrativa de los sujetos controlados.
El artículo 2o. de la Ley 42 de 1993, sobre
la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que
lo ejercen, señala como sujetos de control fiscal a los órganos que integran la
Rama legislativa y judicial, los órganos autónomos e independientes como los
de control y electorales, los órganos que hacen parte de la estructura de la
administración nacional y demás entidades nacionales, los organismos creados
por la Constitución Nacional y la ley, que tienen régimen especial, la sociedad
de economía mixta, las empresas industriales y comerciales del Estado, la organización
o sociedad que maneja recursos del Estado con lo relacionado con estos, los
particulares que manejen fondos o bienes del Estado y el Banco de la
República. En efecto, al determinar la Ley 42 de 1993 los sujetos de control
fiscal, incluye entre otros a los particulares que manejen recursos, fondos o
bienes de la nación, dentro de los cuales se encuentran las Cámaras de
Comercio, que a pesar de su naturaleza corporativa y gremial, así reconocida
por la jurisprudencia de esta Corporación (C-144 de abril 20 de 1993), no se
sustraen del radio de control estatal de fiscalización, por cuanto el artículo
267 superior, estableció el control fiscal frente a los particulares que
administren fondos o bienes de la Nación.
Respecto a la dimensión del control fiscal,
esta Corporación en reciente sentencia C-529 de 11 de noviembre de 1993,
precisó que:
"Independientemente
de la decisión que se adopte por parte de la Contraloría, cabe desde ahora
admitir aquel tipo de control....Ciertamente, con prescindencia de su
naturaleza pública o privadas, de sus funciones o de su régimen ordinario o
especial, los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación
queden sujetos al control fiscal que ejerce la Contraloría General de la
República, desde luego circunscritos a la gestión fiscal realizada (C.P. art.
267 y Ley 42 de 1993 art. 2o.).
"...De
conformidad con la idea generalmente aceptada de que el fisco o erario público
está integrado por los bienes o fondos públicos cualquiera sea su origen, el concepto
de gestión fiscal alude a la administración o manejo de tales bienes en sus
diferentes etapas de recaudo o prescripción, conservación, adquisición,
enajenación, gasto, inversión y disposición.
Consiguientemente,
la vigilancia de la gestión fiscal se endereza a establecer si las diferentes
operaciones, transacciones y acciones jurídicas, financieras y materiales a
las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas
prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad
universalmente aceptados o señalados por el Contralor General, recursos,
públicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que
constituyen en un período determinado la meta y proyectos de la administración
(Ley 42 de 1993, art. 8, 9, 10, 11, 12, 13)".
De acuerdo con esta jurisprudencia de la
Corporación, la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio, como entidades
privadas, determinará únicamente la clase de sistema de control aplicable, sea
éste el financiero, el de legalidad, de gestión y el de resultados,
fundamentados en la eficiencia, la economía y la eficacia de la gestión o
servicios desarrollados, pero no para excluir el control o vigilancia de la
Contraloría General de la República sobre las Cámaras de Comercio en cuanto a
los ingresos provenientes del registro público mercantil.
En efecto, no es extraño que los
particulares ejerzan funciones públicas por habilitación del Estado, ya que los
particulares pueden intervenir en el ámbito de funciones públicas. Sus
atribuciones y el ejercicio de la función no modifican per se, la naturaleza
privada de las personas jurídicas, pero en el ejercicio de las atribuciones
estas se hallan sujetas a las reglas propias de la función que ejercen, pues
en razón del acto de habilitación ocupan el lugar de la autoridad estatal, con
sus obligaciones, deberes y prerrogativas. En consecuencia, para los efectos
de la función administrativa, las personas jurídicas privadas deben actuar
teniendo en cuenta las finalidades señaladas en el ordenamiento jurídico y
utilizando explícitamente los medios autorizados, tales como las normas
administrativas; por tanto, los recursos económicos provenientes del ejercicio
de las funciones públicas, tienen el carácter de fondos públicos y, por ende,
están sujetos a controles específicos, entre otros el que ejerce la Contraloría
General de la República a través del control fiscal de los particulares que
manejan fondos o bienes de la Nación.
Para esta Corporación es claro entonces
que, a pesar de la naturaleza corporativa, gremial y privada de las Cámaras de
Comercio a la luz de los artículos 123 inciso 3o. y 210 inciso 2o. de la Carta
Política, éstas pueden ser habilitadas para cumplir funciones públicas en las
condiciones previstas en la ley, como sería el caso del artículo 86 inciso 3o.
del código de Comercio que le confía la función pública de llevar el registro
público mercantil y certificar sobre los documentos y actos en él inscritos, no
obstante el carácter privado de las mismas. A este respecto ya esta
Corporación se ha pronunciado en sentencia C-144 de abril 20 de 1993 que
declaró la exequibilidad de los artículos 119 y 124 de la Ley 6a. de 1992, en
la cual la Corte Constitucional consideró que:
"A las cámaras
de comercio la Ley confía la función de llevar el registro mercantil y
certificar sobre los actos y documentos en él inscritos (C de Co art. 86). El
origen legal del registro, la obligatoriedad de inscribir en él ciertos actos y
documentos, el valor vinculante de las certificaciones que se expiden, la
regulación legal y no convencional relativa a su organización y a las
actuaciones derivadas del mismo, el relieve esencial que adquiere como pieza
central del Código de Comercio y de la dinámica corporativa y contractual que allí
se recoge, entre otras razones, justifican y explican el carácter de función
pública que exhibe la organización y administración del registro mercantil.
"Las cámaras de
comercio a las cuales se ha encargado el ejercicio de la anotada función, no
son entidades públicas, pues no se avienen con ninguna de las especies de esta
naturaleza contempladas y reguladas en la Constitución y la Ley. Si bien
nominalmente se consideran "instituciones de orden legal" (C. de Co.
art. 78), creadas por el Gobierno, lo cierto es que ellas se integran por los
comerciantes inscritos en su respectivo registro mercantil (C. de Co.). La
técnica autorizatoria y la participación que ella reserva a la autoridad
pública habida consideración de las funciones que cumplen las cámaras de
comercio, no permite concluir por sí solas su naturaleza pública. Excluida la
función de llevar el registro mercantil, las restantes funciones de las
cámaras, su organización y dirección, las fuentes de sus ingresos, la
naturaleza de sus trabajadores, la existencia de estatutos que las gobiernan,
extremos sobre los cuales no es necesario para los efectos de esta providencia
entrar a profundizar, ponen de presente que sólo a riesgo de desvirtuar tales
elementos no se puede dudar sobre su naturaleza corporativa, gremial y privada.
"Las cámaras de
comercio no obstante su carácter privado pueden ejercer la función pública de
administrar el registro mercantil. Los artículos 123 y 365 de la C.P. permiten
al Legislador disponer que un determinado servicio o función pública sea
prestado por un particular de acuerdo con el régimen que para el efecto
establezca.
"La
circunstancia de que un servicio o función, en los términos de la ley, se
desempeñen por un particular, no impide que el Legislador sujete dicha
actividad o servicio a un sistema tributario de tasa, máxime si éste resulta
ser el único adecuado e idóneo para ese propósito. En este evento, la
determinación de la tarifa puede revestir un cierto grado de complejidad
técnica que no haga aconsejable su inmediata fijación por el Legislador, a lo
cual puede igualmente sumarse la inconveniencia política (un particular que
participe en la elaboración de la norma tributaria que grava a otro particular)
y ética (conflicto de interés en cabeza de quien determina la tarifa y recibe
el ingreso correspondiente a la misma) de librar su determinación al particular
que presta el servicio. En estas condiciones, cabe admitir que la tarifa sea
fijada por el Gobierno, pues si bien no presta directamente el servicio, no es
ajeno al mismo como quiera que la Constitución le confía su control y
vigilancia (C.P. arts. 189-22 y 365). La función pública de la administración
del registro mercantil, se lleva a cabo bajo la estricta vigilancia y control
del Gobierno, que de esta manera participa en la prestación de los servicios
inherentes al mismo. No se observa, por este concepto, violación alguna al
texto del artículo 338 de la C.P.". (M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Es claro que bajo
esta perspectiva el artículo 88 del Decreto 410 de 1971 no vulnera la Carta
Política, como quiera que la Contraloría General de la República vigila la
gestión fiscal sobre los ingresos, el recaudo, manejo e inversión provenientes
del registro mercantil.
Cuarto.- Los ingresos de la Cámara de
Comercio y el Registro Público Mercantil.
Evidentemente, y de
acuerdo a lo anteriormente expuesto, las Cámaras de Comercio ejercen en cuanto
al registro mercantil, una función pública en las condiciones previstas en la
ley.
En efecto, el
registro mercantil es público, tal como lo prevé el artículo 27 del Código
Mercantil Colombiano, el cual dispone.
"Cualquier
persona podía examinar los libros y archivos en que fuere llevado, tomar
anotaciones de sus asientos o actos y obtener copias de los mismos".
Igualmente este registro es obligatorio, toda vez que los comerciantes deben
matricularse en el mismo, renovar anualmente su matrícula y la de sus
establecimientos de comercio, inscribir todos los actos, libros y documentos,
respecto de los cuales la ley exija esa finalidad, en consecuencia, por
habilitación del Estado, las Cámaras de Comercio cumplen en esta materia clara
función pública, no obstante su carácter privado. Es claro que, en la medida
en que la ley reguladora de una determinada actividad de interés social
autorice su cumplimiento por parte de entidades privadas, bien puede asignar
las funciones públicas, sin que éstas per se pierdan su naturaleza de personas
jurídicas de derecho privado. Igualmente el acto estatal de habilitación en
estas materias, debe ser, dentro del contexto constitucional colombiano, de
naturaleza legal como quiera que la Carta Política en varias de sus
disposiciones contempla la idea de la participación y la intervención de los
particulares en las actividades sociales y estatales, es decir el estatuto
superior permite lo que los doctrinantes del derecho administrativo han
concebido y denominado como la descentralización por colaboración."
Debe destacarse
también que la Corte a propósito del carácter público del registro mercantil
expresó, en sentencia C-144 de 1993 lo siguiente:
"A la Cámara de
Comercio la ley confía la función de llevar el registro mercantil y
certificar sobre los actos y documentos en él inscritos (C. de Co. art. 86).
El origen legal del registro, la obligatoriedad de inscribir en él cartas,
actos y documentos, el valor vinculante de las certificaciones que se expiden,
la regulación legal y no convencional relativa a su organización y a las
actuaciones derivadas del mismo, el relieve esencial que adquiere como pieza
fundamental del Código de Comercio y de la dinámica corporativa y contractual
que allí se recoge, entre otras razones, justifican y explican el carácter de
función pública que exhibe la organización y administración del registro
mercantil." (Cfr. Sentencia C-144/93. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
A propósito de la
función pública administrativa de las personas privadas debe destacar la Corte
que la atribución de funciones públicas implica la titularidad y ejecución de
poderes públicos especiales de derecho público.
El cumplimiento por
parte de las personas jurídicas privadas de actividades originalmente
reservadas al Estado y delegadas por éste, mediante habilitación legal, como
atribuciones del poder público, genera la existencia correlativa de controles
especiales, de los cuales es titular la organización estatal; ellos pueden
manifestarse, por ejemplo, en la injerencia del Estado en los órganos de
dirección y decisión de la entidad y en la sujeción a estatutos legales o el
sometimiento de ciertos actos a aprobación y revisión por parte de instancias
estatales, como el ejercicio del control fiscal de los particularse que manejen
fondos o bienes de la Nación.
La función pública
en las condiciones previstas en la ley implica que los recursos económicos
provenientes de estas funciones tienen el carácter de fondos públicos, sujetos
a controles específicos, así es como, verbigracia, la Ley 6a. de 1992 faculta
al Gobierno Nacional para fijar el monto de las tarifas que deben sufragarse en
favor de las Cámaras de Comercio por concepto de las matrículas, sus
derivaciones e incorporaciones de los actos, libros y documentos en el
registro mercantil.
Considera la Corte, que las actuaciones
que las Cámaras de Comercio desarrollan en cumplimiento de la función pública
del registro mercantil, es una función a cargo del Estado, pero prestada por
los particulares por habilitación legal (art. 86 inc. 3o. del Código de
Comercio), igualmente, los ingresos que genera el registro mercantil,
proveniente de la inscripción del comerciante y del establecimiento de
comercio, así como de los actos, documentos, libros respecto de los cuales la
ley exigiere tal formalidad, son ingresos públicos (tasa), administrados por
estas entidades privadas, gremiales y corporativas, sujetas a control fiscal
por parte de la Contraloría General de la República.
En efecto, para esta Corporación es
racional entender que si el registro mercantil implica la prestación de un
servicio público, su financiamiento debe asegurarse mediante un ingreso
percibido por la Cámara de Comercio en forma de tasa, cuyo destino no es el
acrecimiento del patrimonio de la entidad, tal como lo entiende el libelista
sino para asegurar la adecuada prestación de este servicio público, vale decir
para la recuperación del costo total o parcial del servicio, que es
consustancial a la naturaleza de este ingreso público. Si bien es cierto que
no es objeto de discusión por parte del libelista, conviene precisar y recordar
la jurisprudencia de esta Corporación (Sentencia C-465 de 1993), en donde se
estableció el concepto de tasa como ingreso tributario, para concluir que en
este caso específico, este ingreso no se puede considerar como ingreso privado
de las Cámaras de Comercio.
En conclusión, la tasa creada por la Ley
6a. de 1992, no es un recurso privado de las Cámaras de Comercio, sino que se
constituye en un recurso público, toda vez que surge de la soberanía fiscal del
Estado, no de la voluntad individual entre los particulares comerciantes, pues
únicamente posee el propósito de financiar la función pública del registro
mercantil; no es un título adquisitivo de dominio para la persona jurídica de
derecho privado que la presta, ya que el ejercicio de las funciones públicas
atribuídas a las personas jurídicas se hallan sujetas a las reglas propias de
la función administrativa ejercida, pues, en virtud de la habilitación, ocupan
el lugar de la autoridad estatal con sus deberes y prerrogativas; en
consecuencia, los recursos económicos provenientes del ejercicio de tales
funciones, como el registro público mercantil se traducen en la generación y
conformación de fondos públicos.
Es evidente, según lo mencionado
anteriormente, que lo fundamental en el presente caso es entender que las
llamadas tasas, habida consideración de su obligatoriedad, del carácter de
fondos públicos generado por su pago y de su origen legal, tienen sin duda
alguna la naturaleza de verdaderas medidas impositivas de carácter económico.
Es decir, las Cámaras de Comercio manejan fondos, que son el producto de la
actividad impositiva del Estado y que no pueden tenerse, por lo tanto, como
consecuencia de un acto voluntario de los particulares. De consiguiente, el
control fiscal de la Contraloría General de la República que versa sobre los
fondos públicos percibidos por las Cámaras de Comercio, se aviene a los
mandatos de la Constitución Política en los artículos 267 y 268.
De tal suerte que el control fiscal que se
ejerce sobre las tasas, no modifica su naturaleza de ingreso público por ser
administradas y percibidas por una persona de derecho privado, ya que la
misma Carta dispone en el artículo 123 que "la ley determinará el régimen
aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y
regulará su ejercicio". Igualmente, el control fiscal posterior y
selectivo que establece, el artículo 267 de la Carta, se traduce en un control
financiero de gestión y de resultados, fundado en la eficacia, la economía, la
equidad y la valoración de los costos ambientales, lo cual implica la
vigilancia específica sobre las Cámaras de Comercio tendiente a asegurar que
la prestación del servicio del registro mercantil, se realice dando
cumplimiento a los principios reseñados en la ley mercantil.
La Corte insiste, no obstante, que la
erogación que se viene analizando posee las características de un ingreso
público, puesto que es una obligación pecuniaria decretada por el poder público
a cargo de quien necesita utilizar el servicio público específico, en provecho
de las Cámaras de Comercio para financiar gastos de dichas entidades, es decir
son una serie de recursos con una destinación particular exigidos con
autoridad, que se dirigen a defender y estimular los intereses de algunos
sectores de la economía o a la defensa de intereses comunes económicos de
algunos miembros, o para atender las necesidades de costos operativos de
ciertas funciones de los organismos particulares o privados a los cuales les
fueron confiadas esas atribuciones por la ley. Por lo cual, en ningún caso,
pueden considerarse ni tratarse como recursos ordinarios de la Nación.
Así las cosas, si la Carta acepta la
existencia de ingresos públicos como las tasas y las constribuciones parafiscales,
que por su propia naturaleza cuentan con una destinación y prohibe tan solo
las rentas o ingresos tributarios nacionales de destinación específica, es
forzoso concluir que como ingreso público, es constitucional el control fiscal
sobre los mismos, previsto por el artículo 88 del Código de Comercio.
La Corte reitera la posibilidad de que los
servicios públicos pueden ser prestados por particulares como una forma de
hacer efectiva la descentralización por colaboración. Ello hace preciso que
sobre la gestión fiscal que involucra la prestación de tal servicio, recaiga la
vigilancia por parte de la Contraloría, para asegurar que la administración del
registro mercantil sea llevada con sujeción a las disposiciones legales.
De lo expuesto anteriormente, concluye esta
Corporación que los ingresos de las Cámaras de Comercio, provenientes del
registro público mercantil, que aquellas manejan, por virtud de la ley,
ciertamente son dineros fiscales; las Cámaras de Comercio manejan fondos, que
corresponden a la actividad impositiva del Estado y que no pueden entenderse
como recursos privados de estas instituciones. En consecuencia, el control
fiscal previsto por el artículo 88 del código de Comercio (Decreto 410 de
1971), se aviene a los mandatos del estatuto superior, en el entendido de que
dicho control debe ser ejercido por la entidad fiscalizadora únicamente sobre
los ingresos públicos provenientes del registro público de comercio.
Por lo anterior, la disposición acusada se
ajusta a la Carta en el sentido de que la Contraloría General de la República
ejercerá el control y vigilancia del recaudo, manejo e inversión de los
ingresos de la Cámara de Comercio provenientes del registro mercantil.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la
Nación, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE :
Declarar EXEQUIBLE el artículo 88 del
Decreto 410 de 1971.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria |
688 | C-168-95
Sentencia No
Sentencia No. C-168/95
DERECHOS
ADQUIRIDOS-Contenido/LEY-Aplicación
en el tiempo/PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY-Excepción/PRINCIPIO
DE FAVORABILIDAD PENAL
Los derechos adquiridos están íntimamente
relacionados con la aplicación de la ley en el tiempo, pues una ley posterior
no puede tener efectos retroactivos para desconocer las situaciones jurídicas
creadas y consolidadas bajo la ley anterior. Sin embargo, nuestra Constitución
establece una excepción al principio de la irretroactividad de la ley, al
consagrar la favorabilidad de las normas penales, la que dejó estatuída en el
artículo 29, así: "En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun
cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o
desfavorable".
DERECHOS
ADQUIRIDOS/EXPECTATIVA LABORAL/PENSION DE JUBILACION-Requisitos
El derecho adquirido se incorpora de modo
definitivo al patrimonio de su titular y queda a cubierto de cualquier acto
oficial que pretenda desconocerlo, pues la propia Constitución lo garantiza y
protege; no ocurre lo mismo con la expectativa que, en general, carece de
relevancia jurídica y, en consecuencia, puede ser modificada o extinguida por
el legislador. Y es en esta última categoría donde debe ubicarse la llamada
'condición más beneficiosa'. Se puede concluir que quien ha satisfecho los
requisitos de edad y tiempo de servicio o número de semanas cotizadas, exigidas
por la ley para acceder a una pensión de jubilación o de vejez, tiene un
derecho aquirido a gozar de la misma. Pero quien aún no ha completado el tiempo
de servicio o llegado a la edad prevista en la norma legal, no tiene un derecho
sino que se halla apenas ante una simple expectativa de alcanzarlo en el
momento de reunir la condición faltante.
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD LABORAL/CONDICION MAS BENEFICIOSA PARA EL TRABAJADOR
La "condición más beneficiosa"
para el trabajador, se encuentra plenamente garantizada mediante la aplicación
del principio de favorabilidad que se consagra en materia laboral, no sólo a
nivel constitucional sino también legal, y a quien corresponde determinar en
cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador es
a quien ha de aplicarla o interpretarla. De conformidad con este mandato,
cuando una misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes
formales del derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc), o en una
misma, es deber de quien ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella
que resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador. La favorabilidad opera,
entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente
formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una
sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser
aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada
norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en
legislador.
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD LABORAL/PRINCIPIO IN DUBIO PRO OPERARIO-Diferencias
El Código Sustantivo del Trabajo en su
artículo 21, contempla el principio de favorabilidad, así: "En caso de
conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece
la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su
integridad"; se parte entonces del presupuesto de la coexistencia de
varias normas laborales vigentes que regulan una misma situación en forma
diferente, evento en el cual habrá de aplicarse la norma que resulte más
benéfica para el trabajador. Dicho principio difiere del "in dubio pro
operario", según el cual toda duda ha de resolverse en favor del
trabajador; porque en este caso tan sólo existe un precepto que reglamenta la
situación que va a evaluarse, y como admite distintas interpretaciones, se
ordena prohijar la que resulte más favorable al trabajador.
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD EN MATERIA PENSIONAL/REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES
En punto a la aplicación del principio de
favorabilidad en materia de régimen pensional, considera la Corte que esta es
labor que incumbe al juez en cada caso concreto, pues es imposible, en juicios
de constitucionalidad, confrontar la norma acusada que es genérica, con cada
una de las distintas normas contempladas en los diferentes regímenes
pensionales que antes de la vigencia de la ley 100 de 1993 existían en el
sector privado y en el público, para establecer cuál resulta más favorable a
determinado trabajador.
PENSION DE
JUBILACION-Edad de las
mujeres/PENSION DE JUBILACION-Edad
La previsión de una edad diferente, menor
en la mujer, para acceder a la pensión de vejez y a la pensión sanción, así
como para otros efectos pensionales, es una medida que precisamente, toma en
consideración fenómenos sociales anómalos con un indudable propósito corrector
o compensador que se acomoda muy bien a la normativa constitucional que lejos
de ser contrariada resulta realizada.
DISCRIMINACION
LABORAL-Inexistencia/IGUALDAD
FORMAL
Sobre la discriminación que, según el
actor, se crea entre las personas que quedan comprendidas por el precepto
demandado frente a las demás, cobijadas por el régimen anterior, cabe anotar
que mal podría considerarse que la situación de las personas que se van
acercando por edad o tiempo de servicio a las contempladas en la ley para
acceder a la pensión de vejez, es la misma de aquellas que apenas inician una
vida laboral, llevan pocos años de servicio o su edad está bastante lejos de la
exigida, pues a pesar de que en ambos casos se tienen meras expectativas, las
que como tantas veces se ha reiterado, pueden ser reguladas por el legislador a
su discreción, sus condiciones, por ser distintas, justifican un trato
diferente. Recuérdese que la igualdad formal no es ajena al establecimiento de
diferencias en el trato, fincadas en condiciones relevantes que imponen la
necesidad de distinguir situaciones para otorgarles tratamientos distintos;
esta última hipótesis expresa la conocida regla de justicia que exige tratar a
los iguales de modo igual y a los desiguales en forma desigual.
PENSION DE
JUBILACION-Desigualdad en
el promedio de lo devengado/DISCRIMINACION ENTRE EMPLEADOS PUBLICOS Y
PRIVADOS
El aparte final del inciso tercero del
artículo 36, objeto de impugnación, en el que sí se consagra una
discriminación, que la Corte encuentra irrazonable e injustificada, para
efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del
sector privado, y los del sector público, pues mientras para los primeros se
toma como base el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años de
servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo
devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13 del
Estatuto Superior.
LEY DE SEGURIDAD
SOCIAL-No es posible
determinar in genere beneficios
En el presente evento se acusan normas
generales, impersonales y abstractas que cobijan a todos los habitantes del
país, por tanto, como se dejó consignado en párrafos anteriores, no es posible
determinar in genere si la nueva legislación contiene disposiciones más
benéficas para los trabajadores, frente a los regímenes antes vigentes y, mucho
menos cuando se trata de meras expectativas.
REF.: Expediente
No. D-686
Normas acusadas:
artículos 11 parcial, 36 parcial y 288 de la ley 100 de 1993
Demandante: Jairo Villegas Arbeláez
Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C., abril veinte (20)
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad presenta demanda contra
los artículos 11 parcial, 36 parcial, y 288 de la ley 100 de 1993.
A la demanda se le imprimió el trámite
constitucional y legal estatuído para procesos de esta índole, y una vez
recibido el concepto fiscal procede la Corte a decidir.
II. NORMAS ACUSADAS.
A continuación se transcriben las
disposiciones a las cuales pertenecen los apartes demandados, los que aparecen
subrayados.
Artículo 11.
Campo de aplicación. El
Sistema General de Pensiones, con las excepciones previstas en el artículo 279
de la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional,
conservando adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas,
servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones
normativas anteriores para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan
cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encuentren pensionados
por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores
público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, del Instituto de Seguros
Sociales y del sector privado en general.
Para efectos de este
artículo se respetarán y por tanto mantendrán su vigencia los derechos
adquiridos conforme a disposiciones normativas anteriores o convención
colectiva del trabajo.
Lo anterior será
sin perjuicio del derecho de denuncia que le asiste a las partes y de que el
tribunal de arbitramento dirima las diferencias entre las partes".
Artículo 36.
Régimen de transición. La
edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55)
años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha
en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para
las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para
acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas
cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de
entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si
son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o
más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al
cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a
estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las
disposiciones contenidas en la presente ley.
El ingreso base
para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior
que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el
promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el
cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior, actualizado anualmente
con base en la variación del Indice de Precios al Consumidor, según
certificación que expida el DANE. Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o
inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso
base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2)
últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los
servidores públicos.
Lo dispuesto en el
presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el
régimen tengan treinta y cinco (35) años de edad si son mujeres o cuarenta (40)
o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas
voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso
en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen.
Tampoco será
aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con
solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida.
Quienes a la fecha
de vigencia de la presente ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a
la pensión de jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores,
aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento. tendrán derecho, en
desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la
pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes, al momento en que
cumplieron tales requisitos".
Artículo 288.
Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente ley y en leyes
anteriores. Todo
trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor
público tiene derecho a la vigencia de la presente ley le sea aplicable
cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo
dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a
la totalidad de disposiciones de esta ley."
III. RAZONES DE LA DEMANDA.
Manifiesta el demandante que, en la parte
no impugnada del inciso primero del artículo 11 de la ley 100 de 1993, que
dice: "conservando .....beneficios adquiridos y establecidos conforme a
disposiciones normativas anteriores", el término "adquiridos"
hace referencia a los derechos adquiridos estatuídos en el artículo 58 de la
Constitución, y la expresión "establecidos" se refiere a "la
condición más beneficiosa" a que alude el inciso final del artículo 53
ibidem; sin embargo, esta última no se tuvo en cuenta en lo acusado, rompiendo
"la unidad lógica y secuencia normativa, restringiendo y limitando
excluyentemente la aplicación del texto normativo anterior, al reducirlo sólo
al derecho adquirido, pues preceptúa que es únicamente para quienes a la fecha
de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una
pensión o se encuentren pensionados".
Y agrega, que el derecho adquirido sólo es
predicable de quienes a la fecha iniciación de la vigencia de la ley hayan
cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encuentren pensionados,
esto es, "la protección del derecho causado, del artículo 58 constitucional",
en cambio, la condición más beneficiosa está referida a "lo establecido
conforme a disposiciones normativas anteriores del artículo 53 onstitucional
inciso final, a fin de que no haya menoscabo en los derechos de los
trabajadores".
En cuanto al inciso final del mismo
artículo 11, que considera violatorio de la parte final del artículo 53 de la
Constitución, afirma que "los beneficios convencionales de carácter
normativo o de beneficio individual derivados de un contrato colectivo, tienen
el efecto legal de incorporarse a los contratos individuales y entrar a formar
parte así del patrimonio contractual de cada uno de los trabajadores, como
beneficio protegido por la irrenunciabilidad, que no la puede efectuar
válidamente, ni el propio trabajador en forma individual como tampoco el
sindicato....".
Sobre lo demandado del artículo 36 de la
ley 100 de 1993, considera el actor que la edad fijada para acceder a la
pensión de vejez (55 años las mujeres y 60, los hombres) viola el inciso final
del artículo 53 constitucional, por menoscabar derechos de los trabajadores del
sector privado "no afiliados al ISS, no subrogados sus patronos por el ISS
y por tanto frente a quienes sus empleadores tenían a su cargo el
reconocimiento y pago de la pensión", pues de conformidad con el artículo
260 del C.S.T., la edad de pensión para éllos era de 50 años para las mujeres y
55 para los hombres, cuyo monto era del 75% del promedio salarial devengado en
el último año de servicios, mientras que la norma que se acusa "aumenta
tal promedio a no menos de 10 años o en todo caso al tiempo faltante para la
pensión si fuere inferior".
Además, la edad allí fijada también vulnera
los derechos de los trabajadores del sector público "no afiliados a Caja
de Previsión alguna y por tanto entidades no subrogadas y con derecho pensional
a cargo, en cuyo caso la edad pensional es de 50 y 55 años, liquidable con el
75% del promedio salarial del último año, por aplicación del decreto 3135 de
1968, artículo 27 y no ser aplicable la nueva edad pensional de 55 años que
estableció la ley 33 de 1985, ni la liquidación con base no en el salario sino
en los aportes, tanto que dicha ley 33, como lo señala su encabezamiento y
distintos artículos, es para el evento en que la pensión sea reconocida por una
Caja de Previsión, cual fenómeno distinto del reconocimiento directo por la
entidad", entonces, se viola el artículo 53 Supremo "al aumentarse en
5 años la edad pensional y al disminuirse la base salarial de liquidación de la
pensión".
Por las razones anteriores, estima que se
vulnera "la condición más beneficiosa" para los trabajadores
"con relación laboral en curso y regulados por norma laboral preexistente,
según la cual, para los empleados públicos y trabajadores particulares no
afiliados al ISS (Ley 33/85 art. 2o. y C.S.T. art. 260), el salario base para
la liquidación de pensión es el promedio salarial devengado durante el último
año de servicio, en tanto que en la presente ley será tomado en cuanto les
faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo
devengado en el tiempo que les hiciere falta", lo que es predicable solo
de quienes ingresen a partir de la vigencia de la ley 100 de 1993, "mas no
puede menoscabar los derechos de los trabajadores que tenían condición de tales
antes de la vigencia de la citada ley".
Por otra parte, sostiene que se lesiona
también el derecho a la igualdad, al establecer una discriminación entre
quienes tengan a la vigencia de la ley 35 o 40 años de edad o, 15 o más años de
servicio, o les faltare menos o más de 10 años para adquirir el derecho.
Para finalizar, considera el demandante que
el artículo 288 de la ley 100 de 1993, viola la condición más beneficiosa para
el trabajador, porque la favorabilidad es de "doble vía" y en su
aplicación "puede resultar más favorable tanto la norma anterior como la
nueva, y no solamente la nueva como se regula en la norma acusada", figura
que se utiliza en forma inapropiada por que la favorabilidad "es un
fenómeno de interpretación por concurrencia de normas vigentes, para en caso de
duda, resolverla mediante la aplicación de la más favorable al trabajador, que
no es el caso planteado en la norma acusada, dado que la ley 100 como se prevé
en su artículo 289 deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, lo que
quiere decir que no hay concurrencia normativa, por tratarse de una norma
anterior no vigente y una norma nueva vigente. Lo que la norma acusada regula
es un fenómeno distinto de sucesión o tránsito normativo entre norma superior
no vigente y norma nueva vigente, que es precisamente donde opera la figura de
la condición más beneficiosa".
IV. INTERVENCION CIUDADANA
1.- La Ministra de Trabajo y Seguridad Social,
actuando por medio de apoderado, presentó un escrito en el que solicita a la
Corte declarar la nulidad de lo actuado en relación con el aparte acusado del
primer inciso del artículo 11, por haberse demandado tan sólo expresiones del
mismo, siendo presupuesto indispensable para que la Corte pueda entrar a
pronunciarse sobre la constitucionalidad de una norma, la existencia de la
unidad normativa mínima, esto es, que lo demandado independientemente genere
efectos jurídicos. No obstante, analiza la disposición y pide que se declare
exequible por no vulnerar el artículo 53 de la Carta, por que la condición más
beneficiosa para el trabajador es un principio que debe regir la actividad
legislativa al momento de expedir el estatuto del trabajo, y sólo "tiene
eficacia en los casos de duda en la aplicación o interpretación de las fuentes
del derecho"; además, de que "nada impide que el legislador modifique
las expectativas de quienes se encuentran en vías de adquirir un derecho".
Sobre el derecho de denuncia y arbitramento
laboral que se consagra en el inciso final del mismo artículo 11, se limita a
reiterar lo sostenido por esta Corporación dentro del proceso D-623 en donde se
demandó dicho inciso.
- En lo que respecta a la acusación formulada
contra el artículo 36 de la ley 100 de 1993, que contempla la modificación de
la edad para tener derecho a la pensión de vejez a partir del año 2014,
considera que respeta las expectativas por un periodo superior a 20 años y sólo
después de esa fecha reforma el requisito de edad, por tanto, no infringe la
Constitución pues "pretender perpetuar indefinidamente los requisitos para
adquirir un beneficio o prestación conduciría al absurdo de circunstancias
inmodificables y al derecho de las condiciones adquiridas, con lo cual se
limitaría en extremo la competencia del legislador".
- En cuanto al régimen de transición
contenido en el mismo artículo, señala que "no hay violación de derechos
adquiridos pues aún no se han consolidado y por ello, se permite al trabajador
continuar bajo el régimen inicial", razonamiento aplicable también a la
forma en que debe liquidarse la pensión.
- Sobre el artículo 288, objeto de acusación,
sostiene que esta norma tiene clara justificación, ya que en los artículos 11 y
36 de la ley 100 "se prevé que los trabajadores continúen sometidos al
régimen anterior y con el artículo 288 puedan acogerse al régimen nuevo",
entonces, "resulta inaceptable glosar la norma por no establecer una
favorabilidad respecto de las leyes anteriores, pues está concebida para
quienes encontrándose sometidos a éstas deseen acogerse a la nueva".
2.- El ciudadano JESUS VALLEJO MEJIA presenta un escrito
para impugnar la demanda y demostrar que las normas acusadas son exequibles,
por las razones que se resumen a continuación:
- El actor considera que el principio de
favorabilidad en materia laboral "va más allá de la protección de los
derechos adquiridos, e incluye la idea de garantizar lo que algunos denominan
la condición más beneficiosa", lo cual no está conforme con la
Constitución pues esta protege el principio tradicional del derecho adquirido
"vinculándolo en el orden laboral a los beneficios mínimos que por ser
irrenunciables por parte de los trabajadores son también intangibles por el
legislador", es decir, que el derecho adquirido tiene una mayor amplitud
en el campo laboral que el civil o el comercial, "pero no que deba
sustituírsela o complementársela con otras tan erráticas e inasibles como las
que menciona el actor, llámeselas 'condición más beneficiosa' o 'conquistas' de
los trabajadores".
- De otra parte, no puede perderse de vista
que si bien en el artículo 1o. de la Carta se consagran el trabajo y la
solidaridad como principios fundamentales del ordenamiento de la República,
también se proclama el interés general, y es por ello que el artículo 58 ibidem
consagra que "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de
utilidad pública o interés social resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público o general".
- "Las garantías que la Constitución
otorga en materia de tránsito legislativo versan sobre los derechos adquiridos,
pero no respecto de otras figuras de diseño difuminado, y que en materia
laboral aquella noción se aplica con mayor amplitud que en el derecho privado,
por cuanto contempla la intangibilidad de beneficios mínimos y de derechos
ciertos. El tema de la favorabilidad de las disposiciones laborales,
contemplado desde una perspectiva general, se desprende del principio de
protección del trabajo en general, considerado como factor de la producción y
en forma colectiva".
- La
protección general del trabajo no deriva solo de la importancia que tiene
dentro del sistema económico, sino del hecho de que la mayoría de los seres
humanos suplimos nuestras necesidades mediante ese instrumento; en
consecuencia, "puede implicar que se alteren ciertas situaciones
específicas, en aras de la obtención de beneficios globales para el sector,
como cuando se introduce un régimen más racional para la economía general del
país o que equilibre más adecuadamente las condiciones de los distintos
estratos laborales".
- De
aceptarse el criterio del demandante "se aplicaría ni más ni menos una
camisa de fuerza al sistema jurídico, haciéndolo de tal rigidez que las
evoluciones legislativas hacia el futuro serían prácticamente imposibles, en un
asunto por lo demás de tamaña importancia para el interés general".
- El artículo 36 demandado, no viola el
derecho de igualdad, pues los hombres y las mujeres no son iguales y "sus
desigualdades naturales o culturales admiten e incluso exigen trato
diferente". Por tanto, tampoco puede aceptarse que sean exactamente
iguales las situaciones de quienes tienen expectativas fundadas en haber
cumplido ciertad edad o tiempo de cotización, en relación con quienes no
cumplen estos requisitos.
- De acuerdo con la tesis del actor la ley
100 de 1993 sólo podría aplicarse a quienes empezaron a laborar con
posterioridad a su vigencia, "lo que significaría que los principios de
eficiencia, solidaridad y universalidad de la seguridad social que proclamó el
artículo 48 de la Constitución Política tendrían que postergarse hacia el
futuro. Y como se trata de introducir un régimen diferente, las desigualdades
que tanto lo ofuzcan se introducirían entre los sujetos al régimen derogado y
los vinculados al nuevo. En rigor, sus razonamientos conducen a proclamar la
inamovilidad en una materia que de suyo requiere precisamente de innovaciones
al compás de la evolución de la sociedad".
- Sobre el artículo 288, materia de
impugnación, dice que los argumentos del actor son impertinentes, "pues
que el texto acusado no sea de auténtica favorabilidad sino regulador de un
fenómeno de tránsito o sucesión normativa, no lo hace de suyo inconstitucional",
pero si se entiende rectamente la norma "no es posible interpretarla como
provocadora de menoscabo de derecho adquirido alguno de los trabajadores. Lo
que se postula no es la inaplicabilidad de regímenes anteriores que los
beneficien, sino la aplicación integral del nuevo, si ello lo invocan en su
favor, habida consideración de que dicho régimen es un todo orgánico, un
auténtico sistema de seguridad social y no un agregado de prestaciones que
puedan tasajearse en una partija individualista, con desmedro de los principios
de eficiencia, universalidad y solidaridad que reclama el artículo 48 de la
Constitución Política y sin los cuales no es posible hablar de seguridad social
sino, a lo sumo de seguridad particular".
V. CONCEPTO FISCAL
Ante el impedimento manifestado por el
Procurador General de la Nación y aceptado por esta Corporación mediante auto
del 20 de octubre de 1994, correspondió al Viceprocurador rendir el concepto
fiscal, el que concluye solicitando a la Corte que en relación con el inciso
final del artículo 11 de la ley 100 de 1993 se esté a lo resuelto en la
sentencia C-408/94, y se declaren exequibles el aparte acusado del inciso
primero de la misma disposición y los artículos 36 en lo acusado, y 288 en su
totalidad, del mismo ordenamiento.
A continuación se resumen algunos de los
argumentos que expone el Viceprocurador en el concepto:
- Según el demandante, en materia laboral, no
solo debe regir la regla universal de la protección de los derechos adquiridos
contenida en el artículo 58 Superior, sino también la "intangibilidad de
los beneficios establecidos en normas anteriores, así estos no hayan ingresado
al patrimonio del trabajor", que el denomina "condición más
beneficiosa", criterio que no puede compartirse, "por la elemental
razón de que en nuestro sistema jurídico sólo es concebible la tutela de los
llamados derechos adquiridos y no de las situaciones en curso o expectativas de
derecho", lo que se deduce claramente del inciso primero del mandato
constitucional citado.
- Por otra parte, "la condición más
beneficiosa" como la plantea el actor, "conduciría al absurdo de una
legislación laboral petrificada y refractaria a los cambios cuantitativos y
cualitativos que por motivos de orden social y económico paulatinamente se les
va introduciendo a las instituciones del derecho del trabajo", conduciendo
en cierto modo a que dos fenómenos jurídicos distintos: derechos adquiridos y
expectativas de derecho reciban el mismo tratamiento legal.
- De acuerdo con la Constitución, el
legislador está impedido para "abolir los derechos, prestaciones,
servicios y beneficios regulados en leyes anteriores; pero obviamente no lo
estaría para crear nuevos derechos en cabeza de los trabajadores, ni para
introducirle cambios a los requisitos o condiciones para hacerse acreedor a los
mismos, máxime si con estas modificaciones se pretende alcanzar un objetivo de
interés general", por tanto, el artículo 11 respeta lo dispuesto en los
artículos 53 y 58 de la Carta al proteger los derechos adquiridos, esto es, "los
que corresponden a la situación individual de los trabajadores que a la fecha
de entrar en vigencia esa preceptiva cumplieron los requisitos exigidos por
leyes anteriores para pensionarse, o se encuentran pensionados conforme a
ellas".
- Sobre los incisos acusados del artículo 36
de la ley 100 de 1993 manifiesta, que allí se consagra un régimen de transición
que el actor considera inconstitucional por vulnerar "la condición más
beneficiosa", cargo que no está llamado a prosperar, porque como ya se expresó
al analizar el artículo 11 de la misma ley, "por expreso mandato
constitucional, sólo es posible la protección de los derechos adquiridos, pero
no de las situaciones en curso o expectativas de derecho".
- Las normas laborales son de orden público y
producen efecto general inmediato, sin embargo, en la norma acusada se ampara
la situación de quienes están próximos a pensionarse aplicándoles los
requisitos del régimen anterior, normatividad que tampoco vulnera el derecho a
la igualdad, porque la diferencia de trato está razonablemente justificada,
"toda vez que no es lo mismo estar en un estadio cercano a la adquisición
del derecho a la pensión, que estar lejos de él por contar con edades precoces
o escaso tiempo de servicios al momento de entrar a regir el sistema general de
pensiones previsto en la ley 100 de 1993".
Y, tampoco puede afirmase que la
discriminación se produce respecto a quienes están cobijados con un régimen de
transición, "por cuanto no puede equipararse la situación de quien cuenta
con un derecho adquirido con la de aquél que tiene una expectativa de derecho,
así esta sea muy grande", por tanto, el artículo 36, en lo acusado, debe
ser declarado exequible.
- El artículo 288 demandado, tampoco vulnera
la Constitución, puesto que esta disposición se refiere a la situación de los
trabajadores que tienen la posibilidad de invocar que se les apliquen leyes
anteriores, por ejemplo, quienes tienen expectativas amparadas por el régimen
pensional de transición contemplado en el artículo 36 de la misma ley, "solo
dentro de este contexto es válido pensar en un conflicto normativo entre la ley
anterior y la nueva ley en torno a la aplicación o interpretación de alguna de
las dos, que mueva al trabajador a escoger la más favorable. Si en tal evento
el trabajador considera que la ley favorable es la ley 100 de 1993, es lógico
pensar que esta normatividad en desarrollo del principio de la
inescindibilidad, debe aplicársele integralmente al trabajador. En este sentido
es diáfano el artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo".
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
a. Competencia.
Es esta Corporación tribunal competente
para decidir acerca de la constitucionalidad de las normas acusadas que forman
parte de la ley 100 de 1993, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4o.
del artículo 241 del Estatuto Superior.
b. Petición de nulidad.
Extraña a la Corte la petición que, en
representación de la Ministra de Trabajo y Seguridad Social, hace el doctor
Juan Manuel Charry Urueña, para que se declare la nulidad del proceso en cuanto
respecta a la acusación contra un aparte del inciso primero del artículo 11 de
la ley 100 de 1993, por considerar que no se integró la proposición jurídica
completa o unidad normativa necesaria que permita a la Corporación decidir.
Son varios los procesos de
constitucionalidad en los que el citado ciudadano ha intervenido y elevado
idéntica petición sin que ninguna haya prosperado, y en los que la Corte ha
dejado claramente dilucidado cuándo existe proposición jurídica completa para
efectos de las acciones de inconstitucionalidad, valga citar, entre otras las
dos más recientes contenidas en las sentencias C-397/94 y C-409/94; entonces,
no cree la Corte que sea necesario volver nuevamente sobre este tema y dada la
similitud de los casos basta simplemente remitirse a las consideraciones allí
consignadas para no acceder a lo pedido.
Conviene sí recordar al citado abogado que
de exigirse a los demandantes el rigorismo formal que él pretende, se
entrabaría el ejercicio pleno de un derecho constitucional que se le reconoce a
todo ciudadano para interponer acciones públicas en defensa de la Constitución
y la ley (art. 40-6), y para cuyo uso no se exige técnica especializada de
ninguna índole, sino el cumplimiento de unos requisitos mínimos contemplados en
el decreto 2067 de 1991, que en esta oportunidad se acataron en su totalidad.
Además, adviértase que la Corte está facultada por este mismo ordenamiento para
pronunciarse de fondo no sólo sobre las normas demandadas, sino también sobre
las "que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que
declara inconstitucionales".
c. Cosa juzgada
El inciso final del artículo 11 y el
artículo 288 de la ley 100 de 1993, que en esta oportunidad se demandan, ya
fueron objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación dentro del
proceso D-544 que concluyó con la sentencia C-408 del 15 de septiembre de 1994,
en la que se declararon exequibles.
El inciso primero del artículo 36 de la
misma ley 100 de 1993, también ha sido objeto de varios pronunciamientos, así:
en la sentencia C-410 del 15 de septiembre de 1994, dicha norma se declaró
exequible "pero únicamente respecto al cargo formulado" que se
relacionaba con la violación del derecho a la igualdad, por consagrarse para
efectos de pensiones, una edad superior para el hombre que la de la
mujer.
Posteriormente se volvió a demandar ese
mismo inciso dentro del proceso acumulado D-616, D-617 y D-625, por motivos
distintos al antes analizado, el que concluyó con la sentencia C-126 del 23 de
marzo de 1995, mediante la cual se declaró exequible, pero sólo "en lo
relativo a los cargos formulados" que versaban sobre la violación del
derecho a la seguridad social, los derechos adquiridos y la dignidad humana,
debido al aumento de la edad para acceder a la pensión de jubilación, cargos
que se identifican con los que hoy se invocan.
Ante esta circunstancia, sólo resta ordenar
que se esté a lo resuelto en los fallos citados, pues dichas decisiones al
tenor de lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta han hecho tránsito a cosa
juzgada constitucional.
En consecuencia, la Corte procederá a
emitir pronunciamiento de fondo solamente sobre el aparte demandado del inciso
primero del artículo 11 y los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la
ley 100 de 1993.
d. La acusación.
El único cargo que formula el demandante
contra los citados preceptos legales consiste en sostener que la Constitución
no sólo protege "los derechos adquiridos" a que alude el artículo 58,
sino que va más allá garantizando la "condición más beneficiosa" al
trabajador, figura que, según él, está contenida en el inciso final del
artículo 53 del mismo Ordenamiento, y que resulta violada en el presente caso,
por que la ley nueva no puede desconocer los derechos aún no consolidados de
los trabajadores, consagrados en normas anteriores.
Pues bien, para resolver es necesario
determinar, en primer término, si nuestro Estatuto Superior contempla tales
prerrogativas y en caso afirmativo determinar el sentido y alcance de cada una
de ellas.
e. Derechos adquiridos
El Constituyente de 1991, en forma clara y
expresa se refirió a los derechos adquiridos para garantizar su protección, al
estatuir en el artículo 58:
"Se garantizan
la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las
leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad
pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público o social ......".
Los derechos adquiridos están íntimamente
relacionados con la aplicación de la ley en el tiempo, pues una ley posterior
no puede tener efectos retroactivos para desconocer las situaciones jurídicas
creadas y consolidadas bajo la ley anterior. Sin embargo, nuestra Constitución
establece una excepción al principio de la irretroactividad de la ley, al
consagrar la favorabilidad de las normas penales, la que dejó estatuída en el
artículo 29, así: "En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun
cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o
desfavorable".
El concepto de derecho adquirido ha sido
tema de reflexión de innumerables tratadistas, muy especialmente en el campo
del derecho civil, oponiendo esa noción a la de mera expectativa. Por vía de
ilustración, resulta pertinente aludir a algunos, bien significativos.
Veamos:
Para Louis Josserand "Decir que la ley
debe respetar los derechos adquiridos, es decir que no debe traicionar la
confianza que colocamos en ella y que las situaciones creadas, los actos
realizados bajo su protección continuarán intactos, ocurra lo que ocurra; fuera
de esto, no hay sino simples esperanzas mas o menos fundadas y que el
legislador puede destruir a su voluntad.... Las simples esperanzas no
constituyen derechos, ni eventuales siquiera; corresponden a situaciones de
hecho más que a situaciones jurídicas: son intereses que no están jurídicamente
protegidos y que se asemejan mucho a los 'castillos en el aire': tales como las
'esperanzas' que funda un heredero presunto en el patrimonio de un pariente,
cuya sucesión espera ha de corresponderle algún día. En general, las simples
expectativas no autorizan a quienes son presa de ellas a realizar actos
conservatorios; no son transmisibles; y como ya lo hemos visto, pueden ser
destruidas por un cambio de legislación sin que la ley que las disipe pueda ser
tachada de retroactividad" (Derecho Civil. Tomo I. Vol. I págs. 77 y ss.).
Los hermanos Mazeaud encuentran justificada
la diferenciación hecha por la doctrina clásica entre derecho adquirido y
expectativa. Para ellos, es derecho adquirido aquél "que ha entrado
definitivamente en un patrimonio, o una situación jurídica creada definitivamente"
y, expectativa, "es una esperanza no realizada todavía"; por tanto,
"los derechos adquiridos deben ser protegidos, incluso contra una ley
nueva: ésta no podría privar de un derecho a las personas que están
definitivamente investidas del mismo, a la inversa, las simples expectativas
ceden ante la ley nueva, que puede atentar contra ellas y dejarlas sin
efecto", y consideran que "la necesidad de seguridad está
suficientemente garantizada si el derecho adquirido está amparado, y las
simples expectativas deben ceder ante una ley que se supone más
justa".(Lecciones de Derecho Civil. Tomo I)
Merlín define los derechos adquiridos como
"aquellos que han entrado en nuestro patrimonio, que hacen parte de él y
que no puede ya quitarnos aquél de quien los tenemos". Toda otra ventaja
no es más que un interés o expectativa que no nos pertenece y la ley puede
quitarnos la esperanza de adquirirla, definición reproducida con ligeras
variantes por casi todos los autores, y que según Luis Claro Solar "tiene
el inconveniente de no poderse aplicar en todos los casos pues hay derechos que
no figuran en nuestro patrimonio, como los derechos políticos y los derechos
constitutivos de la persona; y hay facultades que no pueden sernos quitadas por
nadie y que, sin embargo, no constituyen derechos adquiridos en el sentido que
debemos dar a estas expresiones. Pero en el fondo todas las definiciones están
de acuerdo en esta idea capital: los derechos adquiridos son las facultades
legales regularmente ejercidas y las expectativas aquellas facultades no
ejercidas en el momento del cambio de legislación". (Explicaciones de
Derecho Civil Chileno Comparado. Tomo I. págs 64 y ss)
Por otra parte, Bonnecase considera que la
noción clásica del derecho adquirido debe sustituirse por la de "situación
jurídica concreta" y a su turno, la noción de expectativa debe ceder el
puesto a la de "situación jurídica abstracta"; la primera, es derecho
adquirido y la segunda, es expectativa. "Por la noción de situación jurídica
abstracta entendemos la manera de ser eventual o teórica de cada uno, respecto
de una ley determinada"; y la situación jurídica concreta, "es la
manera de ser de una persona determinada, derivada de un acto jurídico o de un
hecho jurídico que ha hecho actuar en su provecho o en su contra, las reglas de
una institución jurídica, y el cual al mismo tiempo le ha conferido
efectivamente las ventajas y las obligaciones inherentes al funcionamiento de
esa institución", y sobre esta última señala que "constituyen el campo
sobre el cual no puede tener efecto la nueva ley". (Elementos de Derecho
Civil. Tomo I. págs. 194 y ss)
Fiore define el derecho adquirido como
"el derecho perfecto, aquél que se debe tener por nacido por el ejercicio
integralmente realizado o por haberse íntegramente verificado todas las
circunstancias del acto idóneo, según la ley en vigor para atribuir dicho
derecho, pero que no fue consumado enteramente antes de haber comenzado a
entrar en vigor la ley nueva", y agrega, que "lo pasado, que queda
fuera de la ley, es el derecho individualmente ya adquirido, en virtud de una
disposición de la antigua ley antes vigente". (De la Irretroactividad e
Interpretación de las leyes).
Gabba sostiene que "es adquirido todo
derecho que entra inmediatamente a formar parte del patrimonio de quien lo ha
adquirido, la consecuencia de un acto idóneo y susceptible de producirlo, en
virtud de la ley del tiempo en que el hecho hubiere tenido lugar, aunque la
ocasión de hacerlo valer no se presentase antes de la publicación de una ley nueva
relativa al mismo, y por los términos de la ley bajo cuyo imperio se llevará a
cabo". (Teoría de la retroactividad de la ley. Vol. I. 1991)
En la obra titulada "Cours de Droit
Civil Francais. Introd", afirma Beudant, que "es evidente que la ley
nueva no puede perjudicar los derechos adquiridos en virtud de la antigua. Por
consiguiente, las consecuencias de un hecho ejecutado bajo una ley quedan
sometidas a esta ley auncuando ellas no se realicen sino bajo el imperio de la
ley nueva, cuando ellas se relacionan a su causa como un resultado necesario y
directo, porque ellas constituyen un derecho adquirido desde la aparición de la
causa a la cual se relacionan".
Por "derechos adquiridos hay que
entender las facultades legales regularmente ejercidas, y por expectativas o
intereses las que no lo habían sido todavía en el momento del cambio de
legislación", según lo sostienen Baudry-Lacantinerie y Houques-Fourcade
(Tratado Teórico y Práctico de Derecho Civil).
Julián Restrepo Hernández, tratadista
colombiano, considera que "los derechos adquiridos son pues las
consecuencias jurídicas nacidas en virtud de una ley vigente al cumplimiento
del hecho previsto en la misma ley".
La jurisprudencia Colombiana también ha
sido copiosa en ese sentido. Sin embargo, sólo citaremos dos de sus
pronunciamientos, que en nuestro criterio, recogen el pensamiento de la Corte
Suprema de Justicia sobre este asunto, el que ha sido reiterado con pequeñas
variaciones no sustanciales.
"La noción de
derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa...... Por derecho
adquirido ha entendido la doctrina y la jurisprudencia aquél derecho que ha
entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él,
y que por lo mismo, no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o
reconoció legítimamente.
Lo anterior conduce
a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya
conservación o integridad, está garantizada, en favor del titular del derecho,
por una acción o por una excepción.
Ajusta mejor con la
técnica denominar 'situación jurídica concreta o subjetiva', al derecho
adquirido o constituído de que trata la Constitución en sus artículos 30 y 202;
y 'situación jurídica abstracta u objetiva', a la mera expectativa de derecho.
Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado
ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el momento
en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se está frente a la
segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su
papel jurídico en favor o en contra de una persona". (sent. diciembre 12
de 1974)
Y en sentencia del 17 de marzo de 1977, se
expresó:
"Por derechos
adquiridos, ha dicho la Corte, se tienen aquellas situaciones individuales y
subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley, y que por
lo mismo han creado a favor de sus titulares un cierto derecho que debe ser
respetado. Fundamento de la seguridad jurídica y del orden social en las
relaciones de los asociados y de estos con el Estado, es que tales situaciones
y derechos sean respetados íntegramente mediante la prohibición de que leyes
posteriores pretendan regularlos nuevamente. Tal afectación o desconocimiento
sólo está permitido constitucionalmente en el caso de que se presente un
conflicto entre los intereses generales o sociales y los individuales, porque
en este caso, para satisfacer los primeros, los segundos deben pasar a un
segundo plano. Se trata de afirmar entonces el imperio del principio de que el
bien común es superior al particular y de que, por lo mismo, este debe
ceder."
Por su parte, la Corte Constitucional en
reciente fallo, al resolver una demanda contra el artículo 289 de la misma ley
que hoy se impugna parcialmente, expresó en relación con este tema lo
siguiente:
"La norma (art.
58 C.N.) se refiere a las situaciones jurídicas consolidadas, no a las que
configuran meras expectativas, estas, por no haberse perfeccionado el derecho,
están sujetas a las futuras regulaciones que la ley introduzca.
Es claro que la
modificación o derogación de una norma surte efectos hacia el futuro, salvo el
principio de favorabilidad, de tal manera que las situaciones consolidadas bajo
el imperio de la legislación objeto de aquélla no pueden sufrir menoscabo. Por
tanto, de conformidad con el precepto constitucional, los derechos individuales
y concretos que ya se habían radicado en cabeza de una persona no quedan
afectados por la nueva normatividad, la cual únicamente podrá aplicarse a las
situaciones jurídicas que tengan lugar a partir de su vigencia." (sent.
C-529/94 M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
Y en sentencia C-126 de 1995 al resolver la
acusación contra el inciso primero del artículo 36 de la ley 100 de 1993, que
aquí también se impugna y que trata sobre el aumento de edad para efectos
pensionales a partir del año 2014, expresó:
"...considera
la Corte conveniente precisar que la cuestión debatida no involucra un
desconocimiento de los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se
consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente, no tienen porqué
ser alteradas en el evento de que entre a operar la hipótesis prevista para el
año 2014. Las meras expectativas mientras tanto permanecen sujetas a la regulación
futura que la ley ha introducido, situación perfectamente válida si se tiene en
cuenta que los derechos pertinentes no se han perfeccionado conforme a lo
dispuesto en la ley." (M. P. Hernando Herrera Vergara)
Como se puede apreciar, la jurisprudencia
al igual que la doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples
expectativas, y coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y
por tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o
desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas "expectativas",
pues como su nombre lo indica, son apenas aquellas probabilidades o esperanzas
que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser
modificadas discrecionalmente por el legislador.
Nuestro Estatuto Superior protege
expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohibe al
legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de
esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador,
conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio
Constituyente para el cumplimiento de su función.
Así las cosas, se puede concluir que quien
ha satisfecho los requisitos de edad y tiempo de servicio o número de semanas
cotizadas, exigidas por la ley para acceder a una pensión de jubilación o de
vejez, tiene un derecho aquirido a gozar de la misma. Pero quien aún no ha
completado el tiempo de servicio o llegado a la edad prevista en la norma
legal, no tiene un derecho sino que se halla apenas ante una simple expectativa
de alcanzarlo en el momento de reunir la condición faltante.
En conclusión: el derecho adquirido se
incorpora de modo definitivo al patrimonio de su titular y queda a cubierto de
cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo, pues la propia Constitución
lo garantiza y protege; no ocurre lo mismo con la expectativa que, en general,
carece de relevancia jurídica y, en consecuencia, puede ser modificada o
extinguida por el legislador. Y es en esta última categoría donde debe ubicarse
la llamada 'condición más beneficiosa'.
e. La condición más beneficiosa
El artículo 53 de la Constitución,
establece en el inciso primero, los principios "minimos
fundamentales" que debe contener el Estatuto del Trabajo, a saber:
igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y
móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el
empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas
laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y
discutibles; "situación más favorable al trabajador en caso de duda en la
aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho"; primacía
de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las
relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación,
adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la
maternidad y al trabajador menor de edad.
En el inciso segundo, dispone que el Estado
garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones
legales, y en el tercero consagra que los convenios internacionales del trabajo
debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna.
En el inciso final, que es el precepto del
cual deduce el actor la existencia de la denominada "condición más
beneficiosa" para el trabajador, concretamente de la parte que se
resaltará, prescribe: "la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de
trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los
derechos de los trabajadores".
Veamos entonces el significado de la
expresión a que alude el demandante. "Menoscabar", según el
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, tiene entre otras
acepciones la de "Disminuir las cosas, quitándoles una parte; acortarlas,
reducirlas". "Causar mengua o descrédito en la honra o en la fama".
Quiere esto decir, que el constituyente
prohibe menguar, disminuir o reducir los derechos de los trabajadores. Pero ¿a
qué derechos se refiere la norma? Para la Corte es indudable que tales derechos
no pueden ser otros que los "derechos adquiridos", conclusión a la
que se llega haciendo un análisis sistemático de los artículos 53, inciso
final, y 58 de la Carta. Pretender, como lo hace el demandante, la garantía de
los derechos aún no consolidados, sería aceptar que la Constitución protege
"derechos" que no son derechos, lo cual no se ajusta al
Ordenamiento Superior, como se consignó en párrafos anteriores.
La pretensión del actor equivale a asumir
que los supuestos de eficacia diferida condicional, es decir, aquellos que sólo
generan consecuencias jurídicas cuando la hipótesis en ellos contemplada tiene
realización cabal, deben tratarse como supuestos de eficacia inmediata y, por
ende, que las hipótesis en ellos establecidas han de tenerse por inmodificables
aun cuando su realización penda todavía de un hecho futuro de cuyo advenimiento
no se tiene certeza. Es la llamada teoría de la irreversibilidad que,
sin éxito, ha tratado de abrirse paso en países como España y Alemania, donde
ha sido rechazada no sólo por consideraciones de orden jurídico sino también
por poderosas razones de orden social y económico. Aludiendo a una sola de
éstas, entre muchas susceptibles de análisis, dice Luciano Parejo Alfonso:
"En épocas de desarrollo y crecimiento de la economía, con presupuestos
estatales bien nutridos, es posible la creación y puesta a punto de
instituciones de carácter social que luego, en épocas de crisis económica, con
presupuestos estatales limitados por la misma, resultan de difícil
mantenimiento. De ahí que aparezca muy problemática la afirmación de la
exigencia constitucional del mantenimiento de prestaciones otorgadas bajo una
coyuntura diferente".1
De aplicarse el criterio del actor, se
llegaría al absurdo de que las normas laborales se volverían inmodificables y
toda la legislación laboral estática, a pesar de los grandes cambios que en
esta materia es necesario introducir, en atención al dinamismo de las
relaciones laborales y las políticas sociales y económicas, que en defensa del
interés social o general debe prevalecer sobre el particular, y las cuales
finalmente redundan en el mejoramiento de la clase trabajadora.
De otra parte, considera la Corte que la
"condición más beneficiosa" para el trabajador, se encuentra
plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad
que se consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también
legal, y a quien corresponde determinar en cada caso concreto cuál norma es más
ventajosa o benéfica para el trabajador es a quien ha de aplicarla o
interpretarla. En nuestro Ordenamiento Superior el principio de favorabilidad
se halla regulado en los siguientes términos: "situación más favorable al
trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes
formales de derecho", precepto que debe incluirse en el estatuto del
trabajo que expida el Congreso.
De conformidad con este mandato, cuando una
misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales del
derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc), o en una misma, es deber
de quien ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resulte más
beneficiosa o favorezca al trabajador. La favorabilidad opera, entonces, no
sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o
entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma
que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en
su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más
ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en
legislador.
El Código Sustantivo del Trabajo en su
artículo 21, contempla el principio de favorabilidad, así: "En caso de
conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece
la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su
integridad"; se parte entonces del presupuesto de la coexistencia de
varias normas laborales vigentes que regulan una misma situación en forma
diferente, evento en el cual habrá de aplicarse la norma que resulte más
benéfica para el trabajador. Dicho principio difiere del "in dubio pro
operario", según el cual toda duda ha de resolverse en favor del
trabajador; porque en este caso tan sólo existe un precepto que reglamenta la
situación que va a evaluarse, y como admite distintas interpretaciones, se
ordena prohijar la que resulte más favorable al trabajador.
En este orden de ideas, no le asiste razón
al demandante, pues la reiteración que hace el Constituyente en el artículo 53
de que no se menoscaben derechos de los trabajadores, no tiene el alcance que
arguye el actor, sino el de proteger los derechos adquiridos de los
trabajadores, mas no las simples expectativas.
Bajo estos parámetros se procederá al
estudio de lo demandado.
e.- El aparte acusado del inciso primero
del artículo 11 de la ley 100 de 1993
En el inciso primero del artículo 11 de la
ley 100 de 1993, parcialmente demandado, se consagra el campo de aplicación del
Sistema General de Pensiones al cual están sujetos todos los habitantes del
territorio nacional, excepto las personas que se indican en el artículo 279 de
la misma ley, esto es, los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional; el personal que se rige por el decreto 1214 de 1990, excepto los que
se vinculen a partir de la vigencia de la ley; los miembros no remunerados de
las Corporaciones Públicas, los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, los trabajadores de las empresas que a partir de la
vigencia de la ley estén en concordato preventivo y obligatorio, con la
condición allí señalada; los servidores públicos de la Empresa Colombiana de
Petróleos, los pensionados de la misma, etc; ordenando respetar todos los
derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y
establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores "de las
personas que, a la vigencia de la ley, hayan cumplido los requisitos para
acceder a una pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez,
invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial,
semioficial, en todos sus órdenes, del Instituto de Seguros Sociales y del
sector privado en general," siendo éste el aparte acusado, como ya se
dijo, por violar la condición más beneficiosa de los trabajadores con situación
en curso.
Para la Corte es evidente que en el aparte
demandado el legislador no hace cosa distinta de cumplir los mandatos
contenidos en el inciso final del artículo 53, y el artículo 58 del Estatuto
Superior, en el sentido de respetar los derechos adquiridos de las personas que
hubieren cumplido los requisitos para acceder a una pensión de jubilación,
vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes, de cualquier sector de la administración
pública, oficial o semioficial, del Instituto de Seguros Sociales o del sector
privado, como también los de quienes ya estuvieren gozando de alguna de ellas.
Que la norma acusada al refererise a
"derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y
establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores", está
haciendo una distinción entre derechos adquiridos y la "condición más
beneficiosa", es una interpretación errada, pues sólo existe derecho
adquirido cuando se han cumplido en su totalidad las hipótesis normativas
exigidas para gozar de él. Entonces, mientras no se realicen íntegramente los
presupuestos, condiciones o requisitos que la misma norma contempla para
adquirir el derecho, mal puede hablarse de "derecho adquirido"; lo
que existe es una simple esperanza de alcanzar ese derecho algún día, es decir,
una "expectativa", y como se ha reiterado, la Constitución no las
protege. Sin embargo, considera la Corte que las 'expectativas' pueden y deben
ser objeto de valoración por parte del legislador quien en su sabiduría, y bajo
los parámetros de una anhelada justicia social, debe darles el tratamiento que
considere acorde con los fines eminentemente proteccionistas de las normas
laborales.
Ahora bien: para garantizar los derechos
adquiridos no es necesario que el legislador utilice ese término exacto; bien
puede incluir otros, como lo hace en el precepto parcialmente acusado, al
enunciar: derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos,
que para el caso tienen igual significación. El término
"establecidos" conforme a disposiciones anteriores, que contiene la
norma demandada, no tiene connotación distinta a la de asegurar que los
derechos que se invoquen como adquiridos deben encontrarse consagrados en la
ley.
Y en punto a la aplicación del principio de
favorabilidad en materia de régimen pensional, considera la Corte que esta es
labor que incumbe al juez en cada caso concreto, pues es imposible, en juicios
de constitucionalidad, confrontar la norma acusada que es genérica, con cada
una de las distintas normas contempladas en los diferentes regímenes
pensionales que antes de la vigencia de la ley 100 de 1993 existían en el
sector privado y en el público, para establecer cuál resulta más favorable a
determinado trabajador.
En este orden de ideas, el aparte acusado
del inciso primero del artículo 11 de la ley 100 de 1993, es exequible y así se
declarará.
e.- Los incisos segundo y tercero del
artículo 36 de la ley 100 de 1993
Dado que en la ley 100 de 1993 se modifican
algunos de los requisitos para acceder a la pensión de vejez, se establece en
el inciso segundo del artículo 36, materia de acusación, un régimen de
transición que da derecho a obtener ese beneficio mediante el cumplimiento de
los requisitos de edad, tiempo de servicio, o semanas cotizadas estatuídas en
la legislación anterior, para las personas que a la fecha de entrar a regir el
nuevo sistema de seguridad social, tengan 35 años o más de edad si son mujeres,
y 40 o más años de edad si son hombres; o a quienes hayan cumplido 15 o más
años de servicios cotizados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a
estas personas para obtener tal derecho son los contenidos en las disposiciones
de la nueva ley.
En el inciso tercero se fija el ingreso
base para liquidar la pensión de vejez de las personas antes citadas,
disponiendo que para quienes les faltare "menos" de diez (10) años de
servicio para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo
que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si éste
fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de
precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Y, si el tiempo
que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada de
vigencia de la ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio
de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector
privado y de un (1) año para los servidores públicos.
Adviértase, cómo el legislador con estas
disposiciones legales va más allá de la protección de los derechos adquiridos,
para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo
de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión
de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de
violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial
protección al trabajo.
En cuanto a la violación del derecho a la
igualdad, por razones de edad y sexo, esta Corporación ya tuvo oportunidad de
pronunciarse sobre las disposiciones acusadas, en la sentencia C-410/94,
algunos de cuyos apartes vale la pena transcribir:
"La visión,
absolutamente igualitarista, que el accionante expone, entraña una falsa
semejanza y se revela inapropiada para la construcción de un orden justo que
exige identificar y neutralizar circunstancias sociales desiguales que surgen
como obstáculos a la igualdad sustancial; el tratamiento jurídico de la discriminación
sexual no puede ignorar una realidad social que, según los datos contenidos en
esta providencia, se muestra claramente distante de la igualdad, y que, por lo
mismo, amerita la adopción de medidas positivas favorables a la población
femenina trabajadora y dirigidas a promover la mejor participación de las
mujeres en el mundo laboral y a compensar los efectos nocivos de esa realidad
social generadora de una desigualdad, que no es introducida por normas como las
acusadas sino que preexiste, en cuanto anterior a las mismas. La previsión de
una edad diferente, menor en la mujer, para acceder a la pensión de vejez y a
la pensión sanción, así como para otros efectos pensionales, es una medida que
precisamente, toma en consideración fenómenos sociales anómalos con un
indudable propósito corrector o compensador que se acomoda muy bien a la
normativa constitucional que lejos de ser contrariada resulta realizada.
...el asunto que
ahora ocupa la atención de la Corte, si bien comporta un tratamiento distinto a
situaciones efectivamente distintas, implica, en un plano adicional, el
otorgamiento de relevancia jurídica a las diferencias sociales de las mujeres
para elevar su condición mediante la adopción de una medida compensatoria de
las dificultades que enfrentan en virtud de su vinculación al mercado laboral;
aspecto este último que se ubica dentro de las perspectiva de la igualdad
sustancial que, acorde con los postulados del Estado Social de Derecho, no se
detiene en la mera función de garantía o tutela sino que avanza hacia una
función promocional que se realiza normalmente a través de medidas positivas en
favor de grupos sociales discriminados o marginados. Proceder de manera neutral
ante la realidad social entrañaría el desconocimiento de los valores, principios
y fines que la Constitución consagra, abandonar la búsqueda de una sociedad
justa, respetuosa de la dignidad humana y vaciar de todo contenido las normas
constitucionales que prohiben la discriminacion de la mujer y que disponen su
especial protección -arts. 43 y 53-." (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
Y sobre la discriminación que, según el
actor, se crea entre las personas que quedan comprendidas por el precepto
demandado frente a las demás, cobijadas por el régimen anterior, cabe anotar
que mal podría considerarse que la situación de las personas que se van
acercando por edad o tiempo de servicio a las contempladas en la ley para
acceder a la pensión de vejez, es la misma de aquellas que apenas inician una
vida laboral, llevan pocos años de servicio o su edad está bastante lejos de la
exigida, pues a pesar de que en ambos casos se tienen meras expectativas, las
que como tantas veces se ha reiterado, pueden ser reguladas por el legislador a
su discreción, sus condiciones, por ser distintas, justifican un trato diferente.
Recuérdese que la igualdad formal no es ajena al establecimiento de diferencias
en el trato, fincadas en condiciones relevantes que imponen la necesidad de
distinguir situaciones para otorgarles tratamientos distintos; esta última
hipótesis expresa la conocida regla de justicia que exige tratar a los iguales
de modo igual y a los desiguales en forma desigual.
No acontece lo mismo con el aparte final
del inciso tercero del artículo 36, objeto de impugnación, en el que sí se
consagra una discriminación, que la Corte encuentra irrazonable e
injustificada, para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los
trabajadores del sector privado, y los del sector público, pues mientras para
los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los dos (2)
últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente
sobre lo devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13
del Estatuto Superior.
En este orden de ideas, son pues exequibles
los incisos segundo y tercero del artículo 36, materia de impugnación, con
excepción del aparte final de este último que prescribe: "Sin embargo,
cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a
la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la
pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los
trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores
públicos", el cual es INEXEQUIBLE.
Antes de terminar, considera la Corte
conveniente aclarar al demandante, que la doctrina que cita para fundamentar la
protección de la "condición más beneficiosa", contenida en la
sentencia C-013/93, difiere del caso aquí examinado, puesto que en esa ocasión
se trataba de determinar en una situación concreta, esto es, respecto a los
trabajadores oficiales de Colpuertos, si la ley podía modificar la conquista
lograda por ellos en virtud de una convención colectiva, fuente creadora de
normas jurídicas obligatorias para las partes, llegando a la conclusión de que
los beneficios, prerrogativas, y garantías adquiridas por este último medio no
pueden vulnerarse, pues la Constitución prohibe menoscabar tales derechos.
Obsérvese que allí se confrontó
directamente lo consignado en la convención colectiva y el decreto 035 de 1991,
materia de impugnación, para adoptar la decisión correspondiente. En cambio, en
el presente evento se acusan normas generales, impersonales y abstractas que
cobijan a todos los habitantes del país, por tanto, como se dejó consignado en
párrafos anteriores, no es posible determinar in genere si la nueva
legislación contiene disposiciones más benéficas para los trabajadores, frente
a los regímenes antes vigentes y, mucho menos cuando se trata de meras
expectativas.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Nacional,
R
E S U E L V E :
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE el aparte demandado del inciso
primero del artículo 11 de la ley 100 de 1993 que dice: "...para quienes a
la fecha de vigencia de esta Ley hayan cumplido los requisitos para acceder a
una pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez,
sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial, en
todos los órdenes, del Instituto de Seguros Sociales y del sector privado en
general."
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLES los incisos segundo y tercero del
artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que
dice: "Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o
inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso
base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2)
últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los
servidores públicos", el cual es INEXEQUIBLE.
TERCERO. Estarse a lo resuelto en la sentencia C-408 del 15 de
septiembre de 1994, en la que se declararon exequibles el inciso final del artículo
11 y el artículo 288 de la ley 100 de 1993.
CUARTO. Estarse a lo resuelto en las sentencias C-410 del 15
de septiembre de 1994 y C-126 del 23 de marzo de 1995, en las que se declaró
exequible el inciso primero del artículo 36 de la ley 100 de 1993, en relación
con los cargos formulados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien
corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Estado Social y Administración Pública. Edt. Cívitas,
Monografías, 1983. |
689 | C-169-95
Sentencia No
Sentencia No. C-169/95
COSA JUZGADA
REF.: Expediente
No. D-693
Normas acusadas: Parágrafo 1o. del artículo 10 y artículo
22 excepto su numeral 6o. de la ley 60 de 1993.
Demandantes: Federico Cervantes Atía y Fredy Alberto
Alvarez Martinez.
Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ.
Acta No. 13
Santafé de Bogotá, D.C., abril veinte (20)
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos FEDERICO CERVANTES ATIA y FREDY ALBERTO
ALVAREZ MARTINEZ, solicitan a la Corte que declare inexequibles el parágrafo
1o. del artículo 10 y el artículo 22, excepto su numeral 6o., de la ley 60 de
1993, por infringir distintos preceptos del Estatuto Superior.
Cumplidos como están los trámites
constitucionales y legales para procesos de esta índole, procede la Corte a
decidir.
II. NORMAS ACUSADAS
Dentro de las disposiciones legales a que
pertenecen, se subraya lo demandado:
LEY 60 DE 1993
"Por la cual
se dictan nomas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad
con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen
recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones"
"Artículo
10. Nivel del situado fiscal. Para los efectos de lo dispuesto en el
artículo 356 de la Constitución Política y las disposiciones de esta ley, el
situado fiscal será un porcentaje creciente de los ingresos corrientes de la
nación que como mínimo tendrá los siguientes niveles de participación en ellos,
así:
a) Para el año de
1994: 23%
b) Para el año de
1995: 23.5%
c) Para el año de
1996: 24.5%
Su cesión
efectiva y autónoma a las entidades territoriales se realizará de conformidad
con las disposiciones previstas sobre la descentralización de la salud y
educación y en los términos y condiciones dispuestos en la presente ley.
Parágrafo.
1o. Del
total que corresponda a cada departamento, será obligatorio destinar como
mínimo el 60% para educación y el 20% para salud. El 20% restante lo deberá
destinar el departamento o distrito, a salud o educación según sus metas en
coberturas y demás fuentes de financiación de estos sectores.
Como mínimo el
50% del situado fiscal destinado a salud deberá aplicarse al primer nivel de
atención y debe ser transferido a los municipios y distritos cuando estos
asuman esa competencia. Cada nivel territorial deberá aplicar al menos cinco
puntos porcentuales a prevención de la enfermedad y fomento de la salud.
Mediante
motivación debidamente justificada y aprobada por los Ministerios del sector
podrán asignarse valores diferentes a cualquiera de los porcentajes mínimos
obligatorios aquí establecidos."
Parágrafo 2o........"
"Artículo
22. Reglas de asignación de las participaciones para sectores
sociales. Las participaciones para sectores sociales se asignarán
por los municipios a las actividades indicadas en el artículo precedente,
conforme a las siguientes reglas:
1. En
educación, el 30%.
2. En salud,
el 25%
3. En agua
potable y saneamiento básico, el 20%, cuando no se haya cumplido la meta de
cobertura de un 70% de la población con agua potable. Según concepto de la
Oficina Departamental de Planeación o de quien haga sus veces se podrá
disminuir este porcentaje, cuando se acredite el cumplimiento de metas mínimas
y destinarlo a las demás actividades.
4. En
educación física, recreación, deporte, cultura, y aprovechamiento del tiempo
libre, el 5%.
5. En libre
inversión conforme a los sectores señalados en el artículo precedente, el 20%.
6. En todo caso a
las áreas rurales se destinará como mínimo el equivalente a la proporción de la
población rural sobre la población total del respectivo municipio, tales
porcentajes se podrán variar previo concepto de las oficinas departamentales de
planeación.
En aquellos
municipios donde la población rural represente más del 40% del total de la
población deberá invertirse adicionalmente un 10% o más en el área rural.
Parágrafo. Los porcentajes definidos en el presente artículo se
aplicarán a la totalidad de la participación en 1999. Antes de este año
se podrán destinar libremente hasta los siguientes porcentajes: en 1994 el 10%,
en 1995 el 40%, en 1996 el 10%, en 1997 el 20% y en 1998 el 10%; el porcentaje
restante en cada año se considerará de obligatoria inversión.
A partir de
1999, los municipios, previa aprobación de las oficinas departamentales de
planeación o de quien haga sus veces, podrán destinar hasta el 10% de la
participación a gastos de funcionamiento de la administración municipal, en
forma debidamente justificada y previa evaluación de sus esfuerzo fiscal propio
y de su desempeño administrativo. El Departamento Nacional de Planeación fijará
los criterios para realizar la evaluación respectiva por parte de las oficinas
departamentales de planeación o de quien haga sus veces".
III. RAZONES DE LA DEMANDA.
Manifiestan los demandantes, que los
apartes acusados de los artículos 10 y 22 de la ley 60 de 1993, violan el
artículo 1o. de la Carta, al desconocer el principio de autonomía, "en la
medida en que limitan a los entes departamentales en la toma de decisiones que les
son propias, como en la asignación de los porcentajes del situado fiscal, según
la necesidad de cada ente seccional", pues si bien es cierto que en la
Constitución se les da una destinación específica a los recursos del situado
fiscal, los que sólo pueden ser utilizados en salud y educación, "en
ningún momento (el constituyente) le otorgó competencia al legislador para
establecer porcentajes, que se convierten en verdaderas trabas para la
planeación departamental, que obedecerá más a criterios prefijados, de manera
estricta, desde el nivel central y no a la filosofía de una planificación
participativa que nace en el municipio y asciende hasta el poder central".
En consecuencia, consideran que el
legislador puede señalar los niveles de salud que se atenderán con los recursos
del situado fiscal (art. 356 C.N.) y determinar las áreas prioritarias de
inversión social que serán financiadas con la participación de los ingresos
corrientes de la Nación (art. 357 C.N.), pero no definir porcentajes "que
de manera específica y expresa no le haya indicado la Constitución". En
consecuencia, las normas impugnadas, violan la Carta "en la medida que
(sic) se contraponen al principio general de la autonomía, el que sólo puede
limitar la ley, cuando de manera manifiesta se lo determine la Carta
Política".
Y agregan, que el parágrafo del artículo
22, viola además el artículo 357 Superior, que "señala una destinación
específica para las transferencias de los ingresos corrientes de la
Nación", las que sólo podrán ser utilizadas para áreas prioritarias de
inversión social, de acuerdo con la ley, y no como lo establece dicha norma,
esto es, permitiendo "que para este año y los subsiguientes se puedan
destinar porcentajes de estas transferencias para gastos de funcionamiento, lo
cual está, según nuestra opinión, en abierta contradicción con lo establecido
en el artículo 357, que sólo permite la utilización de estos dineros para el
sector social".
Para concluir, expresan los demandantes que
los artículos 356 y 357 de la Constitución establecen cuáles son las facultades
que tiene el legislador para limitar la autonomía de los entes territoriales,
al permitirle "fijar los servicios a cargo de la Nación y de las entidades
territoriales, determinar el situado fiscal y los niveles de salud que serán
financiados con los recursos, fijar los plazos para la cesión de estos
ingresos...... determinar el porcentaje de participación en los ingresos
corrientes de la Nación, definir las áreas prioritarias de inversión social que
se financiarán con dichos recursos y disponer que un porcentaje de estos
ingresos se invierta en la zona rural. Como se puede observar, el
constituyente, contrariando la técnica constitucional, le detalló al legislador
las facultades que podía ejercer. Por eso, cuando quiso que estableciera
porcentajes, así se lo indicó. Por tal razón, consideramos que la ley
extralimitó su poder reglamentario".
IV. INTERVENCION CIUDADANA.
Dentro del término legal se presentaron
varios escritos destinados a justificar la constitucionalidad de las normas
impugnadas, así:
1.- El Ministro de Salud, actuando por intermedio de
apoderado, manifiesta que los artículos 356 y 357 de la Constitución que se
consideran vulnerados, no se pueden interpretar en forma aislada, sino en
concordancia con los preceptos de ese mismo Ordenamiento que regulan los
servicios públicos y los asuntos económicos, pues en materia de servicios
públicos "el constituyente instituyó una competencia concurrente de
regulación normativa en cabeza de los niveles central, regional y local",
correspondiendo a la ley establecer su régimen y a los departamentos y
municipios desarrollar la preceptiva legal y adecuarla a las peculiaridades
propias del ámbito territorial.
La regulación, por parte de las autoridades
competentes del orden nacional, de "un aspecto de la distribución de los
recursos del situado fiscal y de la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación, cuya articulación desborda el ámbito local,
compete definirlo al nivel central, en la medida en que la ausencia de
regulación podría afectar los fines que se pretenden alcanzar con las
transferencias otorgadas, que en lo fundamental apuntan a cumplir con el
mandato constitucional de buscar en la medida de las disponibilidades
presupuestales, solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación,
saneamiento ambiental y agua potable, que son las áreas en las cuales hace
énfasis la Constitución (articulo 366), como las de mayor eficacia para reducir
la pobreza".
La determinación de porcentajes como los
contenidos en las disposiciones acusadas tienen fundamento también en el
artículo 334 de la Carta, que autoriza al Estado para intervenir en la economía
y en los servicios públicos y privados, con el fin de promover el desarrollo
armónico de las regiones.
Finalmente, considera que la asignación de
participaciones para gastos de funcionamiento encaja dentro de lo dispuesto por
el artículo 357 de la Carta, pues en ella no se establece que
"necesariamente la participación de los municipios deba destinarse
exclusivamente a inversión social", además de que la asignación de
porcentajes mínimos de recursos para gastos de funcionamiento de la
administración municipal, está íntimamente ligada con la forma como los
municipios deben atender la ejecución de estos recursos, "para lo cual
deben accreditar un desempeño administrativo y fiscal adecuado y sólo en la
medida que demuestren un uso adecuado de los recursos, se podrá
excepcionalmente utilizar un porcentaje mínimo de las transferencias, cuando demuestren
que a pesar del esfuerzo realizado, sus ingresos propios son insuficientes para
financiar sus gastos corrientes".
2.- El Ministro de Hacienda y Crédito Público, actuando
por medio de apoderado, expone lo siguiente:
Los actores parten de un supuesto falso al
afirmar que el principio de autonomía debe prevalecer sobre el de unidad, sin
tener en cuenta que son complementarios y que este último, en el caso materia
de debate, tiene prevalencia.
La ley establece "las bases,
principios y directrices que deben regir la distribución por parte de los
departamentos y distritos, en el caso del situado fiscal, y por parte de los
municipios, en el caso de las participaciones en los ingresos corrientes de la
Nación. Dentro de tales marcos, las entidades territoriales podrán determinar
sus prioridades y gestionar sus intereses en lo que se refiere a la prestación
de los servicios públicos de acuerdo con el artículo 287 de la Constitución que
de esta forma no se ve quebrantado, sino por el contrario desarrollado",
además, no se puede olvidar que es imposible llevar a cabo la descentralización
"sin la asignación de los recursos fiscales suficientes para atender la
prestación de los servicios públicos".
El parágrafo del artículo 10 de la ley 60
de 1993 "no ata a los departamentos ni distritos a una distribución rígida
del situado fiscal; por el contrario, les otorga la flexibilidad que requieren
para el desempeño de sus funciones", de manera que las entidades territoriales
pueden variar los porcentajes establecidos por la ley "cuando el
particular estado de desarrollo de los sevicios públicos y sus fuentes de
financiación así lo justifiquen".
La rigidez que, según los demandantes,
existe en las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de
la Nación, es inexistente ya que el 20% de los recursos adicionales "puede
ser invertido por los municipios de acuerdo al desarrollo en la prestación de
los servicios públicos y a las fuentes de financiación de los respectivos
municipios. Y cuando las metas de cobertura de agua potable lleguen a un 70% de
la población respectiva, puede disminuirse el porcentaje reseñado y destinarlo
a las demás actividades (educación, salud, recreación, deporte y cultura), de manera
autónoma por parte de los municipios".
3.- El Ministro de Educación Nacional, actuando por
intermedio de apoderado, considera que no se viola el artículo 298 de la
Constitución porque la autonomía está condicionada a la Constitución y a las
leyes, además de que la autonomía "es siempre un concepto que se aplica
hacia adentro dentro (sic) del ente en cuestión, no frente a los poderes
centrales superiores". El situado fiscal está constituído por recursos que
la Nación cede a los departamentos y distritos, y "ceder" no
significa donar o regalar, lo que permite mantener el control sobre lo cedido
(art. 356 C.N.), además, como la Constitución no señala los porcentajes en que
se distribuirá el situado fiscal, corresponde a la ley hacerlo y señalar las
condiciones bajo las cuales operará.
"La autonomía municipal significa que
cada cual puede organizarse internamente dentro de lo que el Estado le permite,
al concederle la calidad de municipio. Pero las actuaciones que trascienden su
propia identidad están determinadas por el Estado", y cuando la
Constitución autoriza a los municipios a gobernarse les impone que sea de
acuerdo con la ley. En consecuencia, "el artículo 22 de la ley 60 no
debilita la unidad de la República sino, más bien, la hace realidad, la ejerce,
pone en juego los nexos que en orden jerárquico existen entre el centro y la
periferia del sistema. De acuerdo con esta cita los entes territoriales tienen
facultad política para decidir cuales son sus necesidades, pero no facultad
financiera para decidir sobre el manejo de los recursos que le sitúa la
Nación".
4.- El Director del Departamento Nacional de Planeación,
obrando por medio de apoderado, manifiesta que el legislador no se extralimitó
en sus facultades constitucionales al determinar los porcentajes en la
distribución del situado fiscal, mediante las normas que son objeto de
acusación, y por el contrario, al leer los artículos 356 y 357 de la Carta se
demuestra la voluntad del Constituyente de "asignarle a la ley la facultad
de distribuir en forma porcentual tales recursos".
La facultad que se le confiere al
legislador para distribuir los recursos del situado fiscal "tiene
fundamento en el principio de la descentralización administrativa el cual
supone una autonomía limitada en la gestión de los asuntos locales puesto que
el poder central ejerce sobre ellas (las entidades territoriales) un control de
tutela o indirecto que comporta la relativa independencia en la prestación del
servicio, en la organización de las instituciones encargadas de prestarlo, en
la provisión del personal vinculado a la función pública, así como en el
financiamiento del presupuesto destinado a cumplirlo".
Los porcentajes de distribución de los
recursos del situado fiscal no son totalmente rígidos, sino que como se lee en
el mismo artículo 10 "son susceptibles de modificación para acomodarse a
las necesidades especiales de las entidades territoriales. La distribución
porcentual contenida en la ley 60 obedece a las actuales circunstancias
socioeconómicas del país, sin embargo, como estas son cambiantes, tanto la
Constitución como la ley contemplaron la posibilidad de modificar tales
porcentajes".
V. CONCEPTO FISCAL
Ante el impedimento manifestado por el
Procurador General de la Nación y aceptado por esta Corporación mediante auto
del 20 de octubre de 1994, correspondió al Viceprocurador General emitir el
concepto de rigor, el que concluye solicitando a la Corte que declare exequible
el parágrafo 1o. del artículo 10 de la ley 60 de 1993 y en lo que respecta a la
parte acusada del artículo 22 del mismo ordenamiento, se esté a lo resuelto en
la sentencia C-520/94. Son estos algunos de los argumentos en que se fundamenta
dicho concepto:
- Como la autonomía que se concede a las
entidades territoriales no es absoluta "sino sólo aquella que fuere
posible dentro y bajo las premisas básicas del Estado Unitario", la
jurisprudencia y la doctrina han reiterado que en esa autonomía existe "un
reducto mínimo intocable que en ningún caso puede desconocérsele (sic) a las entidades
territoriales", el cual está conformado por los elementos que aparecen
consignados en el artículo 287 de la Carta.
- El artículo 356 Superior "resuelve
uno de los grandes interrogantes de las finanzas públicas, como es el definir
cuál es el nivel de transferencias de recursos y de responsabilidades en la
ejecución del gasto público que debe transferirse del centro a las entidades
territoriales". También se consagra en esta disposición el denominado
situado fiscal, cuya génesis "está ligada a la intención de solucionar la
escasa capacidad de las entidades territoriales, carentes de recursos propios
para encarar con suficiencia las crecientes tareas a ellas encomendadas,
fundamentalmente en el campo de la salud y de la educación".
- El parágrafo 1o. del artículo 10 objeto
de demanda, desarrolla el artículo 356 del Estatuto Superior, norma que
autoriza a la ley para señalar el porcentaje de los ingresos corrientes de la
Nación que deba cederse a los departamentos y distritos especiales para la
atención de los servicios de salud y educación; en consecuencia, "antes de
ser una traba a la planificación departamental los porcentajes dispuestos en el
precepto acusado racionalizan y sirven de criterio de distribución del situado
global, puesto que orienta y garantiza un manejo no equivocado de los recursos
que se transfieren a los municipios".
- El precepto impugnado consagra, además,
la posibilidad de que mediante motivación debidamente justificada y aprobada
por los ministerios del sector se puedan asignar valores diferentes a
cualquiera de los porcentajes mínimos que allí se establecen, lo que
"permite concluir que carecen de razón los actores al glosar con
insistencia los porcentajes señalados en el parágrafo 1o. del artículo 10 y
calificarlos como límites para los entes departamentales en la toma de
decisiones. Así pues, contrario a lo que opinan los demandantes, los entes
territoriales no aparecen limitados con criterios rígidos para la distribución
del situado fiscal por cuanto cuentan con la herramienta mencionada, que sin
lugar a dudas permite flexibilizar el desarrollo de los porcentajes".
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
a.- Competencia.
Esta Corporación es tribunal competente
para decidir sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados, al tenor
de lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Ley Suprema.
b.- Cosa juzgada.
Las normas que en esta oportunidad se
acusan, ya fueron objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación, así:
1.- En el proceso constitucional No. D-593,
que concluyó con la sentencia C-520 del 21 de noviembre de 1994, se declararon
exequibles los numerales 1, 2, 3, 4 y 5 del artículo 22 de la ley 60 de 1993, e
INEXEQUIBLE el parágrafo del mismo artículo.
2.- En el proceso constitucional No. D-669,
que concluyó con la sentencia C-151 del 5 de abril de 1995, se declaró
exequible entre otros, el artículo 10 de la ley 60 de 1993.
Ante esta circunstancia, sólo procede
ordenar estarse a lo resuelto en dichos fallos, pues se ha operado el fenómeno
jurídico de la cosa juzgada constitucional, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 243 de la Ley Suprema.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional actuando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Nacional,
R
E S U E L V E :
PRIMERO: Estarse a lo resuelto en la sentencia C-520 de
noviembre 21 de 1994, que declaró exequibles los numerales 1, 2, 3, 4 y 5 del
artículo 22 de la ley 60 de 1993, e inexequible el parágrafo de la misma
disposición.
SEGUNDO: Estarse a lo resuelto en la sentencia C-151 de abril
5 de 1995, que declaró exequible el artículo 10 de la ley 60 de 1993.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien
corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
690 | C-170-95
Sentencia No
Sentencia No. C-170/95
DERECHO
INTERNACIONAL-Reconocimiento
de sus principios
De igual forma, resulta primordial señalar,
para efectos del asunto bajo examen, lo dispuesto en el artículo 9o. superior,
según el cual las relaciones exteriores del Estado se basan “en el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por
Colombia”. Esta máxima fundamental -consagrada así por el Constituyente-
significa ni más ni menos que nuestro país se acoge en un todo a los principios
del derecho internacional que han sido aceptados, no sólo dentro de los
parámetros de los tratados públicos ya sean éstos bilaterales o multilaterales,
o de los acuerdos suscritos dentro del marco de los organismos internacionales
a los cuales el Estado ha adherido -en particular, la Organización de la
Naciones Unidas, ONU-, sino también a aquellos que se derivan de los usos y
costumbres internacionalmente consagrados.
DERECHO
INTERNACIONAL-Normas/COSTUMBRE
El derecho internacional está constituido
por normas que originariamente fueron producidas por actos repetitivos entre
los Estados, cuya obligatoriedad y aplicabilidad se determina según el
ordenamiento interno y las decisiones que adopten los órganos competentes de
cada Estado. La elaboración de dichas normas obedece, entonces, a la presencia
de actos usuales y repetitivos a lo largo del tiempo, a través de los cuales
los sujetos de derecho internacional público aceptan conscientemente su fuerza
jurídica y, por tanto, su obligatoriedad y efectividad general. Todo esto hace
parte, pues, de lo que se conoce como la “costumbre”, la cual se constituye en
una pieza generadora de los principios del derecho internacional y que, en
consecuencia, como se dijo, encuentra fundamento dentro del derecho colombiano
en el artículo 9o. de la
Constitución.
ACUERDOS ENTRE
GOBIERNOS-No sometidos a
procedimiento
La expresión
“acuerdos entre gobiernos” contenida en la norma acusada, se enmarca dentro de
los parámetros establecidos anteriormente, frente a lo cual debe concluirse que
estos acuerdos no deben someterse a los procedimientos y requisitos
contemplados en la Constitución Política específicamente para la celebración y
aprobación de tratados internacionales. Lo anterior porque, se insiste, estos
acuerdos son los instrumentos necesarios para que el jefe de Estado -o sus
ministros-, en ejercicio de las facultades propias que se derivan de su calidad
de supremo director de las relaciones internacionales, pueda negociar con las
otras partes para efectos de dar cumplimiento real a las obligaciones
contenidas en tratados internacionales que ya han sido incorporados al
ordenamiento jurídico colombiano.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Límites
Esta Corporación
debe advertir que la inconstitucionalidad de una norma jurídica corresponde
siempre a una colisión entre ella y los preceptos fundamentales. Por tal razón,
el juez constitucional no puede deducir esa oposición de situaciones futuras y
eventuales que pudieran producirse por la aplicación de la norma examinada,
sino que está obligado a definir si ella en sí misma se ajusta a la
Constitución Política o si, por el contrario, la desconoce. En otros términos, su
función no consiste en determinar la constitucionalidad de aquello que en
concreto pueda o no hacerse en desarrollo de la disposición objeto de análisis,
sino en confrontar el contenido de ésta con los mandatos de la Carta.
CODIGO DE
PROCEDIMIENTO PENAL-Relaciones
con autoridades extranjeras/PRUEBAS-Intercambio
Mal puede afirmarse que la norma demandada
desconoce el debido proceso, interfiere en las decisiones judiciales en casos
concretos, o representa la sujeción del juicio penal a acuerdos intergubernamentales,
por encima del respectivo Código de Procedimiento. Y se repite: de lo que se
trata, como puede corroborarse fácilmente del texto mismo de la disposición y
por el libro y título a los cuales pertenece -”Relaciones con autoridades
extranjeras”-, es de asegurar que mediante los aludidos instrumentos se fijan
las reglas de juego bilaterales entre Estados, desde el punto de vista general
y abstracto, para definir en qué forma y dentro de cuáles modalidades habrán de
llevar a cabo la mutua cooperación tendiente a facilitar la obtención y el
traslado de pruebas, con miras a la eficacia de la administración y la
realización del loable propósito de reducir los niveles de impunidad que
agobian a la sociedad colombiana.
ACUERDOS ENTRE
GOBIERNOS-Constitucionalidad
No puede entenderse que los citados
acuerdos entre gobiernos sustituyan o modifiquen las reglas propias del proceso
penal, en cuanto su ámbito de aplicación es puramente instrumental,
independiente de los procesos como tales y desligado de las ritualidades
inherentes a su desarrollo interno. Adicionalmente, téngase en cuenta que la
posibilidad de celebrarlos, que -se reitera- apenas constituye una manera de
facilitar a los Estados la obtención de los objetivos comunes en la lucha
contra el delito, no vulnera el derecho de defensa de quienes sean procesados,
ni disminuye las garantías que debe brindar el Estado para controvertir la
pruebas allegadas en su contra, pues no puede olvidarse -además- que será el
juez de conocimiento el que decida la aplicabilidad, de conformidad con la
Constitución y la ley -tanto sustancial como procedimental-, de las pruebas
aportadas al proceso en virtud de esos acuerdos.
Ref.: Expediente D-798
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 538 (parcial) del decreto 2700 de 1991
"Por medio del cual se expiden normas de Procedimiento Penal"
Actor: Guillermo Vélez Calle
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA.
Aprobado por
Acta No.
Santafé de Bogotá, D.C., veinte (20) de
abril de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Guillermo Vélez Calle, en uso
del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 60, y 241, numeral 40, de la Constitución, presentó ante esta
Corporación demanda de inconstitucionalidad en contra de algunos apartes del
artículo 538 del decreto 2700 de 1991.
Por auto del dos (2) de diciembre de 1994,
el Magistrado sustanciador admitió la demanda, ordenó la fijación del negocio
en lista, para asegurar la intervención ciudadana dispuesta por los artículos
242, numeral 10, de la
Constitución, y 70,
inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. Dispuso también el envío de copia de
la demanda al señor presidente de la República, al señor presidente del
Congreso de la República, y al señor procurador general de la Nación, para
que rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los requisitos exigidos por el
decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del señor procurador general de la
Nación, entra la Corte a decidir.
1. Norma Acusada
El siguiente es el texto de la norma
acusada, con la advertencia de que se subraya lo demandado, y que corresponde a
la publicación hecha en el diario oficial No. 40.190 del 30 de noviembre de
1991.
"DECRETO 2700 DE 1991
(noviembre 30)
" Por el cual se expiden las normas de
Procedimiento Penal.
El Presidente de la República de Colombia,
en uso de las facultades que le confiere el literal a) del artículo 5, del
capítulo 1 de las disposiciones transitorias de la Constitución Política de Colombia,
previa consideración y no improbación de la Comisión Especial,
"DECRETA:
LIBRO V
"Relaciones con autoridades
extranjeras y disposiciones finales
Título I
Relaciones con autoridades extranjeras
"Artículo
538. Normas aplicables. Las relaciones de las autoridades colombianas con las extranjeras, para
todo lo relacionado con la aplicación de la ley penal, con la práctica de las
pruebas o de medios de pruebas, se regirán por lo que dispongan los tratados
públicos, las convenciones internacionales, los acuerdos entre gobiernos y
los usos internacionalmente consagrados. A falta de éstos o en lo no
previsto en ellos, se aplicarán las disposiciones del presente título."
2. La Demanda
A pesar de que el actor dice demandar el
texto completo del artículo 538 del decreto 2700 de 1991, de los cargos
formulados se deduce que su acusación sólo se dirige contra los apartes de la
norma que hacen referencia a "los acuerdos entre gobiernos" y a
" los usos internacionalmente consagrados". Efectuada esta aclaración,
se resumen a continuación los cargos expuestos contra cada uno de estos
apartes.
2.1. En concepto del actor, cuando la norma
acusada acepta que en materia de traslado de pruebas y aplicación de la ley
penal se puedan aplicar las disposiciones consagradas en "acuerdos
entre gobiernos", se violan los artículos 150, numeral 16, y 189,
numeral 2o., de la Constitución, puesto que esos acuerdos, en la práctica, no
se someten a la aprobación del Congreso de la República. Por tanto, no es
posible que en materias tan importantes como las señaladas en el artículo 538,
se apliquen las disposiciones de un convenio internacional que no ha agotado
los requisitos exigidos por la Constitución para que tenga plenos efectos en el
territorio nacional.
Es decir, el demandante parte del supuesto
de que el artículo 538 del decreto 2700 de 1991, permite dar aplicación a los
llamados "acuerdos en forma simplificada" o " acuerdos
simplificados" del derecho internacional, para regular las materias allí señaladas.
2.2. Asimismo, se vulnera el artículo
29 de la Constitución, porque con la interpretación del término
"acuerdos entre gobiernos" que hace el actor, sería posible que, en
materia penal se aplicaran disposiciones de carácter internacional que no
hicieran parte del ordenamiento jurídico interno. La esencia del derecho a un
debido proceso es, precisamente, un juzgamiento conforme a las leyes
preexistentes. Y los acuerdos entre gobiernos, mientras no exista una ley que
los apruebe, no pueden considerarse como normas aplicables a un asunto tan
importante como es el aspecto probatorio en un asunto penal.
2.3. En relación con el aparte del artículo
538 del decreto 2700 de 1991, que hace referencia a la aplicación de los
"usos internacionalmente aceptados", considera el actor que
desconoce, igualmente, el artículo 29 de la Constitución.
Para el demandante, el artículo 29
establece expresamente la fuente de derecho que debe aplicarse en
materia penal, tanto en lo sustancial como en lo procedimental, cual es la ley
en sentido formal. Es por ello que considera que cuando se permite la
aplicación de los "usos internacionalmente consagrados" para la
práctica de pruebas y la aplicación de la ley penal, se desconoce la intención
del Constituyente de instituir una única fuente de derecho aplicable en materia
penal, la ley.
Finaliza argumentado que si en materia
penal no es válida la aplicación de la costumbre internacional como fuente de
derecho, aún menos lo pueden ser los "usos internacionales."
3. Intervenciones
De conformidad con el informe secretarial
del doce (12) de enero del año en curso, en el término constitucional
establecido para intervenir en la defensa o impugnación de la norma demandada,
presentó escrito oponiéndose a los cargos de la demanda, el ciudadano Darío
Bazzanni Montoya, designado por el Ministerio de Justicia y del Derecho.
Según el interviniente, la dinámica con que
se vienen desenvolviendo las relaciones internacionales, hace necesaria la
implementación de mecanismos de cooperación e integración entre los distintos
Estados, obviamente respetando el concepto de soberanía que se ha ido
desarrollado dentro del ámbito internacional, y que ha sido expuesto por esta
Corporación, especialmente, en la sentencia C-276 de 1993. Es, en ese contexto
donde deben analizarse los apartes acusados del artículo 538 del decreto 2700
de 1991.
Afirma, por tanto, que cuando el legislador
hizo referencia a los acuerdos entre gobiernos, o a los usos internacionalmente
consagrados, así como se refirió a los tratados y convenios, tuvo como único
fin, no limitar los mecanismos con que podría contar el Estado, para
obtener la cooperación internacional en materia judicial. Sin embargo,
en ningún momento estableció los requisitos que debería agotar uno u otro
instrumento, para su validez y aplicación en ámbito interno. Por esta razón,
considera que no tiene ningún asidero el cargo formulado por el actor, en
relación con la forma como se vienen aplicando los acuerdos entre gobiernos,
pues la norma acusada no regula su fuerza vinculante o los requisitos que deben
agotar para su validez.
Señala, así mismo, que los acuerdos entre
gobierno generalmente entran a desarrollar las obligaciones adquiridas por los
Estados, en los tratados internacionales y, por tanto, no necesitan agotar los
trámites propios de estos instrumentos internacionales, pues encuentran su
sustento en el tratado que están desarrollando.
En lo atinente a la práctica y traslado de
las pruebas, afirma que una cosa es el traslado de éstas de un lugar a otro, y
otra la forma como cada Estado, acorde con su derecho interno, opte por
incorporarla al proceso. Así, por ejemplo, el artículo 29 de la Constitución
señala expresamente que una prueba allegada con el cumplimiento de las garantías
allí establecidas es válida, independientemente del lugar de recaudo o el
mecanismo utilizado para su traslado.
Por tanto, como el legislador no reguló
aspectos atinentes a la valoración de las pruebas trasladadas con fundamento en
los instrumentos internacionales señalados en el artículo acusado, se hace
improcedente afirmar su inconstitucionalidad. En últimas, sólo el juez penal,
en cada caso, podrá valorar y determinar la validez de la prueba trasladada.
Finalmente, y en relación con los llamados
"usos internacionales", afirma que lo único que hace la norma es
reconocer a la costumbre internacional como fuente de derecho en materia
penal, lo que no contraría disposición alguna de la Constitución, pues ella,
en el artículo 230, acepta tácitamente a la costumbre como criterio auxiliar
de interpretación de la ley, es decir, como una "fuente indirecta de
derecho". Cosa distinta, es el grado de aplicación de esta fuente, según
la rama del derecho, aspecto que tampoco determina la norma acusada. De todas
maneras, es sabido que en materia penal la costumbre contra legem no es
aplicable; no ocurre lo mismo con la praeter legem, pues si beneficia
al procesado ha de aplicarse.
4. Concepto del señor procurador general de
la Nación.
Por medio del oficio número 572, de febrero
ocho (8) de 1995, el procurador general de la Nación, doctor Orlando Vásquez
Velásquez, rindió el concepto de rigor, solicitando a la Corte Constitucional
declarar EXEQUIBLES los apartes demandados del artículo 538 del
decreto 2700 de 1991.
Inicia su concepto el Ministerio Público,
exponiendo el marco dentro del cual debe efectuarse el análisis de los apartes
acusados del artículo 538 del decreto 2700 de 1991, cual es el de la
internacionalización de las actividades del Estado colombiano, acorde con las
tendencias modernas y respetando siempre la soberanía nacional.
Internacionalización que requiere la agilización y flexibilización en la
adopción de ciertos compromisos, pues de otra forma, según su concepto,
"no sería aventurado vaticinar el rezago de nuestro país respecto de la
marcha del mundo contemporáneo, con las previsibles consecuencias negativas que
ello acarrearía para muchos frentes de la vida nacional."
En relación con los cargos de la demanda y,
en especial, con aquel que se refiere a la vulneración del artículo 150,
numeral 16, por la expresión "acuerdos entre gobiernos" expresa que
su estudio lo hará teniendo en cuenta que todo compromiso internacional
que comprometa al Estado colombiano y que tenga la vocación de incorporarse a
su ordenamiento interno, debe ser aprobado por el legislador. Así como
la aplicación de los principios de derecho internacional aceptados por
Colombia, tales como el de la buena fe y el pacta sunt servanda, como
lo exige el artículo 9o., de la Constitución. Dentro de este contexto, afirma:
“Para el caso que
nos ocupa, y en la medida en que tales principios en juego se fundamentan en la
costumbre internacional que distingue entre aquellas actividades que son de la
órbita constitucional de los ejecutivos y aquellas otras que por la materia que
contemplan son, en cambio, de la órbita del legislativo, y que tienen que ver
con asuntos de tanta relevancia constitucional como lo es la estructura del
Estado....”
La costumbre internacional
reconocida como fuente en el derecho internacional, es la que ha establecido la
distinción entre acuerdos simplificados y tratados propiamente dichos. Por esta
razón Colombia no puede desconocer estas prácticas, pues iría en contravía de
los principios internacionales que la misma Constitución reconoce en su
artículo 9o., y que hacen parte de nuestro ordenamiento interno, por
disposición del Constituyente.
Por tanto, la existencia de acuerdos que no
necesitan la aprobación congresional es compatible con la Constitución, en
aplicación de su artículo 9o. Los asuntos que pueden ser objeto de regulación,
por medio de estos acuerdos, están circunscritos por aquellas materias que son
de la órbita constitucional exclusiva del Presidente de la República, pues de
no ser así, la "gestión internacional se haría lenta hasta el
absurdo".
En apoyo de su tesis, el Ministerio
Público aduce que en las deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente
el tema no fue expresamente rechazado y, por tanto “...no obstante que la
voluntad del Constituyente es considerada como aquella que efectivamente quedó
plasmada en el articulado definitivo, [se puede pensar] que no fue su voluntad
manifiesta la de excluir del texto constitucional la norma que habría
autorizado los acuerdos en forma simplificada.”
En cuanto hace a la vulneración del debido
proceso, estima que ésta no se produce, pues los asuntos que se pueden regular
por medio de los acuerdos intergubernamentales de que trata el aparte acusado,
son sólo aquellos “de índole técnico-administrativo relacionados con el acopio
y traslado de pruebas indispensables para el juzgamiento de personas que
presuntamente han delinquido en otros países.” Así mismo, afirma que una cosa
es el traslado de la prueba y otra su valoración dentro del proceso, actividad
que sólo compete, en cada caso, al juez penal.
Finalmente, en relación con el aparte
acusado que hace referencia a los “usos internacionalmente aceptados”, afirma
que ellos no deben confundirse con el concepto de costumbre como fuente de
derecho, pues la referencia a ellos es sólo para darles aplicación en materias
técnico-administrativas, en relación con el traslado de la prueba y aplicación
de la ley penal. Por tanto concluye:
“Una lectura
apropiada de dicha norma, la cual ha de darse en el marco de una cooperación
internacional de carácter judicial eminentemente administrativa y técnica, no
da lugar a atribuirle a los usos internacionales otro sentido de aquel que le
confiere el marco indicado.
“ ...No se trata
de otra cosa que de apelar a los mecanismos y procedimientos previstos no sólo
por tales usos, sino también por los tratados y convenios para que las tareas
de cooperación de los Estados en la lucha contra el delito organizado, se
adelanten de manera eficaz y conforme a las reglas de derecho internacional.”
(Lo anterior corresponde al proyecto
inicial de sentencia, presentado a la Sala Plena de la Corte Constitucional por
el h. Magistrado Jorge Arango Mejía, el cual no fue aprobado por ésta)
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de este asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 50 de la Constitución Política.
2. El asunto controvertido
Antes de entrar en materia, debe esta
Corporación anotar que la demanda bajo estudio se fundamenta en que el actor
parte del supuesto de que la expresión acusada -"los acuerdos entre
gobiernos y los usos internacionalmente consagrados"- contenida en el
artículo 538 del decreto 2700 de 1991, Código de Procedimiento Penal, elude el
procedimiento consagrado por la Constitución para la aplicación en Colombia de
tratados internacionales, porque tales acuerdos no reciben la aprobación del
Congreso, ni están sujetos a control constitucional. Por consiguiente, para el
actor, se violan los artículos 90,
150, numeral 16, 189, numeral 20,
y 224 de la Constitución. Además, el artículo 29, sobre el debido proceso, en
cuanto señala que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes
al acto que se le imputa.
Por su parte, el Ministerio de Justicia y
del Derecho y el señor procurador general de la Nación discrepan de esta
interpretación del demandante.
Para el Ministerio, la localización de la
prueba es independiente del lugar donde cursa la actuación penal. Corresponde a
cada Estado, de acuerdo con su derecho interno, la incorporación de dicha
prueba al respectivo proceso. Por consiguiente, siempre que se hayan observado
las formalidades propias del juicio, conforme a las leyes preexistentes, en
desarrollo del debido proceso, la prueba así obtenida es plenamente válida.
En relación con los usos internacionalmente
consagrados como fuente del derecho, el Ministerio señala que éstos constituyen
un instrumento válido en la interpretación judicial, y corresponde al
funcionario judicial determinar si se trata de “una costumbre contra legem
para desechar su aplicación, o si por el contrario se trata de una costumbre praeter
legem que beneficia al sindicado para otorgarle plena validez.”
La posición de la Procuraduría, de acuerdo
con las tendencias dominantes en el derecho internacional, es la de que
"la aprobación congresional se exija en aquellos casos en que la índole de
la materia regulada indique que es de competencia del órgano legislativo del
poder público. Mientras que, en cuanto el contenido del acto internacional
suscrito corresponda a asuntos de carácter administrativo, respecto de los
cuales la competencia del legislador, prevista en la Carta, no se vea afectada,
ese acto ha de corresponder a los resortes del Ejecutivo." Esta
distinción, según la Procuraduría, se desprende de las discusiones que el tema
suscitó en la Asamblea Nacional Constituyente.
3. La materia de que trata la norma acusada
es la cooperación en las relaciones internacionales, respecto de los asuntos de
orden penal.
Esta Corporación estima necesario precisar,
en primer lugar, que el análisis de constitucionalidad del artículo 538 del
decreto 2700 de 1991, debe partir del hecho de que la disposición citada tiene
como finalidad obtener que las autoridades colombianas puedan, para efectos
penales, contar con la colaboración de las autoridades extranjeras, de
conformidad con lo establecido en los tratados públicos, en las convenciones
internacionales, en los acuerdos entre los gobiernos y en los usos
internacionalmente consagrados. Su esfera, por tanto, se encuentra claramente
ubicada en el campo de las relaciones internacionales, al cual, por cierto, la
Constitución Política de 1991 le otorga particular importancia.
La norma permite, entonces, que a través de
los tratados, convenios o acuerdos entre gobiernos se haga propicia la
obtención de pruebas que hayan podido recaudarse en país extranjero para la
persecución de delitos y conductas ilícitas como el narcotráfico, el lavado de
dólares, las infracciones cambiarias, la venta de armas, los delitos
informáticos, entre otros, las cuales tienen repercusiones de carácter
internacional que solamente pueden contrarrestarse a través de la colaboración
en materia probatoria entre los Estados1 .
Así las cosas, puede decirse que la norma
acusada se relaciona estrechamente con la consagración específica de los
postulados contenidos en la Constitución Política en materia de relaciones en
el ámbito internacional, razón por la cual la Corte se ocupará inicialmente de
analizar, así sea en forma breve, las implicaciones jurídicas que para el caso
bajo estudio, tienen estos asuntos.
La Carta Política de 1991 estableció que el
Estado colombiano fomentará sus relaciones con los demás Estados, dentro de un
plano de igualdad, de equidad, de reciprocidad, de cooperación y de
respeto a la autodeterminación de los pueblos, procurando además la integración
económica, política y social de la comunidad latinoamericana y del Caribe (Cfr.
Preámbulo, Arts. 9o., 226 y 227, entre otros).
De igual forma, resulta primordial señalar,
para efectos del asunto bajo examen, lo dispuesto en el artículo 9o. superior,
según el cual las relaciones exteriores del Estado se basan “en el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por
Colombia”. Esta máxima fundamental -consagrada así por el Constituyente-
significa ni más ni menos que nuestro país se acoge en un todo a los principios
del derecho internacional que han sido aceptados, no sólo dentro de los
parámetros de los tratados públicos ya sean éstos bilaterales o multilaterales,
o de los acuerdos suscritos dentro del marco de los organismos internacionales
a los cuales el Estado ha adherido -en particular, la Organización de la
Naciones Unidas, ONU-, sino también a aquellos que se derivan de los usos y
costumbres internacionalmente consagrados. En cuanto a este último punto, valga
anotar que, conforme a lo dicho por Kelsen, el derecho internacional está constituido
por normas que originariamente fueron producidas por actos repetitivos entre
los Estados, cuya obligatoriedad y aplicabilidad se determina según el
ordenamiento interno y las decisiones que adopten los órganos competentes de
cada Estado. La elaboración de dichas normas obedece, entonces, a la presencia
de actos usuales y repetitivos a lo largo del tiempo, a través de los cuales
los sujetos de derecho internacional público aceptan conscientemente su fuerza
jurídica y, por tanto, su obligatoriedad y efectividad general.2 Todo
esto hace parte, pues, de lo que se conoce como la “costumbre”, la cual se
constituye en una pieza generadora de los principios del derecho internacional
y que, en consecuencia, como se dijo, encuentra fundamento dentro del derecho
colombiano en el artículo 9o. de
la Constitución.
Como puede apreciarse, fue voluntad expresa
del Constituyente el que Colombia se abriera a las nuevas tendencias del
derecho internacional, donde los Estados no pueden seguir actuando de manera
aislada y autárquica, sino que tienen que ejecutar sus actividades dentro de un
criterio de cooperación, integración y acuerdos mutuos respecto de
prácticamente todos los asuntos de su devenir. Con tales propósitos, y
atendiendo la tradición constitucional existente dentro del ordenamiento
jurídico colombiano, la Carta Política de 1991 reiteró la atribución del
presidente de la República, en su calidad de jefe de Estado, de dirigir las
relaciones internacionales, para lo cual podrá “celebrar con otros Estados y
entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la
aprobación del Congreso” (Art. 189-2 C.P.). Dichos tratados, junto con su ley
aprobatoria -cabe recordarlo-, deberán ser también revisados por la Corte
Constitucional (Art. 241-10), con el fin de definir su exequibilidad de acuerdo
con los parámetros dispuestos en la Carta Política.
Debe agregarse que al presidente de la
República se le asigna una función que resulta permanente y continua en materia
de relaciones exteriores, toda vez que es el director de las mismas. No sólo
nombra a los agentes diplomáticos y consulares que lo representan y lo
mantienen informado de las actividades que se desarrollan en otros países, y
que de alguna manera afectan los intereses de Colombia, sino que es el primer
responsable ante la comunidad internacional, toda vez que en la celebración de
cualquier tratado o convenio él es el encargado, en primera instancia, de
comprometer al Estado colombiano. Por ello, la Convención de Viena de 1969
(aprobada por Colombia a través de la Ley 32 de 1985) más conocida como
"Tratado de los Tratados", dispone en su artículo 7.2. que el poder
de manifestar el consentimiento radica en quienes tengan los plenos poderes,
que los tienen de pleno de derecho “en virtud de sus funciones”, los jefes de
Estado,los jefe de gobierno y los ministros de Relaciones Exteriores. En otras
palabras, únicamente el presidente de la República puede determinar, como
supremo director de las relaciones internacional, el momento, la forma y las
condiciones para la negociación y posterior celebración de un tratado (Art.
189-2 C.P.). No puede, entonces, ningún otro órgano perteneciente a las demás
ramas del poder público, comprometer el nombre de Colombia o solicitar al jefe
de Estado que proceda a hacerlo, pues ello equivale a desconocer el principio
de separación de poderes y la consecuente autonomía e independencia de que goza
cada rama, en este caso la Ejecutiva (Arts. 113 y 115 C.P.).
Sin embargo, cabe reiterar que la
aplicación del tratado internacional al derecho colombiano, supone, en
principio, un acto complejo en el que participan el Congreso de la República y
la Corte Constitucional, como representantes de las otras ramas del poder
público. Una vez concluido este procedimiento, el gobierno Nacional ratificará
el tratado o, en caso de asuntos multilaterales, podrá igualmente confirmar
formalmente la voluntad de adhesión; en uno u otro evento, posteriormente se
procederá a perfeccionar el tratado y, por tanto, a obligarse ante las partes,
según los formalidades que se hubiesen señalado en el correspondiente
instrumento internacional. Lo anterior se debe a que el procedimiento dispuesto
en nuestro ordenamiento jurídico prevé que el ejecutivo está provisto de lo que
se denomina “treaty making power”. Nótese, entonces, que la negociación
y la celebración, así como la ratificación (y posterior perfeccionamiento), se
constituyen en actos soberanos y discrecionales del presidente de la República
en su calidad de jefe de Estado y de director de las relaciones
internacionales, pudiendo inclusive, en el caso de la ratificación, abstenerse
de hacerlo, así el instrumento internacional y hubiese sido aprobado por el Congreso
y revisado por esta Corporación.
Una vez
perfeccionado, el tratado internacional establece, por definición, una regla de
conducta obligatoria para los Estados signatarios. Se trata de la aplicación
del principio pacta sunt servanda, el cual representa una máxima de
seguridad, de justicia y de moral internacionales. Este principio ha sido
reconocido por toda la comunidad internacional contemporánea y consagrado,
entre otros, en el Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas, de la cual es
signataria Colombia, en el artículo 17 de la Carta de la Organización de
Estados Americanos (OEA), y desde luego, -y sobre todo-, por la Convención de
Viena de 1969. No sobra agregar que el artículo 26 de este ordenamiento, en el
que se dispone que: “Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser
cumplido por ellas de buena fe”, fue codificado y aceptado por la
unanimidad de los estados signatarios. De esta manera, establece la Convención
el principio de la buena fe para la ejecución de los tratados, por parte de los
Estados que se comprometen a través de ellos. El deber de cumplir las
obligaciones de buena fe está, además enunciado en el artículo 2o., parágrafo
2o. de la Carta de la ONU.
4. La norma acusada se refiere al deber del
presidente de la República de responder a los compromisos adquiridos en los
diferentes instrumentos internacionales que han sido ratificados por Colombia.
Si el perfeccionamiento de un tratado
internacional por parte del Estado colombiano supone que dicho instrumento está
de conformidad con el ordenamiento jurídico interno y, además, implica el
surgimiento de obligaciones a nivel de relaciones exteriores -que son de
obligatorio cumplimiento en virtud del principio pacta sunt servanda-,
entonces el presidente de la República y, en general, todas las ramas del poder
público, deben adoptar las medidas necesarias y disponer de los medios
pertinentes para garantizar que ese compromiso se ejecute en forma
satisfactoria, diligente y responsable. Así, por ejemplo, en aquellos casos en
que el Estado colombiano hubiese adquirido unas responsabilidades de índole
económica a nivel internacional, el Congreso de la República podrá ordenar al
Ministerio de Hacienda realizar la apropiación presupuestal correspondiente
para cumplir con dicha obligación[1].
No obstante, en
algunas ocasiones, el cumplimiento de las obligaciones establecidas en un
tratado internacional se encuentran supeditadas a posteriores negociaciones que
deban celebrarse entre los Estados signatarios, pues es sabido que dichos
instrumentos la mayoría de las veces contienen disposiciones redactadas en
forma genérica, frente a lo cual es necesario llegar a posteriores acuerdos
para poder establecer los pormenores necesarios para acatar y, por ende, hacer
efectiva la realización de tales compromisos. Estos acuerdos, sin embargo,
parten de una serie de supuestos necesarios: en primer lugar, se encuentran
previstos en el propio tratado internacional, a través de cláusulas en las que
se dispone su celebración o se aboga por la colaboración mutua o la prestación
de asistencia entre las partes; en segundo lugar, responden a la autonomía que
tiene el jefe de Estado como supremo director de las relaciones
internacionales, de responder por los deberes asumidos por el Estado
colombiano; en tercer lugar, se trata de la realización de actuaciones que ya
han sido aprobadas por los órganos competentes, es decir, que tanto el Congreso
de la República como la Corte Constitucional han aceptado esa posibilidad,
dentro del marco del tratado internacional que ha recibido el visto bueno para
surtir efectos dentro del ordenamiento jurídico interno; y, en cuarto lugar,
dichas negociaciones o acuerdos no son constitutivos de obligaciones jurídicas
sustanciales a nivel internacional, sino que se trata de instrumentos a través
de los cuales se ejecutan unas obligaciones que, se reitera, ya han sido
definidas en el correspondiente tratado internacional.
En la legislación
nacional se contemplan varios ejemplos de tratados o convenios internacionales
que requieren para su ejecución la celebración de posteriores acuerdos o
negociaciones entre las partes. Entre ellos, puede citarse el “Protocolo
Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de Agosto de 1949, relativo a la
protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales
(Protocolo I)”, en el cual se procura la asistencia mutua entre las partes en
materia penal respecto de los asuntos que contempla este instrumento
internacional (Art. 88)[2].
De igual forma, el “Acuerdo Básico de Cooperación Técnica y Científica entre la
República de Colombia y la República Oriental del Uruguay” establece, en su
artículos I y II, el deber de las partes de impulsar programas de cooperación
relativos al objeto del tratado, los cuales se realizarán a través de lo que se
denomina “Acuerdos Operativos”[3].
Pero concretamente, respecto del caso bajo
exámen, la Corte considera de particular relievancia lo estipulado en la
"Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de
estupefacientes y sustancias sicotrópicas, suscrito en Viena el 20 de diciembre
de 1988", más conocido como la Convención de Viena sobre narcotráfico,
aprobada por el Congreso de la República mediante la Ley 67 del 23 de agosto de
1993 y declarada exequible por esta Corporación mediante Sentencia No. C-176
del 12 de abril de 1994 (Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero),
cuyo artículo 70 ordena
que "las partes se presten al tenor de lo dispuesto en el presente
artículo, la más amplia asistencia judicial recíproca en las investigaciones,
procesos y actuaciones judiciales frente a los delitos" (Se refiere a
lo regulado por la Convención, es decir la siembra, producción, preparación,
tráfico ilícito, etc., de estupefacientes y sustancias sicotrópicas).
El numeral 20 del citado artículo
establece lo siguiente:
“Cuando sea
necesario, las partes considerarán la posibilidad de concertar acuerdos
o arreglos bilaterales o multilaterales que sirvan a los fines del presente
artículo y que en la práctica, den efecto a sus disposiciones o las refuercen”. (Subrayas fuera de texto original).
Por su parte, el artículo 90 dispone:
“1. Las Partes
colaborarán estrechamente entre sí (...), con miras a aumentar la eficacia de
las medidas de detención y represión orientadas a suprimir la comisión de los
delitos tipificados de conformidad con el párrafo 1º del artículo 3º. Deberán,
en particular, sobre la base de acuerdos o arreglos bilaterales o
multilaterales:
“a) establecer y
mantener canales de comunicación entre sus organismos y servicios competentes a
fin de facilitar el intercambio rápido y seguro de información sobre todos los
aspectos de los delitos tipificados de conformidad con el párrafo 1º del
artículo 3º, incluso, siempre que las Partes interesadas lo estimen oportuno,
sobre sus vinculaciones con otras actividades delictivas;
(............................................................................................................)”
(Subrayas fuera de texto
original)
Por lo demás, el artículo 10 (que trata de
la cooperación internacional) dispone:
“Las partes podrán concertar arreglos o acuerdos
bilaterales o multilaterales para aumentar la eficacia de la cooperación
internacional prevista en el presente artículo y podrán tomar en consideración
la posibilidad de concertar arreglos financieros a ese respecto”. (Subrayas fuera de texto original).
De conformidad con
lo expuesto, la Corte considera que la expresión “acuerdos entre gobiernos”
contenida en la norma acusada, se enmarca dentro de los parámetros establecidos
anteriormente, frente a lo cual debe concluirse que estos acuerdos no deben
someterse a los procedimientos y requisitos contemplados en la Constitución
Política específicamente para la celebración y aprobación de tratados internacionales.
Lo anterior porque, se insiste, estos acuerdos son los instrumentos necesarios
para que el jefe de Estado -o sus ministros-, en ejercicio de las facultades
propias que se derivan de su calidad de supremo director de las relaciones
internacionales, pueda negociar con las otras partes para efectos de dar
cumplimiento real a las obligaciones contenidas en tratados internacionales que
ya han sido incorporados al ordenamiento jurídico colombiano.
Por lo demás conviene recordar a este
respecto que la Comisión de Derecho Internacional de Naciones Unidas consagró
la distinción entre tratados o acuerdos de concertación "compuesta"
(que son aquellos sujetos a una forma compleja de celebración, que incluye su
aprobación por el órgano legislativo y los de concertación "simple",
que son los llamados "acuerdos en forma simplificada" en los cuales
el consentimiento se manifiesta por la mera firma de quienes son titulares de
plenos derechos para ellos.
5. La norma acusada no modifica las normas
propias del procedimiento penal colombiano.
Esta Corporación
debe advertir que la inconstitucionalidad de una norma jurídica corresponde
siempre a una colisión entre ella y los preceptos fundamentales. Por tal razón,
el juez constitucional no puede deducir esa oposición de situaciones futuras y
eventuales que pudieran producirse por la aplicación de la norma examinada,
sino que está obligado a definir si ella en sí misma se ajusta a la
Constitución Política o si, por el contrario, la desconoce. En otros términos,
su función no consiste en determinar la constitucionalidad de aquello que en
concreto pueda o no hacerse en desarrollo de la disposición objeto de análisis,
sino en confrontar el contenido de ésta con los mandatos de la Carta.
En el caso de la norma bajo examen, esta
Corte no puede compartir los argumentos expuestos en algunos apartes de la
demanda respecto de los eventuales efectos que tendrían los acuerdos celebrados
entre gobiernos en el ordenamiento interno -en particular, en el procedimiento
penal colombiano-, pues no resulta pertinente entrar en consideraciones
hipotéticas cuando el control que ejerce la Corte tiene por objeto verificar la
norma legal en abstracto, esto es, aquella que autoriza al Ejecutivo para
celebrar los correspondientes acuerdos. Si se partiera del supuesto contrario,
es decir, de la inconstitucionalidad de los acuerdos, se estaría incurriendo en
la presunción de que siempre el Gobierno Nacional celebraría tales acuerdos en
violación de normas internas tanto de rango constitucional como legal. Esa
presunción sobre el actuar del Ejecutivo, que sería prácticamente de mala fe,
desconoce las atribuciones propias de esta rama del poder público y contraviene
la competencia propia de la Corte Constitucional en materia de pronunciamientos
respecto de la exequibilidad o la inexequibilidad de las disposiciones legales
sometidas a su consideración.
En ese orden de ideas, mal puede afirmarse
que la norma demandada desconoce el debido proceso, interfiere en las decisiones
judiciales en casos concretos, o representa la sujeción del juicio penal a
acuerdos intergubernamentales, por encima del respectivo Código de
Procedimiento. Y se repite: de lo que se trata, como puede corroborarse
fácilmente del texto mismo de la disposición y por el libro y título a los
cuales pertenece -”Relaciones con autoridades extranjeras”-, es de asegurar que
mediante los aludidos instrumentos se fijan las reglas de juego bilaterales
entre Estados, desde el punto de vista general y abstracto, para definir en qué
forma y dentro de cuáles modalidades habrán de llevar a cabo la mutua
cooperación tendiente a facilitar la obtención y el traslado de pruebas, con
miras a la eficacia de la administración y la realización del loable propósito
de reducir los niveles de impunidad que agobian a la sociedad colombiana.
No puede entenderse, entonces, que los
citados acuerdos entre gobiernos sustituyan o modifiquen las reglas propias del
proceso penal, en cuanto su ámbito de aplicación es puramente instrumental,
independiente de los procesos como tales y desligado de las ritualidades
inherentes a su desarrollo interno. Adicionalmente, téngase en cuenta que la
posibilidad de celebrarlos, que -se reitera- apenas constituye una manera de
facilitar a los Estados la obtención de los objetivos comunes en la lucha
contra el delito, no vulnera el derecho de defensa de quienes sean procesados,
ni disminuye las garantías que debe brindar el Estado para controvertir la
pruebas allegadas en su contra, pues no puede olvidarse -además- que será el
juez de conocimiento el que decida la aplicabilidad, de conformidad con la
Constitución y la ley -tanto sustancial como procedimental-, de las pruebas
aportadas al proceso en virtud de esos acuerdos.
Como si lo anterior no fuese suficiente,
debe puntualizarse que el Código de Procedimiento Penal fue expedido por el
señor presidente de la República, en virtud de las precisas facultades
extraordinarias otorgadas por el literal a) del Artículo Transitorio 50 de la Constitución Política.
Como es conocido, el objetivo de esas atribuciones era el que se adecuara el
procedimiento penal a las nuevas prescripciones contenidas en el Estatuto
Superior, no sólo respecto del nuevo sistema acusatorio, sino también en lo que
se refiere a los derechos fundamentales, al funcionamiento de la rama judicial
y, en el caso que se examina, a los principios de derecho internacional
aceptados por Colombia. En otras palabras, la Corte entiende que esta
normatividad fue promulgada con conocimiento de los principios a los que se ha
hecho mención, como es el caso de la costumbre o de los acuerdos entre Estados
para la ejecución de tratados suscritos y perfeccionados con anterioridad, los
cuales, como se ha demostrado, tienen pleno respaldo constitucional. En consecuencia,
carecería de fundamento jurídico argumentar que estos instrumentos modifican el
procedimiento penal colombiano, cuando ha sido el mismo ordenamiento el que ha
sentado las bases para incorporarlos.
Por las razones precedentes, esta
Corporación considera que la expresión demandada del artículo 538 del Código de
Procedimiento Penal no vulnera ningún precepto de la Constitución Política y,
por ende, habrá de declarar su exequibilidad.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar
EXEQUIBLE la expresión “los acuerdos entre gobiernos y los usos
internacionalmente consagrados”, contenida en el artículo 538 del Código de
Procedimiento Penal.
Cópiese,
notífiquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNADEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia No.
C-170/95
TRATADO
INTERNACIONAL-Concepto
(Salvamento de voto)
Los tratado son
actos de derecho internacional encaminados a producir efectos jurídicos,
independientemente de la denominación que las partes les den. Por consiguiente,
los llamados "acuerdos en forma simplificada" son tratados, en la
medida en que estén encaminados a producir efectos jurídicos.
TRATADO
INTERNACIONAL-Procedimiento
para que entre en vigor (Salvamento de voto)
El procedimiento señalado por la Carta, en
relación con los tratados, es el siguiente: El Presidente celebra el tratado o
convenio, lo somete a la aprobación del Congreso y, dentro de los seis días
siguientes a la sanción de la ley correspondiente, lo envía a la Corte
Constitucional. Si la Corte decide que el tratado o convenio, y su ley
aprobatoria, son constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de
notas. Sin embargo, la propia Constitución, en el artículo 224, prevé la
posibilidad de la aplicación provisional de los tratados, pero sólo los de
naturaleza económica y comercial. Con la condición de que una vez que entre en
vigor el tratado, el Presidente de la República deberá enviarlo al Congreso
para su aprobación.
TRATADO
INTERNACIONAL-Obligatoriedad
de aprobación del Congreso/TRATADO INTERNACIONAL-Obligatoriedad de
revisión de la Corte (Salvamento de voto)
Ahora como antes,
todos los tratados internacionales requieren la aprobación del Congreso. Y
ahora, además, la revisión de la Corte Constitucional antes de entrar en vigor.
la omisión de la aprobación legislativa y del control constitucional previo,
para determinada categoría de acuerdos, sólo sería posible mediante una reforma
constitucional.
LEY PENAL-Aplicación/ACUERDOS ENTRE GOBIERNOS
(Salvamento de voto
Es claro que toda
persona a quien en Colombia se aplique la ley penal, tiene derecho a que tal
aplicación se haga "con observancia de la plenitud de las formas propias
de cada juicio". Formas que están en el C. de P.P. y en las leyes que lo
complementan. "En tratándose de "los acuerdos entre gobiernos y los
usos internacionalmente consagrados", es evidente que ellos no hacen parte
de la legislación colombiana, sencillamente porque no han sido aprobados por el
Congreso. Lo que implica la expresión acusada, es la posibilidad de reformar el
Código de Procedimiento Penal por medio de un "acuerdo simplificado"
o por la invocación de un "uso internacional".
LEY PENAL/USOS
INTERNACIONALMENTE CONSAGRADOS (Salvamento de voto)
Cobra aún mayor fuerza cuando se piensa en
la posibilidad de que la aplicación de la ley penal, lo mismo que la práctica y
el traslado de pruebas, se rija por los "usos internacionalmente
consagrados". Esto equivale, ni más ni menos, a pretender que el
procedimiento penal sea reemplazado por la costumbre, pretensión insólita y
absurda.
ACUERDOS ENTRE
GOBIERNOS-Inconstitucionalidad/USOS
INTERNACIONALMENTE CONSAGRADOS-Inconstitucionalidad (Salvamento de voto)
El aparte demandado del artículo 538 de la
Constitución, que dice "los acuerdos entre gobiernos y los usos
internacionalmente consagrados", es contrario a la Constitución, y
concretamente a los artículos 29 y 230, inciso primero, pugna ostensiblemente
con la garantía del debido proceso.
Ref: Expediente D-798
Demanda de
inconstitucionalidad del artículo 538 (parcial) del decreto 2700 de 1991 "
Por medio del cual se expiden normas de Procedimiento Penal"
Actor:
Guillermo Vélez
Calle
Magistrado Ponente:
Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa.
Hemos disentido de
la opinión mayoritaria, porque consideramos que no existe ninguna razón
jurídica para considerar que hay una especie de tratados, que comprometen
jurídicamente al Estado colombiano, pero que no están sujetos a la aprobación
del Congreso de la República y a la revisión previa de la Corte Constitucional.
La decisión que no
compartimos es otra de las infortunadas consecuencias del temor causado por el
narcotráfico, temor que lleva a algunos a desconocer principios y derechos
fundamentales consagrados en la Constitución, como ha ocurrido en el caso del habeas
corpus y en éste, entre otros.
Las razones de
nuestro disentimiento están suficientemente explicadas en la ponencia
presentada inicialmente por el Magistrado Jorge Arango Mejía, ponencia que no
obtuvo la aprobación de la mayoría y cuyas consideraciones eran las siguientes:
"Segunda.- Lo
que se controvierte.
"El actor parte
del supuesto de que la expresión demandada -"los acuerdos entre
gobiernos y los usos internacionalmente consagrados"-contenida en el artículo
538 del decreto 2700 de 1991, Código de Procedimiento Penal, elude el
procedimiento consagrado por la Constitución para la aplicación en Colombia de
tratados internacionales, porque tales acuerdos no reciben la aprobación del
Congreso, ni están sujetos a control constitucional. Por consiguiente, se
violan los artículos 9, 150, numeral 16, 189, numeral 2, y 224 de la
Constitución. Además, el artículo 29, sobre el debido proceso, en cuanto señala
que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se
le imputa.
"El Ministerio
de Justicia y del Derecho y el Procurador General de la Nación discrepan de
esta interpretación del demandante.
"Para el
Ministerio, la localización de la prueba es independiente del lugar donde cursa
la actuación penal. Corresponde a cada Estado, de acuerdo con su derecho
interno, la incorporación de dicha prueba al respectivo proceso. Por
consiguiente, siempre que se hayan observado las formalidades propias del
juicio, conforme a las leyes preexistentes, en desarrollo del debido proceso,
la prueba así obtenida es plenamente válida.
"Y en relación
con los usos internacionalmente consagrados como fuente del derecho, el
Ministerio señala que éstos constituyen un instrumento válido en la
interpretación judicial, y corresponde al funcionario judicial determinar si se
trata de "una costumbre contra legem para desechar su aplicación, o
si por el contrario se trata de una costumbre praeter legem que beneficia
al sindicado para otorgarle plena validez."
"La posición de
la Procuraduría, de acuerdo con las tendencias dominantes en el derecho
internacional, es la de que "la aprobación congresional se exija en
aquellos casos en que la índole de la materia regulada indique que es de
competencia del órgano legislativo del poder público. Mientras que, en cuanto
el contenido del acto internacional suscrito corresponda a asuntos de carácter
administrativo, respecto de los cuales la competencia del legislador, prevista
en la Carta, no se vea afectada, ese acto ha de corresponder a los resortes del
Ejecutivo." Esta distinción, según la Procuraduría, se desprende de las
discusiones que el tema suscitó en la Asamblea Nacional Constituyente.
"Como se
observa, especialmente en lo dicho por el señor Procurador, el presente
análisis debe dilucidar si la Constitución distingue entre unos actos
internacionales que se pueden sustraer a la aprobación del Congreso, como sería
el caso de los acuerdos en forma simplificada, y otros actos, como los tratados
propiamente dichos, que tienen que contar con tal aprobación.
"Para llegar a
una conclusión, es menester examinar estos temas: a) si el término "tratado"
es un término amplio, que incluye "los acuerdos entre gobiernos y los
usos internacionalmente consagrados."; b) el procedimiento previsto en
la Constitución para que entre en vigor un tratado; c) los acuerdos
simplificados y su estudio en la Asamblea Nacional Constituyente; d) lo que ha
dicho la Corte Constitucional sobre la falta de competencia para conocer de los
acuerdos que no han sido aprobados por el órgano legislativo; y, e) el debido
proceso.
"a) ¿El
término tratado es un término amplio o restringido?
"El profesor
Germán J. Bidart Campos trae el concepto y las definiciones sobre el tema, en
la Enciclopedia Jurídica Omeba, Tomo XXVI, páginas 406 y siguientes, Buenos
Aires, 1968:
"2. Concepto
de tratado. El término "tratado" tiene un sentido lato,
comprensivo de todo acuerdo entre sujetos o personas internacionales, es decir,
entre miembros o partes de la comunidad internacional. Si principalmente esos
miembros son los Estados, no por eso dejan de integrar la categoría de tratados
los acuerdos en que es parte un organismo internacional, o aquéllos en que lo
es la Santa Sede o la Iglesia Católica (distinguiendo que la Santa Sede o
Vaticano puede reputarse como Estado, en tanto la Iglesia nunca puede ser
considerada como Estado, aunque sí como persona de Derecho internacional.)
"En una
acepción más estrecha y formalista, el vocablo "tratado" se reserva
para los acuerdos internacionales celebrados de conformidad con el
procedimiento especial que cada Estado arbitra en su ordenamiento interno. O
sea que el tratado no se perfecciona como tal hasta agotarse la etapa íntegra y
compleja de la "negociación-firma-ratificación."
"3. Denominaciones.
Tanto en el sentido amplio como en el restringido, la palabra
"tratado" se utiliza para cubrir toda una variadísima gama de
estipulaciones internacionales: tratados propiamente tales, convenios,
convenciones, acuerdos, actas, protocolos adicionales, acuerdos en forma
simplificada, notas reversales, pactos, concordatos, modus vivendi,
declaraciones, etcétera." (se subraya)
"Finalmente, la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, Convención que Colombia
aprobó mediante la ley 32 de 1985, en el artículo 2o., sobre "Términos
empleados", dice:
"1. Para los
efectos de la presente Convención:
"a) se entiende
por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre
Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento
único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su
denominación particular." (se subraya)
"Las anteriores
definiciones coinciden en un aspecto: que los tratado son actos de derecho
internacional encaminados a producir efectos jurídicos, independientemente de
la denominación que las partes les den.
"Por
consiguiente, los llamados "acuerdos en forma simplificada" son
tratados, en la medida en que estén encaminados a producir efectos jurídicos.
"La Convención
de Viena, en sus artículos 12 y 13, prevé los llamados "acuerdos en forma
simplificada", es decir, los que entran en vigencia sin necesidad de
agotar o cumplir el procedimiento establecido en cada Estado para su
perfeccionamiento. Estos "acuerdos en forma simplificada" pueden
entrar a regir con la sola firma de los representantes de los Estados.
"La
Constitución anterior no contemplaba la posibilidad de celebrar estos
"acuerdos en forma simplificada", que impusieran obligaciones al
Estado colombiano. Por el contrario, el numeral 20 del artículo 120 consagraba
como función del Presidente de la República, la de "celebrar con otros
Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se
someterán a la aprobación del Congreso." Y, en concordancia con esta
norma, el ordinal 18 del artículo 76 establecía, como una de las atribuciones
que el Congreso ejercería por medio de las leyes, la de "aprobar o
improbar los tratados o convenios que el gobierno celebre con otros Estados o
con entidades de derecho internacional."
"Es claro que
los "acuerdos en forma simplificada" no existían para la
Constitución.
"Pero, cabe
preguntarse si en la Constitución de 1991 hubo un cambio, que permita afirmar
que constitucionalmente los mencionados acuerdos existen y son diferentes a los
tratados, en lo que se refiere al procedimiento para su celebración y entrada
en vigor.
"b) El
procedimiento previsto en la Constitución para que entre en vigor un tratado.
"La
Constitución se refiere a la aprobación de los tratados y a su entrada en
vigor, en las siguientes normas:
"ARTICULO
150. Corresponde al
Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
"16. Aprobar o
improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades
de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre
bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente
determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto
promover o consolidar la integración económica con otros Estados."
"ARTICULO
189. Corresponde al
Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa:
"1. . . .
"2. Dirigir las
relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares,
recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de
derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del
Congreso.
"3. . . ."
"ARTICULO
241. A la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal
fin, cumplirá las siguientes funciones:
" . . .
"10. Decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las
leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte,
dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano
podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte
los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en
caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado
multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el
Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando
la correspondiente reserva."
"De acuerdo con
lo anterior, el procedimiento señalado por la Carta, en relación con los
tratados, es el siguiente: El Presidente celebra el tratado o convenio, lo
somete a la aprobación del Congreso y, dentro de los seis días siguientes a la
sanción de la ley correspondiente, lo envía a la Corte Constitucional. Si la
Corte decide que el tratado o convenio, y su ley aprobatoria, son
constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas.
"Sin embargo,
la propia Constitución, en el artículo 224, prevé la posibilidad de la
aplicación provisional de los tratados, pero sólo los de naturaleza económica
y comercial. Con la condición de que una vez que entre en vigor el tratado,
el Presidente de la República deberá enviarlo al Congreso para su aprobación.
Esta posibilidad es excepcional y únicamente para tratados de la naturaleza
señalada en el artículo 224.
"El señor
Procurador, en su concepto, dice que en la Asamblea Nacional Constituyente, el
tema de que una categoría de acuerdos o convenios no requirieran aprobación del
legislativo, fue planteado, según se observa en el informe-ponencia de 6 de
mayo de 1991. Que, como no volvió a tratarse el tema, se puede concluír que no
hubo voluntad expresa de excluír la propuesta de dar distinto tratamiento a una
clase especial de acuerdos.
"Pero, la
Asamblea Nacional Constituyente sí discutió el tema en sesiones anteriores y
posteriores. Quizás no resulte excesivo el siguiente resumen al respecto.
"c) Los
acuerdos simplificados: su tratamiento en la Asamblea Nacional Constituyente.
"En las
discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente, el tema del control político
y judicial de los llamados "acuerdos simplificados" no estuvo
ausente, pues allí se debatió la posibilidad de sustraer su aprobación de la
órbita de competencia del Congreso de la República. Así como la posibilidad de
que fueran demandados ante la Corte Suprema de Justicia o Corte Constitucional,
a través de la acción pública de inconstitucionalidad, antes de su entrada en
vigencia en el ámbito internacional.
"Los siguientes
proyectos, son una muestra de ello:
"- Proyecto
No. 1 Presentado por el Gobierno Nacional.
"Artículo
118. El artículo 118 de la Constitución Política pasará a ser el artículo
115 y en su lugar quedará el siguiente:
" Tratados que
no requieren aprobación legislativa. Aplicación provisional de tratados sin
previa aprobación legislativa.
"1. No se
requerirá aprobación por parte del Senado, para los Tratados de Cooperación
y los que se refieran a asuntos administrativos dentro de la órbita
constitucional del Presidente de la República. Tampoco se requerirá tal
aprobación cuando se trate de ejecutar y desarrollar tratados internacionales
vigentes." (negrillas fuera de texto) (Gaceta Constitucional No.5, pág.
13)
"Sin embargo,
no había en el texto de este proyecto una norma que permitiera el control de
constitucionalidad de esta clase de acuerdos, mecanismo que sólo se consagraba
para los tratados internacionales aprobados por el Congreso, pues el
presupuesto de este control era la existencia de una ley aprobatoria del
instrumento de carácter internacional. Esto se deduce del artículado
relacionado con el control de constitucionalidad sobre los tratados
internacionales. Veamos:
" Artículo 248:
El artículo 214 de la Constitución Política pasará a ser el artículo 248 y
quedará así:
" b) Decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de todas las leyes y de las
disposiciones normativas con fuerza de ley previstas en los artículos ....
Cuando se trate de leyes aprobatorias de tratados públicos la acción
sólo procederá antes del perfeccionamiento de éstos;
"f) Decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de las leyes aprobatorias de tratados públicos
de conformidad con lo establecido en el artículo 118;
"...."
(ob.cit. pág. 27)
"Así, la idea
del Gobierno era sustraer, tanto del control político como del constitucional,
los acuerdos simplificados y los Tratados de Cooperación.
"-Proyecto
No. 29. Presentado por Alfredo Vásquez Carrizosa
"Artículo: Los
tratados, convenios y acuerdos internacionales en los cuales es parte la Nación
requieren ser aprobados por una ley especial presentada por el Ministro de
Relaciones Exteriores a consideración del Congreso Nacional. Exceptúanse los
tratados, convenios o acuerdos adoptados en los organismos internacionales o
por otros Estados, que versen sobre los Derechos Humanos, en cuyo caso entrarán
en vigor tan pronto como el Presidente de la República lo apruebe.
"Artículo:
Institúyese la instancia de revisión de constitucionalidad de los tratados,
convenios o acuerdos internacionales en los cuales la Nación sea parte contratante.(....).
Es improcedente la instancia de revisión de constitucionalidad una vez
ratificado un instrumento internacional por el Presidente de la
República." (negrilla fuera de texto) (Gaceta Constitucional No. 20, pág.
16, Alfredo Vázquez Carrizosa).
"Como puede
observarse, el control de constitucionalidad a que se hace referencia en este
proyecto, no exige que exista ley aprobatoria. Por tanto, los tratados
excluídos de la aprobación del Congreso eran susceptibles del control
constitucional. La única restricción a este control consistía en su
oportunidad, pues sólo era procedente antes de la ratificación del tratado. El
control era por vía de acción.
"-Proyecto
No. 67. Presentado por Misael Pastrana Borrero, Augusto Ramírez Ocampo, Carlos
Rodado Noriega, Hernando Yepes Arcila y Mariano Ospina Hernández.
" Artículo
113: El artículo 98 de la
Constitución Política vigente pasará a ser el artículo 105 y quedará así:
" Artículo
105: Son atribuciones del Senado
"2a. Aprobar o
improbar los tratados o convenios que el Gobierno Nacional celebre con otros
Estados o con entidades de Derecho Internacional.
"No se
requerirá la aprobación del Senado cuando se trate de acuerdos de forma
simplificada que se refieran a asuntos administrativos y técnicos, dentro de la
órbita constitucional del Presidente de la República. Tampoco se requerirá tal
aprobación cuando exista autorización previa del Senado. En todos los casos de
firma de un convenio de forma simplificada, el Gobierno deberá dar cuenta
razonada al Senado. Tampoco se someterán a la aprobación de éste, los tratados
de paz."
"Artículo 144.
El artículo 133 de la Constitución Política quedará así:
" Artículo 133: Todo tratado internacional,
con excepción de los previstos en el inciso segundo del artículo 105, deber ser
aprobado por el Senado antes de ser ratificado por el Presidente de la
República." (negrillas fuera de texto) ( Gaceta Constitucional No. 23,
págs. 21, 24)
"El control de
constitucionalidad sólo se contemplaba para las leyes aprobatorias de
tratados, antes de ser sancionadas por el Presidente. Es decir, no se
establecía la posibilidad de demandar a través de la acción pública de
inconstitucionalidad, los acuerdos simplificados (ver artículo 277, numeral 4o.
del proyecto mencionado)
"- Proyecto
presentado por la Fundación Futuro Colombiano
" Artículo 98:
Son atribuciones del Senado:
" Aprobar o
improbar los tratados públicos o convenios que el gobierno celebre con otros
Estados o con entidades de derecho internacional.
"...
"No se
requerirá la aprobación del Senado tratándose de acuerdos en forma simplificada
que se refieran a asuntos administrativos y técnicos dentro de la órbita
constitucional del Presidente de la República. En todos los casos de
celebración de uno de estos convenios, el Gobierno deberá dar cuenta razonada
al Senado. " (negrillas fuera de texto) (Gaceta Constitucional No. 33,
pág. 21)
"El control de
constitucionalidad consagrado en este proyecto, al igual que en la mayoría de
ellos, parte de la existencia de una ley aprobatoria del tratado. Por tanto,
los acuerdos simplificados no eran susceptibles de control constitucional.
"En el
informe-ponencia sobre relaciones internacionales, rendido por los
Constituyentes Arturo Mejía Borda, Guillermo Plazas Alcid, Miguel Santamaría
Dávila, Alfredo Vázquez Carrizosa y Fabio de Jesús Villar, en relación con este
tema, se afirmó:
"No obstante lo
anterior cabe anotar que la agilidad que han adquirido las relaciones
internacionales y lo que se ha sido la práctica colombiana, aconsejaría
establecer una categoría de tratados que por referirse a Constitución o ley que
atribuyen competencia exclusiva al Presidente de la República, no deberían
requerir la aprobación del legislativo. Como hemos visto, en muchos países se
establecen normas o prácticas constitucionales efectivas, no escritas que con
el fin de facilitar la actividad internacional del Ejecutivo, y no recargar al
Congreso con el estudio de acuerdos sobre materias que no están dentro de los
de su órbita constitucional, permiten que el Ejecutivo celebre acuerdos que no
requieren aprobación del Congreso, si esta distinción es aceptable en un
régimen parlamentario como el Británico, el Italiano, o semiparlamentario como
el Francés, con mayor razón debe serlo en un régimen presidencial como el
nuestro." ( Gaceta Constitucional No. 68, pág. 12.)
"Por tanto, el
artículo propuesto por el subcomisión, fue el siguiente:
" Artículo:
Corresponde al Congreso hacer leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
atribuciones:
"Aprobar o
improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades
de derecho internacional.
"Inciso: Sin
embargo, no se requerirá la aprobación del Congreso cuando se trate de acuerdos
en forma simplificada que se refieran a asuntos administrativos y técnicos
dentro de la órbita constitucional del Presidente de la República, pero
respecto a ellos el Gobierno estará obligado a dar cuenta razonada al Congreso."
(negrilla fuera de texto)
"El control
jurídico sobre estos acuerdos simplificados sería por medio de la acción
pública de inconstitucionalidad, tal como consta en el acta No. 2, de la
subcomisión quinta, de la comisión tercera, encargada del tema de las
relaciones internacionales:
" 2. El acto mediante el cual se incorpore al derecho interno un tratado
internacional, no sujeto a aprobación por el Senado, podrá ser objeto de acción
de inconstitucionalidad, pero sólo dentro de los dos meses siguientes a su
expedición." (Gaceta Constitucional No. 89, pág. 13)
"Durante las
deliberaciones de la comisión tercera desapareció el inciso que hacía
referencia a los acuerdos simplificados. Por ello en el artículado aprobado por
la comisión tercera y puesto a disposición de la plenaria, no se encuentra
ninguna referencia a esta clase de acuerdos. Los textos sometidos a
consideración de la plenaria, en relación con este tema, fueron los
siguientes:
" De la función
legislativa:
"Artículo 40:
Corresponde al Congreso, por medio de leyes, desarrollar la Constitución,
regular el funcionamiento del Estado y la vida social de la Nación y ejercer
las siguientes funciones:
" 16. Aprobar o
improbar los tratados o convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o
con entidades de derecho internacional.
"Por medio de
tratados o convenios aprobados por el Congreso, podrá el Estado obligarse para
que, sobre bases de igualdad y reciprocidad, sean creadas instituciones
supranacionales que tengan por objeto promover o consolidar la integración
económica con otros Estados.
"Si el Congreso
no decide sobre un tratado internacional de derechos humanos, en el curso de
una legislatura que fue sometido a su consideración por el Presidente de la
República, el convenio se considerará aprobado.
" Artículo 83.-
Son funciones propias del gobierno:
" 17. Dirigir
las relaciones diplomáticas y comerciales con los demás Estados y entidades de
derecho internacional: nombrar los agentes diplomáticos; recibir los agentes
respectivos y celebrar con otros Estados o entidades de derecho internacional
tratados y convenios que se someterán a la aprobación del Congreso.
" El Presidente
dispondrá hasta la legislatura ordinaria siguiente a la que fue celebrado un
convenio o tratado internacional, para someterlo a consideración del
Congreso." (Gaceta Constitucional 83 A. pág. 20 y 24. Ver igualmente, acta
de la sesión plenaria de mayo 22 de 1991, publicada en la Gaceta Constitucional
No. 105, pág. 9.)
"En los debates
realizados en la plenaria sobre estos artículos y, en especial, sobre los
tratados que deberían ser objeto de aprobación por parte del Congreso, el
Ministro de Gobierno de ese entonces, doctor Humberto de la Calle Lombana, hizo
uso de la palabra para solicitar a la plenaria, se considerara una sustitutiva
presentada por el Gobierno, en relación con los acuerdos simplificados. La
propuesta fue:
"Propuesta
sustitutiva No. 14. De las relaciones internacionales
"2. ARTICULO
NUEVO
"Corresponde al
Senado de la República (Congreso) aprobar o improbar los Tratados
Internacionales que celebre el Gobierno Nacional y otros Estados o con otros
sujetos o entidades de Derecho internacional. No obstante, no se requerirá
la aprobación del Senado (Congreso) respecto de los tratados en forma
simplificada que se refieran a asuntos administrativos y técnicos que señale la
ley, dentro del ámbito constitucional del presidente de la República. Tampoco
se requerirá de tal aprobación cuando exista autorización legislativa y cuando
se trate de ejecutar y desarrollar tratados internacionales vigentes. En
estos casos, el Gobierno Nacional deberá, en la legislatura siguiente a la
firma de dichos tratados, explicar y fundamentar al Senado (Congreso) la
conveniencia para el país, y el alcance de las obligaciones de los mismos.
"HUMBERTO DE LA
CALLE LOMBANA. Bogotá, 24 de mayo de 1991." (negrilla fuera de texto) (
Gaceta Constitucional No. 112, pág. 17.)
"La presentación
de esta sustitutiva fue la siguiente:
" .... En
segundo lugar, el gobierno ha presentado una proposición aditiva para insistir
en una idea original de su propuesta, en relación con los llamados [tratados]
internacionales de carácter ejecutivo, aquellos que se desenvuelven
exclusivamente en la órbita técnica, en asuntos muy particulares de la
competencia del [Presidente de la República], a fin de que la ley pudiera
señalar que en ese tipo de tratados, normalmente sobre cuestiones postales,
sobre temas arancelarios, tratados supremamente prolijos y que no comprometen
realmente la soberanía de la Nación sino que buscan más bien dar desarrollo
normalmente a otras normas de carácter multilateral, se pueda proceder a su
ratificación sin la presencia necesaria del Congreso, habida consideración
repito, de que se trata de temas de puro desarrollo funcional que a nuestro
juicio no exigen esa deliberación en el Congreso de la República; ésta es una
figura que no es novedosa, no tiene carácter original, existe en otras
codificaciones constitucionales y pensamos que pudiera tener algún efecto
práctico.
"....
"Sólo agregaría
el gobierno a manera de insinuación respetuosa que en el caso de los tratados
ejecutivos, si esa figura finalmente es admitida por ustedes, pues allí tal vez
no habrá necesidad de ejercitar ese control constitucional automático, en
consideración nuevamente a la naturaleza y al rango de esos tratados que en
verdad se producen, pues, en cantidades importantes y con frecuencia creciente
y recargarían eventualmente, de manera innecesaria el trabajo del organismo de
control constitucional, y que en función de su naturaleza particular,
permitiría que en este caso el control se haga por vía de acción pública pero
no por el camino del control automático; ya que siempre habrá un interregno, un
espacio de tiempo entre la celebración y, luego, la ratificación por vía
ejecutiva, momento en el cual es permisible la acción de inconstitucionalidad
para lograr ese control; o sea, no se subsumen los dos eventos, celebración y
ratificación en un solo acto. Lo que se desplaza es la competencia en favor del
ejecutivo; pero siempre hay una opción para el control constitucional, siempre
hay un momento en que esto es posible.
"La
Constitución lo que permite es que la ley precise las materias, la naturaleza y
los casos en que dicha ratificación pueda hacerse por vía ejecutiva; o sea, es
una norma que no opera de manera directa por sí misma, sino que crea la
posibilidad de que la ley, ya de manera detallada establezca ese ámbito
particular de los tratados simplificados." (Cfr. LA CONSTITUYENTE: un
instrumento para la reconciliación, pág. 291 y 292. Así como las
transcripciones de las deliberaciones de la sesión plenaria del 24 de mayo de
1991.)
"En la plenaria
del 28 de mayo, se sometieron a votación los artículos relacionados con la
atribución del Presidente de suscribir tratados, y la del Congreso de
aprobarlos.
"Vale la pena
destacar que aunque no existen constancias de lo ocurrido en la comisión
accidental, en relación con las propuestas sustitutivas presentadas en la
plenaria del 24 de mayo, sí consta en la plenaria del 28 de mayo, en relación
con la propuesta sustitutiva número 14, lo siguiente:
"(pregunta un
constituyente)
"-Si señor
Presidente, es que en la última página del informe de la comisión accidental
aparecen dos propuestas sustitutivas. Yo quiero saber en el caso de la
propuesta número 14 que es la propuesta del señor Ministro de Gobierno, es
sustitutiva de qué artículo y cómo se votaría teniendo en cuenta que es una
proposición sustitutiva.
"-(...).
Entendemos que fue retirada.
" Esa propuesta
fue retirada porque está comprendida en dos artículos, de los cuales uno ya se
votó, entonces eso no se va a votar. La propuesta del gobierno se trajo como
para ilustración de la Constituyente. [de] Esto no se va a votar sino lo del
control de constitucionalidad de los tratados." ( tomado de las
transcripciones de las deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente,
plenaria del 28 de mayo)
"Así, pues, en
primer debate fueron aprobados los siguientes textos, en relación con esta
materia.
" TITULO V. DE
LA RAMA LEGISLATIVA.
"CAPITULO 2.
LAS LEYES.
"
ART. 66. Corresponde
al Congreso aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros
Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados
podrá el Estado, previo concepto favorable del la Comisión de Relaciones
Exteriores, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional,
transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales.
(aprobado 28 de mayo).
" TITULO VI. DE
LA RAMA EJECUTIVA
"CAPITULO 1.
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA.
" Artículo 63.-
Son atribuciones del Presidente de la República como Jefe de Estado:
"20. Celebrar
directamente o por intermedio del Ministro de Relaciones Exteriores, tratados
con otros Estados o entidades de Derecho internacional, que se someterán a la
aprobación del Senado, de conformidad con la Constitución, y ejecutar todos los
actos relativos a la entrada en vigor y terminación de los mismos."
(aprobado mayo 28 de 1991) (Gaceta Constitucional No. 109. pág. 13 y 15 y
Gaceta Constitucional No. 117. pág. 11).
"Posteriormente
estos artículos sufrieron algunas modificaciones en el segundo debate de la
plenaria. Sin embargo, no consta que el tema de los acuerdos simplificados
fuera objeto de nuevas consideraciones.
"Finalmente,
cualquier duda en relación con este tema, desaparece con los comentarios del
doctor Alfonso Palacios Rudas, en su libro "El Congreso en la
Constitución de 1991”:
" En cambio la
Asamblea no aceptó la figura de los acuerdos en forma simplificada propuesta
por la iniciativa gubernamental. A la luz de aquélla, la sola firma del
Ejecutivo o el canje del instrumento vincularía jurídicamente al Estado en el
orden externo, excluyendo del proceso a la rama legislativa. Si bien esa
categoría de instrumentos ha tenido aceptación y desenvolvimiento dentro del
derecho internacional, no es menos cierto que su validez en el derecho interno
continúa dependiendo del sistema constitucional de cada Estado. En nuestro
país, la ley 24 de 1959 acogió los acuerdos en forma simplificada, al margen
del artículo 76 de la Carta de 1886. Pero la puesta en vigor de instrumentos
internacionales al amparo de tal ley, no era del todo clara cuando se contraían
obligaciones que imponían contraprestaciones al Estado, o a los particulares,
caso en el cual se estaba en presencia de un instrumento internacional que caía
dentro de la órbita de las atribuciones señaladas al Congreso. De allí que en
la Asamblea estudiamos a fondo el punto, y solamente tomamos la determinación
de constitucionalizar la práctica de la aprobación provisional de los tratados
(...)
" En un régimen
de derecho como es el colombiano, el presidente de al República no puede
vincular válidamente al Estado, ni indirectamente a los particulares, en virtud
de un tratado, sin que el cuerpo de representación nacional lo haya consentido
previamente. Tal vez por esta razón la Carta, cuando se refiere a categorías
especiales de tratados, dispone expresamente que requieren la aprobación del
Legislativo. Tales son los relativos a cualquier modificación de las fronteras
terrestres, marítimas y aéreas, así como los que impliquen cualquier
modificación en el manejo de algunas facetas de la política económica del país.
En el último caso, como consecuencia de la transferencia de determinadas
atribuciones parciales a los organismos internacionales, según lo dispone el
numeral 16 del artículo 150...." (Cfr. págs. 229 y 230)
"Toda esta
prolija información sobre lo acontecido en la Asamblea Nacional Constituyente
en torno a este tema, lleva a esta conclusión: el asunto se estudió, y, por uno
u otro motivo, se determinó no modificar las normas constitucionales vigentes a
la sazón. Por consiguiente, ahora como antes, todos los tratados
internacionales requieren la aprobación del Congreso. Y ahora, además, la
revisión de la Corte Constitucional antes de entrar en vigor.
"De otra parte,
la Constitución no hace ninguna distinción entre tratados y acuerdos
simplificados. Y ni siquiera contempla estos últimos como una categoría
especial, diferente.
"d) Lo que
ha dicho la Corte Constitucional sobre la falta de competencia para conocer de
los acuerdos que no han sido aprobados por el órgano legislativo.
"En relación
con este punto, vale recordar que la Sala Plena de esta Corporación, mediante
autos de fechas 15 y 29 de septiembre de 1994, confirmó el rechazó de las
demandas presentadas contra las Actas de Consulta suscritas por las autoridades
aeronáuticas de las Repúblicas de Chile y Panamá, con las de la República de
Colombia.
"La Corte
consideró que carecía de competencia para asumir el estudio de
constitucionalidad de las actas demandadas, pues dicha competencia la otorga la
existencia de una ley aprobatoria, de conformidad con el artículo 241, numeral
10.
"En el auto de
fecha 29 de septiembre, la Corte estimó que como el documento en estudio estaba
produciendo efectos jurídicos, debía oficiarse al Presidente de la República
para que adoptara las medidas de su competencia.
"En auto del
15 de septiembre de 1994, dijo lo siguiente:
"... constituye
una situación irregular y preocupante, que atenta contra el orden interno y la
seguridad jurídica, el hecho de que las relaciones internacionales en entre
Colombia y Repúblicas Extranjeras se pongan en vigencia mediante simples Actas
y sin el cumplimiento cabal de los trámites constitucionales relacionados con
la negociación de los Tratados por parte del Presidente de la República
(artículo 189, numeral 2o. CP), su aprobación por el Congreso (artículo 150,
numeral 16 de la C.P) y la revisión constitucional previa por parte de la Corte
Constitucional ( artículo 241, numeral 10) o mediante el sistema de la
aplicación provisional de los Tratados de naturaleza económica y comercial
acordados en el ámbito de organismos internacionales que así lo dispongan
(artículo 224 de la C.P)." (Magistrado ponente, doctor Hernando Herrera
Vergara)
"En conclusión,
los tratados, acuerdos, cualquiera que sea la denominación que se les de, que
produzcan efectos jurídicos entre entes de derecho internacional, para entrar
en vigor, deben cumplir los requisitos señalados por la Constitución, tal como
se desprende de los artículos constitucionales, de los debates que se
cumplieron en la Asamblea Nacional Constituyente, y de las decisiones que ha
adoptado la Corte Constitucional en los autos citados.
"Por
consiguiente, la omisión de la aprobación legislativa y del control
constitucional previo, para determinada categoría de acuerdos, sólo sería
posible mediante una reforma constitucional.
"Y si ésta ha
sido la posición de la Corte Constitucional en tratándose de acuerdos sobre
asuntos aeronáuticos, con mayor razón debe serlo en tratándose de lo atinente
al debido proceso en materia penal, que tiene una relación inescindible con la
tutela de la libertad.
"e) El
debido proceso
"De acuerdo con
el inciso primero del Artículo 29 de la Constitución, "El debido proceso
se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas".
"Y según el
inciso segundo del mismo artículo, "Nadie podrá ser juzgado sino conforme
a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente
y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio".
"En este inciso
es preciso distinguir tres aspectos:
"a) El
primero, el relativo a la definición del delito: "Nadie podrá ser juzgado
sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa..." En la
Constitución anterior correspondía al inciso primero del artículo 28: "Aun
en tiempo de guerra nadie podrá ser penado ex-post facto, sino con
arreglo a la ley, orden o decreto en que previamente se haya prohibido el hecho
y determinádose la pena correspondiente". Es la consagración del aforismo
latino: "Nullum crimen, nulla poena sine praevia lege".
"b) El
segundo, el que se refiere a la competencia: "...ante juez o tribunal
competente...", porque un debido proceso no puede adelantarse sino ante un
juez o tribunal competente. Competencia que resulta de la aplicación a los
jueces de dos normas concretas: la primera, contenida en el artículo 6o. de la
Constitución, según la cual los servidores públicos son responsables por
infringir la Constitución y las leyes, y por "omisión o extralimitación en
el ejercicio de sus funciones"; la segunda, la del artículo 122, acorde
con el cual "No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en
ley o reglamento..."
"c) Y el
tercero, el que tiene que ver con el procedimiento que ha de seguirse para
juzgar: "...y con la observancia de la plenitud de las formas propias de
cada juicio". ¿Dónde se consagran "las formas propias de cada juicio"?
Sencillamente, en los códigos de procedimiento y en las leyes que los
complementan.
"Es
conveniente, ahora, establecer si la norma acusada está de acuerdo con el
debido proceso en materia penal. Concretamente, si "los acuerdos entre
gobiernos y los usos internacionalmente consagrados", pueden regir
"las relaciones de las autoridades colombianas con las extranjeras, para
todo lo relacionado con la aplicación de la ley penal, con la práctica y el
traslado de pruebas o de medios de prueba"
"Para la Corte,
la respuesta tiene que ser negativa, por las siguientes razones:
"1a.- La ley penal se aplica dentro o por
medio del proceso penal. Y éste, a su vez, se fija o se establece
por medio de la ley.
"En el caso que
nos ocupa, pese a que la norma comienza hablando de "las relaciones de las
autoridades colombianas con las extranjeras", es indudable que su
verdadero destinatario es quien ha de ser juzgado, pues a él es a quien se
aplica la ley penal.
"Y más fuerza
cobra el anterior argumento si se considera al individuo como un verdadero
sujeto del Derecho internacional. Al respecto ha escrito L. Oppenheim:
"Por otra
parte, la condición del individuo como sujeto de Derecho internacional se pone
de manifiesto por el hecho de hallarse, en tal calidad, vinculado por los
deberes que el Derecho internacional le impone directamente en diversos
órdenes. La evolución subsiguiente a las dos guerras mundiales no favorece ya,
desde el punto de vista del derecho positivo, el criterio de que los Estados
sean los únicos sujetos del Derecho internacional. Según vaya consolidándose
este hecho en la práctica, se irá también afianzando proporcionalmente la
creciente tendencia a tratar al individuo, en una esfera limitada, como sujeto
del Derecho internacional." (L. Oppenheim, "Tratado de Derecho
Internacional Público", octava edición inglesa, Tomo I - Vol. II,
Barcelona, 1961, página 206)
"Siguiendo este
orden de ideas, es claro que toda persona a quien en Colombia se aplique la ley
penal, tiene derecho a que tal aplicación se haga "con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio". Formas que, se repite,
están en el Código de Procedimiento Penal y en las leyes que lo complementan.
"En tratándose
de "los acuerdos entre gobiernos y los usos internacionalmente
consagrados", es evidente que ellos no hacen parte de la legislación
colombiana, sencillamente porque no han sido aprobados por el Congreso.
"2a.- En razón del principio de igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Constitución, todas las personas que sean
juzgadas en Colombia tienen derecho a que se las juzgue "con observancia
de la plenitud de las formas propias de cada juicio". Pero esa igualdad se
quiebra cuando alguien es juzgado de conformidad con normas que no son leyes
colombianas, como "los acuerdos entre gobiernos y los usos
internacionalmente consagrados".
"Hay que tener
en cuenta que, en últimas, lo que implica la expresión acusada, es la
posibilidad de reformar el Código de Procedimiento Penal por medio de un
"acuerdo simplificado" o por la invocación de un "uso
internacional".
"3a.- Puede afirmarse que el tema central de
todos los procesos, en especial del penal, es el relativo a la prueba. Pues la
suerte de quien es sindicado de un delito, dependerá de las pruebas: cuáles se
presenten, cómo se practiquen, qué posibilidad tenga de "controvertir las
que se alleguen en su contra", como expresamente lo establece el inciso
cuarto del artículo 29 de la Constitución.
"En materia
penal, el debido proceso es uno de los principios tutelares de la libertad. Y
con mayor razón lo es todo lo relativo a las pruebas. Una, por ejemplo, es la
valoración de la prueba, y otra la determinación de los medios de prueba
admisibles en el proceso penal. La primera es asunto que corresponde al juez;
la segunda está determinada por la ley.
"En esta
materia, además, las leyes que conforman el debido proceso deben ajustarse a
principios universalmente aceptados, algunos de los cuales están contemplados
en la Constitución:
"a) Está, en
primer lugar, el consagrado por el artículo 230 de la Constitución, de acuerdo
con el cual "Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al
imperio de la ley". Si esto es así, ¿cómo pretender que la aplicación de
la ley penal, la práctica y el traslado de pruebas o de medios de prueba, se
rijan por normas que no hacen parte de la ley colombiana?.
"b) Uno de los
principios fundamentales del proceso, es el de la contradicción de la prueba,
expresamente consagrado, como se dijo, por el inciso cuarto del artículo 29.
Ese principio puede ser fácilmente desconocido cuando se trasladan pruebas en
cuya práctica el sindicado no tuvo oportunidad de intervenir. Y mayor es el
riesgo cuando el traslado se hace de conformidad con normas que no son parte de
la ley colombiana.
"4a.- Por el contrario, cuando sobre las
materias de que trata el artículo 538 del Código de Procedimiento Penal, se
celebra un tratado público, o una convención internacional, y se somete al
trámite previsto en la Constitución, en su momento, la Corte Constitucional
podrá examinar sus cláusulas y decidir si ellas se ajustan a la Constitución, y
en particular al artículo 29 que consagra el debido proceso. Y tales cláusulas,
en tal evento, ya deberán haber sido aprobadas por el Congreso.
"En este punto,
hay que hacer claridad en relación con uno de los aspectos a que se refiere el
Procurador General de la Nación, en su concepto. Según la Procuraduría, su
"posición" es "la de que la aprobación congresional se
exija en aquellos casos en que la índole de la materia regulada indique que es
de competencia del órgano legislativo del poder público. Mientras que, cuando
el contenido del acto internacional suscrito corresponde a asuntos de carácter
administrativo, respecto de los cuales la competencia del legislador, prevista
en la Carta, no se vea afectada, ese acto ha de corresponder a los resortes del
Ejecutivo." Pues bien, ¿Cómo puede quien así razona concluir solicitando
la declaración de exequibilidad de la norma acusada en la presente demanda? ¿Acaso
podría sostenerse que no es de competencia del Congreso el Código de
Procedimiento Penal, ligado indisolublemente al derecho a la libertad? Cómo
pretender que sea éste un asunto de carácter administrativo?.
"No, hay que
rechazar, siguiendo la letra y el espíritu de la Constitución, todo
intento de convertir lo relativo al debido proceso, en asunto trivial o baladí.
El sindicado tiene derecho a saber por qué se le juzga, quién lo juzga, cómo
lo juzga, y particularmente cuáles son las pruebas que pueden aducirse a
su favor y en contra suya, y cómo deben practicarse. Todos estos
temas tienen que estar expresamente establecidos en la ley colombiana, por
normas que se ajusten a la Constitución.
"5a.- Todo lo dicho cobra aún mayor fuerza
cuando se piensa en la posibilidad de que la aplicación de la ley penal, lo
mismo que la práctica y el traslado de pruebas, se rija por los "usos
internacionalmente consagrados". Esto equivale, ni más ni menos, a
pretender que el procedimiento penal sea reemplazado por la costumbre, pretensión
insólita y absurda.
"Así como es
imposible que la costumbre consagre delitos, también lo es que establezca las
normas del procedimiento penal. Aceptarlo implicaría que al juzgar un
determinado delito, por ejemplo, se comenzara por establecer - ¿mediante un
experticio?- la existencia del uso internacional destinado a ser norma de
procedimiento.
"Lo anterior no
implica en manera alguna desconocer la importancia que tiene la costumbre en el
derecho internacional, en otros campos.
"Conclusiones.- En síntesis, el aparte demandado del
artículo 538 de la Constitución, que dice "los acuerdos entre gobiernos y
los usos internacionalmente consagrados", es contrario a la Constitución,
y concretamente a los artículos 29 y 230, inciso primero. Pugna ostensiblemente
con la garantía del debido proceso. En consecuencia, será declarado
inexequible.
"III.
DECISION
"Con base en lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
"RESUELVE:
"Declárase INEXEQUIBLE
la expresión "los acuerdos entre gobiernos y los usos internacionalmente
consagrados", que hace parte del artículo 538 del Código de Procedimiento
Penal, decreto 2700 de noviembre 30 de 1991."
Con nuestro
acostumbrado respeto,
Bogotá, 17 de
mayo de 1995.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
1
Respecto de la importancia de la colaboración internacional en materia penal,
Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-541/92 del 24 de
septiembre de 1992. Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz.
2
Cfr. KELSEN Hans. TEORIA PURA DEL DERECHO. Editorial Porrúa, México,
1991. Pág. 326)
[1] La Corte Constitucional ha señalado que el Congreso de la
República podrá ordenar en la ley aprobatoria del tratado, que el Ministerio de
Hacienda realice las apropiaciones presupuestales necesarias, siempre y cuando
esa disposición guarde una conexidad suficiente con el texto y las obligaciones
contenidas en el correspondiente instrumento internacional. Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-390/94 del 10 septiembre de 1994. Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz.
[2] Este Protocolo fue presentado por el Gobierno Nacional a la
denominada Comisión Especial de que trata el Articulo Transitorio 6 de la Carta
Política y, posteriormente, declarado exequible por la Corte Constitucional
mediante Sentencia No. C-574/92 del 8 de octubre de 1992. Magistrado Ponente:
Ciro Angarita Barón.
[3] Este tratado también fue sometido a los requisitos anteriormente
señalados, y fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante
Sentencia No. C-477/92 del 6 de agosto de 1992. Magistrado Ponente: José
Gregorio Hernández Galindo. |
691 | C-178-95
Sentencia
No
Sentencia No.
C-178/95
LEY APROBATORIA
DE TRATADO-Naturaleza
preventiva del control
Según lo señalado
en la Carta, en el que se establecen las reglas constitucionales que rigen el
procedimiento de control de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de
tratados públicos, se observa que esta vía tiene carácter preventivo, puesto
que, como se ha dicho, al ser el control de constitucionalidad un procedimiento
judicial previo al perfeccionamiento del instrumento internacional y posterior
a la sanción de la ley que lo aprueba, debe concluirse que, sin el fallo de
constitucionalidad de la ley proferido por la Corte Constitucional, el Jefe del
Estado no puede adelantar actuaciones enderezadas a perfeccionar el instrumento
por ninguno de los diversos procedimientos previstos para este fin en la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y en los tratados mismos,
y aquel no tendría valor alguno, no obstante haber sido aprobado por el
Congreso y sancionado por el Presidente de la República como ley.
IUS
REPRAESENTATIONIS
En caso de la
presentación del proyecto de ley aprobatoria del instrumento, con la expresa
convalidación por el Presidente de la República, se entiende subsanada
cualquier deficiencia legal y constitucional antecedente en punto a la
representación en la negociación y en la celebración.
JUEZ
CONSTITUCIONALIDAD-Responsabilidad
La
responsabilidad del juez de constitucionalidad de un Estado en las condiciones
en las que se cumple el procedimiento de control de constitucionalidad, como el
que se verifica en Colombia, y que se adelanta con criterios eminentemente
jurídicos, producto de la interpretación de la Constitución Nacional y de la
tradición jurídica de nuestro sistema, es la de ejercer un magisterio jurídico
prudente y ponderado ante las naturales vicisitudes que habrá de suscitar la
aplicación y la interpretación de aquellas disposiciones en manos de dos o mas
potencias y de más de un operador jurídico habilitado; esa ha sido la conducta
de esta Corporación, y salvo que sea necesaria para la salvaguardia de los
derechos fundamentales, del orden público o para la distribución cabal de las
competencias y de los poderes dentro de nuestro Estado de Derecho, este tipo de
juicios está presidido de una buena dosis de autocontrol de la jurisprudencia
constitucional y del ejercicio de la labor judicial sobre los documentos que integran
el instrumento.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL-Límites/CONSTITUCION POLITICA-Parte dogmática/SENTENCIA
DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Improcedencia en tratados
internacionales
Lo que
corresponde a esta Corporación es la definición de la constitucionalidad de la
ley y del instrumento aprobado, y por ello, en su juicio también milita la
necesidad de la salvaguardia de las competencias judiciales de los restantes
organismos de la jurisdicción nacional e internacional y de la supranacional o
internacional, según sea del caso. Como la parte dogmática de la Constitución
está compuesta, entre otros elementos, por el Preámbulo, por los fines
esenciales del Estado, por los objetivos y por valores constitucionales,
resulta propicia la materia y la oportunidad para hacer creer, equivocadamente,
que a la Corte Constitucional se le encomiendan labores de control político o
de las razones políticas de este tipo de disposiciones jurídicas, lo cual como
se ha visto, corresponde al ejecutivo o al legislador en su oportunidad. En
ejercicio de esta competencia, no puede pues la Corte, so pena de invadir las
esferas de la competencia constitucional de los restantes órganos y poderes del
Estado, condicionar la constitucionalidad de una norma de la categoría de un
Tratado Internacional por las mencionadas razones, que son las típicas de un
juicio político o administrativo.
EXPROPIACION SIN
INDEMNIZACION-Reserva
En materia de
expropiación sin indemnización, que es el objeto de la Cláusula respecto de la
cual aparece la reserva de Colombia, es claro que, tal y como lo advertía el
inciso cuarto del artículo 30 de la Carta de 1886, también en la Carta de 1991
se encuentra la correspondiente institución que permite que ella sea decretada
por el Congreso de la República mediante el voto favorable de la mayoría
absoluta de los miembros de una y de otra Cámara, siempre que en ella se
establezcan los casos en los que procede y las razones de equidad que la
motivan; por ello, y atendiendo a las disposiciones que imponen la
interpretación del Tratado dentro de un marco que haga posible la vigencia de
ordenamiento jurídico de cada Parte, nada se opone a este tipo de reserva
expresamente formulada por el Estado colombiano.
REF.: Expediente
No. L.A.T. 041
Revisión previa de
la constitucionalidad de la Ley 172 de 1994 (20 de diciembre), "Por medio
de la cual se aprueba el TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE LOS GOBIERNOS DE
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y LA REPUBLICA DE VENEZUELA,
SUSCRITO EN CARTAGENA DE INDIAS EL 13 DE JUNIO DE 1994."
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., abril veinticinco (25) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
El once (11) de
enero del presente año, y "en cumplimiento de los establecido en el
artículo 241-10 de la Constitución Política", la Secretaría General de la
Presidencia de la República envió a esta Corporación copia auténtica del texto
de la Ley 172 de 1994 (20 de diciembre), "Por medio de la cual se aprueba
el TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE LOS GOBIERNOS DE ESTADOS UNIDOS MEXICANOS,
LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y LA REPUBLICA DE VENEZUELA, SUSCRITO EN CARTAGENA DE
INDIAS EL 13 DE JUNIO DE 1994."
El diecisiete (17)
de enero de mil novecientos noventa y cinco (1995), la Sala Plena de esta
Corporación decidió dar trámite de urgencia al conocimiento de la
constitucionalidad de la ley y del Tratado de la referencia; además, ese mismo
día se verificó el correspondiente reparto del asunto y en la oportunidad
correspondiente, el magistrado sustanciador ordenó que con la advertencia de
que se trata de un asunto de urgencia nacional, se verificara la práctica de
pruebas, consistente en el envío de la copia del expediente legislativo del
trámite del proyecto de ley correspondiente a la Ley 172 de 1994.
En la misma
oportunidad, se ordenó que una vez cumplido lo anterior, se procediera a la
fijación en lista y a practicar el traslado correspondiente al Despacho del
señor Procurador General de la Nación, para efectos de recibir el concepto
fiscal.
Previa la
insistencia del despacho del magistrado sustanciador y de las admoniciones que
se hicieron al Secretaría General de Congreso de la República, y una vez
cumplidos todos los trámites indicados para esta clase de actuaciones
procesales de control de constitucionalidad, procede la Corte a pronunciar su
decisión.
II. EL TEXTO DE LA LEY QUE SE REVISA
"LEY 172 DE 1994
"(Diciembre 20)
"Por medio de la cual se aprueba el
TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE LOS GOBIERNOS DE ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, LA
REPUBLICA DE COLOMBIA Y LA REPUBLICA DE VENEZUELA, SUSCRITO EN CARTAGENA DE
INDIAS EL 13 DE JUNIO DE 1994."
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Visto el texto
del TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE LOS GOBIERNOS DE ESTADOS UNIDOS MEXICANOS,
LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y LA REPUBLICA DE VENEZUELA, SUSCRITO EN CARTAGENA DE
INDIAS EL 13 DE JUNIO DE 1994.
TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE LOS
GOBIERNOS DE ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y LA REPUBLICA
DE VENEZUELA, SUSCRITO EN CARTAGENA DE INDIAS EL 13 DE JUNIO DE 1994
................................
En atención a la
gran extensión y al
volumen del texto de la ley y del tratado, y a la necesidad de mantener
plena identificación literal del texto, este aparece como anexo del documento
original de esta sentencia en la versión publicada en el diario oficial del
jueves 5 de enero de 1995, Año CXXX, No. 41671 Bis- Edición de 452 páginas.
Además, para
efectos de su consulta y
para que se tengan como incorporados y como partes esta providencia, se
ordenará la remisión correspondiente a dicha publicación oficial, que es
suficiente e idónea para los efectos jurídicos que corresponden a la promulgación
y publicación de la ley y del tratado en el orden interno.
..............................
.
RAMA EJECUTIVA
DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA
REPUBLICA
SANTAFE DE
BOGOTÁ, D.C.
APROBADO.
SOMÉTASE A LA CONSIDERACION DEL HONORABLE CONGRESO NACIONAL PARA LOS EFECTOS
CONSTITUCIONALES.
(Fdo.) CESAR
GAVIRIA TRUJILLO
LA MINISTRA DE
RELACIONES EXTERIORES,
(Fdo.) NOEMI
SANIN DE RUBIO
DECRETA:
ARTICULO PRIMERO:
Apruébase el "TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE LOS GOBIERNOS DE ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS, LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y LA REPUBLICA DE VENEZUELA,
SUSCRITO EN CARTAGENA DE INDIAS EL 13 DE JUNIO DE 1994.
ARTICULO SEGUNDO: La presente Ley rige a partir de la fecha de
su publicación.
El
Presidente del Honorable Senado de la República.
JUAN
GUILLERMO ANGEL
El
Secretario del Honorable Senado de la República,
PEDRO
PUMAREJO VEGA
El
Presidente de la Honorable Cámara de Representantes,
ALVARO
BENEDETTI VARGAS
El
Secretario de la Honorable Cámara de Representantes
DIEGO
VIVAS TAFUR
REPUBLICA
DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
COMUNÍQUESE
Y PUBLÍQUESE
Ejecútese
previa revisión de la Corte Constitucional conforme al artículo 241-10 de la
Constitución Política.
Dada
en Santafé de Bogotá D.C., a los 20 DIC. 1994
(Aparece
la Firma del Presidente de la República)
EL MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES
RODRIGO PARDO GARCIA PEÑA
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
GUILLERMO PERRY RUBIO
EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
ANTONIO HERNANDEZ GAMARRA
EL MINISTRO DE DESARROLLO ECONOMICO
RODRIGO MARIN BERNAL
EL MINISTRO DE COMERCIO EXTERIOR
DANIEL MAZUERA GOMEZ
III. INTERVENCION OFICIAL
Dentro del término
correspondiente a la fijación del asunto en lista, y de conformidad con lo
establecido en el inciso segundo del artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, se
hicieron presentes en la Secretaría General de esta Corporación los Ministros
PARDO GARCIA PEÑA Y MAZUERA GOMEZ de Relaciones Exteriores, y Comercio
Exterior, respectivamente, y el Señor Secretario Jurídico de la presidencia de
la República CARLOS EDUARDO MEDELLIN BECERRA para depositar el documento
correspondiente en el que defienden la constitucionalidad de la Ley 172 de
1994, sometida al procedimiento judicial de revisión que, según lo advierte el
artículo 241 numeral 10 de la Carta Política, se debe adelantar por la Corte
Constitucional antes del perfeccionamiento del instrumento internacional que se
aprueba en aquella disposición legal.
Por su importancia
para este asunto, se transcribe buena parte del documento de los
intervinientes, en especial aquella en la que se aprecian las consideraciones
de la defensa propuesta; ellas son las siguientes:
"I. IMPORTANCIA
ECONOMICA Y ESTRATEGICA.
La crisis de la
deuda externa y el agotamiento del modelo de desarrollo proteccionista pueden
considerarse como los dos factores determinantes de los procesos de apertura
económica e internacionalización que se han llevado a cabo en Latinoamérica
desde finales de la década de los ochenta.
A través de la
liberalización de las economías, se buscaba incrementar la competitividad y
lograr un patrón de especialización que permitiera aprovechar las ventajas
comparativas reales, en contraposición a las que se derivaron de la excesiva
protección frente a la competencia internacional.
Para adecuar las
condiciones del sector productivo a las nuevas condiciones de competencia, se
inició un proceso de transformación productiva que se apoyó en reformas de
carácter institucional.
En el caso de
Colombia, se modificó el régimen cambiario y de flujos de capital, se
introdujeron profundas reformas en materia laboral y en el sector financiero y
se consolidó un nuevo régimen de inversión extranjera. En materia comercial, se
redujeron sustancialmente los aranceles y se eliminaron las restricciones
cuantitativas.
Como complemento a
la estrategia de apertura económica y en particular, a la reducción de los
niveles de protección arancelaria, la mayor parte de los países buscaron
mejorar su inserción en el mercado internacional. En este contexto, surgió la
nueva estrategia de integración regional abierta con un enfoque diferente a la
estrategia de integración planteada en los sesenta. Este nuevo enfoque busca
que los países profundicen sus relaciones comerciales en un contexto de
apertura económica.
A través de este
proceso, no solo se quiere acceder a nuevos mercados, sino desarrollar
economías de escala y fomentar la inversión lo cual, además, permite promover
el cambio técnico y la innovación.
Este nuevo enfoque
para las relaciones económicas entre los países se tradujo en una tendencia
hacia la conformación de bloques comerciales en un intento por profundizar
relaciones ya existentes o por crear nuevas relaciones a través de sistemas de
reglas precisos y operativos.
La consolidación de
la Unión Europea, la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y
MERCOSUR, vislumbran un escenario internacional en el que el riesgo al
aislamiento se evidencia cada día y en el que la no pertenencia a un bloque
comercial podría implicar graves consecuencias en materia de desviación de
comercio y de flujos de inversión.
En este escenario el
Acuerdo de Libre Comercio del Grupo de los Tres, para Colombia, además de
contribuir a consolidar el proceso de apertura económica, representa, de una
parte la posibilidad de mejorar el acceso a un mercado para nuestras
exportaciones menores las cuales tienen un alto contenido de valor agregado. El
mercado regional ha demostrado ser el destino por excelencia de las
exportaciones menores. Las cifras de los distintos mercados de exportación
indican que el mercado latinoamericano representa aproximadamente un 27% de las
exportaciones totales de Colombia, cifra que se incrementa al 41% cuando se
toma la participación de este mercado en las exportaciones menores. Por otra
parte, el Tratado proporciona a los productores nacionales una oportunidad para
aprender cómo competir en un mercado medianamente exigente con respecto a los
mercados de Europa y Estados Unidos.
Adicionalmente, para
el país es fundamental formar parte de un bloque comercial de esta naturaleza.
Finalmente, el tratado representa una manera de fortalecer las relaciones comerciales
con el Norte.
El G-3 representa un
mercado de aproximadamente 140 millones de habitantes con un PIB para 1993 de
$478.483 millones de dólares. Las exportaciones de este bloque comercial
ascendieron en 1993 a $73.425 millones de dólares, mientras las importaciones
fueron de $87.368 millones de dólares.
II.
ORIGEN DEL G-3 Y SU RELACION CON LOS ACUERDOS REGIONALES Y MULTILATERALES.
En sus orígenes el
G-3 fue un mecanismo de concertación política que, a partir de 1990, sustituyó
al Grupo de Contadora. En particular, los países del G-3 compartían su posición
frente al problema centroamericano y, adicionalmente, tenían un interés
económico en esa región que estaba supeditado, en buena medida, a la
estabilidad política que alcanzaran los países centroamericanos.
Por otra parte, el
G-3 también se consideró en un momento dado como un eje energético, dada la
capacidad de producción de distintos bienes energéticos que tiene cada uno de
los países que lo conforman. De hecho, el tema de la cooperación con
Centroamérica y el Caribe se enmarcó en buena medida en el campo energético.
Es importante tener
en cuenta que la agenda del G-3 incluye otros temas diferentes al comercial.
Estos temas se han desarrollado a través de Grupos de Alto Nivel (GAN), conformados
por representantes de los tres países. Dentro de estos temas se encuentran el
de ciencia y tecnología, cultura, pesca y acuicultura, transporte, educación,
telecomunicaciones, energía, cooperación con Centroamérica y el Caribe, medio
ambiente, finanzas y turismo.
El Grupo de Alto
Nivel de Comercio es el que mas ha profundizado su trabajo y la expresión de
esto es el Tratado de Libre Comercio suscrito en junio de 1994.
El Tratado de Libre
Comercio del Grupo de los Tres, está enmarcado tanto dentro del Acuerdo General
de Aranceles y Tarifas Aduaneras (GATT) como dentro de la Asociación
Latinoamericana de Integración ALADI creada en 1960 con el nombre de ALALC.
En lo atinente al
GATT, cabe anotar que de acuerdo con el artículo XXIV del Acuerdo General, se
permite a los países profundizar en sus relaciones mediante la constitución de
zonas de libre comercio y de uniones aduaneras. Así mismo el G-3 es un
desarrollo de la Decisión adoptada por las Partes contratantes del GATT en 1978
sobre Tratamiento Diferenciado y más favorable, reciprocidad y participación
entre países en desarrollo denominada Cláusula de Habilitación. Es claro
entonces que el Acuerdo de Libre Comercio del Grupo de los Tres como Zona de
Libre Comercio entre tres países miembros del GATT, constituye un desarrollo de
las disposiciones a nivel multilateral que obligan a nuestro país.
El Tratado de Libre
Comercio del Grupo de los Tres además de ser un desarrollo del GATT, confirma
en su artículo 1-02 los derechos y obligaciones adquiridas en ejecución de
dicho Acuerdo Multilateral.
Adicionalmente, cabe
precisar que en la mayoría de los capítulos del Tratado de Libre Comercio del
Grupo de los Tres simplemente se replicaron los compromisos adquiridos a nivel
multilateral dentro de la Ronda Uruguay y que hoy hacen parte de las
obligaciones consignadas en el Tratado mediante el cual se creó la Organización
Mundial de Comercio.
A título de ejemplo
se pueden citar los capítulos de normas técnicas, el de medidas fito y
zoosanitarias y el de solución de controversias para verificar la total
identidad de los mismos con los apartes del GATT 1994 que regulan dichas
materias.
Respecto a la
Asociación Latinoamericana de Integración ALADI cabe anotar que el G3 al
adoptar el carácter de Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica,
utilizó uno de los instrumentos consagrados en dicho Tratado para profundizar
las relaciones entre tres de sus países miembros.
De acuerdo con el
artículo cuarto del Tratado de Montevideo de 1980, los países miembros de la
ALADI establecen un área de preferencias económicas compuesta por una
preferencia arancelaria regional (PAR), por acuerdos de alcance regional y por
acuerdos de alcance parcial.
El artículo noveno
del Tratado de Montevideo establece normas que rigen los Acuerdos de Alcance
Parcial las cuales fueron acatadas en su totalidad en el Tratado de Libre
Comercio del Grupo de los Tres.
En este orden de
ideas queda claramente establecido que el G3 es un Acuerdo compatible con las
obligaciones que a nivel multilateral y regional ha adquirido Colombia en
materia de integración.
El Tratado de Libre
Comercio suscrito entre Colombia, México y Venezuela no solo es compatible con
los compromisos multilaterales y regionales sino que también respeta los
compromisos adquiridos por Colombia a nivel subregional en el marco del Acuerdo
de Cartagena.
De acuerdo con el
artículo 1-03 del Tratado del G3 se dejan a salvo las obligaciones y los
derechos que ostentan cada uno de los miembros del Acuerdo de Cartagena.
Para finalizar este
aparte cabe anotar que el Tratado de Libre Comercio del Grupo de los Tres al
ser bastante similar a los compromisos adquiridos a nivel multilateral en la
Ronda Uruguay que culminó con la creación de la Organización Mundial de
Comercio, se acerca considerablemente en su estructura y alcance al texto del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte, conocido como NAFTA.
III. EL
G-3 Y LA CONSTITUCION POLITICA.
El Tratado de Libre
Comercio del Grupo de los Tres es totalmente compatible con la Constitución
Política.
La integración
económica no solo se ha identificado por el Gobierno como una estrategia
complementaria al proceso de apertura económica sino que incluso el
Constituyente al referirse a la misma, anotó que es un imperativo del mundo
contemporáneo cuyo desconocimiento implicaría desperdiciar oportunidades de
progreso y bienestar. (Gaceta 53 Informe de Ponencia) Asamblea Nacional
Constituyente.
De otra parte en el
Acta No. 5 de la Constituyente se afirma que Colombia debe salir de su
proverbial aislamiento y provincialismo e insertarse en la realidad universal
de la integración política y de bloques económicos.
Es claro entonces
que la Constitución de 1991 reconoce la necesidad del país de participar en el
reordenamiento mundial a través de procesos de integración.
De acuerdo con el
artículo 9o. de la Carta, la política exterior de Colombia se debe orientar
hacia la integración latinoamericana y del Caribe.
El Tratado de Libre
Comercio del Grupo de los Tres establece en su artículo 23-07 que el mismo se
encuentra abierto a la adhesión de otros países de América Latina y del Caribe.
El mencionado
Tratado constituye un importante aporte al proceso de integración
latinoamericana en la medida que conlleva la reactivación de la ALADI y que se
vislumbra como un polo de atracción para desarrollos posteriores.
De otra parte, el
G-3 también desarrolla los artículos 226 y 227 de la Carta en la medida en que
dicho Tratado promueve la internacionalización de las relaciones políticas y la
integración económica con los países de América Latina.
Entre los
considerandos del Tratado, es pertinentes resaltar en este tema, el que
manifiesta la decisión de los tres países de impulsar el proceso de integración
latinoamericana.
Una vez se ha
concluido que como desarrollo de la política exterior colombiana el Tratado de
Libre Comercio del Grupo de los Tres es compatible con la Constitución
Política, es importante analizar si en dicho Tratado se reconocen los
principios de derecho internacional y los de igualdad, equidad y reciprocidad
los cuales constituyen imperativos constitucionales.
En lo atinente al
principio de igualdad, es importante tener en cuenta los pronunciamientos de la
Corte en esa materia en virtud de los cuales este principio se aplica tratando
iguales a los iguales y de manera diferente a los diferentes. Tal como lo dice
la Constituyente no es viable dar normas iguales a quienes no están en
condiciones iguales.
Es así como teniendo
en cuenta la diferencia de tamaño entre la economía mexicana y la colombiana y
venezolana, el Tratado de Libre Comercio del Grupo de los Tres, establece en
materia del Programa de Desgravación mejores condiciones para el ingreso de los
productos colombianos al mercado mexicano, que las otorgadas a los productos
mexicanos para su ingreso al mercado colombiano.
Este desarrollo del
principio de igualdad consagrado en la Carta, que en materia económica se
denomina asimetría se desarrolló en el Tratado en los siguientes aspectos.
- Preferencia
Arancelaria Regional (PAR)
La PAR, instrumento
propio de ALADI consiste en un descuento arancelario aplicable a la tarifa
arancelaria vigente. Para México la PAR asciende a un 12% mientras que para
Colombia esta preferencia es de 28%.
Por efecto de la
aplicación de la PAR un producto cuyo arancel es del 10% en los dos países,
tendrá a partir de la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio del G3
un arancel de 7.2% en México y 8.8% en Colombia.
Por lo tanto,
mientras el importador en México debe cancelar el 7.2% del valor del bien
importado desde Colombia, el importador colombiano de producto originario de
México debe cancelarle un impuesto del 8.8% lo cual se traduce en una mayor
protección para la industria colombiana.
- Arancel de
Partida.
Para calcular el
arancel de partida, es decir, la tasa arancelaria a partir de la cual se
aplicará el Programa de Desgravación se generalizó la aplicación de la PAR con
lo cual se logra una mayor protección para la economía colombiana y mayores
posibilidades de acceso de nuestros productos al mercado mexicano.
- Porcentaje de
comercio en desgravación inmediata.
La asimetría no sólo
se aplicó en la PAR y en el arancel de partida sino también en el porcentaje de
comercio en desgravación inmediata. Mientras que el 50% de la oferta exportable
colombiana se encuentra en desgravación inmediata es decir ingresa a México sin
pagar arancel alguno, tan solo el 9% de la oferta exportable mexicana ingresa
al mercado colombiano en esas condiciones. En cinco años la cifra del 9%
ascenderá a 11%.
Respecto al
principio de equidad, cabe anotar que el Tratado de libre Comercio del Grupo de
los Tres dentro de los objetivos del mismo en su artículo 1-01, establece el
propiciar relaciones equitativas entre las Partes, reconociendo los
tratamientos diferenciales en razón a la categorías de países establecidas en
la ALADI.
En lo atinente a la
Reciprocidad cabe anotar que la totalidad de las obligaciones contenidas en el
Tratado del Grupo de los Tres son recíprocas es decir que se aplican a los tres
países signatarios del Tratado.
Respecto a la Ley
Aprobatoria del Tratado del Grupo de los Tres, cabe anotar que la misma fue
tramitada en el Congreso de la República, previa la presentación del Proyecto
de Ley por los Ministros de Relaciones Exteriores y de Comercio Exterior. El
mencionado Proyecto de Ley recibió Mensaje de Urgencia al igual que una
solicitud para que las sesiones del Senado y la Cámara se realizaran de manera
conjunta.
En este orden de
ideas, las Comisiones Segundas de Cámara y Senado en sesión conjunta aprobaron
el Proyecto de Ley el 16 de noviembre de 1994. La Plenaria de Senado se
pronunció sobre el mismo el 29 de noviembre de 1994 y la Plenaria de la Cámara
el 30 de noviembre del mencionado año.
IV. CONTENIDO
Y ALCANCE DEL G-3.
El Tratado del Grupo
de los Tres regula el comercio de bienes, de servicios y de capitales.
Ciertamente el mencionado Tratado no sólo establece normas que regulan la
importación y exportación de mercancías sino que además consagra principios
para la prestación de servicios por parte de personas naturales o jurídicas
nacionales de los tres países y también determina el tratamiento de los
capitales provenientes de los tres países, es decir la inversión extranjera.
El G-3 es el acuerdo
más avanzado en materia de integración dentro del ámbito latinoamericano dada
su amplia cobertura. A través del Acuerdo se conforma una zona de libre
comercio entre los tres países.
El TLC-G3 pertenece
a una "nueva generación" de Acuerdos, al igual que el NAFTA, en los
cuales se pretende regular todas las áreas que permiten generar flujos de
comercio para que éstos se den en condiciones equitativas de competencia. La
precisión y profundidad con que se tratan los distintos temas en estos
Acuerdos, permiten crear condiciones claras y estables para la inversión.
Para garantizar
condiciones de competencia sanas, el Tratado desarrolla de manera exhaustiva
materias como normas de origen, procedimientos aduaneros, salvaguardia y
prácticas desleales de comercio. Así mismo contiene disposiciones en materia de
compras del Estado, propiedad intelectual, normalización técnica y propiedad
intelectual. Adicionalmente, el Tratado contiene un capítulo de solución de
controversias.
Los países buscan a
través del Tratado crear un mercado ampliado para los bienes y servicios
producidos por cada uno. Así mismo, los países quieren garantizar un marco
comercial previsible para la inversión y la planeación de las actividades
productivas por medio del establecimiento de reglas claras y de beneficio mutuo
para el intercambio comercial.
Como complemento a
lo anterior, con el Tratado se busca aumentar las oportunidades de inversión,
reducir las distorsiones al comercio, promover condiciones de competencia
adecuadas y equitativas y crear nuevas oportunidades de empleo que se traduzcan
en una mejora en los niveles de vida en los tres países.
A lo largo del
Tratado se desarrollan estos objetivos a través de tres principios
fundamentales: Trato Nacional, Trato de Nación más Favorecida y Transparencia.
A través del principio de Trato Nacional se garantiza la no discriminación de
los bienes o servicios provenientes de los tres países en virtud de su origen;
a través del principio de Trato de Nación más favorecida se garantiza el mejor
tratamiento para los estándares que cada país otorgue a terceros; finalmente, a
través del principio de Transparencia se garantiza la existencia de reglas
claras sobre las condiciones en que importadores y exportadores pueden acceder
a las autoridades respectivas en cada país con el fin de lograr que actúen
según sea el caso.
A continuación se
hace un breve resumen de los capítulos del Acuerdo de Libre Comercio del Grupo
de los Tres:
CAPITULO I
Disposiciones Iniciales.
En este capítulo se
incluyen los objetivos los cuales constituyen parámetros fundamentales de
aplicación e interpretación del Tratado y las relaciones con otros Acuerdos
Comerciales.
CAPITULO II
Definiciones Generales.
En las definiciones
generales se consagran aquellas expresiones que por su reiteración e
importancia debe otorgárseles un alcance para los exclusivos efectos del
Tratado.
CAPITULO III
Trato Nacional y Acceso de Bienes al
Mercado.
Las disciplinas que
se establecen en este capítulo garantizan un acceso real de los bienes al
mercado de los tres países. En virtud de las mencionadas disciplinas los países
se comprometen a otorgarse Trato Nacional para los bienes producidos por cada
uno de ellos y se establece un programa de desgravación arancelaria. Así mismo,
se prohibe adoptar o mantener restricciones al comercio, se establecen normas
sobre los impuestos a la exportación y se da un plazo de cinco años para
eliminar los derechos aduaneros. Esta medida se aplica a México y Venezuela
pues Colombia no tiene sobretasa a las importaciones.
Los tres países
conservan la facultad de mantener los programas de incentivos
importación-exportación. Es decir, el Plan Vallejo para Colombia, el PITEX para
México y Los Regímenes Aduaneros Especiales para Venezuela. En el NAFTA, los
regímenes como el PITEX o el ALTEX y la maquila tienen un período de transición
después del cual deben desaparecer.
Adicionalmente,
Colombia mantendrá por cinco años la facultad de utilizar precios mínimos
oficiales para efectos de valoración aduanera.
CAPITULO IV
SECTOR AUTOMOTOR
En el sector
automotor también se definió un ámbito de productos que cubre las autopartes y
los vehículos.
El tratamiento que
se acordó para este grupo de bienes está determinado por las diferencias en las
políticas automotrices de los tres países y las condiciones de acceso al
mercado mexicano. En cuanto a esto último, el principal obstáculo se presenta
en el hecho de que solo los productores de vehículos pueden importar estos
bienes con lo cual la decisión de importar es puramente corporativa.
En consecuencia, se
acordó que estos bienes tendrán un período de desgravación de doce años el cual
solo empezará a regir una vez que el Comité Automotor, previsto en el Tratado,
defina tanto las condiciones de acceso al mercado como la norma de origen.
Solamente se
estableció, que entrarán al programa de desgravación los camiones y
tractocamiones de más de 15 toneladas de PBV y los autobuses integrales, a
partir del 1o. de enero de 1997.
CAPITULO V
SECTOR AGROPECUARIO Y MEDIDAS
FITOSANITARIAS Y ZOOSANITARIAS
En el Tratado se
define un ámbito agropecuario, se determinan los bienes que están exceptuados
del programa de desgravación, se prohiben las restricciones cuantitativas y se
establecen disciplinas en materia de devolución de impuestos de importación, de
medidas de apoyo interno y de subsidios a la exportación.
Dentro de los bienes
exceptuados del programa de desgravación hay tres tipos: los que son
considerados sensibles en cada una de las economías, los que se benefician de
apoyos internos o subsidios y los que son objeto de mecanismos de
estabilización de precios o de restricciones para-arancelarias. En particular,
en este grupo de productos se incluyen los bienes que operan bajo el sistema de
franjas de precios en Colombia y Venezuela y aquellos beneficiados por el
programa PROCAMPO en México.
Por otra parte, se
acordó un mecanismo especial para el comercio de azúcar. Se determinaron unos
bienes, en su mayor parte legumbres, denominados bienes de incorporación
temporal, los cuales entran temporalmente al programa de desgravación sujetos a
lo que se defina durante los primeros seis meses de la entrada en vigencia del
Tratado en materia de acceso al mercado para el azúcar. En razón al tipo de
bienes que componen esta lista se acordó un período de desgravación de 15 años
en el cual los primeros cinco años de desgravación es de un 15%, luego el
arancel permanece constante hasta el año once y a partir de ese año se desgrava
el remanente en su totalidad para llegar a cero por ciento (0%) en el año 2009.
Finalmente, el
capítulo contiene una sección dedicada al tema de las normas fito y
zoosanitarias en el cual se contempla el derecho de adoptar o mantener normas
de este tipo, siempre y cuando estén basadas en criterios científicos, no sean
discriminatorias y no generen obstáculos al comercio.
CAPITULO VI
NORMAS DE ORIGEN
En un Acuerdo de
Libre Comercio las normas de origen son un elemento fundamental para garantizar
que no se están extendiendo las preferencias comerciales a países que están por
fuera del Acuerdo. Es decir, países que no están otorgando ninguna preferencia
de manera recíproca. En razón a esto, las normas de origen deben ser lo
suficientemente específicas y en esa medida, son más exigentes que normas de
tipo general.
En este capítulo se
definen los criterios que permitan considerar un bien como originario, se
define la fórmula de calculo del valor de contenido regional y se precisan
ciertos parámetros necesarios para determinar el valor de los materiales
intermedios, la acumulación de origen y se establecen las disciplinas De
Mínimis, entre otros temas.
En términos
generales puede decirse que el Tratado establece como métodos de calificación
de origen el cambio de clasificación arancelaria y el criterio de contenido
regional. En cuanto a éste último se estableció un nivel general de 50% durante
los primeros cinco años a partir de la entrada en vigencia del Tratado el cual
se incrementa a 55% a partir del año sexto.
En razón a las
dificultades expresadas por algunos sectores de la producción para cumplir con
estos porcentajes de contenido regional se acordó un tratamiento diferencial
para algunos sectores. Este tratamiento consiste en un período de transición
para alcanzar los porcentajes o los requisitos específicos acordados.
En el caso de los
sectores de la química y petroquímica se fijó un porcentaje del 40% durante los
primeros tres años de la operación del tratado. Porcentaje que se incrementa a
45% en el año cuarto y quinto para alcanzar un 50% a partir del sexto año. De
la misma forma, para los bienes del sector siderúrgico y de metalmecánica se
fijó un nivel de contenido regional del 50% a partir de la entrada en vigencia
del Tratado.
Adicionalmente, para
los sectores textil y de confecciones se establecieron unos Niveles de
Flexibilidad Temporal que permiten, durante cinco años, el acceso al mercado de
algunos de estos bienes con normas de origen más flexibles que las establecidas
de manera general.
Finalmente, para un
grupo de productos de los sectores químico, petroquímico, de textiles y
confecciones en los cuales la norma de origen limita la adquisición de materias
primas a los tres países, con un posible riesgo para las condiciones de
competencia de los respectivos sectores, se creó el Comité de Integración
Regional de Insumos (CIRI) el cual tiene la facultad de permitir la importación
de estas materias primas de terceros países, si se demuestra que las
condiciones de abastecimiento no son las mejores en términos de oportunidad,
calidad y precio.
CAPITULO VII
PROCEDIMIENTOS ADUANALES
En materia de procedimientos
aduaneros el Tratado establece las disciplinas que permiten a los países
ejercer el control administrativo de las normas de origen tanto para las
importaciones como las para las exportaciones que se benefician del trato
preferencial. Adicionalmente, se prevén los mecanismos de verificación del
origen para que cada país pueda hacer uso de esta facultad.
CAPITULO VIII
SALVAGUARDIAS
Las medidas de
salvaguardia son instrumentos diseñados para restituir al productor las
condiciones arancelarias previas, cuando el sector en cuestión se ve afectado
como resultado de la aplicación del programa de desgravación.
Un aumento de las
exportaciones mexicanas como consecuencia de la devaluación presentada en ese
país, habilitaría al Gobierno Nacional para hacer uso de este mecanismo.
El régimen de
salvaguardia consignado en el Tratado contiene medidas de carácter bilateral y
global. En términos generales las medidas de salvaguardia pueden aplicarse por
amenaza de daño grave o daño grave a la producción nacional. El Tratado define
como daño grave un menoscabo general y significativo a una producción nacional.
Adicionalmente establece los procedimientos para adoptar la medida de
salvaguardia.
La salvaguardia
bilateral permite restablecer las condiciones de tipo arancelario que compensen
el daño que la producción nacional pueda recibir como resultado del programa de
desgravación. Este mecanismo se puede invocar durante quince años a partir de
la entrada en vigencia del Tratado, es decir tiene una duración de cinco años
adicionales a la culminación del programa de desgravación general. La medida de
salvaguardia bilateral se aplica por un año prorrogable por un período igual.
El país que adopte la medida de salvaguardia debe compensar en el caso en que
ésta se prorrogue o cuando se imponga por amenaza de daño.
La salvaguardia
global es la consignada en el GATT y en caso de adoptarse exige el cumplimiento
de ciertos criterios. En términos generales, las importaciones provenientes de
uno de los países del G-3 deben representar una parte sustancial de las
importaciones totales del bien y deben contribuir de manera importante al daño
o a la amenaza de perjuicio. El término sustanciales se refiere a que el país
que causa el perjuicio está dentro de los cinco proveedores principales del
bien, durante los últimos tres años. Contribuir de manera importante se refiere
a que la tasa de crecimiento de las importaciones durante el período del
incremento que causa el perjuicio, es mayor que la tasa de crecimiento de las importaciones
totales del bien.
CAPITULO IX
PRACTICAS DESLEALES DE COMERCIO
INTERNACIONAL
En materia de
prácticas desleales de comercio, el Tratado establece la prohibición de otorgar
subsidios a las exportaciones de bienes industriales. Aunque se consignan en el
Tratado las legislaciones nacionales en materia de prácticas desleales de
comercio, se definen unos principios bajo los cuales se garantiza efectividad y
transparencia en las investigaciones por dumping o subsidios y en la aplicación
de derechos compensatorios.
CAPITULO X
PRINCIPIOS GENERALES SOBRE EL COMERCIO DE
SERVICIOS
En este capítulo se
establecen las disciplinas que regirán la liberalización progresiva de los
servicios. Se fija un ámbito de aplicación en el cual no se cubren los servicios
financieros ni las telecomunicaciones en razón a que para estos sectores el
Tratado contiene un capítulo especial.
Se consagran los
principios de Trato Nacional, Nación Más Favorecida y la no obligatoriedad de
presencia local. Adicionalmente, se determinan unos plazos para iniciar
negociaciones con miras a lograr la liberalización mencionada.
Dadas las
diferencias en el grado de apertura del sector de servicios en cada una de las
economías que conforman este Tratado, se estableció para la consolidación de
las medidas vigentes en cada país, que ésta se desarrolle bajo un principio de
reciprocidad que permita llegar a un equilibrio global.
Finalmente, este
capítulo contiene un anexo en materia de servicios profesionales y otro en
materia de transporte. En el primero se establecen las reglas que tendrán en
cuenta los países para reducir gradualmente las barreras a la prestación de
servicios profesionales. En este sentido, se establecen criterios para lograr
el reconocimiento de títulos académicos a través de las Asociaciones de
Profesionales.
En cuanto al
segundo, es importante anotar que las disposiciones allí contenidas no se
aplican a servicios de transporte aéreo. En todo caso, dentro de las reservas
permanentes, los países podrán reservar contratos de compras por un monto
equivalente al 5% de sus compras totales anuales. En materia de transporte
marítimo se libera la reserva de carga y se establece un compromiso para
compatibilizar las normas de transporte multimodal.
CAPITULO XI
TELECOMUNICACIONES
Las disciplinas
previstas en este capítulo se aplican únicamente a los servicios de valor
agregado. Dentro de éstas se destaca, de una parte, el derecho de cada uno de
los países para regular la prestación de servicios de telecomunicaciones en su
territorio. Por otra parte, se garantiza que los países tendrán acceso no
discriminatorio a las redes y servicios públicos de transporte de
telecomunicaciones y que para la prestación de servicios de valor agregado los
procedimientos serán transparentes y no discriminatorios. Así mismo, se prohibe
a los monopolios abusar de su posición para introducir prácticas que causen
distorsiones a la competencia.
CAPITULO XII
SERVICIOS FINANCIEROS
En materia de
servicios financieros el Tratado le proporciona al país una oportunidad para
obtener beneficios en esta materia como contraprestación a la apertura
unilateral del sector que se dio con la Ley 45 de 1990.
Se establece un
ámbito de aplicación para las medidas contenidas en el capítulo el cual no
cubre los sistemas de seguridad social ni el uso de los recursos financieros de
la Nación para cada una de las Partes. El capítulo contiene los principios de
Trato Nacional y Nación Más Favorecida. Se reconoce el derecho de
establecimiento a los inversionistas en esta área, se congelan las medidas
vigentes en cada país en materia de servicios transfronterizos, se prevé el
reconocimiento por parte de un país de las medidas prudenciales del otro país,
se preserva para cada país su capacidad reguladora para adoptar medidas prudenciales
y se permite a las instituciones financieras de un país prestar nuevos
servicios financieros en la medida en que estos sean similares a los que
permite prestar a los intermediarios financieros nacionales.
Finalmente, el capítulo
contiene disciplinas para desarrollar un procedimiento de solución de
controversias y un mecanismo de salvaguardia por trastornos en Balanza de
Pagos.
CAPITULO XIII
ENTRADA TEMPORAL DE PERSONAS DE NEGOCIOS
En esta materia se
establecen limitaciones a la discrecionalidad que tienen los países para negar
el ingreso a personas de negocios. Lo previsto en este capítulo tiene como
objetivo facilitar las actividades relacionadas con el comercio y la inversión.
En razón a esto, se desarrollan criterios particulares para la entrada de
visitantes de negocios, inversionistas, profesionales y transferencias de
personal dentro de las empresas.
CAPITULO XIV
NORMAS TECNICAS
El objetivo de las
disciplinas contenidas en este capítulo es lograr que los países alcancen
estándares en materia de normalización que limiten la posibilidad de usar las
normas técnicas como barreras al comercio.
CAPITULO XV
COMPRAS DEL SECTOR PUBLICO
Este tema es de
vital importancia para la conformación de una real zona de libre de comercio
porque al dejarlo por fuera de un Tratado, se está negando el acceso a una
parte muy importante de las importaciones que realiza un país. En este caso, el
capítulo de compras del sector público representa un gran avance para la
relación comercial entre Colombia y Venezuela pues el Grupo Andino carece de
regulación en esta materia.
En este capítulo se
establecen los principios a través de los cuales los países se otorgan Trato
Nacional en las compras que realizan las empresas del estado. En desarrollo de
lo anterior, se fijan los parámetros para adelantar los procedimientos en esta
materia y se establecen los mecanismos de impugnación para los compradores.
En particular, se
establece un ámbito de aplicación de las disciplinas contenidas en el capítulo,
las cuales tienen que ver con valoración de los contratos, reglas de origen,
denegación de beneficios, prohibición de condiciones compensatorias y
especificaciones técnicas.
Lo acordado en esta
materia solo aplica para contratos que igualen o superen unos montos mínimos.
Para el caso de entidades del gobierno central el monto es de US$50.000 y para
empresas gubernamentales es de US$250.000. Así mismo, cada país puede
reservarse un porcentaje decreciente en el tiempo de sus compras estatales,
sobre el cual no está obligado a otorgar Trato Nacional. Este porcentaje
comienza en 50% en 1995, pasa a 45% en 1996, a 40% en 1998, a 35% en el año
2000, a 30% en el año 2002 para llegar a cero (0%) en el año 2004. En todo
caso, dentro de las reservas permanentes, los países podrán reservar contratos
de compras por un monto equivalente al 5% de sus compras totales anuales.
Cabe precisar que
los compromisos en esta materia son compatibles con la reciente reforma
adoptada a Colombia en compras estatales con la expedición de la Ley 80 de
1993.
CAPITULO XVI
POLITICA EN MATERIA DE EMPRESAS DEL ESTADO
En este capítulo se
establece la obligación para las Empresas del Estado de otorgar a los
nacionales de los otros países trato no discriminatorio en la venta de bienes y
la prestación de servicios. Así mismo, estas empresas deberán actuar en la
compra y venta de bienes y servicios bajo parámetros comerciales.
Para esto último se
establecieron reglas que impiden a estas empresas operar a través de prácticas
monopólicas que introduzcan distorsiones a la competencia, tales como los
precios discriminatorios.
La importancia de
este capítulo radica en que constituye una solución a las preocupaciones
expresadas permanentemente por el sector privado en cuanto a las prácticas
desleales realizadas por las empresas del estado en Venezuela y México, a
través del manejo de precios y suministros.
CAPITULO XVII
INVERSION
En materia de
inversión, el Tratado establece el principio de Trato Nacional y el de Nación
Más Favorecida para los inversionistas de los tres países. Se prevén
disposiciones en materia de requisitos de desempeño, se fijan las garantías
para la transferencia de la inversión y de sus utilidades, disciplinas en
materia de expropiación y se establece un mecanismo de solución de
controversias entre una parte y un inversionista.
En materia de
garantías de expropiación, cabe precisar que las obligaciones en este tema se
aplican exclusivamente entre México y Venezuela. Colombia, de acuerdo con lo
establecido en el anexo al artículo 17.08 se reserva la aplicación de dichas
disciplinas.
En este capítulo se
desarrolla el marco regulatorio propicio para promover el flujo de inversión
creciente que se espera, resulte de la entrada en vigencia del Acuerdo.
CAPITULO XVIII
PROPIEDAD INTELECTUAL
En materia de
propiedad intelectual se regulan dos aspectos: derechos de autor y propiedad
industrial. En los dos aspectos, lo establecido en el Tratado no supera lo
previsto en la legislación colombiana para el caso de derechos de autor ni los
compromisos adquiridos a nivel andino en materia de propiedad intelectual.
En cuanto a derechos
de autor, los países se obligan a aplicar ordenamientos multilaterales en esta
materia y se establecen los derechos patrimoniales que debe contener una
adecuada y efectiva protección de los derechos de autor. Dentro de estos
derechos patrimoniales se cuentan: impedir la importación al territorio de
copias elaboradas sin autorización; prohibir o autorizar la primera
distribución pública del original y cada copia; prohibir o autorizar la
comunicación de las obra al público y prohibir o autorizar la reproducción de
la obra. En particular, se establecen derechos para artistas interpretes o
ejecutantes, productores de fonogramas y organismos de radiodifusión. La
protección conferida por estos derechos no podrá tener un término inferior a
cincuenta años.
En cuanto a
propiedad industrial, se establecieron las disciplinas necesarias para fomentar
los flujos comerciales entre los países. En este sentido, se determinaron los
objetos de protección de marcas, se establecieron los derechos conferidos por
las marcas, protección a las marcas notoriamente conocidas y un período de diez
años, prorrogables por otro período igual, para los registro de marcas. Así
mismo, se prevé la protección de denominaciones de origen y secretos
industriales.
Finalmente, en este
capítulo también se establecen obligaciones para los países que garantizan la
observancia de los derechos de propiedad intelectual.
CAPITULO XIX
SOLUCION DE CONTROVERSIAS
En este capítulo se
prevé un mecanismo que permite resolver las controversias derivadas de la
aplicación, interpretación o incumplimiento del Tratado.
El proceso de
solución de controversias tiene una etapa en la que se realizan consultas y se
puede solicitar la intervención de la Comisión Administradora del Tratado. Si
la intervención de la Comisión no produce una solución en un plazo determinado,
se inicia una segunda etapa en la que se conforma un tribunal arbitral.
El Tratado establece
unos requisitos para los árbitros que conforman el panel arbitral y su
escogencia es cruzada. Es decir, cada país presenta una lista de árbitros para
que el otro país contendiente seleccione los que conformarán el panel.
La efectividad del
mecanismo de solución de controversias se garantiza a través de la posibilidad
que se le da a la Parte afectada, de suspender beneficios de efecto equivalente
a la Parte demandada, cuando ésta no cumpla con la obligación que le impuso la
Comisión o el panel arbitral.
Finalmente, el
Tratado cuenta con la figura de anulación y menoscabo. En virtud de ésta, las
Partes pueden recurrir al mecanismo de solución de controversias cuando consideren
que, como resultado de la aplicación de una medida que no contravenga el
Tratado, se anulan o menoscaban los beneficios que razonablemente se pudieron
esperar del mismo.
CAPITULO XX
ADMINISTRACION DEL TRATADO
En materia de
administración, el Tratado prevé la conformación de una Comisión
Administradora, la cual representa un mecanismo flexible y novedoso para estos
efectos.
En este capítulo se
establecen las funciones de la Comisión Administradora la cual está conformada
por los titulares de los órganos nacionales responsables. Dentro de las
funciones de la Comisión está evaluar los resultados de la aplicación de este
Tratado, vigilar su desarrollo y recomendar a las Partes las modificaciones que
estime convenientes. Así mismo, la Comisión debe realizar un seguimiento de las
prácticas y políticas de precios en sectores específicos para detectar posibles
distorsiones al comercio. Esta instancia coordina todos los Comités y Grupos de
Trabajo.
CAPITULO XXI
TRANSPARENCIA
En este capítulo se
desarrolla el principio de Transparencia a través de la obligación que adquiere
cada Parte de designar una oficina como centro de información. Este centro de
información tiene como propósito facilitar la comunicación entre las Partes
sobre cualquier asunto relacionado con el Tratado.
CAPITULO XXII
EXCEPCIONES
En este capítulo se
consagran las excepciones prevista en el GATT entre otras, en materia de salud
y protección del medio ambiente. Así mismo, se establecen las excepciones
relacionadas con la seguridad nacional.
CAPITULO XXII
DISPOSICIONES FINALES
En el capítulo de
disposiciones finales se prevén: la posibilidad de realizar enmiendas al
Tratado, su cláusula de evaluación y el mecanismo de denuncia.
Así mismo, se
establece una cláusula de adhesión para los países de América Latina y el
Caribe.
En conclusión, el
Tratado de Libre Comercio del Grupo de los Tres y la Ley Aprobatoria del mismo
constituyen un instrumento fundamental para la internacionalización de la
economía colombiana, son compatibles con la Constitución Política y establecen
disciplinas y normas para el comercio de bienes y servicios y capitales acordes
con los compromisos multilaterales, regionales y subregionales adquiridos por
nuestro país.
Por las razones
expuestas, con todo respeto, nos permitimos solicitar a la Honorable Corte
Constitucional que declare exequible el "Tratado de Libre Comercio entre
los Gobiernos de Estados Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la
República de Venezuela", suscrito en Cartagena de Indias el 13 de junio de
1994.
....................."
Como puede
observarse, los intervinientes consideran que las disposiciones contenidas en
la normatividad internacional que se aprueba por la ley en revisión, están
circunscritas a los principios de derecho internacional, respetando la
soberanía nacional, la libre autodeterminación, la equidad, la reciprocidad y
la conveniencia nacional, y además, se orientan hacia la integración
latinoamericana y del Caribe en desarrollo de los artículos 9o., 226 y 227 de
la Carta Política, pues el tratado ésta abierto a la internacionalización de
las relaciones políticas y a la integración económica al permitir adhesión de
otros países de América Latina y del Caribe.
De otra parte, los
intervinientes destacan que en la normatividad que se revisa se respetan los
principios de igualdad, equidad y reciprocidad que son exigidos por la Carta
Política para efectos de permitir la participación del Estado colombiano en los
procesos de integración económica, social y política con las demás naciones y
en especial con los países de América Latina y del Caribe.
Además, en su
concepto las disposiciones que pertenecen al tratado cuya constitucionalidad se
examina constituyen un indispensable instrumento internacional para el Estado
Colombiano en la realización de los fines señalados en la Constitución
Política, entre los que se destaca la promoción del desarrollo económico, y de
su racionalización y los del mejoramiento de la calidad de la vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo, junto a la preservación del ambiente y el saneamiento ambiental
como servicio público al servicio del Estado; de igual modo se pone bajo
cautelas suficientes la producción de alimentos que debe gozar de la especial
protección del Estado según lo advierte el artículo 65 de la Constitución.
En este mismo
sentido, se garantiza las facultades constitucionales de la intervención del
Estado para promover la productividad, la competitividad y el desarrollo
armónico de las regiones de conformidad con lo dispuesto por el artículo 334 de
la misma Codificación Superior.
De acuerdo con lo
anterior, la ley bajo examen aprueba un instrumento internacional en el que
se crea una regulación intergubernamental que ofrece las más propicias
condiciones para el desarrollo economico y para la internacionalización de las
relaciones económicas, políticas y ecológicas, lo cual en su opinión se ajusta
en todos sus términos a la Constitución Nacional.
IV. INTERVENCIÓN CIUDADANA
1. Dentro del
término de fijación en lista, y en ejercicio del derecho de participación en el
trámite de estas actuaciones de control de constitucionalidad, se hizo
presente el ciudadano HUGO PALACIOS MEJIA para impugnar la constitucionalidad
de los artículos 1-02 y 105 del tratado que se revisa y contra el artículo 1o.
de la Ley 172 de 1994, "pero sólo en cuanto aprobó el tratado que los
contiene", y pide, además, que se instruya al Presidente de la República con
la advertencia de que sólo podrá manifestar el consentimiento previsto en el
tratado formulando la correspondiente reserva.
2. Para mayor
ilustración al respecto del objeto de la impugnación, se hace transcripción de
las normas a las que se refieren los cargos que formula el mencionado
ciudadano, así:
"Artículo 1-02:
Relación con otros tratados internacionales.
2- En caso de
incompatibilidad entre las disposiciones de los tratados y acuerdos a que se
refiere el párrafo 1 y las disposiciones de este Tratado, las de este tratado
prevalecerán en la medida de la incompatibilidad.
....
Artículo 1-05:
Sucesión de Tratados
Toda referencia a
otro tratado o acuerdo internacional se entenderá hecha en los mismos términos
a cualquier tratado o acuerdo sucesor del mismo del cual sean parte todas las
Partes.
Ley 172 de 1994.
Artículo primero:
Apruébase el "Tratado de libre comercio entre los Gobiernos de los Estados
Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la República de Venezuela",
suscrito en Cartagena de Indias el 13 de junio de 1994."
3. El escrito
de intervención señala como vulnerados por las normas acusadas los artículos
9, 226 y 241 numeral 10 de la Constitución Nacional, con fundamento en las
siguientes razones de inconstitucionalidad.
a. Señala que el
artículo 1-02 del G-3 en su parágrafo primero, desconoce el principio pacta
sunt servanda ya que el parágrafo segundo que se acusa, establece
una norma complementaria, según la cual "en caso de
incompatibilidad" entre los tratados y acuerdos a que se refiere el
parágrafo 1 (GATT, Tratado de Montevideo, etc.) y las disposiciones del G-3,
prevalecerán éstas en la medida de la incompatibilidad. En este sentido
considera que la norma acusada desconoce el derecho que "asiste a todas
las demás partes del GATT y del Tratado de Montevideo (anteriores ambos a la
Convención de Viena), a que las materias regidas por esos tratados, y que den
lugar a relaciones con Colombia, México y Venezuela, o entre éstos tres países,
se rijan por el GATT y el Tratado de Montevideo, o por otros tratados
compatibles con aquellos, y no por un tratado que pueda ser incompatible.
En este sentido,
señala que la norma acusada viola el artículo 9o. de la Constitución Política
porque Colombia ha aceptado el principio de derecho internacional conocido como
pacta sunt servanda, en especial por la Convención de Viena de 1969
aprobada por Colombia a través de la Ley 32 de 1985, en virtud de la cual, no
podían las partes acordar la prevalencia del G-3 en forma absoluta, sobre otros
tratados, sin distinguir entre los firmantes de estos. De otra parte, el
ciudadano PALACIOS MEJIA advierte que el artículo 1-02,2, viola el artículo 226
de la Constitución Política, al no ser equitativo frente a la comunidad
internacional, ni frente al grupo de naciones latinoamericanas integradas en la
ALADI, o en el Pacto Andino, por ejemplo, al hacer prevalecer un tratado entre
tres países distintos.
En su opinión, la
falta de equidad implica, que la norma acusada sea contraria, también a la
conveniencia nacional, pues invita a que los países afectados imiten la
conducta colombiana o hagan a Colombia víctima de retaliaciones, y, por lo
anterior, señala que el artículo 1o. de la ley 17 de 1994, que aprobó el
Tratado, es también inconstitucional en cuanto aprueba el artículo 1-02,2 del
G-3 que es violatorio de la Constitución.
b. En lo que se
refiere a los cargos formulados contra el artículo 1-05 del tratado del G-3,
advierte que la disposición acusada que establece la sucesión de tratados, impide
que el tratado del G-3 tenga un texto definitivo y que el fallo de la Corte en
su competencia sea inocuo.
Observa que esta
norma viola el artículo 241 numeral 10 de la Constitución que exige que los
tratados acerca de los cuales se pronuncie la Corte tengan un texto definitivo
y porque en su opinión no se puede decidir 'definitivamente' sobre un texto que
es variable; además, advierte que la Constitución colombiana no contempla un
procedimiento de revisión sucesiva de tratados, en la medida en que el
significado de los que revisó se modifique por referencia a tratados nuevos.
Por lo anterior,
considera que para que exista certidumbre jurídica acerca del alcance de la
norma y del fallo de la Corte, es indispensable que su texto sea completo y
definitivo; por ello, advierte que no es suficiente que se diga, como dice la
norma que acusa, que tal referencia al Tratado posterior se entenderá hecha
sólo si en éste son parte, también todas las partes del G-3, lo cual implica,
en el caso colombiano, que el tratado posterior ha de ser conocido por la Corte
para efectos de su control constitucional. Así las cosas, manifiesta que no es
suficiente con que cada norma, aisladamente sea conocida y juzgada por la
Corte, pues, cuando dos normas entran en relación se produce una tercera norma
que no puede ser conocida de antemano por la Corte y que, en sí misma, debería
ser objeto de un juicio de constitucionalidad.
Finalmente, advierte
que no puede tomarse el riesgo de que aprovechando el carácter definitivo de
las decisiones de la Corte sobre la norma acusada, se permita la integración de
normas de tratados sucesivos, así éstos sean constitucionales individualmente
considerados, pues, en su concepto, pueden surgir para Colombia obligaciones
inequitativas, o sin reciprocidad o inconvenientes, y por lo tanto contrarias a
su Constitución.
V. EL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador
General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia, y
solicita que se declare que las disposiciones examinadas son exequibles,
previas las consideraciones que se resumen enseguida.
El Señor Procurador
General de la Nación manifiesta en la parte relacionada con la
"celebración del Tratado" que de acuerdo con lo establecido por la
jurisprudencia constitucional, el análisis de la forma de los instrumentos
internacionales debe recaer, en el evento en que el Estado Colombiano haya
participado en las etapas de celebración y negociación del instrumento público
internacional bilateral o multilateral sobre la verificación de la competencia
de las autoridades que actuaron a nombre del Estado colombiano.
Sin embargo, también
advierte que si Colombia no participa en las referidas etapas, o si por las
características propias del acuerdo internacional éste no se encuentra sometido
a una etapa de negociación previa por parte de los países miembros, porque se
trata de un instrumento abierto a la aceptación, ratificación o adhesión de los
estados y al correspondiente depósito o canje de notas, no es necesario
verificar los requisitos constitucionales atinentes a la representación del
Jefe de Estado y de sus agentes.
Además, manifiesta
el Señor Procurador General de la Nación que en el presente asunto es un hecho
notorio y por demás lógico que Colombia participó en la negociación y celebración
del Tratado, como quiera que el mismo es el fruto del estudio del grupo de alto
nivel integrado por los representantes de los países miembros, en coordinación
con sus ministerios de relaciones exteriores. De igual modo, deja constancia
que el instrumento fue suscrito por el Jefe del Estado Colombiano.
En cuanto hace al
"trámite de la ley aprobatoria del instrumento internacional. (Ley 172 de
1994)", el despacho del Jefe del Ministerio Público manifiesta que el
respectivo proyecto cumplió completamente con los requisitos exigidos por la
Carta Política para este tipo de actuaciones del Congreso, y que no existe
reparo alguno por el aspecto formal en lo que corresponde al mencionado
procedimiento; en este sentido examina de modo detallado las diferentes etapas
surtidas para la aprobación del proyecto y destaca el cabal cumplimiento de las
exigencias establecidas en los artículos 157 y 160 de la Constitución, según lo
acreditan los ejemplares de la Gaceta del Congreso que obran en el expediente.
El Señor Procurador
observa que por el aspecto material y de contenido, todas y cada una de las
disposiciones que hacen parte del acuerdo internacional se ajustan a las
previsiones de la Carta y que sobre ellas no cabe reparo alguno de
constitucionalidad.
A manera de
introducción el ministerio público advierte que la conformación de bloques
económicos y comerciales, el "derrumbamiento" progresivo de aranceles
y otras barreras comerciales al interior de los escenarios económicos que
conforman los respectivos estados parte, constituye una de las tendencias que
marcan la economía contemporánea, de ello son ejemplo el TLC de América del
Norte, el Mercado Común Centroamericano, el G3, el CARIOM, el Pacto Andino y
MERCOSUR, así como otros acuerdos bilaterales. Advierte que los acuerdos
regionales de integración latinoamericana configuran el marco en el que se debe
lograr una nueva "inserción" en la economía mundial para fortalecer
la región e incrementar su capacidad negociadora global.
Indica que a los
espacios económicos se les atribuye entre otras ventajas, la ampliación de los
mercados internos y el aprovechamiento de las economías de escala -producción
masiva a través de un mercado amplio- la intensificación de la competencia
empresarial en condiciones de igualdad, así como la posibilidad de abordar
obras y actividades que aisladamente serían difíciles de emprender. En un
ambiente de apertura económica, la estrategia de la integración regional
abierta surge como una respuesta al debilitado modelo proteccionista de
desarrollo.
En su concepto, el
Grupo de los Tres, originalmente concebido como medio de concertación política
para los problemas centroamericanos y ahora con una agenda y un proyecto
político ampliado, sienta las bases para el desarrollo de un programa de
cooperación dirigido a dar impulso a las capacidades productivas y al
fortalecimiento del intercambio entre los estados partes. Además, el Tratado de
Libre Comercio del G3 se enmarca dentro del Acuerdo General de Aranceles y
Tarifas (GATT) ahora la Organización Mundial de Comercio (OMC), en cuanto que
allí se autoriza a los países para incrementar sus relaciones mediante la
constitución de zonas de libre comercio y uniones aduaneras y para aplicar la
cláusula de habilitación
Advierte el
Procurador que en relación con la ALADI y el propósito de profundizar las
relaciones entre los países miembros, el G3 también cumple con la meta de
lograr un Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica.
El Señor Procurador
considera que el instrumento en revisión permite desarrollar normas
constitucionales en materia de derecho de integración, que, no obstante su
reciente aparición en el derecho nacional, también son desarrollo de los
conceptos de soberanía y supranacionalidad, sin abandonar, la noción de estado
soberano, ni de autonomía que les es característica a los estados; en efecto,
en su opinión, en esta materia la Constitución de 1991 es más "rica"
que la de 1886 (arts 76-18), pues, desde el Preámbulo consagra un marco
jurídico "Comprometido a impulsar la integración de la Comunidad
latinoamericana" y porque los mandatos de los artículos 226 y 227 de la
Carta atribuyen al Estado la potestad para celebrar tratados en los que se
promueva la integración económica, social y política con las demás naciones,
con otros estados, para además, configurar una comunidad latinoamericana de
naciones.
En su opinión, de
conformidad con el artículo 9o. en concordancia con los artículos 226 y 227 de
la Carta Política, el tratado de libre Comercio del Grupo de los Tres establece
un hito en el avance hacia la consolidación de la integración latinoamericana y
del Caribe; advierte que esta posibilidad se encuentra en el artículo 23-07 de
dicho instrumento. Además, el Tratado acoge los disposiciones en materia de igualdad,
equidad y reciprocidad que son imperativos constitucionales como sucede con las
cláusulas de la preferencia arancelaria, el arancel de partida y el porcentaje
de comercio en desgravación inmediata.
El Ministerio
Público destaca la conveniencia práctica y la buena oportunidad histórica que
se configura para la aprobación del acuerdo internacional, por la existencia de
diversas y muy importantes razones que hacen recomendable la adopción del
documento internacional como normatividad interna; en este orden de ideas deja
constancia de las razones que en aquel sentido y en su opinión deben incidir en
este juicio de constitucionalidad.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La
Competencia y el Objeto del Control
De conformidad con
lo dispuesto por el artículo 241 num. 10o. de la Constitución Política, y en
atención a la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de su
competencia, corresponde a esta Corporación el examen de la constitucionalidad
de las leyes aprobatorias de tratados internacionales después de su sanción
presidencial y antes del perfeccionamiento internacional del instrumento, como
es del caso en el asunto de la referencia.
Se observa que el
texto de Ley 172 de 1994 fue remitido a esta Corporación dentro del término de
los seis días siguientes a su sanción como ley, previsto en el citado artículo
241 num. 10 de la Carta Política, si se tiene en cuenta la suspensión de
términos que se producen en esta materia en razón de la vacancia judicial
prevista en la ley; al respecto cabe observar de manera preliminar que esta
forma de contabilizar los términos para el ejercicio de las competencias en
esta Corporación en la que se tienen en cuenta la suspensión de los términos y
de la atención al público en razón de la vacancia, como ocurrió en este caso,
no se aplica ni es la empleada para el caso del control automático de los
decretos expedidos con base en las facultades presidenciales en los estados de
excepción, los cuales, sin duda alguna, deben ser enviados a esta Corte al día
siguiente de su expedición, ni se utiliza para suspender el término de la
revisión de las decisiones judiciales relacionadas con la tutela judicial de
los derechos constitucionales fundamentales, que está fijado por la ley en tres
meses, ya que en esta Corporación no se pueden suspender por el carácter
preferente y sumario de la actuación y porque es la misma Corte la que decide
de modo autónomo atraer la competencia respectiva y definir la situación en el
caso concreto.
Segunda: El
Examen de forma.
A. De la
"Celebración" del Tratado
1. Sea lo primero
advertir que de conformidad con lo dispuesto por el numeral 10 del artículo 241
de la Carta de 1991, corresponde a esta Corporación el examen de la
constitucionalidad de la Ley 172 de 1994, tanto por el aspecto formal como por
lo que se relaciona con el contenido de la misma y con el texto del instrumento
que se aprueba, y que se ordena incorporar al ordenamiento nacional.
2. También, cabe
señalar que las competencias de la Corte Constitucional en esta materia recaen
sobre la ley sancionada por el Presidente de la República, y por ello es
posterior a la actividad del Congreso y al procedimiento legislativo; pero
además, este tipo de control de constitucionalidad de las leyes también es previo,
pues se verifica con anterioridad al perfeccionamiento del tratado que se
aprueba por la ley.
Así, según lo
señalado en el mencionado artículo de la Carta, en el que se establecen las
reglas constitucionales que rigen el procedimiento de control de
constitucionalidad de las leyes aprobatorias de tratados públicos, se observa
que esta vía tiene carácter preventivo, puesto que, como se ha
dicho, al ser el control de constitucionalidad un procedimiento judicial previo
al perfeccionamiento del instrumento internacional y posterior a la sanción de
la ley que lo aprueba, debe concluirse que, sin el fallo de constitucionalidad
de la ley proferido por la Corte Constitucional, el Jefe del Estado no puede
adelantar actuaciones enderezadas a perfeccionar el instrumento por ninguno de
los diversos procedimientos previstos para este fin en la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados y en los tratados mismos, y aquel no tendría
valor alguno, no obstante haber sido aprobado por el Congreso y sancionado por
el Presidente de la República como ley.
También debe
advertirse que la Constitución señala que en caso de encontrarse que en un
Tratado de carácter multilateral aprobado por el Congreso de la República y
sometido a este tipo de control preventivo, existan disposiciones contrarias a
la Constitución y así lo declara la Corte en su fallo, el Gobierno puede
perfeccionar el Tratado, siempre que haga las reservas correspondientes
formuladas dentro de las reglas específicas que para dicho fin se prevén en el
derecho internacional de los tratados o en los tratados mismos.
3. En estos casos,
la función de la Corte Constitucional de ser guardiana de la supremacía de la
Constitución, se extiende a la determinación de la plena conformidad entre la
ley y el texto del Tratado mismo con la Constitución Política, lo que
significa, entre otros elementos, que en primer lugar se debe examinar si en el
trámite legislativo del proyecto de ley se cumplió con los requisitos
establecidos por la Carta para la aprobación de las leyes por el Congreso de la
República, y si en el proceso de representación del Estado Colombiano, cuando
ésta haya sido necesaria, se cumplió cabalmente y sin desconocimiento de los
fueros del Jefe del Estado; claro está que, como lo ha advertido esta
Corporación, en caso de la presentación del proyecto de ley aprobatoria del
instrumento, con la expresa convalidación por el Presidente de la República, se
entiende subsanada cualquier deficiencia legal y constitucional antecedente en
punto a la representación en la negociación y en la celebración.
4. En este caso, se
trata de la aprobación de un instrumento internacional que es producto de la
negociación o del acuerdo multilateral previos, en los que participó el Estado
Colombiano con sus agentes y representantes, y aún el mismo Presidente de la
República en la firma del texto acordado, para efectos de establecer el
contenido del mismo; además, no se trata, de un instrumento internacional que
haya estado abierto al depósito de notas de aceptación, ratificación o de
adhesión de los Estados, aunque después de su perfeccionamiento inicial, si
puede ser objeto de adhesión de otros países de América Latina y del Caribe.
Es una modalidad de vinculación directa y autónoma a unos compromisos
internacionales en la que nuestro Estado, como las Repúblicas de México y de
Venezuela, las dos restantes entidades de derecho internacional que hacen parte
del mismo, participan directamente en la negociación plena del texto y en su
firma simultánea.
5. Por lo mismo, en
este tipo de asuntos no resultaría extraño a las funciones de la Corte
Constitucional el examen judicial del cumplimiento de los requisitos
constitucionales en materia de representación del Jefe del Estado o de sus
agentes, cuando ésta se ha verificado y se puede verificar por el tipo de
instrumento de que se trata; tampoco resultaría extraña a las mismas
competencias de esta Corporación la afirmación según la cual la presentación
del proyecto de ley aprobatoria del Tratado hecha por el Gobierno, con la previa
aprobación del Presidente de la República, convalidaría cualquier vicio de
representación que pudiera afectar la constitucionalidad de la ley, de
conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación para el caso de los
tratados que requieren celebración previa o negociación.
Empero, como al
momento de su presentación, por la época, el nuevo Presidente de la República
impartió su aprobación al texto del Tratado y a sus anexos, cualquier otro
vicio posible en aquella etapa queda subsanado y la Corte se abstiene de
cuestionar los hechos correspondientes a dicha etapa.
B. El Trámite en
el Congreso de la República.
Esta Corporación
encuentra que el proyecto de ley que culminó su trámite en el Congreso de la
República y que fue sancionado como la Ley 172 de 1994, cumplió con todos y
cada uno de los requisitos que para dicho fin establece la Carta Política, en
especial con los previstos por los artículos 11 inciso 5o., 157 y 163 de la
misma, y coincide con el señor Procurador General de la Nación, en sostener la
exequibilidad del mismo por este aspecto.
En efecto, tal y
como lo advierte el Jefe del Ministerio Público en el concepto que le
corresponde, por tratarse de un proyecto de ley que se refería a relaciones
internacionales fue presentado al Senado de la República por el Gobierno
Nacional a través de la señora Ministra de Relaciones Exteriores y por el señor
Ministro de Comercio Exterior el 10 de agosto de 1994; posteriormente, fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 116 de ese año y distinguido como el
número 35/94 del Senado y 101/94 Cámara.
Además, ante la
solicitud del trámite de urgencia nacional y de la expresa solicitud de la
reunión y deliberación conjunta de las comisiones segundas del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, hecha por el Presidente de la
República al Congreso de la República, el proyecto fue repartido a las
comisiones segundas constitucionales permanentes de ambas cámaras que, como se
verá, se reunieron para darle primer debate.
En este sentido es
claro que ante la situación de la solicitud presidencial del trámite de
urgencia de un proyecto de ley, los términos que deben transcurrir entre cada
debate en las comisiones y en las sesiones plenarias de cada Cámara previstos
en el artículo 160, se reducen al lapso de treinta días que es el establecido
como máximo en el artículo 163 de la Constitución Nacional.
Posteriormente,
previa la presentación de la ponencia elaborada por el Senador JULIO CESAR
TURBAY QUINTERO y el Representante LUIS FERNANDO DUQUE, el proyecto de ley fue
aprobado en primer debate por unanimidad en las Comisiones Segundas
Constitucionales Permanentes del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes el 16 de noviembre de 1994, según consta en certificación
suscrita por el Secretario de la Comisión II del Senado de la República, JUAN
ANTONIO BARRERO; además, la correspondiente aprobación en segundo debate se
verificó en la sesión plenaria del Senado de la República el 29 de noviembre,
según certificación firmada por el Presidente de esa Corporación JUAN GUILLERMO
ANGEL y en la Cámara de Representantes en la Sesión Plenaria del 30 de
noviembre del mismo año, según consta en la certificación correspondiente
suscrita por el Secretario General de esa Cámara DIEGO VIVAS TAFUR.
C. El Examen
Material del texto del Tratado.
1. Sea lo primero
advertir que corresponde a esta nueva modalidad de actuación del sistema de
control judicial de la constitucionalidad de las leyes que se surte en
Colombia, en los términos del artículo 241 num. 10o. de la Constitución
Nacional[1],
no sólo el estudio y la definición judicial de la validez formal de la
totalidad del texto de la ley aprobatoria del respectivo instrumento
internacional a que se deben referir de modo específico aquellas leyes, sino
el examen preventivo y definitivo y ante la totalidad del texto de la Carta
Política Nacional, con criterios objetivos y generales que comprometen la
responsabilidad de la jurisprudencia nacional en una profunda labor de
contraste en abstracto, de todas y cada una de las disposiciones jurídicas que
aparecen vertidas en los específicos instrumentos de derecho internacional, que
se originan en actuaciones internacionales de carácter formal e instrumental de
la República y que se concluyen, o a los que se vincula Colombia como Estado
soberano y como potencia debidamente reconocida, ante el concierto de los
Estados y de los sujetos habilitados en dicho plano, o ante los varios
organismos de derecho internacional público, con los que se vincula o se pone
en disposición de vinculación regular y ordenada.
En efecto, es
evidente la complejidad que supone para el juez de constitucionalidad el
compromiso de adelantar un examen como el que le corresponde a esta Corporación
sobre las leyes aprobatorias de tratados internacionales y de los tratados
mismos, tanto por razones de forma y de procedimiento, como por razones de
fondo, y que en todo caso es de tipo abstracto, objetivo, preventivo y
definitivo de los contenidos de las disposiciones que hacen parte de aquellos
actos jurídicos, puesto que aquellas necesariamente serán objeto constante de
interpretación y aplicación, administrativa, judicial, legislativa, pública y
privada, lo mismo que de desarrollos, evoluciones, entendimientos, precisiones
y matices y de eventuales acuerdos o discordias y discrepancias de aquellas
disposiciones, en varios ámbitos de la vida de los pueblos y de los estados
comprometidos bajo el instrumento.
No se puede
desconocer que, en principio, la mayor parte de los tratados o convenios y
convenciones que se celebran o a los que se pretende adherir o vincular un
Estado, están previstos para disponer las mejores condiciones de arreglo de
asuntos futuros y de actualidad constante entre potencias, y para auspiciar el
entendimiento pacífico, armónico y provechoso de los asuntos de diversa índole
que resultan entre ellos, y que se hallan regulados de conformidad con un
conjunto común de disposiciones jurídicas que reclaman, en cada caso,
interpretación jurídica, y que ésta, claro está, no es siempre unívoca ni
unilateral; obsérvese al respecto que, por virtud de las actuaciones
internacionales del Estado de relevancia específica para el desarrollo del
control de constitucionalidad que se surte en esta Corporación, estas
disposiciones son concertadas, acordadas, negociadas, o simplemente producidas
en ámbitos y espacios jurídicos diferentes al nuestro en varios sentidos, como
se verá más adelante. Es más, la misma Constitución establece como supuestos
de las relaciones internacionales y de la internacionalización de las
relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas los requisitos de la
equidad, la reciprocidad y la conveniencia nacional, lo cual presupone la
incorporación de reglas, disposiciones, normas, y objetivos, lo mismo que
principios específicos de diverso orden y, cuando menos, por razón de los
sujetos y del objeto, relativamente diferentes del ordenamiento común aplicable
en el Estado singularmente considerado, pero en todo caso sometidas a la
Constitución Nacional.
Por ello, la
responsabilidad del juez de constitucionalidad de un Estado en las condiciones
en las que se cumple el procedimiento de control de constitucionalidad, como el
que se verifica en Colombia, y que se adelanta con criterios eminentemente
jurídicos, producto de la interpretación de la Constitución Nacional y de la
tradición jurídica de nuestro sistema, es la de ejercer un magisterio jurídico
prudente y ponderado ante las naturales vicisitudes que habrá de suscitar la
aplicación y la interpretación de aquellas disposiciones en manos de dos o mas
potencias y de más de un operador jurídico habilitado; esa ha sido la conducta
de esta Corporación, y salvo que sea necesaria para la salvaguardia de los
derechos fundamentales, del orden público o para la distribución cabal de las
competencias y de los poderes dentro de nuestro Estado de Derecho, este tipo de
juicios está presidido de una buena dosis de autocontrol de la jurisprudencia
constitucional y del ejercicio de la labor judicial sobre los documentos que
integran el instrumento.
Así, ni se descuida
el vigor de la Constitución, ni la integridad y supremacía de la misma, ni se
elaboran providencias en las que abunden innecesarias reflexiones Obiter
Dicta, ni se proponen consideraciones que se ubiquen más allá del contraste
objetivo del Tratado con la Carta; de igual modo, algunas piezas normativas o
sectores y partes del mismo ordenamiento internacional reclaman
interpretaciones jurídicas presididas por juicios técnicos especializados o por
la aplicación de lenguajes técnicos y científicos que no merecen ser agotados
en esta sede judicial, correspondiendo a otros jueces, nacionales o
internacionales, la definición del contenido de sus términos.
De otra parte, este
tipo de instrumentos jurídicos no merece la suerte de la definición total,
previa y absoluta de todos y cada uno de los términos empleados, y más bien
reclaman ámbitos de relativa flexibilidad y maniobra práctica, radicada en
cabeza del ejecutivo y de sus agentes, de conformidad con la responsabilidad de
la conducción de las relaciones internacionales y de jefe de Estado que se
atribuye al Presidente de la República.
De igual modo, lo
que corresponde a esta Corporación es la definición de la constitucionalidad de
la ley y del instrumento aprobado, y por ello, en su juicio también milita la
necesidad de la salvaguardia de las competencias judiciales de los restantes
organismos de la jurisdicción nacional e internacional y de la supranacional o
internacional, según sea del caso.
Como la parte
dogmática de la Constitución está compuesta, entre otros elementos, por el
Preámbulo, por los fines esenciales del Estado, por los objetivos y por
valores constitucionales, resulta propicia la materia y la oportunidad para
hacer creer, equivocadamente, que a la Corte Constitucional se le encomiendan
labores de control político o de las razones políticas de este tipo de
disposiciones jurídicas, lo cual como se ha visto, corresponde al ejecutivo o
al legislador en su oportunidad.
Así las cosas, y
como se ha señalado, en ejercicio de esta competencia, no puede pues la Corte,
so pena de invadir las esferas de la competencia constitucional de los
restantes órganos y poderes del Estado, condicionar la constitucionalidad de
una norma de la categoría de un Tratado Internacional por las mencionadas
razones, que son las típicas de un juicio político o administrativo.
2. En este
sentido, cabe observar que, como corresponde a las atribuciones políticas del
ejecutivo, la argumentación presentada en favor de la exequibilidad de la ley,
elaborada por el Gobierno Nacional manifiesta varias razones de conveniencia,
oportunidad y provecho, que hacen recomendable la adopción del mencionado
instrumento como parte del ordenamiento jurídico nacional y la vinculación del
Estado al organismo internacional y a las actividades del mismo; empero, como
se vio, este tipo de reflexiones, aun cuando, como en este asunto, resulta de
suma importancia dogmática y práctica con fines de ilustrar su interpretación y
ejecución, no hacen parte del juicio de constitucionalidad cuando se adelanta
por la vía del control abstracto de constitucionalidad de las leyes, ni en
general de las atribuciones judiciales de la Corte Constitucional.
Se advierte que en
este tipo de juicios de carácter preventivo y abstracto que se adelantan en
este estrado judicial, y en los que se examina en su conjunto la
constitucionalidad de disposiciones jurídicas que tienen la naturaleza de los
tratados internacionales, la Corte no se ocupa de examinar específicas situaciones
de hecho signadas por elementos como los de la utilidad, la efectividad o la
eficiencia de las actuaciones de las autoridades públicas; tampoco se ocupa la
Corte de adelantar evaluaciones de oportunidad práctica ni de conveniencia
política, pues estos elementos extranormativos deben ser analizados por el
Jefe del Estado y por el Congreso en su oportunidad, según los términos de la
Constitución Nacional. No obstante, en este caso se estima de buen provecho
para el juicioso examen de los sujetos directamente vinculados al tratado y de
quienes se encargarán de su aplicación, la incorporación de las reflexiones
presentadas en la intervención oficial.
3. a. En primer
término cabe indicar, en un sentido bastante general, que el Tratado que se
revisa en esta oportunidad se celebró como un Acuerdo de Alcance Parcial de
Complementación Económica, dentro del desarrollo del Tratado de Montevideo de
1980, y se fundamenta en los principios del Trato Nacional, de la Nación Más
Favorecida, de la Transparencia y del Trato Diferencial y, especialmente,
encuentra fundamento en las disposiciones del anterior GATT y ahora en el
Tratado de la OMC.
Examinado el
contenido de Tratado aprobado por la Ley 172 de 1994, se encuentra que en él se
consignan las reglas de organización, funcionamiento, fines y objetivos
programáticos de un acuerdo de carácter internacional que vincula al Estado
Colombiano, dentro del mencionado marco de regulaciones de carácter
multilateral constituido por los tratados de Montevideo y del GATT y ahora de
la OMC, ante dos potencias amigas y vecinas, como quiera que hacen parte de la
comunidad latinoamericana de naciones; además, en lineas bastante generales, y
examinado en su conjunto, el presente instrumento de derecho internacional se
ajusta a las disposiciones de la Carta Política, pues, en todo caso la
coincidencia en las políticas de internacionalización y modernización de la
economía, así como la contribución a la expansión del comercio mundial, el
desarrollo y la profundización de la acción coordinada y las relaciones
económicas entre los países y el impulso de la integración latinoamericana para
fortalecer la amistad, solidaridad y cooperación entre los pueblos, el
desarrollo armónico, la expansión del comercio mundial, y la cooperación internacional,
crear nuevas oportunidades de empleo, mejorar las condiciones laborales y los
niveles de vida, la salvaguardia del bienestar público, así como asegurar un
marco comercial previsible para la planeación de las actividades productivas y
la inversión, fortalecer la competitividad de las empresas en los mercados
mundiales, la protección de los derechos de propiedad intelectual, la promoción
del desarrollo sostenible y las expresiones de los principios de trato
nacional, de transparencia y de nación más favorecida, son cometidos que hallan
pleno respaldo en disposiciones de la Constitución, no sólo en la parte de los
valores constitucionales que aparecen en el Preámbulo de la Carta Política,
sino en el de los fines esenciales del Estado y en los derechos económicos y
sociales de las personas, lo mismo que en el del Régimen Económico y de la
Hacienda Pública y en el Título de las Relaciones Internacionales, y esa misma
condición, si aquellos fines y objetivos se adelantan con la colaboración de
otros Estados, encuentran suficiente fundamento constitucional en varias
disposiciones de la Carta Política, cuya enumeración se hará al final de esta
providencia.
El Tratado que se
revisa también se ocupa específicamente de facilitar a las partes el acceso a
los respectivos mercados nacionales mediante la reducción o eliminación de las
barreras a la importación y a la exportación en el comercio recíproco de
bienes, especialmente del sector agropecuario y del azúcar, tales como
restricciones a la importación, impuestos a las importaciones y normas técnicas
y de comercialización agropecuaria; de restringir y hasta eliminar, con
expresas reservas, inclusiones y exclusiones de Colombia, en ciertos bienes,
productos y servicios (Anexos 1 y 2 al Artículo 5-03), el uso de restricciones
cuantitativas a la importación, de franjas de precios o mecanismos de
estabilización de precios y aranceles variables para los bienes incorporados al
Programa de Desgravación en su comercio recíproco; de igual manera, este
instrumento se ocupa de establecer un específico régimen de salvaguardias entre
Colombia y Venezuela y uno general para las tres partes.
De otra lado, en
este Tratado se acuerda como objetivo de las Partes, el logro de la eliminación
multilateral de subsidios a la exportación de bienes del sector agropecuario,
no obstante que se reconoce la existencia de medidas de apoyo interno a este
sector, empero, también se reconoce que estas medidas pueden distorsionar el
comercio y afectar la producción; por ello, bajo este entendimiento, en el
Tratado se advierte que el apoyo a los productores agropecuarios debe hacerse
evitando que se generen efectos de distorsión del comercio y la producción, o
que estos sean mínimos, y que las disposiciones internas de modificación a
dichas medidas se adelanten dentro del marco de regulaciones del GATT , hoy
OMC.
El Tratado también
se ocupa del establecimiento de un régimen detallado y preciso de medidas de
carácter fitosanitario y zoosanitario, para acordar un marco de disciplinas y
de reglas que orienten el desarrollo, la adopción y el cumplimiento de medidas
de dicha naturaleza dentro del marco del instrumento que se revisa, para, así,
evitar que la adopción directa o indirecta de ellas por cada Parte pueda
afectar el comercio de las partes; desde luego, en el Tratado se deja a salvo
la competencia de los Estados para la adopción de aquellas medidas, siempre y
cuando se actúe por las autoridades públicas o por los organismos no
gubernamentales de conformidad con las reglas que se adoptan en aquel. Además,
se asegura que cada Parte podrá fijar sus propios niveles de protección para
salvaguardar la vida y la salud humana, animal y la sanidad vegetal en su
territorio, sin incurrir en tratos discriminatorios entre las partes y sin
establecer obstáculos innecesarios.
Bajo la vigencia del
Tratado, todo este esquema debe estar basado en la necesidad de unificar
disposiciones relacionadas con la materia en mención, con base en
recomendaciones técnicas, en la consideración de la existencia de normas internacionales
y de organismos internacionales de normalización, que permiten a las partes en
el Tratado, previa adaptación a las condiciones regionales, y respetando el
cumplimiento de las leyes de cada Estado, la específica definición del interés
público en cada caso, con la garantía de los correspondientes intereses
comerciales, el establecimiento de otros procedimientos de examen de
equivalencia, de cooperación de evaluación de riesgos y de definición de
niveles adecuados de protección, de control, inspección y evaluación; para
estos fines se establecen mecanismos de comunicación, consulta técnica,
publicación e información y un Comité de medidas fitosanitarias y
zoosanitarias.
De otra parte, se
encuentra que en el Tratado aparece un Capitulo dedicado a. la definición de
las reglas de origen, en el que se establecen las normas para clasificar y
determinar los bienes obtenidos o producidos en el territorio de una o más
partes, bienes originarios, el valor del contenido regional en el bien, el
valor de los materiales no originarios y la de los materiales intermedios,
entre otros varios conceptos y elementos técnicos; de otra parte, se acuerda la
creación de un Grupo de Trabajo de Reglas de Origen y otro denominado Comité de
Integración Regional de Insumos, y en un extenso apartado se establecen las
reglas específicas de origen, segun las diversas clases de bienes, productos y
elementos, así como las reglas especiales aplicables a las relaciones
bilaterales entre las partes.
También, aparece un
capítulo de reglas especiales que se ocupan de la regulación de los
procedimientos aduanales en el que se respeta la competencia de los Estados
para la dispensa del certificado de origen con estos fines, y, de otra parte,
para establecer y mantener sanciones penales, civiles o administrativas por
infracciones a las leyes y reglamentos relacionados con este tema; también se
garantiza el acceso a un mínimo de instancias administrativas y judiciales
independientes, para efectos de la revisión o impugnación sobre las decisiones
de determinación de origen y de los criterios anticipados al respecto.
De otra parte,
también se encuentra un capítulo sobre prácticas desleales de comercio
internacional en el que entre otras cosas, las partes acuerdan no otorgar
subsidios a las exportaciones de bienes industriales destinados a los mercados
de las partes; además se permite el establecimiento de cuotas compensatorias
cuando se determine la existencia de condiciones de dumping o de bienes que
reciban subsidios para su exportación y que influyan desfavorablemente en las
condiciones del comercio normal; se establecen los procedimientos para
adelantar las investigaciones y los procedimientos correspondientes a nivel
nacional, su contenido y su publicidad, con respeto por la igualdad de derechos
y deberes de las partes interesadas, con el reconocimiento al derecho de acceso
a los expedientes, de la publicidad de las actuaciones y con el reconocimiento
de las instancias administrativas y contenciosas en el desarrollo de los
procedimientos de investigación e imposición de cuotas y contra las
resoluciones definitivas.
De igual modo, se
establece un capítulo dedicado a los principios generales sobre el comercio de
servicios, con base en el reconocimiento de los principios de Tratado como son
los de la Transparencia, el Trato Nacional, el Trato de la Nación Más
Favorecida, de la Reciprocidad y del Equilibrio Global; en este mismo orden de
cosas se establece un capítulo especial dedicado a la regulación de las
telecomunicaciones con la reserva de todos los Estados para reglamentar, cada
una de ellas, el suministro de servicios en su territorio con el fin de
realizar los objetivos de su política nacional y se incluyen reglas para
regular los ámbitos de aplicación del Tratado, el acceso a redes y servicios
públicos de transporte de telecomunicaciones y su uso, las condiciones para la
prestación de servicios de valor agregado y para la normalización y
homologación. En este sentido se establecen reglas para evitar que los
monopolios existentes utilicen su posición para incurrir en prácticas
contrarias a la competencia en los mercados, y para garantizar la cooperación
técnica, la transparencia y la liberación de los servicios de valor agregado.
También se regula el
sector de los servicios financieros basado en las reglas del Trato Nacional, de
la Nación Más favorecida, de la Transparencia, del Reconocimiento y
Armonización, con las excepciones suficientes en materia de medidas
prudenciales y razonables para proteger en cada caso la seguridad, solidez,
integridad o responsabilidad financiera de las instituciones financieras o de
prestadores de servicios financieros, la integridad y estabilidad del sistema
financiero de cada parte, y para garantizar la intangibilidad de las
competencias constitucionales y legales para la expedición de disposiciones
para mantener la seguridad, solidez, integridad y la responsabilidad de las
instituciones financieras o de prestadores de servicios financieros
transfronterizos; de igual modo, se garantiza la competencia para el
otorgamiento de derechos de exclusividad que disponga una Parte a una
institución financiera en materia de sistemas de seguridad social y de planes
públicos de retiro. En este sentido se establece también la libertad que tiene
el Estado parte para no divulgar información confidencial relativa a los
asuntos financieros y cuentas de clientes individuales de instituciones
financieras o de prestadores de servicios financieros transfronterizos o
cualquier información confidencial. También se garantiza la integridad de las
competencias para evitar graves trastornos económicos y financieros en el
territorio de una parte, para corregir las amenazas a la balanza de pagos de
una parte y el estado de sus reservas monetarias, con el deber de proceder a
las comunicaciones e informaciones pertinentes entre las partes; de otra lado
también se regula la entrada temporal de personas de negocios con base en el
principio de reciprocidad y transparencia, garantizando la seguridad de las
fronteras, la protección al trabajo de los nacionales y el empleo permanente en
los respectivos territorios.
En especial, el
Tratado dedica un capítulo a establecer las reglas relacionadas con la adopción
de medidas de normalización y metrología que puedan afectar directa o
indirectamente el comercio de bienes o servicios entre las partes, asegurando
que cada Parte actúe de conformidad con sus disposiciones constitucionales en
su territorio, en el ámbito central o federal, estatal o departamental y
municipal, y respecto de los organismos competentes en cada caso; claro está,
de conformidad con las obligaciones internacionales de cada Estado, en especial
de las disposiciones del GATT y de todos los demás tratados internacionales,
incluídos los tratados sobre el medio ambiente y su conservación de los cuales
las partes sean parte, siempre con el objetivo de que las disposiciones de cada
Estado no restrinjan el comercio más de lo necesario para el logro de un
objetivo legítimo, y para impedir que se establezcan obstáculos innecesarios al
comercio entre las partes.
Como se ha
advertido, en el Tratado y dentro de las reglas del Trato Nacional y no menos
favorable otorgado a bienes similares y a prestadores de servicios similares
de cualquier otro país, se establece que cada Parte podrá imponer niveles de
protección que consideren apropiados en la obtención de sus objetivos legítimos
en materia de seguridad y protección de la vida y salud humana, animal y
vegetal, y de protección de su medio ambiente y de prevención de prácticas que
puedan inducir a errores a los consumidores, sin que constituyan un obstáculo
al comercio. Para ello, es claro que cada Parte podrá elaborar, aplicar y
mantener las medidas de normalización que permitan garantizar ese nivel
legítimo de protección, así como las medidas que garanticen la aplicación y
cumplimiento de la normalización, incluyendo los procedimientos internos de
aprobación, siempre y cuando éstas no tengan la finalidad o el efecto de crear
obstáculos innecesarios al comercio.
También se regula el
régimen de compras en el sector público con la definición del ámbito de
aplicación, de la cobertura de las obligaciones, de la estimación del valor de
los contratos, el entendimiento en materia de las cláusulas sobre Trato
Nacional y no discriminación y de Trato de la Nación Más Favorecida; al
respecto se observa que ninguna de las cláusulas del Tratado puede entenderse
en el sentido de impedir a una parte adoptar ninguna medida o abstenerse de
revelar información que considere necesaria para proteger sus intereses
esenciales en materia de seguridad, en relación con la compra de armas,
municiones o material de guerra, o cualquiera otra contratación indispensable
para la seguridad nacional o la defensa nacional, la moral, el orden, la
seguridad públicos, la salud, la vida humana, animal o vegetal, la protección
de la propiedad intelectual.
En este sentido en
el Tratado se incorporan los listados de las entidades del Gobierno Nacional,
de las empresas gubernamentales, las listas de bienes con sus especificidades,
la de servicios, el sistema común de su clasificación; al respecto es claro que
Colombia establece dos regímenes de reservas en este tema de las compras y
contratos del Estado, así: Uno transitorio en relación con ECOPETROL, CARBOCOL,
TELECOM, INTERCONEXIÓN ELECTRICA, CORELCA, ICEL, CVC, y FERROVIAS, el valor de
los contratos, los contratos celebrados con financiación de instituciones
multilaterales y regionales, los contratos de compra financiados con esos préstamos,
a las compras de medicamentos efectuadas por el Ministerio de salud, el
Instituto Colombiano de Seguros Sociales, el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, la Caja Nacional de Pevisión Social, y el Ministerio de Defensa;
existe otro régimen permanente de reservas que se refiere a los contratos entre
entidades del país y con los de reventa comercial de entidades gubernamentales,
entre otros los cuales se encuentran el Anexo 7 al artículo 15-02 de reservas.
En este mismo
sentido se encuentra que en el Anexo al artículo 15-09, aparece un régimen
aplicable a Colombia y Venezuela en materia de procedimientos de licitación y
compra, con la obligación de dar a México un trato no menos favorable que el
más favorable concedido a cualquiera otro país que no sea parte del Tratado; en
efecto, Colombia se reserva en esta materia y advierte que aplicará la
legislación nacional en materia de procedimientos para compra, como son las
bases para la licitación, la presentación, recepción y apertura de ofertas y adjudicación
de contratos.
Se incorpora al
Tratado un capítulo dedicado a la Política en materia de Empresas del Estado en
el sentido de establecer, como obligación de las partes, que las empresas del
Estado otorguen a las personas jurídicas o naturales de las otras partes un
trato no discriminatorio en su territorio en lo que respecta a la venta de
bienes y prestación de servicios para operaciones comerciales similares, y a no
utilizar la posición monopolística para llevar a cabo prácticas contrarias a la
competencia, en un mercado no monopolizado, entre otras consideraciones. En
materia de inversiones, también se encuentra un régimen de regulación que
comprende algunas reglas especiales sobre la extensión de las disposiciones en
el caso de la Nación Más Favorecida y del Trato Nacional, lo mismo que en
materia de requisitos de desempeño, de empleo y de dirección empresarial
incluso sobre el respeto del control del inversionista sobre su inversión. En
este caso es preciso señalar que el Tratado advierte que en el término de ocho
meses siguientes a la firma del mismo, las partes deben elaborar un Protocolo
que constará de cuatro listas que contendrán los sectores y subsectores
respecto de los cuales cada Parte puede mantener medidas contrarias en esta
materia a las cláusulas del Trato Nacional, y de Nación Más Favorecida,
requisitos de desempeño, y empleo y dirección empresarial, de conformidad con
las bases que se definen en el artículo 17-06; obsérvese que a la fecha de este
fallo, la Corte Constitucional no conoce de trámite alguno en relación con el
mencionado Protocolo, que debe estar suscrito a estas alturas del calendario de
1995.
En materia de
transferencias relacionadas con la inversión de un inversionista de otra Parte
en el territorio de las Partes, el Tratado advierte que se deben permitir sin
demora y libremente todas las transferencias relacionadas con aquella
inversión, en divisas de libre convertibilidad, y a la tasa de cambio vigente
en el mercado en la fecha de la transferencia, como ganancias, dividendos,
intereses, ganancias de capital, pagos por regalías, gastos por administración,
asistencia técnica, ganancias en especie y otros montos derivados de la
inversión, productos derivados de la venta o liquidación total o parcial de
inversiones, toda clase de pagos derivados de contratos, compensaciones por
concepto de expropiación y de solución de controversias. Al respecto es
necesario advertir que en el Tratado se deja en claro que cada Parte podrá, en
la medida y por el tiempo necesarios, mediante la aplicación de medidas
equitativas y no discriminatorias frente a la ley nacional, impedir la
realización de transferencias en caso de quiebra, insolvencia o protección de
los derechos de los acreedores, emisión, comercio y operaciones de valores, infracciones
penales o administrativas o garantía del cumplimiento de los fallos en un
procedimiento contencioso. En este mismo orden de cosas, las partes dejan
constancia de su derecho a establecer requisitos en materia de reportes de
transferencias de divisas u otros instrumentos monetarios y, además, cada
Parte tendrá derecho, en circunstancias de dificultades excepcionales o graves
de balanza de pagos, a limitar temporalmente las transferencias, en forma
equitativa y no discriminatoria.
En el Tratado se establece
un régimen en los términos del artículo 17-08, por el cual se proscribe la
expropiación y la nacionalización directas o indirectas de una inversión o de
un inversionista de otra Parte en el territorio de las partes y se prohibe la
adopción de medidas equivalentes a la expropiación o nacionalización de esas
inversiones, salvo en caso de causa de utilidad pública, sobre bases no
discriminatorias, con apego al principio de legalidad y mediante la
indemnización liquidable y transferible equivalente al valor justo de mercado
que tenga la inversión en el momento de la expropiación, y siempre que no
refleje ningún cambio de valor, incluyendo el valor fiscal declarado de bienes
tangibles, así como de los criterios que resulten apropiados para determinar el
valor justo en el mercado; a este sistema se le agrega que el pago se hará sin
demora y con el reconocimiento de los intereses a la tasa corriente en el
mercado para la divisa de la referencia.
Al respecto es
preciso advertir que Colombia hace expresa y categórica reserva sobre la
aplicación de esta cláusula; en efecto en el Anexo al artículo 17-08 se lee
que “1. Colombia se reserva en su integridad la aplicación del artículo
17-08 de este capítulo. Colombia no establecerá medidas más restrictivas en materia
de nacionalización, expropiación y compensación, que aquellas vigentes a la
entrada en vigor de este Tratado.
2. México y
Venezuela sólo aplicarán el mencionado artículo respecto de Colombia a partir
del momento en que ésta les comunique el retiro de su reserva.”
Para la Corte
Constitucional esta reserva es suficiente garantía de que se respetan las
disposiciones constitucionales de la República en este tema ya que las
disposiciones vigentes al momento de la entrada en vigor de este Tratado son
principalmente las constitucionales, frente a las cuales se hace este juicio de
Constitucionalidad, como lo son los artículos 58, 59, 61, 62, 75, 336 y 365,
todos los cuales quedan debidamente asegurados con este tipo de reservas que
hace Colombia en el Tratado.
En materia de
expropiación sin indemnización, que es el objeto de la Cláusula respecto de la
cual aparece la reserva de Colombia, es claro que, tal y como lo advertía el
inciso cuarto del artículo 30 de la Carta de 1886, también en la Carta de 1991
se encuentra la correspondiente institución que permite que ella sea decretada
por el Congreso de la República mediante el voto favorable de la mayoría
absoluta de los miembros de una y de otra Cámara, siempre que en ella se
establezcan los casos en los que procede y las razones de equidad que la
motivan; por ello, y atendiendo a las disposiciones que imponen la
interpretación del Tratado dentro de un marco que haga posible la vigencia de
ordenamiento jurídico de cada Parte, nada se opone a este tipo de reserva
expresamente formulada por el Estado colombiano. En efecto, se reitera lo
dispuesto por el artículo 1-04 en el que al señalarse las reglas sobre la
observancia del Tratado se deja en claro que ”Cada Parte asegurará, de
conformidad con sus disposiciones constitucionales, el cumplimiento de las
disposiciones de este Tratado en su territorio en el ámbito central o federal,
estatal o departamental, y municipal, salvo que en el Tratado se disponga otra
cosa.”
Lo anterior
significa que Colombia se aparta de lo dispuesto en la cláusula que limita las
competencias de los Estados en estas materias, y afirma sus competencias
constitucionales y legales en materia de expropiación, inclusive sin
indemnización y por vía administrativa en los términos de las disposiciones
constitucionales que se mencionan.
Ahora bien, en
cuanto a la prohibición de establecer medidas más restrictivas en materia de
nacionalización, expropiación y compensación, contenida en el anexo al artículo
17-08, debe entenderse en el sentido de que su transgresión compromete la
responsabilidad del Estado colombiano en relación con la parte o las partes
afectadas y no, desde luego, en el de condicionar la validez de eventuales
reformas constitucionales a la armonía con el tratado vigente.
El principio pacta
sunt servanda, permanecerá intangible, aún bajo el imperio de normas
constitucionales incompatibles con el contenido del tratado (si llegaren a
darse), pero esa circunstancia dejará incólume la validez de la nueva
normatividad.
En cuanto a la
protección al medio ambiente, el artículo 17-12 deja a salvo la vigencia de las
disposiciones constitucionales y legales de Colombia, ya que advierte que
“Ninguna Parte eliminará las medidas internas aplicables a la salud, seguridad
o relativas al medio ambiente, o se comprometerá a eximir su aplicación a la
inversión de un inversionista de cualquier país, como medio para inducir el
establecimiento, la adquisición, la expansión o la conservación de la
inversión en su territorio. Si una Parte estima que otra Parte ha alentado la
inversión de tal manera, podrá solicitar consultas con esa otra Parte.”
El estímulo de la
expansión y diversificación del comercio entre las partes, la eliminación de
las barreras al comercio y a la circulación de bienes y de servicios y la
promoción de condiciones de competencia leal en el comercio entre las partes,
el aumento de las inversiones, la protección y garantía de los derechos de
propiedad intelectual, el reconocimiento de los tratamientos diferenciales en
razón de las categorías de países establecidas en la ALADI, la aplicación del
Tratado y de sus objetivos de conformidad con las normas aplicables del derecho
internacional, la confirmación de los derechos y obligaciones vigentes entre
las partes, conforme al GATT, y ahora a la OMC, al Tratado de Montevideo de
1980 y a los tratados y acuerdos internacionales vigentes, son elementos que
también encuentran pleno fundamento en la Constitución Nacional.
Este Tratado tiene
por objeto conformar, dentro de un mismo sistema institucional, un marco de
derechos y obligaciones sobre temas que afectan el comercio entre las tres
naciones que lo suscriben , disponer de medios organizados e institucionales
para la integración comercial entre los países miembros, y promover
permanentemente vínculos comerciales mutuos para asegurar el mejor
funcionamiento de sus economías y para la profundización de los compromisos. En
lo que corresponde a los instrumentos jurídicos para el manejo de la política
comercial, el uso de salvaguardias, la promoción de la competencia y la
búsqueda de la excelencia en los mercados que pretende generar el sistema del
Tratado de Libre Comercio del G-3 contribuirán en muy buena medida a favorecer
a los consumidores y a hacer más racional el uso de los recursos productivos,
en especial, de aquéllos que acusan una mayor escasez. De otra parte, en lo que
se refiere a la política de apertura económica, cabe anotar que el Estado
colombiano, puede asumir sin mayores costos ni cambios las obligaciones que le
demandará su participación en el Tratado, tanto a nivel de las nuevas
regulaciones sobre comercio de servicios y la propiedad intelectual, y los
compromisos en materia arancelaria.
b. Ahora bien, en
lo que se refiere a la relación directa de este instrumento con la Constitución
Nacional, y a los fundamentos normativos que la dan plena validez jurídica al
mismo, cabe destacar en primer lugar que la Carta de 1991 advierte que es deber
del Estado colombiano promover la internacionalización de las relaciones
políticas, sociales, ecológicas y económicas con las demás naciones, mediante
la celebración de tratados sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia
nacional, todo lo cual es respetado en el acuerdo que da lugar el Tratado; se
trata, precisamente del desarrollo de la voluntad del Constituyente, que viene
desde la Carta de 1886 y especialmente desde la reforma de 1968, para asegurar
que sobre aquellas bases se promueva la vinculación de la economía nacional y
de los factores de la producción y del consumo a los mercados internacionales.
c. Desde otro
punto de vista, es claro que el Tratado que se revisa en esta oportunidad, se
celebra por las partes con base en la expresa confirmación de la plena vigencia
de los derechos y obligaciones existentes entre ellas, no sólo de conformidad
con las disposiciones del GATT y ahora de la OMC, del Tratado de Montevideo de
1980 y a los otros tratados y acuerdos internacionales ratificados entre los
tres; de igual modo, en el Tratado se parte del supuesto de la adopción de la
regla de la incompatibilidad[2]
entre los tratados vigentes que vinculan a las partes, y con ella se entiende
que en caso de incompatibilidad entre las disposiciones de los tratados y
convenios internacionales ratificados por las partes y las disposiciones del
Tratado del G-3, prevalecen las disposiciones de este último en la medida de la
incompatibilidad, lo cual deja a salvo el conjunto de compromisos
internacionales de los tres Estados parte.
Cabe destacar que
bajo este principio, y sin afectar la constitucionalidad del Tratado que se
revisa y sin perjuicio de las obligaciones emanadas de éste, existe un conjunto
específico de relaciones entre las repúblicas de Colombia y Venezuela que se
rige por las disposiciones del ordenamiento Jurídico del Acuerdo de Cartagena,
que como se sabe, se ocupa de una unión subregional y conforma un ámbito de
relaciones jurídicas de carácter supranacional de derecho, regido, en el caso
colombiano, por disposiciones constitucionales que en general permiten la
integración económica, social y política con los países de América Latina y del
Caribe, mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad,
igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para
conformar una comunidad latinoamericana de naciones.
Al respecto, baste recordar
la existencia del Pacto Andino y de los organismos supranacionales que le
corresponden, así como el conjunto de las disposiciones jurídicas específicas
que regulan sus relaciones jurídicas dentro del marco del Acuerdo de Cartagena;
en este sentido, el Tratado que se revisa en este caso, establece una regla
específica de incompatibilidad parcial y bilateral en lo que corresponde al
ámbito de las relaciones bilaterales en el que prevalecen las obligaciones
mutuas surgidas en el acuerdo subregional.
En este sentido, se
observa que en el artículo 1-03 se establece, sin perjuicio de los derechos que
pudieran surgir en favor de México conforme al Tratado, un listado de apartes
del Tratado que no rigen entre Colombia y Venezuela; en efecto, estos son los
que se refieren al Trato Nacional y al acceso de bienes al mercado, al sector
automotor, al sector agropecuario, a las reglas de origen, a las salvaguardias,
a las prácticas desleales de comercio internacional, a las políticas en materia
de empresas del Estado y a la propiedad intelectual, las cuales se regulan de
conformidad con el derecho internacional y supranacional y por las
disposiciones bilaterales existentes.
d. En materia de
la definición del alcance y de la observancia territorial de las disposiciones
del Tratado, es preciso observar que en el artículo 1-04 del mismo, se deja en
claro que cada parte asegurará el cumplimiento de las disposiciones jurídicas
de cada una de ellas para garantizar el respeto del ámbito ordinario de las
competencias centrales o federales, departamentales y federales y municipales,
salvo que en el Tratado se disponga otra cosa, pero, bajo la advertencia
perentoria de que siempre se actuará de conformidad con las correspondientes
disposiciones constitucionales de cada una de ellas.
En verdad, este es
uno de los elementos básicos del Tratado que se revisa, ya que con la
mencionada regla se sienta una de las base normativas para su interpretación, y
se orienta el comportamiento de los poderes públicos de las partes en cada
caso, en cuanto establece el deber de actuar en favor de la interpretación y
desarrollo de todas sus cláusulas en el sentido que resulte más conforme con la
Constitución de cada Parte y de excluir interpretaciones y actuaciones que
dentro de las cláusulas del Tratado puedan contrariar las disposiciones
constitucionales de cada Estado parte.
También debe
entenderse que las disposiciones del Tratado se inspiran en el respeto de las
normas constitucionales de cada Parte que aseguran los derechos, potestades,
competencias, facultades y atribuciones de las entidades territoriales que
integran la unidad política del respectivo Estado, como ocurre en el caso de la
parte colombiana que manifiesta expresamente su reserva ante la aplicación del
Tratado para garantizar el respeto al monopolio departamental de producción de
licores, y la facultad de los departamentos para establecer impuestos a la
internación de licores provenientes de otros departamentos o países; igual cosa
ocurre desde el lado de las disposiciones aplicables a Colombia con la reserva
que se manifiesta respecto del caso de la explotación o importación de bienes
energéticos "para asegurar el cumplimiento de disposiciones
constitucionales" como lo establecen el Anexo al Artículo 3-03, las
Excepciones al Artículo 3-03 de Medidas adoptadas por Colombia, y el Anexo al
Artículo 3-09, de Excepciones al Artículo 3-09- sección A- Medidas de Colombia,
numerales 2 y 3.
En este último punto
se observa que en el Tratado bajo examen queda en claro que "El artículo
3-09 no se aplicará a medidas adoptadas por Colombia respecto a la exportación
o importación de bienes energéticos cuando sean necesarios para asegurar el
cumplimiento de una disposición constitucional de Colombia".
En este mismo
sentido se encuentra que en el artículo 2-01 de Definiciones de Aplicación
General del Tratado, deja salvo el vigor de las disposiciones constitucionales
y legales de cada una de las partes en punto a la definición legal y al régimen
jurídico de Empresa al advertirse que "Nada en este Tratado se
entenderá en el sentido de obligar a una Parte a otorgar o reconocer
personalidad jurídica a entidades que no la tengan conforme a la legislación de
esa Parte."
e. Además, estas
apreciaciones también encuentran fundamento constitucional expreso, entre
otros, en el artículo 333 de la Carta Política de 1991, ya que las
disposiciones que conforman el texto del Tratado que se revisa por la Corte se
orientan fundamentalmente al establecimiento de reglas de sana y libre
concurrencia en las actividades económicas para asegurar, con instrumentos
internacionales de cubrimiento específico y de suficiente maduración y
experiencia, las garantías y el respeto a la iniciativa privada y a la
circulación ordenada y racional de mercancías y de riquezas dentro de la
estructura de la economía nacional, para evitar prácticas abusivas de empresas
o personas según su posición dominante en el mercado entre los tres países que
los suscriben.
Desde luego que en
el texto del instrumento que se examina, aparecen otras reglas y procedimientos
de carácter jurídico vinculantes para el Estado colombiano que condicionan
algunas competencias de orden tributario y fiscal, pero ellos están previstos
sobre bases de equidad y de la salvaguardia de la libre auto determinación del
Estado y con pleno respeto a la soberanía nacional y sobre base de equidad,
igualdad y reciprocidad; las reglas que se establecen en el Tratado se acuerdan
para regular el libre comercio entre los tres estados y aseguran la
competencia económica en materia de comercio y de servicios, como un derecho de
todos que supone responsabilidades y, además, procuran la regulación jurídica
de los eventuales conflictos en dichas actividades.
En este sentido, es
claro que la Carta Política es suficiente fundamento jurídico para asegurar la
validez de esta modalidad de regulación legal, la participación de Colombia en
los mercados internacionales y en las prácticas comerciales correspondientes que
presuponen este tipo de acuerdos y tratados internacionales, dentro de las
economías de proyección global y de expresiones de integración, a las que se
debe vincular, bajo el marco de la Constitución Política, todas las fuerzas
productivas y los diversos sectores de la economía nacional; de igual manera,
este fundamento constitucional también comprende la integración que se puede
hacer entre grupos de países, en especial del área latinoamericana y del
Caribe, como se desprende de la misma redacción del instrumento que se examina,
en el que dicha proyección aparece contraída a un ámbito subjetivo específico,
como es el de los tres estados que suscriben el Tratado y comprenden, dentro
del marco normativo del GATT, ahora OMC, y, respetando la competencia de las
partes para adoptar medidas antidumping y las reservas y precisiones que en
cada caso se han establecido en el Tratado, aspectos como los de la limitación
al establecimiento de medidas no arancelarias de restricciones a la importación
y a la exportación de bienes entre las partes, la prohibición del
establecimiento de precios mínimos de exportación e importación, la imposición
de derechos aduaneros por concepto de servicios de este orden, y en general
regulaciones sectoriales en materia de impuestos a las exportaciones, cuando
estos no se apliquen a todas las partes, y también para cuando el bien esté
destinado al consumo interno, y programas de desgravación, o cuando se trate de
productos de primera necesidad en el listado para Colombia. En este caso último
caso se establece en el correspondiente listado de productos el Anexo 1 al
Artículo 3-11, o cuando se trate de productos agropecuarios de exportación
respecto de los cuales se reconoce, para Colombia, la competencia de establecer
el mecanismo de los fondos de estabilización, y de mantener impuestos o cargos
en el caso de la Panela, el Café, el Carbón, el Petróleo Crudo, el Gas natural
y el Ferroniquel.
Además, en el caso
de Colombia, en el Anexo al artículo 3-05 se establecen, entre otras,
condiciones al respecto de esta materia, como las que señalan, que se podrán
valorar los bienes importados de otra Parte sobre la base de precios mínimos, y
se advierte sobre las competencias de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales en este caso; también, en el Anexo al artículo 3-09 aparecen medidas
especiales para Colombia, en el caso de la posibles restricciones a los bienes
usados.
Cabe destacar la
incorporación de una cláusula en materia de relaciones internacionales de este
carácter como la que aparece en el artículo 5-03 en el que se dispone que una
Parte, antes de adoptar una medida en virtud de un acuerdo intergubernamental
sobre un bien del sector agropecuario que pueda afectar el comercio de un bien
del sector agropecuario entre las Partes, consultará con las otras Partes para
evitar la anulación o el menoscabo de una concesión otorgada por esa Parte en
su Programa de Desgravación. Este tipo de cláusulas es perfectamente válido
para el ordenamiento jurídico colombiano, ya que con ellas se cumple con los
requisitos de la Constitución Política, pues se trata de una ley de la
República la que las incorpora al ordenamiento nacional, el compromiso de no
incrementar, salvo que en el Tratado se disponga otra cosa, ningún tipo de
impuesto de importación existente, ni adoptar ningún impuesto de importación
nuevo sobre bienes originarios, lo cual, de otra parte, no significa que este
sea un compromiso que se extienda para los vínculos con otros estados no
comprendidos en el Tratado, ni que el Tratado mismo no pueda establecer otra
cosa, o que las respectivas competencias de las distintas autoridades
territoriales previstas en la Constitución resulten desconocidas, pues en todo
caso prevalecen las correspondientes prescripciones en materia tributaria y
fiscal de las entidades territoriales previstas en la Constitución.
De igual modo, esta
cláusula, es decir, el artículo 3-04 de "La Desgravación de Impuestos de
importación" no puede entenderse, entre otras cosas, como de modo preciso
lo advierte el numeral 3 literal c), que una Parte no pueda crear un nuevo
desglose o desdoblamiento arancelario, siempre y cuando el impuesto de
importación aplicables a los bienes originarios correspondientes no sea mayor
que el aplicable al código arancelario desglosado o desdoblado. En este sentido
queda a salvo la capacidad impositiva de los estados parte en sus distintos
ordenes territoriales y orgánicos, siempre dentro del límite matemático y
global de los programas de desgravación que se adoptan en el tratado y para
los estados parte; estas mismas consideraciones caben respecto de las
disposiciones relacionadas con los métodos, procedimientos, documentación y
requisitos para la valoración aduanera, la importación temporal de bienes,
importación de muestras sin valor comercial.
Cabe destacar que
las disposiciones del acuerdo también tienen fundamento constitucional en lo
establecido por el inciso cuarto del citado artículo 333 de la Carta Política,
en el que se advierte que el Estado impedirá que se obstruya o se restrinja la
libertad económica y que debe evitar y controlar cualquier abuso que personas y
empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional, lo cual bien
puede adelantarse por virtud de los instrumentos económicos y arancelarios que
se consagran en el tratado, dentro del marco de las relaciones internacionales
que también patrocina la nueva Constitución.
Por último, la
integración económica, en auge en todo el mundo en la última década, en
particular a lo largo de toda la región latinoamericana, tendrá a su favor las
nuevas posibilidades que le brinda el Tratado de libre comercio del G-3, para
promover la convergencia hacia el antiguo anhelo de conformar el mercado común
latinoamericano, todo lo cual encuentra pleno fundamento en el Preámbulo y en
los artículos 1o., 9o. inciso segundo y 227 de la Constitución Política.
Asimismo, la
participación dentro del G-3 le permitirá al país defender sus intereses como
país en desarrollo, en relación con los nuevos temas que comienzan a ventilarse
dentro de las relaciones internacionales, y que podrían ser excusa para la
imposición de prácticas proteccionistas por parte de los países
industrializados; estos temas vinculan a la política comercial con las demás
políticas económicas.
4.
En relación con las impugnaciones formuladas por el ciudadano Hugo Palacios
Mejía sobre dos disposiciones del Tratado, los mismos funcionarios que
presentaron la defensa general de su constitucionalidad y que se transcribió
más arriba, presentan otro documento en el que consignan las razones
específicas por las que, en su opinión, se deben desestimar los argumentos
presentados por el mencionado ciudadano, y que por ende contribuyen a la
declaratoria de exequibilidad del el Tratado de Libre Comercio entre los
Gobiernos de los Estados Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la
República de Venezuela, suscrito en Cartagena de Indias el 13 de junio de 1994.
Al respecto y en
primer término, la Corte encuentra que asisten suficientes razones de
constitucionalidad a los defensores del Artículo 1-02 (Relación con
otros tratados internacionales), que es objeto de la primera
impugnación y que establece que en caso de incompatibilidad entre las
disposiciones de los tratados y acuerdos a que se refiere el párrafo 1 y las
disposiciones del tratado, las de este tratado prevalecerán en la medida de
la incompatibilidad.
Además,
la Corte que adelanta el examen planteado por la impugnación ciudadana, acoge
en los siguientes términos, los argumentos de quienes proponen la declaratoria
de constitucionalidad de la disposición transcrita.
Por
su parte, los defensores oficiales de la disposición impugnada anotan que
precisamente el G3 es un desarrollo del artículo 9o. de la Carta, pues, en su
opinión, con aquel se promueve la integración latinoamericana, mientras que de
aceptar los argumentos del impugnante sería imposible desarrollar acuerdo
regional alguno bajo el simple entendido de que las normas a nivel multilateral
serían suficientes para desarrollar en todos los casos la integración. Al
respecto, anotan que el G3 es una zona de libre comercio que se halla en pleno
acuerdo y armonía jurídica con el GATT y tiene el carácter de “Acuerdo de
Alcance Parcial de Complementación Económica” en consonancia con las normas del
Tratado de Montevideo, y por ello, la disposición en cuestión no es atípica en
el derecho internacional, sino que se ha citado en numerosos acuerdos, entre
otros, está consagrada en el artículo 103 del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte.
Además, en torno al
alcance real de la disposición, indican que su función es simplemente hacer
posibles obligaciones más estrictas en razón a que la relación que se entabla
entre los países, va más allá de la simple pertenencia a un acuerdo
multilateral de comercio como el GATT o ahora la OMC, o a una zona de
preferencias económicas como es el Tratado de Montevideo, puesto que el GATT
preveía la posibilidad de que los países celebren Acuerdos con el fin de crear
zonas de libre comercio o uniones aduaneras y, por su parte, el Tratado de
Montevideo, a nivel de la integración latinoamericana, consagra como
instrumentos para consolidar la relación comercial entre sus miembros los
Acuerdos de Alcance Parcial.
No
asiste razón al ciudadano que presenta la impugnación puesto que ambos
esquemas, el multilateral y el regional, propician el desarrollo y el
incremento de relaciones comerciales que exigen disciplinas más específicas y
más estrictas, en razón a los mayores compromisos adquiridos y a la exposición
de las economías de cada uno de los participantes a una mayor competencia, como
consecuencia de la paulatina eliminación de aranceles.
En
resumen, el verdadero alcance del parágrafo 2o. del artículo 1-02 del GATT
simplemente se limita a consagrar la prevalencia de la regulación del G3 en
casos en los que, como en el tema de algunas salvaguardias, existe
incompatibilidad; es decir, que entre México, Colombia y Venezuela, países que
adelantan un proceso de desgravación arancelaria se pactan unas disciplinas en
materia de salvaguardias más estrictas que las establecidas en el GATT y
compatibles con el Tratado de Montevideo y consagrar una disciplina más
estricta en materia de salvaguardia es indispensable en una zona de libre comercio
porque al ser la salvaguardia un mecanismo que permite retrotraer las
condiciones al momento existente antes de la desgravación, debe ser excepcional
y con una duración mínima para evitar que se convierta en un instrumento de
proteccionismo.
Ahora bien, en torno
a la afirmación del impugnante sobre la aplicación de las disposiciones del G3
a países no partes en el mismo, pero miembros del Tratado de Montevideo o del
GATT o ahora la OMC, cabe anotar que ello sería imposible desde todo punto de
vista jurídico y práctico, pues de conformidad con el derecho internacional,
los acuerdos sólo producen efectos entre los países signatarios y por lo tanto,
los terceros seguirán rigiéndose por la OMC o por el Tratado de Montevideo
según el caso; así, las relaciones comerciales de Colombia, por ejemplo con
Argentina y Brasil seguirán desarrollándose a través del Tratado de Montevideo
1980 y las relaciones de nuestro país con la Unión Europea, Japón y Estados
Unidos seguirán teniendo como marco el GATT 1994 o la OMC.
En
este sentido, la Corte observa que los artículos 34 a 38 de la Sección Cuarta
de los "Tratados y los Terceros Estados" de la "Convención de
Viena sobre el derecho de los tratados" de mayo 23 de 1969, suscrita por
Colombia y adoptada en nuestro Derecho Interno como ley de la República,
establecen que un Tratado no crea obligaciones ni derechos para un tercer
Estado sin su consentimiento, y que según el artículo 36 del mismo establece
que:
"Artículo 36. Tratados en que se prevén derechos
para terceros Estados. 1. Una disposición de un tratado dará origen a un
derecho para un tercer Estado si con ella las partes en el tratado tienen la
intención de conferir ese derecho al tercer Estado o a un grupo de Estados al
cual pertenezca, o bien a todos los Estados y si el tercer Estado asiente a
ello. Su asentimiento se presumirá mientras no haya indicación en contrario,
salvo que el tratado disponga otra cosa.
"2. Un Estado
que ejerza un derecho con arreglo al párrafo 1 deberá cumplir las condiciones
que para su ejercicio estén prescritas en el tratado o se establezcan conforme
a éste."
Además
allí se dispone que:
"Artículo
37. Revocación o modificación de obligaciones o de derechos de
terceros Estados. 1. Cuando de conformidad con el artículo 35 se haya
originado una obligación para un tercer Estado, tal obligación no podrá ser
revocada ni modificada sino con el consentimiento de las partes en el tratrado
y del tercer Estado, a menos que conste que habían convenido otra cosa al
respecto.
".......
La Corte examina
este tratado en la parte que se impugna con base en las reglas de esta
convención y dentro de ellas encuentra la debida interpretación que es lo que
procede ante las impugnaciones que se atienden. Así las cosas, no asiste razón
al impugnante y la Corte descarta la argumentación planteada, acogiendo la
exequibilidad del artículo 1-02 del Tratado.
En
torno al tema de la inconveniencia planteada por el impugnante, los
intervinientes precisan que la compatibilidad del Grupo de los Tres con el
GATT y ahora con la OMC y con el Tratado de Montevideo, será materia de examen
por esos organismos en cumplimiento de lo establecido en el artículo XXIV del
Acuerdo General y en la Resolución 2 del Consejo de Ministros de ALADI, respectivamente.
y que Colombia, al pertenecer a los mencionados organismos, aprobó que los
desarrollos de los mismos sean examinados de tal forma, sin que pueda
atribuírsele a la Corte Constitucional competencia alguna para pronunciarse
sobre la materia.
Por
último, advierten que conceder la razón al impugnante en el tema planteado
implicaría, además de desconocer las relaciones entre los distintos tipos de
esquemas (Multilaterales, Regionales, Bilaterales), que Colombia no podría
celebrar acuerdo alguno que haga más estrictas las disposiciones multilaterales
pactadas en el GATT o en la OMC o las regionales acordadas en el Tratado de
Montevideo, con lo cual se condenaría al país a permanecer inmóvil en un
momento histórico en el que la configuración de bloques a nivel mundial
incrementa el alto riesgo a permanecer aislado de los flujos de inversión y de
comercio.
En
cuanto al segundo cargo que se dirige a cuestionar la constitucionalidad del
artículo 1-05 de la Sucesión de Tratados y que establece que toda referencia a
otro tratado o acuerdo internacional, se entenderá hecha en los mismos términos
a cualquier tratado o acuerdo sucesor del mismo del cual sean parte todas las
partes, se observa que el impugnante afirma que el mencionado artículo conlleva
a la falta de certidumbre frente a las obligaciones adquiridas con el G3.
En
este sentido, quienes defienden la constitucionalidad afirman que el
mencionado artículo exige dos condiciones, a saber: a) Que el tratado posterior
sea sucesor del nombrado en el G3, y b) Que del mismo sean parte todas las
Partes. En consecuencia, en el escrito de defensa del mismo se advierte que la
supuesta ausencia de certeza jurídica no se produce en verdad, en razón a que,
en todo caso, cualquier Tratado posterior tendrá que ser sometido en Colombia
al cumplimiento de los requisitos internos y en ese sentido deberá ser
considerado por el Congreso y posteriormente por la Corte Constitucional; en
este sentido se advierte que de lo que se trata es de evitar que a medida que
el GATT evolucione como lo hizo recientemente con la creación de la
Organización Mundial de Comercio (OMC), sea necesario modificar el G3, lo cual
de manera alguna implica que se realizará una incorporación automática de
normas multilaterales sin agotar los procedimientos internos establecidos en
Colombia, como lo cree el ciudadano que presenta la impugnación.
Pero además, es
claro que la racionalidad de este artículo se explica en la medida en que al
momento de concluirse la negociación del G3, aún los tres países signatarios
del mismo, no hacían parte de la OMC, tratado aprobado en Colombia mediante la
Ley 170 de 1994 y que ya fue revisado por la Honorable Corte Constitucional
(Sentencia C-137 de marzo 28 de 1995. M.P. Dr. Jorge Arango Mejía). En efecto,
sólo en el evento en que los tres países aprueben la OMC se podrá entender que
en los sitios en que en el G3 se cita el GATT, deba entenderse OMC; desde luego
y sin duda alguna, este efecto se produciría porque una vez aprobada la OMC por
Colombia, México y Venezuela, los acuerdos producto de la Ronda Uruguay,
constituirían el marco regulatorio a nivel multilateral entre los mencionados
países.
5. Por último y
sobre las medidas de salvaguardia que aparecen en el texto del Tratado, se
observa que ellas tienen como finalidad fundamental la de retrotraer las
condiciones de desgravación al momento anterior a la suscripción de un Tratado;
además, la existencia de este tipo de instrumentos parte del supuesto de que el
cumplimiento de los compromisos arancelarios puede generar daño en la economía
y que por ende, los países pueden contar con un mecanismo que les permita
otorgar a los productores un tiempo de ajuste a la exposición a la competencia
internacional.
En este sentido,
cabe advertir que las medidas de salvaguardia también existen en el Acuerdo por
el cual se establece la Organización Mundial de Comercio (OMC), en el Acuerdo
de Cartagena (GRUPO ANDINO), en el Tratado de Montevideo en el Acuerdo de Libre
Comercio de América del Norte ( NAFTA) y en el Acuerdo del Grupo de los Tres
(G3), entre otros. En el Grupo de los Tres se pactó una salvaguardia que si
bien se denomina bilateral, al establecer como causales para su activación
importaciones en condiciones que amenacen o causen daño, se garantiza que el
país cuenta con un mecanismo directo que le permitirá defenderse de la
devaluación de la otra parte, pero, obviamente si ésta se refleja en
importaciones al mercado colombiano que beneficiándose del Programa de
Desgravación, se produzcan, por ejemplo, a precios tales que causen daño a la
industria colombiana o amenacen causarlo.
De igual modo se
observa que las medidas de salvaguardia en general exigen cuatro elementos
para su aplicación:
Que se cause un daño
grave o una amenaza de daño grave a la economía de uno de los países
signatarios del Tratado; 2.) que se hayan producido importaciones de otro de
los países signatarios del Tratado; 3.) que las importaciones mencionadas se
hayan realizado en cantidades o en condiciones tales que puedan causar la
mencionada amenaza o el daño, y 4.) que exista una relación de causalidad
directa entre las importaciones y el daño o la amenaza, de manera que éstos no
puedan atribuírse a causas diferentes al ingreso de productos beneficiados por
el Programa de Desgravación. Adicionalmente a estas condiciones, se suele
pactar en los Acuerdos Comerciales un procedimiento para la aplicación de las
medidas que puede limitarse a consultas entre las Partes o que puede
establecer, como en el caso del Grupo Andino, el pronunciamiento de la Junta
del Acuerdo de Cartagena para la aplicación de este tipo de medidas.
Así las cosas, por
lo que corresponde al Acuerdo de Libre Comercio del Grupo de los Tres, en el
capítulo octavo se trata el tema de las salvaguardias y, además, de consagrar
las condiciones ya anotadas para la utilización del mecanismo de salvaguardia,
se establece que las medidas aplicadas como consecuencia de una orden de salvaguardia
sólo pueden ser arancelarias, es decir, en ningún caso los países podrían
adoptar cupos o licencias de importación; además, la vigencia de las medidas es
de un año prorrogable por un período igual y consecutivo.
De otra parte, en el
tratado la compensación por la aplicación de la medida de salvaguardia está
consagrada con el fin de preservar el equilibrio en las concesiones otorgadas
inicialmente por las Partes con el fin de evitar que mediante la utilización
de este tipo de medidas se disminuya el mercado potencial de acceso de los
países signatarios de un Acuerdo Comercial; en este sentido, se tiene que la
compensación se debe otorgar en dos eventos: a) Cuando la aplicación de la
medida tiene como origen la amenaza de daño y b) Cuando se pretenda prorrogar
la medida y la causa de su utilización haya sido el daño grave.
En el tema de la
compensación, cabe anotar que la misma cláusula protege los intereses
exportadores colombianos y minimiza el riesgo de que una vez conquistado un
mercado y so pretexto de un daño a la industria de ese país, se limite el
ingreso de nuestros productos; además, para la aplicación de esta medida, debe
haber una investigación previa a la decisión de la aplicación de la medida, de
conformidad con el procedimiento colombiano previsto en los decretos 809 y 2657
de 1994; desde luego, también es obligatoria la consulta previa entre
las partes.
6. La Corte
Constitucional en ejercicio de sus competencias de control de constitucionalidad
de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, por el aspecto de la
materia regulada en el texto del instrumento, encuentra que en el caso de que
se ocupa en esta oportunidad, el Preámbulo y los artículos 9o., 38, 58, 61, 65,
79, 80, 100, 150 num. 16, 157, 163, 189 num. 2, 224, 226, 227, 294, 333, 334,
335, 337, 365 y 366 de la Carta son suficiente fundamento para la adopción del
mismo.
En este sentido, la
Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias de control de constitucionalidad
de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, por el aspecto de la
materia regulada en el texto del instrumento, encuentra que el caso de que se
ocupa en esta oportunidad, se enmarca dentro de las orientaciones de la Carta
Política en materia de libertad de empresa y de promoción de la iniciativa
privada, lo mismo que de la integración económica y la promoción del desarrollo
económico.
Por estas razones, y
confrontado en su totalidad el texto del Tratado que se examina, se encuentra
su debida conformidad material con las disposiciones de la Carta, y por tanto
se debe declarar su exequibilidad y la de la Ley que lo aprueba,
RESUELVE:
Primero. DECLARAR EXEQUIBLES la Ley 172 de 1994 (22
de diciembre), "Por medio de la cual se aprueba el TRATADO DE LIBRE
COMERCIO ENTRE LOS GOBIERNOS DE ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, LA REPUBLICA DE
COLOMBIA Y LA REPUBLICA DE VENEZUELA, SUSCRITO EN CARTAGENA DE INDIAS EL 13 DE
JUNIO DE 1994." y este mismo Tratado de libre Comercio denominado G-3.,
que aparecen publicados en el diario oficial No. 41.671 Bis del jueves 5 de
enero de 1995, al cual se remite esta decisión para que se tenga como
incorporado a esta providencia, dada su extensión y volumen y en atención a la
necesidad de mantener plena identificación literal del texto. La exequibilidad
del anexo del artículo 17-08 se declara en los términos consignados en la parte
motiva.
Segundo. Comuníquese esta decisión al Gobierno
Nacional por intermedio de la Secretaría General de la Presidencia de la República,
y envíesele copia auténtica de la misma para los efectos constitucionales
previstos en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
LAT-041
Vienen firmas......
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]En lo que concierne al presente
procedimiento,es preciso advertir que este sólo surge de modo expreso y preciso
bajo la Carta Política de 1991 y que bajo el imperio de la anterior
Constitución ahora derogada, las funciones de control judicial de la
Constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias
de los mismos fue objeto de definición jurisprudencial en el seno de la Corte
Suprema de Justicia y de una evolución notable.
[2]A ella también se aludirá más adelante
con ocasión de una de las impugnaciones ciudadanas presentadas en esta sede
judicial |
692 | C-179-95
Sentencia No
Sentencia No. C-179/95
DEMANDA-Improcedencia de reformarla/PROCESO
VERBAL SUMARIO
La no procedencia
de la demanda de reconvención dentro del proceso verbal sumario no infringe el
derecho de defensa del demandado, porque si a éste le asisten razones o
fundamentos para contrademandar, bien puede iniciar otro proceso contra el
demandante, sin que por ello se le cause ningún perjuicio ni se lesionen sus
derechos protegidos por el Estatuto Superior. Recuérdese que dicho proceso es
breve y, por tanto, era necesario desechar ciertas actuaciones que
entorpecerían y dilatarían su pronta resolución, sin que la mayor agilidad
implique daño para el potencial reconviniente.
ACUMULACION DE
PROCESOS-Improcedencia
No encuentra la
Corte cómo la prohibición de acumular procesos dentro del verbal sumario, pueda
lesionar el derecho de defensa del demandado, como lo sostiene el accionante,
pues tanto él como el actor tienen libre acceso a la administración de justicia
por otra vía procesal, la que para el caso resulte pertinente.
INCIDENTE-Concepto
Los incidentes, son todas aquellas
cuestiones accesorias que siendo colaterales al asunto que se discute en el
proceso guardan con éste alguna relación, de tal suerte que su resolución puede
incidir en la decisión de fondo.
AMPARO DE POBREZA
El amparo de
pobreza, se creó con el fin de hacer posible el acceso de todos a la justicia,
pues se ha instituído en favor de quienes no están en capacidad de atender los
gastos del proceso, sin menoscabo de lo necesario para su propia subsistencia y
la de las personas a quienes deban alimentos por ley, instituto que no procede
cuando se pretenda hacer valer un derecho, adquirido a título oneroso.
AMPARO DE POBREZA-Terminación
La improcedencia
de la terminación del amparo de pobreza no lesiona ningún derecho de las partes
en el proceso, pues siendo el verbal sumario un proceso tan breve, no hay
tiempo suficiente para demostrar que el amparado por pobre se ha recuperado
económicamente y por ello mal se haría en hacer cesar el derecho concedido para
adelantar tales actividades que en nada perjudican ni al demandante ni al
demandado, pues de lo que se trata es de aplicar una justicia pronta, eficaz y
oportuna. Situación diferente se presentaría en caso de que se prohibiera
invocar dicho amparo, lo que no acontece en la norma materia de examen.
PROCESO VERBAL
SUMARIO-No suspensión
La no suspensión
del proceso verbal sumario, excepto por el común acuerdo de las partes, resulta
acorde con el procedimiento al que pertenece, ya que siendo sus términos tan
cortos y su trámite rápido, contravendría su naturaleza, la ejecución de
actos que implicaran dilación. Por tanto, no hay objeción fundada a esa
prohibición, pues no se desconoce derecho alguno de las partes procesales.
PROCESO DE
EJECUCION DE MINIMA CUANTIA-Acumulación
No hay duda de la
procedencia de la acumulación que el actor echa de menos; lo que sí no se
permite es acumular créditos de menor y mayor cuantía a uno de mínima, pero sí
se puede hacer a la inversa, esto es, acumular a los procesos ejecutivos de
mayor y menor cuantía los de mínima, todo esto, como se comprenderá, por
razones de lógica procesal, pues el trámite establecido para asuntos de mínima
cuantía es especial y, por ende, sus reglas no pueden extenderse a asuntos para
los que se ha dispuesto una normatividad diferente.
PRINCIPIO DE LA
DOBLE INSTANCIA-Excepciones
La doble instancia,
cuya especial trascendencia en el campo penal es evidente, no es sin embargo,
forzosa en todos los asuntos que son materia de decisión judicial, pues el
legislador, dentro de la facultad que tiene de regular su trámite, bien puede
decidir en cuáles procede la segunda instancia y en cuáles no, siempre y cuando
con esa determinación no vulnere normas constitucionales, especialmente, las
que consagran derechos fundamentales de las partes procesales. Los procesos
judiciales de única instancia, distintos a los penales, no son
inconstitucionales por ese sólo hecho o por la simple razón de que existan
otros procesos de dos instancias, como lo cree el Procurador General de la
Nación, sino porque una vez examinados cada uno de los distintos pasos o actuaciones
procesales se demuestre la violación, para una o ambas partes, de las garantías
del debido proceso, el derecho de defensa, la justicia o la equidad, o se
niegue su acceso a la administración de justicia; también pueden serlo por
contener un trato discriminatorio, irrazonable e injusto frente al de personas
que se encuentran en idéntica situación.
PROCESO
SUMARIO/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Efectividad
El derecho de acceso a la justicia no se
vulnera por existir distintos procedimientos por razón de la cuantía de la
pretensión, sino -más bien- por exigir a personas cuyo patrimonio es mínimo que
para hacer efectivo su derecho tengan que acudir a procesos complejos y
dilatados, lo que atentaría, precisamente, contra el propio derecho cuya
efectividad se pretende. El legislador atendiendo en algunos casos a la
naturaleza de los asuntos y en otros al monto de la pretensión, decidió
eliminar ciertos actos procesales, para agilizar el trámite del verbal sumario
y el ejecutivo de mínima cuantía, con el fin de que las decisiones fueran más
rápidas y oportunas.
Ref.: Expediente
No. D - 753.
Acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 440 y 547, parcial, del Decreto 1400
de l970, modificados por el artículo 1o. numerales 244 y 299 del Decreto 2282
de 1989.
Actor: Henry Fernando Latorre Silva.
Magistrado
Ponente: Dr. Carlos
Gaviria Díaz.
Santafé de Bogotá, D.C., veinticinco (25)
de abril de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Henry Fernando Latorre Silva
en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, solicita a la Corte
que se declaren inexequibles los artículos 440 y 547 (parcial) del decreto 1400
de 1970 - Código de Procedimiento Civil-, tal como quedaron modificados por el
artículo 1o. numerales 244 y 299 del decreto 2282 de 1989.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
PROCESO
VERBAL SUMARIO
Artículo 440.-
Prohibiciones. En este
proceso son inadmisibles: la reforma de la demanda, la reconvención, la
acumulación de procesos, los incidentes, el trámite de la terminación del
amparo de pobreza, y la suspensión de su trámite por causa diferente a la de
común acuerdo de las partes.
El amparo de pobreza
y la recusación sólo podrán proponerse antes de que venza el término para
contestar la demanda.
PROCESO DE EJECUCION DE MINIMA
CUANTIA
Artículo 547.-
Prohibiciones. Las
contempladas en el artículo 440. No obstante, podrán acumularse nuevos
procesos y nuevas demandas ejecutivas de mínima cuantía contra el mismo
ejecutado, mientras no se haya iniciado la diligencia de remate, sin que sea
necesario el emplazamiento de que trata el numeral 3 del artículo 540. Los
demás acreedores sólo podrán concurrir o acumular procesos, dentro de los
treinta días siguientes a la notificación del auto que admitió la primera
acumulación o tercería.
Las excepciones
contra los mandamientos ejecutivos librados a favor de todos los
intervinientes, se resolverán en la misma providencia. Lo mismo se hará con las
excepciones contra el primer mandamiento ejecutivo, si no se hubieren resuelto
antes.
(Lo subrayado es lo
acusado).
III. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
Señala el actor que
las normas acusadas violan el artículo 29 de la Constitución, al no permitir al
demandado ejercer su derecho de defensa, pues no se le permite interponer
recurso alguno cuando se han violado garantías procesales, "ya que no es
posible interponer defensas como lo es la reconvención, el incidente de
nulidad, en un caso determinado el incidente de desembargo, puesto que la norma
es clara y señala que son inadmisibles".
De otro lado,
considera que tampoco es posible alegar nulidades constitucionales, a pesar de
que la Constitución es norma de normas y en caso de conflicto entre ésta y
otras normas de menor jerarquía se debe aplicar la de rango Superior, y ello se
debe a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia que sólo acepta las
nulidades que estén clara y expresamente contempladas en el Código de Procedimiento
Civil.
Finalmente,
manifiesta el demandante que los preceptos impugnados, también infringen el
derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 de la Ley Suprema, por que
"discrimina a una determinada porción de la población en razón a su
patrimonio, quienes según sus capacidades contraen obligaciones que para el
derecho sólo son de mínima cuantía, pero que para ellos es un capital de
supervivencia, la norma atacada no sólo les limita su acceso al debido proceso
sino igualmente a la administración de justicia".
IV. INTERVENCION
CIUDADANA
El Ministro de
Justicia y del Derecho, actuando por medio de apoderado, presenta un escrito en
el que expone las razones que, en su criterio, justifican la declaración de
exequibilidad de lo demandado. Son estos algunos de sus argumentos:
- Es competencia del legislador, regular los
diferentes tipos de procesos de acuerdo con su naturaleza y características. El
principio de la doble instancia consagrado en el artículo 31 de la Carta,
admite la posibilidad de que en algunos procesos no proceda, decisión que
corresponde tomar exclusivamente al legislador.
- La supresión de la doble instancia en el
proceso objeto de demanda, "no perjudica a las partes puesto que la ley ha
previsto medidas alternas que persiguen el mismo fin". Por ejemplo: la
imposibilidad de reformar la demanda es compensada con la obligación que tiene
el juez de ordenar por auto de cúmplase que se subsane o se alleguen los
documentos faltantes.
- La ausencia de reconvención tiene como
objetivo agilizar el proceso, pues lo que se pretende es dar pronta solución al
conflicto; además, debe recordase que en los procesos de ejecución no tiene
cabida esta figura.
- La acumulación de procesos en el verbal
sumario es improcedente, debido precisamente a la prontitud y "teniendo
como base que es un proceso declarativo", en cambio, en el proceso
ejecutivo de mínima cuantía sí procede.
- El amparo de pobreza lo que busca es la
igualdad procesal y, para agilizar al máximo el proceso, se permite proponerlo
sólo en la etapa inicial, lo que no quiere decir que se niegue la posibilidad
de invocarlo.
El derecho a la
igualdad no se vulnera por existir otros procesos con diferentes trámites, pues
"si para todas las diversas situaciones que se presentan en el mundo
procesal deben utilizarse los mismos mecanismos se caería en claras
injusticias, y lo que se debe tener en cuenta es que el trato diferente a nivel
procedimental busca precisamente fines de igualdad".
Por último, sostiene
que tampoco hay violación del debido proceso, porque tanto en el proceso verbal
sumario como en el ejecutivo de mínima cuantía, se consagran las diligencias de
traslado al demandado para contestar la demanda y existe etapa probatoria,
"momentos en que las partes pueden ser escuchadas y demostrar la verdad
jurídica de sus afirmaciones", entonces, "es claro que las normas
endilgadas de inconstitucionales no están contrariando el mencionado
principio".
V. CONCEPTO
FISCAL
El Procurador
General de la Nación emite el concepto de rigor, por medio del oficio No. 547
del 15 de diciembre de 1994, el que concluye solicitando a la Corte que declare
INEXEQUIBLES los preceptos demandados, con el siguiente argumento:
"... si
apreciamos en su conjunto tanto el procedimiento señalado para los procesos
verbales sumarios como para el ejecutivo de mínima cuantía, observamos que no
sólo ellos carecen de los recursos propios del procedimiento seguido en
aquellos para los cuales se prevé la doble instancia, sino que además adolecen
de la falta de mecanismos que permitan a los intervinientes demostrar y
corregir los errores in procedendo o in judicando que cometan los falladores,
para los cuales y frente a las demás actuaciones previstas en razón de su
cuantía (sic) para los juicios verbales y ejecutivos se consagran las
nulidades, el desembargo, etc, cuyo trámite se surte a través de los llamados
incidentes proscritos por las normas acusadas.
En síntesis, se
advierte que siendo el escenario procedimental de los juicios ejecutivos y
verbales el mismo, no es razonable el trato diferenciado, en cuanto a
mecanismos de defensa entre éstos y aquéllos que por razón de la cuantía o por
determinación del legislador son de única instancia, de tal suerte que las
prohibiciones de los artículos 440 y 547 del Código de Procedimiento Civil
resultan odiosamente discriminatorias y por ende lesivas de la
Constitución".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a. Competencia
Por dirigirse la
demanda contra disposiciones que forman parte de un decreto expedido por el
Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias, compete
a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo
preceptuado en el artículo 241-5 del Estatuto Superior.
b. Las facultades
extraordinarias:
El decreto 2282 de
1989, al cual pertenecen los preceptos demandados, fue expedido por el
Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias que,
por el término de dos (2) años, le confirió el Congreso por medio de la ley 30
de 1987, en cuyo artículo 1o., señaló cada una de las materias que podía
regular para lograr el objetivo propuesto, cual era racionalizar los
procedimientos judiciales con el fin de lograr su eficiencia, modernización y
rapidez.
Dentro de las
atribuciones otorgadas, cabe destacar la contenida en el literal e) que, a
juicio de esta Corporación, fue la que sirvió de fundamento al Gobierno para
expedir las disposiciones legales acusadas, que dice: "Simplificar el
trámite de los procesos judiciales y ajustarlos a la informática y las técnicas
modernas".
Así, el artículo 440
del Código de Procedimiento Civil, que integra las normas que regulan el
proceso verbal sumario y el artículo 547 ibidem, que hace parte de los de
ejecución de mínima cuantía, al establecer la inadmisibilidad en el trámite de
esos procesos de algunas diligencias procesales, que como se demostrará más
adelante y una vez analizadas dentro de la institución a la que pertenecen,
tienden a agilizar dichos procesos judiciales para lograr la aplicación de una
justicia que al lado de ser pronta, sea eficaz y oportuna, además, de hacer
efectivo el derecho que tiene toda persona de acceder a la administración de
justicia, se adecuan no sólo a la facultad otorgada sino también a los fines
propuestos por la ley de habilitación legislativa.
En este orden de
ideas, no hay reparo constitucional que hacer por el aspecto material de las
facultades extraordinarias, como tampoco por el temporal, pues el decreto 2282
de 1989, se expidió dentro del término previsto en la ley de investidura, tal
como lo expresara la Corte Suprema de Justicia en la sentencia No. 78 del 26 de
julio de 1990.
c. La acusación
Como a juicio del
actor las normas acusadas violan los derechos de defensa e igualdad del
demandado, al no permitirle ejercer dentro de los procesos verbal sumario y de
ejecución de mínima cuantía ciertas actividades procesales, procede la Corte a
analizar cada una de tales prohibiciones para determinar si le asiste o no
razón al demandante, previas estas consideraciones.
d. El proceso
verbal sumario
El proceso verbal
sumario pertenece al grupo de los juicios que el Código clasifica y denomina declarativos
y, como su nombre lo indica, se caracteriza por ser breve y ágil, pues se ha
creado con el fin de resolver algunos asuntos que, en razón de su naturaleza o
dada la cuantía de la pretensión, no requieren del despliegue de una actividad
procesal amplia, ya que en muchas ocasiones con el cumplimiento de unas pocas
diligencias es posible decidir, lo que permite su evacuación rápida por parte
de los funcionarios competentes.
El Código de
Procedimiento Civil regula dicho proceso en los artículos 435 a 440, enunciando
en el primero de ellos los asuntos que se tramitan bajo ese procedimiento, a
saber:
- Las controversias
sobre propiedad horizontal de que tratan el artículo 7o. de la ley 182 de 1948
y los artículos 8o. y 9o. de la ley 16 de 1985, esto es, violaciones al
reglamento de copropiedad.
- La autorización de
copia de escritura pública en los casos previstos por la ley, salvo norma en
contrario;
- La fijación,
aumento, disminución y exoneración de alimentos, y restitución de pensiones
alimenticias;
- La separación de
cuerpos o de bienes por mutuo consentimiento;
- Las controversias que
se susciten entre padres, o cónyuges, o entre aquéllos y sus hijos menores,
respecto al ejercicio de la patria potestad; los litigios de igual naturaleza,
en los que el defensor de familia actúa en representación de los hijos; las
diferencias que surjan entre los cónyuges sobre fijación y dirección del hogar,
derecho a ser recibido en éste y obligación de vivir juntos y salida de los
hijos menores al exterior; la solicitud del marido sobre examen a la mujer a
fin de verificar el estado de embarazo; la declaración de abandono de los hijos
menores; y en general los asuntos en que sea necesaria la intervención del juez
previstos en la ley 24 de 1974, en los decretos 2820 de 1974, 206 y 772 de
1975, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar;
Sobre estos asuntos,
es conveniente anotar, que el trámite de algunos de ellos está regulado en el
Código del Menor (decreto 2737 de 1989) cuyas normas, en lo pertinente,
prevalecen sobre las contenidas en el Código de Procedimiento Civil, dada su
especialidad.
- Los posesorios
especiales que regula el Código Civil, por ejemplo: los relacionados con
controversias sobre el estancamiento, desviación, detención, o derrame de
aguas, plantaciones de árboles, etc.
- Los casos que
contemplan los artículos 913, 914, 918, 931, 940 primer inciso, 1231, 1469 y
2026 a 2032 del Código de Comercio, que tratan sobre compra o venta de
muestras; compra de géneros con calidades determinadas y definidas, compra de
"cuerpo cierto" que al tiempo del contrato no existe total o
parcialmente, solución a objeciones del comprador, obligación de efectuar
inventario de los bienes recibidos en fiducia, diferencias sobre reparaciones
decretadas por mayoría de condueños, procedencia de la peritación, etc.
- Los relacionados
con los derechos de autor previstos en el artículo 243 de la ley 23 de 1982,
que trata sobre pago de honorarios por representación y ejecución de obras y de
las obligaciones consagradas en el artículo 163 de la misma ley, como por
ejemplo: la obligación de decir el nombre del autor o compositor en las
ejecuciones públicas, etc.
- Los que conforme a
disposición especial deba resolver el juez con conocimiento de causa, o breve y
sumariamente, o a su prudente juicio, a manera de árbitro.
- Los asuntos de
mínima cuantía y los previstos en el parágrafo 2o. del artículo 427 que sean de
la misma cuantía.
e. El artículo
440 del Código de Procedimiento Civil.
En esta disposición,
que es la acusada, se establece la inadmisibilidad, dentro del proceso verbal
sumario, de una serie de actos procesales, como son: la reforma de la demanda,
la reconvención, la acumulación de procesos, los incidentes, el trámite de la
terminación del amparo de pobreza y la suspensión de su trámite por causa
diferente a la de común acuerdo de las partes. Además, se consagra que el
amparo de pobreza y la recusación sólo podrán proponerse antes de que venza el
término para contestar la demanda, aparte éste contra el que el demandante no
hace reparo alguno.
Veamos entonces en
qué consiste cada una de las figuras jurídicas a que alude dicho precepto:
1.- La reforma de la demanda. Se
considera que existe reforma de la demanda cuando hay alteración de las partes
en el proceso, o de las pretensiones, o de los hechos en que ellas se
fundamentan, o cuando se piden nuevas pruebas. Mediante dicho mecanismo no se
permite sustituir la totalidad de las personas demandantes o demandadas, ni
todas las pretensiones formuladas en la demanda, pero sí prescindir de unas o
incluir otras.
La no admisión en el
proceso verbal sumario de la reforma de la demanda de ninguna manera puede
vulnerar derechos del demandado, pues quien podría cumplir esa tarea sería
únicamente el demandante, además de que la no procedencia de esta figura
jurídica en el proceso citado, tiene plena justificación en razón de la
naturaleza de los asuntos que se adelantan bajo ese trámite y de la brevedad de
los términos; prohibición que tampoco lesiona los derechos del demandante, pues
en el evento de que hubiere cometido un error, tiene la oportunidad de
corregirla o aclararla, además de que el juez está autorizado para que, de
oficio, ordene subsanar los requisitos legales omitidos o allegar los documentos
faltantes, diligencia que se lleva a cabo al efectuar la revisión de la misma
para efectos de su admisión. En tratándose de un proceso sumario, es ésta la
manera como se agiliza el trámite, en favor de las partes que en él
intervienen, sin que por ello se viole norma constitucional alguna y, por el
contrario, se dé aplicación al principio de la prevalencia del derecho
sustancial sobre el formal (art. 228 C.N.), al de economía procesal y al de
justicia pronta y cumplida.
2.- La reconvención. Es una contrademanda, pues el demandado en
un proceso puede presentar dentro del trámite del mismo una demanda contra
quien lo demandó, siempre y cuando siga el mismo procedimiento, aduciendo sus
propias pretensiones, para que le sean tramitadas y falladas en ese mismo
proceso; así, cada parte adquiere la calidad de demandante y demandado.
La no procedencia de
la demanda de reconvención dentro del proceso verbal sumario no infringe el
derecho de defensa del demandado, porque si a éste le asisten razones o
fundamentos para contrademandar, bien puede iniciar otro proceso contra el
demandante, sin que por ello se le cause ningún perjuicio ni se lesionen sus
derechos protegidos por el Estatuto Superior. Recuérdese que dicho proceso es
breve y, por tanto, era necesario desechar ciertas actuaciones que
entorpecerían y dilatarían su pronta resolución, sin que la mayor agilidad
implique daño para el potencial reconviniente.
3.- La acumulación de procesos, tiene claros fines de economía procesal.
Pero en el caso que se analiza la acumulación contradiría el propósito que
ordinariamente la justifica: precisamente el de economía. Por que el proceso
breve, entonces dejaría de serlo, pues en lugar de abreviar, dilataría.
Ante esta
circunstancia no encuentra la Corte cómo la prohibición de acumular procesos
dentro del verbal sumario, pueda lesionar el derecho de defensa del demandado,
como lo sostiene el accionante, pues tanto él como el actor tienen libre acceso
a la administración de justicia por otra vía procesal, la que para el caso
resulte pertinente.
Conviene aclarar al
demandante que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 350-3 del Código
del Menor -decreto 2737 de 1989-, en los asuntos de familia en que se
encuentren involucrados menores y que de acuerdo con su naturaleza se tramitan
por el procedimiento verbal sumario contemplado en el Código de Procedimiento
Civil, y en la reclamación de alimentos, "procede la acumulación de
pretensiones, procesos o actuaciones a que haya lugar".
4.- Los incidentes, son todas aquellas cuestiones accesorias que siendo
colaterales al asunto que se discute en el proceso guardan con éste alguna
relación, de tal suerte que su resolución puede incidir en la decisión de
fondo. Los doctrinantes los definen, así: "toda cuestión distinta del
principal asunto del juicio, pero con él relacionada, que se ventila y decide
por separado, a veces sin suspender el curso de aquél y otras suspendiéndolo;
caso éste que se denomina de especial y previo pronunciamiento"; "Es
una cuestión accesoria que surge con ocasión del proceso y que requiere un
trámite especial y en algunas ocasiones un pronunciamiento previo a la
sentencia".
Yerra el actor
cuando afirma que dentro del proceso verbal sumario no se permite al demandado alegar
nulidades, tal vez fundamentado en el artículo 438 del C.P.C., que autoriza al
juez para que, de manera oficiosa, en el auto que señale fecha y hora para la
audiencia adopte las medidas necesarias para el saneamiento del proceso, con el
fin de evitar nulidades. Sin embargo, olvidó leer el parágrafo 2o. del artículo
439 ibidem, que expresamente lo permite; dice así dicho precepto: "En caso
de no lograrse la conciliación, el juez examinará si se cumplieron las medidas
de saneamiento que hubiere ordenado y si existe alguna causal de nulidad; en el
último caso, si considera que para sanearla son necesarias algunas pruebas
procederá a practicarlas, en los diez días siguientes. El auto que asi lo
disponga no tendrá reposición. Con posterioridad a esta etapa de la
audiencia no podrá alegarse ni declararse nulidad alguna" .
Quiere esto
significar, que las partes sí pueden alegar nulidades tanto las saneables como
las insaneables; lo que ocurre es que si se trata de aquellas susceptibles de
saneamiento el juez debe proceder a ello, como lo ordenan los preceptos citados
y, en el evento de que sean insaneables, declararlas como corresponda.
Son cosas diferentes
poder alegar una nulidad y el hecho de que ésta deba tener trámite incidental.
Si éste se suprime es en beneficio de la economía procesal pero no está el juez
dispensado de pronunciarse sobre ellas, así sea en el propio fallo.
A pesar de que el
accionante no alude sino a las nulidades, es pertinente advertir que en el
proceso verbal sumario también proceden otros incidentes; valga citar, a manera
de ejemplo, el amparo de pobreza, y la recusación a que expresamente alude el
mismo mandato acusado. Igualmente, se pueden alegar hechos que configuren
excepciones previas, pues si bien es cierto que de conformidad con lo dispuesto
por el inciso final del artículo 437 del C.P.C., a primera vista, parecería que
no tuvieran cabida, al estatuir que "en este proceso no podrán proponerse
excepciones previas", inmediatamente después contempla dicha posibilidad,
al prescribir que: "los hechos que la configuran deberán alegarse
mediante reposición", es decir, que no proceden con el nombre de
excepciones previas, pero sí pueden invocarse mediante el recurso de
reposición.
Así las cosas, no le
asiste razón al accionante, a quien se le debe recordar que las nulidades no
sólo se pueden alegar como incidentes, también por medio de excepciones, de
recursos, etc.
5.- El amparo de pobreza, se creó con el fin de hacer posible el
acceso de todos a la justicia, pues se ha instituído en favor de quienes no
están en capacidad de atender los gastos del proceso, sin menoscabo de lo
necesario para su propia subsistencia y la de las personas a quienes deban
alimentos por ley, instituto que no procede cuando se pretenda hacer valer un
derecho, adquirido a título oneroso.
El amparado por
pobre no está obligado a prestar cauciones procesales, ni a pagar expensas,
honorarios de auxiliares de la justicia, u otros gastos de la actuación, y no
será condenado en costas. En la providencia que concede el amparo, el juez
designa al apoderado que lo deberá representar, salvo que éste lo haya
designado por su cuenta.
En el proceso verbal
sumario se prohibe solicitar la "terminación del amparo de pobreza",
que consiste en que cualquiera de las partes, y en cualquier estado del
proceso, puede pedir que se dé por terminado el amparo, si se demuestra que han
cesado los motivos para su concesión; solicitud que ha de resolver el juez
previo traslado de tres (3) días a la parte contraria, dentro de los cuales
podrá ésta pedir y presentar pruebas, las cuales deben ser practicadas dentro
de los diez (10) días siguientes. Si tal petición no prospera, se sancionará al
peticionario y a su apoderado con dos salarios mínimos mensuales.
Considera la Corte necesario
insistir en que la improcedencia de la terminación del amparo de pobreza no
lesiona ningún derecho de las partes en el proceso, pues siendo el verbal
sumario un proceso tan breve, no hay tiempo suficiente para demostrar que el
amparado por pobre se ha recuperado económicamente y por ello mal se haría en
hacer cesar el derecho concedido para adelantar tales actividades que en nada
perjudican ni al demandante ni al demandado, pues de lo que se trata es de
aplicar una justicia pronta, eficaz y oportuna. Situación diferente se
presentaría en caso de que se prohibiera invocar dicho amparo, lo que no
acontece en la norma materia de examen.
6.- Suspensión del trámite del proceso, salvo
el común acuerdo de las partes. Según el artículo 170 del Cödigo de Procedimiento Civil, el proceso se
suspende por las siguientes causas: 1.- Cuando iniciado un proceso penal, el
fallo que corresponda dictar en él haya de influir necesariamente en la
decisión del civil, a juicio del juez que conoce de éste; 2.- Cuando la sentencia
que deba dictarse en un proceso, dependa de lo que deba decidirse en otro
proceso civil que verse sobre cuestión que no sea procedente resolver en el
primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté
pendiente del resultado de un proceso contencioso administrativo, salvo lo
dispuesto en los Códigos Civil y de Comercio y en cualquiera otra ley. No
obstante, el proceso ejecutivo no se suspenderá por que exista un proceso
ordinario iniciado antes o después de aquél, que verse sobre la validez o la
autenticidad del título ejecutivo, si en éste es procedente alegar los mismos
hechos como excepción; 3.- Cuando las partes la pidan de común acuerdo, por un
tiempo determinado, verbalmente en audiencia o diligencia, o por escrito autenticado
por todas ellas como se dispone para la demanda.
La no suspensión del
proceso verbal sumario, excepto por el común acuerdo de las partes, resulta
acorde con el procedimiento al que pertenece, ya que siendo sus términos tan
cortos y su trámite rápido, contravendría su naturaleza, la ejecución de
actos que implicaran dilación. Por tanto, no hay objeción fundada a esa
prohibición, pues no se desconoce derecho alguno de las partes procesales.
f. El artículo
547 del Código de Procedimiento Civil.
Este precepto legal
forma parte integrante de las normas que regulan el proceso de ejecución de
mínima cuantía, y en él se consagran como prohibiciones las contempladas en el
artículo 440 del C.P.C., el que ha sido estudiado en el acápite anterior, y siendo
éste el aparte acusado resultan aplicables las mismas argumentaciones que allí
se hicieron, con estas aclaraciones:
Al proceso ejecutivo
de mínima cuantía lo regula el Código de Procedimiento Civil en los artículos
544 a 548, y a él se aplican las mismas normas del proceso ejecutivo de mayor y
menor cuantía, en cuanto no se opongan a las especiales que allí se consagran.
En este proceso no
pueden proponerse excepciones previas, pero ello no es óbice para que en caso
de presentarse los hechos que las configuran, se aduzcan por medio del recurso
de reposición contra el mandamiento ejecutivo. Además, el juez, de oficio,
deberá examinar si se presentan algunos hechos que las configuran y, en caso
afirmativo, adoptar las medidas conducentes para evitar nulidades y sanear
cualquier hecho que pueda afectar al proceso. No sucede lo mismo con las
excepciones de mérito o de fondo, las que deben invocarse dentro de los cinco
(5) días siguientes a la notificación del mandamiento de pago. (art. 545
C.P.C.)
Extraña a la Corte
la afirmación del actor de que en el ejecutivo de mínima cuantía no se admite
la acumulación de procesos, pues en la misma norma que acusa parcialmente, se
consagra ésta en forma expresa como también la acumulación de demandas. Veamos:
Dice el artículo 547
: "Prohibiciones. Las contempladas en el artículo 440. No obstante, podrán
acumularse nuevos procesos y nuevas demandas ejecutivas de mínima
cuantía contra el mismo ejecutado, mientras no se haya iniciado la
diligencia de remate, sin que sea necesario el emplazamiento de que trata el
numeral 3 del artículo 540. Los demás acreedores sólo podrán concurrir a
acumular procesos, dentro de los treinta días siguientes a la notificación
del auto que admitió la primera acumulación o tercería."
Entonces no hay duda
de la procedencia de la acumulación que el actor echa de menos; lo que sí no se
permite es acumular créditos de menor y mayor cuantía a uno de mínima, pero sí
se puede hacer a la inversa, esto es, acumular a los procesos ejecutivos de
mayor y menor cuantía los de mínima, todo esto, como se comprenderá, por
razones de lógica procesal, pues el trámite establecido para asuntos de mínima
cuantía es especial y, por ende, sus reglas no pueden extenderse a asuntos para
los que se ha dispuesto una normatividad diferente.
De otra parte, cabe
agregar que como al proceso de ejecución de mínima cuantía se le aplican las
normas que rigen para los de mayor y menor cuantía, en tanto no resulten
incompatibles con las que expresamente para él se han dispuesto, es pertinente
recordar al demandante, que las que regulan la oposición al secuestro (art.
686), el desembargo, etc, tienen plena aplicabilidad, como las demás que no
sean contrarias a las especiales consignadas en los artículos que reglan dicho
proceso.
f.- El principio
de la doble instancia.
A pesar de que el
demandante no acusó las normas del Código de Procedimiento Civil en las que se
establece que el proceso verbal sumario y el ejecutivo de mínima cuantía se
tramitan en única instancia, sin embargo el Procurador alude a la doble
instancia, lo que motiva a esta Corporación a referirse a él y así reiterar que
la Constitución autoriza al legislador para establecer excepciones a ese
principio.
En efecto, el
artículo 31 de la Carta consagra el principio de la doble instancia, en estos
términos:
"Toda sentencia
judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la
ley.
El superior no podrá
agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único."
La doble instancia,
cuya especial trascendencia en el campo penal es evidente, no es sin embargo,
forzosa en todos los asuntos que son materia de decisión judicial, pues el
legislador, dentro de la facultad que tiene de regular su trámite, bien puede
decidir en cuáles procede la segunda instancia y en cuáles no, siempre y cuando
con esa determinación no vulnere normas constitucionales, especialmente, las
que consagran derechos fundamentales de las partes procesales.
Sobre este punto, ha
dicho la Corte:
"....en materia
penal, una norma que impida impugnar las sentencias condenatorias será
inconstitucional por violación del debido proceso. En todos los demás casos, la
doble instancia es un principio constitucional cuyas excepciones pueden estar
contenidas en la ley (art. 31 de la C.N.) .
"......la doble
instancia no pertenece al núcleo esencial del debido proceso -pues la ley puede
consagrar excepciones-, salvo cuando se trata de sentencias condenatorias, las
cuales siempre podrán ser impugnadas, según el artículo 29 de la Carta.
"Así pues, el
artículo 31 Superior establece el principio de la doble instancia, de donde se
deduce el de la apelación de toda sentencia, pero con las excepciones legales,
como lo dispone la norma constitucional. Excepciones que se encuentran en
cabeza del legislador para que sea él quien las determine, desde luego, con
observancia de los derechos, valores y postulados axiológicos que consagra la
Carta, particularmente con observancia del principio de igualdad, que no
permite conferir un tratamiento desigual cuando no sea razonable o justo".
Y al señalar la
finalidad de la doble instancia, expresó:
"Por otra
parte, observa la Corte Constitucional que el verdadero sentido de la doble
instancia no se puede reducir a la existencia -desde el plano de lo
formal/institucional- de una jerarquización vertical de revisión, ni a una
simple gradación jerarquizada de instancias que permitan impugnar, recurrir o
controvertir y, en últimas, obtener la revisión de la decisión judicial que se
reputa injusta o equivocada, ni a una concepción de la doble instancia como un
fin en sí mismo. No. Su verdadera razón de ser es la existencia de una justicia
acertada, recta y justa, en condiciones de igualdad. Ella es pues un medio para
garantizar los fines superiores del Estado, de que trata el artículo 2o. de la
Carta, particularmente en este caso la eficacia de los derechos.
"Así concebida
la doble instancia es apenas un mecanismo instrumental de irrigación de
justicia y de incremento de la probabilidad de acierto en la función estatal de
dispensar justicia al dirimir los conflictos (dada por la correlación entre
verdad real y decisión judicial). Su implementación sólo se impone en aquellos
casos en que tal propósito no se logre con otros instrumentos. Cuando ello
ocurra, bien puede erigir el legislador dichos eventos en excepciones a su
existencia." (sent C-345/93 M. P. Alejandro Martinez Caballero; reiterada
en sent C-351/94 M.P. Hernando Herrera Vergara).
En este orden de ideas,
hay que resaltar que los procesos judiciales de única instancia, distintos a
los penales, no son inconstitucionales por ese sólo hecho o por la simple razón
de que existan otros procesos de dos instancias, como lo cree el Procurador
General de la Nación, sino porque una vez examinados cada uno de los distintos
pasos o actuaciones procesales se demuestre la violación, para una o ambas
partes, de las garantías del debido proceso, el derecho de defensa, la justicia
o la equidad, o se niegue su acceso a la administración de justicia; también
pueden serlo por contener un trato discriminatorio, irrazonable e injusto
frente al de personas que se encuentran en idéntica situación.
Por otro lado, el
factor cuantía como elemento para determinar la competencia de los jueces, ha
sido avalado como legítimo por esta Corporación y declarado constitucional,
cuando se fundamenta en un criterio general, impersonal y abstracto, tal como
sucede en los procesos verbal sumario y ejecutivo de mínima cuantía, pues como se
dejó consignado en las sentencias antes transcritas:
"...no hay duda
de que la distribución del trabajo al interior del aparato judicial requiere de
la adopción de criterios que, tanto horizontal como verticalmente, aseguren el
cumplimiento de la noble función que la Carta le asigna. Ciertamente, la
racionalización en la administración de justicia, obliga a la adopción de
técnicas que aseguren prontitud y eficiencia y no sólo justicia en su
dispensación. Para ello es razonable introducir el factor cuantía como elemento
determinante de la competencia, pero la cuantía referida a un quantum objetivo
que no se fundamente en los ingresos subjetivos de las personas sino en el
monto global de la pretensión....".
Ahora bien,
pretender que todos los procesos judiciales sean idénticos, es desconocer
precisamente que existen asuntos de naturaleza distinta, que ameritan un trato
diferente, ya que no es lo mismo someter a la jurisdicción civil un caso de
separación de cuerpos por mutuo consentimiento, en el que no se presenta
controversia alguna y, por tanto, no se requiere de la ejecución de ciertas
diligencias procesales que si resultan indispensables en otros procesos
contenciosos.
Recuérdese, que la
igualdad matemática o igualitarismo absoluto no existe, pues de ser así se
incurriría en desigualdades al no considerarse circunstancias específicas que
ameritan tratos distintos. Por tanto, el legislador ante supuestos iguales debe
obrar dándoles igual tratamiento y ante hipótesis distintas puede establecer
diferencias, obviamente, justificadas y razonables.
Es que,
contrariamente a lo que piensa el demandante, el derecho de acceso a la
justicia no se vulnera por existir distintos procedimientos por razón de la
cuantía de la pretensión, sino -más bien- por exigir a personas cuyo patrimonio
es mínimo que para hacer efectivo su derecho tengan que acudir a procesos
complejos y dilatados, lo que atentaría, precisamente, contra el propio derecho
cuya efectividad se pretende.
Por que sería
transgresor no sólo de la economía procesal y aún de las más elementales
razonabilidad y equidad, el hecho de que resulte más gravosa y económicamente
significativa la efectividad del derecho que lo que éste patrimonialmente
representa.
O, atendiendo a
otros factores, comprometidos por la duración de un proceso, qué sentido
tendría acudir a la justicia para pedir que se ordene al dueño de un edificio
que se encuentra en grave deterioro o amenaza ruina, que se ordene derribarlo
para evitar daños a los predios vecinos o a las personas, o que se hagan las
reparaciones necesarias en caso de que ellas procedan, si el proceso se demora
años, y mientras se decide ya se han producido los perjuicios irreparables que
se pretende evitar?
Es por ello que el
legislador atendiendo en algunos casos a la naturaleza de los asuntos y en
otros al monto de la pretensión, decidió eliminar ciertos actos procesales,
para agilizar el trámite del verbal sumario y el ejecutivo de mínima cuantía,
con el fin de que las decisiones fueran más rápidas y oportunas.
Y, como
acertadamente lo afirma Clemente A. Díaz, en su obra "Instituciones de
Derecho Procesal": "La igualdad de los habitantes en su acceso al
órgano jurisdiccional quedaría vulnerada cuando una situación económica o
social obstaculizara ese acceso. El legislador ha tratado de restablecer el
equilibrio roto, no solamente por la diferente condición económico-social de
los justiciables, sino también por la progresiva incrementación del costo de la
actividad jurisdiccional, asistiendo a las partes económicamente débiles, sea
librándolas de los gastos del proceso, sea creando procesos especiales de
rápida tramitación". (Subraya la Corte).
Finalmente,
obsérvese que las disposiciones acusadas a pesar de haberse expedido antes de
la vigencia de la Constitución de 1991, están dirigidas a hacer efectivos los
derechos fundamentales de las personas, de la misma manera que lo hace el
Constituyente con la acción de tutela, la que debe resolverse en términos muy
breves, ya que de no hacerse así lo que se presentaría no sería la protección
de los derechos sino la desprotección de los mismos.
Por estas razones,
considera la Corte que las normas acusadas no violan los derechos invocados por
el demandante ni ningún otro precepto constitucional.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución Nacional,
R E S U E L V E :
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE el artículo 440 del
Código de Procedimiento Civil, tal como quedó modificado por el numeral 244 del
artículo 1°. del Decreto 2282 de 1989.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE las expresiones del
artículo 547 del Código del Procedimiento Civil, tal como quedó modificado por
el numeral 299 del artículo 1°. del Decreto 2282 de 1989, que dicen:
"Prohibiciones. Las contempladas en el artículo 440....".
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
693 | C-180-95
Sentencia No
Sentencia No. C-180/95
CORTE
CONSTITUCIONAL-Examen de
constitucionalidad
En esta materia, como en todas, el examen
de constitucionalidad de una norma tiene que hacerse a la luz de la
Constitución, y no comparándola con otra de igual jerarquía que regula
supuestos de hecho distintos. El legislador solamente violaría la Constitución,
cuando las diferencias de trato no estuvieran fundadas en razones objetivas, o
cuando fueran por sí mismas discriminatorias.
REMATE DE BIENES
EN PROCESO PENAL
Que el inciso segundo del artículo 58 del
C. de P.P. no quebranta el derecho de defensa, aparece claro si se tiene en
cuenta que a la situación prevista en él se llega cuando en el proceso penal se
han cumplido los trámites que el mismo Código prevé. Tales trámites permiten al
sindicado o procesado controvertir, entre otros puntos, lo relativo al embargo
o secuestro de bienes, lo mismo que lo que tiene que ver con los perjuicios,
como su existencia y su indemnización. Hay que observar que el que no se puedan
proponer excepciones en los casos del inciso segundo del artículo 58, no
implica en manera alguna que no sea posible la promoción de incidentes, pues en
lo que no esté expresamente regulado, el juez debe seguir el procedimiento
civil.
Ref: Expediente
D-772
Demanda de
inconstitucionalidad del inciso 2o. del artículo 58 del decreto 2700 de 1991
" Por el cual se expiden las normas de Procedimiento Penal."
Actor:
ALFONSO CRUZ
ZAMORA.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJIA.
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá,
D.C., según consta en acta número catorce (14), a los veinticinco (25) día del
mes de abril de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. Antecedentes
El ciudadano Alfonso Cruz Zamora, en uso
del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6 y 241, numeral 4, de la
Constitución, presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad en
contra del inciso segundo del artículo 58 del decreto 2700 de 1991.
Por auto del diez y seis (16) de noviembre
de 1994, el Magistrado sustanciador admitió la demanda, ordenó la fijación del
negocio en lista, para asegurar la intervención ciudadana dispuesta por los
artículos 242, numeral 1, de la Constitución y 7, inciso segundo, del decreto
2067 de 1991. Dispuso también el envío de copia de la demanda al señor
Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de la República,
y al señor Procurador General de la Nación, para que rinda el concepto de
rigor.
Cumplidos los requisitos exigidos por el
decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del señor Procurador General de la
Nación, entra la Corte a decidir.
A. NORMA ACUSADA
El siguiente es el texto de la norma
acusada, con la advertencia de que se subraya lo demandado, y que corresponde a
la publicación hecha en el diario oficial No. 40.190, del 30 de noviembre de
1991.
"DECRETO 2700 DE 1991
(noviembre 30)
" Por el cual se expiden las normas de
Procedimiento Penal.
El Presidente de la República de Colombia,
en uso de las facultades que le confiere el literal a) del artículo 5, del capítulo
1 de las disposiciones transitorias de la Constitución Política de Colombia,
previa consideración y no improbación de la Comisión Especial,
"DECRETA:
"CAPITULO III
"LIQUIDACIÓN DE PERJUICIOS
"Artículo
58. Del remate de bienes. La providencia que condene al pago de
perjuicios, una vez ejecutoriada, prestará mérito ejecutivo ante los jueces
civiles, cuando no hubiere bienes embargados o secuestrados.
" Si hubiere
bienes embargados o secuestrados, de oficio se remitirá al juez civil
competente copia auténtica de la providencia y de las demás piezas procesales,
para que éste, previas las formalidades previstas en la ley procesal civil,
decrete y proceda al remate de tales bienes. El juez civil procederá a decretar
y practicar nuevos embargos y secuestros de otros bienes, si así le fuere
solicitado, sin necesidad de caución, a efectos de que con el producto del
remate se atienda el pago de la indemnización de perjuicios. En los eventos a
que se refiere lo dispuesto en este inciso, no se admitirán excepciones ni será
necesario proferir sentencia.
"Lo dispuesto
en este artículo se aplicará a los bienes afectados por comiso que deban
destinarse a la cancelación de los perjuicios.
".."
B. LA DEMANDA
En concepto del demandante, el inciso
segundo, del artículo 58 del decreto 2700 de 1991 desconoce los artículos 13 y
29 de la Constitución, que, en su orden, consagran los derechos a la igualdad
y al debido proceso.
Para demostrar su aserto, el actor se
limita a realizar un cotejo entre la ejecución de sentencias distintas a las
dictadas dentro de un proceso penal y éstas. Específicamente, su paralelo lo
realiza frente al proceso civil.
Así, por ejemplo, afirma que a diferencia
de lo que prevén los artículos 314 y 505 del Código de Procedimiento Civil, la
norma acusada no contempla la posibilidad de proferir mandamiento ejecutivo, o
alegar excepciones. Actuaciones éstas de gran tracendencia, pues sólo a partir
de ellas, se garantiza al ejecutado una adecuada defensa y, por ende, un debido
proceso.
Así, pues, el demandado no puede objetar la
liquidación de perjuicios; alegar la prescripción; la caducidad, o la
extinción de la obligación por alguna causal, como tampoco solicitar la
regulación de intereses, etc. Esto, en concepto del demandante, no sólo
desconoce el derecho al debido proceso sino a la igualdad, pues no puede
pretenderse que exista un procedimiento distinto para la ejecución de ciertos
demandados, dependiendo de la fuente que ha dado origen al título ejecutivo, en
este caso, la sentencia de un juez penal.
Por tanto, el procedimiento que establece
la norma acusada, se convierte en una sanción adicional para quien ha sido
condenado en un proceso penal.
C. INTERVENCIONES
De conformidad con el informe secretarial
del dos (2) de diciembre de 1994, en el término constitucional establecido para
intervenir en la defensa o impugnación de la norma demandada, presentó escrito
oponiéndose a los cargos de la demanda, el ciudadano Antonio José Núñez
Trujillo, designado por el Ministerio de Justicia y del Derecho.
En concepto del interviniente, los cargos
del demandante no son procedentes por varias razones. Entre ellas se destacan
las siguientes:
1o.- No existe una norma de carácter
constitucional que establezca un procedimiento determinado para uno u otro
asunto. Por tanto, el legislador goza de amplias facultades para fijar el procedimiento
que debe seguirse en determinada materia. Así, por ejemplo, cuando el
legislador especial fijó por medio de la norma acusada, un nuevo
procedimiento para la ejecución de las sentencias dictadas dentro de un
proceso penal, no hizo más que hacer uso de su facultad, sin que por ello pueda
alegarse vulneración del derecho al debido proceso o a la igualdad.
2o.- No existe un derecho adquirido a ser
procesado de una u otra manera. Existe sí el derecho a ser juzgado a través de
un "debido proceso", con las garantías del caso.
3o.- No se puede alegar la
inconstitucionalidad del artículo acusado, confrontando su texto con una norma
del mismo rango. Es decir, el actor no puede afirmar que la norma acusada
vulnera la Constitución, porque el procedimiento para obtener la ejecución de
una sentencia penal, es distinto al de otros procedimientos, en especial, el
civil.
4o.- No se vulnera el derecho al debido
proceso, toda vez que en el proceso penal existen los mecanismos que le
garantizan al procesado la posibilidad de defenderse frente a las medidas
cautelares que se lleguen a decretar. Así, por ejemplo, puede solicitar el
desembargo de ciertos bienes, cuando el monto de los embargados es excesivo, en
relación con la cuantía de los perjuicios causados por la comisión del hecho
punible. Igualmente, puede impugnar la sentencia, cuando la suma por concepto
de perjuicios le parezca excesiva.
Así, pues, al existir dentro del proceso
penal los medios de defensa necesarios en relación con la medidas cautelares y
contra la misma liquidación de los perjuicios, no era necesario prever la
existencia de un mandamiento de pago o la posibilidad de interponer alguna
excepción, pues, el juez civil sólo remata los bienes embargados dentro del
proceso penal, con el único fin de hacer efectivo el pago de la indemnización
correspondiente.
En conclusión, la norma demandada permite
el cumplimiento de uno de los fines consagrados por la Constitución, en
relación con la investigación de los delitos, cual es el restablecimiento
del derecho y la indemnización de los perjucios ocasionados por su comisión (
artículo 250 de la Constitución).
D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
Por medio del oficio número 549, de
diciembre quince (15) de 1994, el Procurador General de la Nación, doctor
Orlando Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor, solicitando a la Corte
Constitucional declarar EXEQUIBLE el aparte demandado del artículo 58
del decreto 2700 de 1991.
En escrito muy breve, el Ministerio
Público explica que si uno de los fines de la justicia, es el restablecimiento
del derecho, no puede alegarse válidamente que existe un desconocimiento de la
Constitución, cuando se adoptan fórmulas que permiten obtener, en el menor
tiempo posible, el pago efectivo de la indemnización, por concepto de los
perjuicios ocasionados por la comisión de un hecho punible. Fórmulas que
deben, en todo caso, respetar los derechos del condenado.
En el caso en estudio, la misma norma
acusada prevé que, en el trámite del remate ante el juez civil, se
observarán las formalidades previstas en la ley procesal civil para este
evento, es decir, se garantiza al condenado la posibilidad de alegar, si es del
caso, la extinción de la obligación u otros aspectos, tal como lo prevé el
artículo 537 del Código de Procedimiento Civil.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Procede la Corte Constitucional a dictar la
sentencia correspondiente a este proceso, previas las siguientes
consideraciones.
Primera.- Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
conocer de este asunto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo
transitorio 10 de la Constitución, y normas concordantes.
Segunda.- Lo que se debate.
El argumento fundamental del actor para
pedir la declaración de inexequibilidad de la norma demandada, resulta no del
examen de ésta a la luz de la Constitución, sino de su comparación con las que
regulan el trámite del proceso de ejecución cuando éste se adelanta con un
título diferente a la sentencia a la cual se refiere el inciso segundo del
artículo 58 del C. de P.P. De dicha comparación deduce el actor su tesis sobre
la violación de los principios de igualdad y del debido proceso, consagrados
por los artículos 13 y 29 de la Constitución.
Tercera.- Análisis de la cuestión
controvertida.
Para llegar a la conclusión sobre la
inexistencia de la inconstitucionalidad cuya declaración se demanda, no es
necesario un complicado razonamiento. Bastan las siguientes reflexiones.
a) El principio de igualdad.
El demandante, al parecer, entiende el
principio de igualdad ante la ley, como la obligación de dar a todas las
personas el mismo trato, sin tener en cuenta las diferencias entre ellas y las
diversas circunstancias en que pueden encontrarse.
Evidentemente, ese es un concepto erróneo.
Como lo ha sostenido esta Corte, la igualdad real y efectiva supone el que el legislador
tome en consideración las situaciones o circunstancias que razonablemente
justifiquen un tratamiento legal diferente. A supuestos de hecho desiguales
deben corresponder soluciones legales también desiguales. Y por lo mismo,
cuando los supuestos fácticos son iguales, el tratamiento legal también debe
serlo.
En el caso de los procesos judiciales, las
diferencias entre ellos se explican por la finalidad que cada uno persigue. En
el artículo 58, por ejemplo, hay una diferencia entre las circunstancias
previstas en el inciso primero, y las del segundo, que es la siguiente.
De conformidad con el inciso primero,
cuando no hay bienes embargados o secuestrados, la sentencia ejecutoriada que
condene el pago de perjuicios, prestará mérito ejecutivo. En este proceso sólo
podrán proponerse las excepciones previstas en el inciso segundo del artículo
509 del C. de P.C., modificado por el artículo 1o. numeral 269, del decreto
2282 de 1989. En cambio, cuando, por existir bienes embargados o secuestrados,
se da aplicación al inciso segundo del artículo 58, corresponde al juez civil
decretar y llevar a cabo el remate, "previas las formalidades previstas en
la ley procesal civil". Aquí la ley contempla una situación diferente que,
por la naturaleza misma del título ejecutivo, hace improcedente el trámite de
las excepciones.
Como se ve, la regulación legal es
diferente, porque diferentes son las situaciones que gobierna.
Aplicando un razonamiento similar al que
utiliza el demandante, podría decirse que el proceso ejecutivo, en general,
viola el principio de igualdad porque no da al demandado las mismas
oportunidades de defensa que el proceso ordinario.
b) Los diversos procedimientos son establecidos por
la ley.
Cuando el artículo 29 de la Constitución se
refiere a las "formas propias de cada juicio", hay que entender que
éstas son los diversos procedimientos establecidos por el legislador. Y éste no
puede hacer a un lado la finalidad que cada proceso busca.
Por eso, cuando el legislador fija un
procedimiento, sólo puede quebrantar la Constitución cuando tal procedimiento
contraría reglas o principios consagrados en ella. Dicho en otras palabras: en
esta materia, como en todas, el examen de constitucionalidad de una norma tiene
que hacerse a la luz de la Constitución, y no comparándola con otra de igual
jerarquía que regula supuestos de hecho distintos. El legislador solamente
violaría la Constitución, cuando las diferencias de trato no estuvieran
fundadas en razones objetivas, o cuando fueran por sí mismas discriminatorias.
c) El inciso segundo del artículo 58 del C. de P.P.
no quebranta el derecho de defensa.
Que el inciso segundo del artículo 58 del
C. de P.P. no quebranta el derecho de defensa, aparece claro si se tiene en
cuenta que a la situación prevista en él se llega cuando en el proceso penal se
han cumplido los trámites que el mismo Código prevé. Tales trámites permiten al
sindicado o procesado controvertir, entre otros puntos, lo relativo al embargo
o secuestro de bienes, lo mismo que lo que tiene que ver con los perjuicios,
como su existencia y su indemnización.
La persona perjudicada por el delito, o sus
herederos, tiene, como se sabe, varias vías para buscar el resarcimiento de los
perjuicios. Puede constituírse en parte civil en el proceso penal, o instaurar
independientemente la acción civil, o promover la ejecución con base en la
sentencia condenatoria dictada en el proceso penal en el cual no se constituya
en parte civil. Y las diferencias entre tales vías procesales no generan, por
sí solas, inconstitucionalidad alguna.
Además, hay que tener en cuenta lo
siguiente.
El artículo 52 del mismo decreto 2700 de
1991, establece el procedimiento para el embargo y secuestro de bienes dentro
del proceso penal. Y allí se prevé que todo lo relativo a la practica de tales
medidas y al régimen de formulación, decisión y trámite de las oposiciones, se
adelantará de conformidad con las normas que regulan la materia en el Código de
Procedimiento Civil.
Finalmente, hay que observar que el que no
se puedan proponer excepciones en los casos del inciso segundo del artículo 58,
no implica en manera alguna que no sea posible la promoción de incidentes, pues
en lo que no esté expresamente regulado, el juez debe seguir el procedimiento
civil.
d) Conclusión.
En conclusión, puede afirmarse que la norma
demandada no quebranta la Constitución, y, en consecuencia, será declarada
exequible.
IV.- Decisión.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE el inciso
segundo del artículo 58 del decreto 2700 de 1991, Código de Procedimiento
Penal.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
694 | C-194-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-194/95
CONCEJAL-Incompatibilidades/IGUALDAD-Concepto
Las incompatibilidades se tienen en razón
del cargo que se desempeña, esto es, con motivo y por causa de una condición
diferente a las de cualquier persona y a partir de las especiales
responsabilidades que se asumen. La igualdad, en su genuino sentido -debe la
Corte reiterarlo- no consiste en la ausencia de toda distinción respecto de
situaciones disímiles, sino precisamente en el adecuado trato a los fenómenos
que surgen en el seno de la sociedad, diferenciando las hipótesis que son
iguales entre sí -las que exigen una misma respuesta de la ley y de la
autoridad- de aquéllas que son diversas, pues respecto de éstas últimas la
norma razonable no debe responder al igualitarismo ciego -lo que quebrantaría
la igualdad- sino primordialmente al equilibrio que impone un trato divergente
para circunstancias no coincidentes.
CONCEJAL-Incompatibilidades/CONCEJAL-Desempeño
de otro cargo/DOBLE ASIGNACION-Prohibición
La aceptación de cargos públicos simultánea
con el ejercicio como concejal, vulneraría el mandato del artículo 128 de la
Constitución, según el cual, salvo los casos expresamente previstos por la ley,
nadie podrá recibir más de una asignación del tesoro público, dentro del cual
también están comprendidos los recursos de las entidades territoriales.
Recuérdese que, de acuerdo con el artículo 65 de la misma ley objeto de análisis,
los miembros de los concejos tienen derecho al reconocimiento de honorarios por
la asistencia comprobada a las sesiones plenarias. Esto, a su vez, encuentra
sustento en el inciso final del artículo 312 de la Constitución.
INCOMPATIBILIDADES-Término de vigencia
Es indudable que al legislador corresponde,
ya que es inherente a su función, determinar cuándo comienza y cuándo finaliza
la vigencia de las incompatibilidades para los cargos públicos cuya regulación
le ha sido encomendada por la Carta, entre ellos el de concejal. Tal
determinación resulta, además, indispensable, por razones de seguridad
jurídica, puesto que la persona elegida debe tener exacto y previo conocimiento
acerca de aquello que es incompatible con la dignidad que ostenta, así como
también tiene derecho a saber el momento preciso en que le es exigible la
observancia de las pertinentes normas y el tiempo durante el cual se extiende
su aplicación.
CONCEJAL-Prohibiciones/INTERPRETACION
SISTEMATICA
Un debido entendimiento de la norma demandada,
bajo las perspectivas dichas y en desarrollo de una interpretación
constitucional sistemática, permite concluir en su exequibilidad, aunque
declarada bajo el supuesto de que, por una parte, en el texto legal se ha
utilizado impropiamente el término "incompatibilidades", cuando se
hace referencia a los seis meses que siguen a la dejación del cargo, pues en
realidad se trata de prohibiciones, y, por otra, que éstas no deben
interpretarse ni aplicarse como absolutas, lo que las haría inconstitucionales.
De allí resulta que su alcance admisible, es decir, conforme a los postulados
de la Carta Política, se reduce a impedir que la aceptación o desempeño de
cargos, la celebración de contratos, la realización de gestiones y, en general,
las diferentes tareas que el artículo 45 de la Ley 136 de 1994 denomina
"incompatibilidades", para quien ha dejado de ser concejal, durante
los seis meses siguientes a la culminación del período o la efectividad de la
renuncia, puedan llevarse a cabo en relación con el mismo municipio o distrito
al cual se sirvió en la posición enunciada.
ALCALDE-Condena a pena privativa de la libertad
La causal de inhabilidad consistente en la
previa condena por delitos no políticos o culposos encaja perfectamente dentro
de una interpretación sistemática de la Constitución, todos los cuales exigen,
como requisito para alcanzar las altas dignidades al servicio del Estado, no
haber sido condenado a pena privativa de la libertad por delitos políticos o
culposos.
DELITO POLITICO
El delito político, que difiere claramente
del hecho punible común, no inhibe para el futuro desempeño de funciones
públicas, ya que puede ser objeto de perdón y olvido, según las reglas
constitucionales aplicables para instituciones como la amnistía. Los procesos de
diálogo con grupos alzados en armas y los programas de reinserción carecerían
de sentido y estarían llamados al fracaso si no existiera la posibilidad
institucional de una reincorporación integral a la vida civil, con todas las
prerrogativas de acceso al ejercicio y control del poder político para quienes,
dejando la actividad subversiva, acogen los procedimientos democráticos con
miras a la canalización de sus inquietudes e ideales.
DERECHO DE ACCESO
Y CONTROL DEL PODER POLITICO/ALCALDE-Inhabilidad genérica/ALCALDE-Renuncia antes de
cumplir periodo
La norma se aviene a la normativa
fundamental y así lo declarará la Corte, con excepción de la frase "así
medie renuncia previa de su empleo", perteneciente al numeral 7º y
relativa a la extensión de la "incompatibilidad" para inscribirse
como candidato a cargos de elección popular, toda vez que se rompe el principio
de igualdad cuando se contempla el mismo trato para situaciones diversas -la de
quien culmina el período y la de aquel que renuncia anticipadamente-, ampliando
la vigencia de la restricción hasta el final del período considerado
objetivamente y seis meses adicionales. Ello conduce a situaciones
incomprensibles, que desvirtúan el verdadero sentido de las incompatibilidades,
pues obliga a una persona que ha renunciado faltando mucho tiempo para que
termine el período respecto del cual había sido elegida a esperar la
culminación de éste y seis meses más para poderse inscribir como aspirante para
cualquier clase de elecciones. El precepto en cuestión convierte la
incompatibilidad en inhabilidad genérica, aplicable a todo tipo de cargos, lo
cual cercena el derecho del renunciante a buscar, transcurrido un tiempo
razonable desde cuando terminaron sus funciones, el desempeño de otros empleos como
forma de acceso al ejercicio y control del poder político.
PERIODO-Concepto
Se entiende el período como el lapso
que la Constitución o la ley contemplan para el desempeño de cierta función
pública, "pero tal concepto no puede ser tenido en cuenta para efectos de
inhabilidades sino cuando en realidad un individuo específicamente desarrolla,
dentro del tiempo respectivo, las actividades propias de la función". Esto
significa, según lo sostuvo entonces la Corporación, "que los períodos no
tienen entidad jurídica propia y autónoma, sino que dependen del acto condición
en cuya virtud alguien entra en ejercicio de funciones". Una persona puede
haber iniciado su período y haberlo interrumpido mediante renuncia formalmente
aceptada sin que su situación pueda equipararse a la del funcionario que
ejerció de manera concreta y real el cargo o destino público correspondiente
hasta el final del período objetivamente considerado. Puede el legislador
señalar prohibiciones al dimitente, por un tiempo razonable, pero no imponerle
inhabilidades con cargo a todo el período, cual si lo hubiera agotado en la
realidad, pues ello distorsiona el fundamento mismo de aquéllas y lesiona los
derechos fundamentales del afectado, en especial los previstos en los artículos
25 y 40 de la Constitución.
ALCALDE-Prohibición de inscribirse como candidato/ALCALDE-Término
de incompatibilidad por renuncia
Los seis meses adicionales al tiempo de
ejercicio del cargo, durante los cuales, según el numeral 7 bajo examen, se
prolonga la prohibición de inscribirse como candidato, deben entenderse
comprendidos dentro del lapso total del período, considerado objetivamente, ya
que la incompatibilidad, bajo el alcance señalado -simultaneidad- termina con
el desempeño de las funciones. Por ello, lo razonable y lógico es que los
mencionados seis meses se cuenten, en caso de renuncia, a partir de ésta,
siempre que falte un término mayor para culminar el período, con lo cual se
quiere decir que, si resta menos, la aludida prohibición termina cuando él
concluya. Lo contrario implicaría, de nuevo, desconocimiento de la igualdad, en
cuanto se discriminaría en contra de quien renunció anticipadamente, faltando
menos de seis meses para el fin del período, dado que seguiría incurso en la
prohibición, mientras que no lo estaría el que ejerció su cargo hasta el final.
ALCALDE-Prohibición ejercicio de actividad/DERECHO
AL EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLITICO/ALCALDE-Ejercicio de profesión
liberal
Se impide de manera absoluta, durante el
año posterior a la separación definitiva del cargo, el ejercicio de cualquier
actividad pública o privada, lo cual contraviene, los artículos 25 y 40 de la
Constitución, que consagran los derechos constitucionales al trabajo y al
ejercicio y control del poder político, cuyo ejercicio no puede ser vedado de
manera total a quienes ya no tienen vínculo o función pública que impliquen una
verdadera incompatibilidad. El parágrafo busca atemperar sus rigurosos
efectos, autorizando a quienes ejerzan profesiones liberales para celebrar
contratos y actuar como gestores o apoderados ante autoridades administrativas
o jurisdiccionales de entidades distintas al respectivo municipio, pero no
consigue su propósito -cuando menos a la luz de la Constitución-, toda vez que
introduce una discriminación injustificada a favor de una cierta categoría de
personas -las que ejercen profesiones liberales-, olvidando que los aludidos
derechos deben estar al alcance de todos.
-Sala Plena-
Ref.:
Expedientes acumulados D-657, D-664 y D-667
Demandas de
inconstitucionalidad contra los artículos 45 -parcial- 47, 95 -parcial- y 96
-parcial- de la Ley 136 de 1994.
Actores: JUAN
RAFAEL DIEZ ARANZAZU, DARIO GIOVANNY TORREGROZA LARA y HUMBERTO CARDONA.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del cuatro (4) de mayo de mil
novecientos noventa y cinco (1995).
I.
ANTECEDENTES
Mediante escritos
independientes, luego acumulados por decisión de la Sala Plena de la Corte,
adoptada el 14 de julio de 1994, los ciudadanos JUAN RAFAEL DIEZ ARANZAZU,
DARIO GIOVANNY TORREGROZA LARA y HUMBERTO CARDONA ejercieron acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 45 -parcial-, 47, 95 -parcial- y 96
-parcial- de la Ley 136 de 1994.
Cumplidos los
trámites que indica el Decreto 2067 de 1991 y emitido por el Ministerio Público
el concepto de rigor, se procede a fallar.
II. TEXTOS
Los artículos
impugnados son del siguiente tenor literal (se subraya lo acusado):
"LEY 136 de 1994
(junio 2)
"Por el cual (sic) se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
"Artículo 45.
INCOMPATIBILIDADES. Los concejales no podrán:
1º. Aceptar o
desempeñar cargo alguno en la administración pública, ni vincularse como
trabajador oficial o contratista, so pena de perder la investidura".
(...)
"Artículo 47.
DURACION DE LAS INCOMPATIBILIDADES. Las incompatibilidades de los concejales
tendrán vigencia desde el momento de su elección y hasta seis meses posteriores
al vencimiento del período respectivo. En caso de renuncia, dichas
incompatibilidades se mantendrán durante los seis meses siguientes a su
aceptación, salvo para ser nombrado en el cargo de alcalde municipal por
decreto cuando las circunstancias lo exigieren.
Quien fuere llamado
a ocupar el cargo de concejal quedará sometido al mismo régimen de
incompatibilidades a partir de su posesión".
(...)
"Artículo 95.
INHABILIDADES. No podrá ser elegido ni designado alcalde quien:
1. Haya sido
condenado por más de dos años a pena privativa de la libertad entre los diez
años anteriores a su elección, excepto cuando se trate de delitos políticos y
culposos siempre que no hayan afectado el patrimonio del Estado".
(...)
"Artículo 96.
INCOMPATIBILIDADES. Los alcaldes, así como los que lo reemplacen en el
ejercicio del cargo no podrán:
(...)
6) Desempeñar otro
cargo o empleo público o privado.
7) Inscribirse como
candidato a cualquier cargo de elección popular durante el período para el cual
fue elegido, y durante los seis (6) meses siguientes al mismo, así medie
renuncia previa de su empleo.
(...)
PARAGRAFO 2. Las
incompatibilidades a que se refiere este artículo se mantendrán durante el año
siguiente a la separación definitiva del cargo. Sin embargo, quienes ejerzan
profesiones liberales podrán celebrar contratos, actuar como gestores o
apoderados ante autoridades administrativas o jurisdiccionales de entidades
distintas al respectivo municipio".
III. LAS DEMANDAS
1) El ciudadano DIEZ
ARANZAZU estima violados los artículos 6, 13, 25, 40 y 93 de la Constitución.
Manifiesta que, en su criterio, los artículos 45, numeral 1º, y 47 de la Ley
136 de 1994 vulneran los derechos a la igualdad, al trabajo y a participar en
el ejercicio del poder político.
Se falta gravemente
a la igualdad -sostiene- cuando se coloca a los concejales de Colombia en
condiciones diferentes e inferiores en relación con otros ciudadanos, entre
ellos los congresistas, por cuanto a éstos no se les prohibe, como sí acontece
con aquéllos, ni aspirar ni ser designados para ocupar cargos públicos o
desempeñarse como trabajadores oficiales una vez terminen los períodos
respectivos
Dice que la
excepción, referente a los alcaldes designados por decreto, precisamente por
ser excepción no puede considerarse como elemento que restablezca la igualdad.
Afirma que los
artículos acusados violan de manera obvia el artículo 25 de la Constitución,
según el cual el trabajo es un derecho que goza de la especial protección del
Estado. Se pregunta si los concejales no son personas o no son colombianos, al
recordar que, según la mencionada norma, toda persona tiene derecho a un
trabajo en condiciones dignas y justas.
También formula el
interrogante sobre el motivo por el cual, después de ser concejales, esto es,
de haberle prestado un servicio al Estado y de haberle servido a la comunidad,
no pueden continuar laborando al servicio del mismo Estado, pues nadie les
garantiza que encuentren acogida en el sector privado. Muchas veces, por
cumplir bien y fielmente su función pública, atraen la enemistad de
particulares cuyos intereses afectan.
Recuerda que en
Colombia hay un promedio de diez mil concejales, a quienes se negaría el
derecho al trabajo, con los consiguientes perjuicios sociales y familiares.
Afirma que los
artículos por él atacados violan también el derecho a participar en el
ejercicio del poder político porque la Constitución de 1991 amplió los espacios
y las posibilidades de participación ciudadana. El Congreso -a su entender-
pretende negar a un número elevado de colombianos el derecho político que les
asiste de aspirar a ocupar cargos públicos, bien de elección popular o de
nombramiento, especialmente luego de haberle prestado un servicio al Estado.
Señala también que
la Constitución de 1991, al encomendar a la ley la fijación de inhabilidades e
incompatibilidades para los concejales (artículo 312 C.P.), omitió expresamente
la rigidez utilizada para fijar las inhabilidades e incompatibilidades de los
diputados (artículo 299 C.P.). Era de esperarse -concluye- que el legislador
hubiera procedido en armonía con el espíritu del Constituyente.
Afirma que, cuando
se estaba discutiendo en la Cámara de Representantes el proyecto de ley número
065 de 1992, que vino a quedar como la Ley 136 de 1994, la redacción del
artículo 47 acusado, entonces distinguido con el número 38, correspondía a la
más rigurosa interpretación constitucional, pero que en el Senado de la
República (Proyecto número 331 de 1993) fue modificado y adicionado el
artículo. No explica el actor en qué consistieron los cambios pero manifiesta
que no se ha encontrado constancia de un acuerdo o consenso, en sesión
conjunta, para la redacción final a cargo de una comisión accidental, lo cual
implica que fue desconocido el artículo 161 de la Carta.
2) El ciudadano
DARIO GIOVANNY TORREGROZA LARA, demanda los numerales 6º y 7º y el parágrafo 2º
del artículo 96 de la Ley.
Relaciona el
parágrafo segundo con los numerales indicados y afirma que es violatorio de la
Constitución por cuanto, al hacer extensivas las incompatibilidades de los
alcaldes a un año después de la separación definitiva del cargo, coarta el
derecho fundamental al trabajo, excluyéndolo del desempeño de todo cargo
público o privado e imponiéndole la prohibición de inscribirse, dentro de ese
mismo término, como candidato a cualquier cargo de elección popular. Resultan
así violados -asevera- los artículos 1, 25 y 40 de la Carta Política.
Dice que dicho
parágrafo no es sino una típica falla de técnica legislativa, pues en él se
debió determinar la extensión de la incompatibilidad tan sólo para aquéllos
eventos en los cuales la pre-condición de alcalde pudiera afectar los intereses
municipales.
Considera el actor
que esta norma viola, además, el artículo 26 de la Constitución, en la medida
en que impide al ex-alcalde escoger su profesión u oficio una vez deje de
ocupar el cargo para el cual fue elegido.
En lo que respecta
al numeral 7, dice el demandante, mediante él se disfraza una inhabilidad, en
la medida en que establece un acto que no puede realizar o ejecutar el alcalde
durante el período de su cargo y durante los seis (6) meses siguientes, acto
consistente en la inscripción como candidato. Expresa que, al prohibirle la inscripción
a un alcalde o ex-alcalde para aspirar a cualquier cargo de elección popular,
lo inhabilita para ser elegido durante el tiempo indicado.
La incompatibilidad
-sostiene la demanda- radicaría en el hecho de ser elegido para dos o más
cargos de elección popular para un mismo período y pretender ejercer las dos
funciones, mas no en la prohibición de inscribirse como candidato, la cual
resulta inocua, pues -afirma, citando al Consejo de Estado- "la
inscripción de candidato a elección popular constituye un requisito previo,
preparatorio, dentro del proceso electoral, y sólo acredita la satisfacción
provisional de los requisitos legales exigidos al efecto" (Autos del 11 de
mayo y 2 de junio de 1994, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta).
Por lo anterior
-alega el demandante-, la inscripción es un acto preparatorio y, por ende, no
es demandable.
Indica que, al
haberse agregado la frase "así medie renuncia previa del empleo", la
incompatibilidad, que es personal, se refiere a un período (3 años) y no al
desempeño mismo del cargo. Con lo anterior -añade- al alcalde se le
inhabilitaría para ser candidato a cualquier otro cargo de elección popular,
durante la totalidad del período para el cual fue elegido, así no desempeñe el
cargo, y la inhabilidad se le extiende por seis meses más. Ello viola el
derecho fundamental consagrado en el artículo 40 de la Carta.
También asevera que
fue violado el artículo 158 de la Constitución, por cuanto se rompió la unidad
de materia a la que está sujeta toda ley de la República, pues se pretendió
configurar una inhabilidad para cualquier cargo de elección popular, siendo que
la materia que reguló la ley es la de las "normas tendientes a modernizar
la organización y el funcionamiento de los municipios". No podrán
regularse -señala- situaciones que afecten otras circunstancias, sujetas a
otras normas especiales, como la elección de Presidente de la República, de
congresistas o de gobernadores.
Según el impugnador,
también se quebrantó el artículo 3º de la Carta, en cuanto, al imponer una
restricción de naturaleza electoral en forma indebida, se impide el derecho del
pueblo a ejercer plena y libremente la soberanía.
Agrega que fue
transgredido el artículo 5º, en cuanto se desconoció la primacía del derecho
fundamental de elegir y ser elegido, y que se violó el 13 toda vez que se puso
al antiguo alcalde en situación de desigualdad jurídica frente a otras personas
y funcionarios públicos para aspirar a cargos de elección popular.
Finalmente, a su
juicio, fueron vulnerados los artículos 179, 191, 197, 299 y 303 de la Carta,
en la medida en que se ha impuesto una prohibición no prevista en ninguna de
estas normas constitucionales ni en las leyes que las desarrollan, para aspirar
a ser elegido Presidente de la República, Congresista, Diputado o Gobernador,
cargos que son de elección popular y a los que se extendió la inhabilidad
consagrada.
3) El ciudadano
HUMBERTO CARDONA demanda el artículo 95 de la Ley 136 de 1994.
Dados los confusos
términos del escrito, que no permiten un resumen, la Corte transcribirá los
párrafos relevantes del mismo:
"EL ARTÍCULO 293, establece que sin perjuicio
de lo establecido en la Constitución, la Ley determinará las calidades,
inhabilidades, incompatibilidades...etc. de los ciudadanos que sean elegidos
por voto popular para el desempeño de sus funciones públicas en las entidades
territoriales; también el ARTICULO 299, establece que el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los diputados no podrá ser menos
estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda, o
porqué debido a este Artículo, perdieron su investidura algunos H. Senadores.
El Artículo 95,
inciso 10 de la Ley 136 de 1994, también establece que no podrá ser elegido ni designado
alcalde quien: "Haya perdido la investidura de congresista, de diputado o
de concejal en razón del Artículo 291 de la Constitución Política y dentro de
los diez años anteriores a la inscripción.
El precepto anterior
establece una congruencia entre los órganos legisladores, pero para el caso de
los alcaldes que también son elegidos por voto popular es menos estrictos
puesto que define un delito mayor y un delito menor, cuando los códigos
establecen que el término delito lo define la causal del mismo, es decir que el
término delito no lo define la cuantía de la sentencia, sino su tipificación,
para el caso en referencia si la condena es menor a dos años, no es causal de
inhabilidades pero si es de dos años más un día, a partir de este momento es estricto
el régimen de inhabilidades (ver art. 95 de la Ley 136/94).
Las inhabilidades
presentadas inicialmente, lo cual eleva el delito común a la categoría del
delito político, ejemplo el condenado por hurto, lesiones personales, violación
terrorismo, concierto para delinquir u otros delitos que aunque tienen una
penalización menor a los dos años siguen teniendo el carácter de delito común,
sus responsables estarían habilitados para ejercer un cargo de elección
popular, en los entes territoriales, de ser declarada exequible la Ley 136 de
1994, significará abrirle las puertas a los delincuentes a las corporaciones o
entidades públicas. Sólo la Constitución Nacional castiga por intermedio del
Consejo de Estado a Senadores, Representantes, mas no a los señores Alcaldes o
son de menos importancia en lo que a la Constitución se refiere comparado con
los senadores, representantes, diputados".
IV.
INTERVENCIONES
El Ministro de
Gobierno, doctor Horacio Serpa Uribe, presentó a la Corte un escrito destinado
a defender la constitucionalidad de los preceptos atacados.
Señala el Ministro
que, según el artículo 312 de la Constitución Política, el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los concejales habrá de ser definido por
la ley, así como sus calidades y la época de las sesiones ordinarias de los
concejos.
Sigue diciendo que,
de conformidad con el último inciso de la citada norma, la aceptación de
cualquier empleo público por parte de los concejales constituye falta absoluta.
Por su parte
-manifiesta-, el artículo 291 dispuso la sanción de pérdida de la investidura a
los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales que
aceptaren cargo alguno en la administración pública.
Por último -termina
expresando-, el artículo 293 de la Carta defirió a la ley el señalamiento de
las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos
de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de
llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para
el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales, así como lo
correspondiente a su elección y al desempeño de sus funciones.
Ahora bien -señala-,
la Ley 136 de 1994, "Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar
la organización y el funcionamiento de los municipios", al pretender
constituir un todo normativo en relación con estas entidades territoriales,
debía, obviamente, ocuparse del régimen de inhabilidades de los dignatarios
locales por voto popular, es decir, de los alcaldes, como jefes de la
administración local y representantes legales de los municipios (art. 315 de la
C.P.), así como de los concejales, como miembros de la corporación
administrativa local (art. 312 de la C.P.).
Es así como la Ley
en su Capítulo IV, desarrolló los mencionados mandatos constitucionales,
determinando las calidades requeridas para ser elegido concejal, las
inhabilidades, sus incompatibilidades y las causales de pérdida de la
investidura entre otros.
Para estos efectos
aplicó el concepto que la doctrina ha desarrollado en relación con estas
instituciones, conforme al cual, las inhabilidades se refieren a circunstancias
objetivas que impiden a una persona ser elegida para un cargo público, mientras
que las incompatibilidades se refieren a circunstancias personales de los
funcionarios en ejercicio que la Constitución o la ley consideran lesivas para
el recto desarrollo de un cargo público.
El artículo 45 de la
Ley 136 señaló los actos o conductas que resultan incompatibles con el
ejercicio del cargo de concejal.
Según el Ministro de
Gobierno, a primera vista parecería que la incompatibilidad señalada en el
numeral 1º es, en términos espaciales, de carácter absoluto, pues pareciera
prohibir a los concejales aceptar o desempañar cargos en la administración
pública en cualquiera de sus niveles, a diferencia de las demás
incompatibilidades señaladas en la disposición transcrita, que sí se
circunscriben a un ámbito espacial determinado, cual es el de la respectiva
circunscripción por la cual fue elegido el concejal.
No obstante, una
interpretación como la pretendida por el demandante, contraviene los principios
de interpretación de las normas. Si bien este Despacho considera que el numeral
demandado adolece de una equívoca redacción, su correcto sentido puede
desentrañarse acudiendo a la interpretación armónica de éste con las demás
disposiciones pertinentes de la Ley.
En este sentido debe
señalarse el contenido normativo del segundo parágrafo del artículo 45,
conforme al cual todo funcionario público municipal que nombre a
un concejal para un empleo o cargo público incurre en causal de mala conducta.
Se infiere de este parágrafo que la incompatibilidad señalada en el numeral 1º
del artículo, consistente en la aceptación o desempeño de un empleo o cargo
público, debe entenderse circunscrita al ámbito del municipio por el cual fue
elegido el concejal; de lo contrario, no sería razonable la sanción al
funcionario público municipal con exclusión de aquéllos de otros niveles que
podrían incurrir en la misma falta.
Otro argumento que
sustenta esta interpretación se encuentra en lo dispuesto en el artículo 55 de
la Ley, a cuyo tenor, la aceptación o desempeño de cargo público acarrea la
pérdida de la investidura de concejal, salvo que medie renuncia previa,
debiendo informar de la misma al presidente del respectivo concejo o, en receso
de éste, al alcalde. Esta disposición debe ser entendida en armonía con lo
dispuesto en el artículo 47 de la Ley, conforme al cual la extensión por seis
meses de las incompatibilidades de los concejales, en caso de renuncia, sólo se
exceptúa para su nombramiento por decreto como alcalde.
Sostiene que la
Constitución de 1991 estableció un régimen estricto de inhabilidades e incompatibilidades
para casi todos los cargos de elección popular. En el caso de los congresistas
(arts. 179 y 180 de la C.P.), señaló expresamente las condiciones, conductas o
actos constitutivos de inhabilidades e incompatibilidades. En relación con los diputados
o asambleas departamentales defirió el establecimiento de su régimen al
legislador, señalando expresamente que no podría ser menos estricto, en lo
pertinente, al de los congresistas (art. 299, inciso 2º). En relación con los
concejales se limitó a autorizar al órgano legislativo su regulación (art. 312,
inciso 2º). Para el caso de los gobernadores, no obstante otorgar competencia a
la ley, la Constitución advirtió que la correspondiente normatividad no podría
ser menos estricta que la dispuesta para el Presidente de la República (art.
304).
En relación con los
alcaldes, el Constituyente no previó una disposición expresa, debiendo por ende
acudirse al artículo 293 que, como se señaló, otorga al legislador la
competencia para determinar "...las calidades, inhabilidades,
incompatibilidades, fecha de posesión, faltas absolutas o temporales, causas de
destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean
elegidos por el voto popular para el desempeño de funciones públicas en las
entidades territoriales...", así como la forma de su elección y el
desempeño de sus funciones (subraya fuera de texto).
De lo anterior
concluye que, a diferencia de los otros cargos de elección popular para los
cuales el Constituyente señaló los parámetros que el legislador debía tener en
cuenta, en cuanto se refiere al régimen de los alcaldes el Congreso está en
libertad para su definición.
No resulta de recibo
la pretensión del actor de aplicar analógicamente el régimen de los congresistas
señalado en los artículos 179 y 180 de la Constitución, pues en materia de
prohibiciones no sólo se impone su interpretación restrictiva sino que está
proscrita su aplicación analógica.
Termina su
intervención afirmando que, si el Constituyente no fijó al legislador los
parámetros mínimos para el cumplimiento de este mandato, debe entenderse que el
Congreso tiene un amplio margen de autonomía para fijar el régimen de los
alcaldes, sin poderse presumir que deba ceñirse al señalado para otros dignatarios
de elección popular.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación doctor Orlando Vásquez Velásquez, se declaró impedido para
emitir concepto en este caso, por cuanto participó, en calidad de congresista,
en el proceso de aprobación de la Ley 136 de 1994.
Aceptado el
impedimento por la Sala Plena de la Corte, el dictamen del Ministerio Público
fue presentado por el Viceprocurador General, doctor Orlando Solano Bárcenas.
En el concepto se
solicita a la Corte que declare exequibles las disposiciones demandadas, pero
en cuanto al numeral 6º del artículo 96 se pide condicionar la decisión en el
sentido de que la norma se ajusta a la Constitución "cuando su ámbito de
aplicación sea el del respectivo municipio donde se ejercieron las funciones de
burgomaestre y que en consecuencia los ex-alcaldes pueden durante el año
siguiente a haber hecho dejación de su cargo, desempeñarse en actividades
oficiales de las órbitas departamental o nacional, así como también en labores
del sector privado".
Los argumentos del
Ministerio Público, en ese aspecto fundamental, dicen que si bien es cierto que
la construcción del cargo contra los artículos 45-1 y 47 se efectúa de manera
conjunta, en el entendido de que resulta contraria con la Carta la extensión
que se hace de la prohibición descrita en el artículo 47 numeral 1º por el
artículo 45, se impone consignar el valor autonómico de cada uno de los textos
impugnados para luego indagar por su inteligencia y valor constitucional cuando
son apreciados como unidad normativa.
Afirma que la veda
constitucional para la acumulación funcional al igual que su desarrollo en el
texto legal impugnado, busca garantizar en el modelo democrático el postulado
que convoca a los ciudadanos a participar en forma igualitaria en los destinos
públicos.
Y, en cuanto a la
vigencia de la incompatibilidad, sostiene que es evidente que la dispuesta para
los concejales va más allá de la que por prescripción constitucional se
determina para los congresistas. Pero dice que esta circunstancia no
descalifica el valor constitucional de las preceptivas acusadas.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para resolver en definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada,
según lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta Política, ya que las normas
acusadas hacen parte de una ley de la República.
El vicio de
procedimiento alegado. Trámite del artículo 47 de la Ley 136 de 1994
Uno de los
demandantes ha manifestado que el texto original del actual artículo 47 de la
Ley 136 de 1994, tal como aparecía en el proyecto votado por la Cámara de
Representantes, fue modificado y adicionado en el Senado de la República, sin
que se hubiera aplicado el artículo 161 de la Constitución, a cuyo tenor,
cuando surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas
integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el
texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada cámara.
Examinado el
material probatorio que obra en el Expediente, la Corte Constitucional ha
establecido lo siguiente:
- En la "Gaceta
del Congreso" Nº 154 del miércoles 26 de mayo de 1993 aparece el texto
definitivo del proyecto de ley número 065 de 1992, aprobado por la Cámara de
Representantes.
Allí se encuentra
que el artículo 38, al que se refiere el demandante, quedó redactado así:
"ARTICULO 38. Duración
de las incompatibilidades: Las incompatibilidades de los concejales tendrán
vigencia desde el momento de su elección, hasta el vencimiento del período
respectivo. En caso de renuncia, dichas incompatibilidades se mantendrán
durante los seis meses siguientes a su aceptación, salvo para ser nombrado en
el cargo de alcalde municipal por decreto cuando las circunstancias lo
exigieren.
Quien fuere llamado
a ocupar el cargo de concejal, quedará sometido al mismo régimen de
incompatibilidades a partir de su posesión".
La norma conservaba
hasta entonces el mismo texto del artículo 30 del proyecto original, presentado
por el Ministro de Gobierno el 10 de septiembre de 1992 ("Gaceta del
Congreso" Nº 66. Septiembre 15 de 1992). Lo único que cambiaba era el
término durante el cual se mantendría la incompatibilidad en caso de renuncia,
que en el proyecto del Gobierno era de un año.
En la ponencia para
primer debate en el Senado, el artículo en mención figuró con el siguiente
texto ("Gaceta del Congreso" Nº 396. Martes 16 de noviembre de 1993):
"ARTICULO 38. Duración
de las incompatibilidades: Las incompatibilidades de los concejales tendrán
vigencia desde el momento de su elección y hasta seis meses posteriores al
vencimiento del período respectivo".
Allí se advirtió:
"En lo demás,
queda como viene de la Cámara de Representantes".
El texto aprobado en
la Comisión Primera del Senado ("Gaceta del Congreso" Nº 432 del
viernes 3 de diciembre de 1993), conservó la redacción propuesta por el
Ponente.
En el Pliego de
Modificaciones incluído en la Ponencia para segundo debate en el Senado
("Gaceta del Congreso" Nº 432, ya citada), se propuso que los
artículos 40 a 48, entre los cuales estaba el demandado bajo el número 45,
quedaran como venían del primer debate.
Según consta en la
"Gaceta del Congreso" Nº 463 del miércoles 15 de diciembre de 1993,
en la sesión plenaria del Senado de la República llevada a cabo ese mismo día
(Acta Nº 44), fue cerrada la discusión y aprobación del articulado del
proyecto, con modificaciones y adiciones. El texto fue aprobado por unanimidad
y, en aplicación del artículo 161 de la Constitución, fue designada una
comisión de conciliación para que, junto con la nombrada por la Cámara,
eliminara las discrepancias presentadas en la aprobación de los artículos
aprobados.
Durante la sesión plenaria
del 16 de diciembre de 1993 ("Gaceta del Congreso" Nº 466 de la misma
fecha. Acta Nº 45), el Senador José Renán Trujillo García dió lectura al
informe de conciliación relacionado con el proyecto, en el cual se manifestaba
expresamente que los artículos 42 al 63 (entre ellos, entonces, el acusado),
"se acuerdan como vienen de plenaria del Senado".
De acuerdo con la
certificación expedida por el Secretario General del Senado el 28 de julio de
1994, por solicitud del Magistrado Sustanciador, el Acta de Conciliación fue
aprobada por unanimidad el 16 de diciembre de 1993, con un quórum de 85
senadores.
El mismo informe fue
aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes durante la sesión del
16 de diciembre de 1993 (Acta Nº 109. "Gaceta del Congreso" Nº 485
del viernes 31 de diciembre de 1993), con un quórum de 154 representantes y por
unanimidad.
Para la Corte, visto
el texto que aparece en la Ley 136 de 1994, no hubo modificación significativa
respecto de la redacción aprobada por la Plenaria de la Cámara y, en todo caso,
el texto final, acogido por las comisiones de conciliación y por las plenarias
de Cámara y Senado fue precisamente el que venía de esta última Corporación,
desapareciendo así cualquier discrepancia.
Por tanto, se dió
exacto cumplimiento a lo preceptuado por el artículo 161 de la Constitución
Política, motivo por el cual no prospera el cargo.
Las
incompatibilidades e inhabilidades de concejales y alcaldes. Competencia del
legislador para establecerlas
Ya ha expresado la
Corte, al referirse a las consagradas para los miembros del Congreso, cuál es
el sentido de las incompatibilidades e inhabilidades para desempeñar ciertos
cargos:
"El artículo
123 de la Carta, que incluyó a los miembros de las corporaciones públicas -como
el Congreso- entre los servidores públicos, estableció como principio
general el de que éstos se encuentran al servicio de la comunidad y ejercerán
sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.
El artículo 127
prohibió a los servidores públicos celebrar, por sí o por interpuesta persona,
o en representación de otro, "contrato alguno con entidades
públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos,
salvo las excepciones legales" (Subraya la Corte).
Según el artículo
133 eiusdem, los miembros de cuerpos colegiados de elección directa
representan al pueblo y deberán actuar consultando la justicia y el bien
común".
(...)
"El objetivo de
estas normas es muy claro: se trata de impedir que se confunda el interés
privado del congresista, directo o indirecto, con los intereses públicos;
evitar que el congresista pueda valerse de la influencia inherente a su función
para derivar cualquier tipo de provecho en nombre propio o ajeno.
El señalamiento
constitucional de incompatibilidades implica necesariamente la consagración de
límites y excepciones a la actividad de la persona, la cual no estaría cobijada
por ellos si no fuera por el cargo que desempeña. Desde ese punto de vista
comporta un trato diferente al aplicable para los demás pero justificado en
razón de los superiores intereses públicos.
La incompatibilidad
significa imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades. Dada la
situación concreta del actual ejercicio de un cargo -como es el de congresista
para el caso que nos ocupa- aquello que con la función correspondiente resulta
incompatible por mandato constitucional o legal asume la forma de prohibición,
de tal manera que, si en ella se incurre, el propio ordenamiento contempla la
imposición de sanciones que en su forma más estricta llevan a la separación del
empleo que se viene desempeñando. En nuestro sistema, por ejemplo, la violación
del régimen de incompatibilidades por parte de los congresistas ocasiona la
pérdida de la investidura (artículo 183, numeral 1, de la Constitución) y,
además, en cuanto sea pertinente, está sujeta a la imposición de las sanciones
penales que la ley contempla.
Resulta consecuente
con los indicados propósitos la norma del artículo 181 de la Constitución, a
cuyo tenor las incompatibilidades de los congresistas tendrán vigencia durante
el período constitucional respectivo y, en caso de renuncia, se mantendrán
durante el año siguiente a su aceptación, si el lapso que faltare para el
vencimiento del período fuere superior". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-349 del 4 de agosto de 1994).
En el ámbito
municipal, se hace necesario que quienes tienen a su cargo la administración
pública y la representación de los intereses generales de la localidad se
dediquen íntegramente a la gestión que han asumido y, además, no puedan valerse
de las posiciones que ocupan para derivar ventajas o beneficios particulares,
razones que justifican el señalamiento de incompatibilidades, es decir, de
aquellas gestiones o actividades que no pueden ejercerse de manera simultánea
con el desempeño del cargo.
De otra parte, es
indispensable que la normatividad aplicable, como lo hace la Constitución en
cuanto al orden nacional, prevea los requisitos para acceder al empleo, tanto
los positivos como los negativos.
Al establecerse los
requisitos negativos, es decir, las causales de inhabilidad, cuya ocurrencia
implica la inelegibilidad de la persona en quien concurren, se exige que ella
no se encuentre en determinada situación previa en el momento de efectuarse la
elección. Tal ocurre, por ejemplo, con la condena por delitos comunes, la
interdicción judicial, las sanciones disciplinarias, el ejercicio de
jurisdicción o autoridad o el desempeño de cargos públicos, que son
precisamente algunas de las que consagra el artículo 95 de la Ley 136 de 1994
para el caso de los alcaldes.
La Constitución
Política se ocupa en determinar las incompatibilidades e inhabilidades de los
congresistas (artículos 179, 180 y 181 C.P.) y autoriza a la ley para señalar
el régimen correspondiente para los diputados a las asambleas departamentales
(artículo 299 C.P.) y las aplicables a los miembros de los concejos municipales
(artículo 312 C.P.).
El artículo 293 de
la Constitución indica con claridad que, sin perjuicio de lo establecido en la
Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades,
incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o
temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los
ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones
públicas en las entidades territoriales.
El legislador tiene
la mayor discrecionalidad para prever dichas causales, sin más limitaciones que
las que surgen de la propia Carta Política. A él le corresponde evaluar y
definir el alcance de cada uno de los hechos, situaciones o actos constitutivos
de incompatibilidad o inhabilidad así como el tiempo durante el cual se
extienden y las sanciones aplicables a quienes incurran en ellas.
Las normas
acusadas
a) Concejales
- Ha sido acusada la
primera de las causas de incompatibilidad de los concejales, prevista en el
artículo 45, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994. En virtud de ella se impide a
los miembros de los concejos municipales aceptar o desempeñar cualquier cargo
en la administración pública y vincularse a ella como trabajadores oficiales o
contratistas, so pena de perder la investidura.
En lo que respecta
al desempeño de cargos, la constitucionalidad de la disposición resulta
plenamente avalada por el artículo 312 de la Carta, que en su inciso final,
refiriéndose precisamente a los concejales, expresa: "La aceptación de
cualquier empleo público constituye falta absoluta".
Si bien es cierto la
disposición constitucional mencionada no consagra la consecuencia de pérdida de
la investidura para la señalada incompatibilidad, ello no implica discrepancia
entre las dos normas, puesto que, al fin y al cabo, al perder la investidura se
incurre en falta absoluta. Pero -lo más importante- es la propia Constitución,
en su artículo 291, la que manifiesta sin que pueda darse lugar a dudas, que
"los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales
no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren
perderán su investidura".
En cuanto a la
celebración de contratos, la regla constitucional aplicable es la del artículo
127, inciso 1º, de la Carta, que cobija a los concejales como servidores
públicos y que dice:
"ART. 127. Los
servidores públicos no podrán celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en
representación de otro, contrato alguno, con entidades públicas o con personas
privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las excepciones
legales".
Por otra parte, es
evidente que de ninguna manera se rompe el principio de igualdad respecto de
los demás colombianos -como lo sostienen los impugnadores-, pues las
incompatibilidades se tienen en razón del cargo que se desempeña, esto es, con
motivo y por causa de una condición diferente a las de cualquier persona y a
partir de las especiales responsabilidades que se asumen. La igualdad, en su
genuino sentido -debe la Corte reiterarlo- no consiste en la ausencia de toda
distinción respecto de situaciones disímiles, sino precisamente en el adecuado
trato a los fenómenos que surgen en el seno de la sociedad, diferenciando las
hipótesis que son iguales entre sí -las que exigen una misma respuesta de la
ley y de la autoridad- de aquéllas que son diversas, pues respecto de éstas
últimas la norma razonable no debe responder al igualitarismo ciego -lo que
quebrantaría la igualdad- sino primordialmente al equilibrio que impone un
trato divergente para circunstancias no coincidentes.
En otro aspecto, la
aceptación de cargos públicos simultánea con el ejercicio como concejal,
vulneraría el mandato del artículo 128 de la Constitución, según el cual, salvo
los casos expresamente previstos por la ley, nadie podrá recibir más de una
asignación del tesoro público, dentro del cual también están comprendidos los
recursos de las entidades territoriales. Recuérdese que, de acuerdo con el
artículo 65 de la misma ley objeto de análisis, los miembros de los concejos
tienen derecho al reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a
las sesiones plenarias. Esto, a su vez, encuentra sustento en el inciso final
del artículo 312 de la Constitución.
Además, esta norma
se ajusta a la Constitución en cuanto su consagración corresponde a la función
legislativa, que, se repite, al determinar las circunstancias constitutivas de
incompatibilidad goza de amplia discrecionalidad en guarda de los intereses
públicos, según expresa determinación de la propia Carta.
-También ha sido
objeto de demanda el artículo 47 de la Ley 136 de 1994, a cuyo tenor las
incompatibilidades de los concejales tendrán vigencia desde el momento de su
elección y hasta seis meses posteriores al vencimiento del período respectivo.
La misma norma agrega que, en caso de renuncia, dichas incompatibilidades se
mantendrán durante los seis meses siguientes a su aceptación, salvo para ser
nombrado en el cargo de alcalde municipal por decreto cuando las circunstancias
lo exijan. También dispone que quien fuere llamado a ocupar el cargo de
concejal quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de su
posesión.
Es indudable que al
legislador corresponde, ya que es inherente a su función, determinar cuándo
comienza y cuándo finaliza la vigencia de las incompatibilidades para los
cargos públicos cuya regulación le ha sido encomendada por la Carta, entre
ellos el de concejal.
Tal determinación
resulta, además, indispensable, por razones de seguridad jurídica, puesto que
la persona elegida debe tener exacto y previo conocimiento acerca de aquello
que es incompatible con la dignidad que ostenta, así como también tiene derecho
a saber el momento preciso en que le es exigible la observancia de las
pertinentes normas y el tiempo durante el cual se extiende su aplicación.
De la misma manera,
la sociedad tiene que estar enterada sobre los mismos aspectos, para reclamar
que el régimen correspondiente sea observado.
La aludida
definición legal tiene también relevancia en el campo estrictamente jurídico,
cuando se trate de establecer si en un caso determinado resulta desconocido el
sistema de incompatibilidades y con el fin de deducir, al amparo de normas
preexistentes, la responsabilidad de la persona y la aplicación de las
pertinentes sanciones.
Ahora bien, la
extensión de las incompatibilidades en el tiempo debe guardar proporción con
las finalidades perseguidas por el legislador al establecerlas y no puede
implicar el sacrificio injustificado de los derechos constitucionalmente
reconocidos a quien desempeñe el cargo.
Que las
incompatibilidades tengan vigencia desde el momento de la elección, como lo
dispone el artículo impugnado, es algo que no contradice los preceptos
superiores y que se explica por el objetivo de impedir que, si bien no
posesionado, pero ya seguro sobre el futuro desempeño del cargo, el nuevo
concejal haga uso de su poder público potencial para representar y gestionar
todavía intereses privados que puedan entrar en colisión con los del bien
público.
Debe precisarse que,
durante el tiempo transcurrido entre la elección y la posesión, no hay
propiamente incompatibilidades sino prohibición de actuar en papeles
diferentes, pues todavía, aunque se tiene la dignidad, no se la ejerce.
Obviamente, se
ajusta a la Carta Política y realiza su sentido la previsión de las
incompatibilidades durante todo el tiempo de ejercicio del cargo de concejal,
pues precisamente es la doble condición simultánea la que lleva a confundir el
ámbito de los fines estatales con el del beneficio privado, en abierto desacato
a los principios constitucionales de imparcialidad y moralidad en el ejercicio
de toda función pública (artículos 123 y 209 C.P.).
Mayor análisis
merece la disposición en cuanto prolonga las incompatibilidades más allá del
tiempo durante el cual se ejerce el cargo. No tiene sentido que la
imposibilidad de cumplir otras actividades, habiendo culminado el período, se
torne en absoluta. La filosofía del sistema no puede consistir en castigar al
antiguo funcionario, haciéndole imposible que, al amparo de inalienables
derechos constitucionales, procure su sustento mediante el trabajo o aspire a
nuevos destinos públicos.
Obsérvese, por
ejemplo, que, según el artículo 45 de la misma Ley 136 de 1994, entre las
incompatibilidades cuya vigencia se extiende por seis meses después de haber
dejado el puesto de concejal, está la de "aceptar o desempeñar cargo
alguno en la administración pública", sin circunscribir la aplicación de
la norma al ámbito del municipio, que sería lo razonable una vez terminado el
período, y la de "vincularse como trabajador oficial o contratista",
también sin distinción alguna sobre el nivel territorial o administrativo en
que pudiera tener lugar la vinculación.
Así, pues, en la
norma examinada aparece desvirtuado el concepto de incompatibilidad, cuyo
alcance corresponde al ejercicio de ocupaciones simultáneas, cuando a todas
luces la dualidad, inherente a aquélla, desaparece desde el momento mismo en
que culmina el período o es aceptada la renuncia.
Pero, por otra
parte, la Corte considera que carecería de todo sustento constitucional una
decisión que privara al legislador de la facultad -implícita en la potestad que
le corresponde- de señalar prohibiciones, durante cierto tiempo, a quien ha
ejercido un cargo, en guarda del interés público y de la claridad que debe
prevalecer en las actuaciones de quien acaba de ser funcionario y hace tránsito
al ejercicio de actividades privadas.
Lo ajustado a la
Carta Política en esas situaciones no es la consagración de mandatos extremos
que impliquen hacer nugatorios los derechos de la persona o abrir las
posibilidades de indebidas manipulaciones de la función pública para abonar el
terreno de los beneficios particulares, sino el equilibrio armónico entre el
interés común, que la ley preserva mediante la introducción de límites y
restricciones razonables, y el sano ejercicio de los derechos fundamentales del
individuo.
Un debido
entendimiento de la norma demandada, bajo las perspectivas dichas y en
desarrollo de una interpretación constitucional sistemática, permite concluir
en su exequibilidad, aunque declarada bajo el supuesto de que, por una parte,
en el texto legal se ha utilizado impropiamente el término
"incompatibilidades", cuando se hace referencia a los seis meses que
siguen a la dejación del cargo, pues en realidad se trata de prohibiciones,
y, por otra, que éstas no deben interpretarse ni aplicarse como absolutas, lo
que las haría inconstitucionales. De allí resulta que su alcance admisible, es
decir, conforme a los postulados de la Carta Política, se reduce a impedir que
la aceptación o desempeño de cargos, la celebración de contratos, la
realización de gestiones y, en general, las diferentes tareas que el artículo
45 de la Ley 136 de 1994 denomina "incompatibilidades", para quien ha
dejado de ser concejal, durante los seis meses siguientes a la culminación del
período o la efectividad de la renuncia, puedan llevarse a cabo en relación con
el mismo municipio o distrito al cual se sirvió en la posición enunciada.
La norma acusada, al
regular los casos de renuncia, durante los cuales se mantienen las
incompatibilidades durante los seis meses siguientes a su aceptación, ha hecho
la salvedad del exconcejal que pueda ser nombrado en el cargo de alcalde
municipal por decreto.
Debe tenerse en
cuenta que esa posibilidad se tiene por razón de lo establecido en el artículo
293 de la Carta Política, el cual asigna al legislador la competencia para
señalar las formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos
por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades
territoriales.
En desarrollo de
dicho mandato, el artículo 106 de la Ley 136 de 1994 estatuye que el Presidente
de la República, en relación con el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y
los gobernadores con respecto a los demás municipios, para los casos de falta
absoluta o suspensión, designarán alcalde del mismo movimiento y filiación
política del titular, de terna que para el efecto presente el movimiento al
cual pertenezca en el momento de la elección.
Bien puede ocurrir,
entonces, que los integrantes de la terna hayan sido concejales que hubieren
renunciado dentro de los últimos seis meses, motivo por el cual se justifica la
excepción en cuanto el seleccionado no llega a la alcaldía prevalido de su
carácter de exconcejal sino en pie de igualdad con otros miembros de su mismo
partido o movimiento y por hechos o circunstancias no provocados por él.
Finalmente, debe
indicarse que el inciso segundo del precepto controvertido no se opone a la
Constitución en cuanto se limita a extender las incompatibilidades, como
resulta de aplicar el artículo 261 de la Constitución, modificado por el Acto
Legislativo número 3 de 1993, a quienes hayan de reemplazar a los concejales
durante sus faltas absolutas o temporales. Las atribuciones del reemplazante
son las mismas del que venía actuando como titular y también son iguales las
razones del legislador para impedirle que desarrolle actividades o cumpla
tareas con finalidades particulares en forma simultánea con el desempeño de la
función pública.
b) Alcaldes
-En lo referente al
artículo 95, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994, según el cual no podrá ser
elegido alcalde quien haya sido condenado por más de dos años a pena privativa
de la libertad dentro de los diez años anteriores a su elección, excepto cuando
se trate de delitos políticos o culposos siempre que no hayan afectado el
patrimonio del Estado, caben las mismas razones de constitucionalidad ya
expuestas.
En efecto,
corresponde al legislador fijar los requisitos para ser alcalde y dictar las
disposiciones referentes a inhabilidades e incompatibilidades, según el
artículo 293 de la Constitución.
La causal de
inhabilidad consistente en la previa condena por delitos no políticos o
culposos encaja perfectamente dentro de una interpretación sistemática de la
Constitución, como resulta de comparar e integrar los artículos 122, 179
-numeral 1º-, 197 -inciso 2º-, 232 -numeral 3-, 249 y 264, entre otros, todos
los cuales exigen, como requisito para alcanzar las altas dignidades al
servicio del Estado, no haber sido condenado a pena privativa de la libertad
por delitos políticos o culposos.
El delito político,
que difiere claramente del hecho punible común, no inhibe para el futuro
desempeño de funciones públicas, ya que puede ser objeto de perdón y olvido,
según las reglas constitucionales aplicables para instituciones como la
amnistía. Los procesos de diálogo con grupos alzados en armas y los programas
de reinserción carecerían de sentido y estarían llamados al fracaso si no
existiera la posibilidad institucional de una reincorporación integral a la
vida civil, con todas las prerrogativas de acceso al ejercicio y control del
poder político para quienes, dejando la actividad subversiva, acogen los
procedimientos democráticos con miras a la canalización de sus inquietudes e
ideales.
En lo referente al
delito culposo, su propia definición, que elimina el dolo y la intención
malsana como elementos determinantes en la concreción de la conducta ilícita,
convierte en exagerado e injusto todo impedimento para el ejercicio de las
funciones públicas.
- El artículo 96 de
la Ley 136 de 1994, también parcialmente atacado en este proceso, establece las
incompatibilidades para los alcaldes.
Las causales objeto
de censura por parte de los demandantes son la 6 y la 7, que se refieren
respectivamente a las restricciones para desempeñar otro cargo o empleo público
o privado y para inscribirse como candidato a cualquier cargo de elección
popular durante el período correspondiente y durante los seis meses siguientes
al mismo, así medie renuncia previa del empleo.
El primero de los
enunciados numerales resulta enteramente compatible con la Constitución, no
solamente por la competencia expresa del legislador para introducir
limitaciones e incompatibilidades aplicables a los alcaldes (artículo 293 de la
Carta Política), con miras a la preservación de la moralidad y la imparcialidad
que deben presidir su tarea en guarda del interés colectivo, sino por cuanto es
la propia normatividad constitucional la que impide tal ejercicio simultáneo.
En efecto, el
artículo 128, aplicable a todos los servidores públicos, les prohibe, salvo las
excepciones legales, desempeñar a la vez más de un empleo bajo la dependencia
del Estado y devengar más de una asignación del erario.
El artículo 291 de
la Constitución es terminante al excluir las posibilidades de que los miembros
de las corporaciones públicas de las entidades territoriales acepten cargos en
la administración pública, declarando que, si lo hicieren, perderán la
investidura.
Por último, el
artículo 312, inciso final, relativo al caso específico de los concejales,
dispone que su aceptación de cualquier empleo público constituye falta
absoluta.
En cuanto al empleo
privado, es apenas natural que el legislador lo excluya en el caso del alcalde,
dada la dedicación que sus funciones exigen y la necesaria independencia que
debe caracterizar su ejercicio.
El numeral 7 es
constitucional por las razones dichas y, además, por la muy poderosa de que la
postulación como candidato a cargos de elección popular implicaría
participación en actividades de partidos, movimientos y controversias políticas
por parte del alcalde, quien lo tiene prohibido expresamente en cuanto ejerce
autoridad política (artículo 127 de la Constitución).
En cuanto al término
de duración de las incompatibilidades, la Corte encuentra en primer lugar una
contradicción interna del precepto examinado, pues éste consagra en su
parágrafo 2 un término general de un año posterior a la separación definitiva
del cargo, mientras que el numeral 7º señala un lapso de seis meses siguientes
al vencimiento del período respectivo para la inscripción como candidato a
cualquier cargo de elección popular.
A ello se añade que
la disposición examinada prescribe la aludida prolongación de las
incompatibilidades contando los indicados términos de manera equívoca en cuanto
al concepto de período, ya que unas veces le atribuye un sentido
objetivo -el tiempo para el cual se contempla en abstracto la gestión de todo
alcalde- y otras lo identifica subjetivamente -lapso efectivo de la
función desempeñada por una persona en concreto-. Así, puede observarse que
mientras el numeral 7 extiende la incompatibilidad al "período para el
cual fue elegido y durante los seis (6) meses siguientes al mismo"
(concepto objetivo), el parágrafo 2, aplicable a todas las formas de
incompatibilidad, las mantiene "durante el año siguiente a la separación
definitiva del cargo" (concepto subjetivo). Con ello genera incertidumbre
en el entendimiento y aplicación de la norma.
De otra parte, la
norma acusada merece la misma crítica ya consignada en relación con el artículo
47, puesto que al ampliar, por fuera del tiempo en que se ejerce el cargo, la
proscripción de una serie de ocupaciones y gestiones que en ese lapso posterior
ya no pueden ser "incompatibles" con la alcaldía por no existir
simultaneidad, hace una referencia impropia, que en el caso del numeral 7
-relativo a la inscripción como candidato a cargos de elección popular-
convierte la prohibición, anexa al empleo que se venía ejerciendo, en una
inhabilidad genérica, referente a todo destino para el cual la persona
pudiera ser escogida por el pueblo.
También aquí se hace
menester encontrar un sentido de la norma conforme a la Constitución, toda vez
que su alcance absoluto, producida la dejación del cargo, implicaría flagrante
violación del derecho al trabajo de quien fue alcalde (artículo 25 C.P.),
impidiéndole desempeñar cualquier otro cargo o empleo público o privado, sin
distinción alguna en cuanto a niveles administrativos o territoriales.
Bajo los precedentes
entendidos, la norma se aviene a la normativa fundamental y así lo declarará la
Corte, con excepción de la frase "así medie renuncia previa de su
empleo", perteneciente al numeral 7º y relativa a la extensión de la
"incompatibilidad" para inscribirse como candidato a cargos de
elección popular, toda vez que se rompe el principio de igualdad cuando se contempla
el mismo trato para situaciones diversas -la de quien culmina el período y la
de aquel que renuncia anticipadamente-, ampliando la vigencia de la restricción
hasta el final del período considerado objetivamente y seis meses adicionales.
Ello conduce a situaciones incomprensibles, que desvirtúan el verdadero sentido
de las incompatibilidades, pues obliga a una persona que ha renunciado faltando
mucho tiempo para que termine el período respecto del cual había sido elegida a
esperar la culminación de éste y seis meses más para poderse inscribir como
aspirante para cualquier clase de elecciones.
Semejante imposición
se traduce en notoria injusticia, en especial para quien decide separarse del
cargo cuando todavía falta la mayor parte del lapso inicialmente previsto,
haciéndole exigible una prohibición que sólo resulta justificada para el
alcalde que completa su período.
Debe observarse que,
como ya se dijo, el precepto en cuestión convierte la incompatibilidad en
inhabilidad genérica, aplicable a todo tipo de cargos, lo cual cercena el
derecho del renunciante a buscar, transcurrido un tiempo razonable desde cuando
terminaron sus funciones, el desempeño de otros empleos como forma de acceso al
ejercicio y control del poder político (artículo 40 C.P.).
Parece inadecuado y
extremo que la circunstancia de haber ejercido el cargo de alcalde, así sea por
días o meses, implique, de manera invariable, la pérdida de todo derecho a la
participación ciudadana en calidad de candidato durante un tiempo tan
prolongado como el del resto del período y seis meses adicionales, sin importar
si el lapso resultante es proporcional al del ejercicio efectivo de la función.
Debe tenerse en
cuenta, por otra parte, que las inhabilidades -y de eso se trata en el
presente caso, dada la impropiedad de la norma, que en realidad, en cuanto al
tiempo de exceso sobre el ejercicio del cargo, no podía contemplar
"incompatibilidades"- tienen razón de ser y aplicabilidad respecto de
dignidades a las cuales se aspira, señaladas en concreto, pero carecen de
sentido cuando se las pretende hacer imperativas en abstracto -frente a todas
las posibles elecciones-, a partir de un hecho pasado -el haber ejercido
determinado empleo-.
Cosa distinta es que
el sistema jurídico pueda establecer respecto de los cargos de elección
popular, como una de las inhabilidades, para cada uno de ellos enunciado
específicamente, la de haber desempeñado otros que impliquen el ejercicio de
autoridad política dentro de cierto tiempo previo al certamen electoral, como
lo hace, por ejemplo, el artículo 179, numeral 2, de la Constitución Política,
para la elección de congresistas, al disponer que no podrán serlo "quienes
hubieren ejercido como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política,
civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha
de la elección".
Por otra parte, es
necesario definir, por razones de seguridad jurídica, si los períodos, para los
efectos de inhabilidades y prohibiciones en cuanto a las candidaturas relativas
a los distintos empleos, deben considerarse en sentido subjetivo u objetivo,
pues de ello depende la certidumbre respecto del tiempo que debe mediar entre
el retiro de un cargo o la culminación de una actividad y la formalización de
aspiraciones electorales para futuros desempeños.
La Corte
Constitucional, como ya lo había señalado en Sentencia C-093 del 4 de marzo de
1994 (M.P.: Drs. José Gregorio Hernández Galindo y Hernando Herrera Vergara),
entiende el período como el lapso que la Constitución o la ley contemplan
para el desempeño de cierta función pública, "pero tal concepto no puede
ser tenido en cuenta para efectos de inhabilidades sino cuando en realidad un
individuo específicamente desarrolla, dentro del tiempo respectivo, las
actividades propias de la función".
Esto significa,
según lo sostuvo entonces la Corporación, "que los períodos no tienen
entidad jurídica propia y autónoma, sino que dependen del acto condición en
cuya virtud alguien entra en ejercicio de funciones".
"Se convierten
entonces -ha añadido la Corte- en límites temporales de éstas".
Se concluye, por lo
tanto, que una persona puede haber iniciado su período y haberlo interrumpido
mediante renuncia formalmente aceptada sin que su situación pueda equipararse a
la del funcionario que ejerció de manera concreta y real el cargo o destino
público correspondiente hasta el final del período objetivamente considerado.
Puede el legislador
señalar prohibiciones al dimitente, por un tiempo razonable, pero no imponerle
inhabilidades con cargo a todo el período, cual si lo hubiera agotado en la
realidad, pues ello distorsiona el fundamento mismo de aquéllas y lesiona los
derechos fundamentales del afectado, en especial los previstos en los artículos
25 y 40 de la Constitución, como ya se dijo.
La Corte debe
acotar, por otra parte, que los seis meses adicionales al tiempo de ejercicio
del cargo, durante los cuales, según el numeral 7 bajo examen, se prolonga la
prohibición de inscribirse como candidato, deben entenderse comprendidos dentro
del lapso total del período, considerado objetivamente, ya que la
incompatibilidad, bajo el alcance señalado -simultaneidad- termina con el
desempeño de las funciones. Por ello, lo razonable y lógico es que los
mencionados seis meses se cuenten, en caso de renuncia, a partir de ésta,
siempre que falte un término mayor para culminar el período, con lo cual se
quiere decir que, si resta menos, la aludida prohibición termina cuando él
concluya. Lo contrario implicaría, de nuevo, desconocimiento de la igualdad, en
cuanto se discriminaría en contra de quien renunció anticipadamente, faltando
menos de seis meses para el fin del período, dado que seguiría incurso en la
prohibición, mientras que no lo estaría el que ejerció su cargo hasta el final.
Es por ello que el
artículo 181 de la Constitución, al regular las incompatibilidades de los
congresistas, las mantiene durante el año siguiente a la aceptación de la
renuncia, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere
superior.
También el parágrafo
2 del artículo 96, atacado, es inconstitucional, en cuanto, relacionado con los
numerales que integran la norma, impide de manera absoluta, durante el año
posterior a la separación definitiva del cargo, el ejercicio de cualquier
actividad pública o privada, lo cual contraviene, como se deja dicho, los
artículos 25 y 40 de la Constitución, que consagran los derechos
constitucionales al trabajo y al ejercicio y control del poder político, cuyo
ejercicio no puede ser vedado de manera total a quienes ya no tienen vínculo o
función pública que impliquen una verdadera incompatibilidad.
Observa la Corte que
el parágrafo busca atemperar sus rigurosos efectos, autorizando a quienes
ejerzan profesiones liberales para celebrar contratos y actuar como gestores o
apoderados ante autoridades administrativas o jurisdiccionales de entidades
distintas al respectivo municipio, pero no consigue su propósito -cuando menos
a la luz de la Constitución-, toda vez que introduce una discriminación
injustificada a favor de una cierta categoría de personas -las que ejercen
profesiones liberales-, olvidando que los aludidos derechos deben estar al
alcance de todos.
Conclusiones
Como resultado de lo
dicho, la Corte encuentra que los artículos 45, numeral 1, y 95, numeral 1, de
la Ley 136 de 1994 se ajustan a la Constitución.
El artículo 47
también es constitucional, y así lo declarará esta sentencia, pero en el
entendido de que la prolongación de las "incompatibilidades" por
término de seis meses posterior al vencimiento del período implica que, a
partir de ese momento, se ha consagrado en realidad una prohibición, la cual
únicamente tiene sentido dentro del ámbito territorial del municipio o distrito
correspondiente.
Respecto de la misma
norma debe hacerse claridad, para el caso de renuncia, en torno a que dichas
incompatibilidades -que, una vez finalizado el ejercicio del cargo, pasan a ser
prohibiciones- se mantendrán durante los seis meses siguientes a la aceptación,
siempre que, como lo dispone el artículo 181 de la Constitución respecto de los
congresistas, el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere
superior.
Del artículo 96
acusado, son exequibles, los numerales 6 y 7, aunque éste último no lo es
totalmente, ya que las expresiones "así medie renuncia previa de su empleo"
serán declaradas contrarias a la Constitución.
Respecto del mismo
numeral 7 debe dejarse en claro que la voz "período" es
constitucional tan sólo en su alcance subjetivo, lo cual implica que quien
renuncie previamente queda incurso en la prohibición de inscribirse como
candidato a cualquier cargo de elección popular, pero solamente durante los
seis meses siguientes a la aceptación de la renuncia. No tendrá que esperar,
entonces, a que finalice el período en sentido objetivo para formalizar nuevas
aspiraciones electorales.
Y, desde luego, al
igual que en el caso de los concejales, el término de seis meses resulta
aplicable tan sólo en la medida en que el tiempo que falte para la finalización
del período en sentido objetivo sea superior.
El parágrafo 2, será
declarado inexequible en su totalidad
Modificación
parcial de las normas demandadas
Advierte la Corte
que, ya en curso este proceso, fue expedida la Ley 177 de 1994, por medio de la
cual se modificaron algunas normas de la Ley 136, a la que pertenecen las
disposiciones acusadas.
Mediante el artículo
3º de la nueva ley, se modificó el texto del 45, numeral 1º, de la Ley 136 de
1994, que ha sido objeto de análisis, agregando una incompatibilidad en cuanto
a los concejales, consistente en que no podrán contratar con el respectivo
municipio o distrito y sus entidades descentralizadas.
Por el artículo 5º
de la Ley 177 de 1994, se modificaron los numerales 6 y 7 del artículo 96, aquí
demandado, y se agregó el numeral 8.
Respecto del numeral
6 se interpoló la palabra "simultáneamente", para aludir a la
incompatibilidad allí consagrada, que radica en desempeñar otro cargo o empleo
público o privado. Esto significa que se eliminó la extensión de dicha
incompatibilidad por el tiempo excedente, pues también de manera expresa fue
derogado el parágrafo 2º del artículo 96, que mantenía todas las
incompatibilidades durante el año siguiente a la separación definitiva del
cargo, con las incongruencias y dificultades constitucionales que tal precepto
aparejaba, según se resalta en esta providencia.
El nuevo numeral,
agregado al artículo en mención, señala que los alcaldes, durante el año
siguiente a la separación definitiva del cargo no podrán celebrar en su interés
particular, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro,
contrato alguno con el municipio correspondiente, ni con personas privadas o
públicas que manejen o administren recursos públicos de ese municipio, ni
tampoco ocupar cargos del orden municipal en la misma entidad territorial. La
norma no derogó las inhabilidades e incompatibilidades establecidas en otras
disposiciones.
La Corte
Constitucional no entrará a pronunciarse sobre la constitucionalidad de las
nuevas normas, pues no han sido demandadas.
En cambio, sí fallará
sobre todos los preceptos acusados, en sus textos originales, aplicando
reiterada jurisprudencia, en cuya virtud el juicio de constitucionalidad puede
tener lugar sobre disposiciones derogadas o modificadas cuando éstas todavía
están produciendo efectos.
Tal es el caso de
los preceptos impugnados, pues en cuanto consagraban inhabilidades,
prohibiciones e incompatibilidades, es posible que por hechos anteriores a la
Ley 177 de 1994 se hayan iniciado procesos judiciales o disciplinarios que
deban ser resueltos a la luz de la normatividad anterior.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la
República de Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y
cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Decláranse EXEQUIBLES los artículos 45,
numeral 1º, y 95, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994.
Segundo.- Declárase EXEQUIBLE, en los términos de
esta providencia, el artículo 47 de la misma ley.
Tercero.- Declárase EXEQUIBLE el numeral 6 del
artículo 96 de la Ley 136 de 1994.
Cuarto.- Declárase EXEQUIBLE, en los términos de
esta sentencia, el numeral 7 del artículo 96 de la Ley 136 de 1994, excepto las
expresiones "así medie renuncia previa de su empleo", las cuales se
declaran INEXEQUIBLES.
Quinto.- Declárase INEXEQUIBLE, en su totalidad,
el parágrafo 2 del artículo 96 de la Ley 136 de 1994.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración
de voto a la Sentencia No. C-194/95
JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL-Cambio
(Aclaración de voto)
La
Corte debe ser consistente con sus criterios interpretativos de la Carta. Esto
significa que la Corte debe ser muy cuidadosa al momento de evaluar si procede
o no efectuar un cambio jurisprudencial, puesto que sólo cuando existan razones
constitucionales que sean más fuertes que el respeto a la seguridad jurídica y
la igualdad, se justifica un cambio de interpretación constitucional.
PERIODO-Noción objetiva (Aclaración de
voto)
Desde
el punto de vista gramatical, para nosotros es claro que los
"períodos" de que habla el artículo 179 se refieren a los cargos o
corporaciones, y no al tiempo de ejercicio de las personas que los ocupan, ya
que el adjetivo "respectivos" está referido a la corporación o el
cargo, y no a la persona eventualmente elegida.
REGLAS
DE HERMENEUTICA CONSTITUCIONAL (Aclaración de voto)
La
regla de hermenéutica constitucional, según la cual siempre debe preferirse la
interpretación que armonice y no la que coloque en pugna a las distintas
cláusulas de la Constitución, para nosotros es claro que si en general la
Constitución atribuye a la palabra período un sentido objetivo, esa misma
palabra debería recibir la misma interpretación al ser empleada por la norma
constitucional analizada, a menos que resultase evidente que en este caso
específico el Constituyente quiso atribuirle un sentido diverso.
PERIODO
DEL VICEPRESIDENTE (Aclaración de voto)
Este
carácter objetivo de la noción constitucional de período es tan claro que en
algunos artículos la Constitución distingue con nitidez el ejercicio del cargo
por la persona elegida y el período constitucional respectivo. Así, el
artículo 202 establece que "en caso de falta absoluta del Presidente de la
República, el Vicepresidente asumirá el cargo hasta el final del período".
Igualmente, el artículo 205 superior consagra que "en caso de falta
absoluta del Vicepresidente, el Congreso se reunirá por derecho propio, o por
convocatoria del Presidente de la República, a fin de elegir a quien haya de
reemplazarlo para el resto del período". En ambos casos la Constitución distingue
entonces nítidamente entre el tiempo durante el cual una persona ocupa un
cargo y el período constitucional que corresponde al cargo como tal; así, en
la primera hipótesis se consagra que si la persona que era titular de la
Presidencia deja de ocuparla, otra persona -el Vicepresidente- pasará a asumir
el cargo "hasta el final del período". En la segunda norma se señala
que si la persona que era Vicepresidente deja de ocupar de manera absoluta su
cargo, el Congreso elegirá a otra persona para el resto del período.
PERIODO
CONSTITUCIONAL-Noción
objetiva (Aclaración de voto)
La
noción de período constitucional es objetiva, porque "sólo las
corporaciones y los cargos, pero no las personas, tienen períodos." Y
esta objetividad del concepto de período tiene su razón de ser en una
constitución basada en la soberanía popular, por cuanto ella permite un control
popular y una renovación democrática, cada cierto tiempo, del ejercicio de las
funciones públicas, como consecuencia del derecho de participación ciudadana en
el ejercicio y control del poder, como lo dispone el artículo 40 superior.
PERIODOS
QUE COINCIDEN EN EL TIEMPO-Inhabilidad/PRINCIPIO DEL EFECTO UTIL DE LA NORMA
(Aclaración de voto)
Con
la interpretación sostenida por la Corte, la inhabilidad establecida por el
artículo 179 ordinal 8º superior pierde gran parte de su sentido por cuanto -al
menos en lo relativo a Congresistas y Diputados (CP Art. 299)- ella quedaría
prácticamente subsumida en la incompatibilidad regulada por el artículo 180
ordinal 1º superior. Una tal interpretación contradice entonces el principio
hermenéutico del efecto útil de las normas constitucionales, según el cual
siempre debe preferirse aquella interpretación que confiere pleno efecto a las
cláusulas de la Carta puesto que no debe suponerse que las disposiciones
constitucionales son superfluas o no obedecen a un designio del Constituyente.
INTERPRETACION
FINALISTICA Y SISTEMATICA (Aclaración de voto)
Para
comprender plenamente el alcance de la inhabilidad del ordinal 8º del artículo
179, ella debe ser analizada en consonancia con otras normas de la Carta
Política que regulan la relación entre los electores y los elegidos dentro del
marco de una democracia integral, con base en una interpretación finalística y
sistemática de esa inhabilidad dentro del contexto de las relaciones elector
elegido.
SOBERANIA
POPULAR/DEMOCRACIA REPRESENTATIVA/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA (Aclaración de voto)
La
Constitución colombiana ha incorporado el principio de la soberanía popular
dentro del marco de una democracia integral en donde se mantiene la democracia
representativa pero se adiciona la participativa (CP arts 1º, 2º y 3º). Con
ello la Constitución ha querido, entre otras cosas, establecer una relación más
estrecha entre el elector y los elegidos, a fin de que quienes resulten
elegidos no utilicen su cargo en beneficio propio sino en función de la
sociedad en su conjunto a fin de realizar los principios, valores y derechos
consagrados en la Constitución.
SERVIDOR
PUBLICO-Al
servicio del Estado y la comunidad/ESTADO SOCIAL DE DERECHO (Aclaración
de voto)
Dentro
del régimen constitucional colombiano, las aspiraciones personales de quienes
resulten elegidos están en principio subordinadas al cumplimiento de su
vocación de servicio. Esto no significa que un aspirante a un cargo público no
pueda tener intereses y aspiraciones individuales; es obvio que los tiene y es
legítimo que así sea; pero en un Estado social de derecho estos intereses sólo
son protegidos por la Constitución en tanto el elegido cumpla con su servicio
a la comunidad y al Estado.
RESPONSABILIDAD
POLITICA DEL ELEGIDO (Aclaración de voto)
El
elegido -dentro del marco de la búsqueda de la justicia y el bien común- debe
cumplir ciertas obligaciones puesto que ha asumido un compromiso frente a sus
electores y frente a la sociedad, del cual debe responder políticamente. Esto
no significa en manera alguna que el elegido sea un simple mandatario de los
electores en todos los aspectos -como en la teoría de Rousseau sobre la
democracia popular en la cual no existían representantes sino simples
comisarios sometidos a instrucciones permanentes del pueblo- puesto que la
propia Constitución autoriza a los representantes a distanciarse de los grupos
que los han elegido para actuar "consultando la justicia y el bien
común" (CP art. 133). Pero -a diferencia de la Constitución de 1886 en la
cual los elegidos no adquirían ningún compromiso- actualmente ellos deben
responder políticamente ante la sociedad y sus electores por unas obligaciones
básicas adquiridas. Y dentro de ellas, es indudable que el compromiso mínimo
que ha asumido quien accede a un cargo de elección popular es el de cumplir el
período para el cual resultó elegido, puesto que ha sido voluntad de los
electores que esa persona (y no otra) ejerza durante un determinado período (y
no otro) un determinado cargo (y no otro).
RENUNCIA
AL CARGO ANTES DEL VENCIMIENTO DEL PERIODO (Aclaración de voto)
Si la
persona renuncia al cargo antes del vencimiento del período a fin de aspirar a
otro cargo de elección popular es indudable que no sólo ha incumplido con las
obligaciones propias de su investidura sino que ha antepuesto sus intereses
personales al servicio que debe prestar al Estado y a la comunidad, hechos por
los cuales debe responder políticamente. Es lógico entonces que la Constitución
haya establecido mecanismos severos para asegurar el cumplimiento de los
principios de la representación popular y de la responsabilidad con el
electorado a fin de evitar que el elegido anteponga sus intereses individuales
sobre los de los electores y los la sociedad. Y dentro de esos mecanismos se
sitúa, según nuestro criterio, la inhabilidad establecida en el artículo 179
ordinal 8º puesto que ella -al prohibir la elección de una persona a cargos o
corporaciones cuando los períodos coincidan, aun cuando sea parcialmente-
obliga a la persona elegida a cumplir con la totalidad de su período
constitucional antes de poder acceder a un nuevo cargo de elección popular. O
le obliga al menos a esperar a que transcurra el tiempo correspondiente al
período constitucional para el cual resultó elegida antes de poder aspirar a
ser elegida para un nuevo cargo o corporación.
INHABILIDAD
NO SUBSANABLE
(Aclaración de voto)
La
prohibición del artículo 179 ordinal 8º configura una inhabilidad que no se
puede subsanar mediante la renuncia del elegido, puesto que ella deriva del
compromiso adquirido por la persona elegida con sus electores y la sociedad, y
de la función de servicio que deben cumplir los representantes del pueblo.
INHABILIDADES-Finalidad (Aclaración de voto)
La
Constitución de 1991 expresamente establece el principio de la responsabilidad
del elegido con sus electores y la sociedad. Esto explica entonces que la
inhabilidad consagrada en el artículo 179 ordinal 8 de la Carta política tenga
una doble finalidad: de un lado, pretende impedir la acumulación de dignidades
y poderes a fin de "evitar que se utilicen los factores de poder del
Estado con fines electorales". Pero, y eso es una innovación de la
Constitución de 1991, esa inhabilidad busca asegurar que el elegido cumpla con
las obligaciones propias de su investidura puesto que él es responsable
políticamente ante la sociedad y ante sus electores.
PRECEDENTE
CONSTITUCIONAL/PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA EN INTERPRETACION CONSTITUCIONAL (Aclaración de voto)
Consideramos
que si bien en Colombia no existe un rígida regla de stare decisis, tal y como
opera en los países de Common Law, debemos aceptar que en principio todo
tribunal, y en especial la Corte Constitucional, tiene la obligación de ser
consistente con sus precedentes. Ello deriva no sólo de elementales
consideraciones de seguridad jurídica -pues las decisiones de los jueces deben
ser razonablemente previsibles- sino también del respeto al principio de
igualdad, puesto que no es justo que casos iguales sean resueltos de manera
distinta por un mismo juez. En el caso de la Corte Constitucional, este
principio de respeto al precedente opera con mayor vigor, por la particular
fuerza normativa de las decisiones de este tribunal en materia de control
abstracto, puesto que ellas obligan a todos los poderes, pues sus fallos hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional. Además, como las normas
constitucionales tienen mayor trascendencia -por ser la base de todo el
ordenamiento - y vocación de permanencia, la exigencia de seguridad jurídica en
las interpretaciones constitucionales es aún mayor.
CAMBIO
DE JURISPRUDENCIA-Justificación (Aclaración de voto)
Consideramos
que para justificar un cambio jurisprudencial (overruling) no basta que el
tribunal considere que la interpretación actual es un poco mejor que la
anterior, puesto que el precedente, por el solo hecho de serlo, goza ya de un
plus, pues ha orientado el sistema jurídico de determinada manera. Los
operadores jurídicos confían en que el tribunal responderá de la misma manera y
fundamentan sus conductas en tal previsión. Por ello, para que un cambio
jurisprudencial no sea arbitrario es necesario que el tribunal aporte razones
que sean de un peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, ellas primen
no sólo sobre los criterios que sirvieron de base a la decisión en el pasado
sino, además, sobre las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que
fundamentan el principio esencial del respeto del precedente en un Estado de
derecho.
Los
suscritos magistrados EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ, ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO y
VLADIMIRO NARANJO MESA consideramos necesario aclarar nuestro voto en la
sentencia de la referencia, por las razones que a continuación exponemos.
1- Según
nuestro criterio, la Corte no podía sino declarar exequibles, en los términos
de la sentencia, los artículos 47 y 96 numeral 7º de la Ley 136 de 1994, puesto
que tal decisión es la consecuencia lógica de ciertos criterios
jurisprudenciales adoptados en el pasado por la Corporación. Por ello, y en
virtud del principio de cosa juzgada constitucional, apoyamos la decisión,
puesto que creemos que, por razones de seguridad jurídica e igualdad, la Corte
debe ser consistente con sus criterios interpretativos de la Carta. Esto
significa que la Corte debe ser muy cuidadosa al momento de evaluar si procede
o no efectuar un cambio jurisprudencial, puesto que sólo cuando existan razones
constitucionales que sean más fuertes que el respeto a la seguridad jurídica y
la igualdad, se justifica un cambio de interpretación constitucional. Como
consideramos que en este caso eso no sucede, pensamos que la Corte debía
decidir con base en su jurisprudencia sobre el tema, esto es, con base en la ratio
iuris de la sentencia C-093/94, y ello no podía sino conducir a la decisión
de exequibilidad condicionada adoptada por la Corporación.
En
efecto, tal sentencia determinó los alcances del artículo 179 ordinal 8º de la
Constitución, según el cual "nadie podrá ser elegido para más de una
corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los
respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente (subrayado
nuestro)". Este artículo, si bien se encuentra en el capítulo sobre los
congresistas, es aplicable a todo cargo electivo, tal y como esta Corporación
ya lo tiene establecido. Por ello es una norma de referencia para el estudio de
la constitucionalidad de la regulación legal de las inhabilidades e
incompatibilidades de concejales y alcaldes.
2- En la
sentencia citada, la Corte entendió que la noción de "período" de ese
artículo se refiere al ejercicio del cargo por la persona, razón por la cual la
renuncia al cargo o a la dignidad antes de la inscripción de la candidatura
permite eliminar la inhabilidad. Por ello en la presente sentencia era lógico
que la Corte aplicara el mismo criterio jurisprudencial. Sin embargo, como en
el pasado no compartimos los criterios jurisprudenciales de la sentencia
C-093/94, en la cual salvamos nuestro voto, consideramos necesario reiterar las
razones por las cuáles nos separamos entonces de esa decisión.
En esa
sentencia, la Corte adoptó una interpretación según la cual el período al que
hace referencia ese artículo constitucional depende del funcionario, esto es,
es una noción subjetiva. En cambio, nosotros consideramos que ese artículo de
la Carta había establecido una noción objetiva de período, por las razones de
tipo literal, sistemático y finalístico que a continuación exponemos:
3- Desde
el punto de vista gramatical, para nosotros es claro que los
"períodos" de que habla el artículo 179 se refieren a los cargos o
corporaciones, y no al tiempo de ejercicio de las personas que los ocupan, ya
que el adjetivo "respectivos" está referido a la corporación o el
cargo, y no a la persona eventualmente elegida. Conforme a este análisis
gramatical, la norma constitucional estudiada podría ser reescrita de la
siguiente forma sin alterar su sentido:
Nadie
podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una
corporación y un cargo, si los períodos de la corporación o del cargo coinciden en el tiempo, así
sea parcialmente
Esta
redacción muestra de manera clara que el período es objetivo y es independiente
del tiempo durante el cual la persona elegida ocupa el cargo o el puesto en la
Corporación.
4- El
examen de las otras normas que se refieren a los períodos constitucionales
permite determinar con mayor precisión el sentido de esta palabra en el ordinal
8 del artículo 179 superior. En efecto, conforme a la regla de hermenéutica
constitucional, según la cual siempre debe preferirse la interpretación que
armonice y no la que coloque en pugna a las distintas cláusulas de la
Constitución, para nosotros es claro que si en general la Constitución atribuye
a la palabra período un sentido objetivo, esa misma palabra debería recibir la
misma interpretación al ser empleada por la norma constitucional analizada, a
menos que resultase evidente que en este caso específico el Constituyente quiso
atribuirle un sentido diverso.
Ahora
bien, es claro que los artículos 132, 138 ,142 y 375 de la Constitución,
cuando se refieren al período de las Cámaras, confieren un sentido objetivo a
tal término. Igual sucede con los artículos 190, 199, 202 y 205 que regulan el
período constitucional del Presidente y el Vicepresidente; o con los artículos
299 inciso 2, 303, 312 y 314 de la Carta que regulan los períodos de los funcionarios
electos a nivel departamental y municipal. En todos estos casos, no hay duda
que la Constitución se refiere al período constitucional objetivo de las
Cámaras, la Presidencia, las Asambleas, los Gobernadores, los Concejos o los
Alcaldes, y no al tiempo durante el cual los funcionarios electos ocupan su
cargo o su puesto en la Corporación.
Este
carácter objetivo de la noción constitucional de período es tan claro que en
algunos artículos la Constitución distingue con nitidez el ejercicio del cargo
por la persona elegida y el período constitucional respectivo. Así, el
artículo 202 establece que "en caso de falta absoluta del Presidente de la
República, el Vicepresidente asumirá el cargo hasta el final del período"
(Subrayado nuestro). Igualmente, el artículo 205 superior consagra que "en
caso de falta absoluta del Vicepresidente, el Congreso se reunirá por derecho
propio, o por convocatoria del Presidente de la República, a fin de elegir a
quien haya de reemplazarlo para el resto del período" (subrayado
nuestro). En ambos casos la Constitución distingue entonces nítidamente entre
el tiempo durante el cual una persona ocupa un cargo y el período
constitucional que corresponde al cargo como tal; así, en la primera hipótesis
se consagra que si la persona que era titular de la Presidencia deja de
ocuparla, otra persona -el Vicepresidente- pasará a asumir el cargo "hasta
el final del período". En la segunda norma se señala que si la persona
que era Vicepresidente deja de ocupar de manera absoluta su cargo, el Congreso
elegirá a otra persona para el resto del período.
5- En
síntesis, la noción objetiva del término período, que surge claramente de la
lectura del tenor literal del artículo 179 ordinal 8 superior, corresponde
además al sentido general que la Constitución atribuye a la misma palabra en
otras disposiciones constitucionales. Conforme a lo anterior, creemos entonces
que tuvo en su momento razón la Procuraduría General cuando señaló que la
noción de período constitucional es objetiva, porque "sólo las
corporaciones y los cargos, pero no las personas, tienen períodos." Y
esta objetividad del concepto de período tiene su razón de ser en una
constitución basada en la soberanía popular, por cuanto ella permite un control
popular y una renovación democrática, cada cierto tiempo, del ejercicio de las
funciones públicas, como consecuencia del derecho de participación ciudadana en
el ejercicio y control del poder, como lo dispone el artículo 40 superior.
6- Sin
embargo, la sentencia C-093/94 argumenta que el artículo 179 ordinal 8 superior
únicamente quiso evitar la acumulación de investiduras, es decir que una misma
persona resultara elegida al mismo tiempo para más de una corporación o un
cargo o para una corporación y cargo, por lo cual la renuncia subsana la
inhabilidad. Además aduce la sentencia que la Constitución no sólo no prohibe
las renuncias a los períodos sino que las autoriza, como ya lo había
establecido la Corte en la sentencia C-532 del 11 de noviembre de 1993,
Magistrado Ponente Hernando Herrera Vergara.
Sin
embargo, consideramos que esa tesis no es de recibo por las siguientes razones.
De un
lado, incluso las normas constitucionales que hablan de la posibilidad de
renuncia mantienen la noción objetiva de período. Así, el artículo 181 que
autoriza a los Congresistas a renunciar, mantiene el criterio objetivo de la
noción de período y lo distingue rigurosamente del ejercicio del cargo, puesto
que establece que si la persona renuncia (debe entenderse al cargo en la
Corporación) las incompatibilidades se mantendrán "durante el año
siguiente a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del
período fuere superior" (Subrayado nuestro). Es claro entonces que el
artículo autoriza la renuncia al cargo pero en ningún caso una eventual
renuncia al período, el cual es objetivo y no subjetivo.
De otro
lado, la jurisprudencia señalada como antecedente por la Corte en la sentencia
C-093/94 no nos parece pertinente, por cuanto ella únicamente señaló que la
renuncia aceptada del Congresista constituye falta absoluta del Congresista y
produce la vacancia del cargo, pero en manera alguna estableció que la renuncia
interrumpía el período. Por el contrario, la citada sentencia reconoce el
sentido objetivo de la noción de período, ya que expresamente señala que una
vez ocurrida la vacancia, el Congresista, "como así lo prevé el
ordenamiento jurídico, debe ser sustituido de manera definitiva por quien le
sigue en la correspondiente lista, hasta la terminación del período
legislativo.[1]"
7-
Además creemos que esa la sentencia C-093/94 no fue consistente con el régimen
general de inhabilidades e incompatibilidades establecido por el ordenamiento,
como lo veremos a continuación.
En
efecto, hacer renunciables los períodos convertiría prácticamente la
inhabilidad del 179 ordinal 8 en una incompatibilidad. Lo anterior es tan
cierto que la Sección Quinta del Consejo de Estado -que sostiene la tesis de la
posibilidad de la renuncia como mecanismo para subsanar la inhabilidad- ha
concluido que "más que una inhabilidad el numeral 8º del Art. 179 estatuye
una incompatibilidad"[2]. Es cierto que podría eventualmente
considerarse que por errores de técnica, el Constituyente estableció una
incompatibilidad en el artículo relativo a las inhabilidades; sin embargo, en
el caso del ordinal 8º del artículo 179 esa tesis es inaceptable, pues no sólo
contradice el tenor literal de la norma sino que prácticamente ella hace
inoperante la inhabilidad misma. En efecto, al aceptarse la tesis de la
renuncia, el impedimento consagrado en el ordinal 8º del artículo 179 sería
poco más o menos igual al establecido por el artículo 180 ordinal 1º superior.
Esta última norma consagra una incompatibilidad según la cual los congresistas
no podrán desempeñar cargo o empleo público o privado, incompatibilidad que en
caso de renuncia aceptada, se mantiene durante un año más, si el lapso que
faltare para el vencimiento del período constitucional fuere superior (CP Art.
181). Con la interpretación sostenida por la Corte, la inhabilidad establecida
por el artículo 179 ordinal 8º superior pierde gran parte de su sentido por
cuanto -al menos en lo relativo a Congresistas y Diputados (CP Art. 299)- ella
quedaría prácticamente subsumida en la incompatibilidad regulada por el
artículo 180 ordinal 1º superior. Una tal interpretación contradice entonces el
principio hermenéutico del efecto útil de las normas constitucionales, según
el cual siempre debe preferirse aquella interpretación que confiere pleno
efecto a las cláusulas de la Carta puesto que no debe suponerse que las
disposiciones constitucionales son superfluas o no obedecen a un designio del
Constituyente.
Además,
no es lógico suponer que la Constitución colombiana -basada en la soberanía
popular y en la responsabilidad de los elegidos con los electores- sea más
rigurosa en materia de inhabilidades con los cargos no electivos que con
aquellos que derivan de la voluntad popular. En efecto, al aceptarse la tesis
de la posibilidad de la renuncia al período, llegamos a la paradoja de que la
Constitución exige un lapso de doce meses para que la inhabilidad no opere en
cargos que pueden ser de nombramiento y no de elección (CP Art. 179 ordinal
2º), mientras que para los cargos de elección popular los requisitos parecieran
ser menos severos, puesto que -conforme a la norma acusada y declarada
constitucional- basta que la persona renuncie con anterioridad a la elección.
9-
Conforme a lo anterior, consideramos que la interpretación conforme a la Carta
es la siguiente: el régimen de inhabilidades establecido por el artículo 179
diferencia con nitidez los cargos de elección popular (ordinal 8º) y aquellos
que no lo son (ordinal 2º), admitiendo la posibilidad de la renuncia para los
segundos para subsanar la inhabilidad (pero con anterioridad de un año para la
elección) mientras que no la admite para los primeros. Y esta diferencia de
trato constitucional entre unos y otros cargos no es fortuita sino que deriva
de las relaciones entre los electores y los elegidos establecida por el
ordenamiento constitucional. En efecto, para comprender plenamente el alcance
de la inhabilidad del ordinal 8º del artículo 179, ella debe ser analizada en
consonancia con otras normas de la Carta Política que regulan la relación entre
los electores y los elegidos dentro del marco de una democracia integral, con
base en una interpretación finalística y sistemática de esa inhabilidad dentro
del contexto de las relaciones elector elegido.
10- La
Constitución colombiana ha incorporado el principio de la soberanía popular
dentro del marco de una democracia integral en donde se mantiene la democracia
representativa pero se adiciona la participativa (CP arts 1º, 2º y 3º). Con
ello la Constitución ha querido, entre otras cosas, establecer una relación más
estrecha entre el elector y los elegidos, a fin de que quienes resulten
elegidos no utilicen su cargo en beneficio propio sino en función de la
sociedad en su conjunto a fin de realizar los principios, valores y derechos
consagrados en la Constitución.
Conforme
a lo anterior, la Constitución expresamente consagró que quienes ocupen cargos
en el Estado -incluidos los miembros de las corporaciones públicas- son
servidores públicos y "están al servicio del Estado y de la comunidad"(CP
art. 123, subrayado nuestro).
Por
consiguiente, dentro del régimen constitucional colombiano, las aspiraciones
personales de quienes resulten elegidos están en principio subordinadas al
cumplimiento de su vocación de servicio. Esto no significa que un aspirante a
un cargo público no pueda tener intereses y aspiraciones individuales; es obvio
que los tiene y es legítimo que así sea; pero en un Estado social de derecho
estos intereses sólo son protegidos por la Constitución en tanto el elegido cumpla
con su servicio a la comunidad y al Estado.
Igualmente,
el artículo 133 superior -norma que a pesar de estar incluida en el título
relativo al Congreso, tiene un ámbito de aplicación más general- consagró un
marco regulador de la conducta de quienes resulten elegidos. Según esta
disposición "el elegido es responsable políticamente ante la sociedad y
frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su
investidura (Subrayado nuestro)".
Este
marco normativo señala que el elegido -dentro del marco de la búsqueda de la
justicia y el bien común (CP art. 133)- debe cumplir ciertas obligaciones
puesto que ha asumido un compromiso frente a sus electores y frente a la
sociedad, del cual debe responder políticamente. Esto no significa en manera
alguna que el elegido sea un simple mandatario de los electores en todos los
aspectos -como en la teoría de Rousseau sobre la democracia popular en la cual
no existían representantes sino simples comisarios sometidos a instrucciones
permanentes del pueblo- puesto que la propia Constitución autoriza a los
representantes a distanciarse de los grupos que los han elegido para actuar
"consultando la justicia y el bien común" (CP art. 133). Pero -a
diferencia de la Constitución de 1886 en la cual los elegidos no adquirían
ningún compromiso- actualmente ellos deben responder políticamente ante la
sociedad y sus electores por unas obligaciones básicas adquiridas. Y dentro de
ellas, es indudable que el compromiso mínimo que ha asumido quien accede a un
cargo de elección popular es el de cumplir el período para el cual resultó
elegido, puesto que ha sido voluntad de los electores que esa persona (y no
otra) ejerza durante un determinado período (y no otro) un determinado cargo (y
no otro).
Si la
persona renuncia al cargo antes del vencimiento del período a fin de aspirar a
otro cargo de elección popular es indudable que no sólo ha incumplido con las
obligaciones propias de su investidura sino que ha antepuesto sus intereses
personales al servicio que debe prestar al Estado y a la comunidad, hechos por
los cuales debe responder políticamente (CP arts 123 y 133). En efecto, no es
admisible suponer que la Constitución colombiana -fundada en la soberanía
popular- haya podido tener la intención de facultar a los representantes del
pueblo para reemplazar, sin consecuencias, la voluntad de sus electores por la
suya propia e incumplir así el compromiso adquirido con ellos de permanecer en
el cargo durante todo el período electoral para el cual había sido elegido.
11- Es
lógico entonces que la Constitución haya establecido mecanismos severos para
asegurar el cumplimiento de los principios de la representación popular y de la
responsabilidad con el electorado a fin de evitar que el elegido anteponga sus
intereses individuales sobre los de los electores y los la sociedad. Y dentro
de esos mecanismos se sitúa, según nuestro criterio, la inhabilidad establecida
en el artículo 179 ordinal 8º puesto que ella -al prohibir la elección de una
persona a cargos o corporaciones cuando los períodos coincidan, aun cuando sea
parcialmente- obliga a la persona elegida a cumplir con la totalidad de su
período constitucional antes de poder acceder a un nuevo cargo de elección
popular. O le obliga al menos a esperar a que transcurra el tiempo
correspondiente al período constitucional para el cual resultó elegida antes de
poder aspirar a ser elegida para un nuevo cargo o corporación.
Como
bien lo señaló en su momento el concepto de la Procuraduría para la sentencia
C-093/94, la Constitución, con inhabilidades de este tipo, ha querido
"poner fin, entre otras cosas, a la antidemocracia que se alimenta a
través de la política personalista de quienes dan la espalda a su electorado y
a la sociedad en general, para convertir los cargos de representación popular
en simples trampolines de ascenso en una carrera puramente individual y egoísta
por la acumulación de poder".
12- Todo
lo anterior explica por qué nosotros consideramos que la prohibición del
artículo 179 ordinal 8º configura una inhabilidad que no se puede subsanar
mediante la renuncia del elegido, puesto que ella deriva del compromiso
adquirido por la persona elegida con sus electores y la sociedad, y de la
función de servicio que deben cumplir los representantes del pueblo.
El
equívoco de la interpretación del Consejo de Estado y de la Corte deriva
entonces de considerar que con tal inhabilidad simplemente la Constitución
quiso evitar la elección simultánea de una misma persona a varios cargos
públicos, esto es que el artículo 179 ordinal 8º únicamente pretendía evitar la
acumulación subjetiva de funciones públicas de origen electoral. Conforme a tal
interpretación, este ordinal sería una simple generalización del impedimento
que existía en el inciso final del artículo 108 de la Constitución de 1886,
según el cual "dentro del mismo período constitucional, nadie podrá ser
elegido senador y representante, ni elegido tampoco por más de una
circunscripción electoral para los mismos cargos". Esta interpretación
tiene fundamento pues es indudable que el Constituyente quiso ampliar el
impedimento establecido por la Constitución anterior por cuanto ésta lo
limitaba a algunos casos, permitiendo entonces que, por ejemplo, alguien
pudiera ser elegido al mismo tiempo como concejal y senador en una misma
circunscripción electoral.
Sin
embargo, el sentido de la inhabilidad estudiada es más amplio y riguroso debido
a que las relaciones elector elegido son diversas en la Constitución de 1991 a
lo que ellas eran en la Constitución derogada. En la Constitución de 1886,
fundada en la idea de soberanía nacional, el voto se ejercía no como derecho
sino como una función constitucional, de suerte que quien sufragaba no imponía
obligaciones al elegido (art. 179 de la Constitución de 1886). Por eso el
régimen de inhabilidades no podía incluir como impedimento para acceder a un
cargo de elección popular el incumplimiento por parte de los elegidos de sus
compromisos con la sociedad o con sus electores, puesto que tales obligaciones
estaban excluidas del régimen constitucional precedente. En cambio, la
Constitución de 1991 expresamente establece el principio de la responsabilidad
del elegido con sus electores y la sociedad. Esto explica entonces que la
inhabilidad consagrada en el artículo 179 ordinal 8 de la Carta política tenga
una doble finalidad: de un lado, pretende impedir la acumulación de dignidades
y poderes a fin de "evitar que se utilicen los factores de poder del
Estado con fines electorales"[3]. Pero, y eso es una innovación
de la Constitución de 1991, esa inhabilidad busca asegurar que el elegido
cumpla con las obligaciones propias de su investidura puesto que él es
responsable políticamente ante la sociedad y ante sus electores.
Esta
inhabilidad pretende entonces renovar las costumbres políticas y estrechar las
relaciones entre elector y elegido, puesto que ella busca no sólo impedir la
acumulación subjetiva de funciones públicas sino también que los elegidos
asuman con seriedad sus compromisos electorales, condición imprescindible para
la profundización de la democracia colombiana. Eso justifica el sentido
objetivo de la noción de período establecido por el ordinal 8 del artículo 179,
de suerte que basta la coincidencia objetiva de los períodos para que la
inhabilidad opere inexorablemente, sin que sea posible la renuncia para
subsanarla. De esa manera la Constitución quiso crear una clase política
comprometida con los nuevos valores constitucionales, según los cuales los
servidores públicos deben estar al servicio de los intereses generales.
13- Esas
son las razones por las cuales, en su momento, no compartimos los criterios de
la sentencia C-093/94. Seguimos considerando válidos nuestras objeciones. Es
más, las dificultades que tuvo la Corte en la presente sentencia para aplicar
una noción subjetiva de período no hacen sino confirmar nuestras apreciaciones
sobre el carácter objetivo de tal noción en el artículo 179 ordinal 8º de la
Carta. En efecto, si se acepta un criterio objetivo de período, el artículo 96
ordinal 7º de la Ley 136 de 1994 hubiera debido ser declarado constitucional de
manera pura y simple, puesto que sería un desarrollo adecuado de la citada
norma constitucional. A lo sumo se hubiera debido discutir la razonabilidad de
extender la inhabilidad por seis meses después de la terminación del período
objetivamente considerado. Sin embargo, la Corte interpreta en forma subjetiva
la noción de período, y se ve obligada a adoptar una compleja decisión de
constitucionalidad condicionada. Además, la parte motiva adelanta
consideraciones jurídicas bastante discutibles. En efecto, según la sentencia,
el artículo 96 ordinal 7º de esta ley:
"conduce
a a situaciones incomprensibles, que desvirtúan el verdadero sentido de las
incompatibilidades, pues obliga a una persona que ha renunciado faltando mucho
tiempo para que termine el período respecto del cual había sido elegida a
esperar la culminación de éste y seis meses para poderse inscribir como aspirante
para cualquier clase de elecciones.
Semejante
imposición se traduce en notoria injusticia, en especial para quien decide
separarse del cargo cuando todavía falta la mayor parte del lapso inicialmente
previsto, haciéndole exigible una prohibición que sólo resulta justificable
para el alcalde que completa su período".
No
compartimos esas consideraciones, puesto que no deja de sorprendernos que la
Corte desestime el hecho de que el alcalde que renuncia a su cargo está
incumpliendo los compromisos con sus electores, por lo cual parece legítimo que
la ley lo trate más severamente que a aquellos alcaldes que han cumplido
totalmente su período. ¿No es acaso vulnerar la confianza de los electores que
quien resulte elegido como alcalde decida separarse "cuando todavía falta
la mayor parte del lapso inicialmente previsto"? La Corte considera que en
tal evento es una notoria injusticia que se inhabilite a esa persona, de suerte
que no pueda inscribirse como aspirante a cargo de elección popular durante la
totalidad del período para el cual resultó inicialmente elegida. Para nosotros,
en cambio, se trata de una sanción drástica, pero justificada, por cuanto en el
régimen constitucional colombiano, el elegido tiene obligaciones con sus
electores.
14- Con
todo, hemos decidido no salvar nuestro voto en esta sentencia sino simplemente
aclararlo, a pesar de que no compartimos muchos de los criterios de la parte
motiva, y en particular la interpretación subjetiva que la Corte efectúa de la
noción de período del artículo 179 ordinal 8º de la Carta. La razón deriva de
nuestro respeto por el principio de la cosa juzgada constitucional. En efecto,
consideramos que si bien en Colombia no existe un rígida regla de stare
decisis, tal y como opera en los países de Common Law, debemos
aceptar que en principio todo tribunal, y en especial la Corte Constitucional,
tiene la obligación de ser consistente con sus precedentes. Ello deriva no sólo
de elementales consideraciones de seguridad jurídica -pues las decisiones de
los jueces deben ser razonablemente previsibles- sino también del respeto al
principio de igualdad, puesto que no es justo que casos iguales sean resueltos
de manera distinta por un mismo juez. Por eso, algunos sectores de la doctrina
consideran que el respeto al precedente es al derecho lo que el principio de
universalización y el imperativo categórico son a la ética, puesto que,
"dicho en términos kantianos, el buen juez sería aquel que dicta una
decisión que estaría dispuesto a suscribir en otro supuesto diferente que
presente caracteres análogos, y que efectivamente lo hace"[4].
En el
caso de la Corte Constitucional, este principio de respeto al precedente opera
con mayor vigor, por la particular fuerza normativa de las decisiones de este
tribunal en materia de control abstracto, puesto que ellas obligan a todos los
poderes, pues sus fallos hacen tránsito a cosa juzgada constitucional (CP art.
243). Además, como las normas constitucionales tienen mayor trascendencia -por
ser la base de todo el ordenamiento (CP art. 4)- y vocación de permanencia, la
exigencia de seguridad jurídica en las interpretaciones constitucionales es aún
mayor.
Por todo
ello creemos que la Corte debe ser muy consistente y cuidadosa en el respeto de
los criterios jurisprudenciales que han servido de base (ratio decidendi)
de sus precedentes decisiones. Esto no significa obviamente que, en materia de
jurisprudencia constitucional, el respeto al precedente y a la cosa juzgada
constitucional deban ser sacralizados y deban prevalecer ante cualquier otra
consideración jurídica, puesto que ello no sólo puede petrificar el
ordenamiento jurídico sino que, además, podría provocar inaceptables
injusticias. Las eventuales equivocaciones del pasado no tienen por qué ser la
justificación de inaceptables equivocaciones en el presente y en el futuro.
Debemos entonces aceptar que todo sistema jurídico se estructura en torno a una
tensión permanente entre la búsqueda de la seguridad jurídica -que implica unos
jueces respetuosos de los precedentes- y la realización de la justicia material
del caso concreto -que implica que los jueces tengan capacidad de actualizar
las normas a las situaciones nuevas-.
En ese
orden de ideas, la lógica consecuencia de lo anterior es que un tribunal puede
apartarse de un precedente cuando considere necesario hacerlo, pero en tal
evento tiene, como dice Robert Alexy, la carga de argumentación, esto es, tiene
que aportar las razones que justifican el apartamiento de las decisiones
anteriores y la estructuración de una nueva respuesta al problema planteado[5]. Además, consideramos que para
justificar un cambio jurisprudencial (overruling) no basta que el
tribunal considere que la interpretación actual es un poco mejor que la
anterior, puesto que el precedente, por el solo hecho de serlo, goza ya de un
plus, pues ha orientado el sistema jurídico de determinada manera. Los
operadores jurídicos confían en que el tribunal responderá de la misma manera y
fundamentan sus conductas en tal previsión. Por ello, para que un cambio jurisprudencial
no sea arbitrario es necesario que el tribunal aporte razones que sean de un
peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, ellas primen no sólo sobre
los criterios que sirvieron de base a la decisión en el pasado sino, además,
sobre las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que fundamentan el
principio esencial del respeto del precedente en un Estado de derecho.
Ahora
bien, en la presente decisión, consideramos que hay razones para pensar que no
fue correcto el criterio jurídico que fundamentó la decisión que sirve de
precedente a la actual, tal y como lo mostramos en los numerales 3 a 12 de este
escrito. Pero, por las exigencias de consistencia y por el valor de la cosa
juzgada constitucional, no encontramos razones lo suficientemente poderosas que
justificaran que la Corte se apartara de ese precedente. Por ello hemos
decidido no salvar nuestro voto, pues creemos que la Corte debía atenerse a los
criterios adelantados en la sentencia C-093/94. Pero consideramos necesario aclarar
el voto, puesto que es posible que en el futuro, en otras circunstancias, se
presenten razones que justifiquen un rechazo de esa decisión que en su momento
juzgamos equivocada.
Fecha ut supra.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
[1]Corte
Constitucional. Sentencia C-532/93 del 11 de noviembre de 1993. Magistrado
Ponente Hernando Herrera Vergara.
[2]Consejo de Estado. Sala
de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Procesos acumulados Nos 0634
y 0644. Consejero Ponente Amado Gutiérrez Velásquez.
[3] Gaceta
Constitucional. Informe Ponencia. Estatuto del
Congresista. No 51, 16 de abril de 1991, p 28.
[4] Luis Prieto Sanchís. "Notas sobre la interpretación
constitucional" en Revista del Centro de Estudios Constitucionales.
No 9. Madrid, mayo agosto de 1991.
[5] Cf Robert Alexy. Teoría de la argumentación, Madrid:
Centro de Estudios Constitucionales, 1989, p 261. |
695 | C-203-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-203/95
PROYECTO DE LEY-Término del debate/PROYECTO DE LEY-Días
hábiles e inhábiles
Los días que deben transcurrir entre el
primero y el segundo debate y entre la aprobación del proyecto en una cámara y
la iniciación del debate en la otra no deben ser necesariamente hábiles, pues
la consideración de los textos que habrán de ser votados puede tener lugar
también en tiempo no laborable, según las disponibilidades de cada congresista,
a la vez que en los lapsos contemplados, aún tratándose de días comunes, puede
la ciudadanía expresarse.
QUORUM DECISORIO
Al darse segundo debate al proyecto en la
Cámara de Representantes, el primero de junio de 1994, se violó la normativa
constitucional pues, efectuado el llamado a lista, de los 161 representantes
que componían la Cámara en ese entonces, apenas contestaron 53, motivo por el
cual el proceso de toma de decisiones que se inició de inmediato tuvo lugar sin
que hubiera el quórum decisorio, en abierta violación a lo dispuesto por el
articulo 145 de la Carta Política.
QUORUM DECISORIO-Vicio subsanable/LEY APROBATORIA DE
TRATADO INTERNACIONAL-Vicio subsanable
La Corte Constitucional consideró, sin
embargo, que los vicios en mención eran subsanables, por cuanto era factible
repetir el segundo debate en la Cámara, teniendo en cuenta que, para los
proyectos de leyes ordinarias y, en concreto, para los referentes a la
aprobación de tratados internacionales, no se exige que su aprobación se produzca
durante una sóla legislatura.
INTEGRACION
ECONOMICA/MIGA
Es evidente que, para los efectos de
adelantar un proceso de mutua colaboración en materia económica entre los
distintos países del orbe, se hace indispensable estimular la inversión en las
actividades productivas y que ésta, a la vez, resulta impracticable si no
existe un régimen de garantías de las mismas adecuado a las necesidades del
país inversionista y del receptor. En este sentido, la creación del MIGA
favorece el flujo de inversiones y contribuye inmensamente al desarrollo de los
países comprometidos en el proceso, entre ellos Colombia. No se encuentra que
mediante las cláusulas del Convenio examinado se vulnere disposición
constitucional alguna.
TRATADO
INTERNACIONAL-Control de
constitucionalidad
La Corte ratifica que su competencia de
revisión constitucional, en virtud del artículo 241-10 de la Carta Política, no
solamente le permite conocer sobre el trámite de la ley aprobatoria y en torno
al contenido de las cláusulas del Tratato, sino que abarca lo relacionado con
el control sobre disposiciones que el mismo legislador haya dictado para la
ejecución y cumplimiento del compromiso de Derecho Internacional que se contrae
con su celebración, dada su conexidad con la materia objeto de aprobación, con
lo cual no se contradice la jurisprudencia sentada mediante Sentencia C-359 de
1994, en la que se encontró que faltaba precisamente esa relación entre normas
adicionales y el tema principal de la ley. La ley aprobatoria del instrumento internacional
debe tener como materia la aprobación del mismo y, por principio, no puede
ocuparse de asuntos diferentes.
TRATADO
INTERNACIONAL-Cumplimiento
con afectación al presupuesto nacional
Dada la naturaleza y los objetivos del
tratado, pues el cumplimiento de éste por parte del Estado colombiano demanda
necesariamente, como algo vinculado al proceso de Derecho Internacional en que
se compromete por razón de ser parte, la determinación de las fuentes de
financiación de los gastos que hayan de tener lugar. Lo natural es que sea
precisamente el Presupuesto General de la Nación el que los asuma.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
L.A.T. 032
Revisión
constitucional de la Ley 149 de abril 10 de 1995, "por medio de la cual se
aprueba el CONVENIO CONSTITUTIVO DEL ORGANISMO MULTILATERAL DE GARANTIA DE
INVERSIONES"
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del once (11) de mayo de mil
novecientos noventa y cinco (1995).
De la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República se recibió fotocopia autenticada de
la Ley 149 del 10 de abril de 1995, "por medio de la cual se aprueba el
CONVENIO CONSTITUTIVO DEL ORGANISMO MULTILATERAL DE GARANTIA DE INVERSIONES,
hecho en Washington el 25 de mayo de 1986".
De conformidad con
lo previsto en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política y una
vez cumplidos los trámites exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se procede a su
revisión.
I. TEXTO
Dice así la Ley
objeto de análisis:
II. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
La ciudadana BLANCA
LUCIA GONZALEZ RIOS, designada al efecto por el Ministerio de Relaciones
Exteriores, presenta un escrito tendiente a justificar la constitucionalidad de
la Ley sometida a revisión.
Manifiesta que la
Convención aprobada por el Congreso busca propiciar el flujo de inversiones
para fines productivos entre los países miembros, en especial los que se
encuentran en proceso de desarrollo.
Explicó que la
Agencia Multilateral de Garantías a las Inversiones (MIGA) otorgará garantías
contra riesgos no comerciales respecto de inversiones realizadas entre los
países miembros. Igualmente lleva a cabo actividades de promoción, informando
sobre oportunidades de inversión y prestando asistencia técnica a los gobiernos
de los países miembros en materia de inversión extranjera, abriendo así el
potencial de las inversiones extranjeras.
Sostiene que en el
Convenio se desarrollan los principios que rigen las relaciones internacionales
según el artículo 9 de la Constitución Política: la soberanía nacional, el
respeto a la autodeterminación de los pueblos y el reconocimiento de los principios
de Derecho Internacional aceptados por Colombia.
Expresa que en la
base de la actual mutación histórica mundial está la globalización de la
actividad económica, dando lugar al denominado fenómeno de la "Tela de
Araña", que ha hecho surgir un cúmulo de intereses cuya conveniencia está
ligada a un sistema comercial más libre y abierto.
Agrega que las
negociaciones que viene adelantando el Gobierno Nacional en materia comercial,
así como los tratados bilaterales de inversión y demás mecanismos de integración
económica, suponen la utilización de instrumentos que garanticen la inversión
extranjera.
Por eso, a su
juicio, la declaración de exequibilidad del texto de la Ley es, sin lugar a
dudas, un paso importante en favor de la inserción de Colombia en el ámbito
internacional.
III. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL
El Procurador
General de la Nación emitió concepto favorable a la exequibilidad del Convenio
y de la ley que lo aprueba.
En su criterio, dado
que la Constitución no estableció procedimientos especiales para la formación
de las leyes, debe seguirse el procedimiento ordinario previsto en el artículo
157 de la Carta y sus concordantes, el cual considera fue seguido a cabalidad
en este caso.
Desde el punto de
vista material, el Jefe del Ministerio Público destaca la importancia del
organismo MIGA, respecto de otros mecanismos de seguros contra riesgos no
comerciales, afirmando que constituye un foro amplio para la cooperación
internacional en materia de políticas entre países importadores y exportadores
de capital y los inversionistas privados; que se ha concebido como institución
autónoma con un ámbito propio de responsabilidad financiera que coordina sus
actividades con las demás organizaciones del llamado Grupo "Banco
Mundial"; que la supervisión política y la responsabilidad financiera de
la Agencia son compartidas tanto por los países de origen como por los países
receptores de las inversiones; y que el Convenio Constitutivo del MIGA contiene
varias cláusulas de salvaguardia que garantizan el control por los gobiernos
receptores de las actividades de inversión en sus territorios".
Dice que, revisando
el articulado del Convenio, no se encuentra reparo alguno de índole
constitucional, pues, en especial, no contraría los artículos 9, 150-16, 226 y
227 de la Carta Política.
En relación con las
disposiciones que hacen parte de la Ley aprobatoria, considera que se avienen a
la preceptiva constitucional.
Finalmente expresa
el Procurador que, pese a haber asumido en el pasado una posición diferente, hoy
acoge la tesis expuesta por la Corte Constitucional en Sentencia C-390 de 1994,
según la cual ella es competente para conocer, por vía del control previo y
automático, de la constitucionalidad de normas que estén inmediata y
necesariamente vinculadas con el cumplimiento del contenido del instrumento
público internacional de que se trate, como ocurre en este caso con el artículo
2º de la Ley, según el cual todos los gastos que se originen para su ejecución
se cubrirán con cargo al Presupuesto General de la Nación.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte es
competente para efectuar la revisión de la Ley en referencia y del Tratado que
mediante ella se aprueba, según lo previsto en el artículo 241, numeral 10, de
la Constitución Política.
Aspectos
formales
a) El quórum,
elemento indispensable para la validez de los actos del Congreso
Dice el artículo 149
de la Carta Política que toda reunión de los miembros del Congreso que, con el
propósito de ejercer funciones de la rama legislativa del poder público, se
efectúe fuera de las condiciones constitucionales carecerá de validez; a los
actos que realice no podrá dárseles efecto alguno y quienes participen en las
deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes.
Ello significa que,
en el ejercicio de sus atribuciones, el Congreso, las cámaras y las comisiones
de éstas están supeditadas a unos requisitos mínimos sin los cuales las
funciones que cumplen no logran materializarse en determinaciones concretas con
la necesaria aptitud para producir consecuencias jurídicas.
Es evidente que la
pretensión de otorgar vigencia a actos que no se han ajustado a las
correspondientes exigencias estatuídas en la Constitución y en el Reglamento
del Congreso está llamada al fracaso, en cuanto viola los preceptos superiores,
pero si el Congreso prosiguiere en el ejercicio de la correspondiente función
pese a los vicios en que se haya incurrido, se afecta la validez de todo lo
actuado.
Tal ocurre, por
ejemplo, con la expedición de las leyes y de los actos legislativos, toda vez
que su tramitación está compuesta por varias etapas relacionadas entre sí pero
independientes en cuanto a su perfeccionamiento. Si en una de ellas la
correspondiente comisión o cámara ha omitido la observancia de las formalidades
constitucionales, las posteriores, aunque se acomoden a la Carta Política, no
sanean el correspondiente vicio, pues éste, de conformidad con la citada norma,
carece de todo efecto.
Requisitos
fundamentales para la validez de los actos mediante los cuales se produce la
aprobación de los proyectos de ley y de acto legislativo en sus distintas
etapas son el quórum y las mayorías, a los cuales se ha referido esta Corte en
Sentencia C-008 del 17 de enero de 1995, referente al proyecto de Ley Estatutaria
sobre Habeas Data:
"Esencial para
la aprobación de cualquier ley de la República y con mayor razón para la de una
estatutaria es el exacto cumplimiento del quórum y las mayorías exigidas por la
Constitución Política.
El artículo 157 de
la Carta advierte con claridad que “ningún proyecto” será ley sin haber sido
“aprobado” en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada
Cámara y en las dos cámaras en segundo debate.
La aprobación
es un acto solemne en cuya virtud un funcionario, corporación u organismo
adopta una decisión, con arreglo a determinadas exigencias previas,
establecidas por el ordenamiento jurídico, de tal manera que, al impartirla, se
compromete, aceptando, refrendando o respaldando aquello que ha sido objeto de
su análisis.
En materia
legislativa, la aprobación alude al asentimiento válido de la
correspondiente comisión o cámara a un determinado proyecto o proposición, el
cual no se entiende otorgado si falta alguno de los requisitos exigidos en
abstracto por la normatividad constitucional que rige la materia. Entre tales
requisitos cabe resaltar, para los fines del proceso, el quórum -en sus
modalidades de deliberación y decisión- y la mayoría -ordinaria o
calificada-, cuya determinación depende de las previsiones que para el asunto
específico haya establecido la Carta Política.
El quórum
deliberatorio es el número mínimo de miembros de la respectiva comisión o
cámara que deben hallarse presentes en el recinto para que la unidad
legislativa de que se trata pueda entrar válidamente a discutir sobre los temas
objeto de su atención.
La existencia del
quórum deliberatorio no permite per se que los presentes adopten
decisión alguna. Por tanto, no puede haber votación, aunque se tenga este tipo
de quórum, si no ha sido establecido con certidumbre el quórum decisorio,
que corresponde al número mínimo de miembros de la comisión o cámara que deben
estar presentes durante todo el proceso de votación para que aquélla pueda
resolver válidamente cualquiera de los asuntos sometidos a su estudio.
Sobre la base del
quórum decisorio, y sólo sobre la base de él, es menester que, contabilizada la
votación que se deposite en relación con el proyecto de que se trate, éste
alcance la mayoría, esto es, el número mínimo de votos que requiere,
según la Constitución, para entenderse aprobado.
Según el artículo
145 de la Constitución, el Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no
podrán abrir sesiones ni deliberar (quórum deliberatorio) con menos de una
cuarta parte de sus miembros.
De acuerdo con el
mismo precepto, las decisiones sólo podrán tomarse (quórum decisorio) con la
asistencia de la mayoría (mitad más uno) de la respectiva corporación, salvo
que la Constitución determine un quórum diferente.
En otros términos,
únicamente se puede entrar a adoptar decisiones cuando desde el principio ha
sido establecido y certificado con claridad el quórum decisorio".
Se reafirmó entonces
que la carencia de quórum decisorio se constituye en causal de ineficacia de
cualquiera de las decisiones que se adoptan durante la sesión correspondiente,
bien sea ella de una comisión o de una cámara (Artículo 149 C.P.).
b) Los
términos entre debates
Dispone el artículo
160 de la Constitución que entre el primero y el segundo debate, en el trámite
de cualquier proyecto, deberá mediar un lapso no inferior a ocho días y que
entre la aprobación de un proyecto en una de las cámaras y la iniciación del
debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días.
Tales términos han
sido consagrados con el propósito de asegurar que los miembros del Congreso,
antes de votar sobre los proyectos puestos a su consideración tengan tiempo de
estudiar su contenido y de evaluar su conveniencia, para que la decisión que
cada uno adopte no obedezca al irreflexivo impulso del "pupitrazo"
sino a la persuasión racional en torno a los alcances de la iniciativa. Ello le
da importancia y seriedad a la votación que se produce en las sucesivas
instancias legislativas.
También se busca que
la opinión pública, gracias a la divulgación de los textos ya aprobados durante
los debates transcurridos, se manifieste sobre ellos y contribuya a la mejor
ilustración y al más amplio análisis del Congreso en virtud de una mayor
participación democrática.
Ahora bien, si tales
son los propósitos de la norma, los días que deben transcurrir entre el primero
y el segundo debate y entre la aprobación del proyecto en una cámara y la
iniciación del debate en la otra no deben ser necesariamente hábiles, pues la
consideración de los textos que habrán de ser votados puede tener lugar también
en tiempo no laborable, según las disponibilidades de cada congresista, a la
vez que en los lapsos contemplados, aún tratándose de días comunes, puede la
ciudadanía expresarse.
Dentro de esa misma
perspectiva, la exigencia de la Carta resulta ser perentoria, en el sentido de
que los términos aludidos deben transcurrir íntegramente, es decir sin restar
ninguno de los días requeridos por la disposición constitucional. No en vano
ésta precisa que deberá mediar en el primer caso un lapso "no inferior a
ocho días" y, en el segundo, "deberán transcurrir por lo menos quince
días". Se trata de espacios mínimos de tiempo, de tal manera que si
las votaciones se producen sin haberlos tenido en cuenta de modo completo, los
actos correspondientes carecen de validez y efectos.
c) El caso
concreto
La Corte
Constitucional efectúo el análisis del material probatorio referente al trámite
que sufrió en el Congreso el proyecto de ley.
Se pudo establecer
que el Ministerio de Relaciones Exteriores lo remitió al Senado de la República
el 14 de octubre de 1992. Recibido en la Secretaría de esa Corporación el día
15, en esa misma fecha fue enviado a la Presidencia de la misma.
El texto del proyecto
fue publicado oficialmente en la "Gaceta del Congreso" número 123 del
26 de octubre de 1992.
El proyecto,
distinguido con el número 185, fue aprobado en primer debate en la Comisión
Segunda del Senado el 24 de marzo de 1993.
Se aprobó en segundo
debate durante sesión de la Plenaria del Senado de la República el 13 de mayo
de 1993.
Enviado a la
Presidencia de la Cámara el 21 de mayo de 1993, allí fue radicado el 25 de mayo
bajo el número 294 y se remitió a la Comisión Segunda.
Fue aprobado en primer
debate en dicha Comisión el 25 de mayo de 1994 y en segundo en la Plenaria de
la Cámara de Representantes el primero de junio del mismo año.
Mediante Oficio del
10 de junio de 1994, fue remitido a la Presidencia de la República para
sanción.
Fue sancionado por
el Presidente de la República el 15 de julio de 1994 y numerado en esa misma
fecha.
El proyecto
sancionado se remitió a la Corte el 19 de julio de 1994, dentro del término
previsto en el artículo 241-10 de la Constitución Política.
El análisis
adelantado por el Magistrado Sustanciador permitió establecer que, al darse
segundo debate al proyecto en la Cámara de Representantes, el primero de junio
de 1994, se violó la normativa constitucional pues, efectuado el llamado a
lista, de los 161 representantes que componían la Cámara en ese entonces,
apenas contestaron 53, motivo por el cual el proceso de toma de decisiones que
se inició de inmediato tuvo lugar sin que hubiera el quórum decisorio, en
abierta violación a lo dispuesto por el articulo 145 de la Carta Política, a
cuyo tenor "las decisiones (en el Congreso Pleno, las cámaras y sus
comisiones) sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los
integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine
un quórum diferente".
El aludido vicio no
resulta saneado por la circunstancia de que en la misma acta de la sesión se
haya dicho que, en el curso de ésta, se hicieron presentes varios
representantes más, pues el quórum exigido por la Carta Política para proceder
a decidir debe darse desde antes de cualquier votación y mantenerse durante el
desarrollo de todas ellas, siendo certificado de manera expresa por la
Secretaría para lo referente a cada uno de los proyectos o asuntos que se
someten al estudio de la correspondiente célula legislativa.
En este caso la
Corte encontró que la indeterminación del acta era absoluta. Se ignora,
entonces, en qué momento se completó el quórum requerido; se desconoce si
permaneció durante las sucesivas votaciones llevadas a cabo ese día; ninguna
certificación apareció ni en el acta ni en el expediente acerca de que el
proyecto de ley examinado hubiera sido votado en la total certidumbre en torno
al indicado quórum.
Igualmente pudo
verificarse que el tiempo transcurrido entre el primer debate en la Comisión
-dado el 25 de mayo de 1994- y el segundo debate en la Plenaria de la Cámara
-ocurrido el 1º de junio de 1994- no transcurrieron sino siete (7) de los ocho
(8) días que han debido mediar, según el artículo 160 de la Constitución
Política.
La Corte
Constitucional consideró, sin embargo, que los vicios en mención eran
subsanables, por cuanto era factible repetir el segundo debate en la Cámara,
teniendo en cuenta que, para los proyectos de leyes ordinarias y, en concreto,
para los referentes a la aprobación de tratados internacionales, no se exige
que su aprobación se produzca durante una sóla legislatura.
Así las cosas,
mediante auto de Sala Plena dictado el 9 de febrero de 1995, se ordenó devolver
al Congreso de la República la Ley materia de revisión para que, dentro de los
30 días calendario contados a partir del 16 de marzo del año en curso, se
surtiera el segundo debate en la Cámara de Representantes con el quórum exigido
por el artículo 145 de la Constitución y se enviara el proyecto para nueva
sanción presidencial.
Adicionalmente, la
Corte ordenó al Congreso que, previa consulta al Ministerio de Relaciones
Exteriores, dejara constancia expresa sobre el lugar y la fecha del Convenio,
al observar que, si bien en el texto de la Ley y durante el trámite de su
aprobación se dice que fue "hecho en Washington el 25 de mayo de
1986", en el texto mismo aprobado (página 26), en su parte final, antes de
anexos, se expresa:
"HECHO en Seúl,
en un sólo ejemplar que quedará depositado en los archivos del Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento, el cual ha indicado con su firma al
pie de este instrumento su conformidad para el desempeño de las funciones que
se le encomiendan en este Convenio".
Además, en el
encabezamiento del Convenio se dice textualmente:
"Presentado a
los gobiernos por la Junta de Gobernadores del BANCO INTERNACIONAL DE
RECONSTRUCCION Y FOMENTO
11 de octubre de
1985"
El auto fue recibido
por el Congreso el 16 de febrero de 1995.
El 28 de marzo del
mismo año, según certificación expedida por el Secretario General (E) de la
Cámara de Representantes, fue considerado y aprobado por la plenaria de esa
corporación, "con un quórum de 128 H. Representantes a la Cámara que
dieron el voto favorable por la iniciativa, con salvamento de voto de las H.
Representantes y MARTHA ISABEL LUNA MORALES y MARIA PAULINA ESPINOSA DE
LOPEZ".
El Presidente de la
Cámara de Representantes, una vez aprobado el texto de la Ley, lo envió al
Presidente de la República, quien lo sancionó el 10 de abril del año en curso,
remitiéndolo a la Corte Constitucional el 17 del mismo mes, día en que se
reiniciaban las labores en la Corporación después de la vacancia judicial.
Obra también en el
expediente constancia del Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de
Relaciones Exteriores sobre el lugar en que se hizo el Convenio:
"Con el
propósito de dar cumplimiento a lo dispuesto por la Corte Constitucional en el
proceso LAT-032 de revisión de la Ley 149 del 15 de julio de 1994, me permito
hacer constar que revisado el texto certificado del "CONVENIO CONSTITUTIVO
DEL ORGANISMO MULTILATERAL DE GARANTIA DE INVERSIONES", que reposa en los
archivos de esta Oficina, el lugar donde se hizo este Convenio fue en Seúl el
11 de Octubre de 1985".
Sobre este particular,
como el texto de la Ley aprobada todavía reza que el Convenio fue aprobado en
Washington el 25 de mayo de 1986, tales expresiones, que son inexactas, serán
suprimidas al declarar la exequibilidad.
En virtud del mismo
trámite ordenado por la Corte, se saneó el vicio de forma presentado en cuanto
a la aplicación del artículo 160 de la Constitución, por cuanto de sobra
transcurrió, antes de la aprobación en la Plenaria de la Cámara, el día que
faltaba en el cómputo inicial entre el primero y el segundo debate en dicha
Corporación.
Fueron, pues,
cumplidos en su totalidad los requisitos exigidos por la Constitución para la
aprobación de la Ley.
Aspecto
material
El Convenio conocido
por la Corte tiene como objeto la creación del Organismo Multilateral de
Garantía de Inversiones, mediante el cual se busca propiciar el flujo de
inversiones para fines productivos entre los países miembros, con especial
referencia a aquellos en vía de desarrollo, complementando las actividades del
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial) y otras
instituciones internacionales de financiamiento del desarrollo.
El Organismo que se
crea cumplirá su objetivo otorgando garantías, incluidos coaseguros y
reaseguros, contra riesgos no comerciales respecto de inversiones realizadas en
un país miembro y provenientes de otros países miembros y realizará actividades
complementarias apropiadas para promover el flujo de inversiones hacia los
países miembros en desarrollo.
Podrán ser miembros
del Organismo todos los que lo sean del Banco Mundial y Suiza.
En el texto del
Convenio se contempla todo lo relativo a capital, suscripción de acciones, pago
de las mismas, valoración de monedas, reembolsos, riesgos cubiertos,
inversiones admisibles, países receptores admisibles, términos y condiciones de
los contratos de garantía, pago de reclamaciones, relaciones con organismos
nacionales y regionales, reaseguro de entidades nacionales y regionales,
cooperación con aseguradores privados y reaseguradores, límites de las
garantías, promoción de las inversiones, administración financiera, primas y
comisiones, así como lo referente a presupuesto. También prevé la organización
y administración del Organismo, las funciones del Consejo de Gobernadores, de la
Junta de Directores y del Presidente; los derechos de voto, ajustes de las
suscripciones y representación; suspensión de miembros y cesación de
operaciones; arreglo de diferencias en la interpretación y aplicación de sus
disposiciones; y enmiendas.
Según dispone el
artículo 61, el Convenio quedará abierto a la firma de todos los miembros del
Banco y de Suiza y estará sujeto a la ratificación, aceptación o aprobación de
los estados signatarios, de conformidad con sus procedimientos
constitucionales.
Dispone, asimismo,
que entrará en vigor en la fecha en que se hayan depositado no menos de cinco
instrumentos de ratificación, aceptación o aprobación en nombre de los estados
signatarios de la Categoría Uno, y no menos de quince de dichos instrumentos en
nombre de los estados signatarios de la categoría Dos, a la cual pertenece
Colombia.
Advierte que si el
Convenio no hubiere entrado en vigor dos años después de haber sido abierto a
la firma, el Presidente del Banco convocará a una conferencia de los países interesados
a fin de determinar el futuro rumbo de acción.
La Corte
Constitucional considera que mediante instrumentos como este se cumplen los
mandatos de los artículos 226 y 227 de la Constitución, según los cuales el
Estado debe promover la internacionalización de las relaciones políticas,
económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y
conveniencia nacional, y buscar la integración económica, social y política con
las demás naciones.
Particularmente, el
Convenio examinado debe entenderse a la luz del concepto plasmado en el
artículo 150, numeral 16, de la Carta Política, en cuya virtud, por medio de
tratados y también sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia
nacional, podrá el Estado transferir parcialmente determinadas atribuciones -en
este caso el otorgamiento de garantías contra riesgos no comerciales respecto
de inversiones efectuadas entre los países miembros- a organismos
internacionales -como lo es el que por este Convenio se crea-, con el objeto de
promover o consolidar la integración económica con otros estados.
Es evidente que,
para los efectos de adelantar un proceso de mutua colaboración en materia
económica entre los distintos países del orbe, se hace indispensable estimular
la inversión en las actividades productivas y que ésta, a la vez, resulta
impracticable si no existe un régimen de garantías de las mismas adecuado a las
necesidades del país inversionista y del receptor.
En este sentido, la
creación del MIGA favorece el flujo de inversiones y contribuye inmensamente al
desarrollo de los países comprometidos en el proceso, entre ellos Colombia.
No se encuentra que
mediante las cláusulas del Convenio examinado se vulnere disposición
constitucional alguna.
Por otra parte, las
disposiciones que consagran privilegios e inmunidades a favor del Organismo
creado y de sus directivos y dignatarios se enmarcan dentro de los principios
del Derecho Internacional, reconocidos por Colombia según el artículo 9 de la
Constitución Política.
Debe recordarse,
adicionalmente, que, si bien Colombia no es parte, en cuanto el instrumento de
adhesión presentado con reserva no fue aprobado, según lo certifica el
Ministerio de Relaciones Exteriores en Oficio del 10 de mayo de 1995, los
estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas suscribieron la
"Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de los Organismos
Especializados", dada en la Asamblea General de la ONU el 21 de noviembre
de 1947, aprobada mediante la Ley 62 de 1973.
No puede decirse que
la consagración de estos privilegios e inmunidades vulneren el derecho a la
igualdad (Artículo 13 C.P.), respecto de personas colombianas, ya que, como la
Corte lo ha señalado reiteradamente, la igualdad se predica de situaciones
iguales, de tal modo que las diferencias de trato pueden admitirse cuando se
encuentran justificadas.
En el caso de los
funcionarios y representantes de organismos internacionales, las normas
especiales acordadas entre los estados miembros y la protección que se les
brinda tienen su razón de ser en la función que cumplen, como integrantes de
delegaciones diplomáticas.
La competencia
de la Corte en cuanto a normas que cumplen tratados internacionales
El artículo segundo
de la Ley 149 de 1995 dispone que todos los gastos que se originen por su
ejecución, se cubrirán con cargo al Presupuesto General de la Nación.
La Corte ratifica
que su competencia de revisión constitucional, en virtud del artículo 241-10 de
la Carta Política, no solamente le permite conocer sobre el trámite de la ley
aprobatoria y en torno al contenido de las cláusulas del Tratato, sino que
abarca lo relacionado con el control sobre disposiciones que el mismo
legislador haya dictado para la ejecución y cumplimiento del compromiso de Derecho
Internacional que se contrae con su celebración, dada su conexidad con la
materia objeto de aprobación, con lo cual no se contradice la jurisprudencia
sentada mediante Sentencia C-359 de 1994, en la que se encontró que faltaba
precisamente esa relación entre normas adicionales y el tema principal de la
ley.
Como ya lo ha
expresado la Corte, la ley aprobatoria del instrumento internacional debe tener
como materia la aprobación del mismo y, por principio, no puede ocuparse de
asuntos diferentes.
"Empero -señaló
la Corporación en Fallo C-390 del 1 de septiembre de 1994-, lo que sucede es
que un tratado o convenio en el que se aprueba una obligación económica de la
índole de una donación constitutiva de un organismo o de un fondo financiero o
de inversiones y de crédito, es apenas natural que, para cumplir con la
donación prevista, se autorice en la misma ley al funcionario administrativo
correspondiente, que es el Ministro de Hacienda, para que haga las
apropiaciones necesarias en el presupuesto ordinario de la Nación".
Es exactamente lo
que acontece en el caso presente, dada la naturaleza y los objetivos del
tratado, pues el cumplimiento de éste por parte del Estado colombiano demanda
necesariamente, como algo vinculado al proceso de Derecho Internacional en que
se compromete por razón de ser parte, la determinación de las fuentes de
financiación de los gastos que hayan de tener lugar. Lo natural es que sea
precisamente el Presupuesto General de la Nación el que los asuma.
El artículo 2º de la
Ley será declarado exequible y también lo serán los artículos 3º y 4º, que se
limitan a determinar desde cuándo regirán el Convenio y la ley que lo aprueba.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, oído el concepto del Procurador General de la Nación
y cumplidos los trámites contemplados en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
el Convenio Constitutivo del "Organismo Multilateral de Inversiones"
y la Ley 149 de 1995, que lo aprueba.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
696 | C-205-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-205/95
FONDO DE
ADECUACION DE TIERRAS-Creación/ADMINISTRACION
PUBLICA
La ley demandada no viola la Constitución.
La dependencia creada no fue dotada de personería jurídica y se ha querido que
su funcionamiento se traduzca en el mínimo costo posible para el erario.
Resulta por ello conforme a la Constitución - y al principio de economía -, que
se haya establecido que el representante legal del Himat lo será del Fondo y que
aquélla lo manejará. En el plano constitucional es indiferente que el FONAT sea
visto como un organismo autónomo que se apoya en la infraestructura de un
establecimiento público (Himat), o que éste último posee en su estructura una
dependencia (FONAT) sujeta a un régimen especial.
LEY ORGANICA-Improcedencia/ADMINISTRACION PUBLICA-Modificación
de la estructura
De ordinario, una ley que modifica la
estructura de la administración administrativa, repercute en el presupuesto,
sin que por este motivo deba pensarse que la misma deba ser objeto de la ley
orgánica respectiva.
FONDO DE
ADECUACION DE TIERRAS-Manejo
presupuestal
La ley no contempla para el manejo del
Fondo, un procedimiento diferente del señalado en la ley orgánica de
presupuesto, cuyas disposiciones, particularmente, en materia de ejecución del
gasto, le son aplicables. De ninguna manera se vulnera el principio de
universalidad ni el de unidad de caja. La constitución y manejo del Fondo, no
son óbice para que en el presupuesto anual se continúe incluyendo el total de
ingresos fiscales y se mantenga una caja o presupuesto común con el objeto de
atender el pago de las apropiaciones autorizadas.
FONDO DE
ADECUACION DE TIERRAS-Cuenta
separada en presupuesto del Himat
La ley demandada no autoriza un aporte o
suscripción del Estado a una empresa industrial o comercial. El Fondo que se
establece opera como cuenta separada en el presupuesto del Himat, que es un
establecimiento público (Artículo 2 del Decreto 1278 de 1994). Por
consiguiente, la apropiación correspondiente se destinará a dicha entidad, que
manejará los recursos que se le asignen con ese propósito bajo la forma de una
cuenta separada.
FONDO DE
ADECUACION DE TIERRAS-Exención
de valorización
El artículo de la ley, pese a que alude a
una "exención de valorización", precisa, por vía negativa - señalando
que sobre el valor presente de las obras de adecuación de tierras mientras la
inversión no se hubiere amortizado no recaerán tributos -, el campo de acción
de la contribución de valorización y demás gravámenes que afectan la propiedad
inmueble, la cual sólo puede gravarse por los municipios. El Congreso puede
concurrir a determinar de modo general los elementos básicos de los tributos
municipales, pues ellos se votan de conformidad con la Constitución y la ley.
Por lo anterior, no es de recibo, en este caso, la restricción a la iniciativa
legislativa indicada en el artículo 154 de la CP, que por lo demás se predica
de las exenciones a los impuestos, contribuciones y tasas nacionales.
FONDO DE ADECUACION
DE TIERRAS-Representante
legal
La ley no dispone, por sí misma, la
designación de un funcionario que sea de libre nombramiento y remoción del
Presidente de la República. El representante legal del Himat como agente suyo
es designado por el Presidente y, a este respecto, la ley no prescribe nada en
contrario. Simplemente, la ley le asigna a este funcionario una función
adicional: representar legalmente a FONAT. La atribución de una función, esto
es, la habilitación de una competencia, corresponde a la ley, y no puede
confundirse con la función nominativa que incumbe al Presidente, la cual
permanece inalterada.
AUTONOMIA FISCAL
DE ENTIDADES TERRITORIALES/CONTRIBUCION DE VALORIZACION
El Congreso en esta ocasión no ha
interferido ilegítima e irrazonablemente en la órbita tributaria de las
entidades territoriales. Como ya se anotó, la ley, lejos de disponer de una
renta tributaria constituida, se contrae a configurar por vía negativa la base
gravable de la contribución de valorización. Para este efecto, debe reiterarse,
que sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble, pero no lo pueden
hacer sino de conformidad con la ley.
AUXILIOS O
DONACIONES-Prohibición/SUBSIDIO-Excepciones
La prohibición de decretar auxilios o
donaciones a personas naturales o jurídicas de derecho privado, sólo tiene las
excepciones que la misma Constitución establece o que se derivan de sus normas.
Todo subsidio estatal a usuarios de un servicio público o beneficiarios de una
inversión pública, necesariamente posee un componente de transferencia de
recursos del Estado a un particular, que deja de tener una inmediata
contraprestación, total o parcial, a cargo de éste. A la luz del artículo 355
de la CP, puede afirmarse que los subsidios del Estado a los particulares, por
regla general, se encuentran prohibidos. La excepción sólo es procedente si el
subsidio, concedido por la ley, se basa en una norma o principio
constitucional, y resulta imperioso para realizar una finalidad esencial del
Estado. La Corte, sin embargo, encuentra en la Constitución suficientes
elementos para sostener la constitucionalidad de un subsidio como el que es
objeto de análisis. El subsidio, en este caso, cumple diversos fines, todos
ellos vinculados a deberes que la Constitución asigna al Estado, cuya
inobservancia contradiría el designio constitucional de la actividad pública y
profundizaría la desigualdad real existente en el país.
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Concepto
La Corte ha señalado que por servicios
públicos domiciliarios se deben entender aquellos servicios públicos “que se
prestan a través de sistemas de redes físicas o humanas con puntos terminales
en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad
específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas”.
SUBSIDIO PARA
ADECUACION DE TIERRAS
El Congreso ha intentado resolver la
situación recurriendo a la consagración de un subsidio parcial del costo de
recuperación de esta suerte de inversiones públicas, que beneficia a los
pequeños productores. Pretende, de esta manera, promover la igualdad real y
efectiva, habilitando a los pequeños productores como eventuales usuarios y
beneficiarios de las obras públicas de adecuación de tierras y evitar, como se
ha visto, que el cumplimiento de un deber estatal no se traduzca en la práctica
en el incumplimiento de otro. Los pequeños productores se encuentran en
condiciones socioeconómicas diferentes respecto de los medianos y grandes
productores y arriesgan perder sus parcelas si se someten a una misma
metodología y sistema de cobro. El tratamiento diferente y favorable que se les
prodiga, en consecuencia, se justifica pues sólo así - gracias al subsidio -
pueden mantenerse como categoría social y recibir el beneficio de la acción
estatal como los restantes productores agrarios.
Ref.: Expediente
D-656
Actor: JUAN
MANUEL CHARRY URUEÑA
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 16, 17, 25 y 34 de la Ley 41 de 1993
"por la cual se organiza el subsector de adecuación de tierras y se
establecen sus funciones".
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Mayo 11 de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Aprobado por Acta Nº
16
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de constitucionalidad de los artículos 16, 17, 25 y 34 de la Ley 41 de
1993 "por la cual se organiza el subsector de adecuación de tierras y se
establecen sus funciones".
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
El tenor literal de
las normas acusadas es el siguiente:
Ley 41 de 1993
Artículo 16.- Fondo de Adecuación de Tierras. Créase
el Fondo Nacional de Adecuación de Tierras, FONAT, como unidad administrativa
de financiamiento del Subsector de Adecuación de Tierras, cuyo objeto es
financiar los estudios, diseños y construcción de las obras de riego,
avenamiento, y defensa contra las inundaciones, de acuerdo con las políticas
trazadas por el Consejo Superior de Adecuación de Tierras.
El fondo funcionará
como una cuenta separada en el presupuesto del Himat, quien lo manejará y su
representante legal será el Director General de dicho instituto.
Artículo 17.- Patrimonio. El patrimonio del Fondo
Nacional de Adecuación de Tierras estará integrado de la siguiente manera:
1. Por los recursos
provenientes de recuperación de las inversiones realizadas por los organismos
públicos ejecutores.
2. Por los recursos
que se le asignen en el Presupuesto Nacional.
3. Por los créditos
internos o externos que se contraten con destino al fondo.
4. Por los recursos
que aporten las entidades territoriales.
5. Por los recursos
de cooperación técnica que se otorguen para el cumplimiento de su objeto.
6. Por el producto
de los rendimientos financieros de sus inversiones.
7. Por las
donaciones, aportes, y contrapartidas que le otorguen organismos
internacionales o nacionales privados o públicos y los provenientes de otros
países.
Artículo 25.- Subsidios. Créase un subsidio del 50% en
las cuotas de recuperación de inversiones de los proyectos, con destino a los
pequeños productores, usuarios de los Distritos de Adecuación de Tierras que
reúnan las condiciones socioeconómicas que determine el Consejo Superior de
Adecuación de Tierras. Este subsidio puede ser complementado con aportes de
otros organismos públicos o privados en cuantía no menor al 5% ni mayor al 20%
del costo en cuyo caso, el subsidio se incrementará en dicho porcentaje.
Artículo 34.- Exención de Valorización. El valor
presente de las obras de adecuación de tierras que sean construidas con el fin
de mejorar y hacer más productivas las actividades agropecuarias, debe ser
desagregado del avalúo catastral del predio beneficiado para los efectos
tributarios y fiscales. Sobre este valor, no podrá recaer ninguna clase de
impuestos o contribuciones de valorización y demás gravámenes durante el
término de amortización del costo de las obras".
II. ANTECEDENTES
Preliminares
1. El Congreso de
la República expidió la Ley 41 de 1993, publicada en el Diario Oficial N°
40.731.
2. El ciudadano
Manuel Charry Urueña instauró demanda de inconstitucionalidad parcial contra
los artículos 16, 17, 25 y 34 de la Ley 41 de 1993, por considerarlos violatorios
de los artículos 151, 154, 189-13, 287, 294, 355, 362 y 368 de la Constitución.
3. Los ciudadanos
Luis Carlos Sáchica Aponte, en calidad de apoderado de la Nación-Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, y Mauricio Caballero Ospina apoderado de la
Nación - INAT, presentaron escritos en apoyo de la constitucionalidad de la
norma acusada.
4. El Procurador
General de la Nación solicitó a la Corporación que aceptara su impedimento para
conocer del proceso de la referencia, toda vez que se desempeñaba como Senador
de la República al momento del trámite de la Ley 41 de 1993. Aceptado el
impedimento, se remitió el proceso al Viceprocurador General de la Nación,
quien rindió concepto, en el que se pide a la Corporación declarar la exequibilidad
de las normas acusadas.
5. Mediante el
artículo 116 literal d) de la Ley 99 de 1993, el Himat se trasformó en el
Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -INAT-. En ejercicio de las
facultades contenidas en dicha disposición, el Presidente de la República
expidió el Decreto N° 1278 de 1994 "por el cual se modifica la Estructura
Orgánica y el Funcionamiento del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras
-INAT- antes Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de
Tierras -Himat-". El numeral 22 del artículo 5 del Decreto 1278 de 1994
asignó al INAT la administración del FONAT.
En consecuencia, las
referencias que se hagan en la sentencia al HIMAT, se deben entender hechas
respecto del INAT.
6. Para una mayor
claridad expositiva, se resumirán, en primer término, los cargos que el actor
endilga a las normas acusadas y, luego, se introducirán los argumentos del
Ministerio Público y de los intervinientes.
III. FUNDAMENTOS
A.- Primer cargo:
ley orgánica del presupuesto (CP art. 151)
Sustentación del
cargo
El artículo 16 de la
Ley 41 de 1993, al crear el Fondo de Adecuación de Tierras, "FONAT",
como una cuenta separada en el presupuesto del Himat, regula una materia propia
de la ley orgánica del presupuesto (CP art. 151). La constitución de un
patrimonio autónomo - dentro de la estructura de la administración nacional -,
paralelo al de la entidad en cuyo presupuesto se establece y, de otra parte,
carente de personería jurídica, corresponde a una situación irregular que no
puede sustentarse en las facultades del Congreso derivadas del artículo 150-7
de la C.P.
De otro lado, los
principios de universalidad y de unidad de caja (Ley 38 de 1989, art. 8),
"resultan violados por los artículos 16 y 17 acusados".
Posición del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
La norma acusada es
exequible, como quiera que lo mismo se dictó con arreglo a la competencia que
la Constitución le atribuye al Congreso en el artículo 150-7. La disposición
legal se ocupa de definir los elementos que conforman la estructura del
"FONAT": unidad administrativa del Himat; patrimonio propio;
funciones administrativas; representante legal, etc.
Tampoco se observa
vulneración alguna de la ley orgánica del presupuesto. El manejo independiente
del patrimonio de "FONAT", es una medida administrativa y no
propiamente presupuestal, que no comporta una labor de captación de fondos
públicos que deban "entrar al tesoro público para formar una caja común
que finalmente se destinarán a los cometidos determinados en el presupuesto".
Los principios presupuestales no se vulneran ni la órbita reguladora de la
ejecución presupuestaria se invade, con la creación de una organización que
cumple funciones financieras dentro del Himat.
Posición del
Instituto Nacional de Adecuación de Tierras
El Congreso Nacional
está facultado para crear entidades del orden nacional, sin someterse a una
tipología determinada. Se ha desarrollado, en este caso, "una nueva
entidad dentro de una preexistente", lo que hacia necesario establecer
pautas precisas de orden administrativo y financiero para garantizar su
funcionamiento, las cuales no invaden la órbita de la ley orgánica del
presupuesto.
Concepto del
Viceprocurador
La creación del
FONAT se originó en la competencia del Congreso contemplada en el numeral 7 del
artículo 150 C.P. Desde la reforma constitucional de 1968, se ha previsto la
existencia de fondos (Decreto 3130 de 1968) que son “sistemas de manejo de
cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento
de los objetivos contemplados en el acto de su creación cuya administración se
hace en los términos en éste señalado”. La existencia de fondos complementa el
segundo nivel de la administración (establecimientos públicos, corporaciones
autónomas regionales, sociedades de economía mixta y empresas industriales y
comerciales del Estado).
Consideraciones
de la Corte Constitucional
1. El Fondo de
Adecuación de tierras "FONAT", se analiza de manera distinta en la
demanda y en la impugnación. Para la primera se trata de una medida
presupuestal, propia de la ley orgánica del presupuesto. Para la segunda, de
una medida administrativa, perteneciente a una ley sobre estructura de la
administración nacional.
La lectura de los
artículos 16 y 17 de la Ley 41 de 1993, lleva a la conclusión de que la materia
objeto de regulación, es tanto administrativa como presupuestal. En efecto, la
ley introduce una innovación en la estructura de la administración nacional,
consistente en la creación de una dependencia, a la que se asigna una
naturaleza (unidad administrativa), una función (financiar los estudios,
diseños y construcción de obras de riego, avenamiento, y defensa contra las
inundaciones), un patrimonio (integrado por los rubros que se enumeran en el
artículo 17), un cuerpo de dirección (consejo superior de adecuación de
tierras) y un representante legal (el director general del Himat). De otra
parte, se contempla la connotación presupuestal del organismo, al señalar que
funcionará como una cuenta separada en el presupuesto del Himat y a ella se
canalizarán recursos del presupuesto nacional.
Desde el punto de
vista administrativo, las leyes que determinan la estructura de la
administración nacional, pueden hacerlo creando las entidades expresamente
previstas en la Constitución (ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias y establecimientos públicos, empresas industriales del estado
y sociedades de economía mixta), o estableciendo otras diferentes que, a su
juicio y de acuerdo con las circunstancias, se consideren convenientes con el
objeto de satisfacer las necesidades del servicio público. La Constitución,
consciente de que este es un campo en el que es corriente ensayar nuevas
figuras y diseños administrativos con miras a realizar los variados cometidos
estatales, no consagró un numerus clausus de entidades administrativas.
De ahí que, sin perjuicio del elenco de organismos administrativos efectuado
por el Constituyente, el artículo 150-7 de la CP faculte al Congreso para
crear, suprimir o fusionar "otras entidades del orden nacional".
La Constitución no
exige que las entidades administrativas, necesariamente deban tener personería
jurídica, extremo que, por consiguiente, se libra a la ley. La Constitución no
entra a regular los criterios de adscripción, vinculación o incorporación de
"las otras entidades del orden nacional", que puede crear el
legislador. Todos estos aspectos, en consecuencia, son materias que ingresan en
el ámbito de la ley.
En este orden de
ideas, la ley demandada no viola la Constitución. La dependencia creada no fue
dotada de personería jurídica y se ha querido que su funcionamiento se traduzca
en el mínimo costo posible para el erario. Resulta por ello conforme a la
Constitución - y al principio de economía (CP art. 209) -, que se haya establecido
que el representante legal del Himat lo será del Fondo y que aquélla lo
manejará. En el plano constitucional es indiferente que el FONAT sea visto como
un organismo autónomo que se apoya en la infraestructura de un establecimiento
público (Himat), o que éste último posee en su estructura una dependencia
(FONAT) sujeta a un régimen especial. En verdad, la solución que preconiza el
demandante (absoluta independencia del Himat y personería jurídica propia),
habría significado restarle flexibilidad a la regulación de la estructura de la
administración nacional y, sin duda, habría repercutido en un mayor gasto
público. La Corte, a este respecto, reitera su doctrina:
"La Corte debe
insistir en el hecho de que debe ser la estructura la que se adapte a la
función y no al contrario, esto es, que la función se vea obligada a amoldarse
a la estructura. Sólo de esta forma se logra una administración dinámica y
eficaz, que responda a las exigencias de la sociedad y a las responsabilidades
que la Carta, la ley y los mismos gobernantes le asignan a las entidades del
Estado" (Corte Constitucional, sentencia C-089A de Marzo 3 de 1994.
M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
2. Las disposiciones
demandadas no regulan el proceso presupuestal en sus distintas etapas de
programación, aprobación, modificación y ejecución, ámbito exclusivo de la ley
orgánica (CP art. 352). Sencillamente, en su virtud se crea una dependencia
administrativa que genera un gasto público. Entre los ingresos que alimentan el
fondo y que permiten constituirlo materialmente, se cuentan los recursos que se
le asignen en el presupuesto nacional. De ordinario, una ley que modifica la
estructura de la administración administrativa, repercute en el presupuesto,
sin que por este motivo deba pensarse que la misma deba ser objeto de la ley
orgánica respectiva.
Debe advertirse, de
otra parte, que la ley no contempla para el manejo del Fondo, un procedimiento
diferente del señalado en la ley orgánica de presupuesto, cuyas disposiciones,
particularmente, en materia de ejecución del gasto, le son aplicables. De
ninguna manera se vulnera el principio de universalidad ni el de unidad de
caja. La constitución y manejo del Fondo, no son óbice para que en el
presupuesto anual se continúe incluyendo el total de ingresos fiscales y se
mantenga una caja o presupuesto común con el objeto de atender el pago de las
apropiaciones autorizadas.
La Corte declarará
la exequibilidad de los artículos 16 y 17 de la Ley 41 de 1993.
B.- Segundo
cargo: iniciativa gubernamental (CP art. 154)
Sustentación del
cargo
Dado que las leyes
que autorizan aportes o suscripciones del Estado a otras entidades y las que
decretan exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, sólo
pueden dictarse por iniciativa del Gobierno, las normas demandadas, caso de que
ello no se haya verificado, violan el artículo 154 de la CP, pues las mismas
ordenan el aporte del Estado al patrimonio "irregular" de una entidad
(Ley 41 de 1993, art. 17) y consagran una exención tributaria (Ley 41 de 1993,
art. 34).
Posición del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Invertir recursos
públicos en obras de infraestructura rural no significa que el Estado participe
en el desarrollo de una actividad industrial y comercial o que ello implique la
creación de una empresa con ese objeto. En todo caso, el respectivo proyecto de
ley fue presentado por el Gobierno.
Concepto del
Viceprocurador
La Ley 41 de 1993
cumplió con el requisito que exige el artículo 154 de la C.P., toda vez que fue
presentado por el Ministro de Agricultura de la época.
Consideraciones
de la Corte Constitucional
La ley demandada no
autoriza un aporte o suscripción del Estado a una empresa industrial o
comercial. El Fondo que se establece opera como cuenta separada en el
presupuesto del Himat, que es un establecimiento público (Artículo 2 del
Decreto 1278 de 1994). Por consiguiente, la apropiación correspondiente se
destinará a dicha entidad, que manejará los recursos que se le asignen con ese
propósito bajo la forma de una cuenta separada.
El artículo 34 de la
ley, pese a que alude a una "exención de valorización", precisa, por
vía negativa - señalando que sobre el valor presente de las obras de adecuación
de tierras mientras la inversión no se hubiere amortizado no recaerán tributos
-, el campo de acción de la contribución de valorización y demás gravámenes que
afectan la propiedad inmueble, la cual sólo puede gravarse por los municipios
(CP art. 317). El Congreso puede concurrir a determinar de modo general los
elementos básicos de los tributos municipales, pues ellos se votan de
conformidad con la Constitución y la ley (CP arts. 313 y 338). Por lo anterior,
no es de recibo, en este caso, la restricción a la iniciativa legislativa
indicada en el artículo 154 de la CP, que por lo demás se predica de las
exenciones a los impuestos, contribuciones y tasas nacionales.
Los cargos no
prosperan.
C.- Tercer cargo:
facultad nominativa del Presidente de la República (CP art. 189-13)
Sustentación del
cargo
La atribución
constitucional del Presidente de designar a sus agentes (CP art. 180-13), es
desconocida por el artículo 16 de la ley que dispone que el representante legal
de "FONAT " será el director general del Himat.
Posición del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Corresponde al
Presidente hacer la designación concreta de su agente y al Congreso crear el
respectivo cargo. La ley se ha limitado a determinar el funcionario al cual le
corresponde ejercer cierta función.
Posición del
Instituto Nacional de Adecuación de Tierras
La ley no se ocupa
de designar al funcionario que tendrá la representación legal del Himat. La
circunstancia de que el FONAT carezca de personería jurídica propia y que
pertenezca a "un subsector" del Himat, explica porqué el primero se
sirve del órgano de representación legal de éste último.
Concepto del Viceprocurador
La ley puede definir
quién representará al FONAT, sin nominarlo. Ante la inexistencia de autonomía
administrativa por parte del Fondo, el legislador puede determinar el
funcionario encargado de la misma, en este caso, el Director del Himat, sin que
por ello se limite la facultad presidencial para seleccionar la persona que
ocupe el cargo.
Consideraciones
de la Corte Constitucional
La ley no dispone,
por sí misma, la designación de un funcionario que sea de libre nombramiento y
remoción del Presidente de la República (CP art. 188-13). El representante
legal del Himat como agente suyo es designado por el Presidente y, a este
respecto, la ley no prescribe nada en contrario. Simplemente, la ley le asigna
a este funcionario una función adicional: representar legalmente a FONAT. La
atribución de una función, esto es, la habilitación de una competencia,
corresponde a la ley, y no puede confundirse con la función nominativa que
incumbe al Presidente, la cual permanece inalterada.
El cargo no
prospera.
D.- Cuarto
cargo: autonomía de las entidades territoriales (CP arts. 287, 294 y 362)
Sustentación del
cargo
El artículo 34 de la
ley demandada ha señalado que sobre los predios beneficiados con obras de
adecuación, durante el término de amortización de su costo, no podrá recaer
ningún tributo o contribución de valorización y demás gravámenes de propiedad
de los municipios, lo cual atenta contra su autonomía, entendida como "el
derecho a administrar sus recursos y a establecer los tributos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones". La exención, indebidamente concedida
por la ley, afecta rentas tributarias de las entidades territoriales, a las
cuales se extiende la garantía de la propiedad privada (CP art. 362).
Posición del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Según el artículo
338 de la CP, el Congreso debe fijar los elementos constitutivos de todos los
tributos, disponiendo su creación y autorizando su establecimiento por parte de
los concejos municipales. En este sentido, la desagregación del valor presente
de las obras de adecuación de tierras del avalúo catastral, es una regla
puramente metodológica - que no entraña exención ni concesión de un tratamiento
preferencial para tributos de orden municipal - a fin de poder determinar la
base gravable de los impuestos que recaigan sobre la propiedad inmueble, que se
justifica en la necesidad de amortizar una inversión.
La segunda parte de
la norma demandada, no consagra ni exención ni tratamiento preferencial alguno.
El sistema de cuotas, a cargo del usuario, impide que simultáneamente se
imponga una contribución de valorización, cuya finalidad sería idéntica, vale
decir, la recuperación de la inversión pública. Dado que la obra se realiza con
fondos de la Nación, a través del mecanismo de la valorización, el municipio no
podría pretender causar a su favor el derecho a recuperar esa inversión.
La garantía de la
propiedad privada que cubre las rentas tributarias y no tributarias de las
entidades territoriales, las protege de su expropiación o extinción ilegítimas,
pero no asegura que se mantenga un nivel determinado de ingresos; menos
todavía, desapodera al Congreso de su facultad de establecer y modificar los
tributos y sus elementos esenciales, sin que por ese motivo se pueda entender
que su ejercicio comporta expropiación o extinción de tales rentas, pues
entonces, con su primera utilización, la competencia constitucional se habría
tornado extinta.
Posición del
Instituto de Adecuación de Tierras
La ley no afecta la
base gravable de los tributos que pertenecen a los municipios, ya que no toma
el valor de los predios, sino el valor presente de las obras de adecuación de
tierras y únicamente mientras se amortice la inversión realizada.
Concepto del
Viceprocurador
La ley no vulnera
las disposiciones constitucionales relativas a la protección de las rentas
territoriales. “Cuando se dispone desagregar del avalúo catastral el valor
presente de las obras de adecuación de tierras está acumulando un sistema para
determinar la base gravable del impuesto sobre la propiedad inmueble sin
afectar la base gravable de los tributos que corresponden a las entidades
territoriales”.
Consideraciones
de la Corte Constitucional
1. Sobre la
autonomía fiscal de las entidades territoriales, ha señalado esta Corporación
lo siguiente:
"La doctrina ha
equivocadamente denominado "soberanía fiscal" la capacidad de los
entes territoriales para decretar impuestos y administrar sus recursos. En
realidad las diversas entidades territoriales colombianas están lejos de ser
autosuficientes en materia fiscal. Además es la ley la que regula las
condiciones de ejercicio de esta facultad. Sin embargo sobre sus propios ingresos
las entidades territoriales gozan de un derecho de propiedad que tiene
protección constitucional" (Corte Constitucional, sentencia C-075 de 1993.
MP. Dr. Alejandro Martínez Caballero).
Es claro para la
Corte Constitucional que la garantía de la propiedad privada que ampara los
bienes y rentas fiscales de las entidades territoriales, no tiene el alcance de
negar la facultad del Congreso de establecer los tributos que aquéllas están
autorizadas para imponer y cobrar, así como las características y elementos
esenciales que los conforman. Entendida de otra manera esta garantía, quedaría
sin explicación el papel de la ley cuando la Constitución apela a ella al
consagrar en cabeza de las asambleas y concejos municipales un poder impositivo
residual y condicionado (CP arts. 300-4, 313-4 y 338). El Congreso, por su
parte, debe hacer uso razonable de esta función, si pretende que sus preceptos
sean constitucionales, pues, en el marco de la autonomía de las entidades
territoriales, resulta fundamental que éstas puedan "administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones" (CP art. 287-3).
2. A juicio de la
Corte, el Congreso en esta ocasión no ha interferido ilegítima e
irrazonablemente en la órbita tributaria de las entidades territoriales. Como
ya se anotó, la ley, lejos de disponer de una renta tributaria constituida, se
contrae a configurar por vía negativa la base gravable de la contribución de
valorización. Para este efecto, debe reiterarse, que sólo los municipios pueden
gravar la propiedad inmueble, pero no lo pueden hacer sino de conformidad con
la ley.
3. La desvinculación
temporal del valor presente de las obras de adecuación de tierras, de la base
impositiva de la contribución de valorización y de la de los demás tributos,
consulta el principio de equidad tributaria (CP art. 363) y abona, por ende, la
razonabilidad de la ley. El cobro de la contribución de valorización, dentro
del límite del beneficio que reporte al inmueble gravado, busca financiar o
recuperar el costo de la obra. Si el FONAT, de una parte, exige al usuario el
pago de su respectiva cuota de recuperación de la inversión pública y,
simultáneamente, la entidad territorial anticipa el cobro de impuestos sobre el
mayor valor adquirido por el predio en razón de la obra realizada
(valorización), el mismo se estaría gravando doblemente.
Lo expuesto es
suficiente para que la Corte declare la exequibilidad del artículo 34 de la Ley
41 de 1993.
E.- Quinto
cargo: Prohibición de decretar auxilios o donaciones (CP arts. 355 y 368)
Sustentación del
Cargo
La Ley 41 de 1993,
en su artículo 25, concede a los pequeños productores, usuarios de los
distritos de adecuación de tierras, un subsidio equivalente al 50% de las
cuotas de recuperación de inversiones de los proyectos, que viola el artículo
355 de la CP, por tener el carácter de auxilio no permitido. En efecto, los
beneficiarios no son usuarios de un servicio público domiciliario, cuya tarifa
puede excepcionalmente ser objeto de subsidio (CP art. 368). Por otra parte, el
subsidio se ordena en una "ley ordinaria" y no en el "respectivo
presupuesto" de la entidad que lo concede (CP art. 368). Adicionalmente,
los pequeños productores no son "personas de menores ingresos".
Posición del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
La adecuación de
tierras mediante la construcción de obras de infraestructura, corresponde a una
obligación estatal encaminada a garantizar la producción de alimentos (CP art.
65) y, en consecuencia, su régimen como función administrativa de fomento ha de
ser el de un servicio público, abierto desde luego a la participación de los
particulares con miras a lograr su objetivo (Ley 41 de 1993, art. 3). La
adecuación de tierras hace parte integrante del plan de desarrollo económico y
social 1990-1994 de la administración anterior. La ejecución de los diferentes
proyectos compromete a distintos organismos públicos y a las asociaciones de
usuarios de los distritos de adecuación de tierras, cuyos miembros asumen obligaciones
concretas de dar y hacer al suscribir el acta final de la respectiva obra. Por
su parte, el subsidio previsto en la ley, se limita a los usuarios que reúnan
las condiciones socio-económicas que determine el Consejo Superior de
Adecuación de Tierras y se financia con aportes públicos y privados. De acuerdo
con las anteriores notas, no se dan los elementos de las donaciones o auxilios
prohibidos por el artículo 355 de la CP: ejecución de la obra por el particular
que recibe la donación o el auxilio; liberalidad del Estado que concede el
beneficio; y, finalmente, ausencia de una función constitucional que les sirva
de causa.
Posición del
Instituto de Adecuación de Tierras
El artículo 368 de
la CP se aplica a los subsidios que se otorgan por conducto de FONAT, pues
ellos se relacionan con la prestación de un servicio público esencial cuyo
objeto es llevar agua a los usuarios rurales, que viven incluso en condiciones
más precarias que los habitantes urbanos.
Concepto del
Viceprocurador
El subsidio de que
trata el artículo 25 acusado en ningún momento constituye un auxilio. El
subsidio en cuestión tiene connotación de fomento para el sector agrícola, no
referido a una persona natural o jurídica privada. No se trata, por lo tanto,
de un manejo irregular de dineros públicos. Por otra parte, la norma se limita
a desarrollar el artículo 65 de la Constitución, en cuanto dirige recursos
hacia la atención prioritaria de la actividad agrícola.
Consideraciones
de la Corte Constitucional
1. Según la jurisprudencia
reiterada de la Corte Constitucional, la prohibición de decretar auxilios o
donaciones a personas naturales o jurídicas de derecho privado, sólo tiene las
excepciones que la misma Constitución establece o que se derivan de sus normas.
Todo subsidio estatal a usuarios de un servicio público o beneficiarios de una
inversión pública, necesariamente posee un componente de transferencia de
recursos del Estado a un particular, que deja de tener una inmediata
contraprestación, total o parcial, a cargo de éste. A la luz del artículo 355
de la CP, puede afirmarse que los subsidios del Estado a los particulares, por
regla general, se encuentran prohibidos. La excepción sólo es procedente si el
subsidio, concedido por la ley, se basa en una norma o principio
constitucional, y resulta imperioso para realizar una finalidad esencial del
Estado.
2. El demandante
estima que la única excepción a la prohibición de decretar auxilios o
donaciones, es la contemplada en el artículo 368 de la CP, en el campo de los
servicios públicos domiciliarios que, a su juicio, no es el que corresponde a
las obras de adecuación de tierras. Por su parte, los defensores de la ley,
señalan que los subsidios a los pequeños productores se gobiernan por los
contratos que tienen por objeto impulsar programas de interés público acordes
con el plan nacional de desarrollo (CP art. 355, inc. 2), o, simplemente, por
referirse a la conducción de agua potable y satisfacer una necesidad básica,
encuentran amparo en el artículo 368 de la CP.
3. La Corte en su
sentencia No C-506 del 10 de Noviembre de 1994 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz),
consideró que la política estatal de fomento de la investigación y la
transferencia de tecnología (CP art. 65), podía traducirse en apoyos no
compensados de orden económico a entes y personas privadas. El servicio público
de la salud y de la educación - para sólo mencionar dos actividades estatales
que pueden ser fuente de subsidios -, puede realizarse bajo condiciones de
gratuidad, esto es, de subsidio total o parcial (CP art. 49 y 67). No es
cierta, por lo tanto, la afirmación del demandante de que la única hipótesis de
subsidio estatal se presenta en los servicios públicos domiciliarios destinados
a cubrir necesidades básicas. La Corte analizará, en este caso, si la constitución,
excepcionalmente, permite la concesión de subsidios en favor de los pequeños
productores sobre las cuotas de recuperación de inversiones de los proyectos
públicos de adecuación de tierras.
4. La tesis de los
defensores de la ley tampoco es de recibo para la Corte. Las asociaciones de
usuarios (Ley 41 de 1993, arts. 29 y ss), se organizan con el fin de
representar, manejar y administrar el respectivo distrito de adecuación de
tierras. No obstante, "cada inmueble dentro del área de un distrito deberá
responder por una cuota parte de las inversiones realizadas en proporción a los
beneficios recibidos, cuyos componentes básicos se desagregan teniendo en
cuenta su origen en obras de riego, drenaje, o protección contra
inundaciones" (Ley 41 de 1993, art. 24). Por lo tanto, el subsidio del 50
% en las cuotas de recuperación de inversiones de los proyectos, beneficia al
dueño o poseedor del predio. En estricto rigor, la transferencia estatal
-equivalente al 50 % del valor de la inversión que se deja de recaudar -, se
hace directamente al usuario, y no a la asociación de usuarios. Luego, no puede
sostenerse que la hipótesis de la ley se sustenta en la disposición del segundo
inciso del artículo 355 de la CP. Aparte del compromiso de pagar la cuota que le
corresponde, el usuario no suscribe con el Gobierno ningún contrato adicional
con el objeto de impulsar un programa acorde con el plan de desarrollo; se
limita, por cierto, a sufragar la mitad del costo que se le liquida por
concepto de una obra pública que lo beneficia.
De otro lado,
asimilar a servicio público domiciliario, la realización de obras de riego,
drenaje y protección contra inundaciones, desvirtúa aquélla categoría. La
Corte ha señalado que por servicios públicos domiciliarios se deben entender
aquellos servicios públicos “que se prestan a través de sistemas de redes
físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de
los usuarios y cumplen la finalidad específica de satisfacer las necesidades
esenciales de las personas” (Corte Constitucional, sentencia T-578 de noviembre
3 de 1992, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. En igual sentido la
sentencia T-306 de 1994).
5. La Corte, sin
embargo, encuentra en la Constitución suficientes elementos para sostener la
constitucionalidad de un subsidio como el que es objeto de análisis. El
subsidio, en este caso, cumple diversos fines, todos ellos vinculados a deberes
que la Constitución asigna al Estado, cuya inobservancia contradiría el designio
constitucional de la actividad pública y profundizaría la desigualdad real
existente en el país: (1) la realización de obras de adecuación de tierras,
drenaje y protección de inundaciones, tiene para el Estado el carácter de deber
constitucional, que se satisface mediante la organización del respectivo
servicio público (CP art. 65 y Ley 41 de 1993, art. 3); (2) promueve el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios (CP art.
64); (3) mejora el ingreso y calidad de vida de los campesinos (CP art. 64);
(4) promueve la producción de alimentos (CP art. 65); (5) remueve barreras para
que la igualdad sea real y efectiva, de suerte que el pequeño productor no
quede frente al mediano y al grande definitivamente rezagado (CP art. 13). En
los apartes siguientes, se desarrollarán las ideas anteriores.
5.1 En el documento
intitulado "La Revolución Pacífica. Plan Nacional de Desarrollo Económico
y Social 1990-1994", se exponen las razones que explican porqué en la
Constitución la adecuación de tierras se menciona entre las actividades a las
que el Estado debe otorgar tratamiento "prioritario" (CP art. 65),
con vista a garantizar la producción de alimentos.
El riego,
contribuye, a expandir el área arable y, por consiguiente, determina la
ampliación de la frontera agrícola (i); da lugar a una utilización intensiva y
más eficiente de la superficie (ii); estimula la diversificación de cultivos y
la incorporación de nuevas variedades (iii); genera empleos directos e
indirectos (iv); incide en la reducción de la inestabilidad de precios para
productor y consumidor (v) (cfr, ibid, pág. 372).
Colombia es un país
pobre en suelos con vocación agropecuaria. En el documento citado se destaca
que "según la FAO, únicamente el 3.6 % del territorio nacional es
mecanizable, comparado con un promedio de 6.5% en Latinoamérica" (Ibid,
pág. 374). La relación tierra-trabajo es, pues, una de las más bajas del
continente. Se impone, por tanto, invertir en el mejoramiento y adecuación de
tierras. A lo anterior se suma, la variabilidad de las condiciones climáticas y
de las cantidades de precipitación, lo que hace necesario darle un manejo
técnico al recurso hídrico de modo que soporte la evolución de los diferentes
cultivos.
El territorio
nacional, de otra parte, tiene un enorme potencial para desarrollar una
agricultura bajo riego. De acuerdo con el "balance hídrico mundial y
recursos hidráulicos en la tierra", elaborado por la UNESCO en 1979,
Colombia ocupa el cuarto lugar en el mundo en rendimientos específicos de agua
superficial (ibid, pág. 377-378). Finalmente, en el documento se afirma que
"el costo por hectárea de nuevos sistemas de riego en nuestro país se
encuentra por debajo del de países con limitada expansión potencial del área
irrigable".
5.2 Promover el
acceso progresivo a la propiedad de la tierra para los pequeños productores, no
puede entenderse circunscrito al derecho de dominio sobre este factor de la
producción, el cual no es aprovechable sin asistencia técnica, crédito,
comercialización, comunicaciones, adecuación de tierras etc. En este sentido,
particularmente, la adecuación de tierras repercute en una más eficiente
utilización de las parcelas de los trabajadores agrarios y, por esta vía,
mejora su ingreso y calidad de vida (CP art. 64). El artículo 64 de la CP,
vincula la propiedad de la tierra al trabajo agrario. Las obras públicas de
riego y avenamiento, tornan más productivos ambos factores y, por tanto, se
proyectan positivamente en la relación tierra-trabajo.
5.3 Las obras de adecuación
de tierras potencian los suelos con vocación agropecuaria y generan una mayor y
más estable oferta de alimentos (CP art. 65). Dos efectos conexos, deben
tomarse en consideración. El primero, se relaciona con el aumento de
oportunidades de empleo (CP arts. 25 y 334) y, el segundo, con el más racional
aprovechamiento de la actual frontera agrícola sin necesidad de incorporar
nuevas zonas, dentro del propósito de promover un desarrollo económico
sostenible que preserve el ambiente (CP arts. 80 y 334).
5.4 Las obras
públicas de adecuación de tierras, en buena parte, requieren del apoyo
financiero de los dueños o poseedores de los predios beneficiados, quienes
deben - también por razones de equidad - asumir el pago de las cuotas de
recuperación de las inversiones efectuadas. Dado el interés social que envuelve
su desarrollo, su programación y ejecución, no es concebible que se paralice o
deje de realizarse por la falta de suficiente capacidad de pago de algún grupo
de potenciales beneficiarios.
En este caso, luego
de identificada la imperiosa necesidad de hacerlo - la Constitución le otorga
prioridad a este tipo de tareas - (CP art. 65) -, la obra se podría
teóricamente adelantar y gravaría a todos los predios de acuerdo con el
beneficio que cada uno reciba. Sin embargo, los pequeños productores, carentes
de recursos, se expondrían a que el derecho de dominio sobre sus predios fuese
objeto de las medidas de embargo, secuestro y remate judicial (Ley 41 de 1993,
arts. 30, 31 y 33), si no cancelan las cuotas de recuperación que se liquidan a
su cargo.
Sería paradójico que
el cumplimiento del deber del Estado de construir obras de infraestructura
física y adecuación de tierras (CP art. 65), pudiera significar, para los
pequeños productores rurales, la pérdida de la tierra, cuya consolidación en
cabeza de los trabajadores agrarios, responde a otro deber estatal (CP art.
64), que aquí se dejaría de observar. De otro lado, la extinción de la
propiedad agraria de pequeña extensión, aumentaría el control de la tierra en
pocas manos. Los grandes propietarios y, a lo sumo, los medianos, concentrarían
las oportunidades y beneficios del desarrollo y, en su sólo beneficio,
redundaría la acción del Estado (CP art. 334).
El Congreso ha
intentado resolver la situación planteada recurriendo a la consagración de un
subsidio parcial del costo de recuperación de esta suerte de inversiones
públicas, que beneficia a los pequeños productores. Pretende, de esta manera,
promover la igualdad real y efectiva, habilitando a los pequeños productores
como eventuales usuarios y beneficiarios de las obras públicas de adecuación de
tierras (CP art. 13) y evitar, como se ha visto, que el cumplimiento de un
deber estatal no se traduzca en la práctica en el incumplimiento de otro. Los
pequeños productores se encuentran en condiciones socioeconómicas diferentes
respecto de los medianos y grandes productores y arriesgan perder sus parcelas
si se someten a una misma metodología y sistema de cobro. El tratamiento
diferente y favorable que se les prodiga, en consecuencia, se justifica pues
sólo así - gracias al subsidio - pueden mantenerse como categoría social y
recibir el beneficio de la acción estatal como los restantes productores
agrarios.
Desde luego, el
Consejo Superior de Adecuación de Tierras, al cual se asigna la función de
determinar las condiciones socioeconómicas que deban reunir los usuarios
sujetos de los subsidios (Ley 41 de 1993, art. 10-7), so pena de violar la
Constitución y la ley, debe asegurarse que los beneficiarios efectivamente sean
personas cuyas condiciones materiales no les permitan sufragar la cuota
integral que deben satisfacer los restantes titulares o poseedores de predios,
pues, de lo contrario, se estaría configurando una inequidad de trato y un
asistencialismo no congruente con el designio de promover la igualdad real y
efectiva, la que en modo alguno puede confundirse con la dilapidadora y venal
concesión de privilegios.
Las consideraciones
anteriores son suficientes para despachar negativamente el cargo planteado.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
Declara exequibles
los artículos 16, 17, 25 y 34 de la Ley 41 de 1993.
(Firmas
expediente D-656)
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
697 | C-221-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-221/95
LEY DE SEGURIDAD
SOCIAL-Inexistencia de
vicios de forma
REF: Expediente
Nº D-651
Actor: LUIS
ALONSO VELASCO PARRADO
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 100 de 1993 "Por el cual se crea el
Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones"
Magistrado
Ponente:
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Mayo dieciocho (18) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Aprobado por Acta Nº
16
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra la Ley 100 de 1993 "Por el cual se crea el
Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones".
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
La Ley 100 de 1993
no se transcribe por su extensión. El texto se puede consultar en la sentencia
C-408 de 1994.
II. ANTECEDENTES
A. Preliminares
1. El Congreso de la
República dictó la Ley 100 de 1993, publicada en el Diario Oficial Nº 41.148 de
diciembre 23 de 1993.
2. El ciudadano LUIS
ALONSO VELASCO PARRADO demandó la constitucionalidad de la Ley 100 de 1993.
3. Se recibieron las
intervenciones de Juan Manuel Charry en nombre de la Nación - Ministerio del
Trabajo y Seguridad Social -, Jesús Mejía Vallejo y Mauricio Fajardo Gómez.
4. El Procurador
General de la Nación solicitó a la Corporación que aceptara su impedimento para
conceptuar dentro del proceso, toda vez que era Senador de la República al
tramitarse de la Ley 100 de 1993. Aceptado el impedimento, rindió concepto el
Viceprocurador General de la Nación.
B. Violación de
los artículos 152 y 153 de la C.P. y desconocimiento de la Ley 5ª de 1992.
Posición del
Demandante
(1) La seguridad
social, sostiene el demandante, es un derecho fundamental, tal como se
desprende de la interpretación sistemática de la Carta, de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, del Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales y, de la Declaración de Filadelfia, en
concordancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional. El artículo 152
de la Carta exige la regulación de los derechos fundamentales mediante ley
estatutaria, cuyo trámite especial se contempla en el artículo 153. Por
consiguiente, la Ley de Seguridad Social ha debido tramitarse para su
aprobación como ley estatutaria.
(2) En el trámite
de la Ley 100 de 1993 no se respetaron los procedimientos establecidos en la
ley 5a de 1992 sobre el proceso legislativo. El actor afirma que en el trámite
del proyecto de ley no se cumplieron los requisitos de quórum y votación (L. 5a
de 1992, arts. 172 y 173) en las sesiones conjuntas de las Cámaras en lo
atinente a los artículos 169, 170 y 171 del Reglamento del Congreso (1); no se
tuvo en cuenta el término de que trata el artículo 156 del Reglamento del
Congreso (2); no se contempló el procedimiento de que trata el artículo 158 del
mismo sobre discusión de la ponencia (3); se omitieron los trámites que debía
observar el Congreso en materia de las enmiendas de que tratan los artículos
160 a 163 del Reglamento (7); se omitió la forma de discusión separada de que
trata el artículo 176 (8); se omitieron las modificaciones a que se refiere el
artículo 178 (9); se omitió el procedimiento de enmiendas de que trata el
artículo 179, pues no existió texto alternativo que hubiese sido trasladado a
la comisión correspondiente, ni hubo informe final aprobando la enmienda dentro
del término de que trata el artículo 182 del reglamento (10); no se presentaron
las modificaciones, adiciones y supresiones ni se elaboró el texto definitivo
con las explicaciones pertinentes en la forma como lo dispone el artículo 182
del reglamento (11); y, finalmente, alega el demandante, que la suscripción del
Acta de Concertación del Proyecto de Ley 155/92 Senado - 204/92 Cámara (por
parte de la Central Unitaria de Trabajadores C.U.T., Central de Trabajadores de
Colombia C.T.C., la Confederación de Pensionados de Colombia C.P.C., Ministro
de Trabajo y Seguridad Social, Viceministro de Salud encargado de las funciones
del Despacho del Ministro, y los ponentes en Senado y Cámara), y las enmiendas
contenidas en él, "no fueron materia de trámite de conformidad con el
procedimiento a que he hecho referencia".
Posición del
Ministerio del Trabajo y Seguridad Social
El Ministerio del
Trabajo y Seguridad Social solicita a la Corporación que ordene estarse a lo
resuelto en la sentencia C-408 de 1994, que declaró exequible la Ley 100 de
1993.
Posición de los
Ciudadanos Intervinientes
(1) El ciudadano
Jesús Vallejo Mejía anota que en las sentencias de la Corte Constitucional
C-311 y C-313 de 1994, se plasmó la tesis de que las leyes estatutarias deben
regular el núcleo esencial del derecho fundamental en cuestión y no, como
acontece con la Ley 100 de 1993, "cuestiones de detalle".
(2) El ciudadano
Mauricio Fajardo Gómez defiende la exequibilidad de la Ley 100 de 1993. Ante la
eventualidad de que la Corporación no ordenase estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-408 de 1994, el interviniente considera que basta distinguir los
derechos fundamentales a la vida y a la salud, de la regulación y organización
del servicio público de Seguridad Social. Por versar la Ley 100 de 1993 sobre
lo segundo, de conformidad con la doctrina de la Corte expuesta en la sentencia
C-311 de julio 7 de 1994, no requería, en su concepto, para su aprobación ser
tramitada como ley estatutaria.
En relación con el
"Acta de Concertación", considera que el actor no precisa debidamente
el cargo, pero entiende que hace alusión a las funciones atribuidas a la
Comisión Permanente de que trata el artículo 56 de la C.P. Observa que en la
sentencia C-408 de 1994, la Corte resolvió el cuestionamiento hecho a la Ley
100 de 1993 por el supuesto desconocimiento a lo dispuesto en el artículo 56
C.P.
Posición del
Viceprocurador
El Viceprocurador
considera que existe un vínculo inescindible entre los artículos 152 y 153 de
la C.P. y los preceptos de la Ley 5a de 1992. Esta situación explica la
existencia de la cosa juzgada constitucional respecto de la Ley 100 de 1993, en
cuanto que la meisma es ajena a la materia propia de una ley estatutaria.
En consecuencia,
solicita estarse a lo resuelto en la Sentencia C-408 de 1994.
III. FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de conformidad
con lo estipulado en el numeral 4º artículo 241 de la Constitución Política.
2. Cosa Juzgada
Constitucional
La Corte
Constitucional, mediante sentencia C-408 de septiembre 15 de 1994, se pronunció
sobre la exequibilidad de la Ley 100 de 1993, en cuanto a su trámite como ley
estatutaria. En consecuencia, dada la existencia de cosa juzgada constitucional
sobre esta materia (C.P. art. 243), se estará a lo resuelto en la anotada
sentencia.
3. Del trámite
de la Ley 100 de 1993
El actor considera
que en el trámite de la Ley 100 de 1993, el Congreso de la República no atendió
al procedimiento previsto en la Ley 5ª de 1992. Sobre los trámites previstos
en la ley orgánica del Congreso (Ley 5ª de 1992 - Reglamento del Congreso de la
República), la Corporación ha sostenido que su inobservancia se erige en un
vicio de constitucionalidad que afecta la constitucionalidad de la norma
demandada:
"La actividad
legislativa del Congreso está sujeta al cumplimiento íntegro de las normas
constitucionales y también, por mandato expreso del artículo 151 de la Carta, a
las leyes orgánicas que regulan esa actividad, una de las cuales es
precisamente la que consagra el Reglamento del Congreso, hoy contenido en la
mencionada Ley 5ª de 1992.
"Advierte la
Corte una vez más que, como lo recuerda el Procurador en este caso, la
tramitación legislativa cumplida sin tener en cuenta las exigencias de la ley
orgánica a la que se encuentre sometida una ley, según la categoría a que
pertenezca, está viciada de inconstitucionalidad".[1]
De la jurisprudencia
transcrita, se desprende que la Corte, en el examen de los eventuales vicios de
forma, no debe limitarse a verificar si se ha dado cumplimiento a los
requisitos exigidos por la Constitución, sino que debe detenerse en el examen
del cumplimiento de las exigencias contenidas en la ley orgánica que regule la
materia, en este caso la Ley 5ª. de 1992. En consecuencia, la Corte procede a
verificar si en el trámite de la Ley 100 de 1994, el Congreso dió cumplimiento
a las normas contenidas en su Reglamento para la aprobación de las leyes.
Requisitos de
quórum y de votación
(1) El actor afirma
que en el trámite del proyecto de ley, no se cumplieron los requisitos de
quórum y votación exigidos en los artículos 172 y 173 de la Ley 5ª de 1992,, los
que deben observarse cuando se realicen sesiones conjuntas de ambas Cámaras
(artículos 169, 170 y 171 del Reglamento del Congreso).
El artículo 172
establece que "cuando sesionen conjuntamente las comisiones
constitucionales permanentes, el quórum decisorio será el que se requiera para
cada una de las comisiones individualmente consideradas". Por su parte, el
artículo 173 dispone que la votación en la sesión conjunta se hará de manera
separada por Senado y Cámara.
De conformidad con
la sentencia C-408 de 1994, no se requería quórum especial para el tramite de
la Ley 100 de 1993, salvo en lo que tiene que ver con la concesión de
facultades extraordinarias al Gobierno (C.P. art. 150-10), extremo éste que no
se estudia en esta ocasión. La votación del articulado en la sesión conjunta se
realizó de manera separada, y con presencia del número de Senadores y
Representantes exigido para conformar el quórum decisorio, según consta en el
resumen de las actas de la sesión conjunta, remitido a esta Corporación por el
Secretario General del Senado.
Por consiguiente, la
Corte no observa ningún vicio de forma en el trámite de la Ley 100 de 1993,
respecto de lo preceptúado en los artículos 172 y 173 del Reglamento del
Congreso. No obstante, los efectos de esta sentencia no se extienden a los
artículos 139 y 248 de la citada ley, cuya confrontación constitucional será
objeto de otra sentencia.
Término del
artículo 156 del Reglamento
(2) Sostiene el
demandante que en la aprobación del proyecto de ley "no se tuvo en cuenta
el término de que trata el artículo 156 del Reglamento del Congreso".
Ordena el artículo
156 del citado reglamento que la ponencia de un proyecto de ley “será
presentada al secretario de la Comisión Permanente y su publicación se hará en
la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes". No
obstante, el segundo inciso de la norma establece:
"Sin embargo, y
para agilizar el trámite del proyecto, el Presidente podrá autorizar la
producción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre
los miembros de la Comisión; ello, sin perjuicio de su posterior y oportuna
reproducción en la Gaceta del Congreso".
La ponencia del
proyecto de ley, que vendría a convertirse en la Ley 100 de 1993, se radicó el
día viernes 14 de mayo de 1993 (Gaceta 254 del 30 de julio de 1993, pag. 36.) y
se publicó el mismo día (Gaceta 130 de mayo 14 de 1993). En consecuencia, la
publicación de la ponencia se realizó dentro de los tres días siguientes a su
presentación. Por este aspecto, no existe ningún vicio de forma en su
tramitación.
Procedimiento
establecido en el artículo 158 del Reglamento
(3) Asevera el actor
que "no se contempló el procedimiento de que trata el artículo 158 del
mismo sobre discusión de la ponencia".
La discusión del
proyecto de ley puede hacerse de manera global, artículo por artículo, o por
incisos, a solicitud de algún miembro de la Comisión. Al tiempo de discutir
cada artículo, se deben considerar las modificaciones propuestas por el
ponente, los Ministros del Despacho y por miembros de la respectiva cámara,
pertenezcan o no a la Comisión. El ponente debe intervenir para aclarar los
temas debatidos y para ordenar la discusión y en ésta tienen voz las personas
señaladas en los artículos 155 y 156 de la C.P., y los miembros de la
respectiva cámara (art. 158 Ley. 5ª de 1992).
La discusión del
proyecto de ley se hizo artículo por artículo como se observa en el resumen de
actas de la discusión conjunta remitido por el Secretario General del Senado de
la República. Además, se consideraron las modificaciones propuestas a cada
artículo, por el ponente y los miembros de la comisión (Resumen de actas de la
discusión conjunta), los ponentes estuvieron presentes durante la discusión y
expusieron el tema (Resumen de actas) y se escucharon a los Ministros de Salud
y del Trabajo y Seguridad Social, así como a los honorables congresistas
presentes en los debates.
Por consiguiente, la
Corte tampoco encuentra fundado el cargo del demandante en relación con el
artículo 158 del Reglamento del Congreso.
Trámite de las
enmiendas introducidas al Proyecto
(4) Afirma el
demandante que se omitieron los trámites que el Congreso debía observar en
materia de las enmiendas de que tratan los artículos 160 a 163 del Reglamento.
Si bien el
demandante no especifica cuál tramite se inobservó, la facultad de los
Congresistas de presentar enmiendas al proyecto antes del cierre de su
discusión (artículo 160) y la autorización gubernamental a toda enmienda que
suponga gasto público cuando a ello hubiere lugar o disminución de ingresos
presupuestarios, fueron exigencias debidamente atendidas. En efecto, se
presentaron enmiendas durante el debate de la sesión conjunta y en ambas
plenarias, conforme aparece en el resumen de actas de la sesión conjunta de la
comisión constitucional, remitidas por el Secretario General del Senado de la
República, y en las Gacetas del Congreso N° 300 del jueves 2 de septiembre de
1993, páginas 2 a 14, N° 405 de noviembre 22 de 1993, páginas 19 a 32, N° 413
de noviembre 25 de 1993, páginas 12 a 17, N° 437 de diciembre 6 de 1993,
páginas 5 a 23, N° 448 de diciembre 9 de 1993, páginas 7 y siguientes, N° 449
de diciembre 13 de 1993, páginas 5 a 20, N° 452 de diciembre 13 páginas N° 11 a
22 y N° 454 de diciembre 14 de 1993, páginas 15 a 31. Además, el Gobierno
Nacional dio su visto bueno a una adición presupuestal por sesenta mil millones
de pesos (Gaceta 405, pag. 15).
No existió, por lo
tanto, violación de los artículos 160 a 163 del Reglamento del Congreso.
Revisión según
el artículo 165 del Reglamento
(5) Sostiene el
actor que "se omitió" la revisión de que trata el artículo 165.
El artículo 165
dispone que cerrado el debate y aprobado el proyecto de ley, el ponente o quien
designe el Presidente de la Comisión, revisará el proyecto de ley, ordenará las
modificaciones y preparará el informe para segundo debate.
En la Comisión se
designaron ponentes para segundo debate (Gaceta 281). Los nuevos ponentes
hicieron una presentación del tema, un recuento del trámite surtido, un
análisis constitucional del proyecto, un resumen sobre los principales puntos
aprobados, aspectos fiscales, propuestas rechazadas o negadas, así como del
texto aprobado (Gacetas 254 de julio 30 de 1993, páginas 1 a 36 y 281 de
agosto 19 de 1993, páginas 1 a 32). De esta forma, no se observa el
desconocimiento de la norma que el actor invoca.
Constancia de
votos contrarios
(6) Asegura el
demandante que "no se dio la constancia de votos contrarios de que trata
el artículo 167".
Establece el artículo
167 que los miembros de la Comisión podrán hacer constar por escrito las
razones de su voto disidente, caso en el cual deberán anexarse al informe del
ponente.
Se presentaron
constancias escritas de las razones de algunos votos disidentes, las cuales
constan en el resumen de actas de la sesión conjunta. Por otra parte, los
ponentes para segundo debate incluyeron, en sus respectivas ponencias,
información sobre temas rechazados, indicando las razones del rechazo. De igual
manera, junto a la ponencia se incluyó su expediente legislativo, el cual
contiene las actas de la sesión conjunta en que constan los votos contrarios
(Gacetas 254 de julio 30 de 1993 y 281 de agosto 19 de 1993).
El cargo es, por lo
tanto, infundado.
Periodo de
tiempo entre el 1° y el 2° debate
(7) Manifiesta el
demandante que "se inobservó el lapso entre el 1° y 2° debate de que trata
el Articulo 168 del reglamento".
El artículo 168
establece que "entre el primero y segundo debates deberá mediar un lapso
no inferior a ocho (8) días".
El proyecto de ley
fue aprobado en primer debate el día 14 de junio de 1993 (Acta N° 015. Resumen
de Actas). La iniciación del segundo debate en el Senado de la República tuvo
lugar el día 31 de agosto de 1993 (Gaceta 305 - Certificación del Secretario
General del Senado) y en la Cámara, el día 16 de noviembre de 1993 (Gaceta
413). En consecuencia, el cargo es infundado.
Discusión
separada según el artículo 176 del Reglamento
(8) El actor
sostiene que "se omitió la forma de discusión separada de que trata el
Articulo 176".
El artículo 176
dispone que el proyecto se discutirá globalmente, salvo que un Ministro o
miembro de la respectiva Cámara pida la discusión separada de uno o varios
artículos.
La discusión, en
ambas plenarias, se realizó artículo por artículo o por bloques de artículos
(Gacetas 405 pag. 19, para el Senado, y Gacetas 413, 437, 448, 452 y 454 para
la Cámara). Tampoco se observa una vulneración del artículo 176 como lo
pretende el demandante.
Modificaciones
a que se refiere el artículo 178 del Reglamento
(9) El demandante
afirma que "se omitieron las modificaciones a que se refiere el Artículo
178".
Las enmiendas que se
presenten en la plenaria no requieren nuevamente debate en la comisión constitucional,
salvo que se trate de una enmienda que implique serias discrepancias con el
texto aprobado en primer debate o por razones de conveniencia.
Durante el debate en
las plenarias se presentaron enmiendas parciales al proyecto. Dichas
enmiendas, en ningún momento, implicaron serias discrepancias con el proyecto
aprobado en primer debate, toda vez que buscaban corregir, enmendar, aumentar,
disminuir o especificar el sentido o alcance de algunas disposiciones del
proyecto de ley.
El cargo por violación
del artículo 178 es, igualmente, infundado.
Procedimiento
de enmiendas según el artículo 179 del Reglamento
(10) El actor
asegura que "se omitió el procedimiento de enmiendas de que trata el
Articulo 179, pues no existió texto alternativo que hubiese sido trasladado a
la comisión correspondiente para que fuese acogido en primer debate, ni hubo
informe final aprobando la enmienda dentro del término de que trata el artículo
182 del reglamento".
El artículo 179
establece que sólo en el evento de enmiendas totales al proyecto de ley se
requiere enviar un texto alternativo a la comisión para que se surta primer
debate sobre las enmiendas. De lo contrario, continuará el trámite
constitucional.
No aparece
constancia en el trámite del proyecto de que se hubiere aprobado una enmienda a
la totalidad del proyecto, circunstancia suficiente para no haber remitido un
texto alternativo a la comisión correspondiente para que se surtiera primer
debate.
El cargo por
violación del artículo 179 es infundado.
Requisitos del
artículo 182 del Reglamento
(11) Afirma el
demandante que "ni se presentaron las modificaciones, adiciones y
supresiones, ni se elaboró el texto definitivo con las explicaciones
pertinentes en la forma como lo dispone el Articulo 182 del reglamento".
El artículo 182
impone al ponente del proyecto de ley el deber de presentar un informe que
contenga el texto aprobado y las enmiendas presentadas, con destino a la otra
Cámara, una vez finalice su debate en la plenaria de una de las dos cámaras.
En la gaceta 413 de
noviembre 16, página 16, la Representante María del Socorro Bustamante de
Lengua hace mención de la existencia del informe sobre la discusión en la
plenaria del Senado. En la transcripción de la discusión plenaria del día 17 de
noviembre, la misma Representante, se refiere, nuevamente, al citado informe.
Por otra parte,
consta que en el informe presentado a la Cámara de Representantes no aparecía,
debido a un error de transcripción de la sesión plenaria del Senado de la
República, un artículo aprobado en la sesión. El Secretario General del Senado
envió una carta a la Cámara de Representantes, en la que exponía la situación
(Gaceta N° 413, pag. 16). Para corregir el error, se repartió una gaceta en la
que aparece el texto aprobado por el Senado, corregido (Gaceta N° 437 del lunes
6 de diciembre de 1993, pag. 5).
El cargo no
prospera.
Acta de
Concertación
(12) Por último,
el actor sostiene que el Acta de Concertación suscrita por la Central Unitaria
de Trabajadores C.U.T., la Central de Trabajadores de Colombia C.T.C., la
Confederación de Pensionados de Colombia C.P.C., el Ministro de Trabajo y
Seguridad Social, el Viceministro de Salud encargado de las funciones del
Despacho del Ministro y los ponentes en Senado y Cámara, en relación con el
contenido del proyecto de ley y las enmiendas introducidas en él, "no
fueron materia de trámite de conformidad con el procedimiento a que he hecho
referencia".
El demandante no
precisa en qué consiste la violación al reglamento del Congreso que se deriva
de la suscripción del Acta de Concertación y de su falta de tramitación. En
todo caso, el documento, que contiene una enmienda parcial al proyecto, fue
suscrito el día 28 de septiembre de 1993, y fue sometido a la votación de las
plenarias de ambas cámaras, único requisito exigido según el artículo 179 de la
Ley 5a de 1992.
En consecuencia, de
la confrontación hecha a la luz de la Constitución Política y de las
disposiciones pertinente de la Ley 5ª de 1992, se concluye que en el trámite
del Proyecto de Ley 155/92 Senado - 204/92 Cámara, no se presentaron vicios en
su formación.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
PRIMERO.- Estarse a lo resuelto en la Sentencia N°
C-408 de septiembre 15 de 1994.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE, exclusivamente
por los vicios de forma examinados y sólo en relación con los cargos, conceptos
y pruebas referidos en la parte motiva, la Ley 100 de 1993. La declaración de
exequibilidad, sin embargo, de acuerdo con lo expresado en la parte motiva, no
se extiende a los artículos 139 y 248 de la mencionada ley.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Constitucional Sentencia C-270 de julio 13 de 1993
Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo. |
698 | C-222-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-222/95
AUTONOMIA
LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance
Si bien encuentra límites y restricciones
que se desprenden del mismo texto constitucional, la atribución de legislar en
materia tributaria, principalmente encomendada al Congreso de la República, es
lo bastante amplia y discrecional como para permitirle fijar los elementos
básicos de cada gravamen atendiendo a una política tributaria que el mismo
legislador señala, siguiendo su propia evaluación, sus criterios y sus
orientaciones en torno a las mejores conveniencias de la economía y de la
actividad estatal. Así, mientras las normas que al respecto establezca no se
opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio el de
la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y
contribuciones nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo
de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo. No puede sindicarse al
legislador de vulnerar la Carta Política por el hecho de decretar la extinción
de un impuesto, ni tampoco por unificar dos o más de los tributos pre-existentes,
basado en consideraciones de conveniencia u oportunidad que encuadran dentro de
la atribución que le es propia.
IMPUESTO-Obligación de pagar
Se tiene la obligación de pagar un
determinado impuesto, una tasa o una contribución porque la situación concreta
del contribuyente encaja dentro de la normatividad dictada en ejercicio de la
aludida función legislativa. No hay, entonces, tributo sin ley. El deber de
pagarlo desaparece si deja de existir la ley que lo establece.
IMPUESTO DE
PATRIMONIO-Supresión
La constitucionalidad se justifica, desde
el punto de vista de la competencia para suprimir un impuesto, sobre la base de
que las facultades extraordinarias fueron otorgadas por el Congreso y ejercidas
por el Ejecutivo antes de entrar en vigencia la Constitución Política de 1991,
motivo por el cual no se pronuncia la Corte acerca de si tal supresión podía
producirse mediante decreto ley, pese a la norma consagrada en el artículo 150,
numeral 10, del Estatuto Fundamental, que reserva al Congreso la legislación en
materia de impuestos y que, por ser posterior, no puede hacerse valer frente al
caso en estudio. En cuanto al impuesto de patrimonio, sencillamente desapareció
para todos los contribuyentes a quienes se hacía exigible. De donde resulta que
no hay términos de comparación en cuya virtud puedan darse discriminaciones en
favor o en contra de alguno de los sujetos pasivos del gravamen eliminado.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-776
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 48 (parcial); 49; 51; 91 (parcial);
189 (parcial); 389 (parcial) y 390 del Decreto Ley 624 de 1989; artículo 2 del
Decreto Ley 1321 de 1989 y artículo 140 (parcial) de la Ley 6a de 1992.
Actor: GABRIEL
CUERO VALLECILLA
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
según consta en acta del dieciocho (18) de mayo de mil novecientos noventa y
cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano GABRIEL
CUERO VALLECILLA, invocando el derecho que consagra el artículo 241, numerales
4º y 5º, de la Constitución Política, se presentó ante esta Corte para pedir la
declaración de inconstitucionalidad de los artículos 48 (parcial); 49; 51
(parcial); 91 (parcial); 189 (parcial); 389 (parcial) y 390 del Decreto Ley 624
de 1989; contra el artículo 2 del Decreto Ley 1321 de 1989 y contra el artículo
140 (parcial) de la Ley 6a de
1992.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver.
II. TEXTO
Los textos acusados
son del siguiente tenor literal:
"DECRETO NUMERO 0624 DE 1989
(marzo 30)
por el cual se crea el Estatuto Tributario
de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los artículos
90, numeral 5º, de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987, y oída la
Comisión Asesora de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 48.- Las participaciones y dividendos. Los
dividendos y participaciones percibidos por los socios, accionistas, comuneros,
asociados, suscriptores y similares, que sean personas naturales residentes en
el país, sucesiones ilíquidas de causantes que al momento de su muerte eran
residentes en el país, o sociedades nacionales, no constituyen renta ni
ganancia ocasional.
Para efectos de
lo dispuesto en el inciso anterior, tales dividendos y participaciones deben
corresponder a utilidades que hayan sido declaradas en cabeza de la sociedad.
Si las utilidades hubieren sido obtenidas con anterioridad al primero de enero
de 1986, para que los dividendos y participaciones sean un ingreso no
constitutivo de renta ni de ganancia ocasional, deberán además, figurar como
utilidades retenidas en la declaración de renta de la sociedad correspondiente
al año gravable de 1985, la cual deberá haber sido presentada a más tardar el
30 de julio de 1986.
Se asimilan a
dividendos las utilidades provenientes de fondos de inversión, de fondos de
valores administrados por sociedades anónimas comisionistas de bolsa, de fondos
mutuos de inversión, de fondos de pensiones de jubilación e invalidez y de
fondos de empleados que obtengan los afiliados, suscriptores, o asociados de
los mismos.
ARTICULO 49.-
Determinación de los dividendos y participaciones no gravados. Cuando se trate de utilidades obtenidas
a partir del 1º de enero de 1986, para efectos de determinar el beneficio de
que trata el artículo anterior, la sociedad que obtiene las utilidades
susceptibles de ser distribuidas a título de ingreso no constitutivo de renta
ni de ganancia ocasional, utilizará el siguiente procedimiento:
1. Tomará el
impuesto de renta antes del descuento tributario por CERT, y el de ganancias
ocasionales a su cargo que figure en la liquidación privada del respectivo año
gravable y lo dividirá por tres (3). La suma resultante se multiplicará por
siete (7).
2. El valor así
obtenido constituye la utilidad máxima susceptible de ser distribuida a título
de ingreso no constitutivo de renta ni de ganancia ocasional, el cual en ningún
caso podrá exceder de la utilidad comercial después de impuestos obtenida por
la sociedad durante el respectivo año gravable.
3. El valor de
que trata el numeral anterior deberá contabilizarse en forma independiente de
las demás cuentas que hacen parte del patrimonio de la sociedad.
4. La sociedad
informará a sus socios, accionistas, comuneros, asociados, suscriptores y
similares en el momento de la distribución, el valor no gravable de conformidad
con los numerales anteriores.
Parágrafo 1º.- Cuando la sociedad nacional haya recibido
dividendos o participaciones de otra sociedad, para efectos de determinar el
beneficio de que trata el presente artículo, adicionará al valor obtenido de
conformidad con el numeral primero, el monto de su propio ingreso no
constitutivo de renta ni de ganancia ocasional por concepto de los dividendos y
participaciones que haya percibido durante el respectivo año gravable.
Parágrafo 2º.- Cuando las utilidades comerciales después
de impuestos, obtenidas por la sociedad en el respectivo período gravable,
excedan el resultado previsto en el numeral primero o el del parágrafo
anterior, según el caso, tal exceso constituirá renta gravable en cabeza de los
socios, accionistas, asociados, suscriptores o similares, en el año gravable en
el cual se distribuya. En este evento, la sociedad efectuará retención en la
fuente sobre el monto del exceso, en el momento del pago o abono de la cuenta,
de conformidad con los porcentajes que establezca el Gobierno Nacional para tal
efecto".
(...)
"ARTICULO
51.- La distribución de utilidades por liquidación. Cuando una sociedad de
responsabilidad limitada o asimilada haga distribución en dinero o en especie a
sus respectivos socios, comuneros o asociados, con motivo de su liquidación o
fusión, no constituye renta la distribución hasta por el monto del capital
aportado o invertido por el socio, comunero o asociado, más la parte alícuota
que a éste corresponda en las utilidades no distribuidas en años o períodos
gravables anteriores al de su liquidación, siempre y cuando se mantengan
dentro de los parámetros de los artículos 48 y 49".
(...)
"ARTÍCULO
91.- La renta bruta de los socios o accionistas es la parte gravable de los
dividendos o participaciones percibidos. La parte gravable de los
dividendos, participaciones o utilidades, abonados en cuenta en calidad de
exigibles, conforme a lo previsto en los artículos 48 y 49, constituye renta
bruta de los socios, accionistas, comuneros, asociados, suscriptores y
similares, que sean personas naturales residentes en el país, sucesiones
ilíquidas de causantes que al momento de su muerte eran residentes en el país o
sociedades nacionales.
Los dividendos,
participaciones y utilidades recibidos por socios, accionistas comuneros,
asociados, suscriptores y similares, que sean personas naturales no residentes
en el país, sucesiones ilíquidas de causantes que al momento de su muerte no
eran residentes en el país o sociedades extranjeras, constituyen renta bruta en
su totalidad".
(...)
"ARTICULO
189.- Depuración de la base de cálculo y determinación. Del total del
patrimonio líquido del año anterior, que sirve de base para efectuar el cálculo
de la renta presuntiva, se podrán restar únicamente los siguientes valores.
a) El valor
patrimonial neto de los aportes y acciones poseídos en sociedades nacionales;
b) El valor
patrimonial neto de los bienes afectados por hechos constitutivos de fuerza
mayor o caso fortuito, siempre que se demuestre la existencia de estos hechos y
la proporción en que influyeron en la determinación de una renta líquida
inferior;
c) El valor
patrimonial neto de los bienes vinculados a empresas en período improductivo.
Al valor
inicialmente obtenido de renta presuntiva, se sumará la renta gravable generada
por los activos exceptuados y éste será el valor de la renta presuntiva que se
compare con la renta líquida determinada por el sistema ordinario.
Parágrafo.- Para efectos de la renta presuntiva, el
avalúo fiscal de los bienes inmuebles será igual al 100% del avalúo
catastral".
(...)
"ARTICULO
389.- Cuáles están sometidos a retención. Los dividendos y participaciones
percibidos por sociedades u otras entidades extranjeras, por personas naturales
extranjeras sin residencia en Colombia y por sucesiones ilíquidas de causantes
extranjeros que no eran residentes en Colombia, están sometidas a la retención
en la fuente.
Igualmente, estarán
sometidos a retención en la fuente los dividendos y participaciones que
perciban los socios, accionistas, asociados, suscriptores o similares, que sean
personas naturales residentes en el país, sucesiones ilíquidas de causantes que
al momento de su muerte eran residentes en el país, o sociedades nacionales,
en cuanto excedan la parte no constitutiva de renta ni ganancia ocasional
establecida de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48 y 49".
(...)
"ARTICULO
390.- Retención sobre dividendos y participaciones que excedan de los 7/3 del
impuesto de la sociedad. La tarifa aplicable a los dividendos y
participaciones contemplados en el artículo 49, será la que determine el
Gobierno Nacional. Tratándose de participaciones, la tarifa no podrá en ningún
caso sobrepasar el 20% del respectivo pago".
"DECRETO NUMERO 1321 DE 1989
(junio 20)
por el cual se modifica el impuesto de
patrimonio
El Presidente de la República de Colombia,
en uso de las facultades consagradas en el artículo 11 de la Ley 84 de 1988,
hoy artículo 298 del Estatuto Tributario, y
CONSIDERANDO:
1º. Que en
desarrollo de lo dispuesto en la Ley 14 de 1983 se está adelantando el proceso
de actualización y formación catastral de los predios, lo cual implica un
incremento en las bases gravables del impuesto de patrimonio.
2º. Que de
conformidad con el Decreto extraordinario 2687 de 1988, hoy Título V del Libro
I del Estatuto Tributario, a partir del año gravable de 1992 se adopta el
ajuste integral por inflación a los estados financieros, lo cual implica una
actualización de los valores patrimoniales, con incidencia en la determinación
del impuesto de renta, incluida la renta presuntiva sobre el patrimonio.
3º. Que la Ley 84 de
1988 facultó al Presidente de la República para eliminar el impuesto de
patrimonio, o reducir sus tarifas, motivando dichas facultades en la necesidad
de armonizar la carga tributaria de los contribuyentes, teniendo en cuenta los
puntos mencionados en los considerandos anteriores.
4º. Que es necesario
mantener actualizado el Estatuto Tributario,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 2.- Adiciónase el artículo 294 del Estatuto
Tributario contenido en el Decreto 624 de 1989, con el siguiente inciso:
'A partir del año
gravable en que entren en aplicación los ajustes integrales por inflación a los
estados financieros, a que se refieren los Capítulos II y V del Título V del
Libro I del Estatuto Tributario, elimínase para todos los contribuyentes, el
impuesto de patrimonio".
"LEY NUMERO 06 DE 1992
(Junio 30)
'Por la cual se expiden normas en materia
tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna,
se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras
disposiciones'
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 140.-
Vigencia y derogatorias. La
presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las normas
que le sean contrarias, en especial las siguientes:
Los artículos 52,
180 al 187, 211, 249 a 252, 288 al 291, 292 al 298, 323, 324, 405, la
expresión: "y carrera" de la posición arancelaria 01.01 del artículo
424, el parágrafo segundo del artículo 472, 520, 535, 580 literal e), 607, 608,
609 y 610, literal a) del artículo 652, 727, parágrafo del artículo 829 y 842, del
Estatuto Tributario, la frase: "o abonos en cuenta" de los artículos
383, 385 y 386 del Estatuto Tributario; artículo 63 de la Ley 49 de 1990; la
expresión: "o comunicados" del parágrafo del artículo 60 del Decreto
1643 de 1991; el artículo 2º de la Ley 30 de 1982; artículo 12 del Decreto 272
de 1957; 24 de la Ley 20 de 1979, Decreto 2951 de 1979, literal c) del artículo
20 de la Ley 9a de 1991,
artículo 63 de la Ley 75 de 1968, artículo 5º de la Ley 27 de 1974". (Se
subraya lo demandado)
III. LA DEMANDA
El actor señala como
vulnerados los artículos 4, 13, 95 y 363 de la Constitución Política.
Dice el solicitante
que con las disposiciones acusadas se está vulnerando el derecho a la igualdad
pues no todos los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios
están siendo tratados de la misma manera, aunque estén en idénticas
circunstancias.
Sostiene que en
Colombia hay dos tipos de contribuyentes en relación con este gravamen: a. Los
socios, accionistas y asociados en sociedades legalmente constituidas, cuyas
utilidades, participaciones o dividendos no son renta ni ganancia ocasional; b.
los contribuyentes independientes o no asociados en sociedades legalmente
constituidas, cuyos ingresos no gozan "de privilegio, y son los que
actualmente, junto con las personas jurídicas contribuyen a financiar los
gastos e inversiones del Estado colombiano".
Más adelante afirma
que, con la supresión del impuesto sobre el patrimonio adoptaron un tratamiento
igual para casos diferentes, pues favorecieron a todos los contribuyentes,
cuando los únicos que han debido quedar al margen del pago de este tributo eran
quienes estaban obligados a llevar libros de contabilidad porque, según la
justificación plasmada en el artículo 2º del Decreto Ley 1321 de 1989, y la
obligatoriedad establecida en el artículo 329 del Estatuto Tributario, los
únicos afectados con el sistema de los ajustes integrales por inflación eran
los comerciantes obligados a llevar libros de contabilidad.
Finalmente concluye
que, como no existe doble tributación debido a que existe una clara diferencia
entre la sociedad legalmente constituida y los socios individualmente
considerados, queda claro que no hay justificación válida para haberles
concedido el privilegio a los dueños de las empresas.
En cuanto al
artículo 95 de la Constitución, señala que su violación se produce con las
normas acusadas, pues "las personas naturales, las sucesiones líquidas de
causantes que al momento de su muerte residían en el país y las sociedades
nacionales cuyos ingresos provienen de dividendos o participaciones, no cumplen
con el deber de 'contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado dentro de conceptos de justicia y equidad', porque siendo poseedores de
inmensas fortunas o patrimonio e ingresos fabulosos, no le pagan ni un sólo peso
de impuesto al Estado..."
IV. OPOSICIONES A
LA DEMANDA
La ciudadana DORIS
PINZON AMADO, designada al efecto por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales -DIAN-, presentó un escrito mediante el cual defiende la
constitucionalidad de la norma atacada.
Al hacer unas
consideraciones preliminares, la opositora sostiene que, además de los
principios constitucionales que rigen el sistema tributario (equidad,
progresividad y eficiencia del impuesto), existen otros que han sido
desarrollados en la teoría del derecho tributario, como son el de la
neutralidad del impuesto (el sistema tributario, por sí mismo, no debe
interferir en las elecciones del mercado ni crear distorsiones en la economía)
y el de la capacidad contributiva (aptitud que existe en el sujeto para
contribuir con los gastos que demanda la realización del bienestar general).
Cuando trata el
derecho a la igualdad, invocado por el demandante, la ciudadana anota que éste
no puede ser absoluto pues aún en la igualdad se debe respetar la diferencia y
que, por tanto, se desarrolla en dos vías: "de una parte garantizando a
quienes se encuentran en una misma situación o condición un trato uniforme y de
otra parte, garantizando a quienes se encuentran en situaciones distintas un
trato también diferente".
Señala cómo estos
postulados cobran mayor importancia en los temas tributarios, y al referirse
específicamente al impuesto a la renta dice que: "a. Para ser socio o
accionista de una sociedad de personas o de capital no se requiere ser persona
natural, pues la Ley admite que también lo pueda ser una persona jurídica. b.
El tratamiento dado a los dividendos y participaciones cobija tanto a los que
han sido abonados en cuenta a las personas naturales, socios o accionistas,
como a las personas jurídicas que ostenten esa misma calidad... c. La calidad
de ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional dada a los siete
tercios de los dividendos o participaciones percibidos por los socios o
accionistas, no fue reconocido en razón a la calidad de las personas que los
percibían,...sino en razón a las características que revestía este tipo de
ingreso".
La razón para lo
anterior -señala- es que no se puede desconocer que esa misma utilidad
pertenece a los socios o accionistas, para quienes constituye ingreso sólo en
el momento en que le son abonados en cuenta. Es decir que se trata de un sólo
ingreso, que al estar gravado en cabeza de la sociedad por concepto de renta,
no debe ser gravada en cabeza del socio, pues el impuesto se haría regresivo e
inequitativo, además de que se estaría gravando dos veces un mismo hecho
económico.
Haciendo un análisis
en cuanto a la eliminación del impuesto de patrimonio, dice la ciudadana que
actualmente se ha fortalecido la posición de que el impuesto mencionado quede
eliminado en el orden nacional, puesto que constitucionalmente se ha trasladado
la competencia para gravar la propiedad raíz exclusivamente en cabeza de los
municipios y al ser los bienes raíces representativos de derechos reales de los
contribuyentes, se observa que la estructura con base en la cual fue creado el
impuesto de patrimonio ha sido modificada, y por lo tanto, para que pueda
volver a operar se debe realizar un replanteamiento del concepto de patrimonio.
Finalmente, concluye que, a pesar de que el impuesto fue eliminado, los
contribuyentes continúan estando obligados a proporcionar la información
relacionada con su patrimonio, a efecto de que tanto el contribuyente como la
administración cuenten con la certeza de que se están declarando y pagando los
tributos que le corresponden de acuerdo con su grado de riqueza.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, mediante Oficio 550 del 19 de diciembre de 1994, emitió
concepto en el cual solicita la constitucionalidad de las normas demandadas.
Sostiene el
Procurador que la razón que tuvo el Gobierno para integrar los impuesto
personal y societario estribó en el deseo de fomentar la capitalización de las
sociedades. Tal integración, fue parcial, pues se gravó a la sociedad y se
desgravó al socio por las utilidades recibidas.
Consecuencia de lo
anterior es que se convierten en ingreso no constitutivo de renta ni de
ganancia ocasional las utilidades que reciban los socios o accionistas,
eliminándose de esta forma la doble tributación por concepto de dividendos y
participaciones en cabeza de distintos contribuyentes sobre un mismo hecho
económico.
En lo que toca con
la supresión del impuesto al patrimonio, el concepto fiscal resalta que la
causa principal de tal decisión obedeció a la aplicación de los denominados
"ajustes integrales por inflación a los estados financieros", con lo
cual se persigue la actualización del patrimonio líquido del contribuyente que
servirá de base para la liquidación de la renta presuntiva, con la cual se
pretende medir la real capacidad de pago de los contribuyentes.
Después de hacer
estas breves consideraciones y de referirse sucintamente a los principios que
informan el sistema tributario, el Procurador concluye que, aún cuando el actual
sistema puede no ser, teóricamente hablando, el más técnico y justo, no quiere
ello significar que sea inconstitucional porque el legislador sacrificó un poco
de equidad por alcanzar la eficiencia en el recaudo del impuesto de renta.
Así mismo afirma,
que tampoco es contraria a la Carta la derogación de los artículos 292 al 298
del Estatuto Tributario dispuesta por el artículo 140 de la Ley 6a de 1992, pues en esas normas se
consagraban los bienes exentos del impuesto de patrimonio, que desapareció a
partir de 1992.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para resolver de manera definitiva sobre la
demanda incoada, pues ella recae sobre apartes de dos decretos expedidos por el
Presidente de la República en uso de facultades extraordinarias y sobre una ley
de la República (artículo 241, numerales 4 y 5, de la Constitución Política).
Autonomía del
legislador en la definición de tributos nacionales
Según el numeral 12
del artículo 150 de la Constitución, es el Congreso, por medio de leyes, el
autorizado para establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente
parafiscales.
El artículo 338 ibidem
dispone que, en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar,
directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y
las tarifas de los impuestos.
Por su parte, el
artículo 345 de la Carta señala que en tiempo de paz no se podrá percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer
erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluída en el de gastos.
Así, pues, en
principio, son los cuerpos colegiados de representación popular -el Congreso,
en el caso de la Nación- los que pueden imponer a los asociados cargas
tributarias, por lo cual las posibilidades de que tal función quede en cabeza
del Ejecutivo resultan ser excepcionales y, en consecuencia, de alcance
restrictivo, como puede verse en normas como la del artículo 215 de la
Constitución.
También es claro que
todo tributo del orden nacional debe estar contemplado en el correspondiente
presupuesto de rentas, principio que debe complementarse con el plasmado en el
artículo 363, en el que se prohibe la aplicación retroactiva de las leyes
tributarias, y con el inciso final del artículo 338, a cuyo tenor las leyes que
regulen contribuciones nacionales en las que la base sea el resultado de hechos
ocurridos durante un período determinado no pueden aplicarse sino a partir del
período que comience después de iniciada la vigencia de la respectiva ley.
El sistema
tributario, de acuerdo con lo estatuído en el artículo 363 de la Constitución,
se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad.
De todo lo dicho
resulta que, si bien encuentra límites y restricciones que se desprenden del
mismo texto constitucional, la atribución de legislar en materia tributaria,
principalmente encomendada al Congreso de la República, es lo bastante amplia y
discrecional como para permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen
atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo
su propia evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores
conveniencias de la economía y de la actividad estatal.
Así, mientras las
normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos
constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía legislativa
para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales,
así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas
de cobro y recaudo.
Ahora bien, los
gobernados, como súbditos del Estado y beneficiarios de su acción, asumen
frente a los tributos, con arreglo a la Carta Política, una obligación genérica
-la de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro
de conceptos de justicia y equidad (artículo 95 C.P.)- y contraen obligaciones
específicas, dentro de las normas que dicte el legislador, que se traducen en
trasladar al tesoro público parte proporcional de los recursos que son de su
propiedad.
Pero los deberes
tributarios no se concretan en cabeza de las personas sin norma legal previa
que los establezca y que defina los componentes del correspondiente gravamen.
En otras palabras,
se tiene la obligación de pagar un determinado impuesto, una tasa o una
contribución porque la situación concreta del contribuyente encaja dentro de la
normatividad dictada en ejercicio de la aludida función legislativa.
No hay, entonces,
tributo sin ley. El deber de pagarlo desaparece si deja de existir la ley que
lo establece.
Cuando el
legislador, en desarrollo de sus atribuciones, estima necesario o aconsejable
eliminar un tributo, sencillamente lo hace y con ello, en tanto cumpla las
exigencias formales respectivas, no viola la Constitución Política sino que la
desarrolla, toda vez que cristaliza por la vía negativa, la función confiada al
órgano representativo.
Si un principio
jurídico universal consiste en que las cosas se deshacen como se hacen, debe
preservarse en el orden tributario el de que quien crea los gravámenes es el
llamado a introducir los cambios y adaptaciones que requiera el sistema
tributario. De allí que, en tiempo de paz, sea al Congreso al que corresponda legislar
en materia tributaria, con toda la amplitud que se atribuye a tal concepto,
mediante la creación, modificación, disminución, aumento y eliminación de
impuestos, tasas y contribuciones, bien que éstas sean fiscales o parafiscales;
la determinación de los sujetos activos y pasivos; la definición de los hechos
y bases gravables y las tarifas correspondientes (Artículos 150-12 y 338 C.P.).
Desde luego, no
puede olvidarse que tales atribuciones deben ejercerse en algunos casos -como
el de las exenciones tributarias- bajo la condición de que la iniciativa
provenga del Ejecutivo, pudiendo afirmarse que el Congreso en tales aspectos
encuentra límites constitucionales expresos e inevitables, tanto en la
expedición como en la adición o reforma de las leyes correspondientes, si bien
las cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el
Gobierno (Artículo 154 C.P.).
Nada de ello rompe
el principio que se viene subrayando, en el sentido de que la supresión de
tributos es competencia implícita al ejercicio de la función propia del
Congreso.
De lo anterior es
fácil colegir que no puede sindicarse al legislador de vulnerar la Carta
Política por el hecho de decretar la extinción de un impuesto, ni tampoco por
unificar dos o más de los tributos pre-existentes, basado en consideraciones de
conveniencia u oportunidad que encuadran dentro de la atribución que le es
propia.
En cuanto a la
derogación de normas tributarias que consagraban impuestos, caben las mismas
razones expuestas por la Corte en torno a la facultad legislativa general de
derogar las leyes pre-existentes (artículo 150, numeral 1 C.P.):
"La función
legislativa, primordialmente encomendada al Congreso de la República, comprende
no solamente la atribución de expedir las leyes sino que incorpora las de
modificarlas, adicionarlas y derogarlas, bien que ésto último se haga expresa o
tácitamente, según la clásica distinción plasmada en la Ley 153 de 1887.
No es de extrañar,
entonces, que la primera facultad del Congreso, en ejercicio de la cláusula
general de competencia, sea la señalada en el artículo 150, numeral 1, de la
Carta Política: "interpretar, reformar y derogar las leyes".
Si el legislador
careciera de competencia para cambiar o suprimir las leyes preexistentes se
llegaría a la absurda conclusión de que la normatividad legal tendría que quedar
petrificada. Las cambiantes circunstancias y necesidades de la colectividad no
podrían ser objeto de nuevos enfoques legislativos, pues la ley quedaría
supeditada indefinidamente a lo plasmado en normas anteriores, que quizá
tuvieron valor y eficacia en un determinado momento de la historia pero que
pudieron haber perdido la razón de su subsistencia frente a hechos nuevos
propiciados por la constante evolución del medio social en el que tiene
aplicación el orden jurídico.
Estamos, pues,
frente a una facultad que no es posible desligar de la función legislativa por
cuanto es connatural a ella, toda vez que el legislador está llamado a plasmar,
en el Derecho que crea, las fórmulas integrales de aquello que, según su
apreciación, mejor conviene a los intereses de la comunidad. Por ello no es
extraño que estime indispensable sustituir, total o parcialmente, el régimen
jurídico por él mismo establecido, con el objeto de adecuar los nuevos
preceptos a los postulados que inspiran su actividad.
Claro está, para que
la derogación pueda ser posible, se parte del supuesto según el cual la norma
derogatoria tiene cuando menos el mismo nivel jerárquico de la disposición
derogada y, en ese orden de ideas, a menos que tenga lugar a propósito del
ejercicio de atribuciones legislativas excepcionales por parte del Presidente
de la República, el precepto legal que deroga otro debe surgir a la vida
jurídica previos los mismos trámites que, según la Carta Política, se hubieren
seguido para la expedición de la norma objeto de derogación. Así, según mandato
del artículo 151 de la Constitución, las leyes orgánicas deberán ser aprobadas
por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara, mientras el 153
dispone que la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias
exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, deberá efectuarse
dentro de una sola legislatura y comprenderá la revisión previa de la Corte
Constitucional. De lo cual resulta que los ordenamientos legales que pretendan
derogar disposiciones pertenecientes a leyes como las indicadas habrán de ser
puestos en vigencia únicamente por los trámites especiales contemplados en la
Constitución.
Mal podría una ley
ordinaria modificar o derogar una ley orgánica o estatutaria, pues ello implicaría
una flagrante violación de la normativa constitucional.
Como se observa, los
límites que surgen del sistema constitucional para que el legislador ejerza
este normal atributo, inherente a su función, son tan sólo de índole formal,
jamás materiales o sustanciales. La ley podrá siempre modificar, adicionar,
interpretar o derogar la normatividad legal precedente, sin que sea admisible
afirmar que en el ordenamiento jurídico existen estatutos legales pétreos o
sustraídos al poder reformador o derogatorio del propio legislador. (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-529 del 24 de noviembre de 1994).
Las normas legales
que en esta ocasión han sido acusadas desmontaron, por una parte, el doble
gravamen que existía en las leyes por ellas sustituídas, sobre las utilidades
de las sociedades y sobre los dividendos o participaciones de los asociados, y,
por la otra, el impuesto de patrimonio que se había establecido para la
generalidad de los contribuyentes.
En lo referente al
primer aspecto, en el régimen anterior tributaban las personas jurídicas y las
comunidades como tales y, además, pagaban impuestos los socios, accionistas,
asociados, comuneros y suscriptores considerados individualmente.
En el segundo
aspecto, fue suprimida una forma de tributación, que se concretaba en el
impuesto de patrimonio y, por tanto, desde la vigencia de la Ley 6a de 1992, era necesario que
desaparecieran las disposiciones que desarrollaban en la práctica lo
concerniente al recaudo de tal impuesto, tales como las tablas del mismo, las
tarifas promedio y los descuentos, por lo cual fueron derogados expresamente
por el artículo 140 de dicho ordenamiento los distinguidos con los números 292
a 298 del Estatuto Tributario.
Un breve análisis de
la normatividad acusada permite establecer que mediante ella no hizo el
legislador nada distinto de cumplir los cometidos inherentes a su tarea,
suprimiendo algunos impuestos y modificando, en consecuencia, el régimen
tributario correspondiente.
Así, según la parte
demandada del artículo 48 del Decreto 0624 de 1989 (Estatuto Tributario), los
dividendos y participaciones percibidas por los socios, accionistas, comuneros,
asociados, suscriptores y similares, que sean personas naturales residentes en
el país, sucesiones ilíquidas de causantes que al momento de su muerte eran
residentes en el país, o sociedades nacionales, no constituyen renta ni
ganancia ocasional, siempre que tales dividendos y participaciones correspondan
a utilidades que hayan sido declaradas en cabeza de la sociedad.
El legislador, en
uso de sus atribuciones, introdujo una modalidad tributaria en cuya virtud se
determina que los conceptos de renta y ganancia ocasional de los expresados
dividendos y participaciones desaparecen cuando provienen de utilidades
declaradas por la persona jurídica, ya que éstas son gravadas según otras
disposiciones del Estatuto Tributario.
Entonces, se define
con exactitud el objeto de los gravámenes, y al hacerlo se precisa lo que está
excluído y los requisitos de la exclusión, todo lo cual implica simplemente el
ejercicio de la potestad legislativa.
Con ello no se
desconoce, como supone el accionante, el principio de igualdad, pues no se
introducen distinciones injustificadas entre personas que se encuentren en
idéntica situación, ni tampoco se trata igual a quienes se hallan en hipótesis
distintas, sino que se da el mismo trato a todos los que perciben los
dividendos y participaciones en el señalado caso.
El artículo 49 del
Estatuto Tributario está destinado a señalar el procedimiento que debe seguir
la sociedad que obtiene las utilidades susceptibles de ser distribuídas a
título de ingreso no constitutivo de renta ni de ganancia ocasional, para
efectos de determinar el beneficio al que se refiere el ya visto artículo 48.
Goza el legislador
de plenas atribuciones para establecer los procedimientos tributarios y para
obligar a los contribuyentes a que efectúen sus operaciones contables y
liquidaciones con efectos tributarios dentro de reglas y disposiciones que
otorgan la necesaria certidumbre sobre las bases gravables que se habrán de
tener en cuenta para la determinación de lo que aquéllos deben pagar al Estado.
Tal función es
inherente a la de establecer el régimen tributario, que ha sido confiada por el
Constituyente al Congreso de la República.
La parte demandada
del artículo 51 eiusdem condiciona la distribución de utilidades por la
liquidación o fusión de sociedades de responsabilidad limitada o asimiladas a
que se observen las prescripciones de los artículos 48 y 49 en mención. Dispone
la norma que en tales eventos no constituye renta la distribución hasta por el
monto del capital aportado o invertido por el socio, comunero o asociado más la
parte alícuota que a éste corresponda en las utilidades no distribuídas en años
o períodos gravables anteriores al de su liquidación, siempre y cuando se
mantengan dentro de los parámetros de aquéllas disposiciones.
Obsérvese que aquí
el legislador actúa dentro de la órbita de sus funciones, pues define las bases
gravables, permitiendo al contribuyente conocer de manera exacta sobre qué
elementos recae el tributo y acerca de las condiciones aplicables a su
liquidación.
Con ello se evita
que sean los funcionarios administrativos los que terminen cuantificando el
monto del impuesto, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 338 de la
Carta, a cuyo tenor, en el caso de los impuestos nacionales, los hechos y las
bases gravables deben ser expresa y directamente señalados por el Congreso.
El artículo 91 del
Estatuto Tributario, también impugnado, dispone que la parte gravable de los
dividendos, participaciones o utilidades, abonados en cuenta en calidad de
exigibles, conforme a lo previsto en los artículos 48 y 49, constituye renta
bruta de los socios, accionistas, comuneros, asociados, suscriptores y
similares, que sean personas naturales residentes en el país, sucesiones
ilíquidas de causantes que al momento de su muerte eran residentes en el país o
sociedades nacionales.
Con ello se señala
el trato tributario que tendrá esa parte gravable, con el fin de otorgar
certeza a los contribuyentes.
En relación con lo
dicho, el artículo 189 del mismo Estatuto señala, en el aspecto demandado, que
del total del patrimonio líquido del año anterior, que sirve de base para el
cálculo de la renta presuntiva, se podrá restar el valor patrimonial neto de
los aportes y acciones poseídas en sociedades nacionales. Una consecuencia
lógica de la eliminación del doble tributo, en cuanto, según lo dispuesto en el
artículo 48 ibidem los dividendos y participaciones que produzcan tales
aportes y acciones no constituye renta ni ganancia ocasional. Por ello,
respecto de los enunciados bienes, no puede tener lugar la renta presuntiva.
La parte final del
artículo 389 del Estatuto Tributario somete a retención en la fuente los
dividendos y participaciones que perciben los socios, asociados, suscriptores o
similares, que sean personas naturales residentes en el país, sucesiones
ilíquidas de causantes que al momento de su muerte eran residentes en el país,
o sociedades nacionales, únicamente en cuanto excedan la parte no constitutiva
de renta ni ganancia ocasional establecida de conformidad con el régimen de los
varias veces mencionados artículos 48 y 49.
Este conjunto de
normas tiene por objeto el de dar coherencia al nuevo sistema establecido,
dentro del criterio de gravar únicamente lo que sea renta o ganancia ocasional,
en los términos ya expuestos, y de someterlo por tanto, con esos límites, a la
retención en la fuente.
En lo que toca con
la tarifa de retención sobre dividendos y participaciones de que se viene
hablando, el artículo 390, atacado, dispone que será la que determine el
Gobierno Nacional y que tratándose de participaciones, la tarifa no podrá en
ningún caso sobrepasar el 20% del respectivo pago.
Debe tenerse en
cuenta que este precepto no representa autorización al Ejecutivo para
establecer las tarifas de los impuestos, lo cual violaría abiertamente el
artículo 338 de la Carta, que sólo permite el traslado de esa responsabilidad a
autoridades administrativas para las tarifas de tasas y contribuciones.
La disposición en
comento alude a las tarifas de la retención en la fuente, instrumento éste de
captación anticipada del tributo, según reglas básicas establecidas por la ley,
cuya definición periódica sí es de carácter administrativo en cuanto exige
ajustes y debe consultar variables aplicables a los dividendos y
participaciones que excedan los 7/3 del impuesto de la sociedad, según las
reglas del artículo 49.
Los actos del
Gobierno en esta materia no pueden modificar la base gravable ni las tarifas
legales del impuesto sino apenas la retención en la fuente. Tratándose de
participaciones, por mandato del artículo que se examina, la tarifa no podrá
sobrepasar el 20% del respectivo pago.
Al confiar esta función
al Gobierno el legislador desarrolla el artículo 189, numeral 20, de la Carta
Política, según el cual el Presidente velará por la estricta recaudación de las
rentas y caudales públicos de acuerdo con las leyes.
Por su parte, el
artículo 2 del Decreto 1321 de 1989, expedido por el Presidente de la República
en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 11 de
la Ley 84 de 1988, adicionó el artículo 294 del Estatuto Tributario,
disponiendo la eliminación del impuesto de patrimonio para todos los
contribuyentes a partir del año gravable en que entraran a regir los ajustes
integrales por inflación a los estados financieros.
Debe anotarse en
cuanto a esta norma que su constitucionalidad se justifica, desde el punto de
vista de la competencia para suprimir un impuesto, sobre la base de que las
facultades extraordinarias fueron otorgadas por el Congreso y ejercidas por el
Ejecutivo antes de entrar en vigencia la Constitución Política de 1991, motivo
por el cual no se pronuncia la Corte acerca de si tal supresión podía
producirse mediante decreto ley, pese a la norma consagrada en el artículo 150,
numeral 10, del Estatuto Fundamental, que reserva al Congreso la legislación en
materia de impuestos y que, por ser posterior, no puede hacerse valer frente al
caso en estudio.
La Ley 6a de 1992, en su artículo 40,
derogó expresamente los artículos 292 a 298 del Estatuto Tributario que hasta
entonces venía rigiendo, es decir, del Decreto 624 de 1989. Tales normas
integraban el Capítulo V del Título II del Estatuto, referente a las tarifas
del impuesto de patrimonio.
Alega el demandante
que los gravámenes en cuestión han debido mantenerse, pues, al eliminarlos, se
desconoció el principio constitucional de la igualdad.
La Corte
Constitucional no encuentra que ello haya sido así, ya que nada en las
disposiciones de que se trata muestra una indebida discriminación entre
personas naturales o jurídicas que pudieran encontrarse cobijadas por la misma
hipótesis, sino apenas el legítimo cambio en el rumbo de la política tributaria
del Estado, definido por el órgano representativo en el ejercicio normal de sus
competencias.
Tampoco es posible
afirmar que con las normas en tela de juicio se haya dado el mismo trato a
situaciones divergentes que exigieran en justicia la misma regulación, pues
resulta incontrovertible que precisamente, en el caso de la eliminación del
doble impuesto, el legislador diferenció, con base en sus nuevos criterios
sobre la realidad económica, entre los tributos que deberían pagar las personas
jurídicas en su calidad de tales y los correspondientes a las personas
naturales o jurídicas socias de aquéllas, definiendo modalidades de tributación
distintas. El hecho -anotado por el demandante- de que se trate de sujetos
jurídicamente distintos no puede implicar que el legislador se vea forzado a
mantener para unos y otros dos gravámenes que, pese a la diferencia de
identidades, recaían sobre el mismo fenómeno económico, visto desde ángulos
diversos: las utilidades de la compañía y los dividendos liquidados y abonados
en cuenta a los socios.
En cuanto al
impuesto de patrimonio, sencillamente desapareció para todos los contribuyentes
a quienes se hacía exigible. De donde resulta que no hay términos de
comparación en cuya virtud puedan darse discriminaciones en favor o en contra
de alguno de los sujetos pasivos del gravamen eliminado.
Entonces, carecen de
fundamento los cargos formulados contra los transcritos preceptos.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites
que señala el Decreto 2067 de 1991,
RESUELVE:
Decláranse
EXEQUIBLES las partes acusadas de los artículos 48, 49, 51, 91, 189, 389 y 390
del Decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario), 2 del Decreto 1321 de 1989 y 140
de la Ley 6a de 1992.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
699 | C-223-95
Sentencia No
Sentencia No. C-223/95
PERSONERO MUNICIPAL-Naturaleza/MINISTERIO PUBLICO-Agentes
El personero municipal, aun cuando puede
considerarse como agente del Ministerio Público, en el sentido de que actúa o
funge como tal al desarrollar funciones que pertenecen a la órbita de dicha
institución, no es en sentido estricto y en los términos de los artículos 277
y 280 de la Constitución delegado inmediato, como lo son los procuradores
delegados, ni agente permanente del Procurador General de la Nación ante las
autoridades jurisdiccionales, no pertenece ni orgánica ni jerárquicamente a la
estructura de la Procuraduría General de la Nación ni a la planta de personal
de la misma; es un funcionario del orden municipal, aun cuando se encuentra
sujeto a la dirección suprema del Procurador General de la Nación y, por lo
tanto, sus funciones se desarrollan dentro de un sistema de articulación
funcional y técnica, en virtud del cual, de alguna manera, se encuentra sujeto
a la autoridad y al control de la Procuraduría y del Defensor del Pueblo. La
norma del art. 280 de la C.P. se aplica única y exclusivamente a quienes tienen
el carácter de agentes del Ministerio Público dependientes del Procurador, los
cuales actúan de manera permanente con fundamento en las atribuciones señaladas
en la Constitución y la ley ante los magistrados y jueces que ejercen la
función jurisdiccional.
MUNICIPIO-Categorías/PERSONERO MUNICIPAL-Igualdad
salarial
Estima la Corte que si bien es procedente
que el legislador establezca diferentes categorías de municipios, con
fundamento en el art. 320 de la Constitución, el cual le permite igualmente
establecer distintas categorías de personerías y de personeros en consonancia
con aquéllas, no es posible cuando se hace la categorización de los municipios,
establecer diferenciaciones que no tengan una justificación razonable y
objetiva. Asi vemos, que la asignación mensual de los personeros en los
municipios y distritos de las categorías especiales, primera y segunda será
igual al ciento por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el concejo
para el alcalde. Sin embargo en los demás municipios será igual al setenta por
ciento (70%) del salario mensual del alcalde, lo cual a juicio de la Corte no
tiene un sustento serio, objetivo y razonable que justifique la diferenciación,
pues no encuentra la razón para que con respecto a los municipios de las
categorías especiales, primera y segunda la asignación del personero sea
diferente en relación con el resto de los municipios.
REFERENCIA:
Expediente D-691
PETICIONARIO:
JORGE ELIECER ROCHA
VASQUEZ.
NORMA ACUSADA:
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 177 de la ley 136 de 1994. (Salarios y
prestaciones de los Personeros Municipales).
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Aprobada en Santafé
de Bogotá, D.C. a los diez y ocho (18) días del mes de mayo de mil novecientos
noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de la acción pública de
inconstitucionalidad, procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a
proferir el fallo correspondiente, en relación con la demanda presentada por el
ciudadano Jorge Eliécer Rocha Vásquez.
II. LA NORMA
ACUSADA.
La norma que se
acusa es el artículo 177 de la ley 136 de 1994, que dice:
"ARTICULO
177. SALARIOS, PRESTACIONES Y SEGUROS. Los salarios y prestaciones de los
personeros, como empleados de los municipios, se pagarán con cargo al presupuesto
del municipio. La asignación mensual de los personeros, en los municipios y
distritos de las categorías especiales, primera y segunda será igual al ciento
por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el Concejo para el alcalde.
En los demás municipios será igual al setenta por ciento (70%) del salario
mensual aprobado por el Concejo para el alcalde".
"Los
personeros tendrán derecho a un seguro por muerte violenta, el cual debe ser
contratado por el alcalde respectivo".
III. LA DEMANDA.
Según el demandante
la norma acusada es violatoria de los artículos 13, 118 y 280 de la
Constitución, porque no se pueden establecer por vía legislativa
discriminaciones entre las personerías municipales, pues a los personeros
municipales, como agentes del Ministerio Público, les es aplicable la norma
últimamente citada, en el sentido de que estos "tendrán las mismas
calidades, categorías, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados
y jueces de mayor jerarquía antes quienes ejerzan el cargo". En tal
virtud, afirma el demandante que frente a la Constitución todas las personerías
tienen igual valor y que, por consiguiente, el legislador no podía, como lo
hace la norma acusada, establecer diferentes categorías.
Pone de presente el
demandante el diferente tratamiento que se da a los personeros, en cuanto al
amparo del seguro por muerte violenta que regula el inciso final del precepto
impugnado y la norma del art. 1o. de la ley 16 de 1988 que establece el seguro
de vida para los funcionarios de la rama jurisdiccional que permanente o
transitoriamente desempeñen funciones jurisdiccionales.
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE GOBIERNO.
El ciudadano Horacio
Serpa Uribe, Ministro de Gobierno, intervino en el presente proceso en defensa
de la constitucionalidad de la norma del art. 177 de la ley 136 de 1994 y
expuso los siguientes argumentos:
El Legislador
expidió la Ley 136 de 1994 por la cual se dictan normas tendientes a modernizar
la organización y el funcionamiento de los municipios, clasificándolos en su
artículo 6° en una categoría Especial y seis restantes, teniendo en cuenta su
población y sus recursos fiscales como indicadores de las condiciones
socio-económicas individuales. Su propósito era el de facilitar un tratamiento
diferencial atendiendo a las circunstancias específicas de las distintas
localidades, a fin de eliminar el trato igualitario y alejado de la realidad
que con anterioridad se ejercía respecto de ellas, lo cual se adecua a la
preceptiva del art. 320 de la Constitución.
Las personerías y
personeros son entidades y funcionarios del orden municipal conforme al
artículo 313-6-8 de la Carta, que otorgan competencia a los Concejos para
determinar, entre otras cosas, la estructura de la administración municipal y
las funciones de sus dependencias y elegir personero para el período que fije
la ley.
Por lo tanto, los
efectos de la clasificación municipal extenderán su radio de influencia y
aplicación a todas las esferas y aspectos del ámbito local, creando diversas
formas de organización institucional, de administración, funcionamiento y
control en los municipios conforme con su caracterización propias y desde el
punto de vista poblacional y presupuestal. Igualmente, dichos efectos se
proyectan en la estructura administrativa de dichas entidades, en los
presupuestos de sus alcaldías, concejos, contralorías y personerías, entre
otras cosas, y en el régimen prestacional de los servidores públicos vinculados
a ellas.
Se refiere el
interviniente en su escrito de impugnación de la demanda a la sentencia C-530
del 11 de noviembre de 1993 de esta Corte, en la cual se hizo un estudio
exhaustivo del derecho a la igualdad, para concluir que la diferencia de trato
obedece a supuestos de hecho que son distintos y que se justifica el contenido
de la disposición, dada su finalidad, razonabilidad, racionalidad y
proporcionalidad.
Se pone igualmente
de presente en la intervención la inexactitud en que incurre el actor en
relación con la asimilación de los personeros municipales a los agentes del Ministerio
Público, asi:
"Mediante una
interpretación armónica entre los artículos 118 y 275, en concordancia con el
277, de la Carta Política se obtiene que es el Procurador General de la Nación
quien dirige y ejecuta la función fiscalizadora y de protección del interés
público, por si mismo o a través de los procuradores delegados y los agentes
del Ministerio Público, quienes se encuentran vinculados orgánicamente a la
Procuraduría General de la Nación. De igual modo se deduce que existen otros
servidores que aunque no pertenecen orgánicamente a la Procuraduría, cumplen
bajo su dirección funciones del Ministerio Público, como es el caso del
Defensor del Pueblo y los personeros municipales".
V. INTERVENCION
DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Ante el impedimento
del señor Procurador General de la Nación, rindió el concepto de rigor el señor
Viceprocurador General de la Nación, quien solicitó a la Corte declarar
exequible la norma demandada. Sus argumentos en favor de la constitucionalidad
de la norma se resumen de la siguiente manera:
En cuanto al
antecedente constitucional de la institución de las personerías municipales en
la Constitución de 1886 recuerda el siguiente pasaje de la sentencia de la
Corte Suprema de Justicia de octubre 9 de 1986:
"... que el
Ministerio Público no constituye una entidad ni ha sido concebido por la
Constitución como organismo jerarquizado, sino que le corresponde a una función
estatal ejercida por entidades distintas, bajo la suprema dirección del
Gobierno (art. 142). Como la Personería Municipal es una de esas entidades y la
Procuraduría otra, sin que aquella dependa ni forme parte de ésta, no puede la
ley establecer relaciones de subordinación, asi sean directas y mediatas que
vayan en detrimento de las funciones y prerrogativas de entidades
constitucionales tratadas como autónomas, especialmente cuando ellas responden
a un lineamiento fundamental de la Carta como es la vida municipal y su
organización"
Según los arts. 118
y 313-8 de la Constitución Nacional, aunque los personeros cumplen atribuciones
de agentes del Ministerio Público, por ejemplo cuando intervienen en los
procesos penales ante jueces municipales, no tienen la condición de verdaderos
agentes porque sus funciones se ejercen dentro del ámbito local; además, las
personerías no forman parte del organismo de control del nivel nacional,
pertenecen a las entidades territoriales del nivel municipal "como una
manifestación de la descentralización de la función de control, bajo las
directrices del Procurador General de la Nación".
En cuanto al cargo
formulado por el actor, según el cual se produce una discriminación de las
personerías y de los personeros municipales al someterlos a la categorización
de los municipios establecida por el art. 6o. De la ley 136 de 1994, se
considera que dicho cargo es infundado porque conforme al art. 320 de la
Constitución la autorización al legislador para establecer diferentes clases de
municipios igualmente lo facultad para crear distintas categorías de
personerías y de personeros.
La diferenciación
prevista en el artículo en estudio no infringe el principio de igualdad, porque
es razonable y sustentable sobre una base objetiva, sin incurrir en
discriminación alguna, pues ella refleja distintos supuestos de hecho porque se
basa en la categorización de los municipios fundada en la existencia de
diferentes condiciones materiales del orden presupuestal, fiscal, poblacional
etc. y al ser las personerías y personeros entidades y funcionarios de la
estructura orgánica y administrativa de ese nivel están sujetos al mismo
régimen diferencial de las entidades territoriales de las cuales forman parte.
No se quebrantan los
arts. 118 y 280 de la Constitución Política por las razones antes expuestas y
las siguientes:
No es en Colombia la
Procuraduría General de la Nación el único órgano estructuralmente diseñado
para cumplir funciones de Ministerio Público, pues si bien es la máxima
autoridad en esta materia, existen otros que no están orgánicamente integrados
a la Procuraduría pero que bajo su dirección cumplen funciones que corresponden
a dicha institución, como son el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales.
Los agentes del
Ministerio Público son funcionarios de la Procuraduría que pertenecen y forman
parte de su estructura; no sucede lo propio con los personeros, pues éstos son
funcionarios del municipio porque es el concejo quien los elige y les fija su
remuneración teniendo en cuenta los porcentajes previstos en el artículo 177 de
la ley 136 de 1994.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
La competencia para
fallar el presente proceso la tiene la Corte, según el art. 241-4 de la
Constitución Política.
2. El problema
planteado.
Según la demanda la
norma acusada viola los arts. 13, 118 y 280 de la Constitución Política, porque
al establecer un distinto régimen salarial y prestacional para los personeros,
atendiendo a las diferentes categorías de municipios y distritos, se establece
una especie de discriminación no permitida por la Constitución que garantiza el
derecho de igualdad, aparte de que por ser los personeros agentes del
Ministerio Público se les debe aplicar la norma últimamente citada, la cual los
homologa en lo atinente a "calidades, categoría, remuneración, derechos y
prestaciones", a los agentes del Ministerio Público y a los magistrados y
jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo.
Para efectos de la
decisión que ha de adoptarse en este proceso, es preciso dilucidar los
siguientes problemas: si los personeros municipales tienen o no el carácter de
agentes del Ministerio Público; si siendo agentes del Ministerio Público se les
aplica el art. 280 de la Constitución y, si la norma acusada podía establecer
diferentes categorías de personeros que correspondieran a las diferentes
categorías de municipios establecidas por la ley.
3. El Ministerio
Público y los personeros municipales.
Conforme a la
regulación normativa que de conjunto contiene la Constitución en relación con
la institución del Ministerio Público, se infiere lo siguiente:
El Ministerio
Público es uno de los órganos de control del Estado (arts. 113 y 117 de la
C.P.). Es ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del
Pueblo, por los Procuradores Delegados y los agentes del Ministerio Público,
ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los
demás funcionarios que determine la ley.
El Procurador
General de la Nación tiene la suprema dirección del Ministerio Público; cumple
sus funciones directamente o a través de sus "delegados y agentes".
(art. 242-2-4, 275, 277, 278 y 281 C.P.)
De modo general
corresponde al Ministerio Público "la guarda y promoción de los derechos
humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta
oficial de quienes desempeñan funciones públicas" (art. 118 C.P.). Dichas
atribuciones aparecen señaladas concretamente con respecto al Procurador
General y al Defensor del Pueblo en los arts. 277,278 y 282 constitucionales.
Conforme a las
precisiones precedentes, se puede inferir que el Ministerio Público tiene un
carácter institucional en la Constitución que corresponde al órgano autónomo e
independiente de control encargado de realizar específicas funciones estatales;
pero es de anotar, que el Ministerio Público no se manifiesta e identifica como
una entidad única, orgánica y funcionalmente homogénea, pues la variedad de las
funciones que le han sido encomendadas están asignadas a los órganos
institucionales y personales que se determinan en el art. 118.
La Constitución,
alude a los personeros no sólo en el art. 118, sino en el art. 313-8 al
determinar que corresponde a los concejos "elegir personero para el
período que fije la ley". Fuera de las funciones generales que les
corresponden como integrantes del Ministerio Público, no aparecen en la
Constitución funciones detalladas; por lo tanto, ellas deben ser determinadas
por el legislador.
El personero
municipal, aun cuando puede considerarse como agente del Ministerio Público, en
el sentido de que actúa o funge como tal al desarrollar funciones que
pertenecen a la órbita de dicha institución, no es en sentido estricto y en
los términos de los artículos 277 y 280 de la Constitución delegado inmediato,
como lo son los procuradores delegados, ni agente permanente del Procurador
General de la Nación ante las autoridades jurisdiccionales, no pertenece ni
orgánica ni jerárquicamente a la estructura de la Procuraduría General de la
Nación ni a la planta de personal de la misma; es un funcionario del orden
municipal, aun cuando se encuentra sujeto a la dirección suprema del Procurador
General de la Nación y, por lo tanto, sus funciones se desarrollan dentro de
un sistema de articulación funcional y técnica, en virtud del cual, de alguna
manera, se encuentra sujeto a la autoridad y al control de la Procuraduría y
del Defensor del Pueblo, como se deduce de las siguientes funciones que le
asigna el art. 178 de la ley 136 de 1994.
"4) ....
adelantar las investigaciones correspondientes acogiéndose a los procedimientos
establecidos por la Procuraduría General de la Nación, bajo la supervigilancia
de los procuradores provinciales a los cuales deberán informar de la
investigación".
"5) Intervenir
eventualmente y por delegación del Procurador General de la Nación en los procesos
y ante las autoridades judiciales o administrativas cuando sea necesario en
defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y
garantías fundamentales".
"16) Cooperar
en el desarrollo de las políticas y orientaciones propuestas por el Defensor
del Pueblo en el territorio municipal".
"17) Interponer
por delegación del Defensor del Pueblo las acciones de tutela en nombre de
cualquier persona que lo solicite o se encuentre en situación de
indefensión".
"18) .... El
poder disciplinario del personero no se ejercerá con respecto del alcalde, de
los concejales y del contralor.
Tal competencia
corresponde a la Procuraduría General de la Nación, la cual discrecionalmente
puede delegarla en los personeros.
La Procuraduría
General de la Nación, a su juicio, podrá delegar en las personerías la
competencia que se refiere a este artículo con respecto a los empleados
públicos del orden nacional o departamental, del sector central o
descentralizado, que desempeñen sus funciones en el respectivo municipio o
distrito".
"23) Todas las
demás que le sean delegadas por el Procurador General de la Nación y el
Defensor del Pueblo".
Consecuente con lo
expresado, si bien la personería y el personero son órganos institución y
persona del nivel municipal, que forman parte del Ministerio Público, no se
puede asimilar al personero a la condición de delegado o agente del Ministerio
Público dependiente del Procurador General de la Nación, en los términos de los
arts. 118, 277 y 280 de la C.P.
En este orden de
ideas, la norma del art. 280 de la C.P. se aplica única y exclusivamente a
quienes tienen el carácter de agentes del Ministerio Público dependientes del
Procurador, los cuales actúan de manera permanente con fundamento en las
atribuciones señaladas en la Constitución y la ley ante los magistrados y
jueces que ejercen la función jurisdiccional.
4. Análisis de
los cargos de la demanda.
En cuanto a la
posibilidad de que la norma acusada pudiera establecer diferentes categorías de
personeros, es preciso tener en cuenta que la personería municipal es parte
integrante de la organización municipal que se estructura, a partir de la
consideración de que el municipio es una entidad territorial, descentralizada y
autónoma, "fundamental de la división político- administrativa del
Estado" que le corresponde prestar los servicios públicos que determine la
ley, construir las obras que demanda el progreso local, ordenar el desarrollo
de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social
y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la
Constitución y las leyes". (Art. 311 C.P.)
Como persona
jurídica del nivel local el municipio es titular de los derechos previstos en
el art. 287 de la C.P. - "1. Gobernarse por autoridades propias. 2.
Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4.
Participar en las rentas nacionales". Y en ejercicio de las competencias
que le son propias puede autorganizarse mediante la determinación, a través de
acuerdos de los concejos, de la estructura municipal, de las funciones de sus
dependencias y de las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes
categorías de empleos (art. 313-6).
La personería
municipal como una de las entidades que hace parte de la estructura municipal
se erige por tal razón como una dependencia municipal. Efectivamente, dicha
estructura cuenta con una planta de personal de la cual hace parte el
personero, quien indudablemente es una autoridad propia del municipio, pues es
elegido por el concejo municipal (art. 313, numeral 8 C.P.).
Sobre los rasgos
característicos de las personerías dice el art. 168 de la ley 136 de 1994:
"Personerías.
Las personerías municipales y distritales son las entidades encargadas de
ejercer el control administrativo en el municipio y cuentan con autonomía
presupuestal y administrativa. Como tales ejercerán las funciones del
Ministerio Público que les confiere la Constitución Política y la ley, así como
las que les delegue la Procuraduría General de la Nación".
El art. 178 de dicha
ley reitera lo dicho antes en el sentido de que el personero municipal ejerce
en el municipio, bajo la dirección suprema del Procurador General de la Nación,
las funciones de Ministerio Público previstas en la Constitución en la ley y en
los acuerdos del concejo municipal.
En cuanto a la
posibilidad de que puedan establecerse por la ley no sólo diferentes categorías
de municipios sino igualmente diferentes categorías de personerías y personeros
la Corte observa lo siguiente:
El art. 320 de la
Constitución Política dice:
"La ley podrá
establecer categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos
fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto
régimen para su organización, gobierno y administración".
En desarrollo de la
anterior disposición el art. 6o. de la ley 136 de 1994 estableció la
categorización de los municipios, en los siguientes términos:
"Categorización.
Los municipios de Colombia se clasificarán, atendiendo su población y sus
recursos fiscales como indicadores de sus condiciones socioeconómicos asi:
Categoría
especial. Todos aquellos
municipios con población superior a los quinientos mil uno (500.001) habitantes
y cuyos ingresos anuales superen los cuatrocientos mil (400.000)salarios
mínimos legales mensuales.
Primera
categoría. Todos aquellos
municipios con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos
mil habitantes y cuyos ingresos mensuales oscilen entre cien mil (100.000) y
cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.
Segunda
categoría. Todos aquellos
municipios con población comprendida entre cincuenta mil uno (50.0001) y cien
mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos anuales oscilen entre cincuenta mil y
cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales.
Tercera categoría. Todos aquellos municipios con población
comprendida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes
y cuyos ingresos anuales oscilen entre treinta mil (30.000) y cincuenta mil
(50.000) salarios mínimos legales mensuales.
Cuarta categoría.
Todos aquellos municipios
con población comprendida entre quince mil uno (15.001) y treinta mil (30.000)
habitantes y cuyos ingresos anuales oscilen entre quince mil (15.000) y treinta
mil (30.000) salarios mínimos legales mensuales.
Quinta categoría.
Todos aquellos municipios
con población comprendida entre siete mil uno (7.001) y quince mil (15.000)
habitantes y cuyos ingresos anuales oscilen entre cinco mil (5.000) y quince
mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales.
Sexta categoría. Todos aquellos municipios con población
inferior a siete mil (7.000) habitantes y con ingresos anuales no superiores a
cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales".
Conforme a lo
anterior, si la propia Constitución parte de la base de la falta de
homogeneidad o de las diferencias entre los municipios, basadas en
circunstancias reales de orden socioeconómico y fiscal, al permitir al
legislador el establecimiento de categorías entre ellos, a través de una
regulación normativa que prevea distintos regímenes para su organización
gobierno y administración acorde con los factores antes mencionados, no puede
resultar extraño ni contrario al ordenamiento constitucional el que la ley
determine igualmente diferentes categorías de personerías y de personeros. La
personería, es una institución encajada dentro de la estructura orgánica y
funcional municipal; por lo tanto, no puede sustraerse a las regulaciones que
con fundamento en el art. 320 establezca el legislador para los municipios.
No obstante, estima
la Corte que si bien es procedente que el legislador establezca diferentes
categorías de municipios, con fundamento en el art. 320 de la Constitución, el
cual le permite igualmente establecer distintas categorías de personerías y de
personeros en consonancia con aquéllas, no es posible cuando se hace la
categorización de los municipios, establecer diferenciaciones que no tengan una
justificación razonable y objetiva. Asi vemos, que la asignación mensual de los
personeros en los municipios y distritos de las categorías especiales, primera
y segunda será igual al ciento por ciento (100%) del salario mensual aprobado
por el concejo para el alcalde. Sin embargo en los demás municipios será igual
al setenta por ciento (70%) del salario mensual del alcalde, lo cual a juicio
de la Corte no tiene un sustento serio, objetivo y razonable que justifique la
diferenciación, pues no encuentra la razón para que con respecto a los
municipios de las categorías especiales, primera y segunda la asignación del
personero sea diferente en relación con el resto de los municipios.
Finalmente en cuanto
al cargo que hace el demandante, en el sentido de que se viola el principio de
igualdad porque el seguro de vida establecido para los funcionarios de la rama
jurisdiccional en el art.1o. de la ley 16 de 1988 es diferente al seguro por
muerte violenta que debe ser contratado por el alcalde se responde, que se
trata de situaciones disímiles que justifican el trato diferenciado, pues no se
pueden asimilar los personeros a los funcionarios de la rama jurisdiccional
ante quienes actúan, porque al no ser agentes permanentes del Procurador ante las
autoridades jurisdiccionales no se les aplica el art. 280 de la Constitución.
En razón de lo
expuesto, por haberse violado el principio de igualdad la Corte declarará
exequible la norma acusada, salvo las expresiones "en los municipios y
distritos de las categorías especiales primera y segunda" y "En
los demás municipios será igual al setenta por ciento (70%) del salario mensual
aprobado por el concejo para el alcalde", que serán declaradas
inexequibles.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el art. 177 de la ley 136 de junio 2 de 1994, salvo las expresiones "en
los municipios y distritos de las categorías especiales primera y segunda"
y "En los demás municipios será igual al setenta por ciento (70%) del
salario mensual aprobado por el concejo para el alcalde", que se
declaran INEXEQUIBLES.
Notifíquese, publíquese, comuníquese al
Gobierno Nacional e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
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