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700 | C-224-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-224/95
NORMA JURIDICA-Expedición/NORMA JURIDICA-Promulgación
Hay que diferenciar pues dos momentos en la
creación de la norma jurídica: el de la expedición y el de la promulgación. El
primero se da cuando el legislador (ordinario o extraordinario) dicta la ley,
mientras que el segundo ocurre cuando el texto ya expedido se inserta en el
periódico oficial; dicha promulgación se entiende consumada, según el art. 152
del Código de Régimen Político y Municipal, en la fecha del número en que
termine su inserción.
CAJA DE PREVISION
PRIVADA-Adecuación a ley
de Seguridad Social
El artículo 1o. del Decreto Ley 1300 de
1994 tan sólo busca la adecuación a la Ley 100 de 1993 de aquellas cajas de
previsión del sector financiero, que fueron creadas para el pago de pensiones
con anterioridad a la Ley 100 de 1993; por ello, para poder cumplir con su
función, deben reorganizar sus estructuras de acuerdo con lo previsto en la
Ley, con el fin de que haya la coherencia y la unidad necesarias en la
administración de los recursos que conforman el sistema de pensiones.
PENSIONES LEGALES-Protección de recursos destinados al pago
No puede dejarse sin garantía alguna el
pago de las pensiones, porque, en primer lugar, éstas son de interés general,
el cual es prevalente, y porque están destinados a los beneficiarios, ya que se
trata de un patrimonio afectado hacia un fin específico. De ahí que encuentre
la Corte totalmente infundado el argumento del demandante cuando habla de
"expropiación", porque esos bienes tienen una finalidad concreta: el
pago de pensiones. Por eso la norma emplea la terminología apropiada al decir
restitución. Y es restitución porque se trata de un acto de justicia, en el
sentido de dar a los titulares de la obligación en materia pensional el monto
que ellos mismos han aportado. De ahí se deduce que la norma en comento no
establece una expropiación, ya que esos bienes en estricto sentido, como se ha
señalado, siempre han estado destinados exclusivamente para atender el pago de
pensiones.
Ref: Expediente D-779
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Decreto 1300 del 22 de junio de 1994, "por
el cual se establece la manera como las cajas de previsión social de derecho
privado se deben adaptar a las disposiciones contenidas en la Ley 100 de
1993".
Actor: HERNANDO
LEON ROSALES ROJAS
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Aprobado según
Acta No.
Santafé de Bogotá,
D.C., dieciocho (18) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
Hernando León Rosales Rojas, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad del Decreto 1300 del 22 de junio de 1994,
"por el cual se establece la manera como las cajas de previsión social de
derecho privado se deben adaptar a las disposiciones contenidas en la Ley 100
de 1993".
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor literal de
las disposiciones demandadas es el siguiente:
DECRETO 1300 DE 1994
"por el cual se establece la manera
como las cajas de previsión social de derecho privado se deben adaptar a las
disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993".
EL MINISTRO DE GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE
COLOMBIA DELEGATARIO DE LAS FUNCIONES PRESIDENCIALES
en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las contenidas en el decreto 1266 de
1994, en el numeral 4o. del artículo 139 de la Ley 100 de 1993
DECRETA
"ARTICULO 1o.
Las Cajas de Previsión Social de derecho privado, creadas para atender el pago
de las pensiones legales de entidades financieras del Estado, deberán, para
desempeñar esta función, reorganizar su estructura de acuerdo con lo previsto
en la ley para las entidades administradoras de los recursos que conforman el
sistema de pensiones.
"ARTICULO 2o.
Aquellas Cajas de Previsión Social que no cumplan con lo previsto en el
artículo anterior podrán constituir un patrimonio autónomo mediante el cual se
garantice que aquella parte del patrimonio destinado al pago de pensiones, se
dedique exclusivamente a este fin. En caso contrario y cuando así lo determine
el Gobierno Nacional, deberán restituir aquella porción de su patrimonio
equivalente al que arroje un cálculo actuarial elaborado de acuerdo con los
procedimientos y normas que para el efecto aplica la Superintendencia de
Sociedades; restitución que deberá hacerse en favor del empleador a quien
legítimamente corresponda el cumplimiento de las obligaciones en materia
pensional de acuerdo con la ley. Idéntica regla se aplicará para restituir una
porción del patrimonio con el fin de atender el pago de las pensiones
extralegales.
"ARTICULO 3o.
Para los propósitos previstos en los artículos anteriores, las respectivas
Cajas de Previsión Social deberán tomar las medidas necesarias para adaptar sus
estatutos a las disposiciones del presente decreto.
"ARTICULO 4o.
Las Cajas a que se refiere el presente Decreto estarán sometidas a la
vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria a la cual corresponderá
velar por el cumplimiento de las disposiciones aquí previstas.
"ARTICULO 5o.
El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación."
"..........................................................................................................."
III. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 1o., 2o., 3o., 4o.,
5o., 6o., 13, 14, 20, 25, 29, 58, 59, 85, y 189 numeral 11 de la Constitución
Política.
2. Fundamentos
de la demanda
Afirma el actor que
el ministro de Gobierno delegatario de las funciones presidenciales, al expedir
el decreto acusado, extralimitó las facultades conferidas por el numeral 4o.
del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, que lo autorizaba para establecer la manera
como las Cajas, Fondos o Entidades del sector privado que subsistan, se debían
adaptar a las disposiciones de la Ley 100 de 1993.
"Al incluir
dentro del artículo 1o. la expresión CREADAS -dice el demandante-, se esta
desconociendo situaciones jurídicas legalmente constituidas por normas
anteriores y que algunas Cajas, como la del Banco Central Hipotecario, fueron
creadas como una de sus funciones la de pagar pensiones, hoy en día dentro de
su objeto no esta el de pagar pensiones"(sic).
A juicio del demandante,
el artículo segundo del decreto acusado ordena una apropiación del patrimonio
de las entidades privadas en favor del patrono obligado al pago de pensiones,
situación que constituye según él, un enriquecimiento sin justa causa en favor
de éstos "y en detrimento del patrimonio de entidades privadas autónomas e
independientes, apartándose del propósito de que fue el de adaptar los
estatutos de estas entidades a los propósitos de la ley, creando nuevas
situaciones jurídicas rayanas con la expropiación".
En relación con los
artículos tercero y cuarto del citado decreto, dice que, al declararse
inconstitucionales los dos artículos anteriores, éstos deben correr con la
misma suerte.
Finalmente, sostiene
que el Decreto 1300 de 1994 fue publicado por fuera del término de seis meses
previsto en el numeral 4o. del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, ya que ésta
se publicó el día 23 de diciembre de 1993 (Diario Oficial No. 41.148), y aquél
se publicó el día 28 de junio de 1994 (Diario Oficial No. 41.411). Dice el
actor que el decreto demandado, al ser reglamentario de un ley, tiene esa misma
categoría, y por tanto sólo entra a regir a partir de la fecha de su
publicación en el Diario Oficial, tal como lo prevé el artículo 43 del Código
Contencioso Administrativo, razón por la cual debe ser declarado
inconstitucional.
En un acápite
denominado "HECHOS DE LA DEMANDA", el actor afirma que el propósito
de ésta es evitar que se lesione el patrimonio de la Caja de Previsión Social
del Banco Central Hipotecario; explica la situación que se ha generado al
interior de dicha entidad y el conflicto suscitado entre el banco y su Caja de
Previsión Social. Para hacer mayor claridad en los hechos narrados, el actor
hace un recuento de los estatutos de dichas entidades, y la situación que se ha
generado entre ellas como consecuencia de la aplicación de la normatividad
acusada.
Como petición
especial, el actor solicitó a la Corte Constitucional la suspensión provisional
del Decreto 1300 de 1994.
IV.
INTERVENCIONES
1. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, mediante apoderado judicial, presentó ante esta
Corporación escrito mediante el cual defiende la exequibilidad del Decreto 1300
de 1994.
Afirma el apoderado
que el decreto acusado, contrario a lo planteado por el actor, pretende regular
el funcionamiento de las Cajas de Previsión Social de derecho privado que
tienen por objeto el pago de pensiones de las entidades financieras del Estado;
"no tendría sentido y lindaría con el absurdo el que se pretendiera
regular el funcionamiento de unas entidades cuyo objeto no corresponde al de
una Caja de Previsión"
Encuentra el
defensor que si la ley facultaba al Gobierno para establecer la forma en la
cual las Cajas, Fondos o entidades del sector privado deben adaptarse al nuevo
sistema de seguridad social, era apenas lógico que se contemplaran unas
consecuencias jurídicas cuando tales entidades no se adaptaran a dichas
prescripciones. "Sostener lo contrario, como lo hace el actor, implicaría
vaciar el contenido del Decreto respectivo pues si todo el conjunto normativo
que se pretende regular, estuviera prescrito en la ley de facultades, no habría
necesidad de conceder las mismas y menos de dictar el respectivo
decreto-ley", puntualiza.
Manifiesta que el
objetivo, tanto del numeral cuarto del artículo 139 de la Ley 100, como del
propio Decreto 1300 de 1994, es el de garantizar que el funcionamiento de las
Cajas, Fondos y entidades del sector privado cumpla con los postulados del
Estado Social de Derecho, en especial la protección al derecho al trabajo y a
la seguridad social. Al respecto, afirma: "De la lectura sistemática del
Decreto puede deducirse la intención del legislador extraordinario de
establecer un sistema transicional en lo que respecta a las entidades privadas
que atiendan el pago de pensiones legales de las entidades financieras del
Estado".
Sostiene que
únicamente aquellas entidades que no constituyan un patrimonio autónomo
destinado exclusivamente al pago de pensiones deberán restituir al empleador el
capital que hayan recibido para tal fin; "si una entidad de derecho
privado no destina su capital y esfuerzos a la función de pagar la seguridad
social de los trabajadores y ex trabajadores oficiales, simplemente perdería su
objeto social y se desnaturalizaría con lo que perdería el derecho a percibir a
forma de título traslaticio de dominio las sumas que el empleador se compromete
a entregarle con ese fin, lo lógico es que los restituya a quien está obligado
a realizar el pago, no con el objeto de producir un enriquecimiento para éste último,
sino para garantizar los derechos de los trabajadores, que en otras
circunstancias se verían puestos en peligro". Así, afirma que los recursos
destinados para al pago de prestaciones sociales deben mantenerse únicamente
para tal fin , no pudiendo las entidades depositarias de dichos dineros darle
otra destinación.
"Finalmente
-anota el interviniente- si bien es cierto que el control constitucional de las
leyes no puede ser exclusivamente formal -comparación del texto constitucional
con un texto legal desde un punto de vista estrictamente jurídico-, la
constitucionalidad de una disposición legal -por tener como objeto de tal
control, la integridad y supremacía de la Constitución- no puede depender de
una supuesta controversia litigiosa entre dos entidades como el Banco Central
Hipotecario y la Caja de Previsión Social del mismo, tal como pretende el
actor."
2.
Intervención del ciudadano José Edilberto Rodríguez Guevara
El ciudadano José
Edilberto Rodríguez Guevara, presentó ante esta Corporación, escrito mediante
el cual coadyuva la demanda, con base en los mismos argumentos presentados por
el señor Hernando León Rosales Rojas.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre la demanda
presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se declare la
exequibilidad de la norma acusada de acuerdo con los argumentos que se enuncian
a continuación.
En primer lugar, el
jefe del Ministerio Público considera que la acusación del actor según la cual
el Decreto demandado fue expedido extemporáneamente no está llamada a prosperar
, ya que, si bien es cierto que fue publicado el día 28 de junio de 1994, dicha
norma fue expedida el día 22 de junio del mismo año.
A juicio del señor
procurador, el Gobierno no desbordó las facultades que le fueron concedidas por
el numeral cuarto del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, ya que precisamente y
como lo prevé el Decreto 1300 de 1994, se trata de adaptar a las nuevas
políticas de seguridad social a aquellas Cajas de Previsión Social del sector
privado, creadas para cumplir con el pago de las pensiones, y que a la fecha de
la expedición de la Ley 100 de 1993 "subsistan". (resalta el
señor procurador).
En segundo lugar,
sostiene que el artículo segundo del decreto acusado se aviene al propósito de
la ley de facultades, toda vez que prevé las medidas aplicables a aquellas
entidades que no se sometan a los nuevos parámetros fijados por el nuevo
sistema de seguridad social. "En efecto -dice el concepto fiscal- es
lógico que el legislador extraordinario al desarrollar las facultades
concedidas por la Ley 100 de 1993 en esta materia, no solo estuviera habilitado
para regular el aspecto positivo del supuesto de hecho que trae la norma habilitante,
sino el aspecto negativo, máxime cuando al hacerlo pretende la efectivización
de los textos constitucionales que garantizan el derecho a la seguridad
social".
Considera también
que el hecho de que las entidades que no integren un patrimonio autónomo deban
restituir al empleador el dinero destinado para el pago de pensiones, no
significa que se configure una expropiación, ya que, como lo dice la propia
norma, se trata de reintegrar al empleador las sumas por concepto de aportes
para el pago de sus obligaciones pensionales.
En virtud de lo
expuesto, afirma que si los artículos primero y segundo acusados son
exequibles, los artículos tercero y cuarto lo son igualmente.
Por último,
considera que "si en la aplicación de la normatividad cuestionada, se han
presentado situaciones particulares que contravienen lo dispuesto en las
perceptivas del Decreto Ley impugnado, lo procedente sería acudir ante la
instancia competente en solicitud de la declaratoria de ilegalidad de los actos
respectivos, ya que este aspecto es ajeno al control abstracto de
constitucionalidad".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de un decreto con fuerza de ley,
es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241-5 de la Carta Fundamental. Igualmente, la
Corte se pronunciará sobre los argumentos jurídicos de la demanda, mas no sobre
las consideraciones de conveniencia esgrimidas por el actor. También pone de
relieve esta Corporación que la pretensión del demandante de suspensión
provisional de las normas acusadas, escapa a la competencia de la Corte
Constitucional.
2. La materia
2.1 Expedición y promulgación
Encuentra la Corte que
el Decreto 1300 del 22 de junio de 1994, fue expedido por el Ministro
Delegatario en funciones presidenciales, con base en autorización contenida en
el correspondiente decreto de delegación, expedido por el presidente de la
República, esto es el Decreto No. 1266 de 21 de junio de 1994, artículo 1o.
numeral 2.
Arguye el actor que
el decreto 1300 de 1994 fue expedido luego de que expirara el término para
ello. En efecto, para el demandante la expedición de una norma ocurre cuando
ésta se promulga, y en ese orden de ideas, la publicación del decreto se hizo
en el Diario Oficial 41.411, el martes 28 de junio de 1994, y el término que la
ley habilitante otorgaba al gobierno para expedir el decreto vencía el 22 de
junio de 1994.
Esta Corporación ha
señalado en la Sentencia No. C-108 del 15 de marzo de 1995, que una norma se
conforma en el momento de la expedición, aunque rige desde su promulgación. Es
decir, la norma se concibe con el acto de su expedición, pero surte efectos
jurídicos a partir de su inserción en el Diario Oficial.
Hay que diferenciar
pues dos momentos en la creación de la norma jurídica: el de la expedición y el
de la promulgación. El primero se da cuando el legislador (ordinario o
extraordinario) dicta la ley, mientras que el segundo ocurre cuando el
texto ya expedido se inserta en el periódico oficial; dicha promulgación se
entiende consumada, según el art. 152 del Código de Régimen Político y
Municipal, en la fecha del número en que termine su inserción. Ahora bien, el
Decreto-Ley bajo examen fue dictado por el gobierno dentro del término previsto
por la ley habilitante, ya que se expidió el 22 de junio de 1994. Cuestión
diferente es que su promulgación fuera después, pero la obligación que tenía el
gobierno hasta el 22 de junio de 1994 era de expedir, y no de promulgar.
2.2 Los
límites materiales
El segundo argumento
de la demanda se refiere a que el gobierno rebasó el límite material que le
determinó la ley habilitante, porque las facultades se otorgaron para sujetar
unas cajas, fondos y entidades del sector privado que pagaban pensiones al
momento de la expedición de la Ley 100 de 1993, a un nuevo sistema de seguridad
social.
Según el actor, lo
que el decreto acusado hizo fue someter al nuevo régimen a unas cajas de
previsión de derecho privado, que en la fecha de expedición de la Ley 100 de
1993 ya no pagaban pensiones.
El texto de la norma
habilitante, expresa algo distinto a lo que afirma el actor. En efecto, si se
lee con atención el artículo 139-4 de la Ley 100 de 1993, se desvanecen los
motivos aducidos por el demandante, ya que se conceden al ejecutivo facultades
extraordinarias para "establecer la manera como las cajas, fondos o
entidades del sector privado que subsistan, deben adaptarse a las
disposiciones contenidas en la presente ley, señalando las funciones
adicionales a la Superintendencia Bancaria y a la de Salud, a fin de que dichas
entidades adapten sus estatutos y reglas de funcionamiento". (Subrayado de
la Corte).
Como se observa, el
actor confunde los términos, pues la norma habilitante no señala en momento
alguno que se trata solamente de las entidades que vienen pagando pensiones,
sino que se refiere a las cajas, fondos o entidades del sector privado que subsistan,
con independencia de si están o no pagando pensiones, en el momento de
expedirse la Ley 100 de 1993. Es decir, la especificación la hace el demandante
y no la Ley.
El artículo 1o. del
Decreto Ley 1300 de 1994 tan sólo busca la adecuación a la Ley 100 de 1993 de
aquellas cajas de previsión del sector financiero, que fueron creadas para el
pago de pensiones con anterioridad a la Ley 100 de 1993; por ello, para poder
cumplir con su función, deben reorganizar sus estructuras de acuerdo con lo
previsto en la Ley, con el fin de que haya la coherencia y la unidad necesarias
en la administración de los recursos que conforman el sistema de
pensiones.
Se requiere, pues,
que la seguridad social tenga un mismo sentido y un mismo fin, y por ello las
entidades que fueron creadas para pagar pensiones, y que subsistan, lo
mínimo que tienen que hacer es reestructurarse de acuerdo con lo prescrito para
el sistema de pensiones. No ve, por tanto, esta Corporación
inconstitucionalidad alguna en el artículo 1o. del Decreto 1300 de 1994. El
texto habilitante concede unas facultades para adaptar las entidades que
subsistan a las disposiciones de la Ley 100 de 1993; la norma acusada
hace exactamente eso: adaptar las entidades subsistentes al nuevo sistema de
seguridad social.
4o. Protección
de los recursos destinados al pago de pensiones
El actor considera
que el artículo 2o. ordena una apropiación del patrimonio de las entidades
privadas, hasta el punto de que, según él, hay una expropiación, por cuanto
tienen que dar parte de unos recursos propios.
El artículo 2o. no
está haciendo cosa distinta a cumplir con los artículos 48 y 53 superiores, en
el sentido de tomar medidas cautelares para proteger los recursos destinados al
pago de pensiones, y para ello exige la creación de un patrimonio autónomo
destinado a dicho fin, con lo cual cumple el mandato constitucional del art. 48
que ordena que los recursos de las instituciones de seguridad social no se
pueden destinar para fines diversos. Por otra parte, no hay que olvidar que el
artículo 53 de la Constitución le impone al Estado el deber de garantizar el
pago periódico de las pensiones.
Así, pues, no puede
dejarse sin garantía alguna el pago de las pensiones, porque, en primer lugar,
éstas son de interés general, el cual es prevalente, y porque están
destinados a los beneficiarios, ya que se trata de un patrimonio afectado hacia
un fin específico. De ahí que encuentre la Corte totalmente infundado el
argumento del demandante cuando habla de "expropiación", porque esos
bienes tienen una finalidad concreta: el pago de pensiones. Por eso la norma
emplea la terminología apropiada al decir restitución. Y es restitución
porque se trata de un acto de justicia, en el sentido de dar a los titulares de
la obligación en materia pensional el monto que ellos mismos han aportado. De
ahí se deduce que la norma en comento no establece una expropiación, ya que
esos bienes en estricto sentido, como se ha señalado, siempre han estado
destinados exclusivamente para atender el pago de pensiones.
En resumen, de las
normas acusadas se deducen tres pasos que la entidad que subsista puede
hacer. En primer lugar, reorganizar su estructura de acuerdo con lo previsto
por la Ley 100 de 1993. Si no cumple con lo anterior, el artículo 2o. le da la
posibilidad de conformar un patrimonio autónomo mediante el cual se garantice
que el dinero destinado al pago de pensiones, efectivamente cumpla con su fin.
En caso de no hacerse lo anterior, cuando así lo determine el gobierno tiene
la obligación de restituir el monto que han aportado los empleadores, ya que
esos bienes tienen, como se ha dicho una destinación pensional que no puede ser
desconocida.
Con respecto a los
artículos 3 y 4 del Decreto 1300 de 1994, esta Corte procederá a declararlos
exequibles, por cuanto hacen directa referencia a los textos de los artículos
1o. y 2o. acusados, los cuales se han encontrado conformes con la Carta
Política.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE, desde el punto
de vista formal, el Decreto Ley 1300 de 1994, en cuanto fue expedido dentro del
término previsto por la ley habilitante.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLES los artículos 1,
2, 3 y 4 del Decreto Ley 1300 de 1994.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
701 | C-225-95
Sentencia No
Sentencia
No. C-225/95
DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO-Naturaleza
imperativa/IUS COGENS
El derecho internacional humanitario ha
sido fruto esencialmente de unas prácticas consuetudinarias, que se entienden
incorporadas al llamado derecho consuetudinario de los pueblos civilizados. Por
ello, la mayoría de los convenios de derecho internacional humanitario deben
ser entendidos más como la simple codificación de obligaciones existentes que
como la creación de principios y reglas nuevas. Así, esta Corporación, en las
sentencias citadas, y en concordancia con la más autorizada doctrina y jurisprudencia
internacionales, ha considerado que las normas de derecho internacional
humanitario son parte integrante del ius cogens. Ahora bien, al tenor del
artículo 53 de la Convención de Viena de 1969 sobre el derecho de los tratados,
se entiende por norma ius cogens o norma imperativa de derecho internacional
general "una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional
de Estados en su conjunto cono norma que no admite acuerdo en contrario y que
sólo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional
general que tenga el mismo carácter". Por ello, según este mismo artículo
de la Convención de Viena, todo tratado que contradiga esos principios es nulo
frente al derecho internacional. Esto explica que las normas humanitarias sean
obligatorias para los Estados y las partes en conflicto, incluso si éstos no
han aprobado los tratados respectivos, por cuanto la imperatividad de esta
normatividad no deriva del consentimiento de los Estados sino de su carácter
consuetudinario.
DERECHO
INTERNACIONAL-Alcance de
su imperatividad
La obligatoriedad del derecho internacional
humanitario se impone a todas las partes que participen en un conflicto armado,
y no sólo a las Fuerzas Armadas de aquellos Estados que hayan ratificado los
respectivos tratados. No es pues legítimo que un actor armado irregular, o una
fuerza armada estatal, consideren que no tienen que respetar en un conflicto
armado las normas mínimas de humanidad, por no haber suscrito estos actores los
convenios internacionales respectivos, puesto que la fuerza normativa del
derecho internacional humanitario deriva de la universal aceptación de sus
contenidos normativos por los pueblos civilizados y de la evidencia de los
valores de humanidad que estos instrumentos internacionales recogen. Todos los
actores armados, estatales o no estatales, están entonces obligados a respetar
estas normas que consagran aquellos principios mínimos de humanidad que no
pueden ser derogados ni siquiera en las peores situaciones de conflicto armado.
DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO-Incorporación
automática al ordenamiento
En Colombia no sólo el derecho
internacional humanitario es válido en todo tiempo sino que, además, opera una
incorporación automática del mismo "al ordenamiento interno nacional, lo
cual, por lo demás, es lo congruente con el carácter imperativo que, según ya
fue explicado, caracteriza a los principios axiológicos que hacen que este
cuerpo normativo integre el ius cogens.
BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD
El bloque de constitucionalidad está
compuesto por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el
articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control
de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente
integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia
Constitución. Son pues verdaderos principios y reglas de valor constitucional,
esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de que puedan
a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las normas del articulado
constitucional stricto sensu.
PREVALENCIA DE
TRATADOS DE DERECHOS HUMANOS
El único sentido razonable que se puede
conferir a la noción de prevalencia de los tratados de derechos humanos y de
derecho internacional humanitario es que éstos forman con el resto del texto
constitucional un "bloque de constitucionalidad" , cuyo respeto se
impone a la ley. En efecto, de esa manera se armoniza plenamente el principio
de supremacía de la Constitución, como norma de normas, con la prevalencia de
los tratados ratificados por Colombia, que reconocen los derechos humanos y
prohíben su limitación en los estados de excepción. Como es obvio, la
imperatividad de las normas humanitarias y su integración en el bloque de
constitucionalidad implica que el Estado colombiano debe adaptar las normas de
inferior jerarquía del orden jurídico interno a los contenidos del derecho
internacional humanitario, con el fin de potenciar la realización material de
tales valores.
PROTOCOLO II-Aplicabilidad/SOBERANIA/ESTADO SOCIAL
DE DERECHO/PRIMACIA DE LOS DERECHOS INALIENABLES
El Protocolo II no vulnera la soberanía
nacional, ni equivale a un reconocimiento de beligerancia de los grupos
insurgentes. En la medida en que las partes enfrentadas en un conflicto armado
ven limitados los medios legítimos de combate, en función de la protección de
la persona humana, esto implica que la soberanía ya no es una atribución
absoluta del Estado frente a sus súbditos, ni una relación vertical entre el
gobernante y el gobernado, pues las atribuciones estatales se encuentran
relativizadas y limitadas por los derechos de las personas. Esto significa que
se sustituye la idea clásica de una soberanía estatal sin límites, propia de
los regímenes absolutistas, según la cual el príncipe o soberano no está atado
por ninguna ley (Princips Legibus solutus est), por una concepción relativa de
la misma, según la cual las atribuciones del gobernante encuentran límites en
los derechos de las personas. Pero este cambio de concepción de soberanía en
manera alguna vulnera la Carta pues armoniza perfectamente con los principios y
valores de la Constitución. En efecto, esta concepción corresponde más a la
idea de un Estado social de derecho fundado en la soberanía del pueblo y en la
primacía de los derechos inalienables de la persona.
DERECHO A LA
PAZ/ORDEN PUBLICO/CONVIVENCIA PACIFICA
Desde una perspectiva constitucional, la
paz no debe ser entendida como la ausencia de conflictos sino como la
posibilidad de tramitarlos pacíficamente. Ya esta Corporación había señalado
que no debe ser la pretensión del Estado social de derecho negar la presencia
de los conflictos, ya que éstos son inevitables la vida en sociedad. Lo que sí
puede y debe hacer el Estado es "proporcionales cauces institucionales
adecuados, ya que la función del régimen constitucional no es suprimir el
conflicto -inmanente a la vida en sociedad- sino regularlo, para que sea fuente
de riqueza y se desenvuelva de manera pacífica y democrática". Por
consiguiente, en relación con los conflictos armados, el primer deber del
Estado es prevenir su advenimiento, para lo cual debe establecer mecanismos que
permitan que los diversos conflictos sociales tengan espacios sociales e
institucionales para su pacífica resolución. En ello consiste, en gran parte,
el deber estatal de preservar el orden público y garantizar la convivencia
pacífica.
HUMANIZACION DE
LA GUERRA
El derecho humanitario en manera alguna
legitima la guerra. Lo que busca es garantizar que las partes en contienda
adopten las medidas para proteger a la persona humana. Las normas humanitarias,
lejos de legitimar la guerra, aparecen como una proyección de la búsqueda de la
paz, que es en el constitucionalismo colombiano un derecho y un deber de
obligatorio cumplimiento, lo cual confiere nuevas bases constitucionales al
Protocolo II. Esto obviamente no significa, como bien lo destaca el Ministerio
Público, que las normas humanitarias sólo se puedan y deban aplicar en
escenarios de una eventual negociación, pues ellas son obligatorias per se para
las partes en un conflicto armado. Además, la aplicación del derecho
internacional humanitario no menoscaba la responsabilidad del gobierno de
mantener o restablecer el orden público, como lo precisa el artículo 3º del
Protocolo II.
CLAUSULA MARTENS
El preámbulo incluye también lo que la
doctrina internacional ha conocido como la "Cláusula Martens", esto
es, el principio según el cual "en los casos no previstos por el derecho
vigente, la persona humana queda bajo la salvaguardia de los principios de la
humanidad y de las exigencias de la conciencia pública."
POBLACION NO
COMBATIENTE-Protección/DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO-Obligaciones de las partes en conflicto
La ausencia de una determinada regla
específica en el Protocolo II relativa a la protección a la población civil o a
la conducción de las hostilidades no significa, en manera alguna, que el
Protocolo esté autorizando tales conductas a las partes enfrentadas. En efecto,
las normas de otros convenios de derecho internacional humanitario que sean
compatibles con la naturaleza de los conflictos no internacionales se deben, en
general, considerar aplicables a los mismos, incluso si ellas no aparecen en el
Protocolo II, puesto que -se reitera- las normas codificadas en este campo
aparecen como una expresión convencional de principios de ius cogens que se
entienden automáticamente incorporados al derecho interno colombiano.
DERECHO INTERNACIONAL
HUMANITARIO-Aplicación de
normas
La aplicación de tales normas a los
conflictos armados internos es aún más evidente, por cuanto la Constitución
señala que "en todo caso se respetarán las reglas del derecho
internacional humanitario". Además, incluso en aquellos casos en los
cuales no exista norma escrita, las víctimas de los conflictos armados no
internacionales se encuentran protegidas por los principios de humanidad, según
se desprende no sólo de la Cláusula Martens sino del artículo 94 de la Carta,
el cual expresa la misma filosofía de esta cláusula pues precisa que "la
enunciación de derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los
convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros
que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en
ellos."
OBEDIENCIA DEBIDA
Como es necesario conciliar la disciplina
castrense con el respeto de los derechos constitucionales, es inevitable
distinguir entre la obediencia militar "que se debe observar por el
inferior para que no se quiebre la disciplina y la que, desbordando las
barreras del orden razonable, implica un seguimiento ciego de las instrucciones
impartidas por el superior”.
OBEDIENCIA DEBIDA
No se puede invocar la obediencia militar
debida para justificar la comisión de conductas que sean manifiestamente
lesivas de los derechos humanos, y en particular de la dignidad, la vida y la
integridad de las personas, como los homicidios fuera de combate, la imposición
de penas sin juicio imparcial previo, las torturas, las mutilaciones o los
tratos crueles y degradantes. Esta conclusión no sólo deriva de la importancia
de estos valores en la Constitución colombiana y en el derecho internacional
humanitario sino que, además, coincide con lo prescrito por otros instrumentos
internacionales en la materia que obligan al Estado colombiano.
AMNISTIA/DELITO
POLITICO
El Protocolo II
no está obligando al Estado a conceder obligatoriamente amnistías, ya que la
norma establece únicamente que las autoridades "procurarán" conceder
este tipo de beneficios penales. Además, este artículo del Protocolo II tampoco
ordena al Estado a amnistiar todos los delitos cometidos durante la
confrontación armada, puesto que simplemente señala que la amnistía será
"lo más amplia posible". Y, finalmente, teniendo en cuenta las
consideraciones hechas en el punto anterior, es obvio que esas amnistías se
refieren precisamente a los delitos políticos o conexos, puesto que ésos son
los que naturalmente derivan de "motivos relacionados con el
conflicto". Esto significa entonces que el Estado colombiano se reserva el
derecho de definir cuáles son los delitos de connotación política que pueden
ser amnistiados, si lo considera necesario, para lograr la reconciliación
nacional, una vez cesadas las hostilidades. Es pues una opción política
perfectamente compatible con la Carta, puesto que ésta establece que el
Legislador podrá en todo momento "conceder, por mayoría de dos tercios de
los miembros de una y otra Cámara y por graves motivos de conveniencia pública,
amnistías o indultos generales por delitos políticos" (CP art. 150-17).
Además, la posibilidad de que se concedan amnistías o indultos generales para
los delitos políticos y por motivos de conveniencia pública es una tradición
consolidada del constitucionalismo colombiano, puesto que ella se encuentra en
todas nuestras constituciones de la historia republicana, desde la Carta de
1821 hasta la actual Carta.
REF:Expediente
No. L.A.T.-040
Revisión
constitucional del "Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12
de agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos
armados sin carácter internacional (Protocolo II)" hecho en Ginebra el 8
de junio de 1977, y de la Ley 171 del 16 de diciembre de 1994, por medio de la
cual se aprueba dicho Protocolo.
Magistrado
Ponente: ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO.
Temas:- La
naturaleza imperativa de las normas humanitarias y su integración en el bloque
de constitucionalidad.
-La aplicabilidad
del Protocolo II y la soberanía del Estado colombiano.
- Humanización de
la guerra y derecho a la paz.
- La protección
de la población no combatiente y las obligaciones de las partes en conflicto.
Santa Fe de Bogotá,
dieciocho (18) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente José
Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión de
constitucionalidad del "Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del
12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas de los
conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II)" hecho en
Ginebra 8 de junio de 1977, y de la Ley 171 del 16 de diciembre de 1994, por
medio de la cual se aprueba dicho Protocolo, proceso que fue radicado con el
No. L.A.T.-040.
I. ANTECEDENTES
1. Del texto
legal objeto de revisión:
LEY Nº 171 DEL 16 DE DICIEMBRE DE 1994
Por medio de la
cual se aprueba el "PROTOCOLO ADICIONAL A LOS CONVENIOS DE GINEBRA DEL 12
DE AGOSTO DE 1949, RELATIVO A LA PROTECCIÓN DE LAS VÍCTIMAS DE LOS CONFLICTOS
ARMADOS SIN CARÁCTER INTERNACIONAL (PROTOCOLO II)", hecho en Ginebra el 8
de Junio de 1977.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Visto el texto
del "PROTOCOLO ADICIONAL A LOS CONVENIOS DE GINEBRA DEL 12 DE AGOSTO DE
1949, RELATIVO A LA PROTECCIÓN DE LAS VÍCTIMAS DE LOS CONFLICTOS ARMADOS SIN
CARÁCTER INTERNACIONAL (PROTOCOLO II)", hecho en Ginebra el 8 de Junio de
1977.
(Para ser
transcrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del instrumento
Internacional mencionado, debidamente autenticado por el Jefe de la Oficina
Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores).
PROTOCOLO II ADICIONAL A LOS CONVENIOS DE
GINEBRA DE 12 DE AGOSTO DE 1949, RELATIVO A LA PROTECCIÓN DE LAS VÍCTIMAS DE
LOS CONFLICTOS ARMADOS SIN CARÁCTER INTERNACIONAL.
PREÁMBULO
Las Altas Partes
contratantes,
Recordando que
los principios humanitarios refrendados por el artículo 3 común a los Convenios
de Ginebra del 12 de agosto de 1949 constituyen el fundamento del respeto a la
persona humana en caso de conflicto armado sin carácter internacional;
Recordando,
asimismo, que los instrumentos internacionales relativos a los derechos humanos
ofrecen a la persona humana una protección fundamental;
Subrayando la
necesidad de garantizar una mejor protección a las víctimas de tales conflictos
armados,
Recordando que,
en los casos no previstos por el derecho vigente, la persona humana queda bajo
la salvaguardia de los principios de la humanidad y de las exigencias de la
conciencia pública,
Convienen en lo
siguiente:
TITULO I
Ámbito del presente Protocolo
ARTÍCULO
1º. Ámbito de aplicación material.
1º. El presente
Protocolo, que desarrolla y completa el artículo 3 común a los Convenios de
Ginebra del 12 de agosto de 1949, sin modificar sus actuales condiciones de
aplicación, se aplicará a todos los conflictos armados que no estén cubiertos
por el artículo 1º del Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de
agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos
armados internacionales (Protocolo I) y que se desarrollen en el territorio de
una Alta Parte contratante entre sus fuerzas armadas y fuerzas armadas
disidentes o grupos armados organizados que, bajo la dirección de un mando
responsable, ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal que les
permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas y aplicar el
presente Protocolo.
2º. El presente
Protocolo no se aplicará a las situaciones de tensiones internas y de
disturbios interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados
de violencia y otros actos análogos, que no son conflictos armados.
ARTÍCULO 2.
Ámbito de aplicación personal.
1º. El presente
Protocolo se aplicará sin ninguna distinción de carácter desfavorable por
motivos de raza, color, sexo, idioma, religión o creencia, opiniones políticas
o de otra índole, origen nacional o social, fortuna, nacimiento u otra
condición o cualquier otro criterio análogo (denominada en adelante
"distinción de carácter desfavorable"), a todas las personas
afectadas por un conflicto armado en el sentido del artículo 1º.
2. Al fin del
conflicto armado, todas las personas que hayan sido objeto de una privación o
de una restricción de libertad por motivos relacionados con aquél, así como las
que fuesen objeto de tales medidas después del conflicto por los mismos
motivos, gozarán de la protección prevista en los artículos 5º y 6º hasta el
término de esa privación o restricción de libertad.
ARTÍCULO 3º.
No intervención.
1º. No podrá
invocarse disposición alguna del presente Protocolo con el objeto de menoscabar
la soberanía de un Estado o la responsabilidad que incumbe al gobierno de
mantener o restablecer la ley y el orden en el Estado o de defender la unidad
nacional y la integridad territorial del Estado por todos los medios legítimos.
2º. No podrá
invocarse disposición alguna del presente Protocolo como justificación para
intervenir, directa o indirectamente, sea cual fuere la razón, en el conflicto
armado o en los asuntos internos o externos de la Alta Parte contratante en
cuyo territorio tenga lugar ese conflicto.
TITULO II
Trato humano
ARTÍCULO 4.
Garantías fundamentales.
1º. Todas las
personas que no participen directamente en las hostilidades, o que hayan dejado
de participar en ellas, estén o no privadas de libertad, tienen derecho a que
se respeten su persona, su honor, sus convicciones y sus prácticas religiosas.
Serán tratadas con humanidad en toda circunstancias, sin ninguna distinción de
carácter desfavorable. Queda prohibido ordenar que no haya supervivientes.
2º. Sin perjuicio
del carácter general de las disposiciones que proceden, están y quedarán
prohibidos en todo tiempo y lugar con respecto a las personas a que se refiere
el párrafo 1º:
a) los
atentados contra la vida, la salud y la integridad física o mental de las
personas, en particular el homicidio y los tratos crueles tales como la tortura
y las mutilaciones o toda forma de pena corporal;
b) los castigos
colectivos;
c) la toma de
rehenes;
d) los actos de
terrorismo;
e) los
atentados contra la dignidad personal, en especial los tratos humillantes y
degradantes, la violación, la prostitución forzada y cualquier forma de
atentado al pudor;
f) la esclavitud
y la trata de esclavos en todas sus formas;
g) el pillaje;
h) las amenazas
de realizar los actos mencionados.
3º. Se
proporcionarán a los niños los cuidados y la ayuda que necesiten y, en
particular:
a) recibirán
una educación, incluida educación religiosa o moral, conforme a los deseos de
los padres o, a falta de éstos, de las personas que tengan la guarda de ellos;
b) se tomarán
las medidas oportunas para facilitar la reunión de las familias temporalmente
separadas;
c) los niños
menores de 15 años no serán reclutados en las fuerzas o grupos armados y no se
permitirá que participen en las hostilidades;
d) la
protección especial prevista en este artículo para los niños menores de 15 años
seguirá aplicándose a ellos si, no obstante las disposiciones del apartado c),
han participado directamente en las hostilidades y han sido capturados;
e) se tomarán
medidas, si procede, y siempre que sea posible con el consentimiento de los
padres o de las personas que, en virtud de la ley o la costumbre, tengan en
primer lugar la guarda de ellos, para trasladar temporalmente a los niños de la
zona en que tengan lugar las hostilidades a una zona del país más segura y para
que vayan acompañados de personas que velen por su seguridad y bienestar.
ARTÍCULO 5.
Personas privadas de la libertad.-
1º. Además de las
disposiciones del artículo 4º, se respetarán, como mínimo, en lo que se refiere
a las personas privadas de la libertad por motivos relacionados con el
conflicto armado, ya que estén internadas o detenidas, las siguientes
disposiciones:
a) los heridos
y enfermos serán tratados de conformidad con el artículo 7º;
b) las personas
a que se refiere el presente párrafo recibirán, en la misma medida que la
población local, alimentos y agua potable y disfrutarán de garantías de
salubridad e higiene y de protección contra los rigores del clima y los
peligros del conflictos armados;
c) serán
autorizadas a recibir socorros individuales o colectivos;
d) podrán
practicar su religión y, cuando así lo soliciten y proceda, recibir la
asistencia espiritual de personas que ejerzan funciones religiosas, tales como
los capellanes,
e) en caso de
que deban trabajar, gozarán de condiciones de trabajo y garantías análogas a
aquellas de que disfrute la población civil local.
2º. En la
medida de sus posibilidades, los responsables del internamiento o la detención
de las personas a que se refiere el párrafo 1º respetarán también, dentro de
los límites de su competencia, las disposiciones siguientes relativas a esas
personas:
a) salvo cuando
hombres y mujeres de una misma familia sean alojados en común, las mujeres
estarán custodiadas en locales distintos de los destinados a los hombres y se
hallarán bajo la vigilancia inmediata de mujeres;
b) dichas personas
serán autorizadas para enviar y recibir cartas y tarjetas postales, si bien su
número podrá ser limitado por la autoridad competente si lo considera
necesario.
c) los lugares
de internamiento y detención no deberán situarse en la proximidad de la zona de
combate. Las personas a que se refiere el párrafo 1º serán evacuadas cuando los
lugares de internamiento o detención queden particularmente expuestos a los
peligros resultantes del conflicto armado, siempre que su evacuación pueda
efectuarse en condiciones suficientes de seguridad;
d) dichas
personas serán objeto de exámenes médicos;
e) no se
pondrán en peligro su salud ni su integridad física o mental, mediante ninguna
acción u omisión injustificada. Por consiguiente, se prohibe someter a las
personas a que se refiere el presente artículo a cualquier intervención médica
que no esté indicada por su estado de salud y que no esté de acuerdo con las
normas médicas generalmente reconocidas que se aplicarán en análogas
circunstancias médicas a las personas no privadas de libertad.
3º. Las
personas que no estén comprendidas en las disposiciones del párrafo 1º, pero
cuya libertad se encuentre restringida, en cualquier forma que sea, por motivos
relacionados con el conflicto armado, serán tratadas humanamente conforme a lo
dispuesto en el artículo 4º y en los párrafos 1º a), c) y d) y 2º b) del
presente artículo.
4º Si se decide
liberar a personas que estén privadas de libertad, quienes lo deciden deberán
tomar las medidas necesarias para garantizar la seguridad de tales personas.
ARTÍCULO 6.
Diligencias penales.
1º. El presente
artículo se aplicará al enjuiciamiento y a la sanción de infracciones penales
cometidas en relación con el conflicto armado.
2º No se impondrá
condena ni se ejecutará pena alguna respecto de una persona declarada culpable
de una infracción, sino en virtud de sentencia de un tribunal que ofrezca las
garantías esenciales de independencia e imparcialidad, en particular:
a) El
procedimiento dispondrá que el acusado sea informado sin demora de los detalles
de la infracción que se le atribuya y garantizará al acusado, en las
actuaciones que precedan al juicio y en el curso de éste, todos los derechos y
medios de defensa necesarios;
b) nadie podrá
ser condenado por una infracción si no es sobre la base de su responsabilidad
penal individual;
c) nadie será
condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran
delictivos según el derecho; tampoco se impondrá pena más grave que la
aplicable en el momento de cometerse la infracción; si, con posterioridad a la
comisión de la infracción, la ley dispusiera la imposición de una pena más
leve, el delincuente se beneficiará de ello;
d) toda persona
acusada de una infracción se presumirá inocente mientras no se pruebe su
culpabilidad conforme a la ley;
e) toda persona
acusada de una infracción tendrá derecho a hallarse presente al ser juzgada;
f) nadie podrá
ser obligado a declarar contra sí mismo ni a confesarse culpable.
3º. Toda
persona condenada será informada, en el momento de su condena, de sus derechos
a interponer recurso judicial y de otro tipo, así como de los plazos para
ejercer esos derechos.
4º. No se
dictará pena de muerte contra las personas que tuvieren menos de 18 años de
edad en el momento de la infracción ni se ejecutará en las mujeres encinta ni
en las madres de niños de corta edad.
5º A la
cesación de las hostilidades, las autoridades en el poder procurarán conceder
la amnistía más amplia posible a las personas que hayan tomado parte en el
conflicto armado o que se encuentren privadas de la libertad, internadas o
detenidas por motivos relacionados con el conflicto armado.
TITULO III
Heridos, enfermos y náufragos
ARTÍCULO 7.
Protección y asistencia.
1º Todos los
heridos, enfermos y náufragos, hayan o no tomado parte en el conflicto armado,
serán respetados u protegidos.
2º En toda
circunstancia serán tratados humanamente y recibirán, en toda la medida de lo
posible y en el plazo más breve, los cuidados médicos que exija su estado. No
se hará entre ellos distinción alguna que no esté basada en criterios médicos.
ARTÍCULO 8.
Búsqueda.
Siempre que las
circunstancias lo permitan, y en particular después de un combate, se tomarán
sin demora todas las medidas posibles para buscar y recoger a los heridos,
enfermos y náufragos a fin de protegerlos contra el pillaje y los malos tratos
y asegurarles la asistencia necesaria, y para buscar a los muertos, impedir que
sean despojados y dar destino decoroso a sus restos.
ARTÍCULO 9º
Protección del personal sanitario y religioso.
1º El personal
sanitario y religioso será respetado y protegido. Se le proporcionará toda la
ayuda disponible para el desempeño de sus funciones y no se le obligará a
realizar tareas que no sean compatibles con su misión humanitaria.
2º. No se podrá
exigir que el persona sanitario, en el cumplimiento de su misión, dé prioridad
al tratamiento de persona alguna salvo por razones de orden médico.
ARTÍCULO 10
Protección general de la misión médica.
1º No se
castigará a nadie por haber ejercido una actividad médica conforme con la
deontología, cualesquiera que hubieren sido las circunstancias o los
beneficiarios de dicha actividad.
2º No se podrá
obligar a las personas que ejerzan una actividad médica a realizar actos ni a
efectuar trabajos contrarios a la deontología u otras normas médicas destinadas
a proteger a los heridos y a los enfermos, o a las disposiciones del presente
Protocolo, ni a abstenerse de realizar actos exigidos por dichas normas o
disposiciones.
3º A reserva de
lo dispuesto en la legislación nacional, se respetarán las obligaciones
profesionales de las personas que ejerzan una actividad médica, en cuanto a la
formación que puedan adquirir sobre los heridos y los enfermos por ellas
asistidos.
4º A reserva de
lo dispuesto en la legislación nacional, la persona que ejerza una actividad
médica no podrá ser sancionada de modo alguno por el hecho de no proporcionar o
de negarse a proporcionar información sobre los heridos y los enfermos a
quienes asista o haya asistido.
ARTÍCULO 11
Protección de unidades y medios de transporte sanitarios.
1º Las unidades
sanitarias y los medios de transporte sanitarios serán respetados y protegidos
en todo momento y no serán objeto de ataques.
2º La protección
debida a las unidades y a los medios de transporte sanitarios solamente podrá
cesar cuando se haga uso de ellos con el objeto de realizar actos hostiles al
margen de sus tareas humanitarias. Sin embargo, la protección cesará únicamente
después de una intimación que, habiendo fijado cuando proceda un plazo
razonable, no surta efectos.
ARTÍCULO 12
Signo distintivo.
Bajo la dirección
de la autoridad competente de que se trate, el signo distintivo de la cruz
roja, de la media luna roja o del león y sol rojos sobre fondo blanco será
ostentado tanto por el personal sanitario y religioso como por las unidades y
los medios de transporte sanitarios. Dicho signo no deberá ser utilizado
indebidamente.
TITULO IV
Población civil
ARTÍCULO 13.
Protección de la población civil.
1º La población
civil y las personas civiles gozarán de protección general contra los peligros
procedentes de operaciones militares. Para hacer efectiva esta protección, se
observarán en todas las circunstancias las normas siguientes.
2º No serán
objeto de ataque la población civil como tal, ni las personas civiles. Quedan
prohibidos los actos o amenazas de violencia cuya finalidad principal sea
aterrorizar a la población civil.
3º Las personas
civiles gozarán de la protección que confiere este Título, salvo si participan
directamente en las hostilidades y mientras dure tal participación.
ARTÍCULO 14
Protección de los bienes indispensables para la supervivencia de la población
civil.
Queda prohibido,
como método de combate, hacer padecer hambre a las personas civiles. En
consecuencia, se prohibe atacar, destruir, sustraer o inutilizar con ese fin
los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil, tales como
los artículos alimenticios y las zonas agrícolas que los producen, las
cosechas, el ganado, las instalaciones y reservas de agua potable y las obras
de riego.
ARTÍCULO 15
Protección de las obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas.
Las obras o
instalaciones que contienen fuerzas peligrosas, a saber las presas, los diques
y las centrales nucleares de energía eléctrica, no serán objeto de ataques,
aunque sean objetivos militares, cuando tales ataques puedan producir la
liberación de aquellas fuerzas y causar, en consecuencia, pérdidas importantes
en la población civil.
ARTÍCULO 16
Protección de los bienes culturales y de los lugares de culto.
Sin perjuicio de
las disposiciones de la Convención de La Haya del 14 de mayo de 1954 para la
Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado, queda
prohibido cometer actos de hostilidad dirigidos contra los monumentos
históricos, las obras de arte o los lugares de culto que constituyen el
patrimonio cultural o espiritual de los pueblos, y utilizarlos en apoyo del
esfuerzo militar.
ARTÍCULO 17
Prohibición de los desplazamientos forzados.
1º No se podrá
ordenar el desplazamiento de la población civil por razones relacionadas con el
conflicto, a no ser que así lo exijan la seguridad de las personas civiles o
razones militares imperiosas. Si tal desplazamiento tuviera que efectuarse, se
tomarán todas las medidas posibles para que la población civil sea acogida en
condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y
alimentación.
2º No se podrá
forzar a las personas civiles a abandonar su propio territorio por razones
relacionadas con el conflicto.
ARTÍCULO 18
Sociedades de socorro y acciones de socorro.
1º Las sociedades
de socorro establecidas en el territorio de la Alta Parte contratante, tales
como las organizaciones de la Cruz Roja (Media Luna Roja, León y Sol rojos),
podrán ofrecer sus servicios para el desempeño de sus funciones tradicionales
en relación con las víctimas del conflicto armado. La población civil puede,
incluso por propia iniciativa, ofrecerse para recoger y cuidar los heridos,
enfermos y náufragos.
2º Cuando la
población civil esté padeciendo privaciones extremadas por la falta de
abastecimiento indispensables para su supervivencia, tales como víveres y
suministros sanitarios, se emprenderán, con el consentimiento de la Alta Parte
contratante interesada, acciones de socorro en favor de la población civil, de
carácter exclusivamente humanitario e imparcial y realizadas sin distinción
alguna de carácter desfavorable.
TITULO V
Disposiciones finales
ARTÍCULO 19
Difusión.
El presente
Protocolo deberá difundirse lo más ampliamente posible.
ARTÍCULO 20
Firma.
El presente
Protocolo quedará abierto a la firma de las Partes en los Convenios seis meses
después de la firma del Acta Final y seguirá abierto durante un período de doce
meses.
ARTÍCULO 21
Ratificación.
El presente
Protocolo será ratificado lo antes posible. Los instrumentos de ratificación se
depositarán en poder del Consejo Federal Suizo, depositario de los Convenios.
ARTÍCULO 22
Adhesión.
El presente
Protocolo quedará abierto a la adhesión de toda Parte en los Convenios no
signataria de este Protocolo. Los instrumentos de adhesión se depositarán en
poder del depositario.
ARTÍCULO 23
Entrada en vigor.
1º El presente
Protocolo entrará en vigor seis meses después de que se hayan depositado dos
instrumentos de ratificación o de adhesión.
2º Para cada
Parte en los Convenios que lo ratifiquen o que a él se adhiera ulteriormente,
el presente Protocolo entrará en vigor seis meses después de que dicha Parte
haya depositado su instrumento de ratificación o de adhesión.
ARTÍCULO 24
Enmiendas.
1º Toda alta
Parte contratante podrá proponer una o varias enmiendas al presente Protocolo.
El texto de cualquier enmienda propuesta se comunicará al depositario, el cual,
tras celebrar consultas con todas las Altas Partes contratantes y con el Comité
Internacional de la Cruz roja, decidirá si conviene convocar una conferencia
para examinar la enmienda propuesta.
2º El depositario
invitará a esa conferencia a las Altas Partes contratantes y a las Partes en
los Convenios, sean o no signatarias del presente Protocolo.
ARTÍCULO 25.
Denuncia.
1º En el caso de
que una Alta Parte contratante denuncie el presente Protocolo, la denuncia sólo
surtirá efecto seis meses después de haberse recibido el instrumento de
denuncia. No obstante, si al expirar los seis meses la Parte denunciante se
halla en la situación prevista en el artículo 1º, la denuncia no surtirá efecto
antes del fin del conflicto armado. Las personas que hayan sido objeto de una
privación o de una restricción de libertad por motivos relacionados con ese
conflicto seguirán no obstante beneficiándose de las disposiciones del presente
Protocolo hasta su liberación definitiva.
2º La denuncia se
notificará por escrito al depositario. Este último la comunicará a todas las
Altas Partes contratantes.
ARTÍCULO 26.
Notificaciones.
El depositario
informará a las Altas Partes contratantes y a las Partes en los Convenios, sean
o no signatarias del presente Protocolo, sobre:
a) las firmas
del presente Protocolo y el depósito de los instrumentos de ratificación y de
adhesión, de conformidad con los artículos 21 y 22.
b) la fecha en
que el presente Protocolo entre en vigor, de conformidad con el artículo 23; y
c) las
comunicaciones y declaraciones recibidas de conformidad con el artículo 24.
ARTÍCULO 27
Registro.
1. Una vez haya
entrado en vigor el presente Protocolo, el depositario lo transmitirá a la
Secretaría de las Naciones Unidas con el objeto de que se proceda a su registro
y publicación, de conformidad con el artículo 102 de la Carta de las Naciones
Unidas.
2. El depositario
informará igualmente a la Secretaría de las Naciones Unidas de todas las
ratificaciones y adhesiones que reciba en relación con el presente Protocolo.
ARTÍCULO 28.
Textos auténticos.
El original del
presente Protocolo, cuyos textos árabe, chino, español, francés., inglés y ruso
son igualmente auténticos, se depositará en poder del depositario, el cual
enviará copias certificadas conforme a todas las Partes en los Convenios.
EL SUSCRITO JEFE DE LA OFICINA JURÍDICA DEL
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
H A C E C O N S T A R :
Que la presente
reproducción es fiel fotocopia tomada del texto certificado del "PROTOCOLO
ADICIONAL A LOS CONVENIOS DE GINEBRA DEL 12 DE AGOSTO DE 1949, RELATIVO A LA
PROTECCIÓN DE LAS VÍCTIMAS DE LOS CONFLICTOS ARMADOS SIN CARÁCTER INTERNACIONAL
(PROTOCOLO II)", hecho en Ginebra el 8 de junio de 1977, que reposa en
los archivos de la Oficina Jurídica de este Ministerio.
Dada en Santafé
de Bogotá, a los veinticuatro (24) días del mes de marzo de mil novecientos
noventa y cuatro (1994).
HECTOR ADOLFO SINTURA VARELA
Jefe Oficina Jurídica
RAMA LEGISLATIVA
DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA
REPUBLICA
SANTA FE DE
BOGOTA, D.C.
APROBADO.
SOMÉTASE A LA CONSIDERACIÓN DEL HONORABLE CONGRESO NACIONAL PARA LOS EFECTOS
CONSTITUCIONALES.
(Fdo.) CESAR
GAVIRIA TRUJILLO
MINISTRA DE
RELACIONES EXTERIORES.
(Fdo.) NOEMÍ
SANÍN DE RUBIO
D E C R E T A:
ARTICULO PRIMERO:
Apruébase el "PROTOCOLO ADICIONAL A LOS CONVENIOS DE GINEBRA DEL 12 DE
AGOSTO DE 1949, RELATIVO A LA PROTECCIÓN DE LAS VÍCTIMAS DE LOS CONFLICTOS
ARMADOS SIN CARÁCTER INTERNACIONAL (PROTOCOLO II)", hecho en Ginebra el 8
de Junio de 1977.
ARTICULO SEGUNDO:
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el
"PROTOCOLO ADICIONAL A LOS CONVENIOS DE GINEBRA DEL 12 DE AGOSTO DE 1949,
RELATIVO A LA PROTECCIÓN DE LAS VÍCTIMAS DE LOS CONFLICTOS ARMADOS SIN CARÁCTER
INTERNACIONAL (PROTOCOLO II), hecho en Ginebra el 8 de JUNIO de 1977, que por
el artículo 1º de esta Ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en
que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
ARTICULO TERCERO:
La presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación.
EL PRESIDENTE DEL
HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA
JUAN GUILLERMO
ÁNGEL MEJÍA
EL SECRETARIO GENERAL
DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA
PEDRO PUMAREJO
VEGA
EL PRESIDENTE DE
LA HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES
ALVARO BENEDETTI
VARGAS
EL SECRETARIO
GENERAL DE LA HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES
DIEGO VIVAS TAFUR
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
COMUNÍQUESE Y PUBLÍQUESE
EJECÚTESE previa revisión de la Corte
Constitucional, conforme al artículo 241-10 de la Constitución Política.
SANTAFÉ DE BOGOTÁ
D.C., a lo 16 DIC. 1994
EL MINISTRO DE
GOBIERNO,
HORACIO SERPA URIBE
EL VICEMINISTRO DE RELACIONES, ENCARGADO DE LAS
FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES,
CAMILO REYES RODRÍGUEZ
EL MINISTRO DE
JUSTICIA Y DEL DERECHO,
NÉSTOR HUMBERTO MARTÍNEZ NEIRA
EL COMANDANTE
GENERAL DE LAS FUERZAS MILITARES, ENCARGADO DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL
MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL,
General HERNANDO CAMILO ZÚÑIGA
2. Intervención
de Autoridades Públicas
2.1 Intervención
de la Presidencia de la República Secretaría Jurídica, Oficina del Alto
Comisionado para la Paz y la Consejería de Derechos Humanos.
El ciudadano Carlos
Eduardo Medellín Becerra, en su calidad de Secretario Jurídico de la
Presidencia de la República, y en concepto jurídico concertado con la
Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y la Oficina del Alto
Comisionado para la Paz, defiende la constitucionalidad del tratado bajo
revisión y de su ley aprobatoria.
El ciudadano, luego
de mostrar la regularidad del trámite de la Ley 171 de 1994, cita la sentencia
C-574/92 de esta Corporación, según la cual "las reglas del derecho
internacional humanitario son hoy -por voluntad expresa del Constituyente-
normas obligatorias per se sin ratificación alguna previa o sin
expedición de norma reglamentaria". Esto le lleva entonces a concluir que
la aprobación del Protocolo II de 1977 por el Congreso de la República, con
base en el proyecto de ley presentado por el Gobierno, "no hace otra cosa
que obedecer las normas constitucionales, al incorporar a la legislación
nacional dicho tratado internacional y al comunicar a la comunidad
internacional de estados que Colombia se compromete a respetar y a hacer
respetar sus normas."
De otro lado, este
ciudadano considera que las normas del Protocolo II de 1977 armonizan con las
normas constitucionales vigentes. Además, según su criterio, conforme al
artículo 214 de la Carta, el Gobierno está obligado en todo tiempo a respetar
el derecho internacional humanitario. Por consiguiente, como el Protocolo Adicional
II de 1977 hace parte de estas normas humanitarias, "la adhesión de
Colombia a dicho tratado internacional puede mirarse como la obediencia de un
mandato constitucional."
Finalmente, el
ciudadano considera que estas normas tienen una importancia vital en el
contexto colombiano, puesto que ellas no sólo permiten proteger a la población
no combatiente sino que además favorecen la solución negociada del conflicto
armado. Esto explica entonces que el Gobierno haya "proclamado su
compromiso unilateral de respetar y hacer respetar dichas normas y de honrar
ese compromiso mediante la adopción de una política humanitaria claramente
definida para favorecer a la población civil afectada por los enfrentamientos
armados, en particular a los desplazados, para garantizar a las personas que
queden fuera de combate el respeto de sus derechos fundamentales y para
sancionar a quienes sean responsables de infracciones contra DIH."
Concluye entonces el ciudadano:
"Es así como
el Protocolo II de 1977 se convierte en un vigoroso instrumento social y
jurídico para la aplicación práctica de la política humanitaria anunciada por
el gobierno, pues al amparo de sus preceptos y en el escenario del agudo
conflicto que afecta a nuestro país, se podrá materializar el primordial objetivo
de aliviar los sufrimientos propios de la confrontación y sus secuelas,
humanizándola y aportando la urgida viabilidad a la eventual adopción de
acuerdo ad-hoc que observen principios humanitarios en el proceso por alcanzar
la paz."
2.2 Intervención
del Defensor del Pueblo.
El ciudadano Jaime
Córdoba Triviño, en su calidad de Defensor del Pueblo, interviene en el proceso
para defender la constitucionalidad del tratado bajo revisión. Según su
criterio, el Protocolo II armoniza con la Constitución pues "es corolario
del principio del respeto por la dignidad humana, fundante de nuestra
institucionalidad, y desarrollo de la proscripción constitucional de la
crueldad frente a cualquier ser humano." En efecto, las normas del tratado
buscan humanizar el conflicto armado a fin de que los actores enfrentados
"se vean en la obligación de restringir la violencia y proteger a las
personas no combatientes".
Estas normas del
Protocolo II, que según el Defensor prevalecen en el orden interno (CP art.
93), no sólo concuerdan con los principios y valores esenciales de la
Constitución sino que, además, son de enorme importancia para la vida nacional,
pues protegen a la población civil y facilitan una solución negociada del
conflicto armado colombiano. En efecto, según el ciudadano Córdoba Triviño:
"La Defensoría del Pueblo ha venido
señalando que mientras llega el momento de acordar la paz, las partes en
conflicto deben concertar la humanización de la guerra y el respeto a quienes
no participan en las hostilidades pues, en el difícil camino de la búsqueda de
la convivencia, nada acercará tanto a los combatientes como el hecho de ponerse
de acuerdo en no hacer daño alguno a las personas protegidas por el derecho
humanitario.
Tanto la
regulación de los medios y métodos empleados para hacer la guerra, con el fin
de limitar el uso de la fuerza por quienes se enfrentan en la contienda, como
la protección de las víctimas de la guerra (heridos, miembros de la población
civil), exigiendo en todo tiempo y lugar se distinga entre los combatientes y
no combatientes, son prescripciones del protocolo II que tienen por finalidad
hacer menos inhumanos y dolorosos los conflictos armados interiores.
El Protocolo II
puede constituirse en el espacio temático común en el cual lograr el primer
acercamiento real de los enfrentados y a partir del cual se puede detener la
espiral ascendente de daño y venganza, con niveles cada vez mayores de crueldad
y deshumanización que soporta nuestra nación."
2.3 Intervención
del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Ministerio de Defensa Nacional.
En escrito conjunto,
los ciudadanos Camilo Reyes Rodríguez -en su calidad de Viceministro de
Relaciones Exteriores- y Fernando Botero Zea -en su calidad de Ministro de
Defensa Nacional- intervienen en el proceso para defender la constitucionalidad
del Protocolo II y de su ley aprobatoria, puesto que esta última fue
regularmente expedida.
Así, luego de hacer
una reseña de la evolución del derecho internacional humanitario, estos
ciudadanos consideran que el tratado bajo revisión debe ser interpretado en
consonancia con los Convenios de Ginebra de 1949, puesto que, "tal como lo
dispone expresamente en su artículo 1º, el Protocolo II complementa y
desarrolla las condiciones de aplicación del artículo 3º común de los cuatro
convenios de Ginebra, sin modificarlas."
Desde el punto de
vista material, estos ciudadanos, luego de estudiar las diferentes obligaciones
que el tratado impone a las partes en conflicto, consideran que "el
Protocolo II coincide con el contenido axiológico y normativo de la
Constitución Política de Colombia", por lo cual debe ser declarado
exequible. Así, el preámbulo del tratado "esboza que la esencia de este
instrumento es el respeto por la persona humana, lo cual armoniza con el
contenido axiológico de la Carta Constitucional en la cual la persona es el
pilar del ordenamiento jurídico y por ende del poder político".
Igualmente, el Protocolo II busca la humanización de los conflictos armados y
la protección de los derechos humanos y libertades fundamentales de las
personas afectadas por los mismos, objetivo "plenamente concordante con la
Carta de Derechos incorporada en el título II de nuestra Constitución Política
y con las disposiciones de los tratados sobre Derechos Humanos a que se refiere
la Carta en los artículos 93 y 94."
Según estos
ciudadanos, este instrumento internacional no erosiona la soberanía del Estado
colombiano, ni implica el reconocimiento de beligerancia a los grupos
subversivos, puesto que la aplicación del derecho internacional humanitario no
produce ningún efecto sobre el status de las partes en conflicto, tal como lo
establece expresamente el artículo 3º común de los Convenios de Ginebra.
Además, señalan estos ciudadanos, el artículo 3º del Protocolo salvaguarda de
manera amplia la soberanía de los Estados pues "se preservan intactas las
facultades que poseen sus autoridades legítimas (el gobierno), tanto para
´mantener o restablecer la ley y el orden´ como para ´defender la unidad
nacional) y la integridad territorial´ por todos los medios legítimos."
El Protocolo II no limita entonces la soberanía del Estado ni la obligación
constitucional del presidente de la República de conservar en todo el
territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado. Tampoco es,
según estos ciudadanos, un instrumento que legitime intervenciones de potencias
extranjeras, puesto que "prohibe de manera expresa la invocación del
Protocolo como justificación para intervenir ´sea cual fuere la razón´, tanto
en el conflicto armado, como en los asuntos internos o externos del Estado de
que se trate, respetando así los principios constitucionales que rigen las
relaciones exteriores de Colombia”
2.4. Intervención
del Ministerio de Salud.
El ciudadano Alonso
Gómez Duque, en su calidad de Ministro de Salud, defiende la constitucionalidad
del Protocolo II, pues, según su criterio:
"Es
incuestionable que el documento consagra una muy altruista intención de
humanizar los conflictos armados de carácter interno tratando de dispensar a la
población civil, a los heridos, enfermos y náufragos y en general a toda
persona que por virtud de tales enfrentamientos resulte afectada directa o
indirectamente, un tratamiento acorde con la dignidad del ser humano y proteger
los derechos y garantías mínimas consagradas en la declaración de los Derechos
Humanos y demás disposiciones ulteriores sobre la materia.
Los preceptos que
integran el articulado del Protocolo Adicional en comento, tienen estrecho
vínculo filosófico con la función humanitaria que le corresponde cumplir al
campo de la medicina en general y a la actividad que constitucional y
legalmente le compete adelantar al Ministerio de Salud en particular, por lo
que confiamos en que será un instrumento útil para el logro del anhelado
derecho a la paz."
3. Intervención
ciudadana.
3.1. Intervención
de la Cruz Roja Colombiana.
El ciudadano
Guillermo Rueda Montaña, Presidente de la Cruz Roja Colombiana, interviene en
el proceso para defender la constitucionalidad del Protocolo II.
El ciudadano efectúa
un atento examen de los antecedentes históricos que llevaron a que la comunidad
internacional de Estados adoptara en 1977 el Protocolo II, y de ellos se
desprende que el único objetivo fue ampliar las garantías para la protección de
la población civil en situaciones de conflicto armado no internacional. Esto
muestra, según este ciudadano, que sólo la ignorancia ha llevado a ciertos
sectores "a calificar el protocolo II como ´Protocolo guerrillero´, expresión
que resume el elevado grado de politización que ha tomado la discusión en
Colombia."
Posteriormente, el
ciudadano analiza el ámbito de aplicación del Protocolo II y concluye que no es
correcto afirmar que este instrumento internacional se aplique únicamente en
casos de guerra civil, ya que ésta "es sólo una categoría o tipo de
conflicto armado interno". Según su concepto, la restricción del Protocolo
II a los casos de guerra civil abierta, le haría perder gran parte de su razón
de ser en la actualidad, pues la noción de conflicto armado interno es mucho
más amplia que la de guerra de civil, ya que hay conflictos con caracteres o
elementos fluctuantes o más flexibles que las clásicas guerras civiles.
Concluye entonces el ciudadano interviniente:
"La
distinción entre guerra civil y conflicto armado interno propiamente dicho trae
consigo dos ventajas: por una parte establece claramente que no se necesita un
nivel de intensidad, duración, control territorial y generalización tal como el
de la guerra civil para que sean aplicadas las normas humanitarias del
Protocolo II y por otra, contribuye a controvertir el argumento bandera de sus
detractores, al precisar que el reconocimiento del estatuto de beligerancia es
otorgado por terceros Estados o por la comunidad internacional, con base en las
circunstancias específicas que rodean a uno y otro tipo de conflicto, mas no
por la adopción y aplicación de las disposiciones de este instrumento.
En efecto, la
protección y asistencia conferida por el Protocolo II a las víctimas de los
conflictos armados internos, obra con independencia de la mayor o menor
extensión territorial en donde ocurra. Así, una zona del país puede no ser
objeto de control territorial por parte de los grupos opositores, o escenario
de enfrentamiento armado, pero si a título de ejemplo, allí se encuentra
población civil desplazada por causa del conflicto o se produce una detención,
esas personas tendrán derecho a exigir del Estado y en general de las partes en
conflicto el respeto de las garantías que ofrece este instrumento."
Todo lo anterior
lleva al ciudadano interviniente a considerar que la aplicación del Protocolo
II "no puede supeditarse a criterios que delimiten con exactitud la
extensión geográfica del territorio nacional cubierta por la presencia de los
grupos armados opositores".
De otro lado,
considera este ciudadano que el Protocolo no erosiona la soberanía del Estado
colombiano, ya que la eventual falta de control territorial que pueda tener el
Gobierno y la parcial implantación de organizaciones insurgentes es una
situación que deriva de condiciones objetivas y no "del hecho de aprobar o
aplicar el Protocolo II". Además, no "se puede decir, que la
aprobación de este instrumento implicaría establecer jurídicamente zonas
vedadas para la presencia del Gobierno y su Fuerza Pública, puesto que ese
mandato constitucional está salvaguardado expresamente por el artículo 3º del
Protocolo".
Entra posteriormente
el ciudadano a analizar las personas que se encuentran protegidas por el Protocolo
y concluye que "son aquellas que se encuentran afectadas por el conflicto
armado interno o las que no participan directamente en las hostilidades".
Esto le permite, en particular, señalar que no pueden ser objeto de ataque
militar, por cuanto no son en sentido estricto combatientes, "las personas
que contribuyen ideológica y políticamente a la causa de las organizaciones
alzadas en armas, ni aquellos que perteneciendo a la fuerza Pública desempeñan
tareas que no contribuyen directamente a la ventaja militar, como puede ser el
caso del soldado que adelanta una campaña ecológica o simplemente se encuentra
de licencia".
El ciudadano
considera de vital trascendencia la protección de los no combatientes, por
cuanto en los conflictos internos "las partes enfrentadas tienden a
estigmatizar sectores de la población como adeptos, colaboradores o
simpatizantes de una y otra". Esta protección se extiende a las personas
privadas de libertad, quienes tienen derecho a gozar de las garantías
judiciales establecidas por el Protocolo. Sin embargo, sobre este punto precisa
el ciudadano interviniente:
"Esa
disposición está especialmente pensada para regular la conducta de las
autoridades civiles y militares del gobierno establecido que pueden contar con
tribunales regularmente constituidos, pero, por el contrario, no es fácil que
el mando rebelde pueda disponer de tribunales regularmente constituidos,
asegurar las garantías judiciales requeridas en relación con las personas que
hubieren caído en su poder, salvo que controlasen poblaciones importantes y los
jueces de éstas actuasen aplicando las normas dictadas por las autoridades
rebeldes. A pesar de estas dificultades los rebeldes estarían obligados en todo
caso a no llevar a cabo una ejecución o imponer una pena privativa de libertad
sin previo juicio".
Finalmente, y
después de analizar en detalle los diversos deberes y prohibiciones que el
Protocolo II impone a las partes en conflicto, el ciudadano concluye que sus
normas "tienen clara inspiración en los postulados éticos, filosóficos,
políticos y humanitarios de nuestra Carta Fundamental", por cuanto no sólo
atenúan las consecuencias del conflicto armado sino que abren el camino a la
paz, que es un derecho constitucional. Además, según su criterio, cada una de las
normas humanitarias del Protocolo II tiene su correlativo respaldo o fundamento
en expresas disposiciones de la Constitución Política, por lo cual concluye que
para la Cruz Roja Colombiana "el Protocolo II de 1977, adicional a los
Convenios de Ginebra no sólo se ajusta materialmente a la Constitución Política
sino que la enriquece y desarrolla al contemplar precisas garantías para el
respeto y protección de los derechos fundamentales en situaciones de conflicto
armado interno."
3.2 Intervención
de la Asociación Colombiana de Juristas Demócratas.
Los ciudadanos
Gelasio Cardona, Oscar González Izquierdo y Carlos Alfonso Moreno Novoa
intervienen para defender la constitucionalidad del Protocolo II. Según su
criterio, este instrumento internacional debe ser relacionado con el artículo
22 de la Carta que consagra la paz como un derecho y un deber obligatorio
cumplimiento, puesto que el Protocolo II está encaminado "a la
civilización del conflicto, que debe tener como resultado final la paz, pues
antes de la Carta de 1886 no era más que un postulado teórico, para convertirse
en la nueva constitución en una obligación del Estado para obtener la realidad
social de alcanzarla, porque sin paz no hay desarrollo, no hay sosiego ni
prosperidad para la comunidad." Además, este instrumento internacional
tiene como base esencial el respeto a la persona humana y de los derechos
humanos, por lo cual, según estos ciudadanos, "interpreta fielmente los
derechos y deberes regulados en nuestro Estatuto Constitucional."
3.3 Intervención
del "Comité Nacional De Víctimas De La Guerrilla - Vida"
El ciudadano
Fernando Antonio Vargas, Presidente del "Comité Nacional de Víctimas de
la Guerrilla - VIDA", interviene en el proceso con el fin de que se
declaren inconstitucionales tres artículos del Protocolo II.
Según su criterio,
el artículo 1º del Protocolo, por su ambigua redacción, erosiona la soberanía
estatal, puesto que acepta la existencia misma de los conflictos armados
internos, con lo cual se termina "legitimando ´a priori´, a grupos
armados irregulares y terroristas cuyo objetivo es el cambio del sistema
democrático." Esto viola los artículos 1º y 2º de la Constitución, ya que,
según el ciudadano interviniente, este documento internacional promueve
"el acceso a las leyes de la guerra con sus beneficios, a grupos armados
que atentan contra nuestro Estado Democrático participativo y pluralista y que
no tienen el menor respeto por la dignidad humana". De esa manera, agrega
el interviniente, "los grupos subversivos en Colombia atentando y violando
permanentemente los principios, derechos y deberes de los asociados, verán
legitimada su actividad antidemocrática al poder enmarcar o encasillar su
accionar criminal en el enunciado del art. 1 numeral 1 de la ley 171/94, con lo
que al ratificarse de esta manera el Protocolo II, no se garantizarían los
fines esenciales del Estado." Finalmente, considera el ciudadano Vargas,
que la aprobación del artículo 1º implica un reconocimiento gratuito, por parte
del Estado, de una porción "del territorio a los grupos armados
irregulares y por consiguiente dejaría en el abandono a sus moradores quienes
correrían como parte accesoria de lo principal, acto que de por sí rayaría en
el ámbito del derecho penal, pero por sobre todo se pone en grave peligro, lo
principios de mantener la unidad de la nación, la integridad territorial y la
soberanía, violando los Arts. 1, 2, 3, 4, 9, 13, 24, 58, 72, 82, 96, 101, 102
de nuestra Constitución Nacional."
De otro lado, el
ciudadano también considera contrario a la Carta el numeral 5º del artículo 6º,
el cual consagra que "a la cesación de las hostilidades, las autoridades
en el poder procurarán conceder la amnistía más amplia posible a las personas
que hayan tomado parte en el conflicto armado". Según su criterio esta
norma implica una impunidad inaceptable, pues no importa la conducta de los
actores en conflicto, "al final de este se les dará la amnistía más
amplia". Se interroga entonces el ciudadano:
"En que
quedan los crímenes atroces y de Lesa humanidad?. Además de ver asesinar a
nuestros jueces a manos de los violentos, por qué ahora y con un sólo párrafo
se les quiere maniatar para que no cumplan con su deber Constitucional de
aplicar justicia? Y porqué (sic) se trata de vulnerar tan gravemente el sagrado
derecho a la justicia del pueblo Colombiano?. Además la amnistía deja de ser
una potestad del Estado o una gracia, para convertirse en un compromiso pactado
con antelación. Es una inhumana "patente de corso", que permitirá la
realización de los más espantables (sic) crímenes en nuestro país. Es la
negación de la justicia y un acto de histórica irresponsabilidad para con la
nación Colombiana."
Finalmente considera
el ciudadano que también es inconstitucional el artículo 13 que consagra que
"la población civil y las personas civiles gozarán de protección general
contra los peligros procedentes de operaciones militares". Según su
criterio, "en la práctica los combatientes y terroristas serán en realidad
población civil, usando de ella y exponiéndola gravemente a sufrir las
consecuencias del enfrentamiento". En efecto, según el interviniente:
"Es
interesante comprobar que el protocolo II- Ley 171/94-, no obliga o impulsa a
los grupos armados irregulares a diferenciarse de la población civil, al igual
que el Protocolo I. Lo que en la práctica pone en grave peligro la vida de los
civiles no combatientes y por tener el carácter de Ley, atenta gravemente
contra la vida, honra, bienes, derechos y libertades y por lo tanto no sirve a
la comunidad ni asegura la convivencia pacífica ni la vigencia de un orden
justo y mucho menos garantiza el respeto a la dignidad humana. Por lo tanto
viola los Arts. 1 y 2 de la Constitución Nacional."
3.4. Intervención
de la Comisión Andina de Juristas Seccional Colombiana
Los ciudadanos
Carlos Rodríguez Mejía y José Manuel Barreto, integrantes de la Comisión Andina
de Juristas Seccional Colombiana, intervienen en el proceso para defender la
constitucionalidad del Protocolo II, por cuanto consideran que este instrumento
protege la dignidad humana en situaciones de conflicto armado y puede servir al
acercamiento de las guerrillas y el Estado en un eventual proceso de paz, todo
lo cual "coincide con los principios y derechos consagrados en la
Constitución".
Según su criterio,
las reglas del Protocolo II son obligatorias en Colombia incluso antes de que
se perfeccione la ratificación de este instrumento internacional , "debido
a que su fuerza vinculante se deriva simplemente del hecho de hacer parte del
código mínimo aplicable en los conflictos armados internos y externos,
universal e inveteradamente aceptado por las naciones, es decir el ius
gentium". Pero eso no significa en manera alguna, según los
intervinientes, que la aprobación de este tratado no tenga importancia, por
cuanto de esa manera se "consolida la fuerza normativa y política del
derecho internacional humanitario". Además, esta aprobación del Protocolo
II y su revisión constitucional permiten avanzar en la definición de los
alcances del derecho internacional humanitario en Colombia. En efecto, según
estos ciudadanos:
"Al comparar
el texto de la Ley 171 de 1994, que aprueba el Protocolo II adicional a los
Convenios de Ginebra, con el texto de la Carta Fundamental, corresponde a la
Corte Constitucional explicitar en detalle el contenido de este tratado
internacional con el fin de garantizar a las personas la máxima protección que
puede ofrecerles el derecho internacional humanitario en caso de conflicto
armado interno. El Juez de constitucionalidad, en las circunstancias históricas
que hoy se viven en Colombia y en desarrollo del deber de las autoridades de
velar por los derechos de todas las personas residentes en el país, está
llamado a realizar una labor de interpretación que permita que el Protocolo II
sea adoptado con todas sus consecuencias."
De otro lado, estos
ciudadanos consideran que es de especial interés "la cuestión de la
responsabilidad de los grupos guerrilleros por la violación del derecho
internacional humanitario", puesto que si no se garantiza "el respeto
de la normatividad humanitaria por uno de los bandos en conflicto su contenido
estaría sujeto a una escasa aplicación". Sin embargo, estos ciudadanos
aclaran que "ello no se debe a que la obligatoriedad del Protocolo II esté
sujeta a la reciprocidad de las partes, sino al hecho de que, en cuanto las
partes tienen pretensiones político-militares, ambas tienen una misma
responsabilidad por la violación del protocolo II." Por ello. los
intervinientes consideran que las obligaciones del Protocolo cubren también a las
organizaciones insurgentes. Según su criterio:
"A pesar de
que la guerrilla diga por principio desconocer el régimen legal vigente, no
puede sustraerse a las normas consuetudinarias humanitarias internacionales,
expresión de la cual es la codificación realizada en el Protocolo II. Con todo,
los distintos grupos guerrilleros han aceptado expresamente en distintas
ocasiones someterse a los preceptos del derecho humanitario. Ello debe hacerse
de manera incondicional, es decir, sin evitar las obligaciones que se derivan
de la totalidad de su contenido, sin acudir a interpretaciones ajenas al
sentido que la ha ido dando su aplicación universal, y sin sujetar sus deberes
al respeto por el contrario de las normas humanitarias."
Finalmente, según
los ciudadanos, la aprobación del Protocolo II, en virtud del deber de garantía
de los derechos humanos consagrados en la Constitución, implica una adecuación
de parte de la normatividad interna a los principios contenidos en este
instrumento internacional. Por ello consideran que "la Corte
Constitucional puede hacer un llamado al Congreso y al Ministerio de Defensa,
entre otras instancias, para que ajusten la legislación vigente a las
consecuencias de la incorporación de este tratado".
3.5. Intervención
de la Conferencia Episcopal de Colombia.
El ciudadano Pedro
Rubiano Sáenz, Presidente de la Conferencia Episcopal de Colombia, interviene
en el proceso con un extenso escrito destinado a defender la constitucionalidad
del Protocolo II.
El ciudadano
comienza por señalar que, según lo ha indicado la Conferencia Episcopal desde
noviembre de 1989, "el Derecho de Gentes rige aun sin necesidad de ser
reconocido por un ordenamiento legal alguno". Este criterio, según el
interviniente, coincide con la sentencia C-574/92, por lo cual es lícito
concluir que el Protocolo II es actualmente "aplicable en Colombia, no en
virtud de estar vinculada la Nación al texto positivo, cuanto de encontrarse
sometida a esos principios que hacen parte del Derecho natural de gentes y de los
cuales el Protocolo II es una expresión formal y positiva".
Esta conclusión
deriva, además, de la plena coincidencia entre el tratado bajo revisión y la
Constitución . Así, según el preámbulo del Protocolo II, el Derecho
internacional humanitario se basa en el respeto a la persona humana en caso de
conflicto armado y, según la Carta, la República de Colombia está "fundada
en el respeto de la dignidad humana" (art. 1º C.P.). "¿Cómo podría
-se interroga el ciudadano- plantearse una oposición entre el Protocolo II y la
Legislación interna, incluida la Carta?"
Igualmente, las
relaciones exteriores de Colombia se fundamentan en el reconocimiento de los
principios de Derecho internacional (art. 9º C.P.). "¿Cómo podría
plantearse -se interroga nuevamente el interviniente- un conflicto entre los
principios del Derecho de gentes, codificados en el Protocolo II, y la
legislación interna que expresamente reconoce, a nivel constitucional, la
vigencia del Derecho internacional humanitario (cfr. art. 214, 2, C.P.)?"
De otro lado, según
el ciudadano, el Protocolo II incorpora la llamada Cláusula Martens, según la
cual "para los casos no previstos en el Derecho vigente, la persona
humana permanece bajo la salvaguardia de los principios del Derecho de gentes
que resultan de los usos establecidos entre las naciones civilizadas, del
principio de humanidad y de las exigencias de la conciencia pública". Esto
significa, según el ciudadano Rubiano Saénz, que incluso si se admitiera que el
Protocolo II no es derecho positivo vigente en Colombia, de todos modos
"la persona humana se encuentra salvaguardada en el conflicto interno que
padece nuestro país por los principios de humanidad que tal tratado
reconoce".
Esta cláusula
Martens es además congruente con el artículo 94 constitucional, ya que éste
"constituye un expreso reconocimiento y aceptación constitucionales de
todos los derechos que son inherentes a la persona humana, estén o no
reconocidos positivamente, y teniendo presente que el Derecho internacional
humanitario es el reconocimiento de un mínimo de tales derechos para los
conflictos armados, se puede válidamente concluir que la Constitución reconoce
y acepta los principios contenidos en el Protocolo II a pesar de no encontrarse
éste, en cuanto tratado, vigente para Colombia."
Todo esto lleva al
ciudadano a señalar que en Colombia opera una incorporación automática del
derecho internacional humanitario y a sugerir que estas normas tienen rango
supraconstitucional, por lo cual la función del juez constitucional en este
caso no es tanto la de examinar la conformidad del Protocolo con la
Constitución pues, en este específico caso, "la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución consistirá en interpretarla de una manera tal que
no resulte incompatible con el Protocolo II".
Luego de este
estudio de la jerarquía de las normas humanitarias en el derecho colombiano, el
ciudadano Rubiano Sáenz procede a analizar la evolución del derecho
internacional humanitario y su congruencia con las doctrinas católicas sobre la
guerra. Así, según su criterio, la Iglesia Católica reconoce que "la
guerra no ha sido desarraigada de la humanidad -y que- mientras exista el
riesgo de una guerra y falte una autoridad internacional competente y provista
de medios eficaces, no se podrá negar, una vez agotados todos los recursos
pacíficos de la diplomacia, el derecho de legítima defensa a los
gobiernos". Sin embargo, prosigue el ciudadano "la Iglesia amonesta
gravemente sobre este recurso: "sepan los hombres de hoy que habrán de dar
muy seria cuenta de sus acciones bélicas" y que "se han de considerar
con rigor las condiciones estrictas de una legítima defensa mediante la
fuerza militar".
Posteriormente, el
ciudadano estudia el contenido material del Protocolo II y señala que éste
debe ser interpretado no como un texto aislado sino en armonía con los
principios de derecho humanitario, tal y como lo recuerda la Cláusula Martens.
En efecto, según el ciudadano Rubiano Saénz, el Protocolo II "se compone
de un Preámbulo y 28 artículos, un número significativamente menor en
comparación con el Protocolo I y los cuatro Convenios de Ginebra. Este hecho
reafirma la naturaleza de mínimos esenciales que tienen las garantías recogidas
en el Protocolo y su condición de no agotar todos los principios de humanidad
aplicables en los conflictos internos."
El ciudadano estudia
entonces el problema de la aplicación material del Protocolo II. Así, recuerda
que si bien en el derecho clásico de la guerra, el reconocimiento de
beligerancia constituía una condición para la aplicación de las normas
humanitarias, esto ha cambiado, ya que el artículo 3º común a los Convenios de
Ginebra de 1949 establece que "se aplica automáticamente el Derecho
Internacional en casos de conflicto armado no internacional" sin que sea
"necesario el reconocimiento de beligerancia". Esto significa
entonces que la declaratoria de beligerancia es una institución desueta.
Sin embargo, según
el ciudadano Rubiano Sáenz, "el Protocolo II, cuya intención original era
desarrollar el artículo 3º, común, a la culminación de la Conferencia
Diplomática, término siendo desarrollo parcial y restrictivo." En efecto,
según este ciudadano:
"Mientras el
artículo 3º común se refiere, sin más, a los conflictos armados no
internacionales, el Protocolo establece una serie de condiciones:
- que el
conflicto se desarrolle en el territorio de una Alta Parte contratante.
- que ocurra
entre sus fuerzas armadas y fuerzas armadas disidentes o grupos armados
organizados.
- que esos grupos
armados organizados tengan una dirección de un mando responsable,
- que esos grupos
ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal que les permita
realizar operaciones militares sostenidas y concertadas y aplicar el presente
Protocolo."
De otro lado, el
ciudadano Rubiano Sáenz muestra que la soberanía del Estado colombiano no se ve
afectada por la aplicación del Protocolo II, puesto que éste establece que
ninguna de sus disposiciones puede ser utilizada con la finalidad de que un
Estado intervenga en los asuntos de otros o que se menoscabe "la soberanía
de un Estado o la responsabilidad que incumbe al gobierno de mantener o
restablecer la ley y el orden en el Estado o de defender la unidad nacional y
la integridad territorial del Estado por todos los medios legítimos". Todo
esto armoniza con el artículo 9º de la Carta que fija como fundamento de las
relaciones exteriores, entre otros, la soberanía nacional y el respeto a la
autodeterminación de los pueblos.
Procede entonces el
ciudadano a analizar los artículos 4º al 18 que consagran las formas de
protección a la población no combatiente y muestra que todas ellas son
perfectamente congruentes con los valores, principios y derechos consagrados en
la Constitución.
Así, el artículo
artículo 4º obliga a las partes en conflicto a distinguir entre combatientes y
no combatientes, a fin de proteger a estos últimos. Según el ciudadano este
trato diferente es constitucional pues "quienes no combaten directamente,
en razón de esa condición física, se encuentran en una circunstancia de debilidad
manifiesta", por lo cual sería injusto no distinguir entre unos y otros.
Además, todas las protecciones de este artículo coinciden con normas
constitucionales.
Igualmente, los
artículos 5º y 6º protegen a las personas privadas de la libertad o que van a
ser objeto de un juicio penal, por medio de una serie de garantías que, según
el ciudadano Rubiano Sáenz, son una expresión del respeto a la dignidad de la
persona humana y a varios de sus derechos inalienables, como la vida, la
libertad religiosa y de expresión, la salud, la seguridad, la intimidad,
derechos que ampliamente tutela nuestro ordenamiento constitucional.
El título III
protege a los heridos, enfermos y náufragos y "constituye -según el
interviniente- una aplicación del principio constitucional de la solidaridad
(preámbulo), de los deberes de solidaridad y humanidad (art. 95,2); así mismo,
una garantía específica al derecho a la salud (art. 49), del derecho
fundamental de libertad religiosa (art. 19) y de la inviolabilidad del secreto profesional
(art. 74)."
El título IV regula
uno de los aspectos esenciales del derecho humanitario pues protege a la
población civil, lo cual encuentra, según el interviniente, perfecto sustento
constitucional. Es cierto, señala el ciudadano, que no siempre es fácil
"distinguir la población civil de los combatientes en el caso de un
conflicto armado interno -como el que sufre Colombia-" pero eso no
justifica las acciones inhumanas cometidas contra poblaciones inermes, puesto
que si bien la distinción se torna más difícil, no obstante no es imposible. En
efecto, según el ciudadano Rubiano Sáenz:
"En los
instrumentos positivos de Derecho Internacional Humanitario no existe una
definición de qué es la población civil. Sin embargo, puede ser ilustrativo del
pensamiento de la Conferencia Diplomática sobre la Reafirmación y Desarrollo
del Derecho Internacional Humanitario Aplicable en los Conflictos Armados: el
artículo 25 del proyecto de Protocolo II, que fue inicialmente aprobado en la
primera sesión de 1974, pero que no llegó a ser parte del texto final. Tal
proyecto establecía:
1. Es considerado
como civil toda persona que no es miembro de las fuerza armadas o de un grupo
armado organizado.
2. La población
civil comprende a todas las personas civiles.
3. La presencia
en el seno de la población civil de personas aisladas que no responden a la
definición de persona civil, no priva a esta población de su cualidad.
4. En caso de
duda, la persona será considerada como civil".
Esta protección de
la población civil implica también la protección de los bienes civiles. Por
ello, según el ciudadano Rubiano Sáenz, era desafortunada la reserva del
Senado, que fue rechazada por la Cámara de Representantes, según la cual,
"incluso contra la naturaleza de las cosas y los criterios objetivos
señalados, el Gobierno nacional tuviera la facultad de fijar subjetiva y por
ende, en algunos casos, arbitraria que es un objetivo militar."
Esta protección a la
vida y a la población civil es tan fuerte en el Protocolo II que no se pueden
atacar, incluso si son objetivos militares, ciertas instalaciones que contengan
fuerzas peligrosas que puedan causar pérdidas importantes en la población
civil. "Obsérvese nuevamente -señala el ciudadano- como en este caso, en
consonancia con artículo 5º de la Carta, la razón de humanidad -proteger las
vidas- prima sobre las razones de Estado -naturaleza de objetivo militar de una
obra-."
Posteriormente, el
ciudadano Rubiano Sáenz analiza la protección contra el desplazamiento forzado
que constituye, según su criterio, un elemento de gran importancia en Colombia.
En efecto:
"El
Episcopado colombiano en la reciente investigación "Derechos Humanos y
Desplazamiento Interno en Colombia", de cuyo informe final se anexa copias
oficiosas, mas no oficiales por encontrarse en prensa, ha constatado la
gravedad de esta problemática en el actual conflicto armado colombiano.
La investigación
ha concluido que en nuestro país existen entre 544.801 y 627.720 personas
desplazadas por razones de violencia en los últimos diez años, lo que en
promedio significa 108.301 hogares, aproximadamente el 2% del total de la
población. Es decir, en los últimos diez años uno de cada 60 colombianos fue
obligado a migrar por factores violentos.
El 71% de las
personas forzosamente desplazadas son jóvenes menores de 25 años y el 24% de
los hogares tenían a mujeres por cabeza de familia, de ellas 39.316 habían
perdido en forma violenta a sus esposos o hijos con anterioridad al
desplazamiento. Unos 1570 huérfanos niños o jóvenes abandonados han asumido la
responsabilidad del núcleo familiar.
La investigación
concluyó que "la principal causa del desplazamiento en Colombia tiene
relación con la violencia política generada a partir del conflicto armado
interno que enfrenta el Estado con grupos insurgentes, con la consiguiente
violación de los derechos humanos y las transgresiones al derecho internacional
humanitario". Teniendo presente que en 32% el desplazamiento obedece a la
acción de dos o más actores armados, se concluyó que la guerrilla era
responsable del 31.87% de las migraciones forzosas, los paramilitares del
21.08%, las milicias populares del 3.84; y por parte de las fuerzas del Estado,
que las Fuerzas Militares eran responsables del 19.56%, la Policía del 5,42 y
el DAS del 1.58%..
En cuanto a los
hechos violentos que obligan al desplazamiento forzoso, la investigación del
Episcopado concluyó que el 46% provenía de amenazas (de muerte), el 16.94% de
homicidios, el 11.24% de atentados, el 6.12% de desalojos, el 4.76% de
torturas, el 3.65 de coacciones y el 2.05% de bombardeos.
Finalmente, el
ciudadano analiza el artículo 18 del convenio, según el cual entidades como la
Cruz Roja pueden ser utilizadas para la protección de las víctimas. Según su
criterio, este artículo "establece un ofrecimiento, mas no una imposición
que vaya en contra la soberanía nacional." Pero lo cierto es que estos
"organismos de socorro, como el suministro de víveres por parte de ellos,
lo mismo que las iniciativas de la población civil para recoger y cuidar los
heridos, enfermos y náufragos, constituyen un legítimo ejercicio del deber
constitucional de ´obrar conforme al principio de solidaridad, respondiendo con
acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud
de las personas´. (art. 95)".
A partir de todo lo
anterior, el ciudadano Rubiano Sáenz considera que la Corte no sólo debe
declarar exequible el Protocolo II sino que se debe abstener "de formular
interpretación restrictiva alguna que pueda fundar reserva o declaración al
momento de la adhesión." Además solicita a esta Corporación "que en
la parte resolutiva expresamente declare que los principios humanitarios
contenidos en el Protocolo II vinculan actualmente a la República, sin que
obste para ello la circunstancia de no encontrarse perfeccionado para la nación
el correspondiente vínculo jurídico internacional."
3.6. Intervención
del Doctor Ciro Angarita Barón
El ciudadano Ciro
Angarita Barón interviene en el proceso para defender la constitucionalidad del
Protocolo II.
Comienza este
ciudadano por señalar que, conforme a los criterios desarrollados por la Corte
Constitucional en la sentencia C-574/92, el derecho internacional humanitario
"no es otra cosa que la codificación del núcleo inderogable de normas
mínimas de humanidad que rigen en los conflictos armados y que como tales
constituyen un valioso instrumento jurídico para lograr la efectividad plena
del principio de la dignidad humana aun en las más difíciles y hostiles
circunstancias, vale decir, precisamente cuando es objeto del más abierto
desafío a su vigencia y concreción." En efecto, este derecho recuerda a
los actores armados en conflicto "la existencia de su núcleo inderogable de
normas mínimas de humanidad que rigen y adquieren toda su vigencia en los
conflictos armados, como quiera que ellas son también instrumentos de
salvaguardia y efectividad de la dignidad humana."
Todo esto explica
entonces, según este ciudadano, el carácter supraconstitucional del derecho
humanitario, así como su automática incorporación al ordenamiento colombiano,
tal y como lo señaló la Corte Constitucional en la precitada sentencia.
Posteriormente, el
ciudadano Angarita Barón analiza el contenido material del tratado bajo
revisión, con el fin de mostrar su conformidad con la Carta. Según su criterio:
"Cuando el preámbulo del Protocolo II
consagra que en los casos no previstos por el derecho vigente la persona humana
queda bajo la salvaguardia de los principios de la humanidad y de las
exigencias de la conciencia pública, hace efectivo ni más ni menos que el
principio de respeto pleno de la dignidad humana (CP. Art. 1) que tan fecundos
desarrollos ha venido teniendo en la jurisprudencia de la Corte a partir de la
vigencia de la Constitución de 1991.
El ámbito de
aplicación personal del Protocolo II se ciñe estrictamente a las, exigencias
propias del derecho a la igualdad (CP. Art. 13).
El Protocolo II
respeta igualmente la soberanía de los Estados que, como es bien sabido, es el
fundamento de las relaciones exteriores de Colombia (CP/Art. 9).
Las garantías
fundamentales, del trato humano así como las normas a dar protección y
asistencia a los heridos, enfermos y náufragos coinciden materialmente con
regulaciones de nuestra Carta vigente tales, como los artículos 11, 49 y 214.
La protección de
la población civil que dicho Protocolo establece es no sólo la expresión y
compromiso con la vida y salud sino también manifestación concreta del
significado y protección de la dignidad humana en el ámbito de los conflictos
armados. En consecuencia, responde a los mismos principios y valores que el
Constituyente de 1991 plasmó en los artículos 1 y 11.
La protección de
los bienes culturales y de los lugares de culto que establece el protocolo II
obedece en lo fundamental a los propósitos de salvaguardar el patrimonio
cultural y la libertad de cultos que nuestra Carta vigente ha recogido en sus
artículos 8, 70 y 19.
Todas las
anteriores razones muestran la plena compatibilidad entre las normas del
Protocolo II y la Constitución de 1991."
Finalmente, el
ciudadano considera que existe identidad entre la filosofía, contenido y
propósito de los Protocolos I y II de Ginebra, por lo cual "es claro que
al Protocolo II le son aplicables en lo fundamental las mismas conclusiones a
que llegó la Corte Constitucional cuando profirió su pronunciamiento de
exequibilidad del protocolo I", conclusiones que, según su criterio, deben
entonces ser reiteradas en este caso.
3.7. Intervención
del Doctor José Eduardo Umaña Mendoza.
El ciudadano José
Eduardo Umaña Mendoza interviene en el proceso para defender la
constitucionalidad del Protocolo II.
El ciudadano
comienza por efectuar un análisis del Protocolo II y del derecho internacional
humanitario, con el fin de destacar que esa normatividad ha recibido amplia
aceptación a nivel mundial. Así, en particular, el ciudadano cita un documento
del CICR (Comité Internacional de la Cruz Roja), según el cual:
"Al 15 de junio
de 1993, los Convenios de Ginebra de 1949 habían sido ratificados por 181
Estados, es decir, la casi totalidad de la comunidad internacional. Ciento
Veinticinco Estados eran Partes en el primer Protocolo adicional a los
Convenios de Ginebra y 116 en el segundo. Treinta y seis habían ratificado la
Convención de 1980 sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas
armas convencionales y 82 la Convención de 1954 para la protección de los
bienes culturales."
Posteriormente, el
ciudadano Umaña Mendoza estudia el valor de esa normatividad internacional en
el ordenamiento colombiano, y considera, con base en la sentencia C-574 de 1992
de la Corte Constitucional y las doctrinas de la Corte Internacional de la
Haya, que las normas del protocolo II recogen principios del derecho
consuetudinario de los pueblos, por lo cual ellas son obligatorias en Colombia,
incluso antes de la aprobación formal de este instrumento internacional.
Finalmente, el
ciudadano interviniente analiza la constitucionalidad material del tratado bajo
revisión y concluye lo siguiente:
"Coincide
totalmente el instrumento internacional con la Constitución Política, tal como
Ustedes lo consideraron en su momento acerca, del Protocolo I, como quiera que
está orientado el que ahora se somete a examen, a proteger la integridad de la
población civil y salvaguardar la dignidad humana en las circunstancias de una
guerra, existiendo al tiempo todo un conjunto de principios en el que, artículo
tras artículo en ese catálogo de la Carta, se ordena en esencia lo mismo, por
ejemplo, en lo relativo a la protección consignada de manera especial para los
niños, para los indefensos, para la conservación de lo nuclear de la familia,
prohibiéndose v. gr. los tratos inhumanos, degradantes o crueles y los
atentados a la vida."
Por todo lo
anterior, el ciudadano considera que la Corte Constitucional debe no sólo
declarar la constitucionalidad del Protocolo II sino que, además, "debe
abogar por concreciones inmediatas en la esfera legal y de la administración,
para que el Protocolo II no quede en el plano de los tantos instrumentos que no
realizan los principios constitucionales al no estar reglados, dotados de
posibilidad con mecanismos ciertos que activen su naturaleza." En efecto,
según este ciudadano, gran parte de las normas de este tratado ya se encuentran
en el ordenamiento jurídico colombiano, por lo cual debe concluirse que su
realización práctica se debe a que no ha existido la voluntad política
necesaria para hacerlas efectivas.
4. Del concepto
del Procurador General de la Nación.
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación solicita declarar constitucional el
Protocolo II así como la Ley 171 de 1994 que aprueba ese instrumento
internacional.
En primer término,
el Procurador considera que tanto la celebración del Protocolo como el trámite
de su ley aprobatoria se hicieron de acuerdo a los procedimientos previstos por
la Constitución, por lo cual no encuentra ninguna tacha de inconstitucionalidad
desde el punto de vista formal.
Eso permite entonces
al Ministerio Público entrar al análisis material del tratado bajo revisión.
Para ello el Procurador destaca que el Protocolo II hace parte del Derecho
Internacional Humanitario y es un desarrollo de los Convenios de 1949, como lo
muestra el hecho de que "no se puede ser parte en el Protocolo II sin ser
parte en los Convenios de Ginebra." Por ello, según su criterio, el
artículo 3º común constituye "la matriz y el referente obligado y necesario
para la comprensión de la naturaleza y alcance de las normas del Protocolo
II". Ahora bien, dice el Ministerio Público:
"El artículo
3º común contiene un estatuto mínimo de Derechos Humanos -vg. de normas
orientadas hacia la protección de la persona humana-, que en todo caso deben
ser respetados en circunstancias de conflicto armado no internacional. En
cuanto tal, constituye -como todo el Derecho Internacional Humanitario-, en los
términos del artículo 53 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados, una cristalización convencional del ius cogens, de manera que
sus preceptivas hacen parte del Derecho Internacional General -derecho
consuetudinario- y son de carácter imperativo -vg. no disponibles por acuerdo
en contrario ni en denuncia- e imponen obligaciones erga omnes e
incondicionales, que tienen como correlato la existencia de derechos no
renunciables."
Por ello, según la
Vista Fiscal, debe concluirse que también el Protocolo II es "ius
cogens" de automática incorporación al derecho interno colombiano, como
lo reconoció la Corte en la sentencia C-574/92.
Este carácter de ius
cogens del Derecho Internacional Humanitario, en general, y del Protocolo
II, en particular, comporta, según el Procurador, "la vinculación
universal de sus principios y preceptivas". Esto explica "que no sólo
el Estado, como parte que es en los convenios, sino también los grupos armados
organizados que le disputan el poder estén obligados a respetarlos." Esto
obviamente no excluye "que los insurgentes hagan declaraciones unilaterales
en el sentido de comprometerse de cara a la sociedad a regir su comportamiento
de conformidad con sus normas. Antes, por el contrario, tales declaraciones
deben ser entendidas como deseables."
Todo lo anterior
permite al Procurador concluir que el Protocolo, como desarrollo del artículo
3º común, armoniza con la Constitución. En efecto, según su criterio:
"De la misma
manera que la Constitución colombiana de 1991 es expresión y desarrollo del
principio de "la dignidad de la persona humana" (artículo 1º),
también el Protocolo II -y el artículo 3º común- está apuntalado sobre la idea
de unos mínimos humanitarios inderogables a partir de los cuales ni siquiera
en circunstancias de guerra -imperio de la razón instrumental- la persona
humana puede ser tratada como simple "medio" y como
"objeto".
En idéntica forma
a como la Constitución Colombiana está - a través de su instauración como
derechos fundamentales (artículo 11, 12, 14 y 17)-, orientada, de manera
general, hacia la protección de la vida, la integridad, la dignidad y la
libertad, también el Protocolo II -como el artículo 3º común- se ocupa antes
que nada de la defensa de la vida, la integridad física y moral, la dignidad,
la libertad -por lo menos como exclusión de la esclavitud y de la prostitución
etc.,- de los no-combatientes -vg. enfermos, heridos, náufragos y población
civil- (artículo 4º). Aún más, en lo que atañe a estos valores fundamentales
también el Protocolo II, como la Constitución, hace un énfasis especial en la
protección de los niños y de las familias (artículo 42, 43 y 44), así que exige
la educación y prohibe el reclutamiento de los primeros hasta los 15 años etc.,
y busca evitar la desintegración de las segundas, entre otras cosas, a través
de gestiones para reuniones de padres e hijos y de la regulación de los
desplazamientos internos de población etc., (artículo 4º, numeral 3º y artículo
17).
Hasta la
propiedad privada, el patrimonio cultural y el ambiente sano, tan caros a
nuestro constitucionalismo liberal-burgués y ecológico (artículos 58, 49 y 72),
están amparados por el Protocolo II, en cuanto los excluye, en términos
generales, del concepto de "objetivo militar" etc., (artículos 14, 15
y 16)."
Sin embargo, según
la Vista Fiscal, conviene precisar que las normas del Protocolo no existen
exclusivamente para la humanización del conflicto armado, pues "sus
dictados humanitarios se orientan también de conformidad con la Constitución
(artículos 22) hacia la promoción de la paz, y lo que es tanto o más
importante, son proclives a las soluciones negociadas." En efecto, según
el Ministerio Público, el reconocimiento del derecho humanitario por los
partidos armados en conflicto "implica ya, de por sí, un principio de
relativización de las enemistades. Al fin y al cabo, el reconocimiento
recíproco de la humanidad -vg. de la dignidad de la persona humana etc.,-
entre los enemigos representa la condición mínima de posibilidad para que se
establezca entre ellos el diálogo, así que se pueda poner en marcha,
eventualmente, una negociación de paz."
Esta preferencia
estructural del derecho humanitario por las soluciones negociadas se ve
confirmada por un análisis de su historia, tanto a nivel internacional como en
Colombia. Sin embargo, precisa el Procurador, "ello no significa, por
supuesto, que sólo resulte aplicable en escenarios de negociación, sino sólo
que constituye un instrumento muy útil en circunstancias en que las partes en
conflicto, por una u otra razón, se encuentran dispuestas a buscar una salida
negociada a la conflagración."
Según la Vista
Fiscal, el Protocolo II no vulnera la soberanía nacional, ni equivale a un
reconocimiento de beligerancia de los grupos insurgentes. Los temores en este
campo derivan de confusiones y equívocos sobre la noción de beligerancia pues,
desde los Convenios de 1949, es claro que la aplicación de las normas
humanitarias "deja de estar condicionada al reconocimiento de un estatuto
de beligerancia". Esto es aún más claro, según el Procurador, si se tiene
en cuenta que "tanto el artículo 3º común a los 4 convenios de Ginebra de
1949, como el artículo 3º del Protocolo II son explícitos y claros en lo que
atañe a su determinación de que su vigencia no varía el status jurídico de las
partes y de que sus disposiciones no podrán ser invocadas para menoscabar la
soberanía, ni para justificar ningún tipo de intervención."
Lo que sí es
indudable, según la Vista Fiscal, es que el Derecho Internacional Humanitario
implica, en armonía con la Constitución, un cambio de perspectiva de la idea de
soberanía, la cual ya no es absoluta pues está relativizada y limitada por los
derechos de las personas. Es más, según el Procurador:
"A
diferencia de lo que sucede con el derecho público interno, en general, y con
el derecho penal interno, en particular, los cuales suelen reflejar el punto de
vista anacrónico y vertical de la soberanía del Estado, el Protocolo II, adopta
más bien el punto de vista horizontal de la soberanía popular y de la sociedad
civil -en cuanto población civil-. Ello, por supuesto, tiene profundas implicaciones
jurídicas, en la medida en que comporta la adopción de una perspectiva más bien
equidistante y simétrica respecto de los partidos armados en conflicto en lo
que atañe a la calificación y el juzgamiento de los crímenes contra el Derecho
Internacional Humanitario.
Esta perspectiva
humanitaria y descentrada respecto de la idea obsoleta de una soberanía del
Estado -que no del Pueblo vg. de la sociedad-, involucra por supuesto, un
cuestionamiento de la misma, pero se trata, como ya se expresó de un cuestionamiento
perfectamente congruente con los nuevos desarrollos constitucionales en la
materia."
Tampoco considera el
Procurador que la presencia de entidades neutrales como la Cruz Roja
Internacional sea un riesgo para la soberanía colombiana, puesto que es
discrecional del Estado solicitar o no sus servicios. Es más, las gestiones de
estas entidades suelen ser tan importantes que sin ellas "puede volverse
írrita la vigencia del Derecho Internacional Humanitario". Además,
múltiples experiencias enseñan que su participación "en tareas de Veeduría
sobre el cumplimiento de las normas humanitarias, puede revestir una
importancia capital en escenarios de negociaciones de paz."
Posteriormente el
Procurador analiza el rango del Protocolo II en el esquema constitucional
colombiano. Según su criterio es claro que, conforme a los artículos 9º, 214 y
93 de la Carta, este tratado ocupa un rango preferente en el orden jurídico
colombiano. Sin embargo considera que dicha prevalencia no puede ser
interpretada como una suerte de supra-constitucionalidad. En efecto, según la
Vista Fiscal:
"La
armonización del artículo 93 con las exigencias del artículo 4º
constitucional sobre la prevalencia de la Carta Fundamental sobre toda otra
norma conduce más bien a la necesidad de postular una integración horizontal
(bloque de constitucionalidad) entre los tratados internacionales sobre
derechos humanos y las disposiciones de la Constitución, sobre el horizonte de
un modelo dualista moderado de articulación entre el Derecho Internacional y el
Derecho Constitucional. Nótese, en este mismo sentido, cómo las normas
constitucionales sobre reforma de la Carta no tienen prevista la posibilidad de
que el Gobierno o el Congreso, de manera separada o de consumo, realicen
reformas constitucionales mediante la aprobación y ratificación de tratados
internacionales."
Luego del anterior
examen de la naturaleza y constitucionalidad del Protocolo II, el Procurador
estudia los problemas de su aplicación y aplicabilidad al conflicto interno
colombiano.
Así, la Vista Fiscal
analiza las condiciones previstas por el artículo 1º y considera que los grupos
guerrilleros colombianos actuales en general las cumplen. De un lado, los
alzados en armas tienen un mando responsable y capacidad para realizar
operaciones sostenidas y concertadas, como lo demuestra "la existencia de
una dirección capaz de planear y de desarrollar ofensivas militares en una
amplia y dispersa base territorial, a través de sus distintos frentes."
Según su criterio, "la regionalización creciente -vg. fragmentación- del
movimiento guerrillero y la autonomía relativa de sus frentes -sobre todo de
los más bandolerizados- no constituye todavía un argumento contra la evidencia
de que las guerrillas colombianas tienen una comandancia nacional relativamente
efectiva."
De otro lado, según
el Procurador, la exigencia de control territorial debe ser interpretada de
manera amplia, y no de acuerdo al paradigma de la guerra clásica entre los
Estados, puesto que el Protocolo II fue concebido para conflictos dentro de los
Estados. En tales circunstancias, señala la Vista Fiscal:
"Supuesto
que el Protocolo II existe para ser aplicado, acaso resulta necesario entender
que el dominio territorial al cual aluden sus dictados puede ser un dominio
territorial nómada, vale decir, un dominio territorial edificado sobre la
libre conservación de las vías de circulación y sobre el control social -vg.
sobre la consolidación de un adentro y un afuera sociales-. Lo anterior implica
la aceptación de que los dominios territoriales guerrilleros son porosos y aun,
intermitentes.
En cualquier caso
no cabe duda de que la guerra de guerrillas colombiana sigue siendo todavía, a
pesar de la creciente inserción urbana y aun, a pesar de la creciente bandolerización
de los grupos insurgentes, una guerra orientada por un proyecto estratégico de
"sustitución de Estado", así que procede -por lo menos en principio-
a través de la construcción, consolidación y ampliación progresiva de dominios
territoriales. Con otras palabras, la guerra colombiana de guerrillas es,
dominantemente, guerra por el dominio del espacio, y en ningún caso, como el
terrorismo estratégico, guerra por el dominio del pensamiento. La circunstancia
de que la debilidad relativa de la guerrilla frente al Estado determine que los
insurgentes hayan debido limitar sus aspiraciones de dominación territorial a
ciertas regiones no constituye un argumento contra las observaciones
anteriores."
En todo caso,
considera el Procurador que los requisitos de aplicabilidad del artículo 1º son
exigencias máximas que pueden ser renunciadas por los Estados, puesto que este
tratado es un desarrollo y complemento del artículo 3º común a los Convenios de
Ginebra de 1949, y éste fue concebido como "un mínimo humanitario
aplicable a todo conflicto armado no internacional que superara por sus
características e intensidad los simples disturbios y tensiones
interiores". Puede entonces el Estado aplicar este instrumento
internacional sin que se cumplan las exigencias máximas del artículo 1º,
"cuando esté en su intención aplicar los mínimos humanitarios contenidos
en el artículo 3º común y desarrollados en el Protocolo II."
El Pocurador también
considera que es constitucional la posibilidad de desarrollar las normas
humanitarias, por medio de acuerdos especiales entre las partes contendientes,
tal como lo prevé el artículo 3º común. En efecto, según su criterio, estos
acuerdos no pretenden autorizar transgresiones a los mínimos humanitarios sino
que reconocen que de facto "dichas transgresiones constituyen el pan de
cada día, de manera que resulta sensato y acorde con la idea de Humanidad
asumir compromisos con énfasis especiales, en la perspectiva de que cada vez
sean menos y más restringidos los ámbitos y los tipos de la barbarie."
Esto no significa, aclara el Ministerio Público, que tales acuerdos sean
necesarios ya que ideal ético a alcanzar es "la vigencia incondicional y
universal de las normas humanitarias del ius cogens-." Sin embargo,
un acuerdo especial es no sólo "una clara posibilidad jurídica contemplada
expresamente por el artículo 3º común" sino que, además, "se trata de
una posibilidad jurídico-política especialmente útil en contextos de
negociaciones de paz, en la medida en que contribuye no sólo a aliviar la
suerte de las víctimas de la guerra, sino también a favorecer consensos y a
acrecentar la confianza recíproca entre los enemigos."
Finalmente, para el
Procurador, las normas del Protocolo son, en los términos del artículo 85 de la
Constitución, de aplicación inmediata, de manera que no requieren de
reglamentación adicional para su aplicación por parte de todas las autoridades.
Sin embargo ello "no obsta, por supuesto, para que el Congreso de la
República, si lo tiene a bien y con miras a precisar mejor el contenido y el
alcance de la prohibiciones establecidas en los 28 artículos que constituyen
el Protocolo II, reglamente y desarrolle por vía legislativa los tipos penales
correspondientes." Ello plantea el problema de a quien debe corresponder
en el Estado la sanción de las infracciones contra el derecho humanitario.
Según la Vista Fiscal, corresponde más al espíritu del Derecho Internacional
Humanitario entregar tal competencia a los jueces civiles. En efecto, según el
Procurador:
"A
diferencia de la Justicia castrense, la cual está condenada casi
ineluctablemente a la condición de "juez y parte" en el conflicto
armado, la justicia civil puede fungir como una suerte de terceros neutral
frente a los partidos armados en conflicto. El juez civil, mucho mejor que el
juez militar, puede ser pensado como un representante del punto de vista
equidistante y simétrico de la sociedad civil frente a los enemigos militares
propiamente dichos.
Nótese, en este
contexto, cómo una de las peculiaridades del Derecho Internacional Humanitario,
en general, es la de que restringe el concepto de enemigo, exclusivamente a los
enemigos armados. En tal sentido y desde su perspectiva humanitaria, tanto la
idea de la lucha de clases como "guerra" de clases, propia de un
Leninismo hirsuto que mira en el "burgués" a un enemigo militar, como
la llamada "Doctrina de Seguridad Nacional" con su idea de que
también las bases sociales y políticas de los grupos guerrilleros, como parte
que son de la "subversión legal", son también enemigos militares,
-vgr. objetivos militares constituyen patologías ideológicas
insostenibles."
II- FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia y los
alcances del control de la Corte.
1- La Corte
Constitucional es competente para la revisión del "Protocolo Adicional a
los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de
las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo
II)" y de su ley aprobatoria, conforme al ordinal 10 del artículo 241 de
la Carta. Y, como lo ha señalado en repetidas ocasiones esta Corporación, éste
es un control previo, completo y automático de constitucionalidad del proyecto
de tratado y de su ley aprobatoria, por razones de fondo y también de forma.
Esto significa que el control de la Corporación versa "sobre el contenido
material normativo del tratado así como sobre el de ley aprobatoria, tanto por
razones de forma como de fondo"[1].
Por eso, en esta sentencia se revisará tanto la regularidad del trámite de la
ley aprobatoria, como el contenido de la misma y del Protocolo II.
2. Examen formal
de la suscripción del tratado y del trámite de la ley 171 de 1994.
2- El
"Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949,
relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter
internacional (Protocolo II)" fue aprobado por consenso de los países
participantes en la Conferencia Diplomática sobre la Reafirmación y Desarrollo
del Derecho Internacional Humanitario Aplicable en los Conflictos Armados, la
cual se reunió en Ginebra, Suiza, en cuatro períodos de sesiones entre 1974 y 1977,
con la participación de Colombia.
En el expediente no
aparece si la persona que actuó a nombre del Estado colombiano y suscribió el
acuerdo tenía competencia para hacerlo. Sin embargo obra en el mismo
confirmación presidencial del texto del tratado bajo examen, efectuada con
anterioridad a su presentación al Congreso. Esta confirmación presidencial,
conforme al derecho de los tratados codificado en la Convención de Viena de
1969, en su artículo 8º, subsana cualquier eventual vicio de representación del
Estado. Este principio es totalmente aplicable en el derecho constitucional
colombiano, no sólo porque el artículo 9º de la Carta da especial importancia a
los principios del derecho internacional sino, además, porque corresponde al
Presidente de la República, como jefe de Estado, dirigir las relaciones
internacionales y celebrar con otros Estados y entidades de derecho
internacional tratados o convenios (CP art. 189 ord. 2º). Es natural entonces
que la confirmación presidencial subsane los vicios de representación durante
el trámite de suscripción del tratado. Por consiguiente, considera la Corte que
no hubo irregularidades en la suscripción del mencionado tratado por el Estado
colombiano.
3- El proyecto de
ley aprobatoria de un tratado debe comenzar por el Senado por tratarse de un
asunto referido a las relaciones internacionales (inciso final artículo 154
CP). Luego sigue el mismo trámite y debe reunir los mismos requisitos de
cualquier proyecto de ley ordinaria señalados por los artículos 157, 158 y 160
de la Constitución, a saber:
- ser publicado
oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva;
- surtir los
correspondientes debates en las comisiones y plenarias de las Cámaras luego de
que se hayan efectuado las ponencias respectivas y respetando los quórums
previstos por los artículos 145 y 146 de la Constitución;
- respetar los
términos para los debates previstos por el artículo 160 de ocho días entre el
primer y segundo debate en cada Cámara, y quince entre la aprobación del
proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra;
- y haber obtenido
la sanción gubernamental.
Luego, la ley
aprobatoria del Tratado debe ser remitida dentro de los seis días siguientes
para su revisión por la Corte Constitucional.
4- Ahora bien, el
Ejecutivo presentó al Senado, a través del Ministro de Relaciones Exteriores,
el proyecto de ley por la cual se aprueba el "Protocolo Adicional a los
Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las
víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo
II)", suscrito en Ginebra el 8 de junio de 1977. El proyecto fue publicado
en la Gaceta del Congreso No. 123 del 17 de agosto de 1994 y repartido a la
Comisión Segunda Constitucional del Senado, en donde fue radicado como proyecto
44[2]. La ponencia fue
presentada y publicada el 17 de agosto de 1994[3],
y el proyecto fue aprobado por la comisión Segunda el 30 de agosto de 1994[4]. Luego fue presentada y
publicada la correspondiente ponencia para el segundo debate en el Senado[5] y fue aprobado por la
plenaria el 13 de septiembre de 1994, sin ninguna modificación[6].
Posteriormente el
proyecto fue enviado a la Cámara de Representantes en donde fue radicado como
63 y, luego de que se publicara la ponencia para primer debate[7], fue aprobado sin
modificaciones en la Comisión Segunda el 16 de noviembre de 1994[8]. Más tarde, se publicó
la ponencia para segundo debate[9]
y el proyecto fue aprobado en la plenaria el 5 de diciembre de 1994[10]. Luego, el proyecto
fue debidamente sancionado como ley 171 de 1994, el 16 de diciembre de 1994,
tal como consta en la copia auténtica incorporada al expediente (Folio 18). La
Ley fue entonces remitida a la Corte Constitucional el 19 de diciembre de 1994
para su revisión.
Es de mérito
advertir que en el debate realizado en la Comisión Segunda del Senado se dejó
una constancia sobre algunas reservas que un grupo de Senadores querían que se
tuviera en cuenta en la adhesión al instrumento internacional en proceso de
aprobación. La plenaria del Senado de la República aprobó la ley con base en la
ponencia presentada por el Senador Guerra De La Espriella; en dicha plenaria se
sometió a aprobación del pleno del Senado, como proposición, la constancia que
se había hecho en la Comisión Segunda del Senado. La Cámara de Representantes
recibió el proyecto; en la Comisión Segunda Constitucional de la Cámara se
designaron ponentes a los H. Representantes Manuel Ramiro Velásquez A., Luis
Fernando Duque y Adolfo Bula, quienes presentaron ponencia para primer debate.
Previamente, la Comisión había realizado una sesión pública para oír diversas
opiniones de funcionarios estatales y de la sociedad civil sobre esta
iniciativa legislativa. Aprobado en la Comisión Segunda de la Cámara, sin
constancia o proposiciones que formularan reservas, fue discutido y aprobado en
sesión plenaria de la Cámara, con base en la ponencia favorable de los
Representantes Velásquez, Duque y Bula. La Cámara en pleno aprobó el proyecto
de ley sin ningún tipo de reservas. Para conciliar la diferencia entre lo
aprobado por cada una de las cámaras del Congreso, los respectivos presidentes
designaron una comisión para el efecto, la cual presentó su informe a la
plenarias respectivas. Sometido a discusión el informe de los conciliadores,
éste fue aprobado en las sesiones plenarias. En dicho informe los conciliadores
consideraron que la proposición que se había aprobado en la plenaria del Senado
debía ser desestimada. En consecuencia, el Congreso de la República aprobó el
Protocolo II de 1977 sin reserva alguna.
La ley 171 de 1994
cumplió entonces las formalidades previstas por la Constitución y el reglamento
del Congreso.
La naturaleza del
derecho internacional humanitario, su carácter imperativo a nivel internacional
y a nivel interno.
5- El tratado bajo
revisión hace parte de las normas del derecho internacional humanitario, por lo
cual la Corte considera necesario, antes de examinar el contenido concreto de
las disposiciones del Protocolo II, comenzar por reiterar y precisar sus
criterios sobre los alcances de esta normatividad en el constitucionalismo
colombiano, para lo cual servirán los criterios señalados por la Convención de
Viena sobre el derecho de los tratados, aprobada por Colombia por la Ley 32 de
1985.
6- En relación con
el derecho de los conflictos armados, la doctrina tradicional solía distinguir
entre el llamado derecho de la Haya o derecho de la guerra en sentido estricto,
codificado en los Convenios de la Haya de 1899 y 1907, y cuya finalidad
tradicional ha sido regular la conducción de las hostilidades y los medios
legítimos de combate; y, de otro lado, el Derecho de Ginebra o derecho
internacional humanitario en sentido estricto, cuyo objetivo es proteger a
quienes no participan directamente en las hostilidades. Esto podría hacer
pensar que cuando la Constitución habla del derecho humanitario sólo está
haciendo referencia al llamado Derecho de Ginebra. Pero ello no es así, ya que
la doctrina considera que actualmente no se puede oponer tajantemente esos
dos derechos ya que, desde el punto de vista lógico, la protección de la
población civil -objetivo clásico del derecho internacional humanitario en
sentido estricto- implica la regulación de los medios legítimos de combate
-finalidad del tradicional derecho de la guerra-, y viceversa. Además, a nivel
normativo, ha operado una cierta absorción del derecho de la Haya por el
derecho de Ginebra, como lo demuestra la amplia regulación de los medios de
combate por el título III del Protocolo Facultativo I a los Convenios de
Ginebra de 1949. Finalmente, los dos elementos que justificaban la distinción
entre estos dos derechos, a saber las discusiones sobre el derecho a hacer la
guerra (ius ad bellum) y sobre el estatuto jurídico de las
partes, han perdido gran parte de su significación jurídica y su valor
doctrinario. En efecto, el derecho de la Haya consideraba necesario estudiar,
en especial en los conflictos armados internos, si un actor había adquirido el
derecho a hacer la guerra, pues se estimaba que la declaratoria de beligerancia constituía un requisito necesario
para que se pudiesen aplicar las normas que regulan los conflictos bélicos.
Ahora bien, la Carta de las Naciones Unidas -con pocas excepciones- ha
prohibido el recurso a la guerra[11]
y -como se verá más en detalle posteriormente- las Convenciones de Ginebra y
sus Protocolos suprimieron la declaratoria de beligerancia como requisito de
aplicabilidad de sus normas. Por eso, la actual doctrina considera que ambas
ramas del derecho de los conflictos armados pueden ser englobadas bajo la
denominación genérica de derecho internacional humanitario. Así, según el
doctrinante Christophe Swinarski:
"Es lógico
considerar que ambas ramas del clásico 'ius in bello' constituyen aquello que
continúa vigente en el derecho internacional, después de la prohibición del
recurso al uso de la fuerza...
El derecho
internacional humanitario es un conjunto de normas internacionales, de origen
convencional o consuetudinario, específicamente destinado a ser aplicado en
los conflictos armados internacionales o no internacionales, y que limita, por
razones humanitarias, el derecho de las partes en conflicto a escoger
libremente los métodos y los medios utilizados en la guerra (Derecho de la
Haya), o que protege a las personas y a los bienes afectados (Derecho de
Ginebra).
Definido de esta
manera, el derecho internacional humanitario justifica plenamente su denominación
más técnica de 'derecho internacional aplicable en situaciones de conflictos
armados'[12]".
Así también lo ha
entendido esta Corporación en anteriores decisiones[13], en las cuales
consideró que en el constitucionalismo colombiano el derecho internacional
humanitario debe ser entendido de manera amplia, esto es, como el derecho de
los conflictos armados, el cual comprende las dos ramas tradicionales: el
derecho internacional humanitario en sentido estricto y el derecho de la
guerra. En efecto, según la Corte, "en resumen, el derecho internacional
humanitario contiene normas que limitan el derecho de las partes en conflicto a
elegir libremente los medios y métodos utilizados en combate, así como
disposiciones encaminadas a proteger a las víctimas y a los bienes susceptibles
de verse afectados por un conflicto armado.[14]"
7- El derecho internacional humanitario ha
sido fruto esencialmente de unas prácticas consuetudinarias, que se entienden
incorporadas al llamado derecho consuetudinario de los pueblos civilizados. Por
ello, la mayoría de los convenios de derecho internacional humanitario deben
ser entendidos más como la simple codificación de obligaciones existentes que
como la creación de principios y reglas nuevas. Así, esta Corporación, en las
sentencias citadas, y en concordancia con la más autorizada doctrina y
jurisprudencia internacionales, ha considerado que las normas de derecho
internacional humanitario son parte integrante del ius cogens. Ahora
bien, al tenor del artículo 53 de la Convención de Viena de 1969 sobre el
derecho de los tratados, se entiende por norma ius cogens o norma
imperativa de derecho internacional general "una norma aceptada y
reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto cono norma
que no admite acuerdo en contrario y que sólo puede ser modificada por una
norma ulterior de derecho internacional general que tenga el mismo
carácter". Por ello, según este mismo artículo de la Convención de Viena,
todo tratado que contradiga esos principios es nulo frente al derecho
internacional. Esto explica que las normas humanitarias sean obligatorias
para los Estados y las partes en conflicto, incluso si éstos no han aprobado
los tratados respectivos, por cuanto la imperatividad de esta normatividad no
deriva del consentimiento de los Estados sino de su carácter consuetudinario.
Al respecto dijo esta Corporación:
"En
síntesis, los principios del derecho internacional humanitario plasmados en los
Convenios de Ginebra y en sus dos Protocolos, por el hecho de constituir un
catálogo ético mínimo aplicable a situaciones de conflicto nacional o
internacional, ampliamente aceptado por la comunidad internacional, hacen parte
del ius cogens o derecho consuetudinario de los pueblos. En consecuencia, su
fuerza vinculante proviene de la universal aceptación y reconocimiento que la
comunidad internacional de Estados en su conjunto le ha dado al adherir a esa
axiología y al considerar que no admite norma o práctica en contrario. No de su
eventual codificación como normas de derecho internacional, como se analizará
con algún detalle mas adelante. De ahí que su respeto sea independiente de la
ratificación o adhesión que hayan prestado o dejado de prestar los Estados a
los instrumentos internacionales que recogen dichos principios.
El derecho
internacional humanitario es, ante todo, un catálogo axiológico cuya validez
absoluta y universal no depende de su consagración en el ordenamiento positivo.[15]"
8- El respeto del
derecho internacional humanitario es un asunto que interesa a la comunidad
internacional como tal, como lo demuestra la creación, el 17 de noviembre de
1993, en la Haya, de un tribunal internacional para juzgar los crímenes
cometidos en la guerra civil en la antigua Yugoslavia. En efecto, la Corte de
la Haya se encargará de juzgar a través de este tribunal, integrado por once
magistrados de diferentes países, a quienes hayan ordenado o cometido crímenes
de guerra o violaciones al derecho internacional humanitario desde 1991 en ese
territorio.
Todo lo anterior
permite entonces concluir que la obligatoriedad del derecho internacional
humanitario se impone a todas las partes que participen en un conflicto armado,
y no sólo a las Fuerzas Armadas de aquellos Estados que hayan ratificado los
respectivos tratados. No es pues legítimo que un actor armado irregular, o una
fuerza armada estatal, consideren que no tienen que respetar en un conflicto
armado las normas mínimas de humanidad, por no haber suscrito estos actores los
convenios internacionales respectivos, puesto que -se repite- la fuerza
normativa del derecho internacional humanitario deriva de la universal aceptación
de sus contenidos normativos por los pueblos civilizados y de la evidencia de
los valores de humanidad que estos instrumentos internacionales recogen. Todos
los actores armados, estatales o no estatales, están entonces obligados a
respetar estas normas que consagran aquellos principios mínimos de humanidad
que no pueden ser derogados ni siquiera en las peores situaciones de conflicto
armado.
9- Tampoco puede uno
de los actores armados alegar el incumplimiento del derecho humanitario por su
contrincante con el fin de excusar sus propias violaciones de estas normas, ya
que las limitaciones a los combatientes se imponen en beneficio de la persona
humana. Por eso, este derecho tiene la particularidad de que sus reglas
constituyen garantías inalienables estructuradas de manera singular: se imponen
obligaciones a los actores armados, en beneficio no propio sino de terceros:
la población no combatiente y las víctimas de ese enfrentamiento bélico. Ello
explica que la obligación humanitaria no se funde en la reciprocidad, pues
ella es exigible para cada una de las partes, sin hallarse subordinada a su
cumplimiento correlativo por la otra parte, puesto que el titular de tales
garantías es el tercero no combatiente, y no las partes en conflicto. Al
respecto, esta Corte ya había señalado que "en estos tratados no opera el
tradicional principio de la reciprocidad ni tampoco, -como lo pone de presente
la Corte Internacional de Justicia en el caso del conflicto entre Estados
Unidos y Nicaragua-, son susceptibles de reserva[16]".
Colombia cuenta con
el honor de ser una de las primeras naciones independientes en haber defendido
el principio de que la obligación humanitaria no se funda en la reciprocidad.
En efecto, mucho antes de que en Europa se suscribieran los primeros Convenios
de Ginebra o de la Haya, el Libertador Simón Bolívar firmó con el General
Morillo un "tratado de regulación de la guerra" con el fin de
"economizar la sangre cuanto sea posible". Este convenio, según el
jurista francés Jules Basdevant, es uno de los más importantes antecedentes del
derecho de los conflictos armados a nivel mundial, puesto que no sólo contiene
cláusulas pioneras sobre trato humanitario de heridos, enfermos y prisioneros
sino, además, porque constituye la primera aplicación conocida de las
costumbres de la guerra a lo que hoy llamaríamos una guerra de liberación
nacional[17].
Pocos meses después, el 25 de abril de 1821, Bolívar envió una proclama a sus
soldados, por medio de la cual les ordenaba respetar los artículos de la
regularización de la guerra. Según el Libertador, "aun cuando nuestros
enemigos los quebranten, nosotros debemos cumplirlos, para que la gloria de
Colombia no se mancille con sangre"(subrayas no originales)[18].
10- En el caso
colombiano, estas normas humanitarias tienen además especial imperatividad, por
cuanto el artículo 214 numeral 2º de la Constitución dispone que "en todo
caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario".
Esto significa que, como ya lo señaló esta Coporación, en Colombia no sólo el
derecho internacional humanitario es válido en todo tiempo sino que, además,
opera una incorporación automática del mismo "al ordenamiento interno
nacional, lo cual, por lo demás, es lo congruente con el carácter imperativo
que, según ya fue explicado, caracteriza a los principios axiológicos que hacen
que este cuerpo normativo integre el ius cogens.[19]" Por
consiguiente, tanto los integrantes de los grupos armados irregulares como
todos los funcionarios del Estado, y en especial todos los miembros de la
Fuerza Pública quienes son destinatarios naturales de las normas humanitarias,
están obligados a respetar, en todo tiempo y en todo lugar, las reglas del
derecho internacional humanitario, por cuanto no sólo éstas son normas
imperativas de derecho internacional (ius cogens) sino, además,
porque ellas son reglas obligatorias per se en el ordenamiento
jurídico y deben ser acatadas por todos los habitantes del territorio
colombiano. Y no podía ser de otra manera, pues las normas de derecho
internacional humanitario preservan aquel núcleo intangible y evidente de los
derechos humanos que no puede ser en manera alguna desconocido, ni siquiera en
las peores situaciones de conflicto armado. Ellos encarnan aquellas
"consideraciones elementales de humanidad", a las cuales se refirió
la Corte Internacional de Justicia, en su sentencia de 1949 sobre el estrecho
de Corfú. No se puede entonces excusar, ni ante la comunidad internacional, ni
ante el ordenamiento jurídico colombiano, la comisión de conductas que vulneran
claramente la conciencia misma de la humanidad, como los homicidios
arbitrarios, las torturas, los tratos crueles, las tomas de rehenes, las
desapariciones forzadas, los juicios sin garantías o la imposición de penas ex-post
facto.
La integración de
las normas de derecho internacional humanitario en un bloque de
constitucionalidad.
11- Una vez
analizada la naturaleza e imperatividad del derecho internacional humanitario,
entra la Corte a estudiar el lugar que, dentro de la jerarquía normativa,
ocupan aquellos convenios que en esta materia hayan sido aprobados y
ratificados por nuestro país.
Para ello conviene
tener en cuenta que estos convenios hacen parte, en sentido genérico, del corpus
normativo de los derechos humanos, puesto que, tanto los tratados de derechos
humanos en sentido estricto como los convenios de derecho humanitario son
normas de ius cogens que buscan, ante todo, proteger la dignidad de la
persona humana. Son pues normatividades complementarias que, bajo la idea común
de la protección de principios de humanidad, hacen parte de un mismo género: el
régimen internacional de protección de los derechos de la persona humana. La
diferencia es entonces de aplicabilidad, puesto que los unos están diseñados,
en lo esencial, para situaciones de paz, mientras que los otros operan en
situaciones de conflicto armado, pero ambos cuerpos normativos están concebidos
para proteger los derechos humanos. Así, esta Corporación ya había señalado que
"el derecho internacional humanitario constituye la aplicación esencial,
mínima e inderogable de los principios consagrados en los textos jurídicos
sobre derechos humanos en las situaciones extremas de los conflictos armados.[20]"
Ahora bien, el
artículo 93 de la Carta establece la prevalencia en el orden interno de ciertos
contenidos de los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia. Esta
Corte ha precisado que para que opere la prevalencia tales tratados en el orden
interno, "es necesario que se den los dos supuestos a la vez, de una
parte, el reconocimiento de un derecho humano, y de la otra que sea de aquellos
cuya limitación se prohiba durante los estados de excepción"[21]. En tales
circunstancias es claro que los tratados de derecho internacional humanitario,
como los Convenios de Ginebra de 1949 o el Protocolo I, o este Protocolo II
bajo revisión, cumplen tales presupuestos, puesto que ellos reconocen derechos
humanos que no pueden ser limitados ni durante los conflictos armados, ni
durante los estados de excepción. Además, como lo señaló esta Corporación en la
revisión del Protocolo I, y como se verá posteriormente en esta sentencia,
existe una perfecta coincidencia entre los valores protegidos por la
Constitución colombiana y los convenios de derecho internacional humanitario,
puesto que todos ellos reposan en el respeto de la dignidad de la persona
humana. En efecto, esta Corte ya había señalado que "las disposiciones del
derecho internacional humanitario que tratan sobre el manejo de las personas y
las cosas vinculadas a la guerra, como las que señalan la forma de conducir las
acciones bélicas, se han establecido con el fin de proteger la dignidad de la
persona humana y para eliminar la barbarie en los conflictos armados"[22].
12- A partir de todo
lo anterior se concluye que los convenios de derecho internacional humanitario
prevalecen en el orden interno. Sin embargo, ¿cuál es el alcance de esta
prevalencia? Algunos doctrinantes y algunos intervinientes en este proceso la
han entendido como una verdadera supraconstitucionalidad, por ser estos
convenios normas de ius cogens. Esto puede ser válido desde la
perspectiva del derecho internacional puesto que, conforme al artículo 27 de la
Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, una Parte no podrá
invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del
incumplimiento de un tratado. Con menor razón aún podrán los Estados invocar el
derecho interno para incumplir normas de ius cogens como las del derecho
internacional humanitario. Pero, desde la perspectiva del derecho
constitucional colombiano, esta interpretación debe ser matizada, puesto que la
Constitución es norma de normas (CP art. 4º). ¿Cómo armonizar entonces el
mandato del artículo 93, que confiere prevalencia y por ende supremacía en el
orden interno a ciertos contenidos de los convenios de derechos humanos, con el
artículo 4º que establece la supremacía no de los tratados sino de la
Constitución?
La Corte considera
que la noción de "bloque de constitucionalidad", proveniente del
derecho francés pero que ha hecho carrera en el derecho constitucional
comparado[23],
permite armonizar los principios y mandatos aparentemente en contradicción de
los artículos 4º y 93 de nuestra Carta.
Este concepto tiene
su origen en la práctica del Consejo Constitucional Francés, el cual considera
que, como el Preámbulo de la Constitución de ese país hace referencia al
Preámbulo de la Constitución derogada de 1946 y a la Declaración de Derechos
del Hombre y del Ciudadano de 1789, esos textos son también normas y principios
de valor constitucional que condicionan la validez de las leyes. Según la
doctrina francesa, estos textos forman entonces un bloque con el articulado de
la Constitución, de suerte que la infracción por una ley de las normas
incluidas en el bloque de constitucionalidad comporta la inexequibilidad de la
disposición legal controlada. Con tal criterio, en la decisión del 16 de julio
de 1971, el Consejo Constitucional anuló una disposición legislativa por ser contraria
a uno de los "principios fundamentales de la República" a que hace
referencia el Preámbulo de 1946.
Como vemos, el
bloque de constitucionalidad está compuesto por aquellas normas y principios
que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son
utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por
cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías
y por mandato de la propia Constitución. Son pues verdaderos principios y
reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel
constitucional, a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma
diversos al de las normas del articulado constitucional stricto sensu.
En tales
circunstancias, la Corte Constitucional coincide con la Vista Fiscal en que el
único sentido razonable que se puede conferir a la noción de prevalencia de los
tratados de derechos humanos y de derecho internacional humanitario (CP arts 93
y 214 numeral 2º) es que éstos forman con el resto del texto constitucional un
"bloque de constitucionalidad" , cuyo respeto se impone a la ley. En
efecto, de esa manera se armoniza plenamente el principio de supremacía de la
Constitución, como norma de normas (CP art. 4º), con la prevalencia de los
tratados ratificados por Colombia, que reconocen los derechos humanos y
prohíben su limitación en los estados de excepción (CP art. 93).
Como es obvio, la
imperatividad de las normas humanitarias y su integración en el bloque de
constitucionalidad implica que el Estado colombiano debe adaptar las normas de
inferior jerarquía del orden jurídico interno a los contenidos del derecho
internacional humanitario, con el fin de potenciar la realización material de
tales valores.
El Protocolo II,
el artículo 3 común y el respeto de la soberanía nacional.
13- Entra entonces
la Corte a analizar la constitucionalidad de las normas específicas del tratado
bajo revisión. Así, el preámbulo y el artículo 1º señalan que el Protocolo II
es un desarrollo del artículo 3º común a los Convenios de Ginebra del 12 de
agosto de 1949. Además, según los artículos 20 y 22, un Estado no puede ser
parte del Protocolo II si no ha ratificado esos cuatro Convenios de Ginebra de
1949. Por consiguiente, como bien lo señala el Ministerio Público, el artículo
3º común constituye la matriz y el referente obligado para la comprensión de la
naturaleza y alcance de las normas del Protocolo II.
Este artículo 3º
común -aprobado por Colombia por medio de la Ley 5º de 1960, ratificado el 8 de
noviembre de 1961 y cuya constitucionalidad no se discute en esta sentencia-
contiene una serie de obligaciones para las partes en conflicto, las cuales son
reproducidas y ampliadas por el articulado del Protocolo II. Ellas son entonces
estudiadas posteriormente en esta sentencia. Pero este artículo también
contiene otras cláusulas específicas de gran trascendencia para la
interpretación del Protocolo II.
14- De un lado, el
artículo 3º común señala que la aplicación de sus disposiciones "no
surtirá efectos sobre el estatuto jurídico de las partes en conflicto".
Esta pequeña frase implicó, en su momento, una verdadera revolución jurídica,
puesto que permitió que, en los conflictos internos, la aplicación de las
normas humanitarias dejara de estar subordinada al reconocimiento de
beligerancia de los insurrectos.
En efecto, antes de
los Convenios de Ginebra de 1949, un sector de la doctrina consideraba que el
derecho de los conflictos armados sólo operaba una vez que el Estado en
cuestión, o terceros Estados, hubiesen reconocido la beligerancia de los
alzados en armas. Esto significa que para que un grupo rebelde pudiera ser
considerado sujeto de derecho internacional humanitario era necesario que se le
reconociera previamente como verdadero sujeto de derecho internacional público,
puesto que, en términos muy elementales, la declaratoria de beligerancia
confiere a los rebeldes o grupos armados irregulares un derecho a hacer la
guerra en igualdad de condiciones y con iguales garantías internacionales que
el Estado. Con tal declaratoria, los beligerantes dejan entonces de estar
sujetos al orden jurídico nacional, y el conflicto interno se transforma en una
guerra civil que se rige por las normas propias de las guerras interestatales,
ya que los alzados en armas son reconocidos, ya sea por el propio Estado, ya
sea por terceros Estados, como una "comunidad beligerante" con
derecho a hacer la guerra. En esa situación, aquellos beligerantes que sean
capturados por el Estado gozan automáticamente y de pleno derecho del estatuto
de prisioneros de guerra, y por ende no pueden ser penados por el solo hecho de
haber empuñado las armas y haber participado en las hostilidades, puesto que la
declaratoria de beligerancia les ha conferido el derecho a ser combatientes.
Como es obvio, esa
situación comportó la inaplicación de las normas humanitarias en los conflictos
no internacionales, puesto que la declaratoria de beligerancia afecta
profundamente la soberanía nacional. Por ello, los Convenios de 1949
distinguieron rigurosamente entre la declaratoria de beligerancia y la
aplicación del derecho humanitario, al señalar que sus disposiciones no podían
ser invocadas para modificar el estatuto jurídico de las partes. Esta frase
corta entonces de raíz cualquier equívoco sobre la posibilidad de que el
derecho humanitario pueda erosionar la soberanía de un Estado. En efecto, ella
significa que la aplicación, por parte de un Estado, de las normas humanitarias
en un conflicto interno no implica el reconocimiento de beligerancia de los
alzados en armas.
Por consiguiente, en
un conflicto armado no internacional, los alzados en armas son sujetos de derecho
internacional humanitario, puesto que están obligados a respetar las normas
humanitarias, ya que éstas son normas de ius cogens imperativas para
todas las partes del conflicto. Pero esos rebeldes no devienen, por la sola
aplicación del derecho humanitario, sujetos de derecho internacional público,
puesto que siguen sometidos al derecho penal interno del Estado respectivo, y
pueden ser penados por haber tomado las armas e incurrido en perturbación del
orden público. Como dice el jurista chileno Hernán Montealegre, "el
derecho humanitario coexiste con el derecho interno, el que recibe su
aplicación general, y no afecta la condición jurídica de las partes
contendientes respecto a su posición legal o ilegal ante el recurso a la
fuerza.[24]"
El Estado sigue entonces detentando el monopolio jurídico legítimo de la
coacción, mientras que los alzados en armas quedan sometidos a las penas
previstas para delitos como la rebelión o la sedición.
15- Este principio
es complementado por el artículo 3º del tratado bajo revisión, el cual protege
ampliamente la soberanía de los Estados. En efecto este artículo 3º del
Protocolo II señala que no pueden invocarse las disposiciones del tratado como
justificación de intervenciones extranjeras o "con el objeto de menoscabar
la soberanía de un Estado o la responsabilidad que incumbe al gobierno de
mantener o restablecer la ley y el orden en el Estado o de defender la unidad
nacional y la integridad territorial del Estado por todos los medios
legítimos."
Esto permite
concluir que el Protocolo II no vulnera la soberanía nacional, ni equivale a un
reconocimiento de beligerancia de los grupos insurgentes. Es pues equivocada la
apreciación de algunos intervinientes, según la cual la aplicación del
Protocolo II implicaría la legitimación, por el Estado colombiano, de los
grupos armados irregulares, ya que la aplicación de las normas humanitarias no
surte efectos sobre el estatuto jurídico de las partes. Así, el Gobierno, en
la exposición de motivos del proyecto de ley aprobatoria de este instrumento
internacional, señaló en forma acertada:
"Lo que es
importante es que en la práctica internacional no hay ningún ejemplo conocido
de que un Estado que haya adherido al Protocolo empiece a ver cómo terceros
Estados se apoyan en este hecho para entrar a reconocer como beligerantes a
grupos subversivos que operen en el territorio del primero. Es más, con o sin
el Protocolo II, el reconocimiento de la beligerancia se puede producir en
cualquier momento, sin importar si el Estado en el cual operan dichos grupos es
o no parte en dicho instrumento.
Dada la evolución
del Derecho Internacional a este respecto, si uno o varios Estados perciben en
un momento dado que está dentro de sus intereses estratégicos o políticos
reconocer a un grupo guerrillero operando en otro Estado, son libres de hacerlo
en cualquier momento, asumiendo las consecuencias que ello generaría en sus
relaciones con el Estado territorial. De otra parte, vale la pena resaltar que
el objetivo principal del Protocolo II es proteger a las víctimas del
conflicto, limitando los excesos de quienes participan directamente en las
hostilidades. [25]"
16- Lo anterior no
quiere decir que el derecho humanitario no tenga ningún efecto sobre la
concepción de la soberanía puesto que, como bien lo señala el Ministerio
Público, estas normas presuponen un cambio de perspectiva de la relación entre
el Estado y sus ciudadanos. En efecto, en la medida en que las partes
enfrentadas en un conflicto armado ven limitados los medios legítimos de
combate, en función de la protección de la persona humana, esto implica que la
soberanía ya no es una atribución absoluta del Estado frente a sus súbditos, ni
una relación vertical entre el gobernante y el gobernado, pues las atribuciones
estatales se encuentran relativizadas y limitadas por los derechos de las
personas. Esto significa que se sustituye la idea clásica de una soberanía
estatal sin límites, propia de los regímenes absolutistas, según la cual el
príncipe o soberano no está atado por ninguna ley (Princips Legibus solutus
est), por una concepción relativa de la misma, según la cual las
atribuciones del gobernante encuentran límites en los derechos de las personas.
Pero este cambio de concepción de soberanía en manera alguna vulnera la Carta
pues armoniza perfectamente con los principios y valores de la Constitución. En
efecto, esta concepción corresponde más a la idea de un Estado social de
derecho fundado en la soberanía del pueblo y en la primacía de los derechos
inalienables de la persona (CP arts 1º, 3º y 5º).
17- De otro lado, el
artículo 3º común señala que las partes en conflicto podrán realizar acuerdos
especiales con el fin de vigorizar la aplicación de las normas humanitarias.
Tales acuerdos no son, en sentido estricto, tratados, puesto que no se
establecen entre sujetos de derecho internacional público sino entre las partes
enfrentadas en un conflicto interno, esto es, entre sujetos de derecho
internacional humanitario. Además, la validez jurídica de las normas
humanitarias no depende de la existencia o no de tales acuerdos. Sin embargo,
tales acuerdos responden a una pretensión política perfectamente razonable,
puesto que la vigencia práctica y efectiva del derecho internacional
humanitario depende, en gran medida, de que exista una voluntad y un compromiso
reales de las partes por respetarlo. Esto no significa obviamente que la
obligación humanitaria esté sujeta a la reciprocidad, ya que ella existe de
manera independiente para cada una de las partes, tal como se vio en el
fundamento 9º de esta sentencia. Sin embargo, parece deseable políticamente que
existan esos compromisos recíprocos, ya que de esa manera se asegura una mayor
aplicación progresiva de las normas humanitarias del Protocolo II. En tal
contexto, la realización de los acuerdos especiales puede fortalecer esos
compromisos entre las partes y favorecer la puesta en marcha de mecanismos de
verificación, que logren, en la práctica, un creciente cumplimiento de las
obligaciones humanitarias por las partes enfrentadas. Por ello, la Corte
Constitucional coincide con el Ministerio Público en que el Gobierno, quien es
el responsable de la preservación del orden público (CP art. 189 numerales 3º y
4º), puede efectuar tales acuerdos especiales, con el fin de hacer más efectiva
la aplicación del derecho internacional humanitario y su cumplimiento real por
las partes enfrentadas. En efecto, esos acuerdos especiales son no sólo una
clara posibilidad jurídica contemplada expresamente por el artículo 3º común,
cuya vigencia no se discute, sino que, además, como lo señala el Ministerio
Público, son útiles para aliviar la suerte de las víctimas de la guerra,
favorecer consensos y acrecentar la confianza recíproca entre los enemigos
para la búsqueda de la paz.
18- En ese mismo
orden de ideas, la Corte Constitucional considera que la eventual presencia de
entidades neutrales como la Cruz Roja Internacional o similares, prevista por
el artículo 3º común a los Convenios de Ginebra de 1949 y por el artículo 18
del Protocolo II, no constituye un riesgo para la soberanía del Estado
colombiano, puesto que es discrecional del Estado solicitar o no sus servicios,
o aceptar o no sus ofrecimientos. Es más, la Corte coincide con la Vista Fiscal
en que las gestiones de estas entidades puede ser fundamental para que el
derecho internacional humanitario tenga una efectividad práctica y no
simplemente una validez normativa. Además, la experiencia internacional enseña
que la participación de estas instituciones en tareas de verificación sobre el
cumplimiento efectivo de las normas humanitarias puede potenciar no sólo la
humanización de los conflictos armados sino también favorecer la búsqueda de la
paz.
El Protocolo II,
la humanización de la guerra, la protección de la dignidad humana y el
derecho-deber de la paz.
19- El preámbulo del
Protocolo II también señala que los principios humanitarios "constituyen
el fundamento del respeto a la persona humana en caso de conflicto armado sin
carácter internacional". Y luego agrega que es necesario "garantizar
una mejor protección a las víctimas de tales conflictos armados", lo cual
muestra con claridad que la finalidad del Protocolo II es la de proteger a las
víctimas de los conflictos armados no internacionales, pues este tratado busca
disminuir los estragos de la guerra, al imponer a las partes enfrentadas
obligaciones humanitarias destinadas a preservar a la persona humana en las
difíciles condiciones de un conflicto armado no internacional.
Esta protección de
la dignidad y los derechos de la persona en los conflictos armados internos
armoniza plenamente con los principios constitucionales, y en especial con el
valor que funda la institucionalidad colombiana, a saber el respeto de la
dignidad humana y el reconocimiento de la primacía de los derechos inalienables
de la persona (CP arts 1º y 5º). Existe entonces una perfecta coincidencia de
finalidades entre la Constitución colombiana y el tratado bajo revisión, pues
es indudable que la identidad que deriva de la dignidad humana debe prevalecer
sobre las diferencias que enfrentan a los combatientes
20- La perspectiva
de la humanización de la guerra no significa, en manera alguna, que el
Protocolo II esté legitimando la existencia de los conflictos armados internos
o el recurso a los instrumentos bélicos por grupos armados irregulares, como
equivocadamente lo sostiene uno de los intervinientes. En efecto, como ya se
señaló en esta sentencia, la aplicación del derecho internacional humanitario
no menoscaba la responsabilidad del Gobierno de preservar el orden público, por
lo cual se mantiene el deber del Estado colombiano, y en particular de la Fuerza
Pública, de garantizar la convivencia pacífica entre los ciudadanos y asegurar
la paz (CP Preámbulo y arts 2º y 22). Al respecto esta Corporación ya había
señalado:
"La
organización política tiene como fin primordial la convivencia pacífica. La paz
fue uno de los principales fines buscados en el nuevo consenso social,
al punto de ser llamado ese cuerpo "la Constituyente de la paz".
(Intervención del constituyente Misael Pastrana Borrero ante la Plenaria de la
Asamblea Nacional Constituyente).
La convivencia
pacífica es un fin básico del Estado (CP art. 2) y el móvil último de la
actividad militar de las fuerzas del orden constitucional. La paz es, además,
presupuesto del proceso democrático, libre y abierto, y condición necesaria
para el goce efectivo de los derechos fundamentales. El lugar central que ocupa
en el ordenamiento constitucional llevó a su consagración como derecho y deber
de obligatorio cumplimiento (CP art. 22)[26]."
Ahora bien, desde
una perspectiva constitucional, la paz no debe ser entendida como la ausencia
de conflictos sino como la posibilidad de tramitarlos pacíficamente. Ya esta
Corporación había señalado que no debe ser la pretensión del Estado social de
derecho negar la presencia de los conflictos, ya que éstos son inevitables la
vida en sociedad. Lo que sí puede y debe hacer el Estado es
"proporcionales cauces institucionales adecuados, ya que la función del
régimen constitucional no es suprimir el conflicto -inmanente a la vida en sociedad-
sino regularlo, para que sea fuente de riqueza y se desenvuelva de manera
pacífica y democrática"[27].
Por consiguiente, en relación con los conflictos armados, el primer deber del
Estado es prevenir su advenimiento, para lo cual debe establecer mecanismos que
permitan que los diversos conflictos sociales tengan espacios sociales e
institucionales para su pacífica resolución. En ello consiste, en gran parte,
el deber estatal de preservar el orden público y garantizar la convivencia
pacífica.
Una vez ocurrido un
conflicto, la humanización de la guerra no descarga tampoco al Estado de su
responsabilidad de restablecer el orden público, para lo cual cuenta con todos
los recursos jurídicos proporcionados por el ordenamiento, puesto que, como se
señaló anteriormente en esta sentencia, la aplicación del derecho internacional
humanitario no suspende la vigencia de las normas nacionales.
21- Esto muestra con
claridad que el derecho humanitario en manera alguna legitima la guerra. Lo que
busca es garantizar que las partes en contienda adopten las medidas para
proteger a la persona humana. Y a su vez, como bien lo señalan la Vista Fiscal,
los representantes gubernamentales y otros intervinientes, esta humanización de
la guerra tiene una especial trascendencia constitucional en la búsqueda de la
paz. En efecto, de manera insistente, la doctrina nacional e internacional han
señalado que las normas humanitarias no se limitan a reducir los estragos de la
guerra sino que tienen una finalidad tácita que puede ser, en ocasiones, mucho
más preciosa: esta normatividad puede también facilitar la reconciliación entre
las partes enfrentadas, porque evita crueldades innecesarias en las operaciones
de guerra. De esa manera, al reconocer una mínima normatividad aplicable, una
mínima racionalidad ética, el derecho internacional humanitario facilita un
reconocimiento recíproco de los actores enfrentados, y por ende favorece la
búsqueda de la paz y la reconciliación de las sociedades fracturadas por los
conflictos armados.
Así lo entendió, a
nivel teórico, Kant, cuando enfrentó al problema de cómo aplicar el derecho de
gentes a la guerra, que para este pensador era un estado de naturaleza, una
situación de ausencia de orden y derecho. Kant encontró una respuesta:
"hay que hacer la guerra según principios tales que sea siempre posible
salir de ese estado natural y entrar en un estado jurídico"[28]. Esto ni más ni menos
significa que la aplicación del derecho internacional humanitario facilita el
restablecimiento de la paz.. E igualmente, a nivel práctico, el presidente de
los Estados Unidos Lincoln fue de la misma opinión. En efecto, durante la
Guerra de Secesión, Lincoln adoptó el 24 de abril de 1863 la Orden General No
100, por medio de la cual puso en vigor el primer código militar destinado a
humanizar un conflicto armado interno. Conocida como el Código de Lieber, pues
fue redactada por el jurista Francis Lieber, esta orden prohíbe todas las
prácticas contrarias a las costumbres de la guerra civilizada, no sólo con el
fin de ahorrar sufrimiento humano durante las hostilidades sino, además, porque
es necesario excluir, según lo dice el artículo 16 de esa normatividad,
"todo acto de hostilidad que haga innecesariamente difícil el retorno a la
paz".
Esto muestra
entonces que las normas humanitarias, lejos de legitimar la guerra, aparecen
como una proyección de la búsqueda de la paz, que es en el constitucionalismo
colombiano un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento (CP art. 22), lo
cual confiere nuevas bases constitucionales al Protocolo II. Esto obviamente no
significa, como bien lo destaca el Ministerio Público, que las normas
humanitarias sólo se puedan y deban aplicar en escenarios de una eventual
negociación, pues ellas son obligatorias per se para las partes en un
conflicto armado. Además, la aplicación del derecho internacional humanitario
no menoscaba la responsabilidad del gobierno de mantener o restablecer el orden
público, como lo precisa el artículo 3º del Protocolo II.
La "Cláusula
Martens" y la relación del Protocolo II con el conjunto de normas de
derecho internacional humanitario.
22- El preámbulo
incluye también lo que la doctrina internacional ha conocido como la
"Cláusula Martens", esto es, el principio según el cual "en los
casos no previstos por el derecho vigente, la persona humana queda bajo la
salvaguardia de los principios de la humanidad y de las exigencias de la
conciencia pública."
Esta cláusula indica
que el Protocolo II no debe ser interpretado de manera aislada sino que debe
ser constantemente relacionado con el conjunto de principios humanitarios,
puesto que este tratado es simplemente un desarrollo y una concreción de tales
principios a los conflictos armados no internacionales. Por consiguiente, la
Corte Constitucional considera que la ausencia de una determinada regla
específica en el Protocolo II relativa a la protección a la población civil o a
la conducción de las hostilidades no significa, en manera alguna, que el
Protocolo esté autorizando tales conductas a las partes enfrentadas. En efecto,
las normas de otros convenios de derecho internacional humanitario que sean
compatibles con la naturaleza de los conflictos no internacionales se deben, en
general, considerar aplicables a los mismos, incluso si ellas no aparecen en el
Protocolo II, puesto que -se reitera- las normas codificadas en este campo
aparecen como una expresión convencional de principios de ius cogens que
se entienden automáticamente incorporados al derecho interno colombiano, según
lo determinó esta Corporación en anteriores decisiones.
23- Así, ninguna de
las normas convencionales de derecho internacional humanitario expresamente
aplicables a los conflictos internos -a saber el artículo 3º común y este
protocolo bajo revisión- regula en detalle los medios legítimos de combate y la
forma de conducción de las hostilidades. Sin embargo, la doctrina internacional
considera que estas reglas, provenientes del derecho de la guerra, son
aplicables a los conflictos armados internos, puesto que ésa es la única forma
de verdaderamente proteger a las eventuales víctimas de tales conflagraciones.
En efecto, el 7 de
abril de 1990, en Taormina, Italia, el Consejo del Instituto Internacional de
Derecho Humanitario aprobó una declaración sobre las "normas de derecho
internacional humanitario relativas a la conducción de las hostilidades en
los conflictos armados no internacionales"[29]. Según esta
declaración, que puede ser considerada la expresión más autorizada de la
doctrina internacional en este campo, son aplicables a los conflictos no
internacionales las reglas sobre conducción de las hostilidades que, en función
del principio de proporcionalidad, limitan el derecho de las partes a elegir
los medios de guerra, con el fin de evitar los males superfluos o innecesarios.
Por consiguiente, si bien ninguna de las normas convencionales expresamente
aplicables a los conflictos internos excluye los ataques indiscriminados o la
utilización de ciertas armas, la Declaración de Taormina considera que esas
prohibiciones -en parte consuetudinarias, en parte convencionales- sobre
utilización de armas químicas o bacteriológicas, minas trampas, balas dum dum
y similares, se aplican a los conflictos armados no internacionales, no sólo
porque ellas hacen parte del derecho consuetudinario de los pueblos sino,
además, porque ellas son una obvia consecuencia de la norma general que prohíbe
lanzar ataques contra la población civil.
24- En el caso
colombiano, la aplicación de tales normas a los conflictos armados internos es
aún más evidente, por cuanto la Constitución señala que "en todo caso se
respetarán las reglas del derecho internacional humanitario" (CP art. 214
ord 2). Además, incluso en aquellos casos en los cuales no exista norma
escrita, las víctimas de los conflictos armados no internacionales se
encuentran protegidas por los principios de humanidad, según se desprende no
sólo de la Cláusula Martens sino del artículo 94 de la Carta, el cual expresa
la misma filosofía de esta cláusula pues precisa que "la enunciación de
derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios
internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo
inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos."
La aplicabilidad
del Protocolo II en Colombia.
25- El artículo 1º
regula el ámbito de aplicación material del Protocolo II, y establece unos
requisitos "ratione situationis" más estrictos que el artículo 3º
común a los Convenios de Ginebra 1949. En efecto, mientras que el artículo 3º
común regula todo conflicto armado interno que desborde el marco de los
disturbios interiores o las tensiones internas, el Protocolo II exige que los
grupos irregulares tengan un mando responsable y un control territorial tal
que les permita realizar operaciones militares concertadas y sostenidas, y
aplicar las normas humanitarias.
Estas exigencias del
artículo 1º podrían dar lugar a largas disquisiciones jurídicas y empíricas
destinadas a establecer si el Protocolo II es aplicable o no en el caso
colombiano. La Corte considera que esas discusiones pueden ser relevantes a
nivel de los compromisos internacionales del Estado colombiano. Sin embargo,
frente al derecho constitucional colombiano, la Corte concluye que tal
discusión no es necesaria pues, tal como lo señala el concepto del Ministerio
Público, los requisitos de aplicabilidad del artículo 1º son exigencias máximas
que pueden ser renunciadas por los Estados, ya que el Protocolo II es un
desarrollo y complemento del artículo 3º común a los Convenios de Ginebra de
1949. Ahora bien, la Constitución colombiana establece claramente que en todo
caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario (CP art.
214 numeral 2º). Esto significa entonces que, conforme al mandato
constitucional, el derecho internacional humanitario, incluyendo obviamente el
Protocolo II, se aplica en Colombia en todo caso, sin que sea necesario
estudiar si el enfrentamiento alcanza los niveles de intensidad exigidos por el
artículo 1º estudiado.
En ese mismo orden
de ideas, el ordinal segundo de este artículo señala que el Protocolo II no se
aplica "a las situaciones de tensiones internas y de disturbios
interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de
violencia y otros actos análogos, que no son conflictos armados". La Corte
considera que éste también es un requisito de aplicabilidad en relación con los
compromisos internacionales del Estado colombiano pero que, frente al derecho
constitucional colombiano, prima la perentoria regla del artículo 214 ordinal
2º. Por consiguiente, frente a situaciones de violencia que no adquieran
connotación bélica o las características de un conflicto armado, las exigencias
de tratamiento humanitario derivadas del derecho internacional humanitario de
todas formas se mantienen. Las normas humanitarias tiene así una proyección
material para tales casos, pues pueden también servir de modelo para la
regulación de las situaciones de disturbios internos.Esto significa que, en el
plano interno, la obligatoriedad de las reglas del derecho humanitario es
permanente y constante, pues estas normas no están reservadas para guerras
internacionales o guerras civiles declaradas. Los principios humanitarios deben
ser respetadas no sólo durante los estados de excepción sino también en todas
aquellas situaciones en las cuáles su aplicación sea necesaria para proteger la
dignidad de la persona humana.
Este artículo será
entonces declarado constitucional, en el entendido de que hace referencia a las
condiciones de aplicabilidad Protocolo II frente al derecho internacional, pero
que no modifica el claro mandato constitucional, según el cual "en todo caso
se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario".
26- El artículo 2º
señala el ámbito de protección del Protocolo II, y establece que sus
disposiciones cubren a todas las personas afectadas por un conflicto armado,
sin discriminaciones desfavorables, norma que coincide plenamente con el
principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta, por lo cual es
claramente exequible.
27- El artículo 3º,
como ya se vio, proporciona amplias salvaguardas a la soberanía nacional de los
Estados, puesto que establece que la aplicación del derecho internacional
humanitario no menoscaba la soberanía del Estado, ni la responsabilidad del
mismo de preservar el orden, y mantener la unidad nacional y la integridad
territorial. Además, esta norma consagra el principio de no intervención, según
el cual no se pueden invocar las normas humanitarias para que un Estado
justifique la intervención en los asuntos internos de otro. Esto armoniza
plenamente con el artículo 9º de la Carta, según el cual, Colombia fundamenta
sus relaciones exteriores en el respeto de la soberanía nacional y la
autodeterminación de los pueblos.
El principio de
distinción entre combatientes y no combatientes.
28- Uno de las
reglas esenciales del derecho internacional humanitario es el principio de
distinción, según el cual las partes en conflicto deben diferenciar entre
combatientes y no combatientes, puesto que estos últimos no pueden ser nunca
un objetivo de la acción bélica. Y esto tiene una razón elemental de ser: si la
guerra busca debilitar militarmente al enemigo, no tiene por qué afectar a
quienes no combaten, ya sea porque nunca han empuñado las armas (población
civil), ya sea porque han dejado de combatir (enemigos desarmados), puesto que
ellos no constituyen potencial militar. Por ello, el derecho de los conflictos
armados considera que los ataques militares contra esas poblaciones son
ilegítimos, tal y como lo señala el artículo 48 del protocolo I, aplicable en
este aspecto a los conflictos internos, cuando establece que las partes
"en conflicto harán distinción en todo momento entre población civil y
combatientes, y entre bienes de carácter civil y objetivos militares y, en
consecuencia, dirigirán sus operaciones únicamente contra objetivos
militares".
El artículo 4º del
tratado bajo revisión recoge esa regla, esencial para la efectiva humanización
de cualquier conflicto armado, puesto que establece que los no combatientes,
estén o no privados de libertad, tienen derecho a ser tratados con humanidad y
a que se respeten su persona, su honor, sus convicciones y sus prácticas
religiosas.
29- Este artículo 4º
también adelanta criterios objetivos para la aplicación del principio de
distinción, ya que las partes en conflicto no pueden definir a su arbitrio
quien es o no es combatiente, y por ende quien puede ser o no objetivo militar
legítimo. En efecto, conforme a este artículo 4º, el cual debe ser interpretado
en armonía con los artículos 50 y 43 del protocolo I, los combatientes son
quienes participan directamente en la hostilidades, por ser miembros
operativos de las fuerzas armadas o de un organismo armado incorporado a
estas fuerzas armadas. Por ello este artículo 4º protege, como no combatientes,
a "todas las personas que no participen directamente en las hostilidades,
o que hayan dejado de participar en ellas". Además, como lo señala el
artículo 50 del Protocolo I, en caso de duda acerca de la condición de una
persona, se la considerará como civil. Ella no podrá ser entonces objetivo
militar. Es más, el propio artículo 50 agrega que "la presencia entre la
población civil de personas cuya condición no responda a la definición de
persona civil no priva a esa población de su calidad de civil". En efecto,
tal y como lo señala el numeral 3º del artículo 13 del tratado bajo revisión,
las personas civiles sólo pierden esta calidad, y pueden ser entonces objetivo
militar, únicamente "si participan directamente en las hostilidades y mientras
dure tal participación."
Las obligaciones
derivadas del principio de distinción.
30- Esta distinción
entre población combatiente y no combatiente tiene consecuencias fundamentales.
Así, en primer término, tal y como lo señala la regla de inmunidad del artículo
13, las partes tienen la obligación general de proteger a la población civil
contra los peligros procedentes de las operaciones militares. De ello se
desprende, como señala el numeral 2º de este artículo, que esta población, como
tal, no puede ser objeto de ataques militares, y quedan prohibidos los actos o
amenazas de violencia cuya finalidad principal sea aterrorizarla. Además, esta
protección general de la población civil contra los peligros de la guerra
implica también que no es conforme al derecho internacional humanitario que una
de las partes involucre en el conflicto armado a esta población, puesto que de
esa manera la convierte en actor del mismo, con lo cual la estaría exponiendo a
los ataques militares por la otra parte.
31- Esta protección
general de la población civil también se materializa en la salvaguarda de los
bienes indispensables para su supervivencia, los cuales no son objetivos
militares (art. 14). Tampoco se pueden utilizar militarmente ni agredir los
bienes culturales y los lugares de culto (art. 16), ni atentar contra las obras
e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas, cuando tales ataques puedan
producir pérdidas importantes en la población (art. 15). Finalmente, el
Protocolo II también prohíbe ordenar el desplazamiento de la población civil
por razones relacionadas con el conflicto, a no ser que así lo exijan la
seguridad de las personas civiles o razones militares imperiosas. Y, en este
último caso, el Protocolo establece que se deberán tomar "todas las medidas
posibles para que la población civil sea acogida en condiciones satisfactorias
de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentación. (Art. 17)"
32- La protección
humanitaria se extiende, sin discriminación alguna, a los heridos, enfermos y náufragos,
hayan o no tomado parte en las hostilidades. Para tal efecto, el Protocolo II
ordena que se tomen todas las medidas posibles para buscar y recoger a los
heridos, enfermos y náufragos a fin de protegerlos y asegurarles la asistencia
necesaria (art. 8º). Deberán entonces ser tratados humanamente y recibir, en
toda la medida de lo posible y en el plazo más breve, los cuidados médicos que
exija su situación (art. 7º).
Estas normas de
asistencia humanitaria a los heridos, enfermos y náufragos implican obviamente
la concesión de garantías e inmunidades a las personas encargadas de llevar a
cabo tales tareas, razón por la cual el Protocolo II protege al personal
sanitario y religioso (art. 9º), así como a la actividad médica (art. 10) y a
las unidades y medios de transporte sanitario (arts 11 y 12), los cuales
deberán ser respetados en todo momento por las partes enfrentadas.
33- La Corte
Constitucional considera que las anteriores normas destinadas a proteger a la
población civil, a los combatientes desarmados, así como a los heridos,
enfermos y náufragos, armonizan plenamente con la Constitución, y en particular
con la protección de la vida, la dignidad y la libertad de las personas (CP
arts 1º, 2º y 11º), valores que aparecen como uno de los fundamentos esenciales
del Estado colombiano. Ya esta Corporación había establecido que
"independientemente de la situación jurídica de normalidad o anormalidad
política, la sociedad civil víctima de la confrontación armada debe ser
protegida por parte del Estado."[30].
En el caso
colombiano, además, la aplicación de esas reglas por las partes en conflicto se
revela particularmente imperiosa e importante, puesto que el conflicto armado
que vive el país ha afectado de manera grave a la población civil, como lo
demuestran, por ejemplo, los alarmantes datos sobre desplazamiento forzado de
personas incorporados a este expediente. En efecto, la Corte no puede ignorar
que, según las estadísticas aportadas por el Episcopado Colombiano, más de
medio millón de colombianos han sido desplazadas de sus hogares por razones de
violencia y que, según esta investigación, la principal causa del
desplazamiento tiene que ver con las violaciones al derecho internacional
humanitario asociadas al conflicto armado interno.
34- En ese orden de
ideas, la Corte no comparte el argumento, bastante confuso, de uno de los
intervinientes, para quien la protección a la población civil es
inconstitucional, por cuanto los combatientes podrían utilizar a esta población
como escudo, con lo cual la expondrían "a sufrir las consecuencias del
enfrentamiento". Por el contrario, la Corte considera que, como
consecuencia obligada del principio de distinción, las partes en conflicto no
pueden utilizar y poner en riesgo a la población civil para obtener ventajas
militares, puesto que ello contradice su obligación de brindar una protección
general a la población civil y dirigir sus operaciones de guerra exclusivamente
contra objetivos militares.
Además, la simulación
del estatuto de población civil para herir, matar o capturar al adversario
constituye un acto de perfidia que se encuentra proscrito por las reglas del
derecho internacional humanitario, tal y como lo señala con claridad el
artículo 37 del Protocolo I. Es cierto que el Protocolo II no prohíbe
explícitamente a las partes enfrentadas este tipo de conductas pero, como ya se
señaló anteriormente en esta sentencia, ello no significa que estén
autorizadas, por cuanto este tratado debe ser interpretado en armonía con el
conjunto de principios humanitarios. Y, como lo señala la Declaración de
Taormina, la prohibición de la perfidia es una de esas normas generales
relativas a la conducción de las hostilidades que es aplicable en los
conflictos armados no internacionales.
Las garantías y
prohibiciones fundamentales.
35- El artículo 4º
del tratado bajo revisión no sólo ordena una protección general a los no
combatientes sino que, en desarrollo al artículo 3º común a los Convenios de
Ginebra de 1949, consagra una serie de prohibiciones absolutas, que pueden ser
consideradas el núcleo esencial de las garantías brindadas por el derecho
internacional humanitario.
Así, el numeral 1º
prohíbe ordenar que no haya supervivientes. Por su parte, el numeral 2º literal
a) señala que están prohibidos "los atentados contra la vida, la salud y
la integridad física o mental de las personas, en particular el homicidio y los
tratos crueles tales como la tortura y las mutilaciones o toda forma de pena
corporal". Los literales b), c), d) y f) de ese mismo numeral proscriben
los castigos colectivos, la toma de rehenes, los actos de terrorismo, el
pillaje, y la esclavitud y la trata de esclavos en todas sus formas.
Igualmente, el literal e) excluye "los atentados contra la dignidad personal,
en especial los tratos humillantes y degradantes, la violación, la prostitución
forzada y cualquier forma de atentado al pudor". Finalmente, el literal
h) prohíbe la amenaza de realizar cualquiera de estos actos mencionados.
La Corte considera que
estas prohibiciones encuentran perfecto sustento constitucional, pues no sólo
armonizan con los principios y valores de la Carta, sino que incluso
prácticamente reproducen disposiciones constitucionales específicas. Así, los
mandatos de los literales a) y e) coinciden con la protección a la dignidad y a
la vida, y la prohibición de la tortura y los tratos crueles, inhumanos o
degradantes establecidos por la Carta (CP arts 11 y 12). Y, el literal f) sobre
la esclavitud es prácticamente idéntico al artículo 17 de la Constitución.
36- Estas prohibiciones del derecho
internacional humanitario, por su vínculo evidente y directo con la protección
a la vida, la dignidad y la integridad de las personas, tienen además una
consecuencia constitucional de gran trascendencia, puesto que ellas implican
una relativización, en función de estos trascendentales valores
constitucionales, del principio militar de obediencia debida consagrado, por el
inciso segundo del artículo 91 de la Carta. En efecto, esta Corporación ya había
señalado que, como es necesario conciliar la disciplina castrense con el
respeto de los derechos constitucionales, es inevitable distinguir entre la
obediencia militar "que se debe observar por el inferior para que no se
quiebre la disciplina y la que, desbordando las barreras del orden razonable,
implica un seguimiento ciego de las instrucciones impartidas por el superior.[31]" Dijo entonces la
Corte Constitucional:
"Así, en
virtud del criterio que se deja expuesto, bien podría negarse un subalterno a
obedecer la orden impartida por su superior si ella consiste en infligir
torturas a un prisionero o en ocasionar la muerte fuera de combate, pues semejantes
conductas, por su sóla enunciación y sin requerirse especiales niveles de
conocimientos jurídicos, lesionan de manera abierta los derechos humanos y
chocan de bulto con la Constitución.
No podría
interpretarse de otra manera el concepto de orden justo, perseguido por
la Carta Política, según su preámbulo, ni entenderse de modo diverso el
artículo 93 constitucional, a cuyo tenor "los tratados y convenios
internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos
y que prohiben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el
orden interno".
Según el Convenio
de Ginebra I, del 12 de agosto de 1949, aprobado por la Ley 5a. de 1960 (Diario
Oficial No. 30318), que las Altas Partes Contratantes se comprometieron a
respetar y a hacer respetar "en todas las circunstancias", existen
infracciones graves, contra las cuales los estados han de tomar
oportunas medidas. Entre ellas se enuncian, a título de ejemplo, "el
homicidio intencional, la tortura o los tratos inhumanos, incluidos los
experimentos biológicos, el hecho de causar deliberadamente grandes sufrimientos
o de atentar gravemente contra la integridad física o la salud, la destrucción
y la apropiación de bienes, no justificadas por necesidades militares y
efectuadas a gran escala, ilícita y arbitrariamente" (artículo 50).
Obligado en esos
términos el Estado colombiano, mediante un convenio internacional que, por otra
parte, es hoy fuente interpretativa sobre el alcance de los derechos y deberes
de rango constitucional (artículo 93 Constitución Política), mal podría
prohijarse actualmente una concepción absoluta y ciega de la obediencia
castrense.
Los anteriores
conceptos no deben entenderse como la posibilidad constitucional de que toda
orden militar pueda ser discutida por quienes la reciben, ya que eso
representaría una ruptura del concepto de autoridad, cuyo fundamento reside en
la normatividad en que se apoya este fallo para sostener la obligatoriedad del
servicio y la indispensable disciplina que exigen los altos fines señalados por
la Constitución a las Fuerzas Armadas[32]."
Estas
consideraciones muestran que no se puede interpretar el artículo sobre la
obediencia militar debida (CP art. 91) en forma aislada, sino que es necesario
determinar su sentido de manera sistemática. Es pues necesario poner en
relación este principio con los otros principios, derechos y deberes
consagrados por la Carta, y en particular se requiere armonizar su alcance con
las obligaciones mínimas impuestas a las partes en conflicto por el derecho
internacional humanitario con el fin de proteger, en todo momento, la dignidad
y la integridad de la persona humana, puesto que la obediencia militar no puede
ser ciega frente a órdenes claramente contrarias a estos valores. Ya esta
Corporación había señalado que la fuerza irradiadora de los derechos fundamentales,
"por el lugar prioritario que ocupan en el orden político, económico y
social justo, limita entre otros, el alcance del artículo 91 de la
Constitución"[33].
En tales
circunstancias, una conclusión se impone: no se puede invocar la obediencia
militar debida para justificar la comisión de conductas que sean
manifiestamente lesivas de los derechos humanos, y en particular de la
dignidad, la vida y la integridad de las personas, como los homicidios fuera de
combate, la imposición de penas sin juicio imparcial previo, las torturas, las
mutilaciones o los tratos crueles y degradantes. Esta conclusión no sólo deriva
de la importancia de estos valores en la Constitución colombiana y en el
derecho internacional humanitario sino que, además, coincide con lo prescrito
por otros instrumentos internacionales en la materia que obligan al Estado
colombiano. Así lo consagra, por ejemplo, la "Convención contra la
tortura, y otros tratos o penas crueles, inhumanos y degradantes" de las
Naciones Unidas, la cual fue suscrita por nuestro país el 10 de abril de 1985,
aprobada por la Ley 70 de 1986, ratificada el 8 de diciembre de 1987 y, por
ende, en vigor para Colombia desde el 7 de enero de 1988. El artículo 2º ordinal
3º de esta Convención, la cual prevalece en el orden interno, puesto que
reconoce derechos que no pueden ser suspendidos en los estados de excepción (CP
art. 93), establece inequívocamente que "no podrá invocarse una orden de
un funcionario superior o de una autoridad pública como justificación de la
tortura".
37- El numeral 3º
del artículo 4º del tratado bajo revisión confiere un tratamiento privilegiado
a los niños, con el fin de darles el cuidado y la ayuda que éstos necesitan,
sobre todo en relación con la educación y la unidad familiar. Igualmente se
señala que los menores de 15 años no serán reclutados en las fuerzas o grupos
armados y no se permitirá que participen en las hostilidades. La Corte
considera que esa protección especial a los niños armoniza plenamente con la
Constitución, puesto que no sólo ellos se encuentran en situación de debilidad
manifiesta (CP art. 13) frente a los conflictos armados sino que, además, la
Carta confiere prevalencia a los derechos de los niños (CP art. 44). Por ello
esta Corporación ya había señalado que, conforme a las normas humanitarias y a
la Convención de los derechos del niño, las partes en conflicto deben
abstenerse de reclutar a menoresde quince años[34].
La protección a
las personas privadas de libertad y las garantías penales.
38- El artículo 5º
también establece unas protecciones suplementarias para aquellas personas que
estén privadas de la libertad o ésta se encuentre restringida por motivos
relacionados con el conflicto armado. Así, el ordinal primero establece
obligaciones mínimas en relación con la atención médica, la alimentación, el
agua, la salubridad, las convicciones religiosas y la igualdad en el trabajo.
Por su parte, las obligaciones del ordinal segundo están dirigidas a los
responsables del internamiento, quienes deben aplicarlas dentro de los límites
de su competencia y en la medida de sus posibilidades. La Corte considera que
estas obligaciones suplementarias impuestas a las partes en conflicto son no
sólo perfectamente razonables sino que constituyen una protección especial de
la dignidad y la integridad de quienes, por las restricciones a su libertad, se
encuentran en situaciones de debilidad manifiesta. Son pues disposiciones que
armonizan perfectamente con la Constitución.
39- El artículo 6º
se aplica al enjuiciamiento y a la sanción de las infracciones penales
cometidas en relación con el conflicto armado, y consagra unas garantías con el
fin de asegurar la independencia e imparcialidad de los tribunales que impongan
las penas. La norma establece el principio de la legalidad del delito, la pena
y el proceso, así como la regla de favorabilidad en materia criminal;
igualmente consagra la presunción de inocencia, el principio de responsabilidad
individual y una serie de garantías para el ejercicio del derecho de defensa,
como la posibilidad de interponer recursos y no incriminarse.
La Corte encuentra
perfectamente ajustados a la Constitución la exigencia de estos requisitos,
pues se trata de los elementos mínimos necesarios para que el derecho penal
armonice con los derechos humanos, requisito sine qua non para que la
imposición de sanciones penales sea legítima desde el punto de vista de los
valores protegidos por la Carta. En efecto, esta Corte ya había señalado que
los derechos constitucionales son el fundamento y límite del poder punitivo.
Fundamento, porque el ius punendi debe estar orientado a hacer efectivos
esos derechos y valores constitucionales. Y límite, porque la acción punitiva
no puede desconocer los derechos y la dignidad de las personas[35].
40- El numeral 4º de
este artículo 6º establece límites a la imposición de la pena de muerte, norma
que se queda corta frente al perentorio mandato del artículo 11 de la Carta,
según el cual no sólo el derecho a la vida es inviolable sino que en Colombia
no hay pena de muerte. La Corte considera, sin embargo, que ello no vicia de
inconstitucionalidad este numeral, puesto que esta disposición está destinada a
limitar la aplicación de la pena capital en aquellos países que la mantienen.
Es una norma que impone restricciones y no que confiere atribuciones, por lo
cual no se puede entender que ella está facultando a las partes en el conflicto
colombiano a aplicar la pena capital a quienes no sean menores de 18 años,
mujeres encinta o madres de niños de corta edad, puesto que en Colombia -se
reitera- la pena de muerte no es admisible en ningún caso, no sólo porque ella
está prohibida por la Carta sino, además, porque conforme al artículo 4º
numeral 3º de la Convención Interamericana, aprobada por Colombia por la Ley 17
de 1972, "no se restablecerá la pena de muerte en los Estados que la han
abolido". En tal entendido, este numeral será declarado exequible.
La cláusula
facultativa sobre concesión de amnistías al cese de las hostilidades, por
motivos relacionados con el conflicto armado.
41- El numeral 5º
del artículo 6º señala que una vez terminadas las hostilidades, "las
autoridades en el poder procurarán conceder la amnistía más amplia posible a
las personas que hayan tomado parte en el conflicto armado o que se encuentren
privadas de la libertad, internadas o detenidas por motivos relacionados con
el conflicto armado."
Uno de los
ciudadanos intervinientes considera que esa norma es inconstitucional, porque
implica una impunidad inaceptable, ya que de antemano se estarían amnistiando
crímenes atroces. Además, según su criterio, la concesión de las amnistías
dejaría de ser una potestad del Estado, para convertirse en un compromiso
pactado con antelación, y en una "patente de corso" para los delitos
cometidos con ocasión del conflicto armado.
42- La Corte no
comparte esta opinión, pues considera que la interpretación del ciudadano de
los alcances de este artículo es equivocada. En efecto, para comprender el
sentido de esta disposición, es necesario tener en cuenta cuál es su finalidad
en un convenio de derecho humanitario destinado a ser aplicado en los
conflictos internos, puesto que ese tipo de normas no se encuentra en los
tratados humanitarios relacionados con los conflictos internacionales. Así, si
se estudia atentamente el Protocolo I sobre guerras internacionales, en ningún
lugar se encuentra una disposición relativa a la concesión de amnistías e indultos
entre las partes enfrentadas, una vez concluidas las hostilidades, a pesar de
que ese tratado tiene más de cien artículos. Además, la disposición del
Protocolo I que consagra las garantías procesales, a saber el artículo 75,
tiene una redacción casi idéntica al artículo 6º del Protocolo II, pero excluye
cualquier referencia a las amnistías.
Esta omisión del
Protocolo I no es un olvido inadvertido, ni implica que aquellos combatientes
que hayan sido capturados por una de las partes, quedarán privados de la
libertad incluso después de haber concluido el conflicto armado. Esa omisión
tiene una clara justificación, ya que en el caso de las guerras
internacionales, los combatientes capturados por el enemigo gozan
automáticamente y de pleno derecho del estatuto de prisioneros de guerra, tal y
como lo señala el artículo 44 del Protocolo I y el artículo 4º del Convenio de
Ginebra III de 1949 relativo al trato debido a los prisioneros de guerra. Ahora
bien, como ya se señaló en esta sentencia, una de las características
esenciales de quienes gozan del estatuto de prisionero de guerra es que ellos
no pueden ser penados por el solo hecho de haber empuñado las armas y haber
participado en las hostilidades, puesto que, si los Estados están en guerra, se
considera que los miembros de los cuerpos armados respectivos tienen derecho a
ser combatientes. La parte que los captura únicamente puede retenerlos, con el
fin de disminuir el potencial bélico del enemigo; pero no puede sancionarlos
por haber combatido. Por consiguiente, si el prisionero de guerra no ha violado
el derecho humanitario, entonces una vez finalizadas las hostilidades, deberá
ser liberado y repatriado sin demora, tal y como lo señala el artículo 118 de
la citada Convención de Ginebra III. Y, si ha violado el derecho humanitario,
entonces debería ser sancionado, como criminal de guerra, si se trata de
infracciones graves, o podría recibir otros castigos por las otras infracciones
que haya cometido, pero no podrá, en ningún caso, ser penado por haber sido combatiente.
No es pues necesario
que los Estados, una vez concluida una guerra internacional, se concedan
amnistías recíprocas, pues los prisioneros de guerra deben ser automáticamente
repatriados. En cambio, en los conflictos armados internos, en principio los
alzados en armas no gozan del estatuto de prisioneros de guerra y están, por
consiguiente, sujetos a las sanciones penales impuestas por el Estado
respectivo, puesto que jurídicamente no tienen derecho a combatir, ni a empuñar
las armas. Si lo hacen, entonces están cometiendo, por ese solo hecho, delitos
como la rebelión o la sedición, los cuales son sancionados por el orden
jurídico estatal ya que, como se señaló anteriormente, la aplicación del
derecho internacional humanitario en un conflicto interno no implica
reconocimiento de beligerancia, ni modifica el estatuto jurídico de las partes
en conflicto, ni suspende la vigencia del derecho penal estatal. Precisamente,
por eso el Protocolo II extiende, en el inciso segundo del artículo 2º, la
protección humanitaria a aquellas personas que sigan privadas de la libertad
por motivos relacionados con el conflicto interno. Y ésa es una de las razones
esenciales por las cuales esta Corte ha considerado que el Protocolo II, lejos
de vulnerar la soberanía del Estado colombiano, es profundamente respetuoso de
la misma, por lo cual se adecúa a la Constitución.
En tales
circunstancias, como en un conflicto interno, en principio los alzados en armas
no gozan del estatuto de prisioneros guerra, se entiende el sentido de una
disposición destinada a procurar que la autoridad en el poder conceda una
amnistía lo más amplia posible, por motivos relacionados con el conflicto, una
vez concluido el mismo, ya que de esa manera se puede lograr una mejor
reconciliación nacional.
43- En ese orden de
ideas es pues claro que el Protocolo II no está obligando al Estado a conceder
obligatoriamente amnistías, ya que la norma establece únicamente que las
autoridades "procurarán" conceder este tipo de beneficios penales.
Además, este artículo del Protocolo II tampoco ordena al Estado a amnistiar
todos los delitos cometidos durante la confrontación armada, puesto que
simplemente señala que la amnistía será "lo más amplia posible". Y,
finalmente, teniendo en cuenta las consideraciones hechas en el punto anterior,
es obvio que esas amnistías se refieren precisamente a los delitos políticos o
conexos, puesto que ésos son los que naturalmente derivan de "motivos
relacionados con el conflicto".
Esto significa
entonces que el Estado colombiano se reserva el derecho de definir cuáles son
los delitos de connotación política que pueden ser amnistiados, si lo considera
necesario, para lograr la reconciliación nacional, una vez cesadas las
hostilidades. Es pues una opción política perfectamente compatible con la
Carta, puesto que ésta establece que el Legislador podrá en todo momento
"conceder, por mayoría de dos tercios de los miembros de una y otra Cámara
y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales
por delitos políticos" (CP art. 150-17). Además, la posibilidad de que se
concedan amnistías o indultos generales para los delitos políticos y por
motivos de conveniencia pública es una tradición consolidada del
constitucionalismo colombiano, puesto que ella se encuentra en todas nuestras
constituciones de la historia republicana, desde la Carta de 1821 hasta la
actual Carta.
La
constitucionalidad de las disposiciones finales del Protocolo II.
44- El artículo 19
establece que "el presente Protocolo deberá difundirse lo más ampliamente
posible". La Corte considera que esta norma es no sólo perfectamente
compatible con la Constitución sino de vital importancia, por cuanto el
conocimiento del derecho internacional humanitario es un requisito esencial
para su respeto por las partes enfrentadas. Por ello no sólo este tratado sino
todos los convenios de derechos humanitario confieren especial trascendencia a
la labor de divulgación de las normas humanitarias, no sólo entre las partes
enfrentadas sino también entre la población civil, para que esta última conozca
sus derechos frente al conflicto armado. Además, en la medida en que las normas
humanitarias hacen parte del bloque de constitucionalidad, se debe entender no
sólo que el Estado debe divulgarlas sino que su estudio es obligatorio en las
instituciones educativas (CP art. 41).
En particular, la
Corte encuentra indispensable el conocimiento por parte de los miembros de la
Fuerza Pública de las normas humanitarias, no sólo por ser ellos naturales
destinatarios de esta normatividad sino, además, porque la propia Constitución
señala que se les deberá impartir la enseñanza de los derechos humanos (CP art.
222).
45- Los artículos 20
a 28 se refieren a aspectos procesales del Protocolo II, puesto que regulan las
formalidades de firma (art. 20), ratificación (art. 21), adhesión (art. 22)
entrada en vigor (art. 23) y enmienda del Protocolo II (art. 24), así como
los mecanismos de notificación (art. 26), registro (art. 27) y los textos
auténticos del mismo (art. 28). La Corte Constitucional encuentra que estos
procedimiento se adecúan plenamente a los principios generales del derecho
internacional de los tratados, regulados por la Convención de Viena de 1969 y
aceptados por Colombia (art. 9º C.P.), por lo cual los encuentra conformes a la
Constitución.
Tampoco encuentra la
Corte ninguna objeción constitucional al procedimiento de denuncia del
Protocolo II regulado por el artículo 25, según el cual, si la Parte
denunciante se halla en un conflicto armado no internacional, la denuncia no
surtirá efecto antes del fin del conflicto armado, y las personas privadas de
libertad por motivos relacionados con ese conflicto seguirán beneficiándose de
las disposiciones del presente Protocolo hasta su liberación definitiva. En efecto,
este mecanismo no sólo está previsto por el derecho internacional de los
tratados sino que, además, busca fortalecer la protección de los derechos y la
dignidad de las víctimas de los conflictos armados, por lo cual armoniza
plenamente plenamente con la Constitución.
41- Por todo lo
anterior, la Corte Constitucional considera no sólo que el Protocolo II
coincide con los valores, principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, por lo cual será declarado exequible en la parte resolutiva de
esta sentencia sino. además, que su aprobación y ratificación constituye, como
bien lo señalan los representantes gubernamentales que intervinieron en este
proceso, la obediencia por los poderes constituidos a los mandatos de la Carta.
En ese mismo orden
de ideas, también será declarada exequible la Ley 171 del 16 de diciembre de
1994, ya que ésta aprueba el mencionado Protocolo II (art. 1º) y señala que el
convenio sólo obligará al país cuando se perfeccione el respectivo vínculo
internacional (art. 2º), lo cual concuerda perfectamente con los principios
generales del derecho de los tratados (CP art. 9º). La Corte precisa, sin
embargo, que el hecho de que el Protocolo II, como instrumento convencional,
sólo entre en vigor y adquiera obligatoriedad internacional para Colombia seis
meses después de la ratificación de este instrumento internacional por el
Presidente de la República, según lo señala el artículo 23 del propio
Protocolo, no implica, en manera alguna, que las partes en el conflicto armado
colombiano puedan jurídicamente ignorar sus obligaciones humanitarias, puesto
que, como lo señala el artículo 214, numeral 2º de la Carta, en Colombia
"en todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario".
Y esto significa que, como esta Corporación ya lo señaló en la sentencia
C-574/92 y lo ha reiterado en esta sentencia, "las reglas del derecho
internacional humanitario son hoy -por voluntad expresa del Constituyente-
normas obligatorias per se sin ratificación alguna o sin expedición de
norma reglamentaria".
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declarar EXEQUIBLE el "Protocolo
adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la
protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional
(Protocolo II)" hecho en Ginebra el 8 de junio de 1977.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE la Ley 171 del 16 de
diciembre de 1994, por medio de la cual se aprueba el "Protocolo adicional
a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección
de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo
II)".
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Corte Constitucional. Sentencia No. C-574 del 28 de octubre de
1992. M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón.
[2]Según certificación del Secretario General del Senado de la
República incorporada al expediente (Anexo Folio 14).
[3]Ibídem.
[4]Según certificación del Secretario General de la Comisión Segunda
del Senado de la República incorporada al expediente (Anexo Folio 13 ).
[5]Según certificación del Secretario General del Senado de la
República incorporada al expediente (Anexo Folio 14 ).
[6]Ibídem.
[7]Gaceta del Congreso No. 220 del 28 de noviembre de 1994.
[8]Según certificación del Secretario General de la Comisión Segunda
de la Cámara de Representantes incorporada al expediente (Anexo folio 11).
[9]Gaceta del Congreso No. 226 del 2 de diciembre de 1994.
[10]Según acta del 5 de diciembre de 1994 correspondiente a la
plenaria de la Cámara de Representantes, incorporada al expediente (Anexo folio
126 ).
[11] Tanto el preámbulo como el artículo 2º excluyen el recurso a la
guerra como mecanismo para zanjar las disputas internacionales. Sólo se admite
la guerra defensiva en caso de agresión (artículo 51) o las medidas de fuerza
dictaminadas por el Consejo de Seguridad (Capítulo VII de la Carta).
[12]Christophe Swinarski. Direito Internacional Humanitario.
Sao Paulo: Revista dos tribunais, 1990 pp 30- 31.
[13]Ver sentencia C-574/92 y C-088/93, en ambas M.P Ciro Angarita
Barón.
[14]Sentencia C-574/92. M.P Ciro Angarita Barón
[15]Sentencia C-574/92. M.P Ciro Angarita Barón.
[16]Corte Constitucional. Sentencia C-574/92. M.P Ciro Angarita Barón.
[17] Ver Alejandro Valencia Villa. Derecho humanitario para
Colombia. Bogotá: Defensoría del Pueblo, 1994, pp 48 y ss.
[18] Simón Bolivar. Obras Completas. La Habana: Editorial Lex:
1947, Tomo II, p 1173.
[19] Sentencia
C-574/92. M.P Ciro Angarita Barón.
[20] Sentencia
C-574/92. M.P Ciro Angarita Barón.
[21] Sentencia
C-295/93 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[22] Sentencia C-179/94. MP Carlos Gaviria Díaz.
[23] Sobre esta noción, ver Louis Favoreu "El bloque de
constitucionalidad" en Revista del Centro de Estudios Constitucionales.,
No 5 pp 46 y ss. Igualmente Javier Pardo Falcón. El Consejo Constitucional
Francés. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1990, pp 115 y ss.
[24]Hernán Montealegre. La seguridad del Estado y los derechos
humanos. Santiago de Chile: Academia de Humanismo Cristiano, 1979, p 563.
[25] "Exposición de motivos al proyecto de ley por medio del cual
se aprueba el Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto
de 1949, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin
carácter internacional" en Gaceta del Congreso. No 123/94,
17 de agosto de 1994, p 7.
[26]Sentencia T-539/92. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[27]Sentencia C-573/94 del 27 de octubre de 1994. M.P Alejandro
Martínez Caballero.
[28] Emmanuel Kant. Principios metafísicos del derecho.
Buenos Aires: Editorial Americalee, 1943, p 190.
[29]Ver el texto de tal declaración en Revista Internacional de
la Cruz Roja. Septiembre- Octubre 1990, No 101, pp 434-438.
[30]Sentencia T-439/92.
[31]Corte Constitucional. Sentencia T-409/92 del 8 de junio de 1992.
M.P José Gregorio Hernández Galindo.
[32]Ibidem.
[33]Sentencia T-439/92. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[34]Ver sentencia C-511/94. MP Fabio Morón Díaz.
[35]Ver sentencia C-038/95 |
702 | C-228-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-228/95
DERECHO
COMUNITARIO
El derecho
comunitario, surgido como resultado del traslado de competencias en diferentes
materias del quehacer normativo por los países miembros y las subsecuentes
regulaciones expedidas por las autoridades comunitarias apoyadas justamente en
tales competencias y atribuciones, ofrece la doble característica de un sistema
preeminente o de aplicación preferecial frente al derecho interno de cada país
miembro y con una capacidad de aplicación directa y eficacia inmediata,
porque a las regulaciones que se expidan con arreglo al sistema comunitario,
no es posible oponerle determinaciones nacionales paralelas que regulen
materias iguales o que obstaculicen su aplicación, ni su eficacia puede
condicionarse a la voluntad del país o de las personas eventualmente afectadas
por una decisión.
DERECHO
COMUNITARIO-Materias
reservadas
La capacidad de
regulación por los países miembros sobre materias reservadas al derecho
comunitario es muy restringida, limitándose apenas a la expedición de normas
complementarias cuando el estatuto de integración lo autorice para reforzar
las decisiones de las autoridades comunitarias o si fuere necesario para
establecer instrumentos de procedimiento destinados a la aplicación de las
sanciones, trámites y registros de derechos y, en fin, para la ejecución de
medidas de carácter operativo que deban cumplirse ante las autoridades
nacionales.
INTEGRACION
COMUNITARIA
La integración
comunitaria que comporta el Acuerdo de Cartagena y los demás instrumentos que
lo han desarrollado, y especialmente las competencias normativas que se
reconocen a los órganos comunitarios, encuentran un fundamento de validez en
las normas de la Constitución de 1991. La integración comunitaria responde y se
afianza sobre la concepción moderna de la soberanía relativa, que ya no la
reconoce como un poder supremo absoluto e ilimitado del Estado, sino como algo
limitado y restringido por la interacción de los demás Estados dentro de la
comunidad internacional, lo cual obviamente implica la resignación de
específicas competencias de los Estados en organismos comunitarios con el fin
de hacer viable los procesos de integración económica.
TRIBUNAL DE
JUSTICIA DEL ACUERDO DE CARTAGENA/INTERPRETACION POR VIA PREJUDICIAL
La solución del
caso planteado implica, de una parte, la consideración de la normatividad
comunitaria y de la interpretación que de ella haga el citado Tribunal y, de
otra, el juicio de constitucionalidad que debe hacer la Corte con respecto a
las normas demandadas. Es decir, nos hallamos en presencia de una particular
colaboración entre el juez nacional y el juez comunitario, aun cuando ambos
actúen en ámbitos jurisdiccionales diferentes, en la aplicación de normas que
tienen distinto contenido de validez, pero que exigen una interpretación
integral. No existe, por tanto superposición de una jurisdicción sobre otra,
que pudiera dar lugar a la estructura de una jerarquía, sino mas bien
actuaciones jurisdiccionales complementarias e interactuantes de los jueces
comunitarios y nacionales que permiten la aplicación uniforme del derecho
comunitario, e igualmente conciliada con el derecho nacional. Aparece
delimitada la función del Tribunal Andino de Justicia y de este Corte, con
respecto a la elucidación del asunto a que se contrae la demanda, asi:
corresponde al Tribunal hacer la interpretación prejudicial de las aludidas
normas comunitarias, limitándose a precisar el contenido y alcance de las
mismas, sin interpretar el aspecto sustancial del derecho nacional ni calificar
los hechos materia del proceso, pues esto último corresponde a la Corte. Dentro
de los supuestos limitativos anotados, la Corte debe acatar la interpretación
prejudicial hecha por el Tribunal.
PROPIEDAD INDUSTRIAL/PROPIEDAD INTELECTUAL/RESERVA DE
NOMBRE
La "reserva
de nombre" no funge ni como una especie de la propiedad artística,
científica o literaria, ni como una nueva modalidad de marca de productos o de
servicios. Es una manifestación particular de la propiedad intelectual,
mediante la cual se protegen, en forma temporal y restringida, los nombres de
los periódicos, revistas, programas de radio y televisión y de las emisoras,
pero sin que con ello se consagre un derecho que contradiga, desconozca o haga
nugatorios los derechos que origina el registro de una marca o la creación de
una obra artística, literaria o científica. La "reserva de nombre" no
confiere al titular del derecho, ni expresa ni tácitamente, prerrogativas de
derechos de autor, ni tampoco privilegios de derecho industrial. Las eventuales
connotaciones que en la esfera del derecho de autor pudieran predicarse de la
figura, quedaron definitivamente clausuradas cuando la ley 23 de 1982 resolvió
negarle cualquier alcance en este sentido, y que la ley 44, en donde está
contenida la norma vigente, no reprodujo, aparte de que en ésta no existen
caracterizaciones que permitan asumir o ubicar la figura dentro de la
regulación propia del derecho de autor.
MARCA/MARCA-Función
La marca, es un
signo "capaz de distinguir en el mercado los productos o servicios
producidos o comercializados por una persona, de los productos o servicios
idénticos o similares de otra". Puede afirmarse entonces, que en cierto
modo y desde un punto de vista formal, la marca y la reserva de nombre acusan
cierta similitud no obstante lo cual, en caso de conflicto de intereses
derivados de una y otra figura, prima la primera, por razón de su jerarquía
normativa, esto es, en razón de las mayores garantías que aquélla confiere a su
titular. La principal función de la marca es la de identificar en el mercado el
producto o el servicio que se ofrece, con lo cual se consigue que el público
identifique al empresario y, además, proteger al consumidor del engaño de que
pueda ser objeto por parte de otros productores o comerciantes.
DERECHO MARCARIO-Finalidad
La finalidad del
régimen marcario en el sistema jurídico positivo es la de salvaguardar los
intereses de los industriales y comerciantes que utilizan la marca como un
instrumento de su quehacer económico para que extraños no obtengan provecho
ilícito de la buena fama o prestigio de que aquélla goza; pero también, como se
ha visto, proteger al público consumidor de las maniobras por quienes se
aprovechan de su buena fe para engañarlo con productos o servicios de inferior
calidad al ofrecido.
RESERVA DE NOMBRE-Protección
La protección de
los nombres de publicaciones periódicas, programas de radio y televisión y
estaciones de radio, a diferencia de la marca, no tiene tantos ni tan
importantes propósitos como los señalados, y sólo persigue establecer un sistema
de protección limitado de los nombres de las referidas publicaciones y
programas mientras no hayan caducado, para evitar que se utilicen sin
autorización por terceros. Ese es todo su efecto, limitado y no excluyente de
los derechos que otorge o pueda otargar una marca.
RESERVA DE NOMBRE-Facultad del Legislador
El examen de las
normas acusadas dentro del contexto precedente, permite a la Corte concluir que
no se han vulnerado las disposiciones constitucionales ni las comunitarias a
que alude el demandante, porque el artículo 61 que reconoce y mantiene la
figura de la "reserva de nombre" y el 62 que establece unas
prohibiciones sobre el punto, constituyen una materia cuya regulación es
competencia exclusiva del legislador nacional. Así lo establece el ordinal 24
del artículo 150 de la Carta cuando dispone que le corresponde al congreso
mediante ley "regular el régimen de propiedad industrial, patentes y
marcas y las otras formas de propiedad industrial".
REFERENCIA:
EXPEDIENTE D-576.
NORMA ACUSADA:
LEY 44 DE 1993,
ARTICULOS 61 Y 62 . "POR LA CUAL SE MODIFICA Y ADICIONA LA LEY 23 DE 1982
Y SE MODIFICA LA LEY 29 DE 1944".
ACTOR:
GERMAN MARIN RUALES.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D. C., mayo veinticinco (25) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
1. Generalidades.
Cumplidos los
trámites propios del proceso a que da origen la acción pública de
inconstitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a
adoptar la decisión respectiva, en relación con la demanda presentada por el
ciudadano Germán Marín Ruales contra los artículos 61 y 62 de la ley 44 de
1993.
La ley 44 modifica y
adiciona la ley 23 de 1982 y modifica la ley 29 de 1944.
Las normas
demandadas tratan, en su orden, sobre el derecho a "la reserva del
nombre", cuya inscripción es de competencia de la Dirección Nacional de
Derecho de Autor y consiste en un derecho exclusivo de su titular "con el
objeto único y específico de identificar y/o distinguir publicaciones
periódicas, programas de radio y televisión y estaciones de radio
difusión", y sobre los nombres que no son objeto de reserva y las
denominaciones que, por no contener elementos de particularización o
distinción, tampoco pueden ser reservadas con carácter excluyente.
El demandante
considera que las referidas disposiciones violan los arts. 150 numerales 16 y
24 y el art. 189-2 de la Constitución Política por considerar que aquéllas
regulan aspecto de la propiedad marcaria y de los nombres comerciales, sobre
los cuales no es posible legislar porque en virtud del Acuerdo de Cartagena se
delegó en un organismo suprarregional, como es la Comisión del Acuerdo de
Cartagena, la competencia para expedir normas reguladoras de la propiedad
industrial.
En el proceso actuó
como interviniente el ciudadano Fernando Zapata López en su calidad de Director
General de la Unidad Administrativa Especial Dirección Nacional del Derecho de
Autor, quien presentó un escrito sustentando la constitucionalidad de las
disposiciones demandadas.
Igualmente, aparece
incorporado a los autos el concepto rendido por el señor Procurador General de
la Nación, en el cual solicita a la Corte la declaración de exequibilidad de
las normas acusadas.
2. Contenido de las normas demandadas.
El artículo 61 de la ley 44 de 1993, que modificó el
artículo 7 de la ley 23 de 1992, dispuso:
"La reserva
del nombre será competencia de la Dirección Nacional del Derecho de Autor,
constituyéndose en un derecho exclusivo a favor de sus titulares con el objeto
único y específico de identificar y/o distinguir publicaciones periódicas,
programas de radio y televisión, y estaciones de radiodifusión. El titular
conservará su derecho durante el tiempo en que efectivamente lo utilice o
explote en los términos en los cuales le fue otorgado y un año más, salvo que
se trate de una publicación o programa anual, caso en el que se elevará a tres
años."
"No obstante
lo anterior, y con el fin de garantizar la vigencia de su reserva, el titular
deberá actualizarla anualmente ante la División de Licencias de la Dirección
Nacional del Derecho de Autor, salvo que se trate de una publicación o programa
anual, caso en el cual la actualización deberá ser hecha cada tres (3) años. La
omisión del deber de actualización podrá dar lugar a la caducidad de la
reserva."
El artículo 62 de la
referida ley 44, por su parte, hizo las siguientes exclusiones a la
"reserva del nombre", así:
"No serán
objeto de reserva:
a) Nombres
parecidos o similares que puedan dar lugar a confusión, ni diminutivos o
superlativos de nombres ya reservados;
b) Nombres que
utilicen otros, invirtiéndolos o alterándolos de tal manera que no logren
distinguirse de nombres ya reservados;
c) Nombres que
sean contrarios a las buenas costumbres o al orden público;
d) Los nombres,
notoriamente conocidos, que puedan sugerir vinculación, sin existir
autorización, con estados, organismos internacionales intergubernamentales o
no, entidades de derecho público o privado, personas naturales, partidos
políticos o credos religiosos.
PARAGRAFO. Las denominaciones genéricas propias o
alusivas a las publicaciones periódicas, programas de radio y televisión, y
estaciones de radiodifusión, y las denominaciones geográficas, no constituyen
elemento de particularización o distinción, no pudiendo ser reservadas con
carácter excluyente."
3. La demanda.
El sentido y alcance
de la infracción se concreta por el actor en los siguientes términos:
El Congreso tiene
competencia sobre la regulación de la materia relativa a los derechos de autor,
o propiedad literaria, científica y artística, según se desprende del numeral
24 del artículo 150 de la Constitución; pero no puede legislar sobre la propiedad
industrial en la forma como lo hace en la norma acusada, porque el contenido de
ésta comprende una materia que es propia de la regulación de la propiedad
marcaria y de los nombres comerciales.
Pese a la previsión
contenida en la referida norma, en el sentido de que el Congreso puede legislar
sobre propiedad industrial, ello no es posible porque dicha atribución se
delegó en un organismo suprarregional, en virtud de la celebración del Acuerdo
de Cartagena. Luego, mientras dicha delegación esté vigente el Congreso no
puede legislar sobre propiedad industrial.
Las normas acusadas
violan el numeral 2 del artículo 189 de la Carta porque al legislarse sobre una
materia que es de la competencia del órgano previsto en el Acuerdo de
Cartagena, se invadió la órbita de las atribuciones propias del Presidente,
quien es el único funcionario que puede celebrar tratados o denunciarlos,
terminarlos o modificarlos, según el caso, total o parcialmente.
"Las normas
acusadas establecieron un régimen de registro de nombres o títulos de
periódicos, de revistas, de programas de radio y televisión, y de otros medios
de comunicación, todos los cuales son marcas de productos o de servicios
incluidas dentro del concepto general de la propiedad industrial, cuya facultad
de dictar su normatividad no la tiene el Congreso por haberla transferido a la
ley comunitaria del Acuerdo de Cartagena."
"Los nombres de
publicaciones periódicas, programas de radio y televisión y estaciones de
radiodifusión, tienen la naturaleza de marcas y, por ese carácter, son
susceptibles de registro como propiedad industrial, lo que implica que su
régimen legal es el de esta clase de propiedad."
La ley 44 de 1993,
reguladora de los derechos de autor, no podía ocuparse de una materia que
pertenece al ámbito de la propiedad industrial, pues existe una marcada
diferencia entre ésta y aquéllos.
Dice el demandante
que la legislación comunitaria sobre propiedad industrial ha estado contenida
desde 1978 en las sucesivas Decisiones 85, 313 y en la hoy vigente Decisión 344
de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.
Discurre el
demandante en su demanda sobre "La prelación del Derecho Andino sobre el
Derecho Nacional" y "La competencia para el registro de los títulos o
marcas de periódicos, revistas y programas de radio y televisión", para
fortalecer los cargos de inconstitucionalidad, en los siguientes términos:
"La Decisión 85
del ACUERDO, así como las sucesivas Decisiones 311, 313 y 344 desplazaron el
derecho nacional de la ley 86 de 1946 en cuanto al registro de títulos o marcas
de publicaciones y de programas, el cual quedó radicado en la Oficina Nacional
Competente para el registro de la propiedad industrial."
"Las leyes 23
de 1982 y 44 de 1993, en cuanto establecieron un registro de la propiedad
industrial de los "nombres", paralelo al de las Decisiones 85, 311,
313 y 344, invadieron la competencia concedida a la Comisión del ACUERDO y han
sido sucesivamente desplazadas por el derecho comunitario en el campo en que el
ACUERDO recibió la competencia para legislar."
4. Intervención
ciudadana.
En su escrito de
impugnación de la demanda el ciudadano interviniente por la Unidad
Administrativa Especial del Derecho de Autor expone:
"...el
legislador colombiano quiso que en el país existiera un régimen especial para
la protección de los nombres de publicaciones periódicas, estaciones de
radiodifusión y programas de radio y televisión, que no alcanzan a ser tenidos
como el signo que distingue los "productos" o los
"servicios" de una empresa, porque evidentemente el titular o
propietario del nombre del boletín, revista, programa de radio o televisión, de
la publicación periódica diaria, semanal, quincenal, etc., no lo tiene
concebido como el nombre que distingue los productos o servicios de su empresa,
entendida como toda actividad económica organizada para la producción,
transformación, circulación, administración o custodia de bienes, o para la
prestación de servicios realizada a través de uno o más establecimientos de
comercio que sirven al empresario para realizar los fines de la empresa, en
donde como armónicamente lo expone el Código de Comercio en los artículos 25,
515 y 516, cabe la enseña o nombre comercial y las marcas de productos y
servicios."
"De análoga
manera, tampoco quiso el legislador colombiano regular la ya mencionada reserva
de nombres de medios de comunicación en general como una de la categorías de
obras protegidas por el derecho de autor, como equivocadamente lo plantea el
demandante al hacer exposición de lo que establecía el artículo 22 de la ley 86
de 1946 sobre el título de las obras, incluidos los de las obras colectivas
como son las publicaciones periódicas. Hoy este aspecto lo recoge el artículo
36 de la ley 23 de 1982, y el artículo 5 de la ley 69 de 1968, que hizo
extensivo a los nombres de radiodifusoras y de revistas y periódicos los
derechos que la ley 86 de 1946 brindaba a los autores de obras literarias,
artísticas y científicas. La reserva podrá concederse a la misma persona para
que utilice el nombre en diferentes medios de comunicación."
Contrariamente a lo
dicho por el demandante es cierto que los titulares de nombres de medios de
comunicación, bajo el entendido de que dichos nombres son parte integrante de
un establecimiento de comercio que realiza los fines de una empresa, han
acudido a la División de Propiedad Industrial, con fundamento en la Decisión
344 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, a efectuar el correspondiente
registro, de conformidad con el Decreto 755 de 1972, y con base en la
clasificación internacional con que se distinguen las marcas de acuerdo con la
"Nomenclatura de Niza", bien en la clase 16 o en la clase 38.
5. Concepto del
Procurador General de la Nación.
El señor Procurador
General de la Nación rebate la argumentación contenida en el concepto de la
violación de la demanda de la siguiente manera:
Los nombres de
periódicos, revistas, programas de radio y televisión y de los demás medios de
comunicación no hacen parte actualmente de los derechos de autor, como se
deduce de las normas de la Ley 86 de 1946 y de la Ley 23 de 1982. El artículo
7o de ésta última, expresamente señaló que los nombres en comento "no dan
lugar a derechos de autor".
El carácter de los
nombres referidos en las normas demandadas, se puede catalogar o no como
"marcas", atendiendo no a la naturaleza intrínseca de los nombres,
sino al tipo de protección que el titular del derecho quiera ejercer sobre
éstos.
"En efecto, la
persona natural o jurídica interesada en que se le de protección a un nombre de
una publicación periódica, programa de radio y televisión y estaciones de radio
difusión, puede escoger entre el registro del nombre, caso en el cual si reúne
todos los requisitos exigidos por la legislación del Acuerdo de Cartagena (la
Decisión vigente es la 344), recibirá la protección conferida a las marcas, o,
si la persona prefiere, puede acudir a la protección de la "reserva"
la cual no le confiere por el hecho mismo de acudir a tal garantía, el carácter
de marca."
"Todo depende
de la protección que requiera el usuario. Si quiere ejercer un derecho de
propiedad sobre el nombre, deberá acudir a su registro como marca, y si
requiere de una protección "con el objeto único y específico de
identificar y/o distinguir publicaciones periódicas "puede solicitar la
reserva sobre el nombre."
No obstante, si para
el caso de los nombres de las publicaciones periódicas, programas de radio y
televisión y estaciones de radio difusión, no se permitiera su registro como
marca, sino solamente como "reserva del nombre", se estaría
invadiendo la órbita de competencia de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.
Al no ser los
nombres de las publicaciones periódicas, programas de radio, etc., por
naturaleza "marcas", y por ende pertenecientes al derecho de
propiedad industrial, a menos que se proceda a su registro como tal, considera
que el Congreso en uso de la cláusula general de competencia legislativa si
podía regular la figura de la "reserva", tal como lo hizo en las
normas demandadas.
No obstante la
delegación de funciones normativas en los órganos del Acuerdo de Cartagena, al
Congreso le queda la facultad de "fortalecer y ampliar los derechos sobre
propiedad industrial", como lo establecía la Decisión 313 de la Comisión
del Acuerdo de Cartagena, vigente cuando se expidió la Ley de la cual hace
parte la norma acusada, y se establece actualmente en la Decisión 344 de dicha
Comisión.
En consecuencia, el
Congreso no perdió totalmente la facultad de legislar acerca del "régimen
de propiedad industrial, patentes y marcas y otras formas de propiedad
intelectual" a que se refiere el numeral 24 del artículo 150
constitucional.
II. INTERPRETACION PREJUDICIAL.
1. La petición de interpretación.
El ciudadano
demandante impetró en la demanda que, previamente a la decisión de la Corte
sobre las pretensiones formuladas, y "en atención a lo dispuesto por el
artículo XXIX del Tratado del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena (el
TRATADO) y por los arts. 28, 29, 30 y 31 del Estatuto del Tribunal de Justicia
del Acuerdo de Cartagena, (el TRIBUNAL DE QUITO)" se solicitara a dicho
Tribunal realizar la interpretación prejudicial obligatoria del alcance de las
normas jurídicas contenidas en la Decisión 344 de la Comisión del Acuerdo de
Cartagena, en relación con las siguientes cuestiones:
"Primera cuestión: Si el artículo 81, inciso segundo, de la
Decisión 344, en la definición de marca se consideran incluidos los
nombres o títulos de periódicos y revistas, los de programas de radio y
televisión y los de otros medios de comunicación".
"Segunda cuestión: Si el artículo 101 de la Decisión 344
entiende por marca el signo perteneciente a una persona, natural o jurídica,
que distingue los productos o servicios de los de otra persona natural o
jurídica".
"Tercera cuestión: Si del ordinal (g) del artículo 83 se
deduce que los títulos de obras literarias, artísticas o científicas y los
personajes simbólicos que no estén amparados por derechos de autor, son signos
registrables como marcas y exclusivamente como marcas".
"Cuarta cuestión: Si de conformidad con el artículo 98 de la
Decisión 344, el registro de una marca tiene una duración de diez (10) años y
una ley interna de País Miembro no puede reducir el plazo so pretexto de
incluir la marca o signo en otro registro separado o paralelo".
"Quinta cuestión: Si según el artículo 102 de la decisión
344, el derecho al uso exclusivo de una marca o título de publicación o
programa solamente se adquiere por su registro en la oficina nacional
competente para el registro de la propiedad industrial".
"Sexta cuestión: Si según el ordinal (a) del artículo 104,
de la Decisión 344, el registro de un signo en registro diferente del de la
propiedad industrial no da derecho a actuar contra los que lo usen o apliquen
induciendo al público a error".
"Séptima cuestión: Si la clasificación de los productos y
servicios a que se aplican las marcas, adoptada en Niza el 15 de junio de 1987,
según el artículo 101 de la Decisión 344, incluye en la clase diez y seis (16)
los títulos de periódicos y revistas".
"Octava cuestión: Si la clasificación de los productos y
servicios a que se aplican las marcas, adoptada en Niza el 15 de junio de 1987,
según el artículo 101 de la Decisión 344, incluye en la clase treinta y ocho
(38) los títulos de programas de radio y televisión o los de otros medios de
comunicación".
"Novena cuestión: Si la clasificación de los productos y
servicios a que se aplican las marcas, adoptada en Niza el 15 de junio de 1987,
según el artículo 101 de la Decisión 344, incluye en la clase treinta y cinco
(35) los signos de los servicios de radio y televisión y otros medios de
comunicación".
"Décima cuestión: Si el artículo UNICO de la Decisión 344
determina que la Oficina Nacional competente es la que lleva el registro de la
propiedad industrial, y no otra que lleve un registro diferente".
"Undécima cuestión: Si de conformidad con el artículo 27 del
Acuerdo de Cartagena, los Países Miembros pueden o no legislar en materia de
propiedad industrial para variar el régimen que en materia haya adoptado la
Comisión del Acuerdo de Cartagena".
La Corte accedió a
la petición del demandante y solicitó al Tribunal de Justicia del Acuerdo de
Cartagena hacer la correspondiente interpretación prejudicial.
2. La sentencia
del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena.
Mediante sentencia
del 17 de marzo de 1995 (proceso No. 10-IP-94) el Tribunal de Justicia del
Acuerdo de Cartagena realizó la interpretación prejudicial "relativas a
los alcances de los arts. 27 del Acuerdo Marco, y artículos 81, 83 literal g),
101, 102 y 104 literal d) y Disposición Unica de la Decisión 344 de la Comisión
del Acuerdo, conocida con el nombre de "REGIMEN COMUN SOBRE PROPIEDAD
INDUSTRIAL" vigente desde el 1 de enero de 1994, en los Países Miembros
del Acuerdo Subregional", cuyas conclusiones, en cuanto interesan a la
solución de la controversia planteada, son:
"2. El
Régimen Común sobre propiedad Industrial adoptado libre y voluntariamente por
los países miembros del Acuerdo a través de sus plenipotenciarios integrantes
de la Comisión, tiene carácter de obligatorio cumplimiento por los 5 países
signatarios del mismo, por imperio del artículo 27 del Acuerdo de Cartagena y
de los artículos 2°, 3° y 5° del Tratado de Creación del Tribunal".
"3. El
Régimen sobre Propiedad Industrial actualmente vigente (Decisión 344), de
conformidad con su artículo 143, podrá ser fortalecido por la legislación
nacional o acuerdos internacionales de cualquier jerarquía, siempre que guarden
interrelación y armonía jurídica con la norma comunitaria".
"4. Al tenor
del artículo 144 de Decisión vigente sobre Propiedad Industrial, los asuntos no
comprendidos en esa Decisión deben ser regulados por la legislación nacional,
la misma que sólo podrá hacerlo en los casos remitidos a su competencia y cuyos
alcances estarán también inscritos, en la filosofía y armonía jurídica que
deben guardar con la norma comunitaria siempre prevaleciente".
"5. Por
mandato de la Decisión final UNICA de la Decisión 344, la Oficina Nacional
Competente es el organismo administrativo del Régimen de Propiedad Industrial.
Será designado por cada uno de los países miembros, mediante legislación
nacional, dándole a tal designación el carácter de exclusivo y excluyente de
cualquier otro organismo administrativo nacional".
"6. Por
imperio del artículo 101 de la Decisión 344 que forma parte del ordenamiento
jurídico del Acuerdo de Cartagena, la Clasificación Internacional comprendida
en el arreglo de Niza de 15 de junio de 1957 tiene carácter vinculante en la
subregión andina, como también lo tienen sus actualizaciones y modificaciones
adoptadas hasta ahora en Estocolmo en 1967 y en Ginebra en 1977".
"7. La
inscripción de una marca ante la oficina nacional competente encargada del
registro de la propiedad industrial, hecha de acuerdo al régimen común, es la
única que tiene la capacidad de amparar y proteger los derechos inherentes a la
marca y deberá prevalecer sobre cualquier otro sistema de registro o de
inscripción que llegare a versar sobre signos distintivos susceptibles de
protección por el derecho marcario".
"8.
Corresponde a la Corte Constitucional Colombiana definir si la "Reserva de
Nombre" a que hace alusión la Ley 44 de 1993 forma parte del régimen de
propiedad industrial regulado por la Decisión 344. En todo caso se declarará la
aplicación preferente de la norma comunitaria sobre la ley nacional".
3. Complemento de
las conclusiones del Tribunal contenidas en la parte motiva de su sentencia.
En el cuerpo de la
parte motiva de la providencia el Tribunal hace una serie de consideraciones
que explican y complementan las conclusiones mencionadas. En tal virtud, la
Corte destaca los siguientes apartes:
1. La titularidad
del derecho sobre la marca en el régimen comunitario se reconoce a favor de
quien la inscriba en la Oficina Nacional competente; sólo a partir de entonces
la legislación comunitaria otorga a su titular el derecho al uso exclusivo de
la misma, como lo establece el artículo 102 de la Decisión 344 del Acuerdo de
Cartagena.
El registro de la
marca tiene pues un valor constitutivo ya que reconoce los derechos de su
titular desde el momento de la concesión del registro.
El registro de la
marca en los términos establecidos por la decisión comunitaria y ante la
oficina nacional competente encargada del registro de la propiedad industrial que
cada país designe, es el único que tiene la virtualidad de amparar todos los
derechos inherentes a la marca.
De esta manera no
podría ser oponible al registro de una marca otorgado de acuerdo con la ley
comunitaria, ningún otro registro o sistema de inscripción que por su contenido
y por el origen de la entidad que lo otorgue, se aparte del registro marcario
establecido por la norma comunitaria.
2. Pertenece a la
esencia de la marca el elemento funcional como es el de su capacidad para
distinguir una de otra, hasta el punto de que la marca llega a considerarse
como sinónimo de signo distintivo.
Derivadas de la
función distintiva y relacionadas con ella se reconocen otras funciones de la
marca tales como: su capacidad de identificación de los bienes y servicios
producidos, y ofrecidos dentro de la economía; la finalidad de información al
público sobre la clase de productos o servicios disponibles en el mercado
(función publicitaria o propagandística de la marca); la función competitiva,
en virtud de la identidad que imprimen a los bienes y servicios y de su
descripción y la información necesaria que suministra al consumidor. De esta
función se derivan también los instrumentos de protección contra la competencia
desleal que caracteriza al derecho marcario, tales como las acciones
procesales de oposición o de nulidad del registro para impedir el
aprovechamiento ilícito por terceros del esfuerzo y prestigio ganado por el
titular de la marca.
3. Si los derechos
intelectuales inherentes a la reserva de nombre, excluyen los derechos de
autor, este régimen discriminatorio también lo sería con respecto al régimen de
marcas en la parte en que éste contempla la posibilidad de registrar producto
del intelecto, cuando se cuente con la expresa autorización de su autor, según
el artículo 83, literal g) de la Decisión 344. Que dice:
"Los títulos
de obras literarias, artísticas o científicas y los personajes ficticios o
simbólicos que sean objeto de un derecho de autor, pueden ser objeto de
registro también como marca cuando medie el consentimiento del titular de aquel
derecho"
4. La doctrina
predominante sobre la materia de marcas y de derechos de autor da base suficiente
para pensar que en lo que respecta a diarios, revistas u otras publicaciones no
se configura derecho de autor sobre sus títulos o nombres, ya que el aporte
intelectual en estas publicaciones está ligado al contenido de cada ejemplar,
independientemente de sus títulos.
En consecuencia, los
títulos de diarios y publicaciones periódicas conllevan más bien una función
marcaria ya que sirven de signo distintivo para identificar el producto de la
industria editorial, hablada o escrita. Desde este punto de vista, cualquier
conflicto que se suscite entre el derecho de autor sobre nombres de
publicaciones periódicas y de programas de radio y televisión frente a posibles
pretensiones de derecho marcario, deberá resolverse en favor del régimen de
marcas.
Sinembargo, podrán
darse hipotéticamente circunstancias de concurrencia entre registro de marca y
derecho de autor, como sería por ejemplo, la calidad de aporte intelectual que
tenga frases publicitarias con algún grado de nivel creativo. Para este caso, no
habría inconveniente en armonizar su doble naturaleza a la luz de lo dispuesto
en la Decisión 344 del Acuerdo de Cartagena, pues los derechos de autor pueden
ser objeto de registro como marca, previa autorización del titular de esos
derechos, como lo contempla el artículo 83, literal g) de la Decisión citada.
5. La Decisión 344,
ha dispuesto que la entidad encargada de llevar el registro de las marcas se
unificara en cabeza de órganos homogéneos para cada país, evitándose así que se
pudieran hacer pasar como válidos sistemas de inscripción o de registros de
marcas en dependencias ajenas, por su competencia y funciones, a las designadas
por la ley comunitaria para llevar el registro genuino de la marca y para
amparar los derechos inherentes a la misma.
Dentro del nuevo
régimen no podrá considerarse, por tanto, que una dependencia distinta -como
sería a manera de ejemplo- la encargada de llevar el registro de derechos de
autor, ejerciera competencia en materia de marcas, pues ello rebasaría,
violando, el texto y el sentido de la norma común sobre propiedad industrial y
del artículo 27 del Acuerdo de Cartagena que le dio origen.
6. El registro de la
marca ante la oficina competente otorga al beneficiario el derecho de
exclusividad para el uso de la misma y los demás derechos protegidos por la
Decisión 344.
Así pues, ningún
sistema nacional diseñado del alguna u otra forma para proteger derechos
similares, podrá oponerse al registro de la marca y en caso de contraposición
de los derechos otorgados por uno u otro sistema, deberán prevalecer los
amparados por el régimen común marcario como normativa preeminente frente al
derecho interno. A contrario sensu, y a manera de ilustración de este punto
cabe decir, por ejemplo, que el registro sobre la marca será oponible y
prevalecerá sobre eventuales pretensiones de exclusividad que pudieran hacerse
valer, derivadas de sistemas de inscripción, como el de la reserva de nombre.
7. De los artículos
143 y 144 de la Decisión 344 emerge claramente que si bien los países signatarios
están obligados a cumplir con las disposiciones que se establecen sobre
propiedad industrial en la Decisión 344 hoy vigente, pueden, si se desean,
hacer uso de su facultad legislativa para fortalecer dicho régimen mediante
disposiciones legales o acuerdos internacionales (artículo 143); mientras que,
de otra parte, están obligados a legislar sobre asuntos de propiedad
industrial, no contemplados en la norma vigente (artículo 144).
El desarrollo de la
ley comunitaria por la legislación nacional es excepcional; por tanto dicho
desarrollo sólo comprende el "complemento indispensable", según el
cual, no es posible la expedición de normas nacionales sobre el mismo asunto ,
salvo que sean necesarias para la correcta aplicación de aquélla.
Como lo ha dicho el
Tribunal en la interpretación del artículo 84 de la decisión 85 del Acuerdo de
Cartagena (caso 2-ip-88), no es posible que la legislación nacional modifique,
agregue o suprima normas sobre aspectos regulados por la legislación comunitaria
"o que se insista en mantener la vigencia de leyes nacionales anteriores a
la norma comunitaria incompatibles con ella", debiendo únicamente legislar
sobre lo no comprendido en la legislación comunitaria"
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
Es competente la
Corte Constitucional para decidir el presente asunto en virtud de lo dispuesto
por el artículo 241-4 de la Carta Política.
2. Antecedentes
legales de la "reserva de nombre" como instrumento de protección de
los derechos sobre nombres de periódicos, revistas, programas de radio y
televisión y estaciones de radiodifusión.
2. 1. Ley 86 de
1946.
La Ley 86 de 1946
fue el primer estatuto sistemático e integral expedido para regular la
propiedad intelectual, literaria, artística y científica; dicha ley otorgó
derechos de autor a los nombres o títulos de las obras, como parte constitutiva
de éstas, e igualmente a los de los periódicos y revistas. En efecto, su
artículo 22 establecía:
"Cuando el
título de una obra no fuere genérico sino individual y característico, como
sucede especialmente con los nombres de las revistas y periódicos, no podrá,
sin el competente permiso del autor, ser adoptado para otra obra análoga, de
modo que ambas puedan equivocarse por el público, o considerarse la segunda
como reaparición de la primera, lo cual constituye un caso de
defraudación".
2.2. Ley 69 de
1968.
A través de esta ley
el legislador mantuvo el derecho de autor sobre los títulos de las revistas y
periódicos y, con un criterio más amplio, extendió el reconocimiento a las
emisoras y los nombres de sus programas, una vez registrados por sus titulares
en la oficina competente. El texto de la norma pertinente decía:
"ARTICULO
5o. El derecho de propiedad intelectual instituido por el artículo 2o. y siguientes
de la ley 86 de 1946, así como por las demás disposiciones concordantes de ella
o de otras leyes sobre la materia, a favor de los autores de obras científicas,
literarias y artísticas, ampara, igualmente, en las mismas condiciones y con
idénticas garantías, no sólo la propiedad sobre los títulos o nombres de tales
obras, sino también la de los títulos o nombres de radiodifusoras y de revistas
y periódicos tanto escritos como hablados, que hayan sido registrados o se
registren por sus dueños de acuerdo con las normas sobre registro de la
Propiedad intelectual".
2.3. Ley 23 de
1982.
El artículo 7 de la
Ley 23 de 1982, sobre derechos de autor, fue enfática en determinar que
"los nombres de los periódicos, revistas, programas de radio y televisión
y de los demás medios de comunicación no dan lugar a derechos de autor".
Pero en cambio para dichos nombres instituyó específicamente, como medio de
protección, la figura jurídica sui generis denominada "reserva del
nombre", al decir:
"La reserva
de sus nombres se efectuará en el Ministerio de Gobierno, quedando protegido
durante un año después de la salida del último número o emisión, salvo que se
trate de una publicación o programa anual, caso en el que el plazo se elevará a
tres años. Dentro del mes anterior a estos términos de uno y tres años
respectivamente, el interesado deberá renovar su solicitud de reserva".
Examinado
cuidadosamente el contexto normativo de las disposiciones precedentes, la Corte
observa que si bien expresamente no se instituyó con la denominación de
"reserva de nombre" la prerrogativa o privilegio de protección en
favor de los titulares de los nombres de revistas, periódicos, programas de
radio etc., en las leyes 86 de 1946 y 69 de 1968, es lo cierto que se hizo una
distinción específica entre las obras literarias, científicas y artísticas y
los títulos o nombres de las referidas publicaciones y programas, sometiendo a
unas y otros al mismo régimen jurídico de los derechos de autor.
La norma del art. 7
de la ley 23, realmente siguió el hilo conductor de la legislación anterior,
pero modificó de manera esencial los alcances jurídicos de la distinción entre
obras literarias, científicas y artísticas y los nombres o títulos de las
publicaciones y programas mencionados, al excluir a éstos de la protección
propia de los derechos de autor, pero manteniendo y fortaleciendo su
protección, al instituir expresamente la figura de la "reserva del
nombre".
Es claro para la
Corte entonces, que el legislador instituyó la "reserva de nombre"
como una categoría jurídica especial o sui generis dentro del ámbito del
régimen de la propiedad intelectual.
2.4. Ley 44 de
1993.
El artículo 61 de la
Ley 44 de 1993, que modificó la norma antes mencionada y que es materia de la
acusación, declara que la reserva de nombre constituye un derecho exclusivo a
favor de sus titulares con el objeto único y específico de identificar y/o
distinguir publicaciones periódicas, programas de radio y televisión y
estaciones de radiodifusión.
La
"reserva" constituye el reconocimiento oficial del título o nombre de
la publicación o del programa y se formaliza ante la Dirección Nacional de
Derechos de autor, de manera que el reconocimiento de dicha "reserva"
constituye un acto constitutivo, pues es a partir de su inscripción cuando
surge el derecho exclusivo sobre el título o nombre y se puede exigir la
correspondiente protección legal. No sucede lo propio cuando se inscribe en la
competente oficina de derechos de autor una obra literaria científica o
artística, pues en este caso la inscripción no tiene un efecto constitutivo
sino declarativo, porque es la creación de la obra la que genera el derecho a
favor del autor y es desde este momento en que es sujeto de la protección
legal.
La protección que
brinda la "reserva de nombre" se traduce en el derecho al uso
exclusivo del nombre por el titular y consagra la exigencia consecuente de
respeto del derecho del titular por los terceros para no interferir en el goce
de su derecho o utilizarlo sin su consentimiento en beneficio propio.
El sentido normativo
de la ley 44 es mucho más preciso que el de la ley 23 en cuanto al término de
la protección, porque puntualizó con exactitud las condiciones requeridas para
que el derecho perdure, que resulta de su utilización o explotación y de su
oportuna renovación o actualización.
Es de observar que
el artículo 3 del decreto reglamentario 3116 de 1984, define la "reserva
del nombre", en un sentido acorde con el espíritu de la Ley 44, así:
"Se entiende
por reserva la guarda o custodia de un nombre que realiza el Ministerio de
Gobierno con el objeto de que sea utilizado exclusivamente por el solicitante a
cuyo favor se otorga".
En síntesis, en la
legislación colombiana los nombres o títulos de periódicos, revistas, programas
de radio y televisión y de estaciones de radio, si bien son objeto de un
reconocimiento jurídico especial, no se los considera como objeto propio del
derecho de autor, no obstante que su regulación hace parte del estatuto de la
propiedad literaria, artística y científica. De clarificar la situación se
encargó la propia ley 23 de 1982 (art. 7o.), al disponer que los nombres en
cuestión, "en ningún caso dan lugar a derechos de autor".
3. El derecho comunitario y el derecho nacional.
El pacto Andino surgió
como una necesidad de los países miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador,
Perú, Venezuela) de instaurar un sistema de integración de sus intereses
económicos, destinado a lograr el desarrollo equilibrado y armónico de la
subregión y a acelerar su crecimiento, mediante la armonización de sus
políticas económicas y la coordinación de los planes de desarrollo.[1]
La realización del
proyecto de integración reclamó la estructuración y puesta en funcionamiento
de una organización administrativa y técnica y determinó la creación de
autoridades comunitarias, con específicas competencias, y del mismo modo, la
formulación de un sistema normativo con el vigor y la eficacia requeridos para
que aquéllas pudieran regular directamente las cuestiones atinentes a la
materia de integración y la conducta de los países comprometidos y de sus
habitantes, sin tener que recurrir a los procedimientos ordinarios del derecho
interno de cada país.
Sobre el alcance
vinculante de las decisiones de los órganos comunitarios, tuvo ocasión la Corte
Suprema de Justicia de pronunciarse en sentencia del 27 de Febrero de 1975,
así:[2]
"Es así como
providencias de los órganos del acuerdo, son eficaces respecto de las naciones
a cuyo cumplimiento se destinan. Desde este punto de vista las disposiciones
regionales, en el seno de los Estados que han de aplicarlas, se confunden a
menudo, por sus resultas, con las prescripciones del derecho interno, del cual
se diferencia por su origen: mientras las primeras derivan de un ente
supranacional las últimas proceden de las autoridades internas".
El derecho
comunitario, surgido como resultado del traslado de competencias en diferentes
materias del quehacer normativo por los países miembros y las subsecuentes
regulaciones expedidas por las autoridades comunitarias apoyadas justamente en
tales competencias y atribuciones, ofrece la doble característica de un sistema
preeminente o de aplicación preferecial frente al derecho interno de cada país
miembro y con una capacidad de aplicación directa y eficacia inmediata,
porque a las regulaciones que se expidan con arreglo al sistema comunitario,
no es posible oponerle determinaciones nacionales paralelas que regulen
materias iguales o que obstaculicen su aplicación, ni su eficacia puede
condicionarse a la voluntad del país o de las personas eventualmente afectadas
por una decisión.
De esta suerte, la
capacidad de regulación por los países miembros sobre materias reservadas al
derecho comunitario es muy restringida, limitándose apenas a la expedición de
normas complementarias cuando el estatuto de integración lo autorice para
reforzar las decisiones de las autoridades comunitarias o si fuere necesario
para establecer instrumentos de procedimiento destinados a la aplicación de las
sanciones, trámites y registros de derechos y, en fin, para la ejecución de
medidas de carácter operativo que deban cumplirse ante las autoridades
nacionales.
En la sentencia
referida la Corte Suprema de Justicia señaló criterios que guardan absoluta
validez y que se acogen por la presente sentencia. En esa oportunidad
manifestó:
"Tales
reglas expedidas por la entidad andina rigen la conducta de los países comprometidos
y sus habitantes en asuntos fundamentales de la actividad económica, de manera
directa, sin necesidad de someterse a procedimientos previos de admisión en
cada uno de los Estados que componen el área territorial del pacto; sólo cuando
éste lo establece o la naturaleza de las materias lo exige, requieren el
desarrollo de trámites nacionales”.
Coinciden con los
planteamientos anteriores las afirmaciones del Tribunal Andino de Justicia, que
en la sentencia de interpretación que produjo con ocasión del presente proceso,
expuso lo siguiente:
"El
desarrollo de la ley comunitaria por la legislación nacional, es empero
excepcional y por tanto a él le son aplicables principios tales como el de
"complemento indispensable”, según el cual no es posible la expedición de
normas nacionales sobre el mismo asunto, salvo que sean necesarias para la
correcta aplicación de aquéllas".
La integración
comunitaria que comporta el Acuerdo de Cartagena y los demás instrumentos que
lo han desarrollado, y especialmente las competencias normativas que se
reconocen a los órganos comunitarios, encuentran un fundamento de validez en
las normas de la Constitución de 1991, así:
- Desde el
preámbulo, el Constituyente consignó como uno de los elementos y supuestos
axiológicos del nuevo orden constitucional, "la integración
latinoamericana".
- En punto a la
regulación de las relaciones internacionales, se determina:
a. La política
exterior de Colombia se orientará hacia la integración latinoamericana y del
Caribe (art. 8, inc. 2o).
b. La competencia
del Congreso (art. 150-16) para aprobar o improbar los tratados que el Gobierno
celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional, tratados
que pueden contener disposiciones que impliquen, sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional, la transferencia parcial de determinadas
atribuciones a organismos internacionales que tengan por objeto promover o
consolidar la integración económica con otros Estados.
c. Como función del
Presidente, la de "celebrar con otros Estados y entidades de derecho
internacional, tratados y convenios que se someterán a la aprobación del
Congreso" y a la revisión de la Corte Constitucional (art. 189-2).
Tratados y convenios que tienen fuerza legal luego de su aprobación por el
Congreso, salvo la facultad del Presidente de la República para dar aplicación
provisional a los convenios de naturaleza económica si así lo disponen (art.
224).
d. La necesidad de
que el Estado promueva la internacionalización de las relaciones políticas,
económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y
conveniencia nacional (art. 226).
e. La promoción por
el Estado de la "integración económica, social y política con las demás
naciones y especialmente con los países de América Latina y del Caribe,
mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad y
reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una
comunidad latinoamericana de naciones", integración política que comprende
incluso la constitución del Parlamento Andino y Latinoamericano (art. 227).
Igualmente la
integración comunitaria responde y se afianza sobre la concepción moderna de la
soberanía relativa, que ya no la reconoce como un poder supremo absoluto e
ilimitado del Estado, sino como algo limitado y restringido por la interacción
de los demás Estados dentro de la comunidad internacional, lo cual obviamente
implica la resignación de específicas competencias de los Estados en organismos
comunitarios con el fin de hacer viable los procesos de integración económica.
4. Delimitación
del pronunciamiento de la Corte.
Con el fin de
resolver la controversia planteada es preciso que la Corte haga el juicio de
constitucionalidad no sólo frente a las normas de la Constitución, sino con
referencia a las normas comunitarias del Acuerdo de Cartagena, en lo que atañe
con la regulación de la propiedad industrial a través de la Decisión 344 de la
referida Comisión.
Con el anterior
propósito la Corte Constitucional solicitó al Tribunal de Justicia del Acuerdo
de Cartagena la interpretación prejudicial de las referidas normas comunitarias,
con arreglo a las previsiones contenidas en las normas del tratado de creación
de dicho Tribunal, que a la letra dicen:
"ARTICULO
28. Corresponderá al Tribunal interpretar por vía prejudicial las normas que
conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, con el fin de
asegurar su aplicación uniforme en el territorio de los Países Miembros".
"ARTICULO
29. Los jueces nacionales que conozcan de un proceso en que deba aplicarse
algunas de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de
Cartagena, podrán solicitar la interpretación del Tribunal acerca de dichas
normas, siempre que la sentencia sea susceptible de recurso en derecho interno.
Si llegare la oportunidad de dictar sentencia sin que se hubiere recibido la interpretación
del Tribunal, el Juez deberá decidir el proceso. Si la sentencia no fuere
susceptible de recurso en derecho interno, el Juez suspenderá el procedimiento
y solicitará la interpretación del Tribunal, de oficio, en todo caso, o a
petición de parte si la considera procedente".
"ARTICULO
30. En su interpretación, el Tribunal deberá limitarse a precisar el contenido
y alcance de las normas de ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena. El
Tribunal no podrá interpretar el contenido y alcances del derecho nacional ni
calificar los hechos materia del proceso".
Como se desprende de
las disposiciones transcritas, la solución del caso planteado implica, de una
parte, la consideración de la normatividad comunitaria y de la interpretación
que de ella haga el citado Tribunal y, de otra, el juicio de constitucionalidad
que debe hacer la Corte con respecto a las normas demandadas. Es decir, nos
hallamos en presencia de una particular colaboración entre el juez nacional y
el juez comunitario, aun cuando ambos actúen en ámbitos jurisdiccionales
diferentes, en la aplicación de normas que tienen distinto contenido de
validez, pero que exigen una interpretación integral.
No existe, por tanto
superposición de una jurisdicción sobre otra, que pudiera dar lugar a la estructura
de una jerarquía, sino mas bien actuaciones jurisdiccionales complementarias e
interactuantes de los jueces comunitarios y nacionales que permiten la
aplicación uniforme del derecho comunitario, e igualmente conciliada con el
derecho nacional.
Con respecto a la
cooperación jurisdiccional mutua entre las jurisdicciones de los Estados
miembros y el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, es ilustrativo el
criterio del magistrado de dicho tribunal, doctor Roberto Salazar Manrique[3], expuesto de la
siguiente manera:
"El sistema
judicial comunitario, no se compone únicamente del Tribunal del Acuerdo de
Cartagena, sino que conforma un concepto de mayor alcance, comprensivo tanto de
las jurisdicciones de los estados miembros como del Tribunal de Justicia. El
tribunal no es el único que tiene jurisdicción comunitaria en cuanto a
aplicaciones del derecho se refiere, por lo cual debe compartir sus funciones
con las justicias nacionales sin afectar la autonomía judicial en los estados
miembros. Una vez entra en vigor el acuerdo que crea el tribunal supranacional,
su primer efecto es el de ampliar el ámbito de competencia de las justicias
nacionales de los estados miembros al conjunto de las controversias en las que
se discute la aplicación del ordenamiento jurídico de la Comunidad".
"Al tiempo
que se produce la incorporación del derecho comunitario al derecho nacional,
sea por la ratificación de los tratados de la integración o por el efecto
directo que tienen las normas del derecho derivado, el juez nacional entra a
formar parte -en el ámbito de sus competencias por razón de la materia - del
cuerpo o sistema judicial de la comunidad. El ejercicio de su competencia hace
completar el ciclo de intercambio judicial que comienza con la interpretación
dada por el Tribunal y termina con su aplicación por el juez nacional".
"El papel
del juez nacional en este sentido se convierte en pieza clave, puesto que por
el camino de la interpretación prejudicial éste se consolida como la instancia
mas inmediata que tiene el ciudadano para la aplicación del derecho de
integración.[4]"
"Las relaciones interjurisdiccionales entre los
tribunales comunitarios y las justicias nacionales, se aplican básicamente en
el ejercicio de la función de interpretación prejudicial[5] que otorga a estas últimas el derecho de recurrir en
consulta al tribunal en asuntos atinentes a la ley de la Comunidad, por una
parte y por otra la obligación de aplicar la interpretación efectuada por el
Tribunal. Para éste a su vez significa el ejercicio de la función de
interpretar la Ley comunitaria, ateniéndose a las reglas de hermenéutica que
trazan los principios generales del derecho, recogidas en la convención de
Viena sobre derecho de los tratados, incorporados al derecho interno colombiano
por ley."
Conforme a lo
expuesto antes, claramente aparece delimitada la función del Tribunal Andino de
Justicia y de este Corte, con respecto a la elucidación del asunto a que se
contrae la demanda, asi: corresponde al Tribunal hacer la interpretación
prejudicial de las aludidas normas comunitarias, limitándose a precisar el
contenido y alcance de las mismas, sin interpretar el aspecto sustancial del
derecho nacional ni calificar los hechos materia del proceso, pues esto último
corresponde a la Corte. Dentro de los supuestos limitativos anotados, la Corte
debe acatar la interpretación prejudicial hecha por el Tribunal.
5. Análisis de los cargos de la demanda.
Los cargos de
inconstitucionalidad contra las normas acusadas plantean el examen del problema
consistente en dilucidar si la "reserva de nombre", se consagró como
una figura autónoma dentro del derecho de propiedad intelectual, caso en el
cual podía ser regulado por la legislación nacional o, por el contrario, es una
regulación vinculada esencial y especificamente con la propiedad industrial, en
cuyo caso las normas acusadas comportarían una invasión abusiva e ilegítima de
las competencias de los órganos comunitarios, a favor de los cuales, Colombia
como Estado miembro del Acuerdo de Cartagena declinó, por virtud del artículo
27 del acuerdo-base, la regulación sobre la materia atinente al establecimiento
de un "régimen común sobre tratamiento de capitales extranjeros y entre
otros sobre marcas, patentes, licencias y regalías".
No puede pasar
desapercibido el hecho de que mucho antes de suscribirse y entrar en vigor el
Acuerdo de Cartagena, celebrado el 26 de mayo de 1969 y aprobado por la ley 8o.
del 14 de abril de 1973 el legislador, a través de las leyes 86 de 1946 y 69 de
1968, había establecido una forma de protección especial para los nombres de
las publicaciones periódicas y los programas de los medios de comunicación,
acudiendo inicialmente a las formas reconocidas para los derechos de autor,
pero desligando posteriormente, a través de la ley 23 de 1982 y de la ley 44 de
1993, dicha protección de los derechos de autor, con lo cual estructuró, como
se dijo antes, una figura jurídica especial de propiedad intelectual distinta a
las que consagra el derecho de autor o las comprendidas bajo la forma de
propiedad industrial.
Como se deduce de
los criterios que informan la sentencia del Tribunal Andino y se reconoce por
el Ministerio Público, la "reserva de nombre" no funge ni como una
especie de la propiedad artística, científica o literaria, ni como una nueva
modalidad de marca de productos o de servicios. Es una manifestación particular
de la propiedad intelectual, mediante la cual se protegen, en forma temporal y
restringida, los nombres de los periódicos, revistas, programas de radio y
televisión y de las emisoras, pero sin que con ello se consagre un derecho que
contradiga, desconozca o haga nugatorios los derechos que origina el registro
de una marca o la creación de una obra artística, literaria o científica.
El fundamento de la
acusación, pues, se cifra en el hecho de que la figura de la ley 44 protege
unos nombres o títulos como también lo hace la marca de productos o de
servicios, lo cual le permite concluir que en el fondo son una misma cosa, de
manera que la inconstitucionalidad resulta obvia al haber regulado el
legislador nacional sobre una materia cuyo ordenamiento es exclusivo del
legislador andino.
Desde el punto de
vista funcional, la "reserva de nombre" constituye un medio
particular que tiene por objeto identificar y distinguir un título de otro,
esto es, una publicación o programa de otra publicación o programa, que la ley
se encargó de consignar como propósito esencial, al punto que el artículo 61 de
la ley 44, dispone que la "reserva de nombre" persigue como
"objeto único y específico identificar y/o distinguir publicaciones
periódicas, programas de radio y televisión y estaciones de
radiodifusión".
La marca en cambio,
es un signo "capaz de distinguir en el mercado los productos o servicios
producidos o comercializados por una persona, de los productos o servicios idénticos
o similares de otra" (Decisión 344, art. 81).
Puede afirmarse
entonces, que en cierto modo y desde un punto de vista formal, la marca y la
reserva de nombre acusan cierta similitud no obstante lo cual, en caso de
conflicto de intereses derivados de una y otra figura, prima la primera, por
razón de su jerarquía normativa, esto es, en razón de las mayores garantías que
aquélla confiere a su titular.
Por eso mismo, el
examen y solución al problema planteado exige la revisión de otras cuestiones
que tienen que ver, con la naturaleza de la protección que persigue una y
otra figura, y con el objetivo que se propuso el legislador con cada una de
ellas.
La principal función
de la marca es la de identificar en el mercado el producto o el servicio que se
ofrece, con lo cual se consigue que el público identifique al empresario y,
además, proteger al consumidor del engaño de que pueda ser objeto por parte de
otros productores o comerciantes.
En los términos de
la Decisión 344 y como lo destaca la sentencia de interpretación prejudicial,
el registro de la marca otorga a su titular no sólo el derecho al uso exclusivo
de la misma (artículo 102), que supone, desde luego, la facultad de oponerse a
su uso por un tercero (art. 104), sino otros más, como el derecho de
reivindicar una prioridad (art. 103), los accesorios de negociar la
exclusividad de uso mediante transferencia o concesión, etc., todos los cuales
responden a un criterio que los une, cual es su significación económica. Es
incuestionable que la marca constituye para el industrial o el comerciante, un
instrumento valioso frente al desafío que significa enfrentar la competencia en
una economía de mercado y obtener para sus productos el favor de una clientela
generalmente esquiva.
Cuál es, a su vez, la
función de la "reserva de nombre" y cuáles los derechos que confiere
al titular?
El artículo 61 de la
ley 44 de 1993 establece al efecto, que la "reserva" constituye
"un derecho exclusivo a favor de sus titulares con el objeto único y
específico de identificar y/o distinguir publicaciones periódicas, programas de
radio y televisión y estaciones de radiodifusión"
Del texto normativo
en referencia se pueden deducir apreciaciones que permiten identificar la
figura dentro de sus propios límites.
La "reserva de
nombre" no confiere al titular del derecho, ni expresa ni tácitamente,
prerrogativas de derechos de autor, ni tampoco privilegios de derecho
industrial.
Las eventuales
connotaciones que en la esfera del derecho de autor pudieran predicarse de la
figura, quedaron definitivamente clausuradas cuando la ley 23 de 1982 resolvió
negarle cualquier alcance en este sentido, y que la ley 44, en donde está
contenida la norma vigente, no reprodujo, aparte de que en ésta no existen
caracterizaciones que permitan asumir o ubicar la figura dentro de la
regulación propia del derecho de autor.
Definitivamente, la
"reserva de nombre" no es una marca ni funge como tal, porque sus
características tampoco se adecuan a las que la ley exige en los términos del
régimen de la propiedad industrial para identificarse como tal.
Para la Corte
resulta importante destacar el hecho de que si bien la ley le atribuye a la
"reserva de nombre" la función de identificar o distinguir las
publicaciones de prensa y programas de radio y televisión, este propósito no
se alcanza en la condición de "signo distintivo", como ocurre con la
marca, según el derecho andino (Decisión 344, art. 81), sino como un
"derecho", con lo cual jamás podrá identificarse como marca un nombre
con "derecho de reserva", tal como lo enseña el artículo 61 de la ley
44 de 1993. No en balde la ley lo caracteriza como "derecho" y no
como "signo distintivo", de lo cual resulta que la intención de la
norma fue establecer connotaciones claramente diferenciadoras de las dos
figuras.
Las marcas consisten
en signos empleados por los empresarios para identificar sus productos y
servicios, mediante las cuales consiguen individualizar tales bienes, pero
además, logran forjarse una propia identidad en los mercados frente a los demás
empresarios que se dedican a las mismas actividades.
Por supuesto que
tampoco podrán predicarse de la "reserva de nombre" las demás
prerrogativas que la ley atribuye a la marca, justamente por no serlo, de
manera que ni por analogía le pueden ser aplicables, en razón de que ambas
instituciones, la reserva y la marca, son jurídicamente diferentes.
Lo expresado hasta
ahora lleva a la Corte a concluir que el objetivo y finalidades que movieron al
legislador comunitario y al nacional cuando instituyeron la "marca" y
la "reserva de nombre", fueron diferentes.
La finalidad del
régimen marcario en el sistema jurídico positivo es la de salvaguardar los
intereses de los industriales y comerciantes que utilizan la marca como un
instrumento de su quehacer económico para que extraños no obtengan provecho
ilícito de la buena fama o prestigio de que aquélla goza; pero también, como se
ha visto, proteger al público consumidor de las maniobras por quienes se
aprovechan de su buena fe para engañarlo con productos o servicios de inferior
calidad al ofrecido.
La protección de los
nombres de publicaciones periódicas, programas de radio y televisión y
estaciones de radio, a diferencia de la marca, no tiene tantos ni tan
importantes propósitos como los señalados, y sólo persigue establecer un
sistema de protección limitado de los nombres de las referidas publicaciones y
programas mientras no hayan caducado, para evitar que se utilicen sin
autorización por terceros. Ese es todo su efecto, limitado y no excluyente de los
derechos que otorge o pueda otargar una marca.
El perfil jurídico
de la "reserva de nombre" en los términos de la perspectiva anterior,
coincide con el criterio sentado sobre el particular por el señor Procurador
General de la Nación, en torno al cual expresó:
"A criterio
de este despacho, el carácter de los nombres referidos en las normas
demandadas, no se puede catalogar o no como marcas, atendiendo a la naturaleza
intrínseca de los nombres, sino al tipo de protección que el titular del
derecho quiera ejercer sobre estos".
(...)
"Todo
depende de la protección que requiera el usuario. Si quiere ejercer un derecho
de propiedad sobre el nombre, deberá acudir a su registro como marca, y si
requiere de una protección con "el objeto único y específico de identificar
y/o distinguir publicaciones periódicas...", puede solicitar la reserva
sobre el nombre".
El examen de las
normas acusadas dentro del contexto precedente, permite a la Corte concluir que
no se han vulnerado las disposiciones constitucionales ni las comunitarias a
que alude el demandante, porque el artículo 61 que reconoce y mantiene la
figura de la "reserva de nombre" y el 62 que establece unas
prohibiciones sobre el punto, constituyen una materia cuya regulación es
competencia exclusiva del legislador nacional.
Así lo establece el
ordinal 24 del artículo 150 de la Carta cuando dispone que le corresponde al
congreso mediante ley "regular el régimen de propiedad industrial,
patentes y marcas y las otras formas de propiedad industrial".
Sobre las otras
disposiciones de la Constitución a que se refiere el actor, es decir el numeral
16 del artículo 150 y el 2o del artículo 189, tampoco han sido quebrantados por
las normas acusadas, en razón de una simple sustracción de materia, pues el
legislador nacional no ha interferido en la competencia del legislador
comunitario, mal pueden desconocerse los derechos del Congreso para aprobar
tratados y del Presidente de la República para dirigir las relaciones
internacionales.
IV. DECISION
Con fundamento en el
análisis precedente, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
PRIMERO. Declarar exequibles los artículos 61 y 62
de la ley 44 de 1993.
SEGUNDO. Comuníquese esta sentencia al Gobierno
Nacional y al Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena por intermedio de
la Secretaría General de la Corte Constitucional.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] 1. Acuerdo de Cartagena firmado el 26 de Mayo de 1969 y aprobado
por la ley 8a. de Abril 14 de 1973.
[2] . M.P.José Gabriel de la Vega.
[3] . Conferencia pronunciada en la Cámara de Comercio de Santafé de
Bogotá en julio de 1994.
[4]. Muñoz Machado, Santiago, "Principios de
articulación...", en "tratado de derecho comunitario Europeo"
obra citada, Tomo I, págs. 547 y ss.
[5]. Que también opera para la acción de incumplimiento cuando el que
la ejerce es un particular. Véanse artículos 27 y 28 del Tratado de Creación
del Tribunal. |
703 | C-229-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-229/95
MINISTERIO
PUBLICO-Autonomía/SANCION
DISCIPLINARIA-Imposición de sanciones
En la actual
Constitución, la situación es diversa, puesto que el Ministerio Público es
autónomo y no está sometido a ninguna dirección gubernamental. Además, la Carta
expresamente confiere al Procurador la facultad de "imponer
sanciones" y no sólo la de "cuidar" el desempeño de los
funcionarios públicos, como decía la Carta derogada. En tales circunstancias, y
teniendo en cuenta la independencia del Ministerio Público, la Corte considera
que la única interpretación adecuada del alcance de esta facultad de imponer
sanciones es que, como regla general, corresponde directamente al Procurador, a
sus delegados o a sus agentes, no sólo adoptar la decisión disciplinaria
correspondiente sino, además, hacerla efectiva. La expresión "conforme a
la ley" hace referencia no a la posibilidad de que el Legislador pueda
trasladar a otras autoridades la imposición de las sanciones derivadas del
poder disciplinario preferente del Ministerio Público sino al principio de
legalidad que rige el derecho disciplinario, según el cual, corresponde a la
ley regular los tipos de sanciones disciplinarias, así como los procedimientos
de investigación desarrollados por la Procuraduría. Ese es también el sentido
del artículo 124 de la Carta, según el cual, "la ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla
efectiva". Pero lo que no puede la ley es atribuir a otra autoridad
distinta a la Procuraduría la facultad de imponer -esto es, adoptar y hacer
efectivas- las sanciones disciplinarias derivadas de la potestad disciplinaria
externa, puesto que ésta es una función constitucional propia del Procurador,
que se extiende, por mandato expreso de la Constitución, a los funcionarios
públicos de elección popular.
SANCION
DISCIPLINARIA A ALCALDE-Imposición/AUTONOMIA
ADMINISTRATIVA MUNICIPAL
Los artículos 314
y 323 señalan que la suspensión o destitución de los alcaldes por el Presidente
y los gobernadores opera en los casos taxativamente señalados por la ley. Es
pues una facultad excepcional que requiere causales específicas. Por ende, no
puede ser atribuida al Presidente y a los gobernadores una facultad genérica de
hacer efectiva la suspensión o destitución en todos los casos derivados de
sanciones disciplinarias, por cuanto se estaría desconociendo la facultad
sancionadora propia de la Procuraduría. Además, una regulación de esa naturaleza
vulnera la autonomía administrativa de los municipios, pues el Presidente y los
gobernadores devienen verdaderos superiores jerárquicos de los alcaldes, cuando
éstos son, conforme al artículo 314 de la Carta, jefes de la administración
local, representantes del municipio y funcionarios elegidos por voto popular.
SANCION
DISCIPLINARIA A ALCALDE-Taxatividad
de causales legales/PRINCIPIO JERARQUICO/PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA
La taxatividad de
las causales legales exigidas por los artículos 314 y 323 de la Carta tiene
entonces un doble sentido: de un lado, ella busca preservar la potestad de
supervigilancia disciplinaria de la Procuraduría, puesto que no puede la ley
desconocer la función de este órgano autónomo de control de imponer sanciones
disciplinarias; y, de otro lado, la definición legal de las causales no puede
tampoco vulnerar el contenido esencial de la autonomía territorial de los
municipios.
REF: PROCESO
D-706: Acción pública de
inconstitucionalidad contra el numeral segundo del artículo 104 de la Ley 136
de 1994, "por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y funcionamiento de los municipios".
TEMAS:
- La autonomía del
Ministerio Público y la imposición de sanciones en ejercicio de la
supervigilancia disciplinaria.
- Imposición de
sanciones disciplinarias a los Alcaldes.
Actor: María
Florángela Izquierdo De Rodríguez
Magistrado
Ponente: ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fé de
Bogotá, veinticinco (25) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente José
Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I- ANTECEDENTES
La ciudadana María
Florángela Izquierdo de Rodríguez presenta demanda de inconstitucionalidad
contra el inciso segundo del artículo 104 de la ley 136 de 1994, la cual fue
radicada en esta corporación con el número D‑706. Cumplidos, como están,
los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991,
procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
La demanda fue
sustanciada por el Magistrado Dr Hernando Herrera Vergara, quien ordenó que el
negocio se fijara en la Secretaría General de la Corte Constitucional por el
termino de (10) días para asegurar la intervención ciudadana;se comunicara la
iniciación del proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República , al Presidente del Congreso de la República, al Ministeriode
Gobierno y a la Federación Colombiana de Municipios, para que conceptuaran
sobre la Constitucionalidad de la norma impugnada . Cumplidos los requisitos
consagrados en la Constitución y en el decreto 2067 de 1991 la Sala Plena de
la Corte Constitucional entró a decidir.
La Sala Plena de
esta Corporación no adoptó el Proyecto, y lo entregó al Magistrado Dr.
Alejandro Martinez Caballero para la elaboración de la sentencia.
1. Del texto
legal objeto de revisión.
El artículo 104
inciso 2 de la ley 136 preceptúa lo siguiente: se subraya la parte demandada.
Artículo 104 :
Causales de destitución: El presidente de la República en el caso del Distrito
Capital de Santafé de Bogotá, y los gobernadores en los demás casos,
destituirán a los alcaldes, en los siguientes eventos.
1....
2. A solicitud
de la Procuraduría General de la Nación, cuando incurra en la causal que
implique dicha sanción, de acuerdo con el régimen disciplinario previsto por la
ley para estos funcionarios, o cuando ocurra en violación del régimen de
incompatibilidades.
2. De los
argumentos de la demanda:
La actora considera
que la norma demandada viola los artículos constitucionales 277 numeral 6 y el
artículo 314 de manera directa, y colateralmente, los artículos 6, 121 y 123
inciso 2 del mismo ordenamiento.
Según la actora, la
Constitución establece de manera clara que es competencia propia del
Procurador, sus delegados o agentes, imponer las sanciones derivadas de las
faltas disciplinarias, conforme a la ley. Así mismo, precisa que es posible
imponer al alcalde municipal una sanción derivada de situaciones con carácter
penal, como la destitución y la suspensión, las cuáles podrán ser ejecutadas
directamente por el gobernador, a petición del juez, del fiscal o de cualquier
persona de oficio. Dicho criterio, según análisis de la actora, es conforme con
lo preceptuado por el artículo 314 inciso 2 de la Constitución. Por el
contrario, la demandante considera que las sanciones derivadas de faltas
disciplinarias sólo podrán ser impuestas por el Procurador general, sus
delegados o sus agentes, según lo consagra el artículo 277 numeral 6 de la
carta política, razón por la cual ningún funcionario distinto de los anteriores
podrá imponer sanción de destitución o suspensión, derivada de una falta
disciplinaria, por cuanto es competencia privativa, única y exclusiva del
Ministerio Público.
De otro lado, la
demandante indica que corresponde a la ley señalar la forma como el Ministerio
Público debe imponer esa sanción, pero, no es de su competencia transferir una
competencia constitucional propia del Procurador a otro funcionario público.
Finalmente la actora
hace un recuento de lo consagrado en materia de competencias durante la
vigencia de la anterior Constitución y señala la diferencia en cuanto al poder
nominador que tenían los gobernadores, con respecto a la elección de alcaldes
municipales, por lo cual correspondía al primero la ejecución de las sanciones
a que hubiese lugar, previa solicitud de la Procuraduría General de la Nación.
En cambio, el mecanismo consagrado en la Constitución de 1991 es, según su
criterio, completamente distinto, por cuanto establece de manera amplia y
precisa la facultad del Procurador, por sí mismo o por medio de sus delegados o
agentes, de adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley, lo cual deriva del hecho de que la
Procuraduría es hoy una entidad autónoma y no está subordinada al Gobierno,
como en la anterior Constitución. Concluye entonces la actora:
“Si la
Constitución dice que quien impone sanciones derivadas de faltas disciplinarias
es el Procurador General de la Nación, los procuradores delegados o sus
agentes, no puede el legislador disponer que el Procurador General de la
Nación, sus procuradores delegados o sus agentes deban limitarse a solicitar a
otro servidor público la imposición de la sanción, como lo hace la norma
demandada, porque se está frente a una vulneración de la Constitución Nacional.
....
Dentro de la filosofía
de la Constitución de 1991, no cabe la concepción subalterna de la Procuraduría
de que por faltas disciplinarias tenga que pedirle al Gobierno que imponga las
sanciones. La propia Constitución faculta al Procurador, el supremo director
del Ministerio Público, para que imponga las sanciones. Esto es lo que no
comprendió el legislador equivocado de la Ley 136 de 1994 y que busco se
corrija con la presente demanda”.
3- Intervención
ciudadana
El ciudadano Simón
Castro Benítez interviene en el proceso de la referencia para coadyuvar la
acción. Pero, según su criterio, la demanda adolece de la falla de proposición
jurídica incompleta, toda vez que existen en la ley 136 de 1994 otras
situaciones iguales a las impugnadas por la actora, puesto que los artículos
62, 103,105 numerales 3 y 4 y 182 inciso 3 de la citada ley atribuyen a
autoridades diferentes del Ministerio Público, como el Consejo Nacional
Electoral o el Presidente del respectivo Concejo Municipal, la facultad de
imponer sanciones disciplinarias. El ciudadano solicita entonces que la Corte
no sólo declare la inexequibilidad de la norma acusada sino también que efectúe
unidad normativa con las disposiciones señaladas.
4- Intervención
de la autoridad pública
El ciudadano
Horacio Serpa Uribe, en su calidad de Ministro de Gobierno, solicita desconocer
las pretensiones de la demandante. Según su criterio, la Constitución de 1991
estructuró de manera precisa a la Procuraduría General de la Nación, como ente
de control, toda vez que señala al Procurador General, sus delegados o agentes
como los funcionarios del Ministerio Público competentes para imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley, a toda persona que desempeñe funciones
públicas, incluso a aquellas que las ejercen en virtud de su elección popular.
De esa manera considera este ciudadano que estos funcionarios del Ministerio
Público son quienes deben imponer la correspondiente sanción disciplinaria,
pero solicitando al Presidente de la República o a los gobernadores del
respectivo departamento hacer efectiva dicha medida.
5- El concepto
del Ministerio Público.
El Procurador
General de la Nación, mediante oficio de octubre 24 de 1994, solicita a esta
Corporación declarar su impedimento para actuar dentro de la demanda en curso,
por haber sido miembro del Congreso durante la tramitación de la disposición
acusada. La Corte, mediante auto del veinticinco de octubre de 1994, acepta el
impedimento y dispone que el asunto en mención pase al despacho del
Viceprocurador General de la Nación quien, mediante oficio No. 545 del 13 de
diciembre de 1994, solicita la exequibilidad de la disposición acusada.
Según la Vista
Fiscal, el artículo acusado no pone en peligro la atribución otorgada por la
Carta al Procurador, a sus delegados o agentes, por cuanto es el funcionario
competente del Ministerio Público quien profiere el acto administrativo que
impone la sanción de destitución al alcalde, quedando habilitados para aplicar
la sanción respectiva, en armonía con los mandatos del artículo 314 de la Constitución,
el Presidente de la República y los gobernadores.
El señor
Viceprocurador fundamenta sus argumentaciones, con base en el pronunciamiento
efectuado por la sala de Consulta y servicio civil del Consejo de Estado el 2
de diciembre de 1993, mediante ponencia efectuada por el Consejero Javier Henao
Hidrón, en la cual esa alta corporación sostiene, en relación a la imposición
de la sanción de suspensión o destitución, lo siguiente:
"El
principio fundamental de competencia consiste en que el poder disciplinario del
Estado para investigar, primero, y sancionar luego a sus servidores, es
ejercido por el Procurador General de la Nación y por el nominador o superior
inmediato del respectivo servidor público, de conformidad con la ley. Empero,
el Procurador está investido de un poder preferente, mediante el cual puede
desplazar para efectos de la investigación al nominador o jefe de la entidad o
dependencia estatal; y concluido el proceso disciplinario proferir la decisión
que ponga término al procedimiento administrativo y disponer que, una vez en
firme, sea cumplida por el nominador.
(...)
El verbo
transitivo imponer equivaldría en este caso, ‑según la aceptación que le
atribuye el diccionario de la lengua-, a hacer uno valer su autoridad´ para
prescribir una obligación o una sanción. En tratándose de la acción
disciplinaria puesta en movimiento por la Procuraduría, es este órgano de
control el que impone la sanción, al tenor del texto constitucional (art. 277‑6),
sin perjuicio de que también puede imponerla el superior jerárquico. En el caso
de que sea la Procuraduria el órgano que, por intermedio de su agente dotado de
competencia legal, adelante el proceso, le corresponderá absolver o sancionar;
a su turno, el nominador deberá cumplir, mediante un acto de ejecución, la
decisión principal que puso término al procedimiento administrativo."
Resulta entonces
evidente, según la Vista fiscal, que las facultades propias del Ministerio
Público no son transgredidas por el artículo objeto de la demanda, toda vez
que es precisamente al Procurador quien ejerce la competencia de imposición de
la sanción de suspensión o de destitución por medio de uno de sus agentes. Lo
que sucede es que la decisión es comunicada al nominador, una vez el acto se
encuentra ejecutoriado, para que se efectúe su cumplimiento dentro de los diez
(10) días siguientes al recibo de la solicitud.
II. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- La Corte
Constitucional es competente para conocer del proceso de la referencia, de
conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política, toda vez
que la norma demandada hace parte de una ley expedida por el Congreso de la
República.
El asunto bajo
revisión.
2- Según la demandante,
la norma acusada es inconstitucional por cuanto confiere al Presidente de la
República y a los gobernadores la facultad de imponer las sanciones de
destitución y suspensión de los alcaldes, en los casos de faltas
disciplinarias, mientras que, según su criterio, los artículos 277 numeral 6º y
314 de la Carta atribuyen esa competencia, de manera exclusiva, al Procurador
General de la Nación, sus delegados y agentes. No podía entonces la ley, según
la actora, deferir esa competencia para imponer sanciones derivadas de faltas
disciplinarias a otro funcionario distinto del Procurador o sus agentes. Por el
contrario, la Vista Fiscal y uno de los ciudadanos intervinientes consideran
que la norma acusada no recorta las competencias constitucionales de la
Procuraduría en materia disciplinaria, puesto que ella se limita a señalar la
forma de hacer efectiva la sanción impuesta por el Ministerio Público. Esto
significa que la ley acusada simplemente regula la forma de ejecución de la
decisión impuesta, esto es adoptada, por el órgano de control, lo cual armoniza
plenamente con la Carta, puesto que el artículo 314 superior señala al
Presidente y a los gobernadores como los funcionarios competentes para
suspender o destituir a los alcaldes.
Como vemos, el problema
central a ser determinado en esta sentencia es si la ley podía o no atribuir al
Presidente y a los gobernadores, de manera general, la facultad de hacer
efectivas las sanciones disciplinarias adoptadas por el Ministerio Público. Por
consiguiente, la Corte comenzará por analizar si la Constitución confirió
efectivamente al Procurador y a sus delegados y agentes la facultad de imponer
y ejecutar directamente las sanciones disciplinarias en ejercicio de su poder
disciplinario de vigilancia superior de la conducta de quienes desempeñen
funciones públicas (CP art. 277 ord 6º).
El Poder
disciplinario del Ministerio Público y la facultad de imponer sanciones
3- El control
disciplinario tiene dos grandes ámbitos de aplicación. Por un lado encontramos
una potestad sancionadora de la administración de carácter interno, por medio
de la cual el nominador o el superior jerárquico investiga la conducta
administrativa de su subordinado y, en caso de que sea procedente, adopta y
hace efectiva la sanción disciplinaria correspondiente. Esta potestad interna,
que deriva de la organización jerarquizada de la administración, se traduce,
según lo señalado por esta Corporación en anterior decisión, en "una
sanción correctiva y disciplinaria para reprimir las acciones u omisiones
antijurídicas y se constituye en un complemento de la Potestad de mando, pues
contribuye asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas" [1]. Dijo entonces la
Corte:
"La potestad
sancionadora reconocida a la administración asume dos modalidades: la
disciplinaria ( frente a los funcionarios que violan los deberes y
prohibiciones) y la correccional (por las infracciones de los particulares a
las obligaciones o restricciones en materia de higiene, tránsito, financiera,
fiscal, etc). La naturaleza jurídica de dicha potestad es indudablemente
administrativa, y naturalmente difiere de la que le asigna la ley al juez para
imponer la pena, con motivo de un ilícito penal."
4- Al lado de esa potestad
disciplinaria interna de la administración, la Constitución consagra un control
disciplinario externo, conocido tradicionalmente como la potestad de
supervigilancia disciplinaria y que está atribuido a la Procuraduría General de
la Nación. En efecto, el articulo 118 de la Carta señala que al Ministerio
Público, del cual forma parte la Procuraduría, corresponde "la vigilancia
de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas." Y el
artículo 277 ordinal 6º de la Carta precisa los alcances de esa potestad
disciplinaria externa, cuando señala que es función del Procurador General, por
sí o por medio de sus delegados y agentes, "ejercer vigilancia superior de
la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de
elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar
las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones
conforme a la ley."
Esta potestad
externa del Procurador es entonces, como lo señala la norma constitucional,
prevalente, por lo cual el Ministerio Público puede desplazar dentro de un
proceso disciplinario que se adelanta contra determinado funcionario al
nominador o jefe superior del mismo. Y una tal función de supervigilancia
disciplinaria comporta la facultad constitucional del Procurador, sus delegados
y sus agentes no sólo de adelantar las investigaciones correspondientes sino
además de imponer, conforme a la ley, las sanciones respectivas. Pero, ¿cual es
el alcance de esa facultad de imposición de sanciones? ¿Significa ella que el
Procurador adopta la decisión pero la ejecuta el nominador o el superior
jerárquico del funcionario investigado, tal y como ocurría durante la vigencia
de la anterior Constitución? O, como lo sostiene la actora, ¿esta norma implica
que el Procurador adopta y hace efectiva la sanción respectiva?
5- Para responder
este interrogante, la Corte recuerda que el Ministerio Público es un órgano
constitucional de control que tiene carácter autónomo. En efecto, la Carta
señala de manera explícita que, además de las tres ramas tradicionales de
poder, existen otros órganos autónomos e independientes para el cumplimiento de
las demás funciones del Estado (CP art. 113). Y dentro de ellos sitúa al
Ministerio Público como un organismo de control (CP art. 117), cuyo supremo
director es el Procurador General (CP art. 275)
Esto tiene
consecuencias trascendentales sobre el significado de la facultad del
Procurador de imponer sanciones en ejercicio de su potestad disciplinaria
externa, puesto que implica una profunda diferencia con la Constitución de
1886. En efecto, el anterior ordenamiento señalaba, en su artículo 142, que el
Ministerio Público era ejercido por el Procurador pero bajo la suprema
dirección del Gobierno. Además, ese ordenamiento no confería al Ministerio
Público una función constitucional específica de imponer sanciones
disciplinarias sino que señalaba que el Procurador debía "cuidar" que
todos los funcionarios públicos al servicio de la Nación desempeñaran
cumplidamente sus deberes. En tales circunstancias, era perfectamente razonable
que durante la vigencia de esa Constitución, la ley diferenciara dos momentos
diversos en la imposición de las sanciones disciplinarias originadas en la
potestad de vigilancia externa del Ministerio Público: de un lado, el
Procurador o sus delegados adoptaban la decisión y, con base en ella, una vez
ejecutoriada, solicitaban a la autoridad administrativa hacerla efectiva.
Correspondía entonces al superior jerárquico o al nominador del funcionario
investigado ejecutar la sanción. Esta diferenciación de momentos armonizaba con
la suprema dirección que el Gobierno ejercía sobre el Ministerio Público,
puesto que la imposición autónoma de sanciones disciplinarias a funcionarios de
la rama ejecutiva por el Procurador podía ser vista como una ruptura de la
suprema dirección gubernamental.
6- En cambio, en la
actual Constitución, la situación es diversa, puesto que el Ministerio Público
es autónomo y no está sometido a ninguna dirección gubernamental. Además, la
Carta expresamente confiere al Procurador la facultad de "imponer
sanciones" y no sólo la de "cuidar" el desempeño de los
funcionarios públicos, como decía la Carta derogada.
En tales
circunstancias, y teniendo en cuenta la independencia del Ministerio Público,
la Corte considera que la única interpretación adecuada del alcance de esta
facultad de imponer sanciones es que, como regla general, corresponde
directamente al Procurador, a sus delegados o a sus agentes, no sólo adoptar la
decisión disciplinaria correspondiente sino, además, hacerla efectiva. No otro
puede ser el sentido de la facultad de "imponer las respectivas sanciones
conforme a la ley" consagrado en el artículo 277 ord 6º, puesto que
"imponer", según el Diccionario de la Real Academia Española,
significa "hacer valer su autoridad o poderío". Es obvio que la
potestad de supervigilancia disciplinaria del Procurador pierde parte de su
autoridad o poderío si la ley limita la facultad del Ministerio Público a que
éste "solicite" que el superior jerárquico o el nominador hagan
efectiva la sanción correspondiente. En efecto, ello implica una concepción
subalterna de la Procuraduría, pues da a entender que ésta sigue sometida a la
suprema dirección del Ejecutivo, tal y como sucedía en la Constitución
derogada.
La Corte considera
entonces que la expresión "conforme a la ley" hace referencia no a la
posibilidad de que el Legislador pueda trasladar a otras autoridades la
imposición de las sanciones derivadas del poder disciplinario preferente del Ministerio
Público sino al principio de legalidad que rige el derecho disciplinario, según
el cual, corresponde a la ley regular los tipos de sanciones disciplinarias,
así como los procedimientos de investigación desarrollados por la Procuraduría.
Ese es también el sentido del artículo 124 de la Carta, según el cual, "la
ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de
hacerla efectiva". Pero lo que no puede la ley es atribuir a otra
autoridad distinta a la Procuraduría la facultad de imponer -esto es, adoptar y
hacer efectivas- las sanciones disciplinarias derivadas de la potestad
disciplinaria externa, puesto que ésta es una función constitucional propia del
Procurador, que se extiende, por mandato expreso de la Constitución, a los
funcionarios públicos de elección popular (CP art. 277 ord 6).
7- Una conclusión
deriva de todo lo anterior: corresponde, por regla general, al Procurador, a
sus delegados o agentes, no sólo adoptar sino también ejecutar las sanciones
disciplinarias contra los alcaldes. Sin embargo, en relación con estos
funcionarios, la Constitución parece contradecir o consagrar una excepción a
esta regla general derivada del artículo 277 ordinal 6, puesto que el artículo
314 establece que "el Presidente y los gobernadores, en los casos
taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán a los
alcaldes". En el mismo sentido, el artículo 323 señala que "en los
casos taxativamente señalados por la ley, el Presidente suspenderá o destituirá
al Alcalde Mayor".
Es necesario
armonizar entonces estos mandatos aparentemente contradictorios de la Carta
puesto que, según el primero, la destitución o suspensión de los alcaldes
corresponde exclusivamente al Ministerio Público mientras que, según los
artículos 314 y 323, se trata de una facultad propia del Presidente y los
gobernadores. Entra entonces la Corte a analizar los alcances de esa
competencia de gobernadores y alcaldes frente a la función general del
Ministerio Público en materia de potestad disciplinaria externa, para lo cual
se tomará obviamente en consideración la autonomía de las entidades
territoriales, y en particular de los departamentos y municipios, de acuerdo a
lo dispuesto en los artículos 1º, 287, y 314 de la Constitución.
Poder
disciplinario sobre los alcaldes, Ministerio Público y descentralización
territorial.
8- Según una primera
interpretación, la regla de los artículos 314 y 323, por regular el caso
específico de los alcaldes, debe primar, en relación con estos funcionarios,
sobre la potestad general del Procurador de imponer las sanciones en ejercicio
de su supervigilancia disciplinaria. Por ende, según esta hermenéutica, en
virtud de la cual sería exequible la norma demandada, puede la ley establecer,
de manera general, en el caso de los alcaldes, la distinción entre la adopción
de la sanción disciplinaria -que corresponde al Procurador- y su ejecución -que
puede ser atribuida al Presidente y a los gobernadores respectivamente-.
Sin embargo, esa
interpretación no es aceptable, porque los artículos 314 y 323 señalan que la
suspensión o destitución de los alcaldes por el Presidente y los gobernadores
opera en los casos taxativamente señalados por la ley. Es pues una facultad
excepcional que requiere causales específicas. Por ende, no puede ser atribuida
al Presidente y a los gobernadores una facultad genérica de hacer efectiva la
suspensión o destitución en todos los casos derivados de sanciones
disciplinarias, por cuanto se estaría desconociendo la facultad sancionadora
propia de la Procuraduría.
Además, una
regulación de esa naturaleza vulnera la autonomía administrativa de los
municipios, pues el Presidente y los gobernadores devienen verdaderos
superiores jerárquicos de los alcaldes, cuando éstos son, conforme al artículo
314 de la Carta, jefes de la administración local, representantes del municipio
y funcionarios elegidos por voto popular.
9- La taxatividad de
las causales legales exigidas por los artículos 314 y 323 de la Carta tiene
entonces un doble sentido: de un lado, ella busca preservar la potestad de
supervigilancia disciplinaria de la Procuraduría, puesto que no puede la ley
desconocer la función de este órgano autónomo de control de imponer sanciones
disciplinarias; y, de otro lado, la definición legal de las causales no puede tampoco
vulnerar el contenido esencial de la autonomía territorial de los municipios.
En ese orden de
ideas, la Corte considera que esas causales son constitucionales, en primer
término, cuando hacen referencia a aquellos casos en los cuáles el alcalde sigue
actuando como un agente del Presidente o del gobernador, como sucede en
relación con el orden público (CP art. 296). En efecto, en este ámbito, se
mantiene una relación jerárquica entre alcaldes, gobernadores y Presidente.
Ahora bien, la jerarquía es una relación de supremacía de los funcionarios
superiores, respecto de los inferiores, y de subordinación de éstos con
aquellos. Este principio jerárquico origina, en consecuencia, una potestad
propia de la máxima autoridad de imponer sanciones disciplinarias, por lo cual
es perfectamente legítimo que la ley establezca en estos ámbitos causales
taxativas que den posibilidad al Presidente o a los gobernadores de destituir o
suspender a los alcaldes, ya sea por solicitud de la Procuraduría, ya sea como
producto de una investigación disciplinaria autónoma del superior jerárquico.
Esto explica que la
Corte haya declarado exequible, en su momento, el decreto legislativo 1811 de
1992, que facultaba al Presidente y a los gobernadores a suspender o destituir,
previa solicitud de la Procuraduría, a los alcaldes y gobernadores que hubiesen
incurrido en las faltas señaladas por el artículo 14 de la Ley 4 de 1991. En
efecto, esas faltas están todas relacionadas con situaciones de orden público,
en las cuales el alcalde sigue siendo un agente del gobernador y del
Presidente, por lo cual la regulación era constitucionalmente legítima. Dijo
entonces la Corte:
"Es Colombia
un Estado unitario y aunque la norma constitucional reconoce autonomía a sus
entidades territoriales (artículo 1º C.N.), ésta no llega hasta permitirles que
fijen con independencia la política de orden público, la cual es concebida y
diseñada para todo el territorio nacional, lo cual explica por qué, al tenor
del artículo 303 de la Carta, "el Gobernador será agente del
Presidente de la República para el mantenimiento del orden público"
mientras que el 315, numeral 2, encomienda al alcalde la atribución de
"conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley
y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del
respectivo gobernador" (Subraya la Corte).
Por si fuera
poco, de manera expresa, en lo relativo al orden público, el artículo 296 de la
Constitución dispone:
"Artículo
296.- Para la conservación del orden público o para su restablecimiento donde
fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de la República se aplicarán
de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y
órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos
efectos en relación con los de los alcaldes".
Como puede
observarse, en nada se ven disminuidas la unidad del sistema ni la autoridad
presidencial en esta materia por la existencia de la descentralización territorial
ni por la autonomía de las entidades territoriales, ni tampoco por el hecho de
que gobernadores y alcaldes sean elegidos popularmente. Es correcta, entonces,
la apreciación del Procurador General de la Nación sobre la existencia de una
estructura jerárquica en relación con el manejo del orden público, de tal modo
que los jefes de las administraciones seccionales y locales están sujetos a la
suprema dirección del Presidente de la República, cuyas instrucciones están
obligados a acatar.
Dentro de esa
perspectiva, nada tiene de inconstitucional y, por el contrario, desarrolla los
preceptos superiores la norma legal por cuyo medio se asegura el debido
acatamiento a las decisiones del Jefe del Estado y de Gobierno en lo relativo a
la conservación y restablecimiento del orden público.[2]"
Con idéntico
criterio, la Corte declaró exequible el literal k) del artículo 38 de la ley
estatutaria sobre estados de excepción, según el cual "el Presidente de la
República podrá suspender al alcalde o gobernador, y éste a su vez podrá
suspender a los alcaldes de su departamento, cuando contribuyan a la
perturbación del orden, u obstaculicen la acción de la fuerza pública, o incumplan
las órdenes que al respecto emita su superior, y designará temporalmente
cualquier autoridad civil, según los procedimientos y las causales que se
establezcan". En efecto, en este caso también actúan los alcaldes como
agentes del Presidente y el gobierno, por lo cual procede la suspensión o
destitución por parte de estas autoridades, como es obvio, con sujeción a las
taxativas causales determinadas por el Legislador. Dijo entonces esta
Corporación:
"Yerran los
intervinientes citados en sus argumentaciones, pues si bien es cierto que en el
numeral 6o. del artículo 277 de la Constitución se asigna a la Procuraduría
General de la Nación, la facultad de "ejercer preferentemente" el
poder disciplinario sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas,
cualquiera que sea su denominación (trabajadores oficiales, empleados públicos,
funcionarios públicos, servidores públicos, etc.), no es menos cierto que es la
misma Carta la que autoriza al Presidente de la República, para que "en
los casos taxativamente señalados por la ley" suspenda o destituya a los
gobernadores (art. 304 C.N.), e idéntica atribución se les confiere no
solamente al Presidente de la República sino también a los Gobernadores en
relación con los alcaldes, tal como se lee en el artículo 314 ib.
En consecuencia
es la misma ley, pues los decretos legislativos lo son en sentido material, la
que debe de determinar los casos que dan lugar a la suspensión de los
gobernadores y alcaldes que contribuyan a la perturbación del orden público,
obstaculicen la acción de la fuerza pública o incumplan las órdenes que emita
su superior, (gobernador y Presidente de la República), para lo cual deberá
señalar el procedimiento aplicable que, como es obvio, respetará el debido
proceso, permitiendo que los servidores públicos citados, puedan ejercer su
defensa.
Ahora bien, el
manejo del orden público, le fue atribuído al Presidente de la República en su
condición de Jefe de Estado, de Gobierno, y como Suprema Autoridad
Administrativa, tal como aparece consagrado en el numeral 4o. del artículo 189
de la Constitución, que dice: "Conservar en todo el territorio el orden
público y restablecerlo donde fuere turbado".
Si los
gobernadores y alcaldes son agentes del Presidente de la República para la
conservación del orden público en su respectivo territorio, es obvio que se les
exija mayor prudencia, cuidado y colaboración para su restablecimiento, además
de que tienen la obligación de cumplir todos los actos y órdenes que expida
dicho funcionario con tal fin, los cuales son de aplicación inmediata y se
preferirán sobre los de los gobernadores, cuyos actos y órdenes se aplicarán de
igual manera, y con los mismos efectos, en relación con los de los alcaldes,
tal como lo prescribe el artículo 296 de la Ley Suprema[3]".
En estos casos,
corresponde a la ley no sólo definir las causales taxativas en virtud de las
cuáles procede que el Presidente o los gobernadores destituyan o suspendan a
los alcaldes sino que, además, el Legislador puede señalar que la investigación
correspondiente sea adelantada directamente por el Presidente o los
gobernadores o que, por el contrario, la determinación de la responsabilidad
del alcalde sea establecida por el Ministerio Público y éste solicite, en caso
de que sea procedente, a los primeros la suspensión o destitución del segundo.
Esto es una obvia consecuencia de que si bien la Procuraduría es autónoma
frente al poder ejecutivo, los diferentes órganos del Estado "colaboran
armónicamente para la realización de sus fines" (CP art. 113).
10- De otro lado,
también considera la Corte que estas causales son legítimas cuando hacen
referencia a otros casos definidos por el Legislador, siempre y cuando se
respete la potestad de supervigilancia disciplinaria del Ministerio Público y
no se vulnere el contenido esencial de la autonomía territorial, puesto los
artículos 314 y 323 autorizan al Congreso a definir taxativamente tales
causales. Así, para la Corte tales causales proceden también cuando la
suspensión o destitución no deriva, en estricto sentido, de una potestad de
supervigilancia disciplinaria sino de otras hipótesis jurídicas, como sucede
cuando ellas son el desarrollo y la consecuencia de investigaciones judiciales
contra los alcaldes respectivos. En efecto, en esos casos no se vulnera la
función de supervigilancia de la Procuraduría ni se desconoce la autonomía
territorial, puesto que la destitución o suspensión por el Presidente o el
gobernador aparecen como expresión del deber de colaboración de estas
autoridades con la administración de justicia.
Inconstitucionalidad
de la norma acusada.
11- Conforme a todo
lo anterior, para la Corte es claro que el artículo acusado vulnera la
Constitución por cuanto, de manera genérica, señala que la Procuraduría no
impone sino que simplemente solicita que el Presidente y los gobernadores hagan
efectivas las sanciones disciplinarias a los alcaldes. El artículo no ha
definido entonces causales taxativas de suspensión o destitución de los
alcaldes por el Presidente y los gobernadores en los ámbitos en los cuáles
éstas son legítimas (CP arts. 314 y 323) sino que ha establecido una regulación
general de la forma de hacer efectivas las sanciones disciplinarias a estos
funcionarios locales, la cual, por las razones largamente expuestas en esta
sentencia, no sólo desconoce la potestad de supervigilancia disciplinaria e
imposición de sanciones de la Procuraduría sino que desconoce la autonomía
municipal. Una tal regulación podía adecuarse a la anterior Constitución, por
cuanto en ella, el Ministerio Público estaba sujeto a la suprema dirección
gubernamental y no tenía una facultad autónoma de "imponer" sanciones
sino únicamente de "cuidar" la conducta de los funcionarios públicos.
Pero ella no es conforme con la Constitución de 1991, por lo cual la
disposición acusada será declarada inexequible en la parte resolutiva de esta
sentencia.
Como se puede ver,
la inconstitucionalidad de la norma acusada deriva del carácter general de la
regulación que pretendió establecer. En efecto, la disposición que será
retirada del ordenamiento señala que en todos los casos de violación del
régimen disciplinario o de incompatibilidades, la sanción de suspensión o
destitución será hecha efectiva por el Presidente o el gobernador respectivo.
Esa regulación viola la Carta porque convierte la regla especial de los
artículos 314 y 323 de la Carta en norma aplicable en todos los casos
disciplinarios, con lo cual desconoce la facultad propia y general del Procurador
de imponer directamente las sanciones que deriven del ejercicio de su potestad
disciplinaria externa y preferente (CP art. 277 ord 6). Pero ello no significa,
como se señaló en los fundamentos 9 y 10 de esta sentencia, que la ley no
pueda establecer, dentro de ciertos ámbitos, causales taxativas que permitan al
Presidente y al gobernador suspender o destituir a los alcaldes.
Finalmente, la Corte
precisa que, como es obvio, esta declaración de inexequibilidad no implica que
no exista actualmente forma de hacer efectiva las sanciones disciplinarias
contra los alcaldes. De un lado, cuando ejerza la supervigilancia disciplinaria
y por mandato directo del artículo 277 ordinal 6º de la Constitución, el
Procurador y sus delegados o agentes, deben imponer -esto es, adoptar y hacer
efectiva- la suspensión o destitución del alcalde investigado, sin que tengan
por qué solicitar al Presidente o a los gobernadores la ejecución de la medida.
Y, de otro lado, el Presidente y los gobernadores podrán destituir a los alcaldes,
ya sea a solicitud de la Procuraduría, ya sea como producto de una
investigación disciplinaria autónoma del propio poder ejecutivo, ya sea por
orden judicial, en aquellos eventos en los cuales la ley haya establecido
causales taxativas y dentro de los ámbitos materiales señalados anteriormente
por esta sentencia.
Unidad normativa
con otras disposiciones de la Ley 136 de 1994.
12- Entra la Corte a
estudiar si procede o no efectuar unidad normativa con otros artículos de la
Ley 136 de 1994, tal y como lo propone uno de los ciudadanos intervinientes.
La Corte considera
que no procede la declaratoria de unidad normativa con respecto al artículo 103
de la citada ley, por cuanto esa disposición regula una situación totalmente
diferente a la estudiada en esta sentencia, cual es el cese de funciones de los
alcaldes en caso de interdicción judicial. Por consiguiente, la Corte no se
pronunciará sobre la exequibilidad o no de ese artículo.
13- La Corte
considera, en cambio, que procede la unidad normativa en relación con las otras
disposiciones señaladas por el ciudadano interviniente, por cuanto, como se
verá a continuación, éstas adolecen del mismo vicio de inconstitucionalidad que
la norma acusada por el actor.
Así, el artículo 62
señala que "la aplicación de las sanciones de destitución y suspensión a
un concejal serán solicitadas por la Procuraduría General de la Nación al
Consejo Nacional Nacional Electoral, quien procederá a su imposición y
remitirá al presidente del correspondiente Concejo los documentos pertinentes
para hacerla efectiva." Como se puede constatar, este artículo vulnera la
facultad del Ministerio Público de imponer autónomamente las sanciones
disciplinarias, por lo cual es inexequible.
Por su parte, el
artículo 105 numerales 3º y 4º preceptúa:
Artículo 105 :
Causales de suspensión: El presidente de la República en el caso del Distrito
Capital de Santafé de Bogotá, y los gobernadores en los demás casos,
suspenderán a los alcaldes, en los siguientes eventos.
1....
2...
3... A solicitud
de la Procuraduría General de la Nación o de autoridad jurisdiccional
competente de acuerdo con el régimen disciplinario previsto por la ley.
4- Cuando la
Procuraduría General de la Nación, solicite la suspensión provisional mientras
adelante la investigación disciplinaria, de conformidad con la ley.
La diferencia
esencial entre el artículo 104 numeral 2º acusado y estos dos numerales es que
el primero hace referencia a la destitución de los alcaldes, mientras que
éstos aluden a la suspensión de los mismos por el Presidente o el gobernador,
por razones disciplinarias. Como se puede ver, en este caso, y por las razones
estudiadas en las sentencia, también se está desconociendo la facultad del
Ministerio Público de imponer directamente las sanciones disciplinarias, por lo
cual estos numerales serán también declarados inexequibles, salvo en lo que
respecta a la autoridad jurisdiccional competente. En efecto, con respecto a
este caso, la Corte no se pronuncia, por cuanto, como se indicó con relación al
artículo 103, se trata de una hipótesis jurídica diferente.
Finalmente, el
artículo 182 se refiere a las sanciones disciplinarias a los personeros
municipales y señala, en su inciso tercero, que "los presidentes de los
concejos distritales o municipales harán efectivas las respectivas sanciones,
en el término de diez (10) siguientes a la solicitud de suspensión o
destitución, emanada de la Procuraduría General de la Nación". Como se
puede constatar, esta disposición adolece de idéntico vicio de
inconstitucionalidad que la norma acusada por el actor.
Por todo lo
anterior, la Corte procederá a efectuar la unidad normativa y a declarar la
inexequibilidad de estas disposiciones. Sin embargo, con respecto a ellas, la
Corte también precisa que la inexequibilidad no implica que no exista
actualmente forma de hacer efectiva las sanciones disciplinarias contra los
alcaldes, concejales o personeros. De un lado, cuando ejerza la supervigilancia
disciplinaria y por mandato directo del artículo 277 ordinal 6º de la
Constitución, el Procurador y sus delegados o agentes, deben imponer -esto es,
adoptar y hacer efectiva- la suspensión o destitución de estos funcionarios,
sin que tengan por qué solicitar a otras autoridades la ejecución de la medida.
Y, de otro lado, el Presidente y los gobernadores podrán suspender a los
alcaldes, ya sea a solicitud de la Procuraduría, ya sea como producto de una
investigación disciplinaria autónoma del propio poder ejecutivo, ya sea por
orden judicial, en aquellos eventos en los cuales la ley haya establecido
causales taxativas y dentro de los ámbitos materiales señalados anteriormente
por esta sentencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar INEXEQUIBLES el artículo 62, el
numeral 2° del artículo 104, el numeral 4º del artículo 105, y el inciso
tercero del artículo 182 de la Ley 136 de 1994, "por la cual se dictan
normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los
municipios".
Segundo: Declarar INEXEQUIBLE la expresión
"de la Procuraduría General de la Nación o" contenida en el numeral
3º del artículo 105 de la Ley 136 de 1994, "por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los
municipios".
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia No.
C-229/95
SANCION
DISCIPLINARIA A SERVIDOR PUBLICO-Imposición (Salvamento de voto)
La misma Constitución le asignó una
potestad especial al Presidente de la República y a los Gobernadores para que
en los casos expresamente señalados por la ley, suspendan o destituyan a los
alcaldes -artículos 314 y 323 de la CP.-. Cuando la norma parcialmente atacada
dispone que el Presidente de la República en el caso del Distrito Capital de
Santa Fé de Bogotá, y los gobernadores en los demás casos, destituirán a los
alcaldes cuando exista solicitud de la Procuraduría General de la Nación, al
incurrir estos en alguna de las causales previstas por la ley que implique
dicha sanción, ello no es mas que un desarrollo de lo dispuesto en las normas,
que facultan al legislador para establecer las causales de suspensión y
destitución de los alcaldes, con base en la facultad especial de carácter
constitucional por parte del Presidente de la República -para el caso del
Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá- y los gobernadores en los demás casos, que
no implica, como lo pretende la demandante una invasión del Ejecutivo en una
competencia atribuída en forma expresa por el constituyente al Procurador
General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados o agentes, de imponer
sanciones a los alcaldes cuando estos incurran en faltas disciplinarias.
REF.: Proceso No.
D-706
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el numeral 2o. del artículo 104 de la Ley 136 de
1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y
funcionamiento de los municipios”.
Actor:
Maria Florangela
Izquierdo de Rodriguez
Magistrado
Ponente:
Dr. Alejandro
Martínez Caballero
Los suscritos magistrados, JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO, HERNANDO HERRERA VERGARA y VLADIMIRO NARANJO MESA expresamos
en forma respetuosa, que disentimos de la sentencia adoptada en forma mayoritaria
en el proceso de la referencia, de fecha veinticinco (25) de mayo de mil
novecientos noventa y cinco (1995), que declaró inexequibles los artículos 62,
104 numeral 2o., 105 numerales 3o. (parcial) y 4o. y el inciso 3o. del artículo
182 de la Ley 136 de 1994.
Las razones que motivan a los suscritos
Magistrados para apartarnos de la decisión mencionada, se fundamenta en las
consideraciones de la ponencia original, cuyos fundamentos fueron los
siguientes:
“Tercera.
De la competencia para imponer sanciones a los servidores públicos por
faltas disciplinarias - El exámen del cargo.
“Con respecto a la organización del Estado,
la Constitución Política de 1991 en su artículo 113 consagró las Ramas del
Poder Público, señalando que, “además de los órganos que las integran existen
otros, autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones
del Estado”. Dentro de los organismos de control, la misma Carta incluyó al
Ministerio Público y la Contraloría General de la República, el primero de los
cuales es ejercido por el Procurador General de la Nación, el Defensor del
Pueblo, los procuradores delegados y los agentes del Ministerio Público, ante
las entidades jurisdiccionales -artículos 117 y 118 CP.-.
“En relación con las atribuciones que corresponden
al Procurador General de la Nación directamente o por medio de sus delegados y
agentes, cabe destacar las concernientes a la vigilancia del cumplimiento de la
Constitución, las leyes, las decisiones judiciales, la protección de los
derechos humanos, la defensa de los intereses de la sociedad y la vigilancia de
la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.
“El Ministerio Público cumple igualmente,
con la función primordial de intervenir ante las autoridades judiciales o
administrativas en defensa del orden jurídico, para lo cual tiene la potestad
de ejercer preferentemente el poder disciplinario “e imponer las respectivas
sanciones conforme a la ley” (artículo 277 numeral 6o. de la CP.).
“Así mismo, como atribución directa y
especial del Procurador General de la Nación, tiene de conformidad con el
artículo 278 numeral 1o de la
Carta, la de “desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión
motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes
faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar
evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus
funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la
Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con
manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas
disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los
hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo”.
“Es bien sabido que en relación con el
ámbito de responsabilidad de los servidores públicos, ésta comprende no
solamente la infracción de la Constitución y de las leyes, sino también la
omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones por parte de las
mismas (CP. artículo 6o.).
“Según el artículo 124 de la Carta, “la ley
determinará la responsabilidad de los servidores públicos” -entendiendo por
estos, según el artículo 123 del mismo estatuto, a los miembros de las
corporaciones públicas, incluso los de elección popular, los empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y
por servicios-, así como “la manera de hacerla efectiva”.
“En desarrollo de esta disposición
constitucional, el legislador ordinario, o el gobierno a través de facultades,
han expedido numerosas disposiciones que señalan los derechos, deberes y las
prohibiciones de esa clase de servidores, el procedimiento para adelantar las
investigaciones disciplinarias, además de la potestad para imponer las
sanciones correspondientes.
“Dentro de esa normatividad, caben destacar
los Decretos Ley 2400 y 3074 de 1968, el Decreto Reglamentario 1950 de 1973, la
Ley 25 de 1974, la Ley 13 de 1984 y su Decreto Reglamentario 482 de 1985, así
como la Ley 4a. de 1990.
“Se pregunta:¿quién impone las sanciones
y quién las hace efectivas en los casos de faltas disciplinarias de los
servidores públicos?
“En materia disciplinaria, el principio
general de competencia consiste en que el poder para investigar y sancionar a
los servidores públicos, es ejercido preferentemente por el Procurador General
de la Nación y por el nominador o superior inmediato, de conformidad con la
ley. Debe subrayarse que en algunos casos, el poder preferente de que está
investido el Procurador General de la Nación o sus delegados, conlleva a
desplazar dentro del proceso disciplinario que se adelante contra determinado
funcionario en la etapa de la investigación, al nominador o jefe superior del
mismo. Procedimiento este que una vez concluído, da lugar a que se profiera la
decisión que pone término a la actuación administrativa, la cual una vez en
firme, debe ser cumplida por el nominador.
“Así pues, el numeral 6o. del artículo 277
de la Carta, dispone que es el Procurador General de la Nación, por sí o por
medio de sus delegados o agentes, quien en tratándose de la acción
disciplinaria respecto de los servidores públicos, impone la sanción
respectiva, dentro del ejercicio preferente del poder disciplinario “conforme a
la ley”, sin perjuicio de las facultades conferidas por esta a otras
autoridades administrativas.
“De esta manera, la Constitución Política
de 1991 no concentró la función de destitución o suspensión en cabeza
exclusivamente de un organismo, no obstante la claúsula general de competencia
en la materia a cargo del Procurador General de la Nación, por sí o por medio
de sus delegados o agentes, de que trata el artículo 277 numeral 6o.
anteriormente citado, al referirse a la facultad de “ejercer vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas,
inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley”.
“Estima la Sala que la Carta Política de
1991 le atribuyó al legislador la potestad de determinar la responsabilidad de
los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. Así se desprende del
texto del artículo 124 constitucional, cuando dice:
“Artículo 124.
La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y
la manera de hacerla efectiva”.
“Además, el mismo artículo 277 ya citado,
señala que la imposición de las respectivas sanciones con relación a la
conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, se hará “conforme a
la ley”, de tal forma que en nada contraría el espíritu del constituyente
cuando el legislador determina que una autoridad administrativa decrete la
destitución o suspensión de un servidor público, a través de un acto
administrativo, cuando medie solicitud de la Procuraduría General de la Nación,
previo al adelantamiento de la investigación correspondiente en “ejercicio
preferente del poder disciplinario”.
“Ahora bien, conviene señalar que la misma
Constitución le asignó una potestad especial al Presidente de la República y a
los Gobernadores para que en los casos expresamente señalados por la ley,
suspendan o destituyan a los alcaldes -artículos 314 y 323 de la CP.-. Así lo
indica claramente el artículo 314 ibídem, según el cual:
“Artículo 314.
En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y
representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos
de tres años, no reelegible para el período siguiente. El Presidente y
los gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderán
o destituirán a los alcaldes...”.
“De la misma manera se dispuso en el
artículo 323 de la Carta, que le otorgó facultad al Presidente de la República
para suspender o destituir al Alcalde Mayor de Santa Fé de Bogotá. Son pues
estas facultades constitucionales de carácter especial.
“En desarrollo de esa atribución
constitucional, el legislador ordinario, mediante la Ley 136 de 1994, “por
medio de la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y
funcionamiento de los municipios” estableció algunas de las causales en virtud
de las cuales los alcaldes pueden ser suspendidos o destituídos del ejercicio
de su cargo, como aquella prevista en el numeral segundo del artículo 104 de la
Ley 136 de 1994, en virtud de la cual, “el Presidente de la República en el
caso del Distrito Capital de Santafé de Bogotá y los gobernadores en los demás
casos, destituirán a los alcaldes a solicitud de la Procuraduría General de la
Nación, cuando incurra en la causal que implique dicha sanción, de acuerdo con
el régimen disciplinario previsto por la ley para estos funcionarios, o cuando
incurra en violación del régimen de incompatibilidades”.
“Observa la Corte que la norma en
referencia está ajustada a los preceptos constitucionales y en particular a los
artículos 124, 314 y 323 ya comentados.
“Así pues, cuando la norma parcialmente
atacada dispone que el Presidente de la República en el caso del Distrito
Capital de Santa Fé de Bogotá, y los gobernadores en los demás casos,
destituirán a los alcaldes cuando exista solicitud de la Procuraduría General
de la Nación, al incurrir estos en alguna de las causales previstas por la ley
que implique dicha sanción, ello no es mas que un desarrollo de lo dispuesto en
las normas transcritas, que facultan al legislador para establecer las causales
de suspensión y destitución de los alcaldes, con base en la facultad especial de
carácter constitucional por parte del Presidente de la República -para el caso
del Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá- y los gobernadores en los demás casos,
que no implica, como lo pretende la demandante una invasión del Ejecutivo en
una competencia atribuída en forma expresa por el constituyente al Procurador
General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados o agentes, de imponer
sanciones a los alcaldes cuando estos incurran en faltas disciplinarias.
“Por tal razón, estima la Corte
Constitucional que la norma acusada no es contraria a los artículos 277-6 y 314
de la Carta, sino que se ajusta adecuadamente al ordenamiento constitucional,
ya que constituye un desarrollo normativo razonable y coherente que el
legislador dio al mandato superior contenido en los artículos 124, 277-6, 314 y
323.
“Agréguese que, en los casos de faltas
disciplinarias en que incurran los alcaldes, la atribución sancionatoria de la
Procuraduría General de la Nación llega tan solo hasta la imposición de la
sanción de suspensión o destitución del alcalde respectivo, la cual
corresponderá hacer efectiva al Presidente de la República o a los
gobernadores, según el caso, en desarrollo de las normas constitucionales
mencionadas.
“Así lo entendió esta Corporación en
sentencia No. C-032 de 1993, MP. Dr. Jose Gregorio Hernández Galindo, al
expresar lo siguiente:
“5. La
destitución y suspensión de gobernadores y alcaldes.
Expresa el
impugnador que el Gobierno Nacional quebranta los artículos 213, 304 y 314 de
la Constitución cuando establece mediante el decreto legislativo que se revisa
causales de suspensión y destitución de los gobernadores y alcaldes.
El artículo
304 de la Carta Política establece que el Presidente de la República, en los
casos taxativamente señalados por la ley, suspenderá o destituirá a los
gobernadores. El 314 señala que el Presidente y los gobernadores, en los casos
taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán a los alcaldes.
El sentido de
estas normas no es otro que el de evitar la discrecionalidad del Presidente y
los gobernadores, según el caso, en la remoción de funcionarios que por mandato
de la Constitución son elegidos popularmente. Así se estableció desde el Acto
Legislativo Nº 1 de 1986 que introdujo la elección popular de los alcaldes y
fue ratificado y extendido a los gobernadores en la Constitución de 1991, a
fin de preservar la voluntad del pueblo limitando las posibilidades de
injerencia del Ejecutivo en la permanencia de estos servidores públicos en sus
cargos, sin perjuicio de la necesaria separación o suspensión de los mismos en
sus funciones cuando han incurrido en la comisión de delitos, faltas
disciplinarias, violación al régimen de inhabilidades o incompatibilidades,
o si se configuran otros motivos que lo ameriten. Al dejar en manos del
legislador la previsión general y abstracta de las razones que pueden dar lugar
a esas determinaciones y los requisitos y procedimientos que deben seguirse al
adoptarlas, la Constitución ha desarrollado uno de los principios que sustentan
el sistema de elección popular sujetando a razones de carácter jurídico la
estabilidad de los funcionarios elegidos para determinado período, con lo cual
sustrajo la operatividad del sistema a las interferencias e intrigas de índole
política o personal.
....
En efecto, los
artículos 2º, 3º, y 6º aluden a solicitudes de destitución o suspensión
elevadas por el Ministerio Público a las autoridades competentes, previa
investigación de su parte (artículos 7º y 8º), en cumplimiento de la función
que le atañe, consistente en la vigilancia de la conducta oficial de quienes
desempeñen funciones públicas, inclusive en empleos de elección popular y en el
ejercicio del poder disciplinario. Claro está, habiendo estatuido la propia
Constitución en forma expresa a quiénes corresponde aplicar las sanciones de
destitución y suspensión en los cargos de gobernadores y alcaldes (artículos
303 y 315), es obvio que las atribuciones de la Procuraduría no pueden llegar
sino hasta la solicitud de que se impongan sobre la base de las diligencias
investigativas que, con arreglo a las normas del debido proceso, haya
culminado” (subrayas y negrillas fuera de texto).
“El anterior
criterio fue reiterado posteriormente en la Sentencia No. C-179 de 1994,
Magistrado Ponente, Dr. Carlos Gaviria Díaz al estudiar la constitucionalidad
del proyecto de ley estatutaria de los estados de excepción, donde expresó en
relación con los gobernadores y los alcaldes como agentes del Presidente de la
República para la conservación del orden público en el respectivo territorio,
que:
"(...) Es
Colombia un Estado unitario y aunque la norma constitucional reconoce autonomía
a sus entidades territoriales (artículo 1o. C.N.), ésta no llega hasta permitirles
que fijen con independencia la política de orden público, la cual es concebida
y diseñada para todo el territorio nacional, lo cual explica por qué, al tenor
del artículo 303 de la Carta, "el Gobernador será agente del Presidente de
la República para el mantenimiento del orden público" mientras que el 315,
numeral 2, encomienda al alcalde la atribución de "conservar el orden
público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y
órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo
Gobernador." (sent. C-032/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
“Allí mismo, señaló
la sentencia en relación con el literal k) del artículo 38 del citado proyecto:
"Yerran los
intervinientes citados en sus argumentaciones, pues si bien es cierto que
en el numeral 6o. del artículo 277 de la Constitución se asigna a la
Procuraduría General de la Nación, la facultad de "ejercer
preferentemente" el poder disciplinario sobre la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, cualquiera que sea su denominación
(trabajadores oficiales, empleados públicos, funcionarios públicos, servidores
públicos, etc.), no es menos cierto que es la misma Carta la que
autoriza al Presidente de la República, para que "en los casos
taxativamente señalados por la ley" suspenda o destituya a los
gobernadores (art. 304 C.N.), e idéntica atribución se les confiere no
solamente al Presidente de la República sino también a los Gobernadores en
relación con los alcaldes, tal como se lee en el artículo 314 ib"
(negrillas y subrayas fuera de texto).
“Se concluye
entonces, que la Carta Política otorgó al legislador la facultad para
establecer las causales en virtud de las cuales hay lugar a la suspensión o
destitución de los alcaldes cuando estos incurran en faltas disciplinarias
durante el ejercicio de su mandato, por lo que lo preceptuado en el numeral
segundo del artículo 104 acusado, no hace cosa distinta que adoptar los
mecanismos que hacen propicio el ejercicio efectivo de las sanciones
determinadas por la Procuraduría General de la Nación, que deben ser acatadas
por el Presidente de la República y los gobernadores de departamento, en los
términos señalados en la Constitución Política”.
Los anteriores
argumentos nos llevaron a proponer la exequibilidad de la norma acusada.
Finalmente, los
suscritos Magistrados ponemos de presente la existencia de una clara y
protuberante contradicción entre la parte motiva y la resolutiva de la
sentencia No. C-229/95, de la cual nos apartamos.
En efecto, en la
parte motiva de la citada providencia, se expresa lo siguiente:
“.... Y, de otro
lado, el Presidente y los gobernadores podrán suspender a los alcaldes,
ya sea a solicitud de la Procuraduría, ya sea como producto de una
investigación disciplinaria autónoma del propio poder ejecutivo, ya sea por
orden judicial, en aquellos eventos en los cuales la ley haya establecido
causales taxativas y dentro de los ámbitos materiales señalados anteriormente
por esta sentencia” (negrillas y subrayas fuera de texto).
Empero, en la parte
resolutiva se declara la inexequibilidad del numeral 2o. del artículo 104 de la
Ley 136 de 1994, norma que precisamente permite al Presidente de la República y
a los gobernadores destituir a los alcaldes a solicitud de la
Procuraduría General de la Nación. Luego, con fundamento en lo afirmado
en la parte motiva de la providencia, la norma ha debido declararse exequible.
Con nuestro
acostumbrado respeto,
Santa Fé de Bogotá,
Mayo 31 de 1995,
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
[1] Sentencia C-214/94. MP Antonio Barrera Carnonell
[2]Sentencia C-032/93 del 8 de
febrero de 1993. MP José Gregorio Hernández Galindo.
[3]Sentencia C-179/94 del 13 de abril de 1994. MP Carlos Gaviria
Díaz. |
704 | C-230-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-230/95
SERVIDOR PUBLICO-Concepto para efectos de contratación
El alcance legal de la noción
"servidor público", contenida en el aparte normativo acusado, no
corresponde a una noción atributiva de una situación laboral dentro del régimen
propio de la función pública, con respecto a quienes intervienen en la
contratación, pues la intención del legislador fue la de vincular a las reglas
propias de la contratación pública y al sistema de responsabilidad
consecuente, a las personas sujetas a una relación laboral subordinada, como
empleado público o trabajador oficial, y a quienes en calidad de representantes
o de funcionarios de los niveles directivo, asesor y ejecutivo, pertenecen a
entidades en las cuales el Estado tiene participación económica mayoritaria, y
desarrollan actividades que contribuyen a la realización de un cometido
estatal.
ASOCIACION DE
PARTICIPACION MIXTA/FUNDACION DE PARTICIPACION MIXTA
Por no ser de creación legal las
asociaciones y fundaciones de participación mixta se las considera bajo la
denominación genérica de entidades descentralizadas indirectas o de segundo
grado, y están sometidas al mismo régimen jurídico aplicable a las
corporaciones y fundaciones privadas, esto es, a las prescripciones del código
civil y demás normas complementarias. El encuadramiento de las corporaciones y
fundaciones en la condición de entidades estatales y la calificación de sus
directivos como servidores públicos, para los efectos indicados, no modifica ni
la naturaleza de aquéllas ni la situación laboral particular de estos últimos
con las referidas entidades, porque unas y otros siguen sometidos al régimen de
derecho privado que les es aplicable, pues, como ya se dijo la referida
clasificación se consagró exclusivamente para fines del manejo, control y
responsabilidad de la inversión de los recursos públicos mediante la
contratación. Cuando los particulares manejan bienes o recursos públicos, es
posible someterlos a un régimen jurídico especial, como es el concerniente a la
contratación administrativa, para los efectos de la responsabilidad que pueda
corresponderles por el indebido uso o disposición de dichos bienes con ocasión
de las operaciones contractuales que realicen, en los aspectos disciplinario,
penal y patrimonial.
ENTIDAD
DESCENTRALIZADA INDIRECTA
Las referidas corporaciones y fundaciones
de participación mixta han sido reconocidas en nuestro derecho como entidades
descentralizadas indirectas, es decir, constituyen modalidades de la
descentralización por servicios. Por lo tanto, son entes que poseen una
vinculación con el Estado en cuanto participan en el cumplimiento de
actividades que constituyen objeto de los cometidos propios de éste, hasta el
punto de que aquél al asociarse a ellas les entrega a título de aporte o
participación bienes o recursos públicos.
REFERENCIA:
Expediente D-627
NORMA ACUSADA:
Artículo 2o.,
ordinal 2o., literal a) de la ley 80 de 1993.
ACTOR:
Alvaro Palau
Aldana.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D. C. mayo veinticinco (25) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de
acción pública de inconstitucionalidad consagrado en el inciso 1o. del art. 242
de la Constitución Política el ciudadano ALVARO PALAU ALDANA acudió ante esta
Corporación con el fin de solicitar la declaración de inexequibilidad de un
aparte del literal a) del ordinal 2o. del artículo 2 de la ley 80 de 1993.
Es de anotar, que la
pretensión inicial de la demanda comprendía no sólo la declaración de
inexequibilidad de la norma mencionada, sino la del literal a) del ordinal 1o.
del art. 2o., de la ley 80 de 1993; pero como la demanda fue rechazada en
relación con esta última disposición según auto del 15 de julio de 1994,
confirmado por la Sala Plena mediante providencia del 4 de agosto del mismo
año, la Corte únicamente se pronunciará en relación con la exequibilidad o
inexequibilidad del segmento normativo correspondiente al literal a) del
ordinal 2o. del art. 2 de la referida ley.
II. TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA.
LEY 80 DE 1993
por la cual se
expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
I. DE LAS
DISPOSICIONES GENERALES.
ARTICULO 2. DE LA
DEFINICION DE LAS ENTIDADES, SERVIDORES Y SERVICIOS PUBLICOS. Para los efectos
de esta ley:
1o. (...)
2o. Se denominan
servidores públicos.
a) Las personas
naturales que prestan sus servicios dependientes a los organismos y entidades
de que trata este artículo, con excepción de las asociaciones y fundaciones de
participación mixta en las cuales dicha denominación se predicará
exclusivamente de sus representantes legales y de los funcionarios de los
niveles directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes en quienes delegue la
celebración de contratos en representación de aquéllas.
La acusación se
contrae a la parte de la norma que se resalta en negrilla.
III. LA DEMANDA.
Considera el actor
infringidos por la norma acusada los artículos 122, 123 y 4o. de la
Constitución Política.
La acusación, según
el criterio del actor, obedece al hecho de que la disposición atacada
contraviene el ordenamiento constitucional en dos sentidos:
En primer término,
porque "la Constitución no le otorgó poderes al legislador para ampliar el
concepto de servidor público por vía de la ley y que por este medio convirtiera
a las fundaciones privadas, así tengan estas el carácter de mixtas a entidades
estatales" .
Y de otra parte,
porque "la tradición jurídica en nuestro ordenamiento, sobre el régimen de
las fundaciones y la calidad de sus miembros directivos, nos muestra que el
Código Civil en su artículo 650, definió a las fundaciones como entidades de
derecho privado. Posteriormente el artículo 6o. del decreto ley 130 de 1976,
trajo una nueva categoría de las corporaciones y fundaciones de participación
mixta y en ningún momento determinó que estas personas jurídicas de interés
social, sin ánimo de lucro, se sometieran a la calidad de entidades estatales,
ni sus funcionarios a las de servidores públicos, sino, por el contrario, los
sometió a lo previsto para el régimen privado dispuesto en el Código
Civil".
Consecuente con lo
anterior el demandante sostiene que "a simple vista se observa que el
artículo 2 de la ley 80 de 1993, va más allá de lo determinado por la Carta
Constitucional y por lo tanto, ésta norma viola el principio de supremacía y de
integridad de la Constitución por ser una ley de inferior categoría, porque la
Carta determinó o estableció taxativamente los parámetros del concepto o de la
calidad del servidor público".
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE GOBIERNO.
El ciudadano Horacio
Serpa Uribe, Ministro de Gobierno, defendió la constitucionalidad de las normas
acusadas, al considerar que la participación patrimonial en asociaciones y
fundaciones le otorga al Estado el deber de controlar el uso de tales recursos
públicos, cuando sean invertidos mediante el sistema de la contratación. La
justificación del criterio precedente se precisa en estos términos:
"Existiendo la
facultad para expedir un Estatuto General de la Contratación Administrativa en
donde se regula, entre otros aspectos, la materia referente a las entidades que
están en capacidad de contratar para desarrollar las actividades estatales, y
partiendo de la base de que uno de los pilares de ese ordenamiento es el de
asegurar el cumplimiento y prevalencia del interés público en las situaciones
que él reglamenta, no sería lógico sostener que en la definición de la noción
de entidades estatales, no se hubiere podido incorporar a todas las personas
jurídicas en las que el Estado tenga participación mayoritaria".
(........)
"En
consecuencia, el legislador decidió incorporarlas con el fin de sujetarlas al
cumplimiento de unos procedimientos determinados, al acatamiento de unos
principios y objetivos donde prime el interés común, y al sometimiento a unos
controles especiales para la fiscalización de la ejecución de los recursos
provenientes del erario público" (fls. 88 y 89).
El interviniente
igualmente se refiere a la clasificación de servidor público que las normas
acusadas hacen de algunos empleados de las asociaciones y fundaciones, y sobre
el punto señala:
"Según el
artículo 123 de la ley fundamental, "son servidores públicos los miembros
de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus
entidades descentralizadas territorialmente y por servicios". De ese
postulado se deduce que cuando se hace referencia a las entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios, se está necesariamente
incluyendo en la última categorización a dos clases de entidades: las
descentralizadas directas o de primer grado creadas directamente por el Estado
y las descentralizadas indirectas o de segundo grado, creadas por las entidades
descentralizadas directas o por las entidades territoriales, ambas con la
participación de particulares".
Y luego el
interviniente concluye la idea de la siguiente manera:
"Retomando lo
establecido en el artículo 123 constitucional, cuando aquel hace referencia a
las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, está
comprendiendo, sin lugar a dudas, a las entidades descentralizadas indirectas
por ser ellas una de las formas en que las descentralizadas por servicios se
configuran y de las cuales forman parte las asociaciones y fundaciones de
participación mixta. Igualmente, cuando la misma norma determina que los
miembros de los organismos allí señalados, gozarán de la calidad de servidores
públicos, inmediatamente se les está reconociendo esa categoría a los
funcionarios de las entidades descentralizadas de segundo orden, en virtud de
su vinculación a una entidad de esa clase, calidad que se restringe en la ley
80 de 1993 a un cierto nivel de gestión y responsabilidad por los fundamentos
que más adelante se señalan".
(....)
"Se deduce de
todo lo anterior entonces, que la definición de servidores públicos del ordinal
2o., numeral (sic) a) del artículo 2o de la ley 80 de 1993, es plenamente
coherente y armónica con el artículo 123 superior, en razón de la vinculación
de personas como funcionarios o empleados a una de las entidades que la
Constitución autoriza denominar como estatal -corporaciones o fundaciones
mixtas- y que por esa situación la misma Carta los cataloga como servidores
públicos".
V. CONCEPTO DE LA
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
de la Nación, Orlando Vásquez Velásquez, se declaró impedido para intervenir en
el presente proceso y solicitó a la Corte eximirlo de conceptuar en el negocio,
en razón de que se desempeñaba como Senador de la República cuando se llevó a
cabo en el Congreso la tramitación del proyecto que luego vino a convertirse en
la ley 80 de 1993. Esta situación, según los términos de los artículos 25 y 26
del Decreto 2067 de 1991, efectivamente se consagra como un motivo de
impedimento y recusación, por lo que la Corte, aceptó separarlo de la actuación
procesal admitiendo el impedimento formulado.
En vista de esta
circunstancia, el concepto de rigor de la Procuraduría fue emitido por el señor
Viceprocurador en escrito del 30 de enero de 1995, en el cual solicitó declarar
exequible la disposición de la ley 80 demandada. En apoyo de su solicitud
presentó los siguientes argumentos.
- Es claro, dentro
del contenido normativo del art. 123 de la Constitución, que la extensión de la
calidad de servidores públicos hecha por el precepto acusado con respecto a los
representantes legales y directivos de las fundaciones y asociaciones de
participación mixta obedece a una ficción, únicamente para los efectos que se
derivan de las relaciones contractuales en los términos del Estatuto de
Contratación.
Y luego agrega el
Viceprocurador:
"Así las cosas,
lo que hizo la ley en lo impugnado fue, para los precisos términos de su
contenido y finalidad, considerar como servidores públicos sólo a los
representantes legales y funcionarios de los niveles directivo, asesor o sus
equivalentes en quienes se delegue la celebración de contratos en
representación de las asociaciones y fundaciones de participación mixta. No
podía pensarse en que dichas personas comprometieran a la entidades y a los
dineros públicos sin atribuirse la calidad y responsabilidad de los servidores
públicos. Se insiste en que se trata de una consideración especial hecha por la
ley sólo para sus precisas finalidades y que en nada viola la Constitución
Nacional".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
Esta Corporación es
competente para conocer de la presente demanda en virtud de la competencia que
le asigna el artículo 241-4 de la Constitución Política.
2. La noción de
servidor público.
Las ramas del poder
público traducen una manifestación del poder y de la actividad estatal, en
desarrollo del principio de la separación de los poderes y de la necesaria
especialización en el cumplimiento de las funciones públicas, las cuales se
concretan en el cumplimiento de las funciones legislativa, ejecutiva y
judicial, a través de los diferentes órganos que las integran; pero igualmente
dicho poder y actividad se sectorizan en otros órganos autónomos e
independientes que han sido instituídos para el cumplimiento de las demás
funciones del Estado. (art. 113 C.P.)
El conjunto de
competencias atribuídas a dichos órganos constituyen la variedad de funciones
públicas que deben ser desarrolladas por las personas naturales vinculadas
mediante una relación de servicio, es decir, los servidores públicos, los
cuales, como lo expresa el inciso 2 del art. 123, están al servicio de la
comunidad y ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución,
la ley y el reglamento.
Esta Corte en la
sentencia C-299 del 30 de junio de 1994 dijo lo siguiente:
"Bajo la
vigencia de la Constitución del 86 la clasificación de los servidores públicos
era de origen legal. Igualmente, dicha clasificación corresponde actualmente al
legislador, con sujeción a los parámetros señalados en diferentes textos
constitucionales".
"La noción
de servidor público que la Constitución emplea en diferentes normas (arts. 6,
122, 123, 124, 126, 127 y 129), sugiere la idea de la asignación y cumplimiento
de funciones estatales por una persona natural, a través de un vínculo jurídico
que implica o no subordinación laboral".
"Según los
términos del artículo 123, "son servidores públicos los miembros de las
corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus
entidades descentralizadas territorialmente y por servicios".
"El artículo
125 a su turno establece en lo pertinente: "Los empleos en los órganos y
entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los
de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que
determine la ley"
"Así pues,
dentro del género "servidor público", se comprenden según la
Constitución diferentes especies como son: los miembros de las corporaciones
públicas, los empleados públicos y los trabajadores oficiales".
"En cuanto
al origen o fuente de la clasificación de los servidores públicos se puede
concluir que lo es, en principio la Constitución, pero no existe obstáculo
alguno para que el legislador establezca, con arreglo a las atribuciones que le
confiere el art. 150-23, nuevas denominaciones para caracterizar grupos o
clases diferentes".
"Con el
anterior criterio se manejó por el legislador en el pasado, bajo la vigencia de
la Constitución del 86, la materia atinente a la clasificación de los empleados
oficiales, al distinguir entre empleados públicos y trabajadores oficiales
(art. 5o. decreto 3135 de 1968) y al crear en el Instituto de los Seguros
Sociales la categoría de trabajadores de la seguridad social".
3. La materia.
3.1. La noción de
servidor público en la ley de contratación estatal.
El nuevo Estatuto
General de Contratación de la Administración Pública, contiene el conjunto de
reglas y principios que deben observar las diferentes entidades estatales en la
celebración y ejecución de los contratos que se requieren para el cumplimiento
de los diferentes fines de utilidad pública e interés social.
El Estatuto elimina
la distinción entre contratos privados y contratos administrativos y la
dualidad de jurisdicciones para conocer de las controversias contractuales e
introduce la figura del contrato estatal, la cual le da una fisonomía clara y
precisa al contrato de la administración, a su régimen jurídico y rescata para
el Estado el principio de la autonomía de la voluntad, dentro de ciertos
límites, pilar básico de la libertad contractual propia de las relaciones entre
particulares.
Como elementos
esenciales de la contratación el Estatuto regula: los principios fundamentales
que rigen la contratación, (transparencia, economía, responsabilidad, etc.), la
capacidad y calidad de los sujetos públicos y privados que intervienen en la
contratación; las condiciones requeridas para la selección de los contratistas,
la expresión del consentimiento de los contratantes, el objeto de la
contratación, las formalidades y la forma exigidas para la celebración del
contrato, el control en la ejecución del contrato, la terminación del contrato,
las responsabilidades que para las partes se derivan del contrato y las
soluciones extraprocesales y procesales ideadas para la solución de las controversias
contractuales.
Según lo anterior,
un aspecto sustancial de un estatuto de contratación lo constituye la
determinación de los sujetos públicos y privados que intervienen en la relación
contractual; es asi como en el art. 2 de la ley 80 se hace, "para los
solos efectos de esta ley" una definición de las entidades estatales que
pueden intervenir como sujetos, habilitados jurídicamente, en los procesos de
contratación. Entre dichas entidades se incluyen "las sociedades de economía
mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento
(50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas
jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria".
Como un aspecto
consecuencial y para efectos de la responsabilidad que puede exigirse a los
servidores públicos que intervienen en las operaciones contractuales la norma
en cuestión define, igualmente para los efectos de dicha ley, qué personas
naturales tienen la condición de servidores públicos. Por consiguiente, se
descarta la posibilidad de que el Estatuto, por la sola circunstancia de hacer
la anotada definición, se pueda asimilar a un estatuto de la función
pública.
Resultaría un
despropósito, por lo tanto, que alguien pretendiera utilizar la norma, no
obstante su advertencia y las implicaciones que de su aplicación se derivan,
para resolver situaciones de orden laboral administrativo, cuando resulta
evidente que la ley 80 única y exclusivamente persigue establecer unas reglas y
principios a los cuales deben someterse las "entidades estatales" en
el ejercicio de la actividad contractual; reglas y principios que obedecen a la
necesidad de lograr un manejo ágil, eficaz y pulcro de la contratación,
mediante el establecimiento, entre otros mecanismos, de expeditos instrumentos
de control y la consagración de un régimen especial de responsabilidad
aplicable a quienes manejan por este medio recursos del Estado.
El manejo e
inversión de recursos estatales que se realiza a través de los instrumentos de
la contratación administrativa, asi como la necesidad de exigir las
consiguientes responsabilidades derivadas de las conductas irregulares o
delictuosas de quienes tienen a su cargo el desarrollo de las operaciones
contractuales de la administración, justifica plenamente la aplicación del
estatuto no sólo a las denominadas entidades estatales en sentido estricto, que
hacen parte del Estado, sino aquellos organismos sometidos a un régimen de
derecho privado en los cuales aquél tenga una participación mayoritaria.
Los principios de
moralidad y eficacia que rigen la función administrativa también son aplicables
en los casos en que el Estado, para alcanzar las diferentes finalidades de
interés público o social, participa mayoritariamente mediante las diferentes
formas de asociación (sociedades, fundaciones o asociaciones de participación
mixta) en la conformación de un patrimonio. De ahí, que deban idearse por el
legislador los mecanismos que aseguren el buen manejo y la conservación de
dicho patrimonio. A ello apuntan las distintas normas de la contratación que
regulan la capacidad y calidad de los sujetos contratantes, las diferentes
etapas de las operaciones contractuales, que controlan y aseguran el
cumplimiento de las obligaciones contractuales y que estructuran los diferentes
tipos de responsabilidad.
Conforme a las
consideraciones precedentes, es preciso concluir, que el alcance legal de la
noción "servidor público", contenida en el aparte normativo acusado,
no corresponde a una noción atributiva de una situación laboral dentro del
régimen propio de la función pública, con respecto a quienes intervienen en la
contratación, pues la intención del legislador fue la de vincular a las reglas
propias de la contratación pública y al sistema de responsabilidad
consecuente, a las personas sujetas a una relación laboral subordinada, como
empleado público o trabajador oficial, y a quienes en calidad de representantes
o de funcionarios de los niveles directivo, asesor y ejecutivo, pertenecen a
entidades en las cuales el Estado tiene participación económica mayoritaria, y
desarrollan actividades que contribuyen a la realización de un cometido
estatal.
3.2. Las
asociaciones y fundaciones de participación mixta y la contratación
administrativa.
El art. 6 del
decreto 130 de 1976, declarado inexequible por la Corte mediante sentencia
C-372 del 25 de agosto de 1994[1]
definía a las corporaciones y fundaciones de participación mixta de la
siguiente manera:
"Sin perjuicio
de lo que las normas especiales tengan establecido para algunas de ellas, las
personas jurídicas que se crean para fines de interés público o social, sin
ánimo de lucro, con recursos o participación de entidades públicas y de
particulares, se someterán a las normas previstas para las Corporaciones o
Fundaciones, según el caso, en el Código Civil, y demás disposiciones
pertinentes".
Dichas entidades no
han desaparecido del mundo jurídico como podría pensarse a raíz de la
declaración de inexequibilidad mencionada, pues subsisten las creadas con
anterioridad a dicha sentencia, con fundamento en la referida norma, las
reguladas por leyes especiales y las que se han creado o puedan crearse con
fundamento en las normas del decreto 393 de 1991 "por el cual se dictan normas
sobre asociación para actividades científicas y tecnológicas, proyecto de
investigación y creación de tecnologías", cuyos artículos 1, 3 y 5,
acusados parcialmente de inconstitucionales ante esta Corte, fueron declarados
exequibles mediante sentencia No. C-506 del 10 de noviembre de 1994[2].
Por no ser de
creación legal las asociaciones y fundaciones de participación mixta se las
considera bajo la denominación genérica de entidades descentralizadas
indirectas o de segundo grado, y están sometidas al mismo régimen jurídico
aplicable a las corporaciones y fundaciones privadas, esto es, a las
prescripciones del código civil y demás normas complementarias.
La ley 80 de 1993
sometió a las corporaciones y fundaciones, en las cuales el Estado tenga una
participación mayoritaria (art. 2o., ord. 1o, lit. a.), a las reglas principios
de la contratación de la administración pública y para ello las reconoció en el
literal a) del ordinal 1 del art. 2 de dicha ley como entidades estatales.
Consecuencialmente se determinó en el fragmento normativo acusado que sus
representantes y los funcionarios de determinados niveles en quienes se delegue
la celebración de contratos tienen el carácter de servidores públicos. Es
claro, que supuesto lo primero tenía que establecerse lo segundo, porque de
otra manera no se lograría alcanzar el propósito práctico de vincular al
régimen de responsabilidades a quienes obraran en nombre de tales fundaciones y
corporaciones, lo cual se adecua a lo establecido en los arts. 6 y 123 de la
C.P.
El encuadramiento de
las corporaciones y fundaciones en la condición de entidades estatales y la
calificación de sus directivos como servidores públicos, para los efectos
indicados, no modifica ni la naturaleza de aquéllas ni la situación laboral
particular de estos últimos con las referidas entidades, porque unas y otros
siguen sometidos al régimen de derecho privado que les es aplicable, pues, como
ya se dijo la referida clasificación se consagró exclusivamente para fines del
manejo, control y responsabilidad de la inversión de los recursos públicos
mediante la contratación.
No hay nada de
extraño en la asimilación de dichas personas a servidores públicos, porque la
asignación de funciones públicas a los particulares y su sometimiento a las
normas especiales en lo relativo al desarrollo de tales funciones es hoy, por
designio constitucional y técnica de administración -denominada
descentralización por colaboración, que implica el ejercicio privado de una
función administrativa- una posibilidad jurídica corriente, como igualmente lo
es la sujeción de quienes manejan recursos del Estado a un régimen derecho
especial, todo lo cual tiene su fundamento en las siguientes normas
constitucionales:
Artículo 123 inciso
final:
"La ley
determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente
desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio".
Aparte final del
primer inciso del artículo 210:
"Los
particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que
señale la ley".
Artículo 267:
"El control
fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la
República, la cual vigilará la gestión fiscal de la administración y de los
particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación".
Igualmente podría
anotarse, que el constituyente en modo alguno ha sido indiferente al hecho
recurrente del manejo o administración de recursos públicos por particulares,
para efectos de asegurar su conservación y adecuada inversión y disposición. Es
asi como ha establecido una incompatibilidad, en el sentido de que los
servidores públicos "no podrán celebrar, por sí o por interpuesta persona,
o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con
personas privadas que manejen o administren recursos públicos ...." y la
prohibición de "recibir mas de una asignación que provenga del tesoro
público o de empresas o instituciones en que tenga parte mayoritaria el
Estado..." (arts. 127 y 128 C.P.).
Adicionalmente
podría afirmarse, que si "los servidores públicos están al servicio del
Estado y la comunidad", la idea de servidor público se predica,
objetivamente sin consideración al vínculo de servicio directo con el Estado
(empleado público, trabajador oficial, miembro de corporación pública) con
respecto a quienes de alguna manera están a dicho servicio, como sería el caso
-situación prevista en la norma acusada- de quienes se encuentran vinculados en
órganos de representación a las entidades que manejan bienes o recursos del
Estado.
En síntesis, cuando
los particulares manejan bienes o recursos públicos, es posible someterlos a un
régimen jurídico especial, como es el concerniente a la contratación
administrativa, para los efectos de la responsabilidad que pueda
corresponderles por el indebido uso o disposición de dichos bienes con ocasión
de las operaciones contractuales que realicen, en los aspectos disciplinario,
penal y patrimonial.
3.3. Análisis de
los cargos de la demanda.
La acusación contra
el literal a) del numeral 2o. del artículo 2 de la ley 80/93 obedece al hecho
de que la norma les reconoce, a los representantes y directivos de las
asociaciones y fundaciones de participación mixta en quienes se deleguen la
celebración de contratos, la condición jurídica de servidores públicos, porque
-en sentir del actor- no encajan dentro de las clasificaciones de la norma
constitucional que sólo cataloga como tales a "los miembros de las corporaciones
públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios", según lo señala la
Constitución (C.P. 123).
Es cierto, que una
lectura aislada y exegética del inciso 1 del art. 123 permite llegar sin mayor
esfuerzo a la conclusión a la cual arriba el actor. No obstante, hay que
considerar que tanto el inciso final de dicha norma, como el aparte último del
inciso 1o. del art. 210 admiten que los particulares puedan desempeñar
funciones públicas y administrativas, bajo un régimen jurídico especial. En tal
virtud, parte de dicho régimen obviamente lo puede constituir la inclusión de
las corporaciones y fundaciones de participación mixta como entidades estatales
y de sus funcionarios directivos o de quienes celebren contratos por delegación
como servidores públicos, con la connotación que quedó precisada
anteriormente.
Las referidas
corporaciones y fundaciones de participación mixta han sido reconocidas en
nuestro derecho como entidades descentralizadas indirectas, es decir,
constituyen modalidades de la descentralización por servicios. Por lo tanto,
son entes que poseen una vinculación con el Estado en cuanto participan en el
cumplimiento de actividades que constituyen objeto de los cometidos propios de
éste, hasta el punto de que aquél al asociarse a ellas les entrega a título de
aporte o participación bienes o recursos públicos.
Es más, dichas
entidades por manejar bienes y recursos públicos, cumplir funciones públicas y
constituir formas de la descentralización por servicios, pueden considerarse
partes agregadas o vinculadas a la estructura principal de la administración
nacional que corresponde al legislador determinar, según el art. 150-7 de la
Constitución. Esto permite considerar, que si el legislador está facultado por
el art. 150-23 de la Constitución para "expedir las leyes que regirán el
ejercicio de las funciones públicas", igualmente tiene competencia para
determinar las personas que como servidores públicos pueden cumplir dichas funciones.
En tal virtud se
concluye, que estando vinculadas dichas fundaciones o corporaciones de alguna
manera al cumplimiento directo o indirecto de funciones públicas y teniendo a
su cargo el manejo de recursos o dineros públicos, podía el legislador a
efectos de controlar su inversión, mediante el sistema de la contratación,
asimilar a servidores públicos a sus representantes o delegados para la
contratación, con el fin de hacerles aplicable el estatuto de contratación.
En otras palabras,
si bien, en principio, la noción de servidor público del art. 123 se apoya en
una concepción material, orgánica y funcional, porque es del hecho de la
vinculación al servicio del Estado y del cumplimiento de las funciones que
corresponden a un órgano como se deduce la condición de servidor público, al
punto que la norma parte del supuesto que sólo los empleados y trabajadores del
Estado y los miembros de las corporaciones públicas pueden tener el indicado
carácter, esa no es una regla exhaustiva, como quedó expresado en la sentencia
C-299 ya citada, porque es posible que el legislador pueda emplear dicha noción
para cobijar, con determinados propósitos, a quienes desempeñan funciones
públicas, a través de la administración o manejo de bienes o recursos
públicos.
Por lo expuesto, y
en atención a que el aparte normativo acusado no viola las disposiciones
invocadas en la demanda ni ningún otro precepto constitucional se declarará su
exequibilidad.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el aparte demandado del literal a) ordinal segundo del artículo 2 de la ley 80
1993.
NOTIFIQUESE, COPIESE,
INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[2] M.P. Fabio Morón Diaz. |
705 | C-231-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-231/95
QUORUM DECISORIO
El quórum decisorio debe tomarse de la
mayoría de los asistentes en lo concerniente a los concejos y sus comisiones
permanentes, como se predica de la norma acusada, que en esta materia no hace
sino repetir el texto constitucional consignado en el artículo 146, aplicable
como se ha expresado no solamente para el Congreso pleno, sus Cámaras y
comisiones permanentes, sino para las demás corporaciones públicas de elección
popular, como lo son los concejos municipales y distritales y sus comisiones
permanentes.
CONCEJAL-Inhabilidades/PERSONAL DE CATEDRA/DERECHO
A LA IGUALDAD-Vulneración
Encuentra la Corte con fundamento en lo
preceptuado por el artículo 13 de la Carta Política, que carece de
justificación constitucional y legal excluir tan solo a los docentes de
“Educación Superior”, como a los de cátedra “universitaria” del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los concejales, y no a los demás que
ejerzan sus funciones dentro de los distintos niveles de la educación, según el
Estatuto Docente. La garantía constitucional de la igualdad impide a las
distintas ramas del poder público -en este caso al legislador-, establecer
condiciones desiguales para circunstancias iguales, salvo que medie
justificación razonable o admisible, lo que no sucede en el presente asunto.
PERSONAL DE
CATEDRA-Ejercicio simultáneo
de cargos
El ejercicio de la cátedra simultáneamente
con la función de concejal, no implica vulneración del ordenamiento
constitucional, como se ha dejado expuesto, ello siempre y cuando que aquél que
la ejerza, no lo haga vinculado a la entidad donde ejerce la docencia de tiempo
completo o medio tiempo, pues conllevaría la imposibilidad de dedicación que
exige su actividad como concejal, ni que además, coincidan las horas de cátedra
con las de sesiones o labores propias de concejal, ya que en tal caso, se
incurriría en la incompatibilidad a que se refieren tanto la Constitución como
la Ley 136 de 1994.
DOBLE ASIGNACION-Prohibición
Los honorarios que reciben los concejales
constituyen asignaciones provenientes del tesoro público, "con cargo a los
respectivos presupuestos municipales o distritales”, de manera que al
percibirse simultáneamente con cualquiera otra asignación proveniente del mismo
tesoro público, o de empresas o instituciones en que tenga parte mayoritaria el
Estado, se configura la prohibición constitucional de que trata el artículo 128
de la Carta Fundamental, con la salvedad de los casos expresamente determinados
por el legislador. Lo anterior no significa que por el hecho de que los
concejales no posean nexo laboral con el Estado, o que los reconocimientos que
reciben por su actividad, no tengan propiamente carácter de remuneración
laboral, pueda predicarse la inexequibilidad del parágrafo acusado, pues en
todo caso, los honorarios que se perciben, causados durante los períodos de
sesiones ordinarias y extraordinarias, constituyen asignaciones que provienen
del tesoro público, con equivalencias en proporción al salario básico del
respectivo alcalde, lo que implica una contraprestación por el servicio
prestado por dichos servidores públicos.
ALCALDE-Prohibición de participar en Política
“Las incompatibilidades establecidas en el
artículo 96 de la Ley 136 de 1994 para los alcaldes están justificadas
plenamente”, toda vez que dichos servidores públicos se encuentran comprendidos
dentro de la prohibición constitucional contemplada en el artículo 127, en
virtud de la cual, "A los empleados del Estado y de sus entidades
descentralizadas que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos
de dirección administrativa...", como es el caso de los alcaldes y quienes
lo reemplacen, "les está prohibido tomar parte en las actividades de los
partidos y movimientos y en las controversias políticas", que constituye
la misma prohibición a que se refiere la norma acusada, por lo que no existe a
juicio de la Corte, violación alguna del precepto constitucional, y por ello
habrá de declararse su exequibilidad.
EMPLEADOS
PUBLICOS/PARTICIPACION EN POLITICA/ALCALDE-Inhabilidades/CONCEJALES-Inhabilidades
Bien podía el legislador, como se consignó
en la Ley 136 de 1994, determinar como causal de inhabilidad para estos
servidores públicos -alcaldes y concejales-, que dentro de los tres (3) meses
anteriores a la elección o inscripción, según el caso, se hubiesen desempeñado
como empleados públicos o trabajadores oficiales, y para el caso de los
miembros de juntas administradoras locales, ostentar la calidad de servidor
público. No puede confundirse, como se hace por los demandantes anteriormente
referenciados al tratar sobre este tema, lo que constituye el derecho a
participar en las actividades de los partidos políticos y movimientos y
controversias políticas, con el régimen de inhabilidades que el legislador
puede determinar válidamente.
REF.: Expedientes
Nos. D-679, D-681, D-689, D-690, D-697 y D-700.
Acciones públicas de
inconstitucionalidad contra los artículos 30 (parcial), 43 numeral 3°, 45
numeral 1° (parcial) y parágrafo 1°, 66 parágrafo (parcial), 95 numeral 4°, 96
numerales 2° y 6° y parágrafo 2°, 124 numeral 3° (parcial) y 130 inciso 1° (parcial)
de la Ley 136 de 1994, "por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y funcionamiento de los municipios".
MATERIA:
Inhabilidades e
incompatibilidades de los concejales y alcaldes.
ACTORES:
ANGEL MARTIN DUQUE,
OSCAR CONDE ORTIZ, GUSTAVO ALVAREZ GARDEAZABAL, LUIS CARLOS SACHICA, ALFONSO
GIOVANNI RODRIGUEZ SALCEDO Y NESTOR MORENO PARRA.
MAGISTRADO
PONENTE:
DR. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
Mayo veinticinco (25) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional a resolver las demandas formuladas por los
ciudadanos ANGEL MARTIN DUQUE, OSCAR CONDE ORTIZ, GUSTAVO ALVAREZ GARDEAZABAL,
ALFONSO GIOVANNI RODRIGUEZ SALCEDO, LUIS CARLOS SACHICA y NESTOR JAIME MORENO
PARRA, contra los artículos 30 (parcial), 43 numeral 3°, 45 numeral 1o[CC1]
(parcial), 66 parágrafo 1°, 95 numeral 4°, 96 numerales 2 y 6 y parágrafo 2o, 124 numeral 3° (parcial) y 130
inciso 1° (parcial) de la Ley 136 de 1994, "por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Sustanciador ordenó que el negocio se fijara en lista
en la Secretaría General de la Corte Constitucional por el término de diez (10)
días para asegurar la intervención ciudadana; se comunicara la iniciación del
proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al
Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Gobierno y a la
Federación Colombiana de Municipios, para que si lo estimaran oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas impugnadas.
Cumplidos como se
encuentran los requisitos que para esta índole de asuntos contemplan la
Constitución Política y el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir.
II. LAS
NORMAS ACUSADAS.
El texto de las
normas cuya constitucionalidad se cuestiona, es tomado de la publicación en el
Diario Oficial No. 41.377 del dos (2) de junio de 1994, subrayándose lo
acusado.
"LEY 136 de 1994
(junio 2)
por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
"(...)"
"Artículo
30.- MAYORIA. En los concejos y las comisiones permanentes, las decisiones
se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes salvo
que la Constitución exija expresamente una mayoría especial".
Artículo 43.
INHABILIDADES. No
podrá ser concejal:
"(...)
3.Quien
dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la inscripción haya sido
empleado público o trabajador oficial, salvo que desempeñe funciones docentes
de Educación Superior".
"Artículo
45. INCOMPATIBILIDADES. Los concejales no podrán:
1. Aceptar o desempeñar
cargo alguno en la administración pública, ni vincularse como
trabajador oficial o contratista, so pena de perder la investidura.
(...)
PARAGRAFO 1°.
Se exceptúa del régimen de incompatibilidades el ejercicio de la cátedra
universitaria".
"Artículo
66. CAUSACION DE HONORARIOS. El pago de honorarios a los concejales se causarán
durante los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias que celebren
estas corporaciones, y no tendrán efecto legal alguno con carácter de remuneración
laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales.
(...)
PARAGRAFO: Los
honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del Tesoro
Público, excepto con aquéllas originadas en pensiones o sustituciones
pensionales".
"Artículo
95. INHABILIDADES. No podrá ser elegido ni designado alcalde quien:
(...)
4. Se haya
desempeñado como empleado o trabajador oficial dentro de los tres (3) meses
anteriores a la elección".
"Artículo
96. INCOMPATIBILIDADES: Los alcaldes, así como los que lo reemplacen en el
ejercicio del cargo no podrán:
(...)
2. Tomar
parte en las actividades de los partidos o movimientos y en las controversias
políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.
(...)
6. Desempeñar
otro cargo o empleo público o privado.
.....
PARAGRAFO 2°. Las
incompatibilidades a que se refiere este artículo se mantendrán durante el año
siguiente a la separación definitiva del cargo. Sin embargo, quienes ejerzan
profesiones liberales podrán celebrar contratos, actuar como gestores o
apoderados ante autoridades administrativas o jurisdiccionales distintas al
respectivo municipio".
"ARTICULO
124. INHABILIDADES. Sin perjuicio de las demás inhabilidades que
establezcan la Constitución y la Ley, no podrán ser elegidos miembros de Junta
Administrativa Local quienes:
(...)
3. Sean miembros
de las corporaciones públicas de elección popular, servidores públicos
o miembros de la juntas y concejos directivos de las entidades públicas".
"ARTICULO
130. PROHIBICIONES.
Los miembros de las corporaciones de elección popular, los servidores
públicos y los miembros de las juntas y concejos directivos de las
entidades municipales no podrán formar parte de las Juntas Administradoras
Locales.
(...)".
III. LAS DEMANDAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACION.
A continuación se
exponen los argumentos de los demandantes en relación con las normas acusadas,
quienes coinciden en identificar como violados por la normatividad
constitucional, el preámbulo y los artículos 1o, 2o, 3o, 13, 25, 40, 53, 54, 95, 107,
123, 127, 128, 145 y 148 de la Constitución Política.
i.
Del artículo 30 (parcial) de la Ley 136 de 1994.
Para el ciudadano
NESTOR JAIME MORENO PARRA, la determinación de la mayoría decisoria con los
votos de los asistentes en los concejos y sus comisiones permanentes -como lo
hace la norma que se acusa-, es violatoria de los artículos 145 y 148
superiores, en virtud de los cuales se extienden por ministerio de la misma
Carta a las corporaciones públicas de elección popular, las normas sobre quórum
y mayorías que son propias de la actividad congresional.
Estima que la
mayoría para tomar las decisiones en los concejos y sus comisiones se obtiene
con la mayoría de los votos de los “integrantes” y no con la mayoría de
los votos de los asistentes como aparece en la norma acusada.
ii.
Del numeral tercero del artículo 43 de la Ley 136 de 1994.
a) El ciudadano MORENO PARRA considera que el
artículo 43 en su numeral tercero viola los artículos 40, 95 y el inciso tercero
del artículo 127 de la Constitución Política, por cuanto impide que los
empleados del Estado que no ejercen jurisdicción, autoridad civil o
política o cargos de dirección administrativa puedan tomar parte en las
actividades de los partidos y movimientos, lo mismo que en las controversias
políticas, con la única excepción de los docentes universitarios. De esa forma,
señala, se dejan de lado a los empleados a que se refiere la norma superior en
comento y a los docentes que se rigen por el Estatuto Docente, con lo cual la
norma legal va más allá del ordenamiento constitucional, pues se excede al no
permitir que los empleados contemplados en el inciso tercero del artículo 127
superior puedan ser concejales.
b) Por su parte, el ciudadano OSCAR CONDE
ORTIZ argumenta que la expresión "de educación superior" contenida en
el artículo 43 numeral 3°, es inconstitucional porque infringe los artículos
13, 40 y 127 de la Carta Política, así como el artículo 21 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos y el artículo 25 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
Señala que la
violación constitucional aparece en el momento en que el legislador restringe
la excepción de la inhabilidad solamente a los docentes de educación superior,
creando un trato discriminatorio con los que no ejercen la docencia
universitaria.
Así, indica que “se
ha revestido de esta excepción-derecho a quienes ejercen la cátedra en recintos
universitarios en abierta discriminación con quienes lo hacen en jardines
preescolares, escuelas, colegios, institutos tecnológicos o centros de
educación especial o ejercen la docencia con sectores marginados, adultos y
otros”. Por esta discriminación, considera que se viola ostensiblemente el derecho
fundamental a la igualdad, pues está otorgando un derecho y a la vez
cercenándolo "o estableciendo una prohibición" en razón del sitio
donde la persona ejerce su cargo.
c) El ciudadano ANGEL MARIN DUQUE manifiesta
que el numeral 3° del artículo 43 acusado es inconstitucional porque viola el
artículo 127 de la Constitución Política, pues la ley no hace diferencia entre
los empleados públicos a quienes les está expresamente prohibida la
participación en política y aquellos a los cuales se les permite. En este
evento, señala, la ley fue más allá de la previsión constitucional, pues obliga
al empleado público o al oficial a renunciar a su cargo antes de participar en
política para hacerse elegir concejal o alcalde, con lo cual pierde su condición
de empleado público y por lo mismo, ya no le es aplicable el beneficio del
artículo 127.
iii.
Del numeral 1° (parcial) y el parágrafo 1° del artículo 45
de la Ley 136 de 1994.
iii.1 Numeral 1o del
artículo 45.
El demandante MORENO
PARRA señala que la expresión “desempeñar cargo alguno en la administración
pública”, contenida en este numeral es inconstitucional en la medida en que
excede el querer del constituyente plasmado en el inciso tercero del artículo
127 superior, orientado al fortalecimiento de la democracia participativa,
cuando impide a un empleado estatal sin jurisdicción, autoridad civil y
política o cargo de dirección administrativa, ser a su vez concejal.
iii.2 Parágrafo 1o del
artículo 45.
a) El ciudadano NESTOR JAIME MORENO PARRA considera
que el parágrafo 1° del artículo 45 es inconstitucional porque viola el
artículo 13 de la Carta Política al crear una discriminación “odiosa”,
permitiendo sólo a los docentes universitarios ser concejales, excluyendo a los
docentes de primaria y secundaria cobijados por el Estatuto Docente, ya que a
estos la ley sólo les prohibe hacer proselitismo político dentro de la cátedra.
Estima que los profesores por fuera de la cátedra están en similares
condiciones a los demás ciudadanos, razón por la cual al establecer la
diferencia entre los docentes universitarios y los de primaria y secundaria, se
vulnera el principio constitucional de la igualdad.
b) Por su parte, el demandante OSCAR CONDE
ORTIZ acusa la expresión “universitaria” contenida en el parágrafo 1o del artículo 45 de la Ley 136 de
1994, por cuanto viola los artículos 13, 40 y 127 de la Constitución, al
establecer una discriminación en razón de las incompatibilidades de los
concejales. Solicita igualmente, que el término “cátedra” que aparece en esta
disposición sea entendido como aplicable a toda forma de docencia ejercida por
profesores oficiales.
iv.
Del parágrafo (parcial) del artículo 66 de la Ley 136 de 1994.
El ciudadano OSCAR
CONDE ORTIZ señala que la expresión "los honorarios son incompatibles con
cualquier asignación proveniente del tesoro público" es inconstitucional,
porque viola los artículos 13, 123 y 128 de la Carta Política.
Fundamenta su
solicitud en las consideraciones contenidas en la consulta absuelta por la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de fecha 27 de enero de
1994, la cual, entre otros puntos, indica que el artículo 128 constitucional
fue reproducido por el artículo 19 de la Ley 4a de 1992, en el que se previeron algunas excepciones
mediante las cuales es posible recibir dos asignaciones del tesoro público
dentro de las cuales está la “que reciban los profesores universitarios que se
desempeñen como asesores de la rama legislativa".
Expresa el
demandante que de acuerdo con el concepto del Consejo de Estado, es claro que
los concejales pueden recibir honorarios de conformidad con la ley como
compensación o retribución por su labor, sin que ello implique que gozan de una
asignación, porque no son empleados y no tienen ninguna relación o vínculo
laboral con el Estado.
Finalmente, agrega
que existe incongruencia en la redacción de la ley sobre este aspecto, pues si
el ejercicio de la cátedra universitaria es compatible con la investidura de
concejal (parágrafo 1 del artículo 45), no lo es su remuneración (parágrafo del
artículo 66) con los honorarios del concejal, toda vez que se observa
claramente que la única excepción sobre la incompatibilidad de recibir
honorarios es para quienes reciban asignaciones de origen pensional.
v.
Del numeral 4° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994.
a) A juicio del ciudadano NESTOR JAIME MORENO
PARRA, el numeral 4° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 es inconstitucional
porque viola el inciso tercero del artículo 127 de la Carta Política, toda vez
que impide que el empleado público sin jurisdicción o mando pueda participar en
la contienda electoral y presentarse como candidato a la alcaldía de cualquier
municipio. En su concepto, el querer del constituyente de 1991 es permitir que
los empleados ubicados dentro del inciso tercero del artículo 127
constitucional, participen en las actividades electorales con facultad de
elegir y ser elegidos.
b) Según el ciudadano ANGEL MARIN DUQUE, el
inciso acusado es inconstitucional porque viola el artículo 127 de la Carta, puesto
que la ley no hace diferencia entre los empleados públicos a los cuales les
está expresamente prohibida la participación en política y aquellos a los
cuales se les permite.
vi.
De los numerales 2° y 6° y el parágrafo 2° del artículo 96 de la Ley 136 de
1994.
a) El ciudadano GUSTAVO ALVAREZ GARDEAZABAL
mediante apoderado, señala que el numeral 6° y el parágrafo 2° del artículo 96
de la Ley 136 de 1994 son inconstitucionales porque infringen los artículos 1°,
2°, 13, 25 y 53 de la Carta Fundamental.
Considera que pese a
la claridad del texto constitucional, el legislador falta gravemente al
principio de la igualdad de oportunidades para los alcaldes al negarles toda
posibilidad de trabajo durante el año siguiente a la dejación de su cargo. Así,
indica que el contenido de la norma demandada y el análisis de las normas
superiores que estima fueron infringidas por el legislador, permiten establecer
la violación de la ley fundamental en perjuicio y agravio de los alcaldes de
Colombia a quienes se les castiga por el sólo hecho de ser escogidos por el
pueblo para un empleo de elección popular y después de haber desempeñado el
cargo o terminar su mandato no pueden desempeñar cargo público o privado por el
término de un año a partir de la separación definitiva del mismo.
Por lo anterior,
solicita que con base en el principio de la primacía de la Constitución sobre
la ley, se ordene al admitirse la demanda, la suspensión provisional de la
norma acusada.
b) El demandante ALFONSO GIOVANNI RODRIGUEZ
SALCEDO acusa la inconstitucionalidad del parágrafo 2° del artículo 96, por
cuanto en su criterio incurre en violación del preámbulo y de los artículos 1,
13, 25 y 54 de la Carta Política.
Fundamenta su
apreciación en que se desconoce la garantía constitucional de toda persona al
trabajo, al impedir que el ciudadano “ex-alcalde” no pueda, durante el año
siguiente a la separación definitiva del cargo, desempeñar empleo público o
privado alguno. Estima que se discrimina a estos ciudadanos que no ejercen
profesiones liberales, en cuanto habilita por medio de una excepción a los que
sí las ejercen para trabajar durante el año siguiente a la separación
definitiva del cargo.
c) El ciudadano LUIS CARLOS SACHICA estima
que los numerales 2o y 6° y
el parágrafo 2° del artículo 96 de la Ley 136 de 1994, son inconstitucionales
por cuanto violan los artículos 25, 40, 95 y 107 de la Carta Política.
Fundamenta su
acusación, en las siguientes consideraciones:
= En relación con el numeral 2o del artículo 96, señala que
las incompatibilidades establecidas para los alcaldes, se encuentran plenamente
justificadas, pero su extensión a los ex-alcaldes durante el año siguiente a la
separación del cargo no lo está y con toda evidencia resulta irracional e
inconstitucional lo dispuesto en el parágrafo 2o. del mismo.
Afirma que se le
niegan a dichos ciudadanos, sin motivo alguno, derechos que le reconoce y
garantiza la Constitución y que son característicos de una democracia
participativa, ya que le arrebata, sin más, la posibilidad de ser parte en las
actividades de los partidos políticos o de movimientos de la misma naturaleza y
en las controversias políticas, quebrantando entre otras disposiciones, la del
numeral 3o del artículo 40 de
la Carta que declara que todo ciudadano tiene derecho a participar en el
ejercicio y control del poder político.
= Respecto del numeral
6° del artículo 96, sostiene que quebranta la Constitución al concordarlo
con el parágrafo 2°, cuando priva a los ex-alcaldes del derecho a ejercer
cargos públicos o privados dentro del año siguiente a la "dejación"
de la mencionada función. Incompatibilidad que a su juicio, por sentido común,
sólo puede existir por el ejercicio simultáneo de funciones con intereses
contrapuestos que pueden enfrentar el interés público y el privado.
Finalmente, señala
que el artículo 40 constitucional otorga a todo ciudadano sin restricción
alguna, el derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos,
exceptuando únicamente el caso de los colombianos con doble nacionalidad, razón
por la cual estima que la ley no puede establecer válidamente limitaciones como
la demandada porque infringe tanto el derecho político a participar en el
ejercicio de funciones públicas, como el derecho al trabajo reconocido a toda
persona tanto en empresas privadas como en el servicio estatal.
vii.
Del numeral 3° (parcial) del artículo 124 de la Ley 136 de 1994.
El demandante MORENO
PARRA indica que este numeral es inconstitucional porque viola los artículos 95
numeral 5o y 127 inciso tercero
de la Carta Política. Manifiesta que según el propósito del constituyente de
1991 de fortalecer la democracia participativa, las personas pueden participar
sin ninguna discriminación en la vida cívica y comunitaria del país.
Indica que,
igualmente, la norma parcialmente acusada quebranta el artículo 103 de la
Constitución, ya que los mecanismos democráticos de representación en las
diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de
la gestión pública, se restringen creando inhabilidades que no tienen razón.
Agrega además, que
la frase “los servidores públicos” contenida en el numeral tercero del artículo
124 impugnado es inconstitucional, por cuanto restringe en forma excesiva los
mecanismos de participación consagrados en la Constitución hasta el punto que,
señala, “no existe una verdadera democracia”.
viii.
Del inciso 1° (parcial) del artículo 130 de la Ley 136 de 1994.
El demandante MORENO
PARRA aduce que el artículo 130 en su inciso 1o es inconstitucional en la frase "los servidores
públicos", porque viola los artículos 40 numerales 1 y 2 y 127 inciso
tercero de la Carta Política, ya que el legislador se ha excedido en sus
atribuciones y ha tomado el sentido genérico que se le ha dado a la frase
"servidor público" sin tener en cuenta que dentro de este grupo
existen empleados públicos sin jurisdicción ni autoridad civil o política o que
no tienen dirección administrativa.
Por último, expresa
que el mencionado inciso viola el artículo 95 de la Constitución, porque impide
que la persona cumpla con la Constitución y la ley al no dejar participar en la
vida política, cívica y comunitaria del país a quienes lo pueden hacer.
IV. INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA.
El doctor Horacio
Serpa Uribe, actuando en su condición de Ministro de Gobierno, dentro del
término de fijación en lista, presentó escrito en relación con las normas
acusadas, defendiendo la constitucionalidad de algunas de ellas y solicitando
en otros casos su declaratoria de inexequibilidad, con fundamento en las
siguientes consideraciones:
a)
Disposiciones sobre quórum y mayorías decisorias.
Estima que la norma
acusada en el artículo 30 se limita a reiterar lo dispuesto en el artículo 146
de la Carta, aplicable para la adopción de decisiones por mayoría simple.
Comparte las apreciaciones de uno de los actores, según la cual el artículo 148
de la Constitución dispone la aplicación extensiva de las normas sobre quórum y
mayorías decisorias a las demás corporaciones de elección popular, lo que
significa que no se defiere al legislador una atribución discrecional para el
señalamiento de dichas reglas en las demás corporaciones públicas de origen
popular, sino que se ordena aplicar los mismos mandatos establecidos en
relación con esta materia para el Congreso.
b)
Ejercicio de los derechos políticos por parte de los servidores públicos.
Expresa el citado
funcionario, que las inhabilidades e incompatibilidades de los servidores
públicos deben regirse por el principio de preservación de la neutralidad de la
función pública, por lo que no puede el legislador, so pretexto de su
competencia residual, exceder la voluntad del constituyente, ampliando el
espectro de prohibiciones que éste expresamente estableció, como así lo ha
sostenido la Corte Constitucional.
En el caso del
numeral acusado, comparte las apreciaciones de los demandantes, en virtud de
las cuales no se diferenció, debiendo hacerlo, entre los empleados del Estado
que ejercen jurisdicción o autoridad y los que no ostentan dicha situación,
omisión que conculca los derechos políticos que la Carta expresamente les
reconoce a estos últimos, de conformidad con el artículo 127 superior. Si bien
es cierto que la Constitución autorizó al legislador para establecer las
condiciones de tiempo, modo y lugar para el ejercicio de los derechos políticos
de los funcionarios públicos, a quienes la intervención en política les está
permitida, dicha facultad tiene por objeto evitar que los empleados abusen de
sus derechos en perjuicio de la función pública que desempeñan.
Estima que no se
evidencia razón alguna que justifique prohibir en forma genérica e
indiscriminada a los servidores que carecen de mando o poder de decisión, el
inscribirse como candidatos a cargos de elección popular, bien sea para las
alcaldías como para los concejos distritales o municipales, mientras ostenten
su calidad de tales, pues ello no necesariamente implica que vayan a descuidar
las funciones que les han sido encomendadas y que por ende, se perjudique el
servicio público que prestan. La inhabilidad contenida en los numerales 3 y 4
de los artículos 43 y 95 respectivamente, sólo se predica de los funcionarios
que por tener capacidad de decisión pueden afectar el interés general del
servicio a través de su intervención en política.
En cuanto al cargo
contra la “injustificada indeferenciación de la excepción a la inhabilidad de
los concejales”, según la cual no quedan comprendidos dentro de dicha
prohibición los empleados públicos o trabajadores oficiales que desempeñen
funciones docentes de Educación Superior, comparte el criterio del demandante
en cuanto carece de justificación excluir a los docentes universitarios y no a
los demás que ejerzan sus funciones en distintos niveles educativos, razón por
la cual considera que por los mismos motivos, esta autorización desconoce la
distinción que para los efectos de la intervención en política de los
servidores públicos hace la Constitución.
Así pues, solicita
declarar inexequible la expresión “salvo que desempeñe funciones docentes de
Educación Superior”, por violar los artículos 13 y 127 de la Constitución.
c)
Calidad de los Concejales.
Sustenta el Ministro
de Gobierno sus apreciaciones, en el concepto 580 de enero 27 de 1994 del
Consejo de Estado, en virtud del cual hace las siguientes consideraciones.
Expresa que el
numeral 1o. del artículo 45 acusado prohibe a los concejales aceptar o
desempeñar cargo alguno en la administración pública ni vincularse como
trabajador oficial o contratista, so pena de perder la investidura.
No se trata, afirma,
de restringir los derechos políticos de los empleados públicos, sino de señalar
las pautas de conducta que la Constitución estima necesarias para garantizar la
neutralidad en el ejercicio de funciones públicas.
Si bien el concejal
no ostenta la calidad de empleado público, estima que pugna con esta función la
posibilidad de admitir que en forma simultánea se desempeñen como funcionarios
de la administración municipal o de sus entidades descentralizadas, de conformidad
con el artículo 312 de la Carta, según el cual, la aceptación de cualquier
empleo público por parte de los concejales genera una falta absoluta. Por lo
tanto, encuentra que esta incompatibilidad se ajusta a derecho.
Indica que no sucede
lo mismo con la excepción que establece el parágrafo 1o. del artículo 45
de la misma ley referente a las incompatibilidades de los concejales,
consistente en el ejercicio de la cátedra universitaria. Como lo señala la
Carta, los concejales no son empleados públicos sino que son considerados
particulares en ejercicio de funciones públicas.
Siendo así las cosas
y dado que estos dignatarios no gozan de los beneficios económicos que confiere
una relación laboral, mal puede prohibirse a los concejales desempeñar otras
labores que les permitan garantizarse una subsistencia digna, siempre que no
incurran en alguna otra de las causales de incompatibilidad previstas en la
ley.
Manifiesta que igual
argumentación puede sustentar la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo del
artículo 66, conforme al cual los honorarios que perciban los concejales son
incompatibles con cualquier asignación del tesoro público, excepto con aquellas
originadas en pensiones o sustituciones pensionales.
En este punto,
concluye que el artículo 128 de la Carta tiene como finalidad impedir que una
misma persona pueda desempeñar simultáneamente más de un empleo público o
recibir más de una asignación que provenga del tesoro público. De esa manera,
si bien esta norma autoriza a la ley para señalar las excepciones a esta
prohibición, ello no faculta al legislador para exceder la voluntad del
constituyente, ampliando la prohibición a casos ajenos a la misma, razón por la
cual estima inconstitucionales tanto el parágrafo 1o. del artículo 45, como
el parágrafo del artículo 66 de la Ley 136 de 1994.
d) Incompatibilidades
de los Alcaldes.
Sostiene el señor
Ministro de Gobierno, que es inconstitucional el parágrafo 2o. del artículo 96
de la ley en referencia, ya que las incompatibilidades consignadas en la norma
no sólo exceden el objetivo perseguido, sino que resultan desproporcionadas,
pues, so pretexto de proteger a la administración pública, no puede llegarse al
extremo de negar, desconocer o suspender derechos de naturaleza fundamental,
pues se trata de una opción proscrita en un Estado que se denomina social y
democrático de derecho.
e) Incompatibilidades
de los ediles.
En relación con el
artículo 130, solicita a la Corte efectuar un "juicio de
conformidad", toda vez que la expresión “servidores públicos”, contenida
en esta disposición, resulta amplia, dado que no sólo comprende a los empleados
públicos y a los trabajadores oficiales, sino también a aquellos particulares
que sin tener vinculación laboral con el Estado o sus entidades, desempeñan funciones
públicas. Adicionalmente, la amplitud de esta prohibición se ve agravada por el
hecho de que según la reglamentación actual de las Juntas Administradoras
Locales que realiza la misma Ley 136 de 1994, los ediles no perciben
remuneración alguna, ni siquiera honorarios, pues han de cumplir sus funciones
ad-honorem.
V. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Ante el impedimento
expresado por el señor Procurador General de la Nación para emitir concepto
dentro del presente proceso, el señor ViceProcurador General de la Nación,
doctor Orlando Solano Bárcenas, mediante oficio número 554 del 24 de enero de
1995, envió a esta Corporación dentro del término que señala el artículo 7o.
del Decreto 2067 de 1991, el concepto de rigor, en relación con las demandas
que se estudian, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5
de la Constitución Política, solicitando declarar: a) inexequibles el
parágrafo del artículo 66 y las expresiones “de educación superior” y
“universitaria” contenidas en los artículos 43-3 y parágrafo del artículo 45;
b) exequibles el artículo 30 y los numerales 1o y 2o de
los artículos 45 y 96, respectivamente; c) que el numeral 6o. y el
parágrafo 2o. del artículo 96 sólo se entienden exequibles cuando su ámbito de aplicación
sea el del respectivo municipio donde se ejercieron las funciones de
burgomaestre y que en consecuencia, los ex-alcaldes pueden durante el año
siguiente a la dejación de su cargo, desempeñarse en actividades oficiales de
las órbitas departamental o nacional, así como también en labores del sector
privado, y d) que la Corte Constitucional efectúe un "juicio de
conformidad mediante el cual determine que los artículos 43-3, 95-4, 124
(parcial) y 130 (parcial) de la Ley 136 de 1994, sólo son conformes a la
Constitución (sic) cuando se refieren a aquellos empleados a los que por
mandato de ésta, les está vedado intervenir en política".
Fundamenta el señor
Viceprocurador su concepto, en las siguientes apreciaciones:
1. Sobre las
inhabilidades e incompatibilidades de los concejales.
Señala que para
diputados y concejales se defirió a la ley la regulación del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, estableciéndose para los primeros por
prescripción constitucional que su régimen prohibitivo no puede ser menos
severo que el congresional fijado por la misma Carta, no obstante que por
ministerio del ordenamiento superior, al legislador compete imponer para los
concejales, un régimen especial de inhabilidades e incompatibilidades -arts.
293 y 312-. La misma Constitución les establece a estos servidores algunas
incompatibilidades de manera directa, dirigidas a proteger los intereses
colectivos de la acumulación indebida de cargos públicos y prácticas de
nepotismo -arts. 291, 292 y 312 CP.-.
2. Análisis de
los artículos 43-3 y 45-1.
Cita el señor
Viceprocurador la sentencia No. C-454 de 1993, emanada de esta Corporación, en
virtud de la cual al analizar el artículo 127 de la Carta, dedujo una regla
general que permite a los servidores del Estado tomar parte en las actividades
de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, con excepción
de aquellos que ejercen jurisdicción, autoridad civil o política o cargos de
dirección administrativa. Se refiere entonces, únicamente a aquellos empleados
que adoptan decisiones en cualquiera de dichos campos y así también, a quienes
integran la rama judicial o los órganos electoral o de control, sin distinción
del cargo que desempeñen.
En dicha providencia
se expresó que “los empleados no comprendidos en la prohibición están
autorizados expresamente por la propia Constitución para participar en esas
actividades o controversias. Se deja en cabeza de la ley la definición de las
condiciones en que ello se haga, pero no la potestad de extender la prohibición
más allá de la previsión constitucional”.
En este escenario,
expresa que es de recibo el “juicio de conformidad” que se demanda de la Corte,
de tal forma que la prohibición que a manera de inhabilidad prescribe para ser
concejal el numeral 3o. del artículo 43, sólo se entiende conforme a la
Constitución cuando se refiera a aquellos empleados que por mandato de ella les
está vedado intervenir en política, no quedando comprendidos dentro de la
inhabilidad consignada, quienes no se encuentran en sus supuestos y cuyos
parámetros para ser identificados fueron descritos en la sentencia aludida.
En este orden de
ideas, indica que la fórmula constitucional entre la regla y la excepción para
la participación en política, aunada a consideraciones sobre el principio de
igualdad, lleva al despacho a solicitar que se declare contrario a los
mandatos 127 y 13 de la Carta, la expresión “de educación superior”, que
acompaña a la excepción descrita para la inhabilidad del artículo 43-3.
En cuanto al artículo
45-1, referencia obligada de la prescripción allí contenida, la constituye
el mandato del inciso 1o. del artículo 291 constitucional, en virtud del cual
los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no
podrán aceptar cargo alguno en la administración pública y si lo hicieren,
perderán su investidura.
Expresa que el
soporte constitucional de la prohibición a los concejales de aceptar o
desempeñar cargo alguno en la administración pública y de vincularse como trabajador
oficial o contratista, es suficiente para desestimar la presunta infracción
de la Carta por su consagración en la Ley 136 de 1994.
Por otra parte, la
expresión “universitaria” contenida en el parágrafo del artículo 45 acusado
que califica el ejercicio de la cátedra como excepción al régimen de
incompatibilidades para los concejales, resulta contraria a los textos
superiores no sólo desde la cobertura que la Carta señala para que los
servidores públicos puedan participar en actividades políticas, sino además, en
cuanto configura un privilegio injustificado frente a otros servidores
oficiales que se desempeñan en la docencia en niveles diferentes de la
educación, lo cual además, constituye una clara violación al principio de
igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución.
3. De los
artículos 95-4, 124 y 130.
Expresa el concepto
fiscal, que aunque estas normas se refieren a servidores de diferente
condición, como que el primero de ellos hace relación a la prohibición
existente para quienes aspiren a ser elegidos alcaldes de desempeñarse como
empleados o trabajadores oficiales tres meses antes de la elección y los
segundos inhabilitan a los servidores públicos para acceder como miembros de
las Juntas Administradoras Locales, “no cabe duda que soportado el
cuestionamiento de los mismos sobre la distinción que hace el artículo 127
superior entre servidores estatales habilitados para intervenir en política y
aquellos que no lo están, las mismas consideraciones que al respecto se
hicieron en el examen del artículo 43-3 a partir del pronunciamiento de la
Corte, son predicables frente a las normas que ahora nos ocupan”.
Así entonces,
concluye su conformidad con la Carta sólo se entiende en el supuesto de que los
elementos descriptivos del contenido normativo en cuanto a sujetos, estén
referidos a los funcionarios que por mandato superior no pueden intervenir en
política.
4. Del
parágrafo del artículo 66.
Señala el señor
Viceprocurador que la prescripción acusada del parágrafo del artículo 66,
atinente a la incompatibilidad de los honorarios que reciben los concejales con
cualquier otra asignación del tesoro público, es contraria al artículo 128
constitucional.
Dicha afirmación,
afirma, parte de la exclusión de la calidad de empleados públicos que para los
concejales hace el artículo 312 superior, de la que se infiere su tratamiento
especialísimo por cuanto los mismos conservan su naturaleza de particulares que
desarrollan una función pública y que en punto a los honorarios que reciben por
el desempeño de su labor, no les son aplicables los supuestos con que se
configura la prohibición del artículo 128 superior, porque carecen del nexo
laboral con el Estado, eje de la incompatibilidad constitucional.
5. De las
mayorías decisorias en los Concejos - artículo 30 -.
Considera el
Ministerio Público que la inteligencia de la prescripción del artículo 30 es
evidente, cuando se tiene clara la distinción que la ley hace entre quórum y
mayorías decisorias, como que el primero es el que habilita a la respectiva
corporación para que con un número mínimo de miembros asistentes pueda
deliberar o decidir; por su parte, las mayorías decisorias aluden a los
diferentes modos de votación que se surten para adoptar decisiones, razón por
la cual estima que la norma acusada se ajusta al ordenamiento constitucional.
6. Del
artículo 96 numerales 2o y 6o y parágrafo 2o.
En cuanto al numeral
6o., señala que en el reconocimiento constitucional de la competencia
legislativa para la determinación del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los servidores elegidos por voto popular del nivel
territorial, es perfectamente razonable que en punto a los alcaldes se
establezca como prohibición el desempeño simultáneo de cualquier otro empleo
público o privado, no sólo por razones de moralidad y probidad, sino también de
diligencia, eficiencia y transparencia en la administración de los asuntos
locales que son norte constitucional para la administración pública en general
-art. 209 de la CP.-.
Para el concepto fiscal,
la extensión en el tiempo de la incompatibilidad por acumulación funcional de
cargos solamente se justifica cuando no entran en juego derechos fundamentales
de la persona. El ámbito de la prohibición del numeral 6o., entendido en los
supuestos del parágrafo 2o. sólo es razonable cuando opera para el servicio
público local. En cuanto al campo laboral privado, estima que la carga así
impuesta al ex-servidor público resulta excesiva y por ende contraria a la
Carta.
En este sentido, la
prohibición en estudio al no discriminar la órbita en que opera, es decir,
cuando por su amplitud es omnicomprensiva tanto de la que corresponde a los
niveles nacional, seccional y local, así como cuando comprende la prohibición
para el desempeño en el sector privado después de haber ejercido el cargo de
burgomaestre, es contraria a la Carta.
En tal sentido,
solicita a la Corte declarar que el numeral 6o. del artículo 96, en armonía con
el parágrafo 2o sólo se
entiende conforme a la Constitución cuando su ámbito de aplicación sea el del
respectivo municipio donde se ejercieron las funciones de burgomaestre y que en
consecuencia, el alcalde puede durante el año siguiente a haber hecho dejación
de su cargo desempeñarse en actividades oficiales de las órbitas departamental
o nacional, así como también en el sector privado.
En relación con la
causal segunda del artículo 96 en cuanto se prolongan sus efectos también en el
tiempo por disposición del parágrafo 2o, considera que si bien son ciertas las razones que
justifican su conformidad con la Constitución en punto al propósito del régimen
de incompatibilidades de los servidores públicos, es necesario su comprensión
con la causal 7a que en la
misma norma establece una limitación razonable de seis (6) meses para que los
ex-alcaldes puedan, luego de hacer dejación de su cargo, inscribirse como
candidatos para acceder a cargos de elección popular.
Finalmente, solicita
que los efectos de este pronunciamiento se extiendan al Decreto Ley 2626 de
1994, expedido en ejercicio de las facultades que le otorgó el artículo 199 de
la Ley 136 del mismo año.
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE.
Primera. La
competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la demanda formulada contra la Ley
136 de 1994, "por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios", de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241 numeral 4o de la Carta Política, por cuanto se trata de una ley de la
República.
Segunda. Consideraciones Preliminares.
Observa la Corte que
los cargos que se formulan contra la Ley 136 de 1994, y cuyas demandas ocupan
el estudio de esta Sala Plena, tienen distinto fundamento, razón por la cual se
hace preciso abordar el análisis de constitucionalidad por separado, a saber: a)
la cosa juzgada constitucional en relación con los artículos 45 numeral 1o, 96 numeral 6o y parágrafo 2o y b) el exámen de los
demás cargos relacionados con las inhabilidades para ser elegido concejal,
alcalde y miembro de junta administradora local, así como las
incompatibilidades de los alcaldes.
Con base en lo
anterior, entra la Corte a efectuar el análisis de los cargos enunciados.
Tercera. Cosa
juzgada constitucional en relación con los artículos 45 numeral 1o, 96 numeral 6o y parágrafo 2o de la Ley 136 de 1994.
Respecto a los
artículos 45 numeral 1o, 96
numeral 6o y parágrafo 2o de la Ley 136 de 1994, se ha
producido el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
En efecto, mediante
la sentencia No. C - 194 de mayo 4 de 1995, MP. Dr. Jose Gregorio Hernández
Galindo, ésta Corporación tuvo ocasión de pronunciarse sobre la demanda de
inconstitucionalidad formulada contra los apartes acusados de la ley en
mención, así:
a) En relación con el numeral 1o. del
artículo 45, se declaró su exequibilidad, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
“Si bien es
cierto la disposición constitucional mencionada no consagra la consecuencia de
pérdida de la investidura para la señalada incompatibilidad, ello no implica
discrepancia entre las dos normas, puesto que, al fin y al cabo, al perder la
investidura se incurre en falta absoluta. Pero -lo más importante- es la propia
Constitución, en su artículo 291, la que manifiesta sin que pueda darse lugar a
dudas, que "los miembros de las corporaciones públicas de las entidades
territoriales no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública, y si
lo hicieren perderán su investidura".
....
Por otra parte,
es evidente que de ninguna manera se rompe el principio de igualdad respecto
de los demás colombianos -como lo sostienen los impugnadores-, pues las
incompatibilidades se tienen en razón del cargo que se desempeña, esto es, con
motivo y por causa de una condición diferente a las de cualquier persona y a
partir de las especiales responsabilidades que se asumen. La igualdad, en su
genuino sentido -debe la Corte reiterarlo- no consiste en la ausencia de toda
distinción respecto de situaciones disímiles, sino precisamente en el adecuado
trato a los fenómenos que surgen en el seno de la sociedad, diferenciando las
hipótesis que son iguales entre sí -las que exigen una misma respuesta de la
ley y de la autoridad- de aquéllas que son diversas, pues respecto de éstas
últimas la norma razonable no debe responder al igualitarismo ciego -lo que
quebrantaría la igualdad- sino primordialmente al equilibrio que impone un
trato divergente para circunstancias no coincidentes.
.....
Además, esta
norma se ajusta a la Constitución en cuanto su consagración corresponde a la
función legislativa, que, se repite, al determinar las circunstancias
constitutivas de incompatibilidad goza de amplia discrecionalidad en guarda de
los intereses públicos, según expresa determinación de la propia Carta”.
b) Respecto del numeral 6o. del artículo
96, su exequibilidad tuvo como sustento, lo siguiente:
“El primero de
los enunciados numerales resulta enteramente compatible con la Constitución, no
solamente por la competencia expresa del legislador para introducir
limitaciones e incompatibilidades aplicables a los alcaldes (artículo 293 de la
Carta Política), con miras a la preservación de la moralidad y la imparcialidad
que deben presidir su tarea en guarda del interés colectivo, sino por cuanto es
la propia normatividad constitucional la que impide tal ejercicio simultáneo.
En efecto, el
artículo 128, aplicable a todos los servidores públicos, les prohibe, salvo las
excepciones legales, desempeñar a la vez más de un empleo bajo la dependencia
del Estado y devengar más de una asignación del erario.
El artículo 291
de la Constitución es terminante al excluir las posibilidades de que los
miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales acepten
cargos en la administración pública, declarando que, si lo hicieren, perderán
la investidura.
Por último, el
artículo 312, inciso final, relativo al caso específico de los concejales,
dispone que su aceptación de cualquier empleo público constituye falta
absoluta”.
c) Así mismo, se declaró la
inconstitucionalidad del parágrafo 2o. del artículo 96 de la Ley 136 de
1994, al expresar la Corte Constitucional:
“También el
parágrafo 2 del artículo 96, atacado, es inconstitucional, en cuanto,
relacionado con los numerales que integran la norma, impide de manera absoluta,
durante el año posterior a la separación definitiva del cargo, el ejercicio de
cualquier actividad pública o privada, lo cual contraviene, como se deja dicho,
los artículos 25 y 40 de la Constitución, que consagran los derechos
constitucionales al trabajo y al ejercicio y control del poder político, cuyo
ejercicio no puede ser vedado de manera total a quienes ya no tienen vínculo o
función pública que impliquen una verdadera incompatibilidad.
Observa la Corte
que el parágrafo busca atemperar sus rigurosos efectos, autorizando a quienes
ejerzan profesiones liberales para celebrar contratos y actuar como gestores o
apoderados ante autoridades administrativas o jurisdiccionales de entidades
distintas al respectivo municipio, pero no consigue su propósito -cuando menos
a la luz de la Constitución-, toda vez que introduce una discriminación
injustificada a favor de una cierta categoría de personas -las que ejercen
profesiones liberales-, olvidando que los aludidos derechos deben estar al
alcance de todos”.
Por lo anterior y en
virtud de la cosa juzgada constitucional que ampara las decisiones de la Corte
Constitucional, según lo dispuesto por el artículo 243 de la Carta Política y
46 del Decreto 2067 de 1991, no hay lugar a un nuevo pronunciamiento sobre las
normas demandadas y ya examinadas, por lo que en la parte resolutiva de esta
providencia se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia No. C-194 de mayo
4 de 1995.
Cuarta. El
análisis de los demás cargos contra la Ley 136 de 1994.
Corresponde a la
Corte entrar a decidir con fundamento en las demandas instauradas, las
acusaciones formuladas contra los artículos 30 (parcial), 43 numeral 3o, 45 parágrafo 1o, 66 parágrafo, 95 numeral 4o, 96 numeral 2o y parágrafo 1o, 124 numeral 3o y 130 (parcial) de la Ley 136 de
1994, por la supuesta violación al preámbulo y a los artículos 1o, 2o, 3o, 13,
25, 40, 53, 54, 95, 107, 123, 127, 128, 145 y 148 de la Constitución Política.
4.1
Mayorías para adoptar decisiones en los Concejos y sus Comisiones
Permanentes - artículo 30 -.
En la forma ya
relatada, señala uno de los actores que el vocablo “asistentes” contenido en el
artículo 30 de la Ley 136 de 1994, vulnera los artículos 145 y 148 de la Carta
Política, ya que en su criterio la mayoría de los votos que se exige
constitucionalmente para la adopción de decisiones en los concejos y sus
comisiones debe ser la de los “integrantes” y no de los “asistentes”, como así
aparece en la norma acusada.
Dispone el artículo
parcialmente atacado que “las decisiones en los concejos y comisiones
permanentes se tomarán con la asistencia de la mayoría de los votos de los asistentes”.
Para la definición
del asunto sub-examine, debe tenerse en cuenta que el artículo 148 de la Carta
Fundamental prescribe que:
"Las normas
sobre quórum y mayorías decisorias regirán también para las demás corporaciones
públicas de elección popular".
En este orden de
ideas, el artículo 146 ibídem aplicable al asunto que ocupa la atención de la
Corte, determina que:
"... las
decisiones se toman por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la
Constitución exija expresamente una mayoría especial".
De lo anterior se
desprende que el quórum decisorio debe tomarse de la mayoría de los asistentes
en lo concerniente a los concejos y sus comisiones permanentes, como se predica
de la norma acusada, que en esta materia no hace sino repetir el texto
constitucional consignado en el artículo 146, aplicable como se ha expresado no
solamente para el Congreso pleno, sus Cámaras y comisiones permanentes, sino
para las demás corporaciones públicas de elección popular, como lo son los
concejos municipales y distritales y sus comisiones permanentes.
Ello en nada se
aparta del precepto constitucional consagrado en el artículo 145, según el
cual: "las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría
de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución
determine un quórum diferente", lo que quiere decir que las normas
constitucionales mencionadas lo que determinan es que con respecto a las
decisiones de las corporaciones públicas, debe tenerse en cuenta que su validez
depende de que dentro de la exigencia de la asistencia de la mayoría de los
integrantes de la respectiva corporación, "las decisiones se tomarán por
la mayoría de los votos de los asistentes".
Así lo entendió la
Corte en sentencia No. C-008 de 1995, con ponencia del Magistrado, doctor Jose
Gregorio Hernández Galindo, al expresar lo siguiente:
"Sobre la
base del quórum decisorio, y sólo sobre la base de él, es menester que,
contabilizada la votación que se deposite en relación con el proyecto de que se
trate, éste alcance la mayoría, esto es, el número mínimo de votos que
requiere, según la Constitución, para entenderse aprobado.
Según el artículo
145 de la Constitución, el Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no
podrán abrir sesiones ni deliberar (quórum deliberatorio) con menos de la
cuarta parte de sus miembros.
De acuerdo con el
mismo precepto, las decisiones sólo podrán tomarse (Quórum decisorio) con la
asistencia de la mayoría (mitad más uno) de la respectiva corporación, salvo
que la Constitución determine un quórum diferente...”.
En el mismo sentido,
el señor Viceprocurador General de la Nación señaló en su concepto fiscal:
“la inteligencia
de la prescripción del artículo 30 es evidente, cuando se tiene clara la
distinción que la ley hace entre quórum y mayorías decisorias, como que el primero
es el que habilita a la respectiva corporación para que con un número mínimo de
miembros asistentes pueda deliberar o decidir y las mayorías decisorias aluden
a los diferentes modos de votación que se surten para adoptar decisiones, razón
por la cual la norma acusada se ajusta al ordenamiento constitucional”.
De ahí que la norma
acusada no quebranta los preceptos constitucionales comentados, sino que por el
contrario, son un desarrollo del mismo y están concebidos en idéntico sentido,
razón por la cual habrá de declararse su exequibilidad.
4.2 Régimen de Inhabilidades e Incompatibilidades para Concejales
- artículos 43-3 (parte final) y 45 parágrafo 1o. - El Derecho a la Igualdad.
Según se expresó en
una de las demandas relacionadas en esta providencia, el artículo 43 numeral
3o. de la Ley 136 de 1994, vulnera la Constitución Política en sus artículos
13, 40 y 127, pues el legislador al señalar que el único caso en que no se
aplica la inhabilidad para ser concejal prevista en el citado numeral, es
cuando se trate de personas que desempeñen funciones de docentes de educación
superior, con lo cual está consagrando un trato discriminatorio frente a
quienes no ejercen la docencia universitaria, lo que en su criterio quebranta
el derecho a la igualdad, al otorgarse un derecho y a la vez cercenándolo o
estableciendo una prohibición en razón del lugar donde la persona ejerce su
cargo.
Adicionalmente, se
afirma que el parágrafo primero del artículo 45 quebranta el artículo 13 de la
Constitución Política, al crear una discriminación, permitiendo a los docentes
universitarios ser concejales, excluyendo a los demás docentes de primaria y
secundaria cobijados por el Estatuto Docente. Por lo tanto, se solicita que la
expresión “universitaria” sea declarada inconstitucional en cuanto establece
una discriminación en razón de las incompatibilidades de los concejales, y que
la expresión “cátedra” sea aplicada a toda forma de docencia ejercida por
maestros oficiales.
Sobre el particular
y previo al análisis de los cargos, debe hacer referencia la Corte al contenido
de las normas sub-examine, a saber:
De una parte, el
numeral 3o del artículo 43 de
la Ley 136 de 1994, dispone que no podrá ser concejal quien dentro de los tres
(3) meses anteriores a la fecha de inscripción haya sido empleado público o
trabajador oficial, salvo que desempeñe funciones docentes de educación
superior.
Por su parte, el
artículo 45 que consagra el régimen de incompatibilidades de los concejales,
establece en su parágrafo 1o,
que se exceptúa de dicho régimen el ejercicio de la cátedra universitaria.
Encuentra la Corte
con fundamento en lo preceptuado por el artículo 13 de la Carta Política, que
carece de justificación constitucional y legal excluir tan solo a los docentes
de “Educación Superior”, como a los de cátedra “universitaria” del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los concejales, y no a los demás que
ejerzan sus funciones dentro de los distintos niveles de la educación, según el
Estatuto Docente.
Al calificar el
ejercicio de la cátedra “universitaria” como excepción al régimen de
incompatibilidades para los concejales, se vulnera a juicio de la Corporación
en forma ostensible el ordenamiento constitucional en cuanto hace al principio
de la igualdad, pues configura un privilegio injustificado en favor de un
sector de docentes frente a otros que se desempeñan en niveles diferentes de la
educación. Igual razonamiento se debe predicar de la expresión “salvo que
desempeñe funciones docentes de educación superior”, respecto de las
inhabilidades para ser concejal.
Existe
discriminación cuando ante situaciones iguales se da un trato jurídico o legal
diferente, como así lo ha venido reconociendo la jurisprudencia constitucional,
al expresar que:
“Según lo ha
indicado la Corte3, el derecho a la igualdad contiene seis
elementos, a saber:
a) Un principio
general, según el cual, todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y
recibirán la misma protección y trato de las autoridades.
b) La prohibición
de establecer o consagrar discriminaciones: este elemento pretende que no se otorguen
privilegios, se niegue el acceso a un beneficio o se restrinja el ejercicio
de un derecho a un determinado individuo o grupo de personas de manera
arbitraria e injustificada, por razón de su sexo, raza, origen nacional o
familiar, o posición económica (se subraya).
.....
"El
principio de la igualdad se traduce en el derecho a que no se instauren
excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo que se concede
a otros en idénticas circunstancias...
"Ese
principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad
de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el
concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el
concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el
cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y
prescribe diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo
se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se
supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad
matemática."
A los efectos de
este fallo resulta también pertinente reseñar los supuestos que conforme a la
jurisprudencia6 constitucional justifican el trato
diferenciado, a saber:
"a) La
diferenciación razonable de los supuestos de hecho: El principio de igualdad solo se viola si
el tratamiento diferenciado de casos no está provisto de una justificación
objetiva y razonable.
La existencia de tal justificación debe ser apreciada según la finalidad y los
efectos del tratamiento diferenciado.
b)
Racionalidad y proporcionalidad: Fuera del elemento anotado anteriormente, debe
existir un vínculo de racionalidad y proporcionalidad entre el tratamiento
desigual, el supuesto de hecho y el fin que se persigue”.[1]
De tal forma, que
los medios escogidos por el legislador no sólo deben guardar proporcionalidad
con los fines buscados por la norma, sino compartir su carácter de legitimidad.
Este principio busca que la medida no sólo tenga fundamento legal, sino que sea
aplicada de tal manera que los intereses jurídicos de otras personas o grupos
no se vean afectados, o que si ello sucede, lo sean en grado mínimo.
En suma, la igualdad
se traduce en el derecho de los individuos a que no se consagren excepciones,
privilegios o tratamientos preferenciales que sean arbitrarios y que los
excluyan de los beneficios que a otros se conceden en idénticas circunstancias,
como así sucede en las normas parcialmente acusadas con los docentes “de
Educación Superior” y de cátedra “universitaria”, frente a los demás docentes.
Es del caso advertir
que la garantía constitucional de la igualdad impide a las distintas ramas del
poder público -en este caso al legislador-, establecer condiciones desiguales
para circunstancias iguales, salvo que medie justificación razonable o
admisible, lo que no sucede en el presente asunto.
Para la Corte
entonces, resulta evidente que, al consagrarse en la Ley 136 de 1994 un
beneficio en favor de los docentes de Educación Superior -artículo 43-3- y de
cátedra universitaria -artículo 45 parágrafo 1o-, consistente en que a aquellos se los exceptúa de una de
las inhabilidades previstas para ser concejal, mientras a estos del régimen de
incompatibilidades de los concejales, excluyendo del mismo privilegio a los
demás docentes, se configura una clara y manifiesta violación a la prohibición
constitucional de consagrar discriminaciones entre personas, otorgando prerrogativas
a un sector de docentes en detrimento de otros.
En este sentido,
concluye la Corte que la excepción al régimen de inhabilidades e
incompatiblidades consagrada en la norma legal que se examina, debe aplicarse
sin discriminación alguna a quienes ejerzan o bien, funciones docentes, o bien
la cátedra, según el caso, y por consiguiente, dichas normas resultan
inconstitucionales por vulnerar el artículo 13 de la Carta Política, razón por
la cual se declarará la inconstitucionalidad de las expresiones “de Educación
Superior” contenida en el numeral 3o del artículo 43, así como la palabra “universitaria”
que aparece en el parágrafo 1o del
artículo 45 de la Ley 136 de 1994.
Cabe señalar que en
el evento de que el concejal ejerza una función docente que requiera una
vinculación con el carácter de tiempo completo o de medio tiempo, propia del
desempeño del respectivo empleo, se configura la violación a la prohibición
constitucional de que trata el artículo 128, según el cual, “nadie podrá
desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una
asignación que provenga del tesoro público...”, en concordancia con el artículo
291 de la misma Carta Política, que prohibe a los miembros de las corporaciones
públicas de las entidades territoriales aceptar cargo alguno en la
administración pública, así como con el artículo 312 del mismo estatuto, que
señala que “su aceptación de cualquier empleo público, constituye falta
absoluta”, en armonía con el artículo 96 numeral 6o. de la Ley 136 de 1994, ya
declarado exequible por esta Corporación en la sentencia No. C-194 de 1995.
Como se expresó en
la mencionada providencia, “en el ámbito municipal, se hace necesario que
quienes tienen a su cargo la administración pública y la representación de los
intereses generales de la localidad se dediquen íntegramente a la gestión que
han asumido”.
Igualmente, debe
tenerse en cuenta que el ejercicio de la cátedra simultáneamente con la función
de concejal, no implica vulneración del ordenamiento constitucional, como se ha
dejado expuesto, ello siempre y cuando que aquél que la ejerza, no lo haga
vinculado a la entidad donde ejerce la docencia de tiempo completo o medio
tiempo, pues conllevaría la imposibilidad de dedicación que exige su actividad
como concejal, ni que además, coincidan las horas de cátedra con las de
sesiones o labores propias de concejal, ya que en tal caso, se incurriría en la
incompatibilidad a que se refieren tanto la Constitución como la Ley 136 de
1994.
* Unidad
normativa con el artículo 11 de la Ley 177 de 1994.
Encuentra la Corte
que el numeral 3o del
artículo 43 de la Ley 136 de 1994 fue modificado expresamente por el artículo
11 de la Ley 177 de 1994, en virtud del cual:
“Artículo 11.
Inhabilidades de los concejales. Modifícanse los numerales 2o y 3o del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, las cuales
quedarán así:
....
3. Quien dentro
de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la elección haya sido empleado
público o trabajador oficial, salvo que desempeñe funciones docentes de educación
superior”.
Con fundamento en la
modificación expresa de la norma acusada por una posterior, estima la Corte,
que en relación con el numeral 2o. parcial del artículo 43 de la Ley 136 de
1994, procede realizar unidad normativa con el artículo 11 de la Ley 177 de
1994, “por medio de la cual se modifica la Ley 136 de 1994 y se dictan otras
disposiciones”, razón por la cual, deberá declararse la inexequibilidad de la
expresión “de educación superior”, contenida en el numeral 3o. del artículo 11
de la Ley 177 de 1994.
4.3 Artículo
66 parágrafo (parcial) - Incompatibilidad de los honorarios de los concejales
con cualquier asignación proveniente del Tesoro Público.
Señala el demandante
Conde Ortiz, que la expresión “los honorarios son incompatibles con cualquier
asignación proveniente del Tesoro Público” es inconstitucional, por violar los
artículos 13, 123 y 128 de la Carta Política.
Apoya la acusación
el libelista, en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado de fecha 27 de enero de 1994, donde se expresó que el
artículo 128 constitucional fue reproducido por el artículo 19 de la Ley 4a de 1992, en el que se previeron
excepciones a través de las cuales es posible recibir dos asignaciones del
Tesoro Público, como la que reciben los profesores universitarios que se
desempeñen como asesores de la rama legislativa. Por ello, señala que los
concejales pueden recibir honorarios como retribución por su labor, sin que
ello implique que gozan de una asignación porque no son empleados y no tienen
ninguna relación o vínculo laboral con el Estado. En su criterio, existe
incongruencia en la ley pues si el ejercicio de la cátedra universitaria es
compatible con la investidura de concejal, no lo es su remuneración con los
honorarios del concejal.
Sobre el particular,
es importante destacar en primer lugar, lo dispuesto en el artículo 128 de la
Carta Política, según el cual:
“Nadie
podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir
más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o
de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos
expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por
tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas” (negrillas y
subrayas fuera de texto)..
Por su parte, la
norma parcialmente atacada preceptúa que:
“Artículo 66.
Causación de Honorarios. El pago de honorarios a los concejales se causará
durante los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias que celebren
estas corporaciones, y no tendrán efecto legal alguno con carácter de
remuneración laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales.
....
Los
reconocimientos de que trata la presente Ley se harán con cargo a los
respectivos presupuestos municipales o distritales....
Parágrafo. Los honorarios son incompatibles con
cualquier asignación proveniente del Tesoro Público, excepto con aquellas
originadas en pensiones o sustituciones pensionales” (lo subrayado corresponde
a lo acusado).
Encuentra la Corte
con base en la lectura de la norma acusada y su concordancia con la disposición
constitucional, que aquella se ajusta al ordenamiento superior, pues constituye
cabal desarrollo de la misma.
Así, para justificar
lo anterior, basta señalar que cuando la norma constitucional prohibe a toda
persona recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, sólo
establece como excepción los casos determinados por la ley. Es decir, que el
constituyente habilita al legislador para señalar eventos extraordinarios en
los cuales se podrá autorizar a una persona a recibir más de una asignación que
provenga del tesoro público, siempre y cuando no desconozca el mandato
superior.
Además de ello,
define claramente el artículo 128 de la Carta, que se entiende por tesoro
público no sólo el de la Nación, sino adicionalmente el de las entidades
territoriales y el de las descentralizadas.
Por lo tanto, los
honorarios que reciben los concejales constituyen asignaciones provenientes del
tesoro público, "con cargo a los respectivos presupuestos municipales o
distritales”, de manera que al percibirse simultáneamente con cualquiera otra asignación
proveniente del mismo tesoro público, o de empresas o instituciones en que
tenga parte mayoritaria el Estado, se configura la prohibición constitucional
de que trata el artículo 128 de la Carta Fundamental, con la salvedad de los
casos expresamente determinados por el legislador.
Lo anterior no
significa que por el hecho de que los concejales no posean nexo laboral con el
Estado, o que los reconocimientos que reciben por su actividad, no tengan
propiamente carácter de remuneración laboral, pueda predicarse la
inexequibilidad del parágrafo acusado, pues en todo caso, los honorarios que se
perciben, causados durante los períodos de sesiones ordinarias y
extraordinarias, constituyen asignaciones que provienen del tesoro público, con
equivalencias en proporción al salario básico del respectivo alcalde, lo que
implica una contraprestación por el servicio prestado por dichos servidores
públicos.
Por lo tanto,
ostentando los concejales la calidad de servidores públicos, cuyo servicio hoy
en día es reconocido a título de honorarios por los períodos de sesiones,
dichas asignaciones no pueden percibirse simultáneamente con cualquiera otra
asignación proveniente del tesoro público, sin perjuicio de quebrantar la
prohibición constitucional señalada en el artículo 128.
A lo anterior,
procede agregar lo señalado por esta misma Corporación mediante sentencia No.
C-194 de 1995, MP. Dr. Jose Gregorio Hernández Galindo, en la cual se expresó
lo siguiente en relación con la posibilidad de los concejales de recibir más de
dos asignaciones provenientes del tesoro público:
“Por otra parte,
es evidente que de ninguna manera se rompe el principio de igualdad respecto de
los demás colombianos -como lo sostienen los impugnadores-, pues las
incompatibilidades se tienen en razón del cargo que se desempeña, esto es, con
motivo y por causa de una condición diferente a las de cualquier persona y a
partir de las especiales responsabilidades que se asumen. La igualdad, en su
genuino sentido -debe la Corte reiterarlo- no consiste en la ausencia de toda
distinción respecto de situaciones disímiles, sino precisamente en el adecuado
trato a los fenómenos que surgen en el seno de la sociedad, diferenciando las
hipótesis que son iguales entre sí -las que exigen una misma respuesta de la
ley y de la autoridad- de aquéllas que son diversas, pues respecto de éstas
últimas la norma razonable no debe responder al igualitarismo ciego -lo que
quebrantaría la igualdad- sino primordialmente al equilibrio que impone un
trato divergente para circunstancias no coincidentes.
“En otro aspecto,
la aceptación de cargos públicos simultánea con el ejercicio como concejal,
vulneraría el mandato del artículo 128 de la Constitución, según el cual, salvo
los casos expresamente previstos por la ley, nadie podrá recibir más de una
asignación del tesoro público, dentro del cual también están comprendidos los
recursos de las entidades territoriales. Recuérdese que, de acuerdo con el
artículo 65 de la misma ley objeto de análisis, los miembros de los concejos
tienen derecho al reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a
las sesiones plenarias. Esto a su vez, encuentra sustento en el inciso final
del artículo 312 de la Constitución.
Además, esta
norma se ajusta a la Constitución en cuanto su consagración corresponde a la
función legislativa, que, se repite, al determinar las circunstancias
constitutivas de incompatibilidad goza de amplia discrecionalidad en guarda de
los intereses públicos, según expresa determinación de la propia Carta”.
Por consiguiente, el
parágrafo del artículo 66 de la Ley 136 de 1994, al disponer que "los
honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del Tesoro
Público, excepto con aquellas asignaciones originadas en pensiones o
sustituciones pensionales", está plenamente ajustado a la citada
prohibición constitucional, razón por la cual habrá de declararse su
exequibilidad.
4.4 Inconstitucionalidad del numeral 2o. del Artículo 96.
Señala el demandante
Luis Carlos Sáchica, que las incompatibilidades para los alcaldes están
justificadas constitucional y legalmente, mas no su extensión a los ex-alcaldes
durante el año siguiente a la separación del cargo, por cuanto les “arrebata”
la posibilidad de participar en las actividades de los partidos o movimientos
políticos y en las controversias políticas, quebrantando especialmente el
artículo 40-3 de la Carta Política al disponer que todo ciudadano tiene derecho
a participar en el ejercicio y control del poder político.
Encuentra la Corte
que en lo que hace a la extensión a los ex-alcaldes de la prohibición
consagrada en el parágrafo 2o. del artículo 96 de la Ley 136 de 1994, ello ya
fue materia de pronunciamiento por parte de esta Corporación en la sentencia
No. C-194 de mayo 4 de 1995, a la cual habrá de remitirse.
En cuanto concierne
a la demanda contra el numeral 2o. del mismo artículo, que estableció la
incompatibilidad de los alcaldes, así como los que lo remplacen en el ejercicio
del cargo, de "tomar parte en las actividades de los partidos y
movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer
libremente el derecho al sufragio", esta Corporación estima como lo afirma
el mismo demandante, que “las incompatibilidades establecidas en el artículo
96 de la Ley 136 de 1994 para los alcaldes están justificadas plenamente”,
toda vez que dichos servidores públicos se encuentran comprendidos dentro de la
prohibición constitucional contemplada en el artículo 127, en virtud de la
cual, "A los empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas que
ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección
administrativa...", como es el caso de los alcaldes y quienes lo
reemplacen, "les está prohibido tomar parte en las actividades de los
partidos y movimientos y en las controversias políticas", que constituye
la misma prohibición a que se refiere la norma acusada, por lo que no existe a
juicio de la Corte, violación alguna del precepto constitucional, y por ello
habrá de declararse su exequibilidad.
4.5 Inconstitucionalidad de los artículos 43-3, 95-4, 96-2, 124-3
y 130 de la Ley 136 de 1994.
4.5.1 Cargos contra el artículo 43-3 (primera parte)
Corresponde examinar
en éste acápite, la acusación formulada por los ciudadanos MORENO PARRA y MARIN
DUQUE, según la cual el numeral 3o. del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 viola
los artículos 40, 95 y el inciso tercero del artículo 127 de la Carta Política,
por cuanto al obligar al empleado público o al oficial que no ejerce
jurisdicción, autoridad civil o política o cargo de dirección administrativa,
para ser elegido concejal, a renunciar a su cargo dentro de los tres meses
anteriores a la fecha de la inscripción, les desconoce su derecho a participar
en las actividades de los partidos políticos, lo mismo que en las controversias
políticas, "con lo cual pierde su condición de empleado público y por lo
mismo ya no le es aplicable el beneficio del artículo 127".
4.5.2 Cargos contra el artículo 95-4.
Señalan los
demandantes MORENO PARRA y MARIN DUQUE, que el artículo 95 numeral 4o. vulnera
los artículos 40, 95 y 127-3 de la Carta Política, toda vez que impide que el
empleado público que no ejerce jurisdicción, autoridad civil o política o cargo
de dirección administrativa pueda tomar parte en actividades de los partidos y
movimientos y en controversias políticas. Afirman que la ley fue más allá de la
previsión constitucional, pues obliga al empleado público o al oficial a
renunciar a su cargo para poder ser elegido como alcalde o concejal, con lo que
pierde su condición de empleado público y por ello no le es aplicable el
beneficio del artículo 127 superior.
4.5.3 Cargo contra el artículo 96-2.
Estima el actor LUIS
CARLOS SACHICA que el numeral acusado es inconstitucional en cuanto vulnera los
artículos 25, 40, 95 y 107 de la Carta Política. Señala que las
incompatibilidades para los alcaldes están justificadas, mas no su extensión a
los ex-alcaldes durante el año siguiente a la separación del cargo. Ello
además, por cuanto le arrebata a éstos la posibilidad de tomar parte en las
actividades de los partidos o movimientos y en las controversias políticas,
quebrantando especialmente el artículo 40-3 de la Carta, que declara que todo
ciudadano tiene derecho a participar en el ejercicio y control del poder
político.
4.5.4 Cargos contra los artículos 124-3 y 130.
Señala el demandante
MORENO PARRA que estas normas violan los artículos 95-5 y 127-3 de la
Constitución Política, pues fue propósito del constituyente de 1991 fortalecer
la democracia participativa, por lo que las personas pueden participar sin
discriminaciones en la vida cívica y comunitaria del país.
Así mismo, considera
que quebranta el artículo 103 superior, ya que los mecanismos democráticos de
participación se restringen creando inhabilidades que no tienen razón de ser.
Aduce que la expresión
“servidores públicos” contenida en los artículos acusados es inconstitucional,
porque restringe en forma excesiva los mecanismos de participación, y por
cuanto el legislador se excedió en sus atribuciones, pues dentro del grupo de
los servidores públicos, existen empleados públicos que no tienen jurisdicción
ni autoridad civil o política, ni dirección administrativa.
4.5.5 De la constitucionalidad de los artículos 43-3, 95-4, 124-3
y 130 de la Ley 136 de 1994.
Las normas
demandadas -artículos 43-3, 95-4, 124-3 y 130 de la Ley 136 de 1994-,
establecen las siguientes inhabilidades: a) para ser concejal, haberse
desempeñado como empleado público o trabajador oficial dentro de los tres (3)
meses anteriores a la fecha de la inscripción; b) para ser alcalde, la
misma prohibición, pero el término de la inhabilidad se cuenta desde la fecha
de la elección, y c) en el caso de aspirar a ser miembro de una junta
administradora local, la inhabilidad se predica por el sólo hecho de ser
servidor público, independientemente de su categoría y atribuciones.
Si bien es cierto
que el artículo 127 de la Constitución Política consagró el derecho de los
empleados del Estado y de sus entidades territoriales, diferentes a aquellos
que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección
administrativa, o se desempeñen en los órganos judicial, electoral, de control,
para participar en las actividades de los partidos y movimientos y en las
controversias políticas, ello no da lugar a considerar por ese sólo hecho que
el servidor público tenga derecho a ser elegido como alcalde, concejal o
miembro de junta administradora local, pues no puede perderse de vista que la
misma Constitución Política le dió facultad al legislador "para señalar
las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión (...), de
los ciudadanos que sean elegidos por el voto popular para el desempeño de
funciones públicas en las entidades territoriales (artículos 293 y 312 de la
Carta Fundamental), es decir, los alcaldes, concejales y miembros de juntas
administradoras locales.
De esta manera, bien
podía el legislador, como se consignó en la Ley 136 de 1994, determinar como
causal de inhabilidad para estos servidores públicos -alcaldes y concejales-,
que dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección o inscripción, según
el caso, se hubiesen desempeñado como empleados públicos o trabajadores
oficiales, y para el caso de los miembros de juntas administradoras locales,
ostentar la calidad de servidor público.
No puede
confundirse, como se hace por los demandantes anteriormente referenciados al
tratar sobre este tema, lo que constituye el derecho a participar en las
actividades de los partidos políticos y movimientos y controversias políticas,
con el régimen de inhabilidades que el legislador puede determinar válidamente.
Al respecto,
conviene hacer referencia a la sentencia No. C-454 de 1993, MP. Dr. Jose
Gregorio Hernández Galindo, emanada de esta Corporación, donde se expresó sobre
el particular lo siguiente:
“La
participación de servidores públicos en actividades políticas.
Objetivo
primordial de la Carta Política de 1991 fue el de crear las condiciones
institucionales indispensables para incrementar y desarrollar los mecanismos de
participación democrática ...
De acuerdo con
una de las normas mencionadas, la del artículo 40 de la Constitución, todo
ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político y, para hacer efectivo este derecho, puede, además de elegir
y ser elegido, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas
populares y otras formas de participación democrática, constituir partidos,
movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de
ellos libremente y difundir sus ideas y programas, entre otras actividades.
El artículo 95
Ibidem señala como deber del ciudadano el de participar en la vida política,
cívica y comunitaria del país.
Con estas normas
y con la del artículo 127, inciso 3º, buscó la Constitución abrir nuevas oportunidades
de practicar la democracia.
.....
Del mandato
constitucional transcrito -artículo 127- se deducen sin dificultad los
principios aplicables al asunto del que se ocupa la Corte:
1. La
prohibición de tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y
en las controversias políticas no es general para los servidores del Estado y
de sus entidades descentralizadas, sino que únicamente cobija a quienes encajen
dentro de las hipótesis planteadas en la norma, cuyo alcance es, por lo tanto,
restringido.
La regla
general consiste hoy en permitir tales actividades aun a los servidores
públicos, con
las siguientes excepciones:
a) Aquellos que
-bien al servicio del Estado o de sus entidades descentralizadas- ejercen
jurisdicción, autoridad civil o política o cargos de dirección administrativa.
Se trata únicamente de aquellos empleados que adoptan decisiones
en cualquiera de los campos dichos;
b) Quienes
integran la rama judicial, o los órganos electoral o de control. Aquí no
interesa el nivel del cargo que se desempeñe sino el papel que juega, dentro de
la organización del Estado, el cuerpo al que se pertenece. Se trata de una
garantía adicional de plena imparcialidad e independencia del empleado.
2. En todo caso,
no resulta afectado el ejercicio del derecho al sufragio.
3. Los empleados
no comprendidos en la prohibición están autorizados expresamente por la propia
Constitución para participar en esas actividades y controversias. Se deja
en cabeza de la ley la definición de las condiciones en que ello se haga, pero
no la potestad de extender la prohibición más allá de la previsión
constitucional.
....
Es natural que
así suceda, pues la Constitución amplió considerablemente la base de la
participación y la extendió a personas que antes de su vigencia la tenían
claramente restringida, pero a la vez fue exigente y estricta con los
servidores públicos titulares del derecho, buscando preservar la necesaria
imparcialidad del aparato estatal en el proceso político y la prevalencia del
bien general de la colectividad sobre los intereses de partidos y de grupos.
Ello resulta,
además del precepto constitucional en comento, de la perentoria advertencia
consagrada en el artículo 123 de la Carta: "Los servidores públicos están
al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma
prevista por la Constitución, la ley y el reglamento"....”[2].
A diferencia de lo
anterior, como se ha dejado expuesto, la Ley 136 de 1994, en sus artículos
acusados (43-3, 95-4, 124-3 y 130), señaló como causal de inhabilidad la
circunstancia de tener la calidad de empleado o trabajador oficial, dentro de
los plazos mencionados en las normas demandadas para los concejales y alcaldes
(arts. 43-3 y 95-4 de la Carta Política respectivamente), o la de servidores
públicos en relación con los miembros de las juntas administradoras locales, lo
que no riñe en forma alguna con los preceptos constitucionales mencionados, que
por el contrario, determinan la potestad que tiene el legislador para fijarlo.
Por consiguiente,
las normas demandadas se encuentran ajustadas a los preceptos constitucionales
citados (con la excepción hecha respecto de la expresión "de Educación
Superior" contenida en el numeral 3o. del artículo 43 de la Ley 136 de
1994, que será declarada inexequible), razón por la cual habrán de ser
declarados ajustados al ordenamiento constitucional.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Viceprocurador General de la Nación, y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
R E S U E L V E :
PRIMERO:
Decláranse EXEQUIBLES los
artículos 30, 66 parágrafo, 124 numeral 3o. y 130 de la Ley 136 de 1994, en
las partes acusadas.
SEGUNDO:
Declárase EXEQUIBLE el
numeral 3o. del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, salvo la expresión "de
Educación Superior", la cual se declara INEXEQUIBLE.
En este mismo
sentido, se declara inexequible la expresión “de educación superior”,
contenida en el numeral 3o. del artículo 11 de la Ley 177 de 1994.
TERCERO:
Declárase EXEQUIBLE el
parágrafo 1o. del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, salvo la expresión
"universitaria", la cual se declara INEXEQUIBLE.
CUARTO:
Decláranse EXEQUIBLES los
numerales 4o. del artículo 95 y 2o. del artículo 96 de la Ley 136 de 1994.
QUINTO: Estése a
lo resuelto en la
sentencia No. C-194 de Mayo 4 de 1995, en relación con los artículos 45-1, 96-6
y parágrafo 2o de la Ley 136
de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
3 Corte Constitucional. Sala de Revisión.
Sentencia T-591 de diciembre 4 de 1992. M.P. Dr. Jaime Sanín Greiffenstein.
6 Cfr. Sentencia C-0016 de enero 21 de 1993.
M.P. Dr. Ciro Angarita Barón y Sentencia T-422 de junio 19 de 1992, M.P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz, entre otras.
[1] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia No. C-409 de 1994. MP. Dr. Hernando Herrera
Vergara.
[2] Cfr. Sentencia No. C-454 de octubre 13 de 1993. MP.
Dr. Jose Gregorio Hernández Galindo.
Página: 1
[CC1] |
706 | C-232-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-232/95
COSA JUZGADA
REF.: Expediente
No. D-723 y 734
Norma acusada: Ley
136 de 1994, artículo 96, numeral 6o y parágrafo 2o.
Demandantes: Rodrigo
Guerrero Velasco y Alvaro Guillermo Rendón López.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ
Acta No. 19
Santafé de Bogotá,
D.C., veinticinco (25) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad los ciudadanos RODRIGO GUERRERO VELASCO
y ALVARO GUILLERMO RENDON LOPEZ presentan por separado, demanda contra el
numeral 6o. y el parágrafo 2o. del artículo 96 de la Ley 136 de 1994.
Dada la identidad de
los preceptos acusados, la Sala Plena de esta Corporación en sesión llevada a
cabo el 15 de septiembre de 1994, decidió acumularlas, para ser decididas en
una sola sentencia.
A dichos libelos se
les imprimió el trámite constitucional y legal estatuído para procesos de esta
índole y, una vez recibido el concepto fiscal, procede la Corte a resolver.
II. LAS NORMAS
ACUSADAS.
El texto de las
normas acusadas es el siguiente:
LEY
136 de 1994:
"Por el cual
(sic) se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios".
"Artículo
96. INCOMPATIBILIDADES: Los Alcaldes, asi como los que lo reemplacen en el
ejercicio del cargo, no podrán:
(. . . )
6). Desempeñar
otro cargo o empleo público o privado.
(. . . )
PARAGRAFO 2o.:
Las incompatibilidades a que se refiere este artículo se mantendrán durante el
año siguiente a la separación definitiva del cargo. Sin embargo, quienes
ejerzan profesiones liberales podrán celebrar contratos, actuar como gestores o
apoderados ante autoridades administrativas o jurisdiccionales de entidades
distintas al respectivo municipio."
III. LAS
DEMANDAS.
A. Expediente D-
723.
La demanda
presentada por el ciudadano Rodrigo Guerrero Velasco se concreta en la
consideración de que las normas acusadas resultan violatorias del derecho a la
igualdad y del derecho al trabajo, consagrados en los artículos 13 y 25 de la
Constitución Nacional, respectivamente.
Según el actor, los
preceptos impugnados crean una clara desigualdad para quienes son elegidos
alcaldes, pues al hacer entrega de su cargo no tendrán las mismas oportunidades
laborales que el resto de la población, ya que quedan inhabilitados durante un
año para el ejercicio de cualquier cargo público o privado, sin que exista una
razón justificativa del trato discriminatorio que se les impone.
De otra parte, el
actor señala que la norma acusada desconoce algunos tratados internacionales
ratificados por el Congreso de Colombia, como son: la declaración Universal de
Derechos Humanos (artículos 1, 7 y 23), el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (artículos 6 y 7), el Pacto Internacional de
derechos Civiles y Políticos (artículo 3) y la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (artículo 24)
B. Expediente D-
734.
El ciudadano Alvaro
Guillermo Rendón Llópez pide la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo
2o. del artículo 96 de la Ley 136 de 1994, por cuanto extiende en el tiempo las
incompatibilidades de los alcaldes. Aclara que su demanda no se dirige contra
los numerales del mismo artículo en los cuales se consagran las
incompatibilidades, pues basta con retirar del ordenamiento jurídico el parágrafo
que las prolonga en el tiempo, para que estas queden reducidas a sus justas
proporciones, es decir, solamente al período de ejercicio del cargo.
Considera el
demandante que el parágrafo impugnado viola las siguientes normas de la
Constitución Nacional: el Preámbulo, "porque no se expresa un marco
democrático ni participativo como fuente axiológica del Estado"; el
artículo 1o. por cuanto la norma acusada "no se compadece con el valor
fundante del trabajo"; el artículo 2o. "porque se desconoce la
finalidad esencial del Estado de asegurar la eficacia de los derechos al
trabajo, la participación política y la igualdad"; el artículo 13 por
establecer una prohibición desproporcional y discriminatoria contra quien tiene
la calidad de ex-alcalde; los artículos 14 y 16, en la medida en que al
ex-alcalde se le suprimen "temporalmente algunos de sus atributos
jurídicos y por esa vía, se le sustrae el derecho a su autodeterminación";
el artículo 25 "porque se suprime de un tajo y sin atenuantes el derecho a
trabajar durante 12 meses"; el artículo 26 porque mediante ley pueden
exigirse títulos de idoneidad, mas nunca prohibirse el trabajo; el numeral 3
del artículo 40, el 5 del artículo 95, y el artículo 107, por suprimir a los
alcaldes el derecho a participar en la actividad partidista y a inscribirsen
como candidatos; y el artículo 53 por desconocer los Convenios Internacionales
de la OIT ratificados por Colombia, el Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos y la Convención Americana "Pacto de San José de Costa
Rica", que protegen los derechos a la igualdad y a la participación
política, asi como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales que consagra el derecho al trabajo y a la igualdad.
Concluye el
demandante diciendo que la ampliación en el tiempo de las incompatibilidades
vulnera el núcleo esencial de los derechos de los ex-alcaldes al trabajo, a la
igualdad y a la participación política, dado que el parágrafo acusado no los
limita, sino que los suprime del todo.
IV. INTERVENCION
CIUDADANA
El Ministro de
Gobierno presentó un escrito en el que expone las razones que, a su juicio,
justifican la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas,
intervención que por ser extemporánea no será objeto de estudio.
V. CONCEPTO
FISCAL.
Ante el impedimento
manifestado por el Procurador General de la Nación y aceptado por la Sala Plena
de esta Corporación, mediante auto del diez (10) de noviembre de 1994,
correspondió al Viceprocurador General de la Nación emitir el concepto de rigor.
Advierte el
Viceprocurador, que impugnación idéntica a la que ahora ocupa la atención de la
Corte se propuso en el proceso acumulado D-657, 664 y 667 y, su despacho al
rendir concepto, consideró que era inconstitucional la extensión en el tiempo
de la incompatibilidad por acumulación funcional de cargos, pues esta sólo es
justificable cuando no entran en juego derechos fundamentales de la persona y
en este caso, el derecho al trabajo se ve seriamente afectado.
De otra parte,
considera que sólo es justificable la prescripción contenida en el numeral 6 y
parágrafo 2 acusados, cuando esta se aplica dentro del ámbito del servicio
público local, no así en el campo laboral privado, pues la carga impuesta
resulta excesiva y por ende contraria a la Constitución. Entonces, al ser la
prohibición en estudio omnicomprensiva de los niveles local, seccional y
nacional, tanto para desempeñar cargos en el sector privado como en el público,
deberá ser retirada del ordenamiento jurídico por inconstitucional.
En razón de lo
anotado, solicita a la Corte declarar que las normas acusadas "sólo se
entienden exequibles cuando su ámbito de aplicación sea el del respectivo
municipio donde se ejercieron las funciones de burgomaestre y que, en
consecuencia, los exalcaldes pueden, durante el año siguiente a la dejación de
su cargo, desempeñarse en actividades oficiales de las órbitas departamental o
nacional, así como también en labores del sector privado......Sin embargo, si
al momento de fallarse esta acción ya se hubiere decidido la contenida en los
expedientes D- 657, 664 y 667 (acumulados) sobre los mismos preceptos acusados,
se pide respetuosamente estarse a lo allí resuelto".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
a.- Competencia.
Por dirigirse la
demanda contra una Ley de la República, compete a esta Corporación decidir
sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo ordenado por el numeral 4o.
del artículo 241 de la Constitución.
b.- Cosa Juzgada.
Ciertamente, como lo
advierte el Viceprocurador General de la Nación, esta Corporación ya emitió
pronunciamiento de fondo sobre las mismas normas que en esta oportunidad se
acusan, dentro del proceso constitucional acumulado No. D-657, D-664 y D-667,
que concluyó con la sentencia C-194 del 4 de mayo de 1995, en la que se resolvió
lo siguiente:
"Primero.
Decláranse EXEQUIBLES los artículos 45, numeral 1o, y 95, numeral 1o., de la
ley 136 de 1994.
"Segundo:
Declárase EXEQUIBLE en los términos de esta providencia, el artículo 47 de la
misma ley.
"Tercero.
Declárase EXEQUIBLE el numeral 6 del artículo 96 de la ley 136 de 1994.
"Cuarto.
Declárase EXEQUIBLE, en los términos de esta sentencia, el numeral 7 del
artículo 96 de la ley 136 de 1994, excepto las expresiones "así medie
renuncia previa de su empleo", las cuales se declaran INEXEQUIBLES.
"Quinto.
Declárase INEXEQUIBLE, en su totalidad, el parágrafo 2 del artículo 96 de la
ley 136 de 1994".
Así las cosas, el
numeral 6o. del artículo 96 de la ley 136 de 1994, materia de impugnación,
sigue vigente en nuestro ordenamiento jurídico por haberse declarado exequible,
no ocurre lo mismo con el parágrafo 2o. del mismo precepto, el que ha sido
retirado del ámbito jurídico por violar distintos cánones del Estatuto
Superior.
Ante esta
circunstancia, se ha operado el fenómeno procesal de la cosa juzgada
constitucional que impide a la Corte volver sobre dichas normas (art. 243 C.N.)
y, en consecuencia, en estos eventos sólo procede ordenar estarse a lo decidido
en el fallo precitado.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución Nacional,
R
E S U E L V E :
ESTARSE A LO
DECIDIDO en la sentencia No. C-194 del 4 de mayo de 1995, que resolvió, entre
otras cosas, declarar exequible el numeral 6o. del artículo 96 de la ley 136 de
1994, e inexequible el parágrafo 2o. del mismo artículo.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
707 | C-245-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-245/95
MINISTERIO
PUBLICO-Naturaleza
El Ministerio
Público tiene un carácter institucional en la Constitución que corresponde al
órgano autónomo e independiente de control encargado de realizar específicas
funciones estatales; pero es de anotar, que el Ministerio Público no se
manifiesta e identifica como una entidad única, orgánica y funcionalmente
homogénea, pues la variedad de las funciones que le han sido encomendadas están
asignadas a los órganos institucionales y personales.
DELEGADO DEL
PROCURADOR/AGENTE DEL PROCURADOR
El delegado es un
alter ego del Procurador, hace las veces de éste, y lo vincula plena y
totalmente. Aquí opera la figura de la representatividad, por cuanto el
delegado actúa en nombre del delegante. Es una transferencia de la entidad
propia -en nivel jurídico, no real- a otro, con tres notas: plena potestad,
autonomía de ejecución y confianza intuito personae. En cambio, el agente obra
en desarrollo de una función antes que en nombre de una persona, pero siempre
está bajo la subordinación de otro superior, ante quien responde y de quien
puede cumplir órdenes específicas para un asunto determinado. En este orden de
ideas, los procuradores delegados son agentes, pero se advierte que todo
delegado tiene indirectamente una función de agente, pero no todo agente es
necesariamente delegado. Advierte la Corte, que la autonomía e independencia
con que actúan los delegados y agentes del Procurador se predica frente a los
funcionarios ante los cuales ejercen sus funciones, más no con respecto al
Procurador General de la Nación, del cual son dependientes o subordinados.
LEY-Unidad de materia
El tema del
período de los procuradores delegados ante las jurisdicciones ordinaria y
contencioso administrativa no podía ser materia objeto de regulación a través
de la Ley 27 de 1992, pues la situación laboral de dichos funcionarios debe ser
regulada dentro del marco normativo especial antes mencionado. Por lo tanto, no
existe unidad de materia entre la norma acusada y el contexto general de la
referida ley y, por esta causa, debe ser declarada inexequible.
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Facultad
de libre nombramiento y remoción/INTERPRETACION SISTEMATICA
Es razonable y
acorde con el espíritu de las disposiciones mencionadas, que los inmediatos
colaboradores del Procurador General de la Nación sean de su libre nombramiento
y remoción. Es cierto que la norma del art. 280 de la Constitución dice que los
agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categorías,
remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor
jerarquía ante quienes ejerzan el cargo, pero el alcance de esta norma no puede
llevarse hasta el extremo de consagrar el período para los delegados del
Procurador ante dichos funcionarios, porque: La norma hay que interpretarla de
manera sistemática y armónica con las restantes disposiciones que le asignan al
Procurador su carácter de director supremo del Ministerio Público y la potestad
de libre nombramiento y remoción de los funcionarios de la Procuraduría, con
excepción de los que pertenecen a la carrera administrativa.
PROCURADOR
DELEGADO-Periodo
Resulta
inconcebible que quienes actúan en nombre y representación del Procurador como
agentes del Ministerio Público ante las autoridades jurisdiccionales puedan
tener un período superior al de aquél, pues se rompe la estructura jerárquica y
funcional antes mencionada, al colocar al director del Ministerio Público en
una posición desigual frente a quienes son sus dependientes o subordinados, es
decir, los instrumentos inmediatos a través de los cuales actúa y los
ejecutores de sus políticas y directrices. Además, al consagrar la norma
acusada un período para los referidos delegados hace materialmente imposible e
inmanejable el ejercicio de la dirección suprema del Ministerio Público por el
Procurador General de la Nación, pues dicho período los convierte, en alguna
forma, en autónomos frente a éste.
FUNCIONARIO DE
PERIODO
La interpretación
de dicha norma no puede extenderse hasta el extremo de otorgarles un período
fijo para el ejercicio del cargo pues, ello no surge expresamente de ella y,
además, los períodos que la Constitución consagra para algunos funcionarios
constituyen una garantía institucional, objetiva, antes que un derecho
subjetivo o meramente individual con respecto a quien desempeña el cargo. Por
análogas razones, tampoco, a dichos funcionarios se les extiende el fuero
previsto en el art. 174 de la Constitución con respecto a los magistrados de la
Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.
REF. EXPEDIENTES D-708.
TEMA:
Demanda de
inconstitucionalidad del artículo 4o. de la ley 27 de 1992.
ACTOR:
ANDRES ENRIQUE
NAVIA.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Aprobada en Santafé
de Bogotá, D. C., el día primero (1°) de junio de mil novecientos noventa y
cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites propios del proceso a que da origen la acción pública de
inconstitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a
adoptar la decisión respectiva, en relación con la demanda presentada por el
ciudadano ANDRES ENRIQUE NAVIA IBAÑEZ contra el parágrafo del artículo 4o de
la ley 27 de 1992.
II. NORMA
ACUSADA.
El texto acusado
dispone:
LEY 27 DE 1992
(Diciembre 23)
"Por la cual
se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas
sobre administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas
facultades y se dictan otras disposiciones"
Art. 4o. De los
empleos de carrera y de libre nombramiento ...
PARAGRAFO. Los
Procuradores Delegados ante las jurisdicciones Ordinaria y Contencioso Administrativa,
tendrán el mismo período de los funcionarios ante los cuales actúan".
III. LA DEMANDA.
El actor hace dos
(2) cargos concretos contra el parágrafo del artículo 4o de la ley 27 de 1992,
que se sintetizan así:
1.- Se vulneró el
principio de la unidad de materia (art.158 C.P.), porque el contenido
específico de esta ley es la reglamentación de la carrera administrativa del
personal civil que presta sus servicios a la rama ejecutiva del poder central y
en las entidades descentralizadas de nivel nacional, y el parágrafo demandado
regula lo relativo al período de los procuradores delegados ante las altas
corporaciones de justicia (jurisdicción ordinaria y contenciosa
administrativa), que no son funcionarios de carrera sino de libre nombramiento
y remoción por tener el carácter de agentes de quien los nombra, es decir, del
Procurador General de la Nación.
2.- Los procuradores
delegados no pueden tener período fijo porque la Constitución no contiene una
previsión sobre el particular, como sí lo hizo con los magistrados de las altas
corporaciones de justicia. Ello es así, "porque debe mantenerse en la
Carta política la estructura lógica que informa a los organismos de control uno
de los cuales es la Procuraduría General de la Nación."
El artículo 277 de
la Constitución establece que el Procurador General de la Nación ejercerá sus
funciones "por sí o por medio de sus delegados o agentes". Según el
demandante, esto es indicativo"- dentro de un razonamiento lógico jurídico
- que delegados y agentes son de libre nombramiento y remoción de su superior
jerárquico, pues no se concibe la prestación de un eficaz servicio de control
con las ataduras de un período fijo aceptado para su subalterno".
No se concibe que el
Procurador General de la Nación tenga señalado un período de (4) años y sus
delegados y agentes uno superior al de su Jefe "puesto que tendrían el de
los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado que es
de ocho (8) años", porque ello pervertiría la organización administrativa
de la Procuraduría y se crearía una categoría de funcionarios inmanejables por
su superior jerárquico.
Según el numeral 13
del artículo 189 de la Constitución, el gobierno tiene la libertad de nombrar y
remover libremente a sus agentes; ello implica que esta misma previsión debe
ser aplicada con respecto a los delegados y agentes del Procurador General de
la Nación, haciendo una interpretación armónica entre dicho numeral y el
artículo 277, ibídem.
Dice finalmente el
actor, que entre los artículos 189 numeral 13 inciso 2o, 277 y 288 de la
Constitución existe una concatenación lógica que permite arribar a la
conclusión de que los delegados y agentes del Procurador son de su libre
nombramiento y remoción y no pueden tener período.
IV. INTERVENCION
DE CIUDADANO COADYUVANTE DE LA DEMANDA.
El ciudadano ISMAEL
CLAUDINOR IBAÑEZ VILLAREAL, intervino en el proceso para coadyuvar las
pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos:
El único funcionario
de período dentro de la Procuraduría es el Procurador General de la Nación, por
expresa disposición del artículo 276 de la Constitución. Los demás funcionarios
y empleados podrán ser de carrera o de libre nombramiento o remoción, mas no de
período.
Los delegados y
agentes del Procurador "son por su propia naturaleza de libre nombramiento
y remoción del Procurador General". Estos no pueden tener una estabilidad
superior a la de éste.
El art. 280 de la
Constitución no señala período alguno a los agentes. "Los períodos dentro
de la función pública no constituyen derechos subjetivos, sino el límite
temporal para el ejercicio de las competencias legales".
V. INTERVENCION
DE CIUDADANO IMPUGNADOR DE LA DEMANDA.
El ciudadano HERNAN
GUILLERMO ALDANA DUQUE, intervino en el proceso para impugnar las pretensiones
de la demanda y, en tal virtud, expuso los siguientes argumentos :
En cuanto al primer
cargo de la demanda, esto es, la falta de unidad de materia, no es cierto que
la ley 27 de 1992 se refiera exclusivamente a la carrera administrativa a nivel
nacional, pues claramente se infiere tanto de su encabezamiento como del
conjunto normativo contenido en ella que dicha ley desarrolla el artículo 125
de la Constitución que alude de manera genérica a los empleos en los órganos y
entidades del Estado, es decir, a los de elección popular, a los de libre
nombramiento y remoción, a los de carrera, los desempeñados por trabajadores
oficiales y demás que determine la ley, en todos los niveles administrativos.
Por lo tanto, la ley en cuestión, podía ocuparse de regular un aspecto propio
del régimen de los empleos de la Procuraduría General de la Nación, como es lo
relativo al período de los procuradores delegados ante las jurisdicciones
ordinaria y contencioso administrativo.
Con respecto al
segundo cargo, el impugnador expresa :
- Es diferente el
concepto de procurador delegado al de agente del Procurador General de la
Nación.
"En efecto, el
artículo 118 de la Constitución de 1991 introduce con relación a la regulación
positiva anterior, una modificación sustancial en lo que se refiere a los
cargos de quienes representan al Ministerio Público ante la Corte Suprema de
Justicia y ante el Honorable Consejo de Estado."
- La Constitución
de 1886, no preveía la categoría de procuradores delegados ante la Corte
Suprema de Justicia y ante el Consejo de Estado, sino la de fiscales. Los
procuradores delegados fueron de creación legal.
- Los procuradores
delegados, no surgieron como agentes del Procurador General de la Nación, sino como
colaboradores del Ministerio Público, con funciones propias dadas por la ley.
- Conforme al
artículo 118 de la Constitución, una categoría es la de delegados y otra la de
agentes del Ministerio Público. Luego, según el texto del artículo 280 de la Constitución
si se acepta que los procuradores delegados son agentes del Ministerio Público,
cuando desempeñan cargos ante magistrados y jueces de período, tienen los
mismos derechos y entre éstos se comprende el de la estabilidad.
- Según el artículo
278 de la Constitución, corresponde al Procurador General de la Nación nombrar
y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios y empleados de su
dependencia. Igualmente la norma siguiente otorga competencia a la ley, entre
otras cosas para determinar lo relativo al retiro del servicio de los
funcionarios y empleados de la Procuraduría. Por consiguiente, corresponde al
legislador determinar la forma de retiro del servicio de los empleados de dicho
organismo.
- "En fin,
cuando la Constitución otorga a los agentes del Ministerio Público ante los
magistrados y jueces de superior categoría los mismos derechos de éstos, señaló
al Procurador un límite en la facultad de libre nombramiento y remoción de sus
citados agentes, en cuanto ella chocara con los iguales derechos, garantías y
tratamientos establecidos en la Constitución y en la ley para dichos
funcionarios judiciales".
VI. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO.
El ciudadano
interviniente Ministerio de Justicia y el Derecho considera que la norma
impugnada no es contraria a la Constitución por las siguientes razones:
No se ha alterado el
principio de unidad de la materia, puesto que la ley 27 de 1992 no solamente
está desarrollando la reglamentación de la carrera administrativa, sino otros
aspectos relativos a la preceptiva del artículo 125 de la Constitución
Política; más aún, esta ley regula aspectos de la relación laboral de los
funcionarios de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría
General de la Nación, mientras esas entidades adoptan sus respectivas normas de
carrera, pues el artículo 125 de la Carta no alude única y exclusivamente al
personal que presta sus servicios en la rama ejecutiva a nivel central y en las
entidades descentralizadas a nivel regional, sino a todos los servidores
públicos.
Según el art. 280 de
la Constitución, los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas
calidades, categorías, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados
y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo.
Precisamente uno de
los derechos de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo
de Estado es su permanencia en el cargo por un período determinado.
"mientras observen buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no
hayan llegado a edad de retiro forzoso" (art.233 C.P.), derecho que la Ley
27 de 1992 en el parágrafo del artículo 4o consagró para los referidos agentes
ante las jurisdicciones ordinaria y contenciosa administrativa.
Esta prerrogativa
tiene su razón de ser por la altísima misión que debe cumplir, "porque no
es concebible que los funcionarios que ejercen control sean de inferior
categoría o tengan menos derechos que las personas ante quienes ejercen el
cargo".
Bajo ningún punto de
vista, se puede armonizar la disposición del numeral 13 del artículo 189 de la
Carta, referente al libre nombramiento y remoción de los agentes del Gobierno
con respecto a los agentes del Ministerio Público dada la clara disposición
constitucional del artículo 280.
VII. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
En razón de que al
señor Procurador General de la Nación se le aceptó el impedimento que manifestó
para intervenir en el presente proceso, rindió el concepto de rigor el señor
Viceprocurador General de la Nación, quien conceptuó que la norma acusada debe
ser declarada exequible, bajo el entendido de que ella no cobija a "Los
Procuradores Delegados que no cumplen de manera habitual y permanente con la
función de agentes del Ministerio Público". El concepto del señor
Viceprocurador se resume así:
En relación con el
cargo de la demanda sobre la falta de unidad de materia expresa:
"Nuestra
jurisprudencia constitucional ha entendido frente al mandato 158 de la Ley
Fundamental, que allí no se consagra una simple garantía de trámite, cuya
inobservancia es susceptible de subsanarse a términos del parágrafo del
artículo 241 ibídem. La unidad de materia es en verdad, asunto de índole
sustantivo que apunta a la sistematización racional de la tarea legislativa".
Dentro del contexto
jurídico del artículo 158 de la Constitución, es indudable la correspondencia
temática entre el texto impugnado y la materia del ordenamiento del cual hace
parte; piénsese en la relación género-especie, entre la materia que se insinúa
cuando la Ley 27 dice que desarrolla el artículo 125 de la Constitución
Política y el período de unos funcionarios del Ministerio Público. Vínculo que
se evidencia no sólo por el contenido normativo del mandato superior, que
describe cuáles son los empleos de carrera y defiere en la ley la determinación
de los que no lo son, sino también por la cobertura que prescribe el mismo,
esto es, el régimen de empleos del Estado, sin hacer distinción entre los de
las distintas ramas u organismos que conforman su estructura.
"La correlación
temática advertida, se corrobora con la observación de que el conjunto
normativo, integrado por el articulado de la Ley y en especial el del mismo
artículo 4o., aluden también a otras formas de vinculación con la función
pública, la de los empleos de libre nombramiento y remoción, de los
trabajadores oficiales y de los de elección popular".
En punto al tema del
período de los procuradores delegados ante las jurisdicciones ordinaria y
contencioso considera:
"Sin perjuicio
de las funciones que directamente atribuye la ley a los Procuradores Delegados
y a los agentes del Ministerio Público, en el escenario autonómico de sus
competencias, unos y otros también desarrollan aquellas funciones que puede
delegarles el Procurador General por determinación de la misma Ley, como
Supremo Director del Ministerio Público, en cuanto determinador de políticas
generales y de encargos específicos (Ley 4a de 1990)".
"La delicada
tarea que la Constitución atribuye al Procurador General de la Nación como Supremo
Director del Ministerio Público y de la Entidad de control disciplinario por
excelencia, organizacionalmente hablando, crea y demanda un vínculo de especial
e inescindible confianza entre el titular del cargo de Procurador General y sus
inmediatos colaboradores, como que con el concurso de éstos se diseñan y
ejecutan las políticas que compete desarrollar a la Procuraduría. Así mismo en
este andamiaje se configura entre el Procurador y sus funcionarios cercanos
una especie de puente con el resto de los servidores de la Procuraduría, que
imprime dinámica al ejercicio de la actividad de control. No cabe duda por ello
que los mismos deben ser de libre nombramiento y remoción del Procurador".
El artículo 280
constitucional que guarda semejanza, en lo esencial, con el inciso 3o. del art.
142 de la Carta de 1886, tiene como diferencia que se refiere a los agentes del
ministerio público y en cambio éste alude a los funcionarios. Es decir, que uno
y otro, en similares términos consagraron que éstos servidores tendrían la
misma categoría, remuneración privilegios (hoy derechos) y prestaciones que los
magistrados y jueces ante quienes ejercen su cargo. No cabe duda que dentro de
la referencia de los derechos se encuentra el atinente al de la estabilidad
relativa que se desprende del señalamiento de un período para el ejercicio de
una función.
"Puede
afirmarse, de todo lo enunciado y de una lectura armónica de la ley 4a de 1990,
reorgánica de la Procuraduría General de la Nación, que si bien algunos de los
Procuradores Delegados del Procurador General -de libre nombramiento y remoción
por éste - en atención al vínculo de confianza anotado- cumplen además de
atribuciones que se desenvuelven primordialmente en la órbita administrativa de
las funciones propias de éste organismo de control, atribuciones de agentes del
Ministerio Público, los denominados Procuradores Delegados en lo Contencioso y
los Procuradores Delegados en lo Penal, son verdaderos agentes del Ministerio
Público, con funciones dominantemente de sujetos procesales, pero que pueden
además en una vinculación de dependencia del titular del Ministerio Público,
cumplir otras actividades que éste les asigne, como por ejemplo, impulsar
determinadas causas o acciones ante las autoridades judiciales donde
actúan".
Resulta clara
entonces la diferencia entre los procuradores delegados, que cumplen
esencialmente funciones disciplinarias- administrativas y los agentes del
Ministerio Público que actúan ante la rama jurisdiccional, a quienes se les
aplica el art. 280.
VI. COMPETENCIA.
Es competente la
Corte para conocer de la acción instaurada, conforme al artículo 241-4 de la
Constitución Política.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. El Ministerio
Público.
1.1. Constitución
de 1886.
En la Constitución
de 1886 el Ministerio Público era ejercido bajo la suprema dirección del
gobierno por el Procurador General de la Nación, por los fiscales del Consejo
de Estado, de los tribunales administrativos, de los tribunales superiores de
distrito judicial, de los juzgados superiores y de circuito y por los demás
fiscales designados por la ley. A la Cámara de Representantes se le asignaban
determinadas funciones fiscales. A dichos funcionarios se les confiaba de manera
general la misión de "defender los intereses de la Nación, promover la
ejecución de las leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas;
supervigilar la conducta de los empleados públicos y perseguir los delitos y
contravenciones" (arts. 142, 143, 144 y 146).
No se aludió en la
Constitución de 1886, como en la actual, a los delegados y agentes del
Procurador.
La Constitución se
refirió a los fiscales ante las diferentes autoridades judiciales como órganos
que en cierta forma eran autónomos frente al Procurador, al no tener éste sino
el Gobierno la dirección del Ministerio Público y, además, porque dichos
fiscales gozaban de un período fijo y no eran designados libremente por el
Procurador. En efecto, los fiscales del Consejo de Estado, de los tribunales
administrativos y de los tribunales superiores eran nombrados por el Presidente
de la República por un período de cuatro años, de listas presentadas por el
Procurador General de la Nación y los fiscales de los juzgados superiores y del
circuito eran designados para un período de tres años, por el Procurador
General de la Nación, de listas presentadas por los fiscales de los respectivos
tribunales superiores. Dichos fiscales debían reunir las mismas condiciones de
los magistrados y jueces ante quienes ejercían el cargo (arts. 144 y 146).
En diferentes
oportunidades la ley creó y reorganizó las distintas procuradurías delegadas
que actualmente existen. (Leyes 83 de 1936, 25 de 1974 y 4a. de 1990; Decretos
Leyes 2898 de 1953 y 521 de 1971), a las cuales les correspondía el
cumplimiento de funciones propias del Procurador que les eran delegadas por
éste o asignadas por la ley.
Con respecto a los
procuradores delegados el Procurador ejercía el conjunto de las atribuciones
propias del poder jerárquico, el cual aparecía desdibujado con respecto a los
fiscales.
1.2. Constitución
Política de 1991.
1.2.1. El
artículo 27 transitorio.
A raíz del cambio
institucional operado en la administración de justicia con la creación de la
Fiscalía General de la Nación, fue necesario regular lo relativo a las
funciones que cumplirían en lo sucesivo las diferentes fiscalías ante la
justicia penal y ante las demás jurisdicciones. Fue asi como el inciso 3o. del
art. 27 transitorio de la Constitución dispuso:
"Las actuales
fiscalías de los juzgados superiores, penales del circuito y superiores de
aduana, y de orden público, pasarán a la Fiscalía General de la Nación. Las
demás fiscalías se incorporarán a la estructura orgánica y a la planta de personal
de la Procuraduría. El Procurador General señalará la denominación, funciones y
sedes de estos servidores públicos, y podrán designar a quienes venían
ejerciendo dichos cargos, conservando su remuneración y régimen
prestacional".
"La
procuraduría delegada en lo penal continuará en la estructura de la
Procuraduría General de la Nación".
El Procurador
General de la Nación, con fundamento en el artículo 27 transitorio en
referencia, en las disposiciones de la ley 4a. de 1990 y del decreto 489 de
1992 sobre estructura orgánica, planta de personal e incorporación de personal
de la Procuraduría expidió, entre otros, los siguientes actos: la resolución
R-016 del 24 de junio de 1992, "por medio de la cual se asignan funciones
a los agentes del Ministerio Público ante las autoridades judiciales",
resolución R-017 de la misma fecha, "por la cual se establecen las sedes
de unos cargos..... y se determinan las autoridades judiciales ante las que
deben cumplir sus funciones unos servidores públicos" y resolución R-001
del 9 de febrero de 1993 "por medio de la cual se asignan y delegan
funciones del Ministerio Público ante las jurisdicciones civil y
laboral...."
Los referidos actos
constituyen el antecedente inmediato relativo a la determinación de los
despachos judiciales ante los cuales deben cumplir su misión los delegados y
agentes, con arreglo a las funciones determinadas por la ley y las delegaciones
hechas por el Procurador General de la Nación.
1.2.2. Aspectos
orgánico y funcional.
El Ministerio
Público es un órgano de control, autónomo e independiente, al cual se le asigna
de modo general una variedad de funciones, en lo que atañe con "la guarda
y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la
vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones
públicas". El Ministerio Público es ejercido por el Procurador General de
la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los Procuradores Delegados y los
agentes del Ministerio Público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los
personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley (arts.
113, 117, 118, 277, 278 y 282 C.P.).
El Procurador
General de la Nación tiene la suprema dirección del Ministerio Público; cumple
sus funciones directamente o a través de sus "delegados y agentes".
(art. 242-2-4, 275, 277, 278 y 281 C.P.).
Como se expresó por
esta Corte en la Sentencia C-223/95[1], "conforme
a las precisiones precedentes, se puede inferir que el Ministerio Público tiene
un carácter institucional en la Constitución que corresponde al órgano autónomo
e independiente de control encargado de realizar específicas funciones
estatales; pero es de anotar, que el Ministerio Público no se manifiesta e
identifica como una entidad única, orgánica y funcionalmente homogénea, pues la
variedad de las funciones que le han sido encomendadas están asignadas a los
órganos institucionales y personales que se determinan en el art. 118".
La suprema dirección
del Ministerio Público en cabeza del Procurador General de la Nación
necesariamente implica que los diferentes órganos y funcionarios que lo
conforman se encuentran articulados y subordinados orgánica, funcional y
técnicamente a dicha institución y concretamente al referido funcionario, quien
orienta, dirige y señala las directrices o pautas generales que deben ser
observadas por los referidos órganos a efecto de asegurar la coordinación de
las funciones y la unidad en las correspondientes acciones y decisiones.
La anotada calidad supone
necesariamente que el Procurador General de la Nación, ostente la calidad de un
verdadero director supremo o jefe superior dentro del conjunto orgánico
correspondiente al referido órgano de control, dotado de los poderes propios de
la jerarquía. En efecto, de la Constitución se deduce que el Procurador tiene
las siguientes atribuciones:
1) El supremo poder
de dirección y control de las actividades, tareas y cometidos asignados al
Ministerio Público (art. 275).
2) Las facultades
ordinarias de administración necesarias para cumplir dichas actividades, las
cuales se desdoblan en una variedad de atribuciones que comprenden la potestad
de ordenar y mandar, ejercer el poder reglamentario interno, dar instrucciones,
celebrar contratos, nombrar y remover empleados y funcionarios de su
dependencia, ejercer con respecto a éstos el poder disciplinario (arts. 113,
275, 277, 278-6 y 279) y revocar sus decisiones.
3) La facultad de
asignar funciones a sus delegados y agentes, bajo la responsabilidad de éstos,
sin perjuicio del derecho de avocación cuando lo estime conveniente por
necesidades del servicio.
A juicio de la
Corte, podría establecerse una diferenciación entre delegado y agente del
Procurador, de la siguiente manera:
El delegado es un alter
ego del Procurador, hace las veces de éste, y lo vincula plena y
totalmente. Aquí opera la figura de la representatividad, por cuanto el
delegado actúa en nombre del delegante. Es una transferencia de la entidad
propia -en nivel jurídico, no real- a otro, con tres notas: plena potestad,
autonomía de ejecución y confianza intuito personae. En cambio, el
agente obra en desarrollo de una función antes que en nombre de una persona,
pero siempre está bajo la subordinación de otro superior, ante quien responde y
de quien puede cumplir órdenes específicas para un asunto determinado. En este
orden de ideas, los procuradores delegados son agentes, pero se advierte que
todo delegado tiene indirectamente una función de agente, pero no todo agente
es necesariamente delegado.
No obstante lo dicho
antes, no existen en la Constitución criterios concretos para diferenciar los
delegados de los agentes del Procurador, pues lo cierto es que unos y otros
desarrollan funciones y actúan en representación del Procurador en el
cumplimiento de las tareas que son propias del Ministerio Público, salvo en lo
atinente a las funciones que privativamente corresponde a aquél en los términos
de los artículos 242-2-4 y 278 constitucionales.
Tanto los unos como
los otros, en razón de la inmediatez del vínculo funcional con el Procurador,
traducen su inspiración, voluntad y las directrices de su política general en
lo relativo a la actividad de control que constitucionalmente se les atribuye.
Pero obviamente, la asignación de funciones por la ley y la delegación de
funciones que pueden recibir, conlleva cierta autonomía e independencia para
realizarlas y la radicación en cabeza de dichos delegados y agentes de la
consiguiente responsabilidad, sin que ello comporte ruptura del vínculo
jerárquico y funcional con el Procurador en su condición de supremo director
del Ministerio Público.
Dicha autonomía e
independencia, aun cuando relativa según se ha visto, se predica con mayor
propiedad de los delegados o agentes del Procurador ante las autoridades
jurisdiccionales, dado que actúan como verdadera parte o sujeto procesal en los
procesos en que está prevista su intervención, en los cuales están habilitados
para realizar los actos procesales correspondientes, acorde con la ley. Es asi
como se ha previsto la intervención de delegados o agentes del Procurador ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo y ante las diferentes
instancias de las jurisdicciones penal, civil, de familia y laboral.
No obstante advierte
la Corte, que la autonomía e independencia con que actúan los delegados y
agentes del Procurador se predica frente a los funcionarios ante los cuales
ejercen sus funciones, más no con respecto al Procurador General de la Nación,
del cual son dependientes o subordinados.
La Corte no comparte
la opinión del señor Viceprocurador expuesta en el concepto rendido en el
presente proceso, en el sentido de que el criterio diferenciador entre
procuradores delegados ordinarios (penal, civil, vigilancia administrativa,
contratación administrativa, vigilancia judicial, ministerio público, asuntos
agrarios, etc.) y procuradores delegados y agentes actuantes ante los
funcionarios judiciales se encuentra en el hecho de que en algunos casos
(delegados del Procurador ante el Consejo de Estado y la Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia), estos ejercen sus funciones de modo permanente, pues
actualmente esta circunstancia no se da por la libertad que tienen de decidir
en cuales procesos actúan y en cuales no, aparte de que pueden ser delegatarios
de funciones especiales similares a las que les corresponden a los delegados
primeramente mencionados.
2. La materia.
El demandante
solicita la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo del art. 4o. de la
ley 27 de 1992 porque esta norma, en cuanto señaló para los procuradores
delegados ante las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa un
período igual al de los funcionarios ante los cuales actúan, es
inconstitucional por falta de unidad de materia, es decir por referirse el
precepto acusado a una cuestión extraña a la materia principal que debía
regular dicha ley, y porque frente a las disposiciones constitucionales de los
arts. 123, 189 numeral 13, 275, 277, y 280 resulta contradictorio desde todo
punto de vista y especialmente porque se rompe la jerarquía institucional, el
que dichos procuradores puedan tener un período superior al del Procurador.
En relación con el
cargo de falta de unidad de materia, reiteradamente la Corte Constitucional a
través de diferentes sentencias ha precisado el concepto de unidad de materia.
Fue asi como en la sentencia C-025/93[2], expresó lo
siguiente:
"La
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad
y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor
entidad como valor fundante del Estado colombiano. Solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma,
deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o
declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley".
"Anótese que el
término 'materia', para estos efectos, se toma en una acepción amplia,
comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente".
De conformidad con
el título de la Ley 27 de 1992 su finalidad se contrae a la expedición de normas
sobre administración de personal al servicio del Estado y a desarrollar el
artículo 125 de la Constitución. Es asi como la materia propia y esencial de
dicha ley la constituye la carrera administrativa, su cobertura, la
determinación de los empleos de carrera y de libre nombramiento y remoción, el
cambio de la naturaleza de los empleos, las causales de retiro del servicio, la
provisión de los empleos, los concursos, la integración y funciones de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, etc.
No se ocupó en
consecuencia dicha ley, por no ser su propósito, de regular las materias
específicas a que se refiere el art. 279 de la Constitución, el cual dice:
"La ley
determinará lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría
General de la Nación, regulará lo atinente al ingreso y concurso de méritos y
al retiro del servicio, a las inhabilidades, incompatibilidades, denominación,
calidades, remuneración y al régimen disciplinario de todos los funcionarios y
empleados de dicho organismo".
En consecuencia, el
tema del período de los procuradores delegados ante las jurisdicciones
ordinaria y contencioso administrativa no podía ser materia objeto de
regulación a través de la Ley 27 de 1992, pues la situación laboral de dichos
funcionarios debe ser regulada dentro del marco normativo especial antes
mencionado. Por lo tanto, no existe unidad de materia entre la norma acusada y
el contexto general de la referida ley y, por esta causa, debe ser declarada
inexequible.
Con respecto a la
alegada inconstitucionalidad del período de los mencionados procuradores, esta
Corte considera que la disposición acusada contradice algunos de los preceptos
constitucionales invocados por el demandante. En efecto:
El artículo 278-6,
perentoriamente dispone que el Procurador General de la Nación tiene la
facultad de "nombrar y remover, de conformidad con la ley, los
funcionarios de su dependencia", norma que es concordante con el art. 279
que defiere a la ley lo relativo a la estructura y funcionamiento de la
Procuraduría General de la Nación y lo atinente "al ingreso y concurso de
méritos y al retiro del servicio...". Es obvio, que dicha facultad la
tiene como director supremo de un órgano autónomo e independiente como es el
Ministerio Público y, por consiguiente, no podía la ley, como sucede con la
norma acusada, restringirle su autonomía e independencia, hasta el punto de que
a funcionarios que orgánica y funcionalmente dependen de él, es decir, son sus
subalternos, se les otorga un período igual al de los funcionarios judiciales
ante quienes actúan (ocho años), el cual es superior a su período, que es de
cuatro años. Por lo tanto, es razonable y acorde con el espíritu de las
disposiciones mencionadas, que los inmediatos colaboradores del Procurador
General de la Nación sean de su libre nombramiento y remoción.
Para la Corte
resulta inconcebible que quienes actúan en nombre y representación del
Procurador como agentes del Ministerio Público ante las autoridades
jurisdiccionales puedan tener un período superior al de aquél, pues se rompe la
estructura jerárquica y funcional antes mencionada, al colocar al director del
Ministerio Público en una posición desigual frente a quienes son sus
dependientes o subordinados, es decir, los instrumentos inmediatos a través de
los cuales actúa y los ejecutores de sus políticas y directrices. Además, al
consagrar la norma acusada un período para los referidos delegados hace
materialmente imposible e inmanejable el ejercicio de la dirección suprema del
Ministerio Público por el Procurador General de la Nación, pues dicho período
los convierte, en alguna forma, en autónomos frente a éste.
La disposición
demandada atendiendo la interpretación sistemática realizada, viola el art. 125
de la Constitución, porque en esta norma específicamente se expresa de que con
excepción de los empleos de elección popular, de libre nombramiento y remoción,
los correspondientes a los trabajadores oficiales y demás que determine la ley,
los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, y en la disposición
acusada se crea una especie de híbrido, al determinar que en una institución
-la Procuraduría- que hace parte de un órgano de control como es el Ministerio
Público, pueda existir una categoría especial de funcionarios, con período
fijo, como son los delegados del Procurador antes las jurisdicciones ordinaria
y contencioso administrativa.
Es cierto que la
norma del art. 280 de la Constitución dice que los agentes del Ministerio
Público tendrán las mismas calidades, categorías, remuneración, derechos y
prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes
ejerzan el cargo, pero el alcance de esta norma no puede llevarse hasta el
extremo de consagrar el período para los delegados del Procurador ante dichos
funcionarios, porque:
La norma hay que
interpretarla de manera sistemática y armónica con las restantes disposiciones
que le asignan al Procurador su carácter de director supremo del Ministerio
Público y la potestad de libre nombramiento y remoción de los funcionarios de la
Procuraduría, con excepción de los que pertenecen a la carrera administrativa.
En estas
condiciones, el alcance del art. 280 no puede ser otro, acorde con la finalidad
de garantizar los intereses públicos o sociales, que el que los delegados y
agentes del Procurador ante la rama jurisdiccional, como colaboradores activos
en la labor de administrar justicia, en cuanto ayudan al juez al discernimiento
de lo que es justo y ajustado al imperio de la ley, deban poseer las mismas
calidades intelectuales, culturales y morales de los magistrados y jueces ante
quienes ejercen el cargo, e igualmente gozar, en lo que atañe al aspecto
económico vinculado a su situación laboral, de las mismas categorías,
remuneración, derechos y prestaciones sociales.
La interpretación de
dicha norma no puede extenderse hasta el extremo de otorgarles un período fijo
para el ejercicio del cargo pues, ello no surge expresamente de ella y, además,
los períodos que la Constitución consagra para algunos funcionarios constituyen
una garantía institucional, objetiva, antes que un derecho subjetivo o
meramente individual con respecto a quien desempeña el cargo. Por análogas
razones, tampoco, a dichos funcionarios se les extiende el fuero previsto en el
art. 174 de la Constitución con respecto a los magistrados de la Corte Suprema
de Justicia y del Consejo de Estado.
En razón de todo lo
expuesto, se decidirá por esta Corte que la norma acusada es inexequible.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución Política,
R E S U E L V E:
Declarar INEXEQUIBLE
el parágrafo del artículo 4o. de la ley 27 de 1992.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General.
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-245/95
PROCURADOR
DELEGADO-Periodo
(Salvamento de voto)
Si se repara en
que, por una parte, los procuradores delegados tienen el carácter de agentes
del Ministerio Público como quiera que las atribuciones a ellos confiadas por
la ley corresponden con entera precisión al ejercicio de esa y no de otra
función pública y no actúan a nombre propio sino en cumplimiento de ella, y en
que, de otro lado, el período durante el cual habrá de desempeñarse un cargo
implica un derecho para el titular del mismo, se concluye con facilidad y
certeza en que las dos normas transcritas no se contradicen. A la inversa,
puede afirmarse que la disposición legal enjuiciada no es sino desarrollo
natural y obvio del mandato constitucional.
FUNCIONARIO DE
PERIODO (Salvamento de
voto)
A nuestro juicio,
salvo lo expresamente dispuesto por la Carta Política, no hay cargos que
forzosamente deban ser de libre nombramiento y remoción. No está vedado al
legislador el señalamiento de la modalidad en que deba ejercerse cada empleo. A
esa conclusión se llega sin duda cuando se coteja el texto del artículo 125 de
la Constitución : "Los empleos en los órganos y entidades del Estado son
de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y
remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley",
como es el caso de aquéllos que en virtud de la norma tienen período.
Ref.: Expediente
D-708
Demanda de
inconstitucionalidad del artículo 4º de la Ley 27 de 1992.
Los suscritos
magistrados nos hemos apartado, con el debido respeto, de la decisión adoptada
por la Corte en el asunto de la referencia por las razones aquí expuestas con
el acostumbrado respeto.
Para nosotros, la
declaración de inconstitucionalidad de una norma es algo de suma gravedad. A
ella únicamente puede llegarse sobre la base indudable de una clara
contradicción entre el precepto objeto de examen y la Constitución Política.
Mientras una disposición de la ley encaje dentro de las prescripciones
constitucionales, aunque no las repita exactamente, no cabe la
inconstitucionalidad.
El legislador está
llamado, por la naturaleza misma de la función que ejerce, a crear
Derecho. Este es válido mientras no contraríe la Constitución. De ninguna
manera puede afirmarse que, al hacerlo, desconozca los mandatos superiores por
la única circunstancia de que la Carta Política haya guardado silencio en una
materia determinada.
En el caso presente,
una sencilla y elemental comparación entre dos textos, el constitucional
pertinente y el legal acusado, permite inferir sin lugar a confusiones que la
inexequibilidad declarada carece de fundamento.
El artículo 280 de
la Constitución dice:
"Artículo
280.- Los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades,
categorías, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor
jerarquía ante quienes ejerzan el cargo".
El artículo 4º de la
Ley 27 de 1992, que la Corte ha encontrado inexequible, es del siguiente tenor:
"Artículo
4º.- De los empleos de carrera y nombramiento.
(...)
PARAGRAFO.- Los Procuradores Delegados ante las
jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, tendrán el mismo período
de los funcionarios ante los cuales actúan".
Si se repara en que,
por una parte, los procuradores delegados tienen el carácter de agentes del
Ministerio Público como quiera que las atribuciones a ellos confiadas por la
ley corresponden con entera precisión al ejercicio de esa y no de otra función
pública y no actúan a nombre propio sino en cumplimiento de ella, y en que, de
otro lado, el período durante el cual habrá de desempeñarse un cargo implica un
derecho para el titular del mismo, se concluye con facilidad y certeza en que
las dos normas transcritas no se contradicen. A la inversa, puede afirmarse que
la disposición legal enjuiciada no es sino desarrollo natural y obvio del
mandato constitucional.
La Corte considera
que los períodos no se conciben en interés de la persona que ejerce el cargo
sino en beneficio de la función pública. Ello es cierto y los suscritos
magistrados nos identificamos plenamente con el fundamento institucional de tal
aseveración. Pero no creemos que aceptarla implique negar que el individuo
llamado a ejercer un empleo de período tiene un derecho, radicado en su cabeza,
a culminar ese período, a no ser que, como con claridad lo señaló esta Corte en
la Sentencia T-001 del 3 de abril de 1992, con ponencia de uno de los
firmantes, cambie la normatividad constitucional que lo sustenta.
Según el artículo 40
de la Constitución, todo ciudadano tiene derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político. El alcance de ese
derecho, en cuanto al tiempo durante el cual haya de cumplirse la respectiva
función, es definido por la naturaleza del cargo -de carrera, de libre nombramiento
y remoción o de período-, según lo que prescriban la Constitución y las leyes.
Tenemos bien claro
que el Constituyente no impuso al legislador la prohibición de establecer
cargos de período ni tampoco la de fijar la extensión de los mismos.
A nuestro juicio,
salvo lo expresamente dispuesto por la Carta Política, no hay cargos que
forzosamente deban ser de libre nombramiento y remoción. No está vedado al
legislador el señalamiento de la modalidad en que deba ejercerse cada empleo.
A esa conclusión se
llega sin duda cuando se coteja el texto del artículo 125 de la Constitución :
"Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se
exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de
trabajadores oficiales y los demás que determine la ley"
(subrayamos), como es el caso de aquéllos que en virtud de la norma tienen
período.
Si fue cabalmente la
ley la que estableció que los procuradores delegados tendrían un período, nos
preguntamos: ¿en qué pecó el legislador?.
Cordialmente,
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Magistrado
[1] M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[2] M.P. Antonio
Barrera Carbonell. |
708 | C-246-95
Sentencia No
Sentencia No. C-246/95
IMPUESTO-Eliminación
No se encuentra
que el Ejecutivo, al eliminar uno de los impuestos que gravaban al mencionado
sector, hubiera desbordado las facultades extraordinarias que le fueron
otorgadas. Lo que sí acontece, en cambio, es que el Congreso no podía conferir
al Gobierno las facultades extraordinarias que le otorgó mediante el artículo
98, numeral 3, de la Ley 101 de 1993 y, por tanto, tampoco le estaba permitido
al Ejecutivo legislar al respecto, así se hubiera circunscrito a los temas
objeto de las autorizaciones.
AUTONOMIA
LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA
La función de
legislar en materia tributaria es propia e indelegable del Congreso de la
República, en cuya cabeza se encuentra, por su naturaleza y por el papel que
cumple en el seno de la democracia la representación política en su más genuina
expresión. Así lo acredita, en el desarrollo del Derecho Constitucional y en la
historia misma de las instituciones tributarias, la célebre divisa según la
cual "no hay impuesto sin representación". No es función de la Rama
Ejecutiva la de resolver en última instancia sobre la imposición de tributos ni
tampoco acerca de su reforma o supresión, aunque se le reconozca iniciativa al
respecto, dadas sus responsabilidades en el manejo de las finanzas públicas. Es
evidente que la Constitución de 1991 prohibió al Congreso conferir facultades
en materia tributaria, no solamente en cuanto a la creación de impuestos sino
en punto de su modificación, los aumentos y disminuciones, la supresión y la
sustitución de los mismos, ya que reservó a la Rama Legislativa la atribución
de adoptar decisiones al respecto.
RESERVA
CONSTITUCIONAL/IMPUESTO AL TABACO
El ámbito de los
impuestos es, en toda su extensión y en la plenitud de su alcance, del dominio
exclusivo del Congreso, por lo cual el Presidente de la República no puede
solicitar facultades extraordinarias para ejercer funciones legislativas en
ninguno de los momentos de la vigencia del impuesto, ni el Congreso se las
puede otorgar. Y, si de hecho, ello tiene ocurrencia, los decretos que se
dicten, como la propia ley de facultades, carecen de todo sustento constitucional.
El conjunto normativo representa en sí mismo un desplazamiento del Congreso por
el Ejecutivo en la determinación de aspectos inherentes a la materia
impositiva, que, se repite, ha sido reservada por la Constitución a la Rama
Legislativa del Poder Público. No podía el Congreso, sin violar la
Constitución, conferir facultades extraordinarias al Ejecutivo para
"revisar el régimen tributario aplicable a los cigarrillos", toda vez
que la amplitud de semejante atribución no sólo cobijaba los impuestos del
orden nacional sino los que pudieran haber establecido los departamentos y
municipios en cuya virtud se afectara la industria tabacalera.
-Sala
Plena-
Ref.:
Expediente D-792
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 15 (parcial) y 16 (parcial) del
Decreto 1280 de 1994.
Actor:
LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO
Magistrado
Ponente:
Dr.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada en Santa Fe de
Bogotá, D.C., según consta en acta del primero (1) de junio de mil novecientos
noventa y cinco (1995).
ANTECEDENTES
El ciudadano LUIS FERNANDO ALVAREZ
JARAMILLO, invocando el derecho que consagra el artículo 241, numeral 5º, de la
Constitución Política, presentó ante esta Corte demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 15 (parcial) y 16 (parcial) del Decreto 1280 de 1994.
Cumplidos como están los trámites y
requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver.
II. TEXTO
Los textos acusados son del siguiente
tenor literal (se subraya lo demandado):
"DECRETO
NUMERO 1280 DE 1994
(Junio
22)
'Por
el cual se revisa el Régimen Tributario aplicable a los cigarrillos, se crea el
fondo tabacalero de compensación tributaria, y se dictan otras disposiciones'
El
Ministro de Gobierno de la República de Colombia delegatario de funciones
presidenciales en desarrollo del Decreto 1266 de 1994,
en
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 3º del
artículo 98 de la Ley 101 de 1993, y oído el concepto favorable de la Comisión
de Asuntos Fiscales y Tributarios designada por la Conferencia de Gobernadores,
DECRETA:
(...)
ARTICULO
15.-
Exclusión del impuesto sobre las ventas y eliminación del impuesto en favor
de Coldeportes. Están excluídos del impuesto sobre las ventas los cigarrillos
de fabricación nacional y los de procedencia extranjera que se importen al
territorio nacional.
Así
mismo, a partir de la vigencia del presente decreto eliminase el impuesto
establecido por la Ley 30 de 1971 a favor de Coldeportes.
ARTICULO
16.-
Apropiaciones presupuestales. El Gobierno Nacional efectuará las
apropiaciones presupuestales necesarias para la debida aplicación de las
disposiciones contenidas en el presente decreto, y en especial las relacionadas
con la inclusión de las respectivas partidas en el presupuesto de la vigencia
de 1995 en adelante, conducentes a compensar a Coldeportes el impuesto dejado
de percibir en virtud de lo dispuesto por este decreto.
Para
la vigencia presupuestal de 1994, el Gobierno Nacional otorgará un crédito de
tesorería equivalente al impuesto que se dejará de percibir durante el último
semestre del año.
La
distribución de las partidas señaladas en este artículo se hará según lo
establecido en las disposiciones actualmente vigentes".
III. LA DEMANDA
El actor señala como vulnerados los
artículos 4, 150, numeral 10, y 189, numerales 10, 11 y 14, de la Constitución
Política.
Dice el solicitante que con la
expedición de las disposiciones acusadas se vulneró el artículo 150, numeral
10, que dispone que el Congreso puede otorgar al Presidente precisas facultades
extraordinarias cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo
aconseje.
Señala que, si bien es cierto la Ley 101
de 1993, en su artículo 98, ordinal 3º, autorizó al Gobierno para revisar el régimen
tributario aplicable a los cigarrillos y para crear un Fondo de Compensación
con el fin de neutralizar los efectos que esa revisión tuviera sobre los
ingresos de los departamentos, así como realizar las apropiaciones necesarias
con el objeto de hacer efectivas las transferencias a dicho Fondo, no lo
facultó para eliminar el régimen tributario aplicable a los cigarrillos, que
fue lo que efectivamente sucedió al consagrar el artículo 15 acusado,
excediendo así las facultades otorgadas por el órgano legislativo.
Adicionalmente considera el actor que,
al eliminarse el impuesto al cigarrillo en favor de Coldeportes, se está
vulnerando el artículo 52 de la Carta Política, toda vez que dicho impuesto
representaba más del 60% del total de los ingresos de la entidad en mención;
por lo tanto, al acabarlo se está obligando a la supresión del ente,
desconociéndose así el derecho de las personas a la recreación, a la práctica
del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre.
En cuanto al artículo 16 del Decreto acusado,
el demandante afirma que ostensiblemente ataca el precepto constitucional
contenido en el artículo 189, numeral 14, al buscar que el Gobierno Nacional
determine apropiaciones necesarias que realmente exceden el monto global de la
ley de apropiaciones iniciales. Sobre el particular hace alusión a la Sentencia
de la Corte Constitucional mediante la cual se declaró inexequible el artículo
21 de la Ley 88 de 1993, concluyendo que con esta decisión "efectivamente
no puede aplicarse el inciso 2 del artículo 16 del Decreto 1280 de 1994" y
que el Fondo Tabacalero de Compensación no va a poder cumplir con sus funciones
de neutralizar los efectos que la revisión tributaria tenga sobre los ingresos
de los departamentos, ni de realizar las apropiaciones necesarias para efectuar
las debidas transferencias al referido Fondo; "ello por carencia de
recursos presupuestales, dando como resultado el que Coldeportes y sus Juntas
no reciban recurso alguno y se produzca la terminación efectiva y definitiva de
dichos organismos".
IV. OPOSICIONES A LA DEMANDA
La ciudadana PATRICIA CUEVAS MARIN,
designada al efecto por el Ministerio de Agricultura, presentó un escrito
mediante el cual defiende la constitucionalidad de las normas atacadas.
Sobre el primer cargo de la demanda, la
opositora señala que la facultad otorgada al Gobierno por la Ley 101 de 1993
está regida por la finalidad que le señala el artículo 98 de la misma, que es
la de "frenar el deterioro que viene experimentando el sector
tabacalero...", lo que quiere decir que la facultad de revisión autorizada
implica no sólo la evaluación de la incidencia del régimen tributario vigente
antes de la expedición del Decreto acusado, sino, además, la posibilidad de
modificar los hechos sobre los cuales se liquidaban los impuestos, así como las
bases gravables... hasta llegar a la supresión del impuesto mismo, si su
conclusión fuese la de que el deterioro que debía corregir tenía por causa
primordial o exclusiva dicho gravamen.
En relación con la supuesta violación
del artículo 52 de la Carta Política, la ciudadana en mención afirma que ella
no se da, puesto que el Decreto 1280 provee los mecanismos necesarios para que
Coldeportes compense el monto de los recursos que dejará de percibir por
concepto del impuesto que se suprime, con otros apropiados del presupuesto de
la Nación para la vigencia fiscal de 1995, con lo cual se da cumplimiento,
además, a los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución.
Tampoco se vulneran, continúa la
defensora de las normas acusadas, los numerales 10 y 11 del artículo 189 del
Ordenamiento Superior, pues, en su opinión, el Presidente de la República
actuó, al expedir el Decreto, en uso de facultades extraordinarias conferidas
por el ordinal 3º del artículo 98 de la Ley 101 de 1993, mediante las cuales el
Congreso lo revistió en forma temporal para ejercer la potestad legislativa, lo
que es bien diferente de la facultad ordinaria reglamentaria.
Adicionalmente anota que la prohibición
impuesta al Gobierno por el numeral 14 del artículo 189 hace referencia a los
gastos de funcionamiento para los empleos que se crean o fusionan, es decir, a
los costos por los servicios personales, lo que se diferencia en forma radical
de las apropiaciones presupuestales que efectuará el Gobierno en cumplimiento
del artículo 16 acusado, conducentes especialmente a compensar a Coldeportes el
impuesto dejado de percibir.
Un segundo escrito tendiente a demostrar
que las normas acusadas se ajustan a la Constitución, lo presentó el ciudadano
DARIO MUNERA ARANGO.
Allí se hace un recuento de los hechos y
circunstancias que generaron la grave crisis por la que atravesaba el sector
agrícola e industrial del tabaco, por lo cual el Congreso de la República se
vió en la necesidad de autorizar al Presidente, mediante la Ley 101 de 1993,
para proceder a "revisar el Régimen Tributario aplicable a los
cigarrillos", lo que, según el impugnante, dadas las circunstancias que
existían, conllevaba, no una simple mirada de repaso, sino una acción de
supresión o modificación de impuestos para superar los factores integrantes de
la perturbación, y lograr un régimen fiscal idóneo para contrarrestar el
contrabando.
Así, dice, esta facultad de revisión se
desarrolló en el sentido activo del término. De esta manera, afirma que
los términos eliminación y revisión no se excluyen cuando están
referidos a distintos objetos, o cuando deben operar en distintos planos o
niveles; por el contrario, el primero es comprehensivo del segundo. Agrega que,
en realidad, "revision" es una generalidad, una totalidad, que
comprende entre sus varios elementos, la "eliminación".
En cuanto al artículo 16 del Decreto
1280 de 1994, que autoriza a atender con cargo al presupuesto de la Nación las
sumas de dinero que deje de percibir Coldeportes por concepto del impuesto
derogado, sostiene que este ente es un establecimiento público del orden
nacional, adscrito al Ministerio de Educación, por lo que no se ve claro porqué
no puedan ser incluidas en los presupuestos de las vigencias 1995 y siguientes
partidas para ese Instituto, cuando los artículos 345 y siguientes de la
Constitución Nacional permiten incorporaciones como la ordenada por el precepto
acusado.
Un tercer escrito fue allegado por el
ciudadano LUIS ALBERTO SANDOVAL, pero, según informe secretarial, éste
"fue presentado fuera de los términos establecidos en los incisos segundos
de los artículos 7 y 11 del Decreto 2067 de 1991", por lo que no se hará
referencia alguna a su contenido.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación,
mediante Oficio 555 del 24 de enero de 1995, emitió concepto en el cual
solicita la constitucionalidad de las normas demandadas.
En primer término, sostiene el
Procurador que, analizando los requisitos que han debido ser observados en la expedición
del Decreto acusado, como quiera que ésta se llevó a cabo con base en el
ejercicio de precisas facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al
Ejecutivo, encuentra que se expidió dentro del término de 6 meses ordenado por
el artículo 98 de la Ley 101 de 1993, por lo que está conforme con el artículo
150-10 en lo que se refiere a la temporalidad de las funciones.
En cuanto al posible exceso en que pudo
incurrir el Ejecutivo frente a las facultades conferidas, anota que, de
entenderse en el presente caso que el Gobierno sólo estaba habilitado para
revisar, constatar y ver con atención, hubiera resultado estéril la facultad
legislativa otorgada, pues para que la tarea de revisar tenga sentido, o para
que además de extraordinaria sea útil, debe llevar inherente la de modificar,
cambiar, enmendar y eliminar, si con todo ello se cumple el objetivo guía de la
facultad que iluminaba toda la habilitación.
Respecto al artículo 16, considera que
su contenido es ajeno al del precepto que el actor considera vulnerado
(189-14).
En efecto, señala, no es la potestad
reglamentaria la que se utilizó en la expedición del Decreto que se analiza, y
tampoco estamos ante un evento de fusión o supresión de empleos en la
administración central que haya supuesto obligaciones que excedieran el monto
global fijado en la Ley de apropiaciones. Se trata de hacer las apropiaciones
presupuestales tendientes a compensar a Coldeportes el impuesto que dejó de
percibir.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte Constitucional es competente
para resolver de manera definitiva sobre la demanda incoada, pues ella recae
sobre apartes de un decreto expedido por el Presidente de la República en uso
de facultades extraordinarias (artículo 241, numeral 5, de la Constitución
Política).
Alcance estricto de las facultades
extraordinarias
Como lo ha repetido esta Corte, la
función legislativa corresponde al Congreso y tan sólo excepcionalmente al
Presidente de la República, en los casos, dentro de las condiciones y para los
fines que establece la Constitución Política.
El ejercicio de las competencias
temporales para expedir decretos con fuerza de ley está sometido íntegramente a
los límites que impone la Constitución.
En el caso de las facultades extraordinarias,
previstas en el artículo 150, numeral 10, de la Carta Política, las
posibilidades presidenciales de legislar tienen lugar únicamente dentro de un
criterio de interpretación restrictiva en cuanto excepcional.
Así, las causas de las facultades, es
decir, aquellos hechos que pueden llevar a otorgarlas, deben ser evaluadas por
el legislador ordinario y corresponden, según la norma constitucional, a la
necesidad o a la conveniencia pública.
Pero tal evaluación surge a propósito de
una solicitud expresa y especial del Ejecutivo, lo cual implica que ya el
Congreso no puede conceder facultades motu proprio. Ello delimita
todavía más el ámbito de las que le sean pedidas y exige una relación entre el
objeto para el cual se concedan y el invocado en la solicitud. Las razones de
la misma resultan ser, entonces, valioso y decisivo elemento de juicio en el
análisis que posteriormente pueda efectuar la Corte acerca de si el Gobierno se
ajustó a las autorizaciones al expedir los decretos leyes, o si se desvió
respecto de ellas.
La Carta ha establecido un requisito
adicional de la mayor importancia, cual es el de la votación calificada, pues
la aprobación de la ley de facultades requiere la mayoría absoluta de los
miembros de una y otra cámara.
Aquéllas, según perentoria prohibición
introducida por el Constituyente en 1991, no se pueden conferir para expedir
códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 19 del
artículo 150 -equivocadamente señalado como 20 en el texto-, ni tampoco para
decretar impuestos.
El término máximo que puede concederse
al Presidente para ejercer extraordinariamente la función legislativa es de
seis meses y la norma habilitante debe señalar, con precisión, las materias que
pueden ser tratadas en los correspondientes decretos, cuyo nivel jerárquico
dentro del ordenamiento jurídico es equivalente al de las leyes que el propio
Congreso expide de manera ordinaria.
Si la Constitución Política consagra
límites al Congreso en cuanto a la expedición de la ley correspondiente, no es
menos exigente con el Gobierno Nacional en lo que toca con el ejercicio de la
atribución legislativa excepcional cuando en efecto haya sido revestido de
facultades extraordinarias, ya que precisamente es el carácter excepcional el
que orienta la interpretación sobre el alcance de los poderes que en tales
casos posee.
En consecuencia, los decretos leyes
solamente pueden ser expedidos dentro del término de la habilitación
legislativa (límite temporal), mientras que su contenido tiene que corresponder
con exactitud a los temas objeto de las facultades conferidas y llegar tan sólo
hasta el nivel que a la comisión haya señalado de manera expresa la ley, por lo
cual no son admisibles las facultades implícitas (límite material).
A este último respecto, debe reiterarse
lo señalado por la Corte:
"Estando
en cabeza del Congreso Nacional la titularidad de la función legislativa y
siendo, por tanto, excepcionales los casos en que al Presidente de la República
le es permitido ejercerla, uno de los cuales es el de las denominadas facultades
extraordinarias (artículo 150, numeral 10, de la Constitución vigente; 76,
numeral 12 de la anterior), el uso de esas atribuciones, que de suyo no son
propias del Ejecutivo, está limitado de manera taxativa y estricta al ámbito
material y temporal fijado en la ley habilitante.
Así
lo ha entendido de tiempo atrás la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia y así lo considera también la Corte Constitucional.
Ello
implica que el Presidente tan solo puede legislar, con apoyo en las facultades
concedidas, dentro del tiempo previsto por la propia ley y que los
correspondientes decretos únicamente pueden tratar sobre los asuntos en ella
indicados, sin lugar a extensiones ni analogías. El desbordamiento de tales
límites por el Jefe del Estado representa una invasión de la órbita
constitucional del Congreso y la consiguiente violación de la Carta
Política". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-416 del 18
de junio de 1992).
También lo señaló la Corporación en
Sentencia C-514 del 10 de septiembre de 1992:
"Como
quiera que las materias objeto de la actividad legislativa del Congreso no
pueden de ordinario ser reguladas mediante Decreto del Gobierno, éste necesita
autorización específica para asumir función legislativa en torno de ellas. Si
actúa por fuera de tal autorización, las normas que dicte al respecto con la
pretensión de legislador son inconstitucionales".
Pero también ha sido enfática la Corte
en destacar que los decretos que se expidan en uso de facultades
extraordinarias no pueden ser declarados inexequibles con el argumento de un
posible exceso si se han circunscrito a desarrollar una función que
necesariamente resulta de la investidura excepcional.
Ha expresado en ese sentido la Corte
Constitucional:
"El
exceso en el uso de las facultades extraordinarias provoca necesariamente la
inconstitucionalidad de las normas proferidas por fuera de la habilitación
legislativa.
Pero,
desde luego, como corolario de lo dicho, para que la acción de
inconstitucionalidad pueda prosperar por este concepto, el abuso de la facultad
conferida tiene que ser establecido con claridad y evidencia, de tal modo que
no quepa duda acerca de la total carencia de atribuciones legislativas por
parte del Ejecutivo.
En
otros términos, sin perjuicio del postulado según el cual toda facultad
extraordinaria invocada por el Presidente de la República debe estar
expresamente otorgada, no se configura el exceso en su uso cuando pueda
establecerse una relación directa de índole material entre los temas señalados
por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte el Jefe de Estado en
desarrollo de la excepcional habilitación legislativa".(Cfr. Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-039 del 9 de febrero de 1995).
Las facultades conferidas y su
desarrollo. Atribución exclusiva del Congreso en materia tributaria
El artículo 98, numeral 3, de la Ley 101
de 1993 confirió al Presidente de la República la siguiente facultad:
"Con
el propósito de frenar el deterioro que viene experimentando el sector
tabacalero, revisar el régimen tributario aplicable a los cigarrillos, crear un
Fondo de Compensación para neutralizar los efectos que tal revisión tenga sobre
los ingresos de los Departamentos, y realizar las apropiaciones necesarias para
efectuar las debidas transferencias al referido Fondo de Compensación; el texto
de los decretos que se expidan con la finalidad indicada en este ordinal deberá
contar con concepto favorable de la Comisión de Asuntos Fiscales y Tributarios
designada por la Conferencia de Gobernadores; por el término de seis
meses".
Fueron estas las facultades
extraordinarias invocadas por el Gobierno al expedir las normas acusadas, que
hacen parte del Decreto 1280 de 1994.
El término de las facultades, en el caso
del aludido numeral 3, era de seis meses, que se contarían a partir de la
vigencia de la Ley, es decir, desde la fecha de su promulgación (Artículo 100),
que tuvo lugar el día 23 de diciembre de 1993 (Diario Oficial número 41149).
Esto significa que el Decreto 1280, del
22 de junio de 1994, fue expedido dentro del término previsto en la ley
habilitante.
En cuanto a la materia, las facultades
fueron conferidas como resulta del texto transcrito, para revisar el régimen
tributario aplicable a los cigarrillos, con el fin de "frenar el deterioro
que viene experimentando el sector tabacalero".
El Decreto 1280 de 1994 fue dictado por
el Ministro de Gobierno, Delegatario de funciones presidenciales, a quien
mediante el Decreto 1266 de 1994 se le había confiado, entre otras, la
siguiente:
"ARTICULO
1º. Por el tiempo que dure la ausencia del Presidente de la República, en
razón del viaje a que se refieren los considerandos del presente Decreto, deléganse
en el Ministro de Gobierno, doctor Fabio Villegas Ramírez, las funciones
constitucionales correspondientes a los asuntos previstos en las siguientes
disposiciones:
(...)
2.
Artículo 150, ordinal 10, en cuanto se refiere al ejercicio de las facultades
extraordinarias concedidas al Presidente de la República...".
Mediante el segundo inciso del artículo
15, el Decreto dispuso la eliminación del impuesto que había establecido la Ley
30 de 1991 en favor de Coldeportes.
La norma en cuestión había consagrado el
impuesto en los siguientes términos:
"Artículo
2º. Establécese un impuesto adicional del 10% sobre el valor de cada una de
las cajetillas de cigarrillos nacionales que se expendan al público en todo el
territorio nacional".
La Corte entiende que la facultad
conferida no se relacionaba únicamente con el impuesto en referencia sino con
todo el sistema tributario que venía afectando al sector tabacalero.
Así, pues, no tiene razón el demandante
cuando afirma que el Gobierno desbordó el límite de su atribución
extraordinaria, partiendo de la base de que suprimió un impuesto que tan sólo
podía revisar.
El argumento del impugnador podría ser
válido si la facultad hubiera recaído única y específicamente sobre el
mencionado tributo, pues la revisión del mismo implicaba necesariamente su
subsistencia y, en ese entendido, podía el Ejecutivo, a la luz de las
facultades otorgadas, expedir nuevas normas sobre su aplicación, cobertura y
recaudo, sujetos activos y pasivos, entre otros aspectos, pero no llegarían sus
posibilidades hasta la eliminación del impuesto.
En cambio, dentro de un marco más
amplio, que cobija toda la normatividad tributaria aplicable, es decir, un
conjunto de impuestos, tasas y contribuciones, la supresión de uno de los
gravámenes puede hacer parte de la labor de revisión del sistema tributario, en
especial si lo que se persigue -como en este caso- es aliviar la carga del
sector sobre el cual recaen las normas correspondientes.
De los antecedentes de la Ley de
facultades y de su mismo texto resulta indudable que se autorizó inclusive la
supresión de impuestos, dentro de la revisión global encomendada al Ejecutivo,
a tal punto que en el mismo artículo mediante el cual fueron concedidas las
facultades extraordinarias, se autorizó también al Gobierno para "crear un
Fondo de Compensación para neutralizar los efectos que tal revisión tenga sobre
los ingresos de los Departamentos y realizar las apropiaciones necesarias para
efectuar las debidas transferencias al referido Fondo de Compensación".
Los criterios expuestos llevan a
concluir que la revisión a cargo del Ejecutivo iba más allá de "ver con
atención y cuidado" -primera acepción de "revisar", acogida por
el demandante- y más bien correspondía, siguiendo el Diccionario de la Real
Academia de la Lengua, a la segunda: "Someter una cosa -en este caso la
normatividad tributaria de los cigarrillos- a nuevo examen para corregirla,
enmendarla o repararla".
Para la Corte es evidente que una forma
-quizá la más adecuada- de revisar un régimen tributario que implica
obligaciones exageradas en cabeza del contribuyente -como venía ocurriendo con
el sector tabacalero- consiste precisamente en eliminar algunos de los tributos
que ese contribuyente viene asumiendo, aunque dentro del concepto de revisión,
que de suyo implica reforma, bien podría caber, dada su amplitud, la
disminución de tributos, o la reducción de unos compensada por el aumento de
otros, o inclusive la creación de nuevos impuestos con sujetos pasivos
diferentes.
Por tanto, no se encuentra que el
Ejecutivo, al eliminar uno de los impuestos que gravaban al mencionado sector,
hubiera desbordado las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas.
Lo que sí acontece, en cambio, es que el
Congreso no podía conferir al Gobierno las facultades extraordinarias que le
otorgó mediante el artículo 98, numeral 3, de la Ley 101 de 1993 y, por tanto,
tampoco le estaba permitido al Ejecutivo legislar al respecto, así se hubiera
circunscrito a los temas objeto de las autorizaciones.
En efecto, la función de legislar en
materia tributaria es propia e indelegable del Congreso de la República, en
cuya cabeza se encuentra, por su naturaleza y por el papel que cumple en el
seno de la democracia la representación política en su más genuina expresión.
Así lo acredita, en el desarrollo del Derecho Constitucional y en la historia
misma de las instituciones tributarias, la célebre divisa según la cual
"no hay impuesto sin representación".
Por ello, no es función de la Rama
Ejecutiva la de resolver en última instancia sobre la imposición de tributos ni
tampoco acerca de su reforma o supresión, aunque se le reconozca iniciativa al
respecto, dadas sus responsabilidades en el manejo de las finanzas públicas.
Es evidente que la Constitución de 1991
prohibió al Congreso conferir facultades en materia tributaria, no solamente en
cuanto a la creación de impuestos sino en punto de su modificación, los
aumentos y disminuciones, la supresión y la sustitución de los mismos, ya que
reservó a la Rama Legislativa la atribución de adoptar decisiones al respecto.
Ello resulta no solamente del artículo
150, numeral 10, de la Carta Política, a cuyo tenor no se podrán conferir
facultades extraordinarias para decretar impuestos, sino de lo contemplado en
los artículos 338 y 345 Ibídem.
El primero estatuye que, en tiempo de
paz, "solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales" y que
"la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas
de los impuestos" (subraya la Corte). De lo cual se deduce que las
enunciadas atribuciones han sido confiadas, en el caso de los tributos
nacionales, al legislador, entendido éste desde el punto de vista orgánico, es
decir, el Congreso de la República, con exclusión total del Ejecutivo en cuanto
a la aprobación y puesta en vigencia de las normas correspondientes.
La reserva es todavía más clara si se
considera que el Constituyente preceptuó la competencia directa y, por
ende, exclusiva, de los cuerpos representativos (Congreso, asambleas y
concejos) en cuanto a la definición de los elementos del impuesto, pues el
inciso 2º de la mencionada norma, que permitió delegar en las autoridades
administrativas la fijación de tarifas, como recuperación de costos y
participación en beneficios, únicamente es aplicable a tasas y contribuciones,
no a impuestos, como lo dilucidó esta Corte en Sentencia C-455 del 20 de
octubre de 1994.
Si ello es así, toda la función de
disponer por vía legislativa sobre sujetos activos y pasivos de impuestos,
hechos y bases gravables y tarifas, configura un todo, un conjunto inescindible
exclusivamente a cargo del órgano colegiado de elección popular. Mal podría
entenderse que la reserva cobijara apenas una fase de las atribuciones
legislativas (la de creación o establecimiento de impuestos), dejando por fuera
las demás (modificación, aumento, disminución, supresión, sustitución), que
indudablemente están ligadas a la primera y determinan la política tributaria
del Estado. Tal criterio dispersaría la responsabilidad y bifurcaría, sin razón
ni técnica, las competencias en una de las materias más sensibles de la
normatividad en el campo económico, con evidentes repercusiones sociales.
El segundo de los artículos citados
señala que en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no
figure en el presupuesto de rentas, cuya aprobación corresponde al Congreso
según el artículo 150, numeral 11, de la Carta.
Esa previsión es compatible con la del
artículo 347 Ibídem, según el cual el proyecto de ley de apropiaciones
deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar, a
lo que añade: "Si los ingresos legalmente autorizados no fueren
suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por
separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del
presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes
para financiar el monto de los gastos contemplados".
La normatividad presupuestal, claramente
ligada a la tributaria, está edificada sobre la base de que es el Congreso el
encargado de establecer y modificar el régimen de impuestos, cuando menos en
tiempo de paz.
Las normas excepcionales, como la del
artículo 215 de la Constitución, no hacen sino confirmar este criterio, pues
las posibilidades gubernamentales de "establecer nuevos tributos y
modificar los existentes" (subraya la Corte) únicamente son
temporales, con la característica adicional de que dejan de regir al término de
la siguiente vigencia fiscal, "salvo que el Congreso,
durante el año siguiente les otorgue carácter permanente" (se subraya). El
mismo precepto dispone, como regla general aplicable a los decretos
legislativos, que el Congreso, durante el año siguiente o en todo tiempo, según
que la iniciativa sea del Ejecutivo o de los congresistas, los podrá derogar,
modificar o adicionar.
La disposición, también excepcional, del
artículo 154 de la Constitución, que consagra la iniciativa privativa del
Gobierno para dictar o reformar las leyes que introduzcan exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales, es elemento de juicio definitivo
en la interpretación sistemática de la preceptiva constitucional sobre el
asunto cuestionado, ya que, a juicio de la Corte, el hecho de que el
Constituyente haya limitado la competencia exclusiva del Ejecutivo a la
presentación de los correspondientes proyectos de ley, dejando en cabeza del
Congreso la resolución final, mediante su aprobación o improbación, acerca de
la creación o reforma de impuestos, muestra con suficiente contundencia la
reserva constitucional a favor de la Rama Legislativa.
Se tiene, entonces, que el ámbito de los
impuestos es, en toda su extensión y en la plenitud de su alcance, del dominio
exclusivo del Congreso, por lo cual el Presidente de la República no puede
solicitar facultades extraordinarias para ejercer funciones legislativas en
ninguno de los momentos de la vigencia del impuesto, ni el Congreso se las
puede otorgar. Y, si de hecho, ello tiene ocurrencia, los decretos que se
dicten, como la propia ley de facultades, carecen de todo sustento
constitucional.
La Corte reitera lo expresado en
reciente providencia:
"El
artículo 338 ibidem dispone que, en tiempo de paz, solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones. La ley, las ordenanzas y los
acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y
las bases gravables y las tarifas de los impuestos.
Por
su parte, el artículo 345 de la Carta señala que en tiempo de paz no se podrá
percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni
hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluída en el de gastos.
Así,
pues, en principio, son los cuerpos colegiados de representación popular -el
Congreso, en el caso de la Nación- los que pueden imponer a los asociados
cargas tributarias, por lo cual las posibilidades de que tal función quede en
cabeza del Ejecutivo resultan ser excepcionales y, en consecuencia, de alcance
restrictivo, como puede verse en normas como la del artículo 215 de la
Constitución".
(...)
"De
todo lo dicho resulta que, si bien encuentra límites y restricciones que se
desprenden del mismo texto constitucional, la atribución de legislar en materia
tributaria, principalmente encomendada al Congreso de la República, es lo
bastante amplia y discrecional como para permitirle fijar los elementos básicos
de cada gravamen atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador
señala, siguiendo su propia evaluación, sus criterios y sus orientaciones en
torno a las mejores conveniencias de la economía y de la actividad estatal.
Así,
mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos
constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía
legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones
nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y
las formas de cobro y recaudo". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-222 del dieciocho de mayo de 1995).
En la aludida oportunidad, la Corte se
abstuvo de entrar en consideraciones respecto a la posibilidad de que el
Congreso otorgara facultades extraordinarias al Presidente de la República para
la eliminación de tributos, por cuanto las disposiciones entonces acusadas -en
las que se desarrollaba precisamente una autorización en tal sentido- fueron
expedidas durante la vigencia de la Constitución anterior, cuando la
normatividad fundamental no era tan estricta como la actual a ese respecto.
Ahora, sin embargo, la Corporación debe
abordar el análisis del asunto, puesto que ante ella han sido demandadas unas
disposiciones puestas en vigencia por el Gobierno Nacional invocando facultades
extraordinarias, todo dentro de la vigencia de la Constitución Política de
1991.
No se remite a duda que, no obstante
haber sido acusado tan sólo parte del decreto ley correspondiente, la Corte
Constitucional debe preguntarse si las facultades con base en las cuales se
expidió fueron concedidas con arreglo a los preceptos constitucionales. Dado el
asunto planteado, existe entre las dos normas una proposición jurídica que se
hace preciso completar para el análisis constitucional correspondiente.
Como ya se dijo, las facultades
extraordinarias fueron conferidas para "revisar el régimen tributario
aplicable a los cigarrillos, crear un Fondo de Compensación para neutralizar
los efectos que tal revisión tenga sobre los ingresos de los Departamentos y
realizar las apropiaciones necesarias para efectuar las debidas transferencias
al referido Fondo de Compensación".
En el Decreto 1280 de 1994, "por el
cual se revisa el Régimen Tributario aplicable a los cigarrillos, se crea el
Fondo Tabacalero de Compensación Tributaria, y se dictan otras
disposiciones", expedido por el Ministro Delegatario en ejercicio de
funciones presidenciales y en desarrollo de las facultades conferidas, se
establecieron las siguientes normas:
- Por el artículo 1º se dispuso reducir
al cuarenta y cinco por ciento (45%) la tarifa del impuesto al consumo de
cigarrillos nacionales y de procedencia extranjera, prevista y regulada en los
artículos 135 a 144 del Decreto extraordinario 1222 de 1986.
En la misma norma se estableció que
"a título de reducción gradual del impuesto, los responsables del tributo
deberán girar, desde el 1º de julio de 1994 y hasta el 31 de diciembre de 1997,
a favor del Fondo Tabacalero de Compensación Tributaria que se crea en este
mismo Decreto, el equivalente al menor valor que se presente entre la cifra
base contenida en este artículo para cada departamento y el Distrito Capital de
Santafé de Bogotá y lo recaudado por estas mismas entidades territoriales en
cada uno de los años 1994, 1995, 1996 y 1997".
La cifra base, según la norma,
corresponde al mayor valor resultante de comparar el recaudo obtenido durante
el año de 1993 y el promedio de recaudo de los años 1991, 1992 y 1993, y se
establece respecto de cada uno de los departamentos.
El artículo 2º, al establecer la base
gravable, dispone que el impuesto al consumo de cigarrillos nacionales y de
procedencia extranjera se causará a favor de los departamentos y del Distrito
Capital de Santafé de Bogotá sobre el precio de distribución, el cual se
establecerá de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Extraordinario 214 de
1969.
En cuanto al recaudo del impuesto, el
artículo 4º señala que será liquidado por períodos vencidos de quince días
calendario sobre las entregas realizadas por los responsables en esos períodos
y será pagado a las tesorerías departamentales o del Distrito Capital de
Santafé de Bogotá dentro de los quince días calendario siguientes al
vencimiento de dicho lapso.
Los artículos 3º, 5º, 6º, 7º y 8º están
destinados a la regulación de asuntos típicamente tributarios, como los
responsables del pago del impuesto al consumo de cigarrillos, la causación del
impuesto, el destino de los cigarrillos aprehendidos, decomisados o en
situación de abandono, la administración del impuesto (recaudación,
fiscalización, liquidación, discusión, cobro y devolución) y la inscripción de
los responsables en las secretarías de Hacienda departamentales y del Distrito
Capital.
El artículo 9º crea el Fondo Tabacalero
de Compensación Tributaria, que será administrado por la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales (artículo 10), como una cuenta especial del presupuesto general
de la Nación.
El artículo 11 ordena al Gobierno
otorgar créditos de tesorería a favor del Fondo de Compensación, con el fin de
suministrar los recursos necesarios para el giro de las sumas liquidadas en
favor de los departamentos y del Distrito Capital, los cuales serán cancelados,
según el precepto, una vez se reciban las sumas pagadas por los responsables
del impuesto al consumo de cigarrillos.
El artículo 12 se refiere a los
intereses de mora que deben pagar los responsables del impuesto por su cancelación
extemporánea.
El artículo 13 estatuye lo relativo a la
prevención y represión del contrabando de cigarrillos; el 14 se ocupa de las
zonas de régimen aduanero especial; el 15 -aquí demandado- excluye a los
cigarrillos del impuesto sobre las ventas y elimina el impuesto establecido por
la Ley 30 de 1971 a favor de Coldeportes, al paso que el 16 -también demandado-
autoriza al Gobierno Nacional para efectuar las apropiaciones presupuestales
necesarias con el objeto de compensar a Coldeportes el impuesto dejado de
percibir en virtud de la supresión del tributo que se había consagrado a su
favor.
El artículo 17 señala la fecha de
entrada en vigencia del decreto y deroga las disposiciones contrarias, en
especial el artículo 82 de la Ley 14 de 1983.
Como puede verse, este conjunto
normativo representa en sí mismo un desplazamiento del Congreso por el
Ejecutivo en la determinación de aspectos inherentes a la materia impositiva,
que, se repite, ha sido reservada por la Constitución a la Rama Legislativa del
Poder Público.
Al principal motivo de inexequibilidad
-el desconocimiento de la prohibición constitucional de otorgar y ejercer
facultades extraordinarias en materia impositiva- se agrega uno no menos grave
y protuberante: el Congreso facultó al Ejecutivo, y éste hizo uso de la
autorización, para afectar las finanzas de las entidades territoriales, en
abierto desacato a lo dispuesto en el artículo 294 de la Constitución, que
dice:
"Articulo
294.- La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en
relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco
podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo
317".
La prohibición busca afirmar la autonomía
de tales entidades, en concordancia con lo estatuido por el Preámbulo de la
Carta y por sus artículos 1, 287, 298, 300-4, 313-4 y 317, entre otros.
Esa autonomía implica que los tributos
de los departamentos y municipios, que hacen parte de su patrimonio y que están
concebidos como una de las formas de obtención de recursos para la atención de
sus gastos y necesidades, son inalienables frente a la ley, la cual puede
establecer las reglas generales relativas al ejercicio de las atribuciones que
en la materia corresponden a asambleas y concejos (artículos 300-4 y 313-4
C.P.), pero no sustituir a tales cuerpos en la adopción de decisiones sobre
exenciones tributarias, preferencias relativas al pago de impuestos, tasas y
contribuciones seccionales o locales, recargos, disminuciones o eliminaciones
de tributos.
Así las cosas, no podía el Congreso, sin
violar la Constitución, conferir facultades extraordinarias al Ejecutivo para
"revisar el régimen tributario aplicable a los cigarrillos", toda vez
que la amplitud de semejante atribución no sólo cobijaba los impuestos del
orden nacional sino los que pudieran haber establecido los departamentos y
municipios en cuya virtud se afectara la industria tabacalera.
A tal punto es cierto que el Congreso
conocía sobre la incidencia de la facultad otorgada en las finanzas
territoriales que allí mismo autorizó al Ejecutivo para "crear un Fondo de
Compensación para neutralizar los efectos que tal revisión tenga sobre los
ingresos de los departamentos". El texto de los decretos debía contar con
el concepto favorable de la Comisión de Asuntos Fiscales y Tributarios
designada por la Conferencia de Gobernadores.
En cuanto al Decreto 1280 de 1994, sus
artículos 1º, 2º, 6º, 7º, 10º, 11 y 14, entraron a disponer sobre los tributos
departamentales, en evidente transgresión al mandato constitucional y en
detrimento de la autonomía de tales entidades territoriales.
Así, pues, las normas acusadas son
inconstitucionales por estar viciada la base jurídica en que se apoyaron y por
haber vulnerado ellas mismas terminantes preceptos de la Carta Política.
Es igualmente inconstitucional la norma
de la ley que confirió la facultad y, por supuesto, como consecuencia de ello,
se oponen a la Constitución todas las normas que en su desarrollo se hayan
dictado, en cuanto, ya sin apoyo en una institución válidamente instituída,
representan invasión de la órbita propia del Congreso.
La Corte Constitucional, una vez
construida la unidad normativa que prevé el artículo 6º del Decreto 2067 de
1991, habida cuenta de la inescindible relación con las normas acusadas,
declarará la inexequibilidad del artículo 98, numeral 3º, de la Ley 101 de 1993
y la del Decreto 1280 de 1994, que se dictó en su desarrollo.
DECISION
Con fundamento en lo expuesto y surtidos
los trámites y requisitos que contempla el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, oído el Procurador General de la
Nación, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase
INEXEQUIBLE el numeral 3º del artículo 98 de la Ley 101 de 1993.
Segundo.- Declárase
INEXEQUIBLE el Decreto 1280 del 22 de junio de 1994 en su totalidad.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-246/95
AUTONOMIA
LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA/FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MATERIA
TRIBUTARIA (Salvamento de
voto)
No comparto la
tesis en que se basa la sentencia, según la cual el Congreso no puede conceder
facultades extraordinarias al Presidente de la República para rebajar o
eliminar impuestos nacionales. Lo que la Constitución prohibe clara e
inequívocamente, según la letra y el espíritu del artículo 150, numeral 10, es
la concesión de tales facultades para “decretar impuestos”.
IMPUESTO-Eliminación (Salvamento de voto)
Todo lo relativo
al establecimiento de impuestos o contribuciones, a su creación, en tiempo de
paz, está reservado exclusivamente al Congreso. No así lo que se refiere a la
reducción o eliminación de tales cargas, que bien puede delegarse, para que el
Ejecutivo, encargado del manejo directo del Tesoro Público, decida si puede o
no reducir o eliminar determinados tributos.
UNIDAD NORMATIVA (Salvamento de voto)
No es posible
entender cómo subsista parte de un artículo cuando ha sido declarado
inexequible un segmento del mismo, por razones que serían totalmente válidas
para hacer igual declaración en relación con lo que se deja en pie. No hay
norma ninguna de la Constitución que fije límite tan estrecho a la facultad de
declarar inexequibles normas conexas con otras ya declaradas tal.
Ref.: Expediente
D-792
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 15 (parcial) y 16 (parcial) del
decreto 1280 de 1994
Actor:
Luis Fernando Alvarez
Jaramillo
Magistrado Ponente:
Dr. José Gregorio
Hernández Galindo
He discrepado de la
opinión mayoritaria en este asunto por las siguientes razones:
Primera.- No comparto la tesis en que se basa la
sentencia, según la cual el Congreso no puede conceder facultades
extraordinarias al Presidente de la República para rebajar o eliminar impuestos
nacionales. Lo que la Constitución prohibe clara e inequívocamente, según la
letra y el espíritu del artículo 150, numeral 10, es la concesión de tales facultades
para “decretar impuestos”.
Realmente, son
necesarias, complicadas y abstrusas lucubraciones para llegar a la conclusión
contraria. Porque la finalidad de la prohibición es la defensa del individuo
frente a la voracidad fiscal. Y por lo mismo, se contraría la norma
constitucional cuando se sostiene que ella prohibe conceder facultades para
aliviar la situación del contribuyente.
Es indiscutible que
todo lo relativo al establecimiento de impuestos o contribuciones, a su
creación, en tiempo de paz, está reservado exclusivamente al Congreso.
No así lo que se refiere a la reducción o eliminación de tales cargas, que bien
puede delegarse, para que el Ejecutivo, encargado del manejo directo del Tesoro
Público, decida si puede o no reducir o eliminar determinados tributos.
Finalmente, hay que
advertir que el inciso final del numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución, establece una prohibición al Congreso, que no puede interpretarse
por extensión.
Segunda.- Pero, adoptada por la mayoría la decisión
de declarar inexequible el numeral 3o., del artículo 98 de la ley 101 de 1993,
no veo por qué no se hizo unidad normativa para extender tal declaración de
inexequibilidad al numeral 2o., también relativo a la misma materia tributaria.
Basta leerlo para comprender cómo en relación con él la declaración de
inexequibilidad se habría fundado en idénticas razones:
“Artículo 98. Facultades Extraordinarias.
Concédese facultades extraordinarias al Presidente de la República para los
fines y por los términos indicados a continuación:
“
“2. Para establecer
la exención del impuesto al valor agregado IVA, que se crea por este artículo,
sobre los servicios intermedios destinados a la adecuación de tierras, la
producción agropecuaria y pesquera y la comercialización de los respectivos
productos; las zonas de fronteras tendrán un tratamiento prioritario en estas
materias; por el término de tres (3) meses.
“3. Con el propósito
de frenar el deterioro que viene experimentando el sector tabacalero, revisar
el régimen tributario aplicable a los cigarrillos, crear un Fondo de
Compensación para neutralizar los efectos que tal revisión tenga sobre los
ingresos de los Departamentos, y realizar las apropiaciones necesarias para
efectuar las debidas transferencias al referido Fondo de Compensación; el texto
de los decretos que se expidan con la finalidad indicada en este ordinal deberá
contar con concepto favorable de la Comisión de Asuntos Fiscales y Tributarios
designada por la Conferencia de Gobernadores; por el término de seis (6)
meses”.
Para sostener la
procedencia de la declaración de inexequibilidad, tengo estas razones:
a) A la Corte se ha
confiado la guarda de la integridad y supremacía de la constitución:
b) No es posible
entender cómo subsista parte de un artículo cuando ha sido declarado
inexequible un segmento del mismo, por razones que serían totalmente válidas
para hacer igual declaración en relación con lo que se deja en pie;
c) No puede
sostenerse, con el mismo criterio con que se analiza una demanda civil, que el
actor a su arbitrio limite la facultad y la obligación que la Corte tiene en
relación con la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución;
d) Tan ostensible
era la necesidad de declarar inexequible el numeral 2o., cuando se había ya
declarado el 3o., que es prácticamente imposible leer este último sin haber
leído el primero. Así, no se entiende por qué los encargados de la guarda de la
Constitución, literalmente cierren los ojos en este caso;
e) Finalmente, no
hay norma ninguna de la Constitución que fije límite tan estrecho a la facultad
de declarar inexequibles normas conexas con otras ya declaradas tal.
Por estas razones,
no comparto la decisión adoptada en la sentencia.
Santafé de Bogotá,
junio 9 de 1995
JORGE ARANGO MEJIA
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-246/95
REF.: EXPEDIENTE
No. D-792
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 15 (parcial) y 16 (parcial) del
Decreto 1280 de 1994.
Me valgo de esta
forma judicial rutinaria para un propósito que no es usual. No voy a consignar
disensiones con la motivación del fallo (razón de ser de las aclaraciones) sino
a señalar un hecho que, en mi sentir, no debe pasar desapercibido. Se trata de
una manifiesta incongruencia de la política oficial en materia nada insignificante:
la salud.
Hace un año, por la
misma época en que se dictó el Decreto Ley que el fallo arriba referido declaró
inexequible, autorizados voceros oficiales, con el Presidente de la República a
la cabeza, andaban conmoviendo a la opinión nacional por el grave atentado a la
salud del pueblo colombiano que significaba la sentencia que despenalizó el
porte y consumo de la dosis mímina de droga. No fue esa, ciertamente, la única
censura dirigida contra el fallo, pero fue la que se expuso con mayor énfasis
paternalista. ¿Cómo no preservar el deber, derivado del artículo 49 de la C.P.,
consistente en que cada quien cuide de su propia salud y la de la comunidad
toda, y en que el Estado pueda exigirle coercitivamente esa conducta? Empero,
no resultaba acaso congruente con esa actitud protectora y benévola,
desestimular simultáneamente el uso de sustancias no menos nocivas como el
alcohol y el tabaco?
Pero no, y el
decreto ahora excluído del ordenamiento es prueba incontestable. Que la gente
no se haga daño con la "droga", parece plausible. Pero si quiere
abonar el terreno para enfermedades como el enfisema pulmonar y el cáncer, nada
que objetar. Antes bien: vale la pena hacer menos onerosos los gravámenes al
consumo del cigarrillo para que éste se incremente y el sector tabacalero pueda
superar sus dificultades coyunturales.
La pregunta que a
cualquier persona razonable se le ocurre, es obvia: ¿tiene autoridad para
exigir por la vía compulsiva el cuidado integral de la salud, quien propicia su
menoscabo mediante el uso de sustancias comprobadamente nocivas pero
generadoras, a mediano y largo plazo, de más jugosos recursos fiscales? La
respuesta, no hay siquiera que insinuarla, por que su evidencia es
deslumbrante. Pero desde Maquiavelo, ha quedado claro que la falacia y la doble
moral son ingredientes infaltables en toda política que anteponga el éxito a la
rectitud.
Fecha ut supra.
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Magistrado |
709 | C-247-95
Sentencia No
Sentencia No. C-247/95
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA
La reserva de ley
estatutaria, si bien debe exigirse como requisito de forma indispensable cuando
la materia del proyecto corresponda a cualquiera de los temas señalados en el
artículo 152, no es exigible de manera absoluta en todas las ocasiones en que alguno
de aquéllos sea objeto de mención o referencia. No todo precepto que de alguna
manera guarde relación con ellos debe ser aprobado mediante el trámite
excepcional previsto para esa clase de leyes. Deducir de esa consideración que
todas las normas de procedimiento deban estar incluidas forzosamente en leyes
estatutarias implica interpretación exagerada del artículo 152 de la
Constitución Política y convierte la excepción allí incluída en regla general
que, en ese supuesto, debería extenderse lógicamente a todos los códigos
procesales y a las reglas, aún aisladas, que pudieran afectarlos, adicionarlos
o modificarlos.
LEY ESTATUTARIA
DE DERECHOS FUNDAMENTALES
En cuanto a los
derechos fundamentales, el criterio para definir si se requiere ley estatutaria
para la expedición de las normas que tocan con ellos radica, según lo ha
expuesto esta Corte, en la verificación de si los preceptos correspondientes
afectan el núcleo esencial de aquéllos, como cuando se consagran restricciones
o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se traduce en su regulación,
claramente aludida en el artículo 152 de la Carta.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Naturaleza
La Constitución
ha establecido la pérdida de la investidura como una sanción que es
independiente de las penales que pudieran ser aplicables por la comisión de
delitos y que encuentra su razón de ser en el régimen constitucional de las
actividades que cumplen los congresistas. Tiene un carácter disciplinario de
muy especiales características, la competencia para decretarla es atribuida de
manera exclusiva a un tribunal -el Consejo de Estado- y tan sólo puede operar
en los casos, bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta
Política establece. Las causas que dan lugar a ella son taxativas. La Corte
Constitucional considera que las normas constitucionales en las cuales se
consagra la pérdida de la investidura deben ser interpretadas de manera
armónica con el artículo 29 de la Carta, con las necesarias adaptaciones que
exige la naturaleza especial de aquéllas.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Competencia
de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado
Serán declaradas
inexequibles las expresiones "en pleno" y el parágrafo en su
totalidad, que aluden a la forma como será integrado el Consejo de Estado para
resolver sobre estos procesos, es decir, con la participación de la Sala de lo
Contencioso Administrativo y la de Consulta y Servicio Civil.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Causales
taxativas
Se declarará
inexequible la referencia a la ley en cuanto al señalamiento de nuevas causales
de pérdida de investidura, pues la enunciación hecha en la Carta es taxativa y
no autoriza al legislador para ampliar los motivos de la sanción.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Requisitos
que debe reunir la petición/ANONIMOS
El artículo
cuarto, que señala los requisitos y datos que debe reunir la solicitud de
pérdida de investidura cuando provenga de un ciudadano, se aviene a la
Constitución, pues no hace nada diferente de exigir que quien, en ejercicio de
un derecho reconocido por la Carta, acude al tribunal competente con el objeto
de pedirle que declare la pérdida de la investidura de un congresista, lo haga
identificándose, señalando e identificando al acusado, fundando su acusación y
aportando o solicitando las pruebas a que haya lugar. Esto es necesario en toda
demanda, por informal que sea, para que la autoridad judicial cuente con los
elementos mínimos indispensables con el objeto de iniciar la actuación que le
corresponde. Es claro, además, que la plena identificación del ciudadano
demandante le otorga seriedad a la acusación, tratándose de un proceso con tan
delicadas consecuencias, y responsabiliza al actor en relación con lo que afirme.
Se excluyen así los procesos iniciados por anónimos que encubren conductas
subrepticias y cobardes.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Solicitud
por ciudadano común
Este artículo
será declarado exequible, excepto la palabra "común", utilizada en el
texto para calificar al ciudadano que solicita declarar la pérdida de
investidura. Tal expresión, además de peyorativa, excluye a las personas que
ejercen autoridad o jurisdicción, quienes también son ciudadanos y, según la
Carta Política, pueden ejercer la acción de que se trata, dado el indudable
interés público que la sustenta, pero no son ciudadanos "comunes".
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Improcedencia
de sentencia penal condenatoria previa
Esta Corte
declarará la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296, al igual
que la del artículo 297, que condicionan la iniciación del proceso de pérdida
de investidura ante el Consejo de Estado, en el caso de indebida destinación de
dineros públicos o tráfico de influencias debidamente comprobado, a una previa
sentencia penal condenatoria, exigencia esta que en ninguna parte se encuentra
consagrada en la Carta Política".
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Naturaleza
de las normas/ETICA
Las normas
constitucionales sobre pérdida de la investidura tienen un sentido
eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se
refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como
delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de castigar
la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del Congreso
en razón de la función que desempeñan.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Reparto
en el Consejo de Estado
Si se tiene en
cuenta que la función de reparto no implica que el funcionario encargado por la
ley de llevarla a cabo sea el mismo que deba fallar. Ello conduciría a eliminar
de plano el mecanismo de reparto vigente para los juzgados municipales o de
Circuito cuando hay varios de ellos en una misma localidad. El reparto,
considerado como un acto indispensable para definir quién habrá de conducir el
proceso, no es en sí mismo un acto por medio del cual se ejerza la función
jurisdiccional, pues quien reparte no resuelve sobre el asunto examinado. El
reparto tiene por objeto definir, dentro de reglas de juego anticipadas, claras
y precisas, cómo habrá de radicarse la competencia en un determinado juez para
el caso concreto, asegurando a la vez su imparcialidad.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Audiencia
pública
Al asegurar la
comparecencia de las partes ante el Consejo de Estado, el legislador desarrolla
el artículo 29 de la Carta, indicando las reglas propias del especialísimo
juicio de que se trata y brindando al enjuiciado la necesaria ocasión de
exponer, en su defensa, los argumentos y pruebas que puedan favorecerlo y de
oponerse a los que se esgriman en su contra. La importancia que tiene un
congresista dentro de la organización del Estado colombiano, su carácter de
representante del pueblo, las delicadas funciones que cumple y las graves
consecuencias que para su futura actividad política tendría un eventual fallo
en contra, hacen de la audiencia pública un adecuado instrumento procesal para
que el asunto, de indudable interés colectivo se ventile de manera abierta, a
diferencia de lo que ocurre con los debates relativos a intereses y conflictos
de alcance meramente particular.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Efectos
de decisión inhibitoria
Es entendido que
el carácter de la cosa juzgada solamente lo tienen las providencias que han
entrado a definir el fondo de la cuestión planteada, razón por la cual no puede
afirmarse que cuando el Consejo de Estado profiera decisión inhibitoria haya
sido juzgado el caso del congresista respecto de quien se pide la pérdida de
investidura. Precisamente, en tales casos nada se ha resuelto, de lo cual se
desprende que es posible iniciar nueva actuación sin que se quebranten los
principios de cosa juzgada y "non bis in idem".
RECURSO DE
REVISION CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Causales
No todas las
causales de revisión enunciadas en la norma transcrita son aplicables al caso
de pérdida de la investidura, tal circunstancia no hace la referencia
inconstitucional, sino que, más bien, queda en manos del juez de revisión la
competencia para definir si en el caso concreto tiene cabida alguno de los
motivos legalmente previstos. A ellos se adicionan, como razones de revisión,
la falta del debido proceso, la violación del derecho de defensa y la de no
haberse agotado el procedimiento interno en la respectiva corporación y
proferido las declaraciones de ambas cámaras conforme al trámite establecido en
el reglamento del Congreso contenido en la Ley 5a de 1992.
RECURSO DE
REVISION CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Juez competente/OMISION LEGISLATIVA
La Corte
Constitucional no entrará a definir en este proceso cuál es el juez competente,
función ésta que corresponde al legislador, pero se abstendrá de declarar la
inconstitucionalidad de la norma pues el motivo que invoca el Consejo de Estado
no es de inconstitucionalidad, por no haberse quebrantado principio ni
disposición alguna de la Carta al establecerse el recurso, sino más bien un
llamado de atención al Legislativo para que, por vía de autoridad, defina a
quién corresponde resolver sobre los recursos extraordinarios que se
interpongan contra las sentencias mediante las cuales se decreten pérdidas de
investidura.
CONGRESISTA-Incompatibilidades
La
incompatibilidad significa imposibilidad jurídica de coexistencia de dos
actividades, pues "dada la situación concreta del actual ejercicio de un
cargo -como es el de congresista para el caso que nos ocupa- aquello que con la
función correspondiente resulta incompatible por mandato constitucional o legal
asume la forma de prohibición". No puede olvidarse, desde luego, que, para
el caso de los congresistas, el artículo 181 de la Carta Política mantiene las
incompatibilidades en el evento de renuncia durante el año siguiente a su aceptación,
si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior. Aquí la
simultaneidad que se predica en la norma se refiere al tiempo de la
correspondiente prohibición constitucional.
-Sala
Plena-
Ref.:
Expediente D-714
Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994.
Actor:
LUIS GUILLERMO NIETO ROA.
Magistrado
Ponente:
Dr.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada según consta en acta
del primero (1º) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano LUIS GUILLERMO NIETO ROA,
invocando el derecho que consagra el artículo 241, numeral 4º, de la
Constitución Política, presentó ante esta Corte demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 144 de 1994.
Cumplidos como están los trámites y
requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver.
II. TEXTO
Los textos acusados son del siguiente
tenor literal:
"LEY
NUMERO 144 DE 1994
(Julio
13)
'Por
la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los
congresistas'.
El
Congreso de Colombia,
DECRETA:
ARTICULO
1º.-
El Consejo de Estado en pleno conocerá y sentenciará en única instancia los
procesos relativos a la pérdida de la investidura de los congresistas a
solicitud de la mesa directiva de la cámara correspondiente o de cualquier
ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución y la ley, en
especial la Ley 5a de 1992 en
sus artículos 292 y 298.
PARAGRAFO.- Por Consejo
de Estado en pleno se entiende la reunión donde tienen derecho a participar los
miembros de las diferentes salas que lo componen, esto es, la de lo contencioso
administrativo y la de consulta y servicio civil, conforme a lo establecido en
el artículo 298 de la Ley 5a de
1992.
ARTICULO
2º.-
El Consejo de Estado dispondrá de un plazo no mayor de veinte (20) días hábiles
contados a partir de la fecha de la presentación de la solicitud en la
Secretaría General de la corporación, para sentenciar el proceso.
ARTICULO
3º.-
Cuando la solicitud sea formulada por la mesa directiva de la cámara a la cual
pertenezca el congresista, ésta deberá ser enviada al Consejo de Estado en
pleno, dentro de los dos (2) días siguientes a la decisión adoptada por dicha
cámara, junto con toda la documentación correspondiente.
ARTICULO
4º.-
Cuando la solicitud sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano
común, ésta deberá formularse por escrito y contener, al menos:
a)
Nombres y apellidos, identificación y domicilio de quien la formula;
b)
Nombre del congresista y su acreditación expedida por la organización electoral
nacional;
c)
Invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y
su debida explicación;
d)
La solicitud de práctica de pruebas, si fuere el caso, y
e)
Dirección del lugar en donde el solicitante recibirá las notificaciones a que
haya lugar.
PARAGRAFO.- No
será necesario formular la solicitud a través de apoderados.
ARTICULO
5º.-
Cuando la causal invocada sea la indebida destinación de dineros públicos o la
de tráfico de influencias debidamente comprobado o la de haber sido condenado
en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad,
excepto por delitos políticos o culposos, también se deberá acompañar copia
auténtica de la sentencia condenatoria debidamente ejecutoriada y de que ésta
se encuentra vigente y no extinguida judicialmente.
PARAGRAFO.-
Cuando la causal invocada se la de celebrar contrato, por interpuesta persona,
con entidades públicas o ante las personas que administren tributos, se deberá
acompañar copia auténtica de la sentencia debidamente ejecutoriada que así lo
declare.
Cualquier
ciudadano o el Ministerio Público podrán demandar ante el tribunal contencioso
administrativo que tenga jurisdicción en el domicilio de la entidad pública o
de las personas que administren tributos, para que mediante el trámite del
proceso ordinario se declare que el congresista celebró contrato con ellas por
interpuesta persona.
ARTICULO
6º.-
La solicitud deberá ser presentada personalmente por su signatario, ante el
Secretario General del Consejo de Estado. El solicitante que se halle en lugar
distinto podrá remitirla, previa presentación personal ante juez y notario,
caso en el cual se considerará presentado cuando se reciba en el despacho
judicial de destino.
ARTICULO
7º.-
Recibida la solicitud en la secretaría, será repartida por el presidente del
Consejo de Estado el día hábil siguiente al de su recibo, y designará el
Magistrado ponente, quien procederá a admitirla o no, según el caso, dentro de
los dos (2) días hábiles siguientes a su reparto. En el mismo término
notificará al congresista de la decisión respectiva.
El
Magistrado ponente devolverá la solicitud cuando no cumpla con los requisitos o
no se alleguen los anexos exigidos en la ley y ordenará a quien corresponda,
completar o aclarar dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación,
los requisitos o documentos exigidos. El incumplimiento de la orden dará lugar
a las sanciones legales pertinentes.
ARTICULO
8º.-
Admitida la solicitud, en la misma providencia se ordenará la notificación
personal al congresista, con la cual se dará iniciación al proceso judicial
respectivo. También se notificará al agente del Ministerio Público a fin de que
intervenga en el proceso. Las notificaciones se surtirán al día siguiente al de
la expedición del auto que las decrete.
ARTICULO
9º.-
El congresista dispondrá de los tres (3) días siguientes, contados a partir de
la fecha de la notificación, para referirse por escrito a lo expuesto en la
solicitud. Podrá aportar pruebas o pedir las que considere conducentes, en los
términos del artículo siguiente.
ARTICULO
10º.-
Al día hábil siguiente, el Magistrado ponente decretará las pruebas pertinentes
y señalará un término hasta de tres (3) días hábiles para su práctica. En la
misma providencia indicará fecha y hora para la audiencia pública, que se
cumplirá dentro de los dos (2) días siguientes.
ARTICULO
11.-
A la Audiencia pública asistirá el Consejo de Estado en pleno y será presidida
por el Magistrado ponente.
Las
partes podrán intervenir, por una sola vez, en el siguiente orden: el
solicitante o su apoderado, el agente del Ministerio Público y el congresista y
su apoderado. Quien presida la audiencia podrá fijar el tiempo para las
intervenciones.
Las
partes podrán presentar al final de su intervención un resumen escrito.
ARTICULO
12.-
Realizada la audiencia, el Magistrado ponente deberá registrar el proyecto de
sentencia, dentro de los dos (2)días hábiles siguientes y citará al Consejo de
Estado en pleno para estudiar y discutir la ponencia presentada. La decisión se
tomará por mayoría de votos de los miembros que la integran.
ARTICULO
13.-
Ejecutoriada la sentencia se comunicará a la mesa directiva de la cámara
correspondiente, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio de Gobierno para
lo de su cargo. Cuando el Consejo de Estado advierta la posible comisión de
hechos punibles por parte del congresista, o temeridad o mala fe en la
acusación, la sentencia ordenará que se compulsen copias de toda la actuación a
las autoridades competentes para las investigaciones y sanciones
correspondientes.
ARTICULO
14.-
Cuando se formulen acusaciones por varios ciudadanos éstas se acumularán a la
admitida primero, siempre que no se haya decretado la práctica de pruebas.
ARTICULO
15.-
No se podrá admitir solicitud de pérdida de la investidura de un congresista en
el evento de alegarse los mismos hechos que sirvieron de fundamento a las
causales sobre las cuales ya se haya pronunciado el Consejo de Estado. Todas
las sentencias en estos procesos producen efectos de cosa juzgada.
ARTICULO
16.-
Conflicto de intereses. Definición. Los congresistas que dentro del año
inmediatamente anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a
gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan
directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberán
comunicarlo por escrito a la mesa directiva de la respectiva corporación para
que decida si los congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el
trámite y votación de dichos actos.
ARTICULO
17.- Recurso extraordinario especial de revisión. Son
susceptibles del recurso extraordinario especial de revisión, interpuesto
dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria, las sentencias
mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario, por
las causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso
Administrativo, y por las siguientes:
a)
Falta del debido proceso;
b)
Violación del derecho de defensa, y
c)
No haberse agotado el procedimiento interno en la respectiva corporación y
proferido las declaraciones de ambas cámaras conforme al trámite establecido en
el reglamento del Congreso contenido en la Ley 5a del 17 de junio de 1992.
ARTICULO
18.-
Para los efectos del numeral 1º del artículo 180 Constitución Nacional, se
entenderá que el congresista debe estar realizando, simultáneamente con las de
parlamentario, funciones inherentes a las del cargo o empleo público o privado.
ARTICULO
19.-
Esta ley deroga y modifica las disposiciones legales anteriores y rige desde la
fecha de su promulgación"
III. LA DEMANDA
El actor señala como vulnerados los
artículos 13, 152 (en concordancia con el 40), 180, 182, 183, 184 y 236 de la
Constitución Política.
Dice el solicitante que con la Ley
acusada se vulnera el artículo 152 pues ha debido tramitarse como una ley
estatutaria.
La pérdida de la investidura de los
congresistas, según el actor, involucra derechos fundamentales en forma
directa.
Al fundamentar la anterior afirmación,
señala que característica esencial de la mencionada figura es la
"inhabilidad permanente para elección al Congreso, a la Presidencia de la
República, a las asambleas departamentales y a las gobernaciones, lo que
equivale a un recorte sustancial de los derechos políticos fundamentales puesto
que quien hubiere sido sentenciado pierde de por vida la posibilidad de ser
elegido y desempeñar algunas funciones públicas.
Añade a lo anterior que la Ley 144 de
1994 viola el espíritu mismo de la Constitución, ya que el redactor de la Carta
Política lo que pretendió fue la "erradicación de los vicios que en los
últimos tiempos se apoderaron del Congreso y conservar en todo momento el
elevado tono moral en la conducta tanto del conjunto como de cada uno de sus
miembros que exige la función de legislar, controlar, orientar a la nación y
ejercer el liderato político". Esto, comparado con "el evidente
propósito de hacer nugatoria la aplicación de la pérdida de la investidura como
sanción para los congresistas que violen la Carta", debe llevar a declarar
la inexequibilidad de la totalidad de la Ley.
Más adelante, el demandante hace un
análisis tendiente a demostrar la inconstitucionalidad de varios artículos de
la Ley en referencia:
- De los artículos 1º, 3º, 11 y 12,
anota que la expresión "en pleno" debe declararse contraria a la
Carta, pues en Sentencia C-319 del 13 de julio de 1994 dicha expresión ya fue
objeto de pronunciamiento por la Corte Constitucional al referirse al artículo
298-3 de la Ley 5a de 1992.
Invoca estas mismas razones para solicitar la inconstitucionalidad del
parágrafo del artículo 1º.
Adicionalmente, en cuanto al artículo
1º, considera violatoria de la Constitución la referencia que se hace a la Ley
5a de 1992, por cuanto la
Carta no autorizó a la ley para ser fuente de causales para la pérdida de la
investidura.
- Del artículo 4º objeta la expresión
"común", calificativa del ciudadano, pues considera que con ella se
introduce un factor limitante y discriminatorio, que no trae la Constitución y
que podría dar lugar a que en un futuro se dijera que ciudadanos comunes son
aquellos que no ostentan ningún tipo de investidura.
- Sobre las expresiones "la
indebida destinación de dineros públicos o la de tráfico de influencias
debidamente comprobado" y "se deberá acompañar copia auténtica de la
sentencia condenatoria debidamente ejecutoriada y de que ésta se encuentra
vigente y no extinguida judicialmente", así como sobre el parágrafo del
artículo 5º, observa que ya en la Sentencia citada se declaró contraria a la
Carta la sujeción del proceso ante el Consejo de Estado a una condición no
contemplada en aquélla, como es la sentencia penal previa, por lo que debe
hacerse lo mismo en el presente caso.
En cuanto a la segunda expresión
referida, opina que excede la letra de la Constitución Política, pues en ella
"la causal se configura por el sólo hecho de que la persona haya sido
condenada por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, salvo por
delitos políticos o culposos, con prescindencia de si dicha condena se ejecutó
o no en su totalidad".
- Del artículo 7º acusa especialmente la
frase "el Presidente del Consejo de Estado repartirá la solicitud al día
hábil siguiente a su recibo", sosteniendo que no puede ser al Presidente
de esa Corporación al que corresponda tal función pues es sólo a la Sala de lo
Contencioso Administrativo a quien compete tramitar y fallar, luego es al
Presidente de esa Sala a quien, eventualmente debería atribuírsele la función
de repartir las solicitudes de pérdida de la investidura.
- El artículo 15 de la Ley acusada manda
que "no se podrá admitir solicitud de pérdida de la investidura de un
congresista en el evento de alegarse los mismos hechos que sirvieron de
fundamento a las causales sobre las cuales ya se haya pronunciado el Consejo de
Estado. Todas las sentencias en estos procesos producen efectos de cosa juzgada".
Para el libelista, ésta redacción unida
al plazo de tres días que se tienen para la práctica de pruebas y al hecho de
que no está el ciudadano que presente una solicitud obligado a allegar el
acervo probatorio completo, puede convertir la institución constitucional en
letra muerta, en cuanto propiciaría sentencias inhibitorias.
- Al definir el artículo 16 los
conflictos de interés, deja por fuera, según criterio del demandante, los
intereses personales o familiares del congresista y las situaciones de carácter
moral.
De la misma manera, el impugnante
cuestiona la obligación de comunicar el conflicto respectivo a la Mesa
Directiva, pues "en ninguna parte de la norma constitucional se faculta a
las mesas directivas de las cámaras para decidir sobre las situaciones de
carácter moral o económico que en concepto del congresista mismo lo inhiben
para participar".
- En cuanto a la creación del recurso
extraordinario especial de revisión, contenido en el artículo 17 de la Ley 144,
afirma que se trata de un privilegio exorbitante consagrado exclusivamente en
favor del Congresista, lo que va en contravía del derecho a la igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Carta, pues, mientras para un proceso
contencioso administrativo las partes sólo tienen como causales las consagradas
en el artículo 188 del Código correspondiente, la Ley 144 dispone que el
congresista y sólo él tendrá, además de dichas causales, otras
dos de carácter general. Por otra parte, agrega, la norma extiende el plazo
para ejercer el recurso a más del doble del que tienen todos los restantes
recursos extraordinarios de revisión, tanto en procesos de la jurisdicción
contencioso administrativa como en los de la ordinaria, que es de 2 años.
Sobre el mismo artículo añade que
"la decisión constitucional de que una vez perdida la investidura se
convierte en causal de inhabilidad por el resto de la vida de la persona
afectada, se desconoce creando un mecanismo aparentemente jurídico para que después
de expedido y ejecutoriado el fallo se pueda hacer hábil a quien ya había sido
declarado inhábil", rompiéndose igualmente la especial brevedad que debe
informar este tipo de procesos.
- Para el actor, el artículo 18 de la
Ley en referencia pretende establecer una simultaneidad en el ejercicio de
funciones correspondientes a un cargo o empleo público y uno privado, cuando la
interpretación de la incompatibilidad consagrada en el artículo 179-1
constitucional es que ella no cesa por separarse del ejercicio de las funciones
de congresista durante una parte del período constitucional para el que fue
elegido, pues tal norma no se refiere al ejercicio de las funciones sino al
desempeño del cargo, lo que quiere decir que basta con tener esa titularidad.
IV. INTERVENCIONES
El ciudadano CARLOS EDUARDO MEDELLIN
BECERRA, Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, presentó un
escrito mediante el cual defiende la constitucionalidad formal de la norma
acusada e impugna la constitucionalidad material de algunas normas específicas.
Al defender la constitucionalidad formal
de la Ley, el ciudadano opositor afirma que si bien toda norma, de una u otra
manera, termina afectando derechos fundamentales, el criterio para determinar
la naturaleza de la ley debe ser el tipo de derecho que ella regula y la forma
como lo hace. Concretamente la Ley 144 de 1994 es básicamente organizacional,
procesal y adjetiva, por lo que su expedición no debió ajustarse a una ley
estatutaria.
En cuanto al argumento consistente en
que viola el espíritu mismo de la Constitución, dice que la mala fe no se
presume y que el contenido de las leyes puede interpretarse de manera diferente
según el lente con el que se estudie.
En cuanto al examen material de las
disposiciones, está de acuerdo con el demandante en que la expresión "en
pleno", contenida en varias normas, es inconstitucional, para lo cual
también invoca la Sentencia C-319 del 14 de julio de 1994.
Sobre las demás acusaciones hace las
siguientes reflexiones:
- Dice que el calificativo
"común" que se le da a los ciudadanos en el artículo 4º "viola
no sólo el principio de igualdad material al introducir una discriminación no
razonable, sino también las bases mismas del sistema democrático que se opone
por definición a instituciones pseudo aristocráticas"
- Invocando la misma Sentencia anterior,
solicita a la Corte la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 5º en
su integridad, debido a la improcedencia de exigir sentencia judicial previa y
vigente.
- Considera inconstitucional la
expresión "Presidente del", contenida en el artículo 7º, pues el
Presidente del Consejo de Estado puede ser uno de los miembros de la Sala de
Consulta y Servicio Civil.
Igualmente señala como violatoria de la
Constitución la frase "adoptada por dicha Cámara", contenida en el
mismo artículo, para lo cual también hace alusión a la Sentencia de la Corte
Constitucional, mencionada anteriormente.
- En cuanto al artículo 15 de la Ley
acusada, dice que debe ser declarada inconstitucional en su integridad "ya
que se le otorga fuerza de cosa juzgada incluso a los pronunciamientos
inhibitorios", pues la norma no distingue la naturaleza de las decisiones
del Consejo de Estado. Si esto no es así, sugiere que se declare la
exequibilidad condicional, es decir "que la norma sería constitucional
siempre y cuando se lea en el sentido que ella sólo cobija los pronunciamientos
de mérito".
- También coadyuva la
inconstitucionalidad del artículo 16 por considerar que restringe los alcances
constitucionales del conflicto de intereses, lo mismo que el 17 porque vulnera
el principio de igualdad contenido en el artículo 13 del Estatuto Superior.
- Para el ciudadano, el artículo 18
también vulnera la Carta ya que ella establece una institución más amplia, pues
no limita la incompatibilidad a los casos de ejercicio simultáneo de las
funciones de parlamentario con las de cargo o empleo público o privado.
"No es necesario el ejercicio; basta la titularidad del cargo, así no se
ejerza".
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador General de la Nación, en
comunicación del 26 de octubre de 1994, solicitó a la Corte que aceptara su
manifestación de impedimento para conceptuar sobre la constitucionalidad del
proceso de la referencia, toda vez que, durante la tramitación del proyecto de
ley acusado era Senador de la República y por ello miembro del Congreso.
La Corporación, en auto del tres (3) de
noviembre de 1994, resolvió aceptar el impedimento y trasladar la demanda al
Viceprocurador General de la Nación para que rindiera concepto dentro del
término previsto por el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991.
El 24 de enero de 1995, mediante Oficio
Nº 556, el Viceprocurador se pronunció sobre el presente caso y solicitó a la
Corte que declarara exequible la Ley acusada, en cuanto, a su juicio, no era
indispensable que se le hubiera dado el trámite de ley estatutaria, pues se
trata de una ley que regula el procedimiento de pérdida de la investidura de
los congresistas; es decir, se trata del conjunto de normas procesales que le
fijan los parámetros tanto al ejercicio de la acción como a la sustanciación
del proceso judicial correspondiente ante el Consejo de Estado.
En cuanto al argumento de la mala fe,
esgrimido por el actor, considera el Viceprocurador que tal no es una razón que
justifique la declaratoria de inexequibilidad de una ley, pues su consagración
conduciría a un ejercicio perverso de la acción de inconstitucionalidad que
desnaturalizaría el papel fundamental del control constitucional en el Estado
de Derecho.
Refiriéndose a la tan citada Sentencia
C-319 de 1994, en el Concepto se trata de determinar sus implicaciones para el
caso presente y se dice que el proceso de la pérdida de la investidura entraña
un función jurisdiccional, lo que en estricto sentido no compete al Consejo de
Estado en pleno sino a su Sala Contencioso Administrativa.
Haciendo referencia a la misma
Sentencia, señala cómo en ella se expresó que la responsabilidad política que
se deriva de la pérdida de la investidura es totalmente diferenciable de la
responsabilidad penal que se hubiera podido ocasionar por haberse cometido un
delito.
Igualmente, recuerda que en ese fallo se
determinó que las normas que sometieran el proceso de pérdida de la investidura
a los resultados de un previo procedimiento congresional debían ser declaradas
inexequibles, pues ellas recortaban la competencia incondicionada y exclusiva
del Consejo de Estado, y además desconocían la competencia que la Carta radicó
únicamente en la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente para elevar la
solicitud.
Sobre la expresión "ciudadano
común", cree el Viceprocurador que ella no vulnera en forma alguna la
Carta Política, ya que un principio de hermenéutica jurídica enseña que las
palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso
general de las mismas y, como de acuerdo con el Diccionario de la Lengua
Española, "común" es sinónimo de "cualquier", no se
introduce entonces ninguna discriminación.
Coincide el Viceprocurador con los
planteamientos que formula el demandante sobre el artículo 15 de la Ley
acusada, pero no considera que deba declararse la inconstitucionalidad pues
basta con fijarle un alcance a la palabra "todas" en el sentido de
que ella incluya solamente los pronunciamientos que deciden sobre el mérito de
la litis, es decir que comprenda sólo sentencias absolutorias o condenatorias
mas no inhibitorias.
No considera el representante del
Ministerio Público que con el artículo 16 de la Ley 144 se vulnere el artículo
182 de la Carta, pues, al dejar por fuera de los conflictos de interés los
aspectos morales, no se está desconociendo la posibilidad de que eventualmente
existan causas que pertenezcan exclusivamente al fuero interno del congresista
y que le impidan participar en algún proceso propio de sus funciones, en tanto
en cuanto ello ya fue contemplado en el artículo 286 de la Ley 5a de 1992. Tampoco encuentra que la
obligación de poner en conocimiento el conflicto de interés a la mesa directiva
sea inconstitucional "si se tiene en cuenta que ella representa a la
Cámara, y de otra parte, que la norma constitucional no exige que la
manifestación se haga a la totalidad de la célula legislativa, lo que sería
absurdo, toda vez que es la mesa directiva quien reparte el trabajo entre los
miembros de las diferentes comisiones y a quien compete aceptar una eventual
manifestación de impedimento".
En relación con el recurso
extraordinario de revisión, consagrado en el artículo 17, cree el
Viceprocurador que es inconstitucional por cuanto el citado recurso carece de
un elemento fundamental inherente a los medios de impugnación cual es la
existencia de la autoridad competente para decidirlo. Además, señala, "el
proceso de pérdida de la investidura es de única instancia, y su tramitación se
surte ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que para el caso no
cuenta con un superior jerárquico".
Estima el Viceprocurador que el artículo
18 de la Ley 144 es exequible porque los alcances que pretende darle al
artículo 180 de la Constitución hacen del mismo un texto inequívoco, lo cual no
da lugar a interpretaciones contrarias al espíritu del Constituyente.
Por todo lo anterior, el Viceprocurador
General de la Nación solicita a la Corte efectuar las siguientes declaraciones
en relación con la Ley 144 de 1994:
"1.
Declarar EXEQUIBLE la Ley 144 de 1994, en cuanto no era indispensable
que el Congreso le diera el trámite de ley estatutaria.
2.
Declarar INEXEQUIBLES el artículo 5º y parágrafo, y el artículo 17.
3.
Declarar EXEQUIBLES en su totalidad los artículos 16 y 18.
4.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º, salvo la expresión "en
pleno" y el parágrafo de esta norma que son INEXEQUIBLES.
5.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 3º, salvo las expresiones "en
pleno" y "a la decisión adoptada por dicha Cámara" que son INEXEQUIBLES.
6.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 4º en lo acusado.
7.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 7º, salvo la expresión "por el
Presidente del Consejo de Estado" que es INEXEQUIBLE.
8.
Declarar EXEQUIBLES los artículos 11 y 12, salvo las expresiones
"en pleno" empleadas en dichas disposiciones, que son INEXEQUIBLES.
9.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 15, siempre y cuando la expresión
"todas" abarque solamente a las sentencias condenatorias y
absolutorias dictadas en los procesos de pérdida de la investidura".
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte Constitucional es competente
para resolver de manera definitiva sobre la demanda incoada, pues ella recae
sobre una ley de la República (artículo 241, numeral 4, de la Constitución
Política).
Inaplicabilidad del trámite especial de
ley estatutaria
Argumento principal entre los que expone
el actor es el de que la totalidad de la Ley 144 de 1994 es inconstitucional
por cuanto ha debido tramitarse como ley estatutaria, toda vez que, decretada
la pérdida de la investidura, se impide hacia el futuro el ejercicio de un
derecho fundamental como es el de acceso al ejercicio y control del poder
político (Artículo 40 C.P.), motivo suficiente, en el sentir del impugnador,
para que se hiciera aplicable el artículo 152 de la Constitución, a cuyo tenor
se regularán mediante leyes estatutarias los derechos fundamentales y los
mecanismos para su protección.
La Corte Constitucional, en reiterada
jurisprudencia, ha sostenido que la reserva de ley estatutaria, si bien debe
exigirse como requisito de forma indispensable cuando la materia del proyecto
corresponda a cualquiera de los temas señalados en el artículo 152, no es
exigible de manera absoluta en todas las ocasiones en que alguno de aquéllos
sea objeto de mención o referencia. No todo precepto que de alguna manera
guarde relación con ellos debe ser aprobado mediante el trámite excepcional
previsto para esa clase de leyes.
En el caso de los derechos
fundamentales, es bien sabido que pueden verse afectados directa o
indirectamente, de una u otra forma, por cualquier regla jurídica, ya en el
campo de las relaciones entre particulares, o en el de las muy diversas
actividades del Estado. En últimas, en el contenido de todo precepto se
encuentra, por su misma naturaleza, una orden, una autorización, una
prohibición, una restricción, una regla general o una excepción, cuyos efectos
pueden entrar en la órbita de los derechos esenciales de una persona natural o
jurídica.
Piénsese, por ejemplo, en el caso de los
procedimientos, que según el artículo 29 de la Constitución deben ser fijados
por la ley de manera previa a todo juzgamiento o actuación judicial o
administrativa. Por definición se relacionan con el debido proceso, que es un
derecho fundamental, y, más aun, de lo que en tales normas se diga debe
deducirse en los casos concretos a ellas sometidos si quien las aplica acata o
vulnera las garantías procesales.
Pero deducir de esa consideración que
todas las normas de procedimiento deban estar incluidas forzosamente en leyes
estatutarias implica interpretación exagerada del artículo 152 de la
Constitución Política y convierte la excepción allí incluída en regla general
que, en ese supuesto, debería extenderse lógicamente a todos los códigos
procesales y a las reglas, aún aisladas, que pudieran afectarlos, adicionarlos
o modificarlos.
Si fuera seguido ese mismo criterio, que
la Corte no acoge, la materia penal en su integridad debería ser objeto del
especialísimo trámite por cuanto, al fin y al cabo, las sentencias
condenatorias y los autos de detención, así como las medidas de seguridad que
se aplican a los inimputables, afectan de manera directa el derecho fundamental
de la libertad.
En ese orden de ideas, el correcto
entendimiento del artículo 152 de la Constitución no puede consistir en que el
legislador evada las exigencias formales de excepción para aquellos casos en
que, según la Carta, tiene lugar la ley estatutaria, pero tampoco en que esta
modalidad legislativa abarque, sin un criterio razonable que encaje dentro del
sistema positivo colombiano, todas las normas que integran el orden jurídico.
En cuanto a los derechos fundamentales,
el criterio para definir si se requiere ley estatutaria para la expedición de
las normas que tocan con ellos radica, según lo ha expuesto esta Corte, en la
verificación de si los preceptos correspondientes afectan el núcleo esencial de
aquéllos, como cuando se consagran restricciones o limitaciones a su ejercicio,
lo que en verdad se traduce en su regulación, claramente aludida en el artículo
152 de la Carta.
Debe recordarse que esta Corte, en
sentencias C-013 del 21 de enero de 1993, C-311 del 7 de julio de 1994 y C-425
del 29 de septiembre del mismo año, para mencionar algunas, ha puesto de
presente que la reserva constitucional sobre regulación de los derechos
fundamentales por el trámite calificado propio de la ley estatutaria "no
supone que toda norma atinente a ellos deba necesariamente ser objeto del
exigente proceso aludido, pues una tesis extrema al respecto vaciaría la
competencia del legislador ordinario".
Ha señalado la Corporación que las leyes
estatutarias en esa materia "están encargadas de desarrollar los textos constitucionales
que reconocen y garantizan los derechos fundamentales, pero no fueron creadas
dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística
cualquier evento ligado a ellos, pues, de algún modo, toda la legislación, de
manera más o menos lejana, se ve precisada a tocar aspectos que con ese tema se
relacionan".
En la Sentencia C-408 del 15 de
septiembre de 1994 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz) la Corte expresó que la
interpretación del artículo 152 de la Carta debe ser estricto, de tal manera
que "cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la
exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria debe entenderse
limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho".
De allí que las oportunidades en que
esta Corte se ha visto precisada a declarar la inconstitucionalidad de una
norma o conjunto de normas por no haber seguido el Congreso, debiendo hacerlo,
el trámite de la ley estatutaria, son únicamente aquéllas en que de manera
palmaria el contenido de la normatividad así lo exige, como aconteció con la
Ley electoral (Sentencia C-145 del 23 de marzo de 1994. M.P.: Dr. Alejandro
Martínez Caballero), pues sin lugar a dudas los temas en ella incluidos se
enmarcaban dentro del literal c) del artículo 152 de la Carta, referente a
"funciones electorales"; o con los artículos 94, 96 y 97 de la Ley
104 de 1993, declarados inexequibles mediante Sentencia C-425 del 29 de
septiembre de 1994, toda vez que se trataba de preceptos dictados "bajo el
designio indudable de regular, por la vía de la restricción, el derecho a la
información, plasmado en el artículo 20 de la Carta".
Tal no es el caso de la Ley 144 de 1994,
pues su objeto no radica en regular, restringir o limitar -como lo cree el
accionante- el ejercicio del derecho de acceso a los cargos públicos (Artículo
40 C.P.), entre otras razones por la muy poderosa de que fue la propia
Constitución la que en su artículo 179, numeral 4º, instituyó la inhabilidad
permanente para ser congresista, aplicable a quienes hayan perdido tal
investidura. No podía, entonces, la ley introducir regulación alguna de un
derecho que, para los sancionados, la Constitución Política no reconoció.
La materia de las normas impugnadas es,
como lo expresa el título de la Ley y como se descubre fácilmente al cotejar el
contenido de todas ellas, la relativa a los procedimientos que deben seguirse
en los casos en que un congresista sea acusado ante el tribunal competente de
haber incurrido en cualquiera de las causas que la Constitución prevé para la
pérdida de investidura.
Que la consecuencia de un eventual fallo
en contra del incriminado sea la señalada en el artículo 179, numeral 4º, del
Estatuto Fundamental no es argumento válido para sostener que el conjunto de la
normatividad procesal haya debido aprobarse previo el trámite de una ley
estatutaria.
Por este aspecto, las normas acusadas no
vulneran los preceptos superiores.
Ubicación constitucional de la pérdida
de investidura
El régimen constitucional aplicable a
los congresistas es particularmente estricto en la Carta de 1991 puesto que el
propósito primordial de su establecimiento consistió en el rescate del
prestigio y la respetabilidad del Congreso.
Las normas pertinentes conforman todo un
sistema dentro del cual debe ubicarse cada una de ellas para lograr su
interpretación y aplicación.
La pérdida de la investidura, que
constituye objeto primordial de este proceso, no puede ser entendida en su
naturaleza y en sus alcances si no se la pone en relación con la normatividad
de la cual hace parte, que consagra reglas precisas, exigibles a los individuos
que conforman las cámaras legislativas, en garantía de su dedicación, probidad,
imparcialidad, moralidad y cumplimiento, elementos que se preservan por la
necesidad de salvaguardar la institución y de realizar los postulados de la
Carta Política.
Los senadores y representantes son
servidores públicos, según lo declara el artículo 123 de la Constitución, y, en
consecuencia, están sometidos a los principios generales que rigen la función
pública. Así, pues, están al servicio del Estado y de la comunidad y deben
ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución y la ley.
Dispone el artículo 133 de la Carta que,
como representantes del pueblo, en su calidad de miembros de cuerpos colegiados
de elección popular directa, actúen consultando la justicia y el bien común. La
norma señala que el elegido es responsable ante la sociedad y frente a sus
electores de las obligaciones propias de su investidura.
Los congresistas están sujetos a un
estricto régimen de inhabilidades e incompatibilidades cuyo sentido
constitucional ha sido expuesto por la Corte en recientes providencias:
"El
especial celo del Constituyente en establecer todo un conjunto de normas con
arreglo a las cuales habrá de ser ejercido el cargo de congresista se explica
no sólo por la importancia intrínseca del Congreso en el Estado de Derecho sino
por la trascendencia de la investidura de quien, escogido en las urnas para
integrar la Rama Legislativa, tiene en su cabeza la representación del pueblo.
Tales
normas responden a las necesidades de asegurar los cometidos básicos de la
institución y de preservar la respetabilidad de quienes la componen, merced al
sano desempeño de las delicadas funciones que se les confían.
Entre
los objetivos buscados por esta normativa se halla el de garantizar a los
gobernados que las personas a quienes se ha distinguido con tan alta dignidad
no abusarán de su poder, aprovechándolo para alcanzar sus fines personales,
pues la actividad a ellos encomendada debe estar exclusivamente al servicio del
bien público.
En
ese contexto se ubica el régimen de incompatibilidades de los congresistas, el
cual, como ya lo subrayó esta Corte en Sentencia C-349 del 4 de agosto de
1994, es pieza fundamental dentro del Ordenamiento constitucional de 1991 y
factor de primordial importancia para lograr los propósitos estatales, pues
mediante ellas se traza con nitidez la diferencia entre el beneficio de carácter
público, al cual sirve el congresista, y su interés privado o personal.
(...)
De
allí que haya sido vedado a los miembros del Congreso, durante el período
constitucional -y, en caso de renuncia, durante el año siguiente a su
aceptación si el lapso para el vencimiento del período fuere superior-,
desempeñar cualquier cargo o empleo público o privado; gestionar, en nombre
propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que
administren tributos; ser apoderados ante las mismas; celebrar con ellas, por
sí o por interpuesta persona, contrato alguno; ser miembros de juntas o
consejos directivos de entidades descentralizadas de cualquier nivel o de
instituciones que administren tributos; celebrar contratos o realizar gestiones
con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen
o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones
de éste (artículos 180 y 181 de la Constitución).
Debe
observarse que la Constitución no agotó el catálogo de las incompatibilidades
aplicables a los congresistas, pues, a la luz de sus preceptos, bien puede el
legislador introducir nuevas causales de incompatibilidad igualmente
obligatorias. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-497 del 3 de
noviembre de 1994).
Sobre las inhabilidades ha dicho la
Corte:
"Al
establecerse los requisitos negativos, es decir, las causales de inhabilidad,
cuya ocurrencia implica la inelegibilidad de la persona en quien concurren, se
exige que ella no se encuentre en determinada situación previa en el momento de
efectuarse la elección. Tal ocurre, por ejemplo, con la condena por delitos
comunes, la interdicción judicial, las sanciones disciplinarias, el ejercicio
de jurisdicción o autoridad o el desempeño de cargos públicos..."
"Debe
tenerse en cuenta, por otra parte, que las inhabilidades... tienen razón
de ser y aplicabilidad respecto de dignidades a las cuales se aspira, señaladas
en concreto...". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-194
del 4 de mayo de 1995).
La violación al régimen de inhabilidades
e incompatibilidades lesiona a la institución e implica fraude a los electores.
Los miembros del Congreso están asimismo
obligados a asistir a las sesiones en las que se voten proyectos de acto legislativo,
de ley o mociones de censura. El ausentismo representa abandono de las
funciones encomendadas y grave peligro para el cumplimiento de las delicadas
tareas propias de las cámaras, dadas las exigencias constitucionales en materia
de quórum y mayorías. La inasistencia, salvo casos de fuerza mayor, no es otra
cosa que irresponsabilidad en el ejercicio del cargo.
También resulta claro que el congresista
contrae un compromiso con sus electores y con la institución, por lo cual debe
posesionarse cuando se instalan las cámaras. La posesión lo vincula
jurídicamente con sus deberes, sus derechos y sus altas responsabilidades
institucionales.
La indebida destinación de dineros
públicos y el tráfico de influencias son conductas ilícitas que, además de
merecer sanción penal, atentan contra el Congreso y contra el Tesoro Público,
por lo cual quien en ellas incurre es indigno de ejercer la magna función
propia del congresista.
La Constitución ha establecido la
pérdida de la investidura como una sanción que es independiente de las penales
que pudieran ser aplicables por la comisión de delitos y que encuentra su razón
de ser en el régimen constitucional de las actividades que cumplen los
congresistas. Tiene un carácter disciplinario de muy especiales características,
la competencia para decretarla es atribuida de manera exclusiva a un tribunal
-el Consejo de Estado- y tan sólo puede operar en los casos, bajo las
condiciones y con las consecuencias que la Carta Política establece. Las causas
que dan lugar a ella son taxativas (artículo 183 C.P.).
Es claro que la pérdida de investidura
es la sanción más grave que puede imponerse a un congresista, no solamente por
el carácter mismo de las faltas respecto de las cuales ha sido prevista y por
el inocultable daño que su comisión ocasiona al Congreso y al interés
colectivo, sino en cuanto a las consecuencias del fallo, ya que implica la
separación inmediata de las funciones que el condenado venía ejerciendo como
integrante de la Rama Legislativa y, por expresa disposición de la propia
Carta, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro. Por otra
parte, frente a la sentencia que dicte el Consejo de Estado ha sido prevista
una sola instancia, dado el nivel de dicho Tribunal, el máximo en la
jurisdicción Contencioso Administrativa.
Todo ello deja ver que no se trata de un
castigo cualquiera sino de uno excepcional que, por lo tanto, requiere en grado
sumo la plena observancia de las garantías y requisitos constitucionales del
debido proceso.
La Corte Constitucional considera que
las normas constitucionales en las cuales se consagra la pérdida de la
investidura deben ser interpretadas de manera armónica con el artículo 29 de la
Carta, con las necesarias adaptaciones que exige la naturaleza especial de
aquéllas.
La enunciada norma dispone que nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa,
ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas
propias de cada juicio.
Ya se ha visto que la Constitución misma
se ha ocupado en determinar los preceptos preexistentes aplicables a estos
casos, enunciando las causas que llevan a decretar la pérdida de la
investidura, y que también ha señalado cuál es el tribunal competente.
En cuanto a las formas propias del
juicio, no todas están en la Constitución. Esta ha indicado el término máximo
dentro del cual deberá resolver el Consejo de Estado: veinte días hábiles,
contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva
de la cámara correspondiente o de la que eleve cualquier ciudadano (artículo
184 C.P.) los demás aspectos del procedimiento deben ser señalados por la ley,
según resulta del mismo artículo 184 y del 29 de la Constitución.
La Ley 144 de 1994, atacada en este
proceso, tiene por objeto precisamente la determinación de tal procedimiento y
por tanto, en su conjunto, responde al ejercicio de una competencia
expresamente radicada por la Constitución en cabeza del Congreso.
Las normas acusadas
- El artículo primero de la Ley 144 de
1994 es exequible en su mayor parte, pues consagra, reiterando lo dicho por la
Constitución Política, que es el Consejo de Estado el tribunal encargado de
conocer y sentenciar en única instancia los procesos relativos a la pérdida de
la investidura de congresistas, a solicitud de la Mesa Directiva de la cámara
correspondiente o de cualquier ciudadano.
De dicha norma serán declaradas
inexequibles las expresiones "en pleno" y el parágrafo en su
totalidad, que aluden a la forma como será integrado el Consejo de Estado para
resolver sobre estos procesos, es decir, con la participación de la Sala de lo
Contencioso Administrativo y la de Consulta y Servicio Civil.
Al respecto, la Corte Constitucional
reitera los argumentos que expuso en la Sentencia C-319 del 14 de julio de 1994
(M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara), en virtud de los cuales fue declarado
inexequible el artículo 298 numeral 3º de la Ley 5a de 1992. Dicha providencia
ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional (artículo 243 C.P.).
Dijo así la Corte:
"...esta
Corte ha señalado que la pérdida de investidura encarna el ejercicio de una
función típicamente jurisdiccional, de competencia del Consejo de Estado, en
cuanto concierne a su declaratoria (artículo 184 C.P.)
La
Constitución no hizo claridad acerca de si, para estos efectos, habría de
entenderse por "Consejo de Estado" el Pleno de esa Corporación, o el
de los integrantes de su Sala Contencioso Administrativa, que ejerce las
funciones jurisdiccionales. Como tampoco lo hizo, cuando expresamente en su
artículo 237, numeral 1o. señaló que "Son atribuciones del Consejo
de Estado: 1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo
contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley."
Debe,
pues, la Corte interpretar la connotación con que constitucionalmente se
emplea dicho término en el artículo 184 de la Constitución Política cuando
preceptúa que "La pérdida de investidura será decretada por el
Consejo de Estado", y en el artículo 237, numeral 5o. de la misma,
que corrobora esa función, conforme al cual "Son atribuciones del Consejo
de Estado... conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los
congresistas, de conformidad con la Constitución y la ley."
Empero,
para esta Corporación resulta claro que una cosa son las funciones
jurisdiccionales del Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso
administrativo, y otra distinta las que corresponden al mismo Consejo de Estado
(Sala de Consulta y de Servicio Civil) como cuerpo supremo consultivo del
Gobierno en asuntos de administración, de exclusiva competencia de esta.
Es
así como el artículo 236 de la Carta Política señala que:
"...El
Consejo de Estado se dividirá en salas y secciones para separar las funciones
jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley.
"...Y
no hay duda que la atribución de la pérdida de la investidura de los
Congresistas de que trata el numeral 5o. del artículo 237 de la Constitución
Nacional es de naturaleza jurisdiccional y no propia de la función consultiva.
Y de que además, dentro de las que atañen al Consejo de Estado en Pleno, nunca
ha estado la referente a las materias que tengan que ver con la función jurisdiccional.
En
efecto, la pérdida de la investidura está revestida de un proceso especial que
surge, bien por solicitud de la Mesa Directiva, o por iniciativa ciudadana.
En
cambio, la función consultiva se deriva de la iniciativa exclusivamente
gubernamental, y sin que, desde luego, tenga en este caso injerencia alguna la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Es evidente
que las dos Salas integran la Sala Plena del Consejo de Estado pero en ningún
caso para conocer de asuntos jurisdiccionales.
La
pérdida de la investidura, entendida como función jurisdiccional, así como la
anulación de una credencial de Congresista, derivada de un proceso electoral
cuya competencia se encuentra adscrita a una de las Salas Contenciosas del
Consejo de Estado, son materias que regula la Ley, pero nunca la que versa
sobre el Reglamento del Congreso, pues se violaría en este caso el principio de
unidad de materia.
De
esta manera, si la decisión que adopta el Consejo de Estado, como atribución
constitucional, sobre pérdida de la investidura, es producto de una actuación
jurisdiccional, no hay duda que dicha función encaja dentro de la competencia
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y no de la
Plenaria de la misma Corporación, ya que como función jurisdiccional, la
pérdida de investidura termina con una sentencia de la Corporación.
Así,
pues, estima la Corte que la pérdida de la investidura entraña una funcion
jurisdiccional en forma inequívoca, y en el caso de las normas en comento, el
término "Consejo de Estado" alude al Pleno de su Sala Contencioso
Administrativa, para estos efectos. No a la reunión de ésta con la Sala de
Consulta y Servicio Civil, pues, por disposición del mismo Constituyente, la
división del Consejo en Salas y Secciones persigue dar efectividad al mandato
constitucional que obliga al legislador a "separar las funciones
jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la Ley."
En
esas condiciones, no podía el legislador al expedir una Ley que trata sobre el
"Reglamento del Congreso" como lo hizo en el numeral 3o. del artículo
298, asignarle una función judicicial al Pleno del Consejo de Estado, pues
ello, además desconoce los principios de autonomía e independencia que rigen la
administración de justicia y los que informan la organización y división de
trabajo al interior de esa Corporación judicial.
Es
esta una razón adicional para declarar la inconstitucionalidad del (artículo
298, numeral 3o.) conforme al cual 'De estas causales conocerá el Consejo
de Estado en pleno'".
De otra parte, se declarará inexequible
la referencia a la ley en cuanto al señalamiento de nuevas causales de pérdida
de investidura, pues la enunciación hecha en la Carta es taxativa y no autoriza
al legislador para ampliar los motivos de la sanción.
- El artículo tercero dispone que cuando
la solicitud de pérdida de investidura sea formulada por la mesa directiva de
la cámara a la cual pertenezca el congresista, ésta deberá ser enviada al
Consejo de Estado en pleno, dentro de los dos (2) días siguientes a la decisión
adoptada por dicha cámara, junto con toda la documentación correspondiente.
Esta disposición está íntimamente ligada
a la que consagraba el artículo 298 de la Ley 5a de 1992, declarado inexequible
por la Corte Constitucional, pues en el aludido precepto se establecía que las
cámaras calificarían la ocurrencia de las causales para la pérdida de
investidura y harían las correspondientes declaraciones. Son
precisamente estas declaraciones las referidas por la norma que ahora se
considera, ya que los dos días que en ella se conceden a la respectiva mesa
directiva para enviar la solicitud al Consejo de Estado se cuentan desde
"la decisión adoptada por dicha cámara".
Como expresó la Corte en su oportunidad,
al conceder al pleno de cada corporación legislativa la atribución de calificar
las violaciones del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos
de intereses, se recortaba la competencia incondicionada y exclusiva del
Consejo de Estado tratándose de una cualquiera de las causales que
constitucionalmente originan la pérdida de investidura y, además, se desconocía
de manera flagrante la competencia que la Constitución Política radicó
únicamente en la mesa directiva de la cámara correspondiente y no en la
Plenaria, ni en las comisiones permanentes.
Por otra parte, se alude una vez más al
Consejo de Estado "en pleno" lo cual, ya se dijo, quebranta normas
constitucionales.
La disposición objeto de estudio se
aviene a la Constitución sólo parcialmente, en cuanto reitera que la solicitud
de la mesa directiva de la cámara a la cual pertenezca el congresista deberá
ser enviada al Consejo de Estado, tribunal competente para resolver. En lo
demás, contraría los preceptos fundamentales.
El artículo será declarado exequible,
salvo las expresiones "...en pleno, dentro de los dos (2) días siguientes
a la decisión adoptada por dicha cámara...", que serán declaradas
inexequibles.
- El artículo cuarto, que señala los
requisitos y datos que debe reunir la solicitud de pérdida de investidura
cuando provenga de un ciudadano, se aviene a la Constitución, pues no hace nada
diferente de exigir que quien, en ejercicio de un derecho reconocido por la
Carta, acude al tribunal competente con el objeto de pedirle que declare la
pérdida de la investidura de un congresista, lo haga identificándose, señalando
e identificando al acusado, fundando su acusación y aportando o solicitando las
pruebas a que haya lugar. Esto es necesario en toda demanda, por informal que
sea, para que la autoridad judicial cuente con los elementos mínimos
indispensables con el objeto de iniciar la actuación que le corresponde.
Es claro, además, que la plena
identificación del ciudadano demandante le otorga seriedad a la acusación,
tratándose de un proceso con tan delicadas consecuencias, y responsabiliza al
actor en relación con lo que afirme. Se excluyen así los procesos iniciados por
anónimos que encubren conductas subrepticias y cobardes.
Este artículo será declarado exequible,
excepto la palabra "común", utilizada en el texto para calificar al
ciudadano que solicita declarar la pérdida de investidura.
Tal expresión, además de peyorativa
-como bien lo anota el demandante-, excluye a las personas que ejercen
autoridad o jurisdicción, quienes también son ciudadanos y, según la Carta
Política, pueden ejercer la acción de que se trata, dado el indudable interés
público que la sustenta, pero no son ciudadanos "comunes".
El artículo 184 de la Constitución
permite que "cualquier" ciudadano formule la solicitud, confiriendo
así una mayor amplitud al concepto, en cuanto basta tal condición para actuar,
sin que la Carta haya discriminado, como sí lo hace la disposición examinada.
En ese sentido, la simple alusión al ciudadano,
sin calificativos adicionales, resulta ser más comprehensiva y clara, y mejor
avenida a la Constitución.
- El artículo quinto de la Ley 144 de
1994, a cuyo tenor cuando la causal invocada sea la indebida destinación de
dineros públicos o la de tráfico de influencias debidamente comprobado o la de
haber sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa
de la libertad, se deberá acompañar copia auténtica de la sentencia
condenatoria debidamente ejecutoriada y constancia de que se encuentra vigente
y no extinguida judicialmente, será declarado inexequible por los mismos
motivos expuestos por esta Corte en Sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, en
la cual se expresó sobre el artículo 297 de la Ley 5a de 1992, hallado entonces
contrario a la Constitución, lo siguiente:
"Es
frecuente observar cómo a diario se registran casos en que, para diferenciar la
acción penal de la disciplinaria, un servidor puede ser procesado penalmente,
sin perjuicio de la acción disciplinaria, frente a una supuesta falta o
infracción, más aún cuando la Carta Política no exige en parte alguna que
previamente a la declaratoria de pérdida de investidura de los Congresistas, de
que tratan las causales 4a. y 5a. del artículo 183, se requiera "previa
sentencia penal condenatoria."
Además,
por cuanto quien conoce de la acción disciplinaria, con plena competencia
constitucional, no es el mismo organismo a quien se le ha adscrito la potestad
de la sanción penal.
Ello
es obvio, pues, lo contrario, conduciría indefectiblemente a que, por el hecho
de ser sancionado penalmente por un organismo diferente, tenga otra Corporación
judicial (Consejo de Estado) que limitarse a cumplir el proveído que consolida
la existencia de un delito, para deducir, además, sin fórmula de juicio, una
responsabilidad disciplinaria de pérdida de investidura que acarrearía una
doble sanción frente a un mismo hecho, con violación del principio universal NON
BIS IN IDEM.
Tal
visión recortaría en forma grave la competencia del Consejo de Estado, órgano
al cual la Constitución le confiere exclusivamente la competencia de decretar
la pérdida de la investidura. Se observa además, que sin la plenitud de
atribuciones inherentes al ejercicio de jurisdicción en materia sancionatoria,
como son las competencias judiciales de instrucción, de acusación y de
juzgamiento, no podría constitucionalmente habérsele asignado al Tribunal
Supremo de lo Contencioso Administrativo la competencia de imponer esta
sanción, sometiéndola a la existencia de un requisito previo, no previsto en la
Carta, como lo es el de la "previa sentencia penal condenatoria" a
que alude la norma acusada.
Agrégase
a lo anterior que la existencia de estos dos tipos de responsabilidad
separables y autónomos es, por lo demás, lo congruente con las razones que
inspiraron al Constituyente para consagrar, con los propósitos que ya se
mencionaron, un sistema más severo que estuviese a disposición de los
ciudadanos, para sancionar los comportamientos que atenten contra la dignidad
de la investidura de Congresista, alejada de cualquier proceso previo de
carácter penal.
En
razón de lo expuesto, esta Corte declarará la inexequibilidad del parágrafo
segundo del artículo 296, al igual que la del artículo 297, que condicionan la
iniciación del proceso de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado, en
el caso de indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias
debidamente comprobado, a una previa sentencia penal condenatoria, exigencia
esta que en ninguna parte se encuentra consagrada en la Carta Política".
(M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara).
La Corte debe insistir en que las normas
constitucionales sobre pérdida de la investidura tienen un sentido
eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se
refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como
delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de
castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del
Congreso en razón de la función que desempeñan. Al congresista no se lo priva
de su investidura, inhabilitándolo para volver a ser elegido en tal condición,
por el hecho de haber incurrido en un determinado hecho punible y menos como
consecuencia de haber sido hallado penalmente responsable. Lo que el Consejo de
Estado deduce en el curso del proceso correspondiente es la violación, por
parte del implicado, de las normas especiales que lo obligan en cuanto miembro
del Congreso. Se trata de un juicio y de una sanción que no están necesariamente
ligados al proceso penal que, para los respectivos efectos, lleve a cabo la
jurisdicción, pues la Constitución exige más al congresista que a las demás
personas: no solamente está comprometido a no delinquir sino a observar una
conducta especialmente pulcra y delicada que, si presenta manchas, así no sean
constitutivas de delito, no es la adecuada a la dignidad del cargo ni a la
disciplina que su ejercicio demanda.
Puede afirmarse, en consecuencia, que si
el legislador, en ejercicio de sus atribuciones, llegara a suprimir delitos
como el tráfico de influencias o la indebida destinación de dineros públicos,
tales conductas seguirían dando lugar a la pérdida de la investidura en el caso
de los congresistas mientras permaneciera vigente el artículo 183 de la
Constitución Política. Mal podría alegarse en ese supuesto que la desaparición
del calificativo legal a ellas atribuido implicara a la vez que la previsión
constitucional cayera en el vacío y menos todavía que, probados ante el Consejo
de Estado tales comportamientos, no pudiera aplicarse al acusado la respectiva
sanción disciplinaria contemplada por el Constituyente.
Dada esta naturaleza de la pérdida de la
investidura, que corresponde a un régimen de especial disciplina exigido a los
miembros del Congreso, bien puede acontecer que, en los eventos del tráfico de
influencias e indebida destinación de dineros públicos, no llegue a imponerse
la pena dentro del proceso penal por circunstancias tales como la ausencia de
dolo, sin que por ello se extingan las posibilidades de la sanción
constitucional por la falta cometida en contra de la dignidad de la
institución.
Las mismas consideraciones resultan
válidas en relación con el parágrafo de la disposición demandada, referente a
la celebración, por interpuesta persona, de contratos que constituyan
incompatibilidad.
El Consejo de Estado debe poder
establecer directamente la causal de pérdida de investidura, sin necesidad de
que previamente otro juez lo haya declarado.
Observa la Corte que la norma examinada,
además de supeditar la pérdida de la investidura a la existencia de un fallo
condenatorio por los delitos mencionados, también exigió ese requisito para la
circunstancia de "haber sido condenado en cualquier época por sentencia
judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o
culposos".
Se trata de una circunstancia que se
traduce en la inelegibilidad de la persona en la cual concurre, según lo
dispone el artículo 179, numeral 1º, de la Constitución Política. Si se
presenta y, pese a ello, se produce la elección, puede demandarse la nulidad de
ésta pero igualmente se configura una de las modalidades de la primera causal
de pérdida de la investidura (artículo 183 C.P.), consistente en la violación
del régimen de inhabilidades consagrado en la Carta para los congresistas.
Claro está, dentro de tal régimen se
encuentra la disposición contenida en el artículo 179, numeral 1º, pues la
inelegibilidad de que se habla es también una inhabilidad, toda vez que impide
la elección.
Desde luego, la prueba de la violación
en tal caso no puede ser otra que la sentencia condenatoria definitiva,
debidamente ejecutoriada, según lo dispuesto en el artículo 248 de la
Constitución.
Pero, de todas maneras, la referencia a
la situación en comento es también inconstitucional toda vez que el artículo
exige acreditar que la sentencia condenatoria "se encuentre vigente y no
extinguida judicialmente". Con ello se desconoce la norma del nombrado
artículo 179-1 de la Carta, que consagra la inelegibilidad sin importar la
época en la cual se hubiere proferido la sentencia condenatoria, ya que, de
admitirse el requisito legal bajo examen, la pérdida de la investidura no
procedería cuando se tratara de una sentencia plenamente cumplida y, por lo
tanto, carente de vigencia actual o "extinguida judicialmente".
- El artículo sexto de la Ley es
exequible, pues está destinado, como es natural en todo régimen procesal, a
estatuir los requisitos indispensables para la presentación de la demanda y
para definir el momento en que ella se considera presentada, lo cual tiene
repercusión en lo referente a términos.
- Lo propio puede afirmarse del artículo
séptimo, que establece el trámite interno que habrá de darse a la solicitud en
el Consejo de Estado, su reparto y las reglas sobre admisión de la misma.
El precepto en nada se opone a la
Constitución y, por el contrario, plasma las reglas propias del juicio
(artículo 29 C.P.).
El demandante ha sostenido que esta
norma se opone a la Carta por cuanto, según lo deducido por esta Corporación en
torno a la composición del Consejo de Estado cuando haya de resolver sobre
demandas en que se pida decretar la pérdida de investidura de un congresista,
quien reparte no debería ser el Presidente del Consejo de Estado sino el de la
Sala de lo Contencioso Administrativo.
La Corte no acoge este argumento, si se
tiene en cuenta que la función de reparto no implica que el funcionario
encargado por la ley de llevarla a cabo sea el mismo que deba fallar. Ello
conduciría a eliminar de plano el mecanismo de reparto vigente para los
juzgados municipales o de Circuito cuando hay varios de ellos en una misma
localidad.
El reparto, considerado como un acto
indispensable para definir quién habrá de conducir el proceso, no es en sí
mismo un acto por medio del cual se ejerza la función jurisdiccional, pues
quien reparte no resuelve sobre el asunto examinado.
El reparto tiene por objeto definir,
dentro de reglas de juego anticipadas, claras y precisas, cómo habrá de
radicarse la competencia en un determinado juez para el caso concreto,
asegurando a la vez su imparcialidad.
Que la cabeza del Consejo de Estado
reparta es algo natural, toda vez que la solicitud se dirige a la Corporación
como tal, lo que no compromete la competencia exclusiva de una de sus salas -la
Plena de lo Contencioso Administrativo- para decidir sobre aquélla, de
conformidad con la doctrina que en ésta y en anterior sentencia ha sentado la
Corte Constitucional.
Es claro que el Presidente del Consejo
de Estado, según esas directrices, no podrá repartir una solicitud de pérdida
de investidura a uno de los miembros de la Sala de Consulta y Servicio Civil.
El cargo es infundado.
- Los artículos octavo y noveno acusados
no podrían ser contrarios a la Constitución, en cuanto tienen por objeto hacer
que, mediante la notificación, el congresista que habrá de ser procesado
conozca sobre la existencia de la acusación en su contra y pueda, en
consecuencia, defenderse, aportando las pruebas que permitan controvertir las
afirmaciones del actor y contradecir el material probatorio que éste haya
acompañado a su solicitud. Ello es inherente al debido proceso (artículo 29
C.P.).
El artículo octavo, por otra parte
desarrolla el artículo 277 de la Constitución, al indicar uno de los casos en
que debe participar, en defensa de los intereses de la sociedad y del orden
jurídico, el Ministerio Público.
- El artículo décimo de la Ley ordena al
Magistrado Ponente decretar las pruebas pertinentes y señalar un término hasta
de tres (3) días hábiles para su práctica, e indicar la fecha y hora para la
audiencia pública de que trata el artículo 11 ibídem.
Nada en este precepto desconoce la
normatividad constitucional. Se trata apenas de indicar, como tiene que hacerlo
el legislador, los pasos que deberán seguirse dentro del proceso, en especial
en cuanto se refiere al recaudo del material probatorio.
Señala igualmente términos al magistrado
conductor del proceso, para que, de acuerdo con el artículo 228 de la
Constitución, sean observados con diligencia.
- El artículo decimoprimero consagra la
Audiencia Pública como uno de los trámites obligatorios dentro de esta clase de
procesos, con el fin de dar al congresista acusado una mayor oportunidad de
defensa, mediante su propia intervención y la de su apoderado ante los
magistrados.
Se da igualmente la oportunidad de
participar al Ministerio Público y al solicitante, atendiendo así la necesidad
de sustentar en debida forma los argumentos de una y otra parte para la más
adecuada ilustración de quienes resolverán sobre la pérdida de investidura.
Esta norma será declarada exequible,
toda vez que la Corte Constitucional no encuentra que se oponga en ningún
sentido a la institución de la pérdida de la investidura ni que se aparte de
ninguna otra norma constitucional.
Por el contrario, al asegurar la
comparecencia de las partes ante el Consejo de Estado, el legislador desarrolla
el artículo 29 de la Carta, indicando -como le corresponde- las reglas propias
del especialísimo juicio de que se trata y brindando al enjuiciado la necesaria
ocasión de exponer, en su defensa, los argumentos y pruebas que puedan
favorecerlo y de oponerse a los que se esgriman en su contra.
La importancia que tiene un congresista
dentro de la organización del Estado colombiano, su carácter de representante
del pueblo, las delicadas funciones que cumple y las graves consecuencias que
para su futura actividad política tendría un eventual fallo en contra, hacen de
la audiencia pública un adecuado instrumento procesal para que el asunto, de
indudable interés colectivo se ventile de manera abierta, a diferencia de lo
que ocurre con los debates relativos a intereses y conflictos de alcance
meramente particular.
Esta norma será declarada exequible, con
excepción de las palabras "en pleno", por las razones ya expuestas.
- Los artículos decimosegundo,
decimotercero y decimocuarto, objeto de demanda, están encaminados a regular el
registro de la ponencia, su discusión y aprobación, así como la mayoría exigida
(mayoría de votos), y los trámites inmediatos a la adopción de la sentencia, su
comunicación al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio de Gobierno para lo
de sus funciones, y a las autoridades judiciales competentes para los casos en
que haya fundamento en cuanto a la posible comisión de hechos punibles. También
tienen por objeto establecer la regla aplicable sobre acumulación de procesos
cuando varios ciudadanos hayan solicitado la pérdida de investidura.
Serán declarados exequibles por cuanto
únicamente cumplen el papel que les corresponde en el sentido de establecer
normas procesales, asegurando así que la determinación judicial y sus
consecuencias respondan a claras previsiones. Ello hace parte de las garantías
del debido proceso (artículo 29 C.P.).
Tan sólo se declararán inexequibles las
palabras "en pleno", del artículo 12, por los motivos varias veces
indicados.
- El artículo decimoquinto preserva el
principio según el cual ninguna persona podrá ser juzgada dos veces por el
mismo hecho ("non bis in idem"), expresamente plasmado en el
artículo 29 de la Carta Política.
Al mismo tiempo, el precepto es
explícito al destacar que todas las sentencias dictadas en esta clase de
procesos hacen tránsito a cosa juzgada, lo cual preserva la seguridad jurídica.
Debe anotarse que tal calificación se
entiende sin perjuicio del recurso previsto en el artículo 17 eiusdem,
pues está concebido como extraordinario, lo cual implica que, en los casos
excepcionales en que puede intentarse, cabe contra la sentencia que ha hecho
tránsito a cosa juzgada, sin que por ello el principio de certeza en que ella
se funda resulte lastimado, pues de lo que se trata, en últimas, es de asegurar
un adecuado equilibrio entre la seguridad jurídica y la justicia en eventos en
que, por definición, la actuación judicial misma ha desbordado los límites
normales y escapa, por tanto, a la regla general que la hace inmodificable.
Ahora bien, es entendido que el carácter
de la cosa juzgada solamente lo tienen las providencias que han entrado a definir
el fondo de la cuestión planteada, razón por la cual no puede afirmarse que
cuando el Consejo de Estado profiera decisión inhibitoria haya sido juzgado el
caso del congresista respecto de quien se pide la pérdida de investidura.
Precisamente, en tales casos nada se ha resuelto, de lo cual se desprende que
es posible iniciar nueva actuación sin que se quebranten los principios de cosa
juzgada y "non bis in idem".
Con estas precisiones, la norma será
declarada exequible, pues de ninguna manera se opone a la Constitución.
- El artículo decimosexto se limita a
reiterar lo previsto en el 182 de la Constitución Política, en el sentido de
que los congresistas están obligados a poner en conocimiento de la respectiva
cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para
participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración.
Recuérdese que el mismo mandato
constitucional autoriza a la ley para determinar lo relacionado con los
conflictos de intereses y las recusaciones.
- El artículo decimoséptimo de la Ley
144 de 1994 consagra el recurso extraordinario especial de revisión, que podrá
interponerse contra las sentencias proferidas por el Consejo de Estado mediante
las cuales se decrete la pérdida de la investidura, dentro de los cinco años
siguientes a su ejecutoria.
Son causales para recurrir, según la
norma, las establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso
Administrativo, es decir, las siguientes:
"1.
Haber dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.
2.
Si se recobraren pruebas decisivas después de dictada la sentencia con las
cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, que el recurrente no
pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte
contraria.
3.
Cuando aparezca, después de proferida la sentencia a favor de una persona, otra
con mejor derecho para reclamar.
4.
Cuando la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica no reunía, al
tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o si con posterioridad a
la sentencia hubiera perdido esta aptitud, o cuando sobreviniere alguna de las
causales legales para su pérdida.
5.
Cuando se hubiere dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o
cohecho en el pronunciamiento de la sentencia recurrida.
6.
Cuando existiere nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso
contra la cual no procedía ningún recurso.
7.
Haber dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados
penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.
8.
Cuando la sentencia fuere contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada
entre las partes del proceso en que aquélla fue dictada. Sin embargo, no habrá
lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa
juzgada y fue denegada".
Aunque, como puede verse, no todas las
causales de revisión enunciadas en la norma transcrita son aplicables al caso
de pérdida de la investidura -pues, por ejemplo, los numerales 3 y 4 resultan
del todo ajenos a esta clase de procesos-, tal circunstancia no hace la
referencia inconstitucional, sino que, más bien, queda en manos del juez de
revisión la competencia para definir si en el caso concreto tiene cabida alguno
de los motivos legalmente previstos.
A ellos se adicionan, como razones de
revisión, la falta del debido proceso, la violación del derecho de defensa y la
de no haberse agotado el procedimiento interno en la respectiva corporación y
proferido las declaraciones de ambas cámaras conforme al trámite establecido en
el reglamento del Congreso contenido en la Ley 5a de 1992.
Que el legislador establezca recursos
contra las providencias judiciales es algo que corresponde a su función, ya que
la Carta Política no se ocupa en enunciarlos taxativamente y, en cambio,
respecto de las sentencias condenatorias, establece, como una de las garantías
inherentes al debido proceso, la de impugnarlas.
Impugnar equivale, según el Diccionario
de la Real Academia Española de la Lengua, a "combatir, contradecir, refutar",
a "interponer un recurso contra una resolución judicial".
Para la Corte, la opción que tiene quien
es condenado, de atacar la sentencia mediante la cual se lo condena hace parte
del derecho de defensa, toda vez que, existiendo como existen, las posibilidades
de error judicial y las de fallos fundados en documentos, testimonios u otras
pruebas que luego resultan falsos, o en hechos posteriormente desvirtuados,
sería contrario a la idea misma de justicia que el afectado en tales eventos no
pudiera obtener la reconsideración o el nuevo estudio del caso.
Aceptar que la Constitución prohibe al
legislador establecer el recurso extraordinario de que se trata implica
convertir en irreversibles decisiones de trascendencia inocultable en cuanto al
ejercicio futuro de derechos constitucionales fundamentales (artículos 25 y 40
C.P.), partiendo del supuesto de la infalibilidad del juez, lo que resulta
inaceptable cuando se pretende alcanzar el fin de un orden justo, propuesto por
el Preámbulo de la Constitución Política.
Esta Corte ha señalado (Cfr. Sentencia
C-543 del 1º de octubre de 1992) que, por regla general, una vez agotadas todas
las instancias y cumplidas todas las ocasiones de revisión de un proceso, debe
llegarse a un momento definitivo, en el cual se adquiera la certidumbre de que
lo fallado no podrá volver a examinarse judicialmente, según el principio de
seguridad jurídica en el cual se funda la cosa juzgada.
Pero es claro que ese estadio de última
definición no excluye los recursos extraordinarios, menos todavía cuando el
proceso -como en el caso que se considera- es tramitado y resuelto en única
instancia, pues en tales eventos aumentan las posibilidades de equivocación del
fallador y se hace indispensable, en guarda de los derechos fundamentales del
condenado, brindarle la oportunidad de controvertir la sentencia.
Ello es todavía más claro cuando el
fallo proferido implica la inhabilidad absoluta y permanente para volver a
desempeñar en el futuro un cargo, como ocurre con la pérdida de la investidura.
Del hecho de que la Constitución misma
no haya plasmado recurso alguno contra la sentencia que decreta la pérdida de
la investidura no puede deducirse que esté impedido el legislador para
establecerlo, menos todavía si se trata de uno extraordinario, fundado en
causales constitucionales tan evidentes como la de haber incurrido la sentencia
en falta al debido proceso.
Por el contrario, la norma demandada
encuentra fundamento en el artículo 184 de la Carta Política, a cuyo tenor la
pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado "de
acuerdo con la ley". Lo establecido en ésta es válido mientras no
contraríe la Constitución, como en efecto no ocurre en este caso.
El tema de la competencia para resolver
sobre el recurso ha sido controvertido por el Consejo de Estado -Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo-, que ha resuelto inaplicar en varias
ocasiones el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, alegando que "ni en la ley
que consagró el recurso extraordinario especial de revisión, ni en norma
anterior o posterior, se determinó la autoridad judicial ante la cual éste
podía interponerse y tramitarse, de donde se concluye que en la actualidad la
competencia para conocer del referido recurso no ha sido asignada y,
consecuencialmente, no puede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado asumir el conocimiento (...), hasta tanto el legislador
determine esa competencia".
La Corte Constitucional no entrará a
definir en este proceso cuál es el juez competente, función ésta que
corresponde al legislador, pero se abstendrá de declarar la
inconstitucionalidad de la norma pues el motivo que invoca el Consejo de Estado
no es de inconstitucionalidad, por no haberse quebrantado principio ni
disposición alguna de la Carta al establecerse el recurso, sino más bien un
llamado de atención al Legislativo para que, por vía de autoridad, defina a
quién corresponde resolver sobre los recursos extraordinarios que se
interpongan contra las sentencias mediante las cuales se decreten pérdidas de
investidura.
La norma separa las causales de
"falta del debido proceso" y "violación del derecho de
defensa". En realidad, el segundo aspecto hace parte del primero, como lo
consagra el artículo 29 de la Constitución, de tal manera que cuando el derecho
de defensa es desconocido se viola necesariamente el debido proceso, que es un
concepto genérico. Sin embargo, lo anotado no obsta para la exequibilidad del
precepto, que precisamente encuentra su sentido y fundamento constitucional en
la necesidad de brindar a quien es condenado la posibilidad de impugnar la
sentencia cuando ella en sí misma constituye una vulneración de las garantías
procesales.
El artículo decimoséptimo sublite
será declarado exequible, con excepción del literal c), que alude a las previas
declaraciones de las cámaras, halladas inexequibles según Sentencia C-319 del
14 de julio de 1994.
No sobra advertir que la presentación
del recurso, cuyo carácter es extraordinario, no interrumpe la ejecución de la
sentencia y, por lo tanto, la pérdida de la investidura ya decretada permanece
vigente mientras se produce el fallo de revisión.
- El artículo decimoctavo es
constitucional, pues hace explícito el concepto de incompatibilidad,
dándole el alcance de actividad simultánea o concomitante con la del
ejercicio del cargo de congresista, lo cual coincide con lo expresado por esta
Corte en sentencias C-349 del 4 de agosto de 1994 y C-497 del 3 de noviembre
del mismo año, ratificadas recientemente en Sentencia C-194 del 4 de mayo de
1995.
En tales providencias afirmó la Corte
que la incompatibilidad significa imposibilidad jurídica de coexistencia de dos
actividades, pues "dada la situación concreta del actual ejercicio de un
cargo -como es el de congresista para el caso que nos ocupa- aquello que con la
función correspondiente resulta incompatible por mandato constitucional o legal
asume la forma de prohibición".
"En otros términos -añadió la
Corte- estamos ante aquello que no puede hacer el congresista de manera
simultánea con el desempeño de la gestión pública que le corresponde, por
entenderse que, si las actividades respectivas fueran permitidas, se haría daño
al interés público en cuanto se haría propicia la indebida influencia de la
investidura para fines particulares".
La norma examinada, al definir el
concepto de incompatibilidad, evita equívocos en la determinación de la
responsabilidad de un congresista para los efectos de la pérdida de la
investidura. Será declarada exequible.
No puede olvidarse, desde luego, que,
para el caso de los congresistas, el artículo 181 de la Carta Política mantiene
las incompatibilidades en el evento de renuncia durante el año siguiente a su
aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior.
Aquí la simultaneidad que se predica en la norma se refiere al tiempo de la
correspondiente prohibición constitucional.
- El artículo decimonoveno se ajusta a
la Carta, toda vez que apenas declara la modificación o erogación que la
vigencia de la Ley implica respecto de la legislación precedente.
DECISION
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites y
requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Decláranse
EXEQUIBLES los artículos 2, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 15, 16, 18 y 19 de la Ley
144 de 1994, "por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la
investidura de los congresistas".
Segundo.- Declárase
EXEQUIBLE el artículo 4º de dicha Ley, excepto la palabra "común",
que se declara INEXEQUIBLE.
Tercero.- Declárase
EXEQUIBLE el artículo 1º de la mencionada Ley, salvo las expresiones "en
pleno", así como "...y la ley, en especial la Ley 5a de 1992 en sus
artículos 292 y 298", contenidas en su texto, y la totalidad de su
parágrafo, que se declaran INEXEQUIBLES.
Cuarto.- Declárase
EXEQUIBLE el artículo 3º de la Ley 144 de 1994, excepto las expresiones
"...en pleno dentro de los dos (2) días siguientes a la decisión adoptada
por dicha cámara", las cuales se declaran INEXEQUIBLES.
Quinto.- Declárase
INEXEQUIBLE el artículo 5º de la señalada Ley, en su totalidad.
Sexto.- Decláranse
EXEQUIBLES los artículos 11 y 12 de la Ley salvo las palabras "en
pleno", que en ambos casos se declaran INEXEQUIBLES.
Séptimo.- Declárase
EXEQUIBLE el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, salvo el literal c), que se
declara INEXEQUIBLE.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a
quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento
Parcial de voto a la Sentencia No. C-247/95
Ref.:
Expediente D-714
Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994
Demandante:
Luis Guillermo Nieto Roa
Magistrado
Ponente:
Dr.
José Gregorio Hernández Galindo
Considero
que el artículo 5o. de la Ley 144 de 1994, no viola la Constitución Política.
Por esta razón, con todo respeto me he permitido disentir de la mayoría. Las
razones de mi posición se recogen en el salvamento de voto que suscribí en
relación con la sentencia C-319 de julio 14 de 1994 de esta Corporación, al
cual me remito en su itnegridad.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Aclaración
de voto a la Sentencia No. C-247/95
RECURSO
DE REVISION CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Término para interponerlo
(Aclaración de voto)
El
término de cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de las sentencias mediante
las cuales haya sido levantada la investidura de un congresista, es un término
poco razonable, por cuanto, a su juicio, resulta excesivamente prolongado con
relación a otros que, con similares propósitos, están consagrados en la
legislación procesal.
En lo
que respecta a la exequibilidad parcial del artículo 17 de la Ley 144 de 1994,
declarada en la Sentencia de la referencia, el suscrito magistrdo se permite
aclarar que, aunque no encuentra razones de fondo para sustentar la
inexequibilidad del llamado “recurso extraordinario especial de revisión” que ella
consagra -por cuanto es facultad del legislador establecer modificaciones o
adiciones al procedimiento judicial-, encuentra que el término de cinco (5)
años siguientes a la ejecutoria de las sentencias mediante las cuales haya sido
levantada la investidura de un congresista, es un término poco razonable, por
cuanto, a su juicio, resulta excesivamente prolongado con relación a otros que,
con similares propósitos, están consagrados en la legislación procesal.
Fecha,
ut supra,
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado |
710 | C-252-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-252/95
LIBERTAD DE
GESTION-Límites/LIBERTAD
DE EMPRESA-Límites/SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION
La Constitución
garantiza expresamente la libertad de gestión y de empresa de los titulares de
establecimientos educativos privados, pero no en términos ilimitados. El
principio del pluralismo (C.P. art. 1) - político, ideológico, cultural y
religioso - tiene una concreta traducción en materia educativa y a su amparo se
introduce en la Constitución un esquema de educación mixta, pública y privada.
El elemento de diferenciación y libertad que surge de este principio, resulta,
de otro lado, expuesto a la fuerza necesariamente expansiva que se deriva de la
calificación constitucional que se da a la educación como “servicio público que
tiene una función social“, de la cual emana en favor del Estado poderes de
regulación, inspección y vigilancia. En definitiva, la Constitución excluye que
la libertad y la opción privada en materia educativa, puedan ser suprimidas,
pero obliga a que su contenido y alcance se hagan compatibles con su carácter
de servicio público y su función social que se expresan en exigencias y
condiciones uniformes y mínimas que impone el Estado.
EDUCACION
PUBLICA/EDUCACION PRIVADA
No se discute que
la educación privada, bajo ciertos aspectos, puede diferir de la pública. Esta
última se imparte con carácter universal y gratuito y carece de toda
connotación confesional o religiosa. La educación privada, por lo general, es
onerosa y en ella legítimamente se refleja una opción ideológica o religiosa,
que ofrece a los padres de familia y a los estudiantes una alternativa frente a
la educación estatal, con la que concurre y a la que sirve de contrapeso. En
este orden de ideas, la educación pública no se presenta como residual o
contingente. Por el contrario, los titulares del “derecho-deber” a la educación
básica, siempre deben tener la posibilidad de recibir una educación que tenga
los atributos de universalidad, gratuidad y aconfesionalidad, sin perjuicio de
que eventualmente prefieran la privada. La presencia vigorosa y constante del
Estado en el servicio educativo obedece a una exigencia de la Constitución que
no lograría su cometido si no garantizara a las personas una adecuada formación
que las capacite como sujetos autónomos y libres (libertad), como ciudadanos
conscientes y activos (democracia) y como miembros de la comunidad que
comparten una posición inicial de igualdad ante las oportunidades de la vida
(igualdad).
TRABAJO EN EL
ESTADO SOCIAL DE DERECHO/SALARIO MINIMO
La fijación
obligatoria del salario mínimo, evita que su determinación se libre a las
fuerzas de la oferta y la demanda, como si el trabajo fuese una mercancía más
entre las que ordinariamente se negocia en los mercados. En el Estado social de
derecho, el trabajo no es simplemente un factor de la producción. Ante todo, el
trabajo es fuente de dignificación de la persona humana, que en ella encuentra
ocasión para su cabal realización individual y social y, no menos importante,
el principal medio para proveer a la satisfacción de sus necesidades naturales
y culturales, lo que explica su doble condición de derecho fundamental y deber,
ambos objeto de especial protección por parte del Estado.
SALARIO MINIMO
El
establecimiento del salario mínimo vital y móvil expresa una forma específica a
través de la cual se concreta la protección especial que el trabajo debe
recibir del Estado y de la sociedad. Si la remuneración que el trabajador
obtiene no le permite satisfacer las necesidades - materiales, sociales y
culturales - que se reputan indispensables para reponer sus energías y, además,
llevar una vida social y familiar normal, ella no estará a la altura de la
persona humana y no podrá ser reputada digna, pues, dejará de servir como
instrumento para construir una existencia libre y valiosa. Atendidas las
condiciones particulares de ciertas ocupaciones, oficios o profesiones, la ley
puede señalar remuneraciones mínimas aplicables a quienes laboran en ellas. En
este caso, se valoran las competencias y destrezas requeridas para
desempeñarlas, así como las necesidades de orden material y social que se
evidencian en las distintas actividades. La facultad del Estado para imponer la
retribución mínima, no se limita a la que se establece por vía general, sino
que se extiende a la eventual determinación de salarios mínimos profesionales u
ocupacionales.
PERSONAL DOCENTE
PRIVADO-Diferencia
Salarial/PERSONAL DOCENTE PUBLICO-Diferencia salarial
El promedio de
salarios de los maestros privados es inferior al de los maestros públicos. De
ahí que, si la política salarial responde a la idea del mínimo vital para la
categoría de los docentes, no se logra explicar porqué la remuneración mínima
privada es inferior a la pública, si además, como se ha visto, no concurren
motivos razonables que expliquen la diferencia de trato. La educación, tanto
pública como privada, tiene el carácter de servicio público. Por consiguiente,
la materia del salario mínimo de los docentes puede ser objeto de regulación
por parte del Estado. Sin embargo, como se deduce de lo expuesto, la ley que
define dicho nivel salarial no puede introducir una diferencia de trato que
carezca de justificación objetiva y razonable.
REF: Expediente
No. D-661
Actor: FRANCISCO
JAVIER GIRALDO GÓMEZ
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 197 de la Ley 115 de 1994, "por la
cual se expide la ley general de educación".
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Junio siete (7) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Aprobada por Acta
Nº. 21
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad del artículo 197 (parcial) de la Ley 115 de 1994, "por
la cual se expide la ley general de educación”.
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
LEY 115 DE 1994
(febrero 8)
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
(...)
TITULO X
(...)
CAPITULO 2°
Régimen laboral y de contratación
(...)
Artículo 197.
- Garantía de remuneración mínima para educadores privados. El salario que
devenguen los educadores en establecimientos privados no podrá ser inferior al
ochenta por ciento (80%) del señalado para igual categoría a quienes
laboren en el sector oficial. La misma proporción regirá para los educadores
por horas.
(...)".
El aparte subrayado
es el que pide el demandante que se declare inexequible.
II. ANTECEDENTES
1. El ciudadano
Francisco Javier Giraldo Gómez demanda la inconstitucionalidad del artículo 197
(parcial) de la Ley 115 de 1994, por medio de la cual se expide la ley general
de educación, con base en los siguientes argumentos:
a) La
norma "autoriza a los particulares, dueños de verdaderas empresas
educativas, para que paguen a los docentes que laboran en sus instituciones,
hasta el veinte por ciento (20%) menos de lo que devenguen los docentes
vinculados al sector oficial". Con ello vulnera el derecho fundamental a
la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, al
establecer una diferenciación arbitraria e injustificada entre educadores del
sector privado y aquellos del sector oficial.
b) Desconoce
el artículo 68 numeral 3° de la Constitución, el cual establece que la
enseñanza estará a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica
y que la ley garantiza la profesionalización y dignificación de la actividad
docente.
c) Vulnera
el derecho fundamental al trabajo, definido en los artículos 25 y 53 inciso
segundo de la Constitución Política, al desconocer las garantías esenciales
para su pleno ejercicio, como son la igualdad de oportunidades para los
trabajadores y la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad
y calidad de trabajo. De otra parte, el artículo acusado vulnera el inciso 5°
del mismo artículo constitucional, el cual determina que la ley, los contratos,
los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la
dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
d) La
norma contradice lo dispuesto en el artículo 143, numeral 1° del Código
Sustantivo del Trabajo, que dispone que "a trabajo igual desempeñado en
puesto, jornada y condiciones de eficiencia también iguales, debe corresponder
salario igual...".
2- . Intervención
del Ministerio de Educación Nacional
El señor Francisco
Ramírez Infante, actuando como apoderado de la Nación-Ministerio de Educación
Nacional, expone las razones por las cuales considera que la norma impugnada
debe ser declarada exequible. Sus argumentos son los siguientes:
a) La
norma demandada establece una garantía de remuneración mínima para los
educadores privados. No fija límites máximos sino mínimos, dentro de los cuales
se puede mover el mercado laboral de docentes.
b) La
realidad socio-económica del país muestra enormes deficiencias en relación con
la oferta de trabajo. El sector privado constituye una fuente de empleo
importante para los educadores. En estas circunstancias, el espíritu de la
norma no es el de disminuir el ingreso sino justamente lo contrario: evitar
que se paguen salarios demasiado bajos. Es muy probable que con la norma
acusada hayan mejorado los salarios de los profesores del sector privado.
c) La
protección del derecho a la igualdad depende del cumplimiento del contrato de
prestación de servicios celebrado entre el docente y la entidad educativa y no
resulta violada por el hecho de que se establezca un porcentaje salarial por
debajo del cual no se puede contratar.
d) Debe
tenerse en cuenta el concepto de libertad de empresa y de propiedad privada que
determinan la prestación del servicio educativo privado.
e) La
norma pretende mejorar la condición salarial de los docentes privados. Ello se
pone en evidencia si se tiene en cuenta el hecho de que la disposición anterior
- artículo 4 de Ley 14 de 1971- establecía un tope mínimo de 75% del salario
previsto para el sector oficial.
f) "La
igualdad no es casuística y milimétrica". Debe evitarse "el empeño
en hacer de los ciudadanos colombianos elementos uniformes ceñidos a medidas
ideales que en nada sean aplicables a la realidad nacional". Por el
contrario, "la igualdad debe entenderse en una dimensión existencial a la
que cada cual llega en la medida de su proyecto de vida, de sus aspiraciones,
de sus capacidades".
g) El
demandante "exige una igualdad utópica y a ultranza. Nada más ajustado a
derecho que lo ajustado a la realidad. Las normas inconsecuentes con la
realidad son impracticables y terminan siendo injurídicas".
3.- Concepto del Viceprocurador
Ante la manifestación de impedimento del
titular del Ministerio Público, la que fue aceptada por esta Corporación el 10
de mayo de 1994, es el señor Viceprocurador General de la Nación quien rinde el
concepto de rigor.
Tras analizar la normatividad que rige la
relación laboral de los docentes no oficiales, el doctor Solano Barcenas
solicita que se declare la exequibilidad del artículo demandado. Apoya su
pretensión en los siguientes argumentos:
a) No
se presenta una violación al derecho a la igualdad por cuanto el legislador
contempla dos situaciones diferentes: la de los educadores oficiales y la de
los educadores que laboran en el sector privado. En tanto que los salarios de
los primeros son establecidos unilateralmente por la Nación, los segundos
tienen la posibilidad de pactar libremente su remuneración al negociar con su
empleador las condiciones de su contrato de trabajo. Es, por lo tanto,
razonable que la ley establezca un trato distinto para cada una de las
categorías, en virtud del principio de la igualdad material.
b) La
norma demandada lejos de afectar negativamente a los educadores del sector no
oficial se constituye en una garantía para sus derechos. El Estado reconoce que
los docentes se encuentran en desventaja frente a sus empleadores, de manera
que interviene en una relación típicamente privada estableciendo un límite a la
libertad contractual. De esta manera se obliga a los establecimientos
educativos a respetar un tope mínimo al momento de fijar la remuneración de los
educadores, de manera que garantice que éstos reciban un pago acorde con la
labor que desempeñan. Así mismo, en relación a la norma preexistente, es mayor
la garantía que se otorga a los educadores no oficiales, pues se eleva de un 75
a un 80 el porcentaje de los salarios devengados por los educadores de sector
público que debe ser respetado por los establecimientos educativos privados.
c) El
primer inciso del artículo 197 no vulnera el derecho al trabajo. El salario
mínimo legal protege la situación laboral de los educadores privados.
d) Tampoco
se viola la disposición contenida en el artículo 68 de la Constitución. Al
establecer un salario mínimo, la norma acusada pretende dignificar la profesión
del educador y mejorar su nivel de vida.
III. FUNDAMENTOS
1. La Corte debe analizar si la ley puede
establecer para los educadores privados un salario mínimo igual al ochenta por
ciento del devengado por los educadores de la misma categoría que laboren en el
sector oficial (educadores públicos).
Según el demandante se consagra en la norma
una diferenciación arbitraria que viola los artículos 13, 25, 53 y 68 de la
C.P. Los defensores de la disposición legal estiman que ella se ajusta a la
realidad del país y representa una mejoría histórica para los educadores
privados. En todo caso, alegan éstos últimos, se fija sólo un parámetro mínimo
que representa una garantía apreciable; lo demás, obedecerá a las
características del mercado laboral y a las condiciones de la libertad de
empresa y negociación - individual y colectiva - que rigen en el servicio
educativo privado.
Varios aspectos deben previamente
precisarse: (1) correcta adopción del término de referencia y de comparación;
(2) competencia del Estado para fijar un salario mínimo profesional u
ocupacional aplicable a los educadores privados; (3) factores que inciden en el
establecimiento de un salario mínimo profesional y su relación con la dignidad
de la respectiva profesión u oficio; (4) justificación y razonabilidad de una
diferencia salarial, en cuanto a la remuneración mínima, entre educadores
privados y públicos.
2. La ley vincula el salario mínimo de los
educadores privados a un indicador económico que le sirve como término de
referencia: la remuneración del educador público de igual categoría. De
conformidad con la formula legal, ningún educador privado podrá devengar como
salario una suma inferior al ochenta por ciento del emolumento que se haya
señalado al educador público perteneciente a una categoría semejante.
La ley puede establecer el salario mínimo
de manera monetaria precisa o hacerlo en función de determinados factores, de
suerte que se convierta en variable dependiente de éstos últimos. El rigor
técnico y la conveniencia de la solución legal, en principio carece de interés
constitucional. Cabe concluir que es posible asociar los dos salarios y asignar
al de los educadores públicos, la función de servir como término de referencia
del de los educadores privados. De hecho, el criterio que en esta ocasión ha
empleado el legislador, fue utilizado en el pasado (Artículo 4 de Ley 14 de
1971).
No podría realizarse un juicio de igualdad
entre los dos tipos de salarios, como el que propone el demandante, si estas
dos entidades, bajo al menos un aspecto relevante, no pudieran ser objeto de
comparación. La prueba positiva de que dicho examen puede adelantarse, la
suministra la misma disposición acusada. En efecto, su presupuesto está dado
por la equivalencia funcional y material de la labor que llevan a cabo ambos
docentes. Si no fuera así se tornaría impracticable la equiparación que hace la
ley entre los dos tipos de educadores y el término de referencia escogido
perdería toda plausibilidad.
3. La fijación de un salario mínimo para
los educadores privados por parte del Estado, podría ser vista como una
injerencia ilegítima en el ámbito de la libertad de enseñanza (C.P. art. 68).
La creación y gestión de establecimientos educativos por particulares, como
especificación de esta libertad, parecería incorporar en su núcleo esencial, la
facultad de sus titulares para disponer libremente todo lo necesario a su
organización y funcionamiento. La libertad de contratación - respetando, desde
luego, el salario mínimo legal general -, sería un instrumento indispensable
para realizar en la práctica los poderes de gestión y dirección, inherentes a
la libertad de enseñanza. Adicionalmente, la libertad de empresa (C.P. art.
333), que incluye el poder de negociar todos los elementos y recursos que son
necesarios para su puesta en marcha y desarrollo, brindan sustento a la
pretensión de abandonar este aspecto de la contratación laboral a los pactos
que celebren establecimientos educativos y educadores.
La Constitución garantiza expresamente la
libertad de gestión y de empresa de los titulares de establecimientos
educativos privados, pero no en términos ilimitados. El principio del
pluralismo (C.P. art. 1) - político, ideológico, cultural y religioso - tiene
una concreta traducción en materia educativa y a su amparo se introduce en la
Constitución un esquema de educación mixta, pública y privada. El elemento de
diferenciación y libertad que surge de este principio, resulta, de otro lado,
expuesto a la fuerza necesariamente expansiva que se deriva de la calificación
constitucional que se da a la educación como “servicio público que tiene una
función social“ (C.P. art. 67), de la cual emana en favor del Estado poderes de
regulación, inspección y vigilancia. En definitiva, la Constitución excluye que
la libertad y la opción privada en materia educativa, puedan ser suprimidas,
pero obliga a que su contenido y alcance se hagan compatibles con su carácter
de servicio público y su función social que se expresan en exigencias y
condiciones uniformes y mínimas que impone el Estado.
No se discute que la educación privada,
bajo ciertos aspectos, puede diferir de la pública. Esta última se imparte con
carácter universal y gratuito y carece de toda connotación confesional o
religiosa. La educación privada, por lo general, es onerosa y en ella
legítimamente se refleja una opción ideológica o religiosa, que ofrece a los
padres de familia y a los estudiantes una alternativa frente a la educación
estatal, con la que concurre y a la que sirve de contrapeso. En este orden de
ideas, la educación pública no se presenta como residual o contingente. Por el
contrario, los titulares del “derecho-deber” a la educación básica, siempre
deben tener la posibilidad de recibir una educación que tenga los atributos de
universalidad, gratuidad y aconfesionalidad, sin perjuicio de que eventualmente
prefieran la privada. La presencia vigorosa y constante del Estado en el
servicio educativo obedece a una exigencia de la Constitución que no lograría
su cometido si no garantizara a las personas una adecuada formación que las
capacite como sujetos autónomos y libres (libertad), como ciudadanos
conscientes y activos (democracia) y como miembros de la comunidad que
comparten una posición inicial de igualdad ante las oportunidades de la vida
(igualdad).
No obstante las diferencias anotadas entre
las dos formas de impartir el servicio educativo, se trata de una prestación
que exhibe una esencia común. Sus fines han sido sintetizados por la
Constitución de manera general: “con ella se busca el acceso al conocimiento, a
la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura” (C.P.
art. 67). Por otra parte, independientemente del tipo de educación, la
intervención del Estado en la materia asume directrices uniformes: “con el fin
de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor
formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado
cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias
para su acceso y permanencia en el sistema educativo (C.P. art. 67)”.
Entre los muchos aspectos de la educación
que pueden recibir un tratamiento homogéneo por parte de la ley, cabe mencionar
el de la remuneración de los profesores. En primer término, la legislación
laboral no interfiere con la libertad de enseñanza cuando, sin exceder su ámbito
propio y general, regula los derechos y prestaciones sociales de los docentes
privados. En segundo término, la dignificación de la actividad docente (C.P.
art. 68-3), objetivo constitucional que cubre ambos sectores de la educación,
puede servir de fundamento suficiente a una política que progresivamente se
oriente a mejorar las condiciones salariales de los maestros. La Corte entiende
que no existe una automática relación de causalidad entre el incremento
salarial y la calidad de la educación o la dignificación de la actividad
docente, pues, en realidad, intervienen variados factores que deben ser
considerados en su conjunto. No obstante, uno de ellos, sin duda, es el
mejoramiento de sus remuneraciones en cuanto éstas expresan en cierto modo la
importancia y reconocimiento que en cada momento histórico la sociedad concede
a su actividad.
4. La fijación obligatoria del salario
mínimo, evita que su determinación se libre a las fuerzas de la oferta y la
demanda, como si el trabajo fuese una mercancía más entre las que
ordinariamente se negocia en los mercados. En el Estado social de derecho, el
trabajo no es simplemente un factor de la producción. Ante todo, el trabajo es
fuente de dignificación de la persona humana, que en ella encuentra ocasión
para su cabal realización individual y social y, no menos importante, el
principal medio para proveer a la satisfacción de sus necesidades naturales y
culturales, lo que explica su doble condición de derecho fundamental y deber,
ambos objeto de especial protección por parte del Estado.
5. El establecimiento del salario mínimo
vital y móvil (C.P. art. 53) expresa una forma específica a través de la cual
se concreta la protección especial que el trabajo debe recibir del Estado y de
la sociedad. Si la remuneración que el trabajador obtiene no le permite
satisfacer las necesidades - materiales, sociales y culturales - que se reputan
indispensables para reponer sus energías y, además, llevar una vida social y
familiar normal, ella no estará a la altura de la persona humana y no podrá ser
reputada digna, pues, dejará de servir como instrumento para construir una
existencia libre y valiosa.
En cada momento histórico, tomando en
consideración entre otros elementos de evaluación, el nivel general de precios,
el Estado debe precisar el menor salario que puede pagarse a los trabajadores.
Por debajo de la suma que se indique, resulta comprometida la existencia y la
dignidad del trabajador y, por lo tanto, el patrono que lo haga, violará la ley
y traspondrá el umbral de la explotación humana.
6. Atendidas las condiciones particulares
de ciertas ocupaciones, oficios o profesiones, la ley puede señalar
remuneraciones mínimas aplicables a quienes laboran en ellas. En este caso, se
valoran las competencias y destrezas requeridas para desempeñarlas, así como
las necesidades de orden material y social que se evidencian en las distintas
actividades. La facultad del Estado para imponer la retribución mínima, no se
limita a la que se establece por vía general, sino que se extiende a la eventual
determinación de salarios mínimos profesionales u ocupacionales (C.P. art. 53).
En primer término, el tenor de la atribución admite tanto el ejercicio general
como el especial de la competencia estatal. En segundo término, la protección
del trabajo, bajo esta modalidad de señalamiento de un salario mínimo, no se
agota con la que pueda hacerse por vía general y que, en el país, de otro lado,
sólo se define con base en la situación de los obreros no calificados.
Finalmente, la existencia de varias categorías de empleos, según ocupaciones y
profesiones, más o menos exigentes en términos de aptitudes y preparación, las
que se proyectan en una pluralidad de necesidades de diferente naturaleza,
obligan al Estado, en aras del principio de igualdad (C.P. art. 13), a
introducir diferentes salarios mínimos de acuerdo con las notas peculiares de
la actividad laboral de que se trate.
7. La ley examinada se ocupa del salario
mínimo de los docentes privados. A juicio de la Corte, la decisión del
legislador - sin aludir a su cuantía - se encuentra plenamente justificada. El
ingreso al servicio educativo y la permanencia y progreso en el mismo, demandan
un personal especialmente calificado desde el punto de vista académico. El
papel destacado que una comunidad sana le asigna a maestros y profesores,
deriva para éstos en un cúmulo de mayores necesidades sociales y culturales que
satisfacer. De otro lado, se hacen visibles elementos, formas y pautas de
conducta singulares ligados a nociones de decoro y estima social. En
definitiva, la situación de los maestros y profesores, desde el punto de vista
del salario mínimo, es distinta de la de los obreros no calificados. Es, por lo
tanto, apenas justo y consulta el principio de igualdad, que respecto de estos
servidores de la sociedad se establezca un salario mínimo profesional.
8. Habiendo concluido la Corte que es justo
y razonable que se aplique al maestro un salario mínimo profesional, con lo
cual no se vulnera el principio de igualdad ni se discrimina al asalariado
común, representado en Colombia por el obrero no calificado, el análisis debe
proseguir con el fin de precisar si el docente privado, a su turno, es
indebidamente tratado en relación con el docente público de categoría
equivalente, en vista de que la remuneración mínima del primero es inferior en
un 20% respecto de la de este último.
8.1. Podría sostenerse que la diferencia de
trato, se deriva de la diversa naturaleza del empleador, público en un caso y
privado en el otro. Acorde con esta circunstancia, se observan ciertamente
notorias disimilitudes que son congruentes con las características propias de
los diversos vínculos jurídicos. No obstante, para los efectos de la fijación
del salario mínimo, el carácter público o privado del empleador, carece de
relevancia. Las necesidades materiales y de otro orden, que son objeto de
consideración al establecer la magnitud del salario mínimo, son iguales para
los maestros, con prescindencia de que su empleador sea público o privado. Las
mismas razones que sustentan un determinado nivel salarial, se extienden al
otro. A este respecto, es oportuno reiterar la doctrina de esta Corporación:
“En tratándose del
trabajo, el artículo 53 se refiere a una de las aplicaciones concretas del
artículo 13: la igualdad de oportunidades para los trabajadores. Esta
igualdad implica que el trabajador, en lo relativo a su retribución, depende de
sus habilidades y de la labor que desempeña, y no de las condiciones o
circunstancias de su patrono. Este es el fundamento de una de las máximas del
derecho laboral: a trabajo igual, salario igual.
En conclusión, la
Constitución no autoriza el que la condición o las circunstancias particulares
del patrono se conviertan en factores de tratos desiguales, en perjuicio de los
trabajadores” (Corte Constitucional sentencia C-51 de 1995 Magistrado
Ponente Dr. Jorge Arango Mejía).
8.2 Podría aducirse que las calidades y el
desempeño de los maestros y profesores públicos difieren de los que se pueden
afirmar de los privados. Al respecto pueden plantearse diferencias en aspectos
decisivos - títulos, méritos, experiencia, investigaciones, reconocimientos,
etc. -, que necesariamente influyen en la escala salarial. Este argumento,
considera la Corte, no puede prosperar frente a la premisa en la que se asienta
la ley, la cual se basa en la existencia de semejanzas entre los docentes de
ambos sectores, que legítimamente pueden servir para fundar juicios de
equivalencia categorial. Con otras palabras, la ley no equipara automática e
integralmente a los maestros públicos y privados. Por el contrario, obliga a
precisar las calidades de unos y otros, pues, sólo así puede constatarse si
pertenecen o no a una categoría sustancial común.
8.3 No es posible alegar que la actividad
de los docentes públicos difiere de la privada. En esas condiciones la ley
perdería todo sustento lógico. La posibilidad de construir equivalencias
categoriales, en efecto, supone una actividad de fondo materialmente semejante:
el servicio público de la educación. Un establecimiento educativo privado puede
tener un determinado ideario y conformarse alrededor de un proyecto ideológico
definido por sus fundadores que lo distingue de los otros; sin embargo, sus
rasgos no modifican ni alteran la labor esencialmente educativa de los docentes
encargados de realizarlo.
8.4 Finalmente, la diferencia de trato
podría sustentarse en el hecho de que la remuneración de los docentes públicos
es única, en tanto que la de los privados tiene un extremo mínimo que fija la
ley y uno máximo que determinan las partes mediante el contrato, en cierta
medida influido por el mercado. Esta tesis tendría validez si
independientemente del mecanismo del señalamiento público de salarios - que en
su ámbito necesariamente es unilateral -, su monto no respondiese
exclusivamente a la idea de satisfacer las necesidades materiales y sociales
básicas de los docentes públicos y sí, de otra parte, el promedio de los
emolumentos privados superare el nivel del salario mínimo establecido en la
ley. Empero, es un hecho público y notorio que la política salarial del Estado
en este campo, se ha limitado por lo general a mantener un nivel de ingresos
que les permita a los docentes públicos subvenir a sus necesidades básicas y
paliar, en lo posible, los efectos adversos de la inflación.
Por otro lado, el promedio de salarios de
los maestros privados es inferior al de los maestros públicos. De ahí que, si
la política salarial responde a la idea del mínimo vital para la categoría de
los docentes, no se logra explicar porqué la remuneración mínima privada es
inferior a la pública, si además, como se ha visto, no concurren motivos
razonables que expliquen la diferencia de trato. La educación, tanto pública
como privada, tiene el carácter de servicio público (CP art. 67). Por
consiguiente, la materia del salario mínimo de los docentes puede ser objeto de
regulación por parte del Estado. Sin embargo, como se deduce de lo expuesto, la
ley que define dicho nivel salarial no puede introducir una diferencia de trato
que carezca de justificación objetiva y razonable.
A juicio de la Corte, la norma viola el
artículo 13 de la C.P. y, por tanto, será declarada inexequible.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E:
PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión
“ochenta por ciento (80%) del” del artículo 197 de la Ley 115 de 1994,
"por la cual se expide la ley general de educación".
NOTIFÍQUESE,
CÓPIESE, COMUNÍQUESE AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y AL PRESIDENTE DEL
CONGRESO, PUBLÍQUESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y CÚMPLASE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ FABIO
MORON DIAZ
Magistrado Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General |
711 | C-253-95
Sentencia No
Sentencia No. C-253/95
LEY ORGANICA-Improcedencia
La Corte en sus
fallos ha señalado que las leyes orgánicas que contempla la Constitución,
corresponden únicamente a las que indica el artículo 151 de la C.P., entre las
que no se encuentra enumerada ninguna "ley orgánica sobre
parafiscalidad".
CUOTA DE FOMENTO
GANADERO-Determinación
La determinación
de la cuota de fomento ganadero ha dado lugar a dificultades de interpretación.
Es evidente que, si éstas son insuperables, la norma es inexequible, pues la
ley debe fijar de manera clara e inequívoca los elementos de la obligación
tributaria. Las leyes tributarias, como cualesquiera otras, puede suscitar variados
problemas interpretativos en el momento de su ejecución y aplicación, lo cual
no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo, si éstos se tornan
irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible
encontrar una interpretación razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser
los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no
fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constitución. Toda
persona está obligada a pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley
no puede exigirlos si ella no atina a decir - en general - quién lo debe hacer
y por qué.
CUOTA DE FOMENTO
LECHERO-Sujeto pasivo/CUOTA
DE FOMENTO GANADERO-Sujeto pasivo
Si el sujeto
pasivo de la cuota lechera es el productor de leche, no se ve por qué la cuota
ganadera no vaya a recaer sobre el productor de ganado. La contribución
parafiscal, de otro lado, alimenta un fondo cuya actividad beneficia, en primer
término, al productor de ganado, que por lo tanto no debería excluirse del
gravamen. La ley expresamente enuncia la naturaleza parafiscal del gravamen y
sobre esa base estructura un delicado balance entre la carga que se impone y el
provecho que se deduce del fondo, todo lo cual quedaría ayuno de sustento si se
suprimiera la cuota ganadera (fuente de recursos) y no se impusiera ésta al
productor de ganado (beneficiario del fondo). En fin, si la venta de leche, es
el indicador de riqueza y de actividad, tomado en cuenta por el legislador para
imponer la cuota de fomento lechero destinada al fomento del mismo sector, el
correlativo indicador en la ganadería lo es la venta y sacrificio de ganado,
operaciones a las cuales está íntimamente ligado el productor.
CUOTA DE FOMENTO
GANADERO-Hecho generador
El hecho
generador de la cuota de fomento ganadero está dado por el sacrificio del
ganado y corre a cargo de su productor. El sacrificio de ganado es considerado
por la ley como una manifestación material externa del cambio de activos que se
ha producido en la esfera del productor (dinero a cambio de ganado). El hecho
imponible - cambio de activos - que se realiza o verifica efectivamente al
configurarse el denominado hecho generador de la obligación tributaria - en
este caso el sacrificio del ganado -, está a su turno vinculado con la
condición económica de productor de ganado que, obviamente, por ser
beneficiario directo del destino de la contribución parafiscal, debe asumir la
carga que le corresponde en proporción a la cabezas de ganado finalmente
sacrificadas.
CUOTA DE FOMENTO
GANADERO/IMPUESTO DE DEGÜELLO
La cuota de
fomento ganadero, no obstante que se causa en el momento del sacrificio del
ganado que obra por tanto como su hecho generador, tiene características
propias que lo diferencian del impuesto sobre degüello. El sujeto activo es la
Nación-Fondo Nacional del Ganado, al paso que en el de degüello lo es el
departamento. El sujeto pasivo de la cuota ganadera es el productor y no la
persona que sacrifica el ganado. El impuesto sobre degüello, pretende crear un
renta departamental, en tanto que la cuota de fomento ganadero se orienta a la
creación de un fondo al servicio del sector ganadero. No existe, pues,
coincidencia o superposición, entre estos dos tributos. Empero, debe precisarse
que las manifestaciones de la riqueza y de la capacidad contributiva son
múltiples, y a pesar de la unicidad de la fuente, diversos tributos recaen
sobre ellas ya sea bajo la forma de ingresos, gastos, transacciones o
patrimonio. Cosa distinta es que una sobre-imposición tributaria, por su
extremada severidad, pueda resultar inequitativa (C.P. art. 363), lo que en
este caso no ocurre y, además, deberá comprobarse en cada situación concreta.
CARGAS PUBLICAS-Equilibrio en el reparto
Desde el punto de
vista jurídico el deudor de la obligación tributaria por concepto de la cuota
de fomento lechero y ganadero es el productor. Todo tributo, en mayor o en
menor medida, puede ser susceptible de ser trasladado a otras personas o
sujetos económicos, que terminan por soportar su carga tributaria. Este aspecto
debe ser tomado en cuenta por el legislador a fin de equilibrar el reparto de
las cargas públicas y, primordialmente, para fundar efectivamente el sistema
tributario en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. En el
plano constitucional el control de estos principios se torna imperativo cuando
resulta evidente y manifiesto su quebrantamiento.
CONTRIBUCION
FISCAL/PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA
La parafiscalidad
se basa en la pretensión básica de que los sujetos gravados, en últimas,
terminan siendo los sujetos beneficiados con el gravamen. Violaría la equidad
del sistema tributario, que la parafiscalidad se construyera a partir del
sacrificio de personas o grupos que no se conciben en la ley que la instituye
como sujetos beneficiarios de la misma. En el presente caso, desde el punto de
vista jurídico, el deudor de la obligación tributaria por concepto de la cuota
de fomento ganadero y lechero, es el productor. Si bien no se descarta la
posibilidad de que se produzca materialmente un traslado total o parcial del
importe de la contribución, los contribuyentes "de facto", se
localizan dentro del mismo sector ganadero, que como se ha visto es globalmente
el beneficiario del gravamen parafiscal establecido. Luego, no se presenta una manifiesta
ni aparente violación al principio de equidad tributaria. Finalmente, en lo que
tiene que ver con la incidencia de la contribución respecto del mercado, no
existen evidencias de que exista por parte de los productores un grado de
control de la oferta que les permita controlar unilateralmente el precio.
REF: Expediente
Nº D-687-685 Acumulados
Actores:
FERNANDO PELAEZ ARANGO Y HECTOR SANCHEZ TRIANA.
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 2° inciso primero y parágrafo 2°
y 6° literal a) de la Ley 89 de 1993 "Por la cual se establece la cuota de
fomento ganadero y lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado"
Magistrado
Ponente:
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Junio siete (7) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Aprobado por Acta Nº
21
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra los artículos 1°, 2° inciso primero y parágrafo 2° y
6° literal a) de la Ley 89 de 1993 "Por la cual se establece la cuota de
fomento ganadero y lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado"
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
Ley 89 de 1993
(Diciembre 10)
"Por la cual se establece la cuota de
fomento ganadero y lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado"
El congreso de Colombia
Decreta
Artículo 1°.- La contribución parafiscal para el
fomento del sector ganadero y lechero se ceñirá a las condiciones estipuladas
en la presente ley, en los términos del numeral 12 del artículo 150 de la
Constitución Nacional.
Artículo 2°.-
Cuota de Fomento Ganadero y Lechero. Establécese la cuota de fomento ganadero y lechero
como contribución de carácter parafiscal, la cual será equivalente al 0.5%
sobre el precio del litro de leche vendida por el productor y al 50% de un
salario diario mínimo legal vigente por cabeza de ganado al momento del
sacrificio.
Parágrafo 1°.- Las
cooperativas de leche quedan exentas del recaudo de esta contribución cuando la
originen en compras de leche a los productores cooperados. Sin embargo,
mediante decisión de su Consejo Administrativo podrán participar en la
mencionada contribución para fines previstos en esta ley.
Parágrafo 2°.- En
caso de que el recaudo que deba originarse en el sacrificio de ganado, ofrezca
dificultades, autorízase al Ministerio de Agricultura, previa concertación con
la Junta Directiva del Fondo Nacional del Ganado, para que reglamente el mecanismo
o procedimiento viable, con el fin de evitar la evasión de la cuota en aquellos
lugares donde no existan facilidades para su control y vigilancia.
Artículo 3°.-
Fondo Nacional del Ganado.
Créase el Fondo Nacional del Ganado, para el manejo de los recursos
provenientes del recaudo de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero, el cual se
ceñirá a los lineamientos de políticas del Ministerio de Agricultura para el
desarrollo del sector pecuario.
El producto de las
Cuotas de Fomento se llevará en una cuenta especial bajo el nombre de Fondo
Nacional del Ganado, con destino exclusivo al cumplimiento de los objetivos
previstos en la presente ley.
Artículo 4°.-
Objetivos. Los recursos del Fondo Nacional del Ganado, se utilizarán
preferencialmente en:
1. La
comercialización de carne y leche destinada a los estratos sociales de medianos
y bajos ingresos.
2. El apoyo a la
exportación de ganado, carne y leche.
3. Cofinanciar la
inversión en infraestructura física y social complementaria en zonas
productoras.
4. La investigación
científica y tecnológica y la capacitación en el sector pecuario.
5. La asistencia
técnica, la transferencia de tecnología y la capacidad para incrementar la
productividad en la industria ganadera.
6. La promoción de
cooperativas cuyo objeto sea beneficiar a los productores y consumidores.
7. La financiación
de programas y proyectos de fomento ganadero desarrollado por los fondos
ganaderos con interés de fomento.
8. Efectuar aporte
de capital en empresas de interés colectivo dedicadas a la producción,
comercialización e industrialización de insumos y productos del sector
pecuario.
9. La organización
de industrias con sistemas eficientes de comercialización que permitan en
ciertos casos subsidiar los precios de la carne y la leche, alimentos
concentrados, subproductos de la carne y la leche, para los consumidores de
bajos ingresos.
10. Los demás
programas que, previa aprobación de la Junta Directiva del Fondo, procuren el
fomento de la ganadería nacional y la regulación de los precios de los
productos.
Parágrafo 1°. El
fondo deberá destinar, por lo menos un 10% de sus ingresos al fomento del
consumo de leche y carne en favor de los sectores de bajos ingresos.
Parágrafo 2°. Los
programas de investigación se realizarán con las corporaciones mixtas que hacen
parte del sistema nacional de ciencia y tecnología.
Artículo 5°.-
Junta Directiva. La Junta
Directiva estará conformada así:
1°. El Ministro de
Agricultura o su Delegado, quien la presidirá.
2°. Un
representante de la Asociación Nacional de Productores de Leche -ANALAC -.
3°. Un
representante de las Cooperativas que decidan participar en el fondo.
4°. El Gerente
General del Instituto Colombiano Agropecuario - ICA - o su delegado.
5°. El Presidente
de la Federación Colombiana de Ganaderos - FEDEGAN -.
6°. Un
representante de la Unión Nacional de Asociaciones Ganaderas - UNAGA -.
7°. Un
representante de la Federación Nacional de Fondos Ganaderos -FEDEFONDOS-.
8°. Dos
representantes elegidos por la Junta Directiva de la Federación Colombiana de
Ganaderos - FEDEGAN -, uno escogido del sector de carne y otro del sector
lechero.
9°. Un
representante de los pequeños ganaderos, nombrados por el Ministro de
Agricultura, de ternas presentadas por las Asociaciones Agrarias Campesinas.
Parágrafo 1°. La
Junta Directiva del Fondo deberá constituir Comités Asesores, integrados por
representantes de las diversas actividades conexas con la producción ganadera.
Artículo 6°.-
Recaudo. El recaudo de la
Cuota de Fomento señalada en el artículo segundo, será efectuado por las
siguientes entidades o empresas:
a). La cuota
correspondiente por cabeza de ganado, al momento del sacrificio, será recaudada
por los mataderos públicos o privados y donde éstos no existan, por las
Tesorerías Municipales en el momento de expedir la guía o permiso de
sacrificio".
b). La cuota
correspondiente al precio de litro de lecho, será recaudada por las personas
naturales o jurídicas que le compren a los productores y/o la procesen en el
país.
Parágrafo. Los
recaudadores de la cuota mantendrán dichos recursos en una cuenta separada y
están obligados a depositarlos, dentro de los diez (10) primeros días del mes
siguiente al recaudo, en la cuenta especial denominada “Fondo Nacional del
Ganado”.
De acuerdo con la
Ley 6a de 1992 en su Artículo 114 el auditor interno del Fondo Nacional del
Ganado, podrá efectuar visitas de inspección a los libros de contabilidad de
las empresas y entidades recaudadoras con previo visto bueno del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, para asegurar el debido pago de la Cuota de Fomento
prevista en esta ley.
Artículo 7°.-
Administración. El
Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura, contratará con la
Federación Colombiana de Ganaderos -FEDEGAN -, la administración y recaudo
final de las Cuotas de Fomento Ganadero y Lechero.
El respectivo
contrato administrativo deberá tener una duración no inferior a diez (10) años,
y en el cual se dispondrá lo relativo al manejo de los recursos, la definición
y ejecución programas y proyectos, las facultades y prohibiciones de la entidad
administradora y demás requisitos y condiciones que se requieren para el
cumplimiento de los objetivos legales, así como la contraprestación por la
administración de las cuotas, cuyo valor será el cinco por ciento (5%) del
recaudo anual.
Parágrafo. La Junta
Directiva del Fondo, podrá aprobar contratos de planes, programas y proyectos
específicos con otras agremiaciones, cooperativas y fondos ganaderos del sector
que le presente la administración del Fondo o cualquiera de los miembros de la
Junta Directiva.
Artículo 8°.-
Plan de Inversiones y Gastos.
La Entidad Administradora del Fondo Nacional del Ganado elaborará anualmente el
plan de inversiones y gastos por programas y proyecto para el año siguiente, el
cual solo podrá efectuarse una vez haya sido aprobado por la Junta Directiva
del Fondo con el voto favorable del Ministerio de Agricultura.
Los recursos del
Fondo Nacional del Ganado se destinarán a desarrollar programas y proyectos en
ganadería de carne y de leche en proporción a los recursos correspondientes, a
las cuotas por ganado al momento del sacrificio, y por litro de leche, respectivamente.
Así mismo, propendrá por una adecuada asignación regional de recursos entre las
distintas zonas productoras.
Artículo 9°.-
Activos del Fondo. Los
activos que se adquieran con los recursos del Fondo, deberán incorporarse a una
cuenta especial del mismo. En cada operación deberá quedar establecido que el
bien adquirido hace parte del Fondo, de manera que, en caso de que éste se
liquide, todos los bienes, incluyendo los dineros del Fondo que se encuentren
en cajas o en bancos, una vez cancelados los pasivos, queden a disposición del
Gobierno Nacional.
Artículo 10°.-
Vigencia del Recaudo.
Para que puedan recaudarse las Cuotas de Fomento Ganadero y Lechero,
establecidas por medio de la presente Ley, es necesario que estén vigentes los
contratos entre el Gobierno Nacional y la entidad administradora del Fondo.
Artículo 11°.-
Vigilancia Administrativa.
El Ministerio de Agricultura hará el seguimiento y evaluación de los programas
y proyectos, para lo cual la entidad administradora del Fondo Nacional del
Ganado, deberá rendir semestralmente informe con relación a los recursos
obtenidos y su inversión.
Con la misma
periodicidad, la entidad administradora remitirá a la Tesorería General de la
República un informe sobre el monto de los recursos de las cuotas recaudadas en
el semestre anterior, sin perjuicio de que tanto el Ministerio de Agricultura
como la Tesorería puedan indagar sobre tales informes en los libros y demás
documentos que sobre el Fondo guarde la entidad administradora.
Artículo 12°.-
Control Fiscal. La
entidad administradora del Fondo Nacional del Ganado, rendirá cuentas a la
Contraloría General de la República sobre la inversión de los recursos. Para
el ejercicio del control fiscal requerido la Contraloría adoptará los sistemas
adecuados.
Artículo 13°.-
Multas y Sanciones. El
Gobierno podrá imponer multas y sanciones por la mora o la defraudación en el
recaudo y consignación de las cuotas de fomento prevista en esta Ley, sin
perjuicio de las acciones penales y civiles a que haya lugar.
Artículo 14°.- La presente Ley rige a partir de la fecha
de su publicación y deroga las demás disposiciones que le sean contrarias.
II. ANTECEDENTES
Preliminares
1. El Congreso de la República expidió la
Ley 89 de 1993, publicada en el Diario Oficial N° 41.132 de Diciembre 10 de
1993.
2. El ciudadano Fernando Peláez Arango
instauró demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 89 de 1993 en su
integridad, y en subsidio contra el artículo 2° (parcial) y el artículo 6°
(parcial), por considerar que la ley, o las normas citadas, violan los
artículos 150-12 y 338 de la C.P. Este proceso fue radicado bajo el número
D-685.
3. El ciudadano Héctor Sánchez Triana
presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 2° (parcial)
y 6° (parcial) de la Ley 89 de 1993. Considera que las normas acusadas violan
los artículos 150-12 y 95 de la C.P. La demanda fue radicada con el número
D-687, y acumulada al D-685, adecuado con la decisión de la Sala Plena de la
Corporación de agosto 18 de 1994.
4. Los ciudadanos
Jaime Vidal Perdomo, designado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, José Raimundo Sojo Zambrano, designado por la Federación Nacional de
Ganaderos - FEDEGAN -, y Jorge Visbal Martelo, presidente de la Federación
Nacional del Ganaderos - FEDEGAN -, presentaron escritos de defensa de las
normas acusadas. El ciudadano José Libardo López Montes, presentó memorial en
que solicita a la Corte se inhiba de fallar de fondo. Extemporáneamente,
Manuel Duglas Avila Olarte, por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público-Nación, presentó escrito en el que impugna los cargos de las demandas.
5. El Procurador General de la Nación
solicitó a la Corporación que aceptara su impedimento para conocer del proceso
de la referencia, toda vez que se desempeñaba como Senador de la República al
momento del trámite de la Ley 89 de 1993. Aceptado el impedimento, se remitió
el proceso al Viceprocurador General de la Nación, quien rindió concepto en
favor de la exequibilidad de las normas acusadas.
6. Para una mayor
claridad expositiva, se resumirán, en primer término, los cargos que los
actores endilgan a las normas acusadas y, en segundo término, se introducirán
las tesis y argumentaciones del Ministerio Público y de los intervinientes.
III- FUNDAMENTOS
1.- Primer cargo
de inconstitucionalidad (C.P. art. 150-12).
La Ley 89 de 1993,
se dictó sin antes haberse expedido la ley orgánica a que se refiere el numeral
12 del artículo 150 de la C.P., y en la que se deben establecer los casos y
condiciones para la imposición excepcional de contribuciones parafiscales. El
artículo 151 de la C.P. sólo menciona algunos casos de leyes orgánicas y no
incluye, por ende, una lista taxativa de este tipo de normas. Así, por ejemplo,
las leyes orgánicas a que aluden los artículos 142 y 288 de la C.P., no
aparecen enunciadas en el artículo 151 de la Carta.
La ley orgánica que
regule el sistema de las contribuciones parafiscales, de otra parte, es
necesaria, para evitar que esta suerte de contribuciones que es excepcional se
convierta en general y a ella apelen indiscriminadamente todos los gremios y
asociaciones para financiar sus proyectos a costa del ciudadano - que
terminaría pagando una doble tributación - y de la unidad fiscal del Estado. De
hecho, dicha ley existe y corresponde a la ley 101 de 1993 que regula de manera
general las contribuciones parafiscales y agropecuarias en su capítulo V (arts.
29-35).
En la citada ley se
"indica que todas las contribuciones parafiscales agropecuarias y
pesqueras existentes antes de la vigencia de la Constitución de 1991, quedan
sujetas a lo ordenado por la ley 101 de 1993, es decir que no considera posible
la existencia de contribuciones parafiscales con posterioridad a la
Constitución de 1991, debido a que no existía una ley orgánica que fijara las
reglas para establecerlas".
Posición del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En el artículo 151
de la C.P., se contiene de manera taxativa el elenco de leyes orgánicas a las
cuales se sujeta la actividad legislativa. La regla general, corresponde a la
expedición de las leyes ordinarias; la excepción, a las leyes orgánicas, y como
tal debe interpretarse de manera restrictiva.
La ley 101 de 1993
no tiene el carácter de ley orgánica ni ello se desprende de su trámite
legislativo. De otro lado, sus disposiciones lejos de contraponerse, son
coincidentes.
Posición del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
"La regla son
las leyes ordinarias. Las leyes de superior o especial categoría son la
excepción, y como tal deben ser expresamente calificadas por el órgano
constituyente (.. ). Justamente por esa superior y limitante condición de las
leyes orgánicas no resultan de la interpretación sino de la concreta denominación
del constituyente". La jurisprudencia, de otra parte, no ha supeditado la
leyes sobre contribuciones parafiscales, a la previa expedición de una ley
orgánica en esa materia.
La ley 101 de 1993,
lejos de ser la norma orgánica que postula el demandante, se limita a dar
pautas complementarias a las leyes que establezcan contribuciones parafiscales
y en sus artículos 29 a 35 se adoptan diversas disposiciones sobre los
gravámenes de ese tipo ya existentes.
Posición de la
Federación Nacional de Ganaderos-FEDEGAN (escritos presentados por los doctores
José Raimundo Sojo Zambrano y Jorge Visbal Martelo)
El numeral 12 del
artículo 150 de la C.P., al señalar que la ley establecerá los
"casos" y "condiciones" para las contribuciones fiscales,
hace alusión a la ley específica para cada caso, tomando en consideración sus
condiciones propias, "lo que no podría satisfacer una ley orgánica que
impusiera normas idénticas a todas las cuotas de fomento". En este
contexto, "la excepcionalidad hace relación a la materia que afecta la
contribución parafiscal, para significar que ésta debe ser excepcional, y no
general".
Las leyes orgánicas
son únicamente las que la Constitución enuncia y su función se circunscribe a
disponer procedimientos especiales a fin de sistematizar ciertos campos de la
función legislativa. A estas leyes, según la Constitución, no se sujetan las
contribuciones parafiscales.
Concepto del
Viceprocurador
La Constitución no
ha previsto la existencia de una ley orgánica de la parafiscalidad. Las leyes
ordinarias constituyen la regla general, de ahí que las leyes de rango superior
(orgánicas y estatutarias) deban entenderse de manera restringida y ser
calificadas como tales por la Carta. El artículo 151 de la Constitución no
contempla la parafiscalidad como materia de ley orgánica. Esta interpretación
es compartida por la Corte Constitucional y el Congreso de la República.
Consideraciones
de la Corte Constitucional
1. La Corte en sus
fallos ha señalado que las leyes orgánicas que contempla la Constitución,
corresponden únicamente a las que indica el artículo 151 de la C.P., entre las
que no se encuentra enumerada ninguna "ley orgánica sobre
parafiscalidad". El cargo, de entrada, no prospera. La ley que en
desarrollo de la atribución del Congreso consignada en el artículo 150-12,
imponga una determinada contribución parafiscal, definirá directamente los
casos y condiciones en que se aplica, sin necesidad de supeditarse a los
dictados generales de una supuesta ley marco en la materia, requisito éste que
la Corte reputa inexistente.
En su sentencia
C-025 de 1993, la Corte Constitucional, en punto a leyes especiales y
procedimientos agravados para su aprobación, sostuvo un criterio restrictivo
que ahora se reitera. En esa oportunidad se expresó:
"El principio
democrático obliga a interpretar restrictivamente los procedimientos especiales
que aparejan mayorías calificadas y que, en cierta medida, petrifican el
ordenamiento jurídico e impiden el desarrollo de un proceso político librado al
predominio de la mayoría simple, que garantiza cabalmente su libertad y
apertura".
En otra ocasión,
refiriéndose a las leyes orgánicas, la Corte señaló:
"La importancia
de estas leyes es la que justifica que sean limitadas sólo a los temas que le
asigne la Constitución y que requieran, para su aprobación, la mayoría absoluta
de los votos de una y otra cámara, de acuerdo con lo previsto en la norma
fundamental citada" (Corte Constitucional, sentencia C-337 de 1993. MP Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa).
2. La ley 101 de
1993, relativa al desarrollo agropecuario y pesquero, es una ley ordinaria,
cuya expedición en ningún sentido tiene consecuencias sobre la
constitucionalidad de la ley demandada. El hecho de que con anterioridad a la Ley
89 de 1993, no se hubiese dictado una ley general sobre la parafiscalidad, por
no ser ello necesario ni preverse así en la Constitución, no genera vicio
alguno de inexequibilidad para aquélla. La circunstancia de que con
posterioridad a su expedición, una ley ordinaria - como es el caso de la ley
101 de 1993 - se ocupe de ciertos aspectos comunes a las contribuciones
agropecuarias y pesqueras, tampoco comporta para la ley examinada ninguna
consecuencia de orden constitucional. A lo sumo, puede presentarse entre las
dos leyes el fenómeno de la derogación. Empero, este es un asunto ajeno a la
competencia de esta Corte.
2.- Segundo
cargo de inconstitucionalidad (C.P. art. 338)
La ley no determina
directamente el sujeto pasivo de la contribución ni precisa con claridad el
hecho gravable. Si bien señala el monto de la cuota a cargo del productor de
leche, "en cuanto a la cuota de la carne no establece sujeto pasivo de la
contribución", lo que repercute en que el gravamen parafiscal resulte
cancelado por una categoría diferente de la de los productores de carne (Ley 89
de 1993, arts. 2 y 6) y, de otra parte, que se desvirtúe el sentido de esta
particular modalidad impositiva. En efecto, la contribución termina siendo
pagada no por el ganadero (la persona que se dedica a la actividad de criar,
levantar y cebar el ganado) ni por el comercializador (persona que compra
directamente el ganado en finca o las comisionistas en ferias o subastas) sino
por el carnicero (comprador final del ganado y quien procede a su sacrificio,
previo el pago del impuesto de degüello y la faenada). Este último, a través
del precio, traslada al consumidor, el importe de la contribución. De este
modo, personas ajenas a los beneficiarios del Fondo Nacional del Ganado (Ley 89
de 1993, arts. 3 y 4), son los que asumen en últimas la carga de la tributación
que, por ser parafiscal, debería gravar a los miembros del mismo gremio o
sector en el que revierte su utilidad. Lo que realmente se ha establecido es,
pues, un impuesto indirecto y el incremento del impuesto de degüello.
La ambigüedad de la
ley demandada en punto al hecho gravable, impide concluir con certeza si el
mismo surge de la condición personal de productor de ganado o de la
circunstancia del sacrificio de los semovientes. Si fuere esto último, dada la
existencia del impuesto de degüello que recaudan los departamentos, se estaría
incurriendo en otra inconstitucionalidad (C.P. art. 95-9) al gravarse
doblemente un mismo hecho, con grave daño de la justicia y equidad fiscales.
Posición del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
"Carece de todo
sustento lógico sostener que la contribución creada legalmente como parafiscal,
se transforme en un impuesto". En primer término, la contribución exhibe
las notas típicas de un gravamen parafiscal. En segundo término, la intención
del legislador fue diáfanamente la de establecer una parafiscalidad. En tercer
término, el sector ganadero mirado como sistema y no como agregado inconexo,
cobija a las personas que comercializan la carne. La contribución grava y
beneficia a todo el gremio ganadero.
No puede
configurarse doble tributación. En la contribución parafiscal el sujeto pasivo
es el sector ganadero; el hecho gravable, la actividad ganadera y, finalmente,
el sujeto pasivo, la nación, en beneficio del sector ganadero y lechero. En
tanto que en lo que respecta al impuesto de degüello, éstos elementos en su
orden son: la persona que sacrifica ganado; el degüello en sí mismo; el
departamento.
Posición del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Si bien en el
artículo 2 de la ley, la contribución se impone al productor de ganado, puesto
que es el único agente económico que se menciona, la norma "no puede
hacerse responsable de lo que decidan las transacciones comerciales entre
interesados, y no puede alegarse su inconstitucionalidad si de ellas resultare
que el pago de la contribución lo hace, por ejemplo, el comercializador
final".
Posición de la
Federación Nacional de Ganaderos-FEDEGAN
El sujeto pasivo de
la contribución está suficientemente determinado en la ley. "Cuando en el
contexto de esta norma se habla de la leche vendida por el productor se
entiende que también se trata del ganado vendido por el productor. Si la ley
hubiese querido que el sujeto obligado a pagar la cuota de fomento para el
ganado fuera persona distinta al productor, habría tenido que distinguir a esa
persona, y ya sabemos que donde no distingue la ley tampoco debe hacerlo quien
la interpreta". El momento del sacrificio, en la ley, se vincula con el
lugar de recaudo de la contribución, y no con su causación. Ahora, si quien
sacrifica el ganado lo ha comprado del productor, el importe de la contribución
se descuenta del precio, de suerte que el comercializador abone dicha cuota al
matadero. En todo caso, el comercializador de ganado hace parte del sector
ganadero - en el que se integran las fases de producción, comercialización y
consumo de carne y leche -, y si asume su pago, se beneficia de la contribución
como quiera que, entre los fines del Fondo que se crea, se encuentra el fomento
de la comercialización de los insumos y productos pecuarios. Lo anterior se
conforma a la filosofía de la parafiscalidad en cuanto técnica fiscal que
combina la extracción de recursos de un sector con miras a su reinversión en el
mismo.
De otra parte, no se
pueden aplicar a las contribuciones parafiscales, las restricciones que la
Constitución contempla para los impuestos, pues su naturaleza es distinta:
"(...) implican una contrapartida directa al grupo de personas gravadas;
no entran a engrosar el erario público; carecen de la generalidad que
caracteriza a los impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y
especialmente porque tienen una determinada afectación". Establecida
legalmente una contribución parafiscal, corresponde al reglamento ocuparse de
los "detalles y medidas que las hacen efectivas". De hecho, los
decretos Nos 696 y 1841 de 1994, establecen el sujeto pasivo de la
contribución.
Posición de la
Federación Nacional de Cacaoteros
Se solicita a la
Corte se inhiba de tomar una decisión de fondo en razón de la ineptitud
sustancial de las dos demandas interpuestas. En la demanda D-685 sólo se
desarrolla el cargo de inconstitucionalidad contra la parte transcrita del
artículo 2º de la Ley 89 de 1993, pese a que la demanda se formula contra la
totalidad de la ley. No se indica por el actor una norma de la C.P., violada
por la "totalidad de la ley". Ahora bien, la proposición jurídica
incompleta se evidencia en el hecho de que el cargo y su sustentación, de
acogerse, dejaría incólume el establecimiento de la contribución y excluiría
del ordenamiento únicamente su monto, con grave detrimento de la unidad
normativa. Similar defecto ostenta la demanda D-687. "Esta falla, le hace
perder objeto al estudio de la demanda contra los artículos 1, parágrafo 2, del
artículo 2 y literal c del artículo 6 de la Ley 89, debido a que no se podría
romper el nexo causal que existe en el conjunto normativo dependiente del
establecimiento de la cuota de fomento ganadero".
Concepto del
Viceprocurador
La figura prevista
en la Ley 89 de 1993 no es un impuesto con destinación específica, sino un
tributo parafiscal. En primer lugar, de la lectura de la exposición de motivos
del proyecto de ley, se desprende que la intención del legislador era la de
crear una contribución parafiscal. Por otra parte, si se consideran las
características propias de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero, se aprecia
que cumplen con las condiciones definidas en la jurisprudencia para este tipo
de contribuciones: “implican una contrapartida directa al grupo de personas
gravadas; no entran a engrosar el erario público; carecen de la generalidad que
caracteriza a los impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y
especialmente, porque tienen una determinada afectación”.
La Constitución no
ha previsto requisitos formales para la definición del sujeto pasivo de las
contribuciones parafiscales. El artículo 338 C.P., al referirse a “impuesto”,
tal como lo ha reconocido la jurisprudencia, alude a la concepción técnica del
término, es decir, ingresos corrientes de la Nación. Por lo tanto no se le
aplican las exigencias de la citada norma.
La naturaleza misma
de la parafiscalidad define el sujeto pasivo de la contribución. La parafiscalidad
supone el beneficio de un sector determinado en la ley. Al considerar este
hecho, junto con los artículos 1 y 4, y el título de la Ley 89 de 1993, resulta
claro que el sujeto pasivo de la obligación es el sector ganadero, beneficiario
directo de la cuota.
Comparando la Cuota
de Fomento Ganadero y Lechero con el impuesto de degüello, se aprecia que:
“ a. Sujetos pasivos.
Mientras que en el impuesto departamental de degüello de ganado mayor lo es
quien sacrifica el ganado, en la contribución lo es el sector ganadero.
b. Hecho gravable. En el impuesto lo es el degüello mismo,
mientras que en la contribución parafiscal lo es la actividad ganadera.
c. Sujetos activos. En el impuesto lo es el Departamento,
mientras en la contribución lo es la Nación, en beneficio del sector ganadero y
lechero.”
Consideraciones
de la Corte Constitucional
1. La controversia
constitucional gira en torno de la aparente indeterminación de los elementos
que conforman la contribución que establece la ley. La Corte, en primer
término, considera conveniente indicar la naturaleza del gravamen y definir si
el sujeto pasivo de cualquier tributo debe ser fijado directamente por la ley.
1.1 La cuota de
fomento ganadero y lechero, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 89 de 1993,
tiene el carácter de contribución parafiscal. En efecto, la cuota representa
una contrapartida a cargo de un sólo conjunto de personas, que no corresponde
al universo de los contribuyentes (ibid, art. 2); el producto de las
erogaciones, en lugar de engrosar el erario público, se destina a la
constitución e incremento de un fondo especial (ibid, art. 3) cuyo objeto
consiste en adelantar acciones que benefician al sector económico al cual
pertenecen quienes deben asumir el pago de la cuota (ibid, art. 4); una entidad
gremial - FEDEGAN - en virtud de un contrato que celebre con la Nación,
administrará y recaudará las cuotas de fomento ganadero y lechero, ciñéndose a
las órdenes e instrucciones de la junta directiva del anotado fondo, la que
tendrá una composición mixta (representante de la Nación y del sector ganadero
y lechero) (ibid, art. 5).
No cabe duda de que
la contribución analizada responde a las características que esta Corte siempre
ha asociado a la parafiscalidad. A este respecto es oportuno citar los
siguientes pronunciamientos:
"Las
contribuciones parafiscales se diferencian de los impuestos en la medida en que
implican una contrapartida directa al grupo de personas gravadas; no entran a
engrosar el erario público; carecen de la generalidad que caracteriza a los
impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y especialmente,
porque tienen una determinada afectación.
De las anteriores
exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el término
"contribución parafiscal" hace relación a un gravamen especial,
distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravamen es fruto
de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un
grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con
los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes
públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interés general.
En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas
del presupuesto nacional. Y por ultimo, que los recursos recaudados pueden ser
verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de
derecho privado[1]".
"Las
contribuciones parafiscales son exacciones obligatorias, operadas en provecho
de organismos públicos distintos de las entidades territoriales, o de
asociaciones de interés general, sobre usuarios o aforados, por medio de los
mismos organismos o de la administración que, al no ser integradas al
presupuesto general del Estado, se destinan a financiar gastos de dichos
organismos[2]".
1.2 El principio
democrático que inspira las normas de la Constitución que se ocupan de la
materia tributaria, obliga a que sean los órganos de elección popular -
Congreso, Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales -, los
que determinen soberanamente los elementos mínimos y fundamentales para
estructurar una determinada imposición o gravamen (C.P., art. 338).
Cada especie de
tributo tiene características propias, pero su peculiaridad no permite despojar
a los cuerpos electivos de su función política consistente en establecerlos y
precisar sus elementos configuradores esenciales, de modo que la obligación
tributaria tenga en la norma que crea la contribución su fuente sustancial.
Excepcionalmente, en
relación con la tarifa de las tasas y contribuciones, la Constitución autoriza
a la ley, las ordenanzas y acuerdos a que atribuyan esa competencia a otras
autoridades, siempre que en tales normas se fije el sistema y el método para
definir los respectivos costos y beneficios y la forma de hacer su reparto
(C.P., art. 338).
La definición
general del sujeto pasivo, del hecho generador y las bases gravables, elementos
esenciales de la obligación tributaria, no puede ser deferida al reglamento, so
pena de socavar el anotado principio democrático. Si la norma que pretende
establecer un tributo, de cualquier especie, no los señala directamente, no hay
gravamen. La garantía democrática se desvanecería si tales presupuestos de la
obligación tributaria, se abandonaran a la función ejecutiva. La atribución del
Congreso de establecer contribuciones fiscales y parafiscales (C.P., art.
150-12) es plena, y así habrá de ejercitarse.
En el campo de las
contribuciones parafiscales, dado que su administración y recaudo usualmente se
confía a particulares, menos todavía se puede introducir una excepción al
principio examinado, así se esgriman argumentos sobre su naturaleza especial o
"sui generis". Por el contrario, esta especie de tributación,
requiere como la que más precisión sobre sus extremos esenciales, la que dista
de efectuarse con la mera indicación del "sector gravado", olvidando
que en materia jurídica debe hablarse siempre de sujeto pasivo de la obligación
tributaria. El peligro en este caso no se reduce a que el ejecutivo pueda
asumir para sí la función impositiva asignada a los órganos electivos, sino que
ésta se traslade a la órbita de los particulares, esto es, se
privatice.
2. No parece que
exista dificultad en admitir que el sujeto pasivo de la cuota de fomento
lechero sea el productor de leche. La disposición legal dice claramente que la
cuota, equivalente al 0.5 % , se aplica al precio del litro de leche
"vendida por el productor". De otra parte, es igualmente innegable
que el hecho generador de la contribución parafiscal, se predica de la venta de
la leche. En este sentido, no se observa que el Legislador haya violado la
Constitución, pues, los elementos esenciales de la contribución, han sido
fijados directamente por la ley.
3. La determinación
de la cuota de fomento ganadero, en cambio, ha dado lugar a dificultades de
interpretación. Es evidente que, si éstas son insuperables, la norma es
inexequible, pues la ley debe fijar de manera clara e inequívoca los elementos
de la obligación tributaria (C.P., art. 338). Las leyes tributarias, como
cualesquiera otras, puede suscitar variados problemas interpretativos en el
momento de su ejecución y aplicación, lo cual no puede de suyo acarrear su
inexequibilidad. Sin embargo, si éstos se tornan irresolubles, por la oscuridad
invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretación
razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser los elementos esenciales del
tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en
consecuencia, la norma vulnera la Constitución. Toda persona está obligada a
pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley no puede exigirlos si
ella no atina a decir - en general - quién lo debe hacer y por qué.
4. La Corte admite
que el artículo 2 de la Ley 89 de 1993 no corresponde a la mejor técnica
normativa ni a una correcta construcción idiomática. Sin embargo, analizado con
atención su texto, es posible derivar de él una interpretación razonable sobre
su contenido y alcance.
A juicio de la
Corte, el sujeto pasivo de la cuota de fomento ganadero es el productor de ganado.
Como bien lo señala uno de los defensores de la ley, en la expresión de la
norma "la cual [la cuota de fomento ganadero y lechero] será equivalente
al 0.5 % sobre el precio del litro de leche vendida por el productor y al 50 %
de una salario diario mínimo legal vigente por cabeza de ganado al momento del
sacrificio", la "conjunción" "y" está utilizada en
sentido copulativo, lo que indica que el gravamen se refiere igualmente al
productor. De otra parte, el "productor", es ciertamente el único
agente económico mencionado en la disposición.
Desde el punto de
vista lógico y sistemático se impone similar conclusión. Si el sujeto pasivo de
la cuota lechera es el productor de leche, no se ve por qué la cuota ganadera
no vaya a recaer sobre el productor de ganado. La contribución parafiscal, de
otro lado, alimenta un fondo cuya actividad beneficia, en primer término, al
productor de ganado, que por lo tanto no debería excluirse del gravamen. La ley
expresamente enuncia la naturaleza parafiscal del gravamen y sobre esa base
estructura un delicado balance entre la carga que se impone y el provecho que
se deduce del fondo, todo lo cual quedaría ayuno de sustento si se suprimiera
la cuota ganadera (fuente de recursos) y no se impusiera ésta al productor de
ganado (beneficiario del fondo). En fin, si la venta de leche, es el indicador
de riqueza y de actividad, tomado en cuenta por el legislador para imponer la
cuota de fomento lechero destinada al fomento del mismo sector, el correlativo
indicador en la ganadería lo es la venta y sacrificio de ganado, operaciones a
las cuales está íntimamente ligado el productor.
En ambas
actividades, el proceso económico se inicia con la producción - a cargo de los
productores -, prosigue con la intermediación y concluye con la venta y
consumo. Por razones de política legislativa, el legislador decidió establecer
la contribución en la primera fase de esta cadena de hechos económicos,
cabalmente para encauzar las tareas de fomento y soporte comenzando también por
la producción, cuya dinámica es capaz de irradiarse a los estadios posteriores
de este sector. Este esquema, traducido en las distintas disposiciones de la
ley, quedaría radicalmente trastocado si se elimina como sujeto pasivo de la
contribución al productor de ganado, con base en una interpretación de la norma
que no corresponde a su genuino sentido literal y sistemático.
5. El hecho
generador de la cuota de fomento ganadero está dado por el sacrificio del
ganado y corre a cargo de su productor, como se anotó en el aparte precedente.
El sacrificio de ganado es considerado por la ley como una manifestación
material externa del cambio de activos que se ha producido en la esfera del
productor (dinero a cambio de ganado). El hecho imponible - cambio de activos -
que se realiza o verifica efectivamente al configurarse el denominado hecho
generador de la obligación tributaria - en este caso el sacrificio del ganado
-, está a su turno vinculado con la condición económica de productor de ganado
que, obviamente, por ser beneficiario directo del destino de la contribución
parafiscal, debe asumir la carga que le corresponde en proporción a la cabezas
de ganado finalmente sacrificadas.
En los casos en los
que la persona que sacrifica el ganado no coincide con su productor, si bien el
pago del impuesto se impone como condición previa al sacrificio, el primero
adquiere un derecho de repetición contra el segundo en el evento de que no se
hubiere efectuado la correspondiente deducción de su importe en el momento de
la venta. De haberse producido ésta, el intermediario o sacrificador final del
ganado, tienen el carácter de retenedores de la contribución recibida que han
de entregarla al matadero o a la tesorería municipal, según sea el caso.
De acuerdo con lo
anterior, ni el carnicero ni los demás intermediarios, son sujetos pasivos de
la contribución; su función se limita a la de ser simples retenedores de su
importe. La ley ha señalado el sujeto pasivo de la contribución, los aspectos
relativos a su recaudo, como los tratados aquí, incumben al ejercicio de la
potestad reglamentaria. De hecho el Decreto No 1841 de 1994, sobre este
particular, dispone: "El productor de ganado al momento de realizar la
transacción de venta de sus animales descontará del valor por recibir la cuota
de fomento ganadero y lechero por concepto de carne, la cual será consignada en
el matadero o, en su defecto, en la tesorería municipal por quien lleve el
ganado al sacrificio" (art. 2, parágrafo).
6. Según el artículo
161 del Código de Régimen Departamental, los Departamentos pueden fijar
libremente la cuota del impuesto sobre degüello de ganado mayor. La cuota de
fomento ganadero, no obstante que se causa en el momento del sacrificio del
ganado que obra por tanto como su hecho generador, tiene características
propias que lo diferencian del impuesto sobre degüello. El sujeto activo es la
Nación-Fondo Nacional del Ganado, al paso que en el de degüello lo es el
departamento. El sujeto pasivo de la cuota ganadera es el productor y no la
persona que sacrifica el ganado. El impuesto sobre degüello, pretende crear un
renta departamental, en tanto que la cuota de fomento ganadero se orienta a la
creación de un fondo al servicio del sector ganadero.
No existe, pues,
coincidencia o superposición, entre estos dos tributos. Empero, debe precisarse
que las manifestaciones de la riqueza y de la capacidad contributiva son
múltiples, y a pesar de la unicidad de la fuente, diversos tributos recaen
sobre ellas ya sea bajo la forma de ingresos, gastos, transacciones o
patrimonio. Cosa distinta es que una sobre-imposición tributaria, por su
extremada severidad, pueda resultar inequitativa (C.P. art. 363), lo que en
este caso no ocurre y, además, deberá comprobarse en cada situación concreta.
7. Desde el punto de
vista jurídico el deudor de la obligación tributaria por concepto de la cuota
de fomento lechero y ganadero es el productor. Todo tributo, en mayor o en
menor medida, puede ser susceptible de ser trasladado a otras personas o
sujetos económicos, que terminan por soportar su carga tributaria. Este aspecto
debe ser tomado en cuenta por el legislador a fin de equilibrar el reparto de
las cargas públicas y, primordialmente, para fundar efectivamente el sistema
tributario en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. En el
plano constitucional el control de estos principios se torna imperativo cuando
resulta evidente y manifiesto su quebrantamiento. A este respecto, la Corte ha
señalado lo siguiente:
"Compete al
Legislador histórico una delicada tarea de ponderación y sopesación entre los
principios de equidad, eficiencia y progresividad de manera que el sistema
tributario los refleje adecuada y equilibradamente, más aún si se considera que
la reivindicación absoluta de uno de ellos pone en peligro los demás. La tarea
realizada por el Legislador coincide con un espacio de juicio propio que la
Constitución le confía y que la Corte le debe reconocer salvo cuando de manera
arbitraria se sacrifica uno cualquiera de los principios que sirven de
fundamento al poder tributario del Estado. La idea del Constituyente es la de
que se configure un plano - sistema - donde esos valores y principios
coexistan y sus antagonismos se reduzcan al máximo dentro de lo posible y razonable.
Luego, ningún principio puede ser interpretado en términos absolutos[3]".
La parafiscalidad se
basa en la pretensión básica de que los sujetos gravados, en últimas, terminan siendo
los sujetos beneficiados con el gravamen. Violaría la equidad del sistema
tributario, que la parafiscalidad se construyera a partir del sacrificio de
personas o grupos que no se conciben en la ley que la instituye como sujetos
beneficiarios de la misma.
En el presente caso,
desde el punto de vista jurídico, el deudor de la obligación tributaria por
concepto de la cuota de fomento ganadero y lechero, es el productor. Si bien no
se descarta la posibilidad de que se produzca materialmente un traslado total o
parcial del importe de la contribución, los contribuyentes "de
facto", se localizan dentro del mismo sector ganadero, que como se ha
visto es globalmente el beneficiario del gravamen parafiscal establecido.
Luego, no se presenta una manifiesta ni aparente violación al principio de
equidad tributaria. Finalmente, en lo que tiene que ver con la incidencia de la
contribución respecto del mercado, no existen evidencias de que exista por
parte de los productores un grado de control de la oferta que les permita
controlar unilateralmente el precio.
8. La Corte
finalmente entra a resolver el cargo de inepta demanda que uno de los
impugnantes formula contra las dos demandas presentadas.
En el expediente
radicado bajo el número D-685, el actor demanda la integridad de la ley por
violar, en su concepto, los artículos 150-12 y 338 de la C.P. A pesar de que la
sustentación del cargo se centra en el artículo 2 de la ley demandada, el
concepto de violación se desarrolla en relación con toda la ley. En efecto, de
prosperar el planteamiento del demandante, la ley en su integridad debe
declararse inexequible, pues ella se construye en torno del establecimiento de
la cuota de fomento y de la administración y destino de su recaudo.
En el expediente
radicado bajo el número D-687, el actor demanda los artículos 1, 2 parcialmente
y parágrafo 3 y 6 literal a de la Ley 89 de 1993, como violatorios de los
artículos 95-9, 151 y 150-12 de la C.P. Dos razones impiden considerar que la
demanda haya dejado de referirse a una proposición jurídica completa. En primer
término, las dos demandas fueron acumuladas por decisión de esta Corporación y
la primera, ya reseñada, atacaba la totalidad de la ley. En segundo término, la
naturaleza de los cargos, de prosperar, tiene la virtualidad de irradiar el
defecto de constitucionalidad sobre la ley en su integridad, la cual, en virtud
de la acumulación, es justamente el objeto del presente proceso de
constitucionalidad.
No obstante lo
anterior, la Corte se declarará inhibida para conocer del parágrafo 1° del
artículo 2°, del literal b) y el parágrafo del artículo 6°, y de los artículos
3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 14, frente a los cuales el demandante
(proceso D-685) no presenta ningún cargo específico.
Finalmente, la Corte
al declarar exequibles los artículos 1°, inciso primero y parágrafo 2° del
artículo 2°, y el literal a) del artículo 6° de la Ley 89 de 1993, conforme a
las razones expuestas, lo hará únicamente en relación con los artículos 150-12,
151, 338 y 363 de la C.P., con los cuales se ha realizado la confrontación
constitucional.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declararse inhibida para conocer de las
siguientes disposiciones de la Ley 89 de 1993: parágrafo 1° del artículo 2°,
literal b) y el parágrafo del artículo 6° y los artículos 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10,
11, 12, 13 y 14, de la Ley 89 de 1993.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 1°
de la Ley 89 de 1993, pero sólo en relación con los cargos formulados y en
cuanto no viola los artículos 150-12, 151, 338 y 363 de la Constitución
Política.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLES el inciso
primero y el parágrafo 2° del artículo 2° de la Ley 89 de 1993, pero sólo en
relación con los cargos formulados y en cuanto no violan los artículos 150-12,
151, 338 y 363 de la Constitución Política.
CUARTO.- Declarar EXEQUIBLE el literal a)
del artículo 6° de la Ley 89 de 1993, pero sólo en relación con los cargos
formulados y en cuanto no viola los artículos 150-12, 151, 338 y 363 de la
Constitución Política.
NOTIFÍQUESE,
CÓPIESE, COMUNÍQUESE AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y AL PRESIDENTE DEL
CONGRESO, PUBLÍQUESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y CÚMPLASE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Magistrado
FABIO MORON DIAZ HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Corte Constitucional, sentencia C-040 de 1993, M.P. Dr. Ciro
Angarita Barón.
[2]Corte Constitucional, sentencia C-465 de 1993, M.P. Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[3]Corte Constitucional, sentencia C-333 de 1993, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz. |
712 | C-254-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-254/95
SENA-Funciones/SENA-Relación de oficios
Se trata de
organizar un servicio público atendido y financiado por el Estado y con aportes
particulares, que atienda algunas de las necesidades específicas de los
patronos y empleadores, y de la empresa, en materia de la preparación y
formación de mano de obra y de personal capacitado y calificado en determinadas
ocupaciones y oficios; pero además de esto, como eventuales cambios en los
niveles de oferta y demanda de personal, dependen también del oficio o de la
ocupación mismos, o de los desarrollos técnicos o científicos que los afecten, o
de las políticas en materia de planes y programas de desarrollo económico y
social, lo razonable es que la determinación de los cupos de las empresas, la
definición de los oficios u ocupaciones que requieran del servicio del SENA y
las modalidades de su aplicación sean un asunto administrado por el Consejo
Directivo Nacional y por el Director del Establecimiento.
CONTRATO DE
APRENDIZAJE-Naturaleza/LIBERTAD
CONTRACTUAL-Límites
Para el
legislador, el contrato de aprendizaje en su regulación actual no queda sujeto
al ejercicio de la plena libertad contractual que rige para otras materias
distintas de las laborales, ni ha sido una gracia o favor del capital al
recurso humano que deba dejarse al libre desarrollo de la tensión de las
fuerzas productivas y del acuerdo de voluntades entre dos partes desiguales;
tampoco es el producto de la total y libre iniciativa privada, ni se trata de
un contrato que pueda equipararse al contrato laboral ordinario. Todo lo
contrario, se trata de una modalidad concreta de los vínculos jurídicos que
pueden establecerse entre patronos y trabajadores, que por la importancia para
la economía y para los derechos de los aprendices, se ha querido mantener bajo
unas especiales reglas de carácter legal y administrativo, para dar pleno empleo
a los recursos humanos, y para proteger, como lo advertía la anterior
Constitución, a las clases proletarias, y a las de menores ingresos, en
particular, como lo indica la nueva Constitución.
REF: Expediente
No. D-709
Acción Pública de
inconstitucio-nalidad contra el literal f) del numeral 9o. del artículo 10 de
la Ley 119 de 1994.
Actor:
JOSE ANTONIO
GALAN GOMEZ
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., junio siete (7) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
Ante esta
Corporación, el ciudadano JOSE ANTONIO GALAN GOMEZ, en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad que establece el artículo 242 de la
Constitución Nacional, presentó la demanda de la referencia contra el literal f)
del numeral 9o. del artículo 10 de la Ley 119 de 1994; además, el actor propone
que si es del caso cuando menos se declare la inconstitucionalidad de la parte
del mismo literal f) del numeral 9) del artículo 10o. del la Ley 119 de 1994,
que se subraya más adelante, en la transcripción de la disposición acusada.
Admitida la demanda,
se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal, se fijó
en lista el negocio por la Secretaría General de la Corte y simultáneamente se
dió traslado al Despacho del señor Procurador General de la Nación, quien
rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y
en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda
presentada.
II. TEXTO DE LA DISPOSICION ACUSADA
A continuación se
transcribe el literal f) del numeral 9o. del artículo 10 de la Ley 119 de 1994,
que es la disposición jurídica cuya inconstitucionalidad se demanda.
"Ley 119 de
1994
(febrero 9)
"Por la cual se
reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, se deroga el Decreto
2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones
"....
Artículo 10o. Funciones del Consejo Directivo
Nacional
Son funciones del
Consejo Directivo Nacional
"....
"9o. Autorizar las propuestas del Director
General sobre las siguientes materias:
".....
"f) La relación de oficios que requieran
formación profesional metódica y completa y que, por consiguiente, serán
materia del contrato de aprendizaje, así como regular la aplicación de éste,
sus modalidades y características".
III. LA DEMANDA
A. Normas
Constitucionales que se Consideran Infringidas
El demandante
considera que las disposiciones acusadas vulneran lo dispuesto en los artículos
150, 189-11, y 374 a 380 de la Constitución Nacional.
B. Fundamentos
de la Demanda
- En primer
término, para el demandante la disposición acusada contraría de modo directo
varias disposiciones de la Constitución Nacional, ya que, en virtud de lo
establecido en el artículo 189 numeral 11 de aquella normatividad superior, la
facultad para reglamentar las disposiciones en materia del "Contrato de
Aprendizaje" previsto en los artículos 22, 23 y 24 de la Ley 141 de 1961
por la que se establece el Código Sustantivo del Trabajo, y en la Ley 188 de
1959, corresponde en forma exclusiva y excluyente al Presidente de la
República, mientras que en la mencionada expresión de la ley cuya
inconstitucionalidad pretende, se dispone que dicha función sea ejercida por
el Director General en coordinación con el Consejo Directivo Nacional del SENA.
Al respecto de este
cargo el actor sostiene que:
“De aceptarse que
sea el Consejo Directivo Nacional del SENA y/o el Director General... que, de
conformidad con la norma acusada, regulen la aplicación, modalidades, y
características del contrato de aprendizaje, es tanto como aceptar que esas
autoridades administrativas pueden subrogar o derogar el Código Sustantivo del
Trabajo en sus artículos 22, 23 y 24 de la Ley 141 de 1961, y la Ley 188 de
1959, lo que es inaudito e inconstitucional, pues de acuerdo con nuestra Carta
Política, corresponde al Congreso de la República, mediante otras leyes,
hacerlo, motivo por el cual considero que se han violado las propias
atribuciones del Congreso consignadas en el artículo 150 de la
Constitución."
- En este
mismo sentido advierte que la normatividad acusada puede significar
adicionalmente, derogación o subrogación de disposiciones del Código Sustantivo
del Trabajo, lo que llevaría al desconocimiento del artículo 150 de la
Constitución, pues esta facultad corresponde al Congreso de la República
mediante otras leyes, y no a una autoridad administrativa.
- Finalmente,
indica que el Congreso de la república ha desconocido los procedimientos para
reformar la Constitución Política establecidos en los artículos 374 a 380 de la
misma Carta, ya que en su concepto, al expedir la disposición acusada que
asigna las competencias enunciadas al Director General y Consejo Directivo del
SENA, "elimina las atribuciones del Presidente de la República,
consignadas en el artículo 189 numeral 11 para reglamentar las leyes sobre el
tema y se las asigna a otras autoridades diferentes"; en su sentir, resulta
que con la eventual violación de la Constitución se reforma la Constitución
Nacional, sin que se adelantasen los trámites correspondientes para tal fin y
que se encuentran señalados en el título XIII de la Carta Política.
IV. CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad
correspondiente, el señor Procurador General de la Nación manifestó su
impedimento para participar en el trámite del asunto, y pidió ser separado del
deber de rendir el concepto correspondiente en este caso por pertenecer como
Senador al Congreso de la República, durante el trámite del proyecto de ley
que se convirtió en la Ley 119 de 1994.
Examinada la
solicitud elevada, la Corte Constitucional aceptó las razones presentadas por
el despacho del Jefe del Ministerio Público, lo separó del conocimiento del
negocio, y ordenó el envío del expediente al despacho del Señor Viceprocurador
General quien, dentro del término establecido en el decreto 2067 de 1991,
rindió el concepto de su competencia, y en él solicita a esta Corporación que
declare la exequibilidad del literal f) numeral 9o. del artículo 10 de la Ley
119 de 1994.
Para fundamentar su
concepto, y para expresar las razones de constitucionalidad que en su parecer
concurren en favor de la solicitud planteada, el representante del Ministerio
Público, formula las consideraciones que se resumen enseguida:
- Advierte en
primer lugar, que el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, es un
establecimiento público, del orden nacional con personería jurídica, patrimonio
propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social.
- Sostiene
que el SENA viene adelantando la función que corresponde al Estado de
intervenir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos,
ofreciendo y ejecutando la formación profesional integral, para la
incorporación y el desarrollo de las personas en actividades productivas, que
contribuyan al desarrollo social económico y tecnológico del país.
Además, sostiene que
"Para la inversión en el desarrollo social y técnico de los trabajadores,
por medio del ofrecimiento y ejecución de formación profesional integral, el
SENA se financia con aportes parafiscales provenientes de los empleadores, que
son recaudados por las cajas de compensación familiar o directamente por dicha
institución. Tales aportes, según lo establecido en el artículo 30 de la Ley
119 de 1994, conforman el patrimonio del SENA."
En su opinión, esta
entidad representa una forma específica de descentralización administrativa, ya
que la ley reconoce al SENA la suficiente autonomía administrativa que la
faculta para regularse u organizarse, y para orientar el cumplimiento de las
funciones que le han sido otorgadas y, por medio de la cual, en esta materia,
el Estado persigue la eficaz prestación del servicio público de la educación
(art. 68 C.N.).
Sostiene que a los
órganos de dirección y administración del establecimiento público, les
corresponde expedir los actos tendientes a la autonomía que les es atribuida,
entre los cuales se encuentra la adopción de los estatutos internos, tarea que
es asumida por el Consejo o Junta Directiva. Estos órganos cuentan con un
"poder de reglamentación", que se traduce en la expedición de actos
administrativos.
- Advierte
que el poder de reglamentación de que goza el SENA, no implica una usurpación
de la potestad reglamentaria del Presidente. Por el contrario, es voluntad del
legislador en este caso hacer realidad la autonomía administrativa del SENA
como organismo encargado de la formación profesional integral de los
trabajadores.
- Señala que
el ejercicio de la facultad por parte de los órganos de dirección y
administración del SENA, implica el sometimiento a las leyes y reglamentos que
regulan la institución del contrato de aprendizaje, más aún, cuando una de las
funciones de la entidad es velar por el cumplimiento de las disposiciones
legales y reglamentarias relativas a esta materia.
- Finalmente
advierte, que el Consejo Directivo Nacional del SENA, está conformado por
"representantes del Gobierno, el Clero, los gremios industriales,
comerciantes y agricultores, las confederaciones de trabajadores y las
organizaciones campesinas, que hacen de este organismo el apropiado para la
adopción de decisiones sobre el contrato de aprendizaje."
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera: La
Competencia
De conformidad con
lo establecido en los artículos 241 y 242 de la Constitución Nacional, y según
los trámites regulados en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional, en
su Sala Plena, es la Corporación judicial competente para conocer de la demanda
de la referencia, presentada en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad por un ciudadano contra una parte de una ley de la
República, y para decidir definitivamente sobre ella, previo estudio del
Magistrado Sustanciador y con la debida intervención del Ministerio Público,
como acontece en este asunto.
Segunda: El
Contrato de Aprendizaje y la Materia de la Demanda
A. Como elemento que se debe analizar
previamente para adelantar el examen de constitucionalidad de la disposición
acusada, es preciso advertir que, de conformidad con lo establecido por el
artículo 1o. de la Ley 188 de 1959, que subroga lo establecido en los artículos
81 a 88 del Código Sustantivo del Trabajo[1], en el
ordenamiento jurídico nacional se tiene definido con plena claridad que el
Contrato de Aprendizaje, en cuanto especie del contrato laboral, "...
es aquel por el cual un empleado se obliga a prestar servicios a un empleador,
a cambio de que éste le proporcione los medios para adquirir formación
profesional metódica y completa del arte u oficio para cuyo desempeño ha sido
contratado, por un tiempo determinado, y le pague el salario convenido."
Además, esta especie
del contrato laboral que manifiesta el interés del legislador, según los fines
sociales de la intervención del Estado en la economía, de proteger al trabajo
como obligación social, de promover el empleo y de garantizar el respeto a los
derechos laborales de los trabajadores, también se encuentra regulado en los
términos de los Decretos 2838 de 1960 y 2375 de 1974, y, también, después de la
expedición de la nueva Constitución, este tipo de contrato laboral fue objeto
de regulación legal en algunos de sus elementos por la Ley 119 de 1994, a la
que pertenece el aparte del artículo 10o. cuya inconstitucionalidad se demanda,
todo lo cual debe ser examinado de modo sistemático e integral para encontrar
su verdadero entendimiento constitucional.
En este mismo
sentido, como se verá más adelante, esta figura no puede ser examinada sin tener
en cuenta las restantes partes de la Ley 188 de 1959 y los citados decretos,
en los cuales se definen los elementos sustanciales, reservados a la ley y a la
potestad reglamentaria radicada en cabeza del Jefe del Ejecutivo, y las que
desde luego, previa interpretación y aplicación de las reglas constitucionales
y legales sobre descentralización, por su parte corresponde definir, tanto al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, como al Servicio Nacional de
Aprendizaje SENA, por la vía de la actuación administrativa concreta y también
reglamentaria, a que se refiere la disposición acusada.
B. Esta definición legal que es la vigente
en el ordenamiento colombiano desde 1959, no obstante encuentre un nuevo marco
de referencia constitucional bastante más complejo y desarrollado que el
anterior[2], no sólo expresa
una modalidad determinada y en buena medida especial, del contrato laboral
sino, además, traduce, de una parte, uno de los elementos normativos
específicos por virtud de los cuales el legislador pretende desarrollar las
garantías constitucionales otorgadas al trabajo como una obligación social, y
comporta la voluntad específica del legislador histórico de brindarle la
especial protección que exigía el artículo 17 de la anterior Constitución, bajo
cuyo amparo se expidió, y que se reitera y profundiza por el artículo 25 de la
nueva Constitución en términos similares, así:
"Artículo
25. El trabajo es
un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la
especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones
dignas y justas."
En este sentido,
también se trata de organizar un servicio público atendido y financiado por el
Estado y con aportes particulares, que atienda algunas de las necesidades
específicas de los patronos y empleadores, y de la empresa, en materia de la
preparación y formación de mano de obra y de personal capacitado y calificado
en determinadas ocupaciones y oficios; pero además de esto, como eventuales
cambios en los niveles de oferta y demanda de personal, dependen también del oficio
o de la ocupación mismos, o de los desarrollos técnicos o científicos que los
afecten, o de las políticas en materia de planes y programas de desarrollo
económico y social, lo razonable es que la determinación de los cupos de las
empresas, la definición de los oficios u ocupaciones que requieran del servicio
del SENA y las modalidades de su aplicación sean un asunto administrado por el
Consejo Directivo Nacional y por el Director del Establecimiento.
Como se observa,
esta es la razón práctica y el fundamento jurídico específico de la
disposición acusada, sin que por ello comporte violación a disposición
constitucional alguna, todo lo contrario, es suficiente y amplio el conjunto de
disposiciones constitucionales que habilitan al legislador para entregar
funciones de regulación administrativa de un determinado servicio público,
nacional, por virtud de la descentralización y de la participación de los
usuarios del mismo, como ocurre en el caso del mencionado consejo directivo.
En este sentido la
relación de oficios que requieran formación profesional metódica y completa no
afecta ni puede afectar el derecho fundamental de escoger profesión u oficio
ni, constituye restricción a la libertad de educación, materias sobre las
cuales la competencia legislativa es muy clara de conformidad con el artículo
26 de la Constitución. En este caso de trata de garantizar la libertad de
aprendizaje, también de rango constitucional (art. 27 de la C.P.), y al regular
la aplicación de las modalidades y características del contrato de aprendizaje,
darle todo su alcance al ejercicio de la potestad reglamentaria consagrada en
el ordinal 11 del art. 189 de la C.P., en concordancia, como ya se ha anotado,
con los decretos 2838 de 1960 y 2375 de 1974 y con lo dispuesto en la ley 188
de 1959, y dentro de la nueva normatividad constitucional, en la Ley 119 de
1994, a la cual pertenece la disposición acusada.
No basta pues la
simple lectura parcial de la norma acusada para obtener su entendimiento, el es
producto de un juicio amplio e integral del ordenamiento jurídico nacional.
C. También, la disposición que se analiza
de modo preliminar, es decir, el artículo 1o. de la ley 188 de 1959, expresa
uno de los muchos fines para los que estaban instituídas las autoridades públicas
bajo la vigencia de la Constitución Política de 1886, y que se mantiene aun
bajo la vigencia de la nueva Constitución, como es el de asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, tal y
como lo advertía con rigor el artículo 16 de aquella normatividad y lo hace
ahora el inciso segundo del artículo 2o. de la Carta Política de 1991, en el
que se establece que:
" Artículo
2o. ............
"Las
autoridades de la República están instituídas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
de los particulares."
D. De igual manera, cabe observar que,
dentro de los elementos que configuraban la noción de intervención del Estado
en la economía a la luz de las disposiciones de la Carta anterior, y en
especial según lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 32, resulta
suficientemente claro que en este asunto se trata de una regulación legal
compleja, enderezada a ordenar dicha intervención con el diseño de políticas de
ingresos y salarios para dar pleno empleo a los recursos humanos, con el
objetivo principal de la justicia social y el mejoramiento armónico e
integrado de la comunidad y de las clases proletarias en particular.
En efecto, el
Contrato de Aprendizaje que aparece regulado por el legislador, junto al
"Período de Prueba" en el mismo Título II de la "Primera
Parte" del "Derecho Individual del Trabajo" del mencionado Código,
es un contrato especial, solemne, reglado y limitado en el tiempo, que se ha
incorporado a la legislación nacional para encauzar de modo regular y efectivo
la especial obligación de enseñar, impuesta por la ley a los patronos, para
promover de una parte el acceso al empleo y al conocimiento técnico y
profesional de los trabajadores, y de otra la creación de fuentes de trabajo, y
para proteger al individuo que aspira a ingresar al conjunto de la fuerza
laboral, frente a los patronos y a la empresa, que son la parte más fuerte en
ese vínculo.
Bajo estos
supuestos, resulta evidente que para el legislador, el contrato de aprendizaje
en su regulación actual no queda sujeto al ejercicio de la plena libertad
contractual que rige para otras materias distintas de las laborales, ni ha sido
una gracia o favor del capital al recurso humano que deba dejarse al libre
desarrollo de la tensión de las fuerzas productivas y del acuerdo de voluntades
entre dos partes desiguales; tampoco es el producto de la total y libre
iniciativa privada, ni se trata de un contrato que pueda equipararse al
contrato laboral ordinario. Todo lo contrario, se trata de una modalidad concreta
de los vínculos jurídicos que pueden establecerse entre patronos y
trabajadores, que por la importancia para la economía y para los derechos de
los aprendices, se ha querido mantener bajo unas especiales reglas de carácter
legal y administrativo, para dar pleno empleo a los recursos humanos, y para
proteger, como lo advertía la anterior Constitución, a las clases proletarias,
y a las de menores ingresos, en particular, como lo indica la nueva
Constitución.
E. Pero por si fuera poco, como se observa
con nitidez, se trata de una regulación legal bastante minuciosa que comprende,
además, limitaciones relacionadas con la edad del aprendiz, sus estipulaciones
esenciales, las obligaciones especiales del aprendiz y del empleador, la
duración, máxima del contrato y la definición administrativa de su duración
según se trate de una u otra profesión u oficio, el período de prueba, su
especialidad y el carácter residual de la aplicación de las disposiciones del
Código Sustantivo del Trabajo, que traducen el mandato legal de intervención en
los mencionados términos del inciso segundo del artículo 32 de la Carta de
1886, y que, precisamente, ante el nuevo marco jurídico superior, mantiene su
fundamentación normativa y su plena validez, en los términos del artículo 54 y
del inciso segundo del artículo 334 de la Carta Política de 1991, cuyo tenor
literal es el siguiente:
"Artículo
54.- Es obligación del Estado y de los empleadores ofrecer formación
y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran. El Estado debe
propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar y garantizar
a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud."
"Artículo
334.- .............
El Estado, de
manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y
asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan
acceso efectivo a los bienes y servicios básicos."
F. Así las cosas y
según lo que se ha visto, las finalidades específicas que lo inspiran, aun
ahora dentro de la nueva Constitución, no son sólo las de asegurar el acceso de
los trabajadores al conocimiento técnico y profesional que los habilite para
ingresar a los puestos de trabajo, sino la de evitar discriminaciones y abusos
de los empleadores frente al trabajador no habilitado en el conocimiento
técnico en una determinada actividad u oficio, lo cual reclama de medidas como
la de radicar en cabeza de una entidad descentralizada de la administración
nacional, la competencia para definir los oficios u ocupaciones respecto de las
cuales se pueden contratar aprendices y para regular las características y las
modalidades de su aplicación, por lo cual se declarará la constitucionalidad de
la disposición acusada, bajo el entendimiento que se hace en esta providencia.
Como se ha visto,
con la disposición acusada, no se trata de entregar a ninguna entidad de la
administración la potestad de modificar las características sustanciales, ni
los elementos específicos de la correspondiente definición legal, ni las
modalidades legales del contrato de aprendizaje, sino apenas de permitir, de
conformidad con la Constitución, que los mencionados organismos
administrativos, cada uno dentro de las competencias específicas que les
corresponden, tomen las medidas que permitan regular las modalidades y
características de su aplicación y ejecución, y hagan cumplir los fines
determinados en la ley.
Esta ha sido la
práctica legislativa en esta materia, desde los orígenes de su regulación
contemporánea en el derecho laboral colombiano, ya que el legislador no sólo
se ha ocupado de definir los elementos sustanciales del contrato de aprendizaje
sino de los orgánicos y funcionales de las entidades, y del servicio encargado
de la intervención de Estado en esta materia, y dentro de éstos ha encomendado
al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social y al SENA, de las específicas
funciones de promover su ejecución, vigilancia, control y reglamentación como
servicio público, y como parte de las actividades económicas que deben ser
intervenidas, para dar pleno empleo a los recursos humanos, sin que sea
admisible el entendimiento que hace el actor de la disposición que acusa.
No debe olvidarse
que por razones obvias, el aprendiz se encuentra en determinadas condiciones de
inferioridad frente al empleo a que aspira según la ocupación y el oficio
determinado y frente al mercado laboral en general, y que por ello puede ser
sujeto de discriminaciones perjudiciales, que se deben evitar con la especial
regulación del Estado, la que, por su parte, no puede verse reducida a las
definiciones abstractas y generales de la ley, sino que requiere de la
organización de un servicio específico de capacitación y vigilancia, sea
subsidiado o no por los patronos y por el mismo Estado, y de instrumentos
administrativos de regulación y control con la participación de los usuarios
del mismo.
De igual modo,
tampoco puede desconocerse que en la forma como aparece regulado por la ley,
con la disposición acusada se trata de la conformación de un vínculo que
compromete recursos y bienes del Estado, y que en buena medida éste debe
promover la atención fiscal y presupuestal del servicio que atiende las
necesidades de capacitación de los trabajadores, para su mejor formación. Cabe
advertir que en este sentido, y bajo los supuestos de las leyes mencionadas, el
Contrato de Aprendizaje a que se refiere la disposición que se acusa, también
es regulado por el legislador como una obligación de los patronos empleadores,
según determinadas condiciones relacionadas con su capital, con el tipo de
actividad, oficio u ocupación y con el número de empleados, dejando en cabeza
de las entidades administrativas respectivas la definición de elementos que
permiten el cumplimiento y la ejecución de la ley, una de cuyas manifestaciones
aparece, precisamente en la disposición acusada.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar EXEQUIBLE
el literal f) del numeral 9o. del artículo 10o. de la Ley 119 de 1994.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
[1]Cfr. Decretos
legislativos Nos. 2663 y 3743 de 1950 adoptados como legislación permanente por
la Ley 141 de 1961.
[2]Al respecto
es suficiente destacar lo dispuesto en los artículos 53 de la nueva
Constitución en materia de los principios mínimos fundamentales del estatuto
del trabajo que debe expedir el, Congreso y la incorporación a la legislación
interna de los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados;
el artículo 54 que se ocupa de la obligación del Estado y de los empleadores de
ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran, y
el artículo 64 en materia de la promoción del acceso progresivo de los
trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, a los servicios de salud,
educación, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones
entre otros. |
713 | C-255-95
Sentencia No
Sentencia No. C-255/95
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS/ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA DE SALUD/CODIGO
El
Decreto 1298, al cual pertenece la norma acusada, se dictó en virtud de las
facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República. La
facultad conferida violó la prohibición contenida en el inciso tercero del
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, según la cual las facultades
extraordinarias "no se podrán conferir para expedir códigos". La
violación de la Constitución es evidente a la luz de las siguientes razones.
Expedir un estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración continua, con
el objeto de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo
jurídico las normas vigentes en materia de salud, no es diferente a expedir un
código. Con mayor razón, si la facultad permite al Presidente "eliminar
las normas repetidas o superfluas", lo que podría conducir a la derogación
por esta vía de normas que hacen parte de leyes orgánicas o estatutarias. No
cabe duda de que el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social
en Salud es un verdadero código.
SENTENCIA
DE INEXEQUIBILIDAD-Supervivencia de normas individuales
Es
necesario aclarar que la declaración de inexequibilidad del decreto 1298 no
implica tal declaración en relación con cada una de las normas que en él fueron
integradas. Estas normas, en sí mismas consideradas, conservan su validez y su
vigencia, si no han sido ya declaradas inexequibles, o derogadas por una norma
diferente al decreto 1298. Lo que desaparece en virtud de la presente
declaración de inexequibilidad es el estatuto o código que se pretendió dictar
por medio del decreto 1298 de 1994.
Ref: Expediente D-788
Demanda de
inconstitucionalidad del artículo 674 del Decreto ley 1298 del 22 de junio de
1994 “Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Sistema General de
Seguridad Social en Salud”.
Actor:
LUIS ALBERTO CÁCERES
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO MEJÍA
Sentencia aprobada en
Santafé de Bogotá D.C., según consta en acta número veintiuno (21),
correspondiente a la sesión de la Sala Plena, llevada a cabo el día siete (7)
del mes de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Luis Alberto
Cáceres, en uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6 y 241,
numeral 5, de la Constitución, presentó ante esta Corporación, demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 674 del decreto ley 1298 de 1994.
Por auto del veintinueve
(29) de noviembre de 1994, el Magistrado sustanciador admitió la demanda,
ordenando la fijación del negocio en lista, para asegurar la intervención
ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1, de la Constitución y, 7,
inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. Así mismo, dispuso el envío de copia
de la demanda al señor Presidente de la República, al señor Presidente del
Congreso de la República, y al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los requisitos
exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del señor
Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. NORMA ACUSADA
El siguiente es el texto de
la norma acusada:
"Decreto ley 1298 de 1994
( junio 22)
"Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Sistema
General de Seguridad Social en Salud.
"El Ministro de
Gobierno de la República de Colombia, delegatario de las funciones
presidenciales, en desarrollo del decreto 1266 del 21 de junio de 1994, en uso
de sus facultades constitucionales y, en especial, de las facultades conferidas
por el numeral 5o. del Artículo 248 de la Ley 100 de 1993,
"DECRETA
"ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN
SALUD
" ...
“Artículo 674. Clasificación
de empleos. En la estructura administrativa de la Nación, de las entidades
territoriales o de sus entidades descentralizadas, para la organización y la
prestación de los servicios de salud, los empleos pueden ser de libre
nombramiento y remoción o de carrera.
"Son empleos de libre
nombramiento y remoción:
"1. En
la administración nacional central o descentralizada, los enumerados en las
letras a), b), c), e i) del Artículo 1o. de la Ley 61 de 1987.
"2. En
las Entidades Territoriales o en sus entes descentralizados:
"a) Los
de Secretario de Salud o Director Seccional o Local del Sistema de Salud, o
quien haga sus veces y los de primer nivel jerárquico, inmediatamente
siguiente.
"b) Los
de Director, representante legal de entidad descentralizada, y los de primero
y segundo nivel jerárquico, inmediatamente siguiente.
"c) Los
empleos que correspondan a funciones de dirección, formulación y adopción de
políticas, planes y programas y asesorías.
"Todos los demás
empleados son de carrera. Los empleados de carrera podrán ser designados en
comisión, en cargos de libre nombramiento y remoción, sin perder su pertenencia
a la carrera administrativa,
"PARÁGRAFO.- Son
trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al
mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en
las mismas instituciones.
"Los establecimientos
públicos de cualquier nivel precisarán en sus respectivos estatutos, qué
actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo.”
B. LA DEMANDA
El actor, antes de entrar a
sustentar los cargos en contra del artículo demandado, hace un breve recuento
de la evolución legislativa del sistema nacional de salud, en especial, al
régimen de contratación del personal vínculado a él, hasta la expedición de la
ley 100 de 1993 que facultó al Presidente de la República, a través de su
artículo 248, para expedir un estatuto orgánico del sistema nacional de salud,
de numeración continua, con el objeto de sistematizar, incorporar y armonizar
en un sólo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud y para
eliminar las normas repetidas o superfluas.
En desarrollo de esa
facultad extraordinaria, el Ministro de Gobierno, delegatario de las funciones
presidenciales expidió el decreto ley 1298 de 1994 "Por medio del cual se
expide el estatuto orgánico del sistema nacional de salud", en el cual,
entre otras cosas, se incorporaron las normas que venían rigiendo en materia de
contratación del personal vinculado al sector público de la salud. Así, pues,
en relación con los cargos de libre nombramiento y remoción, se mantuvo la
clasificación contenida en el artículo 1o., literales a), b), c), e i) de la
ley 61 de 1987 "Por la cual se expiden normas sobre la Carrera
Administrativa y se dictan otras disposiciones", artículo éste que fue
declarado inexequible parcialmente por la Corte Constitucional, a través de la
sentencia C-195 de 1994, y mucho antes de expedirse el decreto acusado, razón
por la que el demandante considera que el numeral primero de la norma demandada
desconoce el artículo 243 de la Constitución, en relación con la cosa juzgada
constitucional, hecho que en sí mismo hace a este numeral contrario a la
Constitución.
Igualmente, considera que se
desconoce el artículo 125 de la Constitución, porque la norma acusada elimina
la existencia de cargos de carrera en el nivel ejecutivo, a pesar de las
consideraciones que sobre la materia ha hecho la Corte Constitucional,
especialmente, en la sentencia C-195 de 1994. Como una forma de sustentar este
cargo, el actor dice acoger los argumentos expuestos por la Corporación en
dicha sentencia.
C. INTERVENCIONES.
De conformidad con el
informe secretarial del dieciséis (16) de diciembre de mil novecientos noventa
y cuatro (1994), en el término constitucional establecido para intervenir en la
defensa o impugnación de la norma demandada, presentó escrito impugnando la
demanda, el ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, designado por el Ministerio de
Salud.
Según el interviniente, la
norma acusada no desconoce el artículo 243 de la Constitución, pues en su
concepto no hubo reproducción de un texto legal declarado inexequible, sino
remisión a él y cuya interpretación debe hacerse en los términos señalados por
la Corte. Al respecto no hace ninguna explicación adicional.
Por otra parte, indica que
la norma acusada se ajusta a los lineamientos del artículo 125 de la
Constitución Política, pues los cargos enunciados en la norma acusada tienen
características que permiten señalarlos como de libre nombramiento y remoción.
D. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Por medio del oficio número
570, de febrero tres (3) de 1995, el Procurador General de la Nación, doctor
Orlando Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor, solicitando a la Corte
Constitucional estarse a lo resuelto en la sentencia No, C-195/94, respecto al
numeral 1o. del artículo 674 del decreto ley 1298 de 1994; declarar EXEQUIBLE
el numeral 2o., a excepción de la expresión " y segundo" contenida
en el literal b) que solicita se declare INEXEQUIBLE.
El Procurador explica que en
relación con el numeral primero del artículo 674 del decreto acusado, que hace
referencia a los literales a), b), c) e i) del artículo 1o. de la ley 61 de 1987,
debe estarse a lo resuelto en la sentecia C-195 de 1994, pues el numeral al
que remite la norma acusada, ya fue objeto de estudio por la Corte
Constitucional, razón por la cual, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional previsto en el artículo 243 de la Constitución Política.
En relación con el numeral
2o. del artículo acusado, el Procurador, con fundamento en un concepto de la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, del 31 de agosto de
1993, explica que los funcionarios del Sistema Nacional de Salud, están
sujetos a normas especiales en relación con la forma de vinculación al
servicio, pero, igualmente, les son aplicables las normas generales sobre
ingreso y permanencia en la carrera, contenidas en algunos decretos, tales
como el decreto ley 2400 y 3074 de 1968, su decreto reglamentario 1950 de
1973, y los decretos 1221 y 1222 de 1993 y sus reglamentarios.
Por tanto, para comprender
el alcance del numeral segundo de la norma acusada, es necesario acudir al
decreto 1291 de 1994 que establece la estructura de los cargos de las entidades
del subsector oficial del sector salud territorial, con el único objeto de
definir si los cargos enunciados en el numeral en mención, se ajustan a los
parámetros señalados por la Corte Constitucional y que permiten determinar si
un cargo es de carrera o de libre nombramiento y remoción.
Así, pues, los cargos
enunciados en los literales a) y b) del numeral segundo del artículo 674
acusado, corresponden al nivel directivo, cuyas funciones consisten
principalmente en la adopción de políticas y, por ende, existe una
justificación razonable para que sean cargos de libre nombramiento y remoción.
Igualmente, los cargos señalados en el literal c), lo cuales corresponden a
cargos de asesoría de los niveles directivos, razón por la que se justifica
que sean de libre nombramiento.
En relación con el primer y
segundo nivel jerárquico a que hacen referencia los literales a) y b) del
numeral segundo del artículo 674, el decreto 1291 de 1994 define, igualmente,
los cargos y funciones que pertenecen a estos niveles. Según el decreto en
mención, el primer nivel jerárquico corresponde a los cargos de asesor y cuya
función específica consiste en asistir a la Dirrección de la institución, razón
que justifica que sea un cargo de libre nombramiento. No acontece lo mismo con
el segundo nivel jerárquico, pues los cargos que están en este nivel no
tienen funciones de dirección ni de establecimiento de políticas que
involucren el factor confianza o intuito personae para su desarollo, hecho que
hace inconstitucional que los cargos pertenecientes a este nivel, sean de
libre nombramiento y remoción, razón por la cual, el señor Procurador solicita
la declaración de inexequibilidad de la expresión "y segundo"
contenida en el numeral segundo del artículo 674 del decreto acusado, por ser
contraria al artículo 125 de la Constitución y a los lineamentos señalados por
el Corte Constitucional, en su jurisprudencia sobre esta materia.
II. CONSIDERACIONES DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.- Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para conocer de este proceso, por haberse demandado un decreto con
fuerza de ley, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 5 del artículo
241 de la Constitución.
Segunda.- Cosa juzgada
constitucional.
Por medio de la sentencia
C-195/94, de abril veintiuno (21) de mil novecientos noventa y cuatro (1994),
la Corte Constitucional falló en relación con el artículo 1o. de la ley 61 de
1987. En esa sentencia se declararon parcialmente inexequibles los literales
a), b) y c) de este artículo, y se declaró la exequibilidad condicional del
literal i).
Como la referencia que hace
el numeral 1 del artículo 674 del decreto 1298 de junio 22 de 1994, equivale,
sin lugar a la menor duda, a la reproducción del contenido material del
artículo 1o. de la ley 61,es evidente que debe aplicarse lo dispuesto por el
artículo 243 de la Constitución, sobre la cosa juzgada constitucional.
En consecuencia, en relación
con el numeral 1o. del artículo 674 citado, la Corte ordenará estarse a lo
dispuesto en la sentencia que se ha mencionado.
Tercera.- Examen de las
facultades extraordinarias en virtud de las cuales se expidió el decreto 1298
del 22 de 1994, "Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Sistema
General de Seguridad Social en Salud".
El Decreto 1298, al cual
pertenece la norma acusada, se dictó en virtud de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el numeral 5o.,
del artículo 248 de la ley 100 de 1993, numeral que dispuso:
"Artículo 248 Facultades
Extraordinarias.
De conformidad con lo
previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución política,
revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias
por el término de seis (6) meses, contados desde la fecha de publicación de la
presente ley para:
"...
"5o. Expedir un
estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración continua, con el objeto
de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un sólo cuerpo jurídico
las normas vigentes en materia de salud, así como las que contemplen las
funciones y facultades asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud. Con
tal propósito podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones,
incluyendo esta ley, sin que en tal caso se altere su contenido. En desarrollo
de esta facultad podrá eliminar las normas repetidas o superfluas".
Para la Corte, es claro que
la facultad conferida en este numeral violó la prohibición contenida en el
inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, según la
cual las facultades extraordinarias "no se podrán conferir para expedir
códigos". La violación de la Constitución es evidente a la luz de las
siguientes razones.
Expedir un estatuto orgánico
del sistema de salud, de numeración continua, con el objeto de sistematizar,
integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes
en materia de salud, no es diferente a expedir un código. Con mayor razón, si
la facultad permite al Presidente "eliminar las normas repetidas o
superfluas", lo que podría conducir a la derogación por esta vía de normas
que hacen parte de leyes orgánicas o estatutarias.
Guillermo Cabanellas, en su
"Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual", dice que la principal
significación jurídica actual de la palabra código es ésta: "colección
sistemática de leyes" (ob. cit., tomo 11, pág. 181. Editorial Heliasta
S.R.L, 1986.) Definición que lleva a recordar que, precisamente, la norma que
confiere la facultad habla de "sistematizar" en un solo cuerpo
jurídico las normas vigentes de materia de salud. Esto último coincide con la
primera acepción del verbo codificar, según el diccionario de la Real
Academia: "Hacer o formar un cuerpo de leyes metódico y sistemático."
En un caso semejante, al
decidir sobre una demanda presentada contra el artículo 199 de la ley 136 de
1994, la Corte determinó que este tipo de facultades, así no se concedan
literalmente para la expedición de códigos, viola la prohibición contenida en
el último inciso del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
El texto del artículo 199 de
la ley 136 era el siguiente:
"Facultades
extraordinarias.- Revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que, en el plazo de seis (6) meses contados a
partir de la promulgación de esta ley, proceda a compilar las disposiciones
constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de
los municipios.
"Para este efecto se
podrá reordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar aquellas que
se encuentren repetidas o derogadas".
Como se ve, la similitud
entre esta norma y el numeral 5o., del artículo 248 de la ley 100, es
ostensible.
En la sentencia a que se ha
hecho referencia, dijo la Corte:
"De conformidad con lo
expuesto, corresponde entonces analizar si las facultades contenidas en el
artículo 199 de la ley 136 de 1994, permitían una simple compilación de normas
jurídicas relativas a la organización de municipios, o si, por el contrario, se
trataba de una delegación en cabeza del Presidente de la República para expedir
un código.
"La Corte encuentra que
la norma acusada se enmarca dentro del último supuesto al que se ha hecho
referencia. A su juicio, la facultad otorgada por el legislador, así como la
utilización de la misma por parte del ejecutivo, desbordó los límites de que
trata el numeral 10 del artículo 150 superior y, en particular, desconoció la
prohibición taxativamente prevista en esa disposición, pues a través del
Decreto 2626 de 1994 lo que hizo no fue una simple compilación, sino que se
expidió un nuevo ordenamiento jurídico, agrupado en un solo texto formalmente
promulgado, lo que constituye, por ende, un código".
Y más adelante se dijo:
"Observa, en efecto,
esta Corporación, que el artículo demandado permitió no sólo compilar sino
también "eliminar" todo tipo de disposiciones -incluyendo las
constitucionales- sin importar la jerarquía de las mismas dentro de la
estructura del ordenamiento jurídico colombiano. Es así como resulta difícil
determinar cuál es el fundamento constitucional que permite al Presidente de la
República -a su libre arbitrio- decidir cuáles disposiciones constitucionales o
legales se encuentran derogadas o repetidas". (Sentencia C-129/95, marzo
30 de 1995, Magistrado Ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa).
En el presente caso, no cabe
duda de que el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en
Salud es un verdadero código. Así lo demuestran su extensión, pues consta de
723 artículos, y el hecho de enumerarse en el artículo 722 todas las leyes que
"incorpora y sustituye", que son ocho, expedidas entre los años de
1979 y 1994.
De otra parte, la Corte ha
determinado también, en casos semejantes a éste, que cuando examina un decreto
con fuerza de ley, de los dictados por el Presidente de la República en virtud
de las facultades de que trata el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución, puede también analizar la norma que confirió las facultades extraordinarias.
¿Por qué? Sencillamente, porque la competencia del Presidente para dictar el
decreto se origina en la ley de facultades y está determinada y limitada por
ella.
En consecuencia, serán
declarados inexequibles el numeral 5o. del artículo 248 de la ley 100 de 1993
" Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan
otras disposiciones", y el decreto 1298 de 1994 "Por el cual se
expide el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Colombia".
Esto, porque la Corte en este caso hace la unidad normativa autorizada por el
decreto 2067 de 1991.
Cuarta.- Supervivencia de las normas individualmente consideradas.
Es necesario aclarar que la
declaración de inexequibilidad del decreto 1298 no implica tal declaración en
relación con cada una de las normas que en él fueron integradas. Estas normas,
en sí mismas consideradas, conservan su validez y su vigencia, si no han sido
ya declaradas inexequibles, o derogadas por una norma diferente al decreto
1298. Lo que desaparece en virtud de la presente declaración de inexequibilidad
es el estatuto o código que se pretendió dictar por medio del decreto 1298 de
1994.
III.- DECISION
Por lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- En relación con el numeral 1o. del artículo 674 del decreto 1298
de junio 22 de 1994, estése a lo resuelto en la Sentencia C-195/94, de abril
veintiuno (21) de 1994, de la Corte Constitucional.
Segundo.- Declárase INEXEQUIBLE el decreto 1298 de junio 22 de 1994
"por el cual se expide el Estatuto Orgánico de Sistema General de
Seguridad Social en Salud", salvo el numeral 1o. del artículo 674 del
decreto 1298, al cual se refiere el ordinal primero de esta parte resolutiva;
y también se declara INEXEQUIBLE el numeral 5o. del artículo 248 de la
ley 100 de 1993.
Notifíquese, cópiese,
publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia No.
C-255/95
NORMA LEGAL-Ubicación en un cuerpo normativo/NORMA
LEGAL-Compilación/NORMA CONSTITUCIONAL-Compilación (Salvamento de
voto)
La actividad de
compilar disposiciones de rango legal y constitucional comprende, de acuerdo
con la Ley que otorgó las facultades extraordinarias en el caso propuesto, sólo
la competencia de allegar o reunir en un solo cuerpo normativo disposiciones
jurídicamente válidas y vigentes, con el fin de reorganizarlas y difundirlas
sistemática y racionalmente, eliminando las derogadas o repetidas para efectos
de consignarlas en un cuerpo coherente y ordenado. Tal ejercicio conduciría
necesariamente a la expedición de una disposición jurídica nueva, autónoma y
con fuerza de ley, expresión externa de la voluntad del legislador, que
garantizaría una interpretación válida y mucho más completa. La expedición de
una nueva disposición de rango legal que compile disposiciones preexistentes
también de rango legal, e incluso constitucional, sobre una misma materia u
objeto, sólo sería aplicable como norma de inferior categoría frente a la
Constitución y quedaría sometida a las restantes disposiciones superiores a
ella, esto es que tendría la virtud formal de la ley, aunque no podría derogar
lo no compilado ni agregar nada nuevo en materia de legislación.
REF. Expediente D-788
Demanda de
inconstitucionalidad contra el art. 674 del Decreto ley 1298/94 "Por el
cual se expide el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en
Salud"
1. Con el
acostumbrado respeto por las providencias de esta Corporación, dejo constancia
de mi disentimiento sobre la resolución adoptada y sobre las consideraciones
que sirvieron para ilustrar el fallo correspondiente, por cuanto ellas no
tienen en cuenta la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional en
materia de facultades extraordinarias y en relación con las diferencias
conceptuales, temáticas y normativas existentes entre las expresiones compilar
y codificar que hacen parte de la disciplina del Derecho Constitucional
Colombiano desde hace varias décadas.
2. Mi disentimiento de la decisión
adoptada en este asunto se fundamenta, como ya he tenido oportunidad de
manifestarlo al referirme a decisiones similares producidas por esta
Corporación, en la incorporación en el texto del fallo de elementos de juicio
típicamente subjetivos y valorativos y predominantemente circunstanciales,
extraños desde todo punto de vista a la práctica judicial del control de
constitucionalidad de las leyes, los cuales desvirtúan una conclusión jurídica
como la que le correspondería adoptar en este asunto.
3. Debo destacar que el fallo del cual me
aparto no desconoce la complejidad de la materia al analizar el tema de las
facultades extraordinarias de origen legislativo; no obstante, insiste en
exagerar el alcance de los límites impuestos por el constituyente de 1991, que
al establecerlos pretendió proscribir del ordenamiento constitucional prácticas
viciadas originadas en un manejo laxo de las facultades extraordinarias.
4. La decisión de la Corte, guiada por el
objetivo de interpretar fiel e inequívocamente los propósitos que subyacen las
decisiones del constituyente, evitando que se repitan esas prácticas, desde
todo punto de vista cuestionables por parte del ejecutivo, no se soporta en un
análisis objetivo y ponderado de las expresiones compilar y codificar
y en la apreciación de las diferencias sustanciales que los dos conceptos
presentan, las cuales tienen implicaciones jurídicas de fondo, mucho más si se
les analiza en el marco de un estado jurídico estable y definido.
5. El derecho como disciplina dinámica en
constante evolución, reclama una visión más abierta y una estructura flexible
que viabilice la concurrencia de ordenamientos jurídicos caracterizados por sus
propios principios y normas y por sus propias reglas hemenéuticas. Esa nueva
concepción señala, por ejemplo, que no es lo mismo compilar y codificar aún
cuando la compilación se origine en la competencia legislativa y tenga fuerza
legal vinculante.
6. La compilación es también una función
legislativa cuando pretende reunir en un solo texto con vigor normativo, el
conjunto de disposiciones que corresponden a una determinada materia para
efectos de su promulgación como un conjunto ordenado y sistemático, según
criterios de lógica jurídica, de numeración y ubicación; ello implica una
actividad técnica y hasta cierto punto mecánica que no obstante requiere, para
tener efectos jurídicos vinculantes de rango legal, expresarse en una Ley o en
un acto jurídico equiparable a ella, como lo son los Decretos Leyes originados
en facultades extraordinarias. Si bien en el caso analizado la compilación es
un ejercicio que le permite al ejecutivo, en desarrollo de facultades
extraordinarias, producir un acto normativo equiparado formalmente a la ley,
dicho acto se diferencia del de codificación en cuanto es incapaz de derogar
una ley o de dictar una nueva disposición materialmente diferente de las
compiladas.
7. En ese marco, limitado por la
prohibición de introducir la más mínima alteración a las disposiciones
compiladas, según se desprende del mismo texto de la ley que otorgó las
facultades, el que el ejecutivo debe realizar el encargo que le hace el legislativo.
Tal restricción no impide, obviamente, que se produzcan determinados efectos
que amplíen el espacio de interpretación en la nueva norma que permitirían
visualizar mensajes del legislativo antes no encontrados, lo cual contribuye a
dinamizar y enriquecer el ejercicio de interpretación hemenéutica propio de la
disciplina jurídica.
8. Reitero, con todo respeto por la
decisión de la Corporación, la advertencia categórica expresada en anterior
salvamento de voto (Sentencia C-129/95), referida a que la actividad de
compilar disposiciones de rango legal y constitucional comprende, de acuerdo
con la Ley que otorgó las facultades extraordinarias en el caso propuesto, sólo
la competencia de allegar o reunir en un solo cuerpo normativo disposiciones
jurídicamente válidas y vigentes, con el fin de reorganizarlas y difundirlas
sistemática y racionalmente, eliminando las derogadas o repetidas para efectos
de consignarlas en un cuerpo coherente y ordenado. Tal ejercicio conduciría
necesariamente a la expedición de una disposición jurídica nueva, autónoma y
con fuerza de ley, expresión externa de la voluntad del legislador, que
garantizaría una interpretación válida y mucho más completa.
9. Reitero también que la expedición de una
nueva disposición de rango legal que compile disposiciones preexistentes
también de rango legal, e incluso constitucional, sobre una misma materia u
objeto, sólo sería aplicable como norma de inferior categoría frente a la
Constitución y quedaría sometida a las restantes disposiciones superiores a
ella, esto es que tendría la virtud formal de la ley, aunque no podría derogar
lo no compilado ni agregar nada nuevo en materia de legislación.
10. Por último, debo insistir en que no
toda actividad legislativa presupone actos positivos y materiales de creación o
de innovación de disposiciones jurídicas, ni comporta la voluntad de incorporar
en el nuevo ordenamiento normas diferentes a las preexistentes; tal abstención
se hace imperativa para el ejecutivo por disposición constitucional que se
refleja en la facultad extraordinaria conferida, la cual se reduce a la
habilitación para compilar y reunir las disposiciones preexistentes en un nuevo
acto con fuerza de ley, pero no para dictar normas positivas nuevas, todo lo
cual constituye un límite constitucionalmente suficiente para definir en cada
caso la inexequibilidad de las disposiciones expedidas en contrario de este
principio, pero no de todo el nuevo cuerpo de reglas ordenado y sistematizado
en la compilación, que objetiva los propósitos de coherencia, unidad y claridad
que exige el derecho contemporáneo.
Fecha Ut supra,
FABIO MORON DIAZ
Magistrado |
714 | C-259-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-259/95
ETICA MEDICA
La ética aplicada
al ejercicio de la medicina nunca puede relativizar la vida humana como supremo
valor moral y jurídico de la persona. Aunque el comportamiento ético es uno
solo, desde luego debe observarse que este puede dar lugar a múltiples
aplicaciones y manifestaciones en el ejercicio de las profesiones, y para el
caso concreto de la actividad médica, bien por acción o por omisión.
TRIBUNAL DE ETICA
MEDICA
Las faltas que
dan lugar a las sanciones deben estar debidamente tipificadas, de acuerdo con
los principios y obligaciones que en materia de ética médica se encuentran
relacionados en la Ley 23 de 1981. De esta manera, una vez configurada la
falta, de acuerdo con su gravedad o con la reincidencia en ellas, es procedente
la aplicación de la sanción con la advertencia de que cuando se trata de la más
severa, es decir, de la suspensión en el ejercicio de la medicina hasta por
cinco años, el pronunciamiento de fondo corresponde hacerlo exclusivamente al
Tribunal Nacional de Etica Médica para que se decida si es del caso aplicarla o
no dada la falta a la ética médica.
PROCESO
DISCIPLINARIO ETICO MEDICO/DEBIDO PROCESO
El proceso
disciplinario contenido en las disposiciones demandadas tiene efectos
sancionatorios por infracción de las normas en materia de ética médica, que
conllevan a una responsabilidad derivada del derecho administrativo
disciplinario. La observancia del debido proceso como el disciplinario requiere
de la facultad y oportunidad del acusado para conocer los cargos formulados,
rendir los correspondientes descargos, y presentar o solicitar la práctica de
pruebas que considere pertinentes y sean conducentes para desvirtuar los
cargos, todo ello con anterioridad al pronunciamiento respectivo que ponga fin
al proceso ético profesional. Las normas demandadas no riñen con el
cumplimiento de las exigencias procesales mencionadas, y por ello habrá de
declararlas exequibles por encontrarlas ajustadas a los preceptos
constitucionales.
PRINCIPIO NON BIS
IN IDEM
No se da una
violación al precepto citado, por cuanto el juicio realizado en dos
jurisdicciones distintas implica una confrontación con normas de categoría,
contenido y alcance distinto. El juez disciplinario evalúa el comportamiento
del acusado, con relación a normas de carácter ético, contenidas principalmente
en el Estatuto de la Abogacía. Por su parte, el juez penal hace la
confrontación de la misma conducta, contra tipos penales específicos que tienen
un contenido de protección de bienes jurídicamente tutelados en guarda del
interés social. Así que tanto la norma aplicable, como el interés que se
protege son de naturaleza distinta en cada una de las dos jurisdicciones. Por
ello nada impide que de la falta disciplinaria en que eventualmente incurra un
profesional de la medicina por sus actos u omisiones en ejercicio de su
actividad profesional, que acarrea las sanciones correspondientes a la
violación al régimen disciplinario ético médico, pueda así mismo, al quebrantar
los derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política de
Colombia, ser responsable penal, civil o administrativamente, de hechos u
omisiones que infrinjan los respectivos estatutos, que lo hacen acreedor de las
sanciones correspondientes, diferentes a la disciplinaria.
PROCESO
DISCIPLINARIO/CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL-Integración
Existen claras
diferencias entre el derecho penal y el disciplinario, cuya naturaleza y
competencia de carácter jurisdiccional es diferente, razón por la cual, ellos
no son incompatibles, ya que el juicio realizado en dos jurisdicciones
distintas, implica una confrontación con normas de categoría, contenido y
alcance diferentes, y en tal sentido el juez disciplinario debe examinar la
conducta del inculpado con relación a las normas de carácter ético médico como
las que tienden a adoptar correctivos jurídicos para la mayor eficiencia de los
servicios médicos y la protección de los intereses de los usuarios, y para la
salvaguardia de la salubridad pública, mientras que el juez penal tutela el
interés social, y el civil y el administrativo, los derechos fundamentales de
las personas para el resarcimiento de los perjuicios que se puedan dar por la
acción u omisión del profesional médico.
REF: PROCESO
D-782
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81 y 82
de la Ley 23 de 1981 "por la cual se dictan normas en materia de ética
médica."
TEMA: El proceso disciplinario ético-profesional.
ACTOR: Eduardo Henao Hoyos.
MAGISTRADO
PONENTE:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santa Fe de Bogotá,
D.C., junio 15 de mil novecientos noventa y cinco (1995). Aprobada por acta No.
22.
I. ANTECEDENTES.
Procede la Corte
Constitucional a resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por el
ciudadano EDUARDO HENAO HOYOS contra los artículos 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80,
81 y 82 de la Ley 23 de 1981 "Por la cual se dictan normas en materia
de ética médica."
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Ponente ordenó que se fijaran en lista las normas
acusadas en la Secretaría General por el término de diez (10) días, para
efectos de asegurar la intervención ciudadana; se enviara copia de la demanda
al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor, y se comunicara la iniciación del proceso a la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, al Presidente del Congreso de la República, a los
señores Ministros de Gobierno, de Salud, y de Trabajo y Seguridad Social, así
como a la Federación Médica Colombiana y a la Academia Nacional de Medicina, a
fin de que si lo estimaran oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad
de las normas acusadas.
II. TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS.
Se transcribe a
continuación el texto de las normas acusadas, conforme a su publicación en el
Diario Oficial del viernes veintisiete (27) de febrero de 1981. Se subraya lo
acusado.
"LEY 23 DE 1981
(febrero 18)
Por la cual se dictan normas en materia de
ética médica.
EL Congreso De Colombia
DECRETA:
("...)
TITULO III
Organos de control y régimen disciplinario
("...)
CAPITULO II
Del proceso disciplinario ético-profesional
ARTICULO
74.- El proceso disciplinario ético-profesional será instaurado:
a) De
oficio, cuando por conocimiento de cualesquiera de los miembros del Tribunal se
consideren violadas las normas de la presente ley;
b) Por
solicitud de una entidad pública o privada o de cualquier persona.
En todo
caso deberá presentarse, por lo menos, una prueba sumaria del acto que se
considere reñido con la Etica Médica.
ARTICULO
75.- Una vez aceptada la denuncia, el Presidente del Tribunal designará a uno
de sus miembros para que se instruya el proceso disciplinario y presente sus
conclusiones dentro de un término no superior a quince días hábiles.
ARTICULO
76.- Si en concepto del Presidente del Tribunal o del profesional instructor,
el contenido de la denuncia permite establecer la presunción de violación de
normas de carácter penal, civil o administrativo, simultáneamente con la
instrucción del proceso disciplinario, los hechos se pondrán en conocimiento de
la autoridad competente.
ARTICULO
77.- En todos los casos en que el profesional instructor o el profesional
acusado lo consideren indispensable o conveniente, podrán asesorarse de
abogados titulados.
ARTICULO
78.- Cuando la naturaleza del asunto así lo exija, el instructor podrá
solicitar al Tribunal la ampliación del término señalado para presentar el
informe de conclusiones. En tales casos la prórroga que se conceda no podrá
exceder de quince días hábiles.
ARTICULO
79.- Presentado el informe de conclusiones, el Tribunal en pleno se ocupará de
su conocimiento dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su
presentación, y podrá, si lo considera conveniente, solicitar la ampliación del
informativo señalando término para los efectos, el cual en ningún caso podrá
ser superior a quince días.
ARTICULO
80.- Estudiado y evaluado por el Tribunal el informe de conclusiones, se tomará
cualquiera de las siguientes decisiones:
a) Declarar
que no existe mérito para formular cargos por violación de la ética médica en
contra del profesional acusado;
b) Declarar
que existe mérito para formular cargos por violación de la ética médica, caso
en el cual, por escrito, se le hará saber así al profesional inculpado,
señalando claramente los actos que se le imputan y fijando fecha y hora para
que el Tribunal en pleno lo escuche en diligencia de descargos.
Parágrafo.
La diligencia de descargos no podrá adelantarse antes de los diez días
hábiles, ni después de los veinte, contados a partir de la fecha de recibo de
la comunicación en la cual se señalan los cargos, salvo en los casos de fuerza
mayor.
ARTICULO
81. Practicada la diligencia de descargos, el Tribunal podrá solicitar la
ampliación del informativo, fijando para ella un término no superior a quince
días hábiles, o pronunciarse de fondo dentro del mismo término, en sesión
distinta a la realizada para escuchar los descargos.
Parágrafo.
En los casos de ampliación del informativo como consecuencia de la diligencia
de descargos, la decisión de fondo deberá tomarse dentro de los quince días
hábiles siguientes al plazo concedido para la práctica de dicha diligencia.
ARTICULO
82.- En lo no previsto en la presente Ley, se aplicarán las normas pertinentes
del Código de Procedimiento Penal.
(...)"
III. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
A juicio del actor
las normas cuya constitucionalidad cuestiona, vulneran la Constitución Política
en su artículo 29. El actor fundamenta su demanda esencialmente en tres cargos:
1. El proceso de
Etica médica que se estudia carece de algunos principios o garantías del debido
proceso:
Indica el actor que
esta violación se traduce en que no se consagra la oportunidad para que el
inculpado pida pruebas a su favor, ya que como se desprende de los artículos 80
y 81 acusados, una vez se encuentren méritos suficientes para adelantar el
proceso disciplinario, se ordena tomar la decisión de fondo. En sustento de su
apreciación se refiere tanto al Decreto 196 de 1971 o "estatuto de la
abogacía", en el cual afirma sí se consagra esta garantía en forma
expresa, como también hace alusión a un caso de inconstitucionalidad presentado
en el derecho uruguayo, igual al que plantea en su demanda, plasmado en la obra
del profesor Francisco Couture.
Afirma el actor, que
de nada sirve que estas normas le brinden la oportunidad al afectado de rendir
sus descargos, si no puede solicitar y aportar pruebas con las que pueda
fundamentarlos.
2. El Proceso de
Etica Médica contemplado en el Capitulo II del Título III de la Ley 23 de 1981,
viola el principio del "non bis in idem":
Indica el demandante
que se vulnera este principio cuando el artículo 76 de la Ley acusada faculta
al mismo tiempo al Tribunal de Etica Médica y a las autoridades penales para
que en contra de un médico puedan tramitarse dos clases de procesos diferentes,
como lo son el penal y el disciplinario, ya que según afirma:
"(...)
cuando se presenta esta circunstancia, que corren paralelos el proceso penal en
un juzgado y el proceso disciplinario ante el Tribunal de la Etica Médica y
dentro de la actuación disciplinaria el magistrado sustanciador dada la
ausencia de una norma o garantía expresamente consagrada sobre la práctica de
pruebas resuelve acudir al Código de Procedimiento Penal como normas
integradoras del Capitulo Segundo del Titulo tercero de la ley 23 de 1981; y
sea este el momento para recordar como (sic) la práctica de aquellas dentro de
la etapa de instrucción es secreta; entonces le está siguiendo un juicio penal
al médico inculpado dentro del propio proceso disciplinario(...)."
Por esta
circunstancia afirma el actor, que se incurre en la llamada "DOBLE
VALORACION", es decir que al médico se le adelantan prácticamente dos
procesos penales.
3. La integración
del proceso disciplinario con las normas del Código de Procedimiento Penal en
lo no contemplado, como lo ordena esta ley, resulta inconstitucional:
Para sustentar su
apreciación, el actor alude a las diferencias que existen entre el proceso
disciplinario y el penal ya que están conformados por principios jurídicos de
diferente naturaleza. Así entonces indica cómo mientras que en penal la etapa
de la instrucción es reservada en el disciplinario es pública; mientras que en
el derecho procesal penal se busca la protección del interés general de la
sociedad, en el disciplinario está de por medio simplemente el interés
particular del inculpado; mientras las penas a imponer en lo penal son
privativas de la libertad, en el proceso disciplinario son simples
amonestaciones o multas.
Sobre esta base
indica que son dos derechos muy diferentes e incompatibles que en lo único en
lo que se asimilan es en que ambos pertenecen al género de los procesos
sancionatorios.
Reconoce sin embargo
que los Códigos de Procedimiento sea el civil, penal o el que está bajo
estudio, requieren de normas integradoras, que para este caso deben ser los
mismos principios generales del derecho disciplinario y no las normas del
proceso penal como lo prevén las diposiciones acusadas, con lo que se da cabida
según afirma "al más estricto y graboso (sic) de todos como son las
normas del Código de Procedimiento Penal."
Finalmente, y en
sustento de su argumentación, indica que como normas integradoras del proceso
disciplinario que cuestiona, el legislador debió haber incluido las normas del
Código Contencioso Administrativo el cual contiene en su libro IV todos los
elementos que garantizan un debido proceso.
IV.
INTERVENCIONES.
Según lo hizo
constar la Secretaría General de la Corte Constitucional en informe de fecha
nueve (9) de diciembre de 1994, durante el término de fijación en lista se
recibieron las siguientes intervenciones:
a. Ministerio de
Salud:
El Ministerio de
Salud, a través de representante, envía escrito en el que justifica la
constitucionalidad de las normas acusadas, y afirma que cuando el artículo 81
de la Ley 23 de 1981 prevé que una vez cumplida la diligencia de descargos se
podrá solicitar la ampliación del informativo, permite evacuar las pruebas
cuando de la diligencia de descargos se concluya que es necesario ampliar el
debate sobre los hechos que se investigan.
Para el Ministerio
es muy claro, que cuando de la investigación y de la diligencia de descargos se
deduzca que no existe duda sobre los hechos violatorios de la ética médica, es
perfectamente aceptable que se entre a fallar dentro del término de 15 días que
contempla la norma. Si por el contrario no existe claridad sobre lo que se
investiga, el artículo en mención establece la posibilidad de ampliar la
controversia, se entiende que con base en las pruebas aportadas o solicitadas
por el inculpado, por el término de 15 días más.
Afirma además el
representante del Ministerio de Salud que, aun cuando no está expresamente
consagrado en la Ley 23 de 1981, el derecho a solicitar y aportar pruebas está
perfectamente incluido y de él se puede hacer uso. Indica además que la
remisión que la ley cuestionada hace al Código de Procedimiento Penal es una
buena garantía, si se tiene en cuenta que en él se establece claramente el
derecho a solicitar la práctica de pruebas que favorezcan al sindicado.
Finalmente estima
que no resulta vulnerado el principio del non bis in idem, como lo alega el
actor, ya que cuando un persona es juzgada por el mismo hecho ante la
jurisdicción penal y disciplinaria, es porque con el mismo comportamiento ha
infringido varias normas de naturaleza distinta, con sistemas procesales
definidos y con fines diversos.
b. Tribunal Nacional
de Etica Médica.
Por intermedio de
apoderado, Dr. Jorge Enrique Córdova Poveda, el Tribunal Nacional de Etica
Médica presentó escrito en el que manifiesta que se opone a las pretensiones
del actor, por cuanto con ocasión de una demanda presentada contra algunas
normas de la ley parcialmente acusada ante la Corte Suprema de Justicia, dicha
Corporación señaló que las consideraciones de su parte motiva servían de base
para declarar también la exequibilidad de las disposiciones contenidas en los
Capítulos I, II y III del título III de la misma ley. Estima entonces que ha
operado el fenómeno de la cosa juzgada ya que las normas que hoy se acusan
precisamente forman parte del Capítulo II del Título III.
Por otra parte,
indica el apoderado del Tribunal Nacional de Etica Médica, que el accionante no
propone la inconstitucionalidad sobreviniente y que aunque lo hubiese hecho, a
su juicio, esta figura no se presenta ya que el artículo presuntamente
vulnerado (artículo 29 C.N.) es igual en su contenido al 26 de la anterior
Carta Política.
Frente a la presunta
violación del debido proceso indica que, de no aceptarse el anterior argumento,
de todas formas las normas acusadas no contrarían la Carta ya que al integrarse
con los preceptos del derecho penal todas las garantías de dicho proceso para
pedir y controvertir pruebas se aplican en este proceso disciplinario. Indica
que las normas cuestionadas son incompletas pero no inconstitucionales, por
cuanto se integran o complementan con las normas penales. El proceso
disciplinario en estas condiciones está dotado de todas las garantías del
derecho procesal penal en el que prevalece siempre el debido proceso.
Así por ejemplo
según afirma el citado Tribunal, en materia de ética médica se parte de la
presunción de inocencia; es un proceso público; el acusado puede tener un
defensor, solicitar y contradecir pruebas; se aplica el principio de la
legalidad de la falta y de la sanción; se garantiza el principio de
favorabilidad y se absuelve al inculpado en caso de duda. Así mismo se le
concede al quejoso el derecho de petición, puede aportar pruebas e interponer
recursos contra la decisión inhibitoria. Con esto a juicio del tribunal, el
proceso disciplinario respeta la igualdad de los sujetos procesales y
desarrolla plenamente la garantía del debido proceso.
Por otra parte
refiriéndose al cargo consistente en la violación del principio del non bis in
idem por el artículo 76 acusado, estima que no le asiste razón al actor, ya que
se está en presencia de diferentes relaciones jurídicas y es precisamente la
identidad en la causa del hecho y en el objeto lo que configura la vulneración
a dicho principio.
A su juicio, de
aceptarse este argumento, habría que declarar inconstitucionales todas las
normas que integran el derecho disciplinario, pues siempre existirá la
posibilidad de que la falta administrativa o disciplinaria sea al mismo tiempo
delito; además advierte que la doctrina es unánime en aceptar que la sanción
administrativa se aplica sin perjuicio de la penal.
Por otra parte, en
lo que respecta al cargo de que la integración que el código de ética médica
hace con las normas del derecho penal es inconstitucional, estima que esto lo
que busca es dotar al proceso ético de las garantías consagradas en el artículo
29 de la Constitución Política que según afirma, son de carácter penal y
procesal penal. Concluye que si bien es cierto que el derecho penal y el
disciplinario tienen algunas diferencias, son iguales en el carácter
sancionatorio que presentan, por lo cual deben regirse por los mismos
principios garantizadores.
Finalmente,
refiriéndose al argumento del accionante según el cual el proceso ético que se
examina, al integrarse con normas del derecho penal, incluye el procedimiento
más gravoso que existe, sostiene que al presentar tal carácter, constituye una
mayor garantía y protección de los derechos del acusado.
c) Federación
Médica Colombiana:
Presenta escrito en
el que manifiesta que, conocidos los argumentos expuestos por el Tribunal
Nacional de Etica Médica en defensa de la constitucionalidad de las normas
acusadas, comparte íntegramente sus consideraciones, por lo cual no hace
necesario enviar memorial por separado.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante oficio No.
562 de Enero veintisiete (27) de 1.995, el Procurador General de la Nación
envió el concepto de rigor, solicitando a esta Corporación declarar exequibles
los artículos 74, 75, 76, 77, 78, 80, 81 y 82 de la Ley 23 de 1981. Fundamenta
su apreciación en las siguientes consideraciones:
En primer término el
Jefe del Ministerio Público alude a que, si bien el capítulo II del Título III
de la Ley 23 de 1981, fue analizado y declarado exequible por la Corte Suprema
de Justicia, no ha operado la cosa juzgada constitucional, ante la existencia
de una eventual inconstitucionalidad sobreviniente. Por otra parte, después de
citar algunas consideraciones del pronunciamiento mencionado, indica el
Procurador que no cabe duda acerca de la competencia plena del legislador para
establecer un régimen disciplinario, aplicable a quienes hacen parte del
sistema de salud que desde siempre se ha catalogado como un servicio público.
Posteriormente
refiere algunas precisiones que ha efectuado la Corte Constitucional sobre la
aplicación del artículo 29 Superior al derecho disciplinario, indicando que
"a nivel del control concreto" mediante tutela T-438/92, ha
aseverado que "el derecho disciplinario es una modalidad del derecho
penal". Esto a juicio del Procurador conllevaría a afirmar que las
normas acusadas son exequibles. Por otra parte indica que "por vía de
control abstracto" la Corte ha expresado (cita la sentencia C-599/92)
que existen reglas y procedimientos de naturaleza civil, administrativa,
policiva, disciplinaria o económica que comportan sanciones de diversa
categoría y que, no siendo comparables o asimilables directamente al derecho
penal, coinciden sobre los mismos hechos sin que esto resulte incompatible o
excluyente.
Refiriéndose a los
artículos acusados de la Ley 23 de 1981 manifiesta el Procurador que existen en
este procedimiento algunos ingredientes comunes tanto al proceso disciplinario
como al penal, ya que existe una indagación preliminar en la que se debe
demostrar si hay o no mérito para vincular como acusado al profesional
investigado. Así mismo, se presenta una coexistencia de acciones paralelas, la
penal y la disciplinaria, ya que tanto el presidente del Tribunal y el
profesional a cargo de la investigación pueden poner en conocimiento de la
autoridad respectiva las presuntas violaciones de carácter penal, civil o
administrativo.
Al examinar si el
proceso disciplinario ético-profesional cumple con las exigencias del artículo
29 de la Carta Política, el Procurador indica que el primer requisito de que "nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se
imputa", se cumple, por cuanto la Ley 23 de 1981 contiene un catálogo
de deberes para el médico, cuyo incumplimiento acarrea sanciones. Por su parte
el segundo requisito "ante juez o tribunal competente" también
es claro ya que el capítulo I del Titulo III estatuye los Tribunales
ético-profesionales, con las funciones que establece la misma ley.
En cuanto al tercer
requisito "con observancia de la plenitud de las formas propias de cada
juicio" agrega el Procurador:
"(...) se
cumple por las preceptivas acusadas, en cuanto corresponden al trámite propio
de la falta disciplinaria, diseñada sin el por menor que es natural a la
descripción del injusto criminal, con un margen de apreciación para quien haya
de calificarlas, para alcanzar el fin propuesto en el proceso disciplinario,
cual es el de garantizar la eficacia y dignidad del servicio público, en éste
caso el de la salud prestado por los médicos a la comunidad."
Así, y citando un
pronunciamiento de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia del 5 de junio
de 1975 que indicó que una misma persona puede ser válidamente sindicada,
procesada y sancionada de una parte, por haber incurrido en la comisión de un
delito y de otra, por una falta disciplinaria sin que se viole el non bis in
idem, al ser las finalidades de la punibilidad delictiva diferentes a la de la
disciplinaria, concluye el Procurador que el artículo 76 acusado resulta
exequible. Así mismo estima que en el artículo 77 también acusado se garantiza
otro de los mandatos contemplados en el artículo 29 Superior relativo a que el
acusado actúe asesorado de un abogado.
Frente a la
pretendida inexistencia de una etapa probatoria que plantea el actor, estima el
Jefe del Ministerio Público que por el hecho de que el articulado acusado no
prevea expresamente un término probatorio, eso no indica que se proscriba la
práctica de pruebas solicitadas por el inculpado, o decretadas de oficio por
el Tribunal. Al respecto afirma:
"Así se
desprende claramente, de una parte, de lo previsto en el parágrafo del artículo
81 cuando dispone que la indagación se ampliará 'como consecuencia de la
diligencia de descargos... ' porque no se entiende para qué podría
otorgarse un término de quince días hábiles si no lo es para ser utilizado en
la defensa del implicado, mediante la práctica de pruebas. De otra el artículo
79 permite, mediante el señalamiento de un término de 15 días, que se realicen
pruebas de oficio sin que se prohiba que las mismas puedan ser controvertidas.
Además de lo anterior el hecho de que el profesional acusado pueda estar
asistido por un apoderado sin límite de tiempo o etapa se constituye no sólo en
garantía de defensa para éste sino además, en aval de que el debate probatorio
se hallará bien orientado en procura de demostrar o de controvertir las pruebas
que sustenten una eventual sanción."
Y finalmente, en
cuanto a la indebida integración del proceso disciplinario ético-médico, con
las disposiciones del Código de Procedimiento Penal, el Jefe del Ministerio
Público estima que no existe una posición unívoca que permita identificar
cuáles normas deben articularse, ya sean administrativas o penales, para llenar
los vacíos procedimentales que se presenten. Sin embargo, a su juicio, resulta
válida la remisión que con un carácter integrador hace el artículo 82 a las
normas del Código de Procedimiento Penal, por las bondades que uno y otro
procedimiento aportan al proceso.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta, la Corte Constitucional
es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad que contra los artículos 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81 y
82 de la Ley 23 de 1981 fue presentada por el ciudadano Eduardo Henao Hoyos.
Segunda. Examen
material de las disposiciones acusadas.
Como lo anotan el
apoderado del Tribunal de Etica Médica y el Procurador General de la Nación, la
Corte Suprema de Justicia adelantó, bajo la vigencia de la Constitución
Política de 1886, el análisis de las normas demandadas. No obstante, como lo ha
señalado la Corte Constitucional en jurisprudencia reiterada, es preciso
realizar el examen de constitucionalidad a la luz del nuevo ordenamiento
constitucional.
Tercera. La ética
médica y el proceso disciplinario ético-profesional.
En este proceso, el
actor concreta su demanda a la formulación de los tres cargos anteriormente
relacionados con fundamento en las consideraciones que se han dejado señaladas,
frente a la supuesta violación del derecho de defensa con respecto al
profesional médico acusado, los cuales se analizarán en esta providencia.
Es entendido que la
ética aplicada al ejercicio de la medicina nunca puede relativizar la vida
humana como supremo valor moral y jurídico de la persona. Aunque el
comportamiento ético es uno solo, desde luego debe observarse que este puede
dar lugar a múltiples aplicaciones y manifestaciones en el ejercicio de las
profesiones, y para el caso concreto de la actividad médica, bien por acción o
por omisión.
Dicho comportamiento
ético en el ejercicio profesional y particularmente en el campo de la medicina,
requiere naturalmente de una autorregulación de acuerdo con principios de
aceptación universal que son aplicables con mayor vigor al ejercicio de una
profesión humanitaria como lo es la medicina, con el fin de que los profesionales
mantengan al servicio de las personas sus conocimientos tendientes a prevenir
actuaciones que no estén encaminadas al bienestar de la comunidad y de sus
pacientes, para que se proceda con la mayor rectitud, honestidad e idoneidad en
la práctica médica.
En razón de lo
expuesto, resulta lógica y necesaria la existencia de un proceso ético
profesional y la conformación de un Tribunal de Etica Médica que tenga la
potestad de estudiar y sancionar las conductas de los profesionales de la
medicina que atenten contra la vida, la salud y la integridad física y mental
de las mismas personas, más aún, cuando se trata de la prestación de un
servicio integrado al sistema de salud considerado como un servicio público
esencial.
En desarrollo de lo
anterior, la Ley 23 de 1981 "Por la cual se dictan normas en materia de
ética médica" regula el ejercicio ético de la medicina en Colombia, y
establece, en su Título III los "órganos de control y régimen
disciplinario", y particularmente en el Capítulo II lo concerniente al
"proceso disciplinario ético-médico".
Es bien sabido que
nuestra Carta Política consagra el principio fundamental del debido proceso, en
virtud del cual "Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con
la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio" (artículo
29 C.P.). El debido proceso tiene aplicación no solamente en relación con las
actuaciones judiciales, sino también con las adminsitrativas.
De esta manera, para
que se configure el debido proceso en forma adecuada y con sujeción a la
Constitución y a la ley debe mediar necesariamente la existencia de la
normatividad que consagra la tipicidad de las faltas que puedan acarrear las
respectivas sanciones para imponerlas, sean éstas de carácter administrativo o
judicial; el respeto del derecho de defensa al inculpado, durante los trámites
de investigación y juzgamiento, con la facultad dentro del mismo de presentar
pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra, y en fin, la
observancia de la plenitud de las formas propias del respectivo proceso.
El fundamento
esencial para el desarrollo de las normas sobre ética médica se encuentra
consagrado en la misma Ley 23 de 1981, a través de la cual se establece que la
medicina es una profesión que tiene como fin cuidar de la salud del hombre y
propender por la prevención de las enfermedades, el perfeccionamiento de la
especie humana y el mejoramiento de los patrones de vida de la colectividad,
sin distingos de nacionalidad ni de orden económico-social, racial, político o
religioso. Así pues, conforme a ella el respeto por la vida y los fueros de la
persona humana constituyen su esencia espiritual, de manera que el ejercicio de
la medicina tiene implicaciones humanísticas que le son inherentes, y
responsabilidades que acarrean sanciones de carácter penal, civil y
disciplinario.
Es así como la Ley
citada estructura el proceso disciplinario cuando una vez adelantado el trámite
respectivo y con la observancia de la plenitud de las formas propias de cada
juicio, el Tribunal Nacional de Etica Médica creado por la misma normatividad
para conocer de los procesos disciplinarios ético-profesionales, considere que
se han violado las normas de ética médica por parte de los profesionales y por
razón del ejercicio de la medicina en Colombia. (artículos 63 y 74 de la Ley 23
de 1981)
Las normas de ética
médica que deben ser cumplidas por los médicos con sujeción a su conducta
pública o privada dentro de los preceptos de la moral universal, se encuentran
ampliamente consignadas en la Ley 23 de 1981, como se ha expresado, cuyo
artículo 10 prescribe lo siguiente: "La presente ley comprende el
conjunto de normas permanentes sobre ética médica a que debe ceñirse el
ejercicio de la medicina en Colombia."
Como consecuencia de
lo anterior, las faltas a la ética médica consignadas en la misma Ley dan lugar
a las sanciones consignadas en el artículo 83 de dicho estatuto, en los
siguientes términos:
"A juicio
del Tribunal Etico Profesional contra las faltas a la Etica Médica, de
acuerdo con su gravedad o con la reincidencia en ellas, proceden las siguientes
sanciones:
a) Amonestación
privada;
b) Censura que
podrá ser:
1. Escrita pero
privada.
2. Escrita y
pública.
3. Verbal y
pública.
c) Suspensión en
el ejercicio de la medicina, hasta por seis meses;
d) Suspensión en
el ejercicio de la medicina hasta por cinco años." (Lo subrayado no es del texto)
A juicio de la
Corporación, las faltas que dan lugar a las sanciones mencionadas deben estar
debidamente tipificadas, de acuerdo con los principios y obligaciones que en
materia de ética médica se encuentran relacionados en la Ley 23 de 1981. De
esta manera, una vez configurada la falta, de acuerdo con su gravedad o con la
reincidencia en ellas, es procedente la aplicación de la sanción con la
advertencia de que cuando se trata de la más severa, es decir, de la suspensión
en el ejercicio de la medicina hasta por cinco años, el pronunciamiento de
fondo corresponde hacerlo exclusivamente al Tribunal Nacional de Etica Médica
para que se decida si es del caso aplicarla o no dada la falta a la ética
médica.
De otro lado, es de
observar que en este último caso, es decir, cuando se trata de la sanción
consistente en la suspensión más drástica hasta por cinco años son procedentes
los recursos de reposición para ante el mismo Tribunal o el subsidiario de
apelación para ante el Ministerio de Salud (artículo 89 Ley 23 de 1981), lo
cual otorga mayor garantía al inculpado. Con respecto al debido proceso sin
perjuicio de lo anterior estima la Corte que además, en tratándose de funciones
administrativas como son las que desempeñan el Tribunal de Etica Médica para
los efectos de la aplicación de las sanciones contra las faltas a la ética
médica, por parte de los profesionales médicos y de acuerdo con su gravedad o
con la reincidencia en ellas, resulta aplicable el artículo 12 del Decreto 2304
de 1989 que subrogó el artículo 82 del C.C.A., en virtud del cual la
jurisdicción contencioso administrativa tiene competencia para conocer y juzgar
controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las
personas privadas que desempeñen funciones administrativas, lo que da mayor
garantía al debido proceso dentro del régimen disciplinario aplicable a los
profesionales de la medicina.
Como ya se ha dicho,
el demandante considera inconstitucionales las disposiciones legales que
conforman el citado Capítulo II, es decir, los artículos 74 a 82 de la
mencionada Ley, por violar el artículo 29 de la Constitución Política, basado
en tres cargos principales.
1. Primer Cargo.
El proceso disciplinario ético médico carece de principios y garantías propias
del debido proceso.
El proceso
ético-profesional de que trata la Ley 23 de 1981 tiene como finalidad el
estudio de las conductas de los médicos que se someten a su examen, cuando a
juicio de los miembros del Tribunal de Etica Médica, por solicitud de una
entidad pública o privada, o de cualquier persona, se consideren violadas las
normas consagradas en la citada Ley (artículo 74), con el fin de decidir si hay
mérito para sancionar o no, desde el punto de vista ético-disciplinario, el
comportamiento de algún profesional de la medicina.
La creación del Tribunal
de Etica Médica para examinar y sancionar la conducta de los profesionales de
la medicina tiene fundamento en el artículo 26 de la Constitución Política, en
cuanto expresa que "Las autoridades competentes inspeccionarán y
vigilarán el ejercicio de las profesiones", las cuales pueden
organizarse en colegios, con la imperiosa necesidad de que su estructura
interna y el funcionamiento "de éstos" deberán ser
democráticos. Igualmente, los artículos 209 y 210 de la Carta Fundamental
facultan expresamente a los particulares para "cumplir funciones
administrativas en las condiciones que señale la ley."
En esta forma, los
tribunales ético profesionales en el ejercicio de sus atribuciones conferidas
por la ley "cumplen una función pública pero sus integrantes por el
solo hecho de serlo no adquieren el carácter de funcionarios públicos"
(artículo 73 de la Ley 23 de 1981).
El proceso
disciplinario contenido en las disposiciones demandadas tiene efectos
sancionatorios por infracción de las normas en materia de ética médica, que
conllevan a una responsabilidad derivada del derecho administrativo
disciplinario. Acerca del mismo, la Corte Constitucional ha expresado:
"Este tipo
de responsabilidad ha dado lugar a la formación de una rama del derecho
administrativo llamada "derecho administrativo disciplinario". Un
amplio sector de la doctrina, si bien admite la diferenciación entre la
responsabilidad civil, penal y disciplinaria, encuentra que la sanción
disciplinaria debe sujetarse a los principios y garantías propias del derecho
penal. Según esta interpretación, el derecho disciplinario es una modalidad del
derecho penal, y en su aplicación deben observarse las mismas garantías y los
mismos principios que informan el derecho penal. La naturaleza esencialmente sancionatoria
de ambos derechos hace que las garantías del derecho más general (el penal)
sean aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero igualmente
sancionatorio, que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el
administrativo disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de
coacción represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal
se predican también del disciplinario. Esta situación ha llevado a considerar
que el término derecho penal es impropio (pues existen, como se ve,
varios derechos penales) y empieza a hacer carrera la revitalización del
término "derecho criminal" para referirse al derecho de los delitos
propiamente dichos.
Todo lo anterior
lleva a la conclusión inequívoca de que este derecho disciplinario, que es, en
últimas un derecho penal administrativo, debe aplicarse con la observancia
debida a los principios del derecho penal común. Debe aplicarse directamente el
art. 375 del Código Penal, que establece:
"Las
disposiciones contenidas en el Libro Primero de este Código se aplicarán
también a las materias penales de que tratan otras leyes o normas, siempre que
éstas no dispongan otra cosa"
En consecuencia,
se debe entender que "materias penales" no es equivalente a
"materias criminales", sino a materias en las que se apliquen penas,
y se debe entender el término "penas" en un sentido amplio, como
cualquier represión estatal formalizada. Si no se aceptare la aplicación
directa de este precepto en el derecho disciplinario, cabría en todo caso la
aplicación analógica del mismo, por la similitud en la naturaleza de las
normas. En todo caso, la misma Constitución permite hacer esta interpretación,
pues en el artículo 29 generaliza las normas del debido proceso a toda clase de
actuaciones judiciales o administrativas."[1]
Ahora bien, es
preciso analizar si el proceso ético-profesional regulado por la Ley 23 de 1981
a través de los preceptos demandados cumple o no con los postulados del debido
proceso consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política.
La adopción de
normas en materia de ética médica como mecanismo de protección de la dignidad
humana y de la sociedad, tuvo como fundamento las consideraciones expresadas en
la exposición de motivos de la Ley 23 de 1981, en uno de cuyos apartes se
expresó:
"actualizar
las normas que rigen en materia de Etica Médica, dado el avance de los
conocimientos que en el campo de la ciencia médica se ha presentado en las
últimas décadas con tan considerable rapidez y las necesidades de salvaguardar
en toda sociedad la dignidad y los fueros de la persona humana, manteniendo las
más sobresalientes virtudes que en su evolución milenaria ha ostentado el
ejercicio médico, adoptándolas (sic) a las cambiantes realidades científicas y
sociales."[2]
En la misma
exposición y con respecto a la integración del Tribunal de Etica Médica, y al
establecimiento del proceso disciplinario respectivo, se afirmó:
"(...) se
establece la creación de un Tribunal de Etica Médica que a nivel nacional
vigile el cumplimiento de las normas que contempla el proyecto (...). El
capítulo segundo, fija el procedimiento a seguir para imponer una sanción
disciplinaria, garantizando desde luego el derecho de defensa, de conformidad
con el artículo 26 de nuestra Constitución." (artículo 29 de la
Constitución Vigente).[3]
La Corte Suprema de
Justicia al adelantar el examen de constitucionalidad de los artículos 74 a 82
materia de estudio, expresó lo siguiente en torno al mismo tema, al declarar la
exequibilidad de dichas disposiciones:
"Un régimen
disciplinario, en estricto sentido, está integrado por los correctivos
jurídicos necesarios para obtener la continuidad y eficacia de un servicio y la
debida protección de los intereses de sus usuarios. Siendo obligación del
Estado salvaguardiar la moralidad, la seguridad y la salubridad públicas y
teniendo la consecuente autorización constitucional para inspeccionar y vigilar
las profesiones en orden a defender aquellos valores, no cabe plantear la duda
para establecer un régimen de control y disciplina como el de la Ley 23.
Debe afirmarse,
así mismo, que un régimen disciplinario, por razón de su finalidad, es una técnica
de control administrativo distinta al ejercicio de la función judicial y, por
lo mismo, susceptible de ser atribuida a funcionarios no judiciales y aun a
particulares (...)
La enunciación de
los principios éticos y las conductas censurables, el establecimiento general
de las sanciones y las reglas procedimentales para su imposición, responden
bien a las exigencias de un régimen disciplinario, especialmente si se advierte
que lo prescrito en el artículo 82 de la Ley 23, en cuanto en lo no previsto en
ella "se aplicarán las normas del Código de Procedimiento Penal",
deja a salvo las garantías contenidas en el artículo 26 de la
Constitución."[4]
El artículo 29 de la
Constitución Política consagra los mismos principios del artículo 26 de la
Carta de 1886 referentes al debido proceso y a las formalidades propias del
juicio ante tribunal competente, pero ampliándolas a todas las actuaciones de
las autoridades judiciales y administrativas, y consagrando de manera expresa
la presunción de inocencia, el derecho de defensa, el principio de publicidad y
de celeridad, el derecho de contradicción, el derecho de impugnación y el
principio del "non bis in idem", todos los cuales son
desarrollo del debido proceso.
En el asunto
sub-exámine, los artículos 72 a 82 demandados garantizan en materia de procesos
de ética médica, que estos se adelanten con la observancia plena del debido
proceso y ante el Tribunal competente, que lo es el Tribunal de Etica Médica.
En efecto, se
consagra la existencia de un Tribunal competente (artículos 74 y 75, Ley 23 de
1981); se garantiza el derecho de defensa del acusado por violación de la ética
médica al permitirle a éste formular los correspondientes descargos ante el
mismo Tribunal, con respecto a los cargos que se le hagan (artículo 80).
Igualmente, se le concede el derecho de ser asistido por un abogado escogido
por él (artículo 77); y además, para dejar a salvo las garantías consignadas en
el artículo 29 de la Constitución Política, se expresa en forma concluyente que
en lo concerniente al proceso disciplinario ético profesional "En lo no
previsto en la Ley, se aplicarán las normas pertinentes del Código de
Procedimiento Penal" (artículo 82), con lo cual queda plenamente
asegurada la observancia "de la plenitud de las formas propias"
del respectivo proceso disciplinario, en materia de ética médica, a que se
contraen los proceptos demandados.
A juicio de la
Corte, es evidente que dentro de dicho régimen se encuentra comprendida la
facultad que tiene el profesional acusado para presentar pruebas y solicitar la
práctica de las mismas en el respectivo proceso disciplinario en su contra, a
fin de desvirtuar los cargos formulados y demostrar su inocencia, pues es
entendido que, como lo ha expresado esta Corporación, la observancia del debido
proceso como el disciplinario requiere de la facultad y oportunidad del acusado
para conocer los cargos formulados, rendir los correspondientes descargos, y
presentar o solicitar la práctica de pruebas que considere pertinentes y sean
conducentes para desvirtuar los cargos, todo ello con anterioridad al
pronunciamiento respectivo que ponga fin al proceso ético profesional. Las
normas demandadas no riñen con el cumplimiento de las exigencias procesales
mencionadas, y por ello habrá de declararlas exequibles por encontrarlas
ajustadas a los preceptos constitucionales, sin que haya lugar a que prospere
el primer cargo formulado.
2. Segundo Cargo.
Violación del principio del non bis in idem.
De lo expuesto por
el actor en la demanda, se infiere que aquel concluye que por el hecho de
existir la posibilidad de tramitar simultáneamente un proceso penal y un
proceso disciplinario en contra de un profesional de la medicina, se está
vulnerando el principio del non bis in idem. Por ello, la Corporación
estima conveniente hacer algunas precisiones en torno al citado principio.
La Constitución
Política de 1991 en la parte final del inciso 4o. del artículo 29 señala
expresamente la prohibición de que alguien sea "juzgado dos veces por
el mismo hecho", con lo cual se consagra constitucionalmente el
principio mencionado. Al respecto, la Corte Constitucional ya ha tenido
oportunidad de señalar que dicho principio no se quebranta cuando se trata de
hechos que implican la confrontación de normas de contenido y alcance
diferente, cuyo conocimiento corresponde a dos jurisdicciones distintas. Al
respecto ha expresado la Corporación:
"Esta Sala
considera que en el presente caso no se da una violación al precepto citado,
por cuanto el juicio realizado en dos jurisdicciones distintas implica una
confrontación con normas de categoría, contenido y alcance distinto. El juez
disciplinario evalúa el comportamiento del acusado, con relación a normas de
carácter ético, contenidas principalmente en el Estatuto de la Abogacía. Por su
parte, el juez penal hace la confrontación de la misma conducta, contra tipos
penales específicos que tienen un contenido de protección de bienes
jurídicamente tutelados en guarda del interés social. Así que tanto la norma
aplicable, como el interés que se protege son de naturaleza distinta en cada
una de las dos jurisdicciones. Por ello, es posible, como sucedió en este caso,
que el juez penal haya absuelto y, por su parte, el juez disciplinario haya
condenado. No hay, por tanto, violación de la norma superior invocada en este
punto por el peticionario,como tampoco de otros derechos fundamentales ."[5]
En el caso sub
exámine, el actor considera que las normas acusadas permiten que además de la
existencia del proceso disciplinario ético profesional por violación de las
normas en materia de ética médica, es posible que por los mismos hechos se
pueda adelantar simultáneamente otro proceso de carácter civil, penal o
administrativo, con quebrantamiento del principio non bis in idem, al juzgarse
al inculpado dos veces por el mismo hecho. Empero, es preciso resaltar cómo en
aras del interés de la sociedad y de los bienes jurídicamente tutelados, y del
respeto que debe tenerse a la dignidad humana (artículo 1o. Constitución
Política), así como de la responsabilidad tanto de los particulares como de los
servidores públicos ante las autoridades competentes por infringir la
Constitución y las leyes de la República, nada impide que de la falta
disciplinaria en que eventualmente incurra un profesional de la medicina por
sus actos u omisiones en ejercicio de su actividad profesional, que acarrea las
sanciones correspondientes a la violación al régimen disciplinario ético
médico, pueda así mismo, al quebrantar los derechos fundamentales establecidos
en la Constitución Política de Colombia y en especial el de la vida, la
integridad física, la salud, la dignidad, la seguridad social, etc., ser
responsable penal, civil o administrativamente, de hechos u omisiones que
infrinjan los respectivos estatutos, que lo hacen acreedor de las sanciones
correspondientes, diferentes a la disciplinaria.
De ahí que, de la
misma manera, bien puede ocurrir que como el interés que se protege es de
naturaleza diferente en cada una de las jurisdicciones, en este caso bien puede
suceder igualmente que frente a hechos susceptibles del conocimiento
respectivo, el juez penal absuelva y el disciplinario condene sin que haya
lugar al quebrantamiento del principio constitucional del non bis in idem.
Cabe destacar que,
contrario al planteamiento efectuado por el demandante en el sentido de que el
proceso ético-médico es de interés particular, este resulta de interés general,
tal como lo señaló la Corporación en sentencia C-152 de 1993 (Magistrado Ponente:
Dr. Carlos Gaviria Díaz) en los siguientes términos:
"Las normas
generales de la ética rigen para el ejercicio de todas las profesiones (...).
Su cumplimiento no debe estimarse como una indebida injerencia en el fuero
interno de las personas, con menoscabo de su moral personal. Lo que sucede es
que la ética o moral profesional tienen como soporte la conducta individual,
conducta que vincula a la protección del interés comunitario."
Por todo lo expuesto
no le asiste la razón al demandante cuando sustenta el segundo cargo contra los
artículos 74 a 82 de la Ley 23 de 1981 en la violación del principio señalado.
Es por ello que el mismo no está llamado a prosperar.
3. Tercer cargo.
La integración del proceso disciplinario en lo no contemplado en la Ley 23 de
1981, con las normas del Código de Procedimiento Penal, resulta
inconstitucional.
El actor, en el
último cargo presentado en su demanda, considera que la integración del proceso
disciplinario con las normas del Código de Procedimiento Penal consagrada en
los artículos demandados, y particularmente en el artículo 82 de la Ley 23 de
1981, viola el artículo 29 de la Constitución Política en cuanto dichos
procesos están conformados por principios jurídicos de diferente naturaleza.
El análisis
anteriormente efectuado, permite concluir que existen claras diferencias entre
el derecho penal y el disciplinario, cuya naturaleza y competencia de carácter
jurisdiccional es diferente, razón por la cual, como se ha expresado, ellos no
son incompatibles, según lo señaló esta Corporación, ya que el juicio realizado
en dos jurisdicciones distintas, implica una confrontación con normas de
categoría, contenido y alcance diferentes, y en tal sentido el juez
disciplinario debe examinar la conducta del inculpado con relación a las normas
de carácter ético médico como las consagradas en la Ley 23 de 1981, que tienden
a adoptar correctivos jurídicos para la mayor eficiencia de los servicios
médicos y la protección de los intereses de los usuarios, y para la
salvaguardia de la salubridad pública, mientras que el juez penal tutela el
interés social, y el civil y el administrativo, los derechos fundamentales de
las personas para el resarcimiento de los perjuicios que se puedan dar por la
acción u omisión del profesional médico.
Así mismo, y como ya
se indicó, la Corte Constitucional estima que la remisión que hace el artículo
82 de la Ley 23 de 1981 a las normas del Código de Procedimiento Penal, en nada
quebranta el artículo 29 de la Constitución Política. Al contrario, este precepto,
así como los demandados, tienen desarrollo en debida forma, ya que conducen a
que toda actuación del Tribunal de Etica Médica esté sometida a la observancia
del debido proceso, garantizando de esa manera los derechos del profesional
acusado dentro del proceso disciplinario allí consagrado, con sujeción a las
normas constitucionales.
Por lo anterior, el
tercer y último cargo tampoco prospera.
VI. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
DECLARAR
EXEQUIBLES los artículos
74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81 y 82 de la Ley 23 de 1981.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia No.
C-259/95
TRIBUNAL DE ETICA
MEDICA/PROCESO DISCIPLINARIO-Conducta
típica/SANCION-Libre apreciación (Aclaración de voto)
La exequibilidad
de los preceptos acusados, que me parece acertada por los motivos que se
consignan en la sentencia, ha debido condicionarse en el sentido de que las
normas que plasman el procedimiento previsto ante los tribunales de ética
médica no tendrían aplicación sino cuando la falta imputada al profesional
enjuiciado estuviera plena y anticipadamente establecida por la ley, es decir,
cuando se tratara de una conducta típica. La resolución sobre si un médico obró
de manera contraria a la ética no puede quedar librada a la determinación
subjetiva de un grupo de sus colegas. Debe provenir de un cotejo entre su
conducta y las normas legales que estaba obligado a observar. Lo propio puede
afirmarse de la graduación de las sanciones, que en la Ley mencionada se deja a
la libre apreciación del Tribunal de Etica, sin motivo distinto de la gravedad
de la falta, sin estar definidas las faltas.
Ref.: Expediente
D-782
Demanda de
inconstitucionalidad contra varios artículos de la Ley 23 de 1981.
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA
A mi juicio, la exequibilidad de los
preceptos acusados, que me parece acertada por los motivos que se consignan en
la sentencia, ha debido condicionarse en el sentido de que las normas que
plasman el procedimiento previsto ante los tribunales de ética médica no
tendrían aplicación sino cuando la falta imputada al profesional enjuiciado
estuviera plena y anticipadamente establecida por la ley, es decir, cuando se
tratara de una conducta típica.
Una lectura del articulado de la Ley 23 de
1981, cuya mayor parte no fue acusada, permite ver que el legislador hizo
referencia en términos positivos al comportamiento y actitudes que debe
observar el médico en sus relaciones con el paciente, con sus colegas, con las
instituciones, con la sociedad y el Estado y en la prescripción médica, la
historia clínica y el secreto profesional, pero no dedica normas a la
enunciación clara y completa de las faltas disciplinarias o contra la ética,
que puedan ser objeto de sanción. Simplemente se da lugar al proceso
disciplinario ético-profesional “cuando se consideren violadas
las normas de la presente Ley” (Artículo 74, literal a). Subrayo).
En el contenido de las aludidas normas
sobre la actividad médica hay numerosos preceptos que, considerados por el
Tribunal en el momento de evaluar los cargos contra un médico, se prestan a
análisis subjetivos, dados los vagos términos en que han sido redactados.
El artículo 29 de la Constitución dispone,
como una de las garantías esenciales al debido proceso, que nadie podrá ser
juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa. Es
decir, no puede haber en Colombia penas o sanciones que no hayan sido
determinadas con antelación y de manera expresa por el legislador.
Es decir, no hay conducta sancionable si no
está previamente definida, de manera indudable y clara en ley anterior.
La resolución sobre si un médico obró de
manera contraria a la ética no puede quedar librada a la determinación
subjetiva de un grupo de sus colegas. Debe provenir de un cotejo entre su
conducta y las normas legales que estaba obligado a observar.
Lo propio puede afirmarse de la graduación
de las sanciones, que en la Ley mencionada se deja a la libre apreciación del
Tribunal de Etica, sin motivo distinto de la gravedad de la falta, sin estar
definidas las faltas.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
Salvamento de voto a la Sentencia C-259/95
TRIBUNAL DE ETICA
MEDICA-Naturaleza/ADMINISTRACION
DE JUSTICIA POR PARTICULARES (Salvamento de voto)
En virtud del
principio de colaboración armónica entre las ramas del poder, la administración
puede "excepcionalmente" producir actos materialmente
judiciales. Pero los particulares sólo pueden fungir de administradores de
justicia en la condición de conciliadores o de árbitros, y en
ninguna de esas condiciones actúan las personas que integran los tribunales de
ética profesional. ¿administran justicia los tribunales de ética médica? La
respuesta, en mi sentir, tiene que ser afirmativa. Porque la confrontación de
una conducta singular con la que está descrita en abstracto en una norma, para
imputarle a aquélla una consecuencia sancionatoria prevista en ésta, es lo que
constituye materialmente el acto jurisdiccional. Que en ocasiones esto
lo haga la administración, dentro de un marco legal, resulta irreprochable en
virtud del principio ya mencionado de colaboración de las ramas del poder, y
-específicamente- de la autorización contenida en el inciso 3°, atrás
transcrito, del artículo 116. Pero esa misma actividad les está precisamente
vedada a los particulares, por mandato expreso del inciso 4°, con las
salvedades que el mismo señala, en ninguna de las cuales puede encuadrarse la
función de los tribunales de ética médica.
TRIBUNAL DE ETICA
MEDICA-Imparcialidad
(Salvamento de voto)
Cuando los
miembros de un estamento profesional, donde a menudo bullen las rivalidades y
las competencias de muy diverso orden, juzgan a sus pares, se den las
condiciones ideales de independencia e imparcialidad del juez, presupuesto
esencial del debido proceso. Aunque no se acusaba al llamado "código de
ética médica" en su totalidad, sino a algunas de sus disposiciones, creo
que la Corte ha debido ocuparse del fundamento constitucional (si alguno tiene)
del tribunal llamado a aplicarlas, pues limitarse a declarar exequibles las
normas demandadas supone un asentimiento tácito a la constitucionalidad de esas
instituciones.
REF.: EXPEDIENTE
D-782
Respetuosamente he disentido de la decisión
tomada por la Corte en el fallo referido, por no encontrar satisfactorias las
respuestas dadas en el curso de la discusión, y en la propia sentencia, a las
dificultades que en la Sala Plena expresé de viva voz. Me permito sintetizarlas
enseguida.
1. ¿Tienen fundamento constitucional los tribunales de
ética médica y, en general, los que cumplen esa función en las distintas
profesiones?
A mi juicio, no puede pasarse por encima
del artículo 116 de la C.P. como quien pasa sobre ascuas. Y esa norma, en los
apartes que para el efecto deben resaltarse, establece: "Excepcionalmente
la ley podrá atribuir función jurisdiccional a las autoridades
administrativas" (inciso 3°). Y para ser aún más explícito y
terminante agrega en el inciso 4°: "Los particulares pueden ser
investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la
condición de conciliadoras o en la de árbitros..." (subrayas fuera del
texto).
Es decir: en virtud del principio de
colaboración armónica entre las ramas del poder, la administración puede "excepcionalmente"
producir actos materialmente judiciales. Pero los particulares sólo pueden
fungir de administradores de justicia en la condición de conciliadores o
de árbitros, y en ninguna de esas condiciones actúan las personas que
integran los tribunales de ética profesional.
2. La segunda -y ya implícitamente respondida-
cuestión, que emerge lógicamente de la anterior, es ésta: ¿administran justicia
los tribunales de ética médica? La respuesta, en mi sentir, tiene que ser
afirmativa. Porque la confrontación de una conducta singular con la que está
descrita en abstracto en una norma, para imputarle a aquélla una consecuencia
sancionatoria prevista en ésta, es lo que constituye materialmente el
acto jurisdiccional. Que en ocasiones esto lo haga la administración, dentro de
un marco legal, resulta irreprochable en virtud del principio ya mencionado de
colaboración de las ramas del poder, y -específicamente- de la autorización
contenida en el inciso 3°, atrás transcrito, del artículo 116. Pero esa misma
actividad les está precisamente vedada a los particulares, por mandato expreso
del inciso 4°, con las salvedades que el mismo señala, en ninguna de las cuales
puede encuadrarse la función de los tribunales de ética médica.
No ignoro las dificultades e incertidumbres
que surgen en ciertos casos cuando se trata de discernir, en función del
criterio teórico expuesto, si un determinado acto es de naturaleza
administrativa o jurisdiccional. Pero para esas situaciones se han propuesto
criterios adicionales que tienden a preservar derechos tan dignos de ser
preservados como el debido proceso. Tal, el que ha sido utilizado por el
Tribunal Europeo de Derechos del Hombre, según el cual, si la sanción que puede
aplicarse es drástica, el acto que la aplica debe tenerse como jurisdiccional.
Y no parece que alguien sensatamente pueda juzgar benigna una suspensión del
ejercicio de una profesión hasta por cinco años.
3. Y es que en los juicios (que de veras lo son) que
tienen lugar ante los tribunales de ética médica (y profesionales en general)
el debido proceso puede resultar comprometido como consecuencia de alguno de
estos factores:
3.1 Falta de destreza en la aplicación de normas por parte
de quienes lo hacen, pues no es para cumplir esa función para lo que se han
formado.
3.2 Carácter abierto de las normas que deben ser
actuadas, pues ellas prácticamente defieren la tipificación de la conducta
ilícita a la libre apreciación de quienes actúan como jueces. Baste citar como
ejemplo ilustrativo de lo afirmado, el artículo 37 de la ley 23 de 1981 (aquí
cuestionada), que define el secreto profesional de un modo realmente
antológico: "Entiéndese por secreto profesional médico aquello que no es ético
o lícito revelar sin justa causa ...." (!).
Es decir, que el criterio del médico que se
juzga, acerca de lo ético y lo lícito, se da por supuesto. Y si no coincide con
el del juzgador será sancionado sin remedio, sin que exista una instancia
externa a ambos (imparcial) que decida sobre cuál de ellos es el que debe
tenerse como correcto.
Cuando esto ocurre, no puede hablarse de
decisión conforme a norma preexistente, y a semejante proceder, sin duda
alguna, se le puede llamar arbitrario.
3.3 Pero se dirá que como se trata de actos
administrativos (pues es preciso calificarlos de ese modo para asignarles
fundamento constitucional a los tribunales en cuestión) la persona lesionada
por un fallo ilegal, tiene a su disposición la vía contencioso administrativa
para obtener el resarcimiento. ¡Vana ilusión! Frente a decisiones apenas
formalmente fundadas en normas, pero materialmente en las "buenas
conciencias" (¡manes de Carlos Fuentes!) de quienes fungen de jueces, ¿qué
causal de ilegalidad podría invocarse?
3.4 No parece, finalmente, que cuando los miembros de un
estamento profesional, donde a menudo bullen las rivalidades y las competencias
de muy diverso orden, juzgan a sus pares, se den las condiciones ideales de
independencia e imparcialidad del juez, presupuesto esencial del debido
proceso.
Aunque no se acusaba al llamado
"código de ética médica" en su totalidad, sino a algunas de sus
disposiciones, creo que la Corte ha debido ocuparse del fundamento
constitucional (si alguno tiene) del tribunal llamado a aplicarlas, pues
limitarse a declarar exequibles las normas demandadas supone un asentimiento
tácito a la constitucionalidad de esas instituciones.
Fecha ut supra.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
[1] Sentencia No. T - 438 de 1992.
Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Exposición de Motivos del Proyecto de
Ley presentado al Congreso por el Ministro de Salud Alfonso Jaramillo Salazar.
Historia de las Leyes. II Epoca, Tomo I, página 520.
[3] Obra citada, página 520.
[4] Corte Suprema de Justicia. Sentencia
del 31 de marzo de 1982. Magistrado Ponente: Doctor Luis Carlos Sáchica.
[5] Sentencia No. T- 413 de 1992.
Magistrado Ponente: Dr. Ciro Angarita Barón. |
715 | C-262-95
Sentencia No
Sentencia No. C-262/95
AGENCIAMIENTO
DE DERECHOS CONSTITUCIONALES-Improcedencia/LEGITIMACION POR ACTIVA EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD
No
obstante el actor también diga actuar de conformidad con el poder adjunto y en
representación de una persona jurídica de naturaleza sindical, es claro que en
tratándose de la acción pública de inconstitucionalidad que es la planteada en
este caso, esta Corporación no puede aceptar dicha calidad de agencia de
derechos constitucionales y de intereses legítimos que, ciertamente, no son
directa y específicamente los de la defensa en abstracto de la
Constitucionalidad de las leyes para los que está dispuesta la mencionada
acción pública; de lo contrario, se estaría en franca contradicción con la
Constitución Nacional y con el Decreto 2067 de 1991, ya que lo dispuesto en la
Carta en punto a la legitimación activa para esta clase de actuaciones es
precisamente su carácter ciudadano y público, y no la posibilidad de la
actuación de personas jurídicas o de agentes judiciales de éstas.
ENTIDAD
DEL ORDEN NACIONAL-Reestructuración/ADMINISTRACION NACIONAL-Estructura/CORTE
CONSTITUCIONAL-Competencia
Para
esta Corporación el presente asunto consiste en el examen de la demanda
ciudadana de inconstitucionalidad formulada, de una parte, en contra de una
disposición que pertenece a una ley que confiere facultades
extraordinarias al Presidente de la República para “reestructurar” una entidad
del orden nacional, incluída la definición del régimen laboral de empleados y
trabajadores de aquella entidad, dentro de los dos primeros incisos del numeral
7o. del artículo 150 de la Constitución y, de otra el análisis de la misma
demanda, pero formulada contra unas disposiciones que hacen parte del decreto
ley que se expide dentro del marco de la ley de facultades extraordinarias para
definir el mencionado régimen laboral, de conformidad con el numeral 10o. del
mismo artículo 150 de la Carta. Se deja en claro que para la Corte
Constitucional, el asunto en cuestión corresponde al examen de
constitucionalidad de unas disposiciones jurídicas que encuentran fundamento
inicial en los numerales 7o. y 10o. del artículo 150 de la Carta Política, lo
cual define la competencia de esta Corporación.
PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Facultades
para distribuir competencias MINISTERIO-Distribución de competencias/DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO-Distribución de competencias/ESTABLECIMIENTO PUBLICO-Distribución
de competencias
Sin
mayor esfuerzo y para atender la voluntad del Constituyente de preservar la
armonía y el equilibrio funcional entre el ámbito de competencias del ejecutivo
y del legislativo, debe entenderse que, en todo caso, lo previsto en este
numeral, presupone la existencia de las leyes que distribuyen las competencias
según la materia entre los ministerios, Departamentos Administrativos y
establecimientos públicos, y que, su ejercicio por el Ejecutivo, no puede
adelantarse en contra de la voluntad expresada por el legislador al señalar los
objetivos y la estructura orgánica de la administración nacional, y de aquellas
entidades en cada caso. De conformidad con lo que se advierte en este apartado,
para la Corte Constitucional, la mencionada competencia no puede expresarse ni
ejercerse desbordando los límites establecidos en la ley que señala los
objetivos y la estructura orgánica de cada entidad.
LEY
DE AUTORIZACIONES
Debe
tenerse en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del art. 189
num. 15, la Constitución no señala límites materiales expresos, ni especiales
ni específicos sobre el alcance y el eventual contenido de la ley de
conformidad con la cual podría el Ejecutivo "suprimir o fusionar entidades
u organismos administrativos nacionales" ni condiciona su sentido, lo cual
encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noción
constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde
la Reforma Constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la República
pueda establecer condiciones y límites precisos y detallados para el ejercicio
de esta facultad administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el
constituyente dejó en manos del legislador la competencia para definir las
condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y
predicables de la función del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral
15 que se comenta, para que aquel establezca un régimen razonable y armónico,
lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia
del Presidente de la República.
ADMINISTRACION
NACIONAL-Modificación
de la estructura/LEY MARCO
Las
funciones de "Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos
Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales....",
debe cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina
la ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que
ésta sólo pueda establecer principios y reglas generales; de igual modo, nada
se opone a que estos principios y reglas generales contenidos en la ley y que
se interponen entre la Constitución y la competencia administrativa reglada, se
expidan para determinados sectores generales de la administración nacional, en
razón de sanos criterios de diferenciación, en los que se tengan en cuenta, por
ejemplo, los distintos tipos o clases de entidades u organismos
administrativos.
PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Competencias
administrativas
Bajo
este entendido, y con las advertencias de orden doctrinario, que acompañan la
definición jurídico constitucional de un estado social y democrático de derecho
como el que se establece por la Carta Política de 1991, para la Corte
Constitucional es claro que las especiales competencias administrativas de
carácter restringido del ejecutivo en las varias modalidades previstas en los
mencionados numerales del artículo 189, no pueden ser ejercidas directa o
discrecionalmente, ni mientras no se expidan la leyes correspondientes que
señalen sus límites con claridad.
INTERPRETACION
CONSTITUCIONAL-Corrección
funcional
La
corrección funcional que reclama en todo caso la interpretación constitucional,
con fines de armonización y coherencia de las disposiciones del Estatuto
Superior, impide que se puedan ejercer las competencias del Presidente la
República previstas en los numerales 14, 15, 16 y 17 del artículo 189 de la
Carta Política sin consideración a los límites que debe establecer la ley,
dentro del marco de la misma Constitución.
ENTIDAD
ADMINISTRATIVA-Reestructuración/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA DEFINIR REGIMEN LABORAL/CVC
Nada
se opone en la Constitución de 1991 a que dentro del proceso legal de
reestructuración de las entidades administrativas del orden nacional adelantada
con fundamento en el mencionado numeral 7o. del artículo 150 de la Carta, se
incluya la definición del régimen laboral de los empleados y trabajadores de la
entidad a reestructurar, siempre que se respeten sus derechos adquiridos tal y
como lo ordenan, de modo genérico, el artículo 58 constitucional y, de modo
específico para las materias laborales, el artículo 53 de la misma Carta, que
es la base del ordenamiento jurídico parcial y especialmente previsto desde la
Constitución, para regular las relaciones y los vínculos laborales en el régimen
jurídico colombiano. En verdad, las facultades extraordinarias concedidas
al Gobierno Nacional para la definición del régimen laboral de los empleados de
un ente corporativo de carácter público con ocasión de su reestructuración,
como es la CVC, hace parte integral de las medidas propias de toda
reestructuración legal de una entidad de esa naturaleza, y su traslado temporal
al Jefe del Estado por la vía establecida en el numeral 10 del artículo 150 de
la Constitución, no viola ninguna de las prohibiciones previstas en la Carta
Política, en materia de los límites para el otorgamiento y ejercicio de
facultades extraordinarias, ni en ninguna otra.
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL
En lo
que corresponde a la definición de la naturaleza jurídica de la entidad reestructurada,
para la Corte existe plena conformidad entre lo demandado y los límites
establecidos en la ley que confiere la facultad, así como con las normas
constitucionales relativas a las competencias del legislador en materia de la
definición y modificación de la estructura de la administración nacional en
general y de las Corporaciones Autónomas Regionales en particular, dentro de un
ámbito preciso de autonomía como lo exige el numeral 7o. del artículo 150 de la
Carta.
REGIMEN
LABORAL-Cambio/TRABAJADORES
OFICIALES/EMPLEADOS PUBLICOS/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incorrecta
utilización
En el
ordenamiento jurídico nacional encuentra a su disposición un muy bien definido
régimen legal y constitucional de acciones y de procedimientos que puede
ejercer para la eventual protección judicial de los derechos de los
trabajadores que sea necesaria cuando, en su opinión, aquellos resulten
afectados en sus derechos adquiridos con ocasión de las actuaciones
administrativas específicas y de las situaciones concretas que se puedan
desprender por el eventual ejercicio de las competencias correspondientes a la
administración; de igual modo se advierte que la acción pública de
inconstitucionalidad no es el camino idóneo para formular cuestionamientos
consultivos ni para provocar interpretaciones parciales, enderezadas a la
eventual solución de controversias de competencia de la jurisdicción
contencioso administrativa laboral ordinaria.
ENTIDAD
NACIONAL-Reestructuración/SUPRESION
DE CARGO
La
reestructuración de una entidad nacional como la CVC, implica para el
legislador ordinario o extraordinario, cuando se cumplen todos los requisitos
constitucionales, la competencia de suprimir empleos, siempre que se base en
una situación real y objetiva y sea proporcional a esa situación. La
competencia para reestructurar entidades de la administración nacional
comprende la facultad de suprimir cargos de la planta de personal de una
entidad determinada, como aparece en el asunto que se resuelve, siempre que se
respeten los derechos adquiridos.
LEY
ESTATUTARIA EN REGIMEN LABORAL-Improcedencia
Es
claro que su reconocimiento constitucional no obliga a que su regulación deba
hacerse mediante ley estatutaria: todo lo contrario, no resulta recomendable
dentro del Estado Social de Derecho, imponer la carga de la mayoría cualificada
que presupone la adopción de la ley estatutaria a materias de contenido
económico y social como el régimen de vinculación de los servidores del Estado,
como para ningún otro trabajador.
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Empleados
Existen
suficientes razones para fundamentar la distinción entre empleados públicos y
trabajadores oficiales y para entender que las Corporaciones Autónomas
Regionales son entidades que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y
de la Comunidad, que ejecutan planes, políticas, y proyectos sobre el medio
ambiente y los recursos naturales, y que deben dar cumplida y oportuna
aplicación a las normas legales y reglamentarias sobre su manejo y
aprovechamiento, lo cual puede ser atendido por empleados públicos, según la
definición que de su régimen haga la ley.
RELACION
LABORAL-Terminación
En
general cuando la relación laboral termina, el funcionario queda desempleado,
y que a la luz de la Carta Constitucional esta situación no puede considerarse
como violación del mencionado derecho, pues de ser así, ningún contrato
podría terminar por algunas de las razones previstas en la relación laboral
administrativa, ni tampoco podrían darse por terminadas las relaciones legales
y reglamentarias con base en las condiciones fijadas en la ley; al respecto se
observa que el artículo 125 inciso 4o. de la Constitución advierte que el
retiro del servicio se hará, entre otras causales, por las previstas en la Constitución
o por la ley, y que en consecuencia para el Constituyente la estabilidad no
significa inamovilidad.
REF: Expediente No. D-724
Acción Pública de
inconstitucionalidad contra el parágrago 1o. del artículo 113. de la Ley 99 de
1993, y los arts. 1o., 11, 22, 23 y 31 del Decreto 1275 del 21 de julio de
1994.
Actor:
MARCEL SILVA ROMERO
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C.,
junio veinte (20) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano MARCEL SILVA
ROMERO, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que establece
el artículo 242 de la Constitución Nacional, presentó ante la Corte
Constitucional la demanda de la referencia contra el parágrafo 1o. del artículo
113, de la Ley 99 de 1993, y contra los artículos 1o., 11, 22, 23 y 31 del
Decreto No. 1275 del 21 de junio de 1994.
Se admitió la demanda, se
ordenaron las comunicaciones de rigor constitucional y legal, y se decretó su
fijación en lista y el traslado al Despacho del señor Procurador General de la
Nación quien se declaró impedido par actuar en este asunto; aceptado el
impedimento alegado, el expediente pasó al Despacho del Señor Viceprocurador,
quien rindió en término el concepto fiscal correspondiente. De esta manera, el
término de fijación en lista venció con la única intervención del señor
apoderado del Ministerio del Medio Ambiente; una vez cumplidos como se
encuentran todos los trámites que corresponden a esta actuación de control de
constitucionalidad que se surte en esta Corporación, procede la Corte
Constitucional a pronunciar decisión de mérito con fundamento en los siguientes
fundamentos jurídicos.
II. EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
"Ley 99 de 1993
"(diciembre 22)
"Por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente y los Recursos Naturales Renovables,
se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras
disposiciones.
"El Congreso de Colombia
"DECRETA:
"........
“Artículo 113. Reestructuración de la CVC. Facúltase al
Presidente de la República por el término de seis meses contados a partir de la
vigencia de la presente Ley para reestructurar la Corporación Autónoma Regional
del Cauca, CVC, y transferir y aportar a un nuevo ente cuya creación se
autoriza las funciones de generación, transmisión y distribución de energía
eléctrica, así como los activos y pasivos relacionados con dicha actividad.
“En desarrollo de estas
facultades, el Gobierno Nacional procederá a organizar el nuevo ente encargado
del ejercicio de las funciones relacionadas con la generación, transmisión y
distribución de energía, el cual podrá constituirse como empresa industrial o
comercial del Estado, o como sociedad de economía mixta con la participación de
las entidades públicas, privadas o mixtas del orden nacional, regional,
departamental o municipal.
“PARAGRAFO 1. Las facultades conferidas en este artículo, incluyen la
definición del régimen laboral de los actuales empleados y trabajadores de la
CVC sin perjuicio de sus derechos adquiridos.
“PARAGRAFO 2. El Presidente de la República oirá el concepto previo de una
Comisión asesora integrada para el efecto, de la que formarán parte los gobernadores
de los departamentos del Valle del Cauca y Cauca, el Ministro de Minas y
Energía, el Director General de la CVC, el Gerente General de las Empresas
Municipales de Cali, un representante de los empleados del sector eléctrico de
la CVC y dos miembros del actual Consejo Directivo de la CVC que representen
en él al sector privado regional.
“.......................
(De este artículo lo
subrayado es lo demandado)
"Decreto 1275 de 1994
"(junio 21)
"Por el cual se
reestructura la Corporación Autónoma Regional del Cauca, CVC, se crea la
Empresa de Energía del Pacífico S.A., EPSA y se dictan otras disposiciones
complementarias.
"El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo
113 de la Ley 99 de 1993 oído el concepto de la Comisión Asesora de que trata
el mismo artículo,
"DECRETA
"Artículo 1o. Naturaleza. La Corporación Autónoma
Regional del Valle del Cauca, CVC es un ente corporativo de carácter público,
integrado por el Departamento del Valle del Cauca y las demás entidades
territoriales existentes en el mismo, y dotado de los atributos establecidos en
el artículo 23 de la Ley 99 de 1993."
"....
"artículo 11. Clasificación.
Para todos los efectos legales, los servidores de la CVC se
catalogan como empleados públicos. En consecuencia, les son aplicables las
normas que rigen a éstos en materia de vnculaciones, carrera administrativa,
régimen disciplinario y demás normas que regulan a los empleados públicos.
"Artículo 22. Indemnizaciones de los trabajadores oficiales y los
empleados públicos escalafonados. Los trabajadores oficiales y
empleados públicos escalafonados en carrera administrativa, a quienes se les
suprima el cargo como consecuencia de la reestructuración de la Corporación, en
desarrollo del artículo 113 de la Ley 99 de 1993, tendrán derecho a la
siguiente indemnización:
"1. Si el funcionario
público tuviese menos de un (1) año de servicios continuos, se le pagarán
cuarenta y cinco (45) días de salario.
"2. Si el funcionario
público tuviese un (1) año o más de servicios continuos y menos de cinco (5),
se le pagarán cuarenta y cinco (45) días de salario por el primer año y quince
(15) días por cada uno de los años de servicio subsiguientes al primero y
proporcionalmente por fracción.
"3. Si el funcionario
público tuviese cinco (5) años o más de servicios continuos y menos de diez
(10), se le pagarán cuarenta y cinco (45) días de salario por el primer año y
veinte (20) días por cada uno de los años de servicio subsiguientes al
primero y proporcionalmente por fracción.
"4. Si el funcionario
público tuviese diez (10) años o más de servicios continuos, se le pagarán
cuarenta y cinco (45) días de salario por el primer año y cuarenta (40) por
cada uno de los años de servicio subsiguientes al primero y proporcionalmente
por fracción."
"Artículo 23. Factor salarial. Las indemnizaciones no
constituyen factor salarial para ningún efecto legal y se liquidarán con base
en el salario promedio causado durante el último año de servicio. Para efecto
del reconocimiento y pago se tendrán en cuenta exclusivamente los siguientes
factores salariales:
"1. La última
asignación básica mensual del funcionario público correspondiente al cargo que
se suprime incluyendo dentro de ésta las prestaciones que constituyen factor de
salario causadas que venían disfrutando los empleados de la CVC por razón de
su régimen laboral especial.
"2. Prima Técnica.
"3. El promedio
mensual de los dominicales y festivos laborados en el último año y de los
incrementos por jornada nocturna.
"4. Los auxilios de
alimentación y transporte.
"5. Prima de Navidad
"6. Bonificación por
servicios prestados
"7. Prima de servicios
"8. Prima de
vacaciones
"9. Prima de
antigüedad
"10. Horas
extras."
"Artículo 31. Fuero sindical. En caso de que alguno o algunos
de los funcionarios cuyo cargo se suprima gocen del privilegio de fuero
sindical, la supresión del cargo implica el retiro automático del servicio y en
consecuencia, no será necesario adelantar el proceso de levantamiento de fuero
ante la justicia laboral."
III. LA DEMANDA
A. Normas Constitucionales
que se Consideran Infringidas
El demandante considera que
las disposiciones acusadas vulneran lo dispuesto por los artículos 1o., 2o.,
4o., 3o., 5o., 13, 25, 29, 39, 53, 55, 58, 83, 93, 94, 11, 114, 123, 150-10
inc. 1o. y 3o., 150-19 literales e) y f), 151, 152 y 153 de la Constitución
Nacional de 1991.
B. Fundamentos de la demanda
1o. La Inconstitucionalidad
del artículo 113 de la Ley 99 de 1993 y del artículo 11 del Decreto 1275 de
1994
- En la extensa demanda
que se absuelve en esta oportunidad, se observa en primer término, que después
de una breve nota de presentación en la que resume los fundamentos generales
del concepto de la violación que formula más adelante, el actor manifiesta que
en este caso la definición legal del concepto de “empleado público” conduce al
desconocimiento de los derechos laborales de unas personas que no son
“funcionarios públicos”, y que continúan vinculados a una entidad pública cuyo
régimen jurídico es objeto de modificación también legal. En su opinión, con
esta nueva clasificación se les niega a dichos trabajadores los derechos a la
libertad sindical, integrada por los derechos de asociación, negociación,
contratación y huelga, de los cuales eran titulares en su condición de
trabajadores oficiales.
Además, en su concepto, esta
definición afecta el derecho de estabilidad laboral ya que, en adelante, ésta
no se puede pactar en la convención colectiva, quedando el Estado en
condiciones de determinar unilateralmente cuando se tiene derecho o no a la
estabilidad.
Advierte, que la definición
de la específica modalidad de vinculación de unos trabajadores a la
administración pública, ordenada por las disposiciones acusadas, también impide
el disfrute del derecho a la sustitución patronal y el carácter bilateral de la
relación laboral antes expresada en un contrato de trabajo que, como los anteriores,
son "derechos humanos" reconocidos por la Organización Internacional
del Trabajo y por la Constitución Política de Colombia.
El actor insiste en reclamar
que se reconozca la vinculación jurídica entre los derechos de carácter
laboral, aparentemente desconocidos por las disposiciones acusadas, y el
catálogo de los derechos humanos supuestamente establecido en los convenios de
la O.I.T., y menciona la existencia de las constantes críticas en el orden
internacional a nuestro país, por desconocimiento de los derechos humanos.
En este sentido, en opinión
del demandante, el Congreso de la República no está facultado para recortar, ni
por sí mismo ni mediante delegación al Presidente de la República, los derechos
constitucionales de asociación, contratación y huelga de los trabajadores, sin
desconocer los convenios de la O.I.T. debidamente ratificados por Colombia; a
este respecto, manifiesta que a pesar de lo inmediatamente anterior, en su
opinión, las disposiciones acusadas, que definen a los servidores de la CVC
como empleados públicos, “cercenan” de modo inconstitucional e ilegítimo los
mencionados derechos de que gozan quienes no son "funcionarios
públicos".
Sostiene la demanda que la
definición del vínculo laboral de las personas que laboran al servicio de la
CVC como empleados públicos, hecha en el artículo 11 del Decreto 1275 de 1994,
viola el artículo 39 de la Constitución Nacional, porque con tal definición se
persigue excluirlos de los derechos de “negociación-contratación” y huelga, que
le son inherentes al derecho de asociación.
Bajo el mismo entendimiento,
en su concepto, tal disposición también viola el inciso cuarto del artículo 53
de la Carta que ordena que ‘los convenios internacionales debidamente
ratificados por Colombia hagan parte de la legislación interna’, ya que se
contradice el espíritu de los convenios 87 de 1948 y 89 de 1949 de la O.I.T.
aprobados por las leyes 26 y 27 de 1976 y que ordenan no limitar el derecho de
negociación sino exclusivamente a los funcionarios públicos que ejercen poder
del Estado.
Además, el actor indica que
“Al ser los convenios 87 y 89 de la O.I.T. ley interna de Colombia, el artículo
11 del Decreto 1275 de 1994 viola también los artículos 55 y 56 de la
Constitución al excluir de los derechos de negociación y de huelga a los
trabajadores de la CVC. ....También resulta violado el artículo 93 de la
Constitución que ordena la prevalencia de los tratados y convenios
internacionales que prohiben la limitación de los derechos humanos, como lo son
los de la libertad sindical 87 y 98 de la O.I.T.”
También, advierte de manera
general, que en su opinión y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 53
de la Constitución Nacional, el concepto constitucional de "Estatuto del
Trabajo", aparte de ser novedoso en nuestro derecho, tiene las
características de ser único y unificador y, por ello, las disposiciones del
derecho del trabajo deben aparecer en aquel y no de modo disperso en varias
leyes o decretos; en este sentido, el actor manifiesta que de acuerdo con el
mencionado artículo de la Constitución Nacional, el Congreso de la República
debe expedir el "Estatuto del Trabajo". Por tanto, como la
definición del vínculo laboral corresponde a dicho órgano y, exclusivamente, en
una ley estatutaria que cree un marco único y posibilite la igualdad de
derechos, aquel organismo no podía “delegar” dicha competencia como lo hizo, al
conferir al Presidente de la República la facultad de definir los derechos de
los ciudadanos que laboran en entidades como la CVC.
En este mismo orden de
ideas, el actor sostiene que el estatuto del trabajo, debe ser expedido,
obligatoriamente, por el Congreso de la República, ya que la definición del
vínculo laboral implica el ejercicio de múltiples derechos fundamentales, y
porque es una parte incuestionable de las decisiones que debe darse, de una
vez, para todos los trabajadores del Estado; por esta razón, en concepto de la
demanda, las disposiciones acusadas, tanto el parágrafo primero del artículo
113 de la Ley 99 de 1993, como el artículo 11 del Decreto 1275 de 1994 y de
paso los artículos 22, 23 y 31 del mismo devienen inconstitucionales.
Además, el actor considera
que la "definición del vínculo laboral de los trabajadores públicos, debe
hacerse por el Congreso en una "ley estatutaria" sometida a un
trámite más riguroso y detallado que el de la ley ordinaria y nunca por decreto
de facultades extraordinarias, mucho más cuando ésta definición implica el
cercenamiento de derechos fundamentales, de derechos humanos y de la aplicación
o exclusión para ellos de los principios del artículo 53 de la
Constitución", pues en su concepto, catalogar a un servidor público como empleado
público, implica negarle la libertad sindical, integrada por el derecho
de asociación, negociación, contratación y huelga, el derecho a la estabilidad
tal como lo enseñan los convenios de la O.I.T. y el derecho laboral
internacional, sustrayéndolo de la posibilidad de pactar la convención
colectiva y colocándolo en una situación donde el mismo Estado unilateralmente
determina cuando tiene derecho o no a la estabilidad.
Indica que, con las
violaciones mencionadas, también se desconoce el principio de la protección a
la condición más beneficiosa del trabajador, que opera como uno de los varios
elementos del nuevo conjunto especial de principios protectores de los derechos
de los trabajadores, incorporado en el artículo 53 de la nueva Constitución
Política; además, sostiene que este principio se traduce también en el de la
irreversibilidad de los derechos causados de los trabajadores y que, en su
opinión, comprende no sólo los derechos sino las “simples expectativas.”
Sostiene que, según lo
dispuesto por el Constituyente de 1991, “existe un abismo” entre las nociones
constitucionales de la condición más beneficiosa, y la de protección de los
derechos adquiridos, pues en la Carta Política de 1991 se ha hecho una clara
diferencia entre las dos clases de protección, las que aparecen, en el caso de
los derechos adquiridos, en el artículo 58, mientras la de la condición más
beneficiosa se encuentra en el artículo 53 al lado del In dubio pro operario
y la prevalencia de la norma más favorable.
Advierte además, que con
base en este principio constitucional no puede el legislador “arrebatarle” a
los trabajadores oficiales que venían laborando en la CVC y que van a continuar
haciéndolo, los derechos a la asociación plena y efectiva, a la contratación
colectiva y el derecho de huelga, ya que no se trata de un servicio público
esencial; sostiene, por ello, que al establecerse que el Estatuto del Trabajo
debe respetar la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la
aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho, también debe
entenderse que resulta inconstitucional el cambio de la modalidad de vinculación
de los servidores del Estado en el que se pasa a una condición menos
beneficiosa.
- De otra parte, en
opinión del demandante, el artículo 11 del Decreto 1275 de 1994, viola el
artículo 39 de la Constitución Nacional, porque, según su parecer, con la
definición que allí se establece, se excluye a los servidores de la CVC del
derecho de negociación colectiva y de huelga que, por disposición
constitucional, son inherentes al derecho de asociación sindical también
consagrado en la Carta Política; además, manifiesta que con lo establecido en
el artículo 11 acusado también se viola el artículo 51 de la Constitución
Nacional, porque aquella disposición es contraria al espíritu de los convenios
87 de 1948 y 89 de 1949 de la O.I.T. ratificados por Colombia, en los que se
ordena no limitar el derecho de asociación sino, excepcional y exclusivamente,
a los funcionarios públicos.
- Manifiesta que en
la CVC existen trabajadores oficiales con quienes la entidad suscribe
convenciones colectivas y que, si bien es un número muy exiguo el que tiene
derecho a tales beneficios, no puede el legislador ordinario, y muchos menos el
Presidente de la República en uso de facultades extraordinarias, arrebatarle
ese derecho bajo la disculpa de una reestructuración de la entidad.
Además, el demandante
observa que el artículo 53 de la C.N. de una parte establece que ni la ley, ni
los contratos, los acuerdos o los convenios de trabajo pueden menoscabar los
derechos de los trabajadores, y de otra, consagra el principio de la
"condición más beneficiosa” que además de proteger los derechos causados
en favor de los trabajadores, exige que entre dos sistemas normativos le sea
aplicable al trabajador el que más le favorezca.
- Sostiene que el
decreto 1275 de 1994, no puede entonces arrebatarle a los trabajadores
oficiales que venían laborando en la CVC y que van a continuar haciéndolo,
"el derecho de asociación plena y efectiva, a la contratación colectiva y
al derecho de huelga que venían ejerciendo”.
3. El artículo 31 del
Decreto 1275 de 1994
- En la segunda parte
de su demanda, el actor sostiene que el artículo 31 del Decreto 1275 de 1994,
es inconstitucional por las razones que se resumen como sigue:
a) El ejecutivo no tenía
facultades extraordinarias para regular ningún aspecto del fuero sindical; b)
En materia de derecho laboral colectivo, las únicas normas que rigen son las
establecidas en el Código Sustantivo del Trabajo, tanto para trabajadores
privados, trabajadores públicos y empleados públicos que contempla el derecho
de asociación y sus inherentes como el de "negociación-contratación",
y huelga y demás garantías sindicales. No puede entonces el legislador dividir
las instituciones que se hallan unificadas porque el estatuto del trabajador se
entiende como único y unificado; c) Por tratarse de garantías sindicales y la
estabilidad de los directivos gremiales no puede el legislador ordinario, ni
mucho menos autorizar al Presidente de la República, modificar la institución
del fuero sindical, sino mediante ley estatutaria; y, d) No puede el legislador
ordinario quitarle la competencia a los jueces ordinarios del trabajo para
conocer de las acciones de fuero sindical.
4. Los artículos 22 y 23 del Decreto 1275 de 1994
- En este apartado de
la demanda el actor advierte que los artículos que enuncia son contrarios a lo
dispuesto en el artículo 13 de la Constitución Nacional, pues con ellos se
descarta, en su opinión, la sustitución patronal para los trabajadores del
sector eléctrico de la CVC; en efecto, el actor señala que la Ley 99 de 1993
otorgó facultades al Presidente para reestructurar la CVC, mas no para
autorizar el despido de ninguno de sus servidores, puesto que "Las
facultades se dirigían a establecer funciones de generación. transmisión y
distribución de energía eléctrica, así como sus pasivos y activos relacionados
con esa actividad", y la única autorización que se otorgó al Gobierno fue
la “ilegal” definición del vínculo laboral, mas no para crear nuevas causales
de terminación de los contratos de trabajo o de la relación legal y
reglamentaria amparada por la estabilidad de carrera administrativa, ni para
establecer la supresión de los empleos.
- Manifiesta el demandante
que el artículo 14 del Decreto 1275 de 1994, ordenó que las funciones de
generación, transmisión y distribución de energía que cumplía la CVC, serian
asumidas a más tardar a partir del 1o. de enero de 1995 por una nueva sociedad
que se denominará "Empresa de Energía del Pacífico S.A. EPSA" y, de
acuerdo con esta norma, la CVC quedó dividida en dos, es decir, en esta
regulación se presenta la figura de la sustitución patronal en un sector de la
empresa, lo que según el artículo 53 del Decreto 2127 de 1945, no interrumpe,
modifica ni extingue los contratos de trabajo.
De otra parte, para el
actor, el artículo 22 del Decreto 1275 demandado, es inconstitucional porque
niega a los empleados oficiales de la CVC en actividades de generación,
transmisión y distribución de energía eléctrica el derecho a que se les aplique
la sustitución patronal parcial con "EPSA S.A.", creando así más
excepciones al principio de la igualdad, ya no deducido sino expreso en el
artículo 13 de la Constitución Política.
Para el demandante,
nuevamente, "las causales de terminación de la relación laboral no pueden
ser modificadas por el ejecutivo en uso de facultades extraordinarias pues
esta materia es de exclusiva competencia del Congreso de la República.”
5. El artículo 1o. del
Decreto 1275 de 1994
Insiste el demandante, en la
carencia de facultad del ejecutivo para transformar la Corporación Autónoma
Regional del Cauca CVC. Las facultades que se confieran no fueron simples y
puras, sino condicionadas a no destruir ninguna de sus actividades, sino a separar
la parte ambiental del sector eléctrico "Por esta razón deviene en
inconstitucional el cambio de naturaleza de la CVC".
IV. LA INTERVENCION OFICIAL
El abogado Luís Fernando
Macías Gómez obrando en ejercicio del poder especialmente conferido por el
Ministerio del Medio Ambiente, presentó escrito de oposición a la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia y defiende la exequibilidad de las
mismas.
Los argumentos que plantea
el jurista interviniente, se resumen a continuación:
Como se verá, el escrito que
se reseña se dirige, en primer lugar, a defender la constitucionalidad de las
normas acusadas, y a controvertir los argumentos de la demanda; en segundo
lugar, en un planteamiento alternativo, la intervención oficial plantea la
inhibición de la Corte para conocer de algunos apartes de la demanda, por
fuerza de la supuesta existencia de varios vicios de forma de la misma y por
carencia absoluta de competencia de la Corte, en razón de la aparente
naturaleza administrativa y reglamentaria del decreto demandado.
A. La Constitucionalidad inicial de las normas acusadas
1. El artículo 113 de la
Ley 99 de 1993 y el artículo 11 del Decreto 1275 de 1994.
Señala la intervención que
la parte acusada de la Ley 99 de 1993, no sólo concede la facultad
extraordinaria para que se defina el régimen laboral de los empleados de la
Corporación Autónoma Regional del Cauca, por cuanto se reestructura y moderniza
la entidad, sin perjuicio de sus derechos adquiridos, sino que a la vez crea un
nuevo ente administrativo el cual ofrece mayor empleo y mayores garantías al
personal que conforma la entidad reestructurada y creada.
- En relación con el
derecho de asociación, afirma que éste no se vulnera por cuanto del ejercicio
de este derecho sólo están excluídos los "miembros de la fuerza
pública"; además, considera que el Estado reconoce el derecho de
asociación a los trabajadores, y lo eleva a la categoría de canon
constitucional, y en ningún caso la Ley 99 de 1993 en el parágrafo primero del
artículo 113, viola normas laborales y derechos adquiridos de los trabajadores
de la CVC.
2. Los artículos 22 y 23
del Decreto 1275 de 1994
- Advierte, que el
decreto acusado no modifica la condición del funcionario estrictamente
hablando, pues distribuye más funciones dentro de la facultad que tiene todo
empleador de impartir órdenes a los subordinados.
- De otra parte,
indica, que la propia ley se encarga de enunciar las causales de cesación de
la relación de servicio en la función pública, en forma taxativa, en el Decreto
2400 de 1968 .
B. La aparente falta de
competencia de la Corte y los supuestos vicios de forma de la demanda.
1. Falta de Competencia.
- Sostiene el
apoderado del Ministerio, "que la Corte no es competente para conocer de
esta demanda por carecer de competencia, o en su defecto se declare la cesación
del proceso y se ordene su archivo".
- Señala que el
Decreto 1275 de 1994, por haberse expedido con base en facultades legales de la
Ley 99 de 1993 y no constitucionales, tiene la naturaleza de "decreto
reglamentario"; en consecuencia, en su opinión, la Corte Constitucional no
es competente para conocer sobre su constitucionalidad.
- Advierte que para
que los decretos ley o extraordinarios tengan fuerza de ley, debe mediar un
régimen de facultades expresamente otorgadas por el Congreso previa solicitud
del ejecutivo y que en el caso del Ministerio del Medio Ambiente, al presentar
el ejecutivo el proyecto de Ley 99 de 1993, se solicitaron atribuciones
especiales, las cuales fueron negadas por el Congreso según consta en las
actas".
- De acuerdo con lo
anterior, concluye que sería entonces el Consejo de Estado de acuerdo con lo
establecido en el artículo 237 num. 2 C.N., el competente para conocer de la
inconstitucionalidad de los decretos reglamentarios.
2. "La indebida
acumulación de pretensiones y la Indebida presentación de la demanda"
- Advierte el
interviniente que siendo la Corte Constitucional incompetente para conocer de
la supuesta nulidad por inconstitucionalidad del decreto demandado, mal podría
avocar conocimiento de ella en los términos del artículo 6o. inciso 3o. del
Decreto 2067 de 1991: además, señala que el demandante no estableció las
razones por las cuales la Corte es competente para conocer de la demanda,
omitiendo el requisito de presentación establecido en el artículo 2o. del
Decreto 2067 de 1991.
V. EL CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad
correspondiente, el señor Viceprocurador General de la Nación rindió el
concepto de su competencia y en él solicita a esta Corporación, que declare que
el parágrafo primero del artículo 113 de la Ley 99 de 1993 y los artículos 1o.,
11, 22, 23 y 31 del Decreto 1275 de 1994 son exequibles.
Para fundamentar su
concepto, y en favor de la solicitud planteada en el concepto fiscal, el
representante del Ministerio Público, formula las siguientes consideraciones:
1. "El parágrafo 1o. del artículo 113 de la Ley 99 de 1993
y artículo 22 del Decreto 1275 de 1994"
- En primer lugar el
representante del Ministerio Público advierte que el parágrafo primero del
artículo 113 de la Ley 99 de 1993, no define el carácter de "empleado
público", como se afirma en la demanda, pues apenas se limita a establecer
la definición de los precisos límites de las facultades otorgadas al Presidente
de la República en las que se incluye la atribución de la facultad
extraordinaria para incluir la nueva definición del régimen laboral de los
empleados y trabajadores de la CVC.
- En relación con las
facultades extraordinarias concedidas al Gobierno Nacional para la definición
del régimen laboral de los empleados de un ente corporativo de carácter
público, con ocasión de su reestructuración legal, como es la CVC, el Señor
Viceprocurador señala que, a más de ser parte integral de las medidas propias
de toda reestructuración legal de una entidad de esa naturaleza, su traslado
temporal al Jefe del Estado no viola ninguna de las prohibiciones previstas en
el Estatuto Constitucional (art. 150-10), en materia de los límites para el
otorgamiento de facultades extraordinarias por parte del Congreso; por tanto,
observa que allí no se predetermina la naturaleza de esa definición, que es el
objeto de la acusación de inconstitucionalidad que corresponde estudiar a la
Corte.
- Comparte el señor
Viceprocurador el concepto del demandante, sobre el tema de la relación de los
convenios de la O.I.T con nuestra legislación interna, y, advierte que de
conformidad con el inciso 4o, del artículo 53 de la Carta Política, aquellos
hacen parte del ordenamiento colombiano, en especial los convenios 87 de 1948 y
98 de 1949, relativos a la libertad sindical y a la aplicación de los
principios del derechos de sindicación; sin embargo, afirma que en aquellos no
está regulada la institución de la huelga y que no es cierto que, con la
adopción de los convenios en mención, el Estado colombiano esté obligado en su
legislación laboral interna, a permitir el ejercicio de la huelga de todos los
trabajadores del país, cuando dicha institución no está allí regulada.
- De otra parte, el
representante del Ministerio Público advierte que los derechos de
"asociación, negociación, contratación y huelga" desde el punto de
vista de nuestro ordenamiento constitucional, son instancias diferenciadas en
su contenido institucional y en su ejercicio como derecho, pues a todas luces
existen limitaciones expresas en la Constitución respecto de la contratación
colectiva y de la huelga; por ello, manifiesta que no asiste razón al libelista
sobre la supuesta relación indisoluble entre el derecho "de
negociación-contratación" y el derecho de huelga, que impediría
limitaciones legales a uno u otro y que el no reconocimiento de uno o de otro
significa el desconocimiento del restante, o de ambos. Considera que los tres
derechos mencionados por el actor (Asociación, negociación-contratación y
huelga), corresponden a tres instancias diferenciadas desde el punto de vista
de su contenido, como del de su ejercicio, pero, especialmente, desde las
definiciones constitucionales establecidas por los artículos 55 y 56 de la
Carta Política, que les imponen limitaciones expresas.
- En este sentido,
advierte que no es cierto que las limitaciones constitucionales como las de la
legislación laboral interna respecto de los mencionados derechos, impliquen
necesariamente el desconocimiento o el recorte ilegítimo del derecho de
asociación, protegido por los convenios internacionales mencionados.
De otra parte considera que
el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales
aparece reconocido expresamente por la Carta Constitucional de 1991, como un
derecho social y económico de los trabajadores, pero igualmente condicionado a
las excepciones que establezca la ley, lo cual excluye el pretendido carácter
de derecho fundamental e inmutable que le atribuye el actor.
- Especial crítica
merece en concepto del Ministerio Público la reiterada e insistente
consideración del actor en el sentido de estimar que, lo dispuesto por el
mencionado artículo 53 de la Constitución en asunto de la expedición de un
Estatuto del Trabajo por parte del Congreso de la República, con la
incorporación de los principios mínimos fundamentales allí enunciados
exhaustivamente, significaría la inconstitucionalidad de cualquiera disposición
legal o reglamentaría referida a las relaciones laborales en el orden interno,
y que por esa vía ni el legislador ni el ejecutivo podrían cumplir los
restantes cometidos constitucionales, como sería, entre otros, la determinación
de la estructura de la Administración Nacional y la reglamentación del
funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, en el caso de las
competencias del Congreso del numeral 7o. del artículo 150 de la Carta, o
modificar la estructura de las entidades administrativas nacionales con
sujeción a los principios y reglas que establece la ley, en el caso del
Presidente de la República, según las competencias previstas en el numeral 16
del artículo 189 de aquella normatividad. El Señor Viceprocurador advierte,
además, que la definición del vínculo laboral entre los servidores públicos y
la Administración y el Estado, no aparece relacionada como de obligatoria
regulación en el denominado Estatuto del Trabajo, razón por la cual advierte
que no es cierto que tal regulación sería inconstitucional por no aparecer en
el que el actor denomina el estatuto único del trabajo.
- Considera el
Ministerio público que la definición de empleado público, no conlleva la
limitación al derecho de sindicalización, pues este derecho está protegido por
el ordenamiento constitucional, y por esa razón no puede ser desconocido ni por
el Congreso ni por el Ejecutivo.
- Advierte, que el
mandato constitucional contenido en el artículo 53, no es óbice para que el
legislador y el ejecutivo cumplan con sus cometidos constitucionales como son
los de determinar la estructura de la administración nacional y reglamentar el
funcionamiento de las Corporaciones Autónomas regionales, y modificar la
estructura de las entidades administrativas, con sujeción a los principios y
reglas que establece la ley.
- Considera que la
definición del vínculo laboral tiene relación con el ejercicio de ciertos
derechos laborales y su limitación general, pero la incidencia que esta
definición tenga en el ejercicio de tales derechos no da lugar, por esa sola
circunstancia, a que se le otorgue a ella la calidad de derecho fundamental ni
tampoco a que su regulación haya de hacerse mediante ley estatutaria: todo lo
contrarío, no resulta recomendable dentro del Estado Social de Derecho imponer
la carga de la mayoría cualificada que presupone la adopción de la ley
estatutaria a materias de contenido económico y social, como el régimen de
vinculación de los servidores del Estado, como para ningún otro trabajador.
- Señala que los
empleados públicos tienen establecida con el Estado una relación de carácter
legal y reglamentario y que según lo establece el Decreto 3135 de 1968, las
personas que prestan sus servicios en los establecimientos públicos son, por
definición, empleados públicos; en consecuencia, en su opinión, la norma
acusada no ha hecho otra cosa que adoptar una definición del vínculo laboral
de unos servidores públicos, acorde con la índole jurídico administrativa de la
entidad en la cual desempeñan sus funciones.
En su concepto, existen
suficientes razones para fundamentar la distinción entre empleados públicos y
trabajadores oficiales y para entender que las Corporaciones Autónomas
Regionales son entidades que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y
de la Comunidad, que ejecutan planes, políticas, y proyectos sobre el medio
ambiente y los recursos naturales, y que deben dar cumplida y oportuna
aplicación a las normas legales y reglamentarias sobre su manejo y
aprovechamiento.
2. "El artículo 31 del Decreto 1275 de 1994"
- Considera el
Ministerio Público que "...la garantía del fuero sindical que consiste en
que los trabajadores que gozan de ella no pueden ser despedidos sin justa
causa, previamente calificada por el Juez del Trabajo (art. 405 C.S.T) no es
procedente invocarla para el caso en estudio, pues la supresión de cargos que
establece la norma demandada se hace por ministerio de la ley, y por que la
facultad constitucional de reestructurar una entidad pública implica entre
otras consecuencias, la atribución jurídica de suprimir cargos. Este mismo
planteamiento sirve al Ministerio Público para fundamentar la constitucionalidad
de las disposiciones acusadas en cuanto a la supuesta violación del derecho
constitucional al fuero sindical, ya que considera que la supresión de un
empleo es suficiente causal para estimar que no se hace necesario acudir a la
definición judicial del fuero sindical.
3. "De la inconstitucionalidad planteada respecto de los
artículos 22 y 23 del Decreto 1275 de 1994"
- En concepto de la
Procuraduría es clara que la Ley 99 de 1993 otorgó al Presidente de la
República la atribución de definir el régimen laboral de los empleados de la
CVC, la cual está contenida dentro de las facultades de reestructura de la
entidad.
- En relación con la
nueva ubicación de los trabajadores de la CVC, el concepto fiscal advierte que
cuando la relación termina, el funcionario queda desempleado, situación que no
puede considerarse como violación del derecho al trabajo, pues de ser así
ningún contrato podría terminar por algunas de las razones previstas en la
relación laboral administrativa, ni tampoco podrían darse por terminadas las
relaciones legales y reglamentarias con base en las condiciones fijadas en la
ley; al respecto observa que el artículo 125 numeral 4o. advierte que el retiro
del servicio se hará, entre otras causales, por las previstas en la Constitución
o por la ley y que la estabilidad no significa inamovilidad.
- Observa además, que
los derechos legales a la preferencia, a la nueva ubicación y los demás
predicables de los servidores de carrera administrativas, no han sido
desconocidos por las normas demandadas, ni siguiera de modo implícito, ya que
el régimen de indemnizaciones para los servidores de la CVC escalafonados en la
carrera administrativa establecido en las disposiciones acusadas, no significa
que se nieguen dichas prerrogativas jurídicas.
- Por último, en relación
con la figura de la sustitución patronal, considera el Viceprocurador, que las
normas acusadas no vulneran el derecho a la igualdad, por cuanto éstas no
plantean en ninguno de sus apartes la negación de tales beneficios.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera: La Personería
del Actor
Como asunto preliminar, cabe
advertir que la demanda cuyo contenido se resume en la primera parte de esta
providencia, se atiende en esta sede judicial, únicamente en virtud de que el
actor dice ejercer la acción pública y ciudadana de inconstitucionalidad
prevista en los literales 1o. y 5o. del artículo 241 de la Carta Política, y
porque, específicamente, el mismo demandante manifiesta actuar como ciudadano
colombiano en ejercicio de sus derechos políticos, que es la condición
fundamental para adelantar estas actuaciones judiciales en las que se cuestiona
directamente la constitucionalidad de las leyes y de los actos normativos
equiparables a ella, en los precisos términos de los artículos 214 y 242 de la
normatividad superior.
Además, se observa que no
obstante el actor también diga actuar de conformidad con el poder adjunto y en
representación de una persona jurídica de naturaleza sindical, es claro que en
tratándose de la acción pública de inconstitucionalidad que es la planteada en
este caso, esta Corporación no puede aceptar dicha calidad de agencia de
derechos constitucionales y de intereses legítimos que, ciertamente, no son
directa y específicamente los de la defensa en abstracto de la
Constitucionalidad de las leyes para los que está dispuesta la mencionada
acción pública; de lo contrario, se estaría en franca contradicción con la
Constitución Nacional y con el Decreto 2067 de 1991, ya que lo dispuesto en la
Carta en punto a la legitimación activa para esta clase de actuaciones es
precisamente su carácter ciudadano y público, y no la posibilidad de la
actuación de personas jurídicas o de agentes judiciales de éstas.
Por ello, y de conformidad
con la jurisprudencia de esta Corporación, se deja en claro que no se acepta la
condición de apoderado judicial de una persona jurídica invocada en este caso
por el actor, y únicamente se le dá trámite a su demanda en cuanto manifiesta
que la presenta en su condición de ciudadano.
Segunda: La Competencia
a.) Sea lo primero
advertir sobre este punto que, no obstante reconocer la complejidad de la
cuestión por la regulación normativa del mismo, tanto a nivel constitucional
como legal, y a sabiendas de que se trata de un asunto de profundas
repercusiones en la configuración del régimen político colombiano, la Corte
Constitucional no comparte algunas de las apreciaciones específicas e iniciales
que aparecen en el último capítulo del escrito del Abogado Luís Fernando
Macías, quien se hace presente en este estrado debidamente facultado como
interviniente oficial en representación del Ministerio del Medio Ambiente, y en
las que considera que esta Corporación debe inhibirse de fallar sobre la
constitucionalidad del Decreto 1275 de 1994.
En su opinión, el
conocimiento de dicho asunto sería de competencia del H. Consejo de Estado y no
de esta Corte, bajo el criterio, según el cual, el Constituyente de 1991 creó
una nueva modalidad de atribuciones constitucionales del Presidente de la República
relacionadas con la capacidad de introducir modificaciones a la estructura de
la Administración Nacional, por la vía de decretos reglamentarios o
administrativos que desarrollen o una ley marco, o una ley de autorizaciones.
En efecto, en el escrito
correspondiente, se sostiene que dichos decretos de carácter ejecutivo
dependerían, de una parte, del contenido de una específica versión de las leyes
marco, especialmente establecida de modo indirecto en el numeral 16 del
artículo 189 de la Carta Política y, de otra, de una modalidad también
específica e igualmente indirecta de leyes de autorizaciones, establecida, en
su opinión, en los numerales 14 y 15 del mismo artículo constitucional, lo
cual, no obstante recoger algunos elementos de estas normas, desde un punto de
vista general, en el asunto concreto de que se trata en este caso, desconoce
las verdaderas características constitucionales de las disposiciones
específicamente acusadas, y del marco constitucional preciso dentro del cual
fueron expedidas, como se verá enseguida.
b.) Como se dejó dicho en
la parte que resume el escrito correspondiente, en concepto de la intervención
oficial, que en todo caso refuta las aseveraciones del actor en este punto, la
disposición acusada parcialmente, ostentaría el carácter de una actuación
administrativa y reglamentaria de la ley, y, así, sería apenas un decreto del
ejecutivo nacional expedido en ejercicio de sus competencias constitucionales
como suprema autoridad administrativa (art. 189 num. 16), y en desarrollo de
una especial modalidad de "autorizaciones legales" contenidas en una
ley (Ley 99 de 1993 artículo 113) que no alcanzaría el rango de ley de
facultades extraordinarias, sino, “apenas” el de ley de autorizaciones, o “a lo
sumo” el de una ley marco y, por lo mismo, los decretos del ejecutivo dictados
en desarrollo de aquellas mismas como el acusado, “solamente” serían ejemplo de
los decretos reglamentarios respecto de los cuales ejerce competencia de
control judicial de constitucionalidad el H. Consejo de Estado.
c.) En este sentido, y
como se verá en detalle más adelante, prima facie un apartado del inciso
primero del mismo artículo 113 de la Ley 99 de 1993, que no es objeto de
demanda, fundamenta la autorización legislativa para crear un nuevo ente
administrativo encargado de las funciones de generación, transmisión y
distribución de energía eléctrica que reciba los aportes de la Nación y los
activos de la CVC relacionados con dicha actividad y se encargue de los pasivos
de la misma, el cual, en principio, y como lo advierte el jurista
interviniente, confiere una autorización de aquellas a las que se refiere el
artículo 150 num. 7o. en la parte que dice que “Corresponde al Congreso hacer
las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: ...
7o. ...; así mismo crear o
autorizar la creación de empresas industriales y comerciales del Estado y
sociedades de economía mixta”. (Subrayas de la Corte)
No obstante lo anterior, con
absoluta claridad observa la Corte que ni la parte de la demanda que se dirige
contra la ley, ni la que controvierte la constitucionalidad de unos apartes del
Decreto 1275 de 1994, se ocupan de los elementos que integran esta específica
disposición de la ley que decreta la autorización en comento, ni de los que en
el decreto en mención la desarrollan; por todo ello, para esta Corporación el
presente asunto consiste en el examen de la demanda ciudadana de
inconstitucionalidad formulada, de una parte, en contra de una disposición que
pertenece a una ley que confiere facultades extraordinarias al
Presidente de la República para “reestructurar” una entidad del orden nacional,
incluída la definición del régimen laboral de empleados y trabajadores de
aquella entidad, dentro de los dos primeros incisos del numeral 7o. del artículo
150 de la Constitución y, de otra el análisis de la misma demanda, pero
formulada contra unas disposiciones que hacen parte del decreto ley que se
expide dentro del marco de la ley de facultades extraordinarias para definir
el mencionado régimen laboral, de conformidad con el numeral 10o. del mismo
artículo 150 de la Carta. Se deja en claro que para la Corte Constitucional, el
asunto en cuestión corresponde al examen de constitucionalidad de unas
disposiciones jurídicas que encuentran fundamento inicial en los numerales 7o.
y 10o. del artículo 150 de la Carta Política, lo cual define la competencia de
esta Corporación.
En primer término cabe
destacar que el artículo 189 de la Constitución remite de varios modos a la
ley, para regular, a semejanza de lo dispuesto por los decretos 1050 y 3130 de
1968, las competencias específicas del ejecutivo nacional para reordenar y
adecuar la estructura de la administración nacional como, por ejemplo, mediante
la modificación de la estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás entidades y organismos administrativos nacionales, con
sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, de una parte en
los términos del numeral 16 del mismo, o de otra, mediante la supresión o
fusión de entidades y organismos administrativos nacionales, de conformidad con
lo que se advierte en el numeral 15, lo cual debe ser analizado con detenida
atención para asegurar la cabal y correcta interpretación judicial.
En este sentido, también es
preciso advertir que en el ámbito normativo de la nueva Carta Política, y
dentro del nuevo esquema constitucional de distribución de competencias
relacionadas con la administración pública, en el numeral 14 del mismo artículo
189 se establecen las nuevas atribuciones del Presidente de la República para
crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la
administración central, y para señalar sus funciones especiales y fijar sus
dotaciones y emolumentos, sin exceder el monto global fijado para el respectivo
servicio en la ley de apropiaciones iniciales, lo cual por su parte, comporta
el reconocimiento constitucional de una competencia administrativa del
Ejecutivo, igualmente condicionada y sujeta a las definiciones normativas de la
ley, que puede establecer no sólo principios y reglas generales para su
definición, sino, también, imponer elementos específicos que la orienten y
encaucen.
También dentro de estas
consideraciones se debe tener en cuenta lo dispuesto por el numeral 17 del
mismo artículo 189 de la Constitución que faculta al Presidente de la República
para “Distribuir los negocios según su naturaleza, entre los Ministerios,
Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos”, puesto que, sin
mayor esfuerzo y para atender la voluntad del Constituyente de preservar la
armonía y el equilibrio funcional entre el ámbito de competencias del ejecutivo
y del legislativo, debe entenderse que, en todo caso, lo previsto en este
numeral, presupone la existencia de las leyes que distribuyen las competencias
según la materia entre los ministerios, Departamentos Administrativos y
establecimientos públicos, y que, su ejercicio por el Ejecutivo, no puede
adelantarse en contra de la voluntad expresada por el legislador al señalar los
objetivos y la estructura orgánica de la administración nacional, y de aquellas
entidades en cada caso.
De conformidad con lo que se
advierte en este apartado, para la Corte Constitucional, la mencionada
competencia no puede expresarse ni ejercerse desbordando los límites establecidos
en la ley que señala los objetivos y la estructura orgánica de cada entidad.
Además, en concepto de la
Corte Constitucional, también debe tenerse en cuenta que en esta materia y
especialmente, en el caso del art. 189 num. 15, la Constitución no señala
límites materiales expresos, ni especiales ni específicos sobre el alcance y el
eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podría el Ejecutivo
"suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos
nacionales" ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de
las clases de leyes de autorizaciones, noción constitucional elaborada por la
doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de
1968, que permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones
y límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad
administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dejó en manos
del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los
objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la función del jefe
del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel
establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso y reglado,
para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la República.
De otro lado, se observa que, por el contrario, en el caso del numeral 16 del
mismo artículo 189 de la Carta, se establece que la ley sólo puede definir o
señalar los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el
Ejecutivo podría modificar la estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, lo
cual a su vez, se encuadra bajo el concepto de leyes marco según la noción
doctrinaria y jurisprudencial que también se ha elaborado a partir de la
Reforma de 1968, y que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el
ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas
materias, hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que
defina los principios y objetivos generales que regulan la materia, a
los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa,
dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular
en detalle la materia en cada caso. En este sentido, las funciones de
"Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos
y demás entidades u organismos administrativos nacionales....", debe
cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina la
ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que ésta
sólo pueda establecer principios y reglas generales; de igual modo, nada se
opone a que estos principios y reglas generales contenidos en la ley y que se
interponen entre la Constitución y la competencia administrativa reglada, se
expidan para determinados sectores generales de la administración nacional, en
razón de sanos criterios de diferenciación, en los que se tengan en cuenta, por
ejemplo, los distintos tipos o clases de entidades u organismos
administrativos.
d.) Bajo este entendido, y
con las anteriores advertencias de orden doctrinario, que acompañan la
definición jurídico constitucional de un estado social y democrático de derecho
como el que se establece por la Carta Política de 1991, para la Corte
Constitucional es claro que las especiales competencias administrativas de
carácter restringido del ejecutivo en las varias modalidades previstas en los
mencionados numerales del artículo 189, no pueden ser ejercidas directa o
discrecionalmente, ni mientras no se expidan la leyes correspondientes que
señalen sus límites con claridad.
Dentro de una interpretación
coherente y armónica de distribución de competencias y funciones entre los órganos
constitucionales del poder público, y dentro de la distribución del poder que
anuncia la nueva Constitución de 1991, no es posible la simultánea y
concurrente asignación de las mismas competencias entre el legislador y el
ejecutivo, o que se permita que cada uno de los dos órganos las ejerza a
discreción, sin considerar limite alguno de competencias entre ellos.
La corrección funcional que
reclama en todo caso la interpretación constitucional, con fines de
armonización y coherencia de las disposiciones del Estatuto Superior, impide
que se puedan ejercer las competencias del Presidente la República previstas en
los numerales 14, 15, 16 y 17 del artículo 189 de la Carta Política sin
consideración a los límites que debe establecer la ley, dentro del marco de la
misma Constitución; en este mismo sentido se pronunció el Honorable Consejo de
Estado en sentencia del nueve (9) de septiembre de 1993 con ponencia del H
Consejero Miguel González Rodríguez, en consideraciones que son de recibo por
esta Corporación.
e.) Así las cosas, la
Corte Constitucional encuentra que en este asunto se trata del cuestionamiento
de la constitucionalidad de una disposición bien definida de una ley
específicamente dictada por el Congreso de la República, en la que el legislador
ordinario se ocupa del tema de derecho constitucional al medio ambiente, y en
la que establece los diversos instrumentos jurídicos de rango legal para
asegurar el adecuado cumplimiento de los deberes constitucionales del Estado y
del Ejecutivo en esta materia, en los distintos órdenes del derecho, dentro de
los cuales se encuentra la reestructuración de una entidad administrativa
nacional autónoma ya existente, a la que se deben introducir reformas de
profundo calado dentro de las cuales se encuentra la definición del nuevo
régimen laboral de sus servidores, en todo caso dentro de los nuevos
lineamientos señalados por la mencionada ley.
Por ninguna parte de las
disposiciones acusadas aparece la figura que el interviniente menciona como autorización
para suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos, ni el
marco de principios, objetivos y reglas generales que podría
señalar el mismo legislador por vía general, o para el sector o grupo de
entidades de que se ocupa la ley parcialmente acusada, para que el ejecutivo,
mediante decretos específicamente dictados dentro de aquellos hipotéticos
lineamientos, pudiese modificar la estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, ni para
suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos, como sería el caso
si existiese la mencionada “ley marco” o de autorizaciones, o la regulación
legal a que se refiere el interviniente.
f.) Para la Corte, y en
los citados términos, no asiste completa razón al jurista que interviene en la
oportunidad respectiva, aun cuando en favor de sus planteamientos militan
algunas razones genéricas como las que describe la Corte en el literal e.) de
este epígrafe, ya que como se ha dicho, el apartado de la ley que se examina
con ocasión de la demanda de la referencia, confiere las precisas facultades
extraordinarias para reestructurar una determinada y definida entidad de la
administración nacional, y para, dentro de esta precisa materia, también definir
el nuevo régimen laboral de sus empleados y trabajadores resultante de las
citadas facultades extraordinarias, respetando, desde luego, sus derechos
adquiridos.
g.) Así las cosas, la Corte
Constitucional descarta en este caso, el examen del punto de la naturaleza de
algunos apartes no demandados de la ley y del carácter reglamentario de otros
elementos del Decreto 1275 de 1994, igualmente no demandados, que se relacionan
con la autorización legal y con la efectiva creación ejecutiva o administrativa
y asociativa de la mencionada nueva entidad.
En consecuencia, de
conformidad con lo dispuesto por los numerales 1o. y 5o. del artículo 241 de la
Constitución Nacional, corresponde a esta Corporación decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de las varias disposiciones acusadas en la demanda
de la referencia, en atención a que ellas, según su caso, hacen parte de una
ley de la República y de un decreto con fuerza de ley que se fundamenta en las
facultades extraordinarias conferidas por medio de ley, por el Congreso de la
República y, además, en este asunto han sido acusadas por su contenido material
como inconstitucionales por un ciudadano colombiano, en ejercicio de la
mencionada acción pública.
Tercera: La Materia de la
Demanda.
A. El Parágrafo del artículo
113 de la Ley 99 de 1993 y los artículos 1o. y 11 del Decreto 1275 de 1994
Una vez definidos los
anteriores aspectos preliminares correspondientes al asunto que se examina, es
claro que en esta oportunidad, en primer lugar se acusa directamente y por
razones de fondo, la supuesta inconstitucionalidad del Parágrafo 1o. del
artículo 113 del la Ley 99 de 1993, en el que se delimita el alcance de uno
de los elementos de las facultades extraordinarias que se confieren en el
inciso primero del mismo artículo, sin que se hayan demandado las restantes
partes de la misma disposición de la ley en las que, ciertamente, como se ha
visto más arriba, aparece el verdadero objeto material de la normatividad
cuestionada, su explicación administrativa y política, y la causa jurídica
directa de rango constitucional de lo dispuesto en aquella, todo lo cual debe
ser tenido en cuenta en esta providencia, ya que su consideración es, en todo
caso, necesaria para adelantar la función que compete a esta Corte de interpretación
judicial de la constitucionalidad de las leyes.
En efecto, se repite, en
primer término, el actor apenas demanda la declaratoria de inconstitucionalidad
del Parágrafo del artículo 113 de la Ley 99 de 1993, que establece que las
facultades extraordinarias conferidas en dicho artículo comprenden o incluyen
la definición del régimen legal de los trabajadores y empleados de la CVC, sin
perjuicio de sus derechos adquiridos, sin ocuparse de cuestionar la primera
parte del mismo artículo que ilustra el sentido de la disposición acusada y
permite comprender sus verdadero fines.
En este sentido se encuentra
que el mencionado artículo advierte en las partes no demandadas que:
“Artículo 113. Reestructuración de la CVC. Facúltase al
Presidente de la República por el término de seis meses contados desde la
vigencia de la presente Ley para reestructurar la Corporación Autónoma Regional
del Cauca CVC, y transferir y aportar a un nuevo ente cuya creación se autoriza
las funciones de generación, transmisión, distribución y de energía eléctrica,
así como los activos y pasivos relacionados con dicha actividad.
“En desarrollo de dichas
facultades, el Gobierno Nacional procederá a organizar el nuevo ente encargado
del ejercicio de las funciones relacionadas con la generación, transmisión y
distribución de energía, el cual podrá constituirse como empresa industrial o
comercial del Estado, o como sociedad de economía mixta con la participación de
las entidades públicas, privadas o mixtas del orden nacional, regional,
departamental o municipal.
“PARAGRAFO 1. Las facultades
conferidas en este artículo, incluyen la definición del régimen laboral de los
actuales empleados y trabajadores de la CVC sin perjuicio de sus derechos
adquiridos.
“PARAGRAFO 2. El Presidente de la República oirá el concepto previo de una
Comisión asesora integrada para el efecto, de la que formarán parte los
gobernadores de los departamentos del Valle del Cauca y Cauca, el Ministro de
Minas y Energía, el Director General de la CVC, el Gerente General de las
Empresas Municipales de Cali, un representante de los empleados del sector
eléctrico de la CVC y dos miembros del actual Consejo Directivo de la actual CVC
que representen en él al actual sector privado regional.”
Como se puede apreciar desde
este punto de vista, en el asunto que ocupa la atención de la Corte
Constitucional en esta oportunidad, se trata de la configuración de todo un
procedimiento legal de reestructuración de una entidad administrativa autónoma,
pero del orden nacional, como lo es la CVC, y de la autorización jurídica
correspondiente para la creación de otra como la denominada EPSA, con parte de
los recursos de la primera, todo lo cual es ordenado directamente por el
legislador en desarrollo de sus competencias constitucionales, y no, como lo
hace aparecer el demandante, de unas disposiciones aisladas desprovistas de
cometido distinto que el de desconocer las expectativas laborales de un grupo
de trabajadores de la primera de las entidades mencionadas.
Obsérvese que, como lo
advierte el Ministerio Público, el parágrafo primero del artículo 113 de la
Ley 99 de 1993, no define el carácter de "empleado público" de los
servidores de la CVC, como se afirma en la demanda, y que resulta evidente que
aquella disposición sólo establece la definición de los precisos límites de las
facultades otorgadas al Presidente de la República en las que se incluye la
atribución de la facultad para incluír la nueva definición del régimen laboral
de los empleados y trabajadores de la CVC.
En este sentido, la Corte no
encuentra reparo alguno por razones de fondo sobre la constitucionalidad del
Paragráfo 1o., que es la parte acusada del artículo 113 de la Ley 99 de 1993,
como quiera que dentro de los límites de los numerales 7o. y 10. del artículo
150 de la Carta Política, en el inciso primero de la disposición acusada, de un
lado se confieren las facultades extraordinarias suficientes y necesarias para
reestructurar la Corporación Autónoma del Cauca CVC, y, de otra, se autoriza al
Gobierno Nacional para la constitución de una entidad de carácter asociativo
para que se encargue de las funciones y de las actividades de generación,
transmisión y distribución de energía eléctrica que atendía aquella, recibiendo
para ello los activos y pasivos de la primera relacionados con esta actividad,
mientras que con los mismos fundamentos constitucionales expresos, el Parágrafo
1o. que es el acusado, se ocupa, por la misma vía y dentro de la misma
actuación y proceso de reestructuración, de señalar que las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República, también comprenden la
atribución suficiente para definir el régimen laboral de los empleados y
trabajadores de la entidad que se ordena reestructurar.
En este orden de cosas, y
por la pertinencia de la materia regulada, la disposición inicialmente acusada
se ajusta necesariamente a lo que se entiende por definición de la estructura
orgánica de la entidades del orden nacional y a la reglamentación del
funcionamiento de las Corporaciones autónomas Regionales; pero además, nada se
opone en la Constitución de 1991 a que dentro del proceso legal de
reestructuración de las entidades administrativas del orden nacional adelantada
con fundamento en el mencionado numeral 7o. del artículo 150 de la Carta, se
incluya la definición del régimen laboral de los empleados y trabajadores de la
entidad a reestructurar, siempre que se respeten sus derechos adquiridos tal y
como lo ordenan, de modo genérico, el artículo 58 constitucional y, de modo
específico para las materias laborales, el artículo 53 de la misma Carta, que
es la base del ordenamiento jurídico parcial y especialmente previsto desde la
Constitución, para regular las relaciones y los vínculos laborales en el
régimen jurídico colombiano.
- En verdad, las
facultades extraordinarias concedidas al Gobierno Nacional para la definición
del régimen laboral de los empleados de un ente corporativo de carácter público
con ocasión de su reestructuración, como es la CVC, hace parte integral de las
medidas propias de toda reestructuración legal de una entidad de esa
naturaleza, y su traslado temporal al Jefe del Estado por la vía establecida en
el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, no viola ninguna de las
prohibiciones previstas en la Carta Política, en materia de los límites para el
otorgamiento y ejercicio de facultades extraordinarias, ni en ninguna otra. Dos
aspectos hay que destacar en cuanto a los requisitos establecidos en el numeral
10 del artículo 150:
El primero es en relación
con la Ley 99 de 1993 que otorga las facultades, si tales facultades fueron
expresamente solicitadas por el gobierno al Honorable Congreso. En efecto,
dicha Ley fue el resultado de la acumulación de dos proyectos de ley: el
número 129 de 1992 presentado por el gobierno a través del entonces Ministro de
Agricultura, doctor Alfonso López Caballero el 9 de septiembre de 1992, y el
número 99 del mismo año, presentado por el Senador Anatolio Quirá, el 14 de
agosto de 1992. En el proyecto de iniciativa oficial aparece expresa la
solicitud de las facultades extraordinarias en el artículo 33, numeral 5 que
dice así:
“Artículo 33. Facultades
extraordinarias. De conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, confiérense facultades extraordinarias al Presidente de
la República, por el término de seis meses contados a partir de la fecha de
vigencia de la presente ley, para que adopte normas sobre las siguientes
materias:
1. ...
2. ...
3. ...
4. ...
5. Regulación de los
mecanismos para la transferencia a una entidad pública creada para el efecto, o
cuya creación se disponga o autorice con base en estas mismas facultades
extraordinarias, de todas las funciones, bienes, personal y, en general
derechos y obligaciones de la Corporación Autonóma Regional del Cauca, CVC,
relacionados con la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica.”
El proceso legislativo fue
el siguiente: en el primer debate, en el Senado de la República, se hace la
acumulación de los mencionados proyectos de ley que quedan involucrados en el
proyecto número 67. En el texto aprobado en primer debate aparecen consignadas
las facultades extraordinarias en el artículo 97; en el segundo debate
efectuado el día 11 de junio de 1993, en el texto aprobado aparecen dichas
facultades extraordinarias en el artículo 101 del proyecto acumulado.
Tal artículo aparece también
en el texto aprobado por la Honorable Cámara de Representantes el día lunes 29
de noviembre en el artículo 103 del mencionado proyecto de ley número 67; así
mismo, en el texto aprobado en segundo debate por esa misma Corporación,
efectuado en diciembre de 1993, con lo cual terminó el proceso legislativo por
medio del cual se expidió la Ley 99 de 1993. Tal proceso legislativo está
debidamente compilado en las Actas números 27/92, 57/92, 192/93 y 317/93
Senado, y 420/93, 485/93 Cámara, y 477/93 Senado, debidamente auténticadas, de
las Gacetas del Congreso, que se incorporan al expediente.
El otro aspecto fundamental
es el de la votación calificada que exige la Carta Política para el
otorgamiento de las facultades extraordinarias; dichas facultades en el caso
estudiado fueron aprobadas con tal votación calificada de la mayoría absoluta
de los miembros que integran cada Camára, según consta en las certificaciones
expedidas por los Secretarios del Honorable Senado de la República y de la
Honorable Cámara de Representantes, que también se incorporan al expediente y
que dicen:
“ Senado de la República
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA
REPUBLICA
CERTIFICA:
Que el proyecto de ley 129
de 1992 Senado, “POR EL CUAL SE CREA EL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE SE
REORSENA EL SECTOR PUBLICO DE LA GESTION Y CONSERVACION DEL MEDIO AMBIENTE Y
LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES, SE ORGANIZA EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
(SINA) Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, fué aprobado en las sesiones de los
días 18 de junio, 3 de agosto y 17 de agosto de 1993. Con un quórum
deliberatorio y decisorio de 100, 95 y 93 Honorables Senadores. Como consta en
las Actas adjuntas al expediente.
Se expide y firma a
solicitud de la H. Corte Constitucional (exp. 724), en el Distrito Capital de
Santafé de Bogotá, a los dieciseis días del mes de junio de mil novecientos
noventa y cinco (16-VI-1995).
PEDRO PUMAREJO”
(APARECE FIRMA Y SELLO)
“CAMARA DE REPRESENTANTES
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL DE LA HONORABLE CAMARA DE
REPRESENTANTES
CERTIFICA:
Que en la sesión plenaria
del día jueves 16 de diciembre de 1993, cuyo número de acta es la 109 de la
Gaceta del Congreso 485 del día viernes 31 de diciembre de 1993 fue sometido a
consideración y posterior aprobación el proyecto de ley No.67/92C “Por el cual
se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se
dictan otras disposiciones”, el cual dio como resultado una votación de 154
Honorables Representantes.
Esta certificación carece de
validez sin el sello seco.
DIEGO VIVAS TAFUR”
(APARECE FIRMA Y SELLO)
Por lo tanto, estos aspectos
que se destacan señalan como el Honorable Congreso se ajustó, al aprobar esta
Ley, a los requisitos constitucionales consignados en el numeral 10 del
artículo 150 de la Carta Política, tanto en lo relativo a la solicitud expresa
de las facultades extraordinarias por parte del Gobierno, como a la aprobación
de las mismas por mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
- En segundo término, se
encuentra que lo dispuesto por el artículo 1o. del mencionado Decreto
1275 de 1994 en el que se define la naturaleza jurídica de la entidad
dentro del proceso de su reestructuración, es producto del cabal ejercicio de
las mencionadas facultades extraordinarias en sus aspectos formales y
materiales y, únicamente, establece que la Corporación Autónoma Regional del
Valle del Cauca CVC, es un ente corporativo de carácter público integrado por
el Departamento del Valle del Cauca y las entidades territoriales existentes en
el mismo, y dotado de los atributos establecidos en el artículo 23 de la Ley 99
de 1993.
Ahora bien, para conocer la
exacta adecuación de lo dispuesto en el artículo acusado al conjunto de las
facultades extraordinarias conferidas y a las finalidades de la ley que regula
este sector de la Administración Nacional y que comprende la definición de las
reglas para la creación, y el funcionamiento de las Corporaciones Autónomas
Regionales, es preciso transcribir lo dispuesto por el inciso primero del
artículo 23 de la Ley 99 de 1993 en el que se define la naturaleza jurídica
general de aquellas entidades, lo cual condiciona en buena medida el alcance de
la misma facultad extraordinaria y de su ejercicio, así:
Artículo 23: Naturaleza Jurídica. Las Corporaciones Autónomas
regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley,
integrados por las entidades territoriales que por sus características
constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad
geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía
administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados
por la ley de administrar dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente
y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible,
de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del
medio Ambiente."
- Como se ha visto, en
esta primera parte del examen de las disposiciones acusadas, en lo que
corresponde a la definición de la naturaleza jurídica de la entidad
reestructurada, para la Corte existe plena conformidad entre lo demandado y los
límites establecidos en la ley que confiere la facultad, así como con las
normas constitucionales relativas a las competencias del legislador en materia
de la definición y modificación de la estructura de la administración nacional
en general y de las Corporaciones Autónomas Regionales en particular, dentro de
un ámbito preciso de autonomía como lo exige el numeral 7o. del artículo 150 de
la Carta.
En este sentido, es evidente
que el legislador extraordinario ejerció sus facultades dentro del término
advertido por la ley y por la Constitución y cumplió el encargo dentro de los
límites materiales correspondientes, como quiera que definió la naturaleza
jurídica de la mencionada entidad, dentro del régimen de autonomía que reclama
la Constitución Nacional.
- También es claro que
bajo las citadas disposiciones constitucionales, el mencionado régimen laboral
a que se refiere el Parágrafo acusado de la ley y que se define en el artículo
11 del Decreto ley 1275 de 1994, se ocupa, en general, pero antes que de todo
lo demás, de definir los tipos de vinculación laboral del servidor público o
del funcionario oficial con el Estado y sus órganos, organismos, entidades y
agencias, sea como empleado público o trabajador oficial, y de establecer las
reglas que les son aplicables dentro del marco de los principios mínimos
fundamentales del régimen constitucional pertinente, según las relaciones de
esta naturaleza; además, y también en general, las mencionadas disposiciones
legales que establecen los regímenes laborales del orden oficial y público
aplicables a las distintas entidades, organismos, agencias o entes de la
administración pública y del Estado, definen las características específicas de
cada régimen, como el de la carrera administrativa aplicable, algunas especificidades
del régimen disciplinario que se deben surtir en la entidad o en el organismo
administrativo, el de salarios y de prestaciones aplicable dentro de los
términos de la ley marco correspondiente, los que bien puede establecer por vía
general el legislador según las distintas modalidades de vinculación que se
establezcan, y según los varios tipos de entidades que pueden existir dentro
del Estado Colombiano.
Además, en relación con el
tema del vigor jurídico de los convenios de la O.I.T en nuestra legislación
interna, es preciso observar que según lo establecido en el inciso 4o, del
artículo 53 de la Carta Política, aquellos en verdad y aún antes de la entrada
en vigencia de la Carta Política de 1991, hacen parte del ordenamiento jurídico
colombiano, y que, en especial, los convenios 87 de 1948 y 98 de 1949,
relativos a la libertad sindical y a la aplicación de los principios del
derecho de sindicación, se encuentran vigentes y son aplicables en derecho
colombiano; sin embargo, como lo advirtió el Señor Viceprocurador, en aquellos
instrumentos jurídicos no está regulada la institución de la huelga y con su
adopción, el Estado colombiano no está obligado a reconocer en su legislación
laboral interna el ejercicio a discreción del derecho a la huelga de todos los
trabajadores del país.
- Como en este asunto el
Parágrafo acusado hace parte de una disposición de rango legal que expresamente
confiere facultades extraordinarias al ejecutivo para la precisa finalidad de
la reestructuración de una entidad administrativa del orden nacional, lo cual
comporta la facultad de establecer su estructura orgánica en los términos del
mencionado numeral 7o. del artículo 150 de la Carta, a juicio de esta
Corporación también es plenamente viable, desde el punto de vista práctico y
racional, definir hacia el futuro y para en adelante el régimen laboral de los
servidores públicos de la misma, como parte de la reestructuración que se
ordena, siempre que se respeten los derechos adquiridos de los trabajadores en
los términos que aquí se advierten, como ocurre con las disposiciones acusadas.
Lo cierto es que, desde el
punto de vista constitucional, no existe límite expreso que condicione la
definición de la estructura orgánica de las entidades de la administración
nacional, como se dejó en claro en el anterior numeral de esta providencia, ni
para que, en correspondencia con dicha definición, se modifique el régimen
laboral de los servidores públicos según la nueva estructura de la misma,
claro está, por vía de la ley; por el contrario, se trata de racionalizar la
configuración jurídica de una entidad del orden nacional y de características
constitucionales específicas, como ocurre con las Corporaciones Autónomas
Regionales y como en el caso de la CVC, con la supresión o el traslado de un
tipo de sus funciones y de cometidos y con el traspaso de una parte de sus
activos y pasivos relacionados con la generación, transmisión y distribución
eléctrica, para constituír otra entidad que se encargue de aquellas y reciba
éstos.
Además, se queja el
demandante de la disposición legal transcrita en el sentido de que por
principio resulta inconstitucional modificar, sin perjuicio de los
correspondientes derechos adquiridos, el régimen laboral de los empleados y
trabajadores de una entidad administrativa del orden nacional, que se
reestructura por disposición del legislador; en este sentido, por el contrario,
se observa que la disposición que establece el régimen laboral para los
mencionados servidores y que está prevista en el artículo 11 del Decreto Ley
1275 de 1994 encuentra plena conformidad con lo dispuesto en la Constitución
Nacional.
En verdad, el artículo 11
del Decreto 1275 de 1994 se limita a señalar que el régimen laboral
correspondiente de los servidores de la entidad reestructurada será el definido
en la ley para los empleados públicos, al señalar que los servidores de la CVC
después de la reestructuración ordenada por la ley, serán catalogados como
empleados públicos y que les serán aplicables las disposiciones pertinentes de
dicho régimen. Obsérvese que en caso de la reestructuración legal de una
entidad administrativa del orden nacional, el cambio ordenado por el legislador
ordinario o extraordinario del mencionado régimen laboral, debe ser
correspondiente al nuevo tipo de entidad que resulte de la reestructuración, y
que, salvo que se desconozcan derechos efectivamente adquiridos por los
trabajadores, en la Constitución no existen obstáculos expresos que impidan que
con dichos fines se decrete el paso de un régimen de trabajadores oficiales a
uno de empleados públicos o viceversa, es decir, que se pase de un régimen de
empleados públicos a uno de trabajadores oficiales, o que se modifique el
régimen aplicable a unos empleados y se conserve el de otros, siempre que
exista fundamento razonable para la definición parcial.
De otra parte, las técnicas
de la administración pública recomiendan que el tipo legal de definición del
régimen de vinculación de los servidores públicos a los cuadros de la
administración, corresponda en general a unas reglas más o menos uniformes y a
criterios de normalización del tipo de vínculos, en repudio de los regímenes
excepcionales y, por ello, es preciso que el legislador se ajuste en sus
prescripciones al principio de la unidad y de uniformidad cuando se trate de la
definición de los mencionados regímenes, como quiera que el mismo Constituyente
traza las pautas al establecer en el inciso primero del artículo 123 de la
Carta que “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones
públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios.”
Pero además, téngase en
cuenta para estas reflexiones, que el artículo 125 de la Carta establece los
criterios constitucionales básicos y generales que rigen este tema, y que
definen los diferentes tipos de regímenes aplicables a quienes sean llamados a
ocupar los cuadros de la administración o a atender los empleos en los órganos
y entidades del Estado; en efecto, allí se indica que los empleos en los
órganos y entidades del Estado son de carrera, exceptuados los empleos de
elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley, lo que significa que el mismo
Constituyente ha deferido en el legislador la facultad de definir
razonablemente los tipos de vinculación de los servidores públicos, pero dentro
del marco inicial de una clasificación concreta que parte del supuesto de la
generalidad de la Carrera Administrativa y la excepción de los empleos que no
lo son, pudiendo en principio encuadrar los de una Corporación Autónoma
Regional dentro de los de los empleados públicos, como ocurre en este caso
dentro de la reestructuración decretada.
Así las cosas, todo esto
significa que en el asunto en cuestión se trata, nada menos, que de una doble
actuación de fondo del legislador para provocar, con expreso fundamento
constitucional y en varios sentidos, una modificación en la estructura de la
administración nacional, que comprende, de una parte, la directa y expresa
reestructuración legal de una específica entidad autónoma de derecho público
que, al igual que otras de su misma especie, fue creada dentro del ordenamiento
legal anterior, y la precisa autorización para la constitución de otra entidad
de carácter societario o empresarial, dentro de lo cual, la definición del
régimen laboral de los trabajadores y empleados de la CVC apenas es un elemento
componente de carácter particular y adicional, que no puede examinarse por
aparte ni por separado de las que aquí se mencionan, so pena de distraer
el juicio del intérprete en funciones de juez de constitucionalidad de la ley
que así lo ordena.
No puede estar dentro de la
voluntad del Constituyente impedir la modernización o la simple reforma de las
estructuras de la Administración y condenar a la misma a mantener un régimen
jurídico inalterado y definitivo. El verdadero catálogo de límites genéricos de
dichas actuaciones se encuentra en el artículo 53 de la Constitución, cuando se
refiere a los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo que
debe aparecer en una ley de la República.
Se observa, además, que
estas disposiciones del legislador encuentran pleno fundamento constitucional
en lo dispuesto en el numeral 7o. del artículo 150, en concordancia con el
artículo 154 ambos de la Carta Política, que establecen de modo perentorio que
es de competencia del legislador, por iniciativa del Gobierno Nacional, “Determinar
la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos, y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos
y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las
corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía; así
mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales
del Estado y sociedades de economía mixta”.
B. Los artículos 22, 23 y 31 del Decreto 1275 de 1994"
En verdad y en el fondo de
la cuestión que se formula por el actor, la inconformidad planteada en la
demanda radica en la supuesta inconstitucionalidad de las posibles
consecuencias jurídicas, concretas y subjetivas que se desprenden del paso del
régimen laboral de algunas personas vinculadas a la primera de las entidades
mencionadas como trabajadores oficiales, al de empleados públicos que, según lo
dispuesto por el artículo 11 del mencionado decreto, corresponderá en adelante
a los mismos sujetos, una vez terminado el proceso de reestructuración
administrativa de la CVC.
En este sentido, se indica
al actor que en el ordenamiento jurídico nacional encuentra a su disposición un
muy bien definido régimen legal y constitucional de acciones y de
procedimientos que puede ejercer para la eventual protección judicial de los
derechos de los trabajadores que sea necesaria cuando, en su opinión, aquellos
resulten afectados en sus derechos adquiridos con ocasión de las actuaciones
administrativas específicas y de las situaciones concretas que se puedan
desprender por el eventual ejercicio de las competencias correspondientes a la
administración; de igual modo se advierte que la acción pública de
inconstitucionalidad no es el camino idóneo para formular cuestionamientos
consultivos ni para provocar interpretaciones parciales, enderezadas a la
eventual solución de controversias de competencia de la jurisdicción
contencioso administrativa laboral ordinaria.
Obsérvese que en este asunto
el cambio de régimen laboral de un grupo de trabajadores de una entidad
administrativa específica del orden nacional pero autónoma, es ordenado con
carácter general por un decreto ley que es la ley en sentido material para
todos los funcionarios que en adelante se encuentren vinculados a la mencionada
Corporación Autónoma Regional, como ente corporativo de carácter público, y que
aquel procedimiento se origina en la atribución de facultades extraordinarias
que se confieren al Gobierno en el mencionado Parágrafo del artículo 113 de la
Ley 99 de 1993; por tanto, aún cuando es posible que en el desarrollo
administrativo de la mencionada normatividad se presenten controversias
subjetivas y concretas, la vía de provocar decisiones de la Corte Constitucional,
no es la adecuada para la solución de cada caso y no es de su competencia la
definición de las posibles controversias litigiosas que se desprendan del
ejercicio de competencias legales por las autoridades administrativas. Sin
embargo, quedan a salvo los derechos consagrados en la Constitución y en la
ley, especialmente los que habilitan a los servidores públicos para acudir ante
la jurisdicción competente, en los casos concretos y subjetivos, cuando
consideren que tales derechos han sido violados o desconocidos por los
respectivos actos administrativos.
Es decir, se reitera, que la
reestructuración de una entidad nacional como la CVC, implica para el
legislador ordinario o extraordinario, cuando se cumplen todos los requisitos
constitucionales, la competencia de suprimir empleos, siempre que se base en
una situación real y objetiva y sea proporcional a esa situación. Como el
Estado no puede eludir el cumplimiento de los principios constitucionales, el
ámbito propio y adecuado para analizar una situación como la señalada, es el de
los procesos subjetivos y concretos a cargo de la jurisdicción competente según
lo dicho más arriba, ya que es muy difícil esclarecer este punto en ejercicio
de un control abstracto de constitucionalidad, como el que ejerce ahora la
Corte.
Ahora bien, en relación con
la materia de que se ocupan los mencionados artículos 22, 23 y 31 del Decreto
1275 de 1994, es preciso advertir que no asiste razón al demandante en cuanto
hace la consideración según la cual lo dispuesto por el mencionado artículo 53
de la Constitución en materia del denominado Estatuto del Trabajo y del deber
de su expedición por parte del Congreso de la República con la incorporación de
los principios mínimos fundamentales allí enunciados exhaustivamente, comporta
la directa inconstitucionalidad de cualquiera disposición legal o reglamentaría
referida a las relaciones laborales en el orden interno, que no aparezca en el
mencionado estatuto o que no se fundamente en aquel.
En efecto, de aceptarse la
tesis sostenida por el actor, ni el legislador ni el ejecutivo podrían cumplir
los restantes cometidos constitucionales, como sería, entre otros, la
determinación de la estructura de la Administración Nacional y la reglamentación
del funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales en el caso de las
competencias del Congreso del numeral 7o. del artículo 150 de la Carta, o
modificar la estructura de las entidades administrativas nacionales con
sujeción a los principios y reglas que establece la ley en el caso del
Presidente de la República, según las competencias previstas en el numeral 16
del artículo 189 de aquella normatividad.
Así las cosas, para el
actor, como la definición del vínculo laboral entre los servidores públicos y
la CVC, no aparece en el estatuto único del trabajo, sería absolutamente
inconstitucional su definición por el legislador ordinario o extraordinario
como acontece en el artículo 11 del Decreto 1275 de 1994; pero además, por vía
de la proposición absurda que se resume, toda definición de los vínculos entre
los servidores públicos y la Administración, y en general entre aquellos y el
Estado, sería inconstitucional como quiera que no aparece relacionada en el
denominado Estatuto del Trabajo.
Para el actor, el legislador
habría perdido la competencia legislativa ordinaria para regular con sus
disposiciones legales los asuntos referidos a las relaciones laborales en el
ordenamiento nacional, al quedar reducida esa capacidad a la expedición o a la
modificación de una sola ley que comprenda todo lo relacionado con el derecho
al trabajo; además, así se concluiría que toda la legislación anterior a la
Constitución de 1991 quedaría como un objeto intangible e irreformable mientras
no se pudiese expedir el acto normativo que el actor denomina el estatuto único
del trabajo. De otra parte, se podría concluir que cualquier disposición
legal sería inconstitucional si se ocupa de cualquier tema de derecho laboral,
sin aparecer como una reforma integral del único y exclusivo "Estatuto del
Trabajo."
La voluntad del
Constituyente en esta materia es, por el contrario, que toda disposición legal,
anterior o posterior al cambio constitucional de 1991, se ajuste en sus
contenidos a los mencionados principios mínimos fundamentales, y que en
adelante se expida una ley que reemplace a los actuales códigos sustantivo y
procesal del trabajo, para darle mayor vigor a la legislación vigente.
En efecto, a juicio de la
Corte, la voluntad del Constituyente es la de permitir la existencia de un
ordenamiento jurídico parcial perfectamente identificable por las reglas de
competencia y por los especiales límites materiales que lo condicionan desde la
Constitución y, con ello, ofrecer mayor claridad, uniformidad y coherencia en
la presentación y disposición de las normas laborales que, en algunos casos,
han sido expedidas en situaciones de coyuntura política o económica; por ello,
el mismo Constituyente de 1991 se ocupó de definir los principios mínimos
fundamentales que guían la acción del legislador en la materia, y condicionan
la interpretación de todas las disposiciones legales que se ocupen de la misma.
No es cierto que en nuestro ordenamiento constitucional haya quedado proscrita,
so pena de inconstitucionalidad de las leyes correspondientes, la competencia
del Congreso para ocuparse de los asuntos laborales en varias leyes, o de
regular los elementos laborales de otras materias en varias disposiciones
legales. Además, el artículo 53 no impide en ningún caso que el legislador y el
ejecutivo cumplan con sus cometidos constitucionales, como son los de
determinar la estructura de la administración nacional y reglamentar el
funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, ni descarta la
facultad de modificar la estructura de las entidades administrativas con
sujeción a los principios y reglas que establece la ley. En este sentido
asiste razón al representante del Ministerio Público al advertir que dicha
definición no aparece relacionada como uno de los principios que debe ser respetado
por el legislador al momento de expedir el mencionado estatuto, y que bien
puede ser regulada en cada caso por el legislador, sin que se genere vicio de
inconstitucionalidad alguno.
El Constituyente ha
dispuesto que se expida un Estatuto del Trabajo que a semejanza de un Código
Sustantivo y Procesal del Trabajo desarrolle los principios mínimos
fundamentales de la materia con coherencia y unidad, pero no está en su
voluntad impedir que se regulen asuntos relacionados con la misma materia en
otras disposiciones legales; es más, no es admisible, dentro de estos supuestos
constitucionales, que las leyes que se ocupen de los asuntos relacionados con
la materia laboral, resulten inconstitucionales por la omisión general del
Congreso en expedir el mencionado estatuto, o lo que sería lo mismo, que en
todo caso la ley respectiva resulte inconstitucional por la ausencia de otra
ley general que no ha sido expedida, y que la inconstitucionalidad recaiga
sobre una materia que desde todos los puntos de vista resulta conforme con la
Constitución.
De otra parte, para la Corte
los derechos de "asociación, negociación, contratación y huelga" a
que se refiere el actor en su demanda no resultan desconocidos o afectados en
un sentido contrario a lo dispuesto en la Carta Política, ya que ellos son
objeto de limitaciones expresas en la Constitución, en especial respecto de la
contratación colectiva y de la huelga; por ello no asiste razón al demandante
en relación con la supuesta relación inescindible entre el derecho "de
negociación-contratación" y el derecho de huelga, en el sentido de impedir
la definición de limitaciones legales a cualquiera de los dos derechos.
Los tres derechos
mencionados por el actor (Asociación, negociación-contratación y huelga),
corresponden a tres instancias diferenciadas por la Constitución desde el punto
de vista de su contenido y en relación con su ejercicio, según lo establecido
por los artículos 55 y 56 de la Carta Política que les imponen limitaciones
expresas y que han sido desarrolladas por el conjunto de la normatividad legal,
en muchas de sus disposiciones vigentes.
Por todo ello, y a
diferencia de lo que sostiene el demandante en este asunto, para la Corte
Constitucional las limitaciones constitucionales y legales respecto de los mencionados
derechos, no implican necesariamente y en todo caso el desconocimiento o el
recorte ilegítimo del derecho de asociación protegido por los convenios
internacionales que se mencionan en la demanda; pero, por si fuera poco, en el
presente caso no aparece ninguna disposición acusada que se ocupe del asunto de
las mencionadas limitaciones, en el sentido planteado por la demanda.
De igual modo, es claro que
su reconocimiento constitucional no obliga a que su regulación deba hacerse
mediante ley estatutaria: todo lo contrario, no resulta recomendable dentro del
Estado Social de Derecho, imponer la carga de la mayoría cualificada que
presupone la adopción de la ley estatutaria a materias de contenido económico y
social como el régimen de vinculación de los servidores del Estado, como para
ningún otro trabajador.
Además, se observa que de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 55 de la Constitución, el derecho
de negociación colectiva en el ordenamiento colombiano, ha sido reconocido como
un derecho social y económico de los trabajadores, que puede ser objeto de las
excepciones razonables que establezca la ley.
La Corte Constitucional
advierte que la definición de empleado público, que se establece para los
funcionarios que continúan vinculados a la CVC, no significa limitación alguna
al derecho de sindicalización, que se encuentra plenamente protegido por el
ordenamiento constitucional y por esa razón no puede ser desconocido ni por el
Congreso ni por el Ejecutivo, y mucho menos por la ley cuando en ella se
define el régimen laboral aplicable a unos servidores públicos vinculados a la
administración; por el contrario, la definición del vínculo laboral, aún que
se relacione con el ejercicio de otros derechos de contenido económico y social
de los servidores del Estado, no significa desconocimiento de ningún derecho
adquirido.
Lo cierto es que por mandato
de la Carta Constitucional, los empleados públicos tienen establecida con el
Estado una relación de carácter legal y reglamentario, y que según lo establece
el Decreto 3135 de 1968, las personas que prestan sus servicios en los
establecimientos públicos son, por definición empleados públicos; en
consecuencia, la norma acusada no ha hecho otra cosa que adoptar una definición
del vínculo laboral de unos servidores públicos, acorde con la índole jurídico
administrativa que les es aplicable.
Como se dejó en claro más
arriba, en este asunto existen suficientes razones para fundamentar la
distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales y para entender
que las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades que cumplen cometidos
públicos de interés del Estado y de la Comunidad, que ejecutan planes,
políticas, y proyectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales, y que
deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas legales y reglamentarias
sobre su manejo y aprovechamiento, lo cual puede ser atendido por empleados
públicos, según la definición que de su régimen haga la ley.
En efecto, nada más extraño
a las consideraciones de la demanda que la realidad que se expresa en las
disposiciones legales que configuran el mencionado procedimiento de
transformación jurídica del régimen legal y del estatuto básico de una entidad
administrativa, para efectos de organizar racionalmente su existencia y
funcionamiento; además, como lo ha advertido la jurisprudencia de esta
Corporación, la competencia para reestructurar entidades de la administración
nacional comprende la facultad de suprimir cargos de la planta de personal de
una entidad determinada, como aparece en el asunto que se resuelve, siempre que
se respeten los derechos adquiridos. En este sentido, la indemnización que
establece el artículo 22 para los trabajadores oficiales y empleados públicos
escalafonados en carrera administrativa a quienes se les suprima el cargo, como
consecuencia de la reestructuración de la Corporación, en desarrollo del
artículo 113 de la Ley 99 de 1993, tiene el objeto de compensar los perjuicios
que se derivan de la supresión y quedan a salvo las acciones que puedan surgir
de las situaciones concretas y subjetivas, para definirlas ante los jueces
competentes, como se ha dicho anteriormente. Este es el entendimiento que
acoge la Corte, para que en todo caso se sometan los actos jurídicos a los
principios constitucionales que garantizan la protección a los trabajadores que
prestan su servicio al Estado.
En conclusión, como se ha
visto a lo largo de esta providencia, es claro que la Ley 99 de 1993 otorgó al
Presidente de la República la atribución de definir el régimen laboral de los
empleados de la CVC, la cual está contenida dentro de las facultades de
reestructurar la entidad y que dentro de ella es posible definir, por vía
general, un régimen de indemnizaciones para los trabajadores oficiales y
empleados públicos escalafonados en la Carrera Administrativa a quienes se les
suprima el cargo como consecuencia de la reestructuración de la CVC, como lo
ordena el artículo 22 acusado; además también es claro que conforme con la
Constitución, los derechos legales a la igualdad, a la preferencia, a la
reubicación, a la sustitución patronal y los demás predicables de los
servidores de carrera administrativa no son desconocidos en este caso por las
normas demandadas, ni siquiera de modo implícito, ya que el régimen de
indemnizaciones para los servidores de la CVC escalafonados en la carrera
administrativa y planteado en las disposiciones acusadas, no significa, de modo
general que se nieguen dichas prerrogativas jurídicas o que se derogue el
régimen legal aplicable.
En efecto, como se ha visto,
los artículos 22 y 23 del Decreto 1275 de 1994 establecen un régimen razonable
y justo de indemnizaciones generales y globales para compensar el retiro de los
trabajadores y empleados escalafonados en la Carrera Administrativa en la
entidad reestructurada, lo cual es plenamente válido ante la Constitución, ya
que comprende la incorporación de elementos como la antigüedad, el salario
percibido durante el último año de servicio junto a la enumeración exhaustiva
de los factores prestacionales que contribuyen a su definición; sin duda, en
dicha enumeración taxativa el legislador elabora una solución plausible frente
a las elementales nociones de justicia laboral, establecidas en el mencionado
artículo 53 de la Constitución.
En relación a la
reubicación que invoca el actor para los trabajadores de la CVC, con base en
el respeto al derecho del trabajo, resulta acertado el concepto fiscal en el
que se advierte que en general cuando la relación laboral termina, el funcionario
queda desempleado, y que a la luz de la Carta Constitucional esta situación no
puede considerarse como violación del mencionado derecho, pues de ser así,
ningún contrato podría terminar por algunas de las razones previstas en la
relación laboral administrativa, ni tampoco podrían darse por terminadas las
relaciones legales y reglamentarias con base en las condiciones fijadas en la
ley; al respecto se observa que el artículo 125 inciso 4o. de la Constitución
advierte que el retiro del servicio se hará, entre otras causales, por las
previstas en la Constitución o por la ley, y que en consecuencia para el
Constituyente la estabilidad no significa inamovilidad. Por todo ello es
evidente la conformidad de las disposiciones acusadas con la Constitución, y así
lo declarará esta Corporación en la parte resolutiva de esta providencia.
Por último, y en relación
con el artículo 31 del Decreto 1275 de 1994, se observa que las garantías
constitucionales y legales sobre el fuero sindical y la estabilidad laboral, no
son afectadas con las disposiciones acusadas, ya que las consecuencias
jurídicas, relacionadas con el vínculo laboral que se impugna por el actor se
desprenden de una definición legal de carácter general, se hace por ministerio
de la ley, y porque la facultad constitucional de reestructurar una entidad
pública implica entre otras consecuencias, la atribución jurídica de suprimir
cargos; en este mismo sentido se encuentra que no asiste razón al actor en
cuanto a la supuesta violación del derecho constitucional al fuero sindical de
los trabajadores vinculados al sindicato de trabajadores de la CVC, puesto que
la debida supresión de un empleo, verificada de conformidad con las
disposiciones constitucionales y legales, hace innecesario acudir a la
definición judicial del fuero sindical como lo determina la disposición
acusada; éste no es un límite absoluto que pueda enervar las decisiones
ordinarias del legislador en materia de la estructura de la Administración
Nacional.
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador
General de la Nación, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE :
Primero. Declarar exequible el parágrafo 1o. del artículo 113 de la Ley 99
de 1993.
Segundo. Declarar exequibles los artículos 1o., 11, 22, 23 y 31 del
Decreto 1275 de 1994.
Cópiese, comuníquese,
notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria |
716 | C-263-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-263/95
TRATADO
INTERNACIONAL-Vicio de
procedimiento/TRATADO INTERNACIONAL-Inexequibilidad/REPATRIACION DE
CONDENADOS
Al estudiar el
trámite de la ley, la Corte Constitucional encontró un vicio. Tal vicio
consistió en que entre la aprobación en la Comisión Segunda del Senado,
cumplida el 17 de noviembre de 1993, y en la Plenaria de la misma corporación,
llevada a cabo el 24 de noviembre del mismo año, no mediaron los ocho (8) días
de que trata el artículo 160 de la Constitución. Como la Corte estimó que se
trataba de un vicio subsanable, concedió un plazo de treinta (30) días calendario
para que el Senado de la República tramitara nuevamente el proyecto de ley, y
el señor Presidente de la República le impartiera la sanción correspondiente.
El plazo mencionado transcurrió, sin que se recibiera comunicación alguna del
Senado de la República, o de la Presidencia de la República, sobre el
cumplimiento de lo dispuesto en la providencia mencionada. La consecuencia del
hecho de no haberse subsanado el vicio, como se dispuso, no puede ser otra que
la declaración de inexequibilidad de la ley en revisión.
REF: L.A.T. 031
Revisión oficiosa
de la ley 148 de julio 13 de 1994 "Por medio de la cual se aprueba el
tratado sobre traslado de personas condenadas entre la República de Colombia y
el Reino de España, suscrito en Madrid el 28 de abril de 1993.", y del
mencionado tratado.
Magistrado
Ponente:
Dr. Jorge Arango
Mejía.
Sentencia aprobada,
según consta en acta No. veintirés (23) de la Sala Plena, en Santafé de Bogotá
D.C., a los veintidós (22) días del mes de junio de mil novecientos noventa y
cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
La Presidencia de la
Corte Constitucional recibió el día 18 de julio de 1994, la ley 148 del 13 de
julio de 1994, "Por medio de la cual se aprueba el tratado sobre traslado
de personas condenadas entre la República de Colombia y el Reino de España,
suscrito en Madrid el 28 de abril de 1993."
Con fundamento en el
artículo 44 del decreto 2067 de 1991, que ordena someter al trámite ordinario
las revisiones oficiosas de las leyes aprobatorias de tratados internacionales,
el Magistrado sustanciador, mediante auto del veintidós (22) de agosto de mil
novecientos noventa y cuatro (1994), asumió el conocimiento del proceso de la
referencia, decretó la práctica de pruebas y ordenó la fijación en lista del
negocio para asegurar la intervención ciudadana que consagran los artículos
242, numeral 1, de la Constitución y, 7, inciso 2, del decreto antes citado.
Igualmente, dispuso el traslado del negocio al despacho del señor Procurador,
quien rindió el concepto de rigor.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales, procede la Corte Constitucional a
resolver.
A. Textos
El texto de la ley y del tratado objeto de revisión,
es el siguiente:
" Ley 148 de 13de julio de 1994
"Por medio de
la cual se aprueba el "tratado sobre traslado de personas condenas entre
la República de Colombia y el Reino de España", suscrito en Madrid el 28
de abril de 1993"
" El Congreso de Colombia
" Visto el
texto del "TRATADO SOBRE TRASLADO DE PERSONAS CONDENADAS ENTRE LA
REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA", suscrito en Madrid el 28
abril de 1993.
"DECRETA:
" ARTICULO
PRIMERO: Apruébase el "TRATADO SOBRE TRASLADO DE PERSONAS CONDENADAS ENTRE
LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA", suscrito en Madrid el 28
abril de 1993.
" ARTICULO
SEGUNDO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o. de la ley 7a. de
1944, el "TRATADO SOBRE TRASLADO DE PERSONAS CONDENADAS ENTRE LA REPUBLICA
DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA", suscrito en Madrid el 28 abril de 1993,
que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir
de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
" ARTICULO
TERCERO: La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación."
"TRATADO SOBRE TRASLADO DE PERSONAS
CONDENADAS ENTRE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA
" República de
Colombia y el Reino de España.
"Deseosos de
establecer mecanismos que permitan fortalecer la cooperación judicial
internacional;
"Considerando
que la reinserción es una de las finalidades de la ejecución de condenas;
"Reconociendo
que la asistencia entre las Partes para la ejecución de sentencias penales
condenatorias es aspecto importante dentro de la política bilateral de
cooperación;
"Animados por
el objetivo común de garantizar la protección de los derechos humanos de los
condenados asegurando siempre el respeto de su dignidad;
"En
consecuencia, guiados por los principios de amistad y cooperación que
prevalecen en sus relaciones, han convenido en celebrar el presente Tratado,
por el cual se regulan los traslados de las personas condenadas en uno de los
dos Estados Partes, cuando fueren nacionales españoles o colombianos.
"Artículo primero
Definiciones
"Para efectos
del presente Tratado se entiende que:
"1.
"Estado Trasladante", es aquel que ha impuesto la sentencia
condenatoria y del cual la persona sentenciada habrá de ser trasladada.
"2.
"Estado Receptor", es aquel que continuará la ejecución de la
sentencia y al cual debe ser trasladada la persona sentenciada.
"3.
"Persona Sentenciada", es la persona que ha sido condenada por
Tribunal o Juzgado del Estado Trasladante mediante sentencia definitiva y que
se encuentra en prisión, pudiendo estar bajo el régimen de condena condicional,
libertad preparatoria o cualquier otra forma de libertad sujeta a vigilancia.
"Artículo segundo
Ambito de aplicación
"1. Las penas
impuestas en uno de los Estados, a nacionales del otro, podrán ejecutarse en
establecimientos penitenciarios de este último, de conformidad con las
disposiciones del presente Tratado.
"2. La calidad
de nacional será demostrada en el momento de la solicitud del traslado.
"3. Los Estados
Parte del presente Tratado, se obligan a prestarse mutuamente la más amplia
colaboración posible en materia de traslados de personas condenadas.
"Artículo tercero
Jurisdicción
"1. Las Partes
designan como Autoridades centrales encargadas de ejercer las funciones
previstas en este Tratado, al Ministerio de Justicia por parte de la República
de Colombia y a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia por
parte del Reino de España.
"2. La persona
sentenciada continuará cumpliendo en el Estado Receptor, la pena o medida de
seguridad impuesta en el Estado Trasladante y de Acuerdo con las leyes y
procedimientos del Estado Receptor, sin necesidad de exequátur.
"3. El Estado
Trasladante o el Estado Receptor con consentimiento del trasladante, podrán
conceder la amnistía, el indulto, la conmutación de la pena o medida de
seguridad o adoptar cualquier decisión o medida legal que entrañe una reducción
o cancelación total de la pena o medida de seguridad. Las peticiones del Estado
Receptor serán fundadas y examinadas benévolamente por el Estado Trasladante.
"Sólo el Estado
Trasladante podrá conocer del recurso o acción de revisión.
"Artículo cuarto
Condiciones de aplicabilidad
"El presente
Tratado se aplicará únicamente bajo las siguientes condiciones:
"1. Que la
persona sentenciada sea nacional del Estado Receptor.
"2. Que la
persona sentenciada solicite su traslado o en caso de que dicha solicitud
provenga del Estado Trasladante o del Estado Receptor, la persona sentenciada
manifieste su consentimiento expresamente y por escrito.
"3. Que el
delito materia de la condena no sea político.
"4. Que la
decisión de repatriar se adopte caso por caso.
"5. Que los
Estados Trasladante y Receptor se comprometan a comunicar a la persona
sentenciada las consecuencias legales de su traslado.
"6. Que la
sentencia condenatoria sea firme y no existan otros procesos pendientes en el
Estado Trasladante.
"7. Que los
actos u omisiones que hayan dado lugar a la condena constituyan un delito de
acuerdo con las normas del Estado Receptor.
"Artículo quinto
Obligación de facilitar informaciones
"1. Cualquier
condenado a quien pueda aplicarse el presente Tratado deberá estar informado
por el Estado de condena del tenor del presente Convenio, así como de las
consecuencias jurídicas que se derivan del traslado.
"2. Si el
condenado hubiere expresado al Estado Trasladante su deseo de ser trasladado en
virtud del presente Tratado, dicho Estado deberá informar de ello al Estado
Receptor con la mayor diligencia posible después de que la sentencia sea firme.
"3. Las
informaciones comprenderán:
"a) El nombre,
la fecha y el lugar de nacimiento del condenado;
"b) En su caso,
la dirección en el Estado Receptor;
"c) Una
exposición de los hechos que hayan originado la condena;
"d) La
naturaleza, la duración y la fecha de comienzo de la condena.
"4. Si el
condenado hubiere expresado al Estado Receptor su deseo de ser trasladado en
virtud del presente Tratado, el Estado Trasladante comunicará a dicho Estado, a
petición suya, las informaciones a que se refiere el párrafo 3 que antecede.
"5. Deberá
informarse por escrito al condenado de cualquier gestión emprendida por el
Estado Receptor o el Estado Trasladante en aplicación de los párrafos
precedentes, así como de cualquier decisión tomada por uno de los dos Estados
con respecto a una petición de traslado.
"Artículo sexto
Peticiones y respuestas
"1. Las
peticiones de traslado y las respuestas se formularán por escrito.
"2. Dichas
demandas se dirigirán por el Ministerio de Justicia del Estado requirente al
Ministerio de Justicia del Estado requerido. Las respuestas se comunicarán por
las mismas vías.
"3. El estado
requerido informará al Estado requirente, con la mayor diligencia posible, de
su decisión de aceptar o denegar el traslado solicitado.
"Artículo séptimo
Documentación justificativa
"1. El Estado
receptor, a petición del Estado Trasladante, facilitará a este último:
"a) Un
documento o una declaración que indique que el condenado es nacional de dicho
Estado;
"b) Una copia
de las disposiciones legales del Estado Receptor de las cuales resulte que los
actos u omisiones que hayan dado lugar a la condena en el Estado Trasladante
constituyen una infracción penal con arreglo al derecho del Estado Receptor o
la constituirían si se cometiera en su territorio;
"2. Si se
solicitare un traslado, el Estado Trasladante deberá facilitar al Estado
Receptor los documentos que a continuación se expresan, a menos que uno u otro
de los dos Estados haya indicado ya que no está de acuerdo con el traslado:
"a) Una copia
certificada conforme de la sentencia y de las disposiciones legales aplicadas;
"b) La
indicación de la duración de la condena ya cumplida, incluida la información
referente a cualquier detención preventiva, remisión de pena u otra
circunstancia relativa al cumplimiento de la condena;
"c) Una
declaración en la que conste el consentimiento para el traslado; y
"d) Cuando
proceda, cualquier informe médico o social acerca del condenado, cualquier
información sobre su tratamiento en el Estado Trasladante y cualquier
recomendación para la continuación de su tratamiento en el Estado Receptor.
"3. El Estado
Trasladante y el Estado Receptor podrán, uno y otro, solicitar que se le
facilite cualquiera de los documentos o declaraciones a que se refieren los
párrafos 1 y 2 que anteceden antes de solicitar un traslado o tomar la decisión
de aceptar o denegar el traslado.
"Artículo octavo
Cargas económicas
"La entrega del
reo por las autoridades del Estado Trasladante a las del Estado Receptor se
efectuará en el lugar en que convengan las Partes. El Estado Receptor se hará
cargo de los gastos del traslado desde el momento en que la persona sentenciada
quede bajo su custodia.
"Artículo noveno
Interpretación
"Ninguna de las
disposiciones contenidas en este Tratado, puede ser interpretada en el sentido
de que se atribuya a la persona sentenciada un derecho al traslado.
"Artículo décimo
Bases para la decisión
"1. Las
decisiones de cada Estado, aceptando o denegando un traslado en aplicación de
este Tratado serán soberanas;
"2. Al tomar
sus decisiones, cada Estado tendrá en cuenta, entre otros criterios, la
gravedad de los delitos, sus características y especialmente si se han cometido
con ayuda de una organización delictiva, las posibilidades de reinserción, la
edad y salud del condenado, su situación familiar, su disposición a colaborar
con la justicia y la satisfacción de las responsabilidades pecuniarias respecto
a las víctimas.
"3. La
notificación al otro Estado de las resoluciones denegatorias, no necesitarán
exponer la causa.
"Artículo undécimo
Vigencia y terminación
"1. El presente
Tratado estará sujeto a ratificación y entrará en vigor a los 60 días del canje
de los instrumentos de ratificación.
"2. Cualquiera
de los Estados Partes, podrá denunciar este Tratado, mediante notificación
escrita al otro Estado. La denuncia entrará en vigor seis meses después de la
fecha de notificación. Las solicitudes que hayan sido presentadas a la fecha de
denuncia del presente Tratado seguirán su trámite normal sin que se vean
afectadas por dicha denuncia.
"Firmado en
Madrid, a los veintiocho días del mes de abril de 1993, en dos ejemplares en
idioma español, siendo ambos textos igualmente válidos y auténticos.
"POR LA
REPUBLICA DE COLOMBIA
ERNESTO SAMPER PIZANO
Embajador de Colombia
"POR EL REINO
DE ESPAÑA
TOMAS DE LA QUADRA SALCEDO
Ministro de Justicia".
B. Pruebas.
Por intermedio de la
Secretaría General de la Corte Constitucional, el Magistrado sustanciador
ofició a la Ministra de Relaciones Exteriores de ese entonces, para que, en el
término de diez (10) días, certificara de manera clara, concisa y detallada
sobre todos los pormenores atinentes a las etapas cumplidas en la negociación y
celebración del tratado objeto de revisión. Igualmente, solicitó el nombre y
cargos de quienes actuaron en representación del Estado Colombiano.
Se ofició, también,
a los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes,
para que remitieran copias auténticas de los antecedentes legislativos del
proyecto que culminó con la expedición de la ley 148 de 1994, y la
certificación sobre quórum deliberatorio y decisorio con que fue aprobada.
Por consiguiente,
obran en el expediente los siguientes documentos:
a) Certificación
suscrita por el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones
Exteriores, donde se señala el nombre, cargo de la persona que representó al
Estado colombiano en la negociación del tratado en revisión, y la
especificación de los plenos poderes que le fueron otorgados. Posteriormente,
el mismo funcionario remitió copia de los plenos poderes otorgados al Embajador
de Colombia, para la firma del tratado en revisión.
b) Los siguientes
ejemplares de la Gaceta del Congreso:
- Gaceta Nro. 367,
del 22 de octubre de 1993;
- Gaceta Nro. 404,
del 19 de noviembre de 1993;
- Gaceta Nro. 405,
del 22 de noviembre de 1993;
- Gaceta Nro. 43,
del 3 de mayo de 1994;
- Gaceta Nro. 79,
del 17 de junio de 1994;
- Gaceta Nro. 83,
del 20 de junio de 1994;
- Gaceta Nro. 101,
del 27 de julio de 1994.
c). Certificación
suscrita por el Secretario General de la Cámara de Representantes, en relación
con el quórum con que fue aprodada en plenaria, la ley en revisión.
C.
Intervenciones.
Dentro del término
constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación de la
ley demandada, presentó escrito el ciudadano designado por el Ministerio de
Relaciones Exteriores, doctor Harold Sandoval Bernal. En él solicita a la Corte
declarar exequibles la ley 148 de 1994 y el tratado que en ella se
aprueba.
Explica el
interviniente que una de las formas de lograr que la política del Estado sea
efectiva, en relación con la protección de los derechos fundamentales, tanto de
los residentes en el territorio colombiano, como de los nacionales que se
encuentren en el exterior, es por medio de instrumentos internacionales, en
especial, cuando estos acuerdos buscan proteger a los nacionales que se
encuentran detenidos en otros Estados, pues una de las bases fundamentales para
la rehabilitación de éstos, está en la posibilidad de cumplir la pena en su
país, al lado de su familia, aspecto que no sólo es positivo para el condenado
sino para su núcleo familiar.
En relación con las
normas del tratado comenta:
"El conjunto de
las disposiciones contenidas en el tratado, significa un valioso y efectivo
dispositivo para la salvaguarda de los derechos fundamentales del individuo,
como los del debido proceso, el respeto a su dignidad personal y, en general,
el acervo de los derechos humanos universalmente reconocidos. De igual forma
garantiza los derechos que tienen por finalidad la protección de la unidad
familiar, la que se ve seriamente amenazada cuando se produce la detención en
un país extranjero de uno de sus miembros, especialmente de quien es cabeza de
familia."
Finalmente, se
refiere al hecho de que la repatriación, en los términos del tratado, no es un
derecho de los nacionales de los Estados partes sino una decisión soberana de
cada Estado.
D. Concepto del
Procurador General de la Nación.
Por oficio No. 537,
del 18 de noviembre de 1994, el Procurador General de la Nación, doctor Orlando
Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor.
El primer aspecto
analizado por el Ministerio Público, es el relativo a la competencia del
funcionario que participó en representación del Estado Colombiano, en la
negociación y suscripción del tratado en revisión, para concluir que por este
aspecto no existe ningún vicio, pues el representante del Estado Colombiano
contaba con los plenos poderes otorgados por el Presidente de la República.
El segundo, es el
relativo a la aprobación del tratado por parte del Congreso de la República, a
través de una ley que, según su concepto, cumplió los requisitos exigidos por
la Constitución, en especial, los establecidos en los artículos 157 y 160. Por
tanto, solicita a la Corte declarar exequible la ley 148 de 1994, por este
aspecto.
En relación con el
aspecto material, el Ministerio Público estima que uno de los efectos de la
apertura económica ha sido la migración hacia el extranjero de nuestros
nacionales, fenómeno éste que ha producido la globalización del delito. Es así
como, por ejemplo, las estadísticas demuestran que más de doce mil colombianos,
han sido condenados a penas privativas de la libertad en otros países. Por
tanto, estos nacionales necesitan la protección del Estado, pues, según el
Procurador, nadie puede desconocer la situación que viven en las prisiones
extranjeras, donde se les desconocen sus derechos, en especial, los
fundamentales de defensa y debido proceso.
El anterior hecho,
según el Ministerio Público, hace necesaria una política que tenga como
objetivo, la defensa de los derechos humanos del procesado, en busca de su
readaptación y rehabilitación. Y, como el fundamento del tratado en revisión,
es la protección de la dignidad humana del que ha delinquido, principio éste
fundamental del Estado Colombiano, su texto como la ley aprobatoria, son
conformes a la Constitución.
Finalmente, agrega
que el tratado en revisión no desconoce la soberanía del Estado colombiano,
pues en él, no se obliga a una concesión indiscriminada de este mecanismo, a
todos los condenados en nuestro país que tengan la nacionalidad española.
Con fundamento en lo
expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declarar
exequibles el texto del tratado "sobre traslado de personas condenadas
entre la República de Colombia y el Reino de España" suscrito en Madrid el
28 de abril de 1993 y la ley 148 de 1994, aprobatoria del mismo.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.-
Competencia.
De acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución, esta Corte es
competente para decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados
internacionales y de las leyes que los aprueban.
Segunda.- Vicios de procedimiento en la
formación de la ley 148 de 1991.
Al estudiar el trámite de la ley 148 de
1991, la Corte Constitucional encontró un vicio. Tal vicio consistió en que
entre la aprobación en la Comisión Segunda del Senado, cumplida el 17 de
noviembre de 1993, y en la Plenaria de la misma corporación, llevada a cabo el
24 de noviembre del mismo año, no mediaron los ocho (8) días de que trata el
artículo 160 de la Constitución.
Como la Corte estimó que se trataba de un
vicio subsanable, según el parágrafo único del artículo 241 de la Constitución,
por auto de 9 de febrero de 1995, concedió un plazo de treinta (30) días
calendario para que el Senado de la República tramitara nuevamente el proyecto
de ley, y el señor Presidente de la República le impartiera la sanción
correspondiente. Dicho término se contaría a partir del día 16 de marzo de
1995. Así se comunicó por oficio de febrero 17 de 1995.
El plazo mencionado transcurrió, sin que se
recibiera comunicación alguna del Senado de la República, o de la Presidencia
de la República, sobre el cumplimiento de lo dispuesto en la providencia
mencionada, según constancia secretarial que obra en el expediente, de fecha 18
de abril de 1995.
Tercera.- Consecuencias del hecho de no
haber sido subsanado el vicio en el trámite.
La consecuencia del hecho de no haberse
subsanado el vicio, como se dispuso, no puede ser otra que la declaración de
inexequibilidad de la ley en revisión. Con mayor razón si se tiene en cuenta
que, según el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución, "las acciones
por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la
publicación del respectivo acto", término que en el presente caso aún no
ha transcurrido, por lo cual la Corte puede declarar la inexequibilidad de la
mencionda ley.
En cuanto al tratado en sí, lo procedente
es dictar sentencia inhibitoria sobre él, pues la competencia asignada a la
Corte, es para "Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los
tratados internacionales y de las leyes que los aprueben", función ésta
que no puede cumplir separadamente. Dicho en otros términos, la Corte no podría
declarar exequible o inexequible un tratado que careciera de ley aprobatoria,
como tampoco podría declarar exequible o inexequible una ley que aprobara un
tratado inexistente. Todo esto, de conformidad con el numeral 10 del artículo
241 de la Constitución.
III. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase INEXEQUIBLE, por vicios de
procedimiento en su trámite, la ley 148 de 1994, aprobatoria del tratado sobre traslado
de personas condenadas entre la República de Colombia y el Reino de España,
suscrito en Madrid el 28 de abril de 1993. En consecuencia, la Corte
Constitucional, se declara INHIBIDA para pronunciarse sobre el tratado
en revisión.
Segundo.- Comunicar la presente decisión al Gobierno
Nacional, por intermedio de la Presidencia de la República y del Ministerio de
Relaciones Exteriores.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
devuélvase el expediente al Ministerio de Relaciones Exteriores, y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
717 | C-264-95
Sentencia No
Sentencia
No. C-264/95
SENTENCIA
PENAL-Ejecución/PRINCIPIO
DE EXTRATERRITORIALIDAD DE LA LEY PENAL
El
artículo 533 sobre ejecución de sentencias proferidas por autoridades
extranjeras contiene un principio de extraterritorialidad que no resulta
contrario a la Carta Política, sino que más bien consulta criterios de
internacionalización en la persecución del delito perfectamente acordes con la
misma.
COLOMBIANOS
POR NACIMIENTO/COLOMBIANOS POR ADOPCION/DERECHO A LA IGUALDAD
No se
hace distinción entre colombianos por nacimiento y colombianos por adopción,
para el caso en que ellos hayan cometido delitos en el exterior, considerados
como tales en la legislación nacional, los cuales pueden ser procesados y
juzgados en Colombia. En este sentido, la ejecución de las sentencias penales
proferidas por autoridades de otros países contra extranjeros o nacionales
colombianos, sean colombianos por nacimiento o por adopción, podrán ejecutarse
en Colombia, a petición formal de las respectivas autoridades extranjeras,
formuladas por vía diplomática. El derecho de igualdad, es fundamento
suficiente para no aceptar la distinción contenida en el artículo 533, y por
tanto se declarará inexequible la expresión "por adopción" que hace
parte de dicho artículo.
EXEQUATUR-Finalidad
En
amparo de los derechos fundamentales y garantías inherentes a la persona
humana resulta el exequátur, instituto de origen legal, un elemento valiosísimo
que asegura justamente la validez y cumplimiento de los requisitos a que se
refiere el artículo 534 del C.P.P., y que es definido en el 535 del mismo
estatuto como la solicitud que se hace, a través del Ministerio de Relaciones
Exteriores, a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, para
que ésta decida si la sentencia es ejecutable de acuerdo con los tratados
internacioanles. El exequátur se refiere solamente a las oportunidades
en que se ejecuta la sentencia extranjera.
PRINCIPIO
NON BIS IN IDEM/PLURALIDAD DE PROCESOS
Con
relación al reconocimiento de la cosa juzgada o el principio de non bis in
idem, éste no se reconoce para los eventos determinados en los artículos
14, 15 num. 1 y 2 del Código Penal. En la hipótesis de pluralidad de procesos
no se afecta el principio constitucional, pues éste lo que prohibe es la doble
condena, resultando aconsejable y factible la pluralidad de la labor
investigativa, bien porque no se ignore su coexistencia, y principalmente para
evitar la impunidad y lograr la defensa social; resolviéndose finalmente la
situación por la preferencia de lo resuelto por las autoridades nacionales, con
exclusión de lo diligenciado por las autoridades extranjeras.
REF: Expediente No. D-799
Acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 533, 534 y 537 del Código de
Procedimiento Penal (Decreto No. 2.700 de 1991) y los artículos 14, 15, numeral
2o. y 16, inciso final, del Código Penal (Decreto No. 100 de 1980).
Actor:
GUILLERMO VELEZ CALLE
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C.,
junio veintidós (22) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el
ciudadano GUILLERMO VELEZ CALLE formula ante esta Corporación demanda con el
fin de que se produzca declaración de inexequibilidad de los artículos 533, 534
y 537 del Decreto No. 2.700 de 1991; y de los artículos 14, 15 numeral 2o., y
16 inciso final, del Decreto No. 100 de 1980.
Cumplidos todos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Carta Política y en el Decreto 2067 de 1991,
esta Corte Constitucional procede a decidir de la demanda presentada.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
"Decreto No. 2.700 de
1991
"(Noviembre 30)
"Por el cual se expiden
las normas de Procedimiento Penal
"El Presidente de la
República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el literal a)
del artículo 5o., del Capítulo I de las disposiciones transitorias de la
Constitución Política de Colombia, previa consideración y no improbación por la
Comisión Especial,
"DECRETA:
"......
"Artículo 533. Ejecución
en Colombia. Las sentencias penales
proferidas por autoridades de otros países contra extranjeros o nacionales
colombianos por adopción podrán ejecutarse en Colombia a petición formal de
las respectivas autoridades extranjeras, formulada por la vía diplomática."
"Artículo 534. Requisitos.
Para
que una sentencia extranjera de las referidas en el artículo anterior o contra
colombianos capturados, privados de la libertad o condenados en el exterior,
pueda ser ejecutada en Colombia se requiere:
1. Que no imponga penas
distintas ni superiores a las previstas en el Capítulo I, del título IV del
Código Penal.
2. Que no se oponga a la
Constitución y las leyes colombianas.
3. Que se encuentre en
firme de conformidad con la ley del país de origen, y se presente según lo
previsto en los convenios y tratados internacionales.
4. Que en Colombia no
exista actuación procesal en curso ni sentencia ejecutoriada de jueces
nacionales sobre los mismos hechos, salvo lo previsto en el numeral 1o. del
artículo 15 del Código Penal.
5. Que a falta de tratados
públicos, el Estado requirente ofrezca reciprocidad en casos análogos.
"....
"Artículo 537. Sentencias
condenatorias en el exterior en casos de no extradición. Cuando un colombiano
por nacimiento haya sido condenado en el exterior y esta providencia se
encuentre debidamente ejecutoriada, el funcionario judicial que fuere
competente de acuerdo con la legislación colombiana para conocer del hecho,
podrá sin necesidad de exequátur, incorporar la sentencia como prueba al proceso
que se adelante o llegare a adelantarse en el país."
"DECRETO No. 100 DE
1980
"....
"Artículo 14. Territorialidad por extensión. La ley
penal colombiana se aplicará a la persona que cometa el hecho punible a bordo
de nave o aeronave nacional de guerra que se encuentre fuera del territorio
nacional;
"Se aplicará igualmente
al que cometa hecho punible a bordo de cualquier otra nave o aeronave
nacional, que se halle en alta mar, cuando no se hubiere iniciado acción
penal en el exterior."
"Artículo 15. Extraterritorialidad. La ley penal colombiana
se aplicará:
"1. A la persona que
cometa en el extranjero delito contra la existencia y la seguridad del Estado,
el régimen constitucional, el orden económico social, la salud pública, la
administración pública o falsifique moneda nacional, documento de crédito
público, papel sellado o estampilla oficial, aun cuando hubiere sido absuelta o
condenada en el exterior a una pena menor que la prevista en la ley
colombiana."
"En todo caso se tendrá
como parte cumplida de la pena el tiempo que hubiere estado privada de su libertad."
"2. A la persona
que esté al servicio del Estado colombiano, goce de inmunidad reconocida por el
derecho internacional y cometa delito en el extranjero.
"3. A la persona que
esté al servicio del Estado Colombiano, no goce de inmunidad reconocida por
el derecho internacional y cometa en el extranjero delito distinto de los
mencionados en el ordinal primero, cuando no hubiere sido juzgada en el
exterior."
"4. Al nacional que
fuera de los casos previstos en los ordinales anteriores, se encuentre en
Colombia después de haber cometido un delito en territorio extranjero, cuando
la ley penal colombiana lo reprima con pena privativa de la libertad cuyo
mínimo no sea inferior a dos años y no hubiere sido juzgado en el
exterior."
"Si se trata de pena
inferior, no se procederá sino por querella de parte o petición del Procurador
General de la Nación."
"5. Al extranjero que
fuera de los casos previstos en los ordinales 1o., 2o y 3o., se encuentre en
Colombia después de haber cometido en el exterior un delito en perjuicio del
Estado o de un nacional colombiano, que la ley colombiana reprima con pena
privativa de la libertad cuyo mínimo no sea inferior a dos años y no hubiere
sido juzgado en el exterior."
"En este caso sólo se
procederá por querella de parte o petición del Procurador General de la Nación.
"6. Al extranjero que
haya cometido en el exterior un delito en perjuicio de extranjero, siempre que
se reúnan estas condiciones:
"a) Que se halle en
territorio colombiano;
"b) Que el delito
tenga señalada en Colombia pena privativa de la libertad cuyo mínimo no sea
inferior a tres años;
"c) Que no se trate de
delito político, y
"d) Que solicitada la
extradición no hubiese sido concedida por el Estado colombiano. Cuando la
extradición no fuere aceptada no habrá lugar a proceso penal.
"En el caso a que se
refiere el presente ordinal no se procederá sino mediante querella o petición
del Procurador General de la Nación y siempre que no hubiere sido juzgado en
el exterior".
"Artículo 16. Sentencia
Extranjera. No tendrán el valor de cosa juzgada ante la ley colombiana las
sentencias que se pronuncien en el extranjero respecto de los delitos
señalados en los artículos 14 y 15, numeral 2o.
"La pena o parte de
ella que el reo hubiere cumplido en virtud de tales sentencias se descontará
de la que se impusiere de acuerdo con la ley colombiana, si ambas son de igual
naturaleza y si no, se harán las conversiones pertinentes."
"En cualquier otro
caso, la sentencia absolutoria o condenatoria pronunciada en el extranjero
tendrá valor de cosa juzgada para todos los efectos legales".
Los apartes subrayados Son
los que se demandan.
III. LA DEMANDA
El actor considera que la
preceptiva acusada es violatoria de los artículos 13, 29, 35 inciso final, 122
y 230 inciso primero de la Constitución Política, según los razonamientos
siguientes:
- Que la
"proposición jurídica completa" integrada por los artículos 14, 15
numeral 2o. y 16 inciso final del Decreto No. 100 de 1980, es violatoria del
artículo 35 superior, puesto que éste dispone que los nacionales por nacimiento
deben ser juzgados y procesados en el país. De donde, las sentencias proferidas
en el exterior, en contra de nacionales colombianos, no pueden tener el valor
de cosa juzgada, "para todos los efectos legales". (artículo 16 inc.
final Decreto 100/80).
- Que el artículo 537
del Código de Procedimiento Penal es contrario al artículo 29 superior, por
cuanto elimina la necesidad del exequátur, para que una sentencia dictada en
el exterior contra un nacional colombiano, sea incorporada al proceso que
contra éste se adelante, "como prueba".
- Que el tratamiento
que se otorga a las sentencias extranjeras es distinto en los artículos 537 y
535 del Código de Procedimiento Penal, con lo cual se viola el derecho a al
igualdad (art. 13 C.P.).
- Que los jueces
colombianos en sus decisiones "sólo están sometidos al imperio de la
ley" (art. 230 C.P.) y por lo tanto la sentencia extranjera no debe ser
tenida como prueba.
"Cuando se introducen
(sic) al proceso penal, no las pruebas producidas en otro proceso, rituado en
el exterior, para que sean controvertidas por las partes, sino la decisión
misma que en el proceso extranjero fue adoptada, la cual ingresa como
documento, se desnaturaliza la sustancia de la prueba obrante en ese proceso
extranjero, y se perjudica con ello la posibilidad de su controversia".
- Que la competencia
otorgada al juez por el artículo 537 de C. de P.P., según la cual
"podrá incorporar al proceso como prueba la sentencia extranjera, es
violatoria de la Constitución, pues, se "da al juez la potestad de
decidir, motu propio, si incorpora o no la sentencia condenatoria al
respectivo proceso penal". (Artículos 122 y 230 de la C.P.).
Adicionalmente se fomenta un trato desigual entre los distintos procesos.
- Que el artículo 35
de la Carta en su inciso 2o. no distingue entre nacionales colombianos por
nacimiento y nacionales colombianos por adopción.
- Que los artículos
533 y 534 del Código de Procedimiento Penal al distinguir entre dos clases de
nacionales colombianos, viola la Constitución Política.
IV. INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA
El Ministerio de Justicia
por medio de apoderado interviene, dentro del término previsto en el artículo
7o. del Decreto 2067 de 1991, para defender la Constitucionalidad de las normas
impugnadas, en los términos que se resumen a continuación:
- Que el artículo 35
se refiere a nacionales colombianos que se encuentren en el territorio
nacional y cuya extradición no proceda a otro país por razón de su
nacionalidad.
- Que los artículos
533 y 534 del Código de Procedimiento Penal se refieren a hipótesis distintas
a las previstas en el artículo 35 de la Carta.
- Que existe un
"régimen general" por virtud del cual las sentencias extranjeras
contra colombianos pueden ejecutarse en Colombia; y un régimen especial, para
los casos de sentencias extranjeras contra colombianos cuya extradición pasiva
sea improcedente. "Para estos últimos casos, resulta evidente que no son
aplicables los artículos 533 y 534 del Código de Procedimiento Penal y es
precisamente por esa razón, por la que se consagró una disposición especial
dentro de la legislación procesal penal: el artículo 537".
- Que el artículo 537
del Código de Procedimiento Penal es desarrollo del artículo 35 de la C.P..
Resulta lógico que el colombiano cuya extradición no procede por razón de su
nacionalidad, sea investigado y juzgado en Colombia por el o los delitos a que
se refiere aquella. Y que la sentencia extranjera sólo pueda ser tenida como
prueba, pues de otro modo se estaría violando el principio del "non bis in
idem".
- Que el exequátur
sólo es utilizable en tratándose de la "ejecución de una sentencia".
Y cuando ésta es incorporada a un expediente como prueba, está sujeta a los
mecanismos de contradicción ordinarios, propios del proceso.
- Que los artículos
14 y 15 numeral 2o. y 16 inciso final del Código Penal no resultan
contradictorios. Si en los casos de territorialidad por extensión a que se
refiere el artículo 14 e inmunidad diplomática a que se refiere el numeral 2o.
del artículo 15, se investiga y juzga a las personas atendiendo la ley penal
colombiana, resulta lógico que las sentencias extranjeras sobre estos mismos
hechos no tengan fuerza de cosa juzgada pues, con base en los mismos
argumentos expuestos a propósito de los casos de no extradición, aparecerían
dos sentencias con fuerza de cosa juzgada sobre los mismos hechos, lo cual
violaría el principio de "non bis in idem".
"Contrario sensu, en
aquellos casos en que no se hace imperativa la investigación ni el juzgamiento
por parte de los Tribunales Nacionales, es lógico que se reconozca fuerza de
cosa juzgada a la sentencia extranjera, la que dicho sea de paso puede
ejecutarse en Colombia cuando se encuentre en firme, previo el trámite del
exequátur".
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador General
de la Nación, en cumplimiento de lo establecido por los artículos 242.2 y 278.5
de la Constitución Política, rindió el concepto de rigor dentro del término
legal, en el cual solicita a esta Corporación: "1. Declarar la
EXEQUIBILIDAD de los artículos 14, 15-2 y 16 inciso final del Decreto 100 de
1980. 2. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 533 del Decreto 2700 de
1991. 3. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión contenida en el artículo
534 numeral 4o. que dice "no exista actuación procesal en curso ni"
del mismo. 4. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 537 idem, a condición de
que se entienda según lo expuesto en las anteriores consideraciones",
luego de exponer lo siguiente:
- Que la teoría de la
extraterritorialidad "sirve como sustrato al artículo 35
constitucional".
- Que la
territorialidad señala los contornos al imperio de la ley, de modo que ésta
regula los actos que se ejecutan dentro de su órbita de efectividad, en una
proyección del criterio "LOCUS REGIS ACTUM". Es el sistema acogido
en la actualidad por los países. Colombia lo expresa así en los artículos 1o.
y 95 de la Carta Política, según los cuales tanto los nacionales como los
extranjeros en Colombia están obligados a acatar y cumplir la Constitución y
las leyes. La teoría de la territorialidad deriva en un "virtual aumento
correlativo en los niveles de impunidad".
"Es por ello que
ficciones como la del "territorio flotante y estatutos como los de la
personalidad, el real o de defensa y el universal, sirven como fórmula a la
cual recurrir cuando los supuestos de la territorialidad fallan. Estos tres
últimos conforman la teoría de la extraterritorialidad, a cuyo amparo es
posible aplicar la ley penal de un país a delitos cometidos en la jurisdicción
de otro."
- Que Colombia, en su
ordenamiento penal, ha adoptado la presencia conjunta de la territorialidad y
de los tres estatutos que componen su teoría complementaria, valga explicitar,
la extraterritorialidad.
- Que el artículo 13
del Decreto 100/80 dispone que la ley penal se aplique a toda persona que la
infrinja en el territorio nacional, independientemente de su origen, salvo las
excepciones consagradas en el derecho internacional. Los artículos 14 y 15
del mismo contemplan las formas de aplicación extensiva de la ley territorial
y de aplicación extraterritorial, respectivamente.
- Que resulta
indispensable, en la práctica, el respeto a la jurisdicción foránea, como
consecuencia de lo cual se consideran y acatan las decisiones proferidas por
una autoridad extranjera con apoyo en su autonomía procesal y su competencia
normativa. De allí se desprende el valor de cosa juzgada que se les atribuye
(artículo 16 inciso final acusado).
- Que lo anterior,
sin perjuicio de que cuando el bien jurídico vulnerado sea de relevancia
capital para la existencia misma del Estado, se abra un nuevo juzgamiento en
Colombia aún a pesar de lo actuado por otra jurisdicción (artículo 15.1 Código
Penal).
- Que, salvo las
excepciones de ley, la actuación judicial que primero defina una controversia
suspende toda posible actuación posterior. Ya producida una sentencia sólo
procede su ejecución y cumplimiento.
- Que "fuera de
la defensa de los intereses del Estado y de la protección de los derechos
humanos, toda sentencia, tanto nacional como extranjera, vale de manera
decisiva y terminante y tiene efectos erga ommes".
- Que en la Asamblea
Nacional Constituyente con relación al artículo 35 superior, los argumentos
que sirvieron de base para negar la extradición, justifican también la
presencia de la teoría de la extraterritorialidad.
- Que en la
interpretación del artículo 35 superior, no se puede caer en el "absurdo
de que Colombia pretende extender la efectividad de su jurisdicción a todos los
actos antijurídicos por los cuales se encuentran vinculados procesalmente
colombianos por nacimiento, y por ello decide procesarlos y juzgarlos en
Colombia".
- Que el numeral 4o.
del artículo 534 del Código de Procedimiento Penal, somete la ejecución de la
sentencia extranjera, quitándole el valor de cosa juzgada, puesto que su
validez está sometida a que no se abra un proceso judicial en Colombia, lo cual
contradice lo regulado en cuanto a la cosa juzgada.
"En conclusión se hace
necesario excluir la frase del artículo 534 numeral 4o. del C.P.P. que exige
para la ejecución de sentencias extranjeras en Colombia que no haya en el
momento actuación judicial, porque desconoce el carácter ejecutivo de los
pronunciamientos de los jueces extranjeros. Y limitar el entendimiento del
artículo 537 procedimental penal a que la sentencia extranjera opere como
prueba sólo cuando el juzgamiento se realice por distintos motivos, pues de
otra manera, al burlarse el carácter de la cosa juzgada, la norma debe
suprimirse del ordenamiento jurídico".
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a) La Competencia
La Corte Constitucional es
competente para conocer de la acción por pertenecer las normas acusadas a
decretos con fuerza de ley, conforme lo establece el numeral 5o. del artículo
241 de la Constitución Política.
b) La Cosa Juzgada
Esta Corte Constitucional
en el expediente D-045, expidió la sentencia C-541 de 1992, en la cual se
pronunció sobre la exequibilidad del artículo 537 C.P.P., ahora nuevamente
demandado. Las consideraciones tenidas en cuenta en la ocasión anterior a
propósito de ese precepto, son las que mantiene esta Corporación para fallar
sobre la constitucionalidad de los artículos 533 y 534 del Decreto 2700 de
1991. Razones por las cuales es oportuno ahora transcribir:
"En primer término y
por su relevancia para las consideraciones de este fallo, se tiene que en su
acepción más simple el exequátur es la autorización que emite, la Sala
de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia con miras a la aplicación
o ejecución de una sentencia extranjera, todo
dentro de la filosofía que impone la Cooperación de los diversos países en la
lucha contra el delito, y de la vigencia del derecho interno en favor de todas
las personas, principalmente en lo que hace a la inderogabilidad de los
Derechos Constitucionales Fundamentales; ademas, este instituto del Derecho
Internacional que ha sido recogido de modo especial por el Derecho Penal en
varias latitudes, en especial en el Código de Bustamante, forma parte de la
tradición legal colombiana y ha servido de instrumento de garantía de la
legalidad de las acciones punitivas del Estado, de tal modo que aparece también
reiterado en las codificaciones del ordenamiento penal nacional.
"Claro resulta
entonces, que el exequátur tiene principal operancia cuando se trata de
la ejecución de la sentencia condenatoria extranjera, ejecución que es posible
dentro de la regulación establecida por los artículos 533, 534 y 535 del Código
de Procedimiento Penal, esto es, cuando tal providencia se profiere en contra
de extranjeros o de nacionales colombianos por adopción, e incluso por
nacimiento, siempre que éstos últimos hayan sido capturados o privados de la
libertad en el exterior y se proponga la ejecución de la sentencia en Colombia.
"En lo atinente a lo
dispuesto por el artículo 537 del Nuevo Código de Procedimiento Penal y su
relación con las sentencias condenatorias pronunciadas en el exterior, y para
los fines de esta decisión, cabe distinguir en principio, dos situaciones
claramente diferenciadas, así:
"- Una de ellas, tiene
que ver con la ejecución de las mismas en Colombia (arts. 533 a 536 del C.P.),
y la otra, se refiere a la incorporación de dichas sentencias, apenas como
medio de prueba, al proceso que se promueva o llegare a promoverse en el país
contra un colombiano por nacimiento no capturado ni privado de la libertad en
el exterior, distinción ésta que, de conformidad con la estructura del Nuevo
Código de Procedimiento Penal, se complementa con una adicional, que tiene en
cuenta lo previsto por el artículo 35 de la Carta, relativa a las personas
sobre las que recae el pronunciamiento proferido en el extranjero, ya que éste
puede "vincular" con muy precisas salvedades a extranjeros o a
nacionales colombianos por adopción, o a nacionales colombianos por nacimiento.
El análisis de la primera
situación conduce a establecer que, previo el cumplimiento de los requisitos
exigidos por la ley, es posible ejecutar en Colombia, sentencias
penales proferidas por autoridades de otros países contra extranjeros o
nacionales colombianos por adopción y por nacimiento, previa petición formal de
las respectivas autoridades extranjeras formulada por la vía diplomática,
hipótesis recogida in extenso como se ha advertido en el artículo 533
del estatuto procesal penal y desarrollada en los artículos 534, 535 y 536 de
ese ordenamiento. Adviértase que para el caso de la ejecución de
las sentencias condenatorias proferidas en el exterior contra nacionales
colombianos por nacimiento, el Código de Procedimiento Penal, en desarrollo de
lo dispuesto por el artículo 35 de la Carta Fundamental, distingue entre los
condenados que han sido capturados o privados de la libertad en el exterior y
los que se encuentran en nuestro país; así, para los nacionales colombianos por
nacimiento que han sido privados de la libertad en el exterior y condenados en
el exterior TAMBIÉN es posible cumplir la pena en nuestro país por virtud del
trámite previsto en los artículos 534 y 535 del Código de Procedimiento Penal
llamado EXEQUATUR, adelantado por la vía diplomática y judicial especial,
mientras que para los nacionales colombianos por nacimiento que hayan sido
condenados en el exterior pero que se encuentren en nuestro país y que no hayan
sido privados de la libertad en el exterior, sólo es posible al funcionario
judicial nacional competente incorporar la sentencia debidamente ejecutoriada
como una pieza probatoria dentro del proceso que se adelante o llegare a
adelantar en el país, ya que según los términos del citado artículo 35, los
colombianos que hayan cometido delitos en el exterior serán procesados y
juzgados en Colombia.
"Se combinan aquí, como
queda visto, dos elementos tomados de las distinciones que se han formulado:
"1. La ejecución
de la sentencia extranjera en Colombia y su relación evidente con los
extranjeros o con nacionales colombianos por adopción o con nacionales
colombianos por nacimiento privados de la libertad o capturados en el exterior
y que resulten condenados, supone un especial trámite garantizador de los
derechos fundamentales y de la noción de Debido Proceso Penal que vincula a los
más altos órganos e instituciones de los poderes ejecutivo y jurisdiccional
denominado exequátur. Esto implica la posibilidad del cumplimiento de la pena
en Colombia y el traslado de los condenados a nuestro país, inclusive por
razones humanitarias y de política de intercambio de presos. Se observa que el
artículo 536 del mismo Código advierte que en la ejecución de las sentencias
extranjeras se aplicarán los tratados internacionales correspondientes.
"2. La hipótesis
restante confluye para integrar una segunda situación, referente a la
incorporación a un proceso penal en Colombia de la sentencia condenatoria
proferida en el exterior debidamente ejecutoriada y que contiene la condena de
un colombiano por nacimiento, no capturado ni privado de la libertad en el
exterior, evento en el cual según las voces del artículo 537 acusado "el
funcionario judicial que fuere competente de acuerdo con la legislación colombiana
para conocer del hecho, podrá sin necesidad de exequátur, incorporar la
sentencia apenas y sólo como prueba al proceso que se adelante o llegare a
adelantarse en el país". (Se Subraya). Esto también se establece en
armonía con lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 35 de la Carta que
establece:
'Artículo 35: Se prohibe la
extradición de colombianos por nacimiento. No se concederá la extradición de
extranjeros por delitos políticos o de opinión.
'Los colombianos que hayan
cometido delitos en el exterior, considerados como tales en la legislación
nacional, serán procesados y juzgados en Colombia.' (Subrayas de la Corte)
"Adviértase también que
la norma acusada (art. 537 C.P.P.), presupone que en ningún caso el colombiano
por nacimiento puede ser extraditado (art. 35 C.N. inciso primero), y que como
sólo se trata de facilitar la incorporación de dicha decisión ejecutoriada,
apenas como medio de prueba al proceso penal en Colombia, bien puede suprimirse
para dicho evento, por innecesario, el trámite tradicional del exequátur,
que por principio garantístico general agrava y dificulta la incorporación con
fines de ejecución de las decisiones judiciales extranjeras, dado el especial
celo de las previsiones constitucionales sobre el Debido Proceso y los demás
derechos constitucionales fundamentales.
"Como se vió en el
artículo 537, se trata simplemente de la posibilidad legal de ordenar la
incorporación de la sentencia extranjera condenatoria, como medio de prueba, al
proceso que cursa o que puede iniciarse en territorio patrio, contra un
nacional por nacimiento no capturado ni privado de la libertad en el exterior,
y no de la ejecución de aquella sentencia, ni de tramitar una solicitud de
extradición sobre esta categoría de personas en acatamiento del artículo 35 de
la Carta que se ha citado. Cabe observar que también existe conformidad entre
la norma acusada con lo dispuesto por el artículo 29 de la Carta Fundamental
que establece como uno de los supuestos normativos inderogables del debido proceso
penal el derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, o lo que en
otros términos se conoce como el non bis in idem, ya que lo que se pretende es
apenas incorporar la sentencia como un medio de prueba a un proceso que se
adelante o llegare a adelantar en Colombia; en este sentido es deber del juez
darle plena aplicación a esta regla constitucional del debido proceso para no
transformar la hipótesis de la incorporación de la sentencia en un fundamento
específico del proceso en Colombia. Observa la Corte que este es el sentido
cabal que corresponde a la interpretación constitucional del artículo 537
acusado, de conformidad con los principios y reglas previstos por el derecho
internacional, en especial en las consideraciones contenidas en el Código
Bustamante, que siguen inspirando a la doctrina en estas materias. Obviamente,
estas reglas se aplican de modo sistemático con lo previsto por el artículo 15
del Código Penal en lo que hace a los casos de extraterritorialidad de la ley
penal colombiana.
"Además, el especial
tratamiento que se ha esbozado, tiene su razón de ser en el artículo 35 de la
Constitución Nacional y obliga al juzgamiento en Colombia de los nacionales que
hayan cometido delitos en el exterior también considerados como delitos en
Colombia; luego, en lo que hace a este aspecto, el Decreto 2700 de 1991 no
pretende otra cosa que la adecuación del procedimiento penal a la nueva
normativa constitucional y asegurar una cabal administración de justicia que no
ampare el delito común, sean quienes sean los responsables.
"Ahora bien, el hecho
de omitir el control que por vía del exequátur ejerce la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia sobre sentencias extranjeras
condenatorias e incorporadas como medio de prueba, no implica violación o
desconocimiento del Debido Proceso como pretende hacerlo ver el demandante ya
que aquella figura no es de rango constitucional y corresponde al legislador
proveer al respecto, claro está con el respeto a los Derechos Constitucionales
Fundamentales reforzados especialmente en materia penal y además, porque se
refiere sólo a los colombianos no capturados ni privados de la libertad en el
exterior.
"Es obvio que dicha
providencia, al allegarse al proceso, tiene valor de prueba documental y en
consecuencia, se someterá al debate probatorio propio de este tipo de trámites
y el juez podrá asignarle el valor que resulte, según los principios de la sana
crítica, ya que, el nacional por nacimiento no capturado o privado de la
libertad en el exterior debe ser juzgado en Colombia .
"A título de ejemplo,
puede afirmarse que esta situación podría presentarse para efectos de allegar
al proceso los antecedentes del imputado o en las circunstancias del numeral
1o. del artículo 15 del Código Penal que prevé la posibilidad excepcional y
exclusiva de un juzgamiento en Colombia al estatuir que la ley penal
colombiana se aplicará "a la persona que cometa en el extranjero delito
contra la existencia y la seguridad del Estado, el régimen constitucional, el
orden económico social, la salud pública, la administración pública, o
falsifique moneda nacional, documento de crédito público, papel sellado o
estampilla oficial, aún cuando hubiere sido absuelta o condenada en el
exterior a una pena menor que la prevista en la ley colombiana".
"Se reitera, que no
pretendiéndose la ejecución en Colombia de esa sentencia, y que en ningún caso
se concederá la extradición del nacional colombiano por nacimiento, hipótesis
que sí puede cobijar al nacional por adopción y al extranjero, salvo en este
último por delitos políticos, sino apenas su incorporación como prueba, no
advierte la Corte violación alguna a la Carta Fundamental; se trata entonces de
eliminar un trámite que aunque tradicionalmente ha sido de fundamental
importancia para la legalidad del proceso penal, corresponde al legislador
establecerlo. Inclusive, se reitera, dicho trámite de exequátur, no puede
conducir a ningún fin específico de extradición de los nacionales por
nacimiento." (Corte Constitucional, sentencia C-541/92. M.P. Dr. Fabio
Morón Díaz).
Luego del recto
entendimiento de las normas acusadas (arts. 534, 535, 537 del C.P.P.) y de los
artículos 29 y 35 superiores, no cabe duda sobre la conformidad de los primeros
a los segundos. Pues, el artículo 533 sobre ejecución de sentencias proferidas
por autoridades extranjeras contiene un principio de extraterritorialidad que
no resulta contrario a la Carta Política, sino que más bien consulta criterios
de internacionalización en la persecución del delito perfectamente acordes con
la misma (artículo 226 ibídem).
Las regulaciones contenidas
en los artículos 533 y 534 del C.P.P., imponen la operancia del exequátur
cuando se trate de la ejecución de sentencias condenatorias extranjeras.
En relación con el artículo
533 del Decreto 2700 de 1991, la Corte estima que el 2o. inciso del artículo
35 de la C.P. no hace distinción entre colombianos por nacimiento y colombianos
por adopción, para el caso en que ellos hayan cometido delitos en el exterior,
considerados como tales en la legislación nacional, los cuales pueden ser
procesados y juzgados en Colombia. En este sentido, la ejecución de las
sentencias penales proferidas por autoridades de otros países contra
extranjeros o nacionales colombianos, sean colombianos por nacimiento o por
adopción, podrán ejecutarse en Colombia, a petición formal de las respectivas
autoridades extranjeras, formuladas por vía diplomática, y siempre que se
cumplan los requisitos establecidos en el artículo 534 que son los siguientes:
"Artículo 534.
Requisitos. Para que una sentencia extranjera de las referidas en el artículo
anterior o contra colombianos capturados, privados de la libertad o condenados
en el exterior, pueda ser ejecutada en Colombia se requiere:
1. Que no imponga penas
distintas ni superiores a las previstas en el Capítulo I, del título IV del
Código Penal.
2. Que no se oponga a la
Constitución y las leyes colombianas.
3. Que se encuentre en
firme de conformidad con la ley del país de origen, y se presente según lo
previsto en los convenios y tratados internacionales.
4. Que en Colombia no
exista actuación procesal en curso ni sentencia ejecutoriada de jueces
nacionales sobre los mismos hechos, salvo lo previsto en el numeral 1o. del
artículo 15 del Código Penal.
5. Que a falta de tratados
públicos, el Estado requirente ofrezca reciprocidad en casos análogos."
Para la Corte el derecho de
igualdad consagrado en el artículo 13 de la C.P., con amplia y fecunda
jurisprudencia constitucional de esta Corporación, es fundamento suficiente
para no aceptar la distinción contenida en el artículo 533, y por tanto se
declarará inexequible la expresión "por adopción" que hace parte de
dicho artículo.
Vale la pena reiterar que
esta decisión de la Corte no sólo es coherente sino sistemática, pues
guarda armonía con lo dicho en la sentencia C-541/92, en estos términos:
"1. La ejecución
de la sentencia extranjera en Colombia y su relación evidente con los
extranjeros o con nacionales colombianos por adopción o con nacionales
colombianos por nacimiento privados de la libertad o capturados en el exterior
y que resulten condenados, supone un especial trámite garantizador de los
derechos fundamentales y de la noción de Debido Proceso Penal que vincula a los
más altos órganos e instituciones de los poderes ejecutivo y jurisdiccional
denominado exequátur. Esto implica la posibilidad del cumplimiento de la pena
en Colombia y el traslado de los condenados a nuestro país, inclusive por
razones humanitarias y de política de intercambio de presos. Se observa que el
artículo 536 del mismo Código advierte que en la ejecución de las sentencias
extranjeras se aplicarán los tratados internacionales correspondientes."
Como se dijo en la ocasión
anterior, se diferencian claramente dos situaciones, en cuanto a la ejecución
de las providencias y a su disposición como medio de prueba, caso éste último
que se presenta cuando se inicia proceso en el país contra colombiano por
nacimiento "no capturado ni privado de la libertad en el exterior",
lo cual es perfectamente acorde con el artículo 35 de la Carta.
En amparo de los derechos
fundamentales y garantías inherentes a la persona humana resulta el exequátur,
instituto de origen legal, un elemento valiosísimo que asegura justamente la
validez y cumplimiento de los requisitos a que se refiere el artículo 534 del
C.P.P., y que es definido en el 535 del mismo estatuto como la solicitud que
se hace, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, a la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, para que ésta decida si la
sentencia es ejecutable de acuerdo con los tratados internacionales y demás
disposiciones del Capítulo VIII sobre sentencias extranjeras del C.P.P..
La circunstancia de que en
el artículo 537, la sentencia extranjera sólo será tenida como prueba, es
decir, que estará sometida a los principios de la sana crítica en el curso del
proceso en el cual se juzgue a un colombiano por nacimiento, no permite
concluir como lo hace el demandante que se esté violando el debido proceso,
puesto que el exequátur se refiere solamente a las oportunidades
en que se ejecuta la sentencia extranjera.
No resulta contraria al
derecho a la igualdad el que en algunas oportunidades la sentencia extranjera
sea ejecutable contra nacionales colombianos, porque bien lo ha precisado esta
Corporación median realidades materiales disímiles, que tienen que ver con las
circunstancias de encontrarse estos en el país o en el exterior, y por supuesto
de estar o no detenidos fuera del país. Todo lo cual se aviene a los contenidos
del art. 35 superior y a la necesidad de atender la problemática del delito en
el extranjero, o cuyo iter criminis sea binacional o
multinacional, frente a las garantías que los distintos países otorgan a sus
nacionales.
A pesar de lo anterior y con
miras a establecer, un privilegio de la jurisdicción nacional contra los
delitos que atenten contra la estabilidad del Estado, el art. 536 del C.P.P.
inciso 2o. dispone, que en estos casos no se hará nuevo juzgamiento en
Colombia, excepto lo dispuesto en el artículo 15 del Código Penal, pues se
trata de delitos contra la existencia y seguridad del Estado, el régimen
constitucional, el orden económico social, la salud pública, la administración
pública, la falsificación de moneda nacional, documento de crédito público,
papel sellado o estampilla oficial, casos en los cuales se tendrá por cumplida
la pena en el tiempo que hubiere estado privado de la libertad el delincuente,
pues está implícita aquí, la necesidad de proteger la propia soberanía nacional
contra ataques a bienes esenciales como los señalados anteriormente.
La demanda también acusa los
artículos 14, 15 numeral segundo y 16 inciso final del Decreto 100/80.
La preceptiva que contienen,
consulta la necesidad que toda acción u omisión delictivas cometidas en el
territorio del estado, debe someterse a la ley penal, principio de
territorialidad absoluta, siendo indiferente, por el llamado principio de
equivalencia, que la conducta se inicie en el exterior y culmine dentro de
nuestro país y viceversa (artículo 13 del Código Penal).
La persona al servicio del
Estado que goce de inmunidad reconocida por el derecho internacional y cometa
delito en el extranjero debe ser juzgada en Colombia (artículo 15-2 del Código
Penal).
Con relación al
reconocimiento de la cosa juzgada o el principio de non bis in idem, éste
no se reconoce para los eventos determinados en los artículos 14, 15 num. 1 y 2
del Código Penal. En lo demás, es posible el mantenimiento de la absolución o
la procedencia de la condena extranjera. En los demás casos se presenta el
fenómeno de concurso de sentencias (nacionales y extranjeras) según las
siguientes reglas:
A juicio de la Honorable
Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Penal, 17 de junio de 1987:
1. Prevalece la sentencia
colombiana al punto que tiene imperio la condenatoria nacional sobre la
absolutoria proferida en el exterior; y dentro de las de sanción la de mayor
gravedad si es la nacional la que exhibe esta característica (art. 16 del
Código Penal).
2. En los tres casos de
excepción (14, 15-1 y 2), "la pena o parte de ella que el reo hubiere
cumplido en virtud de tales sentencias se descontará de la que se impusiere de
acuerdo a la ley colombiana, si ambas de igual naturaleza y si no se harán las
conversiones pertinentes" (art. 16 inc. segundo). Así se da aplicación al
principio de legalidad consagrado en la Constitución de 1886 y en la
Constitución de 1991 (arts. 6o., 28, y 29 de la Carta).
Se presenta, como lo ha
sostenido la Honorable Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, un
juego de "aspectos de seguridad y existencia del Estado colombiano o de
dignidad de representación internacional, que obligan a esta mayor severidad,
debiéndose recalcar el atributo de soberanía que implica el sometimiento a la
ley y que las sentencias penales colombianas no sufren restricciones ni toleran
mengua o decaimiento. Es irrestricta y de un efecto totalizante e insoslayable.
En estos eventos los demás países, por lo mismo que tales conductas podrían
tener para ellos una menor significación, no suelen presentar idéntico interés
de persecución ni igual dureza de tratamiento. Colombia en todo caso, parte del
enunciado legal, plenamente explicable por las circunstancias dichas, de quedar
satisfecha la protección de sus derechos de tan singular connotación sólo con
las decisiones de sus propios tribunales".
La necesidad cada vez mayor
de un principio de justicia mundial o de universalidad, por los múltiples
vínculos y ágiles movimientos y comunicaciones del delito, hacen que no sea
extraño sino algo habitual en las legislaciones de los países como las
comentadas en nuestro Código Penal, la existencia de estos procedimientos,
particularmente cuando se trata de delitos que tienen ejecución en el
territorio nacional y en el extranjero, que imponen la simultánea actividad
investigadora, y sin que ello implique el que un delincuente pueda ser juzgado
dos veces por el mismo acto. Ya se ha advertido, que investigar no es juzgar,
y que este último concepto representa la finalización de un proceso con
sentencia.
En la hipótesis de
pluralidad de procesos no se afecta el principio constitucional, pues éste lo
que prohibe es la doble condena, resultando aconsejable y factible la
pluralidad de la labor investigativa, bien porque no se ignore su coexistencia,
y principalmente para evitar la impunidad y lograr la defensa social;
resolviéndose finalmente la situación por la preferencia de lo resuelto por las
autoridades nacionales, con exclusión de lo diligenciado por las autoridades
extranjeras, como lo prevén los arts. 14, 15 numerales 1 y 2, del Código Penal.
Visto lo anterior, no queda
duda de la conformidad con la Carta Política de estos otros preceptos. Pues
ellos no tienen otro alcance que el de perseguir el delito en todas las
latitudes, cuando amenace bienes esenciales del Estado, de la sociedad y de la
civilidad colombiana, y de reconocer y admitir y aprovechar las acciones que
otros estados adelanten para reprimir el delito. La combinación de los
criterios personal (art. 35 de la Constitución Política), el estatuto
territorial, art. 4o. inc. 2o. de la Carta, y de la internacionalización de las
funciones públicas, art. 226 ibídem, que se realiza en la preceptiva acusada,
no deja duda de su bien logrado acuerdo con la Constitución.
Previas las anteriores
consideraciones, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Estarse a lo resuelto en la sentencia No. C-541 del 24 de
septiembre de 1992, que declaró exequible el artículo 537 del Decreto Ley 2700
de 1991.
Segundo.- Declarar la exequibilidad de los artículos 534 y 533, ambos del
Decreto 2700 de 1991, salvo la expresión "por adopción" que aparece
en este último, que se declara inexequible.
Tercero.- Declarar la exequibilidad de los artículos 14 y 15 numeral segundo
y 16 inciso final del Decreto 100 de 1980.
Cópiese, comuníquese,
notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria |
718 | C-265-95
Sentencia No
Sentencia No. C-265/95
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límites
Sin perjuicio del
postulado según el cual toda facultad extraordinaria invocada por el Presidente
de la República debe estar expresamente otorgada, no se configura el exceso en
su uso cuando pueda establecerse una relación directa de índole material entre
los temas señalados por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte
el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional habilitación legislativa. La
Constitución traza límites precisos al Gobierno en lo atinente al ejercicio de
la función legislativa excepcional de la cual es investido, en el sentido de
que los decretos leyes correspondientes sólo pueden ser expedidos dentro del
término perentorio señalado en la ley habilitante y su contenido debe
corresponder estrictamente a la materia o a la temática comprensiva de las
facultades.
CONSEJO DE
CIENCIA Y TECNOLOGIA AGROPECUARIA/MINISTERIO DE AGRICULTURA-Funciones integradoras
Las funciones que
cumple el Consejo de Ciencia y Tecnología Agropecuaria no son extrañas a las
funciones del Ministerio de Agricultura; por el contrario, son perfectamente
compatibles, complementarias e integradoras con las que éste desarrolla. Es
más, podría decirse que ciertamente ellas no encajaban dentro de un organismo
que, como el ICA, es fundamentalmente ejecutor de las políticas que de modo
general trace el Ministerio de Agricultura para el sector agropecuario.
GOBIERNO/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS/MINISTERIO DE AGRICULTURA-Reestructuración
No se excedió el
Gobierno en el uso de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas,
pues aquél tenía competencia para reestructurar administrativa y
operacionalmente el Ministerio de Agricultura, "con el fin de adecuarlo a
los objetivos de esta ley y del proceso de descentralización política", lo
cual implicaba, sin duda alguna, la atribución para establecer una estructura
acorde con los propósitos de la referida ley, que son concreción y desarrollo
de los mandatos constitucionales, en lo relativo a la adopción de las políticas
generales para la promoción de la investigación y la transferencia de
tecnología agropecuaria.
REFERENCIA:
Expediente D-739.
NORMA ACUSADA:
Art. 38 del Decreto 1279 de 1994,
"por el cual se reestructura el Ministerio de Agricultura y se dictan
otras disposiciones".
ACTOR:
JOSE GERARDO DIAZ ARIZA.
MAGISTRADO SUSTANCIADOR:
ANTONIO BARRERA CARBONELL.
Aprobada en Santafé de Bogotá, D. C., a
los veintidos (22) días del mes de junio de 1995.
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los trámites propios del
proceso a que da origen la acción pública de inconstitucionalidad, la Sala
Plena de la Corte Constitucional procede a adoptar la decisión respectiva, en relación
con la demanda presentada por el ciudadano JOSE GERARDO DIAZ ARIZA contra el
artículo 38 del decreto 1279 del 22 de junio de 1994.
II. NORMA ACUSADA.
"Artículo 38.- TRASLADO DE LA
SECRETARIA DEL CONSEJO DE CIENCIA Y TECNOLOGIA AGROPECUARIA DEL ICA AL
MINISTERIO. La Secretaría Técnica y Administrativa del Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnología Agropecuaria será ejercida conjuntamente por el Ministerio
de Agricultura y Colciencias".
III. LA DEMANDA.
Considera el actor que la norma acusada
desconoce los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 3 inciso
2, 6, 113, 121, 150 y 189-15-16-17. En tal virtud, desarrolla el concepto de la
violación en los siguientes términos:
El art. 98 de la ley 101 de 1993 le
confirió al Presidente de la República facultades extraordinarias únicamente
para reestructurar al Ministerio de Agricultura a nivel administrativo, pero no
para reestructurar de paso al ICA al suprimirle la función de ejercer junto
con COLCIENCIAS, la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología Agropecuaria. Es decir, que el ejecutivo no se hallaba autorizado
para redistribuir o suprimir atribuciones de un establecimiento adscrito a
dicho Ministerio y modificar de esta forma el decreto 2141 de 1992.
Alega el actor que este decreto, dictado
con base en las facultades conferidas directamente por el Constituyente
mediante el artículo 20 transitorio y a través del cual se le otorgó al ICA y a
COLCIENCIAS el manejo conjunto de la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnología Agropecuaria, es una norma con fuerza constitucional y
categoría aún superior a la de los decretos extraordinarios a que alude el art.
150-10; por lo tanto, para modificarlo se requiere de una ley que autorice al
ejecutivo expresamente para ello, autorización que no aparece en la ley 101 de
1993.
En el supuesto de que se pretenda
defender la constitucionalidad de la norma acusada argumentando que el Gobierno
si podía excluir del ICA la referida Secretaría, sin necesidad de facultades
extraordinarias y sólo atendiendo lo dispuesto en el artículo 189 numerales 15,
16 y 17 de la Carta Política, debe tenerse en cuenta que "si bien es
cierto que el Gobierno puede suprimir o fusionar organismos administrativos
nacionales, distribuir los negocios según su naturaleza, entre ministerios,
departamentos administrativos y establecimientos públicos y, modificar la
estructura de tales organismos, en tal cometido debe atenerse a los principios
y reglas generales que le defina la ley, pero fue justamente lo que no se
respetó en el caso que se analiza, pues siendo precisas las facultades para
reestructurar el Ministerio, esto, para crear o suprimir dependencia, señalar
su jerarquía dentro del organigrama ministerial, adscribirle funciones
respetando las fijadas por la ley al Ministerio y a otros organismos, la norma
cuya inexequibilidad se solicita sea declarada, suprimió una atribución dada al
ICA en desarrollo del artículo transitorio 20 de la Constitución
Política", aparte de que centralizó una función que antes estaba
descentralizada.
IV. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE
AGRICULTURA.
La ciudadana Patricia Cuevas Marín,
quien interviene en representación del Ministerio de Agricultura, solicita a la
Corte declarar exequible el artículo demandado. En tal virtud, hace un análisis
que se resume de la siguiente manera:
El alcance y contenido de las facultades
extraordinarias, otorgadas en el numeral 1o. del artículo 98 de la ley 101 de
1993, se determina integrando el contexto general de la autorización que se
refiere a la necesidad de reestructurar administrativa y operativamente al
Ministerio de Agricultura, con la finalidad que señala la misma disposición, en
el sentido de adecuarlo a los objetivos de dicha ley. En cuanto a estos, anota
que "los objetivos de la ley desarrollan preceptos constitucionales
precisos, dentro de los cuales ha de aportarse la nueva estructura del
Ministerio de Agricultura. Uno de ellos, es el artículo 65 de la Constitución Política,
que impone como deber al Estado la protección a la producción de alimentos y
materias primas de origen agropecuario a fin de incrementar la
productividad".
En lo que atañe a la calidad especial
que el actor atribuye al decreto 2141 de 1992, la interviniente trae a colación
la sentencia del Consejo de Estado -Sección primera del 13 de mayo de 1993, en
la cual señaló:
"Reitera la Sala que los decretos
expedidos por el Gobierno nacional en desarrollo de la facultad conferida por
el art. transitorio 20, tienen la misma fuerza normativa que la ley, por cuanto
la materia que regulan está atribuida ordinariamente al Congreso; sólo que el
Gobierno Nacional hizo las veces de legislador transitorio ante la revocatoria
del mandato de aquél".
Como corolario de lo anterior expresa
que "como el Presidente de la República al expedir el decreto 1279 de
1994, lo hizo en ejercicio de facultades extraordinarias mediante las cuales el
Congreso lo reviste en forma temporal para ejercer la potestad legislativa,
podía modificar el artículo 5° del decreto 2141 de 1992 con el propósito de
estructurar el Ministerio de Agricultura para el manejo de la ciencia y la
tecnología dentro del sector agropecuario y pesquero."
Finalmente la interviniente explica que
"el traslado de la Secretaría Técnica y Administrativa del Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnología Agropecuaria del ICA al Ministerio, no se
puede entender como una reestructuración de aquel instituto, si se tiene en
cuenta que los elementos que hacen parte de su estructura como la naturaleza,
objetivos, funciones, órganos de dirección y administración no fueron
modificados por el artículo 38 del Decreto 1279 de 1994".
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El señor Procurador General de la Nación
emitió concepto de rigor y pidió a la Corte declarar la exequibilidad de la
norma acusada, con fundamento en los siguientes argumentos:
Al analizar de manera integral los
artículos 1 y 98 de la ley 101 de 1993 se concluye que "las facultades
extraordinarias se hallan encaminadas, en lo que nos interesa, a permitir que
logísticamente se cumpliera por el Ministerio de Agricultura, mediante la
adecuación de su estructura administrativa y de los procesos operativos pertinentes,
la intención del Constituyente plasmada en los artículos 64, 65 y 66, atinente
al mejoramiento del ingreso y calidad de vida de los campesinos, y
fundamentalmente a la promoción estatal de la investigación y transferencia de
tecnología para la producción de alimentos y materia prima de origen
agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad".
Agrega: "Empero, si lo regulado por
el Ejecutivo fuese el aspecto contenido en el numeral 8 del artículo 1o., esto
es, lo atinente a una adecuada asistencia técnica a los campesinos, no quedaría
duda alguna que en un proceso de descentralización de actividades para un mejor
desarrollo del propósito del constituyente, plasmado en la ley 101 de 1993, la
actividad legislativa extraordinaria del primero al expedir el artículo 38 del
decreto 1279 de 1994 acusado, desbordaría el límite trazado por el Congreso, en
la medida en que no se vería razón para que el Ministerio de Agricultura
asumiera una función que le es propia al organismo denominado ICA. Recuérdese
cómo las funciones del ICA, consagradas en el artículo 3o. del Decreto 2141 de
1992, son en su mayoría de prestación de asistencia técnica a los pequeños
productores, luego, su creación y servicios corresponderían exactamente a la
materia referida en la ley habilitante."
La lectura de las funciones de la
referida Secretaría (art. 5o. decreto 2141 de 1992), lleva al Procurador a
considerar que "no hubo exceso alguno en el ejercicio de las facultades
otorgadas, puesto que si éstas lo eran, entre otras para reestructurar
administrativa y operacionalmente al Ministerio de Agricultura, nada tenía de
extraño a tal materia, que asumiera conjuntamente con COLCIENCIAS la mencionada
dependencia, cuyas atribuciones son ajenas a la asistencia técnica, a la formulación
de políticas y a los planes de investigación agropecuaria que son propias del
ICA y sí están encaminadas a la asesoría en materia de asignación de recursos,
cumplimientos de programas del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, en el
asesoramiento para la programación y financiación de actividades de éste
último, atribuciones que sin duda pueden y deben ser cumplidas por el
Ministerio de Agricultura dada su función de fijar políticas y directrices
sobre investigación y transferencia de tecnología agropecuaria, pesquera y
forestal. Esta perspectiva nos recuerda que los grados de adscripción y de
vinculación de las entidades descentralizadas a los Ministerios, no implican
que éstas funcionen desarticuladamente de las políticas cuyo diseño y puesta en
ejecución corresponden al nivel central de la Administración."
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
Es competente la Corte Constitucional
para conocer del presente asunto en virtud de lo dispuesto por el artículo
241-5 de la Constitución Política, porque la norma acusada hace parte de un
decreto con fuerza de ley dictado en uso de facultades extraordinarias.
2. Las facultades extraordinarias y las
características de la temporalidad y precisión.
Las facultades extraordinarias a que se
refiere el art. 150-10 de la Constitución comportan el traslado de competencias
de naturaleza legislativa del legislador ordinario al Presidente de la
República, para expedir en forma temporal normas con fuerza de ley, cuando la
necesidad o la conveniencia pública lo exijan, en asuntos o materias no
reservados a aquél, precisos y determinados, previo el cumplimiento de ciertos
requisitos de orden sustancial y formal, que atañen a una solicitud expresa del
ejecutivo al Congreso demandando su concesión y votación calificada, esto es
aprobación de la ley por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
cámara.
Dos características relevantes
identifican las referidas facultades: La temporalidad y la precisión.
La temporalidad tiene como designio
cardinal señalar el término exacto dentro del cual el Presidente de la
República puede hacer uso de este mecanismo excepcional y evitar que dicho
traslado de competencias se torne indefinido en el tiempo y se desplace por
este medio, en forma definitiva, la competencia que normalmente corresponde al
legislador ordinario.
La precisión tiene como objetivo
primordial la determinación concreta y específica de las atribuciones que se
confieren al Presidente para expedir normas en un asunto o materia que es de la
competencia del legislador ordinario, de modo que se impida su extralimitación
al hacer efectivas esas excepcionales facultades, que se rebase el ámbito
material o sustancial de la regulación normativa que se le ha delegado y,
naturalmente, la invasión de la competencia que es propia de dicho legislador.
La Constitución traza límites precisos
al Gobierno en lo atinente al ejercicio de la función legislativa excepcional
de la cual es investido, en el sentido de que los decretos leyes
correspondientes sólo pueden ser expedidos dentro del término perentorio
señalado en la ley habilitante y su contenido debe corresponder estrictamente a
la materia o a la temática comprensiva de las facultades; por lo tanto, no son
admisibles las facultades implícitas, como esta Corporación lo ha señalado en
diferentes pronunciamientos (Sentencias C-416 del 18 de julio de 1992, C-514
del 10 de septiembre de 1992 y C-246 de 1995).
De otra parte, es necesario considerar
que la Corte ha sido exigente en la consideración de las circunstancias que
deben tenerse en cuenta para determinar si existe abuso o exceso en la
utilización de las facultades extraordinarias. Así en la sentencia C-039 de
febrero 9 de 1995 dijo:
"... para que la acción de
inconstitucionalidad pueda prosperar por este concepto, el abuso de la facultad
conferida tiene que ser establecido con claridad y evidencia, de tal modo que
no quepa duda acerca de la total carencia de atribuciones legislativas por
parte del Ejecutivo.
En otros términos, sin perjuicio del
postulado según el cual toda facultad extraordinaria invocada por el Presidente
de la República debe estar expresamente otorgada, no se configura el exceso en
su uso cuando pueda establecerse una relación directa de índole material entre
los temas señalados por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte
el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional habilitación
legislativa".
3. Análisis de los cargos de la demanda.
3.1. Considera el
actor que con la expedición del artículo 38 del decreto 1279 de 1994 se viola
el artículo 150 de la Constitución Política, al desbordar las facultades
extraordinarias que a través del ordinal 1o del artículo 98 de la ley 101 de
1993 o "Ley general de desarrollo agropecuario y pesquero", otorgó al
Presidente de la República, teniendo en cuenta que ellas se confirieron para
reestructurar al Ministerio de Agricultura y no al Instituto Colombiano
Agropecuario ICA.
El texto del artículo 98 de la Ley 101,
en lo pertinente, es del siguiente tenor:
"Concédese facultades
extraordinarias al Presidente de la República para los fines y los términos
indicados a continuación:
1. Para crear el Viceministerio de
Desarrollo Rural Campesino, reestructurar administrativa y operacionalmente el
Ministerio de Agricultura, con el fin de adecuarlo a los objetivos de esta Ley
y del proceso de descentralización política y reorganizar el Fondo de
Organización y Capacitación Campesina, por el término de seis (6) meses".
Desde el punto de vista de la
temporalidad de las facultades extraordinarias, es pertinente anotar que el
Presidente de la República expidió la norma acusada dentro del término
previsto en la norma antes transcrita, pues éste se contaba a partir de la
vigencia de la Ley, esto es, la fecha de su promulgación, cosa que ocurrió con
su publicación en el Diario Oficial No. 41149 del 23 de diciembre de 1993. Por
lo tanto, como la norma se expidió el día 22 de junio de 1994, se concluye que
las facultades fueron utilizadas en forma oportuna.
En lo que atañe a la precisión, la
Corte considera que el alcance de las facultades otorgadas al Presidente para
reestructurar administrativa y operacionalmente el Ministerio de Agricultura se
determina sobre la base del texto mismo de la norma habilitante, sin que ello
impida en el caso sometido a la consideración de la Corte su corroboración o
confrontación con los antecedentes legislativos de la Ley, los propósitos o
finalidades perseguidas por ésta y las funciones asignadas tanto al Ministerio de
Agricultura como al Instituto Colombiano Agropecuario ICA.
- De los antecedentes legislativos que
obran en el expediente se deduce palmariamente que las facultades otorgadas,
habilitaban jurídicamente al legislador extraordinario para trasladar la Secretaría
Técnica y Administrativa del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
Agropecuaria del ICA al Ministerio de Agricultura y COLCIENCIAS.
En la exposición de motivos del proyecto
de ley No. 280 de 1993, presentado por el Senador Rodrigo Marín Bernal, que
luego se convirtió en la ley 101 de 1993, se expresa lo siguiente[1]:
".... el proyecto que se somete a
la consideración del parlamento obedece a la potestad del Estado para
intervenir en la economía, le da facultades al Gobierno para dirigir la
política sectorial dentro de los lineamientos que propone, y establece
parámetros que le ofrecen a la Rama Legislativa la posibilidad de hacer
seguimiento y evaluar la gestión de aquél. Asi las cosas no prospera más la incertidumbre
que de tiempo atrás se ha originado en la débil conexión entre los diagnósticos
y los programas gubernamentales para la agricultura, de un lado, y los
presupuestos y políticas de gasto público en el sector, de otro".
"Los artículos 64, 65 y 66 de la
nueva Constitución señalan como deberes del Estado la promoción del acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, y a los
servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito,
comunicaciones, comercialización de los productos, y asistencia técnica y
empresarial. La protección especial a la producción de alimentos. El
tratamiento prioritario a la construcción de obras de infraestructura física y
adecuación de tierras, así como a la investigación y la transferencia de
tecnología".
"Es apremiante, pues, la reforma a
fondo del sistema nacional de investigación agropecuaria desde el punto de
vista institucional y presupuestal, a fin de fortalecer su capacidad generadora
de conocimientos, estimulando un acercamiento del sector privado y la comunidad
académica a su organización".
"Ya la ley 29 de 1990 sobre ciencia
y tecnología y sus Decretos reglamentarios 393 y 591 de 1991 trazaron normas
sobre asociación en actividades científicas y tecnológicas, proyectos de
investigación y creación de tecnologías, pero la estructura y la naturaleza
jurídica excesivamente rígidas del ICA, han impedido el cabal aprovechamiento
de tales posibilidades por parte del Estado y los particulares".
"Dentro de este contexto, el
proyecto fija como funciones directas del ICA, las cuales financiará con
recursos fiscales, la investigación básica relativa a la producción,
reproducción, mejoramiento, transferencia, conservación, preservación y
procesamiento de bienes agropecuarios; la preservación del patrimonio genético
y biológico del país vinculado a la actividad agropecuaria; y la investigación
aplicada a los productos de la economía campesina".
"Como funciones indirectas, le
señala la investigación aplicada en áreas distintas a los productos de la
economía campesina, a través de asociaciones con el sector privado, centros de
investigación y universidades, o mediante convenios con dichas
instituciones"
Como se deduce de los antecedentes
mencionados, la expedición de la ley 101, obedeció entre otras razones, a la
necesidad de fortalecer el sistema nacional de investigación agropecuaria y
transferencia de tecnología desde el punto de vista institucional y
presupuestal, lo cual demanda el concurso y la participación directa del
Ministerio de Agricultura, como organismo rector de la política agropecuaria,
en la fijación de los criterios y directrices generales que deben guiar la
referida investigación agropecuaria y la necesaria transferencia de tecnología,
pues es de anotar que si bien el Instituto Colombiano Agropecuario ICA
"tiene como objetivo contribuir al desarrollo sostenido del sector
agropecuario mediante la investigación, la transferencia de tecnología..."
y que en esta materia le corresponde asesorar al Ministerio de Agricultura y la
labor de ejecución de los programas correspondientes (arts. 2, 3 numerales 1 y
3 Decreto 2141 de 1992), realmente no entraba dentro de las competencias del
ICA la fijación de políticas globales en materia de investigación agropecuaria
y transferencia de tecnología, lo cual es más bien atribución propia de dicho
Ministerio.
- Los fines que persigue la Ley 101 de
1993 aparecen enunciados con claridad en su art. 1o cuando expresa que ella
"desarrolla los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Nacional", y
que sus propósitos deben ser considerados en la interpretación de sus
disposiciones, con miras a proteger el desarrollo de las actividades
agropecuarias y pesqueras, y promover el mejoramiento y calidad de vida de los
productores rurales. Dichos objetivos se concretan, en síntesis, en: el impulso
de la modernización de la comercialización agropecuaria, el establecimiento de
Fondos para la estabilización de precios, la ampliación y fortalecimiento de la
política social, la estabilidad y claridad de las políticas agropecuarias en
una perspectiva de largo plazo y el desarrollo tecnológico del agro y la
asistencia técnica a pequeños productores.
Para el logro de las metas que como
organismo rector de la política agropecuaria se le señalan al Ministerio de
Agricultura, tanto en las normas que contienen sus funciones como en la Ley 101
de 1993, resulta racional e imprescindible que éste detente un haz de
atribuciones relativas a la formulación de las políticas generales en materia
de investigación agropecuaria y transferencia de tecnología.
- El Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología, creado mediante el Decreto 585 de 1991, dentro de sus varias
funciones, debe asesorar al Gobierno Nacional en materias científicas y
tecnológicas, y de esta forma incorporar la ciencia y la tecnología en los
planes de desarrollo económico y social, y en consecuencia, estimular la
capacidad innovadora del sector productivo y mejorar la calidad de vida y la
cultura de los colombianos; por otra parte, el Ministerio de Agricultura debe,
entre otras tareas, fijar las políticas y directrices sobre investigación y
transferencia de tecnología agropecuaria, pesquera y forestal.
De lo expuesto se deduce que la decisión
contenida en el artículo 38 del Decreto 1279 de 1994, en el sentido de
trasladar la Secretaría del Consejo de Ciencia y Tecnología Agropecuaria del
ICA al Ministerio de Agricultura, no resulta materia ajena al conjunto de las
atribuciones o competencias propias del Ministerio de Agricultura como cabeza
del sector agropecuario y, por lo tanto, como organismo eminentemente definidor
de políticas en el ámbito de la ciencia y tecnología agropecuarias.
En otros términos, las funciones que
cumple el Consejo de Ciencia y Tecnología Agropecuaria no son extrañas a las
funciones del Ministerio de Agricultura; por el contrario, son perfectamente
compatibles, complementarias e integradoras con las que éste desarrolla. Es
más, podría decirse que ciertamente ellas no encajaban dentro de un organismo
que, como el ICA, es fundamentalmente ejecutor de las políticas que de modo
general trace el Ministerio de Agricultura para el sector agropecuario.
En conclusión, no se excedió el Gobierno
en el uso de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas, pues como quedó
analizado, aquél tenía competencia para reestructurar administrativa y
operacionalmente el Ministerio de Agricultura, "con el fin de adecuarlo a
los objetivos de esta ley y del proceso de descentralización política", lo
cual implicaba, sin duda alguna, la atribución para establecer una estructura
acorde con los propósitos de la referida ley, que son concreción y desarrollo
de los mandatos constitucionales de los artículos 64, 65 y 66, en lo relativo a
la adopción de las políticas generales para la promoción de la investigación y
la transferencia de tecnología agropecuaria.
Adicionalmente se observa, que no podía
pensarse obviamente en reestructurar al Ministerio de Agricultura, dentro del
marco previsto por la ley de facultades, si al realizar tal labor no hubiera
sido posible sustraer órganos y funciones de otros organismos adscritos a
aquél, porque siendo el Ministerio de Agricultura el organismo de dirección del
sector agropecuario, necesariamente toda labor de reestructuración con respecto
a él puede comprender la modificación o traslado de las dependencias de los
organismos que le están vinculados o adscritos. Además, no es valida la
afirmación del demandante de que el traslado de dicha Secretaría al Ministerio
de Agricultura implica la reestructuración del ICA, pues ésta no ha sido
afectada en lo que atañe a los órganos básicos e importantes de su gobierno y
administración.
3.2. Alega el
demandante que cuando el Gobierno modifica el artículo 5 del Decreto 2141 de
1992 que reestructura el ICA, mediante la norma que se acusa, se vulneran los
artículos 113, 121 y 189 numerales 15 y 16 de la Constitución.
La Corte considera que no se violan los
artículos 113 (funciones separadas de las diferentes ramas del Poder Público),
121 (las autoridades no pueden ejercer funciones distintas de las que le
atribuyen la Constitución y la ley) y 189 numerales 15 y 16 (competencia del
Presidente de la República para suprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales y modificar la estructura de los Ministerios,
Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos
nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la
ley), por las siguientes razones:
El Gobierno expidió el decreto del cual
hace parte la norma acusada, con fundamento en las aludidas facultades
extraordinarias, las cuales lo habilitaban para expedir normas con fuerza de
ley, en relación con las materias a que se refiere el numeral 7 de artículo
150, que tratan de la determinación de la estructura de la administración
nacional y de los diferentes organismos que la integran. Por consiguiente, es
obvio que al dictar el referido decreto el Gobierno no actuó en uso de las
atribuciones consagradas en los numerales 15 y 16 del artículo 189, las cuales
son de naturaleza típicamente administrativa, puesto que se ejercen dentro del
marco de la ley.
Si como quedó establecido antes, el
Gobierno utilizó adecuadamente las facultades que le fueron concedidas, no
existió el quebrantamiento de los artículos 113 y 121, pues no invadió la
competencia del legislador.
3.3. Argumenta el
demandante que la norma acusada es inconstitucional porque modifica
disposiciones del decreto 2141 de 1992, que reestructuró al ICA, pues siendo
éste, un decreto de naturaleza especial, por haber sido dictado en uso de las
facultades conferidas por el Constituyente mediante el artículo 20 transitorio
de la Constitución Política, no podía ser modificado o derogado a través de un
decreto ley, expedido en ejercicio de facultades extraordinarias.
Esta Corte considera que carece de
sustento jurídico la afirmación del demandante, toda vez que la Constitución no
ha establecido un valor normativo superior para los decretos dictados con
fundamento en el artículo 20 transitorio de la Constitución; por consiguiente,
pueden ser modificados o derogados por el legislador ordinario o por el
legislador extraordinario.
Por todo lo expuesto, se declarará la
exequibilidad de la norma acusada.
IV. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo, y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Es EXEQUIBLE el artículo 38 del
Decreto 1279 del 22 de junio de 1994, "por el cual se reestructura el
Ministerio de Agricultura y se dictan otras disposiciones", por las
razones que se consignan en la parte motiva.
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, CUMPLASE,
INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Ponente
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General.
[1] Gaceta del
Congreso. Año II. No. 53. |
719 | C-266-95
Sentencia No
Sentencia No. C-266/95
INICIATIVA
LEGISLATIVA
En el
proceso de formación de las leyes, tiene especial importancia la iniciativa,
que corresponde a la facultad de presentar proyectos de ley ante las Cámaras,
con el efecto de que éstas deben darles curso. Cuando la Constitución establece
las reglas de la iniciativa, señala cómo podrá comenzar el trámite de
aprobación de una ley.
INICIATIVA
POPULAR/PROYECTO DE LEY-Coadyuvancia del Gobierno/SENA-Reestructuración
Con
fundamento en lo anterior, estima la Corte que no le asiste razón a la
demandante, pues aunque el proyecto de ley, tuvo iniciativa popular, fue
avalado en su debida oportunidad por el Gobierno Nacional a través del Ministro
de Trabajo y Seguridad Social. Sobre el particular, debe afirmarse, que cuando
la iniciativa, como en este caso, radica en forma exclusiva en cabeza del
Gobierno, pero este no la ejerce -sino que, como en el asunto sub-examine lo
hacen los ciudadanos en virtud de la iniciativa popular-, dicho formalismo
queda convalidado con la circunstancia anotada, mediante la cual se encuentra
acreditada la coadyuvancia y aquiesencia del Gobierno Nacional en lo que se
refiere al trámite, discusión y aprobación del proyecto de ley.
REF.: PROCESO No. D - 720
Acción pública de
inconstitucionalidad contra la Ley 119 de 1994.
ACTOR:
OLIVIA HERNANDEZ ANDRADE.
MAGISTRADO SUSTANCIADOR:
HERNANDO HERRERA VERGARA
Santa Fé de Bogotá, D.C.,
Junio veintidos (22) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Procede la Corte
Constitucional a resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por la
ciudadana OLIVIA HERNANDEZ ANDRADE contra la Ley 119 de 1994, “por la cual se
reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto
2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones”.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Ponente ordenó que se fijara en lista el negocio en la
Secretaría General, para efectos de asegurar la intervención ciudadana; se
enviara copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la iniciación del proceso al
Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, al Presidente del
Congreso de la República, y al Ministro de Trabajo y Seguridad Social, a fin de
que si lo estimaren oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las
normas acusadas.
II. TEXTO
DE LAS NORMAS ACUSADAS.
Se transcribe a continuación
el texto de la ley demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial
No. 41.216 del jueves nueve (9) de febrero de 1994.
"LEY NUMERO 119 DE 1994
(febrero 9)
Por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje,
SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
CAPITULO I
Naturaleza, misión, objetivos y
funciones
ARTICULO 1º.- Naturaleza. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, es un establecimiento
público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e
independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social.
ARTICULO 2º.- Misión. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, está encargado de
cumplir la función que corresponde al Estado de intervenir en el desarrollo
social y técnico de los trabajadores colombianos; ofreciendo y ejecutando la
formación profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las
personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social,
económico y tecnológico del país.
ARTICULO 3º.- Objetivos. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, tendrá los siguientes
objetivos:
1. Dar formación profesional
integral a los trabajadores de todas las actividades económicas, y a quienes
sin serlo, requieran dicha formación, para aumentar por ese medio la
productividad nacional y promover la expansión y el desarrollo económico y
social armónico del país, bajo el concepto de equidad social redistributiva.
2. Fortalecer los procesos
de formación profesional integral que contribuyan al desarrollo comunitario a
nivel urbano y rural, para su vinculación o promoción en actividades
productivas de interés social y económico.
3. Apropiar métodos, medios
y estrategias dirigidos a la maximización de la cobertura y la calidad de la
formación profesional integral.
4. Participar en actividades
de investigación y desarrollo tecnológico, ocupacional y social, que
contribuyan a la actualización y mejoramiento de la formación profesional
integral.
5. Propiciar las relaciones
internacionales tendientes a la conformación y operación de un sistema regional
de formación profesional integral dentro de las iniciativas de integración de
los países de América Latina y El Caribe.
6. Actualizar, en forma
permanente, los procesos y la infraestructura pedagógica, tecnológica y
administrativa para responder con eficiencia y calidad a los cambios y
exigencias de la demanda de formación profesional integral.
ARTICULO 4º.- Funciones. Son funciones del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, las
siguientes:
1. Impulsar la promoción
social del trabajador, a través de su formación profesional integral, para
hacer de él un ciudadano útil y responsable, poseedor de valores morales,
éticos, culturales y ecológicos.
2. Velar por el
mantenimiento de los mecanismos que aseguren el cumplimiento de las
disposiciones legales y reglamentarias, relacionadas con el contrato de
aprendizaje.
3. Organizar, desarrollar,
administrar y ejecutar programas de formación profesional integral, en
coordinación y en función de las necesidades sociales y del sector productivo.
4. Velar porque en los
contenidos de los programas de formación profesional se mantenga la unidad
técnica.
5. Crear y administrar un
sistema de información sobre oferta y demanda laboral.
6. Adelantar programas de
formación tecnológica y técnica profesional, en los términos previstos en las
disposiciones legales respectivas.
7. Diseñar, promover y
ejecutar programas de formación profesional integral para sectores
desprotegidos de la población.
8. Dar capacitación en
aspectos socio-empresariales a los productores y comunidades de sector informal
urbano y rural.
9. Organizar programas de
formación profesional integral para personas desempleadas y subempleadas y
programas de readaptación profesional para personas discapacitadas.
10. Expedir títulos y
certificados de los programas y cursos que imparta o valide, dentro de los
campos propios de la formación profesional integral, en los niveles que las
disposiciones legales lo autoricen.
11. Desarrollar
investigaciones que se relacionen con la organización del trabajo y el avance
tecnológico del país, en función de los programas de formación profesional.
12. Asesorar al Ministerio
del Trabajo y Seguridad Social en la realización de investigaciones sobre
recursos humanos y en la elaboración y permanente actualización de la
clasificación nacional de ocupaciones, que sirva de insumo a la planeación y
elaboración de planes y programas de formación profesional integral.
13. Asesorar al Ministerio
de Educación Nacional en el diseño de los programas de educación media técnica,
para articularlos con la formación profesional integral.
14. Prestar servicios
tecnológicos en función de la formación profesional integral, cuyos costos
serán cubiertos plenamente por los beneficiarios, siempre y cuando no se afecte
la prestación de los programas de formación profesional.
ARTICULO 5º.- Domicilio. El domicilio del SENA es la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., y
podrá crear regionales en los lugares del país que requiera.
La jurisdicción de las
regionales que se constituyan, no necesariamente deberá coincidir con la
distribución general del territorio nacional. En todo caso, cada regional
deberá estructurarse en tal forma que se facilite la prestación racional y
oportuna de los servicios del SENA.
CAPITULO II
Dirección y administración
ARTICULO 6º.- Dirección y
administración. La dirección y
administración del SENA estarán a cargo del Consejo Directivo Nacional y del
Director General.
ARTICULO 7º.- Consejo
Directivo Nacional. El Consejo Directivo
Nacional estará integrado por:
1. El Ministro de Trabajo y
Seguridad Social, quien lo presidirá, o el Viceministro como su delegado.
2. El Ministro de Desarrollo
Económico o el Viceministro de Industria, Comercio y Turismo como su delegado.
3. El Ministro de Educación
Nacional o el Viceministro como su delegado.
4. Un representante de la
Conferencia Episcopal.
5. Un representante de la
Asociación Nacional de Industriales, -ANDI-.
6. Un representante de la
Federación Nacional de Comerciantes, -FENALCO.
7. Un representante de la
Sociedad de Agricultores de Colombia, -SAC-
8. Un representante de
la Asociación Colombiana Popular de Industriales, -Acopi-.
9. Dos representantes de las
confederaciones de trabajadores.
10. Un representante de las
organizaciones campesinas.
PARAGRAFO 1º.- El Director
General del SENA asistirá a las reuniones del Consejo Directivo Nacional con
voz pero sin voto.
PARAGRAFO 2º.- Ninguna de
las personas naturales que integran el Consejo Directivo Nacional podrá tener
vinculación laboral o contractual con el SENA.
ARTICULO 8º.- Designación de
los miembros del Consejo Directivo Nacional. Los
miembros que representan a los sectores diferentes al Gobierno Nacional en el
Consejo Directivo Nacional, serán designados para períodos de dos años, así:
1. Los representantes de
ANDI, Fenalco, SAC y Acopi, por las directivas nacionales de cada gremio.
2. El representante de la
conferencia episcopal por el mismo organismo.
3. Los representantes de los
trabajadores uno por cada una de las confederaciones que acrediten ante el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, tener el mayor número de trabajadores
afiliados.
4. El representante de las
organizaciones campesinas, por la organización que acredite el mayor número de
afiliados.
PARAGRAFO.- Cada miembro del
Consejo Directivo Nacional tendrá un suplente que lo representará en sus
ausencias temporales o definitivas y será designado para el mismo período y de
igual forma que el principal.
Si al vencimiento del
período correspondiente los representantes a los cuales hace referencia el
presente artículo no son reelegidos o reemplazados, continuarán los anteriores
en interinidad hasta cuando se produzca la designación. Una vez producida ésta
en propiedad, ella se entenderá efectuada para el resto del período.
ARTICULO 9º. Reuniones del
Consejo Directivo. El Consejo Directivo
Nacional se reunirá ordinariamente por lo menos una vez al mes, o por citación
de su presidente, de seis (6) de sus miembros o del director general.
ARTICULO 10.- Funciones del
Conseio Directivo Nacional. Son
funciones del Consejo Directivo Nacional:
1. Definir y formular la política general y los planes y
programas de la entidad.
2. Elegir vicepresidente del
consejo para períodos de un (1) año.
3. Adoptar los estatutos
internos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca y
someterlos a la aprobación del Gobierno Nacional, cuando a ello haya lugar.
4. Adoptar el estatuto de la
formación profesional integral, teniendo en cuenta las recomendaciones del
consejo nacional de formación profesional integral.
5. Reglamentar el comité
nacional de formación profesional integral.
6. Reglamentar los comités
técnicos de centro.
7. Orientar el
funcionamiento general de la entidad, verificar su conformidad con la política
adoptada y crear los mecanismos necesarios para el logro de su misión.
8. Determinar la
organización interna de la entidad y la creación de los cargos de la dirección
general y las regionales.
9. Autorizar las propuestas
del director general sobre las siguientes materias:
a) Los sistemas o normas
para la selección, orientación, promoción y formación profesional integral de
los trabajadores alumnos;
b) La creación, integración
o supresión de unidades regionales, seccionales, zonas y centros, de acuerdo
con las necesidades de la formación profesional.
c) La determinación,
adopción y modificación de la planta de personal, señalando su nomenclatura y
adopción del manual de funciones de los empleos.
d) El sistema de escalafón
de los funcionarios.
e) El presupuesto anual de
la entidad y los acuerdos de gastos.
f) La relación de oficios
que requieran formación profesional metódica y completa y que, por
consiguiente, serán materia de contrato de aprendizaje, así como regular la
aplicación de éste, sus modalidades y características.
g) Los planes y programas de
capacitación, actualización y de becas para los alumnos.
h) Los programas y convenios
de cooperación técnica nacional e internacional, e
i) Las comisiones al
exterior de los funcionarios del SENA y los miembros de los consejos y los
comités, de acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias.
10. Proponer candidatos
entre personas vinculadas al SENA, para llevar la representación del país en
eventos internacionales del formación profesional.
11. Solicitar la
contratación de labores de control de gestión o de control interno cuando lo
considere necesario.
12. Evaluar anualmente el
cumplimiento de las metas administrativas, financieras y operacionales.
13. Revisar periódicamente y
aprobar la oferta de los programas de formación profesional integral, según las
necesidades detectadas en el sector externo.
14. Adoptar su propio
reglamento.
15. Definir los porcentajes
que las regionales deberán transferir a la dirección general, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 33 de esta ley.
16. Las demás que señale la
ley.
PARAGRAFO.- El Consejo Directivo Nacional podrá delegar en el Director
General y en los consejos regionales las funciones que estime convenientes.
ARTICULO 11.- Director
General. El Director General es agente del
Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, y representante
legal de la entidad.
ARTICULO 12.- Requisitos del
Director General. Para ser nombrado Director
General del SENA se requiere poseer título profesional universitario y
acreditar experiencia mínima de cinco (5) años en cargos de nivel
directivo, en áreas relacionadas con gerencia pública, administrativa,
educativa, de formación profesional, o desarrollo tecnológico.
ARTICULO 13.- Funciones del
Director General. Son funciones del
Director General:
1. Preparar los planes y
programas operativos y de formación profesional integral y presentarlos al
consejo directivo nacional para su aprobación.
2. Ejecutar, supervisar y
evaluar los planes y programas aprobados por el consejo directivo nacional.
3. Dirigir, coordinar y
controlar al personal de la entidad.
4. Dirigir, coordinar y
controlar las funciones administrativas y técnicas de los proyectos operativos.
5. Dictar los actos
administrativos, realizar las operaciones y celebrar los contratos necesarios
para la gestión administrativa con miras al cumplimiento de la misión de la
entidad.
6. Presentar el presupuesto
de la entidad, para la aprobación del consejo directivo nacional, y vigilar y
controlar su ejecución.
7. Someter a la
consideración del consejo directivo nacional los asuntos de su competencia.
8. Nombrar, contratar y
remover al personal del SENA, de conformidad con las disposiciones vigentes.
9. Contratar expertos
nacionales o extranjeros cuyos conocimientos o experiencia se requieran para
adelantar programas o proyectos específicos de interés para el
desarrollo del SENA, cuando no exista disponibilidad de aquellos en la entidad.
10. Presentar un informe
anual al Presidente de la República, por intermedio del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, y al consejo directivo nacional.
11. Determinar, con
antelación de por lo menos un mes, las fechas de iniciación de los programas de
formación profesional.
12. Dentro de la cuota de
aprendices, y siguiendo los lineamientos del consejo directivo nacional, concertar
con los empleadores las especialidades, en las cuales éstos deban contratar.
13. Imponer a los
empleadores que no mantengan el número de aprendices que les corresponda, o no
hubieren suscrito los contratos respectivos al iniciarse cada período de enseñanza,
multas mensuales hasta por un salario mínimo mensual legal, por cada aprendiz.
En firme los actos administrativos correspondientes, prestarán mérito
ejecutivo.
14. Previo concepto
favorable del consejo directivo nacional, celebrar los convenios de cooperación
técnica nacional e internacional.
15. Previo el concepto del
comité nacional de formación profesional, adoptar o adecuar los programas de
formación profesional integral, así como los programas de capacitación para los
instructores.
16. Las demás que le señalen
la ley o los estatutos que, refiriéndose al funcionamiento general de la
institución, no estén atribuídas a otra autoridad.
PARAGRAFO.- El Director General podrá delegar las funciones propias de su
cargo, de conformidad con las disposiciones que para el efecto dicte el Consejo
Directivo Nacional.
ARTICULO 14. Comité nacional
de formación profesional integral.
Créase el comité nacional de formación profesional integral, encargado de
asesorar al comité directivo nacional y al director general en lo concerniente
a la actualización de la formación profesional integral, el tipo de
especialidades, programas, contenidos y métodos, buscando mantener la unidad
técnica, elevar la calidad de la formación profesional integral y promover el
desarrollo productivo y de los recursos humanos del país.
El estatuto interno
reglamentará su composición, operación y funciones. Este comité estará
integrado por funcionarios de la entidad, pudiéndose incluir expertos externos.
CAPITULO III
Organización regional
ARTICULO 15. Regionales. Con el objeto de facilitar la prestación de los servicios en todo
el territorio nacional, el SENA contará con regionales según disponga la
estructura orgánica de la entidad, racionalizando los esfuerzos para la
prestación del servicio y atendiendo a criterios de unidades regionales,
geográficas, sociales, económicas y culturales.
PARAGRAFO.- En ningún caso podrán crearse regionales cuyos ingresos
proyectados sean inferiores al 1% del total de los ingresos ordinarios de la
entidad. Se entiende por ingresos ordinarios los provenientes de los aportes
previstos en el numeral 4º del artículo 30 de la presente ley.
ARTICULO 16.- Dirección y
administración regional. La dirección y
administración de las regionales de la entidad estará a cargo de un consejo
regional y un director regional.
ARTICULO. 17.- Consejos
regionales. Los consejos regionales
estarán integrados por representantes de ]as mismas entidades y organizaciones
que conforman el consejo directivo nacional, establecidos en la región, en
igual proporción, designación y período.
PARAGRAFO 1º.- El Director Regional asistirá a las sesiones del Consejo
Regional, con voz pero sin voto.
PARAGRAFO 2º.- Ninguna de las personas naturales que integran el Consejo
Directivo Regional podrá tener vinculación laboral o contractual alguna con el
SENA.
ARTICULO 18- Reuniones de
los consejos regionales. Los consejos
regionales se reunirán en la misma forma y periodicidad del Consejo Directivo
Nacional.
ARTICULO 19.- Funciones de
los consejos regionales. Son funciones de los
consejos regionales:
1. Aprobar los planes y
programas de la regional, acordes con Ios planes y programas nacionales de la
institución, oído el concepto de los comités técnicos de centro.
2. Presentar al director
general una terna para el nombramiento del director regional.
3. Elegir al presidente y al
vicepresidente del consejo para períodos de un año.
4. Asesorar al consejo
directivo nacional, al director general y al director regional en los estudios
sobre recursos humanos y necesidades de formación profesional de la regional,
en la programación de los centros de formación profesional.
5. Promover los servicios
del SENA ante los sectores económicos y laborales que representan y coadyuvar
la realización de los fines que persigue.
6. Proponer al consejo
directivo nacional la apertura de especialidades, de acuerdo con las
necesidades sociales y empresariales de la región.
7. Estudiar y revisar los
proyectos de presupuesto de la regional y formular al director regional, las
recomendaciones que estime convenientes.
8. Velar, dentro del
territorio de su jurisdicción, por la correcta ejecución presupuestal y
proponer los ajustes que estime necesarios, para lo cual los funcionarios del
SENA que tengan asignada la responsabilidad de este manejo le rendirán informes
trimestrales o con la periodicidad que el consejo estime indispensable.
9. Estudiar los informes
anuales u ocasionales que sobre la marcha de la institución debe rendir el
director regional y presente a éste y al director general Ias observaciones a
que haya lugar.
10. Dictar su propio reglamento.
11. Las demás que le delegue
el consejo directivo nacional.
ARTICULO 20.- Directores
regionales. Las regionales estarán
administradas por un director regional, que será representante del director
general, de su libre nombramiento y remoción, y tendrá la responsabilidad de
coordinar, administrar y velar por la ejecución de las actividades del SENA
dentro de su jurisdicción.
ARTICULO 21.- Selección y
requisitos de los directores regionales. Los
directores regionales serán seleccionados de ternas que le presenten al
director general, los consejos regionales respectivos.
Para ser nombrado director
regional, se requiere poseer titulo profesional universitario, acreditar una
experiencia mínima de tres (3) años en cargos de nivel directivo, en áreas
relacionadas con la gerencia administrativa, educativa, de formación
profesional o desarrollo tecnológico y estar vinculado a la región.
ARTICULO 22.- Comités
técnicos de centro. Cada centro del SENA
contará con la asesoría de un comité técnico de centro, del cual formarán parte
un representante del Gobierno Nacional, departamental o municipal, dependiendo
de la cobertura y características del centro, así como empresarios,
trabajadores, universidades, investigadores y especialistas en el subsector,
preferiblemente domiciliados en la misma región. El Consejo Directivo Nacional
del SENA reglamentará la conformación y funcionamiento de los comités técnicos
de centro.
PARAGRAFO.- Previa aprobación del Consejo Directivo Nacional, se podrán
constituir comités técnicos de centro para asesorar a más de un centro. Para
ello se tendrán en cuenta los intereses del respectivo sector económico, de la
comunidad o de la región correspondiente. En tal evento podrán constituírse
subcomités técnicos que faciliten el cumplimiento de la función de los comités.
ARTICULO 23.- Administración
de los centros. Los jefes del centro del
SENA serán designados de ternas que presente el comité técnico del
respectivo centro, al director general.
El comité técnico contemplará la participación de funcionarios del
SENA en la conformación de las ternas a que se refiere este artículo.
ARTICULO 24.- Funciones de
los Comités Técnicos de Centro. Son
funciones de los Comités Técnicos de Centro las siguientes:
1. Autorizar anualmente el
plan del centro, el que debe estar enmarcado en términos de orientación y
presupuesto, dentro de las políticas que determinen la dirección general y la
regional respectiva.
2. Recomendar al Comité
Nacional de Formación Profesional y al Director General los programas de
formación y desarrollo tecnológico, y de información para el empleo que deban
ser incluídos en los planes de centro.
3. Orientar la ejecución del
gasto del centro, dentro de las definiciones de política institucional, una vez
se le haya asignado el presupuesto.
4. Revisar periódicamente y
recomendar, cuando ello proceda, modificaciones o ajustes a los diseños
técnicos pedagógicos y a los correspondientes programas de formación.
5. Autorizar las solicitudes
que le formule el Jefe del Centro sobre distribución y modificaciones del
presupuesto anual y del respectivo centro y efectuar su evaluación y
seguimiento.
6. Recomendar el tipo de
equipos, materiales, dotaciones y recursos que en su concepto deban ser
utilizados por el Centro.
7. Evaluar periódicamente el
funcionamiento del centro y formular las recomendaciones que considere
pertinentes para el logro de sus metas.
8. Presentar, por lo menos
anualmente, un informe evaluativo del centro al Consejo Regional.
9. Las demás funciones que
le sean asignadas por el Consejo Directivo Nacional.
ARTICULO 25.- Criterio para
acciones de desarrollo tecnológico.
Toda acción de desarrollo tecnológico deberá estar íntimamente ligada al
fortalecimiento de los programas de formación profesional integral.
CAPITULO IV
Planeación y control
ARTICULO 26.- Planeación.- La planeación será descentralizada, en coherencia con las
demandas locales y subsectoriales y las políticas nacionales y regionales de
los Consejos Directivos.
ARTICULO 27.- Evaluación de
resultados. EI SENA en cumplimiento de
su misión, incluirá en sus planes, programas y proyectos metas específicas,
índices de gestión y de eficiencia, así como las demás herramientas de
evaluación que se consideren pertinentes.
ARTICULO 28.- Control
interno.- El SENA mantendrá un sistema de control
interno y diseñará los métodos y procedimientos necesarios para garantizar que
todas las actividades de la entidad, así como el ejercicio de las funciones a
cargo de sus servidores, se realicen de conformidad con las normas
constitucionales y legales y con sujeción a estrictos criterios de moralidad,
eficacia, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
ARTICULO 29.- Control
Fiscal.- El control fiscal del SENA será
ejercido por la Contraloría General de la República, en los términos que
señalen la Constitución y la ley.
CAPITULO V
Patrimonio y financiación
ARTICULO 30.- Patrimonio. El patrimonio del SENA está conformado por:
1. Los bienes que
actualmente posee y los que reciba o adquiera a cualquier título.
2. Los ingresos generados en
la venta de productos y servicios como resultado de acciones de formación
profesional integral y desarrollo tecnológico.
3. Las donaciones y
contribuciones de terceros y las asignaciones por ley de bienes y recursos.
4. Los aportes de los
empleadores para la inversión en el desarrollo social y técnico de los
trabajadores, recaudados por las cajas de compensación familiar o directamente
por el SENA, así:
a) El aporte mensual del
medio por ciento (1/2%) que sobre los salarios y jornales deben efectuar la
Nación y las entidades territoriales, dentro de los primeros diez (10) días de
cada mes, y
b) El aporte del dos por
ciento (2%) que dentro de los diez (10) primeros días de cada mes deben hacer
los empleadores particulares, los establecimientos públicos, las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, sobre
los pagos que efectúen como retribución por concepto de salarios
5.- Las sumas provenientes
de las sanciones que imponga el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por
violaciones a las normas de Código Sustantivo del Trabajo y demás disposiciones
que lo adicionen o reformen, así como las impuestas por el SENA.
ARTICULO 31.- Giro de
aportes.- Los recaudos captados por las Cajas de
Compensación Familiar y la Caja Agraria serán girados al SENA, así:
1. Lo recaudado dentro de
los primeros diez (10) días de cada mes, a más tardar el día 20 calendario del
mismo mes.
2. Lo recaudado entre el día
once (11) y el último día del mes, dentro de los primeros diez (10) días
calendario del mes siguiente.
Vencidos estos términos, se
causarán intereses sobre el valor del respectivo recaudo, a la tasa moratoria
que certifique la Superintendencia Bancaria.
ARTICULO 32.- Asignación de
recursos. El SENA acopiará la totalidad de los
recursos de la entidad para destinarlos al desarrollo de sus objetivos y
funciones, en cumplimiento estricto de su misión de formación profesional
integral.
ARTICULO 33.- Distribución
de los recursos regionales. Cada regional
financieramente autosuficiente aplicará a la realización de la misión hasta un
70% de sus recaudos. Por su parte, las demás regionales aplicarán al mismo
objetivo hasta un 80% de sus recaudos. Los remanentes deberán ser consignados
en cuenta de destinación específica en la Dirección General y se destinarán a:
a) El sostenimiento de la
Dirección General, y
b) Apoyar o financiar los
programas de formación profesional que deban ejecutarse en regiones y sectores
con ingresos insuficientes para la realización de los mismos.
PARAGRAFO.- El Consejo Directivo Nacional definirá los criterios para
identificar las regionales autosuficientes y las que no lo sean y revisará
cuando lo estime conveniente los porcentajes referidos dentro del rango previsto
en el presente artículo. Para tal efecto, el Consejo Directivo Nacional tendrá
en cuenta la estructura del mercado del trabajo, las necesidades regionales
insatisfechas, el concepto de los Consejos Regionales y la ejecución real del
presupuesto.
ARTICULO 34.- Certificación
sobre pago de aportes. Con destino a la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales y para la aceptación de la deducción por
concepto de salarios, el SENA expedirá un paz y salvo a los empleadores que a
la fecha del mismo y en todas las vigencias, hubieren cumplido cabalmente con
la obligación de efectuar sus aportes a la entidad, especificando el monto de
las sumas pagadas.
Igualmente, expedirá
certificaciones para efecto de las exoneraciones, de impuestos de que trata Ia
Ley 6 de 1992 .
PARAGRAFO.- Los ordenadores del gasto de Ias entidades del sector público
que, sin justa causa no dispongan el pago oportuno de los aportes previstos en
el artículo 28 de la presente ley, incurrirán en causal de mala conducta que
será sancionada con arreglo al régimen disciplinario vigente.
CAPITULO VI
Cooperación técnica
ARTICULO 35.- Solicitud y
oferta de cooperación técnica internacional. El
SENA gestionará cooperación técnica ante los organismos internacionales
especializados y los gobiernos o entidades privadas que tengan experiencia en
los campos propios de su especialidad.
Igualmente, el SENA podrá
brindar cooperación técnica a otros países en acciones propias de su misión.
ARTICULO 36.- Cooperación
técnica nacional. El Director General
del SENA, previo concepto favorable del Consejo Directivo Nacional podrá
suscribir convenios de cooperación técnica con organismos nacionales públicos y
privados.
CAPITULO VIl
Disposiciones laborales
ARTICULO 37.- Régimen
laboral.- Los servidores vinculados al SENA son
empleados públicos o trabajadores oficiales.
El estatuto de la entidad
determinará los cargos que serán desempeñados por trabajadores oficiales, y los
de carrera administrativa, sin perjuicio de las normas vigentes.
ARTICULO 38.- Estudio sobre
planta de personal-transitorio. El
Consejo Directivo Nacional seleccionará una entidad especializada de reconocida
idoneidad y experiencia, y autorizará al Director General para contratar con
ella: primero: el estudio y análisis de la planta de personal que deberá tener
el SENA para desarrollar su misión, conforme a los mecanismos de administración
previstos en al presente ley, las necesidades sociales y del sector
productivo;; y segundo: la valoración de las capacidades y conocimientos del
personal que presta sus servicios a la entidad. Este análisis deberá elaborarse
en un plazo máximo de ocho (8) meses a partir de la celebración del contrato.
El Consejo Directivo
Nacional fijará los criterios para la realización del estudio, análisis y
valoración a que se refiere el presente artículo. Para este efecto, tendrá en
cuenta los conceptos de la Comisión Asesora de que trata el artículo 40 de esta
ley.
ARTICULO. 39.- Determinación
de la planta de personal -transitorio-.
Dentro de los seis (6) meses siguientes al término del estudio previsto en el
artículo anterior, el Consejo Directivo Nacional determinará la nueva planta de
personal.
ARTICULO 40.- Comisión
asesora -transitorio-. Durante el proceso de
reestructuración de la entidad y hasta la incorporación en la planta de
personal, el Consejo Directivo Nacional tendrá en cuenta los conceptos de una
comisión asesora representativa de los trabajadores de la entidad, que se crea
por el presente artículo, y que estará conformada así: dos (2) representantes
de Sindesena, uno (1) de Sintrasena y dos (2) elegidos por los funcionarios del
SENA no sindicalicalizados. El Consejo Directivo Nacional reglamentará esta
elección.
ARTICULO 41.- Incorporación
en la nueva planta -transitorio-. El
Director General del SENA procederá a incorporar en los cargos de la nueva
planta de personal, dentro de los seis (6) meses siguientes a su adopción, a
las personas que actualmente laboran en la entidad, que de acuerdo con el
estudio previsto en el artículo, cumplan con las capacidades y conocimientos
exigidos.
No obstante, dentro del
mismo término, el Consejo Directivo Nacional establecerá y reglamentará los
casos y circunstancias en que los actuales funcionarios del SENA deban ser
incorporados a la planta aunque no cumplan la totalidad de los requisitos
exigidos para los nuevos cargos, sin detrimento de sus actuales condiciones
laborales.
ARTICULO 42.- Prioridades y
comisiones de estudio -transitorio-. Para
la incorporación de los funcionarios en la nueva planta de personal , el SENA
dará prioridad a procesos de recalificación, reubicación y reconversión del
personal vinculado, cuando esto sea pertinente, de conformidad con lo
establecido en los artículos 38, 39, 40 y 41 de la presente ley.
El Consejo Directivo
Nacional establecerá un sistema de comisiones de estudio que facilite los
procesos a que se refiere el presente artículo.
ARTICULO 43.- Régimen
salarial. El Gobierno Nacional, dentro de las
facultades previstas en la Ley 4a. de 1992 para efectos del régimen salarial y
prestacional, tendrá en cuenta en relación con los empleados públicos del SENA,
el escalafón y el estatuto de la entidad, así como los criterios que para este
efecto le presente el Consejo Directivo Nacional, antes del 15 de diciembre de
cada año.
El Gobierno Nacional, de
acuerdo con el artículo 6º de la Ley 4a. de 1992, podrá delegar esta facultad
en el director general del SENA.
ARTICULO 44.- Capacitación-. El SENA creará y mantendrá un sistema de capacitación y
actualización permanente para los instructores y demás grupos ocupacionales de
la entidad, que reglamentará el Consejo Directivo Nacional.
ARTICULO 45.- Derechos y
beneficios. Continuarán vigentes todos
los derechos de los empleados públicos derivados de las relaciones laborales
actualmente existentes en el SENA, los que no podrán ser desconocidos ni
afectados.
Los beneficios vigentes
tales como el fondo nacional de vivienda, el servicio médico asistencial u el
auxilio educativo, entre otros, podrán ser revisados por los órganos
competentes del SENA sujetándose a las normas que los rigen.
Los derechos y beneficios de
los trabajadores oficiales vinculados al SENA, continuarán rigiéndose por las
convenciones colectivas o laudos arbitrales y las disposiciones laborales
vigentes.
ARTICULO 46.- Pensiones
anticipadas-transitorio-. Los funcionarios del
SENA tendrán derecho a un sistema de pensiones anticipadas así:
1. A partir de enero 1º de
1995 tendrán derecho a la pensión de jubilación, aquellos funcionarios que
acrediten estar en condiciones de cumplir los requisitos de edad y tiempo de
servicio entre dicha fecha y el 31 de diciembre de 1996.
2. A partir de enero 1º de
1997 tendrán derecho a la pensión de jubilación, aquellos funcionarios que acrediten
estar en condiciones de cumplir los requisitos de edad y tiempo de servicio
entre dicha fecha y el 31 de diciembre de 1998.
CAPITULO VIII
Disposiciones varias
ARTICULO 47.- Normas de
ciencia y tecnología-transitorio-. El
Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 29 de 1990 y los Decretos 393, 585 y
591 de 1991, actualmente vigentes, podrá reglamentar dichas normas en lo
pertinente al SENA, sin perjuicio de lo establecido en la presente ley. Para
tal efecto, tendrá en cuenta las recomendaciones de una comisión asesora que se
crea por la presente ley, conformada así: un senador y un representante
designados por las mesas directivas de cada cámara un representante de las
centrales obreras, uno de Sindesena y uno de Sintrasena; cuatro representantes
del Consejo Gremial Nacional y el Vocero de la presente ley ante el Congreso de
la República.
Esta comisión asesora tendrá
un plazo de noventa (90) días para presentar sus recomendaciones al Gobierno
Nacional.
ARTICULO 48.- Revisión de
las especialidades de formación profesional. El
Consejo Directivo Nacional, previa las recomendaciones del Comité Nacional de
Formación Profesional y de los Consejos Regionales, determinará anualmente las
especialidades en las cuales el SENA ofrecerá programas de formación
profesional integral, considerando entre otros criterios, la demanda del sector
productivo y social, la oferta existente y los requerimientos de calidad.
ARTICULO 49.- Derechos
pecuniarios. La formación profesional en
el SENA será gratuita en todas sus modalidades. Para la realización de acciones
de formación profesional especializada solicitadas por personas jurídicas, el
Consejo Directivo Nacional podrá determinar su realización gratuita, o mediante
convenios de cooperación, o estableciendo un costo por los servicios prestados.
ARTICULO 50.- Educación
formal. El Gobierno Nacional podrá señalar los
requisitos necesarios para que los egresados del SENA puedan ingresar a los
programas de educación superior.
ARTICULO 51.- Vigencia y
derogatoria.- La presente ley rige a
partir de la fecha de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le
sean contrarias, en especial el Decreto 2149 de 1992; el artículo 16 y lo
pertinente al SENA de los artículos 18 y 19 de la Ley 55 de 1985".
III. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
Considera la actora que la
Ley 119 de 1994 vulnera los artículos 154, 155, 159 numeral 7º y 189 numeral 11
de la Constitución Política, por vicios de procedimiento en su formación.
En primer lugar, destaca que
desde su creación, el SENA ha sido un establecimiento público del orden
nacional, razón por la cual el trámite legislativo que debió seguirse para la
expedición de la ley que lo reestructuraba, es el previsto en el artículo 154
de la Carta Política, específicamente cuando dispone que "...sólo
podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se
refieren los numerales ...7... del artículo 150...".
A juicio de la actora, la
reforma o reestructuración de una entidad descentralizada debe realizarse
siempre a iniciativa del Ejecutivo, y si no es así, para que se ajuste a la
Constitución, el Gobierno debe coadyuvar el proyecto antes de la aprobación en
las plenarias.
Indica que el proyecto de
ley fue presentado recurriendo al mecanismo de la iniciativa popular, la cual
no era procedente según lo dicho, y porque además, aún no se había expedido la
ley estatutaria que reglamentaba lo relativo a la participación ciudadana.
Así mismo, sostiene que el
proyecto 297 de 1993-Senado, no cumplió ni siquiera con el requisito del
número de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral existente,
previsto en el artículo 155 de la Constitución Política.
Concluye la actora, que el
proyecto de ley para la reestructuración del Servicio Nacional de Aprendizaje
-SENA-, no podía ser presentado mediante el mecanismo de iniciativa popular,
por cuanto:
a)
la
materia objeto del mismo era de iniciativa exclusiva del Gobierno por mandato
del artículo 154 de la Carta Política;
b)
no
se había expedido la ley estatutaria que reglamentara la materia, y
c)
el
proyecto no reunió el número mínimo de ciudadanos requerido, ni se le dió el
trámite previsto en el artículo 163 de la Carta.
IV. PRUEBAS
DECRETADAS POR LA CORTE.
Al admitirse la demanda,
mediante auto del 20 de septiembre de 1994, se ordenó oficiar a las Secretarías
Generales de Senado y Cámara para que remitieran a la Corte copia auténtica del
expediente legislativo del proyecto de ley que se convirtió en Ley 119 de 1994,
y para que certificaran concretamente, de quién fue la iniciativa, cómo se
tramitó y, en caso de que se tratara de una iniciativa popular, cuál había sido
el número de firmas que respaldó el proyecto.
El 27 del mismo mes, la
Secretaría General de la Corte envió el expediente al despacho del Magistrado
Sustanciador, informando que "con respecto a las pruebas solicitadas por
esta Secretaría mediante oficio número P-260 y P-261 de fecha 21 de septiembre
del año en curso, fueron recibidas las siguientes:
* Oficio SG-1162, suscrito
por el señor DIEGO VIVAS TAFUR, Secretario General de la Cámara de
Representantes, con el cual hace llegar a esta Corporación, las Gacetas del
Congreso Nº 369, 444 de 1993 y 9 bis de 1994.
Con respecto a las pruebas
solicitadas al señor PEDRO PUMAREJO VEGA, Secretario General del Senado de la
República, no han sido recibidas en esta Secretaría".
El 28 de septiembre, el
Despacho dictó otro auto con el objeto de recaudar las pruebas solicitadas al
Senado. El 3 de octubre, la Secretaría General de la Corte informó que había
recibido el "oficio SG-647, suscrito por el señor PEDRO PUMAREJO VEGA,
Secretario General del Senado de la República con el cual hace llegar a esta
Corporación las Gacetas del Congreso Nº 75, 146, 184 y 217 de 1993, así como el
ejemplar Nº 9 bis de 1994".
El Senado certificó
igualmente, que "este proyecto fue de iniciativa popular, respaldado por
un millón de firmas".
V. INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA.
* Dentro del término de
fijación en lista, la ciudadana NURI TORRES DE MONTEALEGRE, actuando en
representación del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, presentó ante la
Secretaría General de la Corte Constitucional, un escrito defendiendo la
constitucionalidad de la ley acusada.
Manifiesta que le asiste
razón a la demandante, pero sólo parcialmente, al afirmar que la Ley 119 de
1994 se originó en una iniciativa popular, pues en su criterio es indudable que
de lo presentado al Congreso, sólo quedó la iniciativa.
Señala que el proyecto
presentado por el pueblo, era sólo la decisión de derogar una disposición y de
revivir la normatividad anterior. En cambio, la Ley 119 de 1994 contiene la
norma orgánica del SENA.
Ahora bien -continúa-,
aunque la idea de un grupo de ciudadanos fue modificar la norma orgánica del
SENA, el texto definitivo no llegó a ser el planteado por ellos, sino aquél que
elaboraron el Gobierno Nacional, representantes de los trabajadores, de los
gremios sectoriales de la producción y del Congreso de la República.
Adicionalmente, asegura que
el Gobierno, por intermedio del Ministro del Trabajo y Seguridad Social, sí
avaló la iniciativa. También lo hizo a través del mensaje de urgencia enviado
por el Presidente de la República el 7 de diciembre de 1993.
En tal virtud, solicita a
esta Corporación, que si sus argumentos no son suficientes para probar la
exequibilidad de la ley, se estime que en la iniciación del trámite se presentó
un simple vicio de procedimiento, que es subsanable conforme a lo dispuesto en
el artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, en consideración a que se está frente
a una ley expedida con amplísima participación de todos los sectores
interesados en el futuro del SENA.
* Anexos al escrito suscrito
por la representante del SENA, se encuentran: una comunicación dirigida a la
Corte Constitucional por la Ministra del Trabajo y Seguridad Social, en la que
"reitera... la voluntad expresada durante el trámite en el Congreso de la
República del proyecto que concluyó con la adopción de la Ley 119 de 1994 por
los doctores César Gaviria Trujillo y Luis Fernando Ramírez Acuña, entonces
Presidente de la República y Ministro de Trabajo y Seguridad Social
respectivamente, de acoger como suya tal iniciativa interviniendo directamente
en la formación de la mencionada ley...", así como fotocopia auténtica de
la solicitud de adoptar el procedimiento de urgencia con respecto al proyecto
de ley por el cual se reestructura el SENA, enviado por el Presidente de la
República al Presidente de la Cámara de Representantes, el 7 de diciembre de
1993.
VI.
INTERVENCION CIUDADANA.
La ciudadana CLARA SAAVEDRA
SALAZAR, también oportunamente, solicita a la CORTE declarar ajustada a la
Constitución la Ley 119/94.
Señala que la Ley bajo
examen, no está referida a la determinación o modificación de la estructura de
la administración nacional, sino que se trata más bien, de una política de
relocalización del ejercicio de una función, cual es la formación profesional
en desarrollo de la política social del Gobierno.
Por otra parte, anota, es
evidente que el Gobierno sí avaló la iniciativa, por las siguientes razones: a)
participó "en franco espíritu de diálogo, respeto y colaboración", b)
el Presidente Cesar Gaviria Trujillo solicitó adoptar el procedimiento señalado
en el artículo 163 de la Constitución Política y, c) porque este último expresó
su complacencia al proyecto de ley, sancionándolo. Por ello, concluye, el
proyecto de no haber sido prohijado por el Gobierno, hubiera sido devuelto con
objeciones.
VII.
CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Habiéndose declarado
impedido para conceptuar el señor Procurador General de la Nación, doctor
Orlando Vásquez Velásquez, por haber sido Senador de la República en el momento
en que fue aprobada la Ley 119 de 1994, la Sala Plena de la Corporación,
mediante auto del 24 de noviembre de 1994, aceptó el impedimento y ordenó dar
traslado del expediente al señor Viceprocurador General, quien emitió el
concepto de rigor el 8 de febrero de 1995, mediante oficio número 571,
solicitando declarar ajustada al ordenamiento constitucional, la ley acusada.
Inicialmente, expresa el
representante del Ministerio Público, que se debe entender por el término
"iniciativa", según la Sentencia Nº 103 de 1989 emanada de la H.
Corte Suprema de Justicia, "aquella propuesta que tiene virtualidad
suficiente para llegar a ser, previo el trámite fijado en la Carta Política,
ley de la República y sin la cual no es posible dar válidamente rituación a
ningún proyecto..." y que, cuando el Congreso desarrolló el contenido del
artículo 154 constitucional, en el 142 de la Ley 5a de 1992, entendió la iniciativa gubernamental como
la función de impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo desde un
comienzo, sino también en un momento posterior.
Acerca del trámite de la Ley
119 de 1994, manifiesta el concepto vicefiscal, que el proyecto de origen
popular no tenía por finalidad reestructurar el SENA, sino derogar el Decreto
2149 de 1992 y revivir la legislación anterior.
Además, resalta, se presentó
la coadyuvancia del Gobierno antes de la aprobación del proyecto en la plenaria
del Senado, no en relación con la iniciativa presentada por el pueblo, sino
respecto de la propuesta del Congreso sobre la modernización del SENA.
Por lo anterior, concluye
que la propuesta del Congreso consistente en modernizar al SENA fue coadyuvada
por el Gobierno, cumpliéndose de esa forma el supuesto de hecho del parágrafo
del artículo 142 de la Ley 5a. de 1992.
Y agrega finalmente, que en
torno a la inquietud expresada por el actor, relativa a que la coadyuvancia al
proyecto de ley debió provenir conjuntamente del Ministro de Trabajo y
Seguridad Social y del Presidente de la República, cree que se encuentra
suficientemente aclarada por el artículo 208 constitucional, según el cual, los
ministros en relación con el Congreso son voceros del Gobierno.
VIII. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
En virtud de lo dispuesto en
el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte Constitucional es
competente para decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad formulada contra la Ley 119 de 1994.
Segunda. El problema jurídico y el contenido de la Ley 119 de
1994.
Señala el actor, que la Ley
119 de 1994 se encuentra afectada de inconstitucionalidad, pues en su sentir se
tramitó y aprobó en el Congreso de la República sin contar con la iniciativa ni
la coadyuvancia del Gobierno Nacional, requisito que para el caso era
indispensable, puesto que el proyecto se refería a la reestructuración de un
organismo nacional, como lo es el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA.
Corresponde entonces a la
Corte, determinar si existe vicio de procedimiento alguno en la presentación,
tramitación y aprobación de la citada ley.
En forma preliminar, se debe
señalar que la Ley 119 de 1994, tiene por objeto reestructurar el Servicio
Nacional de Aprendizaje, SENA -establecimiento público del orden nacional,
según su artículo 1º-.
La ley bajo examen, observa
la Corte, no está referida a la determinación o modificación de la estructura
de la administración nacional, sino que se trata de una política de
relocalización del ejercicio de una función, cual es la formación profesional
en desarrollo de la política social del Gobierno.
Tercera. La iniciativa exclusiva del Gobierno.
En el proceso de formación
de las leyes, tiene especial importancia la iniciativa, que corresponde
a la facultad de presentar proyectos de ley ante las Cámaras, con el efecto de
que éstas deben darles curso. Cuando la Constitución establece las reglas de la
iniciativa, señala cómo podrá comenzar el trámite de aprobación de una ley.
De conformidad con los
artículos 154 y 155 de la Constitución Política, las leyes pueden tener origen
en cualquiera de las Cámaras, a propuesta: a) de sus miembros; b) del Gobierno
Nacional; c) por iniciativa popular en los casos previstos en la Carta
Política, y d) por la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo
Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación y el Contralor General
de la República, en cuanto se refieran a asuntos relacionados con materias
relativas a las funciones que les compete cumplir.
No obstante lo anterior, en
la Carta Política se consagran excepciones en cuanto a la presentación de
proyectos de ley que se refieren a los asuntos que se indican a continuación,
los cuales sólo pueden ser dictados o reformados a iniciativa del Gobierno
Nacional: los que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones
públicas (artículo 150-3 CP.); los que determinan la estructura de la
administración nacional, la creación, supresión o fusión de ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional; los que reglamenten la creación y
funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales; los que creen o
autoricen la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y
sociedades de economía mixta (artículo 150-7 CP.); los que concedan
autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y
enajenar bienes nacionales (artículo 150-9 CP.); los que establezcan rentas
nacionales y fijen los gastos de la administración (artículo 150-11 CP.); los
que organicen el crédito público (artículo 150-19, literal a) CP.); los que
regulen el comercio exterior y el régimen de cambios internacionales (artículo
150-19 literal b) CP.); los que fijen el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública
(artículo 150-19 literal e) CP.); los relacionados con el Banco de la República
y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva (artículo
150-22 CP.); los que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas; los que autoricen aportes o suscripciones del
Estado a empresas industriales y comerciales y los que decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales (art. 154 inciso 2o. CP.).
La iniciativa de la que aquí
se trata, en cuanto corresponda a la facultad constitucional de “modificar la
estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades
u organismos nacionales, con sujeción a los principios y reglas que defina la
ley”, compete de modo exclusivo y excluyente al Ejecutivo, razón por la cual
sólo pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno.
Cuarta. La Ley acusada y su trámite.
4.1. Trámite del proyecto de ley que dio origen a la Ley 119
de 1994.
Corresponde ante todo,
verificar si en la tramitación del proyecto de ley que se convirtió
posteriormente en la Ley 119 de 1994, se dió la coadyuvancia del Gobierno
Nacional, establecida en el artículo 142 de la Ley 5a. de 1992, y si ante esta
circunstancia debe entenderse convalidada la iniciativa gubernamental a que se
refiere la Constitución Política de Colombia.
Inicialmente, es necesario
precisar que en virtud de la iniciativa popular consagrada en la Carta Política
de 1991, un grupo de ciudadanos presentó ante el H. Congreso de la República,
el proyecto de ley número 297 de 1993, el cual inició su trámite en el H.
Senado de la República.
Si bien fue de iniciativa
popular modificar la norma orgánica del SENA, mediante el proyecto de ley de
iniciativa popular No. 297 de 1993, cuyos dos únicos artículos contenían la
decisión de derogar una disposición y en su lugar, revivir la normatividad
anterior, su texto final -que sería lo que hoy se conoce como la Ley 119 de
1994- no fue el planteado por aquella, sino aquél que fue analizado y elaborado
por una Comisión, en la que participaron activamente, tanto el Gobierno
Nacional, a través de sus Ministro y Viceministro de Trabajo y Seguridad
Social, como representantes de los trabajadores, de los gremios sectoriales de
la producción y del H. Congreso de la República.
En la Gaceta del Congreso
Número 217 de 1993, aparece publicada el acta 72, que registra la manera como
surgió el respaldo del Gobierno Nacional a la ley impugnada: así, cuando el H.
Senado de la República discutía en primer debate la ponencia del proyecto de
ley de iniciativa popular, se polarizaron las posiciones, porque el Congreso
quería modernizar mas no privatizar el SENA, y el Ministro de Trabajo de ese
entonces, doctor Luis Fernando Ramirez Acuña, defendía la vigencia del Decreto
2149 de 1992, tachando de inconstitucional el proyecto, porque juzgó que con él
se reestructuraba el SENA.
El Ministro del Trabajo y
Seguridad Social, según las actas emanadas del Congreso de la República,
publicadas en la Gaceta del mismo órgano, en relación con el trámite y
aprobación del citado proyecto, terminó por asumir una posición conciliadora,
pues con invocación del parágrafo del artículo 142 del Reglamento del Congreso,
expresó la intención del Gobierno Nacional en sacar adelante el proyecto de
reestructuración del SENA.
Durante el segundo debate en
el H. Senado de la República, en la sesión del 17 de junio de 1993 (según
consta en el Acta No. 72, página 14 de esa fecha), intervino el entonces
Ministro de Trabajo y Seguridad Social, doctor Luis Fernando Ramirez Acuña,
quien propuso integrar una comisión de senadores, con participación de los
trabajadores y los gremios de producción, así como de los funcionarios del
Gobierno, para que "revisen los puntos del Decreto 2149 que requieren ser
modificados".
Y agregó que: "yo
recojo con beneplácito esa propuesta de que mejoremos el Decreto 2149, de que
integremos una comisión...., y estamos dispuestos a traer el 20 de julio de las
próximas sesiones ordinarias del Congreso una propuesta".
Esa manifestación dió pie a
la integración de una Comisión con representantes de los sectores involucrados,
incluído el Gobierno, que se encargó de redactar una propuesta de modernización
y reestructuración del SENA, la cual fue sometida a discusión por las Cámaras
Legislativas (el Senado en pleno, aprobó dicha propuesta, como consta en la
página 16 de la Gaceta del Congreso Número 217 de 1993, mediante la proposición
#207 del 17 de junio de ese año).
De esa manera, la propuesta
inicial del Congreso consistente en modernizar el SENA, fue coadyuvada por el
Gobierno Nacional antes de la aprobación en la Plenaria del Senado de la
República, cumpliéndose de esta forma el supuesto de hecho del parágrafo del
artículo 142 de la Ley 5a. de 1992, en virtud del cual,
"El Gobierno Nacional
podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso,
cuando las circunstancias lo justifique. La coadyuvancia podrá efectuarse antes
de la aprobación en las Plenarias".
Así pues, el Gobierno
Nacional se comprometió oficialmente en participar en un proceso de esta
índole, el 31 de agosto de 1993, como quedó constancia en la respectiva reunión
de la Plenaria de la Comisión IV de la Cámara de Representantes (y sobre lo
cual cabe destacar que el denominado Comité Nacional Prodefensa del SENA dejó
testimonio escrito, al publicar en el Diario El Tiempo del 5 de septiembre de
1993, un aviso de prensa pagado, titulado "EN RECESO EL DECRETO QUE
PRIVATIZA EL SENA").
Este proceso de concertación
se inició el día 31 de agosto de 1993 y culminó el 1o. de diciembre de 1993.
Durante este período, se realizaron cinco talleres sobre la modernización del
SENA en diversas ciudades del país, que suministraron valiosos aportes para que
la Comisión redactora finalmente entregara el nuevo articulado del proyecto de
ley No. 332 de 1993. Dicha Comisión estuvo integrada por los ponentes del
proyecto de ley de la Comisión IV de la Cámara, 2 representantes del Gobierno
Nacional, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social o su delegado, el Consejero
Presidencial para la Modernización del Estado o su delegado, entre otros.
Esta Comisión Redactora
laboró desde el 13 de octubre de 1993 hasta el 1o. de diciembre del mismo año,
fecha en la cual se presentó el nuevo articulado a la Plenaria de la Comisión
IV de la Cámara de Representantes, la cual fue aprobada por unanimidad (texto
que es totalmente diferente al presentado el 13 de abril de 1993 e identificado
como el proyecto de ley de iniciativa popular No. 297 de 1993).
Es pertinente destacar lo
expresado por los representantes a la Cámara, Carlos Ardila Ballesteros,
Rodrigo Turbay Cote y Alvaro Mejia Lopez, ponentes del proyecto de ley
(publicada en la página 4 de la Gaceta No. 444 del 9 de diciembre de 1993), en
cuanto a la participación del Gobierno en la redacción de los artículos que
finalmente integraron la Ley 119 de 1994:
"Este proceso hizo
tránsito durante la pasada legislatura en la Comisión Cuarta y en la Plenaria
del Senado de la República, ante la importancia del tema, los suscritos
ponentes propusimos y desarrollamos un esquema de trabajo con la participación
del Gobierno Nacional, los gremios económicos, las centrales obreras y el
Comité Prodefensa del SENA, a través de documentos de trabajo, conversaciones,
foros y talleres realizados en Bogotá y otras ciudades del país, con miras a
lograr en forma concertada un pliego de modificaciones al proyecto citado...
Alrededor de estos temas
(descentralización de la entidad, su desconcentración administrativa,
dignificación de los instructores y la recuperación del prestigio de la
entidad) hemos trabajado los sectores mencionados, proponiendo alternativas y
encontrando las fórmulas de concertación, que se acogen en el nuevo articulado.
Resulta justo reconocer el
franco espíritu de diálogo, respeto y colaboración que como constante se vivió
durante el proceso de concertación, representado por parte del Gobierno
Nacional en el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social y la señora
Viceministra..." (negrillas y
subrayas fuera de texto).
Posteriormente, el 7 de
diciembre de 1993, el proyecto de ley recibe mensaje de urgencia del Presidente
de la República, doctor César Gaviria Trujillo, y es aprobado ese mismo día en
la Plenaria de la Cámara en Segundo Debate.
Conviene destacar el
contenido del citado mensaje de urgencia, donde el señor Presidente de la
República le manifestó al Presidente de la Cámara de Representantes, lo siguiente:
"La necesaria
modernización de las instituciones públicas y los nuevos modelos de desarrollo,
fundados en la competitividad y calidad en los procesos de producción y
prestación de los servicios, obligan a replantear no solo el papel del Estado,
sino también el accionar de los sectores productivos y, por consiguiente, la
gestión de las instituciones de formación profesional como instrumento de
primer orden para que la economía pueda contar con personal altamente
calificado que ayude a elevar su eficiencia y productividad, gestión que debe
ir acompañada con la modernización de su infraestructura y la actualización de
su recurso humano y técnico-pedagógico.
Por lo expuesto, solicito a
esa H. Corporación, adopte el procedimiento señalado en el artículo 163 -Cámara
"Por el cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, y
se deroga el decreto 2149 de 1992", a fin de permitir que esta entidad
emprenda el proceso de modernización que requiere, para cumplir con los
requerimientos del país en materia de formación profesional de los
trabajadores".
El 14 de diciembre de 1993,
se llevó a cabo la conciliación entre el texto del proyecto de ley No. 297 de
1993-Senado y el del proyecto de ley No. 332 de 1993-Cámara, aprobándose ese
mismo día en la Plenaria del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, el texto definitivo, hoy Ley 119 del 9 de febrero de 1994, con
la debida sanción presidencial.
De conformidad con lo
anterior, si bien fue idea de la iniciativa popular modificar la norma orgánica
del SENA, su texto no fue el planteado por aquella, sino aquél discutido y
elaborado por el Gobierno Nacional, representantes de los trabajadores, de los gremios
sectoriales de la producción y del Congreso de la República.
4.2 La intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional
durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley, subsana el
requisito constitucional de la iniciativa legislativa.
Con fundamento en lo
anterior, estima la Corte que no le asiste razón a la demandante, pues aunque
el proyecto de ley -que luego se convertiría en la Ley 119 de 1994-, tuvo
iniciativa popular, fue avalado en su debida oportunidad por el Gobierno
Nacional a través del Ministro de Trabajo y Seguridad Social.
Sobre el particular, debe
afirmarse, que cuando la iniciativa, como en este caso, radica en forma
exclusiva en cabeza del Gobierno, pero este no la ejerce -sino que, como en el
asunto sub-examine lo hacen los ciudadanos en virtud de la iniciativa popular-,
dicho formalismo queda convalidado con la circunstancia anotada, mediante la
cual se encuentra acreditada la coadyuvancia y aquiesencia del Gobierno
Nacional en lo que se refiere al trámite, discusión y aprobación del proyecto
de ley.
En este sentido, es
necesario hacer referencia a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 142 de
la Ley 5a de 1992 (Reglamento
del Congreso), según el cual, “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier
proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo
justifique”, obviamente, siempre y cuando dicha situación de suyo excepcional,
sea y esté debidamente comprobada, como sucede en el presente asunto, mediante
la coadyuvancia posterior, lo cual no implica que se estén modificando el
alcance del artículo 154 de la Constitución Política en cuanto exige que las
leyes, relativas a ciertas materias, tengan origen en la iniciativa del
Gobierno, tanto para su expedición como para su reforma, sin que la misma
establezca con claridad que la mencionada iniciativa gubernamental deba
aparecer reflejada desde la presentación misma del respectivo proyecto de ley.
Además, conviene destacar
que la iniciativa popular en la cual se originó el proyecto de ley que
luego se convirtió en la Ley 119 de 1994, tenía por finalidad -inequívoca-,
derogar el Decreto 2149 de 1992, y como consecuencia de ello, revivir
intacta la legislación anterior, mientras que el proyecto que terminó
convirtiéndose en ley de la república, avalado por el Gobierno, a lo largo de
su tramitación, tuvo como sustento fundamental, reestructurar al SENA,
razón por la cual resulta explicable que el proyecto no hubiera sido presentado
por el Gobierno, ya que la materia que se pretendía regular inicialmente, no
correspondía a los asuntos reservados constitucionalmente a su iniciativa.
En este sentido, es
pertinente reafirmar lo expresado por el señor Viceprocurador General de la
Nación, quien sobre el particular, manifiesta que:
"... se debe entender
por el término "iniciativa", según la Sentencia Nº 103 de 1989
emanada de la H. Corte Suprema de Justicia, "aquella propuesta que tiene
virtualidad suficiente para llegar a ser, previo el trámite fijado en la Carta Política,
ley de la República y sin la cual no es posible dar válidamente rituación a
ningún proyecto..." y que, cuando el Congreso desarrolló el contenido del
artículo 154 constitucional, en el 142 de la Ley 5a de 1992, entendió la iniciativa gubernamental como la
función de impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo desde un
comienzo, sino también en un momento posterior.
.... se presentó la
coadyuvancia del Gobierno antes de la aprobación del proyecto en la plenaria
del Senado, no en relación con la iniciativa presentada por el pueblo, sino la
propuesta del Congreso sobre la modernización del SENA".
Debe destacar esta
Corporación, que si bien, como lo anota la actora, fue la idea de un grupo de
ciudadanos -mediante la recolección de las firmas necesarias y la presentación
ante el H. Congreso de la República del proyecto de ley correspondiente-,
modificar la norma orgánica del SENA, el texto definitivo que se aprobó
finalmente por el legislador, no fue el planteado por ellos, sino el que fue finalmente
elaborado conjuntamente por el Gobierno Nacional, los representantes de los
trabajadores, de los gremios sectoriales de la producción y del mismo Congreso
de la República, destinado a la reestructuración de la citada entidad.
En tal virtud, es evidente
que el Gobierno Nacional no sólo coadyuvó y avaló el trámite del proyecto de
ley, sino que personalmente, a través de su Ministro y Viceministro del Trabajo
y Seguridad Social participaron en la aprobación y redacción de cada uno de los
artículos que componen la Ley 119 de 1994, y además esta fue sancionada por el
Presidente de la República después de haber presentado mensaje de urgencia sin
objeción alguna de su parte.
Todo lo anterior, entonces,
no puede dejar duda de la intervención del Gobierno Nacional en el trámite de
la Ley 119 de 1994 y de su interés en obtener del Congreso la adopción de su
articulado y su aprobación, con lo cual no aparece a juicio de la Corte
Constitucional vicio de procedimiento alguno en la formación de la mencionada
ley.
Quinta. Cosa Juzgada Constitucional Relativa.
En mérito de lo expuesto,
esta Corporación declarará la exequibilidad de la ley acusada, pero únicamente
en cuanto hace al cargo formulado en la presente demanda, relativo al origen e iniciativa
del proyecto de ley que culminó con la aprobación y sanción de la Ley 119 de
1994, “por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA,
se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones”, como así lo
dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
IX. DECISION.
En mérito de lo expuesto,
oído el concepto del Viceprocurador General de la Nación y cumplidos los
trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declárase EXEQUIBLE
la Ley 119 del 9 febrero de 1994, en cuanto al cargo formulado en la presente
demanda.
Cópiese, comuníquese,
notifíquese, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional cúmplase y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-266/95
INICIATIVA
GUBERNATIVA (Salvamento de
voto)
El trámite de
aprobación de la normatividad sometida a examen estuvo viciado desde el
principio, pues, habiendo exigido el Constituyente la iniciativa exclusiva del
Gobierno, dada su materia, el proyecto de ley tuvo origen en una iniciativa
popular.
SENA-Reestructuración/INICIATIVA POPULAR-Improcedencia/LEY
DE REESTRUCTURACION-Norma que requiere iniciativa gubernamental (Salvamento
de voto)
Un proyecto de
ley relativo a las señaladas materias -como lo era obviamente el que se
convirtió en la ley 119 de 1994, "por el cual se reestructura el Servicio
Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan
otras disposiciones"- no podía ser declarado ajustado a la Constitución si
en el proceso aparecía demostrado que había tenido un origen distinto al de la
iniciativa privativa del Ejecutivo.
INICIATIVA
GUBERNAMENTAL-Reestructuración
del proyecto/PROYECTO DE LEY-Coadyuvancia del Gobierno (Salvamento de
voto)
La iniciativa del
Gobierno, para que sea tal en los términos constitucionales, cuando le
corresponde de modo exclusivo, debe tener lugar con la presentación del
proyecto, pues resulta claro que si ello no ha ocurrido y el tema fue llevado
al Congreso por idea e impulso de otra persona o autoridad, es ésta la que ha
tenido la iniciativa, así después uno de los ministros manifieste su adhesión
al proyecto que se discute. Así en gracia de discusión pudiera admitirse que la
coadyuvancia de un ministro salva la dificultad constitucional relativa al
hecho de no haber presentado el Gobierno un proyecto de ley que, por exigencia
de la Carta, debía provenir de él, lo menos que podría esperarse del contenido
de tal manifestación sería un expreso y contundente apoyo gubernamental al
proyecto.
MENSAJE DE
URGENCIA/OBJECION PRESIDENCIAL (Salvamento de voto)
Resulta contrario
a la Constitución afirmar que, por el hecho de enviar un mensaje de urgencia
-cuyo efecto apenas consiste, según la Carta, en que la respectiva cámara deba decidir
sobre el proyecto dentro de un plazo máximo de treinta días- el Gobierno ha
asumido las responsabilidades inherentes a la presentación del proyecto, que lo
acoge en su integridad y que, como se dijo en la Sala Plena, "hace
suyas" las propuestas a las que el mensaje se refiere. Entre otros
aspectos, nos preocupa que de esta doctrina se derive la inconcebible
consecuencia de que, cuando el Presidente de la República envía un mensaje de
urgencia en relación con cualquier proyecto, compromete automáticamente su
facultad constitucional de objetarlo por razones de conveniencia o de
constitucionalidad.
INICIATIVA
POPULAR (Salvamento de
voto)
En cuanto a la
iniciativa popular, que en este caso se dió, los suscritos magistrados
reiteramos la importancia que tiene como valioso mecanismo institucional que
fortalece y afirma la democracia participativa, pero que no se puede convertir
en factor de ruptura de precisas reglas constitucionales que consagran
competencias y responsabilidades.
Ref.: Expediente
D-720
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veintidós (22) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Los suscritos
magistrados hemos salvado voto en el asunto de la referencia, por cuanto
estimamos que la Ley acusada ha debido ser declarada inexequible en su
totalidad.
Las razones de
nuestra discrepancia con la decisión mayoritaria estriban en que pensamos que
el trámite de aprobación de la normatividad sometida a examen estuvo viciado
desde el principio, pues, habiendo exigido el Constituyente la iniciativa
exclusiva del Gobierno, dada su materia, el proyecto de ley tuvo origen en una
iniciativa popular.
La sentencia de la
cual disentimos, en la que aparecen tomados de manera textual algunos párrafos
de la ponencia original, elaborada por uno de los firmantes -el Magistrado
José Gregorio Hernández Galindo- y negada por la Corte, dice con claridad lo
que es la iniciativa en el trámite que debe seguir el Congreso al
aprobar las leyes:
"En el proceso
de formación de las leyes tiene especial importancia la iniciativa, que
corresponde a la facultad de presentar proyectos de ley ante las cámaras,
con el efecto de que éstas deben darles curso.
Cuando la
Constitución establece las reglas de la iniciativa, señala cómo podrá
comenzar el trámite de aprobación de una ley". (Subrayado fuera de
texto).
Desde luego,
compartimos esos criterios, que fueron los mismos propuestos a la Sala en la
ponencia original y que apoyamos en el curso de las deliberaciones.
Más adelante, la
misma providencia, sin apartarse de los presupuestos trazados desde la ponencia
derrotada, explica que, de conformidad con los artículos 154 y 155 de la
Constitución Política, las leyes pueden tener origen en cualquiera de las
cámaras, a propuesta de sus miembros, del Gobierno Nacional, por
iniciativa popular y por las corporaciones que indica el artículo 156.
"No obstante lo
anterior -agrega-, en la Carta Política se consagran excepciones en cuanto a la
presentación de proyectos de ley que se refieren a los asuntos que se
indican a continuación, los cuales sólo pueden ser dictados o reformados a
iniciativa del Gobierno Nacional:......los que determinan la estructura de
la administración nacional, la creación, supresión o fusión de ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional; los que reglamenten la creación y
funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales; los que creen o
autoricen la Constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y
sociedades de economía mixta (artículo 150-7 C.P.)....." (subrayamos).
Aunque el fallo
transcribe de manera incompleta el numeral 7 del artículo 150 de la
Constitución, no puede olvidarse que en él, precisamente sobre el tema materia
de proceso, se incluye como de iniciativa exclusiva del Gobierno el señalamiento
legal de los objetivos y la estructura orgánica de los establecimientos
públicos.
De las premisas
anteriores surge necesariamente la conclusión de que un proyecto de ley
relativo a las señaladas materias -como lo era obviamente el que se convirtió
en la ley 119 de 1994, "por el cual se reestructura el Servicio Nacional
de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras
disposiciones"- no podía ser declarado ajustado a la Constitución si en el
proceso aparecía demostrado -como ocurrió en este caso- que había tenido un
origen distinto al de la iniciativa privativa del Ejecutivo (presentación del
proyecto por el Gobierno, de acuerdo con lo admitido en los transcritos
párrafos de la Sentencia), según las perentorias exigencias del artículo 154 de
la Carta Política.
En nuestro sentir, iniciativa
-concepto que, por su misma naturaleza, corresponde al momento de iniciación o
comienzo de algo, en este caso el trámite de una ley- no es lo mismo que coadyuvancia
o aceptación posterior. Quien tiene la iniciativa de algo es aquel que
propone y no quien se suma a la iniciativa de otro.
Los temas que la
Constitución Política ha querido sustraer a la libre iniciativa de los miembros
del Congreso, de otras corporaciones públicas y a la misma iniciativa popular,
y que han sido reservados al Gobierno, están determinados de manera expresa por
cuanto requieren, por su contenido y trascendencia, un origen estrictamente
gubernamental. Ello acontece con las normas sobre presupuesto nacional, planes
de desarrollo e inversión, estructura de la administración nacional,
organización del crédito público, regulación del comercio exterior y régimen de
cambios internacionales, Banco de la República y funciones de su Junta
Directiva, participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas, autorizaciones de aportes o suscripciones del Estado a empresas
industriales y comerciales, exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales, otorgamiento de facultades extraordinarias, entre otras, cuyo
denominador común consiste en hallarse vinculadas a la fijación de políticas
estatales en materias que requieren unidad de criterio y adecuada planeación
por parte de la Rama del Poder Público que tiene a su cargo la responsabilidad
fundamental en la dirección del Estado y de la economía y en el desarrollo
social.
Desde 1968 el
Constituyente estableció con claridad, en norma refrendada y ampliada en el
artículo 154 de la Carta de 1991, un requisito inexcusable para este tipo de
leyes y, por tanto, en nuestro criterio, la peregrina tesis de que él puede ser
sustituído por una especie de convalidación "a posteriori"
contradice no solamente la letra sino el espíritu de la Constitución.
Como se decía en la
ponencia no aprobada, la iniciativa del Gobierno, para que sea tal en los
términos constitucionales, cuando le corresponde de modo exclusivo, debe tener
lugar con la presentación del proyecto, pues resulta claro que si ello no ha
ocurrido y el tema fue llevado al Congreso por idea e impulso de otra persona o
autoridad, es ésta la que ha tenido la iniciativa, así después uno de los
ministros manifieste su adhesión al proyecto que se discute.
Es verdad que, según
el parágrafo del artículo 142 de la Ley 5a. de 1992 (Reglamento del Congreso),
"el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa
que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique", pero esa
posibilidad, que además es excepcional y debe ser "justificada" -como
el precepto legal lo exige-, no implica que la coadyuvancia posterior, por el
hecho de permitirse, repercuta en el saneamiento de un vicio constitucional
consistente en la falta de iniciativa, pues ésta no se puede confundir con la
coadyuvancia. El alcance de la norma del reglamento no es, ni podría ser, el de
modificar los alcances del artículo 154 de la Constitución en cuanto exige que
las leyes, relativas a ciertas materias, tengan origen en la iniciativa del
Gobierno, tanto para su expedición como para su reforma.
Pero, así en gracia de
discusión pudiera admitirse que la coadyuvancia de un ministro salva la
dificultad constitucional relativa al hecho de no haber presentado el Gobierno
un proyecto de ley que, por exigencia de la Carta, debía provenir de él, lo
menos que podría esperarse del contenido de tal manifestación sería un expreso
y contundente apoyo gubernamental al proyecto.
Eso es precisamente
lo que se echa de menos en las afirmaciones del Ministro de Trabajo y Seguridad
Social en la Plenaria del Senado el día 17 de junio de 1993 ("Gaceta del
Congreso" No. 217 del 19 de junio de 1993, pág. 14). Se transcribe la
parte pertinente:
"...El Gobierno
Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el
Congreso cuando las circunstancias lo justifiquen, la coadyuvancia podrá
efectuarse antes en la aprobación en las plenarias. Señor Presidente,
desvirtuadas las acusaciones al Decreto 2149 sobre una supuesta privatización
que no existe y advertido el Congreso de la República sobre la
inconstitucionalidad de un proyecto de ley que no tiene iniciativa
gubernamental, yo no podría, en todo caso, oponerme a que le introduzcamos las
reformas al Decreto 2149, que vayan a mejorar la estructura que en buena hora
ha tenido el valor de acometer la administración del Presidente Gaviria. Yo por
eso quisiera recoger la propuesta que se hizo en sustitución de la presentada
por el Senador Luis Guillermo Giraldo, en el sentido de integrar una comisión
de senadores, con participación de los trabajadores y de los gremios de la producción,
con participación de los funcionarios del Gobierno, para que entremos a revisar
cuáles son los puntos del Decreto 2149 que requieren ser modificados, para yo
no creo, señores senadores que sea responsable, que este Congreso de la
República, en un acto emotivo derogue el artículo (sic) 2149 y no le ofrezca
otra solución distinta al país que la de revivir las normas anteriores cuando
aquí hay un consenso de que hay que modernizar al SENA, no me parece
señores senadores responsable que la nueva propuesta sea revivir lo que existía
cuando estamos todos de acuerdo que el SENA tiene que ser modernizado, cuando
hemos desvirtuado que el SENA no sea privatizado, de tal suerte señor
Presidente, que yo recojo con beneplácito esa propuesta de que mejoremos el
Decreto 2149, de que integremos una comisión con senadores, con trabajadores,
con gremios de la producción, con el Gobierno y estamos dispuestos a traer al
20 de julio de las próximas sesiones ordinarias del Congreso una propuesta,
si es que encontramos que el Decreto 2149 sea reformado, no lo consideramos
depositario de la sabiduría, es posible que el Decreto 2149 tenga errores, pero
no me parece responsable, señor Presidente, que simplemente se actúe con
emotividad derogando ese decreto cuando requiere iniciativa gubernamental,
cuando se ha desvirtuado la acusación de que se ha privatizado el SENA y cuando
lo hemos dicho.
(...)
Señor Presidente, el
20 de julio es una fecha muy cercana y yo creo que el Decreto 2149, que es un
decreto concebido para aplicación de largo plazo en Colombia, nos permite esa
espera. Senador Espinosa Faccio-Lince, de tal suerte que el Congreso de la
República pueda hacer sus aportes pero de manera responsable, unos aportes que
contribuyan a mejorar ese Decreto 2149, unos decretos donde los gremios de la
producción también puedan ser oídos porque aquí se ha expuesto la tesis de que
los gremios se oponen y les acabo de leer la carta del Comité Intergremial
donde ocurre todo lo contrario. Los gremios de la producción señores Senadores,
se oponen a este proyecto de ley, no al Decreto 2149, pero yo señor Presidente
para no seguir polemizando y simplemente tratar de que lleguemos a un mejor
entendimiento y que contribuyamos todos a la mejora de esa institución tan
apreciada por todos los colombianos que es el SENA, perfectamente podría
coger (sic) la solicitud expuesta por el Senador Carlos Espinosa proceder a que
integremos esa comisión con Senadores y Representantes y traer las sugerencias
aquí el próximo 20 de julio. Muchas gracias señor Presidente".
Los suscritos
magistrados no podemos entender cómo se admite la ambivalente declaración del
Ministro de Trabajo no solamente como una coadyuvancia sino como una verdadera
forma constitucional de iniciativa sobre el proyecto, solamente por la razón de
que el texto final aprobado no es el mismo que constituyó objeto de la
iniciativa popular.
Quiere ello decir,
entonces, que basta el cambio de unos textos iniciales, presentados por quien
carece de iniciativa, y la vacilante intervención de un ministro ante las
cámaras legislativas, en búsqueda de comisiones y acuerdos políticos -ya
creados los hechos de un proyecto en trámite y de un proselitismo en favor del
mismo en el seno del Congreso- para que desaparezca, como por arte de magia, la
exigencia constitucional de que el asunto ha debido partir exclusivamente de la
propuesta gubernamental.
Más desconcertante
todavía es la posición de la Corte en lo relativo al mensaje de urgencia
firmado por el Presidente de la República, que en el fallo se presenta como una
plena prueba, del todo incontrovertible, acerca de que el proyecto de ley en
cuestión -contra la realidad de los hechos y de los antecedentes conocidos- fue
objeto de la iniciativa del Gobierno.
Sobre el tema
debemos precisar que el sentido del mensaje de urgencia, en los términos del
artículo 163 de la Constitución, no es de ninguna manera el de formalizar un
acuerdo incondicional del Jefe del Estado con el contenido del proyecto al que
se refiere. Su alcance no es otro que el de obtener una mayor rapidez en el
trámite que el mismo proyecto sufre, por el interés del Ejecutivo en que al
respecto el Congreso culmine su tarea, expidiendo la norma o estatuto de que se
trata, independientemente del sentido en que ello se haga.
El mensaje de urgencia
no pide a los miembros del Congreso -ni obtiene desde el punto de vista
constitucional ese propósito- que voten favorablemente aquello que
materialmente desea el Gobierno que quede consagrado en la ley, ni compromete
tampoco la libre apreciación del mismo Presidente de la República en torno al
contenido de la normatividad que se apruebe.
Resulta contrario a
la Constitución afirmar que, por el hecho de enviar un mensaje de urgencia
-cuyo efecto apenas consiste, según la Carta, en que la respectiva cámara deba decidir
sobre el proyecto dentro de un plazo máximo de treinta días- el Gobierno ha
asumido las responsabilidades inherentes a la presentación del proyecto, que lo
acoge en su integridad y que, como se dijo en la Sala Plena, "hace
suyas" las propuestas a las que el mensaje se refiere.
Entre otros
aspectos, nos preocupa que de esta doctrina se derive la inconcebible
consecuencia de que, cuando el Presidente de la República envía un mensaje de
urgencia en relación con cualquier proyecto, compromete automáticamente su
facultad constitucional de objetarlo por razones de conveniencia o de
constitucionalidad.
En cuanto a la
iniciativa popular, que en este caso se dió, los suscritos magistrados
reiteramos la importancia que tiene como valioso mecanismo institucional que
fortalece y afirma la democracia participativa, pero que no se puede convertir
en factor de ruptura de precisas reglas constitucionales que consagran
competencias y responsabilidades.
Muestra de ello es
la norma consagrada en el artículo 29 de la Ley 134 de 1994, Estatutaria de
mecanismos de participación ciudadana, hallada exequible por esta Corte con
ponencia del mismo magistrado sustanciador del fallo al que se refiere este
salvamento de voto, a cuyo tenor "no se podrán presentar iniciativas
populares y normativas ante el Congreso... sobre las siguientes materias:
1. Las que sean de
iniciativa exclusiva del Gobierno...".
No es necesario un
mayor análisis de la norma para verificar que consagra una tajante prohibición
que impide al Congreso el trámite de cualquier iniciativa sobre las materias en
referencia que tenga origen popular. Si no se puede presentar el proyecto, en
el evento de ser presentado, es lógico que el Legislativo no pueda seguir
adelante con el proceso de estudio y discusión de ese proyecto, so pena de
violar abiertamente la disposición estatutaria y de vulnerar, por contera, el
artículo 123 de la Carta Política, según el cual los servidores públicos -entre
ellos los miembros de las corporaciones públicas, como lo es el Congreso-
"ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley
y el reglamento". Y no se respeta ni la Constitución ni la ley cuando se
da trámite a algo que, desde su origen, tiene objeto ilícito por violar
preceptos imperativos del ordenamiento jurídico.
Si esto es así, es
decir, si el proyecto de ley no podía siquiera comenzar su trámite en las
comisiones y menos todavía ser llevado a las plenarias de las cámaras, resulta
forzoso concluir que, por sustracción de materia, no podía ser objeto de aval o
coadyuvancia alguna.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Fecha ut supra |
720 | C-267-95
Sentencia No
Sentencia No. C-267/95
PERSONERO-Prohibición de reelección/DERECHOS DE
PARTICIPACION POLITICA-Violación/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Límites
La Constitución,
en determinados casos, señala expresamente los cargos públicos que excluyen
toda posibilidad de reelección. El cargo de personero está previsto en la
Constitución, pero en ella no se contempla su no reelección. El Congreso no
dispone de una facultad irrestricta e incondicionada para elevar a inhabilidad
electoral cualquier hecho o condición al que estime conveniente dar ese
tratamiento. Los derechos de participación política, configurados por la Carta,
excepcionalmente pueden ser limitados y, a su turno, las restricciones
válidamente introducidas por el Legislador, esto es, teniendo competencia para
el efecto, deberán interpretarse de manera que, en lo posible, se privilegie su
ejercicio. La tarea legislativa de fijación de inhabilidades, cuando la Constitución
la autoriza, no puede violar los derechos de igualdad y de participación
política y, por ende, pierde todo asidero si se traduce en preceptos excesivos,
innecesarios e irrazonables. Los motivos que justifican la prohibición
constitucional de la reelección, no son predicables del personero dada la
diversa naturaleza del cargo y de las funciones que se le asignan.
REELECCION
La prohibición de
la reelección se presenta como una técnica de control del poder que,
excepcionalmente, la Constitución contempla respecto de ciertos cargos públicos
ubicados en el vértice de algunos órganos de las ramas del poder público y que
se explica, en cada caso, por las especiales funciones que se les adscribe y la
trascendencia política o jurídica asociada a los mismos. Se advierte acerca de
la excepcionalidad, pues, la regla general en una democracia participativa como
es la Colombiana, postula la condición de ciudadano en ejercicio como requisito
suficiente para intervenir en la conformación, desempeño y control del poder
político y, en consecuencia, elegir y ser elegido.
PROHIBICION
ABSOLUTA-Inconstitucionalidad/DERECHO
A LA IGUALDAD-Vulneración
No es necesario
establecer una prohibición absoluta, como lo hace la norma afectada, la cual
sacrifica a los aspirantes que, pese a haber sido en el pasado personeros, no
disponen en el momento de su postulación de ninguna posibilidad objetiva de
influir sobre su propia designación. En este orden de ideas, pudiendo tales
candidatos concurrir en igualdad de condiciones con los demás, excluirlos de la
elección, se traduce en una diferencia de trato que por carecer de
justificación razonable y suficiente, como se ha visto, constituye una clara
discriminación que viola el artículo 13 de la Constitución Política y, por
contera, quebranta el artículo 40-1 de la misma. El legislador, de otro lado, a
través de la disposición legal, está ejerciendo un género de intervención
ilegítima en la órbita de autonomía de los municipios, al privarlos de opciones
legítimas de decisión.
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Improcedencia
La Corte
Constitucional ha dictado fallos de exequibilidad condicionada, cuando al menos
una de las interpretaciones de la ley sometida a su control, se ajusta a la
Constitución Política.
REF: Expediente
Nº D-760
Actor: JOSE
EURIPIDES PARRA PARRA
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 1° (parcial) del artículo 172 de la Ley
136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y funcionamiento de los municipios”.
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., Junio veintidós
(22 ) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Aprobada por acta No.24
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
integrada por su Presidente José Gregorio Hernández Galindo y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez
Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de constitucionalidad del
inciso 1° (parcial) del artículo 172 de la Ley 136 de 1994 “por la cual se
dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los
municipios”.
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
LEY 136 DE 1994
(junio 2)
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
(...)
ARTICULO 172.
FALTA ABSOLUTA DEL PERSONERO. En casos de falta absoluta, el Concejo procederá
en forma inmediata, a realizar una nueva elección, para el período restante. En
ningún caso habrá reelección de los personeros.
El aparte subrayado es el que pide el
demandante que se declare inexequible.
II. ANTECEDENTES
Sustentación del cargo de inconstitucionalidad
Según el demandante la prohibición absoluta
de la reelección de personeros, viola los artículos 13, 40 y 95-5 de la C.P. Se
desconoce el principio de igualdad ante la ley, si se impide a quien alguna vez
ocupó el cargo de personero volver a postularse para el mismo, sólo por este
motivo. La disposición legal no toma en cuenta la doctrina del buen servicio. A
pesar de que el ciudadano haya ejercido el cargo con decoro y rectitud, se
convierte en objeto de discriminación y de condena, ya que nunca más podrá
aspirar a ser reelegido para dicho cargo. En su concepto, la prohibición
únicamente se justifica si se circunscribe al período siguiente.
Posición del Ministro de Gobierno
El Ministro de Gobierno solicita la
exequibilidad condicionada del precepto demandado, en el sentido de que la
prohibición sólo se extienda para el período siguiente. Señala en su concepto :
“Si bien la reelección inmediata no es deseable ni aceptable, toda vez que
puede llevar a la desviación de la función pública que los personeros están
llamados a cumplir, en desmedro de los intereses de la comunidad que ellos
representan, el carácter absoluto de la prohibición la torna en una sanción en
abstracto y permanente, que no guarda relación alguna con la gestión desempeñada
por estos funcionarios”.
Concepto del Viceprocurador
(1) La Constitución ha fijado un alcance
relativo a las limitaciones en materia de reelección de funcionarios del orden
seccional y local. Ello se desprende de la lectura de los artículos 303, 314, y
272 de la C.P., en que se contempla la prohibición de reelección de
gobernadores, alcaldes y contralores departamentales, municipales y
distritales, para el período inmediato.
El carácter absoluto de la prohibición
contenida en la norma acusada, tanto espacial como temporalmente, no se
compadece con el tratamiento que la Constitución hace de la reelección de
funcionarios en los ámbitos departamental y municipal. La fórmula, así
entendida, discrimina entre los personeros y los restantes servidores
públicos. Se exige, por lo tanto, interpretar la norma en el sentido de que la
prohibición se limita, en el plano espacial, al ámbito de competencia de la
entidad territorial y, en el temporal, a la reelección para el periodo
siguiente. En este sentido se solicita declarar la norma exequible.
(2) La Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado, a solicitud del Ministerio de Gobierno, conceptuó que el
aparte acusado debía entenderse en el sentido de que el personero municipal no
puede ser elegido para el período siguiente para ocupar el cargo en el mismo
municipio, pudiendo, en consecuencia, ser elegido en otro municipio, o en el
municipio original una vez transcurrido un período luego de haber ejercido el
cargo.
III. FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos del artículo 241-4, la
Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de
inconstitucionalidad.
Problema planteado
2. La Corte Constitucional debe precisar si
la ley puede determinar la no reelección para el cargo de personero, por el
sólo hecho de haber ocupado el aspirante, en el pasado, dicho empleo.
Adicionalmente, en el evento de que se concluya la inconstitucionalidad de la
prohibición absoluta, se examinará si la hipótesis de entenderla limitada al
período inmediatamente siguiente, cabe dentro de la norma demandada y se ajusta
a la Constitución Política.
Prohibición absoluta de la reelección de
personeros
3. El primer aspecto que requiere ser
dilucidado concierne a la competencia del Congreso para establecer respecto de
determinados cargos públicos, la ineligibilidad de aquellas personas que los
ocupan o lo han hecho en el pasado. La Constitución, en determinados casos,
señala expresamente los cargos públicos que excluyen toda posibilidad de reelección.
El cargo de personero está previsto en la Constitución (arts. 118, 291 y 313),
pero en ella no se contempla su no reelección. Se pregunta la Corte si la ley,
a la que se atribuye el desarrollo normativo de esta figura, puede hacerlo.
4. La Constitución sólo contempla la
prohibición absoluta de no reelección para los siguientes cargos: (1)
Presidente de la República (C.P., art. 197) - que cobija al Vicepresidente que
ha ejercido por más de tres meses la presidencia -; (2) Magistrados de la Corte
Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado (C.P., arts.
233); (3) Miembros del Consejo Nacional Electoral (C.P., art. 264); (4) Fiscal
General de la Nación (C.P., art. 249-2); (5) Registrador Nacional del Estado
Civil (C.P., art. 266).
Subyace a cada prohibición un conjunto de
razones que las justifican y que toman en consideración las funciones
específicas del respectivo cargo y su significado jurídico y político. En la
Asamblea Nacional Constituyente, varios motivos se adujeron para consagrar la
interdicción a la reelección presidencial, entre los cuales, cabe mencionar la
inconveniencia de que un ciudadano se perpetúe en el poder, la importancia de
desconcentrar el control sobre el mando político y de restar capacidad de
influjo a quien lo ha ejercido, en fin, la necesidad de que los aspirantes
estén en un mismo pié de igualdad y que el Presidente elegido no distraiga sus
esfuerzos y atención en asuntos diferentes a la completa y cabal realización de
su gestión. Por su parte, la prohibición referida a los Magistrados y al Fiscal
General de la Nación, se endereza a evitar que la interpretación jurídica se
torne rígida y que el ejercicio prolongado de la jurisdicción se traduzca en
excesivo poder personal en cabeza de quienes la imparten que, en su ausencia,
podría teóricamente obrar como factor para su reelección. De otro lado, la
prohibición de reelección de los miembros del Consejo Nacional Electoral y del
Registrador Nacional del Estado Civil, pretende, a la vez, que su composición
refleje el estado de las fuerzas políticas en cada período y que el ejercicio
de sus funciones tenga carácter autónomo e incondicionado.
La prohibición de la reelección se presenta
como una técnica de control del poder que, excepcionalmente, la Constitución
contempla respecto de ciertos cargos públicos ubicados en el vértice de algunos
órganos de las ramas del poder público y que se explica, en cada caso, por las
especiales funciones que se les adscribe y la trascendencia política o jurídica
asociada a los mismos. Se advierte acerca de la excepcionalidad, pues, la regla
general en una democracia participativa como es la Colombiana, postula la
condición de ciudadano en ejercicio como requisito suficiente para intervenir
en la conformación, desempeño y control del poder político y, en consecuencia,
elegir y ser elegido (CP art. 40).
Si se hace por el momento abstracción de la
competencia del legislador para extender a los personeros municipales y
distritales una prohibición como la examinada, se observa que las razones que
en las situaciones tratadas la sustentan, no son predicables de aquéllos. La
prohibición absoluta se ha dispuesto en la Constitución en vista de las
funciones específicas de los cargos a los que ella se aplica y bajo la
consideración de su precisa connotación institucional. Aparte de la misión
común a todos los cargos públicos de velar por el interés general, la órbita de
competencias de los personeros, bajo ninguno otro aspecto, resulta parangonable
o asimilable a la que realizan los servidores públicos sujetos a la prohibición
constitucional de la no reelección.
5. Junto a la atribución general para
dictar las leyes, el Congreso recibe de varias normas constitucionales (C.P.,
arts. 6, 122, 123, 124, 127, 128, 150-1 y 23, 287, 292, 293, 311, 312, 313-8,
322), la habilitación necesaria para regular la personería municipal y
distrital en todos sus aspectos. En consecuencia, compete a la ley señalar las
calidades para ser elegido personero, sus inhabilidades, incompatibilidades y
funciones.
No se remite a duda que la ley puede, en
relación con el personero, establecer hechos y circunstancias que impidan su
elegibilidad, siempre que se trate de restricciones necesarias y razonables.
Dado que tanto los
requisitos como las restricciones, implican un menor ámbito para el ejercicio
de los derechos políticos - para lo cual la ciudadanía debe de conservar su
carácter de título único y suficiente como regla de principio -, su
interpretación necesariamente ha de ser estricta y ceñida rigurosamente al
texto legal que los define.
El Congreso no
dispone de una facultad irrestricta e incondicionada para elevar a inhabilidad
electoral cualquier hecho o condición al que estime conveniente dar ese
tratamiento. Los derechos de participación política, configurados por la Carta,
excepcionalmente pueden ser limitados y, a su turno, las restricciones
válidamente introducidas por el Legislador, esto es, teniendo competencia para
el efecto, deberán interpretarse de manera que, en lo posible, se privilegie su
ejercicio.
La tarea legislativa
de fijación de inhabilidades, cuando la Constitución la autoriza, no puede
violar los derechos de igualdad y de participación política y, por ende, pierde
todo asidero si se traduce en preceptos excesivos, innecesarios e irrazonables
6. Desde el punto de vista de la
razonabilidad, en primer término, debe reiterarse que los motivos que
justifican la prohibición constitucional de la reelección, no son predicables
del personero dada la diversa naturaleza del cargo y de las funciones que se le
asignan.
El legislador normalmente establece
requisitos que deben cumplir los aspirantes a una posición pública y cuya
exigencia se determina en función del mérito y de las calidades intelectuales
de las personas. Si el candidato ha sido personero, esta circunstancia,
aisladamente considerada, no puede repercutir en detrimento de sus aptitudes ni
es capaz de anularlas. Por el contrario, la experiencia acumulada debería
contar como factor positivo.
La prohibición de la no reelección no podrá
fundarse en un criterio de moralidad. Si se impide la reelección, es
simplemente por el hecho de que la persona alguna vez fue electa para el mismo
cargo, no porque haya sido inmoral o se ponga en tela de juicio su honorabilidad
o probidad.
Tampoco a la prohibición la anima el
propósito de auspiciar la eficiencia o el buen servicio. La tacha al aspirante
que ha ocupado el cargo, no trasciende a la concreta evaluación de su desempeño
pasado.
El temor de que el candidato utilice en su
favor los instrumentos de poder que, en razón de sus funciones, tenga a su
disposición, justificaría plenamente la prohibición. Sin embargo, en este caso,
no podría ser ella absoluta. En efecto, la prohibición no puede cobijar a las
personas que en la actualidad no son titulares del cargo y que, sin haber
incurrido en causal de mala conducta o infringido la ley penal o disciplinaria,
hayan cesado en el ejercicio del mismo en un momento del pasado que no permita,
respecto de la época en que se realicen las elecciones, presumir que todavía
conservan capacidad real de influjo sobre las instancias del poder. Puede darse
el caso, inclusive, de una persona elegida, que por grave enfermedad se haya
visto en la necesidad de retirarse del cargo, sin haber tenido oportunidad de
desempeñarlo materialmente. Es aventurado pensar que esta persona, por esa
fortuita circunstancia, detenta poder para influir de manera determinante en su
propia elección.
Finalmente, la justificación de la
prohibición podría encontrarse en la conveniencia de reservar determinado
empleo público a los ciudadanos a los que todavía no se les ha deferido. La
igualdad de oportunidades requiere ser promovida por el Legislador. No
obstante, su aplicación tiene un campo de acción preferente en las acciones y
prestaciones básicas que el Estado y la sociedad tienen que acometer y
suministrar para garantizar a todos los miembros de la comunidad, desde un
principio, la posibilidad de acceder a una esfera inicial de igual autonomía.
Así la designación necesariamente recaiga en una sola persona y la asunción de
la personería no sea un destino universalizable, la oportunidad de ser
personero, siempre que el candidato que lo haya sido en el pasado participe en
igualdad de condiciones con los demás, permanece abierta a todas aquellas
personas que se postulen para el efecto.
Para lograr el enunciado propósito no es
necesario establecer una prohibición absoluta, como lo hace la norma afectada,
la cual sacrifica a los aspirantes que, pese a haber sido en el pasado
personeros, no disponen en el momento de su postulación de ninguna posibilidad
objetiva de influir sobre su propia designación. En este orden de ideas,
pudiendo tales candidatos concurrir en igualdad de condiciones con los demás,
excluirlos de la elección, se traduce en una diferencia de trato que por
carecer de justificación razonable y suficiente, como se ha visto, constituye
una clara discriminación que viola el artículo 13 de la Constitución Política
y, por contera, quebranta el artículo 40-1 de la misma. El legislador, de otro
lado, a través de la disposición legal, está ejerciendo un género de
intervención ilegítima en la órbita de autonomía de los municipios, al
privarlos de opciones legítimas de decisión (CP art. 287).
En definitiva, no es objeto de glosa el que
el Legislador establezca restricciones para la elección de personeros, salvo
que ellas sean injustificadas e irrazonables. Lo que en verdad merece censura,
desde el punto de vista constitucional, es que aquéllas resulten desproporcionadas
a la luz de la finalidad que se ha tenido presente para imponerlas. En el caso
examinado, el fin perseguido - igualdad de condiciones entre los candidatos
para el cargo de personero -, podía alcanzarse sin necesidad de excluir a las
personas que hubieren ejercido dicho cargo en el pasado y respecto de las
cuales no pudiere presumirse capacidad alguna de influir sobre su propia
designación. La prohibición absoluta, en cambio, consigue el objetivo trazado,
pero a costa de violar los artículos constitucionales citados.
En esta oportunidad, la Corte reitera la
doctrina que dejó sentada al declarar la inexequibilidad del artículo 152 del
Decreto 407 de 1994:
“De otra parte, el
artículo 152 del estatuto bajo estudio dispone que el miembro del Cuerpo de
Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional que se haya retirado
por voluntad propia o por decisión de la Dirección General del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, no podrá ser reintegrado al
servicio activo de ese Cuerpo, y seguidamente prescribe que el reintegro sólo
procede por sentencia judicial que así lo ordene.
Sobre el artículo
acusado, la Corte encuentra que su prohibición, cuando se funda en el retiro
voluntario, resulta infundada y establece a todas luces una consecuencia
desproporcionada, y, por tanto, injusta. En este caso no hay conexidad lógica
entre el supuesto de hecho (retiro) y la consecuencia jurídica (prohibir
absolutamente el reintegro) ¿Cuál es la razonabilidad de este precepto
prohibitivo? No es otra que el de el tenor legal, el cual, para el caso,
resulta insuficiente como justificación. Cuando la norma jurídica prohibe, debe
tener un principio de razón suficiente, que no es otro que este: la
característica nociva del acto, hecho o situación. Ahora bien, si no hay una
connotación de mal, la prohibición es infundada, y entonces necesariamente
coarta la libertad. El no poder volver a vincularse a la institución, la
persona que se ha retirado de ella voluntariamente, equivale a una capitis
deminutio injustificada. Por estas razones se declarará inexequible la
expresión “por voluntad propia o del artículo 152” (Corte Constitucional
Sentencia C-108 de 1995 M.P. Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA).
7. La Corte Constitucional ha dictado
fallos de exequibilidad condicionada, cuando al menos una de las
interpretaciones de la ley sometida a su control, se ajusta a la Constitución
Política. La disposición legal examinada consagra una prohibición absoluta para
la reelección de personeros. La proposición prohibitiva que contiene el
precepto es inequívoca y no admite más de una interpretación. No es posible
ante tan perentorio y absoluto mandato inferir que en él se incluye, entre
otras, la hipótesis de la no reelección del personero para el período
siguiente, de suerte que la Corte pueda en su fallo declarar la exequibilidad
de la norma bajo este entendido. A juicio de esta Corporación, la ley establece
una prohibición absoluta para la reelección de personero y como tal será
declarada inexequible. Corresponderá al Legislador, con arreglo a la
Constitución Política, regular la materia e introducir la indicada restricción,
si así lo considera procedente.
IV. D E C I S I O N
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “En ningún
caso habrá reelección de los personeros” del inciso primero del artículo 172 de
la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y funcionamiento de los municipios”.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE, COMUNÍQUESE AL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y AL PRESIDENTE DEL CONGRESO, PUBLÍQUESE EN LA
GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y CÚMPLASE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ FABIO MORON
DIAZ
Magistrado Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia No.
C-267/95
PERSONERO-Prohibición de reelección/DERECHO DE
ACCESO AL DESEMPEÑO DE FUNCIONES Y CARGOS PUBLICOS/DERECHO DE ACCESO A CARGOS
PUBLICOS/DERECHO AL EJERCICIO DE CARGOS Y FUNCIONES PUBLICAS (Aclaración de
voto)
La
inconstitucionalidad declarada no impide al legislador que en el futuro
establezca la prohibición de reelegir a los personeros municipales para el
período inmediato. Entendemos que la oposición entre la norma acusada y la
Carta Política estriba en el carácter absoluto de la prohibición en ella
consagrada, pues niega de por vida a quien ha sido personero el ejercicio del
derecho reconocido en el artículo 40, numeral 7, de la Constitución, norma ésta
que otorga a todos la posibilidad de acceder al desempeño de funciones y cargos
públicos, como una manifestación de la democracia participativa, sin que por
otra parte los mandatos constitucionales hayan prohibido la reelección de los
personeros como sí lo hacen con otros funcionarios.
Ref.: Expediente
D-760
Demanda de
inconstitucionalidad contra parte del artículo 172 de la Ley 136 de 1994.
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., veintidós (22) de
junio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Los suscritos magistrados compartimos la
motivación y la decisión adoptada por la Corte en el asunto de la referencia,
pero aclaramos nuestro voto en el sentido de que la inconstitucionalidad
declarada no impide al legislador que en el futuro establezca la prohibición de
reelegir a los personeros municipales para el período inmediato.
Entendemos que la oposición entre la norma
acusada y la Carta Política estriba en el carácter absoluto de la prohibición
en ella consagrada, pues niega de por vida a quien ha sido personero el
ejercicio del derecho reconocido en el artículo 40, numeral 7, de la
Constitución, norma ésta que otorga a todos la posibilidad de acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos, como una manifestación de la
democracia participativa, sin que por otra parte los mandatos constitucionales
hayan prohibido la reelección de los personeros como sí lo hacen con otros
funcionarios.
Como bien lo dice la Sentencia, la forma
absoluta en que se redactó el precepto legal impugnado hace imposible una
providencia de exequibilidad condicionada, por lo cual fue necesario retirar la
norma del ordenamiento jurídico también de manera absoluta.
Empero, lo resuelto por la Corte no debe
entenderse como cosa juzgada constitucional en cuanto a la eventual prohibición
que haga el legislador sobre reelección de un personero para el período
siguiente a aquél que viene ejerciendo.
Tal como lo expresa el fallo, compete a la
ley señalar las calidades para ser elegido personero, así como las
inhabilidades correspondientes. Entre éstas podría estar, sin que con su
establecimiento se vulnerara la Constitución, la de ser personero en el momento
de la elección.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
HERNANDO HERRERA VERGARA
Fecha, ut supra |
721 | C-268-95
Sentencia No
Sentencia No. C-268/95
OBJECION
PRESIDENCIAL-Examen formal/OBJECION
PRESIDENCIAL-Trámite en el Congreso/PROYECTO DE LEY-Vicio de
procedimiento subsanable
Según
lo establecido en el artículo 161 de la Constitución, han debido conformarse
sendas comisiones accidentales para que conjuntamente preparen el texto
unificado, y lo sometieran a decisión final en sesión plenaria de cada cámara.
Como acertadamente lo señala la vista fiscal, la divergencia entre los
artículos votados por las cámaras, amerita la integración de las comisiones
accidentales. Desde el punto de vista formal, por tratarse de un vicio de
procedimiento subsanable, la Corte, de conformidad con lo previsto en el
Parágrafo del artículo 241 superior, devolverá el proyecto de ley al señor
presidente del Congreso de la República para que esa Corporación enmiende la
omisión descrita, de acuerdo con los postulados contenidos en la Carta
Política.
Ref.:
Expediente O.P. 005
Objeciones
Presidenciales al Proyecto de Ley No. 75 de l994 del Senado de la República y
208 1993 de la Cámara de Representantes “Por la cual se modifican parcialmente
las leyes Nos. 66 de 1982 y 77 de 1985”.
Magistrado
Ponente:
Dr.
VLADIMIRO NARANJO MESA.
Santafé
de Bogotá D.C., veintidós (22) de junio de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
I.
ANTECEDENTES
Mediante
oficio de fecha veinticuatro (24) de mayo de l995, el presidente del Senado de
la República, envió a la Corte Constitucional el proyecto de Ley No. 75 de 1994
del Senado de la República y 208 de 1993 de la Cámara de Representantes, "por
la cual se modifican parcialmente las leyes Nos. 66 de 1982 y 77 de 1985",
el cual fue remitido por el presidente de la Cámara de Representantes, mediante
oficio No. 417 del once (11) de noviembre de l994 para la sanción ejecutiva
y devuelto a esa célula legislativa con objeciones por vicios de
constitucionalidad, tanto en su contenido como en su forma, según oficio del
veinticinco (25) de noviembre de 1994, de la Presidencia de la República.
El
proyecto en mención fue objeto de estudio por parte del Congreso de la
República y fue así como se sometió al trámite de rigor en ambas Cámaras:
- El
día ocho (8) de julio de 1994 fue debatido y aprobado el proyecto de ley en la
Comisión Tercera de la Cámara de Representantes.
- El
día treinta (30) de agosto de 1994 fue debatido y aprobado el proyecto de ley
en la plenaria de la Cámara de Representantes.
- El
día doce (12) de octubre de 1994 fue debatido y aprobado el proyecto de ley en
la Comisión Tercera del Senado de la República.
- El
día ocho (8) de noviembre de 1994 fue debatido y aprobado el proyecto de ley en
la plenaria del Senado de la República.
Las
mesas directivas del Senado de la República y Cámara de Representantes, ante la
tacha de inconstitucionalidad del proyecto de ley por parte del presidente de
la República, nombraron sendas comisiones accidentales para que rindieran
concepto sobre la misma, y en informes aprobados en las plenarias del Senado y
de la Cámara, respectivamente, insisten en la constitucionalidad del proyecto
de ley citado. Por ello y de conformidad con el inciso tercero del artículo 167
de la Constitución Política, el presidente del Senado de la República lo envió
a esta Corte para que decida sobre su exequibilidad.
II.
PROYECTO OBJETADO POR INCONSTITUCIONAL
El
texto del proyecto de ley objetado por inconstitucional es el siguiente:
"EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA :
"ARTICULO
PRIMERO: El recaudo
de la estampilla de que tratan las leyes 66 de 1982 y 77 de 1985, se efectuará
hasta la terminación completa de la CIUDADELA UNIVERSITARIA Y LA FACULTAD DE
MEDICINA DE LA UNIVERSIDAD DEL TOLIMA.
"ARTICULO
SEGUNDO: Los
establecimientos públicos del orden nacional, con excepción de los educativos,
recaudarán la estampilla PRO FACULTAD DE MEDICINA Y CIUDADELA UNIVERSITARIA en
las operaciones que lleven a cabo dentro de la jurisdicción del Departamento
del Tolima.
"ARTICULO
TERCERO: esta ley
rige a partir de la fecha de su promulgación."
El
Presidente del Honorable Senado de la República,
JUAN
GUILLERMO ANGEL MEJIA
El
Secretario General del Honorable Senado de la República,
PEDRO
PUMAREJO VEGA
El
Presidente de la Honorable Cámara de Representantes,
ALVARO
BENEDETTI VARGAS
El
Secretario General de la Honorable Cámara de Representantes,
DIEGO
VIVAS TAFUR".
III.
OBJECION PRESIDENCIAL
Mediante
oficio de veinticinco (25) de noviembre de l994, firmado por el señor
Presidente de la República, doctor Ernesto Samper Pizano, dirigido al doctor
Alvaro Benedetti Vargas, presidente de la Cámara de Representantes, se devolvió
sin la sanción ejecutiva, por razones de inconstitucionalidad, el proyecto de
ley No. 74 de l994 Senado y 208 de 1993 Cámara "por la cual la se
modifican parcialmente las leyes Nos, 66 de 1982 y 77 de 1985".
La
objeción presidencial se fundamenta en los argumentos que a continuación se
resumen:
1.
Inconstitucionalidad formal del proyecto
Manifiesta
el señor presidente de la República que del análisis de los antecedentes
legislativos del proyecto, se evidencia que no se cumplió el trámite ordenado
por el artículo 161 de la Constitución Política y 186 y subsiguientes de la ley
5a. de 1992. "En los antecedentes legislativos del proyecto remitidos a la
Presidencia de la República, -anota el primer mandatario- se puede observar la
ausencia del informe que debió presentar la comisión accidental cuya
convocatoria era necesaria para que se diera el trámite legal. Era necesaria la
integración de dicha comisión dado que de acuerdo con los documentos que
integran los antecedentes, el trámite del proyecto estuvo caracterizado por
constantes modificaciones en el texto. En efecto, en el transcurso de las
deliberaciones en las comisiones y plenarias de cada una de las cámaras se
aprueban artículos diversos."
2. Inconstitucionalidad
material del proyecto de ley
Afirma
el señor presidente de la República que el proyecto de ley 75 de 1994 Senado y
208 de 1993 Cámara resulta violatorio del numeral 20 del artículo 189 de la
Carta Política que prevé lo siguiente:
"Artículo
189. Corresponde al
Presidente de la República como Jefe Supremo de Estado, Jefe de Gobierno y
Suprema Autoridad Administrativa:
"...................................................................................................."
"20. Velar por la estricta recaudación y
administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de
acuerdo con las leyes."
Dice el
señor presidente que "el proyecto de ley que con este escrito se objeta,
en ningún momento está creando una obligación impositiva, tasa o contribución;
simplemente busca organizar el sistema de recaudo del producto de la estampilla
Pro-Facultad de Medicina y Ciudadela Universitaria de la Universidad del
Tolima. Esta es la razón por la cual el Gobierno considera que la disposición
aplicable es la arriba transcrita; es decir, quien tiene la tarea
constitucional del recaudo de las rentas y caudales públicos (al decir del
constituyente de 1991) es la cabeza del ejecutivo nacional."
IV. INFORMES
RENDIDOS POR LAS COMISIONES CONCILIADORAS DE SENADO Y CAMARA SOBRE LAS
OBJECIONES PRESIDENCIALES
1.
Del Senado
La
Comisión Conciliadora designada por la mesa directiva del Senado de la
República, rindió informe sobre las objeciones del Gobierno Nacional al
proyecto de ley No 75 de 1994 Senado y 208 de 1993 Cámara, en el que se
concluye que se debe declarar fundada la objeción presidencial por vicios de
forma, e infundada la objeción presidencial por vicios de fondo.
En
dicho informe se afirma que "revisado el expediente de formación del
Proyecto de Ley objetado, se observa que efectivamente existe discrepancia
entre los textos aprobados por cada una de las Cámaras en segundo debate.
Así, según constancia suscrita por el Secretario General de la Cámara de
Representantes Dr. Diego Vivas Tafur, el texto definitivo aprobado en segundo
debate en Plenaria de esa Corporación el día 30 de agosto de 1994 reza:
'Artículo
1o. El producto de la estampilla Pro-Ciudadela Universitaria y Facultad de
Medicina de la Universidad del Tolima se destinará a la Ciudadela Universitaria
de la Universidad del Tolima.
'Artículo
2o. Los establecimientos públicos del orden nacional con excepción de los
educativos recaudarán la estampilla "Profacultad de Medicina y Ciudadela
Universitaria" en las operaciones que lleven a cabo dentro de la
jurisdicción del Departamento del Tolima.
'Artículo
3o. Esta ley rige a partir de la fecha de su promulgación.'
"En
cambio luego del proceso de deliberación, el Senado de la República aprobó
finalmente el siguiente texto del artículo 1o.:
'El
recaudo de la estampilla de que tratan las leyes 66 de 1982 y 77 de 1985 se
efectuará hasta la terminación completa de la CIUDADELA UNIVERSITARIA Y
FACULTAD DE MEDICINA DE LA UNIVERSIDAD DEL TOLIMA.'. "
De lo
anterior concluye el informe en comento que en la sesión plenaria del Senado de
la República de fecha 8 de noviembre de 1994, se aprobó un texto diferente al
aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes; igualmente se
manifiesta que dentro de los antecedentes legislativos no aparece constancia
alguna de la correspondiente Comisión de mediación ni de la aprobación en un
nuevo debate en las plenarias de cada célula legislativa.
En
cuanto a la objeción por inconstitucionalidad por vicios de fondo, el informe
sostiene que no debe acogerse el argumento del presidente de la República, ya
que la función de recaudar las rentas públicas es diferente a la obligación de
velar por su oportuno recaudo; "por tanto, no resulta plausible reclamar
para el presidente de la República la potestad exclusiva de llevar a cabo la
recaudación y posterior inversión de ese tributo descentralizado. Una vez
creado el gravamen impositivo por la Asamblea Departamental, tanto la
recaudación como la inversión del mismo pueden ser actividades confiadas a
organismos nacionales o departamentales que lleven a cabo operaciones en el
territorio de ése Departamento según lo estipula la ley."
El
informe de la Comisión Conciliadora de las objeciones designada por la mesa
directiva del Senado de la República fue aprobado en la sesión plenaria del día
23 de marzo de 1995.
1.
De la Cámara de Representantes
La
Comisión Conciliadora designada por la mesa directiva de la Cámara de
Representantes, rindió informe sobre las objeciones del Gobierno Nacional al
proyecto de ley No 75 de 1994 Senado y 208 de 1993 Cámara, en el que se
concluye que se deben declararse fundada la objeción presidencial por vicios de
forma, e infundada la objeción presidencial por vicios de fondo, con fundamento
en los mismos argumentos expuestos por la Comisión Conciliadora del Senado de
la República.
En el
informe de la Comisión Conciliadora de la Cámara de Representantes se agrega
que "lo que pretende el proyecto que ha sido objetado, es modificar la
destinación y poner limite en el tiempo a la recaudación de los recursos
provenientes de la estampilla de que tratan el artículo 1o. de la ley 66 de
1982 y el artículo 10 de la ley 77 de 1985, con el propósito de que el recaudo
de la estampilla se efectúe hasta la terminación completa de la Facultad de
Medicina y de la Ciudadela Universitaria de la Universidad del Tolima. De
ninguna manera -dice el informe- con la aprobación del proyecto, el Congreso
estaría ejerciendo funciones propias del Presidente de la República como es la
de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales
públicos y decretar su inversión de acuerdo con la ley."
El
informe fue aprobado por la plenaria de la Cámara de representantes en sesión
celebrada el día 28 de marzo de 1995.
V.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
En la
oportunidad legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre
las objeciones presidenciales formuladas al proyecto de ley sub-exámine
y solicitó a esta Corporación que se declare la inexequibilidad de dicho
proyecto, de acuerdo con los argumentos que se enuncian a continuación:
En
primer lugar afirma el jefe del Ministerio Público que las objeciones
presentadas por el presidente de la República fueron formuladas dentro del
término previsto en el artículo 166 de la Constitución Política, ya que recibió
el proyecto de ley el día 17 de noviembre de 1994, y lo devolvió al Congreso el
día 25 de noviembre de ese año, teniendo en cuenta que dicho proyecto consta de
tres artículos.
En
cuanto al trámite surtido en el Congreso de la República, considera que es
ajustado a lo previsto en el artículo 167 de la Carta Política, "por
cuanto el proyecto regresó a las Cámaras y allí se le dio el debate exigido, el
cual concluyó con la declaratoria de ser parcialmente infundadas las objeciones
presidenciales."
Al
abordar el análisis de las objeciones, afirma que el texto definitivo aprobado
en una y otra Cámara es diferente, razón por la cual se han debido integrar
sendas comisiones accidentales que, de manera conjunta, prepararan el texto
que se debería someter a las respectivas plenarias.
En
cuanto a la objeción presidencial por razones de fondo, estima que el proyecto
de ley asigna a los establecimientos públicos la función del recaudo de los
dineros provenientes de la estampilla en el departamento del Tolima,
"circunstancia frente a la cual ha considerado la Corte Constitucional, en
circunstancias análogas, que se vulnera el numeral 20 del artículo 189 del Estatuto
Superior, ya que se entiende que tal función se inscribe dentro de la
atribución propia del Presidente de la República, de velar por el estricto
recaudo y administración de los caudales y rentas públicas."
Así,
sostiene que, mediante sentencia C-337 de 1993, la Corte Constitucional declaró
inexequible el artículo 99 de la ley 21 de 1992, cuyo tenor literal era el
siguiente:
"Artículo
99. Los institutos y entidades del orden nacional, recaudarán
obligatoriamente la estampilla 'Pro-Facultad de Medicina y Ciudadela
Universitaria', según la ley 66 de 1982, ley 77 de 1985 y ley 50 de 1989, en el
Departamento del Tolima..."
"De
acuerdo con lo anterior -concluye el señor procurador-, es de considerar que
habiéndose declarado la inexequibilidad de la norma, operó respecto de ella el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional, por lo cual, mediante la
reproducción de su sentido material en el Proyecto de Ley en cuestión, se
vulnera la prohibición contenida en el inciso segundo del canon 243 de la Carta
Política, toda vez que subsisten aún las disposiciones que sirvieron para la
confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución."
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1
La Competencia
Esta
Corporación es competente para conocer de las objeciones presidenciales hechas
al proyecto de ley No. 75 de l994 Senado y 208 de l993 Cámara por
inconstitucional, de conformidad con los artículos 167 y 241-8 de la
Constitución Nacional .
2 Término
El
artículo 166 de la Carta, señala que el Gobierno dispone del término de seis
(6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto, cuando no conste de
más de veinte artículos. Para efectos de este artículo debe entenderse que se
trata de días hábiles. El proyecto sub lite consta de tres artículos, y
el Gobierno lo recibió el 17 de noviembre de 1994 y lo devolvió el 25 de
noviembre del mismo año, luego el ejecutivo actuó dentro del término
establecido por la norma superior.
3 Trámite
La
Comisión Conciliadora designada por la Mesa Directiva del Senado de la
República presentó un informe sobre las objeciones hechas por el Gobierno al
proyecto de ley y dicho informe fue aprobado en sesión plenaria del 23 de mayo
de 1995. El 28 de marzo del año en curso se aprobó el informe de la Comisión
Accidental de la Cámara de Representantes, con salvamento de voto de las
honorables representantes María Paulina Espinosa de López y Martha Isabel Luna
Morales.
Ahora
bien, el artículo 167 de la Constitución Política, para el evento establece:
"El
proyecto de ley objetado total o parcialmente por el gobierno volverá a las
cámaras a segundo debate.
"El
presidente sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto que,
reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y
otra cámara.
"Exceptúase
el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional.
"En
tal evento, si las cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte
Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre
su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al presidente a sancionar la ley.
Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto.
"Si
la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará
a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga e
integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de
la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para
fallo definitivo".
Como el
proyecto regresó a las cámaras y allí se surtió el debate exigido, con la
decisión de insistir en su tenor y declarar infundadas parcialmente las
objeciones del gobierno, el Congreso se ajustó al trámite del artículo 167
transcrito.
4. Examen
desde el punto de vista formal del proyecto sub-lite
El
artículo 161 de la Constitución Política, señala:
"Cuando
sugieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán
comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que
será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada cámara. Si después de
la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considerará
negado el proyecto".
Con
respecto al artículo 1o. del proyecto, hubo una evidente discrepancia entre los
textos aprobados por cada una de las cámaras. En efecto, la del texto aprobado
por la Cámara de Representantes, señala:
"Artículo
1. El producto de la estampilla Pro-Ciudadela Universitaria y facultad de
Medicina de la Universidad del Tolima se destinará a la Ciudadela Universitaria
de la Universidad del Tolima"
Por su
parte, el texto aprobado por el Senado, estipula:
"Artículo
1. El recaudo de la estampilla de que tratan las leyes 66 de 1982 y 77 de
1985, se efectuará hasta la terminación completa de la Ciudadela Universitaria
y la Facultad de Medicina de la Universidad del Tolima"
En
vista de lo anterior y según lo establecido en el artículo 161 de la
Constitución, han debido conformarse sendas comisiones accidentales para que
conjuntamente preparen el texto unificado, y lo sometieran a decisión final en
sesión plenaria de cada cámara. Como acertadamente lo señala la vista fiscal,
la divergencia entre los artículos votados por las cámaras, amerita la
integración de las comisiones accidentales, en concordancia con lo prescrito en
la Carta y en el inciso tercero del artículo 186 de la Ley 5a. de 1992, que
establece el reglamento del Congreso. Este procedimiento no se llevó a cabo,
como lo reconocen las dos Corporaciones.
Con
base en lo expuesto, por encontrarse fundada la objeción presidencial, sobre el
proyecto de Ley No. 75 de 1994 del Senado de la República y 208 de 1993 de la
Cámara de Representantes, "por la cual se modifican parcialmente las
leyes Nos. 66 de 1982 y 77 de 1985", desde el punto de vista formal,
por tratarse de un vicio de procedimiento subsanable, la Corte, de conformidad
con lo previsto en el Parágrafo del artículo 241 superior, devolverá el
proyecto de ley al señor presidente del Congreso de la República para que esa Corporación
enmiende la omisión descrita, de acuerdo con los postulados contenidos en la
Carta Política.
Por las
razones precedentes, hasta tanto el Congreso de la República no cumpla con lo
dispuesto en el Parágrafo del artículo 241 de la Constitución, esta Corte, se
abstendrá de pronunciarse respecto de las objeciones de fondo planteadas por el
señor presidente de la República respecto del proyecto de ley bajo examen.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el
concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites
previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
:
PRIMERO.- Declarar fundadas las objeciones presidenciales al
proyecto de ley No. 75 de 1994 del Senado y 208 de 1993 de la Cámara de
Representantes, desde el punto de vista formal.
SEGUNDO.- En cumplimiento de lo dispuesto en el Parágrafo del
artículo 241 de la Constitución Política, devolver al señor presidente del
Congreso de la República el proyecto de ley No. 75 de 1994 del Senado y 208 de
1993 de la Cámara de Representantes, para lo de su competencia, por tratarse de
un vicio de procedimiento subsanable, según lo expuesto en la parte motiva de
esta providencia.
TERCERO.- De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 45 del Decreto No. 2067 de 1991, fijar el término de treinta (30)
días, contados a partir del próximo 20 de julio, para que el Congreso de la
República subsane el vicio observado, hecho lo cual se enviará inmediatamente
el proyecto a la Corte, para que ésta proceda a decidir sobre la exequibilidad
del mismo.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
722 | C-280-95
Sentencia No
Sentencia No. C-280/95
TITULO
DE IDONEIDAD
El
título legalmente expedido, prueba la formación académica. Y la facultad del
legislador para exigirlo no resulta de abstrusos razonamientos, sino del texto
inequívoco de la norma constitucional. La exigencia de títulos de idoneidad,
apunta al ejercicio de la profesión, porque es una manera de hacer pública la
aptitud adquirida merced a la formación académica. Y, en general, todo
ejercicio de una profesión tiene que ver con los demás, no solamente con quien
la ejerce". La libertad de escoger profesión, entendida ésta como la que
requiere una formación académica, no pugna con la facultad concedida al
legislador de exigir títulos de idoneidad. En cuanto al ejercicio de tales
profesiones, corresponde a las autoridades competentes de la rama ejecutiva su
inspección y vigilancia, de conformidad con la reglamentación que expida el
legislador. Todo, con fundamento en el artículo 26 de la Constitución, que
obedece a la función social implícita en el ejercicio profesional.
ANESTESIOLOGOS-Ejercicio de la profesión
En lo
referente al ejercicio de las funciones propias de la anestesiología hay que
darle a la ley su verdadero alcance. Ejerce las funciones propias de una
determinada profesión quien habitualmente se dedica a ellas y, además, se
anuncia como tal. No quien ocasionalmente, y a veces obligado por las circunstancias,
realiza un acto que en rigor corresponde, o puede corresponder, a una
determinada profesión. La expresión "ejercer una profesión" implica
dedicarse a ella, ocuparse en ella habitualmente. Incurre en error, en
consecuencia, quien afirme que el texto del artículo 2o. de la ley 6a., impide
a un médico atender una urgencia en el campo de la anestesiología. La atención
inicial de urgencia puede cumplirla un médico general, no especializado en
anestesiología
MEDICO-Revalidación del título
La
revalidación del título obtenido en una universidad extranjera, está
expresamente prevista como requisito para el ejercicio profesional, en el
artículo 48 de la ley 23 de 1981, que reglamenta lo relativo a la ética médica,
así: "El médico egresado de universidad extranjera que aspire a ejercer la
profesión en el país, revalidará su título de conformidad con la ley".
EXTRANJEROS-Relaciones laborales
El
legislador, por razones de orden público, como lo prevé el artículo 100 de la
Constitución, y particularmente por motivos sociales y económicos vinculados al
mantenimiento del orden público económico, puede establecer, en casos
especiales, restricciones al trabajo de los extranjeros, en determinadas
ocupaciones y profesiones. Piénsese, por ejemplo, en las leyes que se dicten
para asegurar el pleno empleo de los colombianos.
ANESTESIOLOGOS-Plazo para obtener título
La
norma, al conceder el plazo de cinco (5) años para que se obtenga el título,
plazo más que suficiente, respeta la situación de quienes se encuentren en el caso
que ella prevé. Con la aclaración de que no es exacto afirmar que tales
personas tengan un derecho. La verdad es diferente: ellas se encuentran en una
situación de hecho, que la norma respeta temporalmente. Pero tal situación de
hecho no puede ser suficiente para enervar el texto del artículo 26 de la
Constitución: "La ley podrá exigir títulos de idoneidad". Y tampoco
podría conducir a sostener algo que no está previsto en norma alguna del
derecho colombiano: que los títulos de idoneidad se adquieran por prescripción
adquisitiva.
COMITE
NACIONAL DE EJERCICIO DE ANESTESIOLOGIA
La
decisión del Comité deberá ser la consecuencia de un debido proceso, en el cual
se dé la oportunidad de defenderse a quien sea acusado de ejercer la
especialidad sin estar facultado para ello. Esto, porque, según el artículo 29
de la Constitución, "El debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas". Además, al aplicar el artículo
15, el Comité Nacional del Ejercicio de la Anestesiología deberá tener en
cuenta que el artículo 2o., de la misma ley ha sido declarado exequible en la
medida que se le interprete de conformidad con lo expuesto en la parte motiva
de esta sentencia. Contra las decisiones que dicte el Comité Nacional del
Ejercicio de la Anestesiología, podrá ejercerse la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
REF: Expediente D-717
Demanda de
inconstitucionalidad de los artículos 2; 3; 4; 9, literal b); 10; 11y 15 de la
ley 6a de 1991 "Por medio de la cual se reglamenta la especialidad médica
de anestesiología y se dictan otras disposiciones."
Actor:
ALFONSO MIRANDA LONDOÑO
Magistrado sustanciador:
JORGE ARANGO MEJIA
Sentencia aprobada en
Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número veinticinco (25), a los
veintinueve (29) días del mes de junio de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
I. Antecedentes
El ciudadano Alfonso Miranda
Londoño, en uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6, y 241,
numeral 4, de la Constitución, presentó ante esta Corporación demanda de
inconstitucionalidad en contra de algunos artículos de la ley 6a. de 1991
"Por la cual se reglamenta la especialidad médica de anestesiología y se
dictan otras disposiciones."
Por auto del veintiséis
(26) de septiembre de 1994, el Magistrado sustanciador admitió la demanda,
decretó algunas pruebas y ordenó la fijación del negocio en lista, para
asegurar la intervención ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1,
de la Constitución, y 7, inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. Así mismo,
dispuso el envío de copia de la demanda al señor Presidente de la República, al
señor Presidente del Congreso de la República, y al señor Procurador General
de la Nación, para que rinda el concepto de rigor.
Por medio de oficio número
256, del diez y siete (17) de noviembre de 1994, el señor Procurador General
de la Nación, doctor Orlando Vásquez Velásquez, comunicó su impedimento para conceptuar
dentro del proceso de la referencia, por haber sido miembro del Congreso de la
República durante la tramitación y aprobación de la ley 6a. de 1991, de la cual
hacen parte las normas acusadas.
Por auto del veinticuatro
(24) de noviembre de 1994, la Sala Plena de esta Corporación aceptó el
impedimento manifestado por el señor Procurador General de la Nación, para
conceptuar dentro del proceso de la referencia, pues la causal alegada por él,
está consagrada en el decreto 2067 de 1991, para los Magistrados de la Corte,
aplicable al señor Procurador, porque su intervención es obligatoria en los
procesos de constitucionalidad, artículo 242, numeral 2, de la Constitución.
Por tanto, la Corte ordenó dar traslado de la demanda al señor Viceprocurador General
de la Nación, para que rindiera el concepto correspondiente.
Cumplidos los requisitos
exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del señor
Viceprocurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. Normas acusadas.
El siguiente es el texto de
las normas acusadas, con la advertencia de que se subraya lo demandado, y que
corresponde a la publicación hecha en el diario oficial No. 39.631, del 16 de
enero de 1991:
"Ley 06 de 1991
(enero 16 de 1991)
" Por la cual se reglamenta la especialidad médica de
anestesiología y se dictan otras disposiciones"
"ARTICULO 1o. La
Anestesiología es una especialidad de la medicina fundamentada en las ciencias
biológicas, sociales y humanísticas. Es una especialidad que estudia los principios,
procedimientos, aparatos y materiales necesarios para practicar una adecuada
anestesia. Además se integra en una forma multidisciplinaria con las otras
especialidades médicas en el manejo integral de la salud. El médico
especializado en anestesiología y reanimación es el autorizado para el manejo y
práctica de esta especialidad.
"PARAGRAFO. Por el
riesgo potencial a que están expuestos los pacientes y la permanente exposición
a inhalación de gases tóxicos, radiaciones y situaciones de estrés por parte
del anestesiólogo se considera la anestesiología como una especialidad de alto
riesgo y debe tener un tratamiento laboral especial.
"ARTICULO 2o. Dentro
del territorio de la República de Colombia, sólo podrá llevar el título de
médico especializado en anestesiología y reanimación y ejercer funciones como
tal:
"a) El colombiano de
nacimiento o nacionalizado que haya adquirido o adquiera el título en Medicina
y Cirugía de acuerdo con las leyes colombianas y que haya realizado
posteriormente su entrenamiento en un programa de anestesiología en un hospital
universitario o adscrito a una universidad debidamente aprobado y reconocido
por los organismos competentes del Gobierno Nacional;
"b) El médico
colombiano o extranjero nacionalizado que haya adquirido o adquiera el título
de médico especializado en anestesiología y reanimación en otros país,
equivalente al otorgado en la República de Colombia y que esté debidamente
diligenciado y aprobado según las disposiciones legales y los tratados o
convenios vigentes sobre la materia ante el Gobierno Nacional.
"PARAGRAFO 1. Podrá
también ejercer como de médico especializado en anestesiología y reanimación
aquél que con anterioridad a la vigencia de la presente ley haya obtenido el
título correspondiente otorgado por facultades o escuelas universitarias o
refrendado por la Asociación Colombiana de Facultades de Medicina, (ASCOFAME),
legalmente reconocidas por el Estado colombiano.
"PARAGRAFO 2. El médico cirujano que se encuentre
realizando su entrenamiento en anestesiología, dentro de un programa aprobado
por el Gobierno nacional y respaldado, autorizado y supervisado por el centro
universitario y/o la facultad de medicina correspondiente.
"ARTICULO 3o. Los
médicos especializados en anestesiología de reconocida competencia que visiten
nuestro país en misiones científicas o docentes, como consultores o asesores
podrán trabajar como tales por el término de un año con el visto bueno del
Ministerio de Salud Pública y a petición especial y motivada en una
institución, facultad o centro universitario que legalmente opere en el
territorio nacional.
"ARTICULO 4o. Unicamente
podrá ejercer como profesional de la anestesiología en el territorio nacional,
aquél médico que haya realizado su entrenamiento en posgrado en anestesiología
en las facultades de medicina de los centros universitarios legalmente
reconocidos por el Gobierno colombiano.
"ARTICULO 5o. Para que
los títulos y certificados expedidos en anestesiología por las facultades de
medicina de los centros universitarios legalmente reconocidos por el Gobierno
Nacional tengan validez, deberán registrarse en los Ministerios de Educación y
Salud obteniendo de éste último la correspondiente autorización para ejercer la
especialidad en el territorio nacional.
"c) Seguridad social,
privadas o de utilidad común y con la remuneración correspondiente al cargo.
"d) Recibir los
elementos básicos de trabajo de parte de dichas entidades para lograr
adecuadamente la práctica de la Anestesiología y Reanimación.
"PARAGRAFO.- En las
entidades en donde no exista clasificación o escalafón para los médicos
especializados en Anestesiología y Reanimación, serán nivelados y recibirán una
asignación igual a la que reciben profesionales con especialización o quienes
desempeñen cargos equivalentes en esa entidad.
"ARTICULO 6o. Los
médicos especializados en anestesiología y reanimación deberán inscribirse ante
el Servicio Seccional de Salud en donde haya de ejercer la especialidad.
"ARTICULO 7o. De
acuerdo con la naturaleza de la anestesiología enunciada en el artículo 1o., el
médico especializado en anestesiología y reanimación ejercerá las siguientes
funciones:
"a) Asistenciales:
Valorando la situación de salud, elaborando el diagnóstico de la
anestesiología; planeando, ejecutando y evaluando la atención integral del
individuo, la familia y la comunidad;
"b) Docentes:
Preparando y capacitando el recurso humano a través de la enseñanza elaborada
en los programas universitarios y de educación médica continuada;
"c) Administrativos: En
el manejo de las políticas de salud orientadas al desarrollo de la
anestesiología. En la dirección de servicios y programas de diferentes
complejidad en el área comunitaria, hospitalaria, ambulatoria, docente e
investigativa;
"d) Investigativa:
Realizando programas y estudios que contribuyan al avance de la tecnología y de
la práctica de la anestesiología, de su proyección en otros campos de la salud
y en el desarrollo de la especialidad misma.
"ARTICULO 8o. El médico
especializado en anestesiología y reanimación al servicio de entidades de
carácter oficial, seguridad social, privada o de utilidad común, tendrá derecho
a:
"a) Ser clasificado
como profesional universitario especializado de acuerdo con los títulos que lo
acredite;
"b) Recibir la
asignación correspondiente a su clasificación como médico especializado en
anestesiología y reanimación o profesional universitario especializado;
"c) Acceder a cargos de
dirección y manejo dentro de la estructura orgánica del Sistema de Salud, en
instituciones oficiales, de seguridad social, privadas o de utilidad común y
con la remuneración correspondiente al cargo;
"d) Recibir los
elementos básicos de trabajo de parte de dichas entidades para lograr
adecuadamente la práctica de la anestesiología y reanimación.
"PARAGRAFO. En las
entidades en donde no exista clasificación o escalafón para los médicos
especializados en anestesiología y reanimación, serán nivelados y recibirán una
asignación igual a la que reciben profesionales con especialización o quienes
desempeñen cargos equivalentes a esa entidad.
"ARTICULO 9o. El
ejercicio profesional de la anestesiología y reanimación se cumplirá en todas
las circunstancias y lugares en donde el individuo, la familia y los grupos lo
requieran en cualesquiera de las siguientes formas:
"a) Ejercicio
institucionalizado: El médico especializado en anestesiología y reanimación,
cumplirá con las funciones enunciadas en el artículo 7o., vinculado a
instituciones del sector de salud y de asistencia social hospitalaria y
comunitaria, de carácter oficial, seguridad social y privada y en servicios de
salud dependientes de otros sectores;
"b) Ejercicio
independiente: El médico especializado en anestesiología y reanimación cumplirá
con autonomía las funciones enunciadas en el artículo 7o., vinculados sin
relación laboral a instituciones del sector de salud y de asistencia social
hospitalaria y comunitaria, de carácter oficial, seguridad social, privada y en
servicios de salud dependientes de otros sectores. En relación a los
honorarios profesionales producto del ejercicio independiente de la
especialidad, las entidades se someterán a las tarifas reglamentadas por la
Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación SCARE, y el Gobierno
Nacional.
"ARTICULO 10. Las
instituciones de salud y de asistencia social de carácter oficial, de seguridad
social y privada, solamente vincularán médicos especializados en anestesiología
y reanimación en el área correspondiente de acuerdo con preceptos establecidos
en la presente ley.
"ARTICULO 11. Los
cargos de dirección y manejo orgánicamente establecidos en instituciones
oficiales, seguridad social, privadas o de utilidad común "relacionados en
el área específicas de anestesiología", serán desempeñados únicamente por
médicos especializados en anestesiología y reanimación de nacionalidad
colombiana.
"ARTICULO 12. Los
médicos que no acrediten la especialización en anestesiología pero que ejerzan
como anestesiólogos, deberán obtener su título de especialistas, en un lapso no
superior a cinco años a partir de la sanción de esta ley, para seguir
desempeñándose como tales.
"ARTICULO 13. Créase el
Comité Nacional del Ejercicio de la Anestesiología en Colombia. Este organismo
tendrá carácter asesor, consultivo y de control del ejercicio de la práctica de
la anestesiología en los diferentes niveles de personal en los aspectos
técnicos, normativos y legales en la República de Colombia. El Comité Nacional
del Ejercicio de la Anestesiología, estará integrado por:
"a) El Presidente de la
Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación, SCARE, o su representante;
"b) El Viceministro de
Salud o su representante, quien lo presidirá;
"c) El Director de la
Superintendencia de Salud o su representante;
"d) El Director de la
Asociación Colombiana de Facultades de Medicina, ASCOFAME, o su representante.
"PARAGRAFO 1. El Comité
funcionará de acuerdo con su propio reglamento.
"PARAGRAFO 2. Las
funciones del Comité serán:
"a) Ser de consulta
obligatoria por parte de cualquier funcionario o entidad pública o privada,
siempre que se vayan a dictar disposiciones o se vayan a tomar determinaciones
en torno al ejercicio de la anestesiología en el país.
"b) Ser de consulta por
parte de cualquier funcionario o entidad pública o privada, siempre que se
trate de crear, ampliar o modificar las plantas de personal de entidades
hospitalarias en el área de anestesiología;
"c) Velar porque todo
aquél que trabaje en la especialidad cumpla con los requisitos mínimos
enumerados en la presente ley.
"ARTICULO 14. Se
conformarán comités seccionales para el control del ejercicio de la
anestesiología a nivel departamental, intendencial o comisarial. Estos comités
funcionarán en los departamentos, intendencias o comisarías en donde exista una
filial de la Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación, SCARE. En
aquellos departamentos, intendencias y comisarías donde no exista una filial de
la SCARE, el ejercicio de la especialidad estará bajo el control del Comité
Nacional. Este comité estará integrado por:
"a) El Presidente de la
filial de la Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación, SCARE, o su
representante;
"b) El Secretario de
Salud Departamental o su representante, quien lo presidirá;
"c) Un representante
regional de la Superintendencia de Salud.
"PARAGRAFO. Estos
Comités funcionarán de acuerdo con los reglamentos aprobados por el Comité
Nacional.
"ARTICULO 15. Cuando
a juicio del Comité Nacional del Ejercicio de la Anestesiología y de acuerdo a
la presente ley, si alguien está ejerciendo la especialidad sin estar facultado
para ello, el veto del comité es suficiente para que esta persona sea separada
del cargo o se le impida el ejercicio ilegal de la especialidad, sin perjuicio
de las sanciones (responsabilidad civil o penal) a que este ejercicio ilegal de
la profesión dé lugar.
"ARTICULO 16. Esta ley
regirá a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que
le sean contrarias."
B. La demanda.
En concepto del actor, los
artículos acusados de la ley 6a. de 1991, desconocen el preámbulo y los
artículos 1, 5, 11, 13, 26, 44, 100 y 333 de la Constitución Política.
Según el demandante, la
intención del legislador al expedir la ley 6a. de 1991, no era otra que mejorar
y asegurar "la calidad en la prestación de los servicios médicos de
anestesiología, con el fin de proteger tanto a los pacientes como a los
profesionales facultados para ejercer dicha especialidad", objetivos éstos
desconocidos por las normas demandadas, al consagrar discriminaciones y
restricciones en el ejercicio de esta especialidad, con implicaciones graves
para toda la comunidad.
Cargos en contra de los
artículos 2, 3, 4, 10, parágrafo 2, literal c) del artículo 13 y 15 de la ley
6a. de 1991, por el desconocimiento de los fines consagrados en el preámbulo,
en especial, el de asegurar la vida, así como de los artículos 11 y 44 de la
Constitución.
El actor parte del supuesto
de que las normas acusadas de la ley 6a. de 1991, imponen restricciones
inflexibles a los médicos no especializados en anestesiología, para aplicar
anestésicos a un paciente que lo requiera, hecho éste que, en su concepto,
vulnera el derecho a la vida de las personas que necesitan de su aplicación,
pues no encuentra que la ley y, en especial, las normas acusadas permitan a un
médico general ejercer la anestesiología en casos de urgencia,
necesidad o carencia de un especialista. De esta forma, dice el actor, no
sólo se restringe el ejercicio de la medicina, sino que se obliga al médico a
desconocer el juramento hipocrático o, en caso de cumplirlo, atenerse a las
sanciones civiles, penales y éticas por el desconocimiento de la ley 6a. de
1991.
Por otra parte, afirma que
el Estado no puede garantizar la presencia de un especialista en anestesiología
en todo el territorio, hecho que, en sí mismo pone en peligro la vida de la
población en general.
Cargos en contra de los
artículos 2; 3; 4; 10 y 11 de la ley 6a. de 1991, por desconocer el derecho
a la igualdad, en general y, en especial, la que consagra el artículo 100 de la
Constitución, en relación con los extranjeros, así como el derecho al trabajo y
el libre ejercicio de la profesión de médico.
En concepto del actor, las
normas demandadas consagran una discriminación para el ejercicio de la
especialidad de anestesiología, en contra de los extranjeros y de los médicos
nacionales que realizan esa especialización fuera del territorio colombiano,
al permitir únicamente a los colombianos o extranjeros nacionalizados
ejercer la especialidad, cuando han realizado sus estudios en una facultad o
centro universitario reconocido por el Gobierno colombiano. Hecho éste que
genera una limitación al libre ejercicio de una profesión liberal como lo es la
medicina y, en consecuencia, la restricción del derecho al trabajo de estos
profesionales, sin que para ello se encuentre una justificación razonable.
Afirma, que en este aspecto
la ley es contradictoria, pues, mientras en el artículo 2o., se permite el
ejercicio de la especialidad a los médicos colombianos que obtengan su título
en el exterior, el artículo 4o. sólo permite su ejercicio, a quienes hayan
realizado la especialización en una institución reconocida por el Gobierno
colombiano.
Considera, así mismo, que la
discriminación que efectúa la ley acusada, se hace palpable en el artículo 10o.
acusado, al no permitir que un especialista en anestesiología de nacionalidad
extranjera, pueda ser contratado en instituciones de salud privadas u
oficiales. Igual concepto le merece el artículo 11, según el cual los cargos de
dirección y manejo orgánicamente establecidos en instituciones oficiales de
seguridad social o privadas, relacionados con el aérea específica de
anestesiología, sólo pueden ser desempeñados por médicos de nacionalidad
colombiana y especializados en ese campo.
Finalmente, afirma que la
exigencia del título de anestesiólogo que hace la ley 6a. de 1991 "no está
directamente encaminado a certificar la cualificación del sujeto para ejercer
la tarea", sino a discriminar a los médicos de nacionalidad extranjera y a
los nacionales que no han obtenido su título en el país. En el primer caso, en
razón a la nacionalidad y, en el segundo, por el lugar donde se obtuvo la
capacitación.
Así, pues, los requisitos
exigidos por las normas acusadas, dice el demandante, desbordan y
desnaturalizan la intención del Constituyente de facultar al legislador para
exigir títulos de idoneidad o formación académica cuando la profesión,
ocupación u oficio implique un riesgo social.
Cargo en contra de los
artículos 2; 3; 4; 9, literal b); 10 y 11 de la ley 6a. de 1991, por
desconocer el derecho a la libre competencia, consagrado en el artículo 333 de
la Constitución.
Para el demandante, la
discriminación que hacen las normas acusadas, en cuanto al ejercicio de la
especialidad de la anestesiología dentro del territorio colombiano por parte de
los médicos extranjeros o colombianos especializados en el exterior, permite a
los médicos colombianos especializados en el país ejercer una posición
dominante en el mercado de los servicios de salud, en detrimento de los
usuarios del mismo. Así mismo, atenta contra el derecho a la libre competencia
que unas determinadas entidades fijen las tarifas para el cobro de los honorarios
de quienes ejercen esta especialidad de forma independiente, tal como lo
consagra el artículo 9o., literal b) de la ley acusada.
Cargo en contra del artículo
12 de la ley 6a. de 1991, por violación de derechos adquiridos, artículo 58 de
la Constitución.
El artículo 12 de la ley 6a.
de 1991 impone la obligación a los médicos que vienen ejerciendo la
especialidad de la anestesiología sin cumplir los requisitos exigidos en esa
ley, de obtener el título que los acredite como tales, en el término de cinco
(5) años. En concepto del actor, esta norma desconoce los derechos de los
médicos generales que se vienen desempeñando como anestesiólogos sin haber
obtenido el título exigido por la ley acusada, pues ellos no pueden ser
obligados a acreditar su idoneidad, para una actividad que han venido
ejerciendo lícita, regular y habitualmente.
C. Intervenciones.
De conformidad con el
informe secretarial del nueve (9) de noviembre de mil novecientos noventa y
cuatro (1994), en el término constitucional establecido para intervenir en la
defensa o impugnación de las normas acusadas, presentó escrito el ciudadano
Ramiro Borja Avila, en defensa de las normas acusadas.
Según el interviniente, el
artículo 2o. de la ley acusada, no establece las prohibiciones a las que hace
referencia el demandante, pues una cosa es aplicar anestesia a un paciente en
determinadas circunstancias y otra, muy distinta, ejercer y practicar la
especialidad de la anestesiología.
La distinción entre aplicar
en determinadas circunstancias la anestesia y practicar la anestesiología es de
gran trascendencia, pues los regímenes de responsabilidad para uno y otros caso
difieren. No se encuentra en las mismas condiciones un odontólogo o un médico
general que aplican anestesia a sus pacientes, con el fin de obtener niveles
de insensibilización bajos y que por lo mismo no implican ningún riesgo, que
los médicos que necesitan colocar a sus pacientes en niveles altos de
insensibilización que implican un elevado riesgo para su salud y vida, hecho
que hace necesaria la intervención de un especialista en este proceso. Así,
pues, la ley acusada, a diferencia de lo que opina el demandante, tiende a
proteger y salvaguardar la vida y salud de las personas que deben someterse a
una intervención que requiera niveles de insensibilización elevados.
Cosa distinta es que en caso
de urgencia, concepto éste definido por el legislador en el decreto 412
de 1992, un médico no especializado en anestesiología pueda aplicarla para
proteger y garantizar la vida de quien lo requiera, pues el médico no puede
negarse a utilizar los recursos y medios a su alcance para lograr este fin.
Aspecto éste que no prevé la ley acusada en ninguna de sus normas, pero que se
puede deducir si se aplican disposiciones del ordenamiento jurídico que rigen
la materia.
La exigencia de un
especialización en esta área busca promover mejores niveles de vida, contando,
dice el interviniente, con los recursos científicos y tecnológicos
desarrollados a través del tiempo. Además, el legislador está facultado para
exigir esta clase de títulos, pues sólo él, una vez evaluadas las implicaciones
del ejercicio de determinada actividad, puede optar por exigir un título que
acredite la idoneidad de quien la practica. Esta intervención del legislador se
justifica porque busca proteger bienes jurídicos de gran trascendencia, en este
caso, la vida y salud.
En relación con la supuesta
discriminación que hace la ley frente a los médicos extranjeros, el
interviniente considera que ella es válida a la luz del artículo 100 de la
Constitución, según el cual el legislador puede establecer límites a los
derechos de éstos por razones de soberanía. Agrega que en otros países como
España, se le prohibe al extranjero especializado en anestesiología ejercer
allí su especialidad, así adquiera la nacionalidad.
Igualmente, cuando el
artículo 11 exige que sólo los médicos anestesiólogos de nacionalidad
colombiana puedan ejercer los cargos de dirección y manejo en entidades
oficiales, es concordante con el artículo 40, numeral 7o. de la Constitución,
así como con otras normas de la misma que sólo permiten el ejercicio de ciertos
cargos a nacionales de nacimiento, por ejemplo, los cargos de Presidente,
Vicepresidente, Magistrados, e.t.c. Es decir, que la intención del legislador
al expedir la ley 6a. de 1991, fue la de que quienes desempeñen la especialidad
de anestesiología adquieran la nacionalidad colombiana.
Finalmente y, en relación
con el supuesto desconocimiento de la libertad económica y libre competencia, a
consecuencia de los requisitos exigidos por la ley acusada para el ejercicio de
la especialidad de anestesiología, el interviniente considera que es
desproporcionado enmarcar la práctica de una profesión como la medicina, en los
parámetros de la libre oferta y demanda, cuando el fin último de la ley acusada
fue la reglamentación de una especialidad para el mejoramiento de la calidad de
vida y evitar los menores riesgos en su práctica.
En otros dos escritos,
suscritos por los ciudadanos Ignacio Ruiz Moreno y Rafael Mejía, éste último
presentado extemporáneamente, se explica la importancia de la existencia de una
reglamentación de la especialidad de anestesiología, pues ella es una forma de
garantizar la vida y salud de quienes necesitan la intervención de un
profesional en esta área, así como el riesgo que se correría al permitir a
médicos no especializados, sin los fundamentos teóricos y prácticos necesarios
para su ejercicio, ejercieran esta especialidad. Igualmente coinciden en
afirmar que la ley demandada, en ningún momento prohibe a los médicos no
especializados aplicar anestesia en casos de urgencia, aspecto éste que si bien
no prevé la ley acusada, si se deduce de otras disposiciones aún vigentes y,
por tanto, aplicables al caso en estudio.
D. Audiencia pública.
Previa a la decisión del
asunto sometido a consideración de esta Corporación, la Sala Plena mediante
auto del veintiuno (21) de noviembre de 1994 ordenó la celebración de una
audiencia pública con el objeto de ampliar y esclarecer algunos aspectos
relacionados con la ley 6a. de 1991, audiencia que se llevó el día treinta
(30) de noviembre de 1994 y contó con la intervención del señor Ministro de
Salud, doctor Alfonso Gómez Duque; doctor Manuel Galindo Arias y Rafael Macía
Mejía, en representación de la Sociedad Colombiana de Anestesiología y
Reanimación, SCARE; doctor Jorge Mario Correa Rodas, Presidente de la Sociedad
Antioqueña de Anestesiología; el doctor Chávez Amaya, en representación de la
Asociación Colombiana de Médicos Generales; Ramiro Borja Avila, en su calidad
de único interviniente dentro del proceso de la referencia y, los doctores
Alfonso Miranda Londoño y Javier Tamayo Jaramillo, como demandantes de la ley
6a. de 1991, en los procesos radicados bajo los números D-717 y D-751,
respectivamente, los cuales no fueron acumulados por la Sala Plena.
E. Concepto del
Viceprocurador General de la Nación.
Por medio del oficio número
574, de febrero quince (15) de 1994, el Viceprocurador General de la Nación,
doctor Orlando Solano Bárcenas, rindió el concepto de rigor, solicitando a la
Corte Constitucional declarar INEXEQUIBLES los artículos 2o., 3o., 4o.,
el literal b) del artículo 9o., en lo que se refiere a la reglamentación de
tarifas para el pago de honorarios, producto del ejercicio independiente de la
anestesiología, 10, 11, 12 y 15 de la ley 6a. de 1991.
El primer aspecto analizado
por el Viceprocurador, antes contestar cada uno de los cargos formulados por el
actor, es el relativo a la facultad que posee el legislador para reglamentar
las profesiones, oficios o actividades que impliquen un riesgo social, facultad
que tiene límites, pues con ella no se puede desconocer el núcleo esencial del
derecho a escoger profesión u oficio, al igual que no se pueden exigir
requisitos que no tengan como fin asegurar la idoneidad de quien la va a
ejercer. Concluye el análisis de este punto argumentando que:
" ...la reglamentación
de un derecho como el de escoger y ejercer profesión u oficio debe contar con
una legitimación clara, razonable y explícita, basada fundamentalmente en un
balance entre el propio derecho que se quiere regular y los derecho de otras
personas."
El segundo aspecto
analizado por el Ministerio Público, en su concepto, es realmente una crítica
a la reglamentación efectuada por la ley 6a. de 1991, pues en ella no se
definió la naturaleza, el objeto y el alcance de la anestesiología. Por tanto,
después de transcribir lo que es la práctica de esta especialidad para la
American Board of Anesthesiology, máxima autoridad en la materia, concluye
que, por el alto riesgo que representa la práctica de esta especialidad, en
especial cuando se suministran dosis altas de anestesia que implican un total
desequilibrio en las funciones propias de los órganos y que requieren de
estímulos externos para su equilibrio, se hace necesaria una reglamentación
que establezca las condiciones de idoneidad que debe poseer el experto
encargado de ejercer esta función.
Sin embargo, precisa que
cuando los grados de insensibilización sean bajos, la anestesia puede ser
aplicada por un médico no especializado, por no existir riesgos en su
aplicación.
Considera, así mismo, que
si bien la intención del legislador fue loable al pretender que cada
colombiano sea asistido por un especialista en esta área, ello, en un país como
el nuestro es ideal e imposible de cumplir, no sólo por el número reducido de
estos especialistas, sino porque ellos sólo se encuentran en 180 de los 1.056
municipios que tiene el país.
Por tanto, considera que un
médico general ante una urgencia o en un lugar que no cuente con un
especialista puede aplicar anestesia, pues cuenta con la formación para ello,
toda vez que en los centros educativos existe una formación integral que
permite a estos profesionales desarrollar esta delicada labor. Al respecto
afirma:
" De admitirse que
solamente el médico especialista es el autorizado para el manejo de determinada
práctica, de una parte se estaría asumiendo como innecesaria la formación
básica, por la cual sólo tendría valor realizar estudios de especialización; y
por otro lado, al médico con estudios en posgrado le estarían vedadas tanto las
actuaciones correspondientes a otra especialidad como a las subespecialidades
de la suya propia.
" Por esa misma
interrelación de áreas, la reglamentación de una disciplina no puede
establecerse en términos excluyentes porque indirectamente estaría reglamentado
el ejercicio de otras disciplinas y afectando así su campo de acción."
Así, considera que la ley
6a. de 1991 al no prever la posibilidad de que médicos no especializados en
anestesiología la apliquen, ante la ausencia de un especialista en el lugar o,
en caso de urgencia, introdujo un criterio no razonable en la reglamentación de
esta especialidad que la hace inconstitucional, pues desconoce la idoneidad de
los médicos generales, lo mismo que desconoce el derecho a la vida y salud de
quienes requieran de su intervención.
El tercer punto analizado en
el concepto del Procurador, está referido a cada uno de los artículos acusados.
Así, por ejemplo, considera que es inconstitucional el requisito de la
nacionalidad exigido por los artículos 2o. y 4o. de la ley acusada, para el
ejercicio de la especialidad, pues ella no es factor determinante de idoneidad,
en el desempeño de una determinada actividad.
Igualmente, estima que se
incurrió en una serie de imprecisiones, en relación con los centros educativos
autorizados para otorgar el título de médico anestesiólogo, pues, al parecer,
la ley acusada sólo autoriza el ejercicio de esa especialidad a los nacionales
que realicen sus estudios en el país, porque el artículo 4o., así como los
literales a) y b) del artículo 2o., se refieren a centros universitarios legalmente
reconocidos por el Gobierno Nacional, y éstas son sólo las instituciones con
sede en Colombia, pues, es obvio que un centro universitario de otro país no
está obligado a obtener el reconocimiento del Gobierno colombiano para
adelantar sus programas en ésta o cualesquiera otra materia.
En relación con el artículo
3o. que limita al término de un año, el ejercicio de la anestesiología a los
médicos especialistas extranjeros que visiten al país en misiones científicas o
docentes, el señor Procurador considera que es una limitación injustificada,
pues "no parece lógico que una persona de probada capacidad no pueda
favorecer a otros con sus servicios".
Igualmente resulta
desproporcionado que no se permita a un anestesiólogo de nacionalidad extrajera
ejercer cargos de dirección o manejo en instituciones de carácter oficial, tal
como lo prevé el artículo 11 de la ley acusada, pues sólo por razones de
Estado, como por ejemplo, la seguridad interna, se justifica que ciertos
cargos sean ocupados por nacionales de nacimiento.
En relación con el literal
b) del artículo 9o., según el cual el ejercicio independiente de la
anestesiología debe someterse, en el cobro de honorarios, a las tarifas
señaladas por la Sociedad Colombiana de Anestesiología y Reanimación y el
Gobierno Nacional, lo considera inexequible, pues, una es la regulación de
las tarifas que se pueden fijar para la prestación del servicio público de
salud y otra, el pago de un servicio personal, cuyo costo sólo compete
determinarlo al médico y al paciente.
El artículo 12, por su
parte, debe ser declarado inexequible por desconocer las situaciones jurídicas
consolidadas con anterioridad a la expedición de la ley, pues exige a quienes
venían practicando la anestesiología sin especialización que, en el término de
cinco años acrediten su idoneidad a través del título correspondiente,
olvidando el legislador que el conocimiento y la experiencia de estos
profesionales, se puede demostrar por medio de constancias de trabajo u otros
mecanismos, y no tan sólo estudiando "para readquirir una destreza que ya
le es propia."
En relación con el artículo
15 que establece las sanciones para quienes practiquen la anestesiología, sin
reunir los requisitos exigidos en la misma ley, lo considera de suyo inconstitucional,
pues al no ser constitucionales los requisitos fijados para el ejercicio de
esta especialidad de la medicina, mucho menos lo son las sanciones por su
inobservancia.
II. Consideraciones de la
Corte Constitucional.
Procede la Corte
Constitucional a resolver sobre la presente demanda, previas las siguientes
consideraciones.
Primera.- Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para conocer de esta demanda, de conformidad con lo dispuesto por el
numeral cuarto del artículo 241 de la Constitución.
Segunda.- Algunas
reflexiones sobre el artículo 26 de la Constitución.
Dispone el artículo 26 de la
Constitución, en su inciso primero: "Toda persona es libre de escoger
profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades
competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las
ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre
ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social".
En esta norma, y para el
tema de esta sentencia, conviene destacar dos aspectos:
a) El primero, la
posibilidad de que la ley exija títulos de idoneidad;
b) El segundo, la inspección
y vigilancia de las autoridades competentes sobre el ejercicio de las
profesiones.
Sobre estos dos asuntos
puede decirse lo siguiente.
La exigencia de títulos de
idoneidad.
¿Por qué, según el artículo
26 de la Constitución, "La ley podrá exigir títulos de idoneidad"
para el ejercicio de las profesiones? Al respecto ha dicho esta Corte:
"Porque el título,
expedido de conformidad con la propia ley que lo exige, es la prueba, en
principio, de la sapiencia de su dueño, o al menos, de que éste cursó unos
estudios. Dicho en términos más sencillos: el título legalmente expedido,
prueba la formación académica. Y la facultad del legislador para exigirlo no
resulta de abstrusos razonamientos, sino del texto inequívoco de la norma
constitucional.
"Es claro que la
exigencia de títulos de idoneidad, apunta al ejercicio de la profesión, porque
es una manera de hacer pública la aptitud adquirida merced a la formación
académica. Y, en general, todo ejercicio de una profesión tiene que ver con los
demás, no solamente con quien la ejerce". (Sentencia No. C-377/94, del 25
de agosto de 1994, Magistrado Ponente Jorge Arango Mejía).
En el caso que nos ocupa, la
exigencia del título de idoneidad es aún mas explicable, y razonable, si se
tiene en cuenta lo dispuesto por el parágrafo del artículo 1o. de la ley 6a. de
1991:
"Por el riesgo
potencial a que están expuestos los pacientes y la permanente exposición a
inhalación de gases tóxicos, radiaciones y situaciones de estrés por parte del
anestesiólogo se considera la anestesiología como una especialidad de alto
riesgo y debe tener un tratamiento laboral especial".
Definida por el legislador
la anestesiología como una "especialidad de alto riesgo", es evidente
que la exigencia del título de idoneidad para su ejercicio se ajusta plenamente
al artículo 26 de la Constitución.
Tercera.- La inspección y
vigilancia del ejercicio de las profesiones, por las autoridades competentes.
Sobre esta obligación del
Estado, ha dicho la Corte, en la misma sentencia citada:
"Se ha visto ya como la
ilimitada libertad de escoger profesión, encuentra, con vista a su ejercicio,
la limitación consistente en la exigencia del título de idoneidad. Pero, hay
más: según el mandato de la Constitución, "Las autoridades competentes
inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones".
"Una primera
observación cabe al respecto: cuando la ley regula la inspección y vigilancia
de una determinada profesión, el legislador no sólo ejerce una facultad, sino
que cumple una obligación que le impone la Constitución.
"Ahora bien: ¿por qué
la Constitución ordena la inspección y vigilancia de las profesiones?
Sencillamente por las consecuencias sociales que tal ejercicio tiene, por regla
general.
"Piénsese en el abogado
que litiga en causa propia, cuya actuación, podría pensarse, sólo a él
beneficia o perjudica. Sin embargo no es así, porque si viola las normas
procesales, o las reglas de conducta que está obligado a observar, puede causar
perjuicio a terceros, o, al menos, entorpecer la administración de justicia,
con lo cual perjudica a la comunidad.
"De tiempo atrás se ha dicho
que la exigencia de los títulos no está encaminada a librar al profesional de
la competencia desleal de quien no lo es, sino a proteger a unos posibles
usuarios del servicio, de quienes no tienen la formación académica requerida, o
a la propia persona que ejerce sin título en asuntos que sólo a ella atañen.
Esta fue la idea que inspiró, por ejemplo, la reforma constitucional de 1945
que prohibió litigar en causa propia o ajena, a quien no fuera abogado
inscrito, y agregó que en adelante, salvo excepciones, sólo podrían inscribirse
como abogados quienes tuvieran título profesional.
"En síntesis: la
libertad de escoger profesión, entendida ésta como la que requiere una
formación académica, no pugna con la facultad concedida al legislador de exigir
títulos de idoneidad. En cuanto al ejercicio de tales profesiones, corresponde
a las autoridades competentes de la rama ejecutiva su inspección y vigilancia,
de conformidad con la reglamentación que expida el legislador. Todo, con
fundamento en el artículo 26 de la Constitución, que obedece a la función
social implícita en el ejercicio profesional. Al respecto la Corte en sentencia
C-226 de 1994, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero,
expresó:
"En ese orden de
ideas, las fronteras que demarcan el derecho de ejercicio de una profesión son
el respeto por los derechos ajenos y la protección de los riesgos sociales.
Esto explica que la Constitución autorice formas de regulación de las
profesiones y de ciertos oficios como reconocimiento de la necesaria formación
académica y riesgo de carácter social de estas actividades. Pero el legislador
no puede regular de manera arbitraria las profesiones y oficios. En efecto,
tales regulaciones sólo son legítimas constitucionalmente si se fundamentan de
manera razonable en el control de un riesgo social, y no se traducen en una
restricción desproporcionada o inequitativa del libre ejercicio de las
actividades profesionales o laborales".(negrillas fuera de texto)
"Cabe agregar que la
norma contenida en el artículo 26 de la Constitución, no es nueva. Tiene su
antecedente en el artículo 39 de la Constitución anterior, correspondiente al
artículo 15 del acto legislativo No. 1 de 1936, que en sus incisos primero y
segundo disponía: "Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La
ley puede exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las
profesiones. Las autoridades inspeccionarán las profesiones y oficios en lo
relativo a la moralidad, seguridad y salubridad públicas. Reforma
constitucional que, a su vez, posiblemente tuvo su origen en el artículo 1 de
la ley 67 de 1935, que estatuyó: "El ejercicio de la profesión de médico,
abogado, ingeniero y sus semejantes, constituye una función social".
Pero, ¿qué relación concreta
existe entre la exigencia del título de idoneidad y la inspección y
vigilancia que es obligación de las autoridades competentes? Sencillamente, que
la primera hace posible, o al menos facilita, la segunda. En principio, el
universo de quienes pueden ejercer una profesión, queda limitado a quienes
posean el título de idoneidad, a los demás les está vedado tal ejercicio. Y la
inspección y vigilancia con relación a ellos se limita, como es obvio, a
impedirlo. En consecuencia la inspección y vigilancia se realizan plenamente
sobre quienes ejercen la profesión. Recuérdese la expresión de la Constitución:
"...inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las
profesiones..." (negrilla fuera del texto).
Partiendo de estas bases, es
procedente el examen de cada una de las normas demandadas para determinar si
quebrantan las disposiciones de la Constitución en las cuales se funda la
demanda.
Previamente, también hay que
advertir que las normas en virtud de las cuales se exigen especializaciones no
deben interpretarse con tanto rigor que conviertan todo lo que con ellas se
relacione, así sea tangencial e indirectamente, en un privilegio irracional y
excluyente. No, estas normas deben interpretarse con un criterio amplio, como
el que se expondrá en esta sentencia.
Cuarta.- Análisis de las normas
demandadas.
Artículo 2o.
"ARTICULO 2o. Dentro
del territorio de la República de Colombia, sólo podrá llevar el título de
médico especializado en anestesiología y reanimación y ejercer funciones como
tal:
"a) El colombiano de
nacimiento o nacionalizado que haya adquirido o adquiera el título en Medicina
y Cirugía de acuerdo con las leyes colombianas y que haya realizado
posteriormente su entrenamiento en un programa de anestesiología en un hospital
universitario o adscrito a una universidad debidamente aprobado y reconocido
por los organismos competentes del Gobierno Nacional;
"b) El médico
colombiano o extranjero nacionalizado que haya adquirido o adquiera el título
de médico especializado en anestesiología y reanimación en otros país,
equivalente al otorgado en la República de Colombia y que esté debidamente
diligenciado y aprobado según las disposiciones legales y los tratados o
convenios vigentes sobre la materia ante el Gobierno Nacional.
"PARAGRAFO 1. Podrá
también ejercer como de médico especializado en anestesiología y reanimación
aquél que con anterioridad a la vigencia de la presente ley haya obtenido el
título correspondiente otorgado por facultades o escuelas universitarias o
refrendado por la Asociación Colombiana de Facultades de Medicina, (ASCOFAME),
legalmente reconocidas por el Estado colombiano.
"PARAGRAFO 2. El
médico cirujano que se encuentre realizando su entrenamiento en anestesiología,
dentro de un programa aprobado por el Gobierno nacional y respaldado,
autorizado y supervisado por el centro universitario y/o la facultad de
medicina correspondiente.
Lo primero que cabe destacar
en esta norma es esto: ella se limita a determinar quiénes podrán llevar el
título de médico especializado en anestesiología y reanimación y ejercer
funciones como tal.
En cuanto a llevar el
título, es claro, y es además lógico, que sólo puede hacerlo quien lo ha
obtenido en las condiciones señaladas por las leyes colombianas. Especialmente
si se recuerda lo que se dijo sobre la relación entre el título de idoneidad,
el ejercicio de la profesión, y la inspección y vigilancia de éste.
En lo referente al ejercicio
de las funciones propias de la anestesiología hay que darle a la ley su
verdadero alcance.
Ejerce las funciones propias
de una determinada profesión quien habitualmente se dedica a ellas y, además,
se anuncia como tal. No quien ocasionalmente, y a veces obligado por las
circunstancias, realiza un acto que en rigor corresponde, o puede corresponder,
a una determinada profesión. La expresión "ejercer una profesión"
implica dedicarse a ella, ocuparse en ella habitualmente.
Incurre en error, en
consecuencia, quien afirme que el texto del artículo 2o. de la ley 6a., impide
a un médico atender una urgencia en el campo de la anestesiología, tal como la
urgencia está definida en la legislación colombiana, o aplicar anestesia en
casos propios de su práctica profesional ordinal y habitual, que no implican
riesgo grave para el paciente. En efecto.
El artículo 3o. del decreto
412 de 1992 define la urgencia en sus diversas fases, así:
"Artículo 3o. Definiciones.
Para los efectos del presente decreto, adóptanse las siguientes definiciones:
"1. Urgencia. Es
la alteración de la integridad física y/o mental de una persona, causada por un
trauma o por una enfermedad de cualquier etiología que genere una demanda de
atención médica inmediata y efectiva, tendiente a disminuir los riesgos de
invalidez y muerte.
"2. Atención inicial
de urgencia. Denomínase como tal a todas las acciones realizadas a una
persona con patología de urgencia y que tiendan a estabilizarla en sus signos
vitales, realizar un diagnóstico de impresión y definirle el destino inmediato,
tomando como base el nivel de atención y el grado de complejidad de la entidad
que realiza la atención inicial de urgencia, al tenor de los principios éticos
y las normas que determinan las acciones y el comportamiento del personal de
salud.
"3. Atención de
urgencia. Es el conjunto de acciones realizadas por un equipo de salud
debidamente capacitado y con los recursos materiales necesarios para satisfacer
la demanda de atención generada por las urgencias".
Para la Corte es claro que
la atención inicial de urgencia puede cumplirla un médico general, no
especializado en anestesiología. Con mayor razón si se tiene en cuenta el
artículo 4o. del decreto 3380 de 1981, cuyo texto es el siguiente:
"Artículo 4o. Con
excepción de los casos de urgencia, el médico podrá excusarse de asistir a un
enfermo o interrumpir la prestación de sus servicios por las siguientes causas:
"a) Si se comprueba que
el caso no corresponde a su especialidad, previo examen general;
"b) Que el paciente
reciba la atención de otro profesional que excluya la suya sin su previo
consentimiento;
"c) Que el enfermo
rehuse cumplir las indicaciones prescritas, entendiéndose por éstas, no sólo la
formulación de tratamientos sino también los exámenes, juntas médicas,
interconsultas y otras indicaciones generales que por su no realización afecten
la salud del paciente".
Obsérvese bien que esta
norma comienza exceptuando los casos de urgencia, en los cuales el médico no
puede excusarse de asistir a un enfermo.
De otra parte, es pertinente
citar al respecto lo que afirma el ciudadano Ramiro Borja Avila, en su
intervención ante la Corte:
" Dedúcese de lo
anterior que tanto desde el punto de vista jurídico como desde la perspectiva
médica, la anestesiología es toda una ESPECIALIDAD y que su PRACTICA no puede
confundirse con la que eventualmente realizan el médico general o el odontólogo
cuando aplican anestesia local o regional a sus pacientes dentro de
su práctica usual y comúnmente aceptada, que exige muy bajos niveles de
insensibilización del paciente.
"Naturalmente que si el
médico general o el odontólogo para sus tratamientos o intervenciones
quirúrgicas MAYORES, - aquellas que dejan de ser comunes y corrientes dentro
de las prácticas usuales de esos profesionales-, necesitan someter al paciente
a altos niveles de pérdida de la conciencia y pretenden "abolir la
sensibilidad en una región reducida o extensa del cuerpo y suspender
premeditadamente la respiración espontánea y durante largo tiempo, anulando la
actividad de los centros respiratorios o el estímulo fisiológico de la
respiración, y pretenden bloquear la conexión entre nervios y músculos, y
paralizar el cuerpo, e influir así ampliamente sobre funciones vitales, tales
como la sensibilidad, la percepción, estado consciente, respiración,
circulación, conducción nerviosa y metabolismo", deben buscar al
anestesista, porque conforme a lo normado en la disposición acusada, este
procedimiento de alta insensibilización, sí constituye práctica de la especialidad
de la anestesiología." (negrilla y mayúsculas de texto).
Es evidente, como se ha
explicado, que el médico no especializado que atiende inicialmente una urgencia
en anestesiología, no está ejerciendo esta especialidad, en el sentido en que a
tal ejercicio se refiere el artículo 2o. al hablar de "llevar el título de
médico especializado en anestesiología" y "ejercer funciones como
tal".
Además, es claro que cuando
el médico general y el odontólogo, dentro de su práctica habitual y ordinaria,
aplican anestesia cuya finalidad no es lograr altos niveles de
insensibilización, no están ejerciendo la especialidad de la anestesiología, y,
por lo mismo, no puede entenderse que el artículo 2o. que se analiza les
prohíba tal actividad. Con esta interpretación, se declarará exequible esta
norma.
De otra parte no se ve cómo
el artículo demandado viole el preámbulo de la Constitución. Pues, razonando en
sentido contrario, puede afirmarse que la exigencia de la especialización tiene
como finalidad precisamente defender la salud, y en últimas la vida, del
paciente.
En cuanto al artículo 2o. de
la Constitución, no hay una relación directa entre él y la disposición acusada,
que permita deducir su desconocimiento.
Tampoco es válida la
afirmación sobre la supuesta violación de la libre competencia y la iniciativa
privada, consagrada por el artículo 333 de la Constitución. Es inaceptable
reducir el ejercicio de la profesión médica a su sola dimensión económica,
dejando a un lado su misión humanitaria. Y tampoco es admisible invocar la
libre competencia y la libre iniciativa como si solamente se tratara de un
negocio encaminado a la obtención de ganancias. Recuérdese que ya hace tiempo,
en 1935, la ley 67 de ese año, calificó el ejercicio de la medicina como una
"función social" y téngase en cuenta, además, el artículo 1o.
de la ley 23 de 1981 que determina los principios sobre los cuales se funda la
ética médica:
"La medicina es una
profesión que tiene como fin cuidar de la salud del hombre y propender por la
prevención de las enfermedades, el perfeccionamiento de la especie humana y el
mejoramiento de los patrones de vida de la colectividad, sin distingos de
nacionalidad, ni de orden económico-social, racial, político y religioso. El
respeto por la vida y los fueros de la persona humana constituyen su esencia
espiritual. Por consiguiente, el ejercicio de la medicina tiene implicaciones
humanísticas que le son inherentes".
Por todo lo dicho, hay que
concluir que el artículo 2o. se ajusta, en general, a la Constitución.
No así la expresión
"nacionalizado" que trae el literal b), para calificar al médico
extranjero. No existe razón para que solamente los "extranjeros
nacionalizados" puedan ejercer tal especialidad. Cualquier extranjero
puede hacerlo si tiene un título reconocido en Colombia. La norma viola el
artículo 13, porque consagra una discriminación inaceptable, por causa de la
nacionalidad. Y, además, el artículo 100, pues no hay motivos de orden público
que justifiquen este recorte de los derechos de los extranjeros. Y no existe
una razón para que la ley restrinja así el derecho al trabajo del extranjero, y
en particular el que éste tiene al ejercicio de la especialidad mencionada.
Todo lo anterior cobra mayor
fuerza si se tiene en cuenta que el ejercicio de la medicina y de sus
especialidades, es un servicio humanitario, que va más allá de rígidos
conceptos excluyentes.
En consecuencia, se
declarará inexequible la expresión "nacionalizado" del literal b). Y,
por las mismas razones, también se declarará la inexequibilidad de la expresión
"colombiano de nacimiento o nacionalizado" del literal a) del mismo
artículo. Esto, porque bien puede un extranjero obtener su grado en medicina y
cirugía, y el de la especialidad, en Colombia.
Artículo 3o.
"ARTICULO 3o. Los
médicos especializados en anestesiología de reconocida competencia que visiten
nuestro país en misiones científicas o docentes, como consultores o asesores
podrán trabajar como tales por el término de un año con el visto bueno del Ministerio
de Salud Pública y a petición especial y motivada en una institución, facultad
o centro universitario que legalmente opere en el territorio nacional.
La restricción impuesta en
esta norma en cuanto al tiempo de trabajo, se justifica por dos razones. La
primera, que el médico especializado no ha conseguido que su título sea
diligenciado y aprobado por las autoridades competentes de Colombia, como lo
prevé el literal b) del artículo 2o.; la segunda, que el objetivo fundamental
de la presencia del profesional en el país, no es el ejercicio ordinario de su
profesión, sino su participación en tareas de investigación científica, o en la
docencia.
En consecuencia, esta norma
se declarará exequible con la advertencia de que el reconocimiento del título
por las autoridades colombianas competentes, hará inexistente la restricción
que ella establece.
Conviene anotar que la
revalidación del título obtenido en una universidad extranjera, está
expresamente prevista como requisito para el ejercicio profesional, en el
artículo 48 de la ley 23 de 1981, que reglamenta lo relativo a la ética médica,
así: "El médico egresado de universidad extranjera que aspire a ejercer la
profesión en el país, revalidará su título de conformidad con la ley".
Artículo 4o.
"ARTICULO 4o.
Unicamente podrá ejercer como profesional de la anestesiología en el territorio
nacional, aquél médico que haya realizado su entrenamiento en posgrado en
anestesiología en las facultades de medicina de los centros universitarios
legalmente reconocidos por el Gobierno colombiano."
Esta norma se limita
realmente a exigir el entrenamiento en posgrado como requisito para el
ejercicio profesional de la anestesiología. Y la única condición que impone es
la de que tal entrenamiento se realice en centros universitarios legalmente
reconocidos por el Gobierno colombiano. No importa si son nacionales o
extranjeros: basta que sean legalmente reconocidos por el gobierno colombiano.
En consecuencia, será declarada exequible, pues en nada se opone a la Constitución.
Artículo 9o., literal b).
"ARTICULO 9o. El
ejercicio profesional de la anestesiología y reanimación se cumplirá en todas
las circunstancias y lugares en donde el individuo, la familia y los grupos lo
requieran en cualesquiera de las siguientes formas:
"b) Ejercicio
independiente: El médico especializado en anestesiología y reanimación cumplirá
con autonomía las funciones enunciadas en el artículo 7o., vinculados sin
relación laboral a instituciones del sector de salud y de asistencia social hospitalaria
y comunitaria, de carácter oficial, seguridad social, privada y en servicios de
salud dependientes de otros sectores. En relación a los honorarios
profesionales producto del ejercicio independiente de la especialidad, las
entidades se someterán a las tarifas reglamentadas por la Sociedad Colombiana
de Anestesiología y Reanimación, SCARE, y el Gobierno Nacional."
Sobre este literal b),
únicamente se dice en la demanda que viola el artículo 333 de la Constitución,
porque restringe "en forma indebida la libre competencia en el mercado de
salud".
Ya se explicó cómo no es
aceptable la pretensión de aplicar al ejercicio de una de las especializaciones
de la medicina, un concepto que tiene un contenido esencialmente económico,
como el de la libre competencia económica. Pero, además, ni siquiera se explica
por qué el literal b) restringe la libre competencia.
Pero como en realidad no se
esgrime un cargo concreto que sea posible analizar, la Corte se abstendrá de
fallar de fondo sobre el literal b) del artículo 9o., y sobre todo este
artículo, que se transcribe como demandado, pero limitándose la indefinida
acusación al literal b).
Artículo 10.
"ARTICULO 10. Las
instituciones de salud y de asistencia social de carácter oficial, de seguridad
social y privada, solamente vincularán médicos especializados en anestesiología
y reanimación en el área correspondiente de acuerdo con preceptos establecidos
en la presente ley."
Contra este artículo se
esgrimen dos argumentos. En primer lugar, se dice que viola "el derecho a
la vida de los pacientes de aquellas instituciones prestadoras de servicios de
salud que no pueden contratar los suficientes especialistas para atender la
demanda de servicios..." En segundo término, se aduce nuevamente el
argumento relativo a los médicos extranjeros.
En cuanto al primer
argumento, hay que recordar lo que ya se dijo sobre la exigencia de los títulos
y la vigilancia del ejercicio profesional. Y también lo que se expuso sobre la
atención de los casos de urgencia. Con base en estas razones, el cargo debe
desecharse.
En cuanto a lo que se dice
de los médicos extranjeros, es claro que si sus títulos han sido reconocidos
por las competentes autoridades colombianas, no habrá razón para que no puedan
ser designados.
Lo contrario, que las
instituciones oficiales de salud designaran como anestesiólogos a quienes
carecieran del respectivo título, sería en últimas una burla a la existencia
misma de tal especialidad. De una parte, el Estado exigiría para ejercerla el
título correspondiente; y de la otra, la desconocería.
En consecuencia, la norma
será declarada exequible.
Artículo 11.
"ARTICULO 11. Los
cargos de dirección y manejo orgánicamente establecidos en instituciones
oficiales, seguridad social, privadas o de utilidad común "relacionados en
el área específicas de anestesiología", serán desempeñados únicamente por
médicos especializados en anestesiología y reanimación de nacionalidad
colombiana."
La Corte encuentra que la
exigencia que hace esta norma en cuanto a la nacionalidad colombiana, solamente
es exequible en los casos en que en el país de origen del extranjero no se dé
a los colombianos el mismo trato a que aquél aspira en Colombia. Esto, para
garantizar un mismo tratamiento a colombianos y extranjeros en los respectivos
países, recíprocamente. La declaración de exequibilidad, pues, será
condicionada.
De otra parte, se advierte
que los cargos que se reservan a los nacionales colombianos son aquellos que
llevan anexas autoridad y jurisdicción, según el artículo 99 de la
Constitución, y los que ejerzan jurisdicción, autoridad civil y política, del
artículo 127 de la misma.
A todo lo cual hay que
agregar que el legislador, por razones de orden público, como lo prevé el
artículo 100 de la Constitución, y particularmente por motivos sociales y
económicos vinculados al mantenimiento del orden público económico, puede
establecer, en casos especiales, restricciones al trabajo de los extranjeros,
en determinadas ocupaciones y profesiones. Piénsese, por ejemplo, en las leyes
que se dicten para asegurar el pleno empleo de los colombianos.
Artículo 12.
"ARTICULO 12. Los
médicos que no acrediten la especialización en anestesiología pero que ejerzan
como anestesiólogos, deberán obtener su título de especialistas, en un lapso no
superior a cinco años a partir de la sanción de esta ley, para seguir
desempeñándose como tales."
En relación con esta norma
el Viceprocurador General de la Nación pide que se declare inexequible, porque
él, al igual que el demandante, considera que desconoce un derecho adquirido
por quienes ejercían esta especialidad sin tener el título correspondiente.
Entiende la Corte que la
norma, al conceder el plazo de cinco (5) años para que se obtenga el título,
plazo más que suficiente, respeta la situación de quienes se encuentren en el
caso que ella prevé. Con la aclaración de que no es exacto afirmar que tales
personas tengan un derecho. La verdad es diferente: ellas se encuentran en una
situación de hecho, que la norma respeta temporalmente. Pero tal situación de
hecho no puede ser suficiente para enervar el texto del artículo 26 de la
Constitución: "La ley podrá exigir títulos de idoneidad". Y tampoco
podría conducir a sostener algo que no está previsto en norma alguna del
derecho colombiano: que los títulos de idoneidad se adquieran por prescripción
adquisitiva.
En consecuencia, el artículo
12 será declarado exequible.
Artículo 15.
"Artículo 15. Cuando a
juicio del Comité Nacional del Ejercicio de la Anestesiología y de acuerdo con
la presente ley, si alguien está ejerciendo la especialidad sin estar facultado
para ello, el veto del comité es suficiente para que esta persona sea separada
del cargo o se le impida el ejercicio ilegal de la especialidad, sin perjuicio
de las sanciones (responsabilidad civil o penal) a que este ejercicio ilegal de
la profesión dé lugar".
Esta norma es la
consecuencia de las anteriores que reglamentan el ejercicio de la especialidad.
En relación con ella, la
única anotación que debe hacerse es ésta: la decisión del Comité deberá ser la
consecuencia de un debido proceso, en el cual se dé la oportunidad de
defenderse a quien sea acusado de ejercer la especialidad sin estar facultado
para ello. Esto, porque, según el artículo 29 de la Constitución, "El debido
proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas". Además, al aplicar el artículo 15, el Comité Nacional
del Ejercicio de la Anestesiología deberá tener en cuenta que el artículo 2o.,
de la misma ley ha sido declarado exequible en la medida que se le interprete
de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
Finalmente, se advierte que
contra las decisiones que dicte el Comité Nacional del Ejercicio de la
Anestesiología, podrá ejercerse la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
III. Decisión
Por lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 2o. de la ley 6 de 1991,
salvo los siguientes apartes que se declaran INEXEQUIBLES: a) la
expresión "colombiano de nacimiento o nacionalizado", que aparece en
el literal a); y, b) la palabra "nacionalizado" que aparece en el
literal c) del mismo artículo 2o. La declaración de exequibilidad se hace de
conformidad con la interpretación expuesta en la parte motiva de esta
providencia.
Segundo.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 3o. de la ley 6a. de 1991,
con la advertencia de que el reconocimiento del título por las autoridades
colombianas competentes, hará inexistente la restricción que esta norma
establece.
Tercero.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 4o. de la ley 6a. de 1991.
Cuarto.- INHÍBESE de fallar sobre el artículo 9o. de la ley 6a. de
1991.
Quinto.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 10o. de la ley 6a. de
1991.
Sexto.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 11 de la ley 6a. de 1991,
siempre y cuando se le interprete de conformidad con lo expuesto en la parte
motiva de esta providencia.
Séptimo.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 12 de la ley 6a. de 1991.
Octavo.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 15 de la ley 6a. de 1991,
con la advertencia de que en su aplicación deberá cumplirse el debido proceso,
respetando el derecho de defensa de quien sea acusado de ejercer la
especialidad sin estar facultado para ello, según lo expuesto en la parte motiva.
Además, se advierte que contra la decisión del Comité Nacional del Ejercicio de
la Anestesiología procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Notifíquese, cópiese,
publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
723 | C-281-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-281/95
NORMA
DEROGADA/SENTENCIA INHIBITORIA
Teniendo en
cuenta que el decreto acusado ha desaparecido del ordenamiento jurídico por
voluntad expresa del legislador y en consecuencia no está produciendo efecto
alguno, carece de objeto actual la definición acerca de su constitucionalidad,
por lo que la sustracción de materia deberá conducir a un fallo inhibitorio
REF: Expediente
No. D - 749
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el Decreto 1678 de 1994, "por el cual se fijan
límites a las apropiaciones destinadas a gastos de funcionamiento de las
contralorías y personerías distritales y municipales".
TEMA:
Inhibición de la
Corte para asumir conocimiento por derogación expresa de las normas legales.
ACTOR:
ARTURO GARCIA
MEDRANO.
MAGISTRADO
PONENTE:
DR. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
Junio veintinueve (29) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional a resolver la demanda formulada por el
ciudadano ARTURO GARCIA MEDRANO contra el Decreto 1678 de 1994, "por el
cual se fijan límites a las apropiaciones destinadas a gastos de funcionamiento
de las contralorías y personerías distritales y municipales".
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Sustanciador ordenó que se oficiara al Secretario
Jurídico de la Presidencia de la República para que remitiera, con destino al
proceso, los antecedentes legislativos del proyecto que culminó con la
expedición del Decreto 1678 de 1994; que se fijaran las normas acusadas en
lista en la Secretaría General de esta Corporación, a efectos de asegurar la
intervención ciudadana; y que se enviara copia del expediente al despacho del
señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
Igualmente, se
ordenó que se comunicara la inciación del proceso al Secretario Jurídico de la
Presidencia de la República, a los señores Ministros de Justicia y del Derecho,
de Gobierno y de Hacienda y Crédito Público, así como a la Federación
Colombiana de Muncipios, a fin de que si lo estimaran oportuno, conceptuaran
dentro de los diez (10) días siguientes, acerca de la constitucionalidad de las
normas acusadas.
II. LAS NORMAS ACUSADAS.
Se demanda la
totalidad del Decreto 1678 de agosto 1o de 1994, expedido por el señor Presidente de la República,
“por el cual se fijan límites a las apropiaciones destinadas a gastos de
funcionamiento de las contralorías y personerías distritales y municipales”,
cuya transcripción se toma de la publicación en el Diario Oficial No. 41.475
del cinco (5) de agosto de 1994.
El texto de las
normas cuya constitucionalidad se cuestiona es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 1678 DE 1994"
(agosto 1°)
"por el cual se fijan límites a las
apropiaciones destinadas a
gastos de funcionamiento de las
contralorías y personerías
distritales y municipales".
El Presidente de
la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confiere el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y oída la Comisión Asesora que
allí se establece,
D E C R E T A :
Artículo 1o. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo
202 de la Ley 136 de 1994, los alcaldes al programar el presupuesto, y los
concejos distritales y municipales al aprobar las apropiaciones presupuestales
destinadas a sufragar los gastos de funcionamiento de las personerías y
contralorías se someterán a los límites establecidos en el presente Decreto.
Artículo 2o. De conformidad con la clasificación
establecida en el artículo 6o de
la Ley 136 de 1994, los distritos y municipios podrán asignar un porcentaje de
sus presupuestos para sufragar los gastos de funcionamiento de las contralorías
distritales y municipales dentro de los límites que para cada categoría se
indican a continuación:
1. Categoría
Especial: del 0.31% al 0.59%.
2. Primera
Categoría: del 0.50% al 0.97%
3. Segunda
Categoría: del 0.76% al 1.79%
4. En las demás
categorías: del 1.75% al 2.68%
En aquellos
municipios en donde no haya contralorías no se podrá incluír ni destinar
apropiación alguna para efectos del control fiscal.
Los porcentajes
señalados en este artículo, se calcularán sobre los ingresos estimados para la
respectiva vigencia fiscal, en los proyectos de presupuesto de los distritos y
municipios, excluyendo las transferencias que por cualquier concepto les haga
la Nación, los recursos del Fondo Nacional de Regalías, las regalías, los recursos
de crédito, los recursos nacionales de cofinanciación, las utilidades de las
empresas industriales y comerciales y el superávit de los establecimientos
públicos de esos órdenes.
Artículo 3°. De conformidad con la clasificación
establecida en el artículo 6° de la Ley 136 de 1994, los distritos y municipios
podrán asignar un porcentaje de sus presupuestos para sufragar los gastos de
funcionamiento de las personerías distritales y municipales, dentro de los
límites que para cada categoría se indican a continuación:
1. Categoría
especial: del 0.45% al 0.85%
2. Primera
Categoría: del 0.69% al 1.39%
3. Segunda
Categoría: del 1.09% al 2.57%
4. Tercera
Categoría: del 2.51% al 3.85%
5. Cuarta
Categoría: 3.20% al 4.31%
6. Para las
categorías quinta y sexta se destinarán entre 120 y 315 salarios mínimos
legales mensuales.
La determinación
de las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las personerías, en los
términos de este Decreto, debe hacerse consultando la planta mínima de las personerías,
establecida en el inciso segundo del artículo 168 de la Ley 136 de 1994 y las
nuevas funciones que la ley señala a estas entidades.
Los porcentajes
señalados en este artículo, se calcularán sobre los ingresos estimados para la
respectiva vigencia fiscal, en los proyectos de presupuesto del nivel central
de los distritos y municipios, excluyendo las transferencias que por cualquier
concepto les haga la Nación, los recursos del Fondo Nacional de Regalías, las
regalías, los recursos de crédito, los recursos nacionales de cofinanciación,
las utilidades de las empresas industriales y comerciales y el superávit de los
establecimientos públicos de esos órdenes.
Artículo 4°. Las apropiaciones para gastos de
funcionamiento de la Contraloría y Personería Distrital de Santafé de Bogotá,
D.C., no podrán ser superiores, anualmente y en su orden, al 0.5% y al 0.3%, ni
inferiores al 0.2%, de los ingresos estimados en el proyecto de presupuesto de
la Administración Distrital Central.
De la estimación
de los ingresos de la Administración Central se excluirá las transferencias que
por cualquier concepto le haga la Nación, los recursos del Fondo Nacional de
Regalías, los recursos de crédito y de capital, los recursos nacionales de
cofinanciación, las utilidades de las empresas industriales y comerciales y el
superávit de los establecimientos públicos de esos órdenes.
Artículo 5o. El presente Decreto rige a partir de la
fecha de su publicación”.
III. LA DEMANDA.
El ciudadano ARTURO
GARCIA MEDRANO, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1678
de 1994, “por el cual se fijan límites a las apropiaciones destinadas a gastos
de funcionamiento de las contralorías y personerías distritales y municipales”,
por considerar que éste vulnera los artículos 1°, 2°, 4°, 118, 277, 280 y 287
numeral 3° de la Constitución Política.
Estima el
demandante, que el decreto acusado establece los porcentajes que los municipios
y los distritos deberán sufragar para los gastos de funcionamiento de las
personerías, sin haber efectuado para ello estudios técnicos y objetivos que
hubiesen permitido programarlos de acuerdo con las nuevas funciones que la
Constitución y la ley han asignado a los municipios y distritos, en donde se le
dan nuevas y mayores responsabilidades a las entidades territoriales, como lo
señalan los artículos 1o. y 287 de la Carta Política.
Estima, igualmente,
que el Gobierno nacional no tuvo en cuenta el concepto de obligatorio
cumplimiento de la Comisión Asesora, en donde había un representante de los
contralores y otro de los personeros, lo cual no facilitó la participación de
estas dos entidades en las decisiones que los afecta, tal como lo dispone el
artículo 2o. de la Constitución".
Agrega, que “el
decreto está viciado de inconstitucionalidad, ya que el espíritu del
constituyente de 1991 dio a los personeros municipales y distritales amplias
facultades para ejercer el control administrativo en las respectivas entidades
territoriales, además de las delegadas por la Procuraduría General de la Nación
dentro de sus funciones como Agente del Ministerio Público ante la Rama
Jurisdiccional del Poder Público, Fiscalía General de la Nación y otras
entidades descentralizadas".
Por lo anterior,
concluye, “es fácil deducir que los porcentajes asignados para los Distritos
Especiales no son suficientes al proyectar el presupuesto de los gastos de
funcionamiento y limitaría la posibilidad de ejercer control y vigilancia con
el personal necesario y suficiente, de acuerdo con las necesidades,
responsabilidades y nuevas funciones que la descentralización, la descongestión
y la delegación de la administración pública han puesto en las entidades
territoriales, conforme a lo ordenado por los artículos 1o. y 209 de la
Constitución Política”.
IV. INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA.
4.1 El señor
Ministro de Gobierno,
mediante escrito presentado ante esta Corporación dentro del término legal,
solicita que respecto de la demanda instaurada contra el Decreto Ley 1678 de
1994, se emita fallo inhibitorio, toda vez que el artículo 202 de la Ley 136 de
1994 y el Decreto Ley 1678 de 1994, fueron derogados expresamente por la Ley
166 del 25 de noviembre 1994. En consecuencia, señala que, la derogatoria
expresa ordenada por esta ley del decreto acusado, implica la sustracción de
materia para efectos de la competencia de la Corte en punto de fallos de
constitucionalidad.
4.2 Por su parte,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado, expresa que la disposición
impugnada debe declararse exequible, con fundamento en los siguientes
argumentos:
Estima que la
demanda debió ser inadmitida, porque de conformidad con el artículo 40 numeral
6o. de la Carta Política, son titulares para interponer acciones púbicas en
defensa de la Constitución y de la ley, los ciudadanos y no las personas
jurídicas, sean ellas de derecho público o privado, y que en el presente caso,
como quien formuló la demanda lo hizo como personero distrital de Barranquilla,
no es procedente la demanda.
De otra parte,
señala que el artículo 202 de la Ley 136 de 1994, así como el Decreto 1678 del
mismo año, fueron derogados por la Ley 166 de 1994, y por ende no tuvieron
ninguna aplicabilidad, pues la limitante presupuestal entraría a regir a partir
de la vigencia fiscal de 1995, razón por la cual se solicita a la Corte un
fallo inhibitorio, toda vez que esas disposiciones no están produciendo efecto
alguno.
No obstante,
expresa, si la Corte no accede a la petición anterior, solicita declarar
exequible la disposición impugnada, puesto que el argumento del demandante no
tiene respaldo alguno, toda vez que los conceptos de la Comisión Asesora sí
fueron tenidos en cuenta, como se puede deducir de la lectura de la Gaceta del
Congreso número 172 de 1994, páginas 12 a 16.
En relación con el
principio de la autonomía de las entidades territoriales aplicado a los órganos
de control municipal y distrital, se tiene que no es un concepto absoluto
dentro de los marcos de la Carta Política, sino que debe ser entendido en
concordancia con el de unidad, como lo manifestó la Corte Contitucional en la
sentencia No. C-004 de 1994.
Respecto a las
apropiaciones, considera que "(...) no existe razón alguna para que, si en
el artículo 308 de la Carta se faculta a la ley para limitar las apropiaciones
departamentales destinadas a gastos de funcionamiento de las contralorías
departamentales, no tenga facultades para realizar tal limitación en el nivel
municipal". La limitación, a su juicio, tiene como base constitucional
objetiva el artículo 320 que faculta a la ley para establecer categorías de
municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia
económica y situación geográfica, lo mismo que para señalar distinto régimen
para su organización, gobierno y administración.
Por lo tanto,
considera que teniendo en cuenta que el control fiscal ya no es previo y
perceptivo si no posterior y selectivo, se justifica la fijación de un máximo
por la ley para las apropiaciones, dado que los recursos públicos asignados a
los órganos del Estado deben ser proporcionales.
De esa manera,
concluye, la independencia de los órganos de control dentro de la Carta
Política no depende de que estos puedan autónomamente fijar el monto de sus
gastos, porque ello equivaldría a suponer que tales entes gozan de la
titularidad de la soberanía presupuestal, sin tener en cuenta la disponibilidad
de recursos para atender los gastos que estos órganos propongan, lo que no
ocurre en ninguno de los niveles de organización territorial del Estado
colombiano.
4.3 Por otro
lado, el Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante apoderado, solicita que se declare exequible
la norma impugnada con fundamento en que el artículo 202 de la Ley 136 de 1994,
confiere facultades extraordinarias al Presidente de la República, las cuales
pueden conferirse por un máximo de seis meses y deberán ser precisas, como lo
fueron en este caso, pues se confirieron por dos meses. Señala que dichas
facultades las solicitó el Gobierno Nacional, fueron aprobadas por la mayoría
absoluta de una y otra Cámara y no versan sobre la expedición de códigos, leyes
estaturarias, orgánicas o sobre la organización o composición de los servicios
técnicos de la Cámaras, como lo exige el ordenamiento constitucional.
Sobre la autonomía
de las entidades territoriales, expresa que en numerosas disposiciones, la
Constitución Política consagra la subordinación de las entidades territoriales
al criterio legal, lo que sugiere que su autonomía no tiene el alcance que le
atribuye el actor. Respecto a la autonomía de los personeros, señala que en las
sociedades democráticas, el tema de la asignación de recursos no es un problema
de constitucionalidad, sino de conveniencia y viabilidad en la asignación de
los recursos. Desde esta perspectiva, que es la de la nueva Constitución
Política, nada puede objetarse al Decreto 1678 de 1994.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, doctor ORLANDO VASQUEZ VELASQUEZ, mediante oficio número
578 de 22 de febrero de 1995, solicita a la Corte Constitucional se INHIBA para
conocer de la constitucionalidad del Decreto 1678 de 1994, con fundamento en
que dicha normatividad fue excluída del ordenamiento jurídico en virtud de su
derogatoria expresa por la Ley 166 de noviembre de 1994, y además, porque no
alcanzó a surtir efecto alguno.
Señala el señor
Procurador que en el lapso comprendido entre la admisión de la demanda
(noviembre 8 de 1994) y el traslado a ese despacho (enero 13 de 1995), fue sancionada
por el Presidente de la República la Ley 166 de noviembre 25 de 1994, “por la
cual se deroga el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y el Decreto Ley 1678 de
1994 y se fijan las apropiaciones presupuestales para las personerías y
contralorías distritales y municipales”.
Hace referencia el
concepto fiscal, a las doctrinas de la Corte Constitucional en cuanto al tema
de la inhibición por sustracción de materia, según las cuales: a) la primera ha
considerado que la sustracción de materia no conduce forzosamente a decisiones
inhibitorias, pues aún en aquellos casos en los cuales la norma legal atacada
ha perdido vigencia formal, debe la Corte definir si se ajustaba o no a la
Carta Política, máxime si aquella continúa proyectándose hacia el futuro y produciendo
efectos (sentencia No. C-416 de 1992); b) la segunda, en virtud de la cual si
la norma sometida a su examen ha desaparecido del ordenamiento por la propia
voluntad del legislador y no está produciendo efecto alguno, la definición
acerca de su constitucionalidad carece de objeto actual y en tales
circunstancias la sustracción de materia sí debe conducir a un fallo
inhibitorio (fallos números C-467 de 1993, C-022 de 1994 y C-038 de 1994).
En cuanto a las dos
posiciones doctrinarias, acoge el señor Procurador para este caso la segunda, y
por ende solicita inhibición de la Corte respecto al decreto que se examina. No
obstante, hace algunas precisiones en cuanto al mismo.
Considera que una
interpretación sistemática de las normas constitucionales -artículo 272-,
confrontadas con el contenido del Decreto 1678 de 1994, lo lleva a concluir que
era el Concejo por expresa delegación constitucional quien tenía atribuída la
competencia para otorgar los presupuestos a las contralorías municipales,
consultando sus propias necesidades en consideración a los recursos del
municipio para que a su vez éstos pudieran funcionar como entidades realmente
técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, y ejercer
cabalmente la función pública de vigilancia de la gestión fiscal de la
administración municipal.
Estima el
representante del Ministerio Público, que olvidó el decreto que las entidades
locales tienen derecho dentro de la política nacional a tener recursos propios
suficientes, de los cuales puede disponer libremente en el ejercicio de sus
competencias. Estima que el Decreto 1678 cercenaba sin lugar a dudas la
posibilidad de ejercer la función pública encomendada a las contralorías del
orden municipal y distrital, en tanto que los recursos presupuestales otorgados
por este eran de una precariedad tal que no les iba a permitir siquiera
contratar con empresas privadas en los términos del artículo 267 inciso 2o de la Constitución para que éstas
ejercieran el control fiscal en todas las dependencias de la administración
municipal y sus entes descentralizados.
Dichas motivaciones
llevaron al Congreso, señala el señor Procurador, a derogar mediante la Ley 166
de 1994 el Decreto 1678 de ese año, dejándose de lado los porcentajes y límites
de aquél y buscando fórmulas que garanticen la conservación, el fortalecimiento
y la autonomía fiscal y administrativa de los órganos de control, para
ajustarlos a la realidad presupuestal de cada municipio.
Así pues, expresa
que el Decreto 1678 de 1994 tenía una esfera específica de desarrollo y un
tiempo determinado de evaluación, vale decir, debía considerarse su preceptiva
en la etapa concreta de la programación de los presupuestos distritales y
municipales (del 1 al 30 de noviembre), pero no alcanzó a hacerse efectivo en la
vigencia fiscal de 1995, pues según el artículo 265 del Decreto 1333 de 1986,
los presupuestos municipales se formarán para períodos anuales contados desde
el 1o. de enero hasta el 31 de diciembre.
Por lo anterior,
concluye que si la preocupación de los personeros y demás autoridades
territoriales surgió al proyectarse el respectivo presupuesto anual, no existen
en la hora actual situaciones afectadas ni consecuencias jurídicas que
provoquen un pronunciamiento de mérito. La Ley 166 previó además la posibilidad
de corregir y ajustar los posibles presupuestos distritales y municipales que
se hubieren elaborado bajo los parámetros diseñados en el decreto derogado, por
lo que el Decreto 1678 de 1994 no solo fue excluído del ordenamiento jurídico
en virtud de su derogatoria expresa, sino que además no alcanzó a surtir efecto
alguno.
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera. La competencia.
Con base en que las
normas acusadas forman parte de un Decreto expedido por el Presidente de la
República -Decreto 1678 de 1o de
agosto de 1994- en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió
el artículo 202 de la Ley 136 de 1994, esta Corporación es competente para
decidir definitivamente sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto
por el numeral 5o del
artículo 241 de la Constitución Política.
Segunda. Inhibición
de la Corte Constitucional por derogación expresa del Decreto acusado.
Dos teorías ha
desarrollado esta Corporación en relación con las sentencias inhibitorias por
sustracción de materia, cuando el precepto que es cuestionado deja de tener
vigencia por voluntad del legislador y sus efectos se dejan de producir.
La primera de ellas
sostiene que la sustracción de materia no conduce forzosamente a decisiones
inhibitorias, pues en los casos en que la norma demandada ha perdido la
vigencia formal, debe la Corte Constitucional entrar a definir si se ajustaba o
no a la Carta Política, y más aún, si continúa su proyección hacia el futuro y
por ende, permanecen en el tiempo sus efectos.
Dicha tesis se
fundamenta en la jurisprudencia inicial de esta Corporación, según la cual:
“Vistas así las
cosas, no tiene lugar un fallo inhibitorio, por cuanto en verdad no hay
sustracción de materia, porque la esencia de la norma, aún vencido el plazo en
ella consagrado, no ha desaparecido del mundo jurídico, al menos por lo
referente a sus efectos ulteriores.
No carece de
objeto, entonces, el pronunciamiento de esta Corporación y, por ende, siendo inconstitucional
ese precepto, toda vez que su materia de ninguna manera encajaba dentro de las
facultades legislativas concedidas al Presidente, debe ser declarado
inexequible, máxime si de su aplicación pueden derivarse responsabilidades que
no tendrían sustento en el ordenamiento constitucional sino en un precepto
expedido en contravención a él.
Ahora bien, la
Corte discrepa de la tesis según la cual la llamada sustracción de materia
debe conducir necesariamente a un fallo inhibitorio, pues la importancia del
control constitucional no reside únicamente en el efecto inmediato sobre la
futura ejecutabilidad de la norma atacada sino que se extiende al
establecimiento de una doctrina por medio de la cual el organismo
encargado de velar por el imperio de la Carta Política señala el alcance e
interpretación de los principios y preceptos que la integran.
Aún en el caso de
pronunciamientos relativos a normas que han perdido su vigencia formal, la
doctrina constitucional tiene el efecto de fijar los criterios que deban
observar en el futuro quienes gozan de competencia en el proceso de creación y
aplicación de las normas jurídicas en sus distintos niveles, pues aquella
emerge como criterio auxiliar de obligatorio cumplimiento para todas las
autoridades y como elemento que unifica y corrige la jurisprudencia, según se
desprende de lo preceptuado por los artículos 230, 241 y 243 de la Constitución
y 23 del Decreto 2067 de 1991.
(....)
Lo dicho resulta
aún más evidente si se considera, por ejemplo, que en el mundo jurídico es
frecuente la existencia de normas con vigencia periódica que formalmente son
distintas pero que, aparte de elementos accidentales o variables (cuantías,
tablas, porcentajes, fechas, etc.) presentan idéntico contenido material. En
casos semejantes, el pronunciamiento de la Corte en torno a la validez de una
de tales normas frente a los dictados de la Constitución, resulta útil y eficaz,
inclusive si la norma atacada ha sido sustituída, con el objeto de dar eficacia
al principio de la cosa juzgada constitucional....”[1].
La segunda posición,
parte del supuesto de que si la norma ha desaparecido del ordenamiento jurídico
por voluntad del legislador y por tanto no produce efecto alguno ni tiene
proyección futura, no debe ser objeto del análisis constitucional por parte de
la Corte Constitucional.
Ha considerado la
Corporación en relación con esta tesis, que en caso de asumir dicho análisis,
conduciría a realizar un estudio constitucional carente de objeto, por lo que
en consecuencia, la sustracción de materia debería producir a un fallo
inhibitorio. Al respecto, se pregunta: ¿si el examen de constitucionalidad de
la norma que ha sido derogada o modificada, conduce a un fallo de inexequibilidad,
qué sentido tendría estudiarla si ha dejado de regir por la propia voluntad del
legislador?, si no existe objeto sobre el cual pueda recaer el fallo que
profiera la Corte? o, si la disposición en estudio no reúne los elementos
necesarios para su existencia y consecuencialmente pueda ella oponerse a la
Constitución Política?
Esta posición
jurisprudencial, que vino a modificar la tesis inicial, tiene como fundamento
constitucional, la sentencia No. C-467 de 1993, MP. Dr. Carlos Gaviria Diaz, en
la cual se indicó:
“Esta Corporación ha venido aceptando
"en principio" su deber de fallar en los casos de demandas ciudadanas
contra leyes o contra decretos leyes, a pesar de que las disposiciones acusadas
hayan perdido vigencia, "con fundamento en el alto magisterio moral que le
corresponde y dadas sus funciones de guardiana de la supremacía y de la
integridad de la Carta, y porque la simple sustracción de materia no es óbice
definitivo para que esta corporación deje de cumplir sus altas tareas".
(Sentencia C-416/92).
(....)
Sin embargo no
cree la Corte que en "todos los casos", pueda proceder de conformidad
con dicho criterio, pues existen algunos, como el presente, el que en verdad
no justifica que se emita pronunciamiento de fondo, ya que no resulta lógico
que se retire del orden jurídico lo que no existe, porque con antelación fue
retirado o ha desaparecido por voluntad propia del legislador, al haber
derogado o modificado los preceptos demandados.
Y en consecuencia
cabe preguntar: ¿qué sentido tendría que la Corte en un fallo con alcances
simplemente teóricos o puramente docentes, declarara la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una disposición legal que ya no existe, que es de por
sí inaplicable por estar derogada, y que fue expedida bajo la vigencia de un
régimen constitucional que también ha dejado de existir; qué efectos tendría
tal pronunciamiento?.
El fallo de
inexequibilidad, como se recordará, tiene por efecto propio excluir la
disposición impugnada del orden jurídico, pero si ésta ha dejado de
regir, no hay objeto sobre el cual pueda recaer la decisión de la Corte, pues
la norma derogada o subrogada no está en condiciones de quebrantar la
Constitución y mal haría la Corte en retirar de la normatividad jurídica lo que
ya no existe, especialmente bajo las condiciones últimamente anotadas
en el párrafo precedente.
En consecuencia,
considera este Tribunal que ante situaciones como la anotada, resulta mas a
tono con la función que le compete ejercer, declararse inhibida para decidir
por carencia actual de objeto, cuando las normas acusadas fueron derogadas
antes de que entrara en vigor el nuevo orden constitucional (7 de julio de
1991), y ello con el fin de permitir que si en un futuro se repite dicho
mandato legal, la Corporación pueda, previa acusación ciudadana, o en forma
oficiosa si es el caso, proceder a su confrontación frente a la Carta que hoy
rige.
De otra parte,
debe agregarse que al amparo de los preceptos constitucionales que hoy rigen,
ya no es aceptable el argumento, que en algunas ocasiones se esgrimió, de que
la Corte en ejercicio del control constitucional que le compete, no puede
emitir fallos inhibitorios, sino decidir de fondo y en forma
"definitiva" sobre los mandatos acusados, por la sencilla razón de
que dicha expresión se abolió en los eventos a que se refieren los numerales 1,
2, 3, 4, 5, 6 y 9 del artículo 241, que corresponden a aquellos casos en los
que la Corte actúa a petición ciudadana, lo que significa que se permiten
decisiones relativas sobre puntos exclusivamente tratados en la sentencia, al
igual que declaraciones de inhibición. Tal criterio no es aplicable a los
eventos en que esta Corporación ejerce el control constitucional en forma
oficiosa (numerales 7, 8 y 10 ib, salvo cuando la Corte carece de competencia),
pues ahí sí es su obligación constitucional pronunciarse de fondo, es decir, en
forma definitiva y por una sola vez, ya que así lo exige la Carta” (negrillas y
subrayas fuera de texto).
Finalmente, en la
sentencia de la Sala Plena de esta Corporación, No. C-194 de 1995 (MP. Dr. Jose
Gregorio Hernández Galindo), se reiteró la jurisprudencia en virtud de la cual,
el juicio de constitucionalidad puede tener lugar sobre disposiciones
derogadas o modificadas, cuando éstas todavía están produciendo efectos,
por lo que se deduce, que cuando no lo hacen, la Corte debe emitir un
pronunciamiento inhibitorio.
El asunto que se
examina, presenta las siguientes características, a saber:
a) El Decreto que se acusa, Decreto 1678 de
1994, fue expedido por el señor Presidente de la República, el 1o de agosto de ese año, en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el
artículo 202 de la Ley 136 de 1994, con el objeto de fijar límites a las
apropiaciones destinadas a gastos de funcionamiento de las contralorías y
personerías distritales y municipales.
b) El 25 de noviembre de 1994, el Presidente
de la República sancionó la Ley 166 de 1994, en cuyo encabezamiento se lee:
“Por la cual se
deroga el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y el Decreto Ley 1678 de 1994
y se fijan las apropiaciones presupuestales para las personerías y contralorías
distritales y municipales”.
Por su parte, el
artículo 1o de dicha ley
dispone:
“Derógase el
artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y en consecuencia el Decreto legislativo
1678 de agosto 1o de 1994,
“por el cual se fijan límites a las apropiaciones destinadas a gastos de
funcionamiento de las contralorías y personerías distritales y municipales”.
c) De acuerdo con lo anterior, encuentra la
Corte que el Decreto 1678 de agosto 1o. de 1994 fue derogado expresamente por
la Ley 166 de noviembre 25 de 1994, razón por la cual las normas acusadas han
dejado de existir en virtud de su derogación.
d) Al respecto, estima pertinente la Corte
reafirmar lo expresado por el señor Procurador General de la Nación, para quien
el Decreto 1678 de 1994 tenía una esfera específica de desarrollo y un tiempo
determinado de evaluación, vale decir, debía considerarse su preceptiva en la
etapa concreta de la programación de los presupuestos distritales y municipales
(del 1 al 30 de noviembre), pero no alcanzó a hacerse efectivo en la vigencia
fiscal de 1995, pues según el artículo 265 del Decreto 1333 de 1986, los
presupuestos municipales se formarán para períodos anuales contados desde el
1o. de enero hasta el 31 de diciembre.
En el mismo sentido,
agregó el concepto fiscal, si la preocupación de los personeros y demás
autoridades territoriales surgió al proyectarse el respectivo presupuesto
anual, no existen en la hora actual situaciones afectadas ni consecuencias jurídicas
que provoquen un pronunciamiento de mérito.
La Ley 166 previó
además la posibilidad de corregir y ajustar los posibles presupuestos
distritales y municipales que se hubieren elaborado bajo los parámetros
diseñados en el decreto derogado, por lo que el Decreto 1678 de 1994 no solo
fue excluído del ordenamiento jurídico en virtud de su derogatoria expresa,
sino que además no alcanzó a surtir efecto alguno.
En conclusión,
estima la Sala Plena de la Corte Constitucional, que teniendo en cuenta que el decreto
acusado ha desaparecido del ordenamiento jurídico por voluntad expresa del
legislador y en consecuencia no está produciendo efecto alguno, carece de
objeto actual la definición acerca de su constitucionalidad, por lo que la
sustracción de materia deberá conducir a un fallo inhibitorio, como así habrá
de declararse en la parte resolutiva de esta providencia.
VII. DECISION.
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, oído el concepto del
señor Procurador General de la Nación y previos los trámites dispuestos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION,
R E S U E L V E :
INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo por
carencia actual de objeto con respecto al Decreto 1678 de agosto 1o de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sentencia número 416 de 1992. M.P. Dr.
Jose Gregorio Hernández Galindo. |
724 | C-282-95
Sentencia No
Sentencia No. C-282/95
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Informalidad
En
las demandas de inconstitucionalidad no se puede exigir un rigorismo técnico
especializado, pues siendo ésta una acción pública ciudadana el excesivo
formalismo entrabaría el ejercicio pleno de un derecho constitucional que se ha
querido fortalecer y proteger.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios de forma
Peticiones
de esta índole no son del todo extrañas a los juicios constitucionales por
vicios de procedimiento en la formación de las leyes, pues si la Corte al
efectuar el examen correspondiente encuentra vicios formales de carácter
subsanable, debe proceder de conformidad con lo ordenado en el parágrafo del
artículo 241 de la Constitución, esto es, devolver la ley a la Cámara
correspondiente para que enmiende el defecto observado, ya sea ordenando que se
ejecute una actividad que no se realizó, se repita un trámite legislativo por
no haberse respetado los términos fijados, se incluya un artículo que se omitió
a pesar de haber sido debidamente aprobado, etc., ya que la declaración de
inexequibilidad en estos eventos sólo opera por vicios insubsanables. Conviene
precisar que los demandantes en juicios de constitucionalidad como en
cualesquier otros, bien pueden hacer las peticiones que consideren necesarias,
pues el estudio de su pertinencia o conducencia es labor que debe cumplir el
juez, en este caso la Corte Constitucional, y si las encuentra impertinentes o
improcedentes ha de desecharlas.
NORMA
ACUSADA-Modificaciones
en el Congreso/COMISION ACCIDENTAL-Funciones
Es
evidente que entre el texto del artículo aprobado por la Plenaria del Senado de
la República y el aprobado por la Cámara de Representantes, existen diferencias
sustanciales. Ante la notable disparidad de textos, correspondió a la comisión
accidental conciliar las diferencias existentes y fue así como surgió una nueva
norma que vendría a reemplazar las disímiles. Así las cosas, no les asiste
razón a los accionantes pues sí hubo diferencias entre los textos aprobados por
las Plenarias del Senado y la Cámara, lo que motivó que ese precepto fuera
objeto de conciliación por parte de la comisión accidental designada para el
efecto, trámite que se ajusta a los cánones constitucionales que rigen la
materia.
COMISION
ACCIDENTAL-Funciones
La
función de la comisión accidental es la de preparar el texto del artículo o
artículos que habrán de reemplazar a aquél o aquellos que presentaron
disparidad o diferencia en las plenarias de Senado y Cámara, siempre y cuando
se adecuen al querer mayoritario del Congreso Nacional. Las comisiones
accidentales al conciliar los textos disímiles bien pueden introducirles las
reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en reemplazo de esos
artículos, siempre y cuando obtengan la aprobación de las Plenarias de las
Cámaras y no se modifique sustancialmente el proyecto o se cambie su
finalidad.
DERECHO
A LA SALUD DE COMUNIDAD INDIGENA/LEY DE SEGURIDAD SOCIAL
La
ausencia de definición, en la ley acusada, de la expresión "comunidades
indígenas", no vulnera el derecho a la salud de las personas que las
conforman, pues la misma norma acusada las enuncia como sujetos del régimen
subsidiado de salud, y por tanto, beneficiarias de los servicios
correspondientes.
REF.: Expediente No. D-692
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 157 de la ley 100 de 1993
Demandantes: Gabriel Muyuy Jacanmejoy y Edgar Pardo Rodríguez
Magistrado Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ
Acta No. 25
Santafé de Bogotá, D.C.,
veintinueve (29) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos GABRIEL MUYUY JACANMEJOY y
EDGAR PARDO RODRIGUEZ presentan demanda contra el artículo 157 de la ley 100 de
1993, por vicios de procedimiento en su formación.
Cumplidos como están los
trámites constitucionales y legales estatuídos para procesos de esta índole,
procede la Corte a decidir.
II. NORMA ACUSADA
El texto del precepto legal
impugnado, es el que sigue:
LEY 100 DE 1993
"Por la cual se crea el
sistema de seguridad social integral y se adoptan otras disposiciones".
"........
"Artículo 157. Tipos
de participantes en el sistema general de seguridad social en salud. A
partir de la sanción de la presente ley, todo colombiano participará en el
servicio esencial de salud que permite el sistema general de seguridad social
en salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o
subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados.
A. Afiliados al sistema de
seguridad social.
Existirán dos tipos de
afiliados al sistema general de seguridad social en salud;
1. Los afiliados al sistema mediante el régimen contributivo son las
personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos,
los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de
pago. Estas personas deberán afiliarse al sistema mediante las normas del
régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la presente
ley.
2. Los afiliados al sistema mediante el régimen subsidiado de que
trata el artículo 211 de la presente ley son las personas sin capacidad de pago
para cubrir el monto total de la cotización. Serán subsidiadas en el sistema de
seguridad social en salud la población más pobre y vulnerable del país en las
áreas rural y urbana. Tendrán particular importancia, dentro de este grupo, personas
tales como las madres durante el embarazo, parto y postparto y periodo de
lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de familia, los niños
menores de un año, los menores en situación irregular, los enfermos de Hansen,
las personas mayores de 65 años, los discapacitados, los campesinos, las
comunidades indígenas, los trabajadores y profesionales independientes,
artistas y deportistas, toreros y sus subalternos, periodistas independientes,
maestros de obra de construcción, albañiles, taxistas, electricistas,
desempleados y demás personas sin capacidad de pago.
B. Personas vinculadas al
sistema.
Los participantes vinculados
son aquellas personas que por motivos de incapacidad de pago y mientras logran
ser beneficiarios del régimen subsidiado tendrán derecho a los servicios de
atención de salud que prestan las instituciones públicas y aquellas privadas
que tengan contrato con el Estado.
A partir del año 2.000, todo
colombiano deberá estar vinculado al sistema a través de los regímenes
contributivo o subsidiado, en donde progresivamente se unificarán los planes de
salud para que todos los habitantes del territorio nacional reciban el Plan
Obligatorio de Salud de que habla el artículo 162.
PARAGRAFO 1. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de estímulos,
términos, controles y sanciones para garantizar la universalidad de la
afiliación.
PARAGRAFO 2. La afiliación podrá ser individual o colectiva, a través de las
empresas, las agremiaciones o por asentamientos geográficos, de acuerdo a la
reglamentación que para el efecto se expida. El carácter colectivo de la
afiliación será voluntario, por lo cual el afiliado no perderá el derecho a
elegir o trasladarse libremente entre entidades promotoras de salud.
PARAGRAFO 3. Podrán establecerse alianzas o asociaciones de usuarios, las
cuales serán promovidas y reglamentadas por el Gobierno Nacional con el fin de
fortalecer la capacidad negociadora, la protección de los derechos y la
participación comunitaria de los afiliados al sistema general de seguridad social
en salud. Estas agrupaciones de usuarios podrán tener como referencia empresas,
sociedades mutuales, ramas de actividad social y económica, sindicatos,
ordenamientos territoriales u otros tipos de asociación, y podrán cobrar una
cuota de afiliación.
PARAGRAFO 4. El Consejo Nacional de Seguridad Social definirá y reglamentará
los grupos de afiliación prioritaria al subsidio."
III. LA DEMANDA
En esta oportunidad se
presenta una demanda de inconstitucionalidad por omisión, pues se acusa al
artículo 157 de la ley 100 de 1993 por no incluir en su texto algunos apartes
que, según los actores, fueron aprobados debidamente por las Plenarias de
Senado y Cámara, concretamente en lo que se refiere a la definición de
comunidades indígenas. Conviene, entonces, transcribir textualmente los hechos
que se aducen en la demanda para pedir la inexequibilidad del precepto citado.
"Recientemente se
tramitó en el Congreso de la República el proyecto de ley que se conoce como de
seguridad social -ahora ley 100 de 1993-, en el segundo debate que se dió en la
Cámara de Representantes a que fue sometido dicho proyecto en cada una de las
respectivas Corporaciones se incluyó en el capítulo 2, lo referente a los
afiliados al sistema entre ellos (sic) como lo menciona el literal b), y lo
define el parágrafo cuarto del artículo 157."
"Al revisar el texto
del artículo 157, parágrafo cuarto, notamos la ausencia de las definiciones de
los afiliados al sistema en particular en lo que tiene que ver con las
comunidades indígenas."
"Según el texto de la
ley 100, el parágrafo cuarto del artículo 157, excluye las definiciones de los
afiliados al sistema y le otorga facultades al Consejo Nacional de Seguridad
Social, para definir y reglamentar los grupos de afiliación prioritaria al
subsidio."
"La Comisión redactora
omitió lo acordado en los últimos debates, por lo cual la mencionada ley se
encuentra incursa en la causal de inconstitucionalidad por vicios de forma
según lo establece el numeral cuarto del artículo 241 de la Constitución Nacional".
Y, agregan que dicha
anomalía viola el artículo 161 de la Carta, "puesto que las comisiones de
conciliación sólo pueden modificar los textos y llegar a acuerdos sobre ellos
cuando surgieren discrepancias en lo aprobado en una y otra Cámara; pero el parágrafo
4o. del artículo 162 del Senado se (sic) corresponde en su integridad con el
parágrafo 4o. del artículo 157 aprobado por la Cámara de Representantes".
Para finalizar, manifiestan
que "la arbitrariedad cometida al eliminar un texto aprobado íntegramente,
afecta gravemente las conquistas legales adquiridas por las comunidades
indígenas, como la gratuidad del servicio de salud. La frase clave 'sin
perjuicio de lo dispuesto en el decreto 1811 de 1990 y demás legislación
concordante', fue aprobada por iniciativa propuesta por los senadores indígenas
con el visto bueno de los ponentes de ambas Cámaras".
En este orden de ideas,
solicitan a la Corte que haga los siguientes pronunciamientos:
1.- "Se ordene la inclusión en el artículo 157 de la mencionada
ley, de la totalidad de los incisos del parágrafo 4o., correspondientes al
artículo 157 del proyecto de ley 204 aprobado por la Corporación-Cámara de
Representantes, en particular lo referente a COMUNIDADES INDIGENAS, de la
manera como fue aprobado en esa corporación, según Gaceta del Congreso No. 397,
del martes 16 de noviembre de 1993."
2.- "Se ordene la inclusión en el artículo 157 de la mencionada
ley de seguridad social -100 de 1993- de la totalidad de los incisos del
parágrafo 4o. del artículo 162, del proyecto de ley No. 155, aprobado en la
Corporación - Senado de la República, y de la manera como fue aprobado de
acuerdo al texto publicado en la Gaceta del Congreso No. 434 del viernes 3 de
diciembre de 1993".
IV. INTERVENCION CIUDADANA.
Dentro del término legal
estatuído para el efecto, se presentaron varios escritos, algunos destinados a
justificar la constitucionalidad de lo acusado y otros, para impugnar la
demanda. Veamos:
1.- La Ministra de Trabajo y Seguridad Social, actuando por
intermedio de apoderado, pide a la Corte que en caso de encontrar vicios de
procedimiento subsanables, devuelva el expediente al Congreso para que los
corrija y, en subsidio de lo anterior, se declare exequible el artículo objeto
de demanda.
Luego, manifiesta que no son
de recibo las razones que esgrimen los demandantes, quienes no precisan los
vicios de procedimiento en la formación de la ley, pues simplemente presentan
los proyectos aprobados en ambas Cámaras para indicar que "no había
discrepancia en torno a ese artículo en particular y, por ende, no podían
conformarse comisiones de conciliación"; por que de acuerdo con lo
establecido en el artículo 161 Superior, dichas comisiones accidentales se
crean cuando existen discrepancias en el proyecto, tomado éste como "unidad
sistemática, sin limitar la conciliación a la modificación y ajuste de las
normas o artículos que no coincidan en ambas aprobaciones. Una interpretación
de este tipo restringiría la conciliación e impediría terceras soluciones. La
finalidad de la norma constitucional consiste en que las diferencias de
criterio entre las Cámaras encuentren solución política, para la cual está
permitido elaborar cualquier clase de texto que deberá ser aprobado en sesiones
plenarias de éstas".
Y concluye que el artículo
157 de la ley 100 de 1993, fue producto de "un acuerdo político, celebrado
conforme lo ordena el artículo 161 de la Carta y aprobado por las plenarias de
ambas Cámaras, entonces, no puede predicarse vicio de inconstitucionalidad
alguno".
2.- El ciudadano JESUS VALLEJO MEJIA impugna la demanda, pues
considera que ésta no reúne los requisitos que exige el artículo 2o. del
decreto 2067 de 1991, según el cual en las acciones públicas de
inconstitucionalidad debe indicarse, "cuando fuere el caso, el señalamiento
del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado
y la forma como fué quebrantado", lo que no cumplieron los demandantes en
esta oportunidad.
Por tanto, considera que
"los demandantes debieron explicar cuáles fueron las circunstancias que
dieron lugar a que se integrara una comisión accidental de conciliación para
resolver discrepancias entre el Senado y la Cámara respecto del contenido del
proyecto de ley; cómo fue la propuesta que aprobó dicha comisión; si su texto
fue sometido a decisión final en cada Cámara; y cuál fue el resultado de esa
decisión. Sólo así podría la Corte Constitucional pronunciarse acerca de si la
expresión y los incisos que los demandantes consideran irregularmente omitidos
se aprobaron por el Congreso o no".
Por otra parte, sostiene que
las pretensiones de la demanda adolecen de fallas técnicas insubsanables, ya
que se pide incluir unos apartes en el artículo 157 de la ley 100 de 1993, sin
tener en cuenta que éstos "deben ser consecuencia de alguna declaración de
inconstitucionalidad que en forma previa y como supuesto de ello se
solicite", en consecuencia, solicita a la Corte que se declare inhibida
para fallar.
3.- El ciudadano MAURICIO FAJARDO GOMEZ solicita a la Corte que
declare exequible la disposición acusada, pero en caso de llegar a aceptarse la
tesis de "la falta de competencia" para emitir pronunciamiento sobre
las pretensiones de los demandantes, se declare inhibida.
Las consideraciones en que
se basa para hacer estas peticiones, son las que se resumen en seguida.
- Al examinar el trámite
dado en el Congreso de la República a la ley 100 de 1993, se advierte la
existencia de discrepancias entre el Senado y la Cámara sobre varias de sus
disposiciones, entre otras, el artículo 157, materia de acusación, lo que
motivó el nombramiento de una comisión accidental, que propuso un nuevo texto
normativo, el que fue aprobado por las Plenarias de las dos Cámaras; entonces,
no existe violación de la Constitución porque tal comisión contaba con facultades
suficientes para modificar el texto original del artículo precitado.
- En lo que respecta a las pretensiones de los demandantes para que
se ordene incluir algunos apartes normativos en el texto final del artículo 157
demandado, sostiene que la Corte Constitucional sólo tiene facultades para
decidir si una norma está en concordancia con la Carta, declarándola exequible
o inexequible, "pero nunca tiene la facultad de subsanar ella misma una
ley estatuyendo (sic) el poder legislativo", por tanto, la Corte debe
declararse inhibida y no acceder a esas peticiones.
4.- El Secretario Jurídico de la Presidencia de la República
considera que la disposición demandada está conforme con la Constitución, pues
según consta en las Gacetas del Congreso, el literal b) del artículo 157
demandado, en el texto aprobado por el Senado aparece con 18 grupos de personas
beneficiarias del sistema subsidiado de seguridad social, y 11 definiciones en
el parágrafo 4o. del mismo artículo; en cambio, en el texto aprobado por la
Cámara, sólo figuran 11 grupos de beneficiarios los que fueron definidos en su
totalidad, situación que ameritaba la unificación de los textos disímiles,
labor que correspondió a la Comisión Accidental, que presentó como texto
definitivo el que se acusa, el cual fue aprobado por las Plenarias de las dos
Cámaras, y que, a su juicio, tiene "más coherencia, técnica jurídica y
justicia con los otros 7 grupos de beneficiarios no incluídos inicialmente, al
establecer que: 'El Consejo Nacional de Seguridad Social definirá y
reglamentará los grupos de afiliación prioritaria al subsidio'".
Igualmente, señala que la no
inclusión de la definición de "comunidades indígenas" no viola el
derecho de éstas a la salud, en los términos establecidos en el decreto 1811 de
1990 y demás legislación concordante, pues estas normas "siguen incólumes,
ya que la ausencia de una norma que de manera redundante decía que una
disposición vigente seguía vigente, no implica la desaparición de tal
disposición. En otras palabras, la modificación introducida por la Comisión
Accidental y acogida por las plenarias es inocua respecto de los derechos a la
salud de los indígenas."
V. CONCEPTO FISCAL
Ante el impedimento
manifestado por el Procurador General de la Nación y aceptado por esta Corporación
mediante auto del 1o. de diciembre de 1994, correspondió al Viceprocurador
emitir el concepto fiscal, el que concluye solicitando a la Corte que declare
exequible el artículo 157 demandado, pero únicamente en lo que atañe al cargo
formulado.
Son estas algunas de las
argumentaciones en que se fundamenta dicho concepto.
- Después de transcribir el trámite legislativo surtido por la
disposición acusada en el Congreso de la República, considera que "de no
haberse modificado sus preceptivas en el sentido de eliminar las definiciones
que se proponían en las versiones originales, se presentaría una falla de
técnica jurídica que a la vez podría ocasionar en su interpretación y
aplicación eventuales conflictos de igualdad, puesto que si bien enumeraba 18
grupos de beneficiarios sólo definía a 11 de ellos, estableciendo así una
verdadera diferencia de categorías y con ello una escala de privilegios, lo
cual fue dirimido a nuestro juicio por la comisión accidental, al generalizar
los mandatos de la norma acusada. Eliminó entonces, de manera oportuna la
Comisión Accidental, los desacuerdos que en torno a esta materia existían entre
las Cámaras Legislativas, por lo que su trabajo se adecuó a los mandatos del
artículo 161 de la Constitución que se dicen infringidos".
- En cuanto atañe a la solicitud de los demandantes en el sentido
de que se ordene la modificación o adición de la norma acusada, manifiesta que
no es procedente porque la Corte sólo puede declarar la exequibilidad o
inexequibilidad de las normas sometidas a su examen, caso distinto sería si
antes de pronunciarse sobre la constitucionalidad ordena que se enmiende un
vicio de procedimiento que sea subsanable, como sería el de incluir un
parágrafo que fue aprobado en debida forma.
- Finalmente, considera que la modificación del artículo demandado,
no vulnera el derecho a la salud de las comunidades indígenas, además de que
las disposiciones del decreto 1811 de 1990 siguen vigentes.
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
a. Competencia
Dado que la acusación se
dirige contra una disposición que forma parte de una ley de la República,
compete a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241-4 del Estatuto Superior.
b. La solicitud de
inhibición
En primer término, debe la
Corte referirse a la petición que hacen dos de los intervinientes en el sentido
de que se declare inhibida para pronunciarse, pues el primero considera que la
demanda no reúne los requisitos formales estatuídos en el artículo 2o. del
decreto 2067 de 1991, y el segundo, que las pretensiones de los demandantes son
improcedentes.
Se afirma que cuando se
demanda una norma por vicios de trámite en su formación, debe "señalarse
con toda precisión el trámite debido, el que efectivamente se surtió y las
discrepancias entre uno y otro, pues son esos enunciados los que delimitan la
competencia de la Corte Constitucional para decidir si hubo vicios de
procedimiento en la formación de la ley acusada", requisitos que, en
criterio de uno de los intervinientes, no se observaron en el presente caso,
aseveración que no comparte la Corporación por no ajustarse a la realidad, como
se demostrará en seguida.
Cierto es que, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4o. del artículo 2o. del decreto
2067 de 1991, contentivo del régimen procedimental de los juicios
constitucionales, cuando se impugnan normas por vicios de procedimiento en su
formación, la demanda debe contener "el señalamiento del trámite impuesto
por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado". En el evento que se examina dicha exigencia se cumplió, a
pesar de que la demanda no es un escrito que se caracterice por su claridad en
la formulación de los cargos. Dicen textualmente los demandantes:
"Recientemente se
tramitó en el Congreso de la República el proyecto de ley que se conoce como de
seguridad social -ahora ley 100 de 1993-, en el segundo debate que se dió en la
Cámara de Representantes a que fue sometido dicho proyecto en cada una de las
respectivas Corporaciones se incluyó en el capítulo 2, lo referente a los
afiliados al sistema entre ellos como lo menciona el literal b), y lo define el
parágrafo cuarto del artículo 157."
"Al revisar el texto
del artículo 157, parágrafo cuarto, notamos la ausencia de las definiciones de
los afiliados al sistema en particular en lo que tiene que ver con las
comunidades indígenas."
"Según el texto de la
ley 100, el parágrafo cuarto del artículo 157, excluye las definiciones de los
afiliados al sistema y le otorga facultades al Consejo Nacional de Seguridad
Social, para definir y reglamentar los grupos de afiliación prioritaria al
subsidio."
"La comisión redactora
omitió lo acordado en los últimos debates, por lo cual la mencionada ley se
encuentra incursa en la causal de inconstitucionalidad por vicios de forma
según lo establece el numeral cuarto del artículo 241 de la Constitución
Nacional".
En razón de lo anotado,
concluyen que dicha anomalía viola el artículo 161 de la Carta, "puesto
que las comisiones de conciliación sólo pueden modificar los textos y llegar a
acuerdos sobre ellos cuando surgieren discrepancias en lo aprobado y en una y
otra cámara; pero el parágrafo 4o. del artículo 162 del Senado se (sic) corresponde
en su integridad con el parágrafo 4o. del artículo 157 aprobado por la Cámara
de Representantes".
Además, consideran que
"la arbitrariedad cometida al eliminar un texto aprobado íntegramente,
afecta gravemente las conquistas legales adquiridas por las comunidades
indígenas, como la gratuidad del servicio de salud. La frase clave 'sin
perjuicio de lo dispuesto en el decreto 1811 de 1990 y demás legislación
concordante', fue aprobada por iniciativa propuesta por los senadores indígenas
con el visto bueno de los ponentes de ambas Cámaras".
Así las cosas, entiende la
Corte que los demandantes se quejan de que se hubiera modificado parte del
artículo 157 de la ley 100 de 1993, del texto que fue aprobado en la Cámara de
Representantes, pues en el parágrafo 4o. no se incluyeron las definiciones de
los afiliados al sistema de seguridad social que sí aparecían en dicho
proyecto, específicamente en cuanto se refiere a las comunidades indígenas y,
en su lugar, se otorgaron facultades al Consejo Nacional de Seguridad Social
para definir y reglamentar los grupos de afiliación prioritaria al subsidio,
omisión o reforma que encuentran inconstitucional.
También aducen que el texto
aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, que se identifica con
el aprobado por el Senado, no tenía por qué reformarse por la comisión
accidental cuya función se limita a llegar a acuerdos cuando existan
"discrepancias" y, en este caso, no las hubo.
Ante esta circunstancia,
considera la Corte que los demandantes cumplieron con los requisitos formales
al indicar en qué consiste el vicio de procedimiento de que, a su juicio,
adolece la norma objeto de acusación, y exponer las razones por las que se
quebrantó.
Es que en las demandas de
inconstitucionalidad no se puede exigir un rigorismo técnico especializado,
pues siendo ésta una acción pública ciudadana el excesivo formalismo entrabaría
el ejercicio pleno de un derecho constitucional que se ha querido fortalecer y
proteger.
Ahora bien: en cuanto atañe
a la improcedencia de las pretensiones que hacen los demandantes, por pedir que
se ordene al Congreso incluir en el artículo 157 de la ley 100 de 1993, la
totalidad de los incisos que contenía el parágrafo 4o. en la forma como
aparecen en el texto del proyecto aprobado en las Plenarias de Cámara y Senado,
estima la Corporación que ese hecho no constituye causal alguna de inhibición,
pues además de que claramente se pide en la demanda la inconstitucionalidad por
vicios de forma de la norma acusada, las peticiones impertinentes o improcedentes
que se hayan hecho en nada alteran su competencia para decidir de fondo.
No obstante lo anterior,
considera la Corporación que peticiones de esta índole no son del todo extrañas
a los juicios constitucionales por vicios de procedimiento en la formación de
las leyes, pues si la Corte al efectuar el examen correspondiente encuentra
vicios formales de carácter subsanable, debe proceder de conformidad con lo
ordenado en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, esto es, devolver
la ley a la Cámara correspondiente para que enmiende el defecto observado, ya
sea ordenando que se ejecute una actividad que no se realizó, se repita un
trámite legislativo por no haberse respetado los términos fijados, se incluya
un artículo que se omitió a pesar de haber sido debidamente aprobado, etc., ya
que la declaración de inexequibilidad en estos eventos sólo opera por vicios
insubsanables.
Por otra parte, conviene
precisar que los demandantes en juicios de constitucionalidad como en
cualesquier otros, bien pueden hacer las peticiones que consideren necesarias,
pues el estudio de su pertinencia o conducencia es labor que debe cumplir el
juez, en este caso la Corte Constitucional, y si las encuentra impertinentes o
improcedentes ha de desecharlas.
En este orden de ideas y, al
no encontrar la Corte motivo alguno para abstenerse de emitir pronunciamiento
de fondo, entra a resolver la acusación formulada.
c. Caducidad de la acción
De conformidad con lo
dispuesto en el numeral 3o. del artículo 242 de la Constitución, las acciones
por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado a partir de la
publicación del respectivo acto.
En el caso a examen se tiene
que la ley 100 de 1993 se publicó el 23 de diciembre de 1993 en el Diario
Oficial No. 41.148 de la misma fecha, y que la demanda se presentó el 21 de
julio de 1994, es decir, antes de vencerse el término fijado por el
Constituyente para el ejercicio de la acción correspondiente. No había
caducado, pues, la acción cuando se presentó la demanda.
d. Trámite dado en el
Congreso de la República al artículo 157 de la ley 100 de 1993.
A continuación se indicará
cuál fue el trámite dado en el Congreso de la República a la norma demandada.
d.1 Primer debate
Las Comisiones Séptimas
Constitucionales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes,
atendiendo la solicitud del Gobierno sobre trámite de urgencia, celebraron
sesiones conjuntas para estudiar el proyecto de ley que luégo se convertiría en
la No. 100 de 1993.
El proyecto que dichas
comisiones aprobaron en primer debate aparece publicado en las Gacetas del
Congreso Nos. 254 y 281 de 1993, y en él figura como texto del artículo 157,
materia de acusación, el siguiente:
"CAPITULO II.
"De los afiliados al
sistema
"Artículo 162.
Tipos de afiliados. Existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de
Seguridad Social en salud:
a) Los afiliados al sistema mediante el régimen contributivo son las
personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos,
los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de
pago. Estas personas deberán afiliarse al sistema mediante las normas del
régimen contributivo, de que trata el capítulo I del título III de la presente
ley.
b) Los afiliados al sistema mediante el régimen subsidiado de que
trata el capítulo II del título III de la presente ley, son las personas sin
capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotización. Serán
subsidiados en el sistema de seguridad social en salud las poblaciones más
pobres y vulnerables del país de las áreas rural y urbana. Tendrán particular
importancia dentro de este grupo, las madres durante el embarazo, parto y
postparto y durante el periodo de lactancia, las madres comunitarias, las
mujeres cabeza de familia, los niños menores de un año, la tercera edad, los
discapacitados, los campesinos, los trabajadores independientes sin capacidad
de pago y los desempleados.
Parágrafo 1. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de estímulos,
términos, controles y sanciones para garantizar la universalidad de la
afiliación.
Parágrafo 2. La afiliación podrá ser individual o colectiva a través de las
empresas, las agremiaciones o por asentamientos geográficos, de acuerdo con la
reglamentación que para el efecto se expida. El carácter colectivo de la
afiliación será voluntario por lo cual el afiliado no perderá el derecho a
elegir o trasladarse libremente entre entidades promotoras de salud.
Parágrafo 3. Para efectos de determinar los afiliados al subsidio de que trata
el literal b) del presente artículo se entiende por:
- Mujer embarazada o
gestante. Toda mujer que se encuentre en estado
fisiológico de gestación comprobable, desde que concibe hasta el momento de la
culminación del parto.
- Periodo de postparto. Tiempo transcurrido entre la culminación del parto y el final de
la sexta semana siguiente del mismo.
- Periodo de lactancia. Tiempo transcurrido entre el nacimiento del niño y el final del
sexto mes de vida.
- Menor de un año. Todo ser humano, desde el momento de su nacimiento y hasta que
cumpla su primer año de vida.
- Campesino. Se entiende por campesino al pequeño productor rural que deriva
al menos el 75% de sus ingresos de la actividad agropecuaria, y que explota en
forma directa principalmente, con el concurso de su familia, un predio rural,
con tenencia a cualquier título y cuya superficie no supere aquella necesaria
para generar los ingresos de una unidad agrícola familiar. Se incluyen los
jornaleros de estas unidades agrícolas familiares.
- Discapacitados. Son todas aquellas personas que presentan una disminución de sus
funciones físicas, sensoriales o mentales, como consecuencia de una alteración
de carácter congénito o adquirido, previsiblemente permanente y que dificulte
cualitativa y/o cuantitativamente sus posibilidades de integración educativa,
laboral o social y que además no dependa económicamente de algún afiliado
cotizante.
- Desempleado. Es la persona que no tiene empleo formal ni informal que se
encuentre buscando trabajo, que sea jefe de familia y que hubiere estado
devengando a la fecha de la pérdida del empleo, dos (2) o menos salarios
mínimos legales mensuales vigentes".
d. 2 Segundo Debate en el
Senado de la República
El proyecto de ley pasó al
Senado de la República, corporación que decidió nombrar dos subsomisiones para
el estudio de los distintos temas que conforman la ley, así: una, que se
encargaría de lo referente a pensiones, y otra del campo de la salud. Esta
última introdujo al artículo objeto de demanda, que se identificó allí con el
No. 162, algunas modificaciones, en el sentido de adicionar el literal b) y el
parágrafo 3o. para incluir a los deportistas, artistas, menores en situación
irregular, comunidad indígena, y modificar la definición de campesino,
además de introducir un parágrafo nuevo, reformas que se presentaron a
consideración de la Plenaria y una vez discutidas se aprobaron por unanimidad,
como aparece en la Gaceta del Congreso No. 383 del 5 de noviembre de 1993.
(Subraya la Corte)
Posteriormente se reabrió el
debate sobre el mismo artículo 162 a petición de la Senadora María Isabel Cruz,
para adicionar en el literal b) "toreros y subalternos", sometiéndose
a consideración del Senado en Pleno no sólo la reapertura del artículo 162,
sino también la modificación propuesta, siendo aprobadas por unanimidad, tal
como se lee en la Gaceta del Congreso 405 del 22 de noviembre de 1993.
En consecuencia, el texto
del artículo 162, hoy 157 de la ley 100 de 1993, con las modificaciones que le
introdujo la Plenaria del Senado, quedó así:
"CAPITULO II.
"DE LOS AFILIADOS AL
SISTEMA"
"Artículo 162.
Tipos de afiliados. Existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de
Seguridad Social en salud:
a) Los afiliados al sistema mediante el régimen contributivo son las
personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos,
los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de
pago. Estas personas deberán afiliarse al sistema mediante las normas del
régimen contributivo, de que trata el capítulo I del título III de la presente
ley.
"b) Los
afiliados al sistema mediante el régimen subsidiado de que trata el artículo
204 de la presente ley son las personas sin capacidad de pago para cubrir el
monto total de la cotización. Serán subsidiadas en el sistema de seguridad
social en salud las poblaciones más pobres y vulnerables del país en las áreas
rural y urbana. Tendrán particular importancia, dentro de este grupo, las
madres durante el embarazo, parto y postparto y durante el periodo de
lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de familia, los niños
menores de un año, los menores en situación irregular, las personas mayores de
60 años, los discapacitados, los campesinos, las comunidades indígenas, los
trabajadores independientes, artistas y deportistas, toreros y sus subalternos
sin capacidad de pago y los desempleados.
Parágrafo 1. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de estímulos,
términos, controles y sanciones para garantizar la universalidad de la
afiliación.
Parágrafo 2. La afiliación podrá ser individual o colectiva, a través de las
empresas, las agremiaciones o por asentamientos geográficos, de acuerdo con la
reglamentación que para el efecto se expida. El carácter colectivo de la
afiliación será voluntario, por lo cual el afiliado no perderá el derecho a
elegir o trasladarse libremente entre entidades promotoras de salud.
Parágrafo 3. El Gobierno Nacional promoverá las asociaciones de usuarios del
sistema general de seguridad social en salud con el fin de fortalecer su
capacidad negociadora en el ejercicio y protección de sus derechos, de
conformidad con el reglamento. Estas asociaciones podrán tener como referencia
empresas, ramas de actividad económica, sindicatos u ordenamientos
territoriales. Las entidades promotoras de salud podrán ofrecer servicios
complementarios adicionales o tarifas especiales por la afiliación de usuarios
asociados.
Parágrafo 4. Para efectos de determinar los afiliados al subsidio de que trata
el literal b, del presente artículo se entiende por:
- Mujer embarazada o
gestante. Toda mujer que se encuentre en estado
fisiológico de gestación comprobable, desde que concibe hasta el momento de la
culminación del parto.
- Periodo de postparto. Tiempo transcurrido entre la culminación del parto y el final de
la sexta semana siguiente del mismo.
- Periodo de lactancia. Tiempo transcurrido entre el nacimiento del niño y el final del
sexto mes de vida.
- Menor de un año. Todo ser humano, desde el momento de su nacimiento y hasta que
cumpla su primer año de vida.
- Campesino. Se entiende por campesino quien labora en el área rural que
deriva al menos el 75% de sus ingresos de la actividad agropecuaria o que
explota en forma directa con o sin el concurso de su familia un predio rural,
con tenencia a cualquier título, y cuya superficie no supere aquella necesaria
para generar los ingresos de una unidad agrícola familiar. Se incluyen los
jornaleros de estas unidades agrícolas familiares.
- Discapacitados. Son todas aquellas personas que presentan una disminución de sus
funciones físicas, sensoriales o mentales, como consecuencia de una alteración
de carácter congénito o adquirido, previsiblemente permanente y que dificulte
cualitativa y/o cuantitativamente sus posibilidades de integración educativa,
laboral o social y que además no dependa económicamente de algún afiliado cotizante.
- Desempleado. Es la persona que no tiene empleo formal ni informal, que se
encuentre buscando trabajo, que sea jefe de familia y que hubiere estado
devengando a la fecha de la pérdida del empleo, dos (2) o menos salarios
mínimos legales mensuales vigentes.".
- Deportistas. Son aquellas personas que se dedican profesionalmente, y con
dedicación exclusiva, a la práctica de un deporte, que sus ingresos familiares
mensuales no superen el equivalente a dos salarios mínimos legales vigentes y
que se encuentre afiliado a alguna de las ligas o federaciones de deporte
reconocidas por el Gobierno Nacional."
- Artistas. Son aquellas personas que tienen como actividad laboral de
dedicación exclusiva la expresión artística en cualquiera de sus formas, cuyos
ingresos familiares mensuales no superen los dos salarios mínimos legales
vigentes y que se encuentren afiliados a las asociaciones culturales
reconocidas por el Gobierno Nacional.
- Menores en situación
irregular. Son aquellos menores de 18
años que se encuentran abandonados en las calles o en cualquier institución de
protección o rehabilitación reocnocidas por el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar".
- Comunidad indígena. Es el conjunto de familias de ascendencia amerindia que se
identifican como tales y que mantienen características y valores propios de su
cultura, así como formas de gobierno y control social que las distinguen de la
sociedad nacional. Estas comunidades serán beneficiarias del sistema general de
seguridad social en salud sin perjuicio de lo establecido en el decreto 1811 de
1990 y demás legislación concordante". Gaceta del Congreso No. 397/93.
d. 3 Segundo debate en la
Cámara de Representantes.
El proyecto de ley en la
Cámara de Representantes sufrió algunas modificaciones, dentro de ellas la
correspondiente al artículo 157, materia de impugnación, pues al texto del
literal b) aprobado por el Senado se le adicionaron siete (7) nuevas categorías
de personas beneficiarias del régimen subsidiado, como se puede observar en la publicación
que aparece en la Gaceta del Congreso No. 434 de 1993, y que en la
transcripción que se hace en seguida aparecen resaltadas. Veamos:
"Artículo 157. Tipos de afiliados. Existirán dos tipos de afiliados al sistema
general de seguridad social en salud:
a) Los afiliados al sistema mediante el régimen contributivo son las
personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos,
los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de
pago. Estas personas deberán afiliarse al sistema mediante las normas del
régimen contributivo, de que trata el capítulo I del título III de la presente
ley.
b) Los afiliados al sistema mediante el régimen subsidiado de que
trata el artículo 210 de la presente ley son las personas sin capacidad de pago
para cubrir el monto total de la cotización. Serán subsidiadas en el sistema de
seguridad social en salud la población más pobre y vulnerable del país en las
áreas rural y urbana. Tendrán particular importancia, dentro de este grupo, las
madres durante el embarazo, parto y postparto y durante el periodo de
lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de familia, los niños
menores de un año, los menores en situación irregular, los enfermos de
Hansen, las personas mayores de 60 años, los discapacitados, los
campesinos, las comunidades indígenas, los trabajadores independientes,
artistas y deportistas, toreros y sus subalternos, periodistas
independientes, maestros de obra de construcción, albañiles, taxistas,
electricistas y demás profesiones similares sin capacidad de pago y
los desempleados.
Parágrafo 1. El Gobierno Nacional establacerá un régimen de estímulos,
términos, controles y sanciones para garantizar la universalidad de la
afiliación.
Parágrafo 2. La afiliación podrá ser individual o colectiva, a través de las
empresas, las agremiaciones, o por asentamientos geográficos, de acuerdo a la
reglamentación que para el efecto se expida. El carácter colectivo de la
afiliación será voluntario, por lo cual el afiliado no perderá el derecho a
elegir o trasladarse libremente entre entidades promotoras de salud.
Parágrafo 3. El Gobierno Nacional promoverá las asociaciones de usuarios del
sistema general de seguridad social en salud con el fin de fortalecer su capacidad
negociadora en el ejercicio y protección de sus derechos, de conformidad con el
reglamento. Estas asociaciones podrán tener como referencia empresas, ramas de
actividad económica, sindicatos u ordenamientos territoriales. Las entidades
promotoras de salud podrán ofrecer servicios complementarios adicionales o
tarifas especiales por la afiliación de usuarios asociados.
Parágrafo 4. Para efectos de determinar los afiliados al subsidio de que trata
el literal b) del presente artículo se entiende por:
- Mujer embarazada o
gestante: Toda mujer que se encuentre en estado
fisiológico de gestación comprobable, desde que concibe hasta el momento de
culminación del parto.
- Periodo de postparto: Tiempo transcurrido entre la culminación del parto y el final de
la sexta semana siguiente del mismo.
- Periodo de lactancia: Tiempo transcurrido entre el nacimiento del niño y el final del
sexto mes de vida.
- Menor de un año: Todo ser humano, desde el momento de su nacimiento y hasta que
cumpla su primer año de vida.
- Campesino: Se entiende por campesino quien labora en el área rural que deriva
al menos el 75% de sus ingresos de la actividad agropecuaria o que explota en
forma directa con o sin el concurso de su familia un predio rural, con
tenencia a cualquier título, y cuya superficie no supere aquella necesaria
para generar los ingresos de una unidad agrícola familiar. Se incluyen los
jornaleros de estas unidades agrícolas familiares.
- Discapacitados: Son todas aquellas personas que presentan una disminución de sus
funciones físicas, sensoriales o mentales, como consecuencia de una alteración
de carácter congénito o adquirido, previsiblemente permanente y que dificulte
cualitativa y/o cuantitativamente sus posibilidades de integración educativa,
laboral o social y que además no dependa económicamente de algún afiliado
cotizante.
- Desempleado: Es la persona que no tiene empleo formal ni informal, que se
encuentre buscando trabajo, que sea jefe de familia y que hubiere estado
devengando a la fecha de la pérdida del empleo, 2 o menos salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
- Deportistas: Son aquellas personas que se dedican profesionalmente, y con
dedicación exclusiva, a la práctica de un deporte, que sus ingresos familiares
mensuales no superen el equivalente a dos salarios mínimos legales vigentes y
que se encuentre afiliado a alguna de las ligas o federaciones de deporte
reconocidas por el Gobierno Nacional.
- Artistas: Son aquellas personas que tienen como actividad laboral de
dedicación exclusiva la expresión artística en cualquiera de sus formas, cuyos
ingresos familiares mensuales no superen los dos salarios mínimos legales
vigentes y que se encuentren afiliados a las asociaciones culturales
reconocidas por el Gobierno Nacional.
- Menores en situación
irregular: Para los propósitos de esta
ley son aquellos menores de 18 años que se encuentran abandonados en las calles
o en cualquier institución de protección o rehabilitación reconocidas por el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
- Comunidad Indígena: Es el conjunto de familias de ascendencia amerindia que se
identifican como tales y que mantienen características y valores propios de su
cultura, así como formas de gobierno y control social que las distinguen de la
sociedad nacional. Estas comunidades serán beneficiarias del sistema general de
seguridad social en salud, sin perjuicio de lo establecido en el decreto 1811
de 1990 y demás legislación concordante."
Las modificaciones que se
introdujeron al artículo 157, objeto de impugnación, tanto en la Plenaria del
Senado de la República como en la de la Cámara de Representantes encuentran
pleno respaldo en el inciso 2o. del artículo 160 del Estatuto Superior, disposición
que autoriza a las Cámaras para efectuar durante el segundo debate las
modificaciones, supresiones o adiciones que consideren pertinentes en los
proyectos de ley.
d. 4 Comisión Accidental
Dada la existencia de
discrepancias entre los textos aprobados por las Plenarias de Senado y Cámara,
sobre algunas de las disposiciones que integraban el proyecto de ley, se
decidió nombrar una comisión accidental conformada por miembros de una y otra
Cámara, encargada de conciliar las diferencias surgidas, dentro de las cuales
se encuentra el precepto demandado, que se identificó en el Senado con el No.
162 y en la Cámara con el No.157.
Dicha Comisión Conciliadora
presentó un nuevo texto normativo del artículo 157, el que fue puesto a
consideración de las Plenarias de las dos Cámaras y aprobado por las mismas,
cuyo contenido es exactamente igual al que aparece en la ley sancionada, dice
así:
"Artículo 157. Tipos
de participantes en el sistema general de seguridad social en salud. A
partir de la sanción de la presente ley, todo colombiano participará en el
servicio esencial de salud que permite el sistema general de seguridad social
en salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o
subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados.
A. Afiliados al sistema de
seguridad social.
Existirán dos tipos de
afiliados al sistema general de seguridad social en salud:
1. Los afiliados al sistema mediante el régimen contributivo son las
personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos,
los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de
pago. Estas personas deberán afiliarse al sistema mediante las normas del
régimen contributivo, de que trata el capítulo I del título III de la presente
ley.
2. Los afiliados al sistema mediante el régimen subsidiado de que
trata el artículo 211 de la presente ley son las personas sin capacidad de pago
para cubrir el monto total de la cotización. Será subsidiada en el sistema de
seguridad social en salud la población más pobre y vulnerable del país en las
áreas rural y urbana. Tendrán particular importancia, dentro de este grupo,
personas tales como las madres durante el embarazo, parto y postparto y periodo
de lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de familia, los niños
menores de un año, los menores en situación irregular, los enfermos de Hansen,
las personas mayores de 65 años, los discapacitados, los campesinos, las
comunidades indígenas, los trabajadores y profesionales independientes,
artistas y deportistas, toreros y sus subalternos, periodistas independientes,
maestros de obra de construcción, albañiles, taxistas, electricistas,
desempleados y demás personas sin capacidad de pago.
B. Personas vinculadas al
sistema.
Los participantes vinculados
son aquellas personas que por motivos de incapacidad de pago y mientras logran
ser beneficiarios del régimen subsidiado tendrán derecho a los servicios de
atención de salud que prestan las instituciones públicas y aquellas privadas
que tengan contrato con el Estado.
A partir del año 2000, todo
colombiano deberá estar vinculado al sistema a través de los régimenes
contributivo o subsidiado, en donde progresivamente se unificarán los plantes
de salud para que todos los habitantes del territorio nacional reciban el Plan
Obligatorio de Salud de que habla el artículo 162.
Parágrafo 1. El Gobierno Nacional establacerá un régimen de estímulos,
términos, controles y sanciones para garantizar la universalidad de la afiliación.
Parágrafo 2. La afiliación podrá ser individual o colectiva, a través de las
empresas, las agremiaciones, o por asentamientos geográficos, de acuerdo a la
reglamentación que para el efecto se expida. El carácter colectivo de la
afiliación será voluntario, por lo cual el afiliado no perderá el derecho a
elegir o trasladarse libremente entre entidades promotoras de salud.
Parágrafo 3. Podrán establecerse alianzas o asociaciones de usuarios, las
cuales serán promovidas y reglamentadas por el Gobierno Nacional con el fin de
fortalecer la capacidad negociadora, la protección de los derechos y la
participación comunitaria de los afiliados al sistema general de seguridad
social en salud. Estas agrupaciones de usuarios podrán tener como referencia
empresas, sociedades mutuales, ramas de actividad social y económica,
sindicatos, ordenamientos territoriales u otros tipos de asociación y podrán
cobrar una cuota de afiliación.
Parágrafo 4. El Consejo Nacional de Seguridad Social definirá y reglamentará
los grupos de afiliación prioritaria al subsidio." Gaceta 478/93 y D.O.
41148/93.
De conformidad con lo
expuesto y en contra de lo afirmado por los demandantes, es evidente que entre
el texto del artículo aprobado por la Plenaria del Senado de la República y el
aprobado por la Cámara de Representantes, existen diferencias sustanciales, a
saber:
En el literal b) de la
versión del Senado aparecen catorce (14) grupos de personas beneficiarias del
régimen subsidiado de salud, de los cuales se definen en el parágrafo 4o. once
(11) de ellos; mientras que en el texto de la Cámara en ese mismo literal, se
consagran veinte (20) grupos de beneficiarios y el parágrafo 4o. no sufre
ninguna variación. De otra parte, en la definición de "menor en situación
irregular" se agregó en la Cámara de Representantes las expresiones
"Para los propósitos de esta ley...", que no aparecen en el texto del
Senado.
Ante la notable disparidad
de textos, correspondió a la comisión accidental conciliar las diferencias
existentes y fue así como surgió una nueva norma que vendría a reemplazar las
disímiles, en la que se eliminaron las definiciones de los grupos beneficiarios
del régimen subsidiado de salud, entre otras la de comunidades indígenas, a que
aluden los demandantes, sin que la cobertura de servicios para esta clase de
personas haya sufrido mengua alguna, como expresamente se lee en el literal b)
del artículo demandado, pues continúan amparadas por los beneficios que otorga
dicho régimen.
Así las cosas, no les asiste
razón a los accionantes pues sí hubo diferencias entre los textos aprobados por
las Plenarias del Senado y la Cámara respecto al artículo 157 de la ley 100 de
1993, lo que motivó que ese precepto fuera objeto de conciliación por parte de
la comisión accidental designada para el efecto, trámite que se ajusta a los
cánones constitucionales que rigen la materia.(arts. 160 y 161 C.N.)
e. Función de las comisiones
accidentales
Como ya lo ha expresado esta
Corporación, las comisiones accidentales se crearon para conciliar las
"discrepancias" que surgieren en los proyectos de ley aprobados por
las Plenarias de las Cámaras, esto es, todas las desigualdades o diferencias
que se presenten entre uno o varios de los artículos que conforman ese
ordenamiento.
Dichas comisiones son
mixtas, pues se integran con miembros de una y otra cámara, y para el ejercicio
de sus funciones deben celebrar reuniones conjuntas con el fin de preparar el
texto normativo correspondiente a las disposiciones disímiles, el que será
presentado a la consideración y aprobación de las Plenarias de Senado y Cámara.
En este orden de ideas, la función de la comisión accidental a que alude el
artículo 161 constitucional es, entonces, la de preparar el texto del artículo
o artículos que habrán de reemplazar a aquél o aquellos que presentaron
disparidad o diferencia en las plenarias de Senado y Cámara, siempre y cuando
se adecuen al querer mayoritario del Congreso Nacional.
Sostiene uno de los
intervinientes que las comisiones accidentales se nombran cuando existen
discrepancias en el proyecto de ley, entendido éste como "unidad
sistemática, sin limitar la conciliación a la modificación y ajuste de las
normas o artículos que no coincidan en ambas aprobaciones" ya que
"una interpretación de este tipo restringiría la conciliación e impediría
terceras soluciones. La finalidad de la norma constitucional consiste en que
las diferencias de criterio entre las Cámaras encuentren solución política para
la cual está permitido elaborar cualquier clase de texto que deberá ser
aprobado en sesiones plenarias de éstas", criterio que debe aclararse en
el siguiente sentido.
Cierto es que el artículo
161 de la Carta alude al nombramiento de comisiones accidentales cuando existan
discrepancias en el "proyecto de ley", pero es apenas obvio que
dichas comisiones no se pueden ocupar del estudio de aquellos artículos que no
presentaron diferencia o desigualdad en las Plenarias de las Cámaras, pues de
llegar a aceptarse lo contrario, esto es, que se vuelva sobre disposiciones que
no fueron objeto de desacuerdo, se estaría desconociendo abiertamente la
finalidad para la cual se crearon esas comisiones, que no es otra que la de
zanjar las diferencias que surgieren entre los textos aprobados por las plenarias.
Además, considera la Corte
que también se atentaría contra la existencia misma de las comisiones
constitucionales permanentes de las Cámaras, a quienes corresponde dar el
primer debate a los proyectos de ley, por que si las comisiones accidentales
pudieran sustituirlas, ¿qué sentido tendría la exigencia contenida en el
artículo 157-2 de la Carta, que establece como requisito indispensable para que
un proyecto se convierta en ley, el haber sido aprobado en primer debate en la
respectiva comisión permanente de cada Cámara?. Recuérdese que los preceptos
constitucionales que regulan el trámite legislativo conforman un todo
sistemático, de manera que sus disposiciones no pueden interpretarse en forma
aislada sino dentro del contexto de la institución a la que pertenecen.
Lo que sí es indudable es
que las comisiones accidentales al conciliar los textos disímiles bien pueden
introducirles las reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en
reemplazo de esos artículos, siempre y cuando obtengan la aprobación de las
Plenarias de las Cámaras y no se modifique sustancialmente el proyecto o se
cambie su finalidad.
También podría presentarse
el caso de que la modificación de un artículo implique el de otros con los
cuales guarda íntima relación, asunto que deberá tratarse con sumo cuidado por
parte de los miembros del Congreso, y sólo en eventos excepcionalísimos podrían
proceder a reformar los artículos conexos, siempre y cuando tal decisión se
someta a la aprobación mayoritaria de las Plenarias de las Cámaras.
Finalmente, cabe reiterar la
doctrina sentada por esta Corporación en la sentencia C-055/95, con ponencia
del Magistrado Alejandro Martinez Caballero, en la que se afirmó que la
improbación de un artículo modificado por la comisión accidental no conduce
necesariamente a la improbación o rechazo total del proyecto de ley al que
pertenece. Dijo la Corte:
"....Resulta absurdo
interpretar el tenor literal del artículo 161 de la Carta, de tal manera que se
concluya que la falta de acuerdo entre las Cámaras sobre algunos artículos
independientes de un proyecto acarrea inevitablemente el fracaso de la
totalidad del proyecto, a pesar de que exista acuerdo entre las Cámaras sobre
el resto del articulado. En efecto, una tal interpretación conduce a que una
institución creada por el Constituyente para agilizar el trámite de las leyes
(las comisiones de conciliación) se convierta en todo lo contrario, esto es, en
un mecanismo que entorpece la labor legislativa del Congreso, puesto que el
desacuerdo sobre ciertas partes de un proyecto puede comportar el hundimiento
global del mismo. Con ello no sólo se desnaturaliza la institución de las
comisiones de conciliación sino que se olvida que la finalidad global del
Constituyente, en materia de expedición de leyes, fue racionalizar y
flexibilizar su trámite. Además una tal hermenéutica tiene otro efecto
perjudicial, ya que erosiona el pluralismo y la libre discusión democrática,
puesto que es contrario al principio de mayoría que existiendo acuerdo sobre lo
esencial de un proyecto de ley, los desacuerdos relativos a disposiciones
accesorias al mismo, frustren todo el esfuerzo realizado para tramitar y
expedir una ley. Las normas constitucionales relativas al trámite legislativo
nunca deben interpretarse en el sentido de que su función sea la de entorpecer
e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática
en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a
desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental........ La Corte
considera entonces que se adecua al sentido de la Constitución que si subsisten
las diferencias sobre un proyecto de ley después del segundo debate en las
cámaras, entonces se considerarán negados únicamente los artículos o
disposiciones materia de discrepancia, siempre que éstos no fueren
fundamentales al sentido de la nueva ley".
f. Otros cargos.
Afirman los demandantes que
"la arbitrariedad cometida al eliminar un texto aprobado íntegramente,
afecta gravemente las conquistas legales adquiridas por las comunidades
indígenas, como la gratuidad del servicio de salud. La frase clave 'sin
perjuicio de lo dispuesto en el decreto 1811 de 1990 y demás legislación
concordante, fue aprobada por iniciativa propuesta por los senadores indígenas
con el visto bueno de los ponentes de ambas cámaras"; olvidan los actores
que mientras un proyecto de ley no haya surtido todas las etapas exigidas por
la Constitución para convertirse en ley de la República, sus mandatos no producen
efecto alguno y, por tanto, mal pueden invocarse como violatorios de derechos
constitucionales, pues las disposiciones que vendrían a vulnerarlos serían las
de la ley mas no las contenidas en un proyecto, el que de acuerdo con la
Constitución puede ser objeto de modificaciones, adiciones o supresiones en el
segundo debate, según lo estatuído en el inciso segundo del artículo 160 del
Estatuto Supremo, y en caso de discrepancias, reformado por las comisiones
accidentales, como lo ordena el artículo 161 ibidem.
De otra parte, observa la
Corte que el decreto 1811 de 1990, que echan de menos los demandantes, es un
decreto reglamentario de la ley 10 de 1990, ordenamiento que como se lee en el
Título III, capítulo II de la misma ley 100 de 1993, sigue vigente al
establecerse que el "régimen de subsidios será complementario del sistema
de salud definido por la ley 10 de 1990", y que en el artículo 289 de la
misma ley que acusan parcialmente, expresamente se señala la derogación de
"las disposiciones que le sean contrarias".
Para terminar, hay que
anotar que la ausencia de definición, en la ley acusada, de la expresión
"comunidades indígenas", que dicho sea de paso se advierte también en
varios artículos de la Constitución (ver arts. 171, 329 y 330), no vulnera el
derecho a la salud de las personas que las conforman, pues como ya se expresó,
la misma norma acusada las enuncia como sujetos del régimen subsidiado de
salud, y por tanto, beneficiarias de los servicios correspondientes.
Además, es pertinente recordar
a los demandantes que existe legislación anterior a la impugnada, en la que se
consagra dicha definición; tal, el artículo 2o. del decreto 2001 de 1988, que
dice: "Entiéndese por comunidad indígena al conjunto de familias de
ascendencia amerindia que comparten sentimientos de identificación con su
pasado aborigen, manteniendo rasgos y valores propios de su cultura
tradicional, así como formas de gobierno y control social internos que los
distinguen de otras comunidades rurales" pero, aún en el supuesto de que
el legislador no hubiera definido esa expresión, ésta ha de entenderse de
acuerdo al uso general y corriente de los términos.
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE el
artículo 157 de la ley 100 de 1993, pero únicamente en lo que respecta al vicio
formal analizado en esta sentencia.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
725 | C-283-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-283/95
ORDEN PUBLICO-Manejo
Una cosa es
ejercer la tutela del orden público, conservarlo, prevenir los acontecimientos
que impliquen su ruptura y restablecerlo cuando hubiere sido perturbado, lo
cual compete exclusivamente al Presidente de la República, y otra muy distinta
dictar normas generales aplicables a situaciones que afectan a la sociedad por
causa de actividades como el narcotráfico, el terrorismo y la subversión, las
cuales, si bien no propician necesariamente una perturbación del orden público
que deba conducir a la declaración del Estado de Conmoción Interior,
constituyen un fenómeno innegable y actualmente presente, que debe ser objeto
de regulación legal y de la atención de las ramas del Poder Público, dentro de
la órbita de sus respectivas atribuciones.
ORDEN PUBLICO-Manejo
El ejercicio de
la función exclusiva de manejo del orden público, que toca al Presidente, no es
incompatible con la actividad legislativa del Congreso, aún sobre materias que
de alguna manera incidan en aquél o en torno a situaciones permanentes o transitorias
que afecten el pacífico desenvolvimiento de las actividades individuales y
colectivas en el seno de la comunidad.
DERECHO A LA PAZ
La paz no es algo
que concierna privativamente a los organismos y funcionarios del Estado sino
que, por el contrario, atañe a todos los colombianos, como lo declara el
artículo 22 de la Constitución, a cuyo tenor es un derecho de todos y un deber
de obligatorio cumplimiento. Menos todavía puede sostenerse que esté
circunscrito a la actividad y decisión de una sola rama del Poder Público.
Tampoco es admisible la hipótesis de que los asuntos de paz estén vedados a la
función legislativa ordinaria o que el Congreso sea ajeno a ellos.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Consecución de
la paz pública
La injerencia del
Congreso, mediante la expedición de leyes, en los asuntos que conciernen a la
paz pública resulta confirmado por los artículos 152 y 214 de la Constitución
Política, que lo autorizan para regular, por ley estatutaria, los estados de
excepción, estableciendo límites a las facultades del Gobierno en tales
circunstancias y contemplando las garantías para proteger los derechos, de
conformidad con los tratados internacionales.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Control del
orden público
Si al Presidente
de la República apenas se le confía una función legislativa excepcional para el
control del orden público cuando éste escapa a sus atribuciones ordinarias -que
son administrativas-, la necesaria conclusión es la de que el titular de la
atribución indispensable para dictar normas de carácter general y abstracto,
con efecto permanente o transitorio, sobre las materias que tocan con el orden
público no es otro que el Congreso Nacional.
CONMOCION
INTERIOR
El Estado de
Conmoción Interior ha sido concebido de manera restrictiva, como mecanismo de
defensa de la sociedad, por intermedio del Ejecutivo, ante grave perturbación
del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana "y que no
pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las
autoridades de policía". Estas atribuciones son precisamente las que
determine el legislador ordinario, pues la actividad de las autoridades
públicas en ese campo debe obedecer a los lineamientos y requisitos que
establezca la ley.
PRINCIPIO DE
COLABORACION ARMONICA
No puede
desconocerse, por otra parte, que en el ejercicio de las funciones públicas, si
bien la Constitución ha establecido el criterio general de la separación, que
reserva a cada rama una órbita de atribuciones en la que no pueden inmiscuirse
las demás, ella misma ha señalado que todas colaboran armónicamente para la
realización de los fines del Estado.
LEGISLACION
PERMANENTE
La Constitución
Política no prohibe al Congreso adoptar como legislación permanente normas que
hayan sido dictadas durante cualquiera de los estados de excepción, pero el
análisis constitucional de dichas disposiciones cambia sustancialmente,
considerada la materia de cada una de ellas, según que haya sido expedida en
tiempo de paz o en época de perturbación del orden público. No obstante, la
perspectiva desde la cual un mismo contenido normativo puede ser confrontado
con la Constitución no es la misma cuando a él se acude como instrumento
extraordinario para enfrentar una crisis del orden público que cuando se lo
plasma como elemento propio de la normalidad institucional.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-No se
configura
Aunque algunas de
las normas incorporadas al texto de la Ley 104 de 1993 fueron declaradas
exequibles por la Corte, como pertenecientes a decretos legislativos dictados
con invocación del Estado de Conmoción Interior, no se configura respecto de
ellas la cosa juzgada constitucional, pues dado el cambio de circunstancias y
el diferente papel que las mismas normas juegan, según que se las haya hecho
valer en tiempo de crisis o se las aplique con vocación de permanencia, el
objeto del examen confiado a esta Corporación en uno y otro caso es diferente.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-750
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 104 de 1993 "por la cual se consagran
unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la
justicia y se dictan otras disposiciones".
Actor: ALFREDO
VASQUEZ CARRIZOSA y otros.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del veintinueve (29) de junio
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos
ALFREDO VASQUEZ CARRIZOSA, ROBERTO MUTIS PUYANA y JESUS ANIBAL SUAREZ M.,
haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241, numeral 4º, de la Carta
Política, han presentado una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 104
de 1993.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
"LEY 104 DE 1993
(Diciembre 30)
Por la cual se consagran unos instrumentos
para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan
otras disposiciones.
El Congreso de la República de Colombia
DECRETA:
PRIMERA PARTE
PARTE GENERAL
ARTICULO 1º.- Las normas consagradas en la presente Ley
tienen por objeto dotar al Estado colombiano de instrumentos eficaces para
asegurar la vigencia del Estado Social y Democrático de Derecho y garantizar la
plenitud de los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la
Constitución Política.
ARTICULO 2º.- En la aplicación de las atribuciones
conferidas en la presente Ley, se seguirán los criterios de proporcionalidad y
necesariedad y en la determinación del contenido de su alcance el intérprete
deberá estarse al tenor literal de la misma, sin que so pretexto de desentrañar
su espíritu, puedan usarse facultades no conferidas de manera expresa.
En el ejercicio de
las mismas facultades no podrá menoscabarse el núcleo esencial de los derechos
fundamentales, ni alterar la distribución de competencias establecidas en la
Constitución y las leyes y en su aplicación se tendrá siempre en cuenta el
propósito del logro de la convivencia pacífica.
ARTICULO 3º.- El Estado propenderá por el
establecimiento de un orden social justo que asegure la convivencia pacífica,
la protección de los derechos y libertades de los individuos y adoptará medidas
en favor de grupos discriminados o marginados, tendientes a lograr condiciones
de igualdad real y a proveer a todos de las mismas oportunidades para su
adecuado desenvolvimiento, el de su familia y su grupo social.
ARTICULO 4º.- Las autoridades procurarán que los
particulares resuelvan sus diferencias de manera democrática y pacífica,
facilitarán la participación de todos en las decisiones que los afectan y
deberán resolver de manera pronta las solicitudes que los ciudadanos les
presenten para la satisfacción de sus necesidades y la prevención y eliminación
de las perturbaciones a la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y el
ambiente.
ARTICULO 5º.- Las autoridades garantizan el libre
desarrollo y la libre expresión y actuación de los movimientos sociales y de
las protestas populares que se realicen de acuerdo con la Constitución y las
leyes.
ARTICULO 6º.- En la parte general del plan de desarrollo
y en los que adopten las entidades territoriales se señalarán con precisión las
metas, prioridades y políticas macroeconómicas dirigidas a lograr un desarrollo
social equitativo y a integrar a las regiones de colonización, o
tradicionalmente marginadas o en las que la presencia estatal resulta
insuficiente para el cumplimiento de los fines previstos en el artículo 2 de la
Constitución Política, con el objeto de propender por el logro de la
conviviencia, dentro de un orden justo, democrático y pacífico.
ARTICULO 7º.- El Gobierno deberá presentar informes,
dentro de los primeros diez (10) días de cada período legislativo a las
Comisiones de que trata el artículo 8º referidos a la utilización de las
atribuciones que se le confieren mediante la presente Ley, así como sobre las
medidas tendientes a mejorar las condiciones económicas de las zonas y grupos
marginados de la población colombiana.
ARTICULO 8º.- Las mesas directivas de las Comisiones
primeras de Senado y Cámara, conformarán una comisión, integrada por seis (6)
senadores y seis (6) representantes, en la que deberán estar representados
proporcionalmente todos los partidos y movimientos políticos representados en
el Congreso, la cual deberá hacer el seguimiento de la aplicación de la
presente Ley, recibir las quejas que se susciten con ocasión de la misma,
revisar los informes del Gobierno y recomendar la permanencia, suspensión o
derogatoria de las disposiciones contenidas en esta Ley.
TITULO I
INSTRUMENTOS PARA LA BUSQUEDA DE LA
CONVIVENCIA
CAPITULO 1
ABANDONO Y ENTREGA VOLUNTARIA
ARTICULO 9º.- Tratándose de personas vinculadas a grupos
subversivos, de justicia privada o denominados "milicias populares rurales
o urbanas", será necesario el abandono voluntario de la organización y la
entrega a las autoridades y podrán tener derecho a los beneficios señalados en
los artículos 369-A y 369-B del C.P.P., siempre y cuando se cumpla con los
requisitos y criterios allí previstos.
PARAGRAFO 1º.- Cuando sea necesario verificar si las
personas que solicitan la concesión de los beneficios a que se refiere el presente
artículo, tienen carácter de personas vinculadas a grupos subversivos, de
justicia privada o denominados "milicias populares rurales o
urbanas", la autoridad judicial competente podrá solicitar la información
pertinente a los Ministerios de Gobierno, Defensa, Justicia y del Derecho, y a
las demás entidades y organismos de inteligencia del Estado.
PARAGRAFO 2º.- Los beneficios previstos en este artículo
no podrán extenderse al delito de secuestro, a los demás delitos atroces ni a
homicidios cometidos fuera de combate o aprovechándose del estado de
indefensión de las víctimas, ni en general, a delitos cuya pena mínima legal
exceda de ocho (8) años de prisión.
CAPITULO 2
NORMAS COMUNES
ARTICULO 10.- Beneficios Condicionales. Cuando se
concedan los beneficios de garantía de no investigación ni acusación, libertad
provisional, detención domiciliaria durante el proceso de ejecución de la
condena, condena de ejecución condicional, libertad condicional, sustitución de
la pena privativa de la libertad por trabajo social, el funcionario judicial
competente impondrá al beneficiado una o varias de las siguientes obligaciones:
a) Informar todo
cambio de residencia;
b) Ejercer oficio,
profesión u ocupación lícitos;
c) Reparar los daños
ocasionados por el delito, salvo cuando se demuestre que se está en
imposibilidad de hacerlo;
d) Abstenerse de
consumir bebidas alcohólicas;
e) Someterse a la
vigilancia de las autoridades o presentarse periódicamente ante ellas;
f) Presentarse
cuando el funcionario judicial lo solicite;
g) Observar buena
conducta individual, familiar y social;
h) No cometer un
nuevo hecho punible, excepto cuando se trate de delitos culposos;
i) No salir del país
sin previa autorización del funcionario judicial competente;
j) Cumplir con las
obligaciones contempladas en las normas y reglamentos del régimen penitenciario
y observar buena conducta en el establecimiento carcelario;
k) Cumplir y
acreditar el trabajo o estudio ante las autoridades competentes.
El funcionario judicial
competente impondrá las obligaciones discrecionalmente, según la naturaleza y
modalidades del hecho punible, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en
que se cometió, la naturaleza del beneficio, la personalidad del beneficiario,
los antecedentes penales y la buena conducta en el establecimiento carcelario.
Las obligaciones de
que trata este artículo se garantizarán mediante caución, que será fijada por
el mismo funcionario judicial.
ARTICULO 11.-
Revocación de beneficios.
El funcionario judicial que otorgó el beneficio lo revocará cuando encuentre
que se ha incumplido alguna de las obligaciones impuestas, se ha incurrido en
el delito de fuga de presos o en falta grave contra el régimen penitenciario,
durante el respectivo período de prueba.
ARTICULO 12.-
Prohibición de acumulación. Los
beneficios por colaboración con la justicia aquí previstos, son incompatibles
con los consagrados para las mismas conductas en otras disposiciones.
Otorgados los
beneficios, no podrán concederse otros adicionales por la misma colaboración.
ARTICULO 13.-
Protección integral. Desde
el momento en que se entreguen a las autoridades las personas a que se refiere
el Título I, artículos 10, 11, 12 y 13 de esta Ley podrán, si lo solicitan
expresamente, recibir protección especial del Estado con el fin de asegurar su
derecho a la vida e integridad física, cuando a juicio de la autoridad judicial
competente, ella fuere necesaria.
De la entrega deberá
informarse inmediatamente a la autoridad judicial competente, la cual podrá
autorizar la permanencia de tales personas en instalaciones militares o sitios
de reclusión habilitados por el Instituto Nacional Penitenciario, cuando lo
estime conveniente para la seguridad del sometido o para la concreción eficaz
de su colaboración.
Cuando dichas
personas manifiesten su voluntad de no continuar en una instalación militar, o
sitio de reclusión habilitado, serán trasladadas al centro carcelario que
determinen las autoridades competentes.
CAPITULO 3
DISPOSICIONES PARA FACILITAR EL DIALOGO CON
LOS GRUPOS GUERRILLEROS, SU DESMOVILIZACIÓN Y REINSERCION
A LA VIDA CIVIL
ARTICULO 14.- Los Representantes autorizados
expresamente por el Gobierno Nacional, con el fin de lograr la paz podrán:
a) Realizar actos
tendientes a entablar los diálogos a que se refiere este capítulo;
b) Adelantar
diálogos con los voceros o representantes de los grupos guerrilleros,
tendientes a buscar la reinserción de sus integrantes a la vida civil;
c) Firmar acuerdos
con los voceros o representantes de los grupos guerrilleros, dirigidos a
obtener la desmovilización y reincorporación a la vida civil de sus
integrantes. Los acuerdos y su contenido serán los que a juicio del Gobierno
sean necesarios para adelantar y culminar el proceso de paz;
d) Acordar con los
voceros o representantes de los grupos guerrilleros, la ubicación temporal de
éstos en zonas determinadas del territorio nacional, para facilitar la
verificación de que han cesado en sus operaciones subversivas.
Las órdenes de
captura que se hayan dictado o se dicten en procesos penales por delitos
políticos y conexos contra los miembros de los grupos guerrilleros localizados
de conformidad con lo establecido en el inciso anterior, quedarán suspendidas
en las zonas a que hace referencia el inciso anterior, desde el momento de la
ubicación de dichas personas hasta cuando el Gobierno Nacional declare que ha
culminado el proceso de paz a que se refiere este capítulo.
Para tales efectos,
el Ministerio de Gobierno y la Consejería Presidencial para la Paz elaborarán
la lista de las personas que se encuentren en la respectiva zona de ubicación
en su calidad de guerrilleros, previa certificación bajo la gravedad del
juramento, expedida por los voceros del respectivo grupo, quienes serán
responsables penalmente por la veracidad de tal información. El Ministerio de
Gobierno enviará a las autoridades judiciales y de policía correspondientes la
lista así elaborada.
Estas normas son
aplicables a las milicias populares con carácter político.
PARAGRAFO 1º.- De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 14 de la Ley 40 de 1993, el delito de secuestro no tiene el carácter
de conexo con un delito político.
PARAGRAFO 2º.- Con el fin de facilitar la transición a la
vida civil y política legal de los grupos guerrilleros que se encuentren en un
proceso de paz dirigido por el Gobierno, éste podrá nombrar por una sola vez,
un número plural de congresistas en cada Cámara en representación de los
mencionados grupos.
Para los efectos
previstos en el presente artículo, el Gobierno podrá no tener en cuenta
determinadas inhabilidades y requisitos para ser congresista.
ARTICULO 15.- La dirección del proceso de paz
corresponde exclusivamente al Presidente de la República como responsable de la
preservación del orden público en toda la Nación. Quienes a nombre del Gobierno
participen en los diálogos y acuerdos de paz, lo harán de conformidad con las
instrucciones que él les imparta.
El Presidente de la
República podrá disponer la participación de representantes de diversos
sectores de la sociedad civil en los diálogos a que hace referencia el artículo
anterior, cuando a su juicio puedan colaborar en el desarrollo del proceso de
paz.
ARTICULO 16.- Las personas que participen en los
diálogos y en la celebración de los acuerdos a que se refiere el presente
capítulo no incurrirán en responsabilidad penal por razón de su intervención en
los mismos.
ARTICULO 17.- El Gobierno Nacional, con el único fin de
facilitar el desarrollo de un proceso de paz bajo su dirección, podrá autorizar
la difusión total o parcial de comunicados que provengan de organizaciones
guerrilleras vinculadas al mismo o de entrevistas de miembros de dichas
organizaciones.
TITULO II
ATENCION A LAS VICTIMAS DE ATENTADOS
TERRORISTAS
CAPITULO 1
DISPOSICIONES GENERALES
ARTICULO 18.- Para los efectos de esta Ley se entiende
por víctimas aquellas personas que sufren directamente perjuicios por razón de
los atentados terroristas cometidos con bombas o artefactos explosivos y las
tomas guerrilleras que afecten en forma indiscriminada a la población.
PARAGRAFO.- El Consejo Directivo del Fondo de
Solidaridad y Emergencia Social de la Presidencia de la República determinará
si son o no aplicables las medidas a que se refiere el presente Título, en los
casos en que exista duda sobre el particular.
ARTICULO 19.- En desarrollo del principio de solidaridad
social, y dado el daño especial sufrido por las víctimas de atentados
terroristas, éstas recibirán asistencia humanitaria, entendiendo por tal la
ayuda indispensable para atender requerimientos urgentes y necesarios para
satisfacer los derechos constitucionales de dichas personas que hayan sido
menoscabados por la acción terrorista. Dicha asistencia será prestada por el
Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, en desarrollo de su objeto
constitucional, y por las demás entidades públicas dentro del marco de su
competencia legal.
ARTICULO 20.- El Instituto Colombiano de bienestar
Familiar, en desarrollo de sus programas preventivos y de protección, prestará
asistencia prioritaria a los menores de edad que hayan quedado sin familia o
que teniéndola, ésta no se encuentre en condiciones de cuidarlos por razón de
los atentados terroristas a que se refiere el presente Título. El Gobierno
Nacional apropiará los recursos presupuestales al Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar para el desarrollo de este programa.
ARTICULO 21.- Cuando quiera que ocurra un atentado
terrorista el Comité local para la Prevención y Atención de Desastres o a falta
de éste, la oficina que hiciere sus veces, deberá elaborar el censo de
damnificados, en un término no mayor de cinco (5) días hábiles desde la
ocurrencia del atentado, en el cual se incluirá la información necesaria para
efectos de la cumplida aplicación de las disposiciones de este Título, de
conformidad con los formatos que establezca el Fondo de Solidaridad y
Emergencia Social.
Estas listas de
damnificados podrán ser revisadas en cualquier tiempo por el Fondo de
Solidaridad y Emergencia Social, el cual verificará la calidad de víctimas de
las personas que allí figuren como damnificados.
Cuando el Fondo de
Solidaridad y Emergencia Social establezca que una de las personas que figuraba
en el censo respectivo o que recibió alguna de las formas de asistencia
previstas en este Título, no tenía el carácter de víctima, el interesado,
además de las sanciones penales a que haya lugar, perderá todos los derechos
que le otorga el presente Título, y la respectiva entidad procederá a exigirle
el reembolso de las sumas que le haya entregado o haya pagado por cuenta del
mismo o de los bienes que le haya entregado. Si se trata de créditos, el
establecimiento que lo haya otorgado podrá mantenerlo, reajustando las
condiciones a la tasa de mercado.
CAPITULO 2
ASISTENCIA EN MATERIA DE SALUD
ARTICULO 22.- Las instituciones hospitalarias, públicas
o privadas, del territorio nacional, que prestan servicios de salud, tienen la
obligación de atender de manera inmediata a las víctimas de los atentados
terroristas que lo requieran, con independencia de la capacidad socioeconómica
de los demandantes de estos servicios y sin exigir condición previa para su
admisión.
ARTICULO 23.- Los servicios de asistencia médica,
quirúrgica y hospitalaria consistirán en:
1. Hospitalización.
2. Material médico
quirúrgico, de osteosíntesis y órtesis, conforme a los criterios técnicos que
fije el Ministerio de Salud.
3. Medicamentos.
4. Honorarios
médicos.
5. Servicios de
apoyo tales como bancos de sangre, laboratorios, imágenes diagnósticas.
6. Transporte.
7. Servicios de
rehabilitación física, por el tiempo y conforme a los criterios técnicos que
fije el Ministerio de Salud.
8. Servicios de
rehabilitación mental en los casos en que como consecuencia del atentado
terrorista la persona quede gravemente incapacitada para desarrollar una vida
normal de acuerdo con su situación, y por el tiempo y conforme a los criterios
técnicos que fije el Ministerio de Salud.
ARTICULO 24.- El reconocimiento y pago de los servicios
a que se refiere el artículo anterior se hará por conducto del Ministerio de
Salud, con cargo a los recursos que suministre el Fondo de Solidaridad y
Emergencia Social de la Presidencia de la República, de conformidad con lo
previsto en los artículos 26 y 47 de esta Ley, y con sujeción a los
procedimientos y tarifas fijados por la Junta Nacional del Fondo de Seguro
Obligatorio de Accidentes de Tránsito, FONSAT.
Cuando se solicite
la prestación de determinados servicios y exista duda sobre la procedencia de
la solicitud, el Ministerio de Salud, para efectos de adoptar una decisión,
podrá pedir concepto de una junta médica, la cual se integrará por
representantes de las entidades que, de acuerdo con la ley, tienen el carácter
de organismos consultivos del Gobierno en materia de salud.
ARTICULO 25.- Los afiliados a entidades de Previsión o
Seguridad Social, tales como Cajas de previsión Social, Cajas de Compensación
Familiar o el Instituto de Seguros Sociales, que resultaren víctimas de los
atentados terroristas a que hace referencia el presente Título, serán
remitidos, una vez se les preste la atención de urgencias y se logre su
estabilización, a las instituciones hospitalarias que definan dichas entidades
para que allí se continúe el tratamiento requerido. Los costos resultantes del
tratamiento inicial de urgencias, así como los costos de tratamiento posterior,
serán asumidos por las correspondientes instituciones de Previsión y Seguridad
Social.
ARTICULO 26.- Los gastos que demande la atención de las
víctimas amparadas con pólizas de compañías de seguros de salud o contratos con
empresas de medicina prepagada, serán cubiertos por el Estado de conformidad
con lo establecido en el presente Título, en aquella parte del paquete de
servicios definidos en el artículo 23 que no estén cubiertos por el respectivo
seguro o contrato o que lo estén en forma insuficiente.
ARTICULO 27.- El Ministerio de Salud ejercerá la
evaluación y control sobre los aspectos relativos a:
1. Número de
pacientes atendidos.
2. Acciones médico
quirúrgicas.
3. Suministros e
insumos hospitalarios gastados.
4. Causa de egreso y
pronóstico.
5. Condición del
paciente frente al ente hospitalario.
6. Los demás
factores que constituyen costos del servicio, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 23 de la presente Ley.
ARTICULO 28.- El incumplimiento de lo dispuesto en este
capítulo, será causal de sanción por las autoridades competentes en desarrollo
de sus funciones de inspección y vigilancia, de conformidad con lo previsto en
el artículo 49 de la Ley 10 de 1990, y demás normas concordantes.
CAPITULO 3
ASISTENCIA EN MATERIA DE VIVIENDA
ARTICULO 29.- Los hogares damnificados por actos
terroristas a que se refiere el presente Título podrán acceder al Subsidio
Familiar de Vivienda de que trata la Ley 3a de 1991, sin que para tal efecto se tome en cuenta el
valor de la solución de vivienda cuya adquisición o recuperación sea objeto de
financiación.
La Junta Directiva
del Instituto Nacional de Vivienda e Interés Social y Reforma Urbana, INURBE,
ejercerá la función que le otorga el ordinal 7 del artículo 14 de la Ley 3 de
1991, en relación con el subsidio familiar de vivienda de que trata este
capítulo, teniendo en cuenta el deber constitucional de proteger a las personas
que se encuentren en situación de debilidad manifiesta y el principio de
solidaridad, razón por la cual deberá dar prioridad a las solicitudes que
presenten los hogares que hayan sido víctimas de los actos descritos en el
presente artículo.
En aquellos casos en
que por razón de las circunstancias económicas de las víctimas, éstas no puedan
utilizar el valor del subsidio para financiar la adquisición o recuperación de
una solución de vivienda, el monto del mismo podrá destinarse a financiar, en
todo o en parte, el valor del canon de arrendamiento de una solución de
vivienda.
ARTICULO 30.- Para los efectos de este capítulo, se
entenderá por "Hogares Damnificados" aquellos definidos en el artículo
3 del Decreto 599 de 1991, sin consideración a su expresión en salarios mínimos
legales mensuales, que por causa de actos terroristas cometidos con bombas o
artefactos explosivos, pierdan su solución de vivienda total o parcialmente, de
tal manera que no ofrezca las condiciones mínimas de habitabilidad o
estabilidad en las estructuras. Igualmente, tendrán tal carácter los hogares
cuyos miembros, a la fecha del acto terrorista, no fuesen propietarios de una
solución de vivienda y que por razón de dichos actos hubiesen perdido al
miembro del hogar de quien derivaban su sustento.
ARTICULO 31.- Los postulantes al Subsidio Familiar de
Vivienda en las condiciones de que trata este capítulo, podrán acogerse a
cualesquiera de los planes declarados elegibles por el Instituto Nacional de
Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, INURBE.
ARTICULO 32.- La cuantía máxima del subsidio familiar de
vivienda de que trata este capítulo será el equivalente a quinientas (500)
unidades de poder adquisitivo constante, UPAC.
ARTICULO 33.- Las postulaciones al Subsidio Familiar de
Vivienda de que trata este capítulo, serán atendidas por el Instituto Nacional
de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, INURBE, con cargo a los
recursos asignados por el Gobierno Nacional para el Subsidio de Vivienda de
Interés Social. Las solicitudes respectivas serán decididas dentro de los diez
(10) días hábiles siguientes a su presentación.
ARTICULO 34.- Se aplicará al Subsidio Familiar de
Vivienda de que trata este capítulo, lo establecido en la Ley 3 de 1991 y
disposiciones complementarias, en cuanto no sean contrarias a lo que aquí se
dispone.
CAPITULO 4
ASISTENCIA EN MATERIA DE CREDITO
ARTICULO 35.- El Instituto de Fomento Industrial, IFI,
redescontará los préstamos que otorguen los distintos establecimientos de
crédito a las víctimas de atentados terroristas a que se refiere éste Título,
para financiar la reposición o reparación de vehículos, maquinaria, equipo,
equipamiento, muebles y enseres, capital de trabajo y reparación o reconstrucción
de inmuebles destinados a locales comerciales.
Así mismo, en
desarrollo del principio de solidaridad, el Banco Central Hipotecario, BCH,
otorgará a dichos damnificados, préstamos para financiar la reconstrucción o
reparación de inmuebles.
Estas operaciones
las harán el Instituto de Fomento Industrial, IFI, y el Banco Central
Hipotecario, BCH, en una cuantía inicial total de cinco mil millones de pesos
($5.000'000.000,oo). En caso de que tales recursos fueren insuficientes, podrán
efectuarse operaciones adicionales, previo concepto favorable de un comité
integrado para el efecto por el Secretario General de la Presidencia de la
República, el Gerente del Instituto de Fomento Industrial, IFI, y el Presidente
del Banco Central Hipotecario, BCH.
PARAGRAFO.- No obstante las líneas de crédito para
reposición o reparación de vehículos, el Gobierno Nacional mantendrá el seguro
de protección de vehículos de transporte público e intermunicipal contra
atentados terroristas.
ARTICULO 36.- En desarrollo de sus funciones, el Fondo
de Solidaridad y Emergencia Social de la Presidencia de la República,
contribuirá para la realización de las operaciones contempladas en el artículo
anterior, de la siguiente manera:
a) La deferencia
entre la tasa a la que ordinariamente capta el Instituto de Fomento Industrial,
IFI, y la tasa a la que se haga el redescuento de los créditos que otorguen los
establecimientos de crédito, será cubierta con cargo a los recursos del Fondo
de Solidaridad y Emergencia Social, conforme a los términos que para el efecto
se estipulen en el convenio que se suscriba entre el Instituto de Fomento
Industrial, IFI, y el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social.
b) La diferencia
entre la tasa de captación del Banco Central Hipotecario, BCH, y la tasa a la
que efectivamente se otorgue el crédito será cubierta, incrementada en tres (3)
puntos, con cargo a los recursos del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social,
según los términos estipulados en el convenio que para dicho efecto se suscriba
entre el Banco Central Hipotecario, BCH, y el Fondo de Solidaridad y Emergencia
Social.
En los convenios a
que hace referencia este artículo, se precisarán las condiciones y montos que
podrán tener tanto los créditos redescontables por el Instituto de Fomento Industrial,
como aquéllos que otorgue el Banco Central Hipotecario, en desarrollo del
presente capítulo, para lo cual se tendrá en cuenta el principio de solidaridad
y el deber de proteger a las personas que se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta.
ARTICULO 37.- Los establecimientos de crédito diseñarán
los procedimientos adecuados para estudiar las solicitudes de crédito a que se
refiere el presente capítulo de manera prioritaria, en el menor tiempo posible
y exigiendo solamente los documentos estrictamente necesarios para el efecto.
La Superintendencia
Bancaria velará por el aplicación de lo dispuesto en el presente artículo.
ARTICULO 38.- El Fondo de Solidaridad y Emergencia
Social centralizará la información sobre las personas que se beneficiaren de
los créditos aquí establecidos, con los datos que para el efecto del deben
proporcionar los establecimientos de crédito que otorguen los diversos
préstamos, con el propósito de que las entidades financieras y las autoridades
públicas puedan contar con la información exacta sobre las personas que se
hayan beneficiado de determinada líneas de crédito.
ARTICULO 39.- En aquellos eventos en que las víctimas de
los actos a que se refiere este Título, se encontraren en imposibilidad de
ofrecer una garantía suficiente de acuerdo con las sanas prácticas del mercado
financiero, para responder por los créditos previstos en los artículos
anteriores, dichos créditos podrán ser garantizados por el "Fondo de
Garantías para la Solidaridad".
Para efectos de lo dispuesto
en el inciso anterior, en desarrollo de su objeto constitucional y en ejercicio
de las atribuciones que le otorga el Decreto 2133 de 1992, el Fondo de
Solidaridad y Emergencia Social podrá celebrar un contrato fiduciario con la
filial fiduciaria del Instituto de Fomento Industrial con el propósito de crear
el "Fondo de Garantías para la Solidaridad", cuya función será
garantizar el pago de los créditos otorgados en desarrollo del presente
capítulo por los establecimientos de crédito a través de las líneas de
redescuento del Instituto de Fomento Industrial, IFI, así como los directamente
otorgados por el Banco Central Hipotecario, BCH, a las víctimas de los
atentados terroristas, en los casos previstos en el inciso primero del presente
artículo.
La filial fiduciaria
del Instituto de Fomento Industrial -IFI-, expedirá el certificado de garantía
en un lapso que no podrá exceder de dos (2) días hábiles contados a partir de
la fecha en que se haya presentado la solicitud respectiva a la fiduciaria y se
haya acreditado el cumplimiento de los requisitos correspondientes.
PARAGRAFO.- Quienes pretendan ser beneficiario de la
garantía establecida en este artículo deberán acreditar su condición de
damnificados y su imposibilidad de ofrecer garantías ante el Fondo de
Solidaridad y Emergencia Social, el cual podrá expedir certificaciones de esta
información con destino a los establecimientos de Crédito, con base en las
listas a que se refiere el artículo 21 de esta Ley.
ARTICULO 40.- El establecimiento de crédito respectivo
podrá hacer efectivo ante la filial fiduciaria del Instituto de Fomento
Industrial, IFI, en su calidad de administrador del Fondo, el certificado de
garantía correspondiente, para que se le reembolse el saldo a su favor, siempre
y cuando además de cumplir las demás condiciones que se hayan pactado, acredite
al Fondo que adelantó infructuosamente las actuaciones necesarias para la
recuperación de las sumas adeudadas, de acuerdo con lo que se señala en el
contrato por el cual se cree el Fondo de Garantías de Solidaridad.
CAPITULO 5
ASISTENCIA EN MATERIA EDUCATIVA
ARTICULO 41.- Los beneficios contemplados en los
Decretos 2231 de 1989 y 48 de 1990, serán concedidos también a las víctimas de
atentados terroristas. En este caso, corresponderá al Fondo de Solidaridad y
Emergencia Social, expedir el certificado correspondiente, con base en las
listas a que se refiere el artículo 21 de la presente Ley.
CAPITULO 6
ASISTENCIA CON LA PARTICIPACION DE
ENTIDADES
SIN ANIMO DE LUCRO
ARTICULO 42.- Sin perjuicio de lo dispuesto en los
artículos anteriores, el Fondo de Seguridad y Emergencia Social de la
Presidencia de la República, en desarrollo de su objeto constitucional, y con
sujeción a lo dispuesto por el artículo 355 de la Constitución Política y en
las normas que reglamenten la materia, podrá celebrar contratos con personas
jurídicas sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad, con el fin de impulsar
los programas y actividades de dichas entidades dirigidos a apoyar a las
víctimas de los atentados terroristas a que se refiere el presente Título. Las
actividades o programas objeto de apoyo podrán incluir el suministro de la
asistencia económica, técnica y administrativa necesaria a las víctimas de las
actividades terroristas que por su situación económica pueden no tener acceso a
las líneas ordinarias de crédito del sistema financiero.
CAPITULO 7
OTRAS DISPOSICIONES
ARTICULO 43.- Las actuaciones que se realicen para la
constitución y registro de las garantías que se otorguen para amparar los créditos
a que se refiere el capítulo 4 de este Título, deberán adelantarse en un
término no mayor de dos (2) días hábiles contados a partir de la fecha de la
solicitud, y estarán exentas de derechos notariales, registrales y del pago de
los impuestos nacionales actualmente vigentes para tales trámites. Igualmente
estarán exentos de impuestos nacionales los documentos que deban expedirse para
efectos de los créditos que se otorguen en desarrollo del mismo.
Para efectos de
acreditar que la respectiva actuación tiene por objeto amparar los créditos a
que se refiere el capítulo 4 de este Título, bastará la certificación del
establecimiento de crédito beneficiario de la garantía, donde identifique el
préstamo como "crédito de solidaridad".
ARTICULO 44.- Las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales podrán establecer dentro de la órbita de su
competencia, exenciones de los impuestos de beneficencia, predial, industria y
comercio, rodamiento de vehículos, registro y anotación y de aquellos otros que
consideren del caso, en beneficio de las víctimas de los atentados terroristas
a que se refiere este Título.
ARTICULO 45.- En cumplimiento de su objetivo
constitucional, y en desarrollo de las facultades que le otorga el Decreto 2133
de 1992, el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social atenderá gratuitamente a
las víctimas de los atentados a que se refiere el presente Título, en los
términos previstos en los artículos 23 y 26 de la presente Ley. los gastos
funerarios de las mismas, los seguros que se considere necesario contratar para
proteger a los habitantes contra las consecuencias de los atentados
terroristas, y subsidiará las líneas de crédito a que se refiere el presente
Título, de conformidad con las reglamentaciones que adopte su Consejo Directivo.
Igualmente, podrá cofinanciar los programas que adelanten las entidades
territoriales para atender a las víctimas de los atentados a que se refiere el
presente Título y apoyar los programas que con el mismo propósito realicen
entidades sin ánimo de lucro, celebrando para este último efecto los contratos
a que se refiere el artículo 355 de la Constitución Política y las normas que
lo reglamentan.
Las víctimas de los
atentados que sufrieren una disminución de su capacidad física desde un 66%
calificada por el Fondo de Solidaridad Pensional, tendrán derecho a una pensión
mínima legal vigente siempre y cuando carezca de otras posibilidades
pensionales y de atención en salud.
Los pagos que deban
hacerse por razón de los seguros que se contraten se harán con cargo a los
recursos del Fondo de Solidaridad y Emergencia social de la Presidencia de la
República.
ARTICULO 46.- La asistencia que la Nación o las
entidades públicas presten a las víctimas de los atentados terroristas, en
desarrollo de lo dispuesto en el presente título y de los programas de atención
que al efecto se establezcan, no implica reconocimiento por parte de la Nación
o de la respectiva entidad de responsabilidad alguna por los perjuicios
causados por el atentado terrorista.
ARTICULO 47.- En el evento de que la Nación o las
entidades públicas sean condenadas a reparar los daños a las víctimas de
atentados terroristas, del monto total de los perjuicios que se liquiden se
deducirán las sumas que la Nación o las entidades públicas hayan entregado a
las víctimas o en favor de las mismas, en razón de lo dispuesto en el presente
título y de los programas de asistencia que se adopten, por concepto de:
1. Asistencia
humanitaria, médica, quirúrgica y hospitalaria;
2. Gastos
funerarios;
3. Seguros;
4. Subsidio de
vivienda;
5. Subsidios en
materia crediticia;
6. Asistencia en
materia educativa, y
7. Otros apoyos
suministrados a través de entidades sin ánimo de lucro, con los propósitos a
que hace referencia este Título.
PARAGRAFO.- Para efectos de lo dispuesto en el
presente artículo, El Fondo de Solidaridad y Emergencia Social llevará una
contabilidad detallada de todos los pagos que se realicen.
TITULO III
CAUSALES DE EXTINCION DE LA ACCION Y DE LA
PENA,
EN CASO DE DELITOS POLITICOS
ARTICULO 48.- El Gobierno Nacional podrá conceder, en
cada caso particular, el beneficio de indulto a los nacionales colombianos que
hubieren sido condenados mediante sentencia ejecutoriada, por hechos
constitutivos de los delitos políticos de rebelión, sedición, asonada,
conspiración, y los conexos con éstos, cuando a su criterio, el grupo
guerrillero del cual forme parte el solicitante haya demostrado su voluntad de
reincorporarse a la vida civil.
También se podrá
conceder dicho beneficio a los nacionales colombianos que, por fuera de las
organizaciones guerrilleras de las cuales formen o hayan formado parte, así lo
soliciten, si a criterio del Gobierno Nacional demuestran su voluntad de
reincorporarse a la vida civil.
No se aplicará lo
dispuesto en este Título con relación a delitos atroces, genocidios, homicidios
cometidos fuera de combate o con sevicia o colocando a la víctima en estado de
indefensión, secuestro o a actos de ferocidad o barbarie.
PARAGRAFO.- No procederán solicitudes de indulto por
hechos respecto de los cuales el beneficio se hubiere negado con anterioridad,
salvo que el interesado aporte nuevos medios de prueba que modifiquen las
circunstancias que fueron fundamento de la decisión.
ARTICULO 49.- La demostración de la voluntad de
reincorporación a la vida civil requiere por parte de la organización y de sus
miembros, la desmovilización y la dejación de las armas, en los términos de la
política de paz y reconciliación del Gobierno Nacional.
ARTICULO 50.- Para la valoración de las circunstancias
de la dejación de las armas y la pertenencia del solicitante a la respectiva
organización, el Gobierno Nacional se podrá basar en la información
suministrada por la persona que lleve la vocería del grupo, quien además
responderá penalmente por la veracidad de la información. El Gobierno Nacional
también podrá basarse en informaciones recibidas por conducto de servidores
públicos.
Si se trata de
solicitudes formuladas por las personas a que se refiere el inciso 2º del
artículo 48, el Gobierno Nacional hará la evaluación de dicha solicitud
teniendo en cuenta el vínculo que tenga o hubiere tenido el solicitante con
tales grupos, consultando la información de que dispongan los organismos de
seguridad del Estado, los medios de prueba que aporte el interesado, la entrega
material de las armas a la autoridad competente para el efecto y los demás
elementos de juicio que considere pertinentes.
ARTICULO 51.- Efectuada la valoración de que trata el
artículo anterior, el Ministerio de Gobierno elaborará las actas que contengan
el nombre o los nombres de aquellas personas que, a su juicio, puedan solicitar
el beneficio de indulto. Cualquier modificación deberá constar en un acta
adicional.
ARTICULO 52.- Recibidas las actas, el Ministerio de
Justicia y del Derecho enviará copia de las mismas a las autoridades
judiciales, administrativas y de policía que, a su juicio, deban disponer de
tal información.
Las autoridades que
tuvieren en su poder expedientes contra las personas que aparezcan en las
actas, los enviarán de inmediato al Ministerio de Justicia y del Derecho.
Cuando el interesado no hubiere indicado el despacho judicial que adelanta el
proceso, el Ministerio de Justicia procederá inmediatamente a su averiguación y
solicitará el envío del expediente a más tardar el día siguiente de aquel en
que se obtuvo la información. El titular del respectivo despacho judicial
remitirá el expediente o el cuaderno de copias, según el caso, al Ministerio de
justicia y del Derecho, en un término no mayor de tres (3) días mas el de la
distancia, so pena de incurrir en causal de mala conducta.
ARTICULO 53.- El beneficio de indulto se solicitará por
el interesado, directamente o a través de apoderado, mediante escrito dirigido
al Ministerio de Justicia y del Derecho.
Los poderes
conferidos no requieren presentación personal. Su sustitución, así como la
presentación de cualquier otro memorial, se harán según las normas comunes de
procedimiento.
La solicitud
contendrá, además de la petición del beneficio, la manifestación expresa y
directa de voluntad de reincorporación a la vida civil, la cual se entenderá
prestada bajo la gravedad del juramento. También contendrá la indicación del
despacho judicial donde se encuentra el expediente, si fuere conocido por el
interesado.
El Ministerio de
Justicia y del derecho solamente estudiará las solicitudes individuales de
personas que aparezcan en las actas elaboradas por el Ministerio de Gobierno.
ARTICULO 54.- El interesado podrá solicitar que se
establezca la conexidad referida en el artículo 48 de la presente Ley, si ella
no ha sido declarada en la sentencia. Para estos efectos, se tendrán en cuenta:
a) El acervo
probatorio en el respectivo proceso;
b) Las
certificaciones expedidas para el efecto por las autoridades competentes;
c) Cualquier otra
información pertinente que se adjunte a la solicitud.
ARTICULO 55.- La solicitud será resuelta dentro de los
tres (3) meses siguientes a la fecha de recibo del expediente.
El indulto se
concederá por resolución ejecutiva suscrita por el Presidente de la República y
los Ministros de Gobierno, y de Justicia y del Derecho. Copia de ella se
enviará al funcionario judicial del correspondiente proceso.
Contra dicha
resolución procede el recurso de reposición, en la oportunidad y con los requisitos
que señale el Código Contencioso Administrativo.
ARTICULO 56.- Se podrán conceder también, según proceda
de acuerdo con el estado del respectivo proceso penal, la cesación de
procedimiento, la resolución de preclusión de la instrucción o la resolución
inhibitoria, a quienes confiesen, hayan sido o fueren denunciados o procesados
por hechos constitutivos de los delitos a que se refiere este Título, y no
hayan sido aún condenados mediante sentencia ejecutoriada.
Para estos efectos,
se tramitará la solicitud de acuerdo con los artículos anteriores y, una vez
verificados los requisitos, el Ministerio de Justicia y del Derecho remitirá la
correspondiente certificación a la autoridad judicial ante quien se adelante el
trámite, la cual dictará la providencia correspondiente de acuerdo con lo
dispuesto en el Código de Procedimiento Penal.
PARAGRAFO.- Los procesos que cursen contra las
personas a quienes se aplican las presentes disposiciones, en los que la
responsabilidad no haya sido declarada mediante sentencia ejecutoriada, se
suspenderán desde la fecha en que solicite el expediente a la autoridad
judicial competente, hasta que se decida sobre la solicitud. No se suspenderán
en lo referente a la libertad o detención relacionadas con la vinculación de otras
personas que se haya ordenado con anterioridad. Así mismo, se suspenderán los
términos para los efectos de la libertad provisional y de la prescripción de la
acción penal.
ARTICULO 57.- Las personas a quienes se les conceda el
indulto o respecto de las cuales se decrete la cesación de procedimiento, la
preclusión de la instrucción o se dicte resolución inhibitoria, en desarrollo
de estas disposiciones, no podrán ser procesadas o juzgadas por los mismos
hechos que dieron lugar a su otorgamiento, sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo siguiente.
ARTICULO 58.- El indulto, la cesación de procedimiento,
la preclusión. de la instrucción o la resolución inhibitoria quedarán sin
efecto alguno si el beneficiario cometiere cualquiera de los delitos
contemplados en este Título, dentro de los dos (2) años siguientes a su
concesión. Esta condición se hará conocer en el acto que contenga la decisión
correspondiente.
Para el caso del
indulto, comprobado el incumplimiento, el Gobierno Nacional procederá a la
revocatoria de la resolución que lo haya concedido. Copia de la misma se
remitirá al funcionario judicial que conoció del proceso en primera o única
instancia, con el fin de que proceda a su ejecución.
Para el caso de la
cesación de procedimiento, la preclusión de la instrucción o la resolución
inhibitoria, el funcionario judicial revocará la providencia y reabrirá el
proceso.
La autoridad
judicial que conozca de un nuevo proceso contra las personas favorecidas, lo
comunicará en forma inmediata al Ministerio de Justicia y del Derecho.
ARTICULO 59.- Quienes se encuentren privados de la
libertad al momento de concedérseles el indulto o decretarse la cesación de
procedimiento, la preclusión de la instrucción o la resolución inhibitoria,
serán liberados inmediatamente se encuentre en firme la decisión proferida por
la autoridad competente.
ARTICULO 60.- Los beneficios que en este Título se
consagran no comprenden la responsabilidad que los favorecidos tengan respecto
de particulares.
SEGUNDA PARTE
MECANISMOS PARA LA EFICACIA DE LA JUSTICIA
TITULO I
UNIDADES AMBULANTES DE POLICIA JUDICIAL
ARTICULO 61.- El Fiscal General de la Nación conformará
unidades ambulantes para ejercer funciones de policía judicial. Estas unidades
tendrán jurisdicción en todo el país y actuarán en los eventos en que no sea
posible disponer de otras autoridades de policía judicial en el lugar de los
hechos.
PARAGRAFO 1º.- Las fuerzas militares deberán garantizar y
proteger debidamente este personal de modo que pueda cumplir su misión de
manera segura.
PARAGRAFO 2º.- Las unidades de fiscalía ambulantes
estarán integradas por personal civil, el cual se acogerá al régimen ordinario
de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación.
ARTICULO 62.- Las unidades de Policía Judicial a que se
refiere este capítulo, podrán ser comisionadas para la práctica de diligencias,
conforme a lo establecido en el Código de Procedimiento Penal.
TITULO II
PROTECCION A INTERVINIENTES EN EL PROCESO
PENAL
ARTICULO 63.- Créase con cargo al Estado y bajo la
dirección y coordinación de la Fiscalía General de la Nación, el "Programa
de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso, y
Funcionarios de la Fiscalía", mediante el cual se les otorgará protección
integral y asistencia social, lo mismo que a sus familiares hasta el cuarto
grado de consanguinidad, primero de afinidad, primero civil y al cónyuge y a la
compañera o compañero permanente, cuando se encuentren en riesgo de sufrir
agresión o que sus vidas corran peligro por causa o con ocasión de la
intervención en un proceso penal.
ARTICULO 64.- El Gobierno Nacional incluirá en el
proyecto de presupuesto de la Fiscalía General de la Nación las partidas necesarias
para la dotación y funcionamiento del programa a que se refiere la presente
Ley.
PARAGRAFO 1º.- El ordenador del gasto de estas partidas
será el Fiscal General de la Nación o el funcionario en quien éste delegue. Los
desembolsos necesarios para atender el programa requerirán estudio previo de la
Oficina de Proteccción y Asistencia a Víctimas, Testigos y Funcionarios de la
Fiscalía.
PARAGRAFO 2º.- Las erogaciones que se ordenen o ejecuten
para los fines previstos en esta Ley tendrán carácter reservado, y estarán
sujetos al control posterior por parte de la Contraloría General de la
República. En ningún caso se revelará la identidad del beneficiario.
PARAGRAFO 3º.- Autorízase al Gobierno Nacional para
realizar los traslados presupuestales requeridos a fin de atender el programa
durante la vigencia fiscal de 1993.
ARTICULO 65.- Las personas amparadas por este programa
podrán tener protección física, asistencia social, cambio de identidad y de
domicilio, y demás medidas temporales o permanentes encaminadas a garantizar en
forma adecuada la preservación de su integridad física y moral y la de su
núcleo familiar.
Cuando las
circunstancias así lo justifiquen, dicha protección podrá comprender el
traslado al exterior, incluidos los gastos de desplazamiento y manutención por
el tiempo y bajo las condiciones que señale el Fiscal General de la Nación.
Las personas que se
acojan al programa de protección se sujetarán a las condiciones que establezca
la Fiscalía General de la Nación.
ARTICULO 66.- El Juez o el Fiscal que adelantan la
actuación o el propio interesado en forma directa, podrán solicitar a la
Oficina de Protección de Víctimas y Testigos la vinculación de una persona
determinada al programa.
La petición será
tramitada conforme al procedimiento que establezca dicha oficina, mediante
resolución que expida el Fiscal General, a quien compete decidir sobre el fondo
de la solicitud.
ARTICULO 67.- El Fiscal General de la Nación podrá tomar
en cualquier momento, cualquiera de las siguientes determinaciones:
a) Ordenar el cambio
de identidad de la persona que se someta al programa.
En el caso de
testigos, el cambio de identidad sólo se hará una vez termine el proceso, y
siempre cuando no se afecte el debido proceso;
b) Con fundamento en
la nueva identidad, ordenar a las autoridades, públicas o privadas, la
expedición de documentos que reemplacen a los que ya posee el admitido al
programa, tales como actas de registro civil, cédula de ciudadanía, pasaporte,
libreta militar, certificado judicial y otros, sin que para su tramitación
deban cumplirse los procedimientos ordinarios;
c) Ordenar a los
organismos de seguridad del Estado brindar la protección necesaria al admitido
en el programa y a su núcleo familiar;
d) Destinar para el
admitido al programa, como domicilio permanente o transitorio cualquiera de las
instalaciones que para el efecto considere adecuadas;
e) Ordenar la
expedición de títulos académicos por parte de entidades públicas o privadas
para reemplazar a los originalmente otorgados, y
f) Disponer la
modificación de los rasgos físicos de la persona que pudieran permitir su
identificación.
PARAGRAFO 1º.- Todas las anteriores determinaciones
requerirán el asentimiento expreso de la persona en quien vayan a tener efecto.
PARAGRAFO 2º.- Los documentos que se expidan para
proteger a una persona admitida al programa tendrán pleno valor probatorio.
PARAGRAFO 3º.- La persona amparada por el cambio de su
identidad civil sólo podrá hacer valer en adelante su nueva identidad.
ARTICULO 68.- La Fiscalía General de la Nación mantendrá
bajo estricta reserva los archivos de las personas amparadas o relacionadas con
el programa de protección.
Quienes tengan
conocimiento de las medidas de protección o hayan intervenido en su
preparación, expedición y ejecución, tendrán la obligación de mantener en
secreto o reserva la identidad de las personas beneficiadas con el programa. La
violación de esta reserva acarreará las sanciones penales y disciplinarias a
que hubiere lugar. Serán igualmente responsables, los servidores públicos y los
particulares que incurran en dicha violación.
ARTICULO 69.- Los cambios de identidad y de domicilio no
podrán implicar exoneración de la responsabilidad penal por los delitos
cometidos después de la vinculación al programa. En los acuerdos que celebre el
beneficiario con la Fiscalía General de la Nación, deberán adoptarse todas las
medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones civiles,
laborales, comerciales, fiscales y administrativas, contraídas por el beneficiario
con anterioridad a la celebración del acuerdo.
La aplicación de la
presente Ley no podrá menoscabar ninguno de los derechos contemplados en el
artículo 29 de la Constitución para ninguna persona.
La Fiscalía General
de la Nación sólo tendrá las obligaciones y responsabilidades frente a las
personas vinculadas al programa en los términos que éste o los acuerdos
suscritos lo indiquen.
ARTICULO 70. Cuando la persona beneficiaria del
programa deba comparecer ante cualquier autoridad, el Fiscal General de la
Nación, o el Jefe de la Oficina de Protección y Asistencia de Víctimas,
Testigos y Funcionarios de la Fiscalía establecerá los mecanismos adecuados
para que dicha persona se presente o sea representada en la correspondiente
actuación, sin perjuicio de la reserva de su identidad.
ARTICULO 71. Podrán beneficiarse del "Programa de
Protección a Víctimas, Testigos, Intervinientes en el Proceso, Jueces y
Funcionarios de la Fiscalía y de la Procuraduría General de la Nación", en
las condiciones señaladas en el mismo, los testigos en las investigaciones que
adelante la Procuraduría General de la Nación por hechos que se relacionen con
la colaboración o tolerancia por parte de servidores públicos o exfuncionarios
con grupos guerrilleros, con organizaciones delincuenciales o con personas que
hayan cooperado con tales grupos u organizaciones, así como en los eventos en
que dentro de la actuación disciplinaria se estén investigando conductas en las
que se encuentre involucrada alguna organización criminal o que por su gravedad
sean consideradas como atroces.
PARAGRAFO. En las investigaciones que adelante La
Procuraduría General de la Nación, a petición del testigo, podrá reservarse su
identidad, en las mismas condiciones establecidas para las investigaciones que
adelante la Fiscalía General de la Nación.
ARTICULO 72. El Presidente de la República celebrará
convenios con otros estados y organizaciones internacionales con el fin de
facilitar a la Fiscalía obtener la información y la colaboración necesaria para
el desarrollo del programa.
El Fiscal General de
la Nación podrá requerir el apoyo de las instituciones internacionales que
cuenten con programas similares de protección de víctimas y testigos cuando sea
necesario su traslado a otros países.
Igualmente se
autoriza al Gobierno para recibir donaciones nacionales e internacionales con
destino al programa de protección, las cuales serán manejadas por el Fiscal
General de la Nación.
ARTICULO 73. El Consejo Superior de la Judicatura a
solicitud de la Fiscalía General de la Nación, creará la planta de personal
necesaria para atender el programa de protección a intervinientes en el proceso
penal.
ARTICULO 74. Las personas vinculadas al programa de
protección de testigos podrán solicitar su desvinculación voluntaria de él,
pero suscribirán un acta en la que de manera expresa manifiesten su renuncia a
la protección.
ARTICULO 75. En los procesos en los que se investiguen
violaciones a los derechos humanos se dará protección a los testigos, cuando la
seguridad de los mismos así lo aconseje.
TITULO III
CONTROL SOBRE EL FINANCIAMIENTO DE LAS
ACTIVIDADES SUBVERSIVAS O TERRORISTAS
CAPITULO 1
CONTROL SOBRE EL USO DE LOS RECURSOS DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES O ADMINISTRADOS POR ESTAS
ARTICULO 76. Sin perjuicio de los mecanismos de
control interno y de auditoría existentes, y con el fin de evitar que recursos
públicos se destinen a la financiación de actividades subversivas o
terroristas, el Gobierno Nacional podrá ordenar la auditoría de los
presupuestos de las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas,
tanto en su formación como en su ejecución, así como la de sus estados
financieros, para verificar el uso que dichos entes hagan de los recursos que
reciban a cualquier título.
ARTICULO 77. Para los efectos del artículo anterior,
la Unidad de Auditoría Especial de Orden Público, creada por el Decreto-Ley
1835 de 1992, continuará funcionando como una dependencia del Ministerio de
Gobierno y ejercerá las funciones de auditoría previstas en el presente
capítulo, en coordinación con los Ministerios de Defensa Nacional y de Hacienda
y Crédito Público.
La Contraloría
General de la República, la Procuraduría General de la Nación, el Departamento
Nacional de Planeación y las demás entidades y organismos públicos presentarán
a la Unidad de Auditoría Especial de Orden Público el apoyo técnico y de
personal que se requiera para dar cumplimiento a lo dispuesto en este capítulo.
ARTICULO 78. Los funcionarios de la Unidad de
Auditoría Especial de Orden Público tendrán acceso inmediato a todos los
libros, actos, contratos, documentos y cuentas de la entidad territorial
respectiva, de sus entidades descentralizadas y de los particulares que
administren recursos de la entidad territorial. Podrán así mismo exigirles informes
y la presentación de los soportes de las cuentas a través de las cuales se
manejan los recursos investigados, y todos los actos y documentos que
justifiquen el manejo y el gasto de los mismos.
ARTICULO 79. Las autoridades de las entidades territoriales
y sus entidades descentralizadas, y en particular los contralores, prestarán su
eficaz colaboración a los funcionarios de la Unidad de Auditoría Especial de
Orden Público. Cualquier omisión a este deber será considerada como causal de
mala conducta.
ARTICULO 80. El Ministro de Gobierno luego de oír al
gobernador, alcalde o director de la entidad descentralizada respectiva, podrá
ordenar la suspensión provisional de la ejecución de las partidas
presupuestales o la realización de gastos públicos de las entidades
territoriales o sus entidades descentralizadas, cuando estimen que puedan
conducir a la desviación de recursos hacia actividades subversivas o
terroristas. Dicha suspensión deberá fundamentarse en una evaluación razonada.
La partida
suspendida provisionalmente volverá a estudio del Consejo o la Asamblea, según
el caso, en los diez (10) días siguientes y en caso de insistencia de esas
corporaciones se ejecutará inmediatamente, y el Gobierno Nacional podrá
designar un auditor para vigilar la ejecución.
ARTICULO 81. Los funcionarios de la Unidad de
Auditoría Especial de Orden Público a que se refiere el represente capítulo
cumplirán funciones de policía judicial, bajo la responsabilidad y dependencia
funcional de la Fiscalía General de la Nación. Cuando en desarrollo de sus
actividades se perciba la realización de una conducta que deba ser investigada
disciplinariamente, estarán además, obligados a informar a la Procuraduría
General de la Nación sobre desarrollo y los resultados de su actuación.
CAPITULO 2
SANCIONES A CONTRATISTAS
ARTICULO 82. El Gobierno podrá declarar la caducidad o
la liquidación unilateral o buscar la liquidación bilateral de todo contrato
celebrado por una entidad pública, cuando el contratista incurra, con ocasión
del contrato, en cualquiera de las siguientes causales:
1. Hacer, tolerar u
omitir alguna cosa invocando o cediendo injustificadamente a amenazas por parte
de la delincuencia organizada o de grupos guerrilleros;
2. Recibir,
suministrar, administrar, invertir, financiar, transferir, guardar,
transportar, almacenar o conservar dineros o bienes provenientes de o con
destino a la delincuencia organizada o a grupos guerrilleros;
3. Colaborar o
prestar ayuda a la delincuencia organizada o a grupos guerrilleros;
4. Construir, ceder,
arrendar, poner a disposición, facilitar o transferir a cualquier título,
bienes para ser destinados a la ocultación de personas o al depósito o
almacenamiento de pertenencias de la delincuencia organizada, de los grupos
guerrilleros o de sus miembros;
5. Paralizar,
suspender o disminuir notoriamente el cumplimiento de sus obligaciones
contractuales por atender instrucciones de la delincuencia organizada, de los
grupos guerrilleros o de sus miembros;
6. Incumplir el
deber de denunciar hechos punibles cuya comisión haya conocido con ocasión del
contrato, que sean cometidos por integrantes de la delincuencia organizada o
por grupos guerrilleros.
PARAGRAFO. Para efectos de lo dispuesto en el
presente artículo, constituye hecho del contratista la conducta de sus agentes
o dependientes, de la cual haya tenido conocimiento el contratista.
ARTICULO 83. La declaratoria de caducidad deberá
proferirse mediante resolución motivada de la entidad contratante, haciendo
efectivas la cláusula penal y las multas contractuales a que hubiere lugar.
Dicha resolución prestará mérito ejecutivo contra el contratista y las personas
que hayan constituído las respectivas garantías y se hará efectiva por
jurisdicción coactiva.
La notificación de
la providencia de caducidad se sujetará a lo dispuesto en el Código Contencioso
Administrativo.
En firme la
providencia de caducidad, se procederá a liquidar el contrato sin que haya
lugar al pago de indemnización alguna a favor del, contratista.
En ningún caso la
aplicación de esta claúsula podrá ser sometida a conciliación o a decisión
arbitral.
Los contratistas a
quienes les sea declarada la caducidad quedarán inhabilitados para celebrar por
sí, o por interpuesta persona, contratos con las entidades a que se refiere el
artículo 88 de la presente Ley, en la forma prevista en el Estatuto de
Contratación 222 de 1983 o en las disposiciones legales que lo modifiquen,
sustituyan o adicionen.
ARTICULO 84.- Cuando el Procurador General de la Nación
o el Fiscal General de la Nación, en desarrollo de investigaciones adelantadas
en ejercicio de sus funciones, establezcan la existencia de las conductas a que
se refiere el artículo 82 de esta Ley, solicitará a la autoridad competente que
declare la caducidad del contrato, con base en las circunstancias que señalen
dichos funcionarios en su solicitud.
ARTICULO 85.- El contratista procederá a terminar
unilateralmente los subcontratos que celebre en desarrollo de los contratos a
que hace referencia el artículo 82 de la presente Ley, cuando establezca que el
subcontratista incurrió en alguna de las conductas previstas en el mismo
artículo. Igualmente deberá terminarlos cuando se lo solicite la entidad
pública contratante, el Fiscal General de la Nación o el Procurador General de
la Nación, en razón de que dichos funcionarios establezcan la ocurrencia de los
hechos a que se ha hecho referencia.
Cuando, sin justa
causa, el contratista no de por terminado unilateralmente el subcontrato, o
cuando no atienda la solicitud que en tal sentido le formule la entidad pública
contratante, el Procurador o el Fiscal, la entidad competente procederá a
aplicar las multas previstas en el contrato y, si es del caso, a declarar su
caducidad.
PARAGRAFO.- La terminación unilateral a que hace
referencia el presente artículo no requerirá decisión judicial ni dará lugar al
pago de indemnización de perjuicios.
ARTICULO 86.- Las cláusulas de caducidad y de
terminación unilateral a que se refiere el presente capítulo, se entienden
incorporadas, respectivamente, en todos los contratos y subcontratos que se
encuentren en ejecución a la fecha de promulgación de la presente Ley, así como
en aquellos que se celebren a partir de la misma.
En todo caso para
decretar la caducidad o la terminación unilateral prevista en esta Ley, sólo
podrán invocarse conductas realizadas con posterioridad a la fecha de vigencia
del Decreto Legislativo 1875 de 1992.
PARAGRAFO.- La inclusión de la cláusula de caducidad a
que se refiere esta Ley, en los contratos de derecho privado que celebren las
entidades públicas, no modificará el régimen jurídico aplicable a este tipo de
contratos, salvo en lo que se refiere a la caducidad.
ARTICULO 87.- El servidor público, que sin justa causa,
no declare la caducidad, no ordene la terminación unilateral de los
subcontratos, o no informe de los hechos irregulares a las autoridades
competentes, incurrirá en causal de mala conducta, cuando conforme a esta Ley
deba hacerlo.
La sanción
respectiva se aplicará conforme al procedimiento previsto en las normas
legales, y en el caso de gobernadores y alcaldes, con sujeción a los
procedimientos previstos en el Título V de esta Ley.
ARTICULO 88.- Para efectos de lo previsto en el artículo
82 de la presente Ley, se consideran entidades públicas las definidas en el
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
CAPITULO 3
EMBARGO PREVENTIVO Y EXTINCION DEL DERECHO
DE DOMINIO DE BIENES VINCULADOS A LA COMISION DE DELITOS DE COMPETENCIA DE LOS
JUECES REGIONALES
ARTICULO 89.- Los Jueces Regionales conocerán del delito
de hurto y los conexos con el mismo, cuando aquél recaiga sobre petróleo y sus
derivados que se sustraigan ilícitamente de un oleoducto o gaseoducto o de sus
fuentes inmediatas de abastecimiento, siempre que la cuantía exceda de diez
(10) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de comisión del
hecho.
ARTICULO 90.- Los bienes embargados preventivamente y
los aprehendidos, de conformidad con lo dispuesto en este capítulo, serán
administrados por la Fiscalía General de la Nación, salvo los derivados de
actividades de narcotráfico y conexos, que continuarán siendo administrados por
la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Cuando se trate de
petróleo o sus derivados, previa determinación de su calidad y su cuantía, se
entregarán a la Empresa Colombiana de Petróleos, la cual podrá
comercializarlos. La orden que disponga la entrega definitiva de los bienes a
que se refiere este inciso, se cumplirá mediante la restitución de los mismos o
de otros del mismo género, cantidad y calidad, o mediante el pago del valor que
ellos tengan a la fecha en que quede ejecutoriada la respectiva decisión.
ARTICULO 91.- Los derechos reales principales o
accesorios sobre los bienes a que se refiere este capítulo se extinguirán a
favor del Estado, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 57 del
Decreto 099 de 1991, incorporado como legislación permanente por el artículo 4º
del Decreto 2271 de 1991.
ARTICULO 92.- La Fiscalía General de la Nación pasará a
ser titular de los bienes muebles e inmuebles, instrumentos y efectos con los
que se haya cometido un hecho punible o que provengan de su ejecución y que no
sean de libre comercio a menos que la ley disponga su destrucción.
Así mismo, al igual
que lo previsto en otras disposiciones, pasarán a formar parte de los recursos
de la Fiscalía General de la Nación:
1. Los bienes y
recursos provenientes de los delitos de enriquecimiento ilícito y narcotráfico
que la Fiscalía de acuerdo con el Consejo Nacional de Estupefacientes determine
como necesarios para su funcionamiento, cuya extinción del dominio a favor del Estado
haya sido decretada en sentencia ejecutoriada.
2. De los incautados
dentro de los procesos penales, cuando transcurrido un año desde la fecha en
que puedan ser reclamados por los interesados, éstos no lo hagan, o desde su
incautación cuando se trate de bienes sin dueño conocido, los cuales ingresarán
al patrimonio de la Fiscalía General de la Nación.
PARAGRAFO.- Igualmente formarán parte de los recursos
de la Fiscalía General de la Nación, los valores que ingresen por concepto de
venta de pliego de licitaciones, formularios de registro de proponentes y pago
de fotocopias, así como de los que se obtengan por concepto de la venta o
remate de los activos, efectuados de acuerdo con lo establecido por la ley.
ARTICULO 93.- La Fiscalía General de la Nación realizará
la venta de los bienes recibidos por extinción del dominio deje conformidad con
las disposiciones vigentes en materia de contratación.
Sin embargo, la
Fiscalía General de la Nación podrá celebrar contratos de fiducia y constituir
encargos fiduciarios con entidades autorizadas para este fin por la
Superintendencia Bancaria, para la administración o venta de dichos bienes, de
acuerdo a los procedimientos que establezca el Fiscal General de la Nación.
Si habiéndose
agotado los procedimientos contemplados en este artículo, no se logra la venta
del bien en un término de seis meses contados a partir del recibo del mismo, el
Fiscal General de la Nación podrá reconsiderar el precio base de la venta de
acuerdo a las condiciones reales que en ese momento ofrezca el mercado.
TITULO IV
INFORMACION, MEDIOS DE COMUNICACION Y
SISTEMAS DE RADIOCOMUNICACIONES
CAPITULO 1
INFORMACION Y MEDIOS DE COMUNICACION
ARTICULO 94.- Prohíbese la difusión total o parcial, sin
autorización previa del Ministro de Comunicaciones, por medios de radiodifusión
sonora o audiovisual, de comunicados que se atribuyan o provengan de grupos
guerrilleros y demás organizaciones delincuenciales vinculadas al narcotráfico
y al terrorismo. Dichos medios sólo podrán informar al respecto.
ARTICULO 95.- Por cualquier medio masivo de
comunicación, prohibese identificar persona alguna que hubiere presenciado
actos de terrorismo o las conductas de rebelión, sedición, asonada, secuestro,
extorsión o narcotráfico. Tampoco podrá identificarse a las personas que puedan
aportar pruebas relacionadas con las citadas conductas delictivas.
Se entiende por
identificación revelar el nombre de la persona, transmitir su voz, divulgar su
imagen y publicar información que conduzca a su identificación.
ARTICULO 96.- No se podrá divulgar por la radio y la
televisión, sin autorización previa del Ministro de Comunicaciones, entrevistas
de miembros activos de organizaciones guerrilleras, terroristas o vinculadas al
narcotráfico.
PARAGRAFO.- Lo dispuesto en el artículo 95 y en este
artículo, se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 17 de la
presente Ley.
ARTICULO 97.- Prohíbese la transmisión, por los
servicios de radiodifusión sonora y televisión, de hechos de terrorismo,
subversión o narcotráfico mientras estén ocurriendo.
ARTICULO 98.- Facúltase al Ministerio de Comunicaciones
para que en caso de violación de las disposiciones de este capítulo y mediante
resolución motivada, aplique las siguientes sanciones:
1. Suspenda hasta
por seis (6) meses el uso o recupere el dominio pleno de las frecuencias y
canales de radiodifusión y de los espacios de televisión explotados por
particulares.
2. Imponga sanciones
pecuniarias hasta por una cuantía equivalente a mil (1000) salarios mínimos
legales mensuales, a los medios de comunicación que contravengan lo dispuesto
en el presente capítulo.
ARTICULO 99.- Las sanciones de multa y suspensión de uso
serán impuestas por el Ministro de Comunicaciones, de conformidad con el
siguiente procedimiento:
1. Conocida la ocurrencia
a la presunta infracción, el Ministerio formulará los cargos correspondientes
al imputado, mediante escrito que se enviará por correo certificado o por
cualquier otro medio idóneo y eficaz, a la última dirección conocida del
respectivo medio de comunicación.
2. El medio de
comunicación dispondrá de setenta y dos (72) horas para presentar los
correspondientes descargos y aportar las pruebas que considere pertinentes,
plazo que se contará a partir de la fecha de recibo de los cargos a que hace
referencia el literal anterior.
Para estos efectos
se presumirá, salvo prueba en contrario, que la fecha de recibo del pliego de
cargos es la misma de la fecha de introducción al correo, tratándose de medios
de comunicación cuya sede es la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., o el tercer
día siguiente a la misma fecha, tratándose de medios de comunicación ubicados
fuera de la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C.
3. Una vez
presentados los descargos o transcurrido el plazo de que trata el literal
anterior, el Ministro decidirá mediante resolución motivada, contra al cual
solo procede el recurso de reposición, en el efecto devolutivo, el cual deberá
interponerse dentro del término de tres (3) días hábiles contados a partir de
la fecha de notificación del respectivo acto.
ARTICULO 100.- La sanción de recuperación de frecuencias
sólo podrá ser impuesta cuando el medio de comunicación, después de haber sido
sancionado con suspensión o multa, incurra en una nueva infracción. En este
caso, los plazos establecidos en el artículo anterior se triplicarán y los
recursos se interpondrán en el efecto suspensivo.
ARTICULO 101. Las acciones contenciosas contra las
resoluciones a que se refieren los artículos anteriores serán de competencia
del Consejo de Estado. En caso de solicitud de suspensión provisional de las
resoluciones, el auto correspondiente del Consejo de Estado deberá ser
proferido en el término máximo de diez (10) días.
CAPITULO 2
SISTEMAS DE RADIOCOMUNICACIONES
ARTICULO 102. El uso de buscapersonas es personal e intransferible;
el de radioteléfonos, portátiles-handys y equipos de radiotelefonía móvil, es
intransferible y puede ser personal, familiar o institucional.
Para la
transferencia de derechos de uso de equipos de telefonía móvil se requerirá la
autorización expresa y previa de administración telefónica correspondiente.
Los concesionarios
que prestan los servicios de telecomunicaciones y los licenciatarios, deberán
suministrar a la Policía Nacional-DIJIN, con base en la información que a su
turno deben suministrar los suscriptores o personas autorizadas para la
utilización de los equipos, los datos personales de que trata el registro del
artículo 103 de esta Ley. La información deberá remitirse a la Policía dentro
de los cuarenta y ocho (48:00) horas siguientes a la fecha en que una persona
sea autorizada para usar el servicio.
Cuando se trate de
telefonía móvil, la información deberá ser enviada a la Policía Nacional-DIJIN
por la administración telefónica, dentro del término señalado en el inciso
anterior.
El Ministerio de
Comunicaciones deberá remitir a la Policía Nacional-DIJIN la información a que
hace referencia el presente artículo en relación con los concesionarios y
licenciatarios.
ARTICULO 103. Para efectos de lo dispuesto en el
artículo anterior, los concesionarios y licenciatarios de los servicios a que
se refiere el mismo artículo, deberán elaborar y mantener un registro de
suscriptores y de personas autorizadas, el cual deberá contener la siguiente
información: nombre, documento de identidad, dirección, teléfono, huella
digital y las demás que se señalen en el formulario que con tal elabore el
Comando General de las Fuerzas Militares.
Con base en la
información suministrada, los concesionarios expedirán una tarjeta distintiva
al suscriptor. A su turno, los licenciatarios deberán expedir una tarjeta
similar a aquellas personas que hayan autorizado para operar equipos dentro de
su red privada.
ARTICULO 104.- La información que se suministre a las
autoridades o a los concecionarios con destino a aquéllas, con el propósito de
obtener autorización para la utilización de sistemas de radiocomunicaciones y
operar equipos de telefonía o radiotelefonía móvil, kbuscapersonas,
portátiles-handys o radioteléfonos, se entenderá rendida bajo juramento,
circunstancia sobre la cual se advertirá al particular al solicitarle la
información respectiva.
La Policía Nacional,
Dijin, podrá realizar inspecciones en los registros de suscriptores y perjsonas
autorizadas a que se refiere este capítulo, a fin de cotejarlos con la
información suministrada por los concesionarios, licenciatarios y las
administraciones telefónicas correspondientes.
ARTICULO 105.- Sin perjuicio de lo prescrito en otras
disposiciones, los suscriptores, licenciatarios o las personas autorizadas para
emplear los sistemas de radiocomunicaciones a que se refiere el artículo 102 de
la presente Ley, tendrán las siguientes obligaciones:
1. Portar
permanentemente la terjeta distintiva de suscriptor o persona autorizada
expedida por el conceiconario o licenciatario.
2. Adoptar las
medidas de seguridad idóneas para que el equipo no sea hurtado o extraviado.
3. Utilizar
personalmente el equipo de radiocomunicaciones.
4. No enviar
mensajes cifrados o en lenguaje ininteligible.
ARTICULO 106. La violación de lo dispuesto en el presente
capítulo por parte de los suscriptores para operar equipos de
radiocomunicaciones, dará lugar a la suspensión inmediata del servicio por el
concesionario, previa solicitud de la Policía Nacional-DIJIN. En la
eventualidad de que un concesionario o licenciatario infrinja el presente
capítulo, la Policía Nacional-DIJIN, informará al Ministerio de Comunicaciones
para que aplique las sanciones a que haya lugar.
Cuando los miembros
de la Fuerza Pública determinen que un usuario de los equipos de que trata el
artículo 102, ha infringido el presente capítulo, procederán a incautar el
equipo y a ponerlo a disposición del Ministerio de Comunicaciones, en los
términos del artículo 50 del Decreto 1900 de 1990, salvo en el caso de que
dicho equipo sea propiedad del concesionario, situación en la cual se entregará
a este último.
ARTICULO 107. Lo dispuesto en el presente capítulo no
se aplicará a los sistemas y equipos de radiocomunicaciones que utilice la
Fiscalía General de la Nación, la Fuerza Pública, el DAS y los demás organismos
de seguridad del Estado.
TITULO V
SANCIONES POR INCUMPLIMIENTO DE LAS ORDENES
DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO
ARTICULO 108. Sin perjuicio de la sanción
penal a que haya lugar, los gobernadores y alcaldes que incurran en cualquiera
de las faltas especiales previstas en el artículo 14 de la Ley 4a de 1991 se harán acreedores a las
sanciones de suspensión en el ejercicio del cargo hasta por sesenta (60) días
calendario o a la de destitución del mismo, según la gravedad de la falta.
De igual manera, les
serán aplicables a dichos funcionarios las sanciones anotadas, cuando
desarrollen cualquiera de las siguientes conductas:
1. Establecer
contactos o vínculos, directa o indirectamente, con miembros de grupos
guerrilleros y demás organizaciones delincuenciales vinculadas al narcotráfico
y al terrorismo, sin previa autorización del Gobierno Nacional, o en
contravención con las instrucciones dadas por éste al respecto.
2. No atender
oportuna y eficazmente las órdenes o instrucciones que para la conservación y
el restablecimiento del orden público imparta la autoridad competente.
3. Promover, a
través de declaraciones o pronunciamientos de cualquier índole, el desconocimiento
de las órdenes o instrucciones que imparta la autoridad competente en materia
de orden público.
4. Consentir o
permitir que sus subalternos desconozcan las órdenes o instrucciones dadas por
la autoridad competente en materia de orden público, o no aplicar los
correctivos a que haya lugar cuando esto ocurra.
ARTICULO 109. Las sanciones de suspensión o destitución
serán decretadas, a solicitud de la Procuraduría General de la Nación, por el
Presidente de la República si se trata de los gobernadores o alcaldes del
distrito, y por los gobernadores cuando se trate de alcaldes municipales de su
respectivo departamento.
ARTICULO 110. El Presidente de la República podrá
suspender provisionalmente a solicitud de la Procuraduría General de la Nación,
mientras se adelanta la investigación respectiva, a los gobernadores y a los
alcaldes.
La suspensión
provisional deberá motivarse y podrá ser decretada desde el momento en que se
inicie la investigación correspondiente y hasta por el término de duración de la
misma.
Decretada la
suspensión, el Presidente de la República encargará de las funciones
correspondientes a un funcionario del Estado o a una persona particular, y en
todo caso, de la misma filiación y grupo político del titular.
Mientras un
gobernador o un alcalde permanezca suspendido provisionalmente, no tendrá
derecho a recibir ninguna suma de dinero por concepto de remuneración del cargo
de que es titular. Si es reintegrado a dicho cargo, tendrá derecho al
reconocimiento de la remuneración dejada de recibir durante el período de
suspensión provisional, salvo que le sea aplicada la sanción de suspensión,
caso en el cual tendrá derecho únicamente al reconocimiento de la diferencia
que pudiere resultar a su favor.
ARTICULO 111. Cuando se ordene la sanción de suspensión
de esta Ley, el Presidente y los gobernadores encargarán de las gobernaciones o
de las alcaldías a una persona de la misma filiación y grupo político del
titular.
ARTICULO 112. En caso de destitución de los gobernadores
o alcaldes, el Presidente o Gobernador, según el caso, convocará a nueva
elección dentro de los dos (2) meses siguientes, siempre y cuando no haya
transcurrido más de la mitad del período y las condiciones de orden público lo
permitan. Mientras tanto, el Presidente y los Gobernadores según el caso,
podrán encargar de las gobernaciones o alcaldías en la forma prevista en el
artículo 111 de esta Ley.
Cuando de acuerdo
con el inciso anterior no debe convocarse a elecciones, se encargará por el
resto del período en la forma prevista en el artículo 116.
ARTICULO 113. Los gobernadores están obligados a
cumplir la suspensión o la destinación que solicite el Procurador General de la
Nación dentro de los dos (2) días siguientes al recibo de la solicitud. En caso
contrario, el Gobernador incurrirá en causal de mala conducta que será
investigada y sancionada, conforme a las disposiciones de este Título.
Si el gobernador no
cumpliere la suspensión o destitución solicitada dentro del término previsto,
el Presidente de la República procederá a decretarlas.
ARTICULO 114. En caso de que un gobernador o alcalde
renuncie como resultado de amenazas, intimidación o presión de la subversión u
organización criminal, o sea secuestrado o haya perdido su vida por causa de
las mismas y así lo considera la Fiscalía General de la Nación, el Presidente
de la República podrá nombrar libremente su reemplazo.
ARTICULO 115. Las investigaciones por las faltas a que
se refiere el artículo 108 de la presente Ley, serán adelantadas por la
Procuraduría General de la Nación, de conformidad con la siguiente distribución
de competencias:
1. El Procurador
General de la Nación conocerá, en única instancia, de las faltas que se
atribuyan a los gobernadores, al Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, los
alcaldes Distritales y alcaldes de capitales de Departamento.
2. El Procurador
Delegado para la Vigilancia Administrativa conocerá, de las faltas que se
atribuyan a los demás alcaldes municipales.
PARAGRAFO. Los funcionarios de la Procuraduría
General de la Nación, a quienes se les otorgan las competencias descritas en el
presente artículo, podrán designar a otro funcionario de la misma entidad para
que adelante la investigación y le rinda el informe correspondiente.
ARTICULO 116. En las investigaciones que se adelanten
en virtud de lo dispuesto en el artículo anterior se observará lo contemplado
en el artículo 29 de la Constitución Política, y el siguiente procedimiento:
1. El funcionario
competente dispondrá un término de ocho (8) días hábiles para perfeccionar la
investigación, vencido el cual formulará cargos dentro de los tres (3) días
hábiles siguientes, si encontrare mérito para ello.
2. El acusado
dispondrá de un término de tres (3) días hábiles para rendir descargos y
solicitar la práctica de pruebas.
3. El funcionario
competente, practicará las pruebas solicitadas por el acusado y las que
oficiosamente considere necesarias en un término de cinco (5) días hábiles,
vencido el cual deberá emitir el fallo dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes.
ARTICULO 117. Contra los actos que ordenen la
suspensión provisional, la suspensión o la destitución de un gobernador o de un
alcalde, procederá el recurso de reposición en el efecto devolutivo, el cual deberá
interponerse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la notificación
de los mismos y resolverse por el funcionario competente en un plazo igual.
ARTICULO 118. En lo no previsto en los
artículos anteriores del presente Título, se aplicará lo dispuesto en las leyes
25 de 1974, 4a de 1990 y en
las demás normas que reglamenten, modifiquen, sustituyan o deroguen estas
disposiciones.
ARTICULO 119. Lo dispuesto en el presente Título, se
aplicará sin perjuicio de las facultades que ejerce el Procurador General de la
Nación, en virtud de lo dispuesto por el numeral 1º del artículo 278 de la
Constitución Política.
TITULO VI
NUEVAS FUENTES DE FINANCIACION
CAPITULO 1
ANTICIPO DE IMPUESTOS Y REGALIAS
ARTICULO 120. Los explotadores y exportadores de
petróleo crudo y gas libre y/o asociado y demás recursos naturales no
renovables que estén obligados al pago de regalías y de las contribuciones
especiales de que tratan los artículos 12, 13, 14 y 15 de la Ley 6a de 1992, el Decreto 1131 de 1992
y el artículo 24 del Decreto 1372 de 1992, podrán cancelar a manera de
anticipo, el valor que por tales conceptos, así como por razón del impuesto a
la renta, se pueda causar en vigencias futuras.
ARTICULO 121. El valor que por concepto de anticipo se
cancele de conformidad con el artículo anterior, sólo podrá ser aplicado para
el pago de las liquidaciones oficiales por regalías y el paso de las
contribuciones especiales que, para ambos casos se puedan causar en el futuro.
Las cancelaciones anticipadas de impuesto a la renta, sólo podrán imputarse a
lo que por dicho concepto debe pagarse en los períodos fiscales respectivos.
PARAGRAFO 1. El Gobierno Nacional, para el
cumplimiento efectivo de las disposiciones constitucionales en materia de
regalías, incluirá en el presupuesto nacional el valor que se cause a su cargo
y a favor de las entidades de que tratan los artículos 360 y 361 de la
Constitución Política.
El Gobierno Nacional
podrá hacer anticipos de tales regalías a las entidades territoriales con las
cuales se celebre un convenio para ese efecto, previo cumplimiento de las
normas legales pertinentes.
PARAGRAFO 2. Las condiciones y requisitos para la
aplicación del anticipo previsto en este capítulo deberán ser pactadas mediante
la celebración de los contratos entre las entidades responsables y la
Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los cuales se determinará
el valor del anticipo, la forma de imputar el mismo y el rendimiento a que haya
lugar. En el evento de que el impuesto a la renta que deba pagarse en algún
período fiscal sea inferior al anticipo recibido para ser imputado en dicho
período, en el contrato se pactará que el interesado podrá posponer la
imputación para un período posterior conservando la rentabilidad convenida, o
podrá recibir el pago correspondiente según, los términos acordados. Los
contratos a que se refiere el presente parágrafo, solamente requerirán para su
formación y perfeccionamiento la firma de las partes.
PARAGRAFO 3º.-Sobre el anticipo efectivamente cancelado
se reconocerán los rendimientos que se pacten libremente entre los responsables
del anticipo con los impuestos y la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
CAPITULO 2
FINANCIACION DE LOS FONDOS DE SEGURIDAD
ARTICULO 122. Podrán crearse Fondos de Seguridad en
aquellos departamentos y municipios donde no existan. Los Fondos de Seguridad
que se creen en virtud de la presente Ley, tendrán el carácter de
"fondos-cuenta". Los recursos de los mismos, se distribuirán según
las necesidades regionales de seguridad y serán administrados por el Gobernador
o por el Alcalde, según el caso, o por el Secretario del Despacho en quien se
delegue.
CAPITULO 3
CONTRIBUCION ESPECIAL
ARTICULO 123. Todas las personas naturales o jurídicas
que suscriban contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de
vías con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor
de los existentes, deberán pagar a favor de la Nación, departamentos o
municipios, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante,
una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del
correspondiente contrato o de la respectiva adición.
PARAGRAFO. La celebración o adición de contratos de
concesión de obra pública no causará la contribución establecida en este
capítulo.
ARTICULO 124. Para los efectos previstos en el
artículo anterior, la entidad pública contratante descontará el cinco por
ciento (5%) del valor del anticipo, si lo hubiere, y de cada cuenta que cancele
al contratista.
El valor retenido
por la entidad pública contratante deberá ser consignado inmediatamente en la
institución financiera que señale, según sea el caso, el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público o la entidad territorial correspondiente.
Copia del
correspondiente recibo de consignación deberá ser remitido por la entidad
pública al Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Unidad Administrativa de
Impuestos y Aduanas Nacionales o a la respectiva Secretaría de Hacienda de la
entidad territorial, dependiendo de cada caso. Igualmente, las entidades
contratantes deberán enviar a las entidades anteriormente señaladas, una
relación donde conste el nombre del contratista y el objeto y valor de los
contratos suscritos en el mes inmediatamente anterior.
ARTICULO 125. Los recursos que recaude la Nación por
concepto de la contribución consagrada en el presente capítulo deberán
invertirse en la realización de gastos destinados a propiciar la seguridad
ciudadana, el bienestar social, la convivencia pacífica, el desarrollo
comunitario y, en general, a todas aquellas inversiones sociales que permitan
hacer presencia real del Estado.
Los recursos que
recauden las entidades territoriales por este mismo concepto deberán invertirse
por el Fondo o Consejo de Seguridad de la respectiva entidad en dotación,
material de guerra, reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones, compra
de equipos de comunicaciones, montaje y operación de redes de inteligencia,
recompensas a personas que colaboren con la justicia y seguridad de las mismas,
servicios personales, dotación y raciones para nuevos agentes y soldados o en
la realización de gastos destinados a generar un ambiente que propicie la
seguridad de las mismas, servicios personales, dotación y raciones para nuevos agentes
y soldados o en la realización de gastos destinados a generar un ambiente que
propicie la seguridad ciudadana, el bienestar social, la convivencia pacífica,
el desarrollo comunitario y, en general a todas aquellas inversiones sociales
que permitan hacer presencia real del Estado.
TITULO VII
DISPOSICIONES SOBRE RESERVAS Y ADJUDICACION
DE TERRENOS BALDIOS
ARTICULO 126.- La Junta Directiva del Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria podrá, mediante resolución debidamente
motivada, declarar como reservas territoriales especiales del Estado, los
terrenos baldíos situados en zonas aledañas o adyacentes a las exploraciones y
explotaciones petroleras o mineras, los cuales, en consecuencia, no podrán ser
adjudicados a ningún título a los particulares.
Para la delimitación
de las áreas aledañas o adyacentes a las exploraciones y explotaciones
petroleras o mineras, el Instituto tendrá en cuenta, en cada caso, las
circunstancias de orden público de la región y la salvaguarda de los intereses
de la economía nacional, para efecto de lo cual deberá oir al Ministerio de
Defensa Nacional y a las demás entidades públicas interesadas en la
constitución de la reserva territorial.
ARTICULO 127.- Las tierras baldías a que se refiere el
artículo anterior, sólo podrán reservarse en favor de las entidades de derecho
público cuyo objeto esté directamente relacionado con las actividades de
exploración y explotación petrolera o minera. Dichos terrenos podrán entregarse
en comodato o arriendo a las entidades mencionadas.
ARTICULO 128.- Facúltase al instituto colombiano de la
reforma agraria y a las entidades públicas que adelanten actividades de
exploración y explotación de yacimientos petroleros o mineros para adquirir
mediante negociación directa o expropiación con indemnización, los predios,
mejoras o derechos de los particulares situados en las zonas aledañas o
adyacentes a las exploraciones y explotaciones petroleras o mineras delimitadas
por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria.
Corresponde al
representante legal de la entidad pública ordenar la compra de los bienes o
derechos que fueren necesarios, para lo cual formulará oferta de compra por
escrito a los titulares de los derechos correspondientes.
Si no se pudiere
comunicar personalmente la oferta, se entregará a cualquier persona que se
encontrare en el predio y se oficiará a la alcaldía de ubicación del inmueble
mediante telegrama que contenga los elementos sustanciales de la propuesta,
para que se fije mediante aviso en lugar visible al público durante los cinco
(5) días siguientes a su recepción, vencido los cuales surtirá efectos ante los
demás titulares de derechos constituidos sobre el inmueble.
La oferta de compra
será inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente
dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su comunicación. Los inmuebles
y derechos así afectados quedarán fuera de comercio a partir de la inscripción.
Cuando se trate de
campesinos propietarios de terrenos con una extensión hasta la unidad básica
familiar que defina el INCORA, éste deberá establecer un programa de
relocalización en áreas de reforma agraria que no disminuyan la calidad de vida
de los propietarios, en las mismas entidades territoriales donde se realice la
expropiación.
ARTICULO 129.- El término para contestar la oferta será
de cinco (5) días hábiles contados a partir de su comunicación personal o la
desfijación del aviso en la Alcaldía. Si se aceptare, deberá suscribirse el
contrato de compraventa dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a
inscribirse la escritura en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
respectiva.
El precio de
adquisición y la forma de pago se acordarán libremente entre la entidad pública
y el propietario, así como las demás condiciones de la enajenación.
ARTICULO 130.- Se entenderá que el propietario renuncia a
la negociación directa o rechaza la oferta de compra, cuando no hubiere acuerdo
sobre el precio o la forma de pago, o el titular de los derechos incumpla los
plazos previstos para contestar la oferta o suscribir la escritura de
compraventa.
ARTICULO 131.- Agotada la etapa de negociación directa,
el representante legal de la entidad, mediante resolución motivada, ordenará
adelantar la expropiación del inmueble y demás derechos constituídos sobre el
mismo, la que se notificará en la forma prevista en los artículo 44 a 48 del
Código Contencioso Administrativo y contra la cual sólo procede el recurso de
reposición, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación.
Transcurridos quince
(15) días hábiles desde la presentación del recurso sin que se hubiere
resuelto, quedará ejecutoriado el acto recurrido y no será procedente
pronunciamiento alguno sobre la materia objeto de la impugnación.
Contra la resolución
que ordena adelantar la expropiación no procederá la suspensión provisional
pero podrá ser objeto de las acciones contencioso administrativas ante el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo con jurisdicción en el lugar de
ubicación del inmueble.
ARTICULO 132.- La demanda de expropiación será presentada
por el representante legal de la entidad o su apoderado ante el juez civil del
circuito competente, dentro del mes siguiente a la fecha en la cual quedare en
firme el acto que disponga la expropiación.
El proceso de
expropiación se adelantará de conformidad con las disposiciones previstas en
los artículos 451 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.
ARTICULO 133.- Declárese de utilidad pública e interés
social para efectos de ordenar la expropiación con indemnización, la
adquisición del derecho de dominio y de los demás derechos reales sobre los
terrenos situados en las zonas a que hace referencia el presente título que se
delimiten por parte de la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria, para la constitución de las reservas territoriales especiales.
ARTICULO 134.- Esta Ley tendrá una vigencia de dos (2)
años, a partir de su promulgación.
ARTICULO 135.- La presente Ley rige a partir de la fecha
de su promulgación.
Dada en Cartagena de
Indias a los 30 días del mes de diciembre de 1993".
DEMANDA
Consideran los
actores que las transcritas normas vulneran el artículo 189, numeral 4º, de la
Constitución Política.
Señalan, en primer
lugar, que la Ley atacada incorpora como legislación ordinaria por el término
de dos años, contados a partir de la fecha de su promulgación, un conjunto de
normas o medidas que fueron adoptadas por el Gobierno al amparo del Estado de
Conmoción Interior, decretado por el Presidente de la República mediante el
Decreto 1793 de 1992 (noviembre 8), en ejercicio de las facultades conferidas
por el artículo 213 de la Constitución Política.
Señala que, en la
exposición de motivos del proyecto de ley, el Gobierno adujo que éste tenía por
finalidad específica la preservación del orden público y subrayó la necesidad
de adoptar como legislación permanente algunas de las medidas dictadas bajo el
Estado de Conmoción Interior.
Según los
demandantes, lo que en últimas quería el Gobierno era comprometer al Congreso
en la responsabilidad del manejo del orden público.
Posteriormente,
basados en la interpretación de los artículos 113, 189, numeral 4º, 213 y 214
de la Carta, concluyen que los diferentes órganos del Estado tienen funciones
separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines, y que
son potestades exclusivas del órgano ejecutivo la de conservar en todo el
territorio el orden público y la de restablecerlo donde fuere perturbado,
funciones que no pueden ser delegadas ni compartidas por otra rama u órgano del
poder público.
Apuntan a
continuación que es un contrasentido que las medidas extraordinarias adoptadas
por el Gobierno para sortear la grave perturbación interna puedan seguir
rigiendo después de haber sido restablecido el orden público por el mismo
Gobierno y haberse agotado el término adicional de los 90 días.
Argumentan que es
ilógico, aberrante y absurdo que, como en este caso, sea el mismo Gobierno
quien acuda al Congreso Nacional para recabar su concurso en la adopción de
medidas para lograr el mantenimiento del orden, con lo cual vulnera la
estructura del Estado, pues ello constituye un verdadero trastorno
institucional, por lo que representa una flagrante interferencia de un órgano
en el campo de acción de otro, en un asunto que no es de su resorte y cuya
exclusiva competencia y responsabilidad incumbe al Gobierno Nacional.
IV. DEFENSAS E
IMPUGNACION DE LAS NORMAS ACUSADAS
Dentro del término
de fijación en lista, el Ministro de Gobierno, doctor Horacio Serpa Uribe,
presentó a la Corte un escrito destinado a defender la constitucionalidad de la
Ley demandada.
Haciendo alusión a
diversas sentencias de la Corte Constitucional, manifiesta principalmente que
el verdadero titular del poder de policía es el Congreso de la República y que
el Presidente sólo está autorizado para ejercerlo en forma subsidiaria y
excepcional.
Anota que la
competencia en materia de orden público, atribuida al Presidente en el artículo
189-4 de la Carta, no se refiere al poder de policía sino a la denominada
función de policía.
Expresa el Ministro
que la interpretación hecha por los demandantes no sólo contraría el espíritu
mismo de la Carta sino que desconoce la intención del Constituyente de 1991 de
poner término a la hasta entonces inveterada costumbre de colocar al país en
Estado de Sitio permanente. Además señala que la Constitución no excluye,
per se, la posibilidad de que, comprobada la eficacia de las medidas
adoptadas por el Ejecutivo, el legislador ordinario, una vez superada la
coyuntura de excepción y en ejercicio de su autonomía y competencias propias,
estime conveniente dotar de permanencia a algunas de las normas expedidas
inicialmente con vocación transitoria.
En cuanto a las
razones que impulsaron al Gobierno a presentar el proyecto de ley respectivo,
aduce que fue la de diseñar una política integral en materia de orden público,
y, por esta vía, la de procurar para el Estado la capacidad de avanzar con
éxito en su lucha contra las diferentes formas de delincuencia organizada y de
neutralizar así, hacia el futuro, situaciones de perturbación, en referencia
concreta a la persistencia de actividades ilícitas de las organizaciones
guerrilleras y demás grupos delincuenciales.
Destaca, finalmente,
el carácter temporal con que estas disposiciones se incorporaron al
ordenamiento.
El ciudadano CARLOS
ALBERTO BERNAL BOTERO, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, también presentó un escrito en el que solicita no acceder a las
pretensiones de los actores.
Luego de hacer un
breve recuento del origen y desarrollo de la normatividad acusada, concluye que
este proceso legislativo en ningún momento conlleva la violación del numeral 4º
del artículo 189 de la Constitución Política, pues el Presidente, con su
actuación, no cedió en favor del Congreso ni comprometió a éste con el
ejercicio de su atribución de "conservar en todo el territorio el orden
público y restablecerlo donde fuere turbado". Por el contrario
-expresó-, el Ejecutivo, con el fin de preservar el orden público, concurrió a
la formación de las leyes, siguiendo entonces el mandato contenido en el
numeral 1º del artículo 200 de la Carta. Además, según su criterio, la señalada
actitud es conforme con la concepción de un Estado Social de Derecho, dentro
del cual existe la colaboración armónica entre las ramas del poder público, y,
se ajusta al precepto contenido en el inciso final del artículo 113 del
Ordenamiento Superior.
LUIS CARLOS
DOMINGUEZ PRADA, en su calidad de ciudadano, impugnó las normas atacadas, en
escrito presentado en tiempo ante esta Corporación.
Brevemente señala
que la Ley acusada riñe de manera flagrante con varios de los derechos
garantizados por la Constitución Política, entre otros los contenidos en los
artículos 93 y 22, pues, al hacer caso omiso de las estipulaciones de los
convenios internacionales, desconoce la condición de norma prevalente de éstos,
así como el criterio de interpretación de los derechos constitucionales.
Señala,
adicionalmente, que la Ley 104 de 1993 impide, coarta y hasta sanciona las
acciones de los ciudadanos tendientes al ejercicio del derecho a la paz.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL
Habiéndose declarado
impedido para conceptuar el doctor Orlando Vásquez Velásquez, Procurador
General de la Nación, dada su condición de Senador de la República en el
momento en que fue aprobada la Ley 104 de 1993 acusada (Oficio del 29 de
noviembre de 1994), la Sala Plena de la Corporación, mediante auto del 6 de
diciembre del mismo año, aceptó el impedimento y ordenó dar traslado del
expediente al Viceprocurador General de la Nación, quien emitió el concepto de
rigor el 1º de marzo de 1995.
A juicio del
Viceprocurador, la Ley 104 de 1993 resulta ajustada a la Carta Política, por lo
que solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad.
En primer término
hace una diferenciación, invocando varias sentencias de la Corte
Constitucional, entre la normalidad y la anormalidad.
Señala que los
estados de excepción constituyen la respuesta jurídica a situaciones de
carácter extraordinario que hagan necesario adoptar normas y medidas que
permitan enfrentarlo, y que, en cambio, la legislación ordinaria consagra la
regulación de los distintos aspectos de la vida civil cotidiana de los
asociados en épocas de normalidad institucional absoluta o relativa.
Cuando el Presidente
de la República -continúa- expide los decretos en ejercicio de facultades que
la Constitución le reserva exclusivamente para el caso de la declaratoria de
Conmoción Interior, el contenido material del acto ha de traducir entonces, el
contexto que, según la valoración de la autoridad que lo profiere, justifica la
adopción de las medidas. Es decir, que de no darse las condiciones de tiempo,
modo y lugar referidas al Estado de Conmoción Interior al que han dado lugar,
es explicable, constitucionalmente, que la competencia para el tratamiento de
las situaciones anotadas se desplace del ejecutivo al legislador ordinario, que
fue lo que sucedió precisamente en el caso en cuestión, pues, como se ve, la
Ley contentiva de esos decretos excepcionales ya no apunta a al conjuración de
una crisis coyuntural, presente e inmediata, sino a consolidar la eficacia
normativa de unas medidas que se proyectan hacia el futuro.
Posteriormente
manifiesta que, siendo, como en efecto lo son, recurrentes las incursiones de
los grupos insurgentes y narcoterroristas contra las instituciones del Estado y
la sociedad civil, su incidencia en el normal discurrir de la vida nacional se
ha convertido en una situación crónica, y que confundir, como lo hacen los
demandantes, el acto formal del levantamiento del Estado de Conmoción Interior,
con la desaparición real de las condiciones de una violencia social endémica y descartar,
con base en dicha confusión, la adopción de medidas de mediano y largo plazo
que sirvan de instrumento legal para afrontar las manifestaciones obcecadas de
esa violencia, es desconocer la existencia de una aflicción que,
lamentablemente, se ha incorporado como tradición en nuestra historia.
Considera que la
tesis de la demanda consistente en que de no haberse logrado el cometido de las
medidas de excepción, cual era el restablecimiento del orden público, se
imponía su declaratoria indefinida hasta cuando se obtuviera dicho
restablecimiento, resulta violatoria de la Constitución Política.
Además, anota, tal
posición no sólo desconoce la letra y el espíritu de la Carta, sino que también
va en contravía de la intención manifiesta del Constituyente de poner fin al
abuso de los mecanismos de excepción, cometido por distintos gobiernos al
amparo de la Constitución de 1886.
Dice que, no
obstante lo anterior, los decretos de Conmoción Interior declarados exequibles
en el marco de las condiciones correspondientes a dicho estado de excepción,
pueden resultar inconstitucionales al ser adoptados por el legislativo, ya sea
por falta de competencia o por entrañar una reducción de los derechos
fundamentales, incompatible y carente de razonabilidad en un estado de
normalidad y como estatuto con vocación de gobernar el discurrir cotidiano de
la vida civil. Pero no es la situación de la Ley en estudio, ya que fue
modificado el contexto en el cual se produjo la inicial declaratoria de
conmoción interior y el legislador redefinió los objetivos de la Ley destinada
a regular la normalidad.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la Ley 104
de 1993, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la
Constitución.
Cosa juzgada
constitucional
Los artículos 17,
94, 95, 96, 97, 98, 99, 100 y 101 de la Ley demandada ya fueron objeto del
examen constitucional, tal como consta en sentencias C-425 del 29 de
septiembre y C-562 del 6 de diciembre de 1994, así como en la C-055 del 16 de
febrero de 1995. Se estará a lo resuelto en ellas.
La búsqueda de
la paz, compromiso de todas las ramas del poder público
El cargo principal
de la demanda consiste en sostener que el Congreso, al convertir en legislación
ordinaria por el término de dos años normas o medidas adoptadas al amparo del
Estado de Conmoción Interior, quedó comprometido en la responsabilidad del manejo
del orden público, función del Presidente de la República que no puede ser
delegada ni compartida por otra rama u órgano del Estado.
Reitera la Corte
que, en efecto, la Constitución ha confiado al Presidente de la República de
modo exclusivo la guarda del orden público (artículo 189, numeral 4º, C.P.). En
tal función no puede ser sustituído por el Congreso ni por los jueces, ni por
otros órganos estatales.
En Sentencia C-214
del 9 de junio de 1993 se expresó:
“...la Constitución
ha determinado con claridad que la responsabilidad fundamental en esta materia
se halla en cabeza del Presidente de la República, quien tiene a su cargo
-según el mandato del artículo 189, numeral 4- la conservación del orden
público en todo el territorio y su restauración en donde hubiese sido
desquiciado. En concordancia con ello, los actos y órdenes del Jefe del Estado
se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre aquellos que impartan
los gobernadores, a la vez que los mandatos de éstos se aplicarán de igual
manera y con los mismos efectos en relación con los provenientes de los
alcaldes, tal como lo preceptúa el artículo 291 de la Carta Política. Unos y
otros están sujetos a las instrucciones y directrices presidenciales, de
conformidad con lo estatuído por los artículos 303 y 315-2 del ordenamiento
superior.
En tal sentido,
ninguna persona ni autoridad dentro del Estado se halla autorizada para actuar
con independencia del Presidente de la República y menos en contra de sus
determinaciones en lo referente a la conducción de la política de orden
público, ni para sustituirlo en parte alguna del territorio por cuanto
concierne a las medidas que deban adoptarse para enfrentar los fenómenos que
enturbian la pacífica convivencia.
Es del resorte
exclusivo del Presidente y de su entera responsabilidad la definición concreta
sobre el contenido y alcance de las disposiciones llamadas a operar dentro de
los límites materiales, temporales y territoriales derivados de la Constitución
Política y del respectivo decreto declaratorio del Estado excepcional".
No obstante, una
cosa es ejercer la tutela del orden público, conservarlo, prevenir los
acontecimientos que impliquen su ruptura y restablecerlo cuando hubiere sido
perturbado, lo cual compete exclusivamente al Presidente de la República, y
otra muy distinta dictar normas generales aplicables a situaciones que afectan
a la sociedad por causa de actividades como el narcotráfico, el terrorismo y la
subversión, las cuales, si bien no propician necesariamente una perturbación
del orden público que deba conducir a la declaración del Estado de Conmoción
Interior, constituyen un fenómeno innegable y actualmente presente, que debe
ser objeto de regulación legal y de la atención de las ramas del Poder Público,
dentro de la órbita de sus respectivas atribuciones.
A la luz del
ordenamiento constitucional, que propende la garantía de un orden político,
económico y social justo y que busca asegurar a los integrantes de la Nación la
vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, la libertad y la
paz, dentro de un marco jurídico y democrático (Preámbulo), no es de extrañar
que el Congreso de la República, en ejercicio de sus atribuciones, trace las
pautas que el ordenamiento jurídico requiere para afianzar las condiciones
civilizadas y ordenadas de la convivencia social, o que, ante una coyuntura o
un estado de cosas que pongan en peligro el logro de tales objetivos aunque no
ameriten el uso de instrumentos extraordinarios por parte del Ejecutivo, adopte
las necesarias previsiones en guarda de la estabilidad que la sociedad
necesita, prescribiendo las actitudes que, dentro de una política de conjunto,
deba asumir el Estado para regular diversos fenómenos que afectan e interesan
al conglomerado y que exigen una respuesta legislativa con mayor vocación de
permanencia que las decisiones inmediatas y urgentes encaminadas a conjurar una
específica situación de crisis del orden público.
En tal sentido,
resulta perfectamente natural y se deriva del mismo carácter representativo del
Congreso que éste se ocupe en asuntos de tanta trascendencia para la vida
colectiva como los tratados en la Ley acusada, con absoluta independencia de si
las disposiciones adoptadas, consideradas individualmente, se ajustan o no a
las prescripciones constitucionales, lo que en su oportunidad podrá considerar
esta Corte.
Así, no es
inconstitucional que el Congreso entre, por vía general, a proveer normas en
materia de penas, causales de extinción de la acción y de la pena en caso de
delitos políticos; mecanismos para la eficacia de la justicia; protección a los
intervinientes en el proceso penal; instrumentos para la búsqueda de la
convivencia; beneficios condicionales a quienes hayan participado en
actividades subversivas; disposiciones tendientes a facilitar el diálogo con
grupos guerrilleros y a la desmovilización y reinserción a la vida civil;
atención a las víctimas de atentados terroristas, asistencia en materia de
salud, vivienda, crédito y educación, en la perspectiva de una eventual
reincorporación a la legalidad; control sobre el financiamiento de las
actividades subversivas o terroristas; embargo preventivo y extinción del
derecho de dominio de bienes vinculados a la comisión de delitos de competencia
de los jueces regionales, entre otras materias vinculadas con las actuales
circunstancias del país.
Todos los temas
enunciados, aunque indudablemente están relacionados con el orden público,
hacen parte del ámbito de atribuciones del legislador ordinario, el Congreso,
el cual goza de la cláusula general de competencia y tiene a su cargo la
función genérica de interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes
(artículo 150, numeral 1, C.P.).
En otros términos,
el ejercicio de la función exclusiva de manejo del orden público, que toca al
Presidente, no es incompatible con la actividad legislativa del Congreso, aún
sobre materias que de alguna manera incidan en aquél o en torno a situaciones
permanentes o transitorias que afecten el pacífico desenvolvimiento de las actividades
individuales y colectivas en el seno de la comunidad.
Los temas referentes
a los procesos de paz, reinserción y reincorporación de grupos guerrilleros a
la vida civil, no menos que el relativo a la política criminal en materia de
narcotráfico y terrorismo, constituyen objetivo prioritario de la gestión
estatal y no se agotan en los conceptos de perturbación del orden público y de
su control y restablecimiento, sino que, por la complejidad que les es propia y
por las repercusiones que tienen en los más diversos aspectos de la convivencia
social, son de mayor amplitud y comprometen en alto grado la responsabilidad de
todas las ramas y órganos del Poder Público, por lo cual es erróneo atribuirlos
en toda su extensión al exclusivo dominio del Ejecutivo.
La paz no es algo
que concierna privativamente a los organismos y funcionarios del Estado sino
que, por el contrario, atañe a todos los colombianos, como lo declara el
artículo 22 de la Constitución, a cuyo tenor es un derecho de todos y un deber
de obligatorio cumplimiento. Menos todavía puede sostenerse que esté
circunscrito a la actividad y decisión de una sola rama del Poder Público.
Tampoco es admisible
la hipótesis de que los asuntos de paz estén vedados a la función legislativa
ordinaria o que el Congreso sea ajeno a ellos.
Por eso, el artículo
150, numeral 17, de la Constitución confía al Congreso la función de conceder,
por mayoría de los dos tercios de los votos de los miembros de una y otra
cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos
generales por delitos políticos.
Pero, además, la
Corte entiende que el manejo exclusivo del orden público en cabeza del
Presidente no radica en éste la función legislativa permanente sobre la
materia. Por el contrario, ella viene a ser exclusivamente transitoria y
encaminada tan sólo al restablecimiento de la normalidad. De ahí que las
atribuciones conferidas por la Constitución Política al Gobierno durante los
estados de excepción únicamente le correspondan de manera extraordinaria, bajo
ciertas condiciones y previos determinados requisitos, dentro del criterio de
que el ejercicio de funciones legislativas por parte del Ejecutivo es del todo
excepcional y está acompañado de la actividad normal del Congreso, con la
totalidad de sus atribuciones. Este, en tales eventos, tiene además a su cargo
un control político y legislativo sobre el Gobierno en relación con la
declaración correspondiente y con las medidas que adopte, las cuales pueden ser
reformadas, adicionadas o derogadas por decisión de las cámaras.
La injerencia del
Congreso, mediante la expedición de leyes, en los asuntos que conciernen a la
paz pública resulta confirmado por los artículos 152 y 214 de la Constitución
Política, que lo autorizan para regular, por ley estatutaria, los estados de
excepción, estableciendo límites a las facultades del Gobierno en tales
circunstancias y contemplando las garantías para proteger los derechos, de
conformidad con los tratados internacionales.
En otros términos,
si al Presidente de la República apenas se le confía una función legislativa
excepcional para el control del orden público cuando éste escapa a sus
atribuciones ordinarias -que son administrativas-, la necesaria conclusión es
la de que el titular de la atribución indispensable para dictar normas de
carácter general y abstracto, con efecto permanente o transitorio, sobre las
materias que tocan con el orden público no es otro que el Congreso Nacional.
Así, no toda norma
transitoria que tenga repercusiones en materia de orden público es del
exclusivo resorte del Presidente de la República, pues no necesariamente debe
ser adoptada con el carácter extraordinario de los estados de excepción ni para
controlar o sofocar situaciones específicas de perturbación -lo que sí
corresponde exclusivamente al Gobierno-, sino que puede implicar, como acontece
con la mayoría de los preceptos examinados, el ejercicio de una función
ordinaria del Congreso en aras del orden justo preconizado por la Constitución.
Al respecto debe
observarse que el Estado de Conmoción Interior ha sido concebido de manera
restrictiva, como mecanismo de defensa de la sociedad, por intermedio del
Ejecutivo, ante grave perturbación del orden público que atente de manera
inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la
convivencia ciudadana "y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las
atribuciones ordinarias de las autoridades de policía". Estas atribuciones
son precisamente las que determine el legislador ordinario, pues la actividad
de las autoridades públicas en ese campo debe obedecer a los lineamientos y
requisitos que establezca la ley.
No puede
desconocerse, por otra parte, que en el ejercicio de las funciones públicas, si
bien la Constitución ha establecido el criterio general de la separación, que
reserva a cada rama una órbita de atribuciones en la que no pueden inmiscuirse
las demás, ella misma ha señalado que todas colaboran armónicamente para la
realización de los fines del Estado (Artículo 113 C.P.).
Algunos de esos
fines consisten, de acuerdo con el artículo 2º de la Carta, en "garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución"; "defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo"; "proteger a todas las personas residentes en Colombia,
en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades y (...)
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares".
La participación del
Congreso en el logro de tales empeños, que corresponden al Estado en su
conjunto, no vulnera la Constitución, sino que la desarrolla.
Por todo ello,
afirmar a priori que una norma legal en las aludidas materias, por la
sóla circunstancia de provenir del Congreso, es inconstitucional, implica
desconocer el hecho incontrovertible de que la legislación ordinaria también
debe ocuparse en los asuntos referentes a la paz pública y concluir, contra el
espíritu de la Constitución, que todo factor capaz de afectarla tiene que ser
forzosamente tratado en decretos presidenciales, al amparo de los estados de
excepción, en virtud de una interpretación errónea de los preceptos que confían
al Jefe del Estado la responsabilidad por el manejo del orden público.
La Corte
Constitucional no comparte el argumento de los demandantes orientado a
demostrar una posible inconstitucionalidad consistente en que, a su juicio, el
Gobierno de la época, al proponer la expedición de la Ley 104 de 1993, quiso
comprometer al Congreso en la responsabilidad del manejo del orden público. En
realidad allí se confunde la atribución ordinaria del Presidente de la
República en esa materia, que debe ejercerse en el marco de un orden jurídico
en gran parte integrado por la ley, con la función legislativa ordinaria, de la
cual no ha sido excluída la regulación general y abstracta de los fenómenos
referentes a la paz pública.
Ahora bien, el otro
motivo de inconstitucionalidad alegado por los actores consiste en sostener que
el Congreso no podía, como lo hizo, convertir en permanentes durante dos años
normas que el Gobierno había puesto en vigencia durante el período excepcional
del Estado de Conmoción Interior.
Aquí la Corte debe
distinguir: la Constitución Política no prohibe al Congreso adoptar como
legislación permanente normas que hayan sido dictadas durante cualquiera de
los estados de excepción, pero el análisis constitucional de dichas
disposiciones cambia sustancialmente, considerada la materia de cada una de
ellas, según que haya sido expedida en tiempo de paz o en época de perturbación
del orden público.
En otros términos,
la Corte Constitucional no considera que una norma legal, permanente o
transitoria, deba ser declarada inexequible únicamente por haber estado
incluída en un decreto legislativo dictado al amparo del Estado de Conmoción
Interior.
No obstante, la
perspectiva desde la cual un mismo contenido normativo puede ser confrontado
con la Constitución no es la misma cuando a él se acude como instrumento
extraordinario para enfrentar una crisis del orden público que cuando se lo
plasma como elemento propio de la normalidad institucional.
Así las cosas, bien
puede acontecer que una norma declarada exequible cuando fue expedida como
integrante de un decreto legislativo resulte inconstitucional cuando se la
incorpora a un estatuto de vigencia indefinida o dotado de una vocación de
permanencia mayor que la atribuída por la Carta Política a las medidas
excepcionales.
Así lo tiene dicho
esta Corte desde la Sentencia C-007 del 18 de enero de 1993, mediante la cual
se falló sobre la constitucionalidad de algunas normas de Estado de Sitio
adoptadas como legislación permanente recién entrada en vigencia la
Constitución de 1991. Tales preceptos fueron encontrados ajustados a la Carta
cuando integraron decretos transitorios y extraordinarios, pero se declararon
inexequibles al transformarse en legislación permanente.
Dijo entonces la
Corporación:
“Pero, además, por
cuanto corresponde al tipo de legislación que ocupa la atención de la Corte en
este proceso, debe insistirse en que, como bien lo afirma el concepto fiscal,
no es lo mismo verificar la constitucionalidad de unas normas cuando
corresponden al ejercicio de atribuciones extraordinarias propiciadas por la
declaratoria de un estado de excepción que examinarlas como disposiciones
llamadas a regir de modo permanente, aunque su contenido material sea idéntico.
Los criterios relativos al alcance de cada precepto varían de una hipótesis a
la otra, de tal manera que no por haberse hallado exequible la norma de Estado
de Sitio puede predicarse la exequibilidad de esa misma disposición cuando se
la concibe como integrada al orden jurídico de normalidad y ha sido revestida
de carácter permanente.
(...)
La Corte Suprema de
Justicia llamó la atención, en su oportunidad (Sentencia No. 12 del 26 de
febrero de 1987), acerca de que, por virtud de la medida excepcional adoptada
mediante el artículo 1º del Decreto Legislativo 3667 de 1986 -cuya
constitucionalidad se juzgó entonces bajo la perspectiva de la precariedad
propia del Estado de Sitio y hoy se mira como disposición de carácter
permanente-, quedaba "...suspendida la facultad del Consejo Nacional de
Estupefacientes, para ejercitarse transitoriamente por los comandantes
de unidades operativas, bases aéreas y navales, quienes por las funciones de
control y vigilancia directa que ejercen en sus respectivas áreas asegura la
eficacia inmediata de la medida", resaltando que se trataba de una medida
precautelativa de carácter policivo "...para remediar o evitar
alteraciones del orden público...". (Se subraya).
Siendo ese el
sentido de la facultad, nada justifica su adopción como norma legal llamada a
regir de modo permanente...”
La Corte
Constitucional asumirá, entonces, cuando a ello haya lugar por la presentación
de demandas ciudadanas que recaigan en concreto sobre determinados artículos,
el estudio de cada una de las disposiciones que integran la Ley 104 de 1993,
teniendo en cuenta que rigen para un período no gobernado por la excepcionalidad
y transitoriedad propia del Estado de Conmoción Interior y que, por lo tanto,
pese a su carácter transitorio -dos (2) años, según el artículo 134- se
aplican, ya no bajo la perspectiva de una perturbación del orden público que se
hace preciso conjurar de manera inmediata, sino en tiempo de normalidad
institucional.
Por ello, aunque
algunas de las normas incorporadas al texto de la Ley 104 de 1993 fueron
declaradas exequibles por la Corte, como pertenecientes a decretos legislativos
dictados con invocación del Estado de Conmoción Interior, no se configura
respecto de ellas la cosa juzgada constitucional, pues dado el cambio de
circunstancias y el diferente papel que las mismas normas juegan, según que se
las haya hecho valer en tiempo de crisis o se las aplique con vocación de
permanencia, el objeto del examen confiado a esta Corporación en uno y otro
caso es diferente.
Conclúyese,
entonces, que cada uno de los artículos de dicha Ley, considerado
individualmente, puede ser objeto de acciones de inconstitucionalidad incoadas
por cualquier ciudadano en ejercicio del derecho consagrado en los artículos
40, numeral 6º, y 241, numeral 4º, de la Constitución Política, salvo en los
casos en que ya esta Corte ha declarado su constitucionalidad o inconstitucionalidad
en fallos que han hecho tránsito a cosa juzgada absoluta.
La Corte, en esta
oportunidad, no entrará a confrontar la constitucionalidad de cada uno de los
preceptos que integran la Ley, por cuanto los actores no han formulado cargos
específicos, sino que han dirigido su demanda contra el Estatuto, considerado
integralmente.
Se declarará la
exequibilidad de la Ley 104 de 1993, por los aspectos demandados.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites que
establece el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- En cuanto a los artículos 94, 96 y 97 de
la Ley 104 de 1993 "Por la cual se consagran unos instrumentos para la
búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras
disposiciones", ESTESE A LO RESUELTO por la Corte en Sentencia C-425 del
29 de septiembre de 1994.
Segundo.- En lo referente al artículo 95 de la misma
Ley, ESTESE A LO RESUELTO por la Corte en Sentencia número C-562 del 6 de
diciembre de 1994.
Tercero.- En lo que respecta a los artículos 17, 98,
99, 100 y 101 de la misma Ley, ESTESE A LO RESUELTO por la Corte en la
Sentencia C-055 del 16 de febrero de 1995.
Cuarto.- Decláranse EXEQUIBLES los demás artículos
de la Ley 104 de 1993, "Por la cual se consagran unos instrumentos para la
búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras
disposiciones", únicamente en cuanto, al expedirla, el Congreso no invadió
la órbita de competencia del Presidente de la República en el manejo del orden
público.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Consititucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
726 | C-293-95
Sentencia No
Sentencia No. C-293/95
PROCESO
PENAL-Acción civil
Fuera de toda duda, está precisando el
legislador qué es lo que con la citada institución se persigue. Y para abundar
en claridad acerca de su finalidad inequívoca, agrega en el inciso segundo:
"Si el titular de la acción indemnizatoria no tuviere la libre
administración de sus bienes, y optare por ejercitarla dentro del proceso
penal, se constituirá en parte civil mediante demanda presentada por su
representante legal". Con la expresión subrayada quiere la Sala destacar
que se trata de un mecanismo diseñado con fines esencialmente patrimoniales,
pues nada distinto puede buscar una acción indemnizatoria.
PROCESO PENAL-Constitución de parte civil/PROCESO
PENAL-Investigación previa
Si se trata de constituirse parte civil
dentro del proceso penal, parece un presupuesto lógico de absoluta necesidad,
éste: que haya proceso penal. Y resulta que la etapa de investigación previa es
previa, justamente, al proceso penal. Podrá redargüirse, en contra de lo dicho,
que es arbitrario excluir la llamada investigación previa, del proceso penal;
que éste ya existe cuando existe aquella. Pero resulta, una vez más por la
necesidad misma de las cosas, que no puede existir proceso sin sujetos
procesales. Y si no hay siquiera imputado (como es el caso en la mayoría de las
veces en que no se pasa de la investigación previa, circunstancia que reconoce
el propio demandante), falta el protagonista del proceso y sin protagonista no
puede haber proceso, así como sin actores no puede haber representanción.
PROCESO
PENAL-Constitución de
parte civil
La ley concede a quien aduzca que se siente
lesionado con el delito, medios que, en esa etapa, juzga proporcionados a la
defensa de su interés. En efecto: el denunciante o querellante (y es presumible
que lo sea quien tenga interés directo en el esclarecimiento de los hechos)
puede aportar las pruebas que juzgue conducentes para todos los efectos
contemplados en el artículo 319, pedir revocación de la resolución inhibitoria
(328), apelar de ella ante el respectivo superior y, en este caso, nombrar
abogado que lo represente y conocer las diligencias practicadas. Y
téngase presente que la investigación previa es una etapa transitoria, que si
no hace tránsito a la instrucción es por que lo impiden situaciones tan
determinantes como las señaladas en el citado artículo 327, que la resolución
inhibitoria no genera la cosa juzgada, y que cuando el denunciante o
querellante interpone contra ella apelación, puede nombrar abogado que lo
represente y tiene entonces pleno acceso a las pruebas que se hayan producido.
IMPUNIDAD
Argüir que la impunidad judicial está
relacionada con una norma que impide una actividad más amplia y extensa de los
particulares en el proceso penal es improcedente por varias razones: 1) Porque
implica una análisis parcial e inexacto de la disposición; y 2) Porque tal
afirmación se mueve en la misma línea de pensamiento de quienes afirman que la
criminalidad disminuiría si la autotutela de los derechos personales se
sustituyera a la deficiente e ineficaz tarea que en ese campo lleva a cabo el
Estado. Con todas las precariedades y contingencias que puedan imputársele, el Estado
es el monopolizador legítimo del empleo de la fuerza y el -también- titular
indiscutible de la acción penal.
REF: Demanda
No. D-810
Normas acusadas:
Artículo 45 del Decreto 2700 de 1991 (Parcial)
Actor: Carlos
Iván Abaunza Forero.
Magistrado
Ponente: CARLOS GAVIRIA DIAZ
Temas:
- Derechos
constitucionales de las víctimas de los delitos y monopolio estatal de la
acción penal.
- El sentido de
la parte civil en el proceso penal.
- Parte civil e
investigación previa.
Acta No. 27
Santafé de Bogotá,
D.C., seis (6) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Carol
Ivan Abaunza Forero presenta demanda de inconstitucionalidad parcial contra el
artículo 45 del Decreto 2700 de 1991 "por el cual se expiden las normas de
procedimiento penal", la cual fue radicada con el número D-810. Cumplidos,
como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067
de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
1. Del texto
legal objeto de revisión.
El artículo 45 del
decreto 2700 de 1991 preceptúa lo siguiente. Se subraya la parte demandada:
"Artículo
45. Oportunidad para la constitución de parte civil. La constitución de
parte civil, como actor individual o popular, podrá intentarse en cualquier
momento, a partir de la resolución de apertura de instrucción y
hasta antes de que se profiera sentencia de segunda o única instancia".
2. De los
argumentos de la demanda.
Según el demandante,
la norma acusada establece que la parte civil sólo se podrá constituir después
de que se ordene formalmente la apertura de la instrucción. De esa manera se
excluye a sus titulares de "una fase del proceso penal, cual sería las
diligencias previas o preliminares, sin razón ni motivo, por el contrario, en
perjuicio de la misma". Esto implica, según el actor, una violación del
principio de igualdad, pues la ley da un trato injusto y discriminatorio a
quien tiene derecho de constituirse como parte civil. Según su criterio:
"De ninguna
manera se puede decir o considerar que el hecho de que la víctima o
perjudicados con el delito tengan la posibilidad de dar la noticia criminis o
de impugnar la resolución inhibitoria, garantiza su derecho, pues la
Constitución Nacional establece perentoriamente la igualdad de todas las
personas ante la ley y mal puede entonces suceder que el sindicado sí
cuente con una debida y adecuada representación en dichas diligencias
preliminares y de ella se le prive en cambio a la víctima o al perjudicado,
pues así como el imputado puede ejercer desde dicho momento toda una serie de
actos tendientes a su defensa, lo lógico y lo justo es que la víctima o el
perjudicado haga lo propio tendiente a la acusación, entendida ella como la
forma de ejercer y preservar sus derechos frente a quien se supone ha
infringido la ley penal."
Esta situación,
según el demandante, se agrava en aquellos casos en los cuales no hay imputado
conocido, puesto que en tales eventos no hay apertura formal de la
investigación, de suerte que "el perjudicado queda a merced de una
actuación para él secreta, sin poder actuar ni intervenir en ella, con claro
perjuicio de sus derechos e intereses."
Todo ello, según el
actor, viola el debido proceso (CP art. 29) ya que se desconoce el derecho de
defensa de la parte civil, pues éste no es exclusivo del procesado "sino
que la víctima o perjudicado también tiene derecho a que se le reconozcan sus
derechos".
Esta situación,
según el demandante, vulnera el derecho que tiene toda persona al
reconocimiento de su personalidad jurídica sin condición alguna (CP art. 14),
pues el perjudicado sólo será reconocido como sujeto procesal una vez abierta
la investigación, con lo cual, además, se desconoce su derecho a acceder a la
administración de justicia (art. 229 C.P.). Según el actor:
"resulta elemental, que los sujetos
procesales cuenten con los mismos derechos a lo largo de toda la actuación
procesal, llámese ésta como se llame, máxime en materia penal donde en la
práctica se sigue cumpliendo la llamada reserva sumarial, en la etapa
instructiva, la que muchas veces se desarrolla y se cumple prácticamente en la
etapa o fase de las preliminares, tal como viene ocurriendo en nuestro medio y
a espaldas de la víctima o del perjudicado, lo que sencillamente se traduce en
un desafuero y en un injusto amparado por el decir de la propia ley".
Finalmente, el actor
considera que esta restricción a la parte civil afecta la eficacia misma de la
investigación penal. En efecto, según su criterio, si bien la Ley 81 de 1993
fijó unos términos máximos para la investigación previa cuando hay imputado
conocido, "ello no justifica la exclusión del perjudicado con el hecho
punible, en los comienzos de la investigación, cuando precisamente su concurso
puede resultar determinante para que los hechos que son materia de constatación
y observación y que se predican punibles, no vayan a quedar en la
impunidad." Por ello, según el demandante, el ordenamiento colombiano
sería contradictorio, ya que el artículo 95 ordinal 7º de la Carta, demanda de
los ciudadanos su colaboración para el buen funcionamiento de la administración
de justicia, mientras que el texto acusado excluye a la parte civil de la
participación durante la investigación previa.
3. Intervención
de Autoridades Públicas
3.1. Intervención
de la Fiscalía General de la Nación.
El ciudadano Alfonso
Valdivieso Sarmiento, en su calidad de Fiscal General de la Nación, interviene
en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma, pues considera
que la constitución de parte civil a partir del momento en que haya proceso en
forma garantiza el acceso a la justicia de las víctimas o los perjudicados con
un ilícito.
Según su criterio,
la norma acusada no viola la igualdad ni el debido proceso, por cuanto, en
sentido estricto, durante la indagación previa no hay proceso, pues éste sólo
existe a partir de la resolución de apertura de instrucción, ya que "las
preliminares sirven para precisar sí es procedente o no la acción penal".
Como no hay proceso, resulta entonces inexacto hablar de partes procesales. Por
consiguiente, opina el ciudadano interviniente:
"Toda
indagación previa formalmente no es un proceso penal, por tal razón no es de
recibo el concepto de partes en esa fase preliminar. La finalidad de la
instrucción o averiguación previa es eliminar dudas sobre la procedencia o no
del ejercicio de la acción penal, como quiera que, está orientada a determinar
si el hecho se prevé como punible, porque sólo en esa medida surgiría la
presunta responsabilidad civil y su consecuente acción, entonces, salta a vista
lo obvio la condición o restricción de procedibilidad en la norma que se acusa.
Por ejemplo, que gana una parte civil en una investigación previa donde el
hecho no resulte ser violatorio de la ley penal o que quien sea señalado como
su autor no lo haya cometido, o en el peor de los casos que esa parte civil no
sea querellante legítimo? Fácilmente se violaría la reserva que cobija a toda
indagación preliminar establecida en el artículo 321 del mismo decreto
acusado".
Además, agrega el
ciudadano interviniente, la acción civil dentro del proceso penal es opcional,
pues la ley permite que los presuntos ofendidos busquen resarcir los perjuicios
por medio de un proceso civil. Por ello, si los perjudicados deciden ejercer
la acción en el proceso penal entonces deben someterse a las restricciones
propias de la acción penal, como la reserva sumarial. Todo lo anterior muestra,
según este ciudadano, que los perjudicados con el ilícito deben actuar en la
oportunidad procesal señalada por las normas procesales a fin de garantizar la
igualdad de todos ante la ley.
Finalmente, según el
ciudadano Valdivieso, la norma acusada no desconoce los deberes
constitucionales y legales de los ciudadanos, pues para colaborar con la
justicia "no es menester que los ciudadanos tengan o no una determinada
condición frente a una acción o proceso, tampoco se les obliga a ejercer una
acción especial como la de constituirse en parte civil, para ello sólo se
requiere responsabilidad ciudadana y valor civil.".
3.2 Intervención
del Ministerio de Justicia.
El ciudadano Antonio
José Núñez Trujillo, apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho,
interviene para defender la constitucionalidad de la norma acusada.
Según su criterio,
conviene recordar que la acción penal es pública. Por ende, "cuando el
legislador consagró la posibilidad de debatir asuntos civiles dentro del
proceso penal, no lo hizo con la finalidad de desvirtuar la naturaleza pública
de la acción penal, sino con la intención de procurar el restablecimiento del
derecho al menor tiempo posible." Esto significa entonces, según este
ciudadano, que aquellas personas diferentes al sindicado y al Ministerio
Público que intervengan "dentro del proceso penal, deberán respetarse la
naturaleza y procedimiento propios de éste". Esto permite a este ciudadano
concluir que:
"la
intervención de los perjudicados por el hecho punible en el proceso penal es
subsidiaria y corre la suerte de los trámites propios del proceso penal. Por
esta razón sería improcedente pretender el reconocimiento de institutos
civiles, v. gr. una demanda de reconvención, dentro del proceso penal
incompatibles con la naturaleza de éste.
Así mismo, debe
recordarse que la legitimidad que se reconoce a la parte civil dentro del
proceso penal, la hace acreedora a todos los derechos de cualquier sujeto
procesal, pero ello no quiere decir que sus pretensiones sean las mismas. Su
única finalidad es procurar en la sentencia condenatoria el reconocimiento del
pago de perjuicios derivados de la comisión de un hecho punible y todas sus
actuaciones estarán legitimadas en la medida en que sean conducentes a tal
objetivo."
Por todo lo
anterior, el ciudadano interviniente considera que la diversidad de trato que
la ley establece entre el sindicado y la parte civil es razonable y no viola el
principio de igualdad, pues deriva de las propias diferencias entre estos
sujetos procesales. Por ello, según su criterio, "asemejar los derechos
del imputado a los de la parte civil o el tercero civilmente responsable equivaldría
a negar su naturaleza diferente y propiciar la desigualdad."
Finalmente, el
ciudadano Nuñez Trujillo considera que la norma acusada no desconoce los
derechos de las víctimas, ni su deberes frente a la administración de justicia.
Según su criterio:
"No se necesita la calidad de sujeto
procesal para aportar una prueba. Dicha calidad se otorga para intervenir
activamente dentro del mismo, por ejemplo al procesado quien sí se ve
directamente afectado por cualquier actuación en la que no éste en capacidad
potencial de defenderse.
Al reconocerse la
calidad de sujeto procesal al perjudicado a partir de la resolución de apertura
de instrucción, no se está negando la posibilidad de que aporte pruebas sobre
la responsabilidad penal de los partícipes del hecho punible. Si no hay
imputado conocido en un proceso penal y el perjudicado tiene en su poder la
prueba de identificación o individualización del mismo, no sólo puede sino está
en el deber de aportarla al proceso.
Ahora bien, en
caso de que el funcionario resuelva que no hay mérito para iniciar formalmente
un proceso penal, el interesado tiene la posibilidad de recurrir la resolución
inhibitoria dentro del término legal, e incluso, en cualquier momento podrá
solicitar la revocatoria de la providencia siempre que aparezca prueba
suficiente.
Por lo anterior,
no se observa violación alguna al derecho de defensa del perjudicado.
Finalmente, debe
decirse que el hecho de que el legislador en uso de su facultad constitucional
haya decido otorgarle la calidad de sujeto procesal a la parte civil, no
equivale a restringir su posibilidad de acceder a la administración de justicia
por la vía de la jurisdicción propia de su conflicto, es decir la civil. La
acción civil dentro del proceso penal es potestativa, bien puede tomarse el
camino del proceso civil ordinario a elección del interesado."
4. Del concepto
del Procurador General de la Nación.
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional
declarar exequible el artículo 45 (parcial) del Decreto 2700 de 1991.
Según la Vista
Fiscal, si bien un delito puede generar una doble consecuencia -la pena y el
deber de indemnizar- es necesario distinguir estos dos fenómenos. La pena busca
restablecer un equilibrio ético-jurídico y la indemnización reparar un daño
económico. Según la Procuraduría, esta distinción es capital para desatar la
cuestión planteada por el actor, ya que permite comprender la finalidad de la
parte civil, así como "el tratamiento legislativo descriptivo de su
origen, oportunidad para su ejercicio, efectos, ejecución por perjuicios,
facultades de su titular y extinción de la misma".
Para ello, el
Ministerio Público comienza por analizar la naturaleza de la investigación
previa, así:
"El
recorrido por las finalidades de la investigación previa, etapa donde echa de
menos el demandante la actuación de la parte civil, nos enseña el por qué de la
autorización a partir de la existencia de un proceso penal, a los titulares de
esta acción para intervenir con el propósito de obtener el resarcimiento de los
perjuicios derivados del hecho punible. En efecto, la investigación previa se
cumple por la autoridad legitimada para adelantarla, sólo en caso de duda sobre
la procedencia de la apertura de la instrucción, esto es, del proceso penal
propiamente dicho, para determinar si hay lugar o no al ejercicio de la acción
penal, de tal manera que su verificación no es de obligatorio cumplimiento.
En la
investigación previa, a términos del artículo 320 del Decreto 2700, intervienen
funcionarios de policía judicial bajo la dirección del fiscal, las unidades de
fiscalía y el Ministerio Público, a quienes en la instancia del
diligenciamiento previo, les compete 'adelantar las medidas necesarias
tendientes a determinar si ha tenido ocurrencia el hecho que por cualquier
medio haya llegado a conocimiento de las autoridades; si está descrito en la
ley penal como punible; la procedibilidad de la acción penal y practicar y
recaudar las pruebas indispensables con relación a la identidad o
individualización de los actores o participes del hecho'. (art. 319 ibídem).
En otras palabras
las diligencias previas a un nivel preprocesal -que no por ello como lo tiene
claro la jurisprudencia de esa Corporación, es ajeno a las reglas del debido proceso-
se orientan a la demostración de aspectos estrictamente objetivos, para que una
vez verificados sean el soporte de la existencia de un proceso penal y de la
relación jurídica que con él se traba. La apertura de instrucción por su parte,
constituye la iniciación del sumario y la expedición del auto en que se
materializa, depende del convencimiento que tenga el funcionario instructor
(fiscal) sobre la posible comisión de una conducta típica: a partir de este
momento, se deben practicar todas las pruebas tendientes a demostrar si
realmente se infringió la ley, quienes son los autores o participes del hecho,
los factores determinantes del quebranto a las normas penales, las condiciones
personales de quien ejecutó el comportamiento, las circunstancias en que éste
tuvo ocurrencia y los daños y perjuicios que causó el delito (art. 334 Dto.
2700)."
De otro lado, según
el Procurador, la parte civil "sólo se endereza a la obtención del
resarcimiento del daño, en una acción paralela a la actuación penal, que se
caracteriza por ser esencialmente patrimonial, privada, contingente y
voluntaria a diferencia de la naturaleza y orden público de la acción
penal".
En ese orden de
ideas, el Ministerio Público considera que la especificidad de la investigación
previa y la naturaleza de la parte civil permiten comprender la razonabilidad
de la norma impugnada, pues el estatuto procesal penal confiere a la parte
civil las facultades que armonizan con el carácter puramente indemnizatorio de
su pretensión. Así, este sujeto procesal puede solicitar pruebas para demostrar
la existencia del hecho investigado, la identidad de los autores o partícipes,
su responsabilidad y la naturaleza y cuantía de los perjuicios ocasionados.
Puede también denunciar bienes del procesado y solicitar su embargo y
secuestro. Y puede finalmente interponer los recursos de ley en estos campos.
Por ello, concluye el Procurador:
"El recorrido normativo efectuado, lleva al
Despacho a confirmar que el señalamiento de la existencia del proceso penal,
como oportunidad para la constitución e intervención de la parte civil, se
aviene a los mandatos constitucionales que se dice por el demandante
infringidos, toda vez que no sólo la situación y relación que son propias del
sindicado y los titulares de la acción civil en un juicio penal son diferentes,
por lo que no es de recibo la perspectiva igualitarista con que se asume la
acusación, sino que además lejos de recortar el acceso a la administración de
justicia, los escenarios civil y penal enumerados, para la acción
indemnizatoria, son prenda de garantía procesal para la satisfacción de este
tipo de pretensiones."
Lo anterior
obviamente no impide, según el Ministerio Público, que en un futuro se adelante
una reflexión sobre la conveniencia o no de ampliar las facultades de la parte
civil "frente al tránsito del modelo proclive del sistema inquisitivo al
modelo acusatorio", pues "puede pensarse que aún cuando no se percibe
quebranto de la Carta con lo normado por el artículo 45, sus preceptivas al igual
que todo el ámbito de actuación de la parte civil debería ser motivo de un
ajuste al contexto del nuevo proceso penal."
5. Pruebas
solicitadas por la Corte Constitucional.
La Corte consideró
necesario determinar si el número de investigaciones penales que no
sobrepasaban la fase de la indagación previa era proporcionalmente elevado, por
lo cual, el Magistrado Ponente solicitó a la Fiscalía General de la Nación que
informara sobre el número de investigaciones previas adelantadas por esa
entidad, cuántas de ellas dieron lugar a apertura formal de instrucción y en
qué casos la falta de apertura formal de instrucción se debe o se debió a la
imposibilidad de establecer un presunto responsable. Esta información fue
suministrada por la Fiscalía General de la Nación, fue incorporada al
expediente y será tenida en cuenta por esta Corporación en los fundamentos
jurídicos de esta sentencia.
II. COMPETENCIA
De conformidad con
el artículo 10 transitorio de la Carta, la Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda, puesto que el Decreto 2700 de 1991, del
cual hace parte la norma acusada, fue expedido con base en las facultades del
literal a) del artículo 5º transitorio de la Constitución.
III. EL ASUNTO
BAJO REVISION Y LOS TEMAS JURÍDICOS A TRATAR: LOS DERECHOS DE LAS VICTIMAS Y
LOS PERJUDICADOS POR LOS DELITOS.
Según el demandante,
la norma acusada es inconstitucional ya que limita el acceso a la justicia, y
de esa manera discrimina a las víctimas o los perjudicados por un delito, pues
no les permite participar, como sujetos procesales, durante la investigación
previa. Por el contrario, según los ciudadanos intervinientes y la Vista
Fiscal, esta restricción es razonable, y por ende constitucional, pues ella
armoniza con la naturaleza de la parte civil y la especificidad de la
investigación previa. (Hasta aquí ponencia original).[1]
IV. ALCANCE DE
LA NORMA DEMANDADA PARCIALMENTE.
El artículo 45, en
la parte acusada, señala el momento desde el cual puede intentarse la
constitución de parte civil: "a partir de la resolución de apertura de
instrucción...", límite que el demandante encuentra injustificado y
pugnante con la Carta Política, por recortar a la víctima o a sus herederos las
posibilidades de actuar desde el comienzo, en busca del descubrimiento de la
verdad, derecho que -en su sentir- se infiere de la normatividad básica y posee
un mayor alcance y trascendencia del que lo habilita para perseguir el
resarcimiento de los perjuicios ocasionados por el delito.
Al respecto debe la
Corte observar que la citada norma hace parte de un capítulo (el II del libro I
del Código de Procedimiento Penal) que se ocupa de la acción civil, y que fija
los alcances de ésta en el artículo 43 al disponer en su parte pertinente:
"La acción civil individual o popular para el resarcimiento de los
daños y perjuicios individuales y colectivos causados por el hecho punible,
podrá ejercerse ante la jurisdicción civil, o dentro del proceso penal, a
elección de las personas naturales o jurídicas perjudicadas, o por los
herederos o sucesores de aquéllas, o por el Ministerio Público o el actor
popular cuando se afecten intereses colectivos." (subrayas de la Corte).
De ese modo, fuera de toda duda, está precisando el legislador qué es lo que
con la citada institución se persigue. Y para abundar en claridad acerca de su
finalidad inequívoca, agrega en el inciso segundo: "Si el titular de la acción
indemnizatoria no tuviere la libre administración de sus bienes, y optare
por ejercitarla dentro del proceso penal, se constituirá en parte civil
mediante demanda presentada por su representante legal" (subrayas fuera
del texto). Con la expresión subrayada quiere la Sala destacar que se trata de
un mecanismo diseñado con fines esencialmente patrimoniales, pues nada distinto
puede buscar una acción indemnizatoria.
Ahora bien:
establecida con claridad la naturaleza de la acción, el límite temporal fijado
por el legislador se explica por sí mismo y hace inanes los argumentos que en
su contra se esgrimen. Veamos por qué razones:
1. Si se trata de constituirse parte civil dentro
del proceso penal, parece un presupuesto lógico de absoluta necesidad,
éste: que haya proceso penal. Y resulta que la etapa de investigación previa
es previa, justamente, al proceso penal.
2. Podrá redargüirse, en contra de lo dicho,
que es arbitrario excluir la llamada investigación previa, del proceso penal;
que éste ya existe cuando existe aquella.
Pero resulta, una
vez más por la necesidad misma de las cosas, que no puede existir proceso sin
sujetos procesales. Y si no hay siquiera imputado (como es el caso en la
mayoría de las veces en que no se pasa de la investigación previa,
circunstancia que reconoce el propio demandante), falta el protagonista del
proceso y sin protagonista no puede haber proceso, así como sin actores no
puede haber representanción.
Basta leer el artículo
319 del mismo código para llegar a esa elementalísima e ineludible conclusión.
Dice el precepto,
que trata sobre las "Finalidades de la investigación previa: En caso de
duda sobre la procedencia de la apertura de la instrucción, la investigación
previa tiene como finalidad la de determinar si hay lugar o no al ejercicio de
la acción penal" (subraya la Sala). Es decir si hay o no lugar al
proceso penal. Luego aún no lo hay. ¿Y si no lo hay, cómo ejercer dentro de él
(!) una acción accesoria que lo tiene como obligado presupuesto?
3. Pero, podrá decirse -tal como se desprende
de los argumentos expuestos en la demanda- que, precisamente, se trata de dar
injerencia a las víctimas y a sus herederos en la construcción misma del
proceso penal. A esto, puede observarse:
a) Se trata entonces de proponer una acción
distinta a la acción civil dentro del proceso penal, cuya plausibilidad puede
discutirse, pero cuya inexistencia no torna inexequible a la que sí existe con
sus finalidades muy claramente determinadas y sin conflicto alguno con la
Constitución.
b) El titular indiscutido de la acción penal
-al menos hasta ahora y superadas ciertas etapas a cuyo retorno no aspiran las
gentes civilizadas- es el Estado. Es a él, entonces, a quien compete verificar
cuándo se dan los presupuestos necesarios para que el proceso penal surja, y en
aras de esa competencia es preciso (y hasta deseable) deponer los deseos de
venganza privada, no siempre armonizables con los propósitos de una recta
justicia.
En ese orden de ideas,
si no existe (a juicio del Estado) sujeto protagónico del proceso penal, la
pregunta obvia parece ésta: ¿de quién sería contraparte la parte civil?.
c) En función de esa titularidad indiscutible
de la acción penal, el Estado ha señalado las situaciones en que ésta no puede
tener lugar. ¿Lo habrá hecho de modo caprichoso o gratuito? No parece, a juzgar
por las que indica el artículo 327 como generadoras de resolución inhibitoria,
a saber: 1. Que el hecho no ha existido; 2. que la conducta es atípica
(es decir, no la contempla la ley como delictiva); 3. que la acción penal no
puede iniciarse (v.gr. porque ya prescribió o porque no fue promovida por
querellante legítimo cuando tal condición se exige); 4. que está plenamente
demostrada una causal excluyente de antijuridicidad o culpabilidad. El carácter
necesario de tales causales parece incontrovertible y eximente de cualquier
intento de justificación.
4. Todo lo dicho atrás supone, hay que
admitirlo, un mínimo de confianza en el Estado y hay que reconocer que, en ese
sentido, atravesamos una época de crisis. La tendencia a transformar lo público
en privado estimula propósitos como el que anima a la demanda. No obstante, al
margen de que la filosofía que los sustenta sea objeto de adhesión o repudio,
es claro que la Constitución actual no los respalda.
V. ¿EXISTE
VIOLACION DEL DERECHO DE IGUALDAD?
A juicio del
demandante, del límite establecido por el legislador para intentar la
constitución de parte civil ("a partir de la resolución de apertura de
instrucción") se sigue un desequilibrio para las partes que se traduce en
violación del derecho de igualdad ante la ley, pues mientras "el sindicado
sí cuenta con una debida y adecuada representación en dichas diligencias preliminares...
de ella se priva en cambio a la víctima o al perjudicado...".
A juicio de la Corte
no existe dicha violación, pues la ley concede a quien aduzca que se siente
lesionado con el delito, medios que, en esa etapa, juzga proporcionados
a la defensa de su interés. En efecto: el denunciante o querellante (y es
presumible que lo sea quien tenga interés directo en el esclarecimiento de los
hechos) puede aportar las pruebas que juzgue conducentes para todos los efectos
contemplados en el artículo 319, pedir revocación de la resolución inhibitoria
(328), apelar de ella ante el respectivo superior y, en este caso, nombrar
abogado que lo represente y conocer las diligencias practicadas (327,
subrayas de la Corte).
Y téngase presente
que la investigación previa es una etapa transitoria, que si no hace tránsito a
la instrucción es por que lo impiden situaciones tan determinantes como las
señaladas en el citado artículo 327, que la resolución inhibitoria no genera la
cosa juzgada, y que cuando el denunciante o querellante interpone contra ella
apelación, puede nombrar abogado que lo represente y tiene entonces pleno
acceso a las pruebas que se hayan producido.
De tal suerte que el
dilema es claro: si no apelan la resolución inhibitoria es porque la estiman
conforme a derecho y ningún detrimento se ha causado. Y si la apelan, porque
están inconformes, cesa la reserva de las diligencias practicadas que sería el
último argumento para sostener la violación del principio de igualdad.
De todas las
actividades que pueden llevar a término en beneficio de sus intereses la
víctima o sus herederos, se desprende de manera palmaria que tienen garantizado
un amplio acceso a la administración de justicia, en armonía con lo dispuesto
por el artículo 229 de la C.P.
Algo más: lo que el
citado artículo consagra como un derecho, es a la vez el contenido de un deber
según mandato del artículo 95-7, que establece: "...son deberes de la
persona y del ciudadano: 7. Colaborar para el buen funcionamiento de la
administración de justicia". Y parece lógico pensar que ese deber sea más
vinculante para las personas que tienen un interés directo en el resultado del
proceso. Luego: poner en conocimiento del funcionario que tiene a su cargo la
investigación previa toda la información que se posea, resulta -también para la
víctima y sus herederos- no sólo legítimo sino obligatorio.
Si a lo anterior se
agrega que los intereses que la víctima o sus herederos persiguen son de
naturaleza económica, mientras que el derecho que el sindicado tiene en jaque
es la libertad, la alegada desiguladad entre las partes se desvanece por
completo. Y no se insista en que la víctima o sus herederos pueden pretender es
el esclarecimiento de la verdad, al margen de los valores patrimoniales,
porque, tal como más atrás quedó dicho, la acción civil tiene en nuestra
legislación una finalidad pecuniaria (desde luego legítima), y la ausencia de
normas que apunten a intereses más altos no hace inexequibles las reglas que la
consagran.
VI. UN ARGUMENTO
PREOCUPANTE: LA IMPUNIDAD.
Obran en el proceso
datos estadísticos aportados por la Fiscalía General de la Nación
minuciosamente relatados en el proyecto de sentencia que no fue aprobado por la
Sala. Según tales datos: "en 1993 se adelantaron 200.461 investigaciones
previas, se dictaron 44.465 resoluciones inhibitorias, 56.150 suspensiones de
investigación y se abrieron formalmente 23.878 instrucciones. Ademas todo
indica que unas 70.000 investigaciones previas permanecían al final de ese año
todavía en ese estado preprocesal por no existir imputado conocido, puesto que
se suspendieron unas 56.000 pero según la Fiscalía entraron ese año 135.222
indagaciones preliminares sin presunto responsable. Todo esto muestra que en
1993 las aperturas formales de instrucción sólo representaron un 12% del total
de investigaciones previas; sólo hubo resolución inhibitoria en 22% de los
casos, mientras que aproximadamente el 67% de las investigaciones previas
seguían en ese estado o habían sido suspendidas por no existir presunto
responsable".
"Las cifras
aportadas por la Fiscalía para 1994 son similares, puesto que en ese año
entraron más de 195.000 investigaciones previas, de las cuáles más de 135.000
no contaban con presunto responsable. Se profirieron 52.271 autos inhibitorios,
68. 701 suspensiones de investigación y se abrió formalmente instrucción en
27.001 casos".
Tales datos son sin
duda preocupantes pues corroboran una verdad sabida: el alto índice de
impunidad existente en Colombia. Pero no es lícito inferir de ellos, que la
imposibilidad de acción en que se hallan la víctima de un delito o sus
herederos (afirmación que atrás quedó desvirtuada), sea un factor determinante
de ese gravísimo mal que padecemos. Argüir que la impunidad judicial está
relacionada con una norma que impide una actividad más amplia y extensa de los
particulares en el proceso penal es improcedente por varias razones: 1) Porque
implica una análisis parcial e inexacto de la disposición; y 2) Porque tal
afirmación se mueve en la misma línea de pensamiento de quienes afirman que la
criminalidad disminuiría si la autotutela de los derechos personales se
sustituyera a la deficiente e ineficaz tarea que en ese campo lleva a cabo el
Estado. Con todas las precariedades y contingencias que puedan imputársele, el
Estado es el monopolizador legítimo del empleo de la fuerza y el -también-
titular indiscutible de la acción penal.
Se trata de
argumentos que consultan más la conveniencia que la constitucionalidad de las
normas aludidas, pero que aun desde aquella perspectiva resultan inconsistentes
por las razones que se dejan expuestas.
VII. CONCLUSION.
No sólo desde un
punto de vista lógico sino también desde una perspectiva material los
argumentos aducidos contra la constitucionalidad del artículo 45 del Decreto
2700 de 1991 son inconsistentes y endebles, y por eso la Corte habrá de
confirmar la constitucionalidad de la norma.
Aunque es sólo una
expresión la acusada de inconstitucional, dado que ella sólo es inteligible
dentro del precepto íntegro de que forma parte, y en vista de que las
consideraciones que atrás quedan consignadas se refieren a la norma en su
integridad, sobre ésta versará el pronunciamiento de exequibilidad.
VIII. DECISION.
idrpa
redar
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 45 del Decreto 2700 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-293/95
DERECHOS DE LAS
VICTIMAS DE LOS DELITOS-Naturaleza
(Salvamento de voto)
La sentencia ignora los derechos
constitucionales que, en un Estado social de derecho fundado en la dignidad
humana (CP art. 1), tienen las víctimas y los perjudicados por los delitos. En
efecto, si tales derechos fueran únicamente la reparación patrimonial del daño
ocasionado por el hecho punible -como lo sugiere la sentencia-, entonces la
participación de las víctimas y perjudicados en los procesos penales tendría un
alcance puramente indemnizatorio. Los derechos constitucionales de los
perjudicados o las víctimas de los hechos punibles desbordan el campo
indemnizatorio y tienen relación con otros valores constitucionales. A partir
del sentido de una institución legal -la regulación de la parte civil por el
Código de Procedimiento Penal- y de un cierto formalismo procesal en torno al
inicio del proceso, la Corte ha desconocido los derechos constitucionales de
las víctimas. Esta hermenéutica ha permitido que la regulación legal condicione
el ejercicio de derechos constitucionales en vez de ser los principios
constitucionales los que permitan determinar el sentido de las normas legales.
Por eso nosotros creemos que la Corte debió partir de los derechos
constitucionales de las víctimas y perjudicados, y a partir de ellos debió
proceder a interpretar el sentido conforme a la Constitución de la parte civil
en el procedimiento penal.
DERECHOS DE LAS
VICTIMAS DE LOS DELITOS/PRINCIPIO DE DIGNIDAD HUMANA (Salvamento de voto)
Las víctimas y los perjudicados por los
delitos tienen, según la jurisprudencia de la Corte, derecho no sólo a obtener
una indemnización económica por el daño ocasionado por el ilícito sino también
un verdadero derecho constitucional a conocer, dentro de límites razonables, la
verdad sobre lo sucedido y a que se sancione a los responsables del hecho
punible. Esto significa que existe también un derecho constitucional de los
perjudicados a que se haga justicia, no en un sentido vindicativo -como lo
sugiere la sentencia- sino como expresión del deber estatal de proteger a las
personas en su vida, honra y bienes, y respetar y garantizar los derechos de
las personas. Estos derechos constitucionales a la verdad y a la sanción de los
responsables tienen sustento, en primer término, en el principio de dignidad
humana, así como en los deberes estatales de hacer efectivos de los derechos y
deberes de las personas, proteger a los residentes en Colombia en su vida,
honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y asegurar la
convivencia pacifica y la vigencia de un orden justo. En muchas ocasiones, el
derecho de las víctimas a participar en los procesos penales se encuentra
ligado al respeto a la dignidad, el buen nombre y la honra de las personas
puesto que el proceso penal puede ser la única ocasión para los perjudicados de
controvertir versiones sobre los hechos que pueden ser manifiestamente lesivas
de estos derechos constitucionales.
DERECHO DE ACCESO
A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA/DERECHO A IGUAL PROTECCION POR EL ESTADO (Salvamento de voto)
El acceso a la justicia es no sólo en sí
mismo un derecho constitucional fundamental, tal y como esta Corte lo ha
señalado en diversas ocasiones, sino que es una manifestación concreta del
principio según el cual todas las personas tienen derecho a una igual
protección por el Estado. El acceso a la justicia es entonces un derecho
instrumental esencial en un Estado de justicia como el colombiano, puesto que
gracias a su dinámica el orden jurídico no se limita a proclamar los derechos
de las personas sino que también los garantiza y los hace efectivos.
PROCESO PENAL-Participación de víctimas (Salvamento de
voto)
La finalidad de la participación de las víctimas
y los perjudicados en los procesos penales no es únicamente obtener en la
sentencia condenatoria el reconocimiento del pago de perjuicios derivados de la
comisión de un hecho punible, aun cuando esta pretensión sea en muchos casos la
que más les importe. Y es a la luz de estos principios constitucionales que se
debe interpretar el alcance constitucional de la figura legal de la parte
civil, que no puede ser considerada únicamente como una acción patrimonial, que
hubiera sido creada únicamente por razones de economía procesal, a fin de
permitir al perjudicado la obtención de la indemnización en el menor tiempo
posible. Si ello fuera así, habría que concluir que el Legislador podría en
cualquier momento suprimir la presencia de la parte civil y de las víctimas en
los procesos penales sin afectar ningún derecho constitucional. Esta conclusión
nos parece inadmisible, puesto que las víctimas y los perjudicados tienen
derecho, dentro de límites razonables, a exigir del Estado que realice todos
los esfuerzos necesarios para esclarecer los hechos punibles y sancionar,
dentro de los marcos de la política criminal diseñada por los poderes
constituidos, a los responsables.
PROCESO PENAL-Exclusión de perjudicados en investigación
previa (Salvamento de voto)
Consideramos contrarios a los derechos
constitucionales de las víctimas y perjudicados su exclusión de la
investigación previa, por lo cual consideramos que la expresión demandada
"a partir de la resolución de apertura de instrucción" del artículo 45
del Decreto 2700 de 1991 debió haber sido será declarada inexequible en la
parte resolutiva de esta sentencia. De esa manera, las víctimas y perjudicados
por los hechos punibles hubieran podido constituirse en parte civil también
durante la investigación previa de tales conductas, lo cual es congruente con
sus derechos constitucionales.
Los Magistrados
Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Alejandro Martínez
Caballero y Fabio Morón Díaz, disentimos de la decisión de la Corporación que
declaró exequible la expresión "a partir de la resolución de apertura de
la instrucción" del artículo 45 del Código de Procedimiento Penal o
Decreto 2700 de 1991, pues consideramos que ella desconoce los derechos
constitucionales de las víctimas de los delitos y los abusos de poder.
1- Para la Corte
esta norma es constitucional por cuanto armoniza plenamente con el sentido que
tiene la parte civil en la legislación colombiana. En efecto, según la
sentencia, la parte civil tiene una pretensión puramente indemnizatoria en la
legislación, pues la persona únicamente busca obtener la reparación del daño
que le ha sido ocasionado por el delito. Ahora bien, la investigación previa se
efectúa cuando no hay imputado conocido, o hay dudas sobre la existencia del
delito o la procedibilidad de la acción penal. En tales circunstancias, la
Corte considera que esto justifica la exclusión de la parte civil de la
investigación previa, porque en esta fase no existe proceso en sentido
estricto, y por ende de nada sirve que el perjudicado plantee una demanda
indemnizatoria, pues aún no se sabe si ha habido delito o no se conoce al
presunto responsable. Además, la sentencia considera que la acción penal es
titularidad del Estado, y es a él "a quien compete verificar cuándo se dan
los presupuestos necesarios para que el proceso penal surja, y en aras de esa
competencia es preciso (y hasta deseable) deponer los deseos de venganza
privada, no siempre armonizables con los propósitos de una recta
justicia".
No podemos compartir
esa argumentación, por cuanto la sentencia ignora los derechos constitucionales
que, en un Estado social de derecho fundado en la dignidad humana (CP art. 1),
tienen las víctimas y los perjudicados por los delitos. En efecto, si tales
derechos fueran únicamente la reparación patrimonial del daño ocasionado por el
hecho punible -como lo sugiere la sentencia-, entonces la participación de las
víctimas y perjudicados en los procesos penales tendría un alcance puramente
indemnizatorio. En tal hipótesis, la argumentación de la Corte -compartida por
la Vista Fiscal- parece inobjetable, pues ningún reparo constitucional se
podría hacer a la regulación legal que sólo admite la constitución de parte
civil a partir de la resolución de apertura de instrucción. No habría
desconocimiento del acceso a la justicia ni al debido proceso, ya que el
perjudicado no tendría contra quien dirigir una demanda de indemnización,
puesto que durante esta fase no hay certeza del hecho punible o no hay presunto
responsable conocido. Además, la persona podría en todo caso recurrir a la vía
civil o a las acciones contenciosas para obtener su indemnización. Tampoco
habría violación del principio de igualdad, ya que la situación del imputado y
del perjudicado no son iguales, por lo cual la ley puede darles un tratamiento
diferente. Finalmente, la naturaleza pública de la acción penal y la reserva
sumarial harían razonable la exclusión de los perjudicados de esta
investigación previa.
Sin embargo, como lo
mostraremos en este salvamento de voto, los derechos constitucionales de los
perjudicados o las víctimas de los hechos punibles desbordan el campo
indemnizatorio y tienen relación con otros valores constitucionales. Y creemos
que es a la luz de esos valores constitucionales que la Corte debió haber
interpretado el alcance de la participación de las víctimas en el proceso
penal, puesto que la Constitución es norma de normas (CP art. 4º) y -como
tantas veces lo ha señalado esta Corporación- " las normas de la ley deben
ser interpretadas y aplicadas del modo que mejor convenga a los mandatos
constitucionales[2]".
Desafortunadamente, la argumentación de la Corporación ha sido la inversa: a
partir del sentido de una institución legal -la regulación de la parte civil
por el Código de Procedimiento Penal- y de un cierto formalismo procesal en
torno al inicio del proceso, la Corte ha desconocido los derechos constitucionales
de las víctimas. Esta hermenéutica ha permitido que la regulación legal
condicione el ejercicio de derechos constitucionales en vez de ser los
principios constitucionales los que permitan determinar el sentido de las
normas legales. Por eso nosotros creemos que la Corte debió partir de los
derechos constitucionales de las víctimas y perjudicados, y a partir de ellos
debió proceder a interpretar el sentido conforme a la Constitución de la parte
civil en el procedimiento penal. El resultado no podía ser sino la declaratoria
de inexequibilidad de la expresión acusada por el demandante, tal y como lo
proponía la ponencia originaria, cuyos argumentos esenciales retomamos en este
salvamento de voto.
Los derechos
constitucionales de las víctimas en los procesos penales: indemnización, y
búsqueda de la justicia y la verdad.
2- En nuestro país,
la doctrina y la jurisprudencia han sostenido, en general, que la finalidad de
la participación de las víctimas en el procedimiento penal es únicamente hacer
efectivo el resarcimiento del daño. Sin embargo, nosotros creemos que con la
Constitución de 1991 esta situación ha variado, puesto que la participación de
las víctimas y los perjudicados en los procesos penales se fundamenta no sólo
en la búsqueda de la reparación económica sino también, y tal vez
principalmente, en otros valores constitucionales.
En decisiones
precedentes, esta Corporación había mostrado que la Constitución colombiana
reconoce un derecho de las personas que han sido afectadas por delitos o arbitrariedades,
ya sea de los particulares o ya sea de las autoridades, a acceder a la verdad y
a que se haga justicia. Esto significa que las personas tienen derecho, de un
lado, a conocer qué fue lo que realmente sucedió en su caso y, de otro lado, a
determinar quienes son los responsables de la conducta que los ha afectado para
que se les impongan las sanciones establecidas por el ordenamiento. Así, la
Corte decidió tutelar el derecho que tenía una madre a saber qué había sucedido
con un hijo varón que al parecer había muerto, poco después de nacer. La Corte
consideró entonces que la dignidad humana de una persona se ve afectada si se
le priva de información que es vital para ella. Dijo entonces la Corte:
"La
pretensión de conocer o saber la verdad sobre los hechos trascendentales de la
existencia - nacimiento y muerte de los seres humanos - que conciernan
directamente a la persona, exhibe una íntima relación con diversos derechos
fundamentales (CP arts. 11, 12, y 16) cuya efectividad depende de que aquélla
reciba protección judicial (CP art. 2).
....
La situación de
duda e incertidumbre sobre lo sucedido en el curso de una actividad pública
referida a hechos tan trascendentales como el nacimiento o la muerte de un ser
querido, afecta directamente el libre desarrollo de la personalidad, la
seguridad personal y la salud de la peticionaria.[3]"
La Corte concluyó
entonces que el derecho de acceso a la justicia tiene como uno de sus
componentes naturales el derecho a que se haga justicia[4].
Por consiguiente, cuando el Estado desconoce las peticiones de justicia de las
personas está vulnerando sus derechos fundamentales, particularmente el derecho
de acceso a la administración de justicia.
De otro lado, en
otro caso, esta Corporación estableció que una madre que quería determinar si
su hijo se había o no suicidado, tenía derecho a participar en el proceso penal
que se estuviera adelantando sobre tales hechos. Dijo entonces la Corte:
"Todo lo
anterior muestra que la participación de familiares y perjudicados en un
proceso penal desborda la pretensión puramente reparatoria ya que deriva
también de su derecho a conocer qué ha sucedido con sus familiares (...)
Este derecho de los familiares a conocer la suerte de los suyos, sean
desaparecidos o fallecidos, no se agota entonces con la percepción visual del
cadáver, ni se limita a una escueta información, ni puede quedarse en una
conclusión simplista, sino que el Estado debe facilitar el acercamiento a la
verdad permitiéndoles participar en el proceso penal (subrayas no
originales) [5]."
3- Estos precedentes
muestran que las víctimas y los perjudicados por los delitos tienen, según la
jurisprudencia de la Corte, derecho no sólo a obtener una indemnización
económica por el daño ocasionado por el ilícito sino también un verdadero
derecho constitucional a conocer, dentro de límites razonables, la verdad sobre
lo sucedido y a que se sancione a los responsables del hecho punible. Esto
significa que existe también un derecho constitucional de los perjudicados a
que se haga justicia, no en un sentido vindicativo -como lo sugiere la
sentencia- sino como expresión del deber estatal de proteger a las personas en
su vida, honra y bienes (CP art. 2), y respetar y garantizar los derechos de
las personas.
En tales
circunstancias, consideramos que no se puede desconocer a la persona
damnificada por un delito el derecho a exigir del Estado que adelante las
investigaciones pertinentes para el esclarecimiento del hecho y la
determinación de los responsables. Estas personas tienen, dentro de límites
razonables, un derecho constitucional al proceso penal. En efecto, esta Corte
ya había señalado que "las personas involucradas en los hechos punibles
tienen un verdadero derecho al proceso cuya naturaleza y configuración
en el Estado democrático debe ser eminentemente participativa"[6].
Debe entenderse que ese derecho al proceso no sólo se predica de los presuntos
responsables sino también de las víctimas y perjudicados por las conductas
ilícitas.
En ese mismo orden
de ideas, las víctimas y los perjudicados tienen también un derecho
constitucional a participar en el proceso penal que el Estado debe adelantar
con ocasión de la ocurrencia de un hecho punible, derecho que, insiste esta
Corte, no se limita a la obtención de la reparación del daño. En efecto, en
múltiples ocasiones y frente a conductas de particular gravedad, como
homicidios, secuestros o desapariciones forzadas, el interés de las víctimas o
los familiares no es esencialmente indemnizatorio. Su principal y legítima
preocupación es, en muchos casos, que el Estado adelante una investigación que
permita clarificar los hechos, conocer la suerte de sus familiares y determinar
las responsabilidades de rigor.
4- Estos derechos
constitucionales a la verdad y a la sanción de los responsables tienen
sustento, en primer término, en el principio de dignidad humana (CP art. 1),
así como en los deberes estatales de hacer efectivos de los derechos y deberes
de las personas, proteger a los residentes en Colombia en su vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades, y asegurar la convivencia
pacifica y la vigencia de un orden justo (CP art. 2). En efecto, la persona
afectada por un delito recibe una lesión, sufre un perjuicio y experimenta un
sentimiento de injusticia, pues el delito genera una situación de injusticia
material padecida en concreto por la víctima. Ahora bien, un Estado como el
colombiano, que no sólo es constitucionalmente un Estado social de derecho (CP
art. 1) sino que también aspira a ser un Estado de justicia (CP Preámbulo y
art. 2) tiene el deber de hacer lo posible por remover ese sentimiento de
injusticia material que experimentan las víctimas y perjudicados por los hechos
punibles. Por ello el Estado tiene el deber de adelantar una investigación de
los delitos, no sólo para proteger en abstracto bienes jurídicos de particular
importancia para la vida en sociedad sino para hacer justicia, en concreto, al
perjudicado por el ilícito, pues la víctima es verdaderamente la encarnación
viviente del bien jurídico que busca ser protegido por la política criminal.
Las víctimas y los perjudicados por el delito tienen entonces intereses que son
constitucionalmente relevantes, a pesar de que a veces algunas estas personas
estén orientadas por móviles de venganza o lucro que no parezcan
particularmente loables. Conviene entonces, como dicen ciertos autores,
"separar el interés de la víctima de la víctima interesada"[7]
con el fin de distinguir entre los móviles de ciertas víctimas particulares, y
los intereses y derechos constitucionalmente relevantes.
Todo esto muestra
que los derechos de las víctimas no pueden ser un componente silencioso y
olvidado de la política criminal del Estado o un simple objeto del proceso
penal. Menos aún puede la persona ofendida por el hecho punible convertirse en
una víctima no sólo del delito sino también del propio procedimiento penal. Ya
esta Corporación había señalado que "la dignidad de la persona humana
postula la existencia del derecho a ser sujeto del proceso y no simplemente
objeto del mismo"[8]. La persecución
penal no puede efectuarse en un Estado social de derecho sin tomar en
consideración los derechos del afectado, ni en perjuicio del propio lesionado.
5- De otro lado, las
personas tienen un derecho constitucional a acceder a la justicia (CP art. 229)
y a recibir una información veraz e imparcial (CP art. 20). Ahora bien, si es
por medio de la investigación penal que el Estado busca, dentro de los marcos
garantistas del debido proceso, la obtención de la verdad sobre los hechos
punibles y la sanción de los responsables de los mismos, las víctimas y los
perjudicados tienen un derecho constitucional a participar en esas
investigaciones y esos procesos penales, como obvia consecuencia del derecho de
acceso a la justicia. Por ello esta Corporación ya había señalado que
"para las víctimas de un presunto hecho delictivo, el acceso a la justicia
se materializa en la posibilidad de participar del proceso penal en donde se
investiga el ilícito"[9].
Esto muestra que el
acceso a la justicia es no sólo en sí mismo un derecho constitucional
fundamental, tal y como esta Corte lo ha señalado en diversas ocasiones[10],
sino que es una manifestación concreta del principio según el cual todas las
personas tienen derecho a una igual protección por el Estado. El acceso a la
justicia es entonces un derecho instrumental esencial en un Estado de justicia
como el colombiano, puesto que gracias a su dinámica el orden jurídico no se
limita a proclamar los derechos de las personas sino que también los garantiza
y los hace efectivos.
6- Finalmente, en
muchas ocasiones, el derecho de las víctimas a participar en los procesos
penales se encuentra ligado al respeto a la dignidad, el buen nombre y la honra
de las personas (CP arts 1º, 15 y 21) puesto que el proceso penal puede ser la
única ocasión para los perjudicados de controvertir versiones sobre los hechos
que pueden ser manifiestamente lesivas de estos derechos constitucionales. Así,
la Corte consideró que en caso de un presunto suicidio, los familiares tenían
derecho a hacerse parte en el proceso. Dijo entonces esta Corporación:
"El derecho
a participar de la búsqueda de la verdad sobre sus familiares también está
íntimamente ligado con el respeto a la dignidad, a la honra, a la memoria y la
imagen del fallecido. En efecto, estos derechos y la dignidad de una persona se
proyectan más allá de su muerte. Por ello, un familiar que considere que la
versión sobre la desaparición o la muerte de un familiar no coincide con la
verdad y puede vulnerar su memoria, tiene derecho a exigir del Estado una
investigación veraz e imparcial que establezca la realidad de lo que ocurrió. Y
en este caso concreto, como se trata de una investigación en donde está de por
medio la muerte de una persona, la inquietud de la madre tendrá que ser
dilucidada por el Estado por medio de una investigación penal a la cual ella
tiene derecho a acceder"[11].
7- Estos derechos de
las víctimas han sido reconocidos de manera expresa a nivel internacional. Así,
las normas del derecho internacional humanitario, que conforme a la
jurisprudencia de esta Corporación integran el bloque de constitucionalidad en
nuestro ordenamiento jurídico[12], reconocen un
"derecho que asiste a las familias de conocer la suerte de sus
miembros"[13].
En el mismo sentido,
el 29 de noviembre de 1985, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó
por consenso la "Declaración sobre los principios fundamentales de
justicia para las víctimas de delitos y del abuso de poder" (Resolución
40/34). Este instrumento internacional afirma que es necesario "garantizar
el reconocimiento y respeto universales y efectivos de los derechos de las
víctimas de delitos y del abuso de poder". Igualmente destaca esta
declaración que las víctimas "tendrán derecho al acceso a los mecanismos
de la justicia y a una pronta reparación del daño que hayan sufrido" (art.
4). E Igualmente establece que "se facilitará la adecuación de los
procedimientos judiciales y administrativos a las necesidades de las
víctimas" (art. 6). Para ello es necesario, según la declaración, que se
permita "que las opiniones y preocupaciones de las víctimas sean
presentadas y examinadas en etapas apropiadas de las actuaciones siempre que
estén en juego sus intereses, sin perjuicio del acusado y de acuerdo con el
sistema nacional de justicia penal correspondiente".
En el ámbito europeo
también se han reconocido de manera amplia los derechos de las víctimas. Así,
en 1988 se redactó la Convención Europea para la compensación de las víctimas
de los crímenes violentos. De otro lado, el Consejo de Europa ha expedido
normas y recomendaciones relativas a los derechos de las víctimas de los
delitos. En 1977 adoptó la resolución 27 sobre compensación de las víctimas de
los crímenes; en 1985, adoptó la recomendación R (85) 11 sobre la posición de
la víctima en el procedimiento y en la ley penal; y, como complemento, formuló
en 1987 la recomendación R (87) 21 sobre la asistencia a las víctimas y la
prevención de los procesos de victimización[14].
8- Los derechos de
las víctimas al y en el proceso penal son también una expresión de los deberes
constitucionales e internacionales del Estado en materia de derechos humanos.
Así, el artículo 250 de la Carta atribuye a la Fiscalía General de la Nación,
titular de la acción penal, el deber de "tomar las medidas necesarias para
hacer efectivos el restablecimiento del derecho y la indemnización de los
perjuicios ocasionados por el delito" (CP art. 250).
De otro lado, tanto
el Pacto de derechos civiles y políticos de las Naciones Unidas como la
Convención Interamericana, ambos suscritos, aprobados y ratificados por
Colombia, establecen que es obligación del Estado no sólo respetar los derechos
humanos sino además garantizar a todas las personas su libre y pleno goce y ejercicio.
Ahora bien, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, máximo intérprete judicial de los alcances
de la Convención Interamericana, ha precisado los alcances de este deber de
garantía del Estado en materia de derechos humanos. Según la Corte Interamericana:
"Esta
obligación implica el deber de los Estados de organizar todo el aparato
gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se
manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de
asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Como
consecuencia de esta obligación los estados deben prevenir, investigar y
sancionar toda violación de los derechos humanos reconocidos por la Convención
y procurar, además, el restablecimiento, si es posible, del derecho conculcado
y, en su caso, la reparación de los daños producidos por la violación de los
derechos humanos (subrayas no originales)[15]"
Esto muestra que las
personas afectadas por conductas lesivas de los derechos humanos tienen
derecho, según la Corte Interamericana, a que el Estado investigue esos hechos,
sancione a los responsables y restablezca, en lo posible, a las víctimas en sus
derechos. Por ello, según este alto tribunal internacional, si el aparato del
Estado actúa de modo que una conducta lesiva de los derechos humanos "quede
impune o no se restablezca, en cuanto sea posible, a la víctima
en la plenitud de sus derechos, puede afirmarse que ha incumplido el deber
de garantizar su libre y pleno ejercicio a las personas sujetas a su
jurisdicción" (subrayas no originales)[16]. Concluye
entonces la Corte Interamericana con palabras que nosotros compartimos y
consideramos como perfectamente válidas en el constitucionalismo colombiano:
"En ciertas
circunstancias puede resultar difícil la investigación de hechos que atenten
contra derechos de la persona. La de investigar es, como la de prevenir, una
obligación de medio o de comportamiento que no es incumplida por el solo hecho
de que la investigación no produzca un resultado satisfactorio. Sin
embargo, debe emprenderse con seriedad y no como una simple formalidad
condenada de antemano a ser infructuosa. Debe tener un sentido y ser
asumida por el Estado como un deber jurídico propio y no como una simple
gestión de intereses particulares que dependa de la iniciativa procesal de la
víctima o de sus familiares o de la aportación privada de elementos
probatorios, sin que la autoridad pública busque efectivamente la verdad.
Esta apreciación es válida cualquiera sea el agente al cual pueda eventualmente
atribuirse la violación, aun los particulares, pues, si sus hechos no son investigados
con seriedad, resultarían, en cierto modo, auxiliados por el poder público, lo
que comprometería la responsabilidad internacional del Estado (subrayas no
originales)[17]"
Es más, según la
Corte Interamericana, en casos de particular gravedad como las desapariciones
forzadas, "el deber de investigar susbsiste mientras se mantenga la
incertidumbre sobre la persona desaparecida". En efecto, según este
tribunal:
"Incluso si
en el supuesto de que las circunstancias legítimas del orden jurídico interno
no permitieron aplicar las sanciones correspondientes a quienes sean
responsables de delitos de esta naturaleza, el derecho de los familiares de
la víctima de conocer cual fue el destino de ésta y, en su caso, dónde se
encuentran sus restos, representan una justa expectativa que el Estado debe
satisfacer con los medios a su alcance" (subrayas no originales)[18].
Todo lo anterior
muestra entonces que los perjudicados y las víctimas de los hechos punibles
tienen derecho a exigir del Estado una investigación seria destinada a
determinar quienes fueron los responsables del delito, y la manera cómo este
ocurrió. Y, como obvia consecuencia del derecho de acceso a la justicia, tienen
derecho a hacerse partes en esa investigación y proceso penal. Es pues deber
del Estado fortalecer de manera positiva la posición de la víctima y del
perjudicado en el proceso penal, en vez de neutralizar su participación en el
mismo.
9- Además esa participación
de las víctimas en las investigaciones penales tiene otras virtudes, puesto que
no sólo permite que éstas cumplan en forma más adecuada su deber de colaborar
con la justicia (CP art. 95 ord 7º) sino que favorece investigaciones
judiciales más eficaces. Así, las Naciones Unidas establecieron un conjunto de
principios para prevenir e investigar eficazmente las ejecuciones
extrajudiciales, entre los cuales se consagró expresamente que "los
familiares de la persona fallecida y sus representantes legales serán
informados de las audiencias que se celebren, a las que tendrán acceso, así
como a toda información pertinente a la investigación y tendrán derecho a
presentar otras pruebas"[19].
10- Por todo lo
anterior, nosotros creemos que, desde el punto de vista constitucional, la
finalidad de la participación de las víctimas y los perjudicados en los
procesos penales no es únicamente obtener en la sentencia condenatoria el reconocimiento
del pago de perjuicios derivados de la comisión de un hecho punible, aun cuando
esta pretensión sea en muchos casos la que más les importe. Y es a la luz de
estos principios constitucionales que se debe interpretar el alcance
constitucional de la figura legal de la parte civil, que no puede ser
considerada únicamente como una acción patrimonial, que hubiera sido creada
únicamente por razones de economía procesal, a fin de permitir al perjudicado
la obtención de la indemnización en el menor tiempo posible. Si ello fuera así,
habría que concluir que el Legislador podría en cualquier momento suprimir la
presencia de la parte civil y de las víctimas en los procesos penales sin
afectar ningún derecho constitucional. Esta conclusión nos parece inadmisible,
puesto que las víctimas y los perjudicados tienen derecho, dentro de límites
razonables, a exigir del Estado que realice todos los esfuerzos necesarios para
esclarecer los hechos punibles y sancionar, dentro de los marcos de la política
criminal diseñada por los poderes constituidos, a los responsables.
Los derechos de
las víctimas, los derechos del acusado y el monopolio estatal de la acción
penal.
11- La sentencia
sugiere que la anterior argumentación en torno a los derechos de las víctimas
podría legitimar formas de justicia privada, puesto que afirma que "la
tendencia a transformar lo público en privado estimula propósitos como el que
anima la demanda. No obstante, la margen de la filosofía que los sustenta sea
objeto de adhesión o repudio, es claro que la Constitución actual no los
respalda".
Lejos de nosotros
tal pretensión. Por el contrario, estamos convencidos -tal y como lo sostuvo
con claridad la ponencia originaria- que la defensa de los derechos de las
víctimas y los perjudicados en manera alguna comporta una erosión del monopolio
estatal de la acción penal, pues los particulares que hayan sido víctimas o
perjudicados por los delitos no sustituyen, en ningún momento, al Estado en su
función punitiva. Por el contrario, su derecho es el de poner en actividad el
aparato estatal, y en particular a la Fiscalía General de la Nación, para que
ésta cumpla con sus deberes constitucionales. Es claro que la acción penal en
Colombia es pública y corresponde a la Fiscalía General de la Nación, puesto
que el derecho penal no es la institucionalización de la vindicta privada sino
la protección por el Estado, mediante el recurso último a la coacción, de
bienes jurídicos particularmente relevantes para la vida en sociedad. Esta
monopolización de la acción penal por el poder público es un signo positivo de
humanización y progreso del derecho, puesto que evita las violencias y los
abusos provenientes de la mal llamada justicia privada. Además, de esa manera,
el poder punitivo puede ser racionalizado al ser sometido a controles y
límites, que aseguren el debido proceso y los derechos constitucionales de los
acusados. Sin embargo, en un Estado social de derecho, que consagra como
principios medulares la búsqueda de la justicia (CP preámbulo y art. 2) y el acceso
a la justicia (CP art. 229), el derecho procesal penal no sólo debe regular y
controlar el poder sancionador del Estado en beneficio del acusado -esto es en
función de quien padece el proceso- sino que debe también hacer efectivos los
derechos de la víctima -esto es de quien ha padecido el delito-.
12- Conforme a lo
anterior, tampoco pueden ser invocados los intereses de las víctimas para
afectar los derechos de los acusados y procesados, puesto que éstos son también
derechos constitucionalmente protegidos. Y lo cierto es que no existe oposición
entre la garantía del debido proceso a los acusados y la protección de los
derechos constitucionales de las víctimas. Por ello, con razón, el Consejo de
Europa, en la recomendación R (85) 11 sobre la posición de la víctima en el
procedimiento y en la ley penal, señala que la protección de la víctima es un
objetivo que no sólo no tiene por qué entrar en conflicto "con otros
objetivos de la ley y procedimiento penales, tales como el reforzamiento de las
normas sociales y la resocialización del acusado, sino que puede de hecho
contribuir a su realización así como a una eventual reconciliación entre la
víctima y el delincuente". Así, según esos instrumentos europeos, las
medidas en favor de las víctimas, al remover el sentimiento de injusticia en
ellas, pueden contribuir a la realización de un sistema de justicia criminal no
sólo más eficaz sino más acorde con los principios de dignidad de la persona
humana.
En el mismo sentido,
la citada Declaración de Naciones Unidas sobre los principios fundamentales
para las víctimas de delitos y del abuso de poder señala con claridad que la
protección de los derechos de las víctimas debe realizarse "sin perjuicio
de los derechos de los sospechosos o delincuentes".
13- El procedimiento
penal debe entonces hacer compatibles los derechos de las víctimas con el
monopolio estatal de la acción penal y los derechos de los procesados y
delincuentes, puesto que todos ellos son valores y principios reconocidos por
la Constitución y los instrumentos internacionales de derechos humanos. Así,
por ejemplo, no se podría, en nombre de las víctimas, privatizar la función
punitiva del Estado o cuestionar políticas de resocialización de condenados o
la concesión de ciertos subrogados penales. Pero también nos parece que resulta
inconstitucional una regulación legal que, en nombre de la titularidad de la
acción penal por el Estado, expropie a las víctimas de sus derechos. Y eso
sucede precisamente con la regulación impugnada y declarada exequible por la
Corporación, tal como se verá a continuación. Para ello analizaremos la
naturaleza de la investigación previa a fin de mostrar la falta de sustento
constitucional de la exigencia legal, según la cual la parte civil sólo puede
constituirse a partir de la resolución de apertura de instrucción.
Los derechos de
las víctimas y perjudicados, la investigación previa y la inconstitucionalidad
de la norma demandada.
14- Según el
artículo 319 del Decreto 2700 de 1991 o Código de Procedimiento Penal, la
investigación previa no es una fase de obligatorio cumplimiento, pues se
adelanta sólo cuando hay duda sobre la procedencia de la apertura de la
instrucción, y por ello su finalidad es determinar si procede o no el ejercicio
de la acción penal en el caso concreto. Por ello las autoridades que
intervienen -a saber, los funcionarios de policía judicial bajo la dirección
del fiscal, las unidades de fiscalía y el Ministerio Público- deben
"adelantar las medidas necesarias tendientes a determinar si ha tenido ocurrencia
el hecho que por cualquier medio haya llegado a conocimiento de las
autoridades; si está descrito en la ley penal como punible; la procedibilidad
de la acción penal y practicar y recaudar las pruebas indispensables con
relación a la identidad o individualización de los actores o participes del
hecho".
Esta investigación
previa, cuando hay imputado conocido, tiene un término máximo de dos meses, que
se amplía a cuatro para los delitos de competencia de los jueces regionales (C
de P.P art. 324). Dentro de ese plazo, el fiscal deberá, si encuentra mérito,
abrir formalmente el proceso mediante resolución de apertura de instrucción, o
dictar resolución inhibitoria cuando aparezca que el hecho no ha existido, o
que la conducta es atípica, o que la acción penal no puede iniciarse o que está
plenamente demostrada una causal de excluyente de antijuridicidad o
culpabilidad. (C de P.P arts 324 y 327) En cambio, cuando no hay sindicado
conocido, la investigación previa tiene término indefinido, pues la ley
procesal penal no fija un plazo máximo de duración de esta etapa preprocesal y
simplemente señala, en el artículo 326, que se podrá suspender "si
transcurridos ciento ochenta días no existe mérito para dictar resolución de
apertura de instrucción o resolución inhibitoria".
Esta fase no ha
existido siempre en el procedimiento penal colombiano. Así, el Código de
Procedimiento Penal de 1971 (Decreto 409 de 1971) no preveía la existencia de
este momento preprocesal y autorizaba, en su artículo 126, la constitución de
parte civil en cualquier estado del proceso, antes de que el negocio entrara al
despacho para dictar sentencia de segunda instancia. Posteriormente una reforma
a ese código creó, en el artículo 320 bis, un equivalente a la investigación
previa: la indagación preliminar que se adelantaba por el funcionario de
instrucción, dentro del término de diez días, cuando existiera duda sobre la
procedencia de la apertura de la investigación. Nótese que en esta regulación
la ausencia de sindicado conocido no impedía la apertura formal de la
instrucción, puesto que los artículos 473 y 474 de ese código regulaban las
situaciones en las cuales la investigación sumarial no hubiese permitido
vincular a ninguna persona al proceso.
Posteriormente, el
Código de Procedimiento Penal de 1987 (Decreto 050 de 1987) amplió la figura de
la indagación preliminar, puesto que estableció que ésta también operaba en
aquellos casos en donde no se pudiera establecer la identidad o
indvidualización de los autores del hecho punible.
15- Conviene
destacar que a pesar de que la investigación previa no es jurídicamente de
obligatorio cumplimiento, en la práctica, en numerosos casos, la Fiscalía General
de la Nación no sólo adelanta tal fase preprocesal sino que además muchas
investigaciones no parecen superar esta etapa. En efecto, en caso de que haya
imputado conocido, según lo señalado en el numeral precedente, la investigación
previa conduce a una apertura formal de investigación o a una resolución
inhibitoria. Pero frente a la ausencia de presunto responsable, la
investigación previa puede continuar de manera indefinida o ser suspendida si
transcurridos ciento ochenta días no hay mérito para formalizar la apertura de
instrucción o dictar resolución inhibitoria. Ahora bien, según los datos
aportados por la Fiscalía General a este proceso, e incorporados en la
sentencia, la suerte de muchas investigaciones penales se define en este
momento preprocesal, ya sea porque el fiscal dicta resolución inhibitoria en
aproximadamente uno de cada cuatro casos, ya sea porque la indagación se
suspende o se mantiene de manera indefinida en casi siete de cada diez casos.
16- En tales
circunstancias, consideramos que la exclusión del perjudicado de esta fase
preprocesal desconoce su derecho a saber la verdad y a que se haga justicia, y
puede afectar profundamente su derecho a obtener una reparación económica por
el perjuicio ocasionado por el hecho punible. En efecto, en numerosos casos,
como lo demuestran las cifras del numeral anterior, las víctimas y perjudicados
no tienen derecho a exigir procesalmente que el Estado investigue y esclarezca
un hecho punible, puesto que la investigación judicial no supera las indagaciones
preliminares, en las cuáles las víctimas no pueden participar como verdaderos
sujetos procesales.
Es cierto que el
estatuto procesal penal permite un cierto acceso al expediente por parte de las
víctimas, incluso durante la investigación previa. En efecto, el artículo 28
establece que la víctima o el perjudicado "podrá ejercer el derecho de
petición ante el funcionario judicial con el fin de obtener información o
hacer solicitudes específicas, pudiendo aportar pruebas." Esta misma norma
señala que el funcionario deberá responder dentro de los diez días siguientes.
Igualmente, cuando la víctima ha sido denunciante del hecho o querellante tiene
derecho a impugnar la resolución inhibitoria (C de P.P art. 327). Sin embargo,
nosotros consideramos que esas posibilidades no son suficientes para asegurar
los derechos constitucionales de las víctimas, pues ellas no pueden participar
como sujetos procesales durante la investigación previa, por lo cual sus
derechos se ven fuertemente limitados. Así, en particular, ellas no pueden
controvertir las pruebas y, si la víctima o el perjudicado no ha sido
denunciante o querellante del hecho, no tiene ni siquiera la posibilidad de
impugnar la resolución inhibitoria proferida por el fiscal. Por todo lo
anterior, ya esta Corporación había señalado al respecto:
"Tampoco se
satisface el derecho de la parte civil a un debido proceso si elementos de tan
significativo matiz conflictual como las causales de antijuridicidad y de
culpabilidad se definen en esta pre-procesal a través de una resolución
inhibitoria que, si bien puede ser impugnada, se edifica sobre pruebas que
desde su posición no se ha tenido oportunidad para controvertir"[20].
Este desconocimiento
de los derechos de víctimas y perjudicados es más evidente aún en aquellas
hipótesis en las cuáles la investigación previa se adelanta por la ausencia de
presunto responsable conocido, aun cuando pueda existir certeza sobre la
ocurrencia del hecho punible. En efecto, en estos casos, que son los más
numerosos, según las cifras aportadas por la Fiscalía General, la ley no
autoriza a la víctima o al perjudicado a participar activamente del proceso, a
pesar de que el Estado acepta que efectivamente ha habido un ilícito que ha
provocado víctimas y perjudicados. Además, en estos casos, la ley procesal no
prevé ningún límite temporal para el desarrollo de la investigación previa, de
suerte que las víctimas ven suspendidos de manera indefinida sus derechos al y
en el proceso penal.
17- Quienes
suscribimos este salvamento no encontramos entonces ninguna justificación
razonable para esta exclusión de las víctimas de esta fase investigativa. Así,
en primer término, no es aceptable el argumento de que la indagación previa
formalmente no constituye en sentido estricto un proceso penal, por lo cual no
se estaría violando el derecho de acceso a la justicia penal de las víctimas.
En efecto, precisamente lo que se cuestiona es que de esta manera se está
vulnerando el derecho de la víctima a exigir que el Estado adelante una
investigación penal en debida forma por un hecho punible que la ha afectado, y
en la cual tiene derecho a participar como sujeto procesal. Consideramos que en
la interpretación constitucional no puede invocarse un argumento de purismo
procesal -según el cual aún no existe proceso penal- para desconocer los
derechos fundamentales de las personas, en este caso los derechos de las
víctimas y perjudicados por los hechos punibles. Además, esta Corporación había
señalado que, sin perjuicio de las discusiones doctrinales al respecto,
"desde la perspectiva constitucional el proceso comienza desde que
las autoridades de Policía o de Fiscalía reciben la notitia criminis,
como quiera que a partir de ese momento el Estado despliega su poder
investigativo y su capacidad para limitar e intervenir en la órbita de los
derechos y de la libertad de las personas reconocida constitucionalmente"[21].
Igualmente, esta Corte ha destacado en varias ocasiones que esos niveles
preprocesales no son ajenos a las reglas del debido proceso y no pueden
vulnerar los derechos constitucionales de las personas[22].
Tampoco nos parece
de recibo el argumento según el cual la persona afectada puede recurrir a la
vía civil para obtener la reparación del daño ocasionado por el delito porque,
como se ha reiterado en esta sentencia, los derechos de las víctimas y
perjudicados desbordan el campo puramente indemnizatorio.
Tampoco creemos que
se puede invocar el argumento del carácter público de la acción penal para
excluir a las víctimas de la investigación previa, pues su participación, como
se destacó en los fundamentos 11 a 13 de este salvamento, no erosiona el
monopolio estatal del ius punendi. El particular no sustituye al Estado
sino que participa en el proceso para dinamizarlo y hacerlo más eficaz, lo cual
dista de ser una forma de justicia privada.
En ese mismo orden
de ideas, tampoco encontramos un sustento válido en el carácter reservado y la
protección de la investigación previa, puesto que el propio estatuto procesal penal
establece también la reserva durante el sumario, y sin embargo admite en ella
la constitución plena de la parte civil. Y es que la participación de las
víctimas no es incompatible con la protección de la reserva de la investigación
pues, de un lado, quien quiera ser parte civil debe demostrar su legitimación
y, de otro lado, debe entenderse que durante la investigación previa, al igual
que durante la instrucción, la parte civil, al igual que los demás sujetos
procesales, tiene la "obligación de guardar la reserva sumarial, sin
necesidad de diligencia especial" (C de P.P art. 332). Además, lejos de
perjudicar la eficacia de la investigación penal, la participación de las
víctimas tiende a dinamizarla, puesto que ellas son las más interesadas en el
esclarecimiento de los hechos y la sanción de los responsables.
Finalmente, la
participación de la víctima no implica una violación de los derechos de los
sospechosos de haber cometido el hecho punible, puesto que el imputado que haya
rendido versión tiene derecho a controvertir las pruebas y a participar en la
investigación previa. Además, según el artículo 324 del Código de Procedimiento
Penal, "quien tenga conocimiento de que en una investigación previa se
ventilan imputaciones en su contra, tiene derecho a solicitar y obtener que se
le escuche de inmediato en versión libre y a designar defensor que lo asista en
ésta y en todas las demás diligencias de dicha investigación".
18- Por todo lo
anterior, quienes suscribimos este salvamento consideramos contrarios a los
derechos constitucionales de las víctimas y perjudicados su exclusión de la
investigación previa, por lo cual consideramos que la expresión demandada
"a partir de la resolución de apertura de instrucción" del artículo
45 del Decreto 2700 de 1991 debió haber sido será declarada inexequible en la
parte resolutiva de esta sentencia. De esa manera, las víctimas y perjudicados
por los hechos punibles hubieran podido constituirse en parte civil también
durante la investigación previa de tales conductas, lo cual es congruente con
sus derechos constitucionales.
19- Finalmente, consideramos importante
señalar que la sentencia de la Corte no ha cerrado, en manera alguna, la
posibilidad de establecer, por vía legal, una participación de las víctimas en
el proceso penal que desborde el campo indemnizatorio. En efecto, la sentencia
señala que es posible que por medio de mecanismos procesales distintos a la
acción civil las víctimas puedan tener mayor injerencia en la construcción
misma del proceso penal. Sin embargo, según la sentencia, en tal caso "se
trata de proponer una acción distinta a la acción civil dentro del proceso
penal, cuya plausibilidad puede discutirse, pero cuya inexistencia no torna
inexequible a la que sí existe con sus finalidades muy claramente determinadas
y sin conflicto alguno con la Constitución."
Por consiguiente, las consideraciones de
la sentencia permiten concluir que es perfectamente constitucional una ley que
posibilite la constitución de parte civil durante la investigación previa o que
consagre otras formas procesales en favor de los derechos constitucionales de
las víctimas. Lo que sucede es que la sentencia considera que eso es un asunto
de competencia del Legislador, quien en su libertad de configuración ha
determinado que la participación de las víctimas, por medio de la acción civil,
tiene un sentido puramente reparatorio. En cambio nosotros consideramos que la
Corte debió haber interpretado esa institución legal de acuerdo a los valores y
principios constitucionales, a fin de proteger de manera inmediata los derechos
constitucionales de las víctimas y los perjudicados por los hechos punibles.
Pero de todos modos, el debate en la sociedad colombiana sobre el tema sigue
abierta a fin de lograr mejores formas de acceso a la justicia de las víctimas
de los delitos y los abusos de poder, pues estamos convencidos que estas
personas -que son la encarnación viviente y concreta de los valores que busca
proteger el derecho penal- no pueden ser un saldo silencioso de la política
criminal en un Estado social de derecho (CP art.1º) que aspira también a ser un
Estado de justicia (CP Preámbulo y art. 2º) .
Fecha ut supra,
ANTONIO BARRERA
CARBONELL EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO FABIO MORÓN DÍAZ
[1] Esta primera
parte corresponde a la ponencia original, presentada a la Sala Plena por el
Magistrado Alejandro Martínez Caballero, que no fue aprobada.
[2]Corte Constitucional. Sentencia
C-371/94 del 25 de agosto de 1994. M.P José Gregorio Hernández Galindo.
Reiterado, entre otras, por la sentencia C-496/94
[3]Sentencia
T-443/94. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4]Sentencia
T-443/94. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5]Sentencia
T-275/94. MP Alejandro Martínez Caballero.
[6]Sentencia C-412/93 del 28 de
septiembre de 1993. M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7]Pedro Bertolino. "La víctima y el
procedimiento penal" en Presidencia de la Nación. Consejo para la
Consolidación de la Democracia. Hacia una nueva Justicia Penal. Buenos
Aires: autor, 1989. Tomo I, pp 166 y ss.
[8]Sentencia C-412/93 MP Eduardo
Cifuentes Muñoz. Fundamento jurídico 12.
[9]Sentencia T-275/94 M.P Alejandro
Martínez Caballero.
[10]Ver, entre otras, Sentencia T-06/1992.
M.P Eduardo Cifuentes Muñoz; Sentencia T-597/92. M.P Ciro Angarita Barón;
Sentencia T-348/93. M.P: Dr. Hernando Herrera Vergara; Sentencia T-236/93. MP
Fabio Morón. Sentencia T-275/94. MP Alejandro Martínez Caballero
[11]Sentencia T275/94 MP Alejandro
Martínez Caballero.
[12]Sentencia C-225/94. MP Alejandro
Martínez Caballero. Fundamento Jurídico 12.
[13] Ver el artículo 32 del Protocolo
Adicional I de 1977 a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949.
[14]Sobre estos instrumentos internacionales, ver
Aglaia Tsitsoura. "Policy regarding the Victim-Council of Europe
Normas" en G Kaiser, H Kury y H Albrecht. Victims and criminal justice.
Freiburg: Instituto Max Planck, 1991, Volumen III, pp 803 y ss.
[15]Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso
Velásquez Rodríguez. Sentencia del 29 de julio de 1988. Fundamento 166.
[16]Ibidem, Fundamento 176.
[17]Ibidem, Fundamento 177.
[18] Ibidem, Fundamento 181.
[19]Principios relativos a una eficaz
prevención e investigación de las ejecuciones extrajudiciales, arbitrarias o
sumarias, aprobado
por el Consejo Económico y social de las Naciones Unidas, mediante resolución
1989/65 del 29 de mayo de 1989, y ratificado por la Asamblea General. mediante
resolución 44/162 del 15 de diciembre de 1989.
[20]Sentencia C-412/93 MP Eduardo
Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No 11
[21]Sentencia C-412/93 MP Eduardo
Cifuentes Muñoz. Fundamentos jurídicos 11 y 17.
[22]Ver sentencias C-150/93. MP Fabio
Morón Díaz y C-412/93 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamentos jurídicos 11 y
17. |
727 | C-294-95
Sentencia No
Sentencia No. C-294/95
ARBITRO/PARTICULARES
EN EJERCICIO DE FUNCIONES JUDICIALES
Cuando los tribunales y jueces enumerados en el inciso primero del
artículo 116 administran justicia, ejercen una función pública cuya razón de
ser está en la existencia misma del Estado: no puede pensarse en un Estado que
no administre justicia a sus súbditos. Los árbitros también ejercen una función
pública, establecida en el inciso cuarto del artículo 116 de la Constitución, y
en las leyes que regulan el arbitramento. Pero en cada caso concreto tienen que
ser "habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en
equidad". Dicho en otros términos: según la Constitución, las leyes
que regulen el arbitramento tienen que partir de la base de que es la voluntad
de las partes en conflicto, potencial o actual, la que habilita a los
árbitros para actuar. Y se dice que ésta es la diferencia fundamental, porque
si los árbitros administran justicia "en los términos que determine
la ley", también los jueces de la República administran justicia de
conformidad con la ley procesal que determina la competencia y, en general, las
formas propias de cada juicio.
ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR PARTICULARES-Limitaciones/PROCESO DE EJECUCION
Los particulares solamente
pueden ser investidos de la función de administrar justicia, en calidad de
conciliadores o en la de árbitros, transitoriamente. Esta transitoriedad
es evidente no sólo por el texto mismo de la norma, sino porque al ser las
partes en conflicto potencial o actual las que habilitan a los árbitros, al
resolverse el conflicto desaparece la razón de ser de la función arbitral. La
segunda, que son las partes quienes habilitan a los árbitros para fallar, en
derecho o en conciencia. Y una última, que los árbitros administran justicia
"en los términos que determine la ley". Esto permite al legislador,
por ejemplo, establecer las reglas a las cuales debe someterse el proceso
arbitral. No existen otras limitaciones. Por ello, no es admisible sostener
que los asuntos que se ventilan, o podrían ventilarse, en el proceso de
ejecución, están excluídos del proceso arbitral.
ARBITRAMENTO-Materia arbitral/PROCESO EJECUTIVO-Finalidad/PROCESO
EJECUTIVO-Materia arbitral
Es claro que todas las obligaciones civiles, en general, dan
derecho a exigir su cumplimiento. Precisamente ésta es su definición legal,
pues, según el artículo 1527 del Código Civil, las obligaciones son civiles o
meramente naturales. Civiles son aquellas que dan derecho para exigir su
cumplimiento. Naturales las que no confieren derecho para exigir su
cumplimiento, pero que cumplidas autorizan para retener lo que se ha dado o
pagado, en razón de ellas. Y el juicio ejecutivo es, precisamente, el medio
para conseguir el cumplimiento de las obligaciones civiles, cuando se reúnen
los requisitos establecidos por la ley procesal. Obligaciones exigibles en el
proceso ejecutivo, que no han sido excluídas del proceso arbitral ni del mecanismo
de la conciliación, por el artículo 116 de la Constitución, ni por ningún otro.
ARBITRAMENTO-Exclusiones/JURISDICCION
COACTIVA
Están excluídas del arbitramento cuestiones tales como las
relativas al estado civil, o las que tengan que ver con derechos de incapaces,
o derechos sobre los cuales la ley prohíba a su titular disponer. Los únicos
juicios ejecutivos que escaparían al ámbito propio de los árbitros serían los
que se adelantan por la jurisdicción coactiva, para cobrar deudas en favor del
fisco, a una especie de los cuales se refiere el numeral 5 del artículo 268 de
la Constitución.
ARBITRO-Facultades
Los árbitros, habilitados por las partes, en los términos que
determine la ley, pueden administrar justicia para decidir conflictos surgidos
en torno a obligaciones exigibles ejecutivamente, así esté en trámite el
proceso ejecutivo, o no haya comenzado aún. Así lo establece inequívocamente el
inciso cuarto del artículo 116 de la Constitución. Corresponde al legislador,
en virtud del mandato del artículo 29 de la Constitución, y especialmente de su
inciso segundo, fijar las formas propias de cada juicio, es decir, las normas
procesales, y señalar el juez o tribunal competente para cada clase de asuntos.
Por consiguiente, si el legislador dispone que ante los árbitros habilitados
por las partes en conflicto, se diriman asuntos propios del proceso de
ejecución y establece las reglas de este proceso arbitral, en nada quebranta la
Constitución.
ARBITRAMENTO-Procedencia
Lo dispuesto por el inciso primero del artículo 2o. del Decreto
2651 de 1991, en nada contraría la Constitución. Sigue, además, la tendencia,
que siempre ha imperado en la legislación nacional, de permitir el arbitramento
en los asuntos susceptibles de transacción que se susciten entre personas
capaces legalmente y que puedan disponer de los derechos en conflicto.
Ref.: Expediente D-791
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 2o. (parcial) del Decreto 2651 de 1991.
Demandante:
BERTHA ISABEL SUAREZ GIRALDO
Magistrado Ponente:
Jorge Arango Mejía.
Sentencia aprobada en
Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número veintiséis (26), a los
seis (6) días del mes de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
La ciudadana Bertha Isabel
Suárez Giraldo, en uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6,
y 241, numeral 5, de la Constitución, presentó ante esta Corporación demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 2o. (parcial) del decreto 2651 de
1991.
Por auto del veintinueve
(29) de noviembre de 1994, el Magistrado sustanciador admitió la demanda,
ordenó la fijación del negocio en lista, para asegurar la intervención
ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1, de la Constitución, y
7, inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. Dispuso también el envío de copia
de la demanda al señor Presidente de la República, al señor Presidente del
Congreso de la República, y al señor Procurador General de la Nación, para
que rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los requisitos
exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del señor
Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
Se advierte que el ponente
en este proceso era el Magistrado Antonio Barrera Carbonell, cuya ponencia no
fue aceptada por la Sala Plena, por lo cual se designó como nuevo ponente al
Magistrado Jorge Arango Mejía.
A. NORMA ACUSADA
El siguiente es el texto de
la norma acusada, con la advertencia de que se subraya lo demandado.
"DECRETO 2651 DE 1991
(Noviembre 25)
"Por el cual se expiden normas transitorias para
descongestionar los despachos judiciales.
"EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
"en uso de las
facultades extraordinarias que le confiere el aparte e) del artículo
transitorio 5 de la Constitución Política, y surtido el trámite ante la
Comisión Especial Legislativa, sin que hubiere lugar a improbación,
"DECRETA:
"ART: 2°. En los
procesos en los que no se haya proferido sentencia de primera o única
instancia, que versen total o parcialmente sobre cuestiones susceptibles de
transacción, distintos de las laborales, penales y contencioso administrativos
y de aquellos en los cuales alguna de las partes estuviere representada por
curador ad-litem, las partes de común acuerdo, pueden pedir al juez que
aquéllas se sometan al trámite de conciliación, y que si ésta fracasa o fuere
parcial, a posterior arbitramento salvo que acuerden acudir a amigable
composición.
"La anterior
solicitud también podrá formularse en los procesos de ejecución en los que se
hayan propuesto excepciones de mérito.
"Cuando existan
trámites o incidentes propuestos por terceros, el juez conservará competencia
para resolverlos y en general para todo lo relacionado con medidas cautelares.
"PARAGRAFO. No obstante
lo dispuesto en este artículo las partes podrán acudir directamente al proceso
arbitral."
B. LA DEMANDA.
Para la demandante la
disposición acusada infringe los artículos 29 y 116 de la Constitución
Política. El concepto de la violación puede resumirse de la siguiente manera:
La norma acusada, que
permite solucionar por la vía arbitral las controversias que se presentan
cuando se formulan excepciones de mérito en los procesos de ejecución,
desconoce el debido proceso por desconocimiento del principio del juez
natural, y cambia "la competencia de la jurisdicción ejecutiva-coactiva
que la Constitución delega exclusivamente en los órganos jurisdiccionales
estatales", competencia ésta contemplada, según la actora, en el artículo
116 de la Constitución.
En apoyo de las anteriores
afirmaciones acude la demandante a los criterios señalados por la Sala Civil de
la Corte Suprema de Justicia en un fallo de tutela de septiembre 23 de 1994,
(expediente 1566 M.P. Dr. Pedro Lafont Pianetta) en donde se dijo, entre otras
cosas, lo siguiente:
"1.1.2. Sin embargo,
puede acontecer que con una actuación judicial no sólo se quebrante a las
personas el debido proceso, sino que igualmente se le lesione un derecho a
acceder a la justicia, tal como cuando aquella ha estado por fuera del marco
constitucional y legal, e impide que el Estado administre justicia como le
corresponde tal como allí se indica. Y ello sucede precisamente cuando el
"juez", al sustraerse de ejercer el poder jurisdiccional del Estado,
le impide de contera acceder a la justicia ya que con lo primero se quebranta
el derecho al debido proceso (art. 29 C.N.), y con lo segundo también se viola
el acceso "debido" a la justicia (art. 116 C.N.)".
"Sin embargo,
excepcional y transitoria e individualmente se permite que el Estado delegue
su función en administrar justicia en particulares, como en los Arbitros (art.
116, inc. Final C.N.), de acuerdo con la ley y precisamente la ley actualmente
vigente continúa con el criterio tradicional de reserva por parte del Estado de
poder jurisdiccional de ejecución, debido a su esencia coercitiva y coactiva de
las órdenes, y medios y medidas que en ella deben aplicarse; razón por la cual
se excluye de la posibilidad de cláusula compromisoria, compromiso y arbitraje
los asuntos de ejecución. De allí que si bien se permite diferir a arbitraje
las "controversias transigibles", como aquellos que requieren de una
certeza jurídica mediante transacción o sentencia, también se haya dispuesto en
el pasado inmediato que tales atribuciones "no impiden adelantar ante ésta
("los jueces") proceso de ejecución "(parte final del último
inciso del art. 2011 del Código de Comercio). E igualmente se acoja
implícitamente el mismo cuando, de una parte, aplicando la misma regla para el
arbitraje del arrendamiento prescribe que, no obstante su competencia,
"los aspectos de ejecución que demanden las condenas en los laudos deberán
transmitirse ante la jurisdicción ordinaria" (art. 1o. Inciso 2o. Decreto
2279 de 1989, en la redacción del art. 96 ley 23 de 1991). Y ello, de otra
parte, se reitera en el parágrafo del art. 4o. del mismo decreto cuando expresa
"De la ejecución del laudo conocerá la justicia ordinaria, conforme a las
reglas generales".
"Luego, es una
jurisdicción coactiva para conocer de los procesos de ejecución reservadas a
los jueces permanentes y dentro de ellos, a los de la jurisdicción ordinaria
civil (art. 16 num. 1; 23, numeral 1; 488 y s.s. del C. De P.C.), sin
perjuicio de las excepciones pertinentes, como la competencia para jurisdicción
coactiva administrativa (art. 268, num. 5o. C.N.), etc".
"Entonces, si, conforme
a la Constitución y la ley los árbitros no pueden ejecutar coactiva o
forzadamente sus propias decisiones recogidas en laudos, mucho menos pueden
hacerlo respecto de otras decisiones judiciales, ni de decisiones o títulos
creados por los particulares que requieran de poder o potestad coactiva. Pues esto
es de tal entidad que su representación en la libertad (v. gr. mandamiento
forzoso de pago) y en el patrimonio (v. gr. la ejecución, remate, etc.) del
ejecutado, requiere, a juicio de nuestro ordenamiento, de la intervención de
los órganos jurisdiccionales permanentes del Estado. De allí que si la ley no
establece distinción dentro de la reserva estatal para este tipo de
conocimiento, se concluya que de la competencia y jurisdicción arbitral, quedan
excluidos todos los procesos ejecutivos incluyendo los atinentes a las pólizas
de seguros en los casos del art. 8o. de la Ley 45 de 1990".
"Mas aún, esa decisión
que ordena que esa jurisdicción no sea prestada por el Estado sino por los
árbitros, no sólo impide que aquél cumpla con su deber sino que también arriesga
a que estos últimos rechacen su conocimiento por falta de jurisdicción, dejando
la ejecución sin juez que lo decida, o que, por el contrario conozcan de ella
contrariando el ordenamiento jurídico colombiano. Todo lo cual, a todas luces,
constituye una actuación arbitraria que, por estar fuera del marco
constitucional y legal pertinente, configura una vía de hecho, susceptible de
amparo mediante tutela".
C. INTERVENCIONES
De conformidad con el
informe secretarial del veintiséis (26) de enero del año en curso, en el
término constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación
de la norma demandada, presentaron escritos en defensa del precepto
parcialmente acusado, los ciudadanos Jorge Hernán Gil Echeverry y José Núñez
Trujillo, éste último designado por el Ministerio de Justicia y del Derecho.
1. Intervención del
ciudadano Jorge Hernán Gil Echeverry.
Los argumentos expuestos por
este interviniente en defensa de la norma acusada, se pueden resumir así:
- En relación con la tesis
expuesta por la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de que el Estado no
puede renunciar al deber de administrar justicia directamente mediante sus
órganos permanentes, responde: "Se olvida la Corte Suprema que la renuncia
a la jurisdicción ordinaria no la hace el juez sino las partes. Luego, ningún
juez puede asumir jurisdicción existiendo pacto arbitral y habiéndose alegado
la excepción correspondiente, so pena de violar el artículo 116 de la C.
N."
- Sin importar cual sea la
tesis acertada, en relación con la naturaleza funcional del arbitramento, es
decir, si el mismo implica derogación de jurisdicción o de la competencia, la
discusión a nivel constitucional se resolvió al entrar en vigencia de la
Constitución de 1991, pues ella, en su artículo 116 facultó a la ley para
investir transitoriamente a los particulares de jurisdicción, en calidad de
árbitros o conciliadores.
Por lo mismo, no es dado
sostener, como lo hace la demandante, que existe vulneración del derecho al
debido proceso por el desconocimiento del principio del juez natural, cuando
la ley permite que sea la justicia arbitral la que conozca de los procesos
ejecutivos, y no los jueces, porque "la Constitución rompió el principio
del juez natural, al disponer que la función jurisdiccional la ejercen los
jueces y tribunales competentes, los funcionarios administrativos, para
aquellos casos específicamente determinados en la ley, y los particulares,
debidamente habilitados por las partes para administrar justicia, en su calidad
de árbitros. De manera que la Constitución no reservó a los jueces ninguna
"porción" de la jurisdicción (como la denominada jurisdicción
ejecutiva) ni prohibió a los particulares, en su calidad de árbitros, conocer
de procesos que de ventilarse en la justicia ordinaria se tramitarían por la
cuerda del proceso ejecutivo".
- La Constitución no
estableció ningún límite material a la función arbitral, razón por la que no
se puede argumentar válidamente que los asuntos ejecutivos están fuera de la
órbita de competencia de la justicia arbitral. La única excepción en esta
materia, está dada por el objeto mismo del árbitramento, pues sólo los asuntos
susceptibles de transacción pueden ser resueltos por este mecanismo.
Concluye afirmando que
"... toda controversia susceptible de resolverse por la vía del proceso
ejecutivo es susceptible de tramitarse por la justicia arbitral, salvo lo
referente al proceso ejecutivo que tenga relación con la ejecución del laudo
arbitral", por expresa prohibición de la ley, prohibición que, si se es
consecuente con el razonamiento expuesto, resulta contraria a la Constitución.
2. Intervención del
ciudadano designado por el Ministerio de Justicia y del Derecho.
El ciudadano Antonio José
Nuñez Trujillo, expone los siguientes argumentos en favor de la norma
demandada:
- El fallo de la Corte
Suprema de Justicia, en el que se apoya la actora para sustentar el cargo de
su demanda, no posee un carácter obligatorio por trabajares de un fallo de
tutela que sólo produce efectos entre las partes. Por tanto, sólo la Corte
Constitucional puede pronunciarse, con efectos erga ormes, sobre la
constitucionalidad o no, de la intervención de árbitros dentro del proceso
ejecutivo, donde han sido propuestas excepciones de mérito.
- No existe norma alguna de
carácter constitucional que prohiba la intervención de árbitros dentro de un
proceso ejecutivo.
- No existe violación del
derecho al debido proceso, pues la misma Constitución permite investir
transitoriamente a los particulares de jurisdicción para administrar justicia,
como árbitros o conciliadores. Por lo mismo, tampoco se desconoce el artículo
116 de la Constitución, en el cual se establecen expresamente los órganos que
pueden administrar justicia de manera permanente y los que pueden hacerlo en
forma temporal, sin establecer restricción alguna sobre las materias que pueden
llegar a conocer unos y otros, restricción que sólo compete al legislador.
D. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION.
Por medio del oficio número
576, de febrero veinte (20) de 1995, el Procurador General de la Nación, doctor
Orlando Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor, solicitando a la Corte
Constitucional declarar EXEQUIBLE el artículo 2o., inciso 2, del
decreto 2651 de 1991.
Comienza el Procurador por
señalar que el decreto 2651 de 1991 fue expedido con fundamento en las
facultades contenidas en el artículo 5°, literal e) de la Carta Política, con
un carácter transitorio, cuyo fin fue la creación de mecanismos tendientes a solucionar
un grave problema de la justicia colombiana: la congestión de los despachos
judiciales.
Dos fueron los mecanismos
adoptados por el decreto 2651 de 1991, para lograr su objetivo: la
conciliación, institucionalizada en la ley 23 de 1991, pero con dos aditamentos
adicionales, el primero, la intervención del juez, tal como estaba
prevista para los procesos civiles, artículo 101 del decreto 2289 de 1989, y,
el segundo, su aplicación en los procesos ejecutivos. Como el arbitramento, al
cual podría llegarse, en caso de no lograrse solución alguna en la etapa de
conciliación.
Estos dos mecanismos, a
diferencia de lo que opina la demandante, implican la derogación la competencia
de los jueces para dar solución a un litigio, por expresa disposición de las
partes en litigio, pero no de su jurisdicción.
Finalmente argumenta que, el
requisito de la existencia de excepciones de mérito dentro del proceso
ejecutivo, para que proceda la conciliación y posteriormente el arbitramento en
esta clase de procesos, obedece al mandato constitucional consagrado en el
artículo 116, que obliga a conciliadores y árbitros a fallar, y nadie puede
desconocer que la providencia que resuelve esta clase de excepciones, es una
verdadera sentencia.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte
Constitucional a decidir sobre este proceso, previas las siguientes
consideraciones.
Primera.- Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para decidir sobre este asunto, por haberse demandado una norma que
hace parte de un decreto con fuerza de ley, dictado en virtud de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo
transitorio 5 de la Constitución.
Segunda.- Lo que se debate.
Como se deduce de la lectura
de la demanda, su argumento central se funda en la tesis de que la Constitución
reserva a los "órganos jurisdiccionales estatales" todo lo relativo
al proceso de ejecución. Que, por esta razón, no pueden los árbitros reemplazar
a los jueces, como lo prevé el artículo 2o. del Decreto 2651 de 1991, en lo
relativo a los procesos de ejecución.
En consecuencia, la pregunta
que es menester responder, es ésta: ¿el inciso cuarto del artículo 116 de la
Constitución excluye de los asuntos sobre los cuales pueden los árbitros administrar
justicia, todos aquellos que eventualmente puedan originar un proceso de
ejecución?
Tercero.- Análisis del
inciso cuarto del artículo 116 de la Constitución.
La Constitución anterior no
preveía expresamente la existencia de los tribunales de arbitramento. Sin
embargo, la Corte Suprema de Justicia, en varias oportunidades, al decidir
demandas de inexequibilidad contra normas que regulaban el arbitramento, las
declaró exequibles. En la sentencia de mayo 29 de 1969, por ejemplo, estimó que
si el arbitramento es de carácter privado, no puede considerársele
inconstitucional, toda vez que esta forma de resolver controversias de mero
derecho privado, en asuntos sobre los cuales se puede transigir, no está ni
expresa ni tácitamente prohibida en la Constitución.
Por el contrario, agregaba
la Corte Suprema, si se piensa que el arbitramento tiene carácter
jurisdiccional y que, por lo mismo, los árbitros son verdaderos jueces, también
la institución sería exequible, porque el artículo 58 de la Constitución
determinaba que "La Corte Suprema, los tribunales superiores de distrito y
demás tribunales y juzgados que establezca la ley, administran justicia".
Para la Corte Suprema, los tribunales de arbitramento eran de los
"demás tribunales y juzgados que establezca la ley" y por ello administraban
justicia.
Pero, había, además, una
razón elemental para considerar constitucional el arbitramento: si ninguna
norma de la Constitución prohibía renunciar a un derecho cuando la renuncia sólo
afectara los intereses del titular del mismo derecho, y éste tuviera capacidad
dispositiva, nada podría prohibir el que su titular confiara la suerte de ese
derecho a la decisión de un tercero, es decir, del tribunal de arbitramento.
Recuérdese, además, que el
arbitramento siempre ha versado sobre asuntos susceptibles de transacción, que
ocurran entre personas capaces legalmente.
Toda controversia sobre la
constitucionalidad del arbitramento quedó, sin embargo, superada por el inciso
cuarto del artículo 116 de la Constitución, que contempla expresamente la
administración de justicia por conciliadores y árbitros, así:
"Los particulares
pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en
la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes
para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la
ley".
A la luz de esta norma,
todas las lucubraciones sobre la función arbitral, como si es de naturaleza
pública o privada, si los árbitros son verdaderos jueces, etc., quedan
reducidas al ámbito académico. Pues la norma transcrita no deja lugar a dudas:
los particulares, en su condición de árbitros, administran justicia, "en
los términos que determine la ley".
En principio, solamente puede
señalarse una diferencia fundamental entre la justicia que administran los
árbitros y la de los tribunales y jueces de la República a la cual se refiere
el inciso primero del mismo artículo 116. Tal diferencia es ésta:
Cuando los tribunales y
jueces enumerados en el inciso primero del artículo 116 administran justicia,
ejercen una función pública cuya razón de ser está en la existencia misma del
Estado: no puede pensarse en un Estado que no administre justicia a sus
súbditos. Los árbitros también ejercen una función pública, establecida en el
inciso cuarto del artículo 116 de la Constitución, y en las leyes que regulan
el arbitramento. Pero en cada caso concreto tienen que ser "habilitados
por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad". Dicho en
otros términos: según la Constitución, las leyes que regulen el arbitramento
tienen que partir de la base de que es la voluntad de las partes en
conflicto, potencial o actual, la que habilita a los árbitros para
actuar.
Y se dice que ésta es la
diferencia fundamental, porque si los árbitros administran justicia "en
los términos que determine la ley", también los jueces de la República
administran justicia de conformidad con la ley procesal que determina la
competencia y, en general, las formas propias de cada juicio.
Cuarto.- Límites que
establece el inciso cuarto del artículo 116 en relación con la administración
de justicia por los árbitros.
Si se analiza el inciso
cuarto del artículo 116, se llega a la conclusión de que la administración de
justicia por los árbitros, sólo tiene estas limitaciones:
La primera, que los
particulares solamente pueden ser investidos de la función de administrar
justicia, en calidad de conciliadores o en la de árbitros, transitoriamente.
Esta transitoriedad es evidente no sólo por el texto mismo de la norma, sino
porque al ser las partes en conflicto potencial o actual las que habilitan a
los árbitros, al resolverse el conflicto desaparece la razón de ser de la
función arbitral.
La segunda, ya insinuada,
que son las partes quienes habilitan a los árbitros para fallar, en
derecho o en conciencia.
Y una última, que los
árbitros administran justicia "en los términos que determine la ley".
Esto permite al legislador, por ejemplo, establecer las reglas a las cuales
debe someterse el proceso arbitral.
Pero, no existen otras
limitaciones. Por ello, no es admisible sostener que los asuntos que se
ventilan, o podrían ventilarse, en el proceso de ejecución, están excluídos del
proceso arbitral. ¿De dónde surgiría esta supuesta exclusión? ¿Cómo afirmar
que las obligaciones cuyo cumplimiento puede exigirse en el proceso de
ejecución, constituyen una excepción a lo establecido por el inciso cuarto del
artículo 116 de la Constitución, cuando tal excepción no aparece en esta
norma, ni en ninguna otra?
De otra parte, es claro que
todas las obligaciones civiles, en general, dan derecho a exigir su
cumplimiento. Precisamente ésta es su definición legal, pues, según el artículo
1527 del Código Civil, las obligaciones son civiles o meramente naturales. Civiles
son aquellas que dan derecho para exigir su cumplimiento. Naturales las
que no confieren derecho para exigir su cumplimiento, pero que cumplidas
autorizan para retener lo que se ha dado o pagado, en razón de ellas.
Y el juicio ejecutivo es,
precisamente, el medio para conseguir el cumplimiento de las obligaciones
civiles, cuando se reúnen los requisitos establecidos por la ley procesal.
Obligaciones exigibles en el proceso ejecutivo, que no han sido excluídas del
proceso arbitral ni del mecanismo de la conciliación, por el artículo 116 de la
Constitución, ni por ningún otro.
A lo cual habría que agregar
que las obligaciones cuyo cumplimiento puede exigirse ejecutivamente, son de
contenido económico. Esas obligaciones están gobernadas por el principio de la
autonomía de la voluntad. De conformidad con este principio, dispone el
artículo 15 del Código Civil:
"Podrán renunciarse los
derechos conferidos por las leyes, con tal que sólo miren al interés individual
del renunciante, y que no esté prohibida la renuncia".
Escapan, por el contrario, a
la autonomía de la voluntad, las obligaciones amparadas por "las leyes en
cuya observancia están interesados el orden y las buenas costumbres", de
conformidad con el artículo 16 del mismo Código Civil.
Lo dispuesto por los
artículos 15 y 16 del Código Civil explica por qué el artículo 1o. del decreto
2279 de 1989, establece: "Podrán someterse a arbitramento las
controversias susceptibles de transacción que surjan entre personas capaces de
transigir o vinculadas con uno o varios fideicomisos mercantiles. El
arbitramento puede ser en derecho, en conciencia o técnico". Esto excluye
del pacto arbitral, que según el artículo 2o. del mismo decreto comprende la
cláusula compromisoria y el compromiso, todas aquellas controversias que versen
sobre cuestiones no susceptibles de transacción, o entre incapaces. Conviene
tener presente que, según el artículo 2470 del Código Civil "No puede
transigir sino la persona capaz de disponer de los objetos comprendidos en la
transacción". Y que, de conformidad con el 2473 del mismo Código, "No
se puede transigir sobre el estado civil de las personas".
En virtud de todas estas
normas, están, pues, excluídas del arbitramento cuestiones tales como las
relativas al estado civil, o las que tengan que ver con derechos de incapaces,
o derechos sobre los cuales la ley prohíba a su titular disponer.
Restricciones semejantes han
sido prácticamente universales. Así, el artículo 806 del Código Italiano de
Procedimiento Civil, de 1940, dispuso:
"Compromiso.-
Las partes podrán hacer decidir por árbitros las controversias entre ellas
surgidas, salvo las previstas en los artículos 429 y 459, las que se refieran a
cuestiones de estado y de separación personal entre cónyuges y las demás que no
puedan ser objeto de transacción". El artículo 429 de tal Código versa
sobre las "controversias individuales de trabajo", y el 459, sobre
"controversias en materia de previsión y asistencia obligatorias".
Si, pues, según el artículo
15 del Código Civil, una obligación que presta mérito ejecutivo puede
renunciarse cuando sólo mira al interés del renunciante y no está prohibida su
renuncia, ¿por qué no podrían el acreedor y el deudor, antes o después de la
demanda ejecutiva, someter la controversia originada en tal obligación a la
decisión de árbitros?
Y, si sobre las obligaciones
que prestan mérito ejecutivo es posible transigir, para terminar
extrajudicialmente un litigio pendiente o precaver un litigio eventual, como lo
prevé el artículo 2469 del Código Civil, ¿cómo sostener que los conflictos a
que pueden dar lugar tales obligaciones no pueden someterse a la decisión de
los árbitros, como lo prevé el último inciso del artículo 116 de la Constitución?
En conclusión: los árbitros,
habilitados por las partes, en los términos que determine la ley, pueden
administrar justicia para decidir conflictos surgidos en torno a obligaciones
exigibles ejecutivamente, así esté en trámite el proceso ejecutivo, o no haya
comenzado aún. Así lo establece inequívocamente el inciso cuarto del artículo
116 de la Constitución.
Hay que recordar que
corresponde al legislador, en virtud del mandato del artículo 29 de la
Constitución, y especialmente de su inciso segundo, fijar las formas propias de
cada juicio, es decir, las normas procesales, y señalar el juez o tribunal
competente para cada clase de asuntos. Por consiguiente, si el legislador
dispone que ante los árbitros habilitados por las partes en conflicto, se
diriman asuntos propios del proceso de ejecución y establece las reglas de este
proceso arbitral, en nada quebranta la Constitución.
A todo lo dicho, cabría
añadir únicamente esto: los únicos juicios ejecutivos que escaparían al ámbito
propio de los árbitros serían los que se adelantan por la jurisdicción
coactiva, para cobrar deudas en favor del fisco, a una especie de los cuales se
refiere el numeral 5 del artículo 268 de la Constitución.
Quinto.- Análisis del
artículo 2o. del Decreto 2651 de 1991.
El artículo 2o. del Decreto
2651 de 1991, al cual pertenece el inciso segundo demandado, prevé que en
algunos procesos las partes, de común acuerdo, pidan que las cuestiones
controvertidas se sometan al trámite de la conciliación y el arbitramento. Las
condiciones previstas en la norma son éstas:
1a. Que en el proceso no se
haya proferido aún sentencia de primera o de única instancia;
2a. Que el proceso verse
total o parcialmente sobre cuestiones susceptibles de transacción;
3a. Que el proceso no sea
laboral, penal ni contencioso administrativo;
4a. Que en el proceso
ninguna de las partes esté representada por curador ad litem;
5a. Que las partes pidan al
juez, de común acuerdo, que las cuestiones sobre las cuales versa el proceso,
se sometan al trámite de conciliación, y, si éste fracasa o fuere parcial, a
posterior arbitramento, salvo que acuerden acudir a amigable composición.
Pues bien: lo dispuesto por
el inciso primero del artículo 2o. del Decreto 2651 de 1991, en nada contraría
la Constitución. Sigue, además, la tendencia, que siempre ha imperado en la
legislación nacional, de permitir el arbitramento en los asuntos susceptibles
de transacción que se susciten entre personas capaces legalmente y que puedan
disponer de los derechos en conflicto.
El inciso segundo del
artículo 2o. del decreto 2651, prevé que la solicitud que se analiza
"también podrá formularse en los procesos de ejecución en que se hayan
propuesto excepciones de mérito". De todo el análisis anterior se deduce
que tampoco esta disposición legal, referida expresamente al inciso primero
examinado, pugna con norma alguna de la Constitución. Por el contrario: es
también un desarrollo cabal del inciso final del artículo 116 de la
Constitución.
El inciso tercero del mismo
artículo 2o., dispone que "Cuando existan trámites o incidentes propuestos
por terceros, el juez conservará competencia para resolverlos y en general para
todo lo relacionado con medidas cautelares". Tampoco en esta norma hay
nada contrario a la Constitución: por el contrario, ella se ajusta al principio
establecido por el artículo 116 de la Constitución, según el cual la actuación
de los árbitros se cumplirá "en los términos que determine la ley".
Obsérvese, además, que los
terceros que hayan propuesto "trámites o incidentes" no han habilitado
a los árbitros para actuar y resolver lo que a ellos concierne, por lo cual
es lógico que el juez siga conociendo de tales trámites o incidentes. También
en esto se cumple el principio establecido por el artículo 116 de la
Constitución en esta materia.
Por último, el parágrafo del
artículo 2o. analizado, dispone que "No obstante lo dispuesto en este
artículo las partes podrán acudir directamente al proceso arbitral".
Examinada esta disposición en relación con el resto del artículo, se ajusta
plenamente a la Constitución y, en particular, al inciso cuarto del artículo
116. El parágrafo se limita a establecer que en todos los procesos a que se
refiere el artículo 2o., las partes podrán acudir directamente al proceso
arbitral, sin hacer la solicitud relacionada con el trámite de conciliación.
Esto, se repite, en nada viola la Constitución.
Finalmente hay que advertir
que a pesar de haberse demandado únicamente el inciso segundo del artículo 2o.
del decreto 2651 de 1991, la declaración de exequibilidad se hará en relación
con todo el artículo. ¿Por qué? Porque el inciso segundo aisladamente
carece de sentido, y es forzoso examinarlo con el resto del artículo. La
exequibilidad que se predica del inciso segundo, se origina en la del resto del
artículo, y en particular en la del inciso primero. Y lo mismo hay que decir
sobre el parágrafo, que no podría siquiera leerse si tener en cuenta el resto
de la norma.
Sexto.- La sentencia
T-057-95, del 20 de febrero de 1995, dictada por la Sala Tercera de Revisión de
la Corte Constitucional.
La Corte Constitucional
considera que a lo decidido en este caso en relación con el artículo 2o. del
decreto 2651 de 1991, en nada se oponen las consideraciones que sirvieron de
base a la decisión adoptada por la Sala Tercera de Revisión por medio de la
sentencia T-057/95, por la siguiente razón:
Según el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991, "Las sentencias en que se revise una decisión de
tutela sólo surtirán efectos en el caso concreto..." En consecuencia, el
fallo mencionado, que determinó no aplicar una cláusula compromisoria, sólo
vincula a quienes fueron partes en el mismo proceso. Esta sentencia, por el
contrario, tiene efectos erga omnes.
III.- DECISION
De conformidad con todo lo
expuesto, la Corte Constitucional declarará EXEQUIBLE el artículo 2o.
del decreto 2651 de 1991.
Fundada en las
consideraciones anteriores, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE
el artículo 2o. del decreto 2651 de 1991 "por el cual se expiden normas
transitorias para descongestionar la administración de justicia".
Cópiese, publíquese,
notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-294/95
ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Facultad del
Estado (Salvamento de voto)
En la Constitución Política la jurisdicción
o administración de justicia es una expresión del poder público del Estado, que
responde al ejercicio de una función especializada, destinada a satisfacer
pretensiones a través de un proceso, con intervención del órgano judicial en su
condición de instrumento ordinario de su ejercicio, pero también, aunque de
manera excepcional, por otras autoridades y organismos, y aún por los
particulares. Resulta que la administración de justicia es una función pública
no reservada por la Constitución como actividad exclusiva del órgano judicial,
pero cuyo ejercicio por otras autoridades y personas, debe ser precisa y
limitada, porque para éstas constituye una atribución excepcional y no
ordinaria.
ARBITRAMENTO-Materia arbitral (Salvamento de voto)
El arbitramento sólo puede tener por objeto
asuntos particularmente limitados y, además, porque la paz y el orden público
se verían seriamente comprometidos si a los particulares se les atribuyera la
facultad de disponer del poder coactivo; es decir, que la Constitución no
autoriza al legislador para otorgar a los árbitros la potestad de hacer cumplir
coactivamente las obligaciones consagradas en títulos ejecutivos.
ADMINISTRACION DE
JUSTICIA POR PARTICULARES/PROCESO EJECUTIVO-No susceptible de arbitramento/FUNCION
CONSTITUCIONAL/AUTOTUTELA (Salvamento de voto)
La norma del inciso final del art. 116, no
puede ser interpretada de modo tal que implique la absorción total de la
función de administrar justicia que es propia del Estado por los particulares
en la condición de árbitros, previa habilitación hecha por las partes, con la
misión de proferir fallos en derecho por las siguientes razones: a) El carácter
excepcional de la disposición no da base para convertirla en una regla general;
b) Dado que el poder jurisdiccional de los árbitros que autoriza la Constitución
no proviene de la ley, sino precisamente de la voluntad de los mismos
particulares, es apenas natural que aquél se limite a la facultad de solucionar
el conflicto específico sometido a su consideración; c) La voluntad de los
particulares, no puede en consecuencia trasladar a los árbitros el ejercicio de
la función jurisdiccional, en un ámbito dentro del cual ésta es privativa y
reservada al Estado, como es el atinente al ejercicio del poder de coerción y
coacción. En tal virtud no es posible, como se expresa en la aludida sentencia,
que los árbitros puedan conocer de los procesos de ejecución. La sentencia de
cuya decisión nos separamos se apoya en un argumento aparentemente sólido,
según el cual, como la norma constitucional no prohibe a los árbitros el conocimiento
de procesos de ejecución bien pueden éstos asumir funciones que implican el
poder coactivo del Estado. Nada mas equivocado, pues las funciones
constitucionales deben ser siempre expresas y no se pueden deducir por
inferencia. Además, el Estado no puede resignar en los particulares su poder
coactivo, porque por ese camino fácilmente se le podría buscar sustento
constitucional a la autotutela o a la autodefensa de los particulares.
REF: EXPEDIENTE D-791
Disentimos del fallo
proferido por la Sala Plena, dentro del negocio de la referencia, por las
razones que enseguida nos permitimos consignar:
1. Desde el momento
en que se proscribió la autotutela o la autodefensa de los intereses o
pretensiones de los particulares, como una condición para evitar la lucha
individual y la arbitrariedad en la solución de los conflictos que se presenten
en el medio social, se le confió al Estado la función pública de administrar
justicia, que se traduce en la capacidad de éste para declarar o actuar el
derecho frente a una situación controvertida, o conseguir la reintegración del
derecho violado con motivo de la ocurrencia de una conducta ilícita.
No obstante que la
expresión jurisdicción evoca su origen etimológico (iuris dictio), esto es, el
poder estatal de declarar con certeza la voluntad de la ley en un caso
concreto, ella igualmente comprende, como es obvio, la potestad de imponer la
ejecución forzosa de una obligación.
En la Constitución
de 1886 la administración de justicia constituía un servicio público a cargo de
la Nación y su ejercicio, en sentido estricto, comportaba una atribución propia
del órgano judicial (art. 58). Ello no fue obstáculo para que la Corte Suprema
de Justicia reconociera la viabilidad constitucional del arbitramento, como mecanismo
de solución de conflictos entre particulares sobre asuntos en los cuales las
partes pueden transigir, en virtud de que dicha Carta no lo prohibía
(sentencia del 29 de mayo de 1969).
En la Constitución
Política de 1991, la administración de justicia adquiere unas connotaciones
que le otorgan un perfil mucho más amplio y acorde con los principios que
informan el Estado moderno, de manera que la potestad de administrar justicia,
si bien es una función pública (C.P. art. 228), no está confiada exclusivamente
a los organismos judiciales, porque también la imparten, dentro de ciertos
condiciones y reservas, "determinadas autoridades administrativas",
transitoria y excepcionalmente los particulares, las "autoridades de los
pueblos indígenas" (C.P. art. 246), y los llamados "jueces de
paz", "encargados de resolver en equidad conflictos individuales y
comunitarios" (C.P. art. 247).
De lo dicho hasta
ahora se deduce que en la Constitución Política la jurisdicción o
administración de justicia es una expresión del poder público del Estado, que
responde al ejercicio de una función especializada, destinada a satisfacer
pretensiones a través de un proceso, con intervención del órgano judicial en su
condición de instrumento ordinario de su ejercicio, pero también, aunque de
manera excepcional, por otras autoridades y organismos, y aún por los
particulares.
De lo expuesto
resulta que la administración de justicia es una función pública no reservada
por la Constitución como actividad exclusiva del órgano judicial, pero cuyo
ejercicio por otras autoridades y personas, debe ser precisa y limitada, porque
para éstas constituye una atribución excepcional y no ordinaria.
3. La Sala Tercera
de Revisión de la Corte tuvo oportunidad de pronunciarse sobre el alcance jurídico
del arbitramento en la sentencia T-057 de 1995, y llegó a la conclusión de que
el arbitramento sólo puede tener por objeto asuntos particularmente limitados
y, además, porque la paz y el orden público se verían seriamente comprometidos
si a los particulares se les atribuyera la facultad de disponer del poder
coactivo; es decir, que la Constitución no autoriza al legislador para otorgar
a los árbitros la potestad de hacer cumplir coactivamente las obligaciones
consagradas en títulos ejecutivos. Dice uno de los apartes de la mencionada
sentencia:
"5. El
derecho si es preciso puede hacerse cumplir de manera forzada a través de la
utilización de la coacción. El desacato de la norma, apareja la correlativa
imposición, actual o posible, de una específica sanción o consecuencia negativa
para el sujeto que realiza el comportamiento o la abstención proscritas. El
carácter coactivo es, pues, rasgo esencial de la normatividad jurídica, sin el
cual se corre el riesgo de socavar su función como técnica de control y de
orientación social. Esta dimensión del orden jurídico, no descarta que sus
mandatos frecuentemente se cumplan de manera espontánea, y se postula sin
perjuicio de que lo deseable en una sociedad democrática y participativa, sea
la realización del derecho, como marco de la convivencia pacífica, con el menor
recurso a la fuerza".
"La
coercibilidad, elemento que acompaña al derecho, requiere de la existencia
permanente de un aparato institucionalizado que administre la coacción de
conformidad con la Constitución y la ley, las que a su turno le imprimen a su
ejercicio, en razón del contenido y valores que defienden, el sello indeleble
de la legitimidad democrática. Sólo así, el empleo de las medidas de coacción
por las instituciones permanentes del Estado, no se identifica con la violencia
o el terror organizado".
"El
ordenamiento jurídico no se limita a diseñar y establecer el aparato de fuerza
y las condiciones para su ejercicio, sino que, adicionalmente, indica el método
de su actuación y las formas procesales que deben observarse cuando se viola
una norma jurídica y se hace entonces necesario poner en marcha sus
dispositivos de constreñimiento o de reparación. En este orden de ideas, el uso
de la coacción resulta inseparable de sus condiciones de ejercicio y de las
formas procesales que deben agotarse para su correcto empleo, fijadas en el
derecho objetivo".
"6. Los
particulares, en su condición de conciliadores y árbitros, transitoriamente,
pueden administrar justicia. Se pregunta la Corte si en este caso, la indicada
investidura, les permite recibir y ejercitar válidamente habilitaciones de las
partes para adelantar a través del procedimiento arbitral juicios de ejecución
con base en títulos ejecutivos o definir aspectos centrales en los que se ventilen
ante la jurisdicción ordinaria, como sería la decisión de las excepciones
propuestas por la persona demandada".
"7. Según el
artículo 116 de la CP., la ley puede transitoriamente atribuir la función
jurisdiccional a particulares que obren como árbitros o conciliadores. En el
Estado social de derecho, los particulares colaboran de variadas maneras en el
desarrollo de las funciones y fines estatales. Dicha colaboración, en el ámbito
jurisdiccional, no obstante, tiene carácter transitorio y excepcional. En
primer término, la conciliación y el arbitraje sólo pueden tener por objeto
asuntos que por su naturaleza sean susceptibles de dicho trámite, y es evidente
que no todos lo son. En segundo término, la paz y el orden público, se ponen
en peligro si a los particulares, así obren como conciliadores o árbitros, se
les atribuye directamente la facultad de disponer del poder coactivo. No es
concebible que el ejercicio de la jurisdicción, como función estatal, se
desplace de manera permanente y general a los árbitros y conciliadores ( CP art
113). Tampoco resulta admisible ampliar la materia arbitrable a asuntos que
trascienden la capacidad de disposición de las partes y respecto de los cuales
no sea posible habilitación alguna".
"No todo
asunto de competencia de los jueces ordinarios, en consecuencia, puede ser
trasladado a la justicia arbitral. Entre las materias vedadas a los árbitros y
conciliadores, por las razones anotadas, se encuentra el conocimiento de las
pretensiones ejecutivas. La existencia de un título ejecutivo con base en el
cual se formula la demanda, así posteriormente se presenten excepciones y se
deba decidir sobre éstas, coloca la controversia en un momento posterior al de
la mera configuración del derecho. Lo que se busca a través de la acción
ejecutiva es la intervención del Estado con miras no a zanjar una disputa, sino
a hacer efectivo un derecho sobre cuya existencia el demandante no ha menester
reconocimiento distinto al de la verificación del título que, en los términos de
la ley, le sirve de suficiente causa y prueba. De otro lado, la ejecución está
íntimamente ligada al uso de la fuerza pública que, por las razones anotadas,
ni la ley ni el pacto pueden transferir a los árbitros o conciliadores".
"8. Las
normas legales que regulan el arbitramento deben ser interpretadas a la luz de
la Constitución. Contrariamente, la coadyuvante intenta explicar el alcance del
artículo 116, inciso final, de la Constitución Política, a partir de la
consideración que le merecen las normas legales que gobiernan la materia".
"En este
sentido, las restricciones legales a la institución arbitral, apuntan a
justificar la imposibilidad de que ella pueda convertirse en foro sustituto de
la jurisdicción ordinaria".
"En verdad,
la materia arbitrable sólo puede estar integrada por asuntos o cuestiones
susceptibles de transacción que surjan entre personas capaces de transigir. El
ámbito de lo transable abarca los objetos - bienes, derechos y acciones - sobre
los cuales existe capacidad de disposición y de renuncia. La conciliación y el
arbitraje presuponen una diferencia o disputa entre las partes o la posibilidad
de que entre ellas surja una controversia. El mismo concepto de parte
que utiliza la Constitución se refiere a la posición asimétrica o de
confrontación en que se encuentran dos o más sujetos, derivable de un conflicto
actual o potencial. Alrededor del título ejecutivo bien puede darse un debate
sobre su existencia y validez, pero éste tiene una connotación distinta. En
primer término, con base en el título su beneficiario o tenedor solicita al
juez se decrete y lleve a efecto su cumplimiento coactivo, no la mera
definición de un derecho, como quiera que en su favor obra la presunción de
titularidad del respectivo derecho. Si la contraparte opone excepciones, su
resolución positiva o negativa es puramente incidental y, por tanto, se
inscribe en un momento que todavía pertenece al curso de acción que ha de
seguir el Estado cuando se propone aplicar la coacción y que consiste en
determinar previamente si existen las condiciones de validez y de eficacia
establecidas en la ley para seguir adelante con la ejecución. En todo caso,
dado que los factores de competencia se toman en cuenta en el momento de
entablar la acción, desde la perspectiva del tenedor del título ejecutivo que
se apresta a requerir la intervención de la jurisdicción, no existe diferencia
ni controversia sobre la existencia y extensión de su derecho, sino necesidad
de la intervención del Estado para procurar su cumplimiento".
"La ausencia
de poder coactivo de los árbitros, lo corrobora la disposición del D.2279 de
1989, que somete a la justicia ordinaria lo relativo a la ejecución del laudo,
de conformidad con las reglas generales (Ibid, art. 40, parágrafo). Si en
verdad dispusieran de este poder los árbitros, la norma sobraría. Idéntica
conclusión cabe extraer del inciso 2o del artículo 1o del decreto 2279 de 1989,
modificado por el artículo 96 de la ley 23 de 1989, que en punto al
arbitramento sobre el contrato de arrendamiento, establece que "los
aspectos de ejecución que demanden las condenas en los laudos deberán
tramitarse ante la jurisdicción ordinaria".
"Finalmente,
tampoco tiene asidero constitucional el arbitraje circunscrito a la definición
de las excepciones propuestas por la parte ejecutada. El proceso ejecutivo es
inescindible y conserva ese carácter aún en la fase cognitiva que se debe
recorrer a fin de resolver las excepciones presentadas contra el título. La
definición de las excepciones es un momento en el trámite que ha de seguir el
Estado antes de consumar la ejecución".... "De otro lado los arreglos
extrajudiciales a que lleguen eventualmente las partes y que puedan conducir al
desistimiento de la acción ejecutiva, no se califican como arbitramento ni
desvirtúan la esencia de la jurisdicción".
"Adicionalmente,
cabe anotar que los procesos ejecutivos se inician con base en un título que de
conformidad con la ley, presta mérito ejecutivo, hipótesis que difiere del
supuesto en el que es necesario resolver previamente sobre la existencia de un
derecho, lo que ciertamente si corresponde a la competencia del Tribunal de
Arbitramento".
4. En los términos
de la norma acusada, dentro de los procesos en trámite en los cuales no se
hubiere dictado sentencia de primera o única instancia y que versen sobre
cuestiones susceptibles de transacción (distintos a los laborales, penales,
contencioso administrativos o en los que alguna de las partes estuviere
representada por curador ad-litem) las partes de común acuerdo pueden solicitar
al juez la solución de la controversia utilizando el mecanismo de la
conciliación, o si ésta fracasa o fuere parcial, el trámite del proceso
arbitral, a menos que las partes convengan en acudir a amigable composición.
En el aparte acusado
se extendió la aplicación de los instrumentos de solución procesal referidos a
"los procesos de ejecución", cuando en ellos se hubieran propuesto
excepciones de mérito. Es decir, que dicho segmento normativo permite trasladar
una fase cognoscitiva del proceso ejecutivo, como es el incidente de
excepciones, a la jurisdicción de los árbitros.
La potestad
jurisdiccional del Estado, corresponde indudablemente a una parcela del poder
estatal que se institucionalice orgánica y funcionalmente en la rama
jurisdiccional, a la cual corresponde, en principio, la misión de administrar
justicia.
La norma del inciso
final del art. 116, no puede ser interpretada de modo tal que implique la
absorción total de la función de administrar justicia que es propia del Estado
por los particulares en la condición de árbitros, previa habilitación hecha por
las partes, con la misión de proferir fallos en derecho por las siguientes
razones:
a) El carácter
excepcional de la disposición no da base para convertirla en una regla general;
por lo tanto, la porción del poder jurisdiccional que se radica en los árbitros
se encuentra limitada por el acuerdo, convenio o contrato particular, contenido
en la cláusula compromisoria o en el compromiso, que determinan cual debe ser
la materia o asunto sobre la cual deba versar el arbitramento.
b) Dado que el poder
jurisdiccional de los árbitros que autoriza la Constitución no proviene de la
ley, sino precisamente de la voluntad de los mismos particulares, es apenas
natural que aquél se limite a la facultad de solucionar el conflicto específico
sometido a su consideración, el cual está acorde naturalmente con el poder de
disposición de sus derechos que tengan las partes; en otras palabras la materia
atinente al conflicto no puede ser distinta a aquélla que puede ser pasible de
arbitramento.
c) La voluntad de
los particulares, no puede en consecuencia trasladar a los árbitros el
ejercicio de la función jurisdiccional, en un ámbito dentro del cual ésta es
privativa y reservada al Estado, como es el atinente al ejercicio del poder de
coerción y coacción. En tal virtud no es posible, como se expresa en la aludida
sentencia T-057 de 1995, que los árbitros puedan conocer de los procesos de
ejecución.
5. La sentencia de
cuya decisión nos separamos se apoya en un argumento aparentemente sólido,
según el cual, como la norma constitucional no prohibe a los árbitros el
conocimiento de procesos de ejecución bien pueden éstos asumir funciones que
implican el poder coactivo del Estado.
Nada mas equivocado,
pues las funciones constitucionales deben ser siempre expresas y no se pueden
deducir por inferencia. Además, el Estado no puede resignar en los particulares
su poder coactivo, porque por ese camino fácilmente se le podría buscar
sustento constitucional a la autotutela o a la autodefensa de los
particulares.
Santafé de Bogotá,
D.C. julio treinta y uno (31) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado |
728 | C-295-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-295/95
DESCENTRALIZACION
ADMINISTRATIVA
La descentralización administrativa obedece
a una concepción política y a una técnica y modelo de organización y
funcionamiento de la rama ejecutiva del poder público, la cual implica la
concreción o asunción, bajo un régimen de autonomía, por organismos que son
personas jurídicas, de funciones o potestades propias del Estado o de
actividades que comportan la actuación de éste en el campo de la actividad
privada, o la gestión y satisfacción de necesidades regionales y locales. La
descentralización administrativa se erige además como un instrumento para la
intervención estatal en la explotación y uso de los recursos naturales, la
producción, utilización y consumo de bienes y en la prestación de los
servicios, para las finalidades previstas en la Constitución.
ESTABLECIMIENTO
PUBLICO
El establecimiento público, es una persona
jurídica autónoma, desde el punto de vista económico, patrimonial y financiero,
sometido principalmente a un régimen de derecho público, al cual se le asignan
principalmente competencias de naturaleza administrativa; el ámbito de sus
actividades se limita por el principio de especialidad, en virtud del cual, no
le es permitido llevar a cabo actos distintos a los autorizados en el objeto de
sus atribuciones.
DESCENTRALIZACION
La descentralización por servicios,
desconcentrada, permite el ofrecimiento y la concreción de apoyos técnicos,
económicos y prestacionales a las administraciones regionales y locales, con lo
cual hasta cierto punto se hace efectivo el derecho a la igualdad material, en
la medida en que se permite a dichas comunidades acceder a los beneficios que
el Estado brinda a través de sus organismos nacionales.
DEPARTAMENTO
Los departamentos salieron fortalecidos con
la reforma constitucional de 1991, no sólo porque se introdujo la elección
popular de los gobernadores, sino porque se acentuaron y vigorizaron sus
funciones acordes con el rol natural que le corresponde cumplir como organismos
promotores y coordinadores del desarrollo económico y social regional e
instrumento de complementariedad de la acción municipal y de enlace de las
actividades y servicios que desarrollan los municipios y la Nación.
DESCENTRALIZACION
DE ENTIDADES TERRITORIALES/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES
No es exagerado reconocer que la
Constitución afianzó y consolidó la descentralización y autonomía de las
entidades territoriales, pues éstas no sólo tienen el derecho de gobernarse por
sus propias autoridades y designarlas, sino la de escoger a los agentes
regionales de los establecimientos públicos nacionales en el departamento (art.
305-13), lo cual revela la forma de participar en la designación de quien va a
cumplir programas o tareas complementarias a las que se adelanten por el
Departamento. Con ello se armonizan las acciones regionales con las que en el
orden nacional llevan a cabo los referidos establecimientos. Llama la atención
la circunstancia de que el art. 305-13 de la Constitución no guarda armonía con
la disposición antes citada, en el sentido de que crea una categoría especial
de funcionarios, pues no son de carrera ni de libre nombramiento por el
nominador, porque su designación obedece a una operación compleja, como se
explica mas adelante, en la cual su escogencia la hace el gobernador, pero el
nombramiento lo realiza el director, gerente o presidente del establecimiento
público respectivo. Pese a la perplejidad que produce en el interprete la
referida disposición, dada la circunstancia anotada, hay que entender que en su
sabiduría el Constituyente quiso, al emplear la formula que ella contiene,
establecer una norma de excepción en la cual convergiera el principio unitario
con el de la descentralización administrativa.
ESTABLECIMIENTO
PUBLICO-Nombramiento de
director regional/SENA-Nombramiento de director regional
El nombramiento de un director regional de
establecimiento público no es libre, por parte del director, gerente o
presidente del establecimiento, aun cuando si le compete su postulación, a
través de las ternas que se le presentan al gobernador, y su nombramiento. Pero
se advierte que la remoción de los directores regionales por el Director
General si es libre.
REFERENCIA:
Expediente D- 728.
NORMA ACUSADA:
Artículos 20 y 21
(inciso 1o.) de la ley 119 de 1994. "Por la cual se reestructura el
Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se
dictan otras disposiciones".
DEMANDANTE:
MARCO MARIN VELEZ.
MAGISTRADO
PONENTE
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Aprobada en Santafé
de Bogotá, D.C., a los seis (6) días del mes de julio de mil novecientos
noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites propios del proceso a que da origen la acción pública de
inconstitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a
adoptar la decisión respectiva, en relación con la demanda presentada por el
ciudadano Marco Marín Vélez contra los artículos 20 y 21 inciso 1o. de la ley
119 de 1994.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto de los artículos 20 y 21 de la ley 119 de 1994,
resaltando en negrilla los fragmentos de dicha norma que son objeto de la
acusación:
LEY 119 DE 1994
(febrero 9)
"Por la cual
se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto
2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
CAPITULO III
Organización
Regional
(...)
ARTICULO 20. Directores Regionales. Las regionales
estarán administradas por un Director Regional, que será representante del
Director General, de su libre nombramiento y remoción, y tendrá la
responsabilidad de coordinar, administrar y velar por la ejecución de las
actividades del SENA dentro de su jurisdicción.
ARTICULO 21. Selección y requisitos de los Directores
Regionales. Los Directores Regionales serán seleccionados de ternas que le
presenten al Director General, los Consejos Regionales respectivos.
Para ser nombrado
Director regional, se requiere poseer título profesional universitario,
acreditar una experiencia mínima de tres (3) años en cargos de nivel directivo,
en áreas relacionadas con la gerencia administrativa, educativa, de formación
profesional o desarrollo tecnológico y estar vinculado a la región.
III. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
Considera el
demandante, que los fragmentos de los artículos 20 y 21 inciso 1o. que se
acusan violan los artículos 305 y 287 de la Constitución Política. En apoyo de
su criterio desarrolla el concepto de la violación en los siguientes términos:
En cuanto a la
naturaleza y estructura del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, expone que
esta entidad, es un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica,
patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, adscrito al
ministerio de Trabajo y Seguridad Social (art. 1o. ley 119/94).
Su estatuto básico
está contenido en la ley 119 de 1994, la cual dispuso la organización regional
del establecimiento, de manera que para facilitar la prestación de los
servicios en todo el territorio nacional, la entidad contará con regiones según
lo disponga su estructura orgánica, racionalizando los esfuerzos para la
prestación del servicio y atendiendo a criterios de unidades regionales,
geográficas, sociales, económicas y culturales (art. 15 ibídem).
Según el demandante,
la Constitución de 1991, interpretando un clamor nacional, quiso darle la
debida importancia administrativa a las entidades territoriales, que durante
décadas fueron unos meros entes que desarrollaban las competencias
correspondientes del sector central; por ello en su artículo 1o. al preservar
para Colombia la forma de república unitaria, enfatizó en el vocablo
descentralizada, la autonomía de sus entidades territoriales, disponiendo
además, la elección popular de los Gobernadores, Alcaldes, Concejos, Asambleas
etc., como expresión de la democracia participativa, esto para destacar, que
antes de la nueva Carta, los Directores o Gerentes de los establecimientos
públicos del orden nacional nombraban a los respectivos jefes regionales o
seccionales, no tomándose en cuenta el criterio del gobernador del departamento
donde se desarrollaban las labores pertinentes, lo cual podía aceptarse bajo el
imperio de la centralizante Constitución de 1886, donde el Gobernador era
agente del Presidente de la República de su libre nombramiento y remoción.
Con base en lo
anterior, el demandante considera que tanto la atribución del Director General
del SENA de nombrar y remover libremente a los Directores Regionales del
organismo, como la función de los Consejos Regionales de presentar a dicho
funcionario las ternas de los candidatos a ocupar el cargo de Director Regional
del SENA, contenidas en los artículos 20 y 21 de la Ley 119 de 1994, deben ser
declaradas inexequibles porque en su sentir, a la luz de lo dispuesto en el
numeral 13 del artículo 305 del Estatuto Superior, la aludida facultad
nominadora está radicada en los Gobernadores.
Estima que esta
nueva competencia de los gobernadores para nombrar a los directores regionales
de los establecimientos públicos que operen en los departamentos, de ternas
enviadas por el respectivo director nacional, está en consonancia con el origen
popular que por mandato de la nueva Constitución tienen esos dignatarios, y
evidencia el propósito del constituyente de operar un cambio sustancial en
materia de descentralización, con el cual se quiere que las entidades
territoriales ganen importancia en el contexto nacional.
Anota que este
mecanismo que consagra la Carta para la provisión de las gerencias o
direcciones seccionales de los organismos del nivel nacional, es además justo,
saludable y democrático porque se le permite a las regiones, representadas en
su Gobernadores, estar al tanto de los servicios públicos que presta el Estado
por intermedio de sus entes descentralizados.
Finalmente observa
que la competencia de los Gobernadores para la provisión del cargo de Director
o Gerente Seccional de los institutos descentralizados nacionales, es como las
demás de su resorte, proyección de la autonomía que la Constitución le ha
reconocido a las entidades territoriales.
IV. INTERVENCION
CIUDADANA.
La ciudadana Nury
Torres de Montealegre, interviniente designada por el Servicio Nacional de
Aprendizaje -SENA-, solicita a la Corte declarar exequible los apartes
normativos acusados, por las razones que se resumen a continuación:
Luego de precisar la
diferencia gramatical y legal de las expresiones escoger y nombrar,
sostiene que la ley 119 de 1994, en cuanto dispone que quien nombra y remueve
al personal de un ente descentralizado es su representante legal, tiene
respaldo constitucional (C.P. art. 210) pues jamás se quiso asignar funciones
de un ente del orden nacional a otro del orden territorial, a quien sólo ha
decidido autorizarle para intervenir en la ESCOGENCIA de un funcionario,
queriendo con ello buscar que esta sea la más ajustada a los requerimientos
regionales. Adicionalmente debe observarse que el mismo artículo 305 señala expresamente
las facultades en relación con nombramientos y remociones que competen al
gobernador, cuales son las de: "...nombrar y remover libremente a los
gerentes y los directores de los establecimientos públicos y de las empresas
industriales o comerciales del Departamento..." y no dispone en parte
alguna que le atribuya como función la de NOMBRAR O REMOVER empleados
del orden nacional, como equivocadamente lo interpreta el demandante.
En cuanto a la
concordancia de la ley 119 de 1994 con los preceptos constitucionales el
interviniente señala que las disposiciones de la ley 119/94 demandadas se
limitan a decir:
"1. La primera
(art. 20) que los empleos que ejerzan los directores regionales del SENA son de
libre nombramiento y remoción del nominador, que es el Director General, por
disposición de la misma ley de conformidad con el artículo 210 de la Carta y
tal como lo prevé la ley 61 de 1987, en relación con la clasificación de los
empleos según su forma de previsión, en concordancia con el articulo 125 de la
C.P., norma esta que en este aspecto fue declarada exequible por la H. Corte
Constitucional mediante sentencia C-195/94, por lo que no halla fundamento a la
acusación, pues no está violando norma superior y por el contrario tal como lo
señaló la Corte, es concordante con ella, y la segunda (inciso 1o. art. 21) que
las ternas para seleccionar a los directores regionales del SENA, serán
elaboradas por los respectivos Consejos Regionales, quienes se la presentan al
Director General, de tal manera no se omite trámite alguno para la selección, o
que alguien suplante al gobernador en ella".
"2. La segunda
(inciso 1°, art. 21), que las ternas para seleccionar a los directores
regionales del SENA, serán elaboradas por los respectivos Consejos Regionales,
quienes se la presentan al Director General. En parte alguna, puede verse, dice
la norma que se omita el trámite legal para la selección, o que alguien
suplante al gobernador en ella. Se limita, repito, a indicar de donde toma el
Director General la terna que en su oportunidad, conforme a la ley que se habrá
de expedir, presentará al respectivo gobernador para que el ESCOJA uno de
ellos".
"No se ve
entonces violación alguna, pues la Constitución no dice que el jefe nacional
deba elaborar la terna él, por sí solo, autoritariamente; simplemente señala
que aquel funcionario le presentará una terna de candidatos al gobernador,
entre los que éste señalará a cual debe nombrar EL NOMINADOR, pero en parte
alguna le prohibe solicitar a los órganos colegiados regionales que sean ellos
quienes elaboren la terna, para su tramite, como responsables de la dirección y
administración de la regional y conocedores tanto de la localidad como de sus
necesidades y por ende de las personas que poseen el perfil adecuado para
atenderlas".
V. CONCEPTO
FISCAL.
Ante el impedimento
manifestado por el señor Procurador General de la Nación para pronunciarse
sobre el presente asunto a través del oficio D.P. 262 de Diciembre 5 de 1994, y
aceptado por esta Corporación, el señor Viceprocurador General de la Nación
emitió el concepto de rigor que aparece incorporado a los autos, en el cual
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas,
con fundamento en los siguientes argumentos:
Se refiere el
Viceprocurador a los antecedentes históricos de la disposición constitucional
del art. 315-13, plasmados en la voluntad del Constituyente cuando estableció
la facultad a los gobernadores para escoger a los jefes seccionales de los
establecimientos públicos del orden nacional que funcionan en su territorio,
expresando que al consultar el acta de sesión plenaria de la Asamblea Nacional
Constituyente, incorporada en la Gaceta Constitucional No. 143, se encontró que
el constituyente Gustavo Zafra Roldán cuestionó la decisión de la Comisión
Codificadora de suprimir del artículo sobre las funciones del Gobernador, el
numeral que lo facultaba para nombrar de las ternas enviadas por el jefe
nacional respectivo, los gerentes o jefes regionales de las entidades
nacionales que operen en el departamento, siempre y cuando fueran residentes
del mismo, por considerarse que ello desvertebraba la administración y producía
centralización, y se pedía en su defecto, que dicho numeral fue aprobado por
mayoría tanto por la Asamblea como por la Comisión Accidental, y que
contrariamente a lo aducido por la Codificadora, el creía que la facultad del
gobernador para nombrar los jefes seccionales de establecimientos públicos
nacionales, era una medida altamente descentralista.
Con fundamento en
las observaciones del Constituyente Esquerra Portocarrero, el numeral sobre las
atribuciones del Gobernador, excluido inicialmente por la Comisión
Codificadora, nuevamente se puso a consideración de la Asamblea Constituyente y
se aprobó en votación nominal con 45 votos afirmativos, constituyendo hoy el
numeral 13 del artículo 305 de la C.P. He aquí el significado de la aludida
facultad del Gobernador, que no es otro que el de permitirle a éste participar
en el proceso de nombramiento de los jefes seccionales de los establecimientos
públicos descentralizados, seleccionando al candidato que debe ser designado
por el Director General para ocupar ese cargo de una terna que éste le debe
presentar a aquél para su consideración.
Desde el punto de
vista jurídico, estima el Ministerio Público, que la palabra
"escoger" denota la acción de tomar o elegir una o mas cosas o
personas entre otras; en cambio la expresión nombrar corresponde a la acción de
extender u otorgar un nombramiento a una persona para que desempeñe un empleo
público o privado. El nombramiento alude al acto administrativo por medio del
cual se establece un vínculo de naturaleza legal y reglamentaria de una persona
con el sector público, que habiendo aceptado la designación o habiendo ganado
el concurso de méritos, ingresa a los cuadros de la administración pública,
adquiriendo el status de empleado o funcionario público (servidores públicos
según la nueva Carta), cuando presten sus servicios en los organismos señalados
en los artículos 5o. del Decreto 3135 de 1968; 2o. del Decreto 1848 de 1969 y
3o. del Decreto 1950 de 1973.
Agrega, que
constitucionalmente, el principio general en esta materia es el de que los
empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera (art. 125 C.P.),
con excepción, entre otros, de los de libre nombramiento y remoción, cuya
denominación de estos se debe al hecho de que la autoridad nominadora puede
designar libremente a quien habrá de ocupar un destino público, si reúne los
requisitos mínimos exigidos por la ley, y puede prescindir de sus servicios en
cualquier momento sin necesidad de motivar su decisión.
Expresa el señor
Viceprocurador, que acudiendo al método racional de interpretación se puede
concluir que dentro del esquema expuesto hubiera sido un contrasentido
habilitar al gobernador para nombrar a los directores seccionales de los
institutos descentralizados nacionales, tal como lo manifestó el constituyente
Esguerra, ya que hubiera dado al traste con la tradicional distinción - con
raigambre constitucional- entre la descentralización por servicios y la
territorial, fomentándose de esta forma el caos administrativo debido a la
injerencia del departamento en los asuntos de la órbita nacional.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. COMPETENCIA.
Por estar la demanda
dirigida contra normas que hacen parte de una ley de la república, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según las atribuciones que le otorga el numeral 4 del articulo 241 de la
Constitución Política.
2. El
establecimiento público y la función pública.
La descentralización
administrativa obedece a una concepción política y a una técnica y modelo de
organización y funcionamiento de la rama ejecutiva del poder público, la cual
implica la concreción o asunción, bajo un régimen de autonomía, por organismos
que son personas jurídicas, de funciones o potestades propias del Estado o de
actividades que comportan la actuación de éste en el campo de la actividad
privada, o la gestión y satisfacción de necesidades regionales y locales.
La descentralización
administrativa se erige además como un instrumento para la intervención estatal
en la explotación y uso de los recursos naturales, la producción, utilización y
consumo de bienes y en la prestación de los servicios, para las finalidades
previstas en la Constitución (art. 334).
La Constitución
consagra, de una parte, la descentralización territorial, establecida con una
base geográfica y un evidente valor democrático, en cuanto constituye el
escenario natural dentro del cual los propios interesados, bajo un régimen de
autonomía, buscan la satisfacción de las necesidades regionales y locales, y de
otra, la descentralización por servicios, que implica la existencia de personas
jurídicas dotadas de autonomía jurídica, patrimonial y financiera, articuladas
jurídica y funcionalmente con el Estado, a las cuales se les asigna por la ley
unos poderes jurídicos específicos o competencias para la gestión estatal en
asuntos que normalmente pertenecen a la actividad privada.
Dentro de esta
última modalidad de descentralización se comprenden, según el art. 150-7,
diferentes organismos, como los establecimientos públicos, las corporaciones
autónomas regionales, las empresas industriales y comerciales del Estado y las
sociedades de economía mixta, que se instituyen como una respuesta a la
necesidad de cumplir distintas formas de gestión de la actividad estatal y de
específicos cometidos, algunos tradicionales, otros novedosos, pero necesarios
para el logro de las finalidades propias del Estado Social de Derecho. (arts.
10, 79, 80, 150-23, 365 y 366 C.P.).
El establecimiento
público, es una persona jurídica autónoma, desde el punto de vista económico,
patrimonial y financiero, sometido principalmente a un régimen de derecho
público, al cual se le asignan principalmente competencias de naturaleza
administrativa; el ámbito de sus actividades se limita por el principio de
especialidad, en virtud del cual, no le es permitido llevar a cabo actos distintos
a los autorizados en el objeto de sus atribuciones.
De conformidad con
la Constitución, los establecimientos públicos del orden nacional deben ser
creados por la ley. En ella se determina su marco normativo general, en el cual
deben definirse sus objetivos, competencias, la responsabilidad de sus
autoridades, y las reglas generales aplicables a sus servidores en materia de
función pública, esto es, lo que atañe con la naturaleza jurídica de las
relaciones de sus servidores, la creación, supresión y fusión de empleos, las
condiciones de acceso al servicio público, el retiro del mismo, las
situaciones administrativas y el régimen disciplinario y de carrera
administrativa. (arts.6, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 150-7, 23 y
210). En lo que concierne al régimen de salarios y prestaciones sociales la
competencia legislativa se traduce en el señalamiento de las normas generales
(150-19 letras e y f) que habilitan al gobierno para señalarlo.
3. Articulación
entre funciones nacionales a cargo de establecimientos públicos y entidades
regionales.
Como se infiere del
contexto del artículo 210 de la Constitución Política, la actividad de los
establecimientos públicos se rige por los principios generales que gobiernan la
actuación administrativa -igualdad, moralidad, imparcialidad, eficacia,
economía, celeridad y publicidad, dentro de un marco normativo orientador que
permita, dada su vocación nacional, hacer efectiva la desconcentración de
funciones, con miras a extender su acción a los restantes y distantes sectores
del país, de modo que el despliegue de sus actividades contribuya a la
satisfacción de necesidades y al desarrollo regional y local.
Esta perspectiva de
cobertura nacional efectiva en el desarrollo de las actividades de los
establecimientos públicos se impuso desde la vigencia del decreto 3130 de 1968
(art. 25), el cual dispuso que estos entes debían extender su acción a todas
las regiones del país, y buscar la coordinación e integración de sus
actividades con los departamentos y demás entidades territoriales, cuando
existiera similitud entre la prestación de sus servicios y los confiados a
éstos.
Dentro de este orden
de ideas, la desconcentración de las actividades de dichos establecimientos
obedece a la conveniencia de acercar la prestación de los servicios por la
administración nacional a las colectividades regionales y locales, de modo que
sus necesidades se puedan atender y satisfacer en el mismo lugar en que éstas
se generan y manifiestan.
Téngase en cuenta,
además, que la descentralización por servicios, desconcentrada como se vio
antes, permite el ofrecimiento y la concreción de apoyos técnicos, económicos y
prestacionales a las administraciones regionales y locales, con lo cual hasta
cierto punto se hace efectivo el derecho a la igualdad material, en la medida
en que se permite a dichas comunidades acceder a los beneficios que el Estado
brinda a través de sus organismos nacionales.
4. Los
Departamentos como organismos de inmediación entre la Nación y las regiones y
de coordinación de los servicios entre aquélla y éstos.
Evidentemente los
departamentos salieron fortalecidos con la reforma constitucional de 1991, no
sólo porque se introdujo la elección popular de los gobernadores, sino porque
se acentuaron y vigorizaron sus funciones acordes con el rol natural que le
corresponde cumplir como organismos promotores y coordinadores del desarrollo
económico y social regional e instrumento de complementariedad de la acción
municipal y de enlace de las actividades y servicios que desarrollan los
municipios y la Nación. Es así como el inciso segundo del artículo 298 de la
Constitución dice: "los departamentos ejercen funciones administrativas,
de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación
entre la Nación y los municipios y de prestación de los servicios que determine
la Constitución y las leyes".
Las atribuciones
reseñadas se adecuan con los variados fines que la Constitución le asigna al
Estado, entre los cuales se destaca la de facilitar la participación de todos
en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación.
Dentro del mismo
espíritu señalado y con el propósito de hacer realidad y actuante la
descentralización territorial, la Constitución autorizó la participación de los
departamentos en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo (C.P. art.341)
y en la escogencia de los gerentes o jefes seccionales de los establecimientos
públicos del orden nacional que funcionen en estos organismos regionales, a
través del gobernador.
Dicha participación,
aunque todavía reducida frente a las perspectivas de una verdadera
descentralización, no obstante significa el afán del Constituyente por remozar
y fortalecer la figura del departamento, al otorgarle atribuciones que le
permitan intervenir en algunos asuntos del orden nacional en la medida en que
afectan su destino y el de los municipios que componen su territorio, con lo cual
presumiblemente se quiso borrar la imagen desgastada de los departamentos como
entes anacrónicos, botín de los apetitos burocráticos de los partidos políticos
y prototipos de la ineficiencia administrativa.
No es exagerado
reconocer que la Constitución afianzó y consolidó la descentralización y
autonomía de las entidades territoriales, pues éstas no sólo tienen el derecho
de gobernarse por sus propias autoridades y designarlas (arts, 287-1 305-5
C.P.), sino la de escoger a los agentes regionales de los establecimientos
públicos nacionales en el departamento (art. 305-13), lo cual revela la forma
de participar en la designación de quien va a cumplir programas o tareas
complementarias a las que se adelanten por el Departamento. Con ello se
armonizan las acciones regionales con las que en el orden nacional llevan a
cabo los referidos establecimientos.
En relación con la
facultad que tienen los gobernadores de escoger a los jefes o agentes
regionales de dichos establecimientos, la Corte precisa lo siguiente:
Según el art. 125 de
la Constitución los empleos en los órganos y entidades del Estado son de
carrera, con excepción de los de elección popular, los que son de libre
nombramiento y remoción, los correspondientes a los de trabajadores oficiales,
y los demás que determine la ley.
Llama la atención la
circunstancia de que el art. 305-13 de la Constitución no guarda armonía con la
disposición antes citada, en el sentido de que crea una categoría especial de
funcionarios, pues no son de carrera ni de libre nombramiento por el nominador,
porque su designación obedece a una operación compleja, como se explica mas
adelante, en la cual su escogencia la hace el gobernador, pero el nombramiento
lo realiza el director, gerente o presidente del establecimiento público
respectivo. Pese a la perplejidad que produce en el interprete la referida
disposición, dada la circunstancia anotada, hay que entender que en su
sabiduría el Constituyente quiso, al emplear la formula que ella contiene,
establecer una norma de excepción en la cual convergiera el principio unitario
con el de la descentralización administrativa.
5. La cuestión de
fondo.
5.1. Alcance
normativo del numeral 13 del artículo 305 de la Constitución.
El actor estima que
las normas acusadas violan los artículos 305-13 y 287-2 de la Constitución
Política, porque con ellas se desconoce la atribución que tiene el Gobernador
de "escoger de las ternas enviadas por el jefe nacional respectivo, los
gerentes o jefes seccionales de los establecimientos públicos del orden
nacional que operen en el departamento, de acuerdo con la ley" y la
autonomía de que gozan las entidades territoriales que se traduce, entre otras
cosas, en el derecho de "ejercer las competencias que les
correspondan" .
Para la Corte, la
interpretación del art. 305-13 de la Constitución demanda la consideración de
los siguientes supuestos materiales y jurídicos:
-El director,
gerente, presidente o jefe del respectivo establecimiento público nacional debe
elaborar unas ternas (dos o más) de aspirantes a ocupar el cargo de gerente o
jefe seccional de la entidad en el departamento.
-Las ternas deben
ser remitidas al gobernador del departamento, para su consideración.
- De las ternas en
cuestión el gobernador debe "escoger" a la persona que a su juicio
debe ser nombrada en el referido cargo.
- La persona
escogida por el gobernador deberá ser designada por el nominador, esto es, por
el director, gerente, presidente o jefe del respectivo establecimiento para
llenar la vacante del aludido cargo existente a nivel seccional.
Se deduce con toda
claridad del texto constitucional, que no es atribución del gobernador nombrar
al referido funcionario porque:
1) No se trata de la
provisión de un empleo del orden departamental, pues de serlo sería una
decisión de su incumbencia en los términos de los artículos 305 y 304-2-5 C.P.
2) El director o
gerente regional es un funcionario del correspondiente establecimiento público;
su designación corresponde al nominador ya indicado, quien por ende tiene
igualmente la facultad de remoción.
3) La inflexión
verbal "escoger" que utiliza la norma, se empleó por el Constituyente
en su acepción obvia, cual es la de seleccionar entre varios -los integrantes
de las ternas- a quien deba ser propuesto y nombrado para el cargo.
En conclusión, el
gobernador no nombra el agente regional de los establecimientos públicos
nacionales, pero el representante general de estos organismos tampoco puede
hacer la designación o el nombramiento si no recibe previamente del gobernador
el nombre del candidato que ha escogido. Ello resulta del tenor literal de la
disposición referida, como del examen lógico de la estructura jurídico-
administrativa en que se encuadra el establecimiento público, al cual
corresponde dentro de la autonomía que le es propia lo relativo a la
administración y al manejo de su personal, pues el tipo de relación que surge
en relación con la intervención del gobernador para escoger a dichos
funcionarios, obedece mas que todo a la idea de participación de la región en
el desarrollo de las actividades de los organismos nacionales y de coordinación
de los servicios que prestan los establecimientos de los departamentos, antes
que a un fenómeno de subordinación jerárquica de aquéllos a éstos.
La interpretación
que la Corte hace de la aludida disposición, concuerda con las ideas expuestas
sobre el particular en la Asamblea Nacional Constituyente. En efecto, el
Delegatario Juan Carlos Esguerra Portocarrero en la sesión plenaria del 1 de
julio de 1991 dijo lo siguiente:
"...Yo
también estoy de acuerdo con lo que se estableció en el numeral 16, entre otras
curiosidades puesto que fue aprobado por la respectiva Comisión y luego por la
plenaria. Entiendo el sentido descentralista que tiene la disposición, lo
acepto y lo comparto. Solamente haría una sugerencia, porque me da la
impresión, señor Presidente, de que ahí se usa un verbo que resulta impropio
jurídicamente hablando, porque rompe el esquema de unidad de la respectiva entidad
descentralizada. Yo sugeriría que se cambiara: no "nombrar" de las
ternas enviadas por el jefe nacional respectivo, sino "escoger",
porque en realidad el nombramiento no puede hacerlo el gobernador, que no forma
parte de esa entidad descentralizada, sino que el nombramiento debe ser interno
de la entidad. Que la escogencia la haga el gobernador, me parece muy bien y me
parece que conserva el espíritu de lo que aquí se ha aprobado. Pero realmente
sería contrario a las reglas obvias de derecho administrativo que el
nombramiento se hiciera desde afuera y no desde adentro. De
manera que, salvo que esta objeción fuera grave, pero no creo, se debe poner
"escoger" en vez de nombrar. Y repito que el nombramiento en todo
caso se haga dentro de la respectiva entidad..." (subraya la Corte)
5.2. Examen de
los cargos de la demanda.
Luego del análisis
que se ha hecho estima la Corte que las disposiciones acusadas infringen los
preceptos de la Constitución. En efecto:
- El art 20 de la
ley 119 de 1994 dispone, que el "Director Regional", a cuyo cargo se
encuentra la administración de cada regional del SENA, es de "libre
nombramiento y remoción" del Director General.
Resulta contrario al
precepto del art. 305-13 el texto legal mencionado, pues si la escogencia del
director regional se hace, según se ha visto, por el gobernador de ternas que
elabora y le presenta el director general del ente descentralizado, es obvio
que el aludido mandato constitucional condicionó expresamente la facultad de
nominación de éste último, pues sólo puede nombrar a la persona escogida por el
gobernador, en virtud de que el ejercicio de su función requiere, como
complemento ineludible, la participación activa del gobernador en los términos
señalados. En tal virtud, en el evento de que medie algún impedimento que
imposibilite el nombramiento, como por ejemplo la presencia de una inhabilidad
o incompatibilidad del candidato del gobernador, debe repetirse el proceso de
escogencia y nombramiento.
De esta manera se
puede afirmar que el nombramiento de un director regional de establecimiento
público no es libre, por parte del director, gerente o presidente del
establecimiento, aun cuando si le compete su postulación, a través de las
ternas que se le presentan al gobernador, y su nombramiento. Pero se advierte
que la remoción de los directores regionales por el Director General si es
libre.
- La norma acusada
del artículo 21 en parte alguna recoge el mandato constitucional de que la
escogencia del director regional es responsabilidad del respectivo gobernador,
pues la norma omite tal determinación. La situación da pie para que se
entienda, al armonizar los dos textos legales, que los directores regionales de
establecimientos públicos nacionales se nombran libremente por el Director
General, seleccionándolos de las ternas que le presenten los directores regionales.
Por este camino indudablemente se viola tanto el art. 305-13, como el numeral 2
del artículo 287 de la Carta, pues desconoce al gobernador como representante
de la entidad territorial el derecho a ejercer las competencias que les
corresponde a ésta. Además, dicha norma limita la facultad que tiene el
Director General del SENA para hacer la postulación de los candidatos, mediante
las ternas que debe presentar al gobernador, cuando dispone que son los
consejos regionales respectivos los que elaboran las ternas.
Para la Corte, la
intención que revelan las normas demandadas no es otra que la de excluir al
gobernador de la "escogencia" de los gerentes o jefes seccionales de
los establecimientos públicos, pues de no ser así, sus textos se habrían
redactado con la claridad y precisión debidas, dando a entender sin ambages que
el gobernador participa en la escogencia de los referidos funcionarios, aún
cuando su nombramiento finalmente corresponde al director general del
establecimiento público.
En razón de lo anotado,
se declarará inexequible la expresión "libre" del art. 20, con la
advertencia que se consignará en la parte resolutiva. Igualmente se declararán
inexequibles el aparte demandando del art. 21 asi como el numeral 2 del art. 19
de la ley 119 de 1994, dada la unidad normativa que existe entre estas
disposiciones.
VII. DECISION.
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar INEXEQUIBLE la expresión
"libre" del inciso primero del artículo 20 de la ley 119 de 1994
"por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, se
deroga el decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones", con la
ADVERTENCIA de que los directores regionales del SENA son de libre remoción del
Director General.
SEGUNDO: Declarar igualmente INEXEQUIBLES el numeral 2 del artículo 19 y el
inciso 1o. del artículo 21 de la ley 119 de 1994.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la
Gaceta Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-295/95
ESTABLECIMIENTO
PUBLICO-Nombramiento de
director regional (Aclaración de voto)
En lo que respecta al artículo 20 de la Ley
119 de 1994, estimo que para salvar esa libertad de remoción no era necesario
introducir en la parte resolutiva del fallo una advertencia que parece contradecir
la inexequibilidad declarada de la palabra “libre”, pues esta última, en el
texto de la norma, cobijaba tanto la facultad de nombramiento como la de
remoción. Al desaparecer del ordenamiento jurídico, en virtud de la sentencia,
es imposible la lectura de la norma sin entender que la libertad estará ausente
en lo que respecta a ambas atribuciones. Así, pues, la advertencia de la Corte
implica volver a plasmar la expresión declarada inexequible, aplicándola a la
remoción, técnica sobre la cual tengo reservas.
Ref.: Expediente
D-728
Santa Fe de Bogotá,
D.C., seis (6) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Comparto plenamente
los motivos expuestos en la sentencia para declarar inexequibles las
disposiciones acusadas.
Es indudable la
violación del artículo 305, numeral 13, de la Constitución Política, pues, por
una parte, la escogencia de los directores seccionales de los establecimientos
públicos corresponde a los gobernadores de aquellos departamentos en donde
habrán de actuar y, por otra, la norma constitucional condicionó la facultad de
nombramiento en cabeza del director general del correspondiente establecimiento
-en cuanto depende de la escogencia hecha por el gobernador- mas no la de
remoción, respecto de la cual conserva su libertad.
No obstante, en lo
que respecta al artículo 20 de la Ley 119 de 1994, estimo que para salvar esa
libertad de remoción no era necesario introducir en la parte resolutiva del
fallo una advertencia que parece contradecir la inexequibilidad declarada de la
palabra "libre", pues ésta última, en el texto de la norma, cobijaba
tanto la facultad de nombramiento como la de remoción. Al desaparecer del
ordenamiento jurídico, en virtud de la sentencia, es imposible la lectura de la
norma sin entender que la libertad estará ausente en lo que respecta a ambas
atribuciones.
Así, pues, la
advertencia de la Corte implica volver a plasmar la expresión declarada
inexequible, aplicándola a la remoción, técnica sobre la cual tengo reservas.
Me parece que habría
sido mucho más clara y comprensible una providencia que, como lo solicitaba el
demandante, hubiera declarado la inexequibilidad de las palabras "...de su
libre nombramiento y remoción...", aludiendo al sistema en su
conjunto, que para el caso de los directores seccionales de establecimientos
públicos no resulta pertinente en virtud del mandato constitucional antes
mencionado.
La verdad es que
tales servidores públicos no son "de libre nombramiento y remoción"
del director general correspondiente. La categoría de su vinculación es otra,
no prevista en la ley, pero que surge directamente de la norma constitucional
en referencia: "nombramiento condicionado y libre remoción".
Si la
inexequibilidad hubiese sido declarada en tales términos, la norma se leería
completa con el siguiente texto:
"Las regionales
estarán administradas por un Director Regional, que será representante del
Director General y tendrá la responsabilidad de coordinar, administrar y velar
por la ejecución de las actividades del SENA dentro de su jurisdicción".
Ello habría hecho
pertinente, para lo que toca con el nombramiento, la aplicación directa del
artículo 305, numeral 13, de la Constitución, que es obligatorio en sí mismo.
Como la restricción
inherente a este peculiar sistema de nombramiento no implica modificación a las
reglas generales sobre libre remoción, en cabeza de los directores generales de
los establecimientos públicos, dicha facultad habría quedado a salvo en la
hipótesis que expongo, sin que hubiera sido menester la salvedad hecha en el
fallo. Debe recordarse que éste no necesariamente se encuentra al alcance de
quien lea el precepto con el objeto de aplicarlo.
Lo dicho en esta
aclaración de voto no me impide reconocer que las dificultades encontradas por
la Corte para proferir su fallo con la suficiente claridad y sin sacrificar el
fondo del examen constitucional efectuado, no son atribuibles a la Corporación
sino a la redacción de las normas acusadas, cuyo sentido en últimas parece
haberse orientado hacia la tergiversación del diáfano mandato constitucional.
Por ello, mi
divergencia con la mayoría es puramente técnica y en modo alguno sustancial.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra |
729 | C-296-95
Sentencia No
Sentencia No. C-296/95
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Abuso
Se pide a la Corte que se exceda en el
ejercicio de sus competencias y entre a estudiar la conveniencia o
inconveniencia de las normas demandadas. De otra parte, se le solicita que
formule los cargos que el demandante omitió y que explore la relevancia constitucional
de afirmaciones vagas que no parecen pertinentes en una acción de esta
naturaleza. Es, pues, un claro ejemplo de abuso ciudadano de la acción pública
de inconstitucionalidad. Lo que hace que este sea un momento oportuno para que
la Corte reitere la importancia, para el cumplimiento eficaz del ordenamiento
jurídico, de que los ciudadanos ejerzan con seriedad y responsabilidad los
mecanismos de control y protección del orden constitucional, y no incurran en
abusos que sólo entorpecen el proceso de administración de justicia.
ORDENAMIENTO
JURIDICO-Condiciones de
existencia
Las condiciones primordiales e
indispensables para que un ordenamiento jurídico exista son, de un lado, la
existencia de un poder estatal que imponga el cumplimiento de las normas frente
a aquellas personas que no estarían dispuestas a obedecer de manera espontánea
y, del otro, la existencia de una estructura estatal dispuesta a aplicar las
normas jurídicas de manera voluntaria.
MONOPOLIO ESTATAL
DE LAS ARMAS/PROPIEDAD DE ARMAS
La Constitución de 1991 crea un monopolio
estatal sobre todas las armas y que el porte o posesión por parte de los
particulares depende de que el Estado otorgue el correspondiente permiso. En
este orden de ideas no puede afirmarse que la creación de tal monopolio vulnera
el artículo 336 de la Carta, pues se trata de un monopolio de creación
constitucional que nada tiene que ver con los monopolios de orden económico de
que habla este último artículo. No existe por lo tanto una propiedad privada
originaria sobre armas, tal como se contempla el derecho a la propiedad privada
en el artículo 58 de la Constitución Política.
DERECHOS
ADQUIRIDOS SOBRE POSESION Y TENENCIA DE ARMAS-Inexistencia/PORTE DE ARMAS-Permisos
En materia de posesión y tenencia de armas
no hay derechos adquiridos que puedan oponerse al Estado. Existe, en cambio, un
régimen de permisos - desde antes de la vigencia de la Constitución de 1991 - a
partir de los cuales se hacen efectivos algunos derechos como el de posesión y
porte, pero son estos permisos, surgidos de la voluntad institucional los que
constituyen y hacen efectivo el derecho y, de ningún modo, la existencia de un
título originario concebido en los términos de la propiedad civil. En este
contexto es necesario excluir a las armas del ámbito de los derechos
patrimoniales para ubicarlas en el contexto de las relaciones entre el Estado y
los particulares, en el cual se aplican las normas y principios del derecho
público.
MONOPOLIO ESTATAL
DE ARMAS-Límites/MONOPOLIO
ESTATAL DE ARMAS-Controles
La existencia y legitimidad constitucional
de tal monopolio no puede ser la excusa para que se vulneren los derechos
económicos y la libertad de empresa y de comercio de quienes utilizan
maquinaria, artefactos y materias primas propios de la industria de las armas
para producir otras mercancías de libre circulación. Pero, de otra parte,
también resulta obvio que de nada serviría prohibir la importación de una arma
si al tiempo existe libertad de comercio sobre los insumos que integran dicho
artefacto y que hacen posible su producción nacional. Controlar el comercio y
la producción de las armas, municiones y explosivos implica también
necesariamente controlar, en forma razonable, la comercialización y elaboración
de las materias primas, maquinaria y artefactos que se necesitan para
producirlas.
ARMAS DE MUSEO-Objeto de regulación
Si la definición del concepto de arma es
una facultad del legislador que entraña la existencia de un ámbito de libertad
para la fijación razonable de su sentido, entonces debe concluirse que las
armas de museo pueden ser objeto de regulación por parte del legislador
extraordinario. Los argumentos sobre la conveniencia o inconveniencia del
régimen diseñado por el legislador pueden o no ser legítimos, pero carecen de
toda relevancia en términos del control constitucional.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Modificación
de código
En todo caso, aún en el evento de que una
modificación de este tipo hubiese tenido lugar, tampoco se habría incurrido en
inconstitucionalidad por este motivo, debido a que se trataría simplemente de
una reforma parcial que no afecta la estructura general del Código, ni
establece la regulación sistemática e integral de una materia y, por lo tanto,
no vulnera el principio democrático que el Constituyente quiso proteger con la
prohibición de que trata el tercer inciso del numeral décimo del artículo 150
de la Carta.
DERECHO A LA
RECREACION-Uso de armas
El derecho a la recreación - como los demás
derechos constitucionales - debe ser interpretado y aplicado en concordancia
con los otros derechos, valores y principios del ordenamiento jurídico. Una
visión absolutista de los derechos, además de ser inconcebible teóricamente, es
impracticable. El orden público, la paz, la seguridad ciudadana, entre otros,
son limites evidentes al derecho a la recreación de los individuos. Además, en
el caso que se estudia, el derecho a la recreación no se suspende o elimina,
sino que sufre una limitación razonable y proporcional frente a los valores
fundamentales que el decreto pretende proteger, valores éstos que tienden a
garantizar una convivencia pacifica y el monopolio de las armas por parte del
Estado.
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE-No se predica de
la creación de normas
El principio de la buena fe se predica de
las actuaciones de los ciudadanos frente al cumplimiento de las leyes, no de la
creación de normas generales y abstractas. Cuando una norma general y abstracta
parte del supuesto de la posible desviación de una conducta y, en esta
dirección, impone restricciones a la libertad individual, no vulnera el
principio de la buena fe.
CONDUCTAS
CULPABLES-Regulación
El demandante confunde la adopción de una
tesis peligrosista con la regulación de conductas culpables que atentan contra
bienes jurídicos tutelados por el derecho. Aquélla se presenta cuando la
legislación penaliza ciertas situaciones o determinado tipo de personas, bajo
el supuesto de la amenaza social que representan, sin que exista una relación
de causalidad necesaria entre el supuesto de hecho y la actividad
delincuencial. Es el caso, por ejemplo, de las normas que penalizan la
mendicidad y la vagancia o el consumo mínimo de drogas. Sin embargo, en el caso
de la regulación del porte de armas, lo que se hace es prohibir una conducta
culpable de un agente. En estos delitos, no se penaliza en abstracto, por el
supuesto peligro social que representan las personas, sino que se hace por una
conducta específica que se estima atentatoria del orden público.
FEDERACION
COLOMBIANA DE TIRO Y CAZA-Naturaleza/DERECHOS
FUNDAMENTALES-No son absolutos
La Federación Colombiana de Tiro y Caza es
una corporación, conformada por una pluralidad de individuos unidos por un
objetivo común y dispuestos a colaborar en la realización de un mismo fin no
lucrativo, durante un período de tiempo considerable. A esta asociación se le
ha reconocido personería jurídica y su vida interna se encuentra regida por
estatutos derivados de la voluntad de sus asociados. Este acuerdo de
voluntades produce efectos jurídicos, en virtud del principio de la autonomía
de la voluntad. La jurisprudencia constitucional ha reconocido la importancia
de este principio en la instauración de una sociedad fundada en la libertad y
el respeto de los derechos fundamentales. En este sentido no cabe duda de que
las normas restringen el derecho de asociación, tanto por la obligatoriedad de
afiliarse para practicar el deporte de tiro y caza, como por la intervención en
la órbita propia de la Federación y de los respectivos clubes en cuanto se
refiere a las causales para afiliar, suspender o retirar a un miembro. Empero,
la jurisprudencia, en desarrollo de claros mandatos constitucionales, ha
establecido que los derechos fundamentales que consagra la Carta no son de
carácter absoluto.
ARMAS DEPORTIVAS-Permiso para utilización
Cuando el Estado otorga un permiso para la
utilización de armas deportivas, éstas no pueden ser usadas para otros fines
(art. 16). Sobre ellas recae una limitación adicional que el Estado no está en
capacidad de verificar con la misma diligencia con la que pueden hacerlo los
clubes de tiro y caza. Estas asociaciones ejercen un mayor control sobre el uso
de tales armas, lo que justifica el deber de vigilancia y control que establece
el decreto. Para que esta función de vigilancia y control resulte eficaz, las
personas que tengan armas para la práctica del deporte deben estar asociadas,
pues mal puede un club vigilar a quien no es miembro del mismo.
LIBERTAD DE
ASOCIACION
No está llamado a prosperar el cargo del demandante
en relación con el derecho a la libertad de asociación, debido a que el interés
que tiene el Estado en la vigilancia de las armas en poder de los particulares,
en este caso tiene precedencia respecto del derecho individual a la libertad de
asociación, el cual, de otra parte, sólo se reduce de manera proporcional y
razonable. Los valores y principios constitucionales que se encuentran en juego
en esta materia y que han sido expuestos en esta providencia, sirven para
sustentar esta afirmación.
DERECHO A LA
AFILIACION A UN CLUB
Si un club cuenta con todos los requisitos
exigidos por el decreto, la Federación Colombiana de Tiro y Caza no puede
negarse a afiliarlo. Lo contrario, sería tanto como aceptar que el derecho a la
recreación y a la práctica del deporte de los miembros de tal club se sujeta a
una decisión discrecional de una federación de naturaleza privada, lo que sin
duda resulta inconstitucional. El rechazo de una petición debe, por
consiguiente, motivarse en causales legales o reglamentarias y estará sujeta a
los controles que el ordenamiento jurídico consagra para este tipo de actos.
RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO-Inexistencia
El Estado será responsable siempre que
falte al cumplimiento de alguna de sus obligaciones, pero si un particular
causa un daño antijurídico con un arma cuyo porte o tenencia ha sido autorizado
legítimamente por él, y no existe vínculo alguno con el servicio que en estas
materias están obligadas a prestar las autoridades, no podrá configurarse la
responsabilidad pública.
ARMAS DE GUERRA-Permisos/ARMAS DE GUERRA-Prohibición
de tenencia o porte
Si bien en términos generales la
Constitución vigente contempla un régimen más restrictivo en materia de
posesión y porte de armas, al considerar que sobre todas ellas existe un
monopolio estatal, el artículo 9 del decreto 2535 permite que los permisos se
extiendan también a las armas de guerra. Esta posibilidad no se contemplaba en
la redacción del artículo 48 de la Constitución anterior. En efecto, esta norma
establecía una clara diferencia entre armas de guerra y otras armas. Mientras
las primeras sólo podían ser introducidas, fabricadas o poseídas por el
Gobierno, las segundas estaban sometidas a un régimen de permisos. El propósito
de la Constitución vigente, en materia de armas, no fue otro que el de
fortalecer la paz y fomentar una articulación social a través de los valores de
la cooperación, la solidaridad y el entendimiento entre las personas. La
entrega de armas a los particulares es aceptada dentro del ordenamiento
constitucional como una posibilidad excepcional. En ningún caso los
particulares pueden estar colocados en la posibilidad de sustituir a la fuerza
pública. Por consiguiente, la tenencia o porte de armas de guerra les debe
estar vedado. Al respecto debe precisarse que no se puede tratar de armas de
guerra, pues su uso está reservado a ciertos organismos armados del Estado. El
legislador no puede desvirtuar la prohibición constitucional de dotar a la
población civil de armas de guerra, de tal manera que, de hecho, se conformen
grupos de fuerza pública que pugnen con lo dispuesto por el artículo 216.
PORTE DE ARMAS DE
USO RESTRINGIDO-Permisos
Los permisos para las armas de uso
restringido deberán responder a los siguientes lineamientos: 1) no puede tratarse
de armas de guerra o de uso exclusivo de la fuerza pública; 2) la concesión del
permiso es de carácter excepcional; 3) su objetivo no puede ser el de la
defensa de una colectividad, sino el de la protección de bienes o de personas
que específicamente requieran de este servicio; 4) no pueden ser entregadas
para ser usadas en situaciones en las cuales exista un conflicto social o
político previo, cuya solución pretenda lograrse por medio de las armas; 5) la
entrega de armas no debe traducirse en un desplazamiento de la fuerza pública y
6) el poder de vigilancia y supervisión del Estado debe ser más estricto que el
previsto para las armas de uso civil.
REF: Expediente
Nº D-702
Actor: ALVARO
MAURICIO ARCHILA GALVIS
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f
"por el cual se reviste al Presidente de la República de facultades
extraordinarias para dictar normas sobre armas, municiones y explosivos, y para
reglamentar la vigilancia y seguridad privadas" y el Decreto 2535 de 1993
"por el cual se expiden normas sobre armas, municiones y explosivos"
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Julio seis (06) de mil novecientos noventa y cinco
Aprobado por Acta Nº
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo,
Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y
Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra la Ley 61 de 1993, artículo 1° literales b) y f)
"por el cual se reviste al Presidente de la República de facultades
extraordinarias para dictar normas sobre armas, municiones y explosivos, y para
reglamentar la vigilancia y seguridad privadas" y el Decreto 2535 de 1993
"por el cual se expiden normas sobre armas, municiones y explosivos".
TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
LEY 61 DE 1993
(agosto 12)
"Por la cual se reviste al Presidente
de la República de facultades extraordinarias para dictar normas sobre armas,
municiones y explosivos, y para reglamentar la vigilancia y seguridad
privadas".
El Congreso de Colombia,
D E C R E T A :
ARTICULO 1º. De conformidad con el ordinal 10 del
artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la
República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses,
contados a partir de la vigencia de la presente ley, para los siguientes
efectos:
(...)
b) Establecer el
régimen de propiedad, porte, tenencia de las armas, y la devolución voluntaria
de las mismas al Estado;
(...)
f) Regular la
propiedad y tenencia de armas de fuego de las compañías de vigilancia y los
departamentos de seguridad de las personas jurídicas;
(...)
DECRETO NUMERO 2535 DE 1993
(diciembre 17)
"por el cual se expiden normas sobre
armas, municiones y explosivos".
El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por los literales a), b), c), d), e), f), g), h), i), de la Ley 61
de 1993 y teniendo en cuenta las recomendaciones de la Comisión del Congreso de
que trata el artículo 2º de la misma,
DECRETA:
TITULO I
Principios generales.
ARTICULO 1º. Ambito. El presente Decreto tiene
por objeto fijar normas y requisitos para la tenencia y el porte de armas,
municiones, explosivos y sus accesorios; clasificar las armas; establecer el
régimen para la expedición, revalidación y suspensión de permisos, autoridades
competentes; condiciones para la importación y exportación de armas, municiones
y explosivos; señalar el régimen de talleres de armería y fábricas de artículos
pirotécnicos, clubes de tiro y caza, colecciones y coleccionistas de armas,
servicios de vigilancia y seguridad privada; definir las circunstancias en las
que procede la incautación de armas, imposición de multas y decomiso de las
mismas y establecer el régimen para el registro y devolución de armas.
Las armas,
municiones, explosivos y sus accesorios destinados a la Fuerza Pública para el
cumplimiento de su misión constitucional y legal, así como su fabricación y
comercialización en las empresas estatales no son objeto del presente Decreto.
ARTICULO 2º. Exclusividad. Sólo el Gobierno
puede introducir al país, exportar, fabricar y comercializar armas, municiones,
explosivos y las materias primas, maquinaría y artefactos para su fabricación y
ejercer el control sobre tales actividades.
ARTICULO 3º. Permiso del Estado. Los
particulares, de manera excepcional, sólo podrán poseer o portar armas, sus
partes, piezas, municiones, explosivos y sus accesorios, con permiso expedido
con base en la potestad discrecional de la autoridad competente.
ARTICULO 4º. Exclusión de responsabilidad. El
permiso concedido a los particulares para la tenencia o porte de las armas, sus
partes, piezas, municiones, explosivos y accesorios se expedirá bajo la
responsabilidad absoluta del titular del permiso y no compromete la
responsabilidad del Estado, por el uso que de ellas se haga.
TITULO II
Armas
CAPITULO I
Definición y Clasificación
ARTICULO 5º. Definición. Son armas, todos
aquellos instrumentos fabricados con el propósito de producir amenaza, lesión o
muerte a una persona.
ARTICULO 6º. Definición de armas de fuego. Son
armas de fuego las que emplean como agente impulsor del proyectil la fuerza
creada por expansión de los gases producidos por la combustión de una sustancia
química.
Las armas pierden su
carácter cuando sean total y permanentemente inservibles y no sean portadas.
ARTICULO 7º. Clasificación. Para los efectos del presente Decreto, las armas de
fuego se clasifican en:
a) Armas de guerra o
de uso privativo de la Fuerza Pública;
b) Armas de uso
restringido;
c) Armas de uso
civil.
ARTICULO 8º. Armas de guerra o de uso privativo de la
Fuerza Pública. Son armas
de guerra y por tanto de uso privativo de la Fuerza Pública, aquellas
utilizadas con el objeto de defender la independencia, la soberanía nacional,
mantener la integridad territorial; asegurar la convivencia pacífica, el
ejercicio de los derechos y libertades públicas, el orden constitucional y el
mantenimiento y restablecimiento del orden público, tales como:
a)Pistolas y
revólveres de calibre 9.652 mm. (.38 pulgadas) que no reúnan las
características establecidas en el artículo 11 de este Decreto;
b) Pistolas y
revólveres de calibre superior a 9.652 mm. (.38 pulgadas);
c) Fusiles y
carabinas semiautomáticas de calibre superior a 22 L. R.;
d) Armas automáticas
sin importar calibre;
e) Los antitanques,
cañones, morteros, obuses y misiles de tierra, mar y aire en todos los
calibres;
f) Lanzacohetes,
bazucas, lanzagranadas en cualquier calibre;
g) Cargas explosivas
tales como bombas de mano, bombas de aviación, granadas de fragmentación,
petardos, proyectiles y minas.
h) Granadas de
iluminación, fumígenas, perforantes o de instrucción de la Fuerza Pública;
i) Armas que lleven
dispositivos de tipo militar como miras infrarrojas, laséricas o accesorios
como lanzagranadas y silenciadores;
j) Las municiones
correspondientes al tipo de armas enunciadas en los literales anteriores.
Parágrafo 1º. El material descrito en el literal g)
podrá ser autorizado de manera excepcional, previo concepto favorable del
Comité de Armas, de que trata el artículo 31 de este Decreto.
Parágrafo 2º. El Gobierno Nacional por conducto del
Ministerio de Defensa Nacional determinará las armas de uso privativo que
puedan portar los miembros de los organismos nacionales de seguridad y otros
cuerpos oficiales armados de carácter permanente creados o autorizados por la
ley.
ARTICULO 9º. Armas de uso restringido. Las armas de uso restringido son armas de
guerra o de uso privativo de la fuerza pública, que de manera excepcional
pueden ser autorizadas con base en la facultad discrecional de la autoridad
competente, para defensa personal especial, tales como:
a) Los revólveres y
pistolas de calibre 9.652 mm. (.38 pulgadas) que no reúnan las características
establecidas en el artículo 11 de este Decreto;
b) Las pistolas de
funcionamiento automático y subametralladoras.
Parágrafo 1º. Aquellas personas que a la fecha de
expedición de este Decreto tengan armas de este tipo con su respectivo permiso
o salvoconducto vigente, deberán obtener el nuevo permiso para tenencia o para
porte, en los términos señalados en los artículos 22 y 23 del presente Decreto.
Parágrafo 2º. El Comité de Armas del Ministerio de
Defensa Nacional podrá autorizar la tenencia o porte de armas de uso
restringido, a las empresas transportadoras de valores, departamentos de
seguridad de empresas y a los servicios especiales de seguridad, previo
concepto favorable de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
Parágrafo 3º. El Gobierno Nacional reglamentará el
número máximo de armas de este tipo que en cada caso puedan portar los
particulares.
ARTICULO 10º. Armas de uso civil. Son aquellas, que con permiso de
autoridad competente, pueden tener o portar los particulares, y se clasifican
en:
a) Armas de defensa
personal;
b) Armas deportivas;
c) Armas de
colección.
ARTICULO 11º. Armas de defensa personal.
Son aquellas diseñadas para defensa individual a corta distancia. Se clasifican
en esta categoría:
a) Revólveres y
pistolas que reúnan la totalidad de las siguientes características:
- Calibre máximo
9.652 mm. (.38 pulgadas).
- Longitud máxima de
cañón 15.24 cm. (6 pulgadas).
- En pistolas,
funcionamiento por repetición o semiautomática.
- Capacidad en el
proveedor de la pistola no superior a 9 cartuchos, a excepción de las que
originalmente sean de calibre 22, caso en el cual se amplía a 10 cartuchos.
b) Carabinas calibre
22 S, 22 L, 22 L. R., no automáticas;
c) Las escopetas
cuya longitud de cañón no sea superior a 22 pulgadas.
ARTICULO 12º. Armas deportivas. Son las
armas de fuego que cumplen con las especificaciones necesarias para practicar
las modalidades de tiro aceptadas por la Federación Internacional de Tiro y las
usuales para la práctica del deporte de la cacería, de acuerdo con la siguiente
clasificación:
a) Pistolas y
revólveres para prueba de tiro libre, rápido y fuego central;
b) Armas cortas no
automáticas para tiro práctico;
c) Revólveres o
pistolas de calibre igual o inferior a .38 pulgadas y de cañón superior a 15.24
cm. (6 pulgadas);
d) Escopetas cuya
longitud de cañón sea superior a 22 pulgadas;
e) Revólveres y
pistolas de pólvora negra;
f) Carabinas calibre
22 S, 22 L, 22 L. R., no automáticas;
g) Rifles de cacería
de cualquier calibre que no sean semiautomáticos;
h) Fusiles
deportivos que no sean semiautomáticos.
ARTICULO 13º. Armas de colección. Son
aquellas que por sus características históricas, tecnológicas o científicas
sean destinadas a la exhibición privada o pública de las mismas.
CAPITULO II
Armas y accesorios prohibidos.
ARTICULO 14º. Armas prohibidas. Además de
lo dispuesto en el artículo 81 de la Constitución Política, se prohibe la
tenencia y el porte en todo el territorio nacional de las siguientes armas, sus
parte y piezas:
a) Las armas de uso
privativo o de guerra, salvo las de colección debidamente autorizadas, o las
previstas en el artículo 9º de este Decreto;
b) Armas de fuego de
cualquier calibre que hayan sido modificadas sustancialmente en sus
características de fabricación u origen, que aumenten la letalidad del arma;
c) Las armas
hechizas, salvo las escopetas de fisto;
d) Las que requiriéndolo
carezcan del permiso expedido por autoridad competente;
e) Las que el
Gobierno Nacional, teniendo en cuenta el desarrollo tecnológico, clasifique
como tales.
Parágrafo. También está prohibida la tenencia o
porte de artefactos fabricados sobre la base de gases venenosos, de sustancias
corrosivas o de metales que por la expansión de los gases producen esquirlas, y
los implementos destinados a su lanzamiento o activación.
ARTICULO 15º. Accesorios prohibidos. Se
consideran de uso privativo de la Fuerza Pública las miras infrarrojas,
laséricas o de ampliación lumínica, los silenciadores y los elementos que
alteren su sonido.
El Comité de Armas
del Ministerio de Defensa Nacional, de que trata el artículo 31 de este
Decreto, podrá autorizar a particulares el uso de algunos de estos elementos
para competencias deportivas.
CAPITULO III
Tenencia, porte, transporte, pérdida o
destrucción de armas y municiones.
ARTICULO 16º. Tenencia de armas y municiones.
Se entiende por tenencia de armas su posesión, dentro del bien inmueble
registrado en el correspondiente permiso, del arma y sus municiones para
defensa personal. La tenencia sólo autoriza el uso de las armas dentro del
inmueble, al titular del permiso vigente y a quienes siendo sus moradores permanentes
o transitorios asuman dicha defensa.
Las armas deportivas
solamente serán utilizadas en actividades de tiro y caza, con las limitaciones
establecidas en la ley y el reglamento, en particular las normas de protección
y conservación de los recursos naturales.
ARTICULO 17º. Porte de armas y municiones. Se
entiende por porte de armas y municiones la acción de llevarlas consigo, o a su
alcance para defensa personal con el respectivo permiso expedido por autoridad
competente.
ARTICULO 18. Transporte de armas. Las
armas con permiso de tenencia podrán ser transportadas de un lugar a otro, para
reparación o práctica de tiro en sitios autorizados, con el arma y el proveedor
descargados, y observando las condiciones de seguridad que establezca el
Gobierno Nacional a través del Ministerio de Defensa Nacional.
ARTICULO 19. Pérdida, hurto o destrucción
de armas. El titular de un permiso para tenencia o porte de armas que sufra
la pérdida o hurto de la misma, deberá:
a) Informar por
escrito de manera inmediata a la autoridad militar que expidió el permiso, a la
ocurrencia de la pérdida o el hurto de la misma;
b) Formular en forma
inmediata la denuncia correspondiente;
c) Entregar el
permiso del arma y copia de la denuncia.
En caso de
destrucción de un arma, bastará con informar del hecho al Comando Militar que
concedió el permiso, adjuntando declaración rendida bajo la gravedad del
juramento, sobre el hecho y el respectivo permiso para su anulación.
Recibido el informe,
la autoridad respectiva lo comunicará al Departamento Control Comercio de
Armas, Municiones y Explosivos del Comando General de las Fuerzas Militares.
Parágrafo. Facúltase a la autoridad militar
competente para autorizar o negar un nuevo permiso para tenencia o para porte a
las personas naturales o jurídicas de que trata este artículo.
TITULO III
Permisos
CAPITULO I
Definición, clasificación, excepciones y
Comité de Armas.
ARTICULO 20º. Permisos. Es la
autorización que el Estado concede con base en la potestad discrecional de la
autoridad militar competente, a las personas naturales o jurídicas para la
tenencia o para el porte de armas.
Cada una de las
armas de fuego existentes en el territorio nacional en manos de los
particulares, debe tener un (1) permiso para tenencia o para porte según el uso
autorizado. No obstante, podrán expedirse dos (2) permisos para un (1) arma, si
su uso se autoriza entre parientes hasta el segundo grado de consanguinidad o
entre cónyuges o compañeros permanentes.
ARTICULO 21º. Clasificación de los permisos. Los
permisos tienen validez en todo el territorio nacional y se clasifican en:
permiso para tenencia, para porte y especiales.
ARTICULO 22º. Permiso para tenencia. Es aquel que autoriza a su titular para
mantener el arma en el inmueble declarado, correspondiente a su residencia, a
su sitio de trabajo o al lugar que se pretende proteger.
Sólo podrá
autorizarse la expedición hasta de dos (2) permisos para tenencia por persona.
El permiso de
tenencia tendrá una vigencia máxima de diez (10) años.
Parágrafo. Para la expedición de permisos de
tenencia a los coleccionistas deberá presentarse la credencial de coleccionista
de acuerdo con lo previsto en este Decreto; para la expedición de permiso de
tenencia para deportistas deberá acreditarse la afiliación a un club de tiro y
caza afiliado a la Federación Colombiana de Tiro.
ARTICULO 23º. Permiso para porte. Es aquel que autoriza a su titular para
llevar consigo un (1) arma.
Sólo podrá
autorizarse la expedición hasta de dos permisos para porte por persona. La
autorización para el segundo permiso será evaluada de acuerdo con las
circunstancias particulares de seguridad del solicitante. A quienes demuestren
estar en las circunstancias contempladas en el literal c) del artículo 34 de
este Decreto, se les podrá autorizar un número superior, previa autorización
del Comité de Armas del Ministerio de Defensa Nacional.
El permiso para el
porte de armas de defensa personal se expedirá por el término de tres (3) años;
y el permiso para porte de armas de uso restringido tendrá una vigencia de un
(1) año.
ARTICULO 24º. Permiso especial. Es aquel
que se expide para la tenencia o para porte de armas destinadas a la protección
de misiones diplomáticas o funcionarios extranjeros legalmente acreditados.
Cuando la concesión
del permiso se haga a nombre de la misión diplomática, la vigencia será de
cuatro (4) años. Tratándose de permisos concedidos a nombre de un funcionario,
su vigencia será hasta por el término de su misión.
ARTICULO 25º. Excepciones. No requieren
permiso para porte o para tenencia, las armas neumáticas, de gas y las armas
largas de pólvora negra, incluso las escopetas de fisto.
Parágrafo. No obstante lo establecido en este
artículo, las armas que no requieren permiso están sujetas a las disposiciones
previstas en los artículos 84 a 94 del presente Decreto, en lo pertinente.
ARTICULO 26º. Autorizaciones a personas
naturales. Sin perjuicio de lo previsto en los artículos 23 y 34 literal c)
de este Decreto, a las personas naturales sólo les podrá ser autorizado hasta
dos permisos para tenencia y hasta dos permisos para porte para las armas
relacionadas en los artículos 10 y 12 de este Decreto y excepcionalmente para
las previstas en el artículo 9º del mismo.
ARTICULO 27º. Autorizaciones para personas jurídicas. A partir de la vigencia del presente
Decreto a las personas jurídicas sólo les podrá ser autorizado permiso para
tenencia hasta para cinco (5) armas, de cualquiera de las siguientes: pistola,
revólver, carabina o escopeta de las características previstas en el artículo
11 del presente Decreto, salvo a los servicios de vigilancia y seguridad
privada, los cuales se rigen por las normas específicas previstas en este
Decreto y en las disposiciones que reglamenten esta actividad.
ARTICULO 28º. Autorizaciones para inmuebles rurales. A partir de la vigencia del presente
Decreto, para los inmuebles rurales, la autoridad militar respectiva podrá
conceder permiso para tenencia hasta para cinco (5) armas de defensa personal.
Parágrafo. Cuando por especiales circunstancias se
requiera un número superior de permisos, el propietario del inmueble deberá
constituir un Departamento de Seguridad en los términos establecidos en la ley.
ARTICULO 29º. Misiones diplomáticas. El Comando General de las Fuerzas Militares
podrá autorizar la expedición de permisos para la tenencia o porte de armas y
municiones para la protección de sedes diplomáticas y sus funcionarios,
debidamente acreditados ante el Gobierno Colombiano, teniendo en cuenta las
circunstancias concretas de cada misión o funcionario.
ARTICULO 30. Autorización para instalación de polígonos. La instalación de polígonos para tiro
requiere autorización del Comando General de las Fuerzas Militares, previo
cumplimiento de los requisitos establecidos por el Gobierno Nacional.
ARTICULO 31º. Comité de Armas del Ministerio de Defensa
Nacional. El Comité de
Armas estará integrado por:
a) Dos delegados del
Ministro de Defensa Nacional;
b) El Defensor del
Pueblo o su delegado;
c) El
Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada o su delegado;
d) El Jefe del
Departamento D-2 EMC del Comando General de las Fuerzas Militares;
e) El Subdirector de
Policía Judicial e Investigación;
f) El Jefe del
Departamento Control Comercio de Armas, Municiones y Explosivos.
El Comité de Armas
estudiará y decidirá sobre las peticiones que formulen los particulares en
relación con armas, municiones, explosivos y sus accesorios en los casos
establecidos en el presente Decreto.
El Comité será presidido
por el delegado del Ministro de Defensa que éste señale.
CAPITULO II
Competencia, requisitos, pérdida y
suspensión de la vigencia de permisos.
ARTICULO 32º. Competencia. Son competentes para la expedición y revalidación de
permisos para tenencia y para porte de armas y para la venta de municiones y
explosivos en los lugares que determine el Ministerio de Defensa Nacional, las
siguientes autoridades militares: El Jefe del Departamento Control Comercio
Armas, Municiones y Explosivos, los Jefes de Estado Mayor de las Unidades
Operativas Menores o sus equivalentes en la Armada Nacional o la Fuerza Aérea y
los Ejecutivos y Segundos Comandantes de Unidades Tácticas en el Ejército
Nacional, o sus equivalentes en la Armada Nacional y la Fuerza Aérea.
ARTICULO 33º. Requisitos para solicitud de permiso para
tenencia. Para el estudio
de las solicitudes de permisos para tenencia, deben acreditarse los siguientes
requisitos:
1. Para personas
naturales:
a) Formulario
suministrado por la autoridad competente, debidamente diligenciado;
b) Presentación de
la tarjeta de reservista o provisional militar;
c) Fotocopias de la
cédula de ciudadanía y del certificado judicial debidamente autenticadas;
d) Certificado
médico de aptitud sicofísica para el uso de armas.
2. Para personas
jurídicas:
a) Formulario
suministrado por autoridad competente debidamente diligenciado;
b) Certificado de
existencia y representación legal;
c) Fotocopias de la
cédula de ciudadanía y del certificado judicial del representante legal
debidamente autenticadas;
d) Concepto
favorable de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para los
servicios sometidos a su vigilancia.
Parágrafo. El solicitante, además de los requisitos
anteriores deberá justificar la necesidad de tener armas para su seguridad y
protección, circunstancia que será evaluada por la autoridad competente.
ARTICULO 34º. Requisitos para solicitud de permiso para
porte. Para el estudio de
las solicitudes de permiso para porte deben acreditarse los siguientes
requisitos:
1. Para personas
naturales:
a) Acreditar los
requisitos establecidos en el artículo anterior, en lo pertinente;
b) Si se solicita
permiso para el porte de un arma de defensa personal, el solicitante deberá
justificar la necesidad de portar un arma para su defensa e integridad personal
de acuerdo con lo previsto en el artículo 23 de este Decreto, aportando para
ello todos los elementos probatorios de que dispone;
c) Si se solicita
permiso para el porte de un arma de uso restringido, el solicitante deberá
justificar que se encuentre en peligro de muerte o grave daño personal por
especiales circunstancias de su profesión, oficio, cargo que desempeña o
actividad económica que desarrolla, que ameriten su expedición, para lo cual
podrá aportar todos los elementos probatorios de que disponga, previa
autorización del Comité de Armas del Ministerio de Defensa Nacional.
2. Para servicios de
vigilancia y seguridad privada:
a) Acreditar los
requisitos establecidos en el artículo anterior para las personas jurídicas.
ARTICULO 35º. Información a la autoridad. Las informaciones que se suministren a las
autoridades con el propósito de obtener armas, municiones y explosivos, se
considerarán rendidas bajo la gravedad del juramento, circunstancia sobre la
cual se deberá advertir al particular al solicitarle la información respectiva.
Es responsabilidad
del funcionario competente investigar todas las circunstancias y hechos
consignados en la solicitud, consultando los archivos de la Policía Nacional
del Departamento Control Comercio Armas, Municiones y Explosivos del Comando
General de las Fuerzas Militares y demás organismos de seguridad del Estado.
ARTICULO 36º. Cambio de domicilio. El titular de un permiso para tenencia o
para porte de armas, deberá informar todo cambio de domicilio, o del lugar de
tenencia del arma a la autoridad militar competente, dentro de los cuarenta y
cinco (45) días siguientes a que éste se produzca, y tramitar el cambio del
permiso de tenencia, si es del caso.
ARTICULO 37º. Costo del uso del arma y su devolución. A partir de la vigencia de este Decreto,
para la expedición del permiso para tenencia o para porte de armas y la entrega
de las mismas, el interesado deberá cancelar su valor. A la expiración del
término del permiso y en concordancia con el artículo 87, literal a), éste
podrá ser prorrogado, o en caso contrario el arma deberá ser devuelta a la
autoridad militar competente y su valor inicial o el mayor valor que resulte
del avalúo, será devuelto al titular, salvo en los eventos de pérdida de
vigencia del permiso por decomiso del arma.
Parágrafo 1º. Las personas que a la fecha de expedición
de este Decreto posean armas con su respectivo permiso, en el evento de su
cambio, no deberán cancelar nuevamente su valor. No obstante, a la expiración
del término del permiso, si éste no es prorrogado, el arma deberá ser devuelta
a la autoridad militar competente y el valor que resulte del avalúo será
devuelto a su titular, salvo en los eventos de pérdida de vigencia por decomiso
del arma.
Parágrafo 2º. En caso de que el arma devuelta presente
daños, el valor de su reparación será deducido. En caso de pérdida o hurto no
habrá lugar a devolución alguna.
Parágrafo 3º. Para el manejo y administración de los
valores de que trata este artículo, autorízase a la Industria Militar para
celebrar contratos de fiducia.
ARTICULO 38º. Revalidación. El titular de un permiso para tenencia o para porte de
armas, que desee su revalidación, deberá cumplir con las disposiciones
previstas en este Decreto. No obstante, el Comando General de las Fuerzas
Militares, dará aviso por escrito antes del vencimiento del mismo, a la
dirección registrada por el titular ante la autoridad militar competente.
ARTICULO 39º. Requisitos para revalidación. Para la revalidación de permisos el
interesado deberá demostrar que las circunstancias que dieron origen a su
concesión original, aún prevalecen, y además deberá presentar los siguientes
documentos:
a) Formulario
suministrado por la autoridad militar competente debidamente diligenciado;
b) Permiso vigente;
c) Fotocopia de la
cédula de ciudadanía y certificado judicial;
d) Recibo de pago
Parágrafo. A juicio de la autoridad competente se
podrá disponer la presentación del arma.
ARTICULO 40º. Pérdida de vigencia de permisos. Los permisos perderán su vigencia en
cualquiera de las siguientes circunstancias:
a) Muerte de la
persona a quien se le expidió;
b) Cesión del uso
del arma sin la autorización respectiva;
c) Entrega del arma
al Estado;
d) Por destrucción o
deterioro manifiesto;
e) Decomiso del
arma;
f) Condena del
titular con pena privativa de la libertad;
g) Vencimiento de la
vigencia del permiso.
Parágrafo 1º. En el evento previsto en el literal a), los
beneficiarios o interesados deberán avisar a la autoridad militar competente,
dentro de los noventa (90) días siguientes al fallecimiento, pudiendo ellos
obtener permiso para tenencia de las armas del fallecido previo el cumplimiento
de los requisitos previstos en este Decreto, sin perjuicio de las disposiciones
sucesorales a que haya lugar.
Parágrafo 2º. En el evento previsto en el literal f),
las armas deberán ser entregadas a la autoridad militar dentro de los noventa
(90) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia que ordena la condena, por
cualquier persona que autorice el titular. Transcurrido este término procederá
el decomiso.
ARTICULO 41º. Suspensión. Las autoridades de que trata el artículo 32 del
presente Decreto, podrán suspender de manera general la vigencia de los
permisos, para tenencia o para porte de armas expedidos a personas naturales,
personas jurídicas o inmuebles rurales. Estas autoridades, también podrán
ordenar la suspensión de los permisos de manera individual a personas naturales,
personas jurídicas o inmuebles rurales, previo el concepto del Comité de Armas
del Ministerio de Defensa Nacional, cuando a juicio de las mismas, las
condiciones que dieron origen a la concesión original han desaparecido.
Si el titular del
permiso respecto del cual se dispuso la suspensión individual, no devuelve el
arma a la autoridad militar competente en un término de cinco (5) días contados
a partir de la ejecutoria de la disposición que la ordenó, procederá su
decomiso, sin perjuicio de las disposiciones legales vigentes sobre la materia.
Cuando la suspensión
sea de carácter general los titulares no podrán portar las armas.
Parágrafo 1º. Los gobernadores y alcaldes, podrán
solicitar a la autoridad militar competente la adopción de la suspensión
general, de manera directa o por conducto del Ministerio de Defensa Nacional.
Parágrafo 2º. La autoridad militar que disponga la
suspensión general de la vigencia de los permisos, podrá autorizar de manera
especial e individual el porte de armas a solicitud del titular o del
gobernador o alcalde respectivo.
ARTICULO 42º. Suspensión voluntaria. El titular de un permiso podrá solicitar
la suspensión de la vigencia del mismo, cuando no requiera hacer uso del arma.
En este caso, las armas deberán ser depositadas temporalmente en la Unidad
Militar más cercana a su domicilio.
Parágrafo. Durante el término de la suspensión no
correrán los términos de la vigencia del permiso.
ARTICULO 43º. Extravío de permisos. Cuando por cualquier circunstancia se
produzca el extravío del permiso, el propietario del arma deberá:
1. Formular la
denuncia.
2. Informar a la
autoridad militar más cercana al lugar de su residencia, dentro de los treinta
(30) días siguientes a la ocurrencia del hecho, so pena de incurrir en la
sanción establecida en este Decreto.
Una vez cumplidos
los anteriores requisitos la autoridad militar competente podrá expedir nuevo
permiso.
CAPITULO III
Cesión del uso de armas.
ARTICULO 44º. Solicitud para la cesión del uso de armas. Cuando el titular de un permiso, para
tenencia o para porte requiera efectuar la cesión de su uso, deberá hacer la
correspondiente solicitud a la autoridad militar competente, la cual podrá
autorizarla si el cesionario reúne los requisitos de que trata el presente
Decreto.
ARTICULO 45. Procedencia de la cesión. La cesión del uso de armas de defensa
personal podrá autorizarse en los siguientes casos:
a) Entre personas
naturales o jurídicas, previa autorización de la autoridad militar competente;
b) Las
colecciones, entre coleccionistas y las armas deportivas entre miembros o
clubes afiliados a la Federación de Tiro y Caza;
c) De una persona
natural a una jurídica de la cual sea socio o propietario de una cuota parte.
Parágrafo. Los permisos para la tenencia de armas de
uso restringido, sólo podrán ser cedidos entre parientes hasta el cuarto grado
de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil, cónyuges o compañeros
permanentes.
TITULO IV
Municiones, explosivos y sus accesorios.
CAPITULO I
Municiones.
ARTICULO 46.
Definición. Se entiende
por munición, la carga de las armas de fuego necesaria para su funcionamiento y
regularmente está compuesta por: vainilla, fulminante, pólvora y proyectil.
ARTICULO 47.
Clasificación. Las
municiones se clasifican:
1. Por calibre;
2. Por uso: de
guerra o uso privativo, de defensa personal, deportiva, de cacería.
ARTICULO 48. Venta de municiones: Las autoridades militares de que trata el
presente Decreto, podrán vender municiones a los titulares de los permisos
correspondientes.
A juicio de la
autoridad competente, podrá exigirse además de la presentación del permiso, la
presentación del arma.
Parágrafo. El Comando General de las Fuerzas
Militares, determinará las cantidades y tipo de munición, clase y la frecuencia
con que pueden venderse por cada tipo de arma y por cada clase de permiso.
ARTICULO 49. Prohibición: Queda prohibida la venta y uso particular de
municiones explosivas, tóxicas expansivas y de fragmentación.
CAPITULO II
Explosivos.
ARTICULO 50. Definición. Se entiende por explosivo, todo cuerpo o mezcla que
en determinadas condiciones puede producir rápidamente una gran cantidad de
gases con violentos efectos mecánicos o térmicos.
ARTICULO 51. Venta. La venta de explosivos, o sus accesorios se realizará
previo el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a)
Diligenciamiento de la respectiva solicitud;
b) Prueba de la
actividad para la cual se requiere el explosivo;
c) Justificación
de la cantidad de explosivos y accesorios solicitados;
d) El certificado
judicial del solicitante;
e) Los medios de
que dispone la persona o entidad que adquiere los explosivos, para ejercer el
control que sobre los mismos exijan las autoridades militares competentes.
Parágrafo 1º. La venta de explosivos será potestad
discrecional de la autoridad militar competente, debiendo tenerse en cuenta la
situación de orden público reinante en la zona donde se vaya a utilizar el
material y la conveniencia y seguridad del Estado. La venta podrá ser
permanente cuando se acredite su uso para fines industriales.
Parágrafo 2º. Previa coordinación, se podrá autorizar la
fabricación y venta de explosivos en el sitio de trabajo.
Parágrafo 3º. El Gobierno Nacional podrá ejercer control
sobre los elementos requeridos para uso industrial, que sin serlo
individualmente, en conjunto, conforman substancias explosivas y sobre los
elementos que sin serlo de manera original, mediante un proceso pueden
transformarse en explosivos.
ARTICULO 52. Responsabilidad. Toda persona natural o jurídica que
adquiera explosivos responde por su correcta y exclusiva utilización para los
fines detallados en la solicitud de compra. El comprador se hará acreedor a las
sanciones legales a que haya lugar, por uso indebido o destinación diferente
que se haga de estos elementos, provenientes de dolo, negligencia o descuido en
las medidas de control establecidas.
ARTICULO 53. Transporte aéreo. El transporte aéreo de armas, municiones,
explosivos y sus accesorios se efectuará observando las regulaciones del
Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, o la entidad que haga sus
veces de acuerdo con lo estipulado en el Manual de Reglamentos Aeronáuticos y
las demás disposiciones que se dicten sobre el particular.
ARTICULO 54. Transporte de explosivos. El transporte de explosivos y sus
accesorios dentro del territorio nacional se efectuará de acuerdo con los
requisitos que expida el Comando General de las Fuerzas Militares.
ARTICULO 55. Provisión y registro de explosivos. Para la provisión de explosivos las
personas naturales o jurídicas que tengan autorización legal para el empleo de
los mismos con fines industriales, se establecerán marcas, numeración o
distintivos especiales con el fin de controlar las cantidades indispensables
para su uso.
Estas personas
implementarán un archivo en el cual consten la calidad, características y
porcentajes de utilización de dichos materiales.
ARTICULO 56. Cesión. Sólo podrá efectuarse la cesión de explosivos, previa
autorización de la autoridad militar competente.
TITULO V
Importación y exportación de armas,
municiones y explosivos.
ARTICULO 57. Importación y exportación de armas,
municiones y explosivos.
Solamente el Gobierno Nacional podrá importar y exportar armas, municiones,
explosivos y sus accesorios, de acuerdo con la reglamentación que expida el
Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Defensa Nacional.
La importación de
explosivos y de las materias primas contempladas en el parágrafo 3º del
artículo 51 de este Decreto, podrá llevarse a cabo a solicitud de los
particulares por razones de conveniencia comercial, salvo por circunstancias de
defensa y seguridad nacional. La entidad gubernamental encargada de estas
operaciones no podrá derivar utilidad alguna y solamente cobrará los costos de
administración y manejo.
ARTICULO 58. Importación y exportación temporal. El Gobierno Nacional a través del
Ministerio de Defensa Nacional podrá expedir licencia para importar armas,
municiones y sus accesorios a empresas extranjeras o sus representantes en el
país, con el propósito de realizar pruebas o demostraciones autorizadas. Así
mismo, podrá expedir licencia de exportación temporal para reparaciones y
competencias.
Al término de la licencia
de importación los elementos deberán ser reexportados. El titular de la misma
deberá remitir constancia escrita al Comando General de las Fuerzas Militares,
acreditando tal hecho.
Parágrafo. Cuando el Gobierno Nacional autorice la
importación de armas para extranjeros, la Aduana Nacional deberá hacer constar
en el pasaporte de los interesados que éstas saldrán del país junto con su
propietario, lo cual será exigido y verificado por las autoridades de
inmigración.
TITULO VI
Talleres de armería, fábricas de artículos
pirotécnicos, importación y adquisición de materias primas.
ARTICULO 59. Funcionamiento. Unicamente con licencia expedida por el
Comando General de las Fuerzas Militares y mediante el lleno de los requisitos
que éste señale, podrán funcionar en el país fábricas de artículos
pirotécnicos, pólvora negra, perdigones, fulminantes y talleres para reparación
de armas.
ARTICULO 60. Reparación de armas. Las personas naturales y jurídicas
titulares de permisos, que requieran reparar armas, deberán hacerlo en los
talleres autorizados por el Comando General de las Fuerzas Militares, para lo
cual, junto con el arma, se dejará el correspondiente permiso o su fotocopia
autenticada.
Parágrafo. la reparación de armas sin el permiso
vigente, dará lugar a la cancelación de la licencia de funcionamiento del
taller y el decomiso del arma, sin perjuicio de la sanción penal
correspondiente.
ARTICULO 61. Medidas de Seguridad. Las medidas de seguridad para las fábricas
y talleres de armería, serán contempladas en los manuales de seguridad que
expida el Comando General de las Fuerzas Militares.
Parágrafo 1º. La Policía Nacional inspeccionará
periódicamente las fábricas y talleres de armería. En caso necesario el Comando
General de las Fuerzas Militares ordenará practicar inspecciones.
Parágrafo 2º. Las autoridades municipales y las del
Distrito Capital, determinarán las áreas para la ubicación de las fábricas y
expendios de artículos pirotécnicos.
ARTICULO 62. Importaciones de materias primas. Las Importaciones de materias primas, o de
las maquinarias o artefactos que sean necesarios para la operación en las
fábricas o talleres, de que trata el artículo 59 de este Decreto, requiere
autorización previa del Comando General de las Fuerzas Militares.
TITULO VII
Clubes de tiro y caza.
ARTICULO 63. Afiliación. La Federación Colombiana de Tiro y Caza podrá
afiliar, como integrantes de esa organización, a los clubes dedicados a estas
actividades que así lo soliciten, previo el lleno de los trámites establecidos
por el Comando General de las Fuerzas Militares, además de la licencia
correspondiente de caza de la entidad administradora de los recursos naturales
en este evento, y concepto favorable del Comandante de la Unidad Operativa del
Ejército o su equivalente en la Armada Nacional o Fuerza Aérea, en cuya
jurisdicción tenga la sede el club solicitante.
ARTICULO 64. Control a clubes. Los clubes de tiro y caza, una vez
afiliados a la Federación Colombiana de Tiro y Caza a que se refiere el
presente Capítulo, quedarán bajo el control de los Comandos de Unidades
Operativas o Tácticas o sus equivalentes en la Armada y Fuerza Aérea, que
tengan jurisdicción en el lugar de la sede de dichos clubes sin perjuicio de
los controles que sobre ellos ejerzan las entidades que tienen a su cargo la
guarda de los recursos naturales cuando sea del caso.
ARTICULO 65. Responsabilidad. Cada club de tiro y caza es responsable,
ante las autoridades militares a que se refiere el artículo anterior, de la
seguridad y correcto empleo de las armas y municiones de propiedad de sus
socios, sin perjuicio de la que le compete a cada uno de éstos.
ARTICULO 66. Venta a socios. Unicamente se autorizará la venta de
municiones a los socios de los clubes, de acuerdo con las armas deportivas que
les figuren en los permisos. Para el ejercicio de la caza sólo se autorizará la
venta de munición adecuada para la cacería de especies de fauna silvestre
autorizadas por la entidad administradora de recursos naturales.
ARTICULO 67. Control a socios. El control de armas y municiones a los
socios de clubes de tiro y caza, será ejercido por las autoridades militares a
que se refiere el artículo 64 de este Decreto.
ARTICULO 68. Retiro de socios. La Federación Colombiana de Tiro y Caza
suspenderá o retirará según el caso, por decisión del Comando General de las
Fuerzas Militares, al club afiliado o socio del mismo que infrinja las normas
sobre seguridad y empleo de las armas y municiones y demás disposiciones
expedidas por este Comando o aquéllos que infrinjan el Código de Recursos
Naturales.
ARTICULO 69. Devolución de armas. Las armas y municiones autorizadas al
socio suspendido o retirado, de acuerdo con el artículo anterior, serán
entregadas por la Federación Colombiana de Tiro y Caza a la autoridad militar
de la sede del club, a que se refiere el artículo 64 del presente Decreto,
dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de la comunicación de la
medida correspondiente, para su remisión y depósito temporal en el Departamento
Control Comercio de Armas, Municiones y Explosivos del Comando General de las
Fuerzas Militares y será reportada a la entidad administradora de recursos
naturales.
Parágrafo. Transcurridos 90 días y si no hubiere
interés en conservarlas, de conformidad con lo dispuesto en este Decreto para
la expedición de permisos, podrá reintegrarse los valores correspondientes a
las armas, previo su avalúo.
TITULO VIII
Colecciones y coleccionistas de armas de
fuego.
ARTICULO 70. Coleccionistas de armas de fuego. Para los efectos previstos en el presente
Decreto, se considera como coleccionista de armas de fuego la persona natural o
jurídica que posea armas de fuego que por sus características históricas,
tecnológicas o científicas, sean destinadas a la exhibición privada o pública,
y que sean clasificadas como tal por el Comité de Armas del Ministerio de
Defensa.
Los coleccionistas
podrán afiliarse a una asociación legalmente constituida. Quien no pertenezca a
una cualquiera asociación, deberá llenar los requisitos establecidos por el
Gobierno Nacional.
La calidad de
coleccionista se acreditará mediante credencial que expida la asociación y el
Comando General de las Fuerzas Militares si es asociado o este último si es un
coleccionista no asociado.
ARTICULO 71. Asociaciones de coleccionistas de armas. Para los efectos previstos en el presente
Decreto, se considera que son asociaciones de coleccionistas de armas, las
personas jurídicas que tengan por fin la tenencia de toda clase de armas de
colección, fomentar su exhibición y procurar el mejoramiento de los museos
existentes.
ARTICULO 72. Depósito. Las armas de colección deberán permanecer en un
museo estacionario o inmóvil, con las debidas medidas de seguridad, según la
reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
ARTICULO 73. Creación de asociaciones. Para la creación de asociaciones de
coleccionistas de armas, los interesados deberán presentar la solicitud ante el
Comando General de las Fuerzas Militares, con el lleno de los requisitos que
señale el Gobierno Nacional y obtener concepto favorable del Comité de Armas
del Ministerio de Defensa.
ARTICULO 74. Control de asociaciones. Las asociaciones de coleccionistas de
armas quedarán bajo el control y supervisión de las autoridades militares que
tengan jurisdicción en la localidad donde funcionen aquéllas. Para tal fin,
efectuarán como mínimo una inspección anual a cada una de las colecciones y
elaborarán el acta correspondiente, cuya copia se enviará al Comando General de
las Fuerzas Militares, dentro de los quince (15) días siguientes a la visita:
dicha inspección se hará con anterioridad al primero (1º) de diciembre de cada
año.
ARTICULO 75. Responsabilidad de los coleccionistas. Cada coleccionista es responsable ante el
Comando Militar de la jurisdicción de la seguridad y correcto empleo de las
armas que posean y las asociaciones velarán por el estricto cumplimiento de las
disposiciones legales sobre la materia.
El Comando General
de la Fuerzas Militares establecerá las medidas de seguridad a que deben
someterse las armas de colección, así como las medidas que pueden adoptarse en
caso de inobservancia de las mismas.
ARTICULO 76. Información a la autoridad. Los Directivos de cada Asociación deberán
presentar oportunamente al Comando de la Unidad Militar de su jurisdicción y
ésta al Departamento Control Comercio Armas, Municiones y Explosivos, la lista
de personal que por cualquier motivo deja de ser socio y adjuntarán el permiso
y credencial respectivos para su anulación. La información deberá hacerse
dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha en que se produzca el
retiro del socio.
Parágrafo. El socio expulsado de una asociación
podrá solicitar la calidad de coleccionista al Comité de Armas del Ministerio
de Defensa.
TITULO IX
Servicios de vigilancia y seguridad
privada.
ARTICULO 77. Uso de armas para servicios de vigilancia
y seguridad privada. Los
servicios de vigilancia y seguridad privada podrán usar armas de fuego de
defensa personal en la proporción máxima de un arma por cada tres vigilantes en
nómina y excepcionalmente armas de uso restringido, de acuerdo con lo previsto
en el parágrafo 2º del artículo 9º de este Decreto.
ARTICULO 78. Idoneidad para el uso de armas. Toda persona que preste servicio armado
de vigilancia o seguridad privada, deberá ser capacitado en el uso de las armas
y acreditar su cumplimiento ante la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
Privada.
ARTICULO 79. Tenencia y porte. Los servicios de vigilancia y seguridad
privada deben obtener el permiso para la tenencia o para el porte de armas y
adquirir municiones ante la autoridad competente ubicada en el lugar donde
funcione la oficina principal, sucursal o agencia del servicio de vigilancia y
seguridad privada. El personal que porte armamento deberá contar con los
siguientes documentos:
a) Credencial de
identificación vigente, expedida por la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada;
b) Fotocopia
auténtica del permiso de porte correspondiente.
ARTICULO 80. Devolución de las armas. Cuando los servicios de vigilancia y
seguridad privada se disuelvan o les sea cancelada la licencia de
funcionamiento o su credencial, éstos deberán entregar el armamento, municiones
y permisos correspondientes al Comando General de la Fuerzas Militares. El
valor de las armas y de las municiones entregadas, salvo que se haya autorizado
su cesión, será devuelto al titular previo avalúo.
ARTICULO 81. Devolución transitoria de las armas. Cuando se presente suspensión de labores
por parte del personal integrante de los servicios de vigilancia y seguridad
privada, el representante legal o quien haga sus veces, informará dentro de los
diez (10) días siguientes por escrito a la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada y entregará las armas y municiones a la unidad militar del
lugar, la cual dispondrá el traslado del armamento, munición y permisos a sus
instalaciones, previa elaboración del acta correspondiente.
Una vez se
restablezcan las labores, previa solicitud se procederá a devolver el
armamento, munición y permisos.
ARTICULO 82. Devolución de material inservible. El material inservible u obsoleto podrá
ser entregado al Comando General de las Fuerzas Militares con el respectivo permiso
para el descargo correspondiente.
TITULO X
Incautación de armas.
ARTICULO 83. Competencia. Son autoridades competentes para incautar armas,
municiones, explosivos y sus accesorios:
a) Todos los
miembros en servicio activo de la Fuerza Pública cuando se hallen en
cumplimiento de funciones propias del servicio;
b) Los Fiscales,
los Jueces de todo orden, los Gobernadores, los Alcaldes e Inspectores de
Policía en sus correspondientes territorios, a través de la Policía, cuando
conozcan de la tenencia o porte irregular de un arma, munición o explosivo;
c) Los Agentes del
Departamento Administrativo de Seguridad, en desarrollo de actos del servicio,
y los funcionarios que integran las Unidades de Policía Judicial;
d) Los
administradores y empleados de aduana, encargados del examen de mercancías y
equipajes en ejercicio de sus funciones;
e) Los guardias
penitenciarios;
f) Los Comandantes
de naves y aeronaves, durante sus desplazamientos.
ARTICULO 84. Incautación de armas, municiones y explosivos. La incautación procede en todos los casos
en que se posea o porte un arma, munición o explosivo y sus accesorios sin el
cumplimiento de los requisitos exigidos en este Decreto. La autoridad que
incaute está en obligación de entregar a su poseedor un recibo en que conste:
Lugar y fecha, características y cantidad de elementos incautados (clase,
marca, calibre, número y estado), nombres y apellidos, número del documento de
identidad y dirección de la persona a quien se le incautó, cantidad de cartuchos,
vainillas u otros elementos incautados, número y fecha de vencimiento del
permiso. Unidad que hizo la incautación, motivo de ésta, firma y postfirma de
la autoridad que lo realizó.
La autoridad que
efectúa la incautación deberá remitir el arma, munición o explosivo y sus
accesorios y el permiso o licencia al funcionario competente, con el informe
correspondiente en forma inmediata.
Parágrafo 1º. El incumplimiento de lo aquí dispuesto,
por parte de las autoridades, se considerará como causal de mala conducta para
efectos disciplinarios.
Parágrafo 2º. Los explosivos y accesorios de voladura
deberán remitirse a un polvorín autorizado, donde serán almacenados o
destruidos según el estado en que se encuentren.
ARTICULO 85. Causales de incautación. Son causales de incautación las
siguientes:
a) Consumir licor
o usar sustancias psicotrópicas portando armas, municiones y explosivos en
lugares públicos;
b) Portar o
transportar arma, munición, explosivo o sus accesorios en notorio estado de
embriaguez o bajo el efecto de sustancias psicotrópicas;
c) Portar,
transportar o poseer arma, munición, explosivo o accesorio, sin el permiso o
licencia correspondiente;
d) Portar el
armamento, municiones y explosivos o accesorios en reuniones políticas,
elecciones, sesiones de corporaciones públicas, asambleas y manifestaciones
populares;
e) Ceder el arma o
munición, sin la correspondiente autorización;
f) Portar o poseer
el arma, munición, explosivo o accesorios cuando haya perdido vigencia el
permiso o licencia respectiva;
g) Portar o poseer
un arma que presente alteraciones en sus características numéricas sin que el
permiso así lo consigne;
h) Permitir que
las armas, municiones, explosivos y accesorios sean poseídas o portadas en
sitios diferentes a los autorizados;
i) Poseer o portar
un arma cuyo permiso o licencia presente alteraciones;
j) Poseer o portar
un arma cuyo permiso o licencia presente tal deterioro que impida la plena
constatación de todos sus datos;
k) Portar,
transportar o poseer arma, munición, explosivo o accesorio, sin permiso o
licencia correspondiente a pesar de haberle sido expedido;
l) Portar el arma,
munición, explosivo o sus accesorios, en espectáculos públicos;
m) La decisión de
la autoridad competente cuando considere que se puede hacer uso indebido de las
armas, municiones, explosivos y sus accesorios, por parte de personas o
colectividades que posean tales elementos aunque estén debidamente autorizadas.
Parágrafo. Para los efectos de lo previsto en el
literal k) del presente artículo, el propietario del arma, munición, explosivo
o accesorio incautado, tendrá un término de 10 días contados a partir de la
fecha de la incautación para presentar el correspondiente permiso o licencia en
caso de poseerla, y solicitar la devolución del bien incautado, el cual será
entregado por parte de las autoridades de manera inmediata.
TITULO XI
Multa y decomiso de armas, municiones,
explosivos y sus accesorios.
CAPITULO I
Multa
ARTICULO 86. Competencia. Son autoridades competentes para imponer multas las
siguientes:
a) Los comandantes
de brigada en el Ejército, y sus equivalentes en la Armada y Fuerza Aérea;
b) Los comandantes
de los comandos específicos o unificados;
c) Los comandantes
de unidad táctica en el ejército y sus equivalentes en la Armada y la Fuerza
Aérea,
d) Los comandos de
departamento de policía.
Parágrafo 1º. En el evento de incautación, la autoridad
competente para imponer la multa, será el respectivo comandante militar o de
policía previsto en el presente artículo, según la incautación la haya
realizado autoridad militar o de policía.
Parágrafo 2º. Las sumas por concepto de multas serán
consignadas de acuerdo con las instrucciones que imparta el Ministerio de
Defensa Nacional.
ARTICULO 87. Multa.
El que incurra en cualquiera de las siguientes conductas, será sancionado con
multa equivalente a un salario mínimo legal mensual:
a) Revalidar el
permiso dentro de los cuarenta y cinco (45) o noventa (90) días calendario
siguientes a la pérdida de su vigencia, según sea de porte o de tenencia;
b) Consumir
licores o usar sustancias psicotrópicas portando armas, municiones, explosivos
y sus accesorios en lugar público;
c) No informar
dentro del término de treinta (30) días establecido en el presente decreto del
extravío o hurto del permiso;
d) No presentar el
permiso vigente a la autoridad militar dentro de los diez (10) días siguientes
a la fecha en que se presentó la incautación de que trata el numeral 11 del
artículo anterior de este decreto;
e) No informar
dentro de los treinta (30) días siguientes a la autoridad militar sobre la
pérdida o hurto del arma, munición, explosivo y sus accesorios;
f)Transportar
armas o municiones y explosivos sin cumplir con los requisitos de seguridad que
para el transporte establezca el Comando General de las Fuerzas Militares;
g) Permitir, en el
caso de las personas jurídicas, que las armas, municiones, explosivos y
accesorios sean poseídos o portados en sitio diferente al autorizado;
h) Portar,
transportar o poseer armas, municiones y explosivos sin el permiso o licencia
correspondiente, a pesar de haber sido expedido;
i) No informar a
la autoridad militar que concedió el permiso, el cambio de domicilio dentro de
los cuarenta y cinco (45) días siguientes en que éste se produzca,
j) Esgrimir o
disparar arma de fuego en lugares públicos sin motivo justificado, sin
perjuicio de las sanciones previstas en la ley.
Parágrafo 1º. Para el caso de los literales b) a j) del
presente artículo, transcurridos treinta (30) días contados a partir de la
fecha de ejecutoria de la resolución que impone la multa, y ésta no se hubiere
cancelado, procederá el decomiso del arma, munición o explosivo.
Cancelada la multa
dentro del término legal, en caso de haberse incautado el arma, munición o
explosivo, se ordenará su devolución.
Parágrafo 2º. En el caso del literal a) de este
artículo si se revalida el permiso de tenencia después de los noventa (90) y
hasta ciento ochenta (180) días calendario siguientes a su vencimiento, la
multa será del doble establecido en el inciso 1º de este artículo.
Si se revalida el
permiso de porte después de los cuarenta y cinco (45) y hasta noventa (90) días
calendario siguientes a su vencimiento, la multa será del doble establecido en
el inciso 1º de este artículo.
CAPITULO II
Decomiso.
ARTICULO 88. Competencia.
Son autoridades competentes para ordenar el decomiso de armas, municiones,
explosivos y sus accesorios:
a) Los fiscales de
todo orden y jueces penales cuando el arma, munición o explosivo, se hallen
vinculados a un proceso;
b) Los comandantes
de Brigada y sus equivalentes en la Armada Nacional y Fuerza Aérea dentro de su
jurisdicción y los comandantes de los comandos específicos o unificados;
c) Los comandantes
de unidad táctica en el Ejército y sus equivalentes en la Armada y Fuerza
Aérea,
d) Comandantes de
departamento de policía.
ARTICULO 89. Decomiso de armas, municiones, explosivos
y sus accesorios. Incurre
en contravención que da lugar al decomiso:
a) Quien porte o
posea arma, munición o explosivo y sus accesorios sin permiso de autoridad
competente, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar;
b) Quien porte
armas, municiones, explosivos y sus accesorios o los posea dentro de un
inmueble, cuando el permiso haya perdido su vigencia, por haber transcurrido un
término superior a noventa (90) o ciento ochenta (180) días, según sea de porte
o tenencia;
c) Quien porte o
transporte armas, municiones, explosivos y sus accesorios en notorio estado de
embriaguez o bajo el efecto de sustancias psicotrópicas;
d) Quien haya sido
multado por consumir licores o usar sustancias sicotrópicas portando armas,
municiones y explosivos y sus accesorios en lugar público, e incurra de nuevo
en la misma conducta;
e) Quien porte un
arma cuyo permiso sólo autorice la tenencia, sin perjuicio de las sanciones
penales a que haya lugar;
f) Quien porte
armas y municiones estando suspendida por disposición del gobierno la vigencia
de los permisos, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar;
g) Cuando se
porten o posean municiones no autorizadas, evento en el cual también procederá
el decomiso del arma si es del caso, sin perjuicio de las sanciones penales a
que haya lugar.
h) Quien no
entregue el arma al Estado dentro del término establecido, cuando por orden de
autoridad competente se haya dispuesto la cancelación de la vigencia del
permiso;
i) Quien mediante
el empleo de armas, municiones, explosivos o accesorios, atente contra la fauna
y la flora, el medio ambiente y las áreas de especial importancia ecológica,
incluido el uso de las armas de que trata el artículo 25 de este decreto.
j) Quien traslade
explosivos sin el lleno de los requisitos establecidos por el Comando General
de las Fuerzas Militares;
k) Quien entregue
para reparación armas a talleres de armería que operen sin permiso de
funcionamiento del Comando General de las Fuerzas Militares o las entregue sin
el permiso correspondiente o la fotocopia autenticada del mismo;
l) Quien preste o
permita que un tercero utilice el arma, salvo situaciones de inminente fuerza
mayor;
m) Quien porte
armas o municiones, explosivos o sus accesorios en reuniones políticas,
elecciones, sesiones de corporaciones públicas y manifestaciones populares, sin
perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar;
n) Quien haya sido
condenado con pena privativa de la libertad y no entregue el arma en el término
previsto en el parágrafo 2º del artículo 40 de este decreto;
ñ) Aquellos
servicios de vigilancia y seguridad privada que no entreguen las armas durante
el plazo de 10 días contados a partir de la ejecutoria de la resolución que
ordenó el cierre o la no renovación de la licencia de funcionamiento
respectiva, a menos que se haya autorizado la cesión a otra empresa. En caso de
entregarlas dentro del término previsto, el Ministerio de Defensa reconocerá,
previo avalúo, el valor de las mismas;
o) Quien no
cancele la multa con que haya sido sancionado dentro del plazo establecido en
el acto administrativo que dispuso la sanción, si éste procede,
p) Quien efectúe
la cesión del uso del arma, munición o explosivo a cualquier título sin
autorización.
CAPITULO III
Procedimiento.
ARTICULO 90. Acto administrativo. La autoridad militar o policial
competente mediante acto administrativo, dispondrá la devolución, la imposición
de multa o decomiso del arma, munición, explosivo, o accesorio, dentro de los
quince días siguientes a la fecha de recibo del informe del funcionario que
efectúo su incautación, o dio aviso de la irregularidad. Este término se
ampliará otros quince (15) días cuando haya lugar a práctica de pruebas.
Parágrafo 1º. Lo dispuesto en este artículo no se aplica
para la imposición de la multa prevista en el literal a) del artículo 87 en
concordancia con el parágrafo 2º del mismo.
Parágrafo 2º. Cuando se trate de armas de guerra de uso
privativo, sus municiones y accesorios decomisados, su devolución solamente
podrá ser autorizado por el Comando General de las Fuerzas Militares.
ARTICULO 91. Recursos. Contra la providencia que dispone la multa o el
decomiso, procederán los recursos de reposición y apelación en los términos
previstos en el Código Contencioso Administrativo.
El recurso de
apelación se surtirá ante el inmediato superior de la autoridad que ordenó la
multa o decomiso.
TITULO XII
Material decomisado, remisión, vinculación
a proceso.
CAPITULO I
Material decomisado.
ARTICULO 92. Decomiso en virtud de sentencia judicial
o acto administrativo. En
firme la sentencia o acto administrativo que ordene el decomiso de un arma de
guerra, ésta quedará a disposición del Comando General de las Fuerzas Militares
quien podrá disponer de ella de conformidad con lo dispuesto en este decreto, o
asignarla a la Fiscalía General de la Nación, la fuerza pública, organismos
nacionales de seguridad y otros cuerpos oficiales armados de carácter
permanente.
El Gobierno Nacional
a través del Ministerio de Defensa, reglamentará el trámite que deberá seguirse
para el uso del material a que se refiere el artículo anterior
ARTICULO 93. Remisión del material decomisado. El material decomisado deberá ser enviado
por conducto de los comandos de unidad táctica u operativa o sus equivalentes
en la Armada y la Fuerza Aérea, al departamento de control comercio de armas,
municiones y explosivos del comando general trimestralmente, salvo los
explosivos y sus accesorios que serán destruidos previa elaboración del acta
correspondiente.
Parágrafo. El material decomisado en Santafé de
Bogotá y Cundinamarca, se remitirá directamente al departamento de control
comercio armas, municiones y explosivos del Comando General por la autoridad
que lo haya dispuesto, dentro de los términos fijados en el presente artículo.
ARTICULO 94. Extravío o alteración de material
incautado o decomisado.
Cuando por cualquier causa o circunstancia se pierdan, extravíen, cambien o
sufran cualquier alteración los elementos incautados o decomisados, se iniciará
el informativo administrativo correspondiente, sin perjuicio de la acción penal
a que hubiere lugar.
CAPITULO II
Material vinculado a procesos.
ARTICULO 95. Material vinculado a un proceso penal. Las armas y municiones de cualquier clase
que son puestas a disposición de las autoridades judiciales y que hicieren
parte de proceso, se pondrán por el respectivo juez o funcionario bajo control
y custodia de las autoridades militares o de la Policía Nacional, según el
caso, en un término no mayor a 30 días y allí quedarán a disposición del
funcionario competente para los efectos de la investigación. Las inspecciones
judiciales y los dictámenes a que hubiere lugar, deberán practicarse dentro de
las dependencias donde queden dichas armas y municiones y solamente cuando se requiere
la experticia del laboratorio, podrá disponerse su traslado, bajo el control y
custodia de las autoridades militares o de la policía.
ARTICULO 96. Material vinculado a un proceso civil. Si las armas, municiones, explosivos y
sus accesorios, están vinculadas a un proceso civil, permanecerán igualmente
bajo control y custodia de las autoridades militares o de la policía del lugar,
hasta cuando se adopte la determinación definitiva en relación con aquellas por
parte del juez competente.
ARTICULO 97.
Traslado y competencia. Cuando por razones procesales haya lugar a cambio
de funcionario instructor o de conocimiento y existan armas de fuego,
municiones o explosivos incautados bajo el control y custodia de autoridades
militares o de la policía, tanto el que remite el expediente, como el que
recibe, informará de tal hecho a la autoridad competente.
ARTICULO 98. Aviso autoridades judiciales. Las autoridades judiciales están en el
deber de informar al departamento control comercio armas, municiones y explosivos
la iniciación de procesos en los cuales se hallen vinculadas armas, municiones,
explosivos y accesorios de que trata el presente decreto así como de la
providencia definitiva.
ARTICULO 99. Eficacia de la administración de justicia. Las autoridades que no cumplan con lo
dispuesto en el presente decreto, incurrirán en causal de mala conducta.
CAPITULO III
Destrucción o venta de material decomisado.
ARTICULO 100. Destrucción de elementos decomisados. El Comando General de las Fuerzas
Militares, previo concepto del departamento control comercio armas, municiones
y explosivos, e intervención de la auditoría interna del citado comando,
autorizará la destrucción del material decomisado que se encuentre inservible o
en desuso y no pueda ser reconvertido o utilizado por la fuerza pública.
Parágrafo. Se exceptúa de lo establecido en el
presente artículo las armas y municiones de guerra.
ARTICULO 101. Venta al exterior de material decomisado. Por conducto del Comando General de las
Fuerzas Militares, el Gobierno Nacional pondrá en venta, mediante licitación
privada internacional, las armas y municiones de guerra, que se consideren
inservibles, obsoletas y que no sean susceptibles de reconversión y utilización
por la fuerza pública.
CAPITULO IV
Permisos para armas decomisadas.
ARTICULO 102. Expedición de permisos para armas de
defensa personal y deportivas decomisadas. El Comando General de las Fuerzas Militares, podrá
autorizar la expedición de permisos para tenencia o para porte de armas de
defensa personal y deporte decomisadas.
ARTICULO 103. Armas y municiones de colección
decomisadas. Las armas y
municiones que no puedan ser utilizadas por la fuerza pública y que representen
un valor histórico, tecnológicas o científicas, podrán ser enviadas al museo
militar u otro museo público que resalte su valor.
En caso de no
requerirse por un museo público, podrá expedirse permiso a los coleccionistas
de armas debidamente afiliados a asociaciones autorizadas, previa la
cancelación del valor correspondiente al avalúo.
El comité de armas
del Ministerio de Defensa Nacional, establecerá las políticas generales para la
clasificación y avalúo de armas de colección.
TITULO XIII
Prohibiciones.
ARTICULO 104. Prohibición de rifas de armas y municiones. Se prohibe la rifa de armas y municiones.
La inobservancia de esta norma, implica para el responsable, la acción
disciplinaria o penal a que hubiere lugar.
Parágrafo. Los clubes de tiro y las asociaciones de coleccionistas,
podrán efectuar remates entre socios de los mismos.
TITULO XIV
Disposiciones varias
ARTICULO 105. Otras armas. Facúltase al Gobierno Nacional para que en la medida
en que surjan nuevas armas no clasificadas en el presente decreto, reglamente
su tenencia y porte de conformidad con lo aquí previsto.
TITULO XV
Artículos de transición
ARTICULO 106. Departamentos de seguridad. Las personas jurídicas que tengan 5 o más
armas a la vigencia del presente decreto, deberán en un término no mayor a 150
días calendario, constituir departamentos de seguridad, en los términos
establecidos en la ley.
ARTICULO 107. Registro o devolución de armas. Quienes al entrar en vigencia el presente
decreto tengan en su poder armas de fuego, sin el permiso correspondiente,
deberán optar por una cualquiera de las siguientes opciones:
a) Registro de
armas. A partir de la expedición de este decreto y hasta el 28 de febrero
de 1994, el interesado diligenciará bajo la gravedad de juramento, un “formulario
de registro de armas”, que para el efecto distribuirá el Comando General de las
Fuerzas Militares, por conducto de las unidades militares y comandos de
policía, mediante publicaciones semanales en periódicos de amplia circulación
nacional y regional.
Dicho formulario
consta de dos (2) partes:
1. Solicitud de
registro para la obtención de permiso para tenencia.
2. Un desprendible
que será el “permiso para tenencia temporal” para el arma, con vigencia hasta
el 30 de septiembre de 1994.
La solicitud de
registro (parte uno) será enviada por el solicitante por correo a un apartado
aéreo que establecerá el Ministerio de Defensa, en Santafé de Bogotá,
adjuntando el recibo de consignación en la cuenta nacional que informará el
Ministerio de Defensa en dicho formulario, por el valor allí establecido para
la tenencia del arma.
El solicitante
conservará copia del recibo de pago y el “permiso temporal para tenencia” que
él mismo diligenciará, el cual acredita que el permiso para tenencia definitivo
se encuentra en trámite. Las autoridades podrán verificar en todo momento la
veracidad del “permiso temporal para tenencia”.
Previa la
verificación de la información suministrada, la autoridad competente podrá
expedir permiso para tenencia a nombre del solicitante para el arma o armas
declaradas, el cual será remitido por correo a la dirección registrada en el
“formulario de registro de armas”, antes del 30 de septiembre de 1994.
Las solicitudes de
permiso para porte de armas registradas en virtud de este artículo, se
resolverán dentro del año siguiente a la expedición del permiso temporal para
tenencia,
b) Devolución
de armas. A partir de la expedición de este decreto y hasta el 28 de
febrero de 1994, los poseedores o tenedores de armas de fuego con permiso o sin
él, podrán devolverlas a los comandos de brigada o unidad táctica del Ejército,
o sus equivalentes en la Armada o la Fuerza Aérea. El estado reconocerá el
valor de las mismas previo avalúo.
ARTICULO 108. Prórroga vigencia salvoconductos. Los permisos vigentes a la fecha de
expedición del presente decreto, llamados salvoconductos, tendrán validez hasta
el 30 de septiembre de 1994.
ARTICULO 109. Cambio de salvoconductos a permisos para
tenencia o para porte. A
partir de la expedición de este Decreto y hasta el 17 de marzo de 1994, los
titulares de salvoconductos vigentes, expedidos bajo la vigencia del Decreto
1663 de 1979, deberán tramitar su cambio a los nuevos permisos para tenencia o
para porte, mediante el siguiente procedimiento:
1. El Comando
General de las Fuerzas Militares distribuirá por conducto de las unidades
militares, comandos de policía y mediante publicaciones semanales en periódicos
de amplia circulación nacional y regional, el “formulario de cambio de
salvoconductos”.
2. Deberá
consignarse el valor establecido por cada permiso de acuerdo con las
instrucciones que imparta el Ministerio de Defensa Nacional.
3. Dicho
formulario deberá ser diligenciado por el titular del salvoconducto para cada
una de las armas que posea para lo cual se aceptarán fotocopias del formato. El
original del recibo de pago y del formulario deberá ser enviado antes del 17 de
marzo de 1994 al apartado aéreo que establecerá el Ministerio de Defensa
Nacional en Santafé de Bogotá.
Si el titular
requiere un permiso para porte, podrá elegir cuál arma desea portar, previo el
cumplimiento de los requisitos previstos para tal fin. Mientras la autoridad
decide sobre la expedición del permiso para porte, se autorizará el porte
temporal durante un período máximo de dos años.
Quienes se
encuentren en las circunstancias previstas en el artículo 23 inciso 2º y 34
literal c) del presente Decreto, podrán solicitar los permisos para tenencia o
para porte, cumpliendo los requisitos establecidos.
De no requerirse el
porte se expedirá permiso de tenencia para cada una de las armas por un término
entre ocho (8) y diez (10) años.
El Comando General
de las Fuerzas Militares, enviará por correo al domicilio del solicitante los
permisos correspondientes antes del 30 de septiembre de 1994.
Parágrafo 1º. Quien teniendo salvoconducto vigente a la
fecha de expedición de este Decreto no tramite el cambio a los nuevos permisos
para tenencia o para porte antes del 17 de marzo de 1994, incurrirá en multa de
1 salario mínimo legal mensual, a partir de esta última fecha. No obstante,
podrá tramitar su cambio cancelando la multa antes del 30 de septiembre de
1994. Después de esta fecha, incurrirá en causal de decomiso sin perjuicio de
las sanciones a que haya lugar.
Parágrafo 2º. Los servicios de vigilancia y seguridad
privada autorizados por el Ministerio de Defensa Nacional podrán solicitar los
permisos para porte que requieran según la modalidad de servicio autorizada en
la licencia de funcionamiento.
Mientras la
autoridad decide sobre la expedición del permiso para porte en los términos
previstos en este Decreto, se autorizará el porte temporal durante un período
máximo de dos (2) años.
ARTICULO 110. Expiración de salvoconductos. A partir del 30 de septiembre de 1994,
todos los salvoconductos expedidos bajo la vigencia del Decreto 1663 de 1979
quedarán sin ninguna validez.
ARTICULO 111. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su
publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias en especial el
Decreto 1663 de 1979 y las normas que lo modifiquen o adicionen.
Publíquese y
Cúmplase
Dado en Santafé de
Bogotá, D.C., a 17 de diciembre de 1993.
ANTECEDENTES
I. El demandante
Alvaro Mauricio Archila Galvis ejerció acción pública de inconstitucionalidad
para demandar la ley 61 de 1993 en su artículo 1 literales b) y f) y el decreto
ley 2535 de 1993, en su integridad. Las razones jurídicas que sustentan su
petición se resumen en los siguientes argumentos:
1. El actor considera
que la ley 61 de 1993, artículo 1° literales b) y f) y la integridad del
decreto 2535 de 1993 pero especialmente los artículos 2, 3, 7, 8, 9, 10, 11,
13, 14, 16, 20-23, 26, 28, 37, 40, 41, 57, 62, 65, 70 y 80-82 del mismo, son
violatorios de la Constitución Política, por cuanto crean un monopolio no
autorizado por la ley sobre las armas de uso civil y en esa medida desconocen
el derecho de propiedad, los derechos adquiridos y el derecho a la vida de los
ciudadanos.
2. Para el actor los
artículos 1, 14, 15, 24, 31, 37, 57, 58, 59, 61, 62, 63, 67-69, 70, 77, 90,
95-99, 105 y 107 del decreto 2535 de 1993 son violatorios de la Constitución
Política, por extralimitación de facultades (violación del artículo 150-10 de
la C.N.). El cargo relativo a cada uno de los artículos demandados por esta
causa será tratado en la parte motiva de la presente providencia.
3. Señala la demanda
que los artículos 12, 13, 26, 37, y 70 del decreto 2535 de 1993 son
violatorios de la Constitución en la medida en que las exigencias allí
establecidas vulneran el derecho a la recreación (art. 52 C.P.) de quienes
tienen la afición a la práctica del deporte de tiro y caza, así como el de
coleccionar armas.
4. Considera que el
artículo 58 del decreto 2535 de 1993 vulnera el derecho a la igualdad (art. 13
de la C.P.) al crear ventajas comparativas para las empresas extranjeras.
5. A juicio del
demandante los artículos 85, 87, 89 y 90 del decreto 2535 de 1993, son
violatorios de la Constitución por desconocer el derecho de defensa y las garantías
procesales y el principio de non bis in idem.
6. De otra parte
establece que los artículos 7, 23, 33 y 34 del decreto 2535 de 1993, son
violatorios de la Constitución por desconocer el principio de la buena fe
consagrado en el artículo 83 de la Carta.
7. Señala que los
artículos 23, 25, 33, 34, 44 y 45 del decreto 2535 de 1993 se inspiran en una
tesis peligrosista al limitar el número de armas que puede portar un
particular o al restringir el tipo de armas para defensa personal o para
recreación y deporte.
8. Considera que los
artículos 26, 63, 64 y 66-69 del decreto 2535 de 1993 violan el derecho a la
libertad de asociación (art. 38 de la C.P.) ya que imponen obligaciones a los
coleccionistas y clubes de tiro y caza e interfieren en decisiones que
corresponden a la órbita interna de la Federación de Tiro y Caza.
9. Juzga el actor
que el artículo 4° del decreto 2535 de 1993, viola el artículo 90 de la
Constitución Política al eximir de toda responsabilidad al Estado por el uso
que hagan los particulares de las armas, municiones, explosivos y accesorios
obtenidos con permiso de las autoridades.
10. Considera que el
artículo 3° del decreto 2535 de 1993 es violatorio de la Constitución por
desconocer el principio de discrecionalidad.
11. Además de los
puntos descritos arriba, el actor cuestiona varios artículos del decreto 2535
de 1993 por ausencia de técnica legislativa, por errores técnicos y por razones
de inconveniencia. En general, el demandante observa una "falta de
precisión y consistencia en la esencia de la materia tratada, requisito
establecido por la Constitución para otorgar facultades extraordinarias y para
ejercerlas", pero no manifiesta con claridad las razones que justifican
los cargos formulados. Diversas acusaciones por falta de precisión en la
materia son realmente comentarios sobre ausencia de técnica legislativa, sin
mayor relevancia constitucional.
Los artículos
demandados por ausencia de técnica legislativa son los siguientes: 1, 5, 6,
14, 16, 22, 24, 28, 40, 44, 45, 51, 62, 65 y 78. Considera el demandante que
estos artículos carecen de precisión o introducen errores conceptuales y
contradicciones, lo cual podría dar lugar a interpretaciones equívocas e
inconvenientes.
Los artículos 7, 8,
9, 10, 11, 14, 25, 46 y 65 son cuestionados por el demandante por errores
técnicos. Considera el actor que estos artículos contienen errores que reflejan
un profundo desconocimiento del legislador en materia de armas.
El actor expresa
argumentos de inconveniencia contra los artículos 17, 18, 19, 41, 43 y 89.
Señala que estas normas establecen procedimientos que en su práctica podrían
resultar ineficaces. El demandante ofrece alternativas que en su opinión
resultarían más efectivas.
II. En el proceso se
recibieron conceptos de la Consejería Presidencial para la Defensa y la
Seguridad Nacional, del Ministerio de Defensa, y de la Superintendencia de
Seguridad y Vigilancia. A continuación se reseñan sus contenidos.
1. Concepto de
la Consejería Presidencial para la Defensa y la Seguridad Nacional
1. El porte de armas
es uno de los factores de oportunidad que de manera más evidente incide en la
agudización de la violencia.
2. Existe una
relación directa entre el tipo de normas que regulan la posesión y el porte de
armas y las tasas de homicidio. Un estudio en Colombia demuestra que el aumento
del homicidio corre parejo con un aumento de la utilización de armas de fuego
para cometer la agresión (Alvaro Camacho y Alvaro Guzmán, La Violencia
Urbana).
3. La consecuencia
social más notoria de la liberalización de la posesión y porte de armas es una
elevación de la probabilidad en el uso de las mismas.
4. La difusión de
armas aumenta la posibilidad de una violencia social fundada en perjuicios,
miedos sociales y en el mecanismo de las "profecías autocumplidas".
5. Se ha generado un
círculo vicioso en Colombia, "la gente se arma porque se siente en peligro
y luego queda en peligro porque la gente está armada".
2. Concepto
del Ministerio de Defensa
1. El Ministerio de
Defensa no cuenta con estadísticas que describan el número y la tipología de
armas de fuego que no estén legalmente amparadas o registradas, debido a que el
Archivo Nacional de Armas está compuesto por las armas que cumplen los
requerimientos legales. Las armas de fuego que en la actualidad no tienen
permiso provienen de actividades ilícitas. Solamente el Estado puede
introducir, producir, y comercializar armas, municiones y explosivos.
2. Las estadísticas
muestran cómo, organizaciones y empresas particulares, participan en la
actividad de prevención del delito mediante la utilización de armas de fuego de
defensa personal o de uso restringido.
3. En la misma
definición de arma, contemplada en el artículo 5 del decreto 2535 de 1993, está
expresada la peligrosidad que representan para la sociedad.
4. Los principales
riesgos a que está sometida la ciudadanía por la circulación de armas en manos
de particulares son las siguientes:
4.1 Muertes
accidentales o graves daños corporales producidos por accidentes.
4.2 Homicidios
culposos que se derivan de conflictos cotidianos entre ciudadanos que no
tendrían el mismo resultado si no fuera por la presencia de armas.
4.3 Actos de
justicia privada con armas.
4.4 Estado de
indefensión a que son sometidos los ciudadanos como consecuencia de los que
están armados.
4.5 La adquisición
de armas legales por particulares que se dedican a cometer actos ilícitos o
delincuenciales.
5. El Decreto 2535
va a limitar la adquisición de armas por los particulares y con ello se
reducirá el riesgo que representan. Además, se establece un completo archivo
nacional de armas que facilitará la labor de la Fuerza Pública y de los
organismos de investigación y seguridad del Estado.
6. La facultad
discrecional del Estado en la administración del monopolio de las armas, es el
principal criterio en la asignación de permisos de porte o tenencia de armas.
"La concesión de permisos no obedece a una prerrogativa o derecho del
ciudadano, sino por el contrario constituye una prohibición para portar o tener
armas sin el salvoconducto o permiso de ley".
7. De otra parte, la
ley establece el límite de la discrecionalidad, al fijar requisitos mínimos que
aseguran el hecho de que el solicitante no representa un peligro para la
sociedad.
3. Concepto de
la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
1. Las estadísticas
sobre la cantidad de armas ilegales en poder de los servicios de vigilancia y
seguridad privada son prácticamente inexistentes. Sin embargo, de 85 empresas
inspeccionadas por la entidad - que equivale al 1.72% del total de servicios de
vigilancia y seguridad privada - 20 de ellas, es decir el 23.53%, tenía en su
poder armas ilegales. De los resultados obtenidos por una consultoría realizada
en el presente año, se concluyó que aunque las empresas observan los requisitos
legales sobre el uso de armamento, las medidas sobre control respecto a la
pérdida de armas es mínima. Se recomendó en dicho estudio, dictar una
legislación que sea especialmente exigente con las empresas oferentes del
servicio de vigilancia y seguridad.
Debe estimularse la
utilización de otros medios distintos a las armas de fuego cuando éstas no sean
estrictamente necesarias y, además, se deben realizar estudios de seguridad
previos a la prestación de los servicios que permitan sugerir al contratante el
tipo de vigilancia requerido, lo mismo que la necesidad del armamento. Todo
esto con el fin de racionalizar la utilización de armas de fuego.
2. Las
posibilidades reales de control sobre manejo de armas por parte de los
servicios de vigilancia y seguridad privada, son precarias. La
Superintendencia, por su corta existencia, no ha podido implementar mecanismos
suficientes para realizar una efectiva labor de control.
3. Quienes proponen
la liberalización del porte de armas, argumentando la ineficiencia del Estado
para garantizar la seguridad ciudadana, desconocen el principio fundamental que
debe orientar la reflexión para resolver los problemas de seguridad personal y
empresarial. De otra parte, "no todos los riesgos existentes en un
determinado entorno social amenazan por igual a todos los grupos o individuos
ubicados en él ni todos los riesgos y amenazas son susceptibles de ser
afrontados exitosamente utilizando el mismo o los mismos métodos".
En la propuesta de
liberalización, subyace una estandarización de los medios de protección, en
donde el arma se presenta como el medio que defenderá la vida y los derechos
del ciudadano, olvidando que existen casos en los cuales este mecanismo resulta
inútil e inapropiado.
4. En materia de
seguridad predomina la tendencia reactiva, que prescinde de la evaluación de
riesgos y privilegia los denominados mecanismos de choque. Esa mentalidad
desconoce las múltiples ineficiencias que caracterizan la vigilancia armada,
pues deposita toda su fortaleza en la real o presunta destreza en el uso de
armas, desperdiciando recursos mentales o psicológicos como la observación,
contravigilancia, anticipación, etc. Se hace necesario desarrollar un código de
conducta que permita proponer fórmulas para enfrentar cada riesgo de manera
discriminada, en donde la premisa no sea la utilización de un arma.
5. Los problemas de
seguridad personal de los ciudadanos colombianos pueden resolverse de manera
eficiente "por medio de una cultura de la seguridad y no del
armamentismo". Si bien el uso de las armas no debe excluirse de manera
absoluta como mecanismo de protección, resulta indispensable que su necesidad
no se presuma sino que se demuestre. Para ello se debe conservar el monopolio
en cabeza del Estado, permitiendo que sólo los casos extremos de inseguridad
sean atendidos mediante permisos de porte o tenencia de armas.
6. Parte de los
peligros del porte y tenencia de armas por particulares proviene de la
impericia en su manejo.
7. Una de las
razones por la que no se ha conseguido la paz en nuestro país es la
inexistencia del monopolio legítimo en el uso de la fuerza por parte del
Estado.
III.
Intervención del Defensor del Pueblo
El Defensor del
Pueblo interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma
acusada.
1. El derecho de
propiedad como un poder absoluto es clasificado por autores como Josserand como
una "concepción legendaria y muy alejada de la realidad, que representa
casi la posición antípoda". Especialmente en materia de armas, la
propiedad supone "una multitud de trabas, barreras y fronteras, que
limitan sus movimientos y que se oponen a su expansión” (V.L. Josserand, El
Espíritu de los Derechos y su Relatividad).
2. El demandante
hace uso del argumento de interpretación a contrario para sostener que
el Estado no tiene capacidad reguladora sobre las armas de uso civil de acuerdo
con el art. 223 C.P., pero quizás es más lógico utilizar el argumento a pari
para decir que "lejos de no haber sido contemplada por el Constituyente la
posibilidad de regulación sobre las armas de uso civil, éste concibió su
regulación como una regla sobreentendida frente al género".
3. En cuanto al
argumento del demandante que sostiene que los particulares habían adquirido el
derecho de propiedad sobre las armas de uso civil y, por lo tanto, no puede ser
objeto de restricciones, el régimen de 1886 no era tan amplio como se pretende.
La jurisprudencia señala que "en materia de derecho público, la noción de
derechos adquiridos tiende a diluirse, pues esta noción, admitida
universalmente se refiere sustancialmente a los derechos que regulan las leyes
civiles" (Corte Constitucional T-001, 1992).
4. "Es hora de
superar la sociedad armada en la que los mecanismos violentos de resolución de
los conflictos y las situaciones de justicia por propia mano le dejan un píngüe
porcentaje en las estadísticas a los casos de ejercicio de la legítima defensa.
Así a manera de excusa, este medio de exclusión de la antijuricidad de las
conductas penalmente típicas (la legítima defensa), terminó por convertirse en
el salvoconducto para mantener un estado general de armamento de la población
civil, con las consecuencias cotidianamente trágicas que conocemos".
5. Armas, municiones
de guerra y explosivos requieren el mayor y más estricto control y supervisión
por parte de las autoridades, tanto en actividades de producción y
comercialización, como sobre los usuarios.
IV. Concepto
del viceprocurador
Señala el
viceprocurador en el concepto de rigor que no obstante que el actor pretende
que se declare la inexequibilidad de la integridad del decreto 2535 de 1993,
varias de las acusaciones se refieren a aspectos de técnica legislativa,
asuntos técnicos en materia de armas, mera transcripción de las normas,
conveniencia o contradicciones en el texto de las normas. Solicita el
viceprocurador que se declaren exequibles esos artículos debido a que las
acusaciones no presentan concepto de violación constitucional.
En cuanto al cargo
de inconstitucionalidad contra los literales b) y f) de la ley 61 de 1993 por
crear un monopolio sobre todas las armas, considera el viceprocurador que
carece de fundamento pues "la facultad reguladora del Gobierno respecto de
las armas cubre por igual a las armas de guerra y de uso civil".
Respecto del cargo
sobre desconocimiento de la propiedad privada en materia de armas de uso civil,
considera que también carece de bases jurídicas ya que lo que está haciendo el
Gobierno es cumplir con el mandato constitucional de adelantar la regulación de
su porte y tenencia.
En lo referente al
cargo del demandante en virtud del cual aún si se aceptara la existencia del
monopolio del Estado en favor de todas las armas éste sólo se aplicaría a las
personas que las hubieran adquirido después de haber entrado en vigencia la
Constitución de 1991, señala el viceprocurador que en la Carta anterior regían
iguales presupuestos constitucionales respecto de la regulación sobre porte y
tenencia de armas.
A continuación se
resume la posición del viceprocurador respecto de cada artículo del decreto
2535 de 1993 demandado por razones de constitucionalidad.
Artículo 1
No tiene validez la
acusación de inconstitucionalidad por la omisión del Gobierno en “legislar”
sobre la propiedad de las armas, de acuerdo con el literal b), artículo 1° de
la ley 61 de 1993, por las razones expuestas anteriormente. Además, se observa,
la norma regula la tenencia y porte de armas sin radicar la titularidad
patrimonial de todas las armas en cabeza del Estado.
En cuanto al cargo
de extra limitación de facultades por regular tenencia y porte de accesorios,
señala el viceprocurador que "regular lo atinente a los accesorios de una
cosa - armas en el caso que nos ocupa - no es regular algo más allá del objeto
cuya regulación se ha autorizado, sino por el contrario, es desarrollar la
regulación en relación con aspectos comprendidos en ese mismo objeto".
Considera
irrelevante jurídicamente el argumento de extralimitación de facultades por
referirse a salvoconductos en vez de permisos.
Artículo 3° - Permiso del Estado
Cabe advertir que la
acusación por discrecionalidad, no es de recibo a la luz de la sentencia de la
Corte, C-031 de 1995.
Además el argumento
del demandante implicaría desconocimiento de uno de los fines esenciales del
Estado, cual es el de garantizar al efectividad de los derechos consagrados en
la Constitución y llevaría a "la instauración del reino de la justicia
privada".
Artículo 13 - Armas de colección
En cuanto a la
reiterada acusación de la violación del artículo 58 de la C.P., señala el
Ministerio Público que la regulación que hace el decreto se sustenta "en
la facultad general que tiene el Estado para reglamentar la tenencia de
armas" y no en el monopolio del Estado sobre todas las armas.
Artículo 14 - Armas prohibidas
Se observa que la
ley 61 de 1993 otorga facultades en lo referente a toda clase de armas, sin
restricción alguna.
Artículo 15 - Accesorios prohibidos
Se reitera lo dicho
en lo concerniente a la regulación de los accesorios de armas.
Artículo 23 - Permiso de porte
No considera que la
fijación de términos para el permiso de portar armas para defensa personal o de
uso restringido, vulnere el principio de la buena fe. El permiso de las autoridades,
presume la buena fe del titular del mismo. El establecimiento de instancias de
control, como las revisiones periódicas de las condiciones de los poseedores de
armas, constituye un mecanismo válido para asegurar su uso conforme a la ley.
Artículo 24 - Permiso especial
Las facultades
constitucionales que regulan la posesión y el porte de armas, contempladas en
el artículo 223 de la Carta, no tienen sujeto calificado. Por lo tanto, se
descarta el cargo del demandante respecto de la posible invasión de la órbita
constitucional del Presidente.
Artículo 26 - Autorización a personas naturales
Es improcedente el
cargo de violación del derecho de asociación por cuanto la norma acusada no se
ocupa de dicho derecho.
En cuanto a la
vulneración del derecho a la recreación por limitar el número de armas que se
puedan tener para actividades deportivas, señala el viceprocurador que en esta
materia el legislador está facultado para establecer las condiciones a las
cuales sujeta el permiso.
Artículo 31 - Comité de armas del Ministerio de
Defensa Nacional
No se presenta
extralimitación de facultades en la asignación de funciones al Comité de armas.
Las mismas están incluidas en el ámbito de las autorizaciones de la ley 61 de
1993.
Tampoco se observa
vulneración al artículo 150 numeral 7°. Dicho comité no tiene el carácter de
entidad estatal.
Artículo 37 - Costo del uso del arma y su devolución
El otorgamiento del
permiso de porte y tenencia de armas exige el cumplimiento de ciertas
condiciones (pago de unos derechos). De lo contrario, es claro que el arma
deberá ser devuelta a su proveedor oficial.
En punto al derecho
de recreación, reitera, el viceprocurador, que su restricción no implica su
desconocimiento.
La devolución
forzosa cuestionada por el actor, no constituye extralimitación de facultades.
Se sustenta en el artículo 223 de la Carta, que prohibe el porte y tenencia sin
permiso.
Artículo 44 y 45 - Solicitud para la cesión del uso de
armas - Procedencia de la cesión
En cuanto al argumento
de vulneración del derecho de propiedad se remite a lo dicho anteriormente.
Artículo 57 - Importación y exportación de armas y
municiones
Se considera que no
tiene validez el argumento del actor de que esta norma establece un monopolio.
La norma se sustenta en el artículo 223 de la Carta.
Artículo 58 - Importación y exportación temporal
No constituye
extralimitación de facultades. El literal c) del artículo 1° de la ley 61 de
1993, autorizó al Presidente para "regular la importación, exportación y comercialización
de armas . . .".
Artículo 62 - Importaciones de materias primas
Por el carácter
explosivo de las materias primas de artículos pirotécnicos, considera el
viceprocurador, que éstas quedan incluidas dentro de la materia a regular. Por
consiguiente, no se presenta un desbordamiento de las facultades como argumenta
el actor.
Sobre la alegada
violación al principio de precisión en la materia por la posibilidad de que las
fuerzas militares exijan autorización para importar cualquier tipo de máquinas,
estima, el viceprocurador que esa acusación no tiene relación con el contexto
normativo del artículo 62, del que se deduce claramente que se trata de
maquinaria relacionada con armamento.
Artículo 63 - Afiliación
La acusación por
violación del derecho a la asociación carece de fundamento. El artículo no
impone la obligación de afiliación. Sólo consagra la posibilidad -opcional - de
afiliarse a la Federación Nacional de Tiro y Caza.
Artículo 68 y 69 - Retiro de socios - Devolución de armas
El literal c) de la
ley 61 de 1993, faculta al Presidente para reglamentar lo relativo al
funcionamiento y control de los clubes de tiro y caza. Se desvirtúa así el
cargo de extralimitación de facultades.
Artículo 70 - Coleccionista de armas de fuego
No constituye
extralimitación de facultades puesto que según la ley 61 de 1993, los
coleccionistas que poseen o porten armas quedan sometidos a la regulación
oficial.
Artículo 77 - Uso de armas para servicio de vigilancia
y seguridad privada
No constituye una
modificación del Código Sustantivo de Trabajo. La misma Constitución permite
que la ley señale condiciones para la expedición de permisos para tenencia y
porte de armas.
Artículos 80 a 82
- Devolución de las armas
- Devolución transitoria de las armas - Devolución de material inservible
"Si el Estado
puede regular los permisos para porte y tenencia de armas, puede también
regular su devolución cuando no se ha cumplido con los requisitos para obtener
tales permisos".
Artículos 83 a 87 - Competencia - Incautación de armas,
municiones y explosivos - Causales de incautación - Multa.
Las normas acusadas
no vulneran el derecho a la defensa y las garantías procesales. Los artículos
90 y 91 del decreto prevén los procedimientos para los actos administrativos de
multa e incautación, sin excluir el derecho de defensa.
Artículos 95 a 99 - Material decomisado vinculado a un
proceso penal - Material decomisado vinculado a un proceso civil - Traslado de
funcionarios instructores - Aviso de autoridades judiciales - Eficacia de la
administración de justicia.
Carece de sustento
el argumento del demandante, según el cual, estos artículos modifican los
Códigos de Procedimiento Penal y Civil. De acuerdo con el literal h) de la ley
61 de 1993, lo regulado en estas normas es de competencia del ejecutivo. El
hecho de que se aluda a los procesos civiles o penales en que puedan aparecer
tales materiales de manera incidental, no implica modificación de los códigos.
Artículo 105 - Otras armas
No se desconoce el
principio de unidad de materia. Lo que se regula en esta norma tiene una íntima
relación con el objeto del decreto 2535 de 1993.
Acerca de la
prolongación del término de las facultades, considera el viceprocurador que la
reglamentación de armas futuras es labor que compete al ejecutivo en cualquier
momento.
Artículo 107 - Registro o devolución de armas
El mismo actor
reconoció que la amnistía sólo cubre delitos políticos. Se desvirtúa el cargo
contra esta norma ya que el porte y tenencia ilegal de armas constituye una
infracción que se tipifica como delito común. Lo que es objeto de regulación es
la tramitación de las solicitudes de permiso hechas después de la entrada en
vigencia del decreto, no así la tenencia indebida de armas.
Concluye el
viceprocurador solicitando a la Corte declarar la exequibilidad de los
literales b) y f) del artículo 1° de la ley 61 de 1993 y de los artículos 1 a
4, 7 a 11, 14, 15, 23, 24, 26, 31, 37, 44, 45, 52, 57, 58, 62, 63, 68 a 70, 77,
80 a 91, 95 a 99, 105 y 107 del decreto 2535 de 1993. También pide se declaren
exequibles los demás artículos del decreto, pero únicamente por las razones
expresamente estudiadas en la vista fiscal.
FUNDAMENTOS
COMPETENCIA
Al tenor de lo
dispuesto en los numerales 4 y 5 del artículo 241 de la Carta, la Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad.
Dado que la demanda contiene tanto cargos de inconstitucionalidad como
opiniones del demandante sobre la conveniencia del régimen diseñado en las
normas acusadas, así como críticas personales sobre la ausencia de técnica
legislativa en la elaboración de las mismas, la Corte advierte que sólo se
pronunciará sobre los cargos concretos de inconstitucionalidad que encuentren
algún tipo de argumentación en el texto de la demanda.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
La demanda que se
estudia contempla tanto cargos de inconstitucionalidad, como múltiples
opiniones del demandante sobre la inconveniencia de algunos artículos y
reflexiones en torno a asuntos de técnica legislativa, que no tienen ninguna
relevancia constitucional. Así también, en varios apartes, el demandante señala
normas constitucionales violadas pero no explica el concepto de la violación, y
en buena parte del texto formula cargos del todo irrelevantes en materia
constitucional.
En cierto modo se
pide a la Corte que se exceda en el ejercicio de sus competencias y entre a
estudiar la conveniencia o inconveniencia de las normas demandadas. De otra
parte, se le solicita que formule los cargos que el demandante omitió y que
explore la relevancia constitucional de afirmaciones vagas que no parecen
pertinentes en una acción de esta naturaleza. Es, pues, un claro ejemplo de
abuso ciudadano de la acción pública de inconstitucionalidad. Lo que hace que
este sea un momento oportuno para que la Corte reitere la importancia, para el
cumplimiento eficaz del ordenamiento jurídico, de que los ciudadanos ejerzan
con seriedad y responsabilidad los mecanismos de control y protección del orden
constitucional, y no incurran en abusos que sólo entorpecen el proceso de
administración de justicia.
En las condiciones
anteriormente descritas, la Corte no puede más que descartar el estudio de los
argumentos de inconveniencia, los cuestionamientos por ausencia de técnica
legislativa y los cargos que no encontrando sustento en la demanda, tampoco
parecen pertinentes desde una perspectiva constitucional.
Ahora bien, como las
más de las veces la demanda formula el mismo cargo contra distintos artículos
de las normas cuestionadas, la Corte procede a acumular dichos cargos para
estudiarlos en forma global, haciendo alusión, cuando sea necesario, a aquellos
artículos que presenten particularidades relevantes en materia constitucional.
Por razones metodológicas se transcribe en algunos de los cargos estudiados el texto
de la norma demandada y en cada aparte se presenta, en letra cursiva, un
resumen de las razones de inconstitucionalidad aportadas por el demandante.
I. CARGOS
RELATIVOS AL DERECHO A LA VIDA, A LA PROPIEDAD, A LOS DERECHOS ADQUIRIDOS, Y A
LA PROHIBICION DE MONOPOLIOS
El demandante
considera que el artículo 1° literales b) y f) de la ley 61 de 1993 y el
decreto 2535 de 1993 en su integridad, pero especialmente los artículos 2, 3,
7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 16, 20-23, 26, 28, 37, 40, 41, 57, 62, 65, 70 y 80-82
de este decreto, son violatorios de la Constitución Política, en cuanto crean
un monopolio no autorizado por la constitución sobre las armas de uso civil,
desconociendo con ello el derecho de propiedad, los derechos adquiridos y el
derecho a la vida de los ciudadanos.
En primer lugar,
el actor considera que el decreto 2535 de 1993 determina una situación de
"total indefensión de los ciudadanos de bien que siempre han estado y
pretenden estar en la legalidad, en tanto que aquellos que siempre han persistido
en el porte y las posesiones ilegales, no se ven perjudicados puesto que no por
ello van a dejar de utilizar tales medios para la comisión de delitos". De
esta manera se restringe el derecho fundamental de las personas a su defensa.
Apoya el aserto anterior en los siguientes argumentos:
a. Las
restricciones de tipo técnico limitan el derecho de defensa de los ciudadanos y
por ende el derecho a la vida. El Estado no está en capacidad de proteger a las
personas y, en consecuencia, los ciudadanos deben asumir su propia protección.
b. Las dos
terceras partes de las armas en poder de los particulares son ilegales. De esta
manera los que están por fuera de la ley pueden actuar con plena impunidad.
c. Las armas no
son la causa sino el medio de la comisión de delitos. La solución está pues en
atacar las causas y no los medios del problema.
En segundo lugar,
para el demandante los artículos transcritos violan el texto constitucional
pues desconocen el mandato de los artículos 58 y 223 de la Constitución Política.
Para el demandante el artículo 223 de la Carta no establece una extinción del
dominio sobre armas civiles de propiedad particular; sólo faculta para regular
su posesión y porte.
El demandante
añade que el artículo 223 mencionado - en concordancia con el 58 - permiten
concluir que el Estado puede reconocer titularidad a los particulares sobre
armas. “Al reconocerse permiso o licencia de porte y posesión, implícitamente
se entiende que son los particulares los titulares de la propiedad".
Así para el actor
no existe un monopolio Estatal en materia de armas, pero si se llegase a
aceptar que la Constitución de 1991 creó tal monopolio éste no podría
comprender aquellas armas de tipo civil adquiridas con anterioridad a la nueva
legislación. Señala la demanda que sobre estas últimas existe un derecho de
propiedad que debe ser protegido, al haber sido adquiridas mediante justo
título y de acuerdo con la normatividad vigente (Decreto 1663 de 1979).
Por las razones
anteriores el demandante sostiene que las normas del decreto 2535 de 1993 y la
ley 61 de 1993 arriba transcritas, y en especial el artículo 37 del decreto,
deben ser declarados inconstitucionales, ya que la autoridad no puede exigir la
devolución de las armas obtenidas de acuerdo con las leyes anteriores que están
amparadas por un derecho adquirido.
Respecto del
artículo 2° del decreto estudiado, el actor señala que la inclusión de los
materiales, artefactos y maquinaria para la fabricación de las armas en el
presunto monopolio estatal, es excesiva y absurda si se tiene en cuenta la
cantidad de estos elementos que se usan en la industria para fines diferentes a
los de fabricación de armas, vulnerando así el artículo 333 de la Constitución
Política.
Por último, en
relación concreta con el artículo 70, el demandante señala que sobre las piezas
de museo debe existir un derecho pleno de propiedad. No siendo
"armas", no se les debe aplicar el decreto demandado.
En resumen, el
argumento fundamental del demandante para cuestionar la constitucionalidad del
artículo 1 de la ley 61 de 1993 y el decreto 2535 de 1993 en su totalidad,
reside en la tesis de que el ordenamiento constitucional colombiano no permite
el monopolio estatal en materia de armas. Sostiene el demandante que crear
dicho monopolio atenta no sólo contra el derecho a la vida de ciudadanos de
bien que pierden la capacidad de defensa legitima y eficaz frente a una virtual
agresión, sino contra el derecho de propiedad y, en general, los derechos
adquiridos de quienes han obtenido en forma legitima una arma. Por último, se
vulneró la prohibición constitucional de crear monopolios distintos de los
consagrados en el artículo 336 de la Carta Política.
Para estudiar
juiciosamente los argumentos del demandante, se hace necesario que la Corte
realice ciertas consideraciones generales, sin las cuales es imposible
verificar la constitucionalidad de las normas aquí demandadas.
A. Derecho a la
vida, defensa personal y monopolio de las armas en cabeza del Estado
La argumentación del
demandante está construida, en primer lugar, bajo el supuesto de que la
prerrogativa del Estado en materia de armas puede ser puesta en tela de juicio
en aquellos casos en los cuales el deber institucional de defender a las
personas no logra los resultados deseados. En este orden de ideas, la entrega
de armas a los particulares sería una alternativa para remediar el estado de
inseguridad generalizado de la población.
Para dilucidar la
legitimidad constitucional del anterior argumento son necesarias las siguientes
consideraciones:
1. El Estado y el
derecho constituyen dos ámbitos sociales de incidencia y dependencia
recíproca, esenciales para la articulación social. Cada uno de ellos representa
una condición de posibilidad respecto del otro. Esto explica el hecho de que
las constituciones políticas por lo general empiecen reconociendo el supuesto
básico de la existencia de un Estado. Así lo hace el artículo primero de la
Carta cuando establece que "Colombia es un Estado social de derecho,
organizado en forma de República unitaria...". Este supuesto es tan
evidente como importante y significa que el ordenamiento jurídico que rige en
Colombia y que se origina en la Constitución promulgada en 1991, está compuesto
por un conjunto de normas que conciben la organización social bajo la forma de
un Estado.
Las condiciones
primordiales e indispensables para que un ordenamiento jurídico exista son, de
un lado, la existencia de un poder estatal que imponga el cumplimiento de las
normas frente a aquellas personas que no estarían dispuestas a obedecer de
manera espontánea y, del otro, la existencia de una estructura estatal
dispuesta a aplicar las normas jurídicas de manera voluntaria.
2. Así como el
Estado es una condición de posibilidad del derecho, el poder efectivo es una
condición de posibilidad del Estado. Un régimen estatal se desnaturaliza cuando
las normas que restringen el uso indiscriminado de la violencia dejan de ser efectivas.
Esto explica el hecho de que todo Estado, por regla general, monopolice el
ejercicio de la fuerza.
Con estas
explicaciones elementales se derrumba el cargo esencial del demandante, aquél
según el cual, la incapacidad del Estado para defender a todos las personas en
Colombia justifica el traslado de las armas a la sociedad civil con el fin de
que sus miembros asuman por sí mismos la función de defensa y protección. El
razonamiento del actor se funda en un supuesto inaceptable, esto es, que el Estado
delegue una de las funciones que determinan su propia naturaleza. El Estado no
puede renunciar a la prerrogativa de ejercer la coacción - en este caso
legítima -, de la misma manera como el derecho no puede disponer de su
capacidad sancionadora. Por estas razones el asunto relativo a quién, entre las
autoridades y los individuos, está más capacitado para enfrentar a la
delincuencia, no puede ser planteado en términos generales, como una política
susceptible de ser adoptada por el gobierno.
3. Estas consideraciones
de teoría constitucional son suficientes para desvirtuar toda pretensión
dirigida a sustituir al Estado en materia de defensa y ejercicio de la fuerza
legítima. Sin embargo, no sobra agregar otros argumentos de tipo empírico para
mostrar el carácter insostenible del cargo expresado por el demandante.
3.1 En materia de
restricción de la violencia - como en todo lo relacionado con la sanción de las
personas que se desvían del comportamiento prescrito - la eficacia de las
normas es siempre relativa. Esta es, además, una característica inherente al
funcionamiento de los sistemas normativos. El derecho siempre es más o menos
obedecido. Es una cuestión de grado que no puede plantearse en términos
absolutos. En una sociedad en la cual las normas nunca son desobedecidas éstas
resultan innecesarias. El hecho de que el control de las armas no elimine
totalmente la violencia armada no es un argumento para desconocer su utilidad
ni tampoco su eficacia.
3.2. En términos de
eficacia, la gran mayoría de los estudios de sociología de la violencia
muestran de manera consistente cómo el sistema de control en la posesión y
tenencia de armas es más conveniente que el sistema de libertad. Se puede
demostrar cómo aquellos países que adoptan un régimen más laxo en el porte de
armas tienen mayores índices de homicidio, siendo este aumento una consecuencia
de aquél régimen. El caso de los Estados Unidos es paradigmático. Se calcula
que un millón de personas mueren cada año en ese país como consecuencia del uso
de armas de fuego. Esta cifra es siete veces mayor que la que corresponde al
Reino Unido. Se estima que las armas de fuego son la principal causa de muerte
de jóvenes entre 15 y 19 años en los Estados Unidos ([1]). Esto explica la movilización de la opinión pública
norteamericana en favor de una reforma del sistema. En 1993 se aprobó la ley
Brady según la cual se prohibe la venta de armas a todo aquel que no disponga de
una licencia, a menos que se lleve a cabo un sistema de controles sumamente
estricto. Es importante tener en cuenta que, no obstante que la Segunda
Enmienda a la constitución de los Estados unidos permite a los ciudadanos
mantener y portar armas, la Corte Suprema ha considerado que tal derecho no es
de naturaleza individual y de alcance absoluto o ilimitado.
3.3. Colombia
también ha tenido un régimen laxo en materia de porte de armas y sus
consecuencias saltan a la vista. Mientras que en el período 1987-1992 la tasa
de homicidios fue de 77.5 por cada 100.000 habitantes, en Brasil fue de 24,6,
en México de 20,6, en Nicaragua de 16,7, en Argentina de 12,4, en Ecuador de 11
y en los Estados Unidos de 8 ([2]). Estadísticas oficiales del año 93
muestran cómo, si bien el enfrentamiento con la guerrilla y el narcotráfico
contribuyeron a elevar el índice de muertes causadas por armas de fuego, cerca
del 80% de los homicidios en Colombia se produjeron en medio de la violencia
cotidiana entre ciudadanos. El alcohol y la presencia de armas de fuego en
situaciones de conflicto cotidiano juegan una papel esencial en el aumento de
las probabilidades de desenlace fatal de los conflictos.
3.4 En una disputa
armada la vulnerabilidad del contrincante es uno de los factores que más
incitan a la utilización de las armas y por lo tanto que más desestabilizan una
situación de disuasión. Así se explica, por ejemplo, que la mayoría de los
tratados internacionales sobre armas nucleares fijen un tope tecnológico en los
misiles con el objeto de que nadie se encuentre en situación de superioridad.
La relación de disuasión entre particulares dotados de armas de uso personal es
de una enorme fragilidad, debido a la dificultad para fijar límites que pongan
en situación de igualdad a los contrincantes. La posesión de armas cada vez más
sofisticadas, eficientes y de fácil manejo crea una sensación de
invulnerabilidad frente a las demás personas - provistas o no de armas - y
estimula a sus poseedores a actuar.
3.5. En conclusión,
según las estadísticas existentes, es posible sostener que el porte de armas
promueve la violencia, agrava las consecuencias de los enfrentamientos sociales
e introduce un factor de desigualdad en las relaciones entre particulares que
no pocas veces es utilizado para fortalecer poderes económicos, políticos o
sociales. Por eso los permisos para el porte de armas sólo pueden tener lugar
en casos excepcionales. Esto es, cuando se hayan descartado todas las demás
posibilidades de defensa legítima que el ordenamiento jurídico contempla para
los ciudadanos.
El argumento en
virtud del cual es legítima la posesión de armas por parte de los particulares
en la medida en que éstas no están dirigidas a la agresión sino a la defensa,
está construido en una distinción infundada. En efecto, el poder defensivo de
las armas sólo se explica en medio de una situación de disuasión en la cual
cada una de las partes puede agredir al adversario para causarle la muerte. De
no ser así el arma no cumpliría su objetivo. Si las armas llamadas defensivas
no representaran un peligro para la sociedad - como de hecho lo demuestran las
investigaciones empíricas sobre el tema - nadie se podría oponer a que los
ciudadanos se armaran. Es justamente porque el Estado tiene el deber
constitucional de proteger la vida de las personas que se limita la tenencia y
el porte de armas. Porque se considera que, salvo en casos excepcionales, la
desprotección es mayor cuando las personas disponen de armas.
3.6. El hecho de que
los delincuentes se encuentren armados y las personas de bien no lo estén, no
es una circunstancia que fortalezca el cargo del demandante. En primer término,
el principio de igualdad no es aplicable en este caso. El Estado no trata de
manera discriminatoria a los ciudadanos de bien al prohibirles que se armen
contra los delincuentes. La igualdad sólo puede ser apreciada entre individuos
situados en posiciones semejantes. El delincuente simplemente está por fuera de
la relación de legalidad que supone la igualdad. De otra parte, la amenaza que
proviene de la delincuencia armada debe ser contrarrestada por el ejercicio
legítimo de la coacción Estatal. La falta de eficacia de esta última no justifica
de plano que la sociedad civil asuma la función de defensa. En primer término,
porque en la mayoría de los casos dicha solución resulta contraproducente y, en
segundo término, porque de esta manera se desmorona el principio de eficacia
jurídica e institucional.
3.7. El logro de la
convivencia pacífica en una sociedad no sólo es una cuestión de medios
institucionales y personales para contrarrestar la violencia; es también un
asunto cultural. La paz no es simplemente el resultado de la eliminación de los
conflictos, también es la consecuencia de la convicción ciudadana en la
conveniencia de los métodos jurídicos de solución de conflictos. Una sociedad
que centre sus esperanzas de convivencia pacífica en los métodos de disuasión
por medio de las armas de fuego es una sociedad fundada en un pacto frágil y
deleznable. Las relaciones intersubjetivas estarían construidas en el temor y
la desconfianza recíprocas, de tal manera que la ausencia de cooperación,
entendimiento y confianza como bases del progreso social serían un obstáculo
insalvable para el crecimiento individual y colectivo.
4. De otra parte, es
fundamental anotar cómo los valores constitucionales del pluralismo, la
participación y la solidaridad consagrados en el artículo primero de la
Constitución como pilares axiológicos del Estado social de derecho no son
compatibles con una sociedad civil regida por la disuasión entre agresores
potenciales dispuestos a causar la muerte del contrincante. El orden de las
armas, si bien podría crear una situación preferible a la de la guerra, no es
constitucionalmente aceptable y, por lo tanto, no puede ser asumida como un
propósito legislativo. Las dificultades relacionadas con la convivencia
pacífica no facultan al Congreso para sustituir los fines consagrados en la
Carta en beneficio de otros fines no consagrados, así sea de manera temporal.
Esto no es posible ni siquiera como un mecanismo transitorio para regresar a la
normalidad. El texto constitucional no puede ser mediatizado por el legislador.
Sus normas tienen un valor que no puede ser negociado o subordinado a una
relación medio-fin definida a juicio del legislador.
Bajo los cargos del
demandante subyace la idea de que es posible neutralizar temporalmente los
valores esenciales del ordenamiento jurídico con el objeto de solucionar
problemas graves, los cuales una vez resueltos permitirían regresar a la
normalidad. La Constitución contempla el acaecimiento de situaciones especiales
que dan lugar a la adopción de medidas de excepción, sin que ello conlleve una
suspensión de los principios, valores y derechos fundamentales previstos en la
Carta política (C.P. art. 214). A fortiori, por fuera de los
estados de excepción no puede plantearse la posibilidad de poner en entredicho
normas esenciales del ordenamiento como medios para recuperar posteriormente
dichas normas. Este es un típico razonamiento de naturaleza política, fundado
en la manipulación de la relación medio-fin, que se encuentra totalmente
excluido del juicio de constitucionalidad (C.P. art. 4).
Por las razones
expuestas no prospera el cargo del actor que hace relación a la vulneración,
por las normas demandadas, del derecho a la vida.
B. El monopolio
Estatal de las armas, el derecho de propiedad y los derechos adquiridos
Alega el demandante
que el artículo 1 de la ley 61 de 1993, y la totalidad del decreto demandado,
violan la Constitución Política al establecer un monopolio prohibido por el
artículo 336, vulnerando, por contera, el derecho de propiedad y los derechos
adquiridos protegidos por el artículo 58 de la Carta.
Al igual que para el
cargo anterior, el estudio de este tema requiere reflexionar sobre algunas
cuestiones preliminares, de las cuales dependerá en buena parte, el fallo que
esta Corporación debe proferir.
1. Durante el período
colonial se permitió que algunas personas por razón de su rango o condición
social poseyeran armas. Una vez consolidada la independencia, las condiciones
de inseguridad ciudadana y la falta de firmeza institucional determinaron una
legislación favorable a la tenencia de armas por parte de los ciudadanos, con
el propósito de asegurar el afianzamiento institucional. Sin embargo - de
manera similar a como sucedió en los Estados Unidos - esta legislación estaba
más dirigida hacia la defensa colectiva que hacia el reconocimiento de un
derecho individual. Un reglamento de la provincia de Pamplona de 1815 mencionó
por primera vez de manera expresa el derecho de los ciudadanos a "tener y
llevar armas lícitas y permitidas para la defensa común y de su persona".
De todos modos el Estado se reservaba la posibilidad de limitar este derecho
por medio de la definición del la expresión "armas lícitas".
2. En la
Constitución de 1863 se reconoció la libertad de asociación sin armas y se
aceptó la posibilidad de que los Estados las comercializaran. En documento
enviado a esta corporación por el historiador Jorge Orlando Melo ([3]) se hace alusión a la opinión generalizada entre los
analistas políticos de la época, sobre el carácter perjudicial que tuvieron
estas normas. Según José María Samper - por ejemplo - "cada comerciante
pudo inundar al país de revólveres, puñales y sables y de cápsulas, balas y
pólvora de suerte que todos los ciudadanos pudiesen proveerse de elementos de
destrucción individual y colectiva (...) ¿Qué garantías podían tener el orden
público y la legalidad con un sistema de armamento libre... en ilimitada
escala?. Ninguna" ([4]). Estas impresiones y muchas otras
expresadas en igual sentido condujeron al desprestigio de la constitución
federalista. En noviembre de 1885 Rafael Nuñez afirmó lo siguiente: "El
amplio comercio de armas y municiones es estímulo constante dado a la guerra
civil en países en donde ha hecho corto camino la noción de orden... la
Constitución que ya termina su procelosa carrera, declaraba inviolable la vida
humana, y sin embargo, no hemos tenido una época más fértil en asesinatos y
matanzas que ese período de veintidós años transcurridos desde 1863, fecha de
su expedición" ([5]).
3. La constitución
de 1886 condicionó el derecho a portar armas a la autorización estatal. El
artículo 48 consagró el monopolio estatal para la introducción
(importación-exportación), la fabricación y la posesión de armas y municiones
de guerra. De esta afirmación se deducía la posibilidad de poseer aquellas
armas consideradas como diferentes a las de guerra. En relación con el porte,
el mismo artículo restringió la tenencia de todas las armas a la consecución
de un permiso para tal efecto. Dicho permiso no contemplaba autorización para
porte de armas en situaciones de reuniones políticas y otros casos de
concurrencia ciudadana. En estas circunstancias, las armas consideradas de uso
personal - por oposición a las de guerra - no tenían restricción expresa
respecto de su posesión y de aquí se deducía por la doctrina la existencia de
un derecho de propiedad, aunque se aceptaba que el ejercicio de los atributos
de este derecho estaba sometido o condicionado por el Estado.
4. En cuanto
respecta al artículo 223 de la nueva Carta, es importante aclarar que de las
discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente, parece claro que la
violencia crónica padecida durante los cuarenta últimos años en el país influyó
de manera determinante en los miembros de la mencionada Asamblea. Así, en
relación con el monopolio estatal de armas, el artículo 223 se ocupó del tema
en términos sustancialmente más restrictivos que el artículo 48 de la
constitución de 1886. En efecto, según la norma que rige actualmente: "Sólo
el Gobierno puede introducir y fabricar armas, municiones de guerra y
explosivos. Nadie podrá poseerlos ni portarlos sin permiso de la autoridad
competente".
Mientras la norma
anterior parecía permitir un régimen diferenciado para las armas de guerra -
creando un monopolio estatal sólo respecto de las armas de este tipo -, el
artículo 223 se refiere a todo tipo de armas y sólo utiliza el calificativo de
guerra para referirse a las municiones.
5. De acuerdo con
esto la Constitución establece las siguientes reglas: 1) sólo el Estado puede
introducir al territorio o fabricar: a) cualquier tipo de armas o explosivos y
b) municiones de guerra; 2) la posesión y el porte de cualquier arma, explosivo
o munición de guerra solo es posible con permiso de la autoridad competente y
3) en los casos de concurrencia a reuniones políticas, elecciones o sesiones
de corporaciones públicas, el porte de armas está prohibido.
6. La Constitución
de 1991 condicionó la posesión y la tenencia de todo tipo de armas a la
obtención de un permiso otorgado por la autoridad competente. En principio,
entonces, sólo el Estado puede poseer y portar armas por medio de su fuerza
pública (C.P. art. 216) y de los miembros de los organismos y cuerpos oficiales
de seguridad (C.P. art. 223) y para el cumplimiento de los fines consagrados en
la Constitución y en la ley. La posibilidad de que los particulares posean
armas deriva exclusivamente del permiso estatal.
En este sentido ha
sido claro para esta Corporación que el artículo 223 crea un monopolio en
cabeza del Estado, y otorga a la ley la facultad de reglamentar todo lo que
haga relación al uso, posesión y porte de armas y municiones de guerra. Así lo
manifestó la Corte al declarar constitucional el artículo 3 (parcial) del
Decreto 2535 de 1993, cuando dijo:
"Como se
desprende de la lectura del inciso segundo del artículo 223 superior, la Carta
Política defirió a la ley el desarrollo y reglamentación el uso, posesión y
porte de armas, municiones de guerra y explosivos. Es pues al Gobierno Nacional
a quien corresponde expedir, a través de la autoridad competente, la
autorización para portar armas" (Corte Constitucional, Sentencia C-031 de
2 de febrero de 1995, MP Hernando Herrera Vergara).
7. Esta misma
Corporación, en sentencia más reciente, manifestó que el monopolio estatal
sobre las armas se refiere a todo tipo de armas, y no simplemente a armas y
municiones de guerra, como afirma el demandante. En este sentido la Corte dijo:
"Ahora bien, la
disposición constitucional no distingue entre armas de guerra y otro tipo de
armas, puesto que el calificativo "de guerra" está únicamente
referido a las municiones, pero no a las armas. Igualmente, el pronombre
"los" de la segunda oración del artículo (poseerlos o portarlos) se
refiere a las tres clases de bienes (todas las armas, todos los explosivos y
las municiones de guerra). El monopolio estatal cubre entonces todo tipo de
armas y todo tipo de explosivos, por lo cual se equivoca el demandante al creer
que ese monopolio se refiere únicamente a las armas de guerra.
La Constitución de
1991 amplió el monopolio estatal a todo tipo de armas, por cuanto en el
ordenamiento derogado éste se refería únicamente a las armas de guerra. En
efecto, el artículo 48 de la anterior Constitución señalaba que "sólo el
Gobierno puede introducir, fabricar y poseer armas y municiones de guerra.
Nadie podrá dentro de poblado llevar armas consigo sin permiso de autoridad
competente." Esto significa que la anterior Constitución admitía la
posesión de armas que no fuesen de guerra, aun cuando limitaba su porte dentro
de poblado a la obtención del correspondiente permiso de autoridad competente.
En cambio, la Constitución de 1991 consagra un régimen más estricto, puesto que
no existe la posibilidad de que haya propiedad o posesión privadas sobre ningún
tipo de armas. Hay entonces una reserva estatal de principio sobre su propiedad
y posesión, de suerte que los derechos de los particulares sobre las armas son
precarios pues provienen únicamente de los permisos estatales, los cuáles son
por esencia revocables" (Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 9 de
febrero de 1995, MP Alejandro Martínez Caballero).
8. La Corte ha
entendido entonces que la Constitución de 1991 crea un monopolio estatal sobre
todas las armas y que el porte o posesión por parte de los particulares depende
de que el Estado otorgue el correspondiente permiso. En este orden de ideas no
puede afirmarse que la creación de tal monopolio vulnera el artículo 336 de la
Carta, pues se trata de un monopolio de creación constitucional que nada tiene
que ver con los monopolios de orden económico de que habla este último
artículo.
9. No existe por lo
tanto una propiedad privada originaria sobre armas, tal como se contempla el
derecho a la propiedad privada en el artículo 58 de la Constitución Política.
Así lo ha reconocido la Corte Constitucional, que en sentencia 077 de 1993
señaló:
"El único que
originaria e incondicionalmente puede poseer y portar armas es el Estado a
través de la fuerza pública (CP art. 216) y los miembros de los organismos y
cuerpos oficiales de seguridad (CP art. 223) y su uso se circunscribe a los
precisos fines y propósitos enunciados en la Constitución y la ley. Cualquier
otra posesión se deriva del permiso estatal. Junto al indicado monopolio, dada
la necesidad del permiso para la constitución y circulación de derechos
ulteriores sobre las armas y demás elementos bélicos, cabe reconocer una
reserva estatal de principio sobre su propiedad y posesión. A partir de esta
reserva el Estado puede, en los términos de la ley, crear y administrar
titularidades privadas, a través de la técnica administrativa del permiso. La
propiedad y posesión de los particulares no tiene frente a este conjunto de
bienes un valor constitucional originario que pueda oponerse al Estado. Por el
contrario, cualquier titularidad proviene de éste y tiene el alcance relativo
que pueda en cada caso derivarse de las leyes".
10. Ahora bien, el
cargo relacionado con el artículo 37 del decreto 2535 de 1993 plantea el
siguiente problema jurídico: ¿las personas que eran propietarias de armas de
uso personal antes de la expedición de la nueva Constitución, conservan dicho
derecho?. En otros términos, ¿en materia de propiedad sobre armas, los
particulares pueden oponer a la Constitución Política derechos adquiridos
durante la vigencia de una constitución anterior?. Para resolver estos
interrogantes se tendrán en cuenta las siguientes consideraciones.
10.1. Durante la
vigencia de la Constitución de 1886, los particulares podían ser titulares del
derecho de propiedad sobre armas diferentes de aquellas consideradas como de
guerra. Sin embargo, si bien en esta materia no es posible poner en duda la
existencia de un derecho subjetivo radicado en cabeza de los particulares,
existen serios reparos a la identificación de este derecho con el derecho pleno
y clásico de propiedad regulado por el Código Civil y fundamento económico de
los regímenes constitucionales liberales. En efecto, la propiedad sobre las
armas - salvo durante el período federal instaurado por la Constitución de 1863
- siempre ha sido un derecho cuyo ejercicio se ha entendido en los términos de
la ley. Se trata de un derecho precario penetrado por la actividad legislativa
y sometido a los intereses superiores plasmados en la Constitución e inspirados
en el orden público. Este carácter atenuado del derecho se explica por razones
- expuestas anteriormente - derivadas del concepto de Estado y del monopolio
de la violencia legítima como condición necesaria para su existencia.
10.2. La
jurisprudencia y la doctrina contemplan dos puntos de vista sobre los derechos
adquiridos. El primero de ellos es más restrictivo, mientras el segundo es más
amplio. El concepto restringido es de tipo patrimonialista y considera que los
derechos adquiridos se configuran cuando han ingresado definitivamente en el
patrimonio de una persona (Corte Suprema de Justicia, 1969, Banco de la
República, Tomo I, p. 375). La visión amplia, en cambio, estima que los
derechos adquiridos son situaciones jurídicas individuales, subjetivas o
concretas, creadas o consolidadas bajo el imperio de una ley (Corte Suprema de
Justicia, Sentencia del 17 de Marzo de 1977).
10.3. La
jurisprudencia derivada de la Constitución anterior interpretó la norma
constitucional relativa a los derechos adquiridos (art. 30) en el sentido de
que estos se protegían con arreglo a las leyes civiles, esto es, a las leyes
que regulan "los derechos de los particulares, por razón del estado de las
personas, de sus bienes, obligaciones, contratos y acciones civiles"
(Corte Suprema de Justicia Sentencia del 17 de febrero de 1976). En estos
casos debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 28 de la ley 153 de 1887, a
cuyo tenor "todo derecho real adquirido bajo una ley y en conformidad con
ella, subsiste bajo el imperio de otra; pero en cuanto a su ejercicio y cargas,
y en lo tocante a su extinción, prevalecerán las disposiciones de la nueva
ley". En relación con las leyes que no son de naturaleza civil, la
jurisprudencia citada sostenía lo siguiente:
"Mas el
ejercicio normal o excepcional de la función legislativa del poder público
genera igualmente, otra clase de leyes, las denominadas 'administrativas' que
definen la situación o situaciones de los gobernados frente al Estado. Y al
paso que en las primeras, las 'civiles' se respeta la autonomía de la voluntad,
en las segundas, realmente ésta no existe. En el primer caso (...) hay
equilibrio de derechos y poderes; en el segundo hay subordinación de un sujeto
de derecho a otro. Es un fenómeno semejante al que se deduce de la comparación
entre el derecho privado y el derecho público; el primero se
aplica de modo preferente, por concierto; el segundo, igualmente, por
imperio".
"Pero la ley
'administrativa' también deja a salvo las situaciones jurídicas individuales
surgidas al amparo de la legislación anterior (...) y si la ley desconoce o
vulnera esas situaciones jurídicas subjetivas, surge para el Estado el deber
de reparar o compensar el daño que se desprende de su aplicación. Este caso es
la excepción; la regla es que las nuevas relaciones que prevé la ley
administrativa en materia procesal no menoscaban las situaciones jurídicas
subjetivas" (Corte Suprema de Justicia Sentencia del 17 de febrero de
1976).
11. Todas los
argumentos anteriores llevan a concluir que en materia de posesión y tenencia
de armas no hay derechos adquiridos que puedan oponerse al Estado. Existe, en
cambio, un régimen de permisos - desde antes de la vigencia de la Constitución
de 1991 - a partir de los cuales se hacen efectivos algunos derechos como el de
posesión y porte, pero son estos permisos, surgidos de la voluntad
institucional los que constituyen y hacen efectivo el derecho y, de ningún
modo, la existencia de un título originario concebido en los términos de la
propiedad civil. En este contexto es necesario excluir a las armas del ámbito
de los derechos patrimoniales para ubicarlas en el contexto de las relaciones
entre el Estado y los particulares, en el cual se aplican las normas y
principios del derecho público.
12. De otra parte,
parece claro que la imposibilidad de afectar el derecho de posesión de armas
radicado en cabeza de un grupo de personas, conduciría a una situación de
desequilibrio entre los particulares que pone en entredicho el principio de igualdad
en la aplicación de la ley. Además, crearía problemas difíciles de resolver
para la puesta en marcha de una política criminal en el país. En efecto, una
política de desarme social resultaría ineficaz si tuviese que contar con la
existencia de una élite de ciudadanos poseedores de armas que no pueden ser
objeto de la aplicación de las nuevas disposiciones constitucionales debido a
la existencia previa de derechos adquiridos. Esta posibilidad, que ya es bien
dudosa tratándose de la propiedad en general, resulta chocante cuando se trata
de armas. Si el monopolio de las armas es una de las condiciones esenciales de
posibilidad del Estado mismo, la excepción propuesta por el demandante
afectaría este presupuesto básico y limitaría gravemente el imperium
propio del poder institucional.
13. En consecuencia
la expresión "de propiedad de sus socios", contenida en artículo 65
del decreto 2535 de 1993, deberá ser interpretada de manera tal que se entienda
el concepto de propiedad sobre tales armas en el sentido relativo que ha sido
desarrollado en esta providencia.
En materia sucesoral
(art. 40 del decreto), valen las consideraciones anteriores y, por lo tanto, el
derecho de propiedad que se hereda tiene el carácter precario que ha sido
señalado.
14. Por último cabe
aclarar que cuando el artículo mencionado habla de cesión o de titularidad se
refiere no al arma sino al permiso de porte o tenencia. El ciudadano es pues
titular de un permiso y, previos los requisitos establecidos por el decreto,
puede ceder tal permiso. Son claros en este sentido los artículos 16, 40 f) y
44, entre otros.
15. Al impugnar la
constitucionalidad del Decreto por crear un monopolio prohibido por la Carta,
el actor cuestiona también la parte del artículo segundo del Decreto estudiado,
en la cual se incluyen bajo el control del Estado la exportación, fabricación y
comercialización de las materias primas, maquinarias y artefactos para la
fabricación de armas, municiones y explosivos. Este artículo forma unidad
normativa con el artículo 62 del mismo Decreto, por lo tanto el estudio que
aquí se realiza es aplicable a los dos artículos mencionados.
A pesar de que el
presupuesto del cual parte el demandante - vale decir, la inconstitucionalidad
de un monopolio estatal en materia de armas - es falso, lo cierto es que la
existencia y legitimidad constitucional de tal monopolio no puede ser la excusa
para que se vulneren los derechos económicos y la libertad de empresa y de
comercio de quienes utilizan maquinaria, artefactos y materias primas propios
de la industria de las armas para producir otras mercancías de libre
circulación.
Pero, de otra parte,
también resulta obvio que de nada serviría prohibir la importación de una arma
si al tiempo existe libertad de comercio sobre los insumos que integran dicho
artefacto y que hacen posible su producción nacional. Controlar el comercio y
la producción de las armas, municiones y explosivos implica también
necesariamente controlar, en forma razonable, la comercialización y elaboración
de las materias primas, maquinaria y artefactos que se necesitan para
producirlas.
En este caso lo que
se presenta es un conflicto entre algunos derechos económicos de los
comerciantes y fabricantes de productos libres que se utilizan para la
fabricación de las armas, municiones y explosivos y, de otra parte, el interés
público o social en el control de la producción y comercialización de estos
elementos. En los artículos 2 y 62 en estudio, este conflicto fue resuelto por
el legislador incluyendo en el monopolio de las armas, municiones y
explosivos, aquellas materias primas, maquinarias y artefactos indispensables
para su fabricación. Ahora bien, esta norma resulta constitucional si se
interpreta en forma restringida, de tal manera que se entienda que no están
bajo monopolio del Estado todos los elementos que se utilicen para la
producción de armas, municiones y explosivos, sino aquellos indispensables, y
que son claramente identificados con el proceso de elaboración de estos
productos. Lo anterior no significa que dichas materias primas, maquinarias o
artefactos no puedan ser adquiridos para elaborar otros productos, sólo que su
importación, comercialización y producción deberá estar controlada por el
Estado.
A juicio de esta
Corte las anteriores restricciones resultan congruentes con el mandato del
artículo 333 de la Carta que permite a la ley limitar el alcance de la
actividad económica, cuando así lo exija el interés social o el bien común.
16. En cuanto se
refiere a la restricción en la posesión de las armas de colección o de museo,
contenida en los artículos 13, 26, 37 y 70 del decreto 2535 de 1993, es
importante tener en cuenta varios elementos: 1) por un lado, el régimen de
posesión y tenencia de armas es de naturaleza administrativa y excluye la posibilidad
de la existencia de derechos adquiridos en sentido fuerte - tal como lo concibe
el derecho civil - y, 2) en tratándose de armas, el legislador puede definir
cuales son armas de colección o de museo y cuáles no, y acorde a tal
definición, puede reglamentar, en forma razonable, pero ciertamente
discrecional, la posesión, tenencia y porte de las armas de colección o de
museo.
Si la definición del
concepto de arma es una facultad del legislador que entraña la existencia de un
ámbito de libertad para la fijación razonable de su sentido, entonces debe
concluirse que las armas de museo pueden ser objeto de regulación por parte del
legislador extraordinario. Los argumentos sobre la conveniencia o
inconveniencia del régimen diseñado por el legislador pueden o no ser
legítimos, pero carecen de toda relevancia en términos del control
constitucional.
II. CARGOS
RELATIVOS A LA EXTRALIMITACION EN EL EJERCICIO DE LAS FACULTADES
EXTRAORDINARIAS
El demandante
considera que los artículos 1, 14, 15, 24, 31, 37, 57, 58, 59, 61, 62, 63,
67-69, 70, 77, 90, 95-99, 105 y 107 del decreto 2535 de 1993 son violatorios de
la Constitución Política, por extralimitación en el ejercicio de las
facultades extraordinarias (violación del artículo 150-10 de la C.N.).
Para resolver cada
uno de los cargos que se formulan por presunta extralimitación de facultades,
es pertinente realizar una recapitulación previa sobre algunos aspectos
neurálgicos en esta materia.
A.
Consideraciones generales sobre el uso de las facultades extraordinarias
1. La expresión
"precisas facultades" - contenida en el artículo 150-10 - establece
un límite tanto para el legislador - necesidad de precisar las facultades -
como para el Presidente - obligación de ceñirse a lo determinado por la ley.
"La finalidad de las facultades extraordinarias es la de habilitar al
Presidente para que pueda adoptar decretos leyes sobre asuntos y materias
determinados,..." (Sentencia C-510 de septiembre 3 de 1992. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
La Corte
Constitucional ha reiterado la necesidad de que las facultades sean precisas y
ha delimitado el alcance de este requisito, en los siguientes términos:
"En materia de
facultades extraordinarias, la jurisprudencia ha señalado que el concepto
"precisión" se refiere no al grado de amplitud de la ley de
facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la
materia a la que se refiere. Cuando las facultades otorgadas al Ejecutivo sean
claras tanto en el término de vigencia como en el ámbito material de aplicación
y establezcan las funciones que en virtud de la investidura legislativa
extraordinaria aquél puede ejercer, no son imprecisas. Basta con que los
límites en el ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las
facultades sean generales. Lo que exige la Carta es que la ley determine
inequívocamente la materia sobre la cual el Presidente puede legislar, a través
de facultades que no resulten vagas, ambiguas, imprecisas o
indeterminadas." (Sentencia C-074 de febrero 21 de 1993. M.P. Ciro Angarita
Barón).
3. En sentencia
C-416 de junio 18 de 1992, la Corte sostuvo que los decretos expedidos en
ejercicio de las facultades extraordinarias "únicamente pueden tratar
sobre los asuntos en ella indicados, sin lugar a extensiones ni analogías".
En consecuencia, los asuntos objeto de facultades extraordinarias deben estar
definidos de manera inequívoca en ley de facultades.
Procede la Corte a
examinar los cargos presentados por el demandante.
B. Cargos del
demandante por extralimitación en el ejercicio de las facultades en la
expedición de los artículos 1, 14, 15, 24, 31, 37, 57, 58, 59, 61, 62, 63,
67-69, 70, 77, 90, 95-99, 105 y 107 del decreto 2535 de 1993
1. Cargos contra el
artículo 1° del decreto 2535 de 1993
El artículo
demandado expresa:
ARTICULO 1º. Ambito. El presente Decreto tiene
por objeto fijar normas y requisitos para la tenencia y el porte de armas,
municiones, explosivos y sus accesorios; clasificar las armas; establecer el
régimen para la expedición, revalidación y suspensión de permisos, autoridades
competentes; condiciones para la importación y exportación de armas, municiones
y explosivos; señalar el régimen de talleres de armería y fábricas de artículos
pirotécnicos, clubes de tiro y caza, colecciones y coleccionistas de armas,
servicios de vigilancia y seguridad privada; definir las circunstancias en las
que procede la incautación de armas, imposición de multas y decomiso de las
mismas y establecer el régimen para el registro y devolución de armas.
Las armas, municiones,
explosivos y sus accesorios destinados a la Fuerza Pública para el cumplimiento
de su misión constitucional y legal, así como su fabricación y comercialización
en las empresas estatales no son objeto del presente Decreto.
Según el actor
este artículo dispone acerca de la "expedición, revalidación y suspensión
de permisos", cuando la ley sólo se refiere a salvoconductos. Se trata de
una grave imprecisión que implicaría la creación de una nueva figura.
Aunque el decreto se
ocupa de la expedición, revalidación y suspensión de permisos, mientras que la
ley de facultades autoriza al Presidente para regular lo relacionado con
salvoconductos, el propio artículo 223 de la Constitución Política señala que
nadie podrá poseer o portar armas, municiones de guerra y explosivos sin permiso
de la autoridad competente. Sin necesidad de entrar a realizar sofisticados
ejercicios semánticos, es razonable concluir que al regular la ley los
salvoconductos se están refiriendo al régimen de permisos al que hace alusión
la Carta política.
2. Cargos contra el
artículo 1, 15 y 90 del decreto 2535 de 1993
El texto de los
artículos 15 y 90 es el siguiente:
ARTICULO 15º. Accesorios prohibidos. Se
consideran de uso privativo de la Fuerza Pública las miras infrarrojas,
laséricas o de ampliación lumínica, los silenciadores y los elementos que
alteren su sonido.
El Comité de Armas
del Ministerio de Defensa Nacional, de que trata el artículo 31 de este
Decreto, podrá autorizar a particulares el uso de algunos de estos elementos
para competencias deportivas.
ARTICULO 90. Acto administrativo. La autoridad militar o policial
competente mediante acto administrativo, dispondrá la devolución, la imposición
de multa o decomiso del arma, munición, explosivo, o accesorio, dentro de los
quince días siguientes a la fecha de recibo del informe del funcionario que
efectúo su incautación, o dio aviso de la irregularidad. Este término se
ampliará otros quince (15) días cuando haya lugar a práctica de pruebas.
Parágrafo 1º. Lo dispuesto en este artículo no se aplica
para la imposición de la multa prevista en el literal a) del artículo 87 en
concordancia con el parágrafo 2º del mismo.
Parágrafo 2º. Cuando se trate de armas de guerra de uso
privativo, sus municiones y accesorios decomisados, su devolución solamente
podrá ser autorizado por el Comando General de las Fuerzas Militares.
Para el
demandante estas normas legislan sobre accesorios, materia que según el actor,
no está comprendida en la delegación de funciones que hizo la ley 61 de 1993.
Como se indica en el
Diccionario de la Lengua Española, accesorio es el utensilio auxiliar para
determinado trabajo o para el funcionamiento de una máquina; es un elemento
secundario que depende de otro esencial o principal[6]. Accesorio es aquéllo que sigue la suerte del
instrumento o herramienta que siendo principal tiene una existencia
independiente o autónoma. Se trata de elementos útiles para el logro de los
objetivos de otro instrumento más esencial al cual se unen.
Los accesorios son
componentes que no forman parte esencial de las armas, pero que fueron creados
con el objeto de hacer más fácil o eficaz su uso, y que en ningún caso producen
de manera autónoma efecto alguno. Son accesorios los silenciadores, las miras
telescópicas, etc.
Es claro que un
silenciador está diseñado para ser un accesorio de algo principal que, en este
caso, es un arma de fuego. No tiene sentido que el Gobierno, facultado para
reglamentar la tenencia y porte de armas de fuego, no pueda referirse a los
mencionados silenciadores que, al ser incorporados a ellas, en cierta medida,
las potencian.
Es indispensable
verificar si los elementos que las normas demandadas señalan como accesorios
constituyen realmente partes dependientes o secundarias de las armas, porque lo
que no es constitucionalmente admisible es que bajo el pretexto de regular los
accesorios, el legislador extraordinario se adentre en materias distintas de
aquéllas sobre las cuales recaen las respectivas facultades.
El artículo 15 del
Decreto señala que son de uso privativo de la Fuerza Pública las miras
infrarrojas, laséricas o de ampliación lumínica, los silenciadores y los
elementos que alteren el sonido de las armas. Desde un punto de vista técnico,
no se discute que los objetos mencionados sólo son útiles si se integran a un
arma. Ahora bien, al ser accesorios no constituyen un elemento esencial del
arma de la cual dependen, pero hacen que ésta sea más eficaz o peligrosa.
En suma, la materia
de las facultades extraordinarias de la ley 61 de 1993, incluye la regulación
de los objetos señalados en el artículo 15 citado.
3. Cargos contra los
artículos 1 y 107 del decreto 2535 de 1993
El artículo 107 dice
textualmente:
ARTICULO 107.
Registro o devolución de armas. Quienes al entrar en vigencia el presente decreto tengan en su poder
armas de fuego, sin el permiso correspondiente, deberán optar por una
cualquiera de las siguientes opciones:
a) Registro de
armas. A partir de la expedición de este decreto y hasta el 28 de febrero
de 1994, el interesado diligenciará bajo la gravedad de juramento, un
“formulario de registro de armas”, que para el efecto distribuirá el Comando
General de las Fuerzas Militares, por conducto de las unidades militares y
comandos de policía, mediante publicaciones semanales en periódicos de amplia
circulación nacional y regional.
Dicho formulario
consta de dos (2) partes:
1. Solicitud de
registro para la obtención de permiso para tenencia.
2. Un desprendible
que será el “permiso para tenencia temporal” para el arma, con vigencia hasta
el 30 de septiembre de 1994.
La solicitud de
registro (parte uno) será enviada por el solicitante por correo a un apartado
aéreo que establecerá el Ministerio de Defensa, en Santafé de Bogotá,
adjuntando el recibo de consignación en la cuenta nacional que informará el
Ministerio de Defensa en dicho formulario, por el valor allí establecido para
la tenencia del arma.
El solicitante
conservará copia del recibo de pago y el “permiso temporal para tenencia” que
él mismo diligenciará, el cual acredita que el permiso para tenencia definitivo
se encuentra en trámite. Las autoridades podrán verificar en todo momento la
veracidad del “permiso temporal para tenencia”.
Previa la
verificación de la información suministrada, la autoridad competente podrá
expedir permiso para tenencia a nombre del solicitante para el arma o armas
declaradas, el cual será remitido por correo a la dirección registrada en el
“formulario de registro de armas”, antes del 30 de septiembre de 1994.
Las solicitudes de
permiso para porte de armas registradas en virtud de este artículo, se
resolverán dentro del año siguiente a la expedición del permiso temporal para
tenencia,
b) Devolución
de armas. A partir de la expedición de este decreto y hasta el 28 de
febrero de 1994, los poseedores o tenedores de armas de fuego con permiso o sin
él, podrán devolverlas a los comandos de brigada o unidad táctica del Ejército,
o sus equivalentes en la Armada o la Fuerza Aérea. El estado reconocerá el
valor de las mismas previo avalúo."
Estima el actor
que al permitir el registro de las armas a aquellas personas que poseyéndolas nunca
las habían registrado, los artículos demandados consagran una amnistía que sólo
puede ser adoptada por el Congreso y respecto de delitos políticos. Señala,
además, que la medida entraña una suspensión temporal de la administración de
justicia.
La finalidad de estas
normas consiste en legalizar una situación de hecho que atenta contra la
convivencia pacífica. El decreto dota al Estado de instrumentos que le permiten
el control efectivo de las armas que se encuentran en manos de particulares. Estas
disposiciones derivan de la potestad del Congreso en materia de política
criminal, para cuya aplicación recaba la colaboración del ejecutivo.
El artículo 1°, al
señalar el ámbito de aplicación del decreto, dispone en la parte final del
inciso primero, que el objeto del mismo es “definir las circunstancias en que
procede la incautación de armas, imposición de multas y decomiso de las
mismas, y establecer el régimen para el registro y devolución de las armas”. A
su vez, el artículo 107, establece el procedimiento para efectuar el registro o
devolución de armas de fuego y dispone que el Estado “puede” conceder el
permiso de tenencia o porte de armas. De la lectura de estos artículos no se
infiere que se haya suspendido la función de administrar justicia. El Estado
conserva su facultad punitiva en los casos en que se determine la comisión de
un delito
4. Cargos contra los
artículos 1 y 70 del Decreto 2535 de 1993
El texto del
artículo 70 es el siguiente:
ARTICULO 70. Coleccionistas de armas de fuego. Para los efectos previstos en el presente
Decreto, se considera como coleccionista de armas de fuego la persona natural o
jurídica que posea armas de fuego que por sus características históricas, tecnológicas
o científicas, sean destinadas a la exhibición privada o pública, y que sean
clasificadas como tal por el Comité de Armas del Ministerio de Defensa.
Los coleccionistas
podrán afiliarse a una asociación legalmente constituida. Quien no pertenezca a
una cualquiera asociación, deberá llenar los requisitos establecidos por el
Gobierno Nacional.
La calidad de
coleccionista se acreditará mediante credencial que expida la asociación y el
Comando General de las Fuerzas Militares si es asociado o este último si es un
coleccionista no asociado.
Señala el demandante
que la Ley 61 no otorgó facultades para legislar sobre colecciones ni
coleccionistas.
El demandante
intenta establecer una diferencia material entre las siguientes categorías:
asociaciones de coleccionistas, colecciones y coleccionistas. A su juicio, el
legislador extraordinario podía regular lo relativo a asociaciones de
coleccionistas, mas no lo relativo a las colecciones de armas, ni a los
coleccionistas de las mismas.
El objeto de las facultades
extraordinarias, vale decir, el régimen para la posesión, tenencia y porte de
armas, permite al ejecutivo calificar un arma como de colección y a su tenedor
como coleccionista. Por tratarse de colecciones de armas, le está permitido al
legislador extraordinario crear el régimen de deberes y obligaciones para los
coleccionistas y regular, de este modo, las respectivas colecciones.
El legislador
extraordinario se encuentra habilitado para expedir reglas que afectan
directamente tanto a los coleccionistas como a las respectivas colecciones. La
regulación de una asociación debe necesariamente contemplar asuntos
relacionados con su objeto y sus integrantes.
5. Cargos contra el
artículo 14 del decreto 2535 de 1993
Este artículo dice
textualmente:
ARTICULO 14º. Armas prohibidas. Además de
lo dispuesto en el artículo 81 de la Constitución Política, se prohibe la
tenencia y el porte en todo el territorio nacional de las siguientes armas, sus
partes y piezas:
a) Las armas de uso
privativo o de guerra, salvo las de colección debidamente autorizadas, o las
previstas en el artículo 9º de este Decreto;
b) Armas de fuego de
cualquier calibre que hayan sido modificadas substancialmente en sus
características de fabricación u origen, que aumenten la letalidad del arma;
c) Las armas
hechizas, salvo las escopetas de fisto;
d) Las que
requiriéndolo carezcan del permiso expedido por autoridad competente;
e) Las que el
Gobierno Nacional, teniendo en cuenta el desarrollo tecnológico, clasifique
como tales.
Parágrafo. También está prohibida la tenencia o
porte de artefactos fabricados sobre la base de gases venenosos, de sustancias
corrosivas o de metales que por la expansión de los gases producen esquirlas, y
los implementos destinados a su lanzamiento o activación.
Considera el
demandante que la Ley 61 confiere expresas facultades al Ejecutivo para dictar
normas sobre armas de fuego, municiones y explosivos y no sobre cualquier tipo
de arma "ya que ello tendría implicaciones de alcances imposibles de
prever". También se extralimita el decreto, por la misma razón, al
prohibir los "artefactos fabricados sobre la base de gases
venenosos..."
En algunos casos, la
ley de facultades se refiere de manera específica a ciertos tipos de armas. Los
literales d) y g) del artículo primero, parecen limitar las facultades que se
otorgan para la regulación de las armas de fuego. Pero, al mismo tiempo, en los
literales a), b), c), e) e i), del mismo artículo, así como en el
encabezamiento de la ley de facultades, el legislador se refirió de manera
genérica a las armas. No obstante, el artículo 14 del decreto estudiado se
expidió en desarrollo de las facultades concedidas a través de los literales a)
y b) de la ley 61, que se refieren a las “armas”, sin calificar o definir este
concepto. En consecuencia, queda claro a esta Corte que la ley facultó al
Presidente para dictar normas sobre definición, clasificación, propiedad,
tenencia, porte y devolución voluntaria de armas, cualquiera sea su naturaleza.
De otra parte,
sostiene el actor que la concepción amplia de las facultades traería
"implicaciones de alcances imposibles de prever". Este tipo de
argumentos escapa a la órbita del juicio de constitucionalidad, y se inserta en
el ámbito de las decisiones propias del legislador.
El demandante se
refiere a una posible modificación del Código Penal, sin precisar en qué
consiste. El código penal tipifica la "tenencia, fabricación y tráfico de
sustancias u objetos peligrosos" (Art. 197) y el "empleo o
lanzamiento de sustancias u objetos peligrosos" (Art. 198). Mediante
ambos tipos se prohibe el porte, tenencia y uso de sustancias
"asfixiantes, tóxicas, corrosivas", es decir, sustancias que al ser
introducidas en el cuerpo o aplicadas a él en poca cantidad, ocasionan la muerte
o graves trastornos. La prohibición del porte de "artefactos fabricados
sobre la base de gases venenosos", antes que modificar los tipos penales,
los complementa.
6. Cargos contra los
artículos 14 literal e) y 105 del decreto demandado
El texto del artículo
105 es el siguiente:
ARTICULO 105. Otras armas. Facúltase al Gobierno Nacional para que en la medida
en que surjan nuevas armas no clasificadas en el presente decreto, reglamente
su tenencia y porte de conformidad con lo aquí previsto.
Alega el actor
que el Presidente se excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias
al disponer que el Gobierno puede clasificar las armas nuevas no contempladas
en el decreto. Señala, además, que lo señalado en el artículo 105 y en el
literal e) del artículo 14 violan el principio de unidad de materia. Al
respecto afirma que el literal e) "rompe el principio de la unidad
jurídica de materia, por cuanto el Gobierno se ha auto-facultado para
reglamentar futuras armas luego de que agote las facultades conferidas por el
Congreso a través de la Ley 61." Esto contradice la doctrina de la Corte
Constitucional, según la cual, una vez utilizada la facultad habilitante
extraordinaria, mediante la expedición de los decretos leyes, se extingue la
potestad legislativa del Gobierno Nacional.
La autorización para
clasificar las armas nuevas, además de ésta connotación, se sujeta a que
se realice "de conformidad con lo aquí dispuesto" (Art. 105). Se
trata del reconocimiento del ejercicio de la potestad reglamentaria. El ejecutivo
no podrá establecer categorías distintas a las previstas en el Decreto 2553 de
1993, ni crear contravenciones o modificar las causales de incautación, multa y
decomiso. Simple y llanamente, clasificará las nuevas armas dentro del marco
definido por el legislador.
7. Cargos contra el
artículo 24 del decreto 2535 de 1993
El artículo 24 dice
textualmente:
ARTICULO 24º. Permiso especial. Es aquel
que se expide para la tenencia o para porte de armas destinadas a la protección
de misiones diplomáticas o funcionarios extranjeros legalmente acreditados.
Cuando la concesión
del permiso se haga a nombre de la misión diplomática, la vigencia será de
cuatro (4) años. Tratándose de permisos concedidos a nombre de un funcionario,
su vigencia será hasta por el término de su misión.
El demandante
alega que el artículo 24 es violatorio de la constitución. A su juicio, el
legislador extraordinario invadió la órbita propia de la rama ejecutiva del
poder público. No se puede conferir derechos a una misión diplomática pues
éstas no son personas jurídicas ni naturales. Se pregunta; "¿No se estará
violando de esta manera el fuero constitucional del Presidente en materia de
relaciones internacionales?".
El hecho de que la
dirección de las relaciones internacionales corresponda al Presidente de la
República no impide que el Congreso regule lo relacionado con el porte de armas
de las misiones diplomáticas o de funcionarios extranjeros legalmente
acreditados. El artículo 223 no tiene sujeto calificado. El texto del artículo
señala que nadie podrá poseer o portar armas en el territorio nacional, sin
permiso de la autoridad competente. Lo que hace el legislador extraordinario
es, justamente, establecer el régimen de permisos cuando se trate de misiones
diplomáticas o de funcionarios extranjeros.
8. Cargos contra el
artículo 31
El artículo
cuestionado dice textualmente:
ARTICULO 31º. Comité de Armas del Ministerio de Defensa
Nacional. El Comité de
Armas estará integrado por:
a) Dos delegados del
Ministro de Defensa Nacional;
b) El Defensor del
Pueblo o su delegado;
c) El
Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada o su delegado;
d) El Jefe del
Departamento D-2 EMC del Comando General de las Fuerzas Militares;
e) El Subdirector de
Policía Judicial e Investigación;
f) El Jefe del
Departamento Control Comercio de Armas, Municiones y Explosivos.
El Comité de Armas
estudiará y decidirá sobre las peticiones que formulen los particulares en
relación con armas, municiones, explosivos y sus accesorios en los casos
establecidos en el presente Decreto.
El Comité será
presidido por el delegado del Ministro de Defensa que éste señale.
Señala el actor
que la ley 61 no concedió facultades para crear o constituir un comité de
armas. Con esta norma se modifica la estructura general del Ministerio de
Defensa, y se interviniene en la órbita constitucional del Congreso para
dictar leyes sobre la estructura de la administración pública en violación del
artículo 150, numeral 7 de C.N.
El artículo 1 de la
ley 61 de 1993 faculta al Gobierno para establecer el régimen de armas,
municiones y explosivos, régimen que habrá de ser ejecutado, vigilado y
controlado por la administración dentro de sus funciones constitucionales
propias. Con este propósito el legislador extraordinario puede crear un órgano
competente para ejercer las funciones administrativas que se refieran a la
materia. De otra parte, como lo señala el Viceprocurador en el concepto de
rigor, el consejo al cual se refiere el artículo cuestionado no es una entidad
pública y, por lo tanto, no es procedente el cargo de constitucionalidad
formulado por el actor.
9. Cargos contra el
artículo 37 del decreto 2535 de 1993
El texto del
artículo 37 es el siguiente:
ARTICULO 37º. Costo del uso del arma y su devolución. A partir de la vigencia de este Decreto,
para la expedición del permiso para tenencia o para porte de armas y la entrega
de las mismas, el interesado deberá cancelar su valor. A la expiración del
término del permiso y en concordancia con el artículo 87, literal a), éste
podrá ser prorrogado, o en caso contrario el arma deberá ser devuelta a la
autoridad militar competente y su valor inicial o el mayor valor que resulte
del avalúo, será devuelto al titular, salvo en los eventos de pérdida de
vigencia del permiso por decomiso del arma.
Considera el
actor que el parágrafo primero del artículo transcrito excede la ley 61, al
establecer un sistema de devolución obligatoria, cuando la ley alude a la
devolución voluntaria.
Lo que hace el
legislador extraordinario en este artículo es simplemente establecer el efecto
del vencimiento del permiso, que no puede ser otro que el de su prórroga o en
su defecto la devolución del arma al Estado. Esta norma es desarrollo directo
del artículo primero de la ley 61 de 1993, y se encuentra en total consonancia
con el artículo 223 de la Carta que prescribe la obligatoriedad del permiso
para la tenencia y porte de las armas.
10. Cargos contra
los artículos 57 y 58 del decreto 2535 de 1993
El texto de los
artículos 57 y 58 es el siguiente:
ARTICULO 57. Importación y exportación de armas,
municiones y explosivos.
Solamente el Gobierno Nacional podrá importar y exportar armas, municiones,
explosivos y sus accesorios, de acuerdo con la reglamentación que expida el
Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Defensa Nacional.
La importación de
explosivos y de las materias primas contempladas en el parágrafo 3º del
artículo 51 de este Decreto, podrá llevarse a cabo a solicitud de los particulares
por razones de conveniencia comercial, salvo por circunstancias de defensa y
seguridad nacional. La entidad gubernamental encargada de estas operaciones no
podrá derivar utilidad alguna y solamente cobrará los costos de administración
y manejo.
ARTICULO 58. Importación y exportación temporal. El Gobierno Nacional a través del
Ministerio de Defensa Nacional podrá expedir licencia para importar armas,
municiones y sus accesorios a empresas extranjeras o sus representantes en el
país, con el propósito de realizar pruebas o demostraciones autorizadas. Así
mismo, podrá expedir licencia de exportación temporal para reparaciones y
competencias.
Al término de la
licencia de importación los elementos deberán ser reexportados. El titular de
la misma deberá remitir constancia escrita al Comando General de las Fuerzas
Militares, acreditando tal hecho.
Parágrafo. Cuando el Gobierno Nacional autorice la
importación de armas para extranjeros, la Aduana Nacional deberá hacer constar
en el pasaporte de los interesados que éstas saldrán del país junto con su
propietario, lo cual será exigido y verificado por las autoridades de
inmigración.
Señala el
demandante que la ley 61 de 1993 no estableció competencia para regular lo
relativo a la importación o exportación, ni se refirió a empresas extranjeras.
Esta competencia
proviene del mismo texto constitucional (art. 223) y se consagra de manera
explícita en el literal c del artículo 1 de la ley 61 de 1993.
11. Cargos contra
el artículo 62 del decreto 2535 de 1993
El texto del
artículo 62 es el siguiente:
ARTICULO 62. Importaciones de materias primas. Las Importaciones de materias primas, o de
las maquinarias o artefactos que sean necesarios para la operación en las
fábricas o talleres, de que trata el artículo 59 de este Decreto, requiere
autorización previa del Comando General de las Fuerzas Militares.
Considera el
demandante que no se otorgaron facultades al ejecutivo para regular lo
concerniente a "fabricas de artículos pirotécnicos".
El legislador autorizó
al Presidente para regular la tenencia y producción de explosivos. De acuerdo
con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, por explosión se entiende
la "liberación brusca de gran cantidad de energía encerrada en un volumen
relativamente pequeño, la cual produce un incremento violento y rápido de la
presión, con desprendimiento de calor, luz y gases, va acompañada de estruendo
y rotura violenta del recipiente que la contiene. El origen de la energía
puede ser térmico, químico o nuclear". En consecuencia, los juegos
pirotécnicos son explosivos. La diferencia técnica no interesa en este punto.
Además, como se anotó más arriba, la definición de estos términos se comprende
dentro de las facultades extraordinarias concedidas al Gobierno.
12. Cargos contra
los artículos 63, 67, 68 y 69 del decreto 2535 de 1993
Los artículos
demandados son del siguiente tenor:
ARTICULO 63. Afiliación. La Federación Colombiana de Tiro y Caza podrá
afiliar, como integrantes de esa organización, a los clubes dedicados a estas
actividades que así lo soliciten, previo el lleno de los trámites establecidos
por el Comando General de las Fuerzas Militares, además de la licencia
correspondiente de caza de la entidad administradora de los recursos naturales
en este evento, y concepto favorable del Comandante de la Unidad Operativa del
Ejército o su equivalente en la Armada Nacional o Fuerza Aérea, en cuya
jurisdicción tenga la sede el club solicitante.
ARTICULO 67. Control a socios. El control de armas y municiones a los
socios de clubes de tiro y caza, será ejercido por las autoridades militares a
que se refiere el artículo 64 de este Decreto.
ARTICULO 68. Retiro de socios. La Federación Colombiana de Tiro y Caza
suspenderá o retirará según el caso, por decisión del Comando General de las
Fuerzas Militares, al club afiliado o socio del mismo que infrinja las normas
sobre seguridad y empleo de las armas y municiones y demás disposiciones
expedidas por este Comando o aquéllos que infrinjan el Código de Recursos
Naturales.
ARTICULO 69. Devolución de armas. Las armas y municiones autorizadas al
socio suspendido o retirado, de acuerdo con el artículo anterior, serán
entregadas por la Federación Colombiana de Tiro y Caza a la autoridad militar
de la sede del club, a que se refiere el artículo 64 del presente Decreto,
dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de la comunicación de la
medida correspondiente, para su remisión y depósito temporal en el Departamento
Control Comercio de Armas, Municiones y Explosivos del Comando General de las
Fuerzas Militares y será reportada a la entidad administradora de recursos
naturales.
Parágrafo. Transcurridos 90 días y si no hubiere
interés en conservarlas, de conformidad con lo dispuesto en este Decreto para
la expedición de permisos, podrá reintegrarse los valores correspondientes a
las armas, previo su avalúo.
Considera el
demandante que los artículos transcritos limitan las decisiones de la
Federación Colombiana de Tiro y Caza e invaden su órbita interna. Estima que
la ley 61 no concedió facultades encaminadas al establecimiento de causales de
retiro y devolución obligatoria de armas. Debe ser el club o la Federación de
Tiro los que establezcan la sanción correspondiente al socio que infrinja el
reglamento interno de seguridad del club o el reglamento particular de cada
modalidad de tiro.
Los artículos
transcritos enfrentan en la demanda dos cargos de inconstitucionalidad. El
primero de ellos se refiere al exceso en el ejercicio de las facultades y el
segundo a la violación del derecho de asociación. En este aparte se estudiará
el primer cargo. En el aparte correspondiente de esta providencia, se analizará
la presunta violación del derecho de asociación.
El literal c) de la
ley 61 de 1993 faculta al Gobierno para regular el funcionamiento y control de
los clubes de tiro y caza. Según el uso común del lenguaje, regular el
funcionamiento implica regular la acción y el efecto de las funciones propias
de tales clubes, y, sin duda, una de tales funciones se refiere a las causales
y formas de afiliación y retiro de sus miembros, así como a las sanciones
correspondientes al socio que vulnere las normas del reglamento interno. Así
mismo, la determinación de las causales de expulsión de los socios, es un
elemento de control sobre las asociaciones, los clubes y las personas que
mediante el uso de armas practican deportes como el tiro y la caza.
13. Cargos contra
el artículo 77 del decreto 2535 de 1993
Dice textualmente el
artículo 77:
ARTICULO 77. Uso de armas para servicios de vigilancia
y seguridad privada. Los
servicios de vigilancia y seguridad privada podrán usar armas de fuego de
defensa personal en la proporción máxima de un arma por cada tres vigilantes en
nómina y excepcionalmente armas de uso restringido, de acuerdo con lo previsto
en el parágrafo 2º del artículo 9º de este Decreto.
Considera el
actor que el artículo 77 es violatorio de la Constitución por exceso en el
ejercicio de las facultades y por violación directa del artículo 150-10 en
cuanto modifica el Código Sustantivo del Trabajo. Señala el demandante que
exigir que los permisos para uso de armas sólo puedan otorgarse a quienes
posean vínculo laboral con la empresa respectiva, obliga a la contratación por
nómina y consagra a las armas de fuego como un elemento natural del contrato de
trabajo.
El artículo
demandado no supone que sólo las personas que cuenten con un vínculo laboral
puedan usar armas de fuego, ni eleva a éstas a elemento natural o accidental
del contrato de trabajo. Simplemente, establece la proporción de permisos, para
la utilización de armas de fuego de defensa personal, respecto del número de
trabajadores contratados por nómina. Es éste un criterio razonable de
proporcionalidad que entra, enteramente, dentro de la órbita de
discrecionalidad del legislador extraordinario y que no modifica el Código
Sustantivo del Trabajo.
14. Cargos contra
los artículos 95 a 99 del decreto 2535 de 1993
El texto de los
artículos 95 a 99 es el siguiente:
ARTICULO 95. Material vinculado a un proceso penal. Las armas y municiones de cualquier clase
que son puestas a disposición de las autoridades judiciales y que hicieren
parte de proceso, se pondrán por el respectivo juez o funcionario bajo control
y custodia de las autoridades militares o de la Policía Nacional, según el
caso, en un término no mayor a 30 días y allí quedarán a disposición del
funcionario competente para los efectos de la investigación. Las inspecciones
judiciales y los dictámenes a que hubiere lugar, deberán practicarse dentro de
las dependencias donde queden dichas armas y municiones y solamente cuando se
requiere la experticia del laboratorio, podrá disponerse su traslado, bajo el
control y custodia de las autoridades militares o de la policía.
ARTICULO 96. Material vinculado a un proceso civil. Si las armas, municiones, explosivos y
sus accesorios, están vinculadas a un proceso civil, permanecerán igualmente
bajo control y custodia de las autoridades militares o de la policía del lugar,
hasta cuando se adopte la determinación definitiva en relación con aquellas por
parte del juez competente.
ARTICULO 97.
Traslado y competencia. Cuando por razones procesales haya lugar a cambio
de funcionario instructor o de conocimiento y existan armas de fuego, municiones
o explosivos incautados bajo el control y custodia de autoridades militares o
de la policía, tanto el que remite el expediente, como el que recibe, informará
de tal hecho a la autoridad competente.
ARTICULO 98. Aviso autoridades judiciales. Las autoridades judiciales están en el
deber de informar al departamento control comercio armas, municiones y
explosivos la iniciación de procesos en los cuales se hallen vinculadas armas,
municiones, explosivos y accesorios de que trata el presente decreto así como
de la providencia definitiva.
ARTICULO 99. Eficacia de la administración de justicia. Las autoridades que no cumplan con lo
dispuesto en el presente decreto, incurrirán en causal de mala conducta.
El demandante afirma
que los artículos 95-99 son inconstitucionales, debido a que modifican los
códigos de procedimiento civil y penal, pero no explica el cargo de la
violación ni señala las normas que han sido reformadas.
El legislador
extraordinario está en capacidad de establecer normas sobre armas, municiones
de guerra y explosivos decomisados por las autoridades competentes. Así lo
prescribe el artículo primero de la ley 61 de 1993, especialmente en sus
literales h) e i) y es, justamente, ésta la materia que se regula en los
artículos demandados.
En todo caso, aún en
el evento de que una modificación de este tipo hubiese tenido lugar, tampoco se
habría incurrido en inconstitucionalidad por este motivo, debido a que se
trataría simplemente de una reforma parcial que no afecta la estructura general
del Código, ni establece la regulación sistemática e integral de una materia y,
por lo tanto, no vulnera el principio democrático que el Constituyente quiso
proteger con la prohibición de que trata el tercer inciso del numeral décimo
del artículo 150 de la Carta.
III. Cargos
relacionados con el derecho a la recreación
El demandante
considera que los artículos 12, 13, 26, 37, y 70 del decreto 2535 de 1993
violan el derecho a la recreación (art. 52 de la C. P.).
El texto de los
artículos demandados por esta causa es el siguiente:
ARTICULO 12º. Armas deportivas. Son las
armas de fuego que cumplen con las especificaciones necesarias para practicar
las modalidades de tiro aceptadas por la Federación Internacional de Tiro y las
usuales para la práctica del deporte de la cacería, de acuerdo con la siguiente
clasificación:
a) Pistolas y
revólveres para prueba de tiro libre, rápido y fuego central;
b) Armas cortas no
automáticas para tiro práctico;
c) Revólveres o
pistolas de calibre igual o inferior a .38 pulgadas y de cañón superior a 15.24
cm. (6 pulgadas);
d) Escopetas cuya
longitud de cañón sea superior a 22 pulgadas;
e) Revólveres y
pistolas de pólvora negra;
f) Carabinas calibre
22 S, 22 L, 22 L. R., no automáticas;
g) Rifles de cacería
de cualquier calibre que no sean semiautomáticos;
h) Fusiles
deportivos que no sean semiautomáticos.
ARTICULO 13º. Armas de colección. Son
aquellas que por sus características históricas, tecnológicas o científicas sean
destinadas a la exhibición privada o pública de las mismas.
ARTICULO 26º. Autorizaciones a personas
naturales. Sin perjuicio de lo previsto en los artículos 23 y 34 literal c)
de este Decreto, a las personas naturales sólo les podrá ser autorizado hasta
dos permisos para tenencia y hasta dos permisos para porte para las armas
relacionadas en los artículos 10 y 12 de este Decreto y excepcionalmente para
las previstas en el artículo 9º del mismo.
ARTICULO 37º. Costo del uso del arma y su devolución. A partir de la vigencia de este Decreto,
para la expedición del permiso para tenencia o para porte de armas y la entrega
de las mismas, el interesado deberá cancelar su valor. A la expiración del
término del permiso y en concordancia con el artículo 87, literal a), éste
podrá ser prorrogado, o en caso contrario el arma deberá ser devuelta a la
autoridad militar competente y su valor inicial o el mayor valor que resulte
del avalúo, será devuelto al titular, salvo en los eventos de pérdida de
vigencia del permiso por decomiso del arma.
Parágrafo 1º. Las personas que a la fecha de expedición
de este Decreto posean armas con su respectivo permiso, en el evento de su
cambio, no deberán cancelar nuevamente su valor. No obstante, a la expiración
del término del permiso, si éste no es prorrogado, el arma deberá ser devuelta
a la autoridad militar competente y el valor que resulte del avalúo será
devuelto a su titular, salvo en los eventos de pérdida de vigencia por decomiso
del arma.
Parágrafo 2º. En caso de que el arma devuelta presente
daños, el valor de su reparación será deducido. En caso de pérdida o hurto no
habrá lugar a devolución alguna.
Parágrafo 3º. Para el manejo y administración de los
valores de que trata este artículo, autorízase a la Industria Militar para
celebrar contratos de fiducia.
ARTICULO 70. Coleccionistas de armas de fuego. Para los efectos previstos en el presente
Decreto, se considera como coleccionista de armas de fuego la persona natural o
jurídica que posea armas de fuego que por sus características históricas,
tecnológicas o científicas, sean destinadas a la exhibición privada o pública,
y que sean clasificadas como tal por el Comité de Armas del Ministerio de
Defensa.
Los coleccionistas
podrán afiliarse a una asociación legalmente constituida. Quien no pertenezca a
una cualquiera asociación, deberá llenar los requisitos establecidos por el
Gobierno Nacional.
La calidad de
coleccionista se acreditará mediante credencial que expida la asociación y el
Comando General de las Fuerzas Militares si es asociado o este último si es un
coleccionista no asociado.
Considera el
actor que las exigencias establecidas en los artículos transcritos vulneran el
derecho a la recreación de quienes tienen la afición a la práctica del deporte
de tiro y caza así como a la de coleccionar armas. A su juicio, el Gobierno al
definir las armas que son de colección no incluyó algunas que en la legislación
anterior tenían este tratamiento, y las sometió al estricto régimen del nuevo
decreto. En este sentido se obliga al titular de armas destinadas a la práctica
de un deporte o de colección, a depositar una suma de dinero para obtener el
permiso de tenencia y porte de armas que nunca han sido del Estado, a
entregarlas cuando carezcan de permiso y a poseer sólo dos armas de esta
naturaleza, todo lo cual vulnera el derecho a la recreación de quienes son
coleccionistas de armas o de quienes desean practicar el deporte de tiro y
caza.
El régimen
constitucional vigente consagra el monopolio de las armas en cabeza del Estado.
La Carta supedita a un régimen de permisos, la tenencia y porte de todo aquello
que la ley, dentro de criterios de razonabilidad, considere que es un arma.
El Gobierno realizó,
autorizado por la ley y la Constitución, una determinada clasificación, y reguló
la tenencia y porte de cada uno de los distintos tipos de armas. A juicio de
esta corporación, la clasificación descrita y las normas dictadas pertenecen a
la órbita natural del legislador.
Ahora bien, el
derecho a la recreación - como los demás derechos constitucionales - debe ser
interpretado y aplicado en concordancia con los otros derechos, valores y
principios del ordenamiento jurídico. Una visión absolutista de los derechos,
además de ser inconcebible teóricamente, es impracticable. El orden público, la
paz, la seguridad ciudadana, entre otros, son limites evidentes al derecho a la
recreación de los individuos. Además, en el caso que se estudia, el derecho a
la recreación no se suspende o elimina, sino que sufre una limitación razonable
y proporcional frente a los valores fundamentales que el decreto pretende
proteger, valores éstos que tienden a garantizar una convivencia pacifica y el
monopolio de las armas por parte del Estado.
IV. Cargos
relacionados con el derecho a la igualdad
El demandante
considera que el artículo 58 vulnera el derecho a la igualdad (art. 13 de la
C.P.).
El texto del
artículo demandado por esta causa es el siguiente:
ARTICULO 58. Importación y exportación temporal. El Gobierno Nacional a través del
Ministerio de Defensa Nacional podrá expedir licencia para importar armas,
municiones y sus accesorios a empresas extranjeras o sus representantes en el
país, con el propósito de realizar pruebas o demostraciones autorizadas. Así
mismo, podrá expedir licencia de exportación temporal para reparaciones y
competencias.
Al término de la
licencia de importación los elementos deberán ser reexportados. El titular de
la misma deberá remitir constancia escrita al Comando General de las Fuerzas
Militares, acreditando tal hecho.
Parágrafo. Cuando el Gobierno Nacional autorice la
importación de armas para extranjeros, la Aduana Nacional deberá hacer constar
en el pasaporte de los interesados que éstas saldrán del país junto con su
propietario, lo cual será exigido y verificado por las autoridades de
inmigración.
Considera el
demandante que el artículo 58 crea ventajas comparativas para las empresas
extranjeras violando de esta manera el principio de la igualdad. Este quebranto
se materializa en el hecho de que el legislador no contempla la posibilidad de
exportar temporalmente armas para la cacería mientras que si permite
importarlas para tal efecto.
El artículo 58
transcrito establece la facultad de importar temporalmente armas, municiones y
sus accesorios con el fin de que empresas extranjeras puedan participar en
pruebas o demostraciones autorizadas. Al mismo tiempo, señala la posibilidad de
exportar temporalmente los mismos implementos para reparaciones y competencias.
No parece entonces que exista discriminación alguna de las empresas nacionales
frente a las extranjeras, pues en ambos casos el legislador extraordinario
permite la participación en eventos internacionales. Así mismo, al referirse a
la posibilidad de exportar armas, la norma alude a "competencias",
con lo que tampoco se restringe, en forma explícita, la posibilidad de
participar en actividades de cacería.
V. Cargos
relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa
El demandante
considera que los artículos 85, 87, 89 y 90 son violatorios de la Constitución
Política por desconocer el derecho de defensa y las garantías procesales.
El texto de los
artículos demandados es el siguiente:
ARTICULO 85. Causales de incautación. Son causales de incautación las
siguientes:
a) Consumir licor
o usar sustancias psicotrópicas portando armas, municiones y explosivos en
lugares públicos;
b) Portar o
transportar arma, munición, explosivo o sus accesorios en notorio estado de
embriaguez o bajo el efecto de sustancias psicotrópicas;
c) Portar,
transportar o poseer arma, munición, explosivo o accesorio, sin el permiso o
licencia correspondiente;
d) Portar el
armamento, municiones y explosivos o accesorios en reuniones políticas,
elecciones, sesiones de corporaciones públicas, asambleas y manifestaciones
populares;
e) Ceder el arma o
munición, sin la correspondiente autorización;
f) Portar o poseer
el arma, munición, explosivo o accesorios cuando haya perdido vigencia el
permiso o licencia respectiva;
g) Portar o poseer
un arma que presente alteraciones en sus características numéricas sin que el
permiso así lo consigne;
h) Permitir que
las armas, municiones, explosivos y accesorios sean poseídas o portadas en
sitios diferentes a los autorizados;
i) Poseer o portar
un arma cuyo permiso o licencia presente alteraciones;
j) Poseer o portar
un arma cuyo permiso o licencia presente tal deterioro que impida la plena
constatación de todos sus datos;
k) Portar,
transportar o poseer arma, munición, explosivo o accesorio, sin permiso o
licencia correspondiente a pesar de haberle sido expedido;
l) Portar el arma,
munición, explosivo o sus accesorios, en espectáculos públicos;
m) La decisión de
la autoridad competente cuando considere que se puede hacer uso indebido de las
armas, municiones, explosivos y sus accesorios, por parte de personas o
colectividades que posean tales elementos aunque estén debidamente autorizadas.
Parágrafo. Para los efectos de lo previsto en el
literal k) del presente artículo, el propietario del arma, munición, explosivo
o accesorio incautado, tendrá un término de 10 días contados a partir de la
fecha de la incautación para presentar el correspondiente permiso o licencia en
caso de poseerla, y solicitar la devolución del bien incautado, el cual será
entregado por parte de las autoridades de manera inmediata.
ARTICULO 87. Multa.
El que incurra en cualquiera de las siguientes conductas, será sancionado con
multa equivalente a un salario mínimo legal mensual:
a) Revalidar el
permiso dentro de los cuarenta y cinco (45) o noventa (90) días calendario
siguientes a la pérdida de su vigencia, según sea de porte o de tenencia;
b) Consumir
licores o usar sustancias psicotrópicas portando armas, municiones, explosivos
y sus accesorios en lugar público;
c) No informar
dentro del término de treinta (30) días establecido en el presente decreto del
extravío o hurto del permiso;
d) No presentar el
permiso vigente a la autoridad militar dentro de los diez (10) días siguientes
a la fecha en que se presentó la incautación de que trata el numeral 11 del
artículo anterior de este decreto;
e) No informar
dentro de los treinta (30) días siguientes a la autoridad militar sobre la
pérdida o hurto del arma, munición, explosivo y sus accesorios;
f)Transportar
armas o municiones y explosivos sin cumplir con los requisitos de seguridad que
para el transporte establezca el Comando General de las Fuerzas Militares;
g) Permitir, en el
caso de las personas jurídicas, que las armas, municiones, explosivos y
accesorios sean poseídos o portados en sitio diferente al autorizado;
h) Portar,
transportar o poseer armas, municiones y explosivos sin el permiso o licencia
correspondiente, a pesar de haber sido expedido;
i) No informar a
la autoridad militar que concedió el permiso, el cambio de domicilio dentro de
los cuarenta y cinco (45) días siguientes en que éste se produzca,
j) Esgrimir o
disparar arma de fuego en lugares públicos sin motivo justificado, sin
perjuicio de las sanciones previstas en la ley.
Parágrafo 1º. Para el caso de los literales b) a j) del
presente artículo, transcurridos treinta (30) días contados a partir de la
fecha de ejecutoria de la resolución que impone la multa, y ésta no se hubiere
cancelado, procederá el decomiso del arma, munición o explosivo.
Cancelada la multa
dentro del término legal, en caso de haberse incautado el arma, munición o
explosivo, se ordenará su devolución.
Parágrafo 2º. En el caso del literal a) de este
artículo si se revalida el permiso de tenencia después de los noventa (90) y
hasta ciento ochenta (180) días calendario siguientes a su vencimiento, la
multa será del doble establecido en el inciso 1º de este artículo.
Si se revalida el
permiso de porte después de los cuarenta y cinco (45) y hasta noventa (90) días
calendario siguientes a su vencimiento, la multa será del doble establecido en
el inciso 1º de este artículo.
ARTICULO 89. Decomiso de armas, municiones, explosivos
y sus accesorios. Incurre
en contravención que da lugar al decomiso:
a) Quien porte o
posea arma, munición o explosivo y sus accesorios sin permiso de autoridad
competente, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar;
b) Quien porte
armas, municiones, explosivos y sus accesorios o los posea dentro de un
inmueble, cuando el permiso haya perdido su vigencia, por haber transcurrido un
término superior a noventa (90) o ciento ochenta (180) días, según sea de porte
o tenencia;
c) Quien porte o
transporte armas, municiones, explosivos y sus accesorios en notorio estado de embriaguez
o bajo el efecto de sustancias psicotrópicas;
d) Quien haya sido
multado por consumir licores o usar sustancias sicotrópicas portando armas,
municiones y explosivos y sus accesorios en lugar público, e incurra de nuevo
en la misma conducta;
e) Quien porte un
arma cuyo permiso sólo autorice la tenencia, sin perjuicio de las sanciones
penales a que haya lugar;
f) Quien porte
armas y municiones estando suspendida por disposición del gobierno la vigencia
de los permisos, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar;
g) Cuando se porten
o posean municiones no autorizadas, evento en el cual también procederá el
decomiso del arma si es del caso, sin perjuicio de las sanciones penales a que
haya lugar.
h) Quien no
entregue el arma al Estado dentro del término establecido, cuando por orden de
autoridad competente se haya dispuesto la cancelación de la vigencia del
permiso;
i) Quien mediante
el empleo de armas, municiones, explosivos o accesorios, atente contra la fauna
y la flora, el medio ambiente y las áreas de especial importancia ecológica,
incluido el uso de las armas de que trata el artículo 25 de este decreto.
j) Quien traslade
explosivos sin el lleno de los requisitos establecidos por el Comando General
de las Fuerzas Militares;
k) Quien entregue
para reparación armas a talleres de armería que operen sin permiso de
funcionamiento del Comando General de las Fuerzas Militares o las entregue sin
el permiso correspondiente o la fotocopia autenticada del mismo;
l) Quien preste o
permita que un tercero utilice el arma, salvo situaciones de inminente fuerza
mayor;
m) Quien porte
armas o municiones, explosivos o sus accesorios en reuniones políticas,
elecciones, sesiones de corporaciones públicas y manifestaciones populares, sin
perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar;
n) Quien haya sido
condenado con pena privativa de la libertad y no entregue el arma en el término
previsto en el parágrafo 2º del artículo 40 de este decreto;
ñ) Aquellos
servicios de vigilancia y seguridad privada que no entreguen las armas durante
el plazo de 10 días contados a partir de la ejecutoria de la resolución que
ordenó el cierre o la no renovación de la licencia de funcionamiento
respectiva, a menos que se haya autorizado la cesión a otra empresa. En caso de
entregarlas dentro del término previsto, el Ministerio de Defensa reconocerá,
previo avalúo, el valor de las mismas;
o) Quien no
cancele la multa con que haya sido sancionado dentro del plazo establecido en
el acto administrativo que dispuso la sanción, si éste procede,
p) Quien efectúe
la cesión del uso del arma, munición o explosivo a cualquier título sin
autorización.
ARTICULO 90. Acto administrativo. La autoridad militar o policial competente
mediante acto administrativo, dispondrá la devolución, la imposición de multa o
decomiso del arma, munición, explosivo, o accesorio, dentro de los quince días
siguientes a la fecha de recibo del informe del funcionario que efectúo su
incautación, o dio aviso de la irregularidad. Este término se ampliará otros
quince (15) días cuando haya lugar a práctica de pruebas.
Parágrafo 1º. Lo dispuesto en este artículo no se aplica
para la imposición de la multa prevista en el literal a) del artículo 87 en
concordancia con el parágrafo 2º del mismo.
Parágrafo 2º. Cuando se trate de armas de guerra de uso
privativo, sus municiones y accesorios decomisados, su devolución solamente
podrá ser autorizado por el Comando General de las Fuerzas Militares.
El actor señala
que si bien se facultó al Gobierno para establecer competencias y para definir
contravenciones y medidas correctivas, el procedimiento establecido al respecto
en los artículos demandados desconoce el derecho al debido proceso. No se permite
el derecho de defensa al ciudadano. De plano se expide el acto administrativo,
dejándole solamente los recursos de reposición y apelación, contemplados en la
vía gubernativa.
Respecto de los
artículos 85, 87 y 89, el demandante señala que se viola el principio non bis
in idem, dado que en algunos casos en los que procede la incautación o multa
también procede el decomiso.
El derecho de
defensa está garantizado en estas normas con la posibilidad de ejercer los
recursos de reposición y apelación ante la autoridad que expidió el permiso
correspondiente, todo ello a partir del documento que la autoridad entrega al
afectado. La incautación de un arma tiene una fundamentación similar a la
captura en situación de flagrancia contemplada en el artículo 32 de la
Constitución Política. De la misma manera como la Constitución no exige orden
judicial para la aprehensión de un presunto delincuente, tampoco tiene porqué
exigir lo propio en el caso de una persona que porta armas sin permiso o en
estado de embriaguez. El inminente peligro social justifica la acción inmediata
de la autoridad.
En los casos de
multa y decomiso, los artículos 90 y 91 del decreto 2535 de 1993, establecen el
procedimiento para imponer sanciones, y en ellos se prevé el derecho de defensa
de los afectados.
En relación con la
violación del principio non bis in idem, el actor confunde el hecho de
sancionar a alguien dos veces por el mismo hecho con la posibilidad de imponer
una sanción que en sí misma entraña otras restricciones menos graves. Así, por
ejemplo, el estado de embriaguez puede dar lugar no sólo a la incautación sino
también al decomiso, y esto no significa que se sancione doblemente cuando
primero se incauta y luego se decomisa.
VI. Cargos
relacionados con la violación del principio de la presunción de buena fe
El demandante
considera que los artículos 7, 23, 33 y 34 del decreto 2535 de 1993 son
violatorios de la Constitución Política por desconocer el principio de la buena
fe.
El texto de los artículos
demandados por esta causa es el siguiente:
ARTICULO 7º. Clasificación. Para los efectos del presente Decreto, las armas de
fuego se clasifican en:
a) Armas de guerra o
de uso privativo de la Fuerza Pública;
b) Armas de uso
restringido;
c) Armas de uso
civil.
ARTICULO 23º. Permiso para porte. Es aquel que autoriza a su titular para
llevar consigo un (1) arma.
Sólo podrá
autorizarse la expedición hasta de dos permisos para porte por persona. La
autorización para el segundo permiso será evaluada de acuerdo con las
circunstancias particulares de seguridad del solicitante. A quienes demuestren
estar en las circunstancias contempladas en el literal c) del artículo 34 de
este Decreto, se les podrá autorizar un número superior, previa autorización
del Comité de Armas del Ministerio de Defensa Nacional.
El permiso para el
porte de armas de defensa personal se expedirá por el término de tres (3) años;
y el permiso para porte de armas de uso restringido tendrá una vigencia de un
(1) año.
ARTICULO 33º. Requisitos para solicitud de permiso para
tenencia. Para el estudio
de las solicitudes de permisos para tenencia, deben acreditarse los siguientes
requisitos:
1. Para personas
naturales:
a) Formulario
suministrado por la autoridad competente, debidamente diligenciado;
b) Presentación de
la tarjeta de reservista o provisional militar;
c) Fotocopias de la
cédula de ciudadanía y del certificado judicial debidamente autenticadas;
d) Certificado
médico de aptitud sicofísica para el uso de armas.
2. Para personas jurídicas:
a) Formulario
suministrado por autoridad competente debidamente diligenciado;
b) Certificado de
existencia y representación legal;
c) Fotocopias de la
cédula de ciudadanía y del certificado judicial del representante legal
debidamente autenticadas;
d) Concepto
favorable de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para los
servicios sometidos a su vigilancia.
Parágrafo. El solicitante, además de los requisitos
anteriores deberá justificar la necesidad de tener armas para su seguridad y
protección, circunstancia que será evaluada por la autoridad competente.
ARTICULO 34º. Requisitos para solicitud de permiso para
porte. Para el estudio de
las solicitudes de permiso para porte deben acreditarse los siguientes
requisitos:
1. Para personas
naturales:
a) Acreditar los
requisitos establecidos en el artículo anterior, en lo pertinente;
b) Si se solicita
permiso para el porte de un arma de defensa personal, el solicitante deberá
justificar la necesidad de portar un arma para su defensa e integridad personal
de acuerdo con lo previsto en el artículo 23 de este Decreto, aportando para
ello todos los elementos probatorios de que dispone;
c) Si se solicita
permiso para el porte de un arma de uso restringido, el solicitante deberá
justificar que se encuentre en peligro de muerte o grave daño personal por
especiales circunstancias de su profesión, oficio, cargo que desempeña o
actividad económica que desarrolla, que ameriten su expedición, para lo cual
podrá aportar todos los elementos probatorios de que disponga, previa
autorización del Comité de Armas del Ministerio de Defensa Nacional.
2. Para servicios de
vigilancia y seguridad privada:
a) Acreditar los
requisitos establecidos en el artículo anterior para las personas jurídicas.
Para el actor, el
principio constitucional de la buena fe obliga a las autoridades a presumir que
quien adquiere un arma, reuniendo los requisitos exigidos, lo hace con el
objeto de tener un medio adecuado de defensa y, por lo tanto, no se le debe
limitar ese derecho. Si el individuo incurre en una conducta delictual por el
mal uso o por la extralimitación en el ejercicio de su defensa, le corresponde
a la justicia penal ordinaria evaluar el hecho y, si es el caso, sancionar al
responsable.
El demandante
añade que la capacidad máxima establecida para los proyectiles de un arma no se
puede cumplir. Son los fabricantes de armas quienes determinan su capacidad.
Además, al limitar la capacidad bélica de una persona "se estaría
partiendo de un supuesto de mala fe en el particular, al suponer que con una
capacidad de carga superior a la establecida se pondría en sus manos un arma
extremadamente peligrosa, lo cual es falso". También sostiene que es "absurdo
pretender que una limitación en la capacidad de carga controlará en alguna
forma la violencia, ya que cualquiera puede, si lo desea, portar un número
ilimitado de cargadores con lo que la capacidad real de fuego de un sujeto se
hace indeterminada".
Estos argumentos ya
fueron confrontados en la primera parte de esta providencia. A manera de
recapitulación, basta agregar lo siguiente: 1) el cumplimiento deficiente de la
función de defensa ciudadana por parte del Estado no es una razón válida para
trasladar esta función a los particulares; 2) la buena fe en el uso de las
armas no afecta la facultad normativa del Estado en materia de regulación de
posesión y porte de armas.
El principio de la
buena fe se predica de las actuaciones de los ciudadanos frente al cumplimiento
de las leyes, no de la creación de normas generales y abstractas. Cuando una
norma general y abstracta parte del supuesto de la posible desviación de una
conducta y, en esta dirección, impone restricciones a la libertad individual, no
vulnera el principio de la buena fe. De ser ello así todo el derecho
sancionatorio sería inconstitucional por la violación de este principio. La
Corte se ha referido a este punto en la sentencia 415 de 1994 en los siguientes
términos:
"En suma, no
viola el postulado de la buena fe, el legislador que al diseñar un sistema de
inhabilidades en el campo de la contratación estatal, las establece justamente
para prevenir el eventual dolo o aprovechamiento en que puedan incurrir las personas
a las que ellas se extiende. Es claro que en ausencia de tales restricciones el
dolo y la colusión contra el Estado y los demás participantes en la licitación
o concurso podría ocurrir. No puede reprocharse a la ley que con sano criterio
preventivo se anticipe y mediante las inhabilidades que consagra, clausure esa
posibilidad. Prevenir males es la principal función de la ley; para hacerlo,
primero hay que imaginarlos. La buena fe se afianza gracias a estas
disposiciones del derecho positivo que se inspiran en ese postulado y así
logran crear un cauce y un marco seguros a la actividad estatal y
particular".
VII. Cargos
relacionados con la adopción de una tesis peligrosista
El demandante
considera que las normas consagradas en los artículos 23, 25, 33, 34, 44, y 45
consagran una tesis peligrosista, lo que sería inconstitucional.
El texto de los
artículos demandados por esta causa es el siguiente:
ARTICULO 23º. Permiso para porte. Es aquel que autoriza a su titular para
llevar consigo un (1) arma.
Sólo podrá
autorizarse la expedición hasta de dos permisos para porte por persona. La
autorización para el segundo permiso será evaluada de acuerdo con las
circunstancias particulares de seguridad del solicitante. A quienes demuestren
estar en las circunstancias contempladas en el literal c) del artículo 34 de
este Decreto, se les podrá autorizar un número superior, previa autorización
del Comité de Armas del Ministerio de Defensa Nacional.
El permiso para el
porte de armas de defensa personal se expedirá por el término de tres (3) años;
y el permiso para porte de armas de uso restringido tendrá una vigencia de un
(1) año.
ARTICULO 25º. Excepciones. No requieren
permiso para porte o para tenencia, las armas neumáticas, de gas y las armas
largas de pólvora negra, incluso las escopetas de fisto.
Parágrafo. No obstante lo establecido en este
artículo, las armas que no requieren permiso están sujetas a las disposiciones
previstas en los artículos 84 a 94 del presente Decreto, en lo pertinente.
ARTICULO 33º. Requisitos para solicitud de permiso para
tenencia. Para el estudio
de las solicitudes de permisos para tenencia, deben acreditarse los siguientes
requisitos:
1. Para personas
naturales:
a) Formulario
suministrado por la autoridad competente, debidamente diligenciado;
b) Presentación de
la tarjeta de reservista o provisional militar;
c) Fotocopias de la
cédula de ciudadanía y del certificado judicial debidamente autenticadas;
d) Certificado
médico de aptitud sicofísica para el uso de armas.
2. Para personas
jurídicas:
a) Formulario
suministrado por autoridad competente debidamente diligenciado;
b) Certificado de
existencia y representación legal;
c) Fotocopias de la
cédula de ciudadanía y del certificado judicial del representante legal
debidamente autenticadas;
d) Concepto
favorable de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para los
servicios sometidos a su vigilancia.
Parágrafo. El solicitante, además de los requisitos
anteriores deberá justificar la necesidad de tener armas para su seguridad y
protección, circunstancia que será evaluada por la autoridad competente.
ARTICULO 34º. Requisitos para solicitud de permiso para
porte. Para el estudio de
las solicitudes de permiso para porte deben acreditarse los siguientes
requisitos:
1. Para personas
naturales:
a) Acreditar los
requisitos establecidos en el artículo anterior, en lo pertinente;
b) Si se solicita
permiso para el porte de un arma de defensa personal, el solicitante deberá
justificar la necesidad de portar un arma para su defensa e integridad personal
de acuerdo con lo previsto en el artículo 23 de este Decreto, aportando para
ello todos los elementos probatorios de que dispone;
c) Si se solicita
permiso para el porte de un arma de uso restringido, el solicitante deberá
justificar que se encuentre en peligro de muerte o grave daño personal por
especiales circunstancias de su profesión, oficio, cargo que desempeña o
actividad económica que desarrolla, que ameriten su expedición, para lo cual
podrá aportar todos los elementos probatorios de que disponga, previa
autorización del Comité de Armas del Ministerio de Defensa Nacional.
2. Para servicios de
vigilancia y seguridad privada:
a) Acreditar los
requisitos establecidos en el artículo anterior para las personas jurídicas.
ARTICULO 44º. Solicitud para la cesión del uso de armas. Cuando el titular de un permiso, para
tenencia o para porte requiera efectuar la cesión de su uso, deberá hacer la
correspondiente solicitud a la autoridad militar competente, la cual podrá
autorizarla si el cesionario reúne los requisitos de que trata el presente
Decreto.
ARTICULO 45. Procedencia de la cesión. La cesión del uso de armas de defensa
personal podrá autorizarse en los siguientes casos:
a) Entre personas
naturales o jurídicas, previa autorización de la autoridad militar competente;
b) Las
colecciones, entre coleccionistas y las armas deportivas entre miembros o
clubes afiliados a la Federación de Tiro y Caza;
c) De una persona
natural a una jurídica de la cual sea socio o propietario de una cuota parte.
Parágrafo. Los permisos para la tenencia de armas de
uso restringido, sólo podrán ser cedidos entre parientes hasta el cuarto grado
de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil, cónyuges o compañeros
permanentes.
En igual línea
argumental que la utilizada en el cargo tratado en el numeral VI, el actor
alega que permitir al particular el porte de una sola arma, o restringir la
utilización para la defensa personal o para la recreación y el deporte, de
cierto tipo de armas, constituye una "tesis peligrosista". En muchas
ocasiones puede ser necesario portar dos armas, un arma más sofisticada o mejor
munición, "para garantizar plenamente la defensa o bien para dar el tiro
de gracia de la cacería". Considera que tratándose de "personas de
bien que desean que el Estado sepa que están armadas y con que tipo de arma, se
les debe permitir el acceso a cualquier tipo de arma".
El demandante
confunde la adopción de una tesis peligrosista con la regulación de conductas
culpables que atentan contra bienes jurídicos tutelados por el derecho. Aquélla
se presenta cuando la legislación penaliza ciertas situaciones o determinado
tipo de personas, bajo el supuesto de la amenaza social que representan, sin
que exista una relación de causalidad necesaria entre el supuesto de hecho y la
actividad delincuencial. Es el caso, por ejemplo, de las normas que penalizan
la mendicidad y la vagancia o el consumo mínimo de drogas. Sin embargo, en el
caso de la regulación del porte de armas, lo que se hace es prohibir una
conducta culpable de un agente. En estos delitos, no se penaliza en abstracto,
por el supuesto peligro social que representan las personas, sino que se hace
por una conducta específica que se estima atentatoria del orden público.
Al respecto, la
Corte en sentencia C-038 del 9 de febrero de 1995, M.P. Alejandro Martínez, se
había pronunciado así:
“En efecto, lo
propio de una concepción peligrosista en materia penal es que la ley sanciona
la personalidad misma del delincuente o criminaliza situaciones sociales que de
manera muy hipotética son susceptibles de generar criminalidad. En cambio, en
este caso, la ley penaliza una conducta culpable de un agente quien, por medio
de su comportamiento, está poniendo en peligro bienes jurídicos fundamentales,
por la razonable y comprobada relación que existe entre la disponibilidad de
armas y la violencia. La restricción del porte de armas y la penalización de
quienes no se sometan a las regulaciones estatales son entonces un medio del
cual se vale el Estado para proteger los derechos de las personas. La razón de
ser de un Estado no sólo está en buscar medidas represivas al momento de
cometerse un daño, sino en evitar que se profiera el mismo. Así, el control estatal
de las armas constituye un marco jurídico de prevención al daño”.
Este argumento le
resta sustento a la tesis del demandante, a través de la cual se tacha de
inconstitucionales, no sólo el artículo 23, sino los artículos 33, 34, 44, y
45 del decreto estudiado.
VIII. Cargos
relacionados con el derecho a la libertad de asociación
El demandante
considera que los artículos 26, 63, 64, 66, 67, 68 y 69 vulneran el derecho de
asociación consagrado en la Constitución política.
El texto de los
artículos demandados por esta causa es el siguiente:
ARTICULO 26º. Autorizaciones a personas
naturales. Sin perjuicio de lo previsto en los artículos 23 y 34 literal c)
de este Decreto, a las personas naturales sólo les podrá ser autorizado hasta
dos permisos para tenencia y hasta dos permisos para porte para las armas
relacionadas en los artículos 10 y 12 de este Decreto y excepcionalmente para
las previstas en el artículo 9º del mismo.
ARTICULO 63. Afiliación. La Federación Colombiana de Tiro y Caza podrá
afiliar, como integrantes de esa organización, a los clubes dedicados a estas
actividades que así lo soliciten, previo el lleno de los trámites establecidos
por el Comando General de las Fuerzas Militares, además de la licencia
correspondiente de caza de la entidad administradora de los recursos naturales
en este evento, y concepto favorable del Comandante de la Unidad Operativa del
Ejército o su equivalente en la Armada Nacional o Fuerza Aérea, en cuya
jurisdicción tenga la sede el club solicitante.
ARTICULO 64. Control a clubes. Los clubes de tiro y caza, una vez
afiliados a la Federación Colombiana de Tiro y Caza a que se refiere el
presente Capítulo, quedarán bajo el control de los Comandos de Unidades
Operativas o Tácticas o sus equivalentes en la Armada y Fuerza Aérea, que
tengan jurisdicción en el lugar de la sede de dichos clubes sin perjuicio de
los controles que sobre ellos ejerzan las entidades que tienen a su cargo la
guarda de los recursos naturales cuando sea del caso.
ARTICULO 67. Control a socios. El control de armas y municiones a los
socios de clubes de tiro y caza, será ejercido por las autoridades militares a
que se refiere el artículo 64 de este Decreto.
ARTICULO 68. Retiro de socios. La Federación Colombiana de Tiro y Caza
suspenderá o retirará según el caso, por decisión del Comando General de las
Fuerzas Militares, al club afiliado o socio del mismo que infrinja las normas
sobre seguridad y empleo de las armas y municiones y demás disposiciones
expedidas por este Comando o aquéllos que infrinjan el Código de Recursos
Naturales.
ARTICULO 69. Devolución de armas. Las armas y municiones autorizadas al
socio suspendido o retirado, de acuerdo con el artículo anterior, serán
entregadas por la Federación Colombiana de Tiro y Caza a la autoridad militar
de la sede del club, a que se refiere el artículo 64 del presente Decreto,
dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de la comunicación de la
medida correspondiente, para su remisión y depósito temporal en el Departamento
Control Comercio de Armas, Municiones y Explosivos del Comando General de las
Fuerzas Militares y será reportada a la entidad administradora de recursos
naturales.
Parágrafo. Transcurridos 90 días y si no hubiere
interés en conservarlas, de conformidad con lo dispuesto en este Decreto para
la expedición de permisos, podrá reintegrarse los valores correspondientes a
las armas, previo su avalúo.
Según el
demandante los artículos mencionados vulneran el derecho de asociación por las
siguientes razones:
- El artículo 26
vulnera el derecho de libre asociación al forzar a los coleccionistas
ocasionales a pertenecer a alguna asociación específica.
- Los artículos
63 y 64 crean la obligación legal de afiliación de todos los clubes de tiro y
caza a la Federación Colombiana de Tiro y Caza
- Los artículos
67 al 69 establecen la sanción correspondiente al socio que infrinja el
reglamento interno de seguridad del club o el reglamento particular de cada
modalidad de tiro. Esto le corresponde al club o la Federación de Tiro y Caza.
El cargo debe
dividirse para su estudio en dos partes distintas. En primer lugar, lo
relacionado con la vulneración del derecho de asociación de los coleccionistas
de armas. En segundo lugar, lo concerniente a los derechos de asociación de
quienes practican o desean practicar el tiro y la caza.
Respecto al primer
punto, cabe anotar que el decreto no obliga a los coleccionistas de armas a
asociarse, ni interviene de forma irregular o arbitraria en las asociaciones de
coleccionistas.
En cuanto al segundo
aspecto, las normas demandadas por el actor forman unidad normativa con el
literal e) de la ley 61 de 1993, que faculta al Presidente para regular el
funcionamiento y control de las asociaciones de coleccionistas de armas, clubes
de tiro y caza, industrias y talleres de armería y con el artículo 22 del
decreto, en cuyo parágrafo se consagra como requisito para la expedición de
permisos de tenencia de armas para deportistas, que el solicitante acredite que
es socio de un club de tiro y caza afiliado a la Federación Colombiana de Tiro
y Caza.
Las normas
demandadas deben ser estudiadas en el contexto de la totalidad del decreto
2535, pero en particular teniendo en cuenta lo dispuesto en sus artículos 16,
20, 27, 41, 44, 45,85, 89 y 107.
Es importante
señalar que el decreto consagra diversas restricciones en materia del derecho
de asociación a las personas que deseen practicar deportes a través del uso de
las armas. Para obtener el permiso de tenencia de la respectiva arma, dichas
personas deben asociarse a un club que, a su vez, esté afiliado a la Federación
Colombiana de Tiro y Caza (art. 22). De la misma manera, el decreto autoriza la
venta de municiones exclusivamente a los socios de los clubes (art. 66).
De otra parte, el
artículo 63 atribuye a la Federación Colombiana de Tiro y Caza la facultad
potestativa de afiliar a los clubes que llenen los requisitos que el mismo
artículo establece. La Federación Colombiana de Tiro y Caza deberá suspender o
retirar, por decisión del Comando General de la Fuerzas Militares, al club o
socio que incurra en las causales señaladas en el artículo 67 del decreto. Por
último, el arma cuyo permiso se ha concedido al socio suspendido o retirado
deberá ser entregada por la Federación a la autoridad militar de la sede del
club (art. 69).
Adicionalmente, el
decreto dispone que la cesión de armas deportivas sólo procede entre miembros o
clubes afiliados a la Federación de Tiro y Caza (art. 45).
La Federación
Colombiana de Tiro y Caza es una corporación, conformada por una pluralidad de
individuos unidos por un objetivo común y dispuestos a colaborar en la
realización de un mismo fin no lucrativo, durante un período de tiempo
considerable. A esta asociación se le ha reconocido personería jurídica y su
vida interna se encuentra regida por estatutos derivados de la voluntad de sus
asociados. Este acuerdo de voluntades produce efectos jurídicos, en virtud del
principio de la autonomía de la voluntad. La jurisprudencia constitucional ha
reconocido la importancia de este principio en la instauración de una sociedad
fundada en la libertad y el respeto de los derechos fundamentales.
En este sentido no
cabe duda de que las normas restringen el derecho de asociación, tanto por la
obligatoriedad de afiliarse para practicar el deporte de tiro y caza, como por
la intervención en la órbita propia de la Federación y de los respectivos
clubes en cuanto se refiere a las causales para afiliar, suspender o retirar a
un miembro. Empero, la jurisprudencia, en desarrollo de claros mandatos
constitucionales, ha establecido que los derechos fundamentales que consagra la
Carta no son de carácter absoluto.
En el caso que se
analiza, la relación entre el Estado como titular de un monopolio sobre las
armas - esencial para el mantenimiento del orden constitucional y para la
construcción de la convivencia pacífica entre los ciudadanos - y los
particulares como sujetos de una dispensa excepcional y especial para su porte,
se torna distinta a la relación ordinaria entre el Estado y el ciudadano. En
este caso debe garantizarse los derechos que surgen al obtener el permiso de
portar o tener armas para un fin legítimo - como es la práctica de los deportes
de tiro y caza -, pero dentro de unos límites más estrechos que el que se
reserva a la protección de los derechos en el contexto de las demás relaciones
ordinarias. En la relación entre el particular que tiene un arma y el Estado,
confluyen intereses generales que se resumen en la protección de los derechos
fundamentales del resto de los individuos que integran la comunidad.
Lo anterior impone
una ponderación de los bienes en conflicto, teniendo en cuenta que si de un
lado se encuentra el derecho fundamental de asociación, del otro se tiene el
monopolio de las armas en cabeza del Estado, con todos los bienes y derechos
que este monopolio pretende proteger.
El decreto establece
que quien quiera practicar deportes a través de las armas sólo podrá conseguir
permiso de tenencia de las mismas y las respectivas municiones si se asocia a
un club afiliado a la Federación de Tiro y Caza y, al mismo tiempo, consagra
causales de afiliación, suspensión y retiro de los socios de la mencionada
federación.
La Federación y los
clubes tienen la obligación de ejercer vigilancia sobre el manejo adecuado de
las armas por parte de sus socios, y de procurar que las armas deportivas sólo
sean utilizadas en actividades de tiro y caza y que su uso respete las normas
legales y reglamentarias en esta materia. El decreto consagra deberes en cabeza
de estas asociaciones con miras a que colaboren con las autoridades en el
control de las armas de sus socios.
Cuando el Estado
otorga un permiso para la utilización de armas deportivas, éstas no pueden ser
usadas para otros fines (art. 16). Sobre ellas recae una limitación adicional
que el Estado no está en capacidad de verificar con la misma diligencia con la
que pueden hacerlo los clubes de tiro y caza. Estas asociaciones ejercen un
mayor control sobre el uso de tales armas, lo que justifica el deber de
vigilancia y control que establece el decreto. Para que esta función de vigilancia
y control resulte eficaz, las personas que tengan armas para la práctica del
deporte deben estar asociadas, pues mal puede un club vigilar a quien no es
miembro del mismo.
Dado que el porte y
tenencia de armas es una materia que puede ser intensamente regulada e
intervenida por el Estado y que, de otra parte, las armas deportivas no pueden
ser utilizadas para otros fines para los cuales son aptas, se torna razonable y
proporcional que se condicione la obtención de un arma deportiva y de la
respectiva munición, al hecho de la vinculación del peticionario a un club, a
su vez vigilado por la Federación de Tiro y Caza. Son estas asociaciones las
llamadas a colaborar con el Estado en su función de vigilancia y control sobre
las armas. La disposición que se analiza, a pesar de constituir una limitación
a la autonomía y de hechos personales, tiene el propósito de salvaguardar el
interés público superior lo que hace, sin sacrificar de manera absoluta el
interés del particular al cual, no obstante las restricciones, se le ofrece un
ámbito suficiente para desplegar una actividad legítima.
Los mismos criterios
sirven para analizar las normas que restringen la voluntad de los asociados
para configurar los estatutos de la federación en materia de los requisitos
para afiliar a un miembro o bien para suspenderlo o retirarlo. Se trata de
regular aspectos internos o de funcionamiento de una sociedad cuyos miembros
tienen una especial relación de sujeción con el Estado, en la medida en que
poseen armas y realizan actividades que de una u otra forma pueden afectar
gravemente los valores constitucionales de la convivencia pacífica en los
cuales se funda el régimen democrático y el sistema de derechos. Si, además, se
considera que las personas jurídicas, como los clubes y la Federación de Tiro y
Caza, pueden ser titulares de permisos para el uso de armas deportivas (art. 20
del decreto) y que es viable la cesión del permiso para el uso de un arma entre
miembros de clubes afiliados a la Federación de Tiro y Caza o entre una persona
natural y una jurídica de la cual sea socio, resulta imperioso que una persona
que ha violado las normas sobre el manejo de esta especie de armas deba ser
suspendida o retirada del respectivo club.
Es razonable que las
autoridades militares, comprobada una vulneración al régimen legal o
reglamentario, ordenen la suspensión o retiro del respectivo socio para evitar
que tenga acceso nuevamente a las armas, todo lo cual tiende a proteger los
derechos fundamentales de los demás miembros de la comunidad y los valores
fundantes del Estado de derecho.
No está llamado a
prosperar el cargo del demandante en relación con el derecho a la libertad de
asociación, debido a que el interés que tiene el Estado en la vigilancia de las
armas en poder de los particulares, en este caso tiene precedencia respecto del
derecho individual a la libertad de asociación, el cual, de otra parte, sólo se
reduce de manera proporcional y razonable. Los valores y principios constitucionales
que se encuentran en juego en esta materia y que han sido expuestos en esta
providencia, sirven para sustentar esta afirmación.
Ahora bien, si un
club cuenta con todos los requisitos exigidos por el decreto, la Federación
Colombiana de Tiro y Caza no puede negarse a afiliarlo. Lo contrario, sería
tanto como aceptar que el derecho a la recreación y a la práctica del deporte
de los miembros de tal club se sujeta a una decisión discrecional de una
federación de naturaleza privada, lo que sin duda resulta inconstitucional. El
rechazo de una petición debe, por consiguiente, motivarse en causales legales o
reglamentarias y estará sujeta a los controles que el ordenamiento jurídico
consagra para este tipo de actos.
IX. Cargo
relacionado con la exclusión de responsabilidad de las autoridades
El demandante
considera que el artículo 4 viola el artículo 90 de la Constitución Política.
El texto del
artículo demandado por esta causa es el siguiente:
ARTICULO 4º. Exclusión de responsabilidad. El
permiso concedido a los particulares para la tenencia o porte de las armas, sus
partes, piezas, municiones, explosivos y accesorios se expedirá bajo la
responsabilidad absoluta del titular del permiso y no compromete la
responsabilidad del Estado, por el uso que de ellas se haga.
Considera el
demandante que al eximir de toda responsabilidad al Estado, esta norma es
contraria al artículo 90 de la Constitución, que establece una responsabilidad
objetiva patrimonial "por los daños antijurídicos que le sean imputables
por la acción o la omisión de las autoridades públicas".
En virtud del
artículo demandado el Estado se exonera de responsabilidad por el uso que los
particulares hagan de las armas sobre las cuales se confiere el permiso. Pero,
en ningún caso, puede derivarse de este artículo la tesis de la
irresponsabilidad absoluta del Estado por el otorgamiento de los respectivos
permisos, o por el cumplimiento y vigilancia del régimen que establecen las
normas de este decreto y, en general, las normas que obligan a las autoridades
públicas a proteger a los ciudadanos en su vida, honra y bienes. El Estado será
responsable siempre que falte al cumplimiento de alguna de sus obligaciones,
pero si un particular causa un daño antijurídico con un arma cuyo porte o
tenencia ha sido autorizado legítimamente por él, y no existe vínculo alguno
con el servicio que en estas materias están obligadas a prestar las
autoridades, no podrá configurarse la responsabilidad pública.
X. PRESUNTA
VULNERACION DEL ARTÍCULO 216 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
1. El actor demanda
por diversas causas los artículos 14, 26, 34, 77 y 107 del Decreto-Ley 2535 del
17 de diciembre de 1993. Los cargos contra cada uno de estos artículos han sido
ya estudiados en apartes precedentes de esta sentencia. Sin embargo, de los
artículos mencionados surge una cuestión de relevancia constitucional que no
fue planteada por el demandante, que la Corte se ve obligada a tratar en el
ejercicio de su función como guardiana de la integridad de la Carta.
Los mencionados
artículos parecen consagrar la posibilidad de que el Estado autorice a
particulares la tenencia y porte de las armas de guerra o de uso privativo de
la fuerza pública de las que se ocupa el artículo 8 del mismo Decreto.
Este aserto se
confirma con la lectura del artículo 9 del Decreto analizado que, para los
efectos del tema que se analiza, forma unidad normativa con los artículos antes
citados.
El artículo 9 en
estudio dice textualmente:
ARTICULO 9º. Armas de uso restringido. Las armas de uso restringido son armas de
guerra o de uso privativo de la fuerza pública, que de manera excepcional
pueden ser autorizadas con base en la facultad discrecional de la autoridad
competente, para defensa personal especial, tales como:
a) Los revólveres y
pistolas de calibre 9.652 mm. (.38 pulgadas) que no reúnan las características
establecidas en el artículo 11 de este Decreto;
b) Las pistolas de
funcionamiento automático y subametralladoras.
Parágrafo 1º. Aquellas personas que a la fecha de
expedición de este Decreto tengan armas de este tipo con su respectivo permiso
o salvoconducto vigente, deberán obtener el nuevo permiso para tenencia o para
porte, en los términos señalados en los artículos 22 y 23 del presente Decreto.
Parágrafo 2º. El Comité de Armas del Ministerio de
Defensa Nacional podrá autorizar la tenencia o porte de armas de uso
restringido, a las empresas transportadoras de valores, departamentos de
seguridad de empresas y a los servicios especiales de seguridad, previo
concepto favorable de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
Parágrafo 3º. El Gobierno Nacional reglamentará el
número máximo de armas de este tipo que en cada caso puedan portar los
particulares.
2. Si bien en
términos generales la Constitución vigente contempla un régimen más restrictivo
en materia de posesión y porte de armas, al considerar que sobre todas ellas
existe un monopolio estatal, el artículo 9 del decreto 2535 permite que los
permisos se extiendan también a las armas de guerra. Esta posibilidad no se
contemplaba en la redacción del artículo 48 de la Constitución anterior. En
efecto, esta norma establecía una clara diferencia entre armas de guerra y
otras armas. Mientras las primeras sólo podían ser introducidas, fabricadas o poseídas
por el Gobierno, las segundas estaban sometidas a un régimen de permisos.
En este contexto
normativo se explica la Sentencia N° 22 del 25 de Mayo de 1989 de la Corte
Suprema de Justicia, la que se pronunció sobre algunas normas del decreto 3398
de 1968. Al respecto, señaló la Corte Suprema:
"Esta
disposición constitucional, que tiene su origen en la Carta de 1886, en su
redacción originaria, se explica por la necesidad de establecer el monopolio de
las armas de guerra, en cabeza del Gobierno, que es el responsable de mantener
el orden público y restablecerlo cuando fuere turbado, según lo señala la Carta
Política. Es además, una fórmula que tiene sentido histórico para superar
graves conflictos que afectaron las relaciones civiles entre los colombianos, y
que ahora adquiere una renovada significación ante los problemas que suscitan
las diversas formas de la actual violencia".
"El gobierno
legítimo, por esta misma razón, es el único titular de este monopolio, sin que
le sea permitido por la Carta a cualquier otra persona o grupo detentar las que
se señalan como armas y municiones de guerra. En este sentido, la Corte
considera que el concepto de armas de uso privativo de las Fuerzas Armadas,
debe corresponder al mismo que señala la Constitución en la norma que se
transcribe, y que ha sido desarrollado por disposiciones legales para
distinguir con base en criterios técnicos, que tienen relación con calibres,
tamaños, potencias, usos especializados, dotación, o propiedad, las armas que
son de uso privativo de las Fuerzas Armadas y las demás que pueden poseer los
particulares. Sobre estas últimas el ilustre exégeta de la Carta don José María
Samper, advierte que ellas se circunscriben a las que son de "uso común,
individual o privado" (Derecho Público Interno, Ed. Temis, página 363,
1981. reedición).
......
"Es preciso,
entonces, establecer una diferencia entre lo que es la Defensa Nacional y los
llamados "grupos de autodefensa" que han proliferado con la escalada
de violencia en los últimos tiempos y sobre cuyas características se genera
tanta confusión en el país".
"En efecto, la
interpretación de estas normas ha llevado la confusión a algunos sectores de la
opinión pública, que pretenden que ellas puedan ser aprovechadas como una
autorización legal para organizar grupos civiles armados. La actividad de
estos grupos se ubica al margen de la Constitución y de las leyes, pues, se
convierten en grupos criminales que contribuyen con su presencia a agravar la
situación de orden público, por su carácter retaliatorio y agresivo y su
pretensión de sustituir la acción legítima del Ejército, la Policía Nacional y
de los organismos de seguridad del Estado, que son las autoridades a cuyo cargo
se encuentra la función exclusiva del restablecimiento del orden público, bajo
la dirección y mando del Presidente de la República, según las voces
insoslayables de la C.N."[7]
3. El artículo 223
de la Constitución no establece diferencia entre armas de guerra y otro tipo de
armas. En este orden de ideas, se pregunta la Corte si el Estado otorga
permisos para tenencia o porte de armas clasificadas como de guerra.
4. El propósito de
la Constitución vigente, en materia de armas, no fue otro que el de fortalecer
la paz y fomentar una articulación social a través de los valores de la
cooperación, la solidaridad y el entendimiento entre las personas. La entrega
de armas a los particulares es aceptada dentro del ordenamiento constitucional
como una posibilidad excepcional. En ningún caso los particulares pueden estar
colocados en la posibilidad de sustituir a la fuerza pública. Por consiguiente,
la tenencia o porte de armas de guerra les debe estar vedado.
5. Este es también
el espíritu que inspiró la ley 61 de 1993. En efecto, en la exposición de
motivos de dicha ley se expresa lo siguiente:
"Dentro de los
programas del Gobierno, el logro de la paz es quizás el objetivo que reviste
mayor prioridad, para lo cual es preciso diseñar y concretar mecanismos
eficaces que conduzcan a eliminar los diversos factores de violencia que se
han desencadenado a lo largo de las últimas décadas en el país. Uno de tales
mecanismos es precisamente la expedición de una reglamentación adecuada para
restringir las armas en poder de la población civil, pues esta inveterada
costumbre arraigada en nuestra sociedad, ha dado paso a las funestas prácticas
del sicariato, y la justicia privada. Por esta razón, es de imperiosa necesidad
adoptar una legislación adecuada y moderna, que garantice un efectivo control
de las armas de fuego, limitando su porte a casos estrictamente necesarios
para garantizar la seguridad personal" (negrillas de la Corte).
6. Las armas de
guerra están concebidas para la defensa colectiva o para la protección
institucional o territorial. Por su naturaleza, estas armas afectan potencial o
directamente a la población en su conjunto y, por ende, tienen una gran
capacidad para incidir en las relaciones de poder que entran en juego dentro de
un determinado territorio. La soberanía de una nación está inescindiblemente
condicionada al mantenimiento de las armas de guerra por parte del Estado y
sólo por el Estado. Ningún régimen político puede subsistir sin esta condición
previa, vinculada a la efectividad del poder y a la eficacia del derecho.
7. Las armas de
guerra se concentran en ciertos cuerpos especializados del Estado a los cuales
les corresponde la tarea de proteger las instituciones constitucionales y
mantener la soberanía nacional. Esta labor es inherente al Estado y no puede
ser delegada a personas o entes particulares.
Trasladar armas de
guerra a un sector de la población es tanto como renunciar a uno de los
sustentos de poder efectivo y se confunde con la cesión de una parte de la
soberanía nacional. El artículo 216 de la Constitución política establece que
la fuerza pública "estará integrada en forma exclusiva por las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional". Como lo ordenan los artículos 217 y 218
de la Carta son estas dos instituciones las encargadas de proteger,
respectivamente, la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad
del territorio y del orden constitucional, así como mantener las condiciones
necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para
asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. En consecuencia, no
podrán existir en Colombia civiles provistos de armas de guerra, que sirven
justamente a los fines arriba descritos, pues con ello se viola el principio de
la exclusividad consagrado en los artículo 216, 217 y 218 de la Carta.
8. El decreto
contempla una categoría especial de armas denominadas "de uso
restringido" que, según el artículo 9º transcrito pueden, de manera
excepcional, ser objeto de permisos a los particulares para la protección de
bienes o de personas. Al respecto debe precisarse que no se puede tratar de
armas de guerra, pues su uso está reservado a ciertos organismos armados del
Estado. El legislador no puede desvirtuar la prohibición constitucional de dotar
a la población civil de armas de guerra, de tal manera que, de hecho, se
conformen grupos de fuerza pública que pugnen con lo dispuesto por el artículo
216.
En este orden de
ideas, los permisos para las armas de uso restringido deberán responder a los
siguientes lineamientos: 1) no puede tratarse de armas de guerra o de uso
exclusivo de la fuerza pública; 2) la concesión del permiso es de carácter
excepcional; 3) su objetivo no puede ser el de la defensa de una colectividad,
sino el de la protección de bienes o de personas que específicamente requieran
de este servicio; 4) no pueden ser entregadas para ser usadas en situaciones en
las cuales exista un conflicto social o político previo, cuya solución pretenda
lograrse por medio de las armas; 5) la entrega de armas no debe traducirse en
un desplazamiento de la fuerza pública y 6) el poder de vigilancia y
supervisión del Estado debe ser más estricto que el previsto para las armas de
uso civil.
9. En este mismo
sentido se manifestó la Corte Constitucional:
“Es obvio además que
la concesión de permisos a los particulares para la posesión y porte de armas
no puede extenderse, como principio general, a las armas de guerra, puesto que
el artículo 223 de la Carta debe ser interpretado en armonía con las otras
normas que regulan la utilización de la fuerza, y en particular con el artículo
216, el cual establece que "la fuerza pública estará integrada en forma
exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional" (subrayas
no originales). Ahora bien, es propio de la Fuerza Pública tener un tipo de
armamentos que permitan a las autoridades mantener un monopolio eficaz y
legítimo sobre el ejercicio de la fuerza. Por consiguiente, admitir que un
particular o un grupo de particulares posean y porten armas de guerra equivale
a crear un nuevo cuerpo de fuerza pública, con lo cual se viola el principio de
exclusividad de la fuerza pública consagrado por el artículo 216 de la Carta.
En tales circunstancias, la Constitución de 1991 mantiene el principio general,
proveniente de la Constitución de 1886, de que los permisos a los particulares,
como regla general, no pueden extenderse a tipos de armas que afecten la
exclusividad de las funciones de la fuerza pública. (Corte Constitucional,
Sentencia C-038 de 9 de febrero de 1995, MP Alejandro Martínez Caballero)
10. Con fundamento
en las consideraciones anteriores, se declarará inexequible la expresión
"de guerra o de uso privativo de la fuerza pública" contenida en el
artículo 9 del decreto 2535 de 1993. En consecuencia, las expresiones "o
las previstas en el artículo 9 de este Decreto" del artículo 14; "y
excepcionalmente para las previstas en el artículo 9 del mismo";
"arma de uso restringido" del artículo 34 literal c); "armas de
uso restringido" del parágrafo del artículo 45 y "armas de uso
restringido" del artículo 77, deberán ser interpretadas de conformidad con
lo dispuesto en esta providencia.
XI. Cargos
relacionados con el principio de discrecionalidad
El demandante
considera que el artículo 3 del decreto 2535 de 1993 es violatorio de la
Constitución Política, por desconocer el principio de la discrecionalidad
Se deberá estar a lo
dispuesto en la sentencia C-031 de 2 de febrero de 1995 de la Corte
Constitucional, que declaró constitucional la expresión "...con base en la
potestad discrecional..." contenida en el artículo tercero del Decreto
2535 de 1993.
DECISION
En mérito de lo
expuesto la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos
1, 14, 15, 24, 31, 37, 57, 58, 59, parágrafo 2 del art. 61, 62, 63, 67, 68, 69,
70, 77, 90, 95, 96, 97, 98, 99, 105 y 107 del Decreto 2535 de 1993, pero
únicamente por los vicios de forma expresamente estudiados en esta sentencia.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES los literales b)
y f) del artículo 1 de la ley 61 de 1993.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLES por las razones
expuestas en la parte motiva de la presente providencia, y en razón de los
cargos formulados por el demandante, las restantes normas del Decreto-Ley 2535
de 1993, salvo lo dispuesto en los numerales cuarto, quinto y sexto de la parte
resolutoria de la presente sentencia.
CUARTO.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión
"de guerra o de uso privativo de la fuerza pública", contenida en el
artículo 9 del Decreto 2535 de 1993.
QUINTO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 2
y 62 del Decreto 2535 de 1993, siempre que se entienda que sólo se encuentran
sujetos a la autorización del Estado los elementos que sean estrictamente
indispensables para la producción de armas, municiones y explosivos.
SEXTO.- En relación con la facultad discrecional
consagrada en el artículo 3 del Decreto 2535 de 1993, ESTESE a lo resuelto en
la sentencia C-031 de 2 de febrero de 1995 de la Corte Constitucional.
COPIESE,
COMUNIQUESE, NOTIFIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
(Continúan firmas
expediente D-702)
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Histórical Documents of 1992. Washington, D.C, 1993. The
Congressional Quarterly, 1993, pag 493 ss.
[2] Montenegro A. y Posada C.E., Criminalidad en Colombia,
Documento, p. 1.
[3] Este documento no es reseñado formalmente en esta providencia
debido a que llegó a la Corte extemporáneamente.
[4] SAMPER Derecho público interno, Bogotá, Temis, 1982, p.
200.
[5] Citado en Banco de la República. Nuñez y Caro, 1886,
Bogotá, 1986, p. 41
[6] Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española,
vigésima primera edición, Espasa Calpe, España 1994.
[7] Corte Suprema de Justicia. Sentencia Número 22 de mayo 25 de
1989. M.P. Fabio Morón Díaz. |
730 | C-305-95
Sentencia No
Sentencia
No. C-305/95
PORCENTAJE
AMBIENTAL/CORPORACION AUTONOMA REGIONAL
El artículo 44 de la Ley 99 de 1993 se
refiere a ese PORCENTAJE, no se aparta del destino que señala la Constitución y
lo califica como PORCENTAJE AMBIENTAL, luego, por estos aspectos se trata de
una disposición legal que desarrolla un postulado constitucional. La Ley 99 de
1993 estableció que la administración del medio ambiente y los recursos
naturales renovables estará en todo el territorio nacional a cargo de
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES, fijándose su sede y jurisdicción
territorial, sus funciones, su objeto, su naturaleza jurídica, sus órganos de
dirección y sus rentas, dentro de las cuales está el "porcentaje ambiental
de los gravámenes a la propiedad inmueble". Es decir, las CORPORACIONES
AUTONOMAS REGIONALES, vienen a ser las entidades adecuadas legalmente para
recibir el porcentaje al cual se refiere el inciso 2º del artículo 317 de la
Constitución Política, de acuerdo con los planes de desarrollo expedidos por
los Concejos, luego no hay marginamiento de la comunidad, ni puede deducirse
que hay violación al artículo 79 C.N. porque es el Concejo quien expide el plan
de desarrollo, por mandato de la misma Constitución.
PLAN
DE DESARROLLO
El concepto "planes de
desarrollo" está proyectado en los artículos 339, 342, 151 313.2 que
ordenan un plan nacional de desarrollo y planes de desarrollo para las
entidades territoriales, establece la ley orgánica del plan nacional de
desarrollo, dichas leyes orgánicas tienen su consagración en el artículo 151
C.P. y en cuanto a las Entidades Territoriales la adopción de los planes de
desarrollo es función del Concejo Municipal. Dentro de la lógica, los planes de
desarrollo tendrían que ser previos a la fijación del "porcentaje
ambiental". A nivel nacional ya se expidió la Ley Orgánica del plan de
Presupuesto, Ley 152 del 15 de julio de 1994, luego carecen de fundamento las
presuntas violaciones a los artículos 151, 339 y 342 de la C.P. y, en cuanto se
refiere a las Entidades Territoriales, sus planes de desarrollo están dentro de
las atribuciones del 313.2, y la misma Ley 99, en su capítulo IX, habla de
planificación ambiental, el artículo 65 fija, en este aspecto, las funciones de
los municipios, de los Distritos y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá.
MEDIO
AMBIENTE SANO-Unidad de
gestión en organización administrativa
La Unidad de gestión en la Organización
Administrativa Ambiental implica la adaptación de la estructura al carácter
global e integrado del medio ambiente. Por eso, una de las consecuencias de
éste principio es la tendencia a la concentración de ciertas competencias
ambientales de cada nivel administrativo que por su naturaleza desbordan lo
puramente local. Estos lineamientos llevan a la convicción de que los intereses
de un municipio, deben, tratándose de la protección al medio ambiente ir de la
mano con los intereses globales.
PORCENTAJE
AMBIENTAL-Naturaleza/PRINCIPIO
DE CONCURRENCIA/PRINCIPIO DE COORDINACION
No es cierto que se establezca una renta de
destinación específica. Se trata es de trasladar un porcentaje ambiental,
permitido por el artículo 317 de la C.P.. Como tampoco se puede calificar al
porcentaje como confiscatorio puesto que el artículo 288 C.P. establece los
principios de CONCURRENCIA y COORDINACION en el ordenamiento territorial,
principios fácilmente visualizables cuando se trata de protección al medio
ambiente.
REF:
Demandas acumuladas No. D-731 y D-735.
Norma
acusada: artículo 44 de la Ley 99 de 1993
Actores:
Néstor Raúl Correa Henao
Alvaro
Guillermo Rendón López
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Santa
Fe de Bogotá, trece (13) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La
Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente
José Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía,
Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,
Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y
Vladimiro Naranjo Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA
CONSTITUCION
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el
proceso ordinario de constitucionalidad contra el artículo 44 de la Ley 99 de
1993 "Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el
sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA,
y se dictan otras disposiciones".
I. ANTECEDENTES
El
ciudadano Néstor Raúl Correa Henao, presenta demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, la cual fue radicada en esta
Corporación con el número D-731. Contra la misma norma presentó demanda el
ciudadano Alvaro Guillermo Rendón López (expediente Nº D-735). El 29 de
septiembre de 1994 se resolvió acumular a la demanda D-731 el expediente D-735.
1.
Del texto legal objeto de revisión.
El
artículo 44 de la Ley 99 de 1993, preceptúa lo siguiente:
"ARTICULO
44. Porcentaje Ambiental de los Gravámenes a la Propiedad Inmueble.
Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2º del artículo 317 de
la Constitución Nacional, y con destino a la protección del medio ambiente y
los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por
concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al
25.9%. El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al
recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo Concejo a
iniciativa del alcalde municipal.
Los
municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso
anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que no
podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo
de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
Los
municipios y distritos podrán conservar las sobretasas actualmente vigentes,
siempre y cuando estas no excedan el 25.9% de los recaudos por concepto de
impuesto predial.
Los
recursos que transferirán los municipios y distritos a las Corporaciones
Autónomas Regionales por concepto de dichos porcentajes ambientales y en los
términos de que trata el numeral 1º del artículo 46, deberán ser pagados a
éstas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe el recaudo y,
excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada año
subsiguiente al período de recaudación.
Las
Corporaciones Autónomas Regionales destinarán los recursos de que trata el
presente artículo a la ejecución de programas y proyectos de protección o
restauración del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de acuerdo
con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.
Para la ejecución de las inversiones que afecten estos recursos se seguirán las
reglas especiales sobre planificación ambiental que la presente ley establece.
PARAGRAFO
1. Los municipios y distritos que adeudaren a las Corporaciones Autónomas
Regionales de su jurisdicción, participaciones destinadas a la protección
ambiental con cargo al impuesto predial, que se hayan causado entre el 4 de
julio de 1991 y la vigencia de la presente ley, deberán liquidarlas y pagarlas
en un término de seis meses contados a partir de la vigencia de la presente
ley, según el monto de la sobretasa existente en el respectivo municipio o
distrito al 4 de julio de 1991;
PARAGRAFO
2. El 50% del producto correspondiente al recaudo del porcentaje de la
sobretasa del impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad
inmueble, se destinará a la gestión ambiental dentro del perímetro urbano del
municipio, distrito, o área metropolitana donde haya sido recaudado el
impuesto, cuando la población municipal, distrital o metropolitana, dentro del
área urbana, fuere superior a 1.000.000 de habitantes. Estos recursos se
destinarán exclusivamente a inversión."
2.
De los argumentos de la demanda.
Los
actores afirman que la norma atacada vulnera los artículos 58, 79, 151, 288,
298, 311, 313-9, 317 inciso 2, 339, 342, 350, 353, 356, 359, 362 y 367 de la
Carta Política, por las siguientes razones que sintetiza así la vista fiscal:
"-
Valiéndose de los antecedentes y debates que dieron origen al artículo 317
C.N., uno de los demandantes intenta demostrar que el Constituyente de 1991
quería suprimir las sobretasas destinadas a las entidades encargadas de la
conservación del medio ambiente, pero en vista de las negociaciones efectuadas
entre los delegatarios del Valle y los del bloque costeño, el parágrafo que
preveía tal desmonte se ahogó, dadas las concesiones entre las regiones y los
afanes y confusiones de las votaciones en la Asamblea Constituyente.
"-
La norma acusada infringe la preceptiva del artículo 317 constitucional, puesto
que en ella se condiciona la existencia de las sobretasas al predial con
destino a las corporaciones, a la elaboración previa de un plan de desarrollo
municipal. El artículo 44 de la ley 99 de 1993 al carecer de la referencia a
ese plan produce una alteración en los tiempos de la gestión pública, debido a
que contempla la planificación con posterioridad al recaudo de la sobretasa.
"-
El artículo demandado establece algo que la Constitución no permite:
porcentajes sobre lo ya recaudado por el municipio y no una sobretasa al
predial. Además, dichos porcentajes son casi confiscatorios, pues de las
múltiples funciones municipales, todas ellas esenciales, se destina una parte
sustancial de sus ya escasos recursos propios para un solo rubro: el medio
ambiente.
"-
También resulta violado el artículo 359 C.N. puesto que las Corporaciones de
que habla la norma acusada son establecimientos públicos del nivel nacional;
luego se trata de una renta de destinación específica prohibida por la Carta,
pues una vez los recursos ingresan a la corporación, dejan de ser bienes
territoriales y se convierten en rentas nacionales.
"-
Igualmente se desconoció lo dispuesto en el artículo 79 superior que obliga a
que las decisiones ambientales que afecten una comunidad deben contar con la
participación de éstas; la ley 99 consagra decisiones ambientales que afectan
la comunidad y no cuenta con la participación de ésta.
"-
A juicio de los actores, también se violó el inciso final del artículo 350 de
la Constitución ya que para las próximas vigencias fiscales el presupuesto de
inversión municipal tendrá que disminuir porcentualmente con relación al año
anterior respecto al gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones,
debido a que una parte de tales recursos tendrán que destinarse para el nivel
nacional.
"-
Finalmente, aducen ambos actores violación al artículo 362 de la Carta, ya
"que la Nación no cobra una sobretasa al predial, en el inciso primero del
artículo 44, sino que dispone alegremente de los bienes propios y privados del
Municipio".
3.
Intervención de Autoridades Públicas
3.1.
Intervención del Representante del Ministerio del Medio Ambiente.
El
abogado Luis Fernando Macias Gómez, con poder de la Ministro del Medio Ambiente
interviene en el proceso de la referencia para oponerse a la demanda y en
consecuencia solicitar la exequibilidad de lo acusado.
El
ciudadano hace un estudio del surgimiento del Ministerio del Medio Ambiente y
en especial de las "Corporaciones Autónomas Regionales". Realiza un
análisis de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en cuanto al artículo
317 C.P., y con base en ella llega a la siguiente conclusión:
"cuando
los demandantes afirman que el inciso inicial del artículo 44 demandado "establece
algo que la Constitución no permite: porcentajes sobre lo ya recaudado por el
municipio y no una sobretasa al predial" yerran, pues, el artículo 317
claramente establece que la ley destinará un porcentaje de estos tributos, que
no podrá exceder el promedio de las tasas existentes. Existentes cuándo? en el
momento de promulgación de la Constitución Nacional, de tal forma que para
establecer el promedio se expidió por el MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
una certificación en la cual constan los porcentajes de los municipios que
aplican la sobretasa existente desde la expedición del Código de los Recursos
Naturales renovables, Decreto 2811 de 1974; sobre la cual se calculó el
promedio mencionado...
Por
lo tanto, debe quedar claro que el derecho a la vida y el derecho a un medio
ambiente sano son inseparables y, en consecuencia, que no basta con consagrar
en abstracto el derecho a la vida simultáneamente (sic) no se garantizan las
condiciones para que la vida se pueda disfrutar con calidad, tanto en términos
individuales como colectivos y físicos como espirituales, por lo tanto no se
puede considerar como derecho de tercera o cuarta generación el derecho a la
vida, al ambiente sano.
4.
Del concepto de la Procuraduría General de la Nación.
El
Procurador General de la Nación se declaró impedido; impedimento aceptado en
auto de 6 de diciembre de 1994, razón por la cual rindió concepto el
Viceprocurador General de la Nación.
La
Vista Fiscal solicita a la Corte Constitucional en su concepto número 582 de
marzo 1º de 1995, declarar la exequibilidad del artículo 44 de la Ley 99 de
1993, con base en:
Sea
lo primero aclarar, que no son de recibo los métodos históricos o auténticos
que traen a colación los demandantes para demostrar cuál pudo ser el querer del
Constituyente al proyectar el artículo 317 y que no correspondió a la redacción
real y ulterior de la norma. Dichos métodos podrían ser de utilidad cuando se
trata de descubrir el espíritu de los constituyentes en aras a interpretar las
normas que concretamente se consignaron en la Carta, pero no lo son, cuando lo
que se pretende es demostrar que el Constituyente "quiso pero no
fue".
En
debates pasados, cuando este Despacho tuvo oportunidad de rastrear los
antecedentes del artículo 317, y frente a inquietudes similares a las que
mueven a los demandantes de esta acción, el Ministerio Público demostró que no
se desmontó el sistema de sobretasa dirigidas a las corporaciones dedicadas al
medio ambiente y sintetizó sus apreciaciones así:
"Si
recordamos el antecedente del artículo 317 se observa que la Comisión Segunda
de la Asamblea Constituyente tuvo inicialmente la siguiente propuesta, que fue
desechada por la escogencia del texto actual del artículo 317.:
"Sólo
los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para
que otras entidades impongan contribuciones de valorización.
Parágrafo
transitorio: A partir de la vigencia fiscal de 1992, el Gobierno reducirá hasta
su eliminación total en un término no mayor de tres (3) años, las sobretasas u
otras formas de recargo del impuesto predial que por ley existen a favor de las
entidades nacionales, regionales y departamentales."
Si
ésta era la intención primigenia del Constituyente, no quedo consignada en la
Carta y por lo tanto hay que entender que sí se quiso mantener una
participación permanente de las entidades que intervienen en la protección de
los recursos naturales, en los ingresos por tributos sobre la propiedad
raíz" (Concepto Nº 268 de agosto 20 de 1993, Procurador General).
En
efecto, el artículo 317 de la Carta como ya se expuso, reitera la soberanía de
los municipios sobre la propiedad inmueble en materia tributaria. Sin embargo,
la misma Constitución permite que la ley por vía de excepción destine un
porcentaje de esos tributos a las entidades encargadas del manejo y
conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables. Es decir,
permite la norma constitucional que se transfiera una proporción o parte del
monto total recaudado por concepto del impuesto predial unificado. Es esta la
modalidad desarrollada en la primera parte del artículo 44 de la ley 99 de 1993
al señalar que con destino al medio ambiente y a los recursos naturales
renovables se apropie un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto del
impuesto predial (en el entendimiento que se trata del impuesto predial
unificado).
Fijada
la tarifa por el legislador, y por mandato del artículo 317, el monto de ella
una vez que se ha incorporado al recaudo de los municipios, debe ser
transferida por éstos a la respectiva Corporación a quien sí le incumbe el
mandato de la planificación para efectos de la ejecución del rubro asignado.
Así pues, en un correcto entendimiento práctico del artículo 317, es preciso
comprender que allí no se está condicionando la existencia de las tarifas a las
planes de desarrollo municipal. Son las entidades ejecutoras, en este caso, las
Corporaciones Autónomas Regionales quienes durante la tarea de ejecución de los
programas y proyectos de protección y restauración del medio ambiente deben
atenerse y limitarse a lo dispuesto en los planes de desarrollo municipal.
Así,
es perfectamente ajustado a la Carta el fragmento de la norma acusada que dice:
"Las
Corporaciones Autónomas Regionales destinarán los recursos de que trata el
presente artículo a la ejecución de programas y proyectos de protección o
restauración del medio ambiente y los recursos naturales renovables , de
acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su
jurisdicción. para la ejecución de las inversiones que afectan estos recursos
se seguirán las reglas especiales sobre planificación ambiental que la presente
ley establece".
Igualmente,
la modalidad alternativa de la "sobretasa" consagrada en el inciso
segundo del artículo 44 de la Ley 99 de 1993 es desarrollo del artículo 317
constitucional, puesto que como lo ha interpretado la jurisprudencia esta norma
permite tanto la transferencia de porcentajes deducidas del predial como los
recargos sobre los mismos. Recuérdese además, que la modalidad de sobretasa
venía existiendo para los mismos fines desde las Leyes 3º de 1961, 62 de 1983 y
44 de 1990; téngase presente que en la redacción del inciso segundo del
artículo 317 de la Carta, se hace referencia a las "sobretasas
existentes" para indicar que esa era la figura tributaria utilizada frente
a los ingresos de la Corporaciones Autónomas.
La
institución de las rentas de destinación específica no es predicable de las
modalidades consagradas en la Ley acusada, puesto que se insiste en que el
artículo 44 atacado reguló y legitimó las formas de recaudos existentes a favor
de las corporaciones regionales, atendiendo inequívocamente los mandatos del
artículo 317 superior.
Los
parágrafos del artículo 44 son normas operativas de transición y ajuste, que en
nada violan la Carta y que hacen posible el desarrollo de las dos formas de
ingresos dirigidos a las Corporaciones Autónomas Regionales.
En ese
orden de ideas, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad de lo acusado.
Cumplidos,
como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067
de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. FUNDAMENTO JURIDICO
Competencia.
La
Corte Constitucional es competente para conocer del proceso de la referencia,
de conformidad con el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política,
puesto que se ha demandado parcialmente una ley expedida por el Congreso de la
República.
Lo
demandado es el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, también parcialmente, puesto
que el inciso 4º no fue acusado ya que no se transcribió literalmente (art. 2º,
numeral 1º del Decreto 2067 de 1991).
Temas
Jurídicos.
Según
los actores, la norma acusada viola numerosos artículos de la Carta Política,
pero hacen énfasis y centran la argumentación en el estudio del artículo 44 de
la Ley 99 de 1993 frente a los artículos 317.2, 359, 362 y 350 de la
Constitución, se analizará entonces, si en verdad, estas normas fueron
infringidas o no.
1. El
artículo 317 de la C.P., en su inciso 2º dispone que "La ley destinará un
porcentaje de estos tributos (se refiere al gravamen sobre la propiedad
inmueble)... a las entidades encargadas del manejo y conservación del medio
ambiente y de los recursos naturales renovables...".
Lo
ordenado por tal inciso busca, en primer lugar, destinar por medio de ley, un
porcentaje para las entidades encargadas del manejo y conservación del medio
ambiente, en segundo lugar, señalar un límite ("no podrá exceder del
promedio de las sobretasas existentes") y, por último, plantear una
exigencia: estar de acuerdo "con los planes de desarrollo de los
municipios del área de su jurisdicción."
El
artículo 44 de la Ley 99 de 1993 se refiere a ese PORCENTAJE, no se aparta del
destino que señala la Constitución y lo califica como PORCENTAJE AMBIENTAL,
luego, por estos aspectos se trata de una disposición legal que desarrolla un
postulado constitucional.
Así
mismo, la Ley 99 de 1993 estableció que la administración del medio ambiente y
los recursos naturales renovables estará en todo el territorio nacional a cargo
de CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES, fijándose su sede y jurisdicción
territorial (art. 33), sus funciones (arts. 31-32), su objeto (art. 30), su
naturaleza jurídica (art. 23), sus órganos de dirección (arts. 24 a 29) y sus
rentas, dentro de las cuales está el "porcentaje ambiental de los
gravámenes a la propiedad inmueble", (artículo 44, que es el demandado).
Es decir, las CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES, vienen a ser las entidades
adecuadas legalmente para recibir el porcentaje al cual se refiere el inciso 2º
del artículo 317 de la Constitución Política, de acuerdo con los planes de
desarrollo expedidos por los Concejos, luego no hay marginamiento de la
comunidad, ni puede deducirse que hay violación al artículo 79 C.N. porque es
el Concejo quien expide el plan de desarrollo, por mandato de la misma
Constitución (313.2).
2.-
Otra de las inquietudes de los demandantes radica en que la trasferencia del
"porcentaje ambiental", debe estar supeditado a un previo plan de
desarrollo de los municipios bajo jurisdicción de tales corporaciones
autónomas; y, según ellos la norma acusada no respetaría esa orden porque, en
la práctica, en algunos casos el plan no sería previo. El demandante Alvaro
Rendón, ubica esta crítica bajo el título: "Violación del artículo 317
2º" y el doctor Néstor Raúl Correa Henao agrega que "la Constitución
establece en los artículo 151, 339 y 342 un sistema nacional de planeación
regulado por una ley orgánica de planeación, que aún no existe".
Significaría
lo anterior que la hipotética ausencia de tales planes de desarrollo
obstaculizaría la apropiación del "porcentaje ambiental" por parte de
los citadas Corporaciones?
El
concepto "planes de desarrollo" está proyectado en los artículos 339,
342, 151 313.2 que ordenan un plan nacional de desarrollo y planes de
desarrollo para las entidades territoriales (339), establece la ley orgánica
del plan nacional de desarrollo (342), dichas leyes orgánicas tienen su
consagración en el artículo 151 C.P. y en cuanto a las Entidades Territoriales
la adopción de los planes de desarrollo es función del Concejo Municipal
(313.2).
Dentro
de la lógica, los planes de desarrollo tendrían que ser previos a la fijación
del "porcentaje ambiental". A nivel nacional ya se expidió la Ley
Orgánica del plan de Presupuesto, Ley 152 del 15 de julio de 1994, luego
carecen de fundamento las presuntas violaciones a los artículos 151, 339 y 342
de la C.P. y, en cuanto se refiere a las Entidades Territoriales, sus planes de
desarrollo están dentro de las atribuciones del 313.2, y la misma Ley 99, en su
capítulo IX, habla de planificación ambiental, el artículo 65 fija, en este
aspecto, las funciones de los municipios, de los Distritos y del Distrito
Capital de Santafé de Bogotá. Esto armoniza con la necesidad de que los
municipios tengan su plan de desarrollo, DEBEN HACERLO, tan es indispensable,
que si no hay plan de desarrollo, los municipios no pueden recibir recursos de
participación nacional. Entonces, no se puede afirmar como lo hacen los
demandantes que se violan los artículos 353 y 356 C.P. El artículo acusado, el
44, indica que "Las Corporaciones Autónomas Regionales destinarán los
recursos de que trata el presente artículo a la ejecución de programa y proyectos
de protección y restauración del medio ambiental y los recursos naturales
renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área
de su jurisdicción". En este aspecto, el concepto semántico de la norma
acusada se ajusta a la Constitución. Lo necesario para que la norma tenga
validez práctica es la expedición del plan de desarrollo. Ello obliga,
entonces, a la pronta expedición, por parte de los Municipios de "los
correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social"
(artículo 313, numeral 2, C.P.). Además, la parte no acusada del artículo 44,
expresa: "Dichos recursos se ejecutarán conforme a los planes ambientales
regionales y municipales, de conformidad con las reglas establecidas por la
presente ley". De manera que debe estar supeditado a un sistema de
planeación local, por este aspecto la norma acusada no es inexequible, ni puede
afirmarse, como lo dice uno de los acusadores, que se desconoce el numeral 9º
del artículo 313 de la C.P. (numeral que señala como una de las funciones de
los Concejos “dictar normas necesarias para el control, la preservación y
defensa del patrimonio ecológico”) puesto que el porcentaje ambiental,
precisamente, da apoyo a tal perspectiva que debe estar enmarcada dentro de la
política ambiental del gobierno que es una META ESTRATEGICA (Art. 339 C.P.),
que responde a la intervención en los recursos naturales (art. 334 C.P.), y que
tendrá en cuenta la sujeción de tales planes, a lo que expresa el artículo 355
C.P., en la parte que dice: "El gobierno, en los niveles nacional,
departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos
presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de
reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés
público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de
desarrollo". Como se aprecia, el artículo acusado en vez de atentar contra
la Constitución tiene un amplio respaldo en ella. La calificación de
inconstitucionalidad no puede partir de la hipótesis de que las normas no se
van a cumplir. Es pertinente para este evento acudir al concepto de norma
explicado por GEIGER como el “modelo de comportamiento que o es realizado, o en
caso de su no realización, tiene como consecuencia una reacción social”, y
dentro de esa reacción social por su no realización no es coherente ubicar la
inexequibilidad.
Se
podrá argüir que los Concejos Municipales, al omitir la adopción del
correspondiente plan y programa de desarrollo, esquivarían la transferencia.
Pero, no se puede olvidar que el Alcalde y el Concejo deberán "votar de
conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos
locales" y "expedir anualmente el presupuesto de rentas y
gastos" (numerales 4º y 5º del artículo 313 C.P.). Y, como es,
precisamente, la Constitución la que establece el "porcentaje
ambiental", debe existir apropiación presupuestal para ello y, no puede
cambiársele su destinación. Debe aprobarse el plan de desarrollo, puesto que
todo ello contribuye a la EFECTIVIDAD de una norma constitucional, cuya BONDAD
se compagina con el espíritu de Constitución ecológica que tiene la Carta de
1991, caracterización demasiado importante que ya la Corte había dicho así en
sentencia C-058/94 (Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero).
"Colombia,
con algo más del 15% de la biota mundial, figura entre las naciones que poseen
mayor megadiversidad, lo cual, relacionado con su superficie (un 0,7% del área
mundial), la convierte en uno de los lugares con mayor riqueza biológica[1]. Según algunos estudios, Colombia sería,
después del Brasil, el segundo país en el mundo con mayor biodiversidad (número
de especies de plantas y animales)[2].
Como
esta situación, desafortunadamente se deteriora por la falta de una adecuada
política y protección ambiental, entonces, la jurisprudencia citada continúa
diciendo:
En
efecto, la tanta y tan variada riqueza que da origen a las más altas
especializaciones biológicas depende en grado sumo de los procesos que se
desarrollan en los estratos superiores de la selva húmeda tropical y mediante
los cuales se asegura el vital aprovisionamiento de nutrientes a las plantas,
mientras que los suelos prácticamente dan un simple soporte físico a tan
prodigioso pero frágil ecosistema. Por paradójico que suene, la base de la
riqueza de la selva húmeda tropical se encuentra entonces en las alturas. Por
eso, cuando desaparecen los árboles, se afecta de manera irreversible los ciclos
químicos y se interrumpe las delicadas cadenas alimenticias y de protección de
este maravilloso mundo, provocando de esa manera la destrucción de las especies
allí presentes, puesto que éstas, debido a su gran especialización funcional,
no podrían sobrevivir en otros ambientes, así como no podría generarse un
ecosistema como el de la selva tropical sin toda esta riqueza biológica."
Esta
realidad obliga a que se prefiera la inversión en sitios y programas que muchas
veces no coinciden con la demarcación política de los Municipios. Este es un
aspecto estratégico (art. 339 C.P.), en armonía con el art. 79 C.P., que
tampoco resulta violado puesto que en él se señala como deber del Estado
proteger la diversidad e integridad del medio ambiente, conservar las áreas de
especial importancia ecológica para que todas las personas gocen de un ambiente
sano. En la sentencia que se ha venido transcribiendo, también se dijo:
"la
diversidad biológica constituye una riqueza estratégica que no sólo puede
constituir un importante factor de desarrollo para Colombia sino que es en sí
misma un patrimonio de todos los colombianos y un valor que la propia
Constitución ordena proteger (CP Art 8 y 79). En efecto, la Corte ya había
establecido en anteriores decisiones que la protección del medio ambiente ocupa
un lugar tan trascendental en el ordenamiento jurídico que la Constitución
contiene una "constitución ecológica", conformada por todas aquellas
disposiciones que regulan la relación de la sociedad con la naturaleza y que
buscan proteger el medio ambiente[3] .
Ello
significa esfuerzos, sacrificios, por eso dice la sentencia en mención:
Esta
Constitución ecológica tiene entonces dentro del ordenamiento colombiano una
triple dimensión: de un lado, la protección al medio ambiente es un principio
que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger
las riquezas naturales de la Nación (CP art 8). De otro lado, aparece como el
derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho
constitucional que es exigible por diversas vías judiciales (CP art 79), tal y
como lo estableció esta corporación en la sentencia C-67/93 en donde unificó
los principios y criterios jurisprudenciales para la protección del derecho al
medio ambiente sano. Y, finalmente, de la constitución ecológica derivan un
conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares. Así,
conforme al artículo 79 de la Constitución, el Estado deberá proteger la
diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial
importancia ecológica. Igualmente, el artículo 80 superior constitucionaliza
uno de los conceptos más importantes del pensamiento ecológico moderno, a
saber, la idea según la cual el desarrollo debe ser sostenible. En efecto,
señala esta norma:
Artículo
80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales
para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración
o sustitución (Subrayado de la Corte).
3.-
Precisamente las Corporaciones autónomas regionales son entes corporativos que
responden frente a un mismo ecosistema una de cuyas finalidades es propender
por el desarrollo sostenible, caracterizado así por la sentencia tantas veces
citada:
El
concepto de desarrollo sostenible es considerado por muchos expertos como una
categoría síntesis que resume gran parte de las preocupaciones ecológicas. Esta
concepción surgió inicialmente de la Declaración de Estocolmo del 16 de junio
de 1972 efectuada en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Medio Humano. Fue ampliada posteriormente por el llamado "informe
Bruntland" elaborado por una comisión independiente presidida por la
señora Brundtland, primer ministro de Noruega, y a quien la resolución 38/161
de 1983 de la Asamblea General de las Naciones Unidas confió como mandato
examinar los problemas del desarrollo y el medio ambiente y formular propuestas
realistas en la materia. De allí surgió el informe "Nuestro futuro común[4]" que especifica teóricamente el
concepto de desarrollo sostenible, el cual fue posteriormente recogido por los
documentos elaborados en la conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
ambiente y el Desarrollo de Río de Janeiro de 1992, en especial por la llamada
Carta de la Tierra o Declaración sobre el desarrollo y el medio ambiente, el
Convenio sobre la Biodiversidad Biológica y la Declaración sobre la ordenación,
la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo. En
Colombia, expresamente la Constitución (CP art 58) y la Ley de creación del
Ministerio del Medio Ambiente (Art 3 Ley 99 de 1993) han incorporado tal
concepto.
Muchos
de estos documentos internacionales carecen todavía de fuerza jurídica
vinculante; pero constituyen criterios interpretativos útiles para determinar
el alcance del mandato constitucional sobre desarrollo sostenible. De ellos se
desprende que tal concepto ha buscado superar una perspectiva puramente
conservacionista en la protección del medio ambiente, al intentar armonizar el
derecho al desarrollo -indispensable para la satisfacción de las necesidades
humanas- con las restricciones derivadas de la protección al medio ambiente.
Desarrollo, protección ambiental y paz aparecen entonces como fenómenos
interdependientes e inseparables, tal y como lo establece el principio 25 de la
Carta de la Tierra. La solidaridad intergeneracional es así el elemento que ha
guiado la construcción del concepto, ya que es considerado sostenible aquel
desarrollo que permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes
pero sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer
las propias[5]. Por consiguiente, el desarrollo
sostenible debe permitir elevar la calidad de vida de las personas y el
bienestar social pero sin sobrepasar la capacidad de carga de los ecosistemas
que sirven de base biológica y material a la actividad productiva.
Eso
solidaridad, que llega a ser hasta con quienes están por nacer, es de la
esencia del mundo post-moderno, no puedo soslayarse ni menos minimizarse.
Considera
la Corte que muchas de las obligaciones ecológicas impuestas por la Carta de
1991 adquieren mayor significado a la luz de esta idea de desarrollo
sostenible. Así, es claro que el derecho a un medio ambiente sano (CP art 79)
incluye no sólo el derecho de los actuales habitantes de Colombia sino también
el de las generaciones futuras. Igualmente, la obligación estatal de proteger
la diversidad e integridad del ambiente (CP art 79 inciso 2) no debe entenderse
en un sentido puramente conservacionista como la imposiblidad de utilizar
productivamente los recursos naturales para satisfacer las necesidades de las
personas, ya que los "seres humanos constituyen el centro de las
preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible" (Principio 1 de
la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo). Por eso, el
mandato constitucional obliga es a efectuar una utilización sostenible de tales
recursos. Así, el Convenio sobre la Diversidad Biológica define en su artículo
2 como utilización sostenible "la utilización de componentes de la
diversidad biológica de un modo y a un ritmo que no ocasione la disminución a
largo plazo de la diversidad biológica, con lo cual se mantienen las
posibilidades de ésta de satisfacer las necesidades y las aspiraciones de las
generaciones actuales y futuras."
En
tal contexto, es indudable que la dimensión ecológica de la Constitución, como
norma de normas que es (CP art 4), confiere un sentido totalmente diverso a
todo un conjunto de conceptos jurídicos y económicos. Estos ya no pueden ser
entendidos de manera reduccionista o economicista, o con criterios
cortoplacistas, como se hacía antaño, sino que deben ser interpretados
conforme a los principios, derechos y obligaciones estatales que en materia
ecológica ha establecido la Constitución, y en particular conforme a los
principios del desarrollo sostenible.
Carece
de fuerza, la objeción que se hace al artículo 44 de la ley 99 de 1993, de
violar, como lo insinúa una de las demandas el artículo 288 C.P. (ley orgánica
de ordenamiento territorial, respecto a competencias), el art. 298 C.P.
(autonomía administrativa y de planeación de los departamentos) y los arts 58 y
362 C.P. (descentralización fiscal y derecho de propiedad), puesto que ante la
importancia estratégica de la defensa del medio ambiente no se vislumbra que el
porcentaje ambiental establecido para aquel efecto vulnere disposiciones del
ordenamiento territorial.
Por la
misma razón estratégica y con una concepción globalística de la ecología,
tampoco puede considerarse vulnerado el artículo 311 de la Constitución
Política, al creer que siendo el Municipio una entidad fundamental de la
división político-administrativa del Estado, su inversión no puede extenderse
a secciones geográficos diferentes a la jurisdicción municipal, puesto que esta
consideración iría en dirección contraria a la coherencia de la protección del
medio ambiente que no principia y termina en un límite municipal. Si bien es
cierto existen problemas que desbordan el marco ambiental de carácter local
(por ejemplo los efectos producidos por algunas clases de ruido). También lo
es, y en alto grado, la existencia de aspectos ambientales que afectan el
interés nacional y el interés global (Vgr, es predicable el concepto de un sólo
sistema de agua”).
El
principio del intéres general consagrado como finalidad dentro de la cual debe
ceñirse el ejercicio de la función administrativa, prescrita en el artículo 209
de la Constitución Política, de ninguna manera establece una restricción en
cuanto a su significado, pues éste ha de entenderse tanto en un sentido
local, regional, nacional y global.
Conviene
traer en tal sentido el desarrollo de un principio que expresa la concepción de
un modelo de administración ambiental, formulado en los Estados Unidos y
denominado “Principio de Gestión Integrada” o “Unidad de Gestión”[6].
La
Unidad de gestión en la Organización Administrativa Ambiental implica la
adaptación de la estructura al carácter global e integrado del medio ambiente.
Por eso, una de las consecuencias de éste principio es la tendencia a la
concentración de ciertas competencias ambientales de cada nivel administrativo
que por su naturaleza desbordan lo puramente local.
Conviene
indicar como en los Estados Unidos, con un Sistema Federal acentuado, cobra de tal
manera importancia el tema del medio ambiente que en el año de 1969 a través de
la Promulgación de la National Environmental Policy Act se crea “La
Environmental Protection Agency (EPA) determinada por dos objetivos
fundamentales: de un lado el buscar un modelo organizativo que fuese acorde con
una comprensión global del medio ambiente , en cuanto debía ser considerado
como un Sistema Unitario, y de otra parte, “la consecución de la coordinación
en sus actuaciones de las diferentes agencias gubernamentales, a fin de evitar
la reduplicación de esfuerzos. La distintas políticas sectoriales de lucha
contra la contaminación (atmosférica y de las aguas continentales y marinas)
... y de defensa de la naturaleza, que hasta la fecha se habían considerado
como actuaciones de posible ejercicio compartimentalizado, se iban a colocar
en manos de una agencia”.[7]
Toda
vez que el tema resulta de vital importancia para los Estados Unidos, se
convierte esta entidad “EPA” en el Ministerio denominado del medio ambiente
con el objeto de fortalecer las políticas allí trazadas y consolidar el “Principio
Unidad de Gestión”.
“Este
principio de Unidad de Gestión, ha sido ampliamente recogido en el derecho
comparado, y en el caso de España así lo demuestra la promulgación de
algunas normas dirigidas a la creación de Agencias dirigidas a la protección
del medio ambiente con la determinación de los siguientes criterios:
“Al
respecto y de entre las distintas alternativas, la experiencia acumulada
aconseja optar por un modelo de organización que responda a el principio de
unidad de gestión. Como tal debe de entenderse la unificación de la acción
ambiental de una administración pública mediante la concentración de
competencias relativas a esta materia en un sólo organismo administrativo”[8].
Todas
estas experiencias internacionales , muestran el vital intéres que comporta
el tema del medio ambiente, y los mecanismos que corresponden a cada Estado
para preservarlo. Esto encuentra fundamento Constitucional en el hecho de que
la responsabilidad en esta materia , la Constitución la establece en cabeza
del Estado.
(art,
79 inc 2 y art. 80).
Estos
lineamientos llevan a la convicción de que los intereses de un municipio,
deben, tratándose de la protección al medio ambiente ir de la mano con los
intereses globales.
Ya la
Corte Constitucional, en sentencia C-013/94, con ponencia del Magistrado
Vladimiro Naranjo Mesa, dijo:
“Lo
que es realmente importante es que la Constitución, sea cual fuere la
denominación del tributo, legitimó el recaudo existente a favor de las
Corporaciones Autónomas Regionales, con lo cual por el Estatuto Superior hay expresa
autorización para que se cobre el tributo en cuestión”.
4.-
Importa continuar analizando si el artículo acusado en cuanto al
"porcentaje" atenta o no contra la Constitución Política, en cuanto,
según el demandante Néstor Raúl Correa, la Constitución no permite porcentajes
sobre lo ya recaudado por el Municipio, puesto que, según él "se impone un
impuesto entre el 15% y el 25% sobre el total del recaudo", y por eso cree
que se vulnera el inciso inicial del artículo 317 de la C.P:, y el demandante
Alvaro Rendón lo ubica como violación al inciso 2º de tal artículo. Para ello
se examinará lo siguiente:
"El
porcentaje ambiental", ya se dijo, desarrolla un canon constitucional y
los rubros (del 15% al 25.9%) no exceden del promedio de las sobretasas existentes
según lo informa el Ministerio del Medio Ambiente en su escrito presentado a la
Corporación, y, este aspecto (el de no exceder los referidos promedios) no fue
argumentado por ninguno de los ciudadanos que presentaron las demandas. Tampoco
puede decirse que se trata de un nuevo impuesto. El actor hace una lectura
incompleta del artículo acusado al predicar los porcentajes "sobre el
total del recaudo", cuando la frase es: "sobre el total del recaudo
por concepto de impuesto predial", es decir que, de todo lo que se recaude
por concepto de impuesto predial se destinará entre el 15% y el 25.9% a la
protección del medio ambiente y los recursos naturales. Menos le asiste razón
al afirmar que es un impuesto predial, es, se repite, un porcentaje del impuesto
predial para protección del medio ambiente.
5.-
Otro tema que motiva las demandas es que el artículo acusado da la
posibilidad de OPTAR por una SOBRETASA, en vez del porcentaje ambiental. Los
ciudadanos que acusan el artículo 44 opinan que esta "sobretasa" no
está contemplada en el artículo 317 C.P. y equivaldría a un recaudo municipal
para una Entidad que no es el Municipio y sería una adición al tributo. Ambas
cosas, en el sentir de ellos es violatorio de la Constitución. inquietud
semejante ya fue estudiada por la Corporación
La
Corte, en la referida sentencia C-013 de 1994, dijo:
"Alcance
del inciso segundo del artículo 317 Constitucional. Este inciso permite, en
forma amplia, que la ley destine recursos a las entidades encargadas del manejo
del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. La destinación de
esos porcentajes debe sujetarse a los planes de desarrollo de los municipios.
De acuerdo con los artículos 294 y 317, lo que la Constitución permite
excepcionalmente es la existencia de participaciones o recargos en favor de las
participaciones mencionadas, pero no de un impuesto nuevo, porque ello iría
contra la justicia tributaria".
"Resulta
importante señalar que la ley a que se remite la norma no crea un nuevo
impuesto, sino que la expresión que equivale a afirmar que el gravamen no se
aumenta para el propietario del bien inmueble sino que un porcentaje de ese
monto -que no puede exceder del promedio de las sobretasas existentes- se
destina a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de
los recursos naturales renovables, bajo la orientación trazada por los planes
de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Con ello se evita
la descoordinación fiscal, al someterla al principio de planeación municipal,
consagrado en la Carta política"...
“Tampoco
se trata de una disposición que viole el artículo 359 de la Carta, por cuanto
no es una renta nacional de destinación específica, sino en estricto sentido,
una sobretasa que favorece la protección del medio ambiente de los
municipios” (Subrayas fuera de texto).
El
artículo 317 de la C. P. establece una vía de excepción, luego el artículo 317
hay que leerlo conjuntamente con el art. 294 C. P. que prohibe imponer recargos
"salvo lo dispuesto en el artículo 317 caso en el cual hay un recargo por
reenvío. De manera que el inciso 2º del artículo acusado al permitir
opcionalmente que se cobre una sobretasa en lugar del porcentaje, está dentro
de la interpretación que ha dado la Corte.
En
cuanto al inciso 3º del artículo acusado, no es otra cosa que el desarrollo de
la sobretasa como punto de comparación y debe, pues, dársele al inciso 3º de
este artículo 44 una lectura dentro de este contexto. En efecto, dicho inciso
no le abre las puertas a una sobretasa al impuesto, sino que fija una
equivalencia.
6.- En
la demanda del doctor Néstor Raúl Correa Henao, alega que fué el deseo del
Constituyente suprimir las sobretasas, pero, como muy bién lo dice la
Procuraduría, el argumento histórico (incidencias dentro de la Asamblea
Nacional Constituyente) son irrelevantes para el caso concreto, luego el
estudio de las "sobretasas" no puede deducirse de lo que quería pero
no hizo la Constituyente.
7.- No
es cierto que se establezca una renta de destinación específica. Este punto ya
fué precisado en la sentencia C-013/94 (transcripción hecha anteriormente). Se
trata es de trasladar un porcentaje ambiental, permitido por el artículo 317 de
la C.P.. Como tampoco se puede calificar al porcentaje como confiscatorio puesto
que el artículo 288 C.P. establece los principios de CONCURRENCIA y
COORDINACION en el ordenamiento territorial, principios fácilmente
visualizables cuando se trata de protección al medio ambiente.
Por
otra parte la transferencia del porcentaje ambiental, con posible gratuidad en
el cobro no es inexequible. Es obvio que las Entidades Territoriales y la
Nación deben actuar coordinadamente, sin que se causen emolumentos por el
cumplimiento de los deberes, así lo señala el artículo 288 C.P. ya citado. Si se
establecen las Corporaciones Regionales, es para que trabajen coordinada y
conjuntamente con los Municipios. No tendrá sentido que cada Municipio
continuara actuando independientemente. De manera que no es que un municipio
subsidie a otro. La afirmación de que un "ente público del nivel
nacional", "se apropia de unos recursos de la comunidad local",
no es cierta en cuanto lo que ocurre es que hay una destinación sujeta a un
plan de desarrollo de contenido ecológico que repercute en favor de todos.
Además, cualquier inversión en favor de la ecología es altamente favorable para
la sociedad.
8.-
Continuando con el artículo 359 C. P.: los demandantes consideran que el
parágrafo 2º del artículo acusado, en cuanto ordena que el 50% del porcentaje
ecológico, en los casos que dice la norma, se destinará a gestión ambiental
dentro del perímetro urbano, viola la norma superior citada. En verdad, el
señalamiento del 50% (en las ciudades con más de un millón de habitantes en su
área urbana) para inversión dentro del perímetro urbano no constituye
propiamente una destinación específica sino un parámetro para la inversión.
9.-
Respecto al artículo 350 de la C.P., que consagra el gasto público social, el
artículo 44 de la ley 99 de 1993 no lo viola porque, como ya se indicó, no se
trata de disminuir el presupuesto de inversión, sino de transferir para lo
señalado en el plan de desarrollo, un porcentaje que la Constitución permite.
El gasto público social no está en contradicción con la protección al medio
ambiente, todo lo contrario, ésta se integra con aquél.
10.-
Por último, no puede decirse que se viola el artículo 362 C.P. de la
descentralización fiscal, porque ya se ha dicho en esta sentencia que el
porcentaje no "pertenece" al Municipio, sino que es el Municipio quien
lo recauda y lo transfiere, siendo parte "de las rentas de las
Corporaciones autónomas regionales" como lo dice el título VII de la Ley
99 de 1993, en el encabezamiento respectivo.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena
RESUELVE:
PRIMERO:
Declárase EXEQUIBLE el
artículo 44 de la Ley 99 de 1993 en la parte que fue demandada (incisos 1, 2,
3, 5, 6 y sus parágrafos).
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1]Castaño Uribe.
"El bosque húmedo y los impactos" en varios autores , Selva húmeda
de Colombia. (2 Ed). Bogotá: Villegas Editores, 1991,pp 167 y ss.
[2]Departamento
Nacional de Planeación. Una política ambiental para Colombia. DNP-2544.
Depac. Bogotá, 1 de agosto de 1991.
[3] Ver Corte
Constitucional. Sentencia No T-411. Junio 17 de 1992. Magistrado Ponente
Alejandro Martínez Caballero. Gaceta Constitucional No 2, 1992, pp 260 y ss.
[4]Ver World Commission
on environment and development. Our Common Future. Oxford: Oxfor
University Press, 1987
[5]Ver principios 1 y 2
de la Declaración de Estocolmo de 1972; principios 3 y 4 de la Declaración de
Río de Janeiro de 1992 o Carta de la Tierra; el principio 2 de la Declaración
sobre bosques; y World Commission on environment and development. Our
Common Future. Loc-cit, pp 8 y 43 y ss.
[6]Formulado por la
Environmental Policy Act de 1969 y recogido posteriormente por la doctrina
española, para ser aplicado a todo el sistema de administración ambiental de
las Entidades Autónomas locales.
[7] Ver
Admnistración Instrumental , Jordano Fraga Jesús, La Utilización en los
Organismos Autónomos en la Administración Ambiental: Las Agencias de Medio
Ambiente ,Editorial Civitas ,1994 pág 488.
[8]Ver
Adminstración Instrumental, Jordano Fraga Jesús, La Utilización en los
Organismos Autónomos en la Administración Ambiental , Editorial Civitas, 1994
pág 493. |
731 | C-306-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-306/95
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Nivel
territorial
Cabe precisar que la implementación del
sistema de carrera administrativa partió del supuesto de ampliar el ámbito de
su operancia a los distintos niveles de la estructura estatal, circunstancia
que fue recogida por la Constitución de 1991, cuyo artículo 125 como se puso de
presente, se aplica a todos los órganos y entidades del Estado, enunciado que
también cobija al nivel territorial de la administración, de modo que no existe
motivo para sostener que se halle excluído de la regla general que es la
carrera administrativa, cuya cobertura y régimen, por ende, se extiende a los
empleados de las entidades territoriales. Pese a que en el nivel nacional y en
el territorial se encuentran empleos con idéntica denominación, no es viable,
ab initio, predicar una absoluta correspondencia y conferirles igual
tratamiento.
EMPLEADOS DE
CARRERA ADMINISTRATIVA-Exclusión
En relación con los empleos acusados del
numeral 1o. del artículo 4o. de la Ley 27 de 1992, en atención a su naturaleza
y en perfecta armonía con los criterios expuestos, no existe fundamento
valedero para incluír como cargos de libre nombramiento y remoción, toda vez
que el desempeño de estos cargos no comporta la adopción de actuaciones
primordiales dentro de la función pública, con carácter definitivo o el
señalamiento de directrices generales, ni se ubican en la más alta jerarquía
dentro de la estructura organizativa de las entidades territoriales y tampoco
exigen la especial confianza que entraña el carácter de intuitu personae, cuyos
motivos indican claramente que no hay razón para excluirlos de la garantía de
estabilidad que el artículo 125 superior reconoce a los trabajadores del
Estado, puesto que siendo por completo compatibles con el sistema de carrera,
nada explica ni justifica que se les someta a las reglas propias del empleado
de libre nombramiento y remoción.
REF: EXPEDIENTE
No. D - 757
Demanda de
inconstitucionalidad contra los numerales 1o., 2o., 3o., 4o., 5o., 7o., y 8o.
del artículo 4o. de la Ley 27 de 1992, "por la cual se desarrolla el
artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre
administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y
se dictan otras disposiciones".
MATERIA:
De los empleos de
carrera y de libre nombramiento y remoción en el nivel territorial.
ACTOR:
LUIS ALBERTO
SEPULVEDA VILLAMIZAR
MAGISTRADO
PONENTE:
DR. HERNANDO
HERRERA VERGARA.
Santa Fe de Bogotá
D.C., Julio trece (13) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Procede la Corte
Constitucional a decidir la demanda de inconstitucionalidad presentada por el
ciudadano LUIS ALBERTO SEPULVEDA VILLAMIZAR contra los numerales 1o., 2o., 3o.,
4o., 5o., 7o., y 8o. del artículo 4o. de la Ley 27 de 1992, parcialmente
acusados.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Sustanciador dispuso que se fijara en lista el negocio
en la Secretaría General de la Corte Constitucional por el término de diez (10)
días para asegurar la intervención ciudadana y ordenó además, enviar copia de
la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor, y comunicar la iniciación del proceso al Secretario Jurídico
de la Presidencia de la República, al Presidente del Congreso de la República,
al Ministro de Trabajo y Seguridad Social y al Director del Departamento
Administrativo del Servicio Civil, a fin de que conceptuaran sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas, en caso de estimarlo oportuno.
II. TEXTO
DE LAS NORMAS ACUSADAS.
Se transcribe a
continuación el texto de las disposiciones demandadas, que aparece publicado en
el Diario Oficial No. 40.700 del martes 29 de diciembre de 1992, subrayando los
apartes acusados:
“LEY 27 DE 1992
"por la cual se desarrolla el artículo
125 de la Constitución Política,
se expiden normas sobre administración de
personal al servicio del
Estado, se otorgan unas facultades y de
dictan otras disposiciones"
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
......
ARTICULO 4o.
De los empleos de carrera y de libre nombramiento y remoción. los empleos de los organismos y
entidades a que se refiere la presente Ley son de carrera, con excepción de los
de elección popular, los de período fijo conforme a la Constitución y a la ley,
los de libre nombramiento y remoción determinados en la Ley 61 de 1987, en los
sistemas específicos de administración de personal, en los estatutos de
carreras especiales, y en el nivel territorial, los que se señalan a
continuación:
1. Secretario
General, Secretario y Subsecretario de Despacho, Director y Subdirector Asesor,
Jefe de Oficina, Jefe de Sección, Jefe de División, Jefe de Departamento,
Secretario Privado y Jefe de Dependencia, que tenga un nivel igual o superior a
Jefe de Sección, y los equivalentes a los anteriores.
2. Gerente,
Director, Presidente, Rector, Subgerente, Subdirector, Vicepresidente, Vicerrector,
Secretario General, Secretario de Junta, Secretario Privado de
Establecimiento Público y Jefe de Departamento, de División o de Dependencia,
que tenga un nivel igual o superior a Jefe de Sección o los equivalentes a los
anteriores.
3. Empleos
Públicos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las
Sociedades de Economía Mixta, que tengan un nivel igual o superior a Jefe de
Sección o su equivalente,
4. Empleos de
las Contralorías Departamental y Municipal y de las Personerías que tengan un
nivel igual o superior a Jefe de Sección o su equivalente.
5. Los
empleados que administren fondos, valores y/o bienes oficiales y que para ello
requieran fianza de manejo.
6. Empleados que
correspondan a funciones de seguridad del Estado.
7. Los de Alcalde
Local; Inspector de Policía y Agente de Resguardo territorial o sus
equivalentes.
8. Los de
tiempo parcial, entendiéndose por tales para efectos exclusivos de carrera
administrativa, aquellos que tienen una jornada diaria inferior a cuatro (4)
horas.
Parágrafo: Los
Procuradores Delegados ante las jurisdicciones Ordinaria y
Contencioso-Administrativa, tendrán el mismo período de los funcionarios ante
los cuales actúan."
III. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
A juicio del actor,
las normas cuya constitucionalidad cuestiona, vulneran la Constitución Política
en sus artículos 2o., 13, 53, 125 y 209. Afirma que los motivos para sustentar
la demanda, son los siguientes:
Manifiesta el
demandante que según el artículo 125 de la Carta Política, "en materia
de ingreso, permanencia y desvinculación de los empleados públicos, rige el
sistema de carrera como principio universal, en tanto que el de libre
nombramiento y remoción, apenas llega a tener un carácter de sistema con
aplicación excepcional".
Aduce, además, que
el artículo 125 superior dispone que al legislador le corresponde excepcionar
dicho principio.
Considera que en
ejercicio de esa atribución, el legislador mediante la Ley 27 de 1992, artículo
4o., determinó cuales cargos son de libre nombramiento y remoción para el nivel
nacional y cuáles para el nivel territorial. Fijó entonces como empleos de
libre nombramiento y remoción para el nivel nacional, los consagrados en la Ley
61 de 1987, al paso que para el nivel territorial dispuso que lo eran los que
aparecen relacionados en los numerales 1o. al 8o. del precitado artículo 4o.
Estima el demandante
que existen múltiples similitudes entre la Ley 61 de 1987 y la Ley 27 de 1992 y
efectúa una comparación entre los cargos de libre nombramiento y remoción a
nivel nacional y los de nivel territorial, para concluir que constituyen
estructuras funcionales similares e idénticas en algunos casos.
Igualmente indica
que mediante sentencia No. C-159 (sic) de 1994, la Corte Constitucional declaró
parcialmente inexequible la Ley 61 de 1987, de modo que algunos cargos de libre
nombramiento y remoción que expresamente la norma identificaba como tales, se
transformaron en cargos de carrera, con el único fin de que la administración
pública mejorara con el tiempo su eficacia, eficiencia, imparcialidad,
celeridad, economía, moralidad, desempeño, etc. Así pues, considera el actor
que a mayor número de cargos de carrera mejora la función administrativa que
cumple el Estado Social de Derecho.
Para sustentar su
aseveración, el demandante transcribe la parte resolutiva de la sentencia
anteriormente mencionada y señala que "interpretando fielmente el
espíritu de la Carta, la H. Corte Constitucional disminuyó ostensiblemente el
universo de excepciones fijado por el legislador de la Ley 27 de 1992 al
principio de carrera administrativa en el NIVEL NACIONAL, por cuanto no pudo
encontrar un "principio de razón suficiente" que, atado a la
"naturaleza de las cosas", justificara el exceso cometido por el
legislador", de manera que "el inmemorable principio de
interpretación, según el cual, un cargo es de libre nombramiento y remoción
cuando el legislador así lo expresa y lo clasifica, perdió su absolutez (sic) y
pasó a ser de uno de tantos criterios útiles para la hermenéutica de los
empleos oficiales".
Manifiesta el
libelista, que la Corte Constitucional "no encontró principio de
razonabilidad en la disposición acusada cuando señala que son de libre
nombramiento y remoción "el jefe de oficina y los demás empleos de jefe
de unidad que tengan una jerarquía superior a la de jefe de sección", y
siguiendo la jurisprudencia de esta Corporación destaca que "estos
empleos, por su esencia, son totalmente compatibles con el sistema de carrera,
y su exclusión no obedece a la naturaleza de las cosas, es decir no son
esencialmente aptos para el libre nombramiento y remoción, caso en el cual
prevalece la carrera administrativa como norma general"; por ello
considera que el numeral 1o. del artículo 4o. de la Ley 27 de 1992 quebranta la
Carta ya que las funciones de los cargos que incluye, son similares a las de
igual denominación en el nivel nacional.
Se pregunta el
demandante si existe un principio de razonabilidad suficiente que permita
afirmar que sea procedente diferenciar unos mismos empleos como de carrera o
como de libre nombramiento y remoción, según que pertenezcan al nivel nacional
o al nivel territorial. Y prosigue: "¿es suficientemente razonable el
criterio de pertenencia a un NIVEL para decidir cuándo un empleo debe ser de
carrera o cuándo es de libre nombramiento y remoción?"
El actor expresa que
esta norma infringe el artículo 125 de la Carta Política, que consagra la
carrera administrativa como principio general. Así mismo, puntualiza que el
artículo 209 superior, "ordena tácitamente que la FUNCION
ADMINISTRATIVA la ejerzan las entidades y organismos estatales, de todos los
NIVELES de la Administración Pública, sin excepción y por igual, con fundamento
en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad; principios que como bien se sabe son, eficazmente
materializables, en función de la carrera administrativa".
Además, afirma que
el artículo 2o. de la Constitución prevé como uno de los fines esenciales del
Estado, garantizar la efectividad de los principios, por lo que un " principio
de razón suficiente" que plantee la atribución en manos del legislador
para caracterizar diferencialmente por niveles un mismo cargo como de carrera,
si pertenece al nivel nacional, o de libre nombramiento y remoción, si
pertenece al nivel territorial, se da de bruces con dicho artículo, el cual
impone la búsqueda prevalente de la eficacia, de la eficiencia, la moralidad,
la celeridad, la economía en la administración pública..."
Por lo anterior,
manifiesta "que si los empleos a nivel nacional de Jefe de
Oficina y los demás empleos de Jefe de Unidad, que tenga una jerarquía superior
a Jefe de Oficina, no son esencialmente aptos para el libre nombramiento
y remoción, tampoco parece que lo puedan ser aquellos empleos, a nivel
territorial de Jefe de Oficina, Jefe de Sección, Jefe de División, Jefe
de Departamento,.... y Jefe de Dependencia, que tenga un nivel igual o superior
a Jefe de Sección o los equivalentes a los anteriores, por sobre
todo teniendo en cuenta que las funciones de estos cargos son idénticas o por
lo menos similares a aquellos mismos del nivel nacional."
En relación con el
numeral 2o. del artículo 4o. de la Ley 27 de 1992, que establece como cargos de
libre nombramiento y remoción, en los establecimientos públicos del nivel
territorial, los empleos de Jefe de Departamento, de División o de
Dependencia, que tenga un nivel igual o superior a Jefe de Sección o los
equivalentes a los anteriores, aduce el demandante que estos cargos
cumplen en esencia las mismas funciones en cualquier nivel o sector de la
administración pública.
Por lo anterior,
estima que no hay razón suficiente para que esta norma introduzca
discriminaciones que se oponen a la naturaleza de la función pública, que en
cualquier nivel debe observar los principios enunciados por el artículo 209
superior.
Así mismo, señala
que es aplicable el mencionado argumento en el caso de los numerales 3o. y 4o.
de la disposición acusada, ya que dejan por fuera de la carrera los empleos que
tengan un nivel igual o superior a Jefe de Sección o su equivalente.
En cuanto al numeral
5o. de la misma norma que determina como de libre nombramiento y remoción, a
los "Empleados que administren fondos, valores y/o bienes
oficiales y que para ellos requieran fianza de manejo", indica
el demandante que el único cargo que merece ser tenido en cuenta es el de los
tesoreros que hacen parte de los gabinetes municipales o departamentales,
porque "de resto, no hacen parte del Gabinete o de las cúpulas
político-administrativas".
Estima el actor, que
tampoco existe justificación para que el numeral 7o. del artículo 4o. de la
misma Ley, considere a los Inspectores de Policía y a los agentes de resguardo
territorial o a sus equivalentes, como empleados de libre nombramiento y
remoción "cuando en el aparato jurisdiccional, en la DIAN por ejemplo,
la carrera administrativa se está implementando a toda marcha".
Respecto al numeral
8o. del artículo 4o. de la Ley 27 de 1992, manifiesta que excluye de los cargos
de carrera a "los de tiempo parcial", y recuerda
a este propósito, el pronunciamiento de la Corte Constitucional, en la
Sentencia C-159/94 (sic), en el sentido de que "(...) la determinación
para saber si un empleo es de libre nombramiento y remoción, no es el factor
tiempo, según se ha esbozado”.
El actor finaliza
afirmando que no existe razón suficiente para mantener la constitucionalidad de
unas normas que producen varios efectos perniciosos como son los siguientes:
* Favorecer un
tratamiento desigual para el nivel territorial frente al nivel nacional porque
en el primer caso, los empleos serían de carrera, mientras que en el segundo
serían de libre nombramiento y remoción.
* Otorgar al
legislador en contra de lo dispuesto en el artículo 209 superior, la
posibilidad de promover "con mayor acento el perfeccionamiento de la
función administrativa en el nivel nacional que en el nivel territorial".
* Recortar para el
nivel territorial los principios que según el artículo 209 de la Constitución
Política guían la función administrativa, principios, cuya efectividad viene
impuesta por el artículo 2o. de la Carta "sin hacer alusión a que tal
fin lo priorice el legislador en relación con el nivel nacional".
Estima el actor que
como consecuencia de lo expuesto, se violan los derechos a la igualdad
(artículo 13 CP.) y a la estabilidad laboral (artículos 53 y 125 de la CP.).
IV. INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA.
Según lo hizo
constar la Secretaría General de la Corte Constitucional en informe de fecha 10
de noviembre de 1994, durante el término de fijación en lista se recibieron las
siguientes intervenciones provenientes de autoridad pública:
a. El Ministerio de Gobierno,
mediante apoderado, presentó escrito en el que justifica la constitucionalidad
de las normas acusadas.
Señala la
representante del Ministerio de Gobierno que la Constitución Política permite
al legislador exceptuar del régimen de carrera algunos empleos, siendo acertada
la exclusión que contiene la norma demandada que, además responde a la
autonomía de las entidades territoriales al permitirles la selección de sus
inmediatos colaboradores.
Considera la
representante del Ministerio de Gobierno, que la Ley 27 de 1992 en su artículo
4o., no vulnera los derechos fundamentales consagrados en los artículos 13 y 25
de la Carta Política, tal como lo afirma el actor, porque "las normas
demandadas no pretenden afectar elementos estructurales de los derechos
consagrados, máxime si se tiene en cuenta que los derechos fundamentales en
ningún caso pueden considerarse absolutos" y en apoyo de estos
planteamientos cita providencias de la Corte Constitucional referentes al
derecho al trabajo y a la igualdad.
Afirma que cuando un
servidor público por alguna actuación de la administración considera que se le
ha vulnerado su derecho al trabajo, bien sea por traslado o por despido
injusto, tiene la prerrogativa de acudir a la justicia administrativa a efecto
de que se le restablezca en su legítimo derecho.
En lo atinente a la
igualdad, manifiesta la apoderada del Ministerio citado, que no comparte el
argumento esgrimido por el demandante en el sentido de que la norma acusada
viola el artículo 13 de la Carta Fundamental, por cuanto como lo ha manifestado
la H. Corte Constitucional, "la igualdad no implica una identidad
absoluta, sino la proporcionalidad. Es decir, en virtud del merecimiento hay
una adecuación entre el empleado y el cargo, sin interferencias ajenas a la
eficiencia...", de modo que, el articulo 4o. de la Ley 27 de 1992 no
crea desigualdad entre los empleos de carrera administrativa a nivel nacional y
los empleos de libre nombramiento y remoción a nivel territorial, por cuanto se
está refiriendo a dos estructuras totalmente diferentes y como consecuencia de
ello, es necesario tener en cuenta que en el nivel territorial dada su
organización y funcionamiento, la intención del Constituyente fue dotar de
mayores instrumentos a los gobernantes con el fin de obtener una administración
más eficiente, en desarrollo de cierta autonomía administrativa que se traduce
en la posibilidad de elegir y seleccionar el personal de confianza.
b. De otra parte, manifiesta el señor Director
del Departamento Administrativo de la Función Pública, que la Corte
Constitucional, mediante Sentencia No. C-391 del 16 de septiembre de 1993,
declaró la exequibilidad del numeral 4o. del artículo 4o. de la Ley 27 de 1992,
y al hacerlo se pronunció sobre la naturaleza de aquellos empleos del orden
territorial que tengan un nivel igual o superior a Jefe de Sección o sus
equivalentes, los que en consecuencia, son de libre nombramiento y remoción y
no pueden ser objeto de nueva controversia en virtud del principio de la cosa
juzgada constitucional, que según el criterio del interviniente, cobija no sólo
al numeral ibídem, sino también a los numerales 1o., 2o. y 3o. del artículo
demandado.
Manifiesta el citado
funcionario, que el actor se apoya para impugnar algunas expresiones de los
numerales 1o. al 8o. del artículo 4o. de la Ley 27 de 1992, en la Sentencia No.
C-195 de 1994, proferida por la Corte Constitucional, en el artículo 1o. de la
Ley 61 de 1987. Luego de un análisis del referido fallo, estima el
interviniente que "mientras que en los ministerios, Departamentos
Administrativos, Superintendencias y Unidades Administrativas Especiales, es
decir en el nivel nacional, algunos empleos son de carrera administrativa, en
los establecimientos públicos, también del orden nacional, los mismos
continúan con la calidad de libre nombramiento y remoción", motivo por
el cual según su criterio, la decisión de la Corte no es consecuente.
Siguiendo la misma
línea de argumentación, anota: "Teniendo en cuenta que, según la Corte,
son de libre nombramiento y remoción los empleos que cumplen una función
política y de carrera y aquellos cuya función es administrativa, se considera
que en consonancia con lo expresado en la parte motiva de la providencia, todos
los empleos a los cuales se refiere el literal a) del artículo 1 de la Ley 61
de 1987, deberían haber conservado el carácter de libre nombramiento y remoción
por pertenecer a entidades que hacen parte del gobierno y cumplen, por
lo tanto, una función política como es el caso de los Ministerios y de los
Departamentos Administrativos ...", y más adelante indica: "Por
el contrario, en el literal b) los empleos de Jefe de División y los demás
empleos de Jefe de Unidad que tengan una jerarquía superior a la de Jefe de
Sección de los establecimientos públicos debieron ser considerados como de
carrera administrativa y no de libre nombramiento y remoción", porque
dichas entidades cumplen funciones administrativas al tenor de lo dispuesto por
el artículo 5o. del Decreto 1050 de 1968.
Con base en estos
criterios, el interviniente concluye que "existe discriminación de
empleos de la misma denominación en el orden nacional, prohijada por la
sentencia aludida. Razón por la cual no se encuentran motivos para que pueda
predicarse que la discriminación existente entre la clasificación de los
empleos del orden territorial frente a la del orden nacional esté quebrantando
el principio de la igualdad ".
Considera que la
carrera administrativa en el orden territorial, fue desarrollada por el
legislador en los numerales 1o. al 4o. del artículo 4o. de la Ley 27 de 1992,
para aquellos empleos de inferior jerarquía a la de Jefe de Sección o su
equivalente, debido a que la estructura de las entidades departamentales,
municipales y distritales es por regla general pequeña, lo que implica que los
empleos de igual o superior jerarquía a los de Jefe de Sección pertenecen a la
cúpula de la dirección de las entidades territoriales, correspondiéndoles la
participación en la fijación de políticas y adopción de planes y programas,
todo lo cual amerita el sistema de libre nombramiento y remoción por el
elemento de confianza que comportan. Tal es el caso, señala, de los Jefes de
Oficina, de División, de Departamento y del Secretario General de los
establecimientos públicos.
En lo que tiene que
ver con los secretarios privados y con los empleos a que se refieren los
numerales 5o. a 7o. del artículo atacado, estima el Director del Departamento
Administrativo de la Función Pública que involucran "un grado
considerable de confianza tal como sucede con quienes administran fondos,
bienes o valores estatales y con los inspectores de policía y agentes del
resguardo que aunque no pertenecen a los niveles directivos, cumplen funciones
especiales relacionadas con el recaudo, guarda y buen manejo de dineros, y
haberes del erario; con la protección a los ciudadanos y con la preservación de
las rentas de los Departamentos y Municipios".
Igualmente, expresa
que la clasificación de empleos que la disposición acusada contiene, obedece a
los criterios de pertenencia al nivel directivo y al grado de confianza que
exige su ejercicio. Adicionalmente, sostiene que cuando los empleos cuyo
ejercicio implique confianza plena y total, no están taxativamente señalados en
la norma legal como de libre nombramiento y remoción (como es el caso de la
Presidencia de la República, los del Servicio Exterior y los de las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado, de que tratan los literales d), e) e i),
del artículo 1o. de la Ley 61 de 1987, los cuales fueron declarados exequibles
bajo la condición de que tales empleos no correspondan al sistema de carrera o
que se refieran a los niveles directivo o de confianza), se presentan
dificultades al momento de establecer su naturaleza, por no existir una norma
que determine a quien le compete calificar el grado de confianza que demanda el
ejercicio de un determinado empleo, para concluir que es de libre nombramiento
y remoción.
Por lo anterior,
estima que se corre el riesgo de que un mismo empleo sea considerado por el nominador
de turno como de libre nombramiento y remoción, mientras que para el que lo
sucede podrá ser de carrera; afirma que de ser así, la determinación de la
naturaleza de aquellos empleos públicos quedaría al vaivén de los criterios de
los nominadores, con lo cual se generaría una inestabilidad e incertidumbre
jurídica que conduciría al desvertebramiento del sistema de carrera
administrativa, e implicaría la violación del artículo 125 constitucional que
defiere a la ley el señalamiento de las excepciones a la regla general que es
la carrera administrativa.
Manifiesta
finalmente, que no encuentra válidos los argumentos expuestos por el demandante
para que se declare la inexequibilidad de las normas impugnadas.
V. CONCEPTO
DEL SEÑOR VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante oficio No.
265 del 15 de diciembre de 1994, el señor Procurador General de la Nación,
doctor Orlando Vásquez Velásquez manifestó a esta Corporación, hallarse
impedido para conceptuar dentro del presente proceso "por haber sido
miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto de la disposición o
normatividad acusada", razón por la cual aceptado el impedimento, se
remitió el proceso al señor Viceprocurador General de la Nación, doctor Orlando
Solano Bárcenas, quien rindió dentro del término legal el concepto de rigor,
solicitando a la Corte Constitucional estarse a lo resuelto en la Sentencia No.
C-391 de 1993 que declaró exequible el numeral 4o. del artículo 4o. de la Ley
27 de 1992 y declarar la inexequibilidad "de las denominaciones: Jefe
de Oficina, Jefe de Sección, Jefe de División, Jefe de Departamento y Jefe de
Dependencia que tenga un nivel igual o superior a Jefe de Sección y los
equivalentes a los anteriores, contenidos en el numeral 1o. del artículo
4o."
Así mismo, solicitó
la declaratoria de inexequibilidad de las denominaciones: Rector, Vicerrector,
Jefe de Departamento y de División o de Dependencia que tenga un nivel igual o
superior a Jefe de Sección o su equivalente, contenidas en el numeral 2o. del
artículo 4o., así como las de Inspector de Policía y Agente de Resguardo
Territorial o su equivalente que aparecen en el numeral 7o. Igualmente, que se
retire del ordenamiento jurídico el numeral 8o. en su totalidad, y la
declaratoria de exequibilidad de lo restante.
Los argumentos que
sirven de sustento a sus apreciaciones, se resumen a continuación:
En primer término,
indica el señor Viceprocurador que existe una tensión entre la regla general
que establece la carrera administrativa y la autonomía de las entidades
territoriales en punto a la determinación de su estructura,"que debe
resolverse sin duda en favor de la primera", porque así se desprende
de la razón que condujo a la consagración de la carrera en la Carta Política de
1991; de los derechos que pretende proteger, que son de recibo en todos los
niveles y de los principios de eficiencia y eficacia de la función pública,
conjugándose en todo el andamiaje institucional la garantía de los derechos y
la exigencia del cumplimiento de los deberes.
Según el
representante del Ministerio Público, la generalidad del artículo 125 de la
Constitución Política no distingue los niveles territoriales para consagrar la
regla de la carrera, salvo las excepciones constitucionales también genéricas
dispuestas por dicho precepto, por lo que estima que la ley debe consultar el
principio de la razón suficiente para determinar las excepciones que la Carta
autoriza establecer.
A su juicio, la Ley
27 de 1992 se erige como una pauta de articulación del sistema para el acceso a
la función pública, toda vez que la misma está llamada en principio a
identificar los empleos o cargos que por los vínculos que tienen con el
nominador, ameritan la excepción a la regla general.
Reitera el señor
Viceprocurador, que el nivel territorial "se ve informado por los
mismos principios que gobiernan la carrera a nivel nacional, razón por la cual,
resulta pertinente verificar si los empleos incluídos dentro de los apartes
acusados del artículo 4o. de la Ley 27 de 1992 corresponden o no a carrera;
labor que tropieza con la dificultad consistente en que no existe un
tratamiento unificado de las características funcionales que permita concluir,
sobre la base de una misma nomenclatura, cuándo un empleo se ubica en el nivel
directivo o en el operativo o si participa o no en el diseño de
políticas".
Así las cosas,
señala el citado funcionario, que autonomía podría confundirse con
discrecionalidad y de esta manera burlarse la preceptiva del artículo 125 de la
Carta Política. Entonces, afirma que el juicio constitucional que se demanda
debe partir "del carácter articulador percibido para la Ley 27 de 1992,
en la identificación de la carrera administrativa como regla general, de manera
tal que cuando funcionalmente un cargo de los descritos por el artículo 4o. en
el nivel territorial no corresponda a las características de los que
identifican a los de libre nombramiento y remoción, debe ser declarado
contrario a la Constitución".
Por lo anterior,
manifiesta el concepto vicefiscal, que serían inconstitucionales en relación
con el artículo 4o. acusado, las siguientes expresiones:
a) Del numeral 1o., los cargos de Jefe
de Oficina, Jefe de Sección, Jefe de División, Jefe de Departamento y Jefe de
Dependencia que tengan un nivel igual o superior a Jefe de Sección.
b) En el numeral 2o., los empleos de
Jefes de Departamento, de División o Dependencia que tengan un nivel igual o
superior a Jefe de Sección o su equivalente.
c) En cuanto al numeral 7o., los
cargos de Inspector de Policía y Agente de Resguardo Territorial o sus
equivalentes, cuya profesionalización y consecuente estabilización serían
prenda de garantía del importante servicio que les compete cumplir.
d) Finalmente, sostiene que teniendo como
fundamento la Sentencia No. C-195 de 1994 emanada de la Corte Constitucional,
resultan inexequibles por violar los principios de autonomía universitaria e
igualdad, la referencia a los cargos de Rector y Vicerrector del numeral 2o. y
8o.: los primeros, porque la determinación de su forma de acceso al servicio
compete a la comunidad universitaria, y los segundos, toda vez que "lo
determinante para saber si un empleo es de libre nombramiento y remoción, no es
el factor tiempo".
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los numerales acusados del artículo 4o. de la Ley 27 de
1992.
Segunda. La materia.
El propósito de
instaurar un sistema efectivo para el cumplimiento de la función pública al
servicio de los intereses generales cuyo manejo está a cargo de las Ramas del
Poder Público, quedó plasmado en la Constitución Política de 1991, al consagrar
la carrera administrativa como un instrumento que responda a criterios que
garanticen el verdadero desarrollo de los objetivos y programas de la
organización del Estado sin que sea la filiación política o las recomendaciones
partidistas, lo que pueda determinarel nombramiento de un servidor público para
un empleo de carrera, su ascenso o su remoción.
En virtud de dicha
consagración y para garantizar la estabilidad en el empleo en los órganos y
entidades del Estado, con fundamento en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, celeridad y honestidad en que debe desarrollarse la función
administrativa, se estableció en la Carta Fundamental que el ingreso a los
cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo el cumplimiento
de los requisitos y condiciones que fije la ley, a fin de determinar los
méritos y calidades de los candidatos, sin que puedan tenerse en cuenta para
los efectos del acceso a la función pública, su promoción o su retiro, móviles
de carácter político que perturban la acción del Estado en el adecuado
cumplimiento de sus fines.
El artículo 125 de
la Constitución Política prescribe que: "los empleos en los órganos y
entidades del Estado son de carrera" y en consecuencia, "Los
funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la
Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público". Acorde
con el sistema de carrera y con el mérito que le es consustancial también
determina el precepto que "El ingreso a los cargos de carrera y el
ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y
condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los
aspirantes", además, la permanencia en el servicio está sujeta a la
calificación satisfactoria en el desempeño del empleo y de la disciplina, sin
perjuicio de otras causales de retiro previstas en la Constitución o en la ley;
adicionalmente, y conforme a lo expresado en el artículo 125 de la Carta señala
que "En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá
determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción".
En lo que atañe a
las excepciones a la regla general que, como se ha visto, está constituida por
el sistema de carrera, la norma superior excluye los empleos "de
elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley".
En el último de los
eventos se advierte la consagración de una causal exceptiva abierta que otorga
al legislador la competencia para determinar cuáles empleos, además de los
previstos en la propia Constitución Política, se rigen por un sistema distinto
al de carrera administrativa.
La jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha sido enfática al señalar que el desarrollo de esa
competencia que el artículo 125 superior otorga "un carácter
restrictivo para que no vaya por esta vía a desaparecer, mediante una
interpretación contraria, la regla general dispuesta por el Constituyente, a
través de disposiciones expedidas por el legislador" (Sentencia No.
C-356 de 1994 MP.: Dr. Fabio Morón Díaz).
Así mismo, en la
sentencia No. C-195 de 1994 emanada de la Sala Plena de esta Corporación, se
expuso sobre el particular:
"Encuentra
la Corte que a la luz de la Constitución se pueden establecer unas excepciones
al principio general de la carrera administrativa, pero siempre conservando la
prioridad del sistema de carrera, connatural con los principios no sólo de
eficacia y eficiencia y estabilidad administrativas, sino con la justicia misma
de la función pública, que no es compatible con la improvisación e
inestabilidad de quienes laboran para el Estado, y por el contrario establece
el principio del merecimiento, como determinante del ingreso, permanencia,
promoción y retiro del cargo.
Por tanto, como
base para determinar cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y
remoción, hay que señalar en primer término que tenga fundamento legal; pero
además dicha facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del
sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto
de que la regla general se convierta en excepción" (MP. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
De ahí que la
definición que haga el legislador de los empleos no pertenecientes a la carrera
debe encontrarse adecuadamente justificada, de manera que el señalamiento de
los cargos excluidos no aparezca como un desarrollo arbitrario e infundado. La
Corte Constitucional ha indicado al respecto:
"...las
excepciones que la ley consagre solamente encuentran sustento en la medida en
que, por la naturaleza misma de la función que se desempeña, se haga necesario
dar al cargo respectivo un trato en cuya virtud el nominador pueda disponer
libremente de la plaza, nombrando, confirmando o removiendo a su titular por
fuera de las normas propias del sistema de carrera. Estos cargos, de libre
nombramiento y remoción, no pueden ser otros que los creados de manera
específica, según el catálogo de funciones del organismo correspondiente, para
cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación
institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices
fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su
cargo dicho tipo de responsabilidades. En este último caso no se habla de la
confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, que constituye
precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el trabajador que es
nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe institucional en
su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes
al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requieren cierto tipo de
funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor
trascendencia para el ente de que se trata..." (Sentencia No. C-514
de 1994. MP. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Con base en lo hasta
aquí expuesto, la Corte abordará el examen de los cargos planteados en la
demanda.
Considera el actor
que algunos de los empleos que para el nivel territorial, el legislador incluyó
bajo la categoría de libre nombramiento y remoción, en realidad corresponden al
régimen de carrera administrativa, pues no existe "principio de razón
suficiente" para excluirlos de la regla general, motivo por el cual
los apartes acusados del artículo 4o. de la Ley 27 de 1992 vulneran los
artículos 125 y 209 de la Constitución y, además, el artículo 13 superior,
porque habiéndose declarado la inconstitucionalidad de cargos de idéntica
denominación en el nivel nacional, mediante la sentencia No. C-195 de 1994, se
prohíja un tratamiento desigual para el nivel territorial, ya que al mantener
dentro del ordenamiento jurídico la normatividad cuestionada, el sistema de carrera
tendría dos coberturas diferentes, según se trate del nivel nacional o del
nivel territorial, situación que en su sentir se revela contraria al principio
de igualdad y que no está prevista ni autorizada por la Carta Política.
En primer término,
cabe precisar que la implementación del sistema de carrera administrativa
partió del supuesto de ampliar el ámbito de su operancia a los distintos
niveles de la estructura estatal, circunstancia que fue recogida por la
Constitución de 1991, cuyo artículo 125 como se puso de presente, se aplica a
todos los órganos y entidades del Estado, enunciado que también cobija al nivel
territorial de la administración, de modo que no existe motivo para sostener
que se halle excluído de la regla general que es la carrera administrativa,
cuya cobertura y régimen, por ende, se extiende a los empleados de las
entidades territoriales.
En relación con el
derecho a la igualdad, la carrera administrativa lejos de negarlo lo realiza
"por cuanto el merecimiento es la base sobre la cual el empleado
ingresa, permanece, asciende o se retira del empleo. Pero, como lo ha reiterado
esta Corporación, la igualdad no implica una identidad absoluta, sino la
proporcionalidad. Es decir, en virtud del merecimiento hay una adecuación entre
el empleado y el cargo, sin interferencias ajenas a la eficiencia y eficacia"
(Sentencia No. C-195 de 1994).
Es más, la Corte
Constitucional ha puntualizado que el legislador en uso de la competencia que
el artículo 125 le confiere para "excluir ciertos cargos del régimen de
carrera, no puede introducir excepciones en cuya virtud establezca, entre los
trabajadores, discriminaciones injustificadas o carentes de razonabilidad".
De acuerdo con este
planteamiento, la ausencia de motivos fundados para distinguir entre los
servidores públicos de carrera y los de libre nombramiento y remoción quebranta
el principio de igualdad, razón que debe conducir al legislador a considerar
"de manera objetiva cuál es el papel que juegan los distintos cargos
dentro de la estructura del Estado " y a evaluar "el tipo de
funciones a ellos asignados, con el fin de deducir cuáles resultan
incompatibles con el sistema de carrera y cuáles, por el contrario,
interpretado el telos de los preceptos constitucionales encajan dentro de él"
(Cf. Sentencia No. C-514 de 1994).
Lo anterior, porque
"siendo distintas las condiciones de los empleados de libre
nombramiento y remoción a la de los empleados de carrera, es totalmente
desproporcionado aplicar, en materia de desvinculación, permanencia y promoción
las reglas de los primeros a la condición de los empleados de carrera"
(Sentencia No. C-195 de 1994).
Pretende el
demandante que la declaratoria de inconstitucionalidad de algunos apartes del
artículo 1o. de la Ley 61 de 1987 que en el nivel nacional dispensaban el
tratamiento propio del régimen de libre nombramiento y remoción a empleos de
carrera, debe tener como obligada consecuencia que los cargos de la misma
denominación incluídos por la citada ley dentro del catálogo de los de libre
nombramiento y remoción en las entidades territoriales, reciban igual
tratamiento, es decir, que sean tenidos por empleos de carrera administrativa,
garantizando de esta forma el principio y derecho fundamental de la igualdad.
Al respecto, estima
la Corte indispensable poner de presente que el análisis que en cada caso se
acomete, ante todo atiende a la específica estructura orgánica y funcional de
cada órgano, entidad o nivel, sin que sea posible fijar una pauta general que
permita la asimilación exacta de todos los cargos que en las diferentes
instancias respondan a una misma denominación.
En un caso similar
al que ahora ocupa el examen de la Corporación, se expresó que "no es
posible establecer una necesaria equivalencia entre los cargos objeto de examen
y los que con nombres similares o iguales hayan sido previstos en las plantas
de personal de otras entidades u organismos estatales" (cfr.
Sentencia No. C-514 de 1994).
Resulta claro,
entonces, que pese a que en el nivel nacional y en el territorial se encuentran
empleos con idéntica denominación, no es viable, ab initio, predicar una
absoluta correspondencia y conferirles igual tratamiento.
Si bien es cierto
que el principio de igualdad debe garantizarse de manera tal que se impidan
discriminaciones injustificadas entre los servidores públicos del nivel
nacional y los del nivel territorial, no es menos cierto que la simple
denominación de los empleos no es el referente adecuado para establecer si la
igualdad ha sido quebrantada.
La cabal observancia
del principio plasmado en el artículo 13 superior depende de que al juzgar los
cargos del nivel territorial, demandados en esta oportunidad, se apliquen de
nuevo los mismos criterios que se adoptaron para ponderar los del nivel
nacional.
En otros términos,
si en desarrollo de la preceptiva constitucional el legislador amplió la
carrera administrativa para que el nivel territorial también quedara cobijado
por sus postulados, fuerza concluir que "el legislador está facultado
para determinar lo relativo a los casos de excepción de la carrera
administrativa, ya sea a nivel territorial o nacional " y que al
hacerlo, para uno y otro ámbito, debió tener razones fundadas para excluir,
objetivamente, algunos empleos de la regla general. Al analizar la distinción
contenida en la ley 61 de 1987 consideró la Corte que, en el nivel nacional,
regulado por esa preceptiva, tal distinción, realizada por el legislador, en
algunos eventos, no resultaba fundada, motivo por el cual procedió a declarar
la inexequibilidad correspondiente.
Con arreglo a los
mismos criterios que entonces tuvo en cuenta la Corte, debe procederse ahora al
análisis de los apartes acusados del artículo 4o. de la Ley 27 de 1992, con
miras a determinar si la distinción entre los trabajadores que, para el nivel
territorial, efectuó el legislador se aviene o no al principio de igualdad,
independientemente de la coincidencia en la denominación de los empleos.
Estima la
Corporación en relación con los empleos acusados del numeral 1o. del artículo
4o. de la Ley 27 de 1992, en atención a su naturaleza y en perfecta armonía con
los criterios expuestos, no existe fundamento valedero para incluír como cargos
de libre nombramiento y remoción los de Jefes de Oficina, de Sección, de
División, de Departamento y de Dependencia que tengan un nivel igual o superior
a Jefe de Sección, toda vez que el desempeño de estos cargos no comporta la
adopción de actuaciones primordiales dentro de la función pública, con carácter
definitivo o el señalamiento de directrices generales, ni se ubican en la más
alta jerarquía dentro de la estructura organizativa de las entidades
territoriales y tampoco exigen la especial confianza que entraña el carácter de
intuitu personae, cuyos motivos indican claramente que no hay razón para excluirlos
de la garantía de estabilidad que el artículo 125 superior reconoce a los
trabajadores del Estado, puesto que siendo por completo compatibles con el
sistema de carrera, nada explica ni justifica que se les someta a las reglas
propias del empleado de libre nombramiento y remoción.
Iguales
apreciaciones a las aquí expuestas, sirven para sustentar la
inconstitucionalidad de la inclusión de los cargos de Jefe de Departamento, de
División o de Dependencia que tenga un nivel igual o superior a Jefe de Sección
que hace el numeral segundo del artículo cuestionado, empleos que, por
acomodarse al régimen de carrera administrativa, no ameritan la discriminación
señalada para considerarlas como cargos de libre nombramiento y remoción.
En relación con el
empleo de secretario privado que contempla el numeral primero y los de
secretario general y secretario privado de establecimiento público, estima la
Corte que ponderada la índole de sus funciones resulta constitucional
mantenerlos dentro del régimen de libre nombramiento y remoción ya que entrañan
una especial consideración relativa a la estricta confianza que demanda su
desempeño, lo que justifica que el jefe del organismo pueda disponer libremente
del empleo mediante el nombramiento, permanencia o retiro del titular por fuera
de la regulación propia del sistema de la carrera administrativa.
En cuanto atañe a
los empleos de rector y vicerrector que el accionante demanda, se impone la
declaratoria de inconstitucionalidad con base en los argumentos que formuló la
Corte en sentencia No. 195 de 1994, los que se reiteran en esta oportunidad:
"Con
respecto al literal b) del artículo acusado, encuentra la Corte que la
inclusión del Rector Vicerrector y Decano como empleados de libre nombramiento
y remoción, contradice de manera manifiesta la autonomía universitaria consagrada
en el artículo 69 superior. En efecto, la autonomía universitaria que se le
reconoce a las entidades de educación superior, dedicadas a la formación
universal, tanto docente como investigativa, gozan de la prerrogativa
constitucional de "darse sus directivas y regirse por sus propios
estatutos, de acuerdo con la ley.". La comunidad científica que conforma
el estamento universitario, es autónoma en la dirección de sus destinos, aunque
tal autonomía no es absoluta y no excluye la intervención adecuada del Estado
en la educación, pues este tiene el deber de "regular y ejercer la suprema
inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por
el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y
física de los educandos.".(Art. 67 inciso 5o., C.P.), lo cual se entiende
mejor cuando la Carta impone al Estado el deber de fortalecer la investigación
científica en las universidades oficiales y privadas, ofreciendo las
condiciones especiales para su desarrollo (Cf. Art. 69 inciso 3ro.).
La esencia misma
de la universidad exige pues que se le reconozca el derecho a su autonomía; pero
lo anterior no equivale a desconocer la presencia necesaria del Estado, que
debe garantizar la calidad de los estudios e investigaciones, así como las
labores de extensión, que se impartan en las diversas entidades universitarias.
Igualmente, nada
obsta para que, en virtud de la misma autonomía universitaria, se establezca
que los cargos directivos puedan ser de libre nombramiento y remoción, siempre
y cuando -se repite- dicha determinación emane de la comunidad universitaria.
Esa es la razón por la cual el inciso primero del artículo 69 superior expresa:
"podrán darse sus directivas", como una facultad, no como una
imposición constitucional. Además, en desarrollo de la misma autonomía
universitaria se pueden determinar cuáles cargos son de libre nombramiento y
remoción" (MP.:
Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. Véase también la Sentencia No. 299 de 1994. M.P.
Dr. Antonio Barrera Carbonell).
En relación con el
numeral tercero, referente a las empresas industriales y comerciales del Estado
y a las sociedades de economía mixta es claro que la norma establece el empleo
de jefe de sección o su equivalente como límite para separar los cargos que
corresponden a la carrera administrativa de los que, por virtud de la misma
disposición, quedan exentos de la regla general.
Sobre el particular
y en mérito de lo expresado en esta providencia, estima la Corte que el cargo
de Jefe de Sección no se encuentra ajustado a las características que puedan
incluirlo dentro de la categoría de los considerados como de libre nombramiento
y remoción, resultando en consecuencia, contrario a los preceptos
constitucionales que consagran el principio general de la estabilidad en el
empleo, su exclusión de la carrera, razón por la cual se declarará inexequible
la expresión “igual o” contenida en el citado numeral.
Igualmente, como
quiera que las sociedades de economía mixta no forman parte de la Rama
Ejecutiva (artículo 115 de la CP.), no existe razón para considerar como
empleados públicos a quienes prestan servicios a éstas, como se hace en el
mismo numeral, por lo cual habrá de declarse inexequible la referencia
expresada en él, con respecto a las sociedades mencionadas, ya que esta clase
de servidores tienen la posibilidad de ostentar la categoría de trabajadores
estatales, cuando quiera que el aporte oficial de dichas sociedades pueda darle
la equivalencia a una Empresa Industrial y Comercial del Estado de conformidad
con la ley.
Acerca del numeral
cuarto, comparte la Corte la apreciación del señor Viceprocurador General de la
Nación en el sentido de que mediante sentencia No. 391 de 1993 fue declarado
exequible "y aun cuando debe aclararse que en aquella oportunidad las
disposiciones constitucionales que se decían infringidas eran diferentes de las
que hoy se alegan como vulneradas, no cabe duda que al haber estudiado y
aplicado ese Alto Tribunal el contenido del artículo 125 superior, que hoy
sirve de fundamento a lo acusado, a lo allí debatido, su pronunciamiento
respecto del citado numeral ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional...."
y por tanto, se estará a lo decidido en la citada sentencia.
El numeral quinto
del artículo 4 de la ley 27 de 1992 clasifica a "los empleados que
administren fondos, valores y/o bienes oficiales y que para ello requieran
fianza de manejo" como servidores públicos de libre nombramiento y
remoción. La norma contempla dos condiciones muy precisas, a saber: la
administración de fondos, valores y/o bienes y la constitución de fianza de
manejo, condiciones que no operan en forma independiente sino conjuntamente
pues todos los que "administran" dichos bienes deben
necesariamente constituir fianza, de donde se desprende que sólo los empleados
que reúnan estos requisitos escapan al régimen de carrera, de modo que, quienes
simplemente colaboran en la administración, y pese a que eventualmente se les
exija fianza de manejo, no pueden ser considerados como empleados de libre
nombramiento y remoción.
Para que el supuesto
previsto en el numeral que se examina tenga lugar, se requiere además de la
fianza, la administración directa de esos bienes y no la simple colaboración en
esa tarea; en otros términos, la necesidad de constituir fianza, por sí sola,
no determina la exclusión del régimen de carrera. Aparte de ese requisito, es
indispensable analizar el grado de responsabilidad de los funcionarios en el
manejo de los bienes, que torna patente el elemento esencial de la confianza
que justifica el régimen de libre nombramiento y remoción, con independencia de
que los funcionarios hagan parte de la administración. Así las cosas, el cargo
propuesto no está llamado a prosperar.
En lo relativo a los
apartes acusados del numeral séptimo, considera la Corte que no existe razón
para que a los Inspectores de Policía y a los agentes del resguardo territorial
se les ubique por fuera de las garantías inherentes a la carrera
administrativa; ninguno de los criterios que justifican la adscripción al
régimen de libre nombramiento y remoción se presenta en este caso; además, tal
como lo indica el señor Viceprocurador General de la Nación "la
profesionalización y consecuente estabilización" de los llamados a
ocupar esto cargos "serán prenda de garantía del importante servicio
que les compete cumplir."
Finalmente, el cargo
formulado en contra del numeral octavo relativo a los empleados de tiempo
parcial está llamado a prosperar por las mismas razones que expuso la Corte en
su sentencia No. 195 de 1994 en la que se consideró que "lo
determinante para saber si un empleo es de libre nombramiento y remoción, no es
el factor tiempo, según se ha esbozado. Este literal contradice el derecho a la
igualdad de los trabajadores y supone un absurdo, pues hay varias profesiones
que regularmente se ejercen sólo de tiempo parcial, lo anterior acredita que la
corte no avale la constitucionalidad de una disposición legal fundada en
consideraciones erradas las cuales llevan a desconocer lo estipulado en el
artículo 13 superior" (MP.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto,
la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Viceprocurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION,
R E S U E L V E :
PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLES los siguientes
apartes del artículo 4o. de la Ley 27 de 1992:
-
Del numeral 1o., las expresiones: "Jefe de Oficina, Jefe de
Sección, Jefe de División, Jefe de Departamento (...) y Jefe de Dependencia,
que tenga un nivel igual o superior a Jefe de Sección (...)".
-
Del numeral 2o., las expresiones: "Rector (...), Vicerrector
(...) y Jefe de Departamento, de División o de Dependencia que tenga un nivel
igual o superior a Jefe de Sección" (...).
-
Del numeral 3o. la expresión: “y de las sociedades de economía mixta”, así
como la de: "igual o".
-
Del numeral 7o., las expresiones: "Inspector de Policía y Agente
de Resguardo Territorial" (...).
-
El numeral 8o. en su totalidad.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLES los siguientes
apartes del artículo 4o. de la Ley 27 de 1992:
-
Del numeral 1o., la expresión "Secretario Privado" (...).
-
Del numeral 2o., las expresiones: "Secretario General (...)
Secretario Privado de Establecimiento Público" (...).
- El
numeral 5o. en su totalidad.
TERCERO.
ESTESE A LO RESUELTO en la
sentencia No. C-391 de 1993 en relación con el numeral 4o. del artículo 4o. de
la Ley 27 de 1992.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
732 | C-307-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-307/95
NORMA DEROGADA-Carencia actual de objeto
La Corte Constitucional ha reiterado que en
función de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, ella
debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se encuentren derogadas
únicamente cuando tales normas continúen produciendo efectos jurídicos. En
cambio, si la norma demandada excluida del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo
efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad
resulta inocuo, por carencia de objeto.
REF: Demanda
No. D-780
Norma acusada:
Artículo 183 de la Ley 136 de 1994.
Actor: Bruno
Camargo Giraldo
Magistrado
Ponente: ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
trece (13) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente José
Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Bruno
Camargo Giraldo presenta demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 183
de la Ley 136 de 1994, la cual fue radicada con el número D-780. Cumplidos,
como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067
de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
1. Del texto
legal objeto de revisión.
El artículo 183 de
la Ley 136 de 1994 preceptúa lo siguiente:
Artículo
183.-" Disposiciones Varias- Definición de Residencia: Entiéndese por
residencia para los efectos establecidos en el artículo 316 de la Constitución
Política, el lugar donde una persona habita o de manera regular está de
asiento, ejerce su profesión u oficio o posee alguno de sus negocios o
empleo"-.
2. De los
argumentos de la demanda.
El actor considera
que la norma demandada viola el artículo 316 de la Constitución, por cuanto la
definición legal de residencia electoral no corresponde al mandato
constitucional. Según su criterio,
"El
contenido normativo del artículo 183 de la ley 136 de 1994, al definir el
concepto de residencia, entra en contradicción con el texto constitucional,
puesto que es claro que lo establecido por el constituyente fue que las
autoridades locales de elección popular tuviesen su residencia en el municipio
para el cual aspirasen ser elegidas. Es evidente que el texto del artículo 316
de la Carta Política cuando preceptúa que: en las votaciones para
autoridades locales sólo podrán participar los ciudadanos residentes en el
respectivo municipio, ordena que los ciudadanos inscritos para las
elecciones de los miembros de la administración local hubiesen mantenido, una
relación de hecho y determinada en el tiempo con el municipio, de forma tal que
quien resultase elegido tuviese el suficiente conocimiento de la problemática
local."
En cambio, según el
actor, conforme a la norma impugnada, se tendrá por residencia no solamente el
lugar donde habite manera regular un ciudadano "sino que también habrá
residencia donde cualquier persona ejercite su profesión u oficio o posea
alguno de sus negocios". Esta ampliación del concepto de residencia viola
entonces la Carta puesto que, según el demandante, el Constituyente señaló que
"en las votaciones para autoridades locales sólo podrían participar los
ciudadanos residentes en el respectivo municipio". Se trata pues de un concepto
restrictivo de residencia que tiene una finalidad política: "evitar que
personas que no fuesen residentes, entendiéndose como tales quienes no tuviesen
su lugar de asiento o habitación, en un municipio determinado, fuesen elegidas
como autoridades locales, buscando eliminar prácticas políticas poco saludables
al país que no es del caso mencionar". En cambio, la norma acusada
establece un concepto amplio de residencia "que incluye no solamente el
lugar de habitación o asiento del aspirante al cargo, sino también su lugar de
empleo o el sitio de asiento de alguno de sus negocios, o donde desarrolle su
profesión u oficio". Todo esto lleva al actor a concluir:
"El
legislador desarrollando un precepto constitucional de carácter restrictivo lo
que hizo fue crear una norma a cuyo tenor un ciudadano que habite en un
municipio determinado puede ser elegido como autoridad local de otro municipio,
por el sólo hecho de tener un negocio situado en el lugar donde pretendiera ser
elegido.
Forzoso es
concluir que el legislador desatendió un mandato restrictivo de carácter
constitucional creando una norma que dará pie a la desaparición del principio
de participación ciudadana en la administración local querido por el
constituyente de 1991 y que necesariamente nos retrocederá a aquellos momentos
donde las autoridades locales eran elegidas por el poder central, produciéndose
el mismo efecto: la imposición de una autoridad local de carácter foráneo".
3. Intervención
ciudadana y de autoridades públicas
En el presente
proceso no hubo intervención ciudadana ni de autoridades pues, según consta en
el informe secretarial del nueve de diciembre de 1994, el término de fijación
en lista transcurrió y venció en silencio.
4. Del concepto
del Viceprocurador General de la Nación.
El once de enero de
1995, el Señor Procurador General de la Nación, Orlando Vázquez Velázquez, se
declara impedido para conceptuar sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, por haber participado, como congresista, en la tramitación y
expedición de la Ley 136 de 1994. El 17 de enero de 1995 la Sala Plena de la
Corte acepta dicho impedimento, por lo cual el concepto del Ministerio Público
fue rendido en este proceso por el Señor Luis Eduardo Montoya Medina,
Viceprocurador General de la Nación (E), quien solicita que la norma impugnada
sea declarada exequible.
Según la Vista
Fiscal, la Corte, en la sentencia C-130 de 1994, ya había considerado que la
utilización de la definición de domicilio del Código Civil para efectos
electorales no contravenía ningún precepto constitucional. Y, según su
criterio, esta decisión tiene sólidas bases, pues la validez constitucional de
la mayor o menor amplitud de "la noción de residencia a que alude el
artículo 316, siendo competencia del legislador la determinación de su
extensión, está fundada en su razonabilidad que conjuga no sólo un cierto grado
de pertenencia a un lugar, sino también a una comunidad sociológica."
Ahora bien, para el Viceprocurador, la norma acusada es razonable y guarda armonía
con la regla superior, pues el Legislador puede tomar en consideración ciertas
actividades cumplidas por el ciudadano -como el ejercicio profesional o el
asiento de los negocios- para definir la residencia electoral, pues éstas
"indican relación con la vida local o municipal que es lo que en el
transfondo le restringe y legitima su derecho político." Concluye entonces
la Vista Fiscal:
"No se trata
en la presente causa de indagar por las distinciones que la jurisprudencia y la
doctrina han hecho sobre el domicilio y la residencia civil, que no obstante
las diferencias, reconoce también un elemento objetivo común como es la
relación de una persona con un lugar, el ente territorial para el caso. En el
escenario que para efectos electorales propone la Constitución para la
residencia en el artículo 316, son perfectamente válidos los supuestos que
describe la norma acusada en el ámbito de la vida municipal que regula la Ley a
la que pertenece; por ello, lejos de violar lo acusado las preceptivas
superiores, se adecúa al texto que se alega infringido."
II. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 183 de la Ley 136 de 1994, ya que se
trata de la demanda de un ciudadano contra una norma legal.
Sustracción de materia y sentencia inhibitoria.
2- El 31 de agosto
de 1994 fue promulgada, luego de ser aprobada por el Congreso y revisada por
esta Corporación[1], la Ley
estatutaria 163 de 1994, "por la cual se expiden algunas disposiciones en
materia electoral". Esta ley, en su artículo 4º, establece:
Artículo 4
Residencia electoral.
Para efectos de lo dispuesto en el artículo 316 de la Constitución Política, la
residencia será aquella en donde se encuentre registrado el votante en el censo
electoral.
Se entiende que,
con la inscripción, el votante declara, bajo la gravedad del juramento, residir
en el respectivo municipio.
Sin perjuicio de
las sanciones penales, cuando mediante procedimiento breve y sumario se
compruebe que el inscrito no reside en el respectivo municipio, el Consejo
Nacional Electoral declarará sin efecto la inscripción.
..."
Esta disposición es
posterior a la norma acusada pues la Ley 136 de 1994 fue promulgada el 2 de
junio de 1994 y se refiere a la misma materia. En efecto, ambas normas regulan
aspectos de la residencia electoral con el fin de dar desarrollo y aplicación
al mandato del artículo 316 de la Carta, según el cual en las votaciones para
la elección de autoridades locales o la decisión de asuntos del mismo carácter,
sólo podrán participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio.
Ahora bien, es un
principio general del derecho, que una regulación de la misma materia por una
ley posterior implica la derogación de la norma precedente, aun cuando la norma
posterior no se hubiera referido de manera específica a la disposición precedente.
Por ello, la Corte Constitucional considera que el artículo 183 de la Ley 136
de 1994 acusado por el actor ha sido derogado por el artículo 4º de la Ley
estatutaria 163 de 1994, pues ambas disposiciones regulan el desarrollo legal
del concepto de residencia electoral para efectos de aplicar el artículo 316 de
la Constitución, y la ley estatutaria es posterior a la norma acusada.
3- La Corte
Constitucional ha reiterado que en función de la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, ella debe conocer de disposiciones que hayan
sido acusadas y se encuentren derogadas únicamente cuando tales normas
continúen produciendo efectos jurídicos[2]. En cambio, si
la norma demandada excluida del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo
efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad
resulta inocuo, por carencia de objeto.
En este orden de
ideas, la Corte debe examinar si la norma demandada ocasiona o produjo efectos
jurídicos que justifiquen el pronunciamiento de este Tribunal. Y es claro que
ello no ocurre, puesto que la aplicación del artículo 316 de la Constitución se
efectúa con base en la nueva regulación de la ley estatutaria y no con
fundamento en la disposición impugnada. El pronunciamiento de la Corte debe
entonces ser inhibitorio.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Inhibirse para
emitir pronunciamiento de fondo por carencia actual de objeto con respecto al
artículo 183 de la Ley 136 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver Sentencia C-353/94. M.P Jorge Arango Mejía.
[2] Al respecto puede verse, entre otras, las
sentencias C-454/93, C-457/93, C-467/93, C-541/93, C-103/93,C-377/93, C-047/94
y C-104/94. |
733 | C-315-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-315/95
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Delegación de
funciones
En las consideraciones precedentes se ha
señalado que las funciones atribuídas al Gobierno pueden, en principio, ser
materia de delegación. La delegación es un instrumento del manejo estatal al
cual puede legítimamente apelar el Presidente y se justifica en términos de
eficacia, celeridad y desconcentración del poder. A pesar de no tratarse de
funciones propias, sino radicadas en el Gobierno, el Presidente puede
delegarlas al Ministro Delegatario. En otras palabras, el hecho de que una
función sea del Gobierno, no impide su delegabilidad por parte del Presidente.
El artículo 211 de la C.P., no circunscribe la materia delegable a las
funciones propias del Presidente. La norma, por el contrario, se abstiene de
hacer distinciones dentro del conjunto de funciones que el Presidente puede
delegar. Descartar, por lo demás, esta modalidad de gestión de asuntos
públicos, cuando se está en presencia de una materia gubernamental no resulta
razonable, pues también aquí pueden militar suficientes motivos de eficacia,
celeridad y conveniencia pública para hacerlo.
DIPUTADO-Naturaleza/CONCEJAL-Naturaleza
Los diputados y los concejales, en los
términos de los artículos 299 y 312 de la C.P., no son ni funcionarios ni
empleados públicos. De otro lado, con arreglo a las limitaciones que establezca
“la ley“, tienen derecho a “honorarios“ por su asistencia a las sesiones
correspondientes.
SERVIDOR PUBLICO-Fijación de régimen prestacional
El fundamento constitucional de la ley
analizada lo constituye la atribución que la Constitución asigna al Congreso en
su artículo 150-19, literales e y f. La facultad del Legislador se reduce a
fijar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los
“empleados públicos“ y el régimen de prestaciones sociales mínimas de los
“trabajadores oficiales“. No puede, en consecuencia, hacerse uso de esta facultad
en relación con los concejales y los diputados, que por definición no son
empleados públicos. La inexistencia de una relación laboral o la propia que se
predica de los funcionarios públicos sujetos a una situación legal y
reglamentaria, impide someter a estos servidores públicos a un régimen salarial
y prestacional. Ahora, la materia relativa a los “honorarios” de los concejales
y diputados, es un asunto que concierne exclusivamente a la ley y, por ende, no
puede ser objeto de la técnica peculiar propia de las leyes marco.
EMPLEADOS
PUBLICOS TERRITORIALES-Límite
máximo salarial/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA
Del artículo 150-19 de la C.P., se deduce
que la función de dictar las normas generales sobre el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos puede ser delegado a las Corporaciones
públicas territoriales, lo que no sería posible si en este asunto el Congreso
careciera de competencia. Desde luego, la competencia del Congreso y la
correlativa del Gobierno, no puede en modo alguno suprimir o viciar las
facultades específicas que la Constitución ha concedido a las autoridades
locales y que se recogen en las normas citadas. La determinación de un límite
máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades
de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas. Ni el
Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea
de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los
emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades locales
ejercen libremente sus competencias.
GASTO PUBLICO-Principios
La economía, eficacia y eficiencia en el
gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento
constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en
la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer
un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario
abundar. La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático,
constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto
público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de
las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material
de los servicios públicos.
PRINCIPIO DE
RAZONABILIDAD DE MEDIDAS LEGISLATIVAS
La razonabilidad de la medida legislativa
se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón de referencia - los
sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional -, garantiza que el anotado
límite no sea en sí mismo irracional y desproporcionado.
TRABAJADOR
OFICIAL TERRITORIAL
La inclusión de los trabajadores oficiales
de las entidades territoriales dentro de la expresión “servidores públicos”, no
puede tener fundamento en la facultad del Congreso consagrada en el literal e
del numeral 19 del artículo 150 de la C.P., que se extiende únicamente a la
categoría de los “empleados públicos”; tampoco en el literal f siguiente del
mismo artículo, que se limita al régimen de prestaciones sociales “mínimas” de
los trabajadores oficiales. Dejando de lado el hecho innegable de que la norma
demandada desconoce el origen contractual de la relación que vincula a los
trabajadores oficiales a las entidades territoriales y que una regulación
general y limitativa que no se contraiga a un contenido mínimo puede
eventualmente vulnerar su derecho a la negociación colectiva, es evidente que
la fuente de competencia del Congreso ha debido en cualquier caso ser distinta
de la del numeral 19 del artículo 150 de la C.P. Por consiguiente, bajo ninguna
circunstancia, podía el Legislador, sin revestir al Ejecutivo de facultades
extraordinarias, conceder una autorización indefinida e intemporal para definir
el régimen prestacional y el máximo salarial de los trabajadores oficiales de
las entidades territoriales.
SERVIDOR PUBLICO-Alcance de la expresión
La expresión “servidores públicos” que
utiliza la norma examinada, por las razones expuestas, no puede aplicarse a los
trabajadores oficiales territoriales ni a los miembros de las Corporaciones
públicas territoriales.
REF: Expediente
Nº D-712
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 6, 7 y 12 de la Ley 4 de 1992
"Por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe
observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y
de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los
Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo
establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la
Constitución Política".
Magistrado
Ponente:
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Julio diecinueve (19) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Aprobado por Acta Nº
28
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra los artículos 6, 7 y 12 de la Ley 4 de 1992 "Por
la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores
Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en
el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución
Política".
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
LEY 4 de 1992
(Mayo 18)
"Por la cual
se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para
la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se
dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo
150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política"
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 6º
Con estricta sujeción a la ley anual de presupuesto, el Presidente de la
República, podrá delegar, en los Ministros, Directores de Departamento
Administrativo, Superintendente y representantes legales de establecimientos
públicos nacionales y de la Organización Electoral, la facultad de realizar
aumentos salariales de los empleados del respectivo organismo o entidad,
siempre y cuando se encuentre dentro de los límites, condiciones y parámetros
que al efecto haya fijado el Gobierno previamente.
Parágrafo 1°.
Previa solicitud motivada, en la cual se indiquen los lineamientos de la
política salarial que se pretenda adoptar, el Presidente de la República podrá
delegar la facultad mencionada en el inciso anterior en otros organismos o
entidades del nivel nacional, siempre y cuando los aumentos estén dentro de los
límites y parámetros que al efecto fije el Gobierno.
Parágrafo 2°.
El Gobierno Nacional deberá establecer un sistema de control presupuestal y de
personal sobre el ejercicio de las facultades que delegue en virtud de este
artículo.
Artículo 7°.
El Presidente de la República podrá delegar en los Ministros respectivos la
fijación y modificación del régimen salarial de determinados empleados públicos
de carácter directivo de las empresas industriales y comerciales del Estado y
de las sociedades de economía mixta asimiladas a éstas, del orden nacional, con
base en las condiciones que él mismo les fije, atendiendo criterios de
competencia en el mercado laboral y con estricta sujeción a los presupuestos de
las respectivas entidades.
...
Artículo 12°.
El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades
territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas,
criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.
En
consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta
facultad.
Parágrafo. El
Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando
equivalencia con cargos similares en el orden nacional.
II. ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República dictó la Ley 4 de 1992, publicada en el Diario Oficial N° 40451 de
mayo 18 de 1992.
2. La ciudadana
María Betty Cuervo Zárrate demandó la constitucionalidad de los artículos 6, 7
y 12 de la Ley 4 de 1992, por considerarlos violatorios de los artículos 13,
53, 55, 115, 121, 122, 123, 125, 150-19-e y f, 136-1, 211, 286, 287, 300-7 y
313-6 de la C.P.
3. César Augusto
López Botero, en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, presentó, dentro del término de fijación en lista, un escrito en el
que defiende las normas acusadas.
4. Ante el
impedimento del Procurador General, el Viceprocurador remitió a la Corporación
su concepto, en el que solicita se declaren exequibles las normas acusadas.
III. CARGOS DE
LA DEMANDA
Cargo primero.
Artículos 6 y 7. Violación de los artículos 136-1 y 211 C.P.
La Constitución
distinguió claramente entre las funciones del Presidente (Art. 189 C.P.) y las
del Gobierno (Art. 115). Ni el Presidente de la República ni el Gobierno,
pueden delegar las funciones que la Constitución confiere expresamente al
Gobierno Nacional. Entre tales funciones indelegables, se cuentan las
derivadas del artículo 150 numeral 19 literales e) y f).
Posición del
Ministerio de Hacienda
(1) Si se acoge la
interpretación del demandante, la figura de la delegación no podría realizarse
puesto que el Presidente únicamente podría delegar funciones que sólo él puede
realizar, como el nombramiento de Ministros y Directores de Departamento
Administrativo, y las funciones ejercidas como Jefe de Estado y Suprema
Autoridad Administrativa.
(2) Las facultades
del delegatario no son discrecionales, debiendo atenerse a los límites
impuestos en la misma ley, y en las directrices que fija el Gobierno.
Concepto del
Viceprocurador
De la lectura de los
artículos 211 y 150 numeral 19 literales e) y f) de la Constitución se
desprende que, salvo en lo que a prestaciones sociales se refiere, las
funciones que ejerce el Gobierno en desarrollo de las diversas leyes marco
pueden ser delegadas.
Cargo segundo.
Artículo 12. Violación de los artículos 13, 53, 55, 121, 122, 123, 125, 150
numeral 19 literales e y f, 287, 300-7 y 313-6 de la C.P.
(1) El Congreso se
extralimitó en sus funciones al legislar sobre las prestaciones y salarios de
los servidores públicos. El uso del término genérico servidores públicos, en la
norma acusada, permite al Gobierno regular en su integridad el régimen salarial
y prestacional de los funcionarios públicos, los trabajadores oficiales, los
empleados públicos y los miembros de las corporaciones públicas. Sin embargo,
la Constitución únicamente autoriza al legislador y al Gobierno, a través de la
técnica de ley marco a regular los aspectos salariales y prestacionales de los
empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores
oficiales.
(2) La autorización
al Gobierno Nacional para fijar topes salariales de los empleados públicos de
las entidades territoriales, supone la invasión del Legislativo, en asuntos de
competencia reservada a dichas entidades.
(3) La fijación de
topes salariales para los trabajadores oficiales de las entidades
territoriales, desconoce los derechos laborales de dichos trabajadores, en
especial a la negociación colectiva.
Posición del
Ministerio de Hacienda
(1) Las entidades territoriales
no tienen facultad para determinar el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos y de los trabajadores oficiales que laboran con ellas. Tal
función corresponde al Gobierno Nacional, dentro de los lineamientos
establecidos en la respectiva ley marco (C.P. arts. 150 num. 19 lit. e) y f)).
(2) La fijación de
máximos salariales responde a la necesidad de lograr la racionalidad en el
gasto público, conforme a sanos criterios constitucionales de hacienda pública
(C.P. arts. 189-14, 305-7, 315-7, 345 y 346).
La armonización de
los principios de unidad y autonomía, en materia económica exige un manejo
coherente que supere la visión a corto plazo. Las normas contenidas en la Ley
4 de 1992, deben interpretarse a partir de una perspectiva macroeconómica que
busque el cumplimiento de los cometidos sociales del Estado, entre ellos el
logro de una eficaz asignación de recursos dentro de la sociedad (C.P. art.
334), a partir de la armonización de la propiedad, la empresa y el trabajo.
(3) La fijación del
máximo salarial, en consonancia con los cargos similares del orden nacional,
desarrolla el postulado constitucional de la igualdad.
(4) El derecho de
negociación colectiva puede ejercitarse dentro de los parámetros fijados por la
ley (mínimos y máximos). La negociación colectiva no es un derecho absoluto, y
tratándose de trabajadores oficiales, debe respetar, en todo caso, los
principios de legalidad y racionalidad del gasto público. Puede, por lo tanto,
el legislador, establecer limitaciones, como lo contempla el artículo 55 C.P.
Concepto del
Viceprocurador
(1) El Constituyente
quiso que mediante las leyes marco se regulara “todo lo atinente al régimen
salarial y prestacional de los servidores del Estado”. De ahí que la
definición de las líneas generales del régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos y trabajadores oficiales corresponda al Congreso -
expedición de la ley marco respectiva - y al Gobierno - desarrollo de la ley
marco -.
(2) Las
restricciones a que se refieren los literales e) y f) del numeral 19 del
artículo 150 de la C.P., operan únicamente frente al Gobierno, mas no para el
Legislador, que es competente para determinar la estructura de la
administración nacional y departamental y, por consiguiente, para fijar el
régimen laboral (salarial y prestacional) aplicable.
IV. FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad.
2. A juicio de la
demandante la Ley 4 de 1992, en los artículos acusados, viola los artículos
136-1 y 211 de la C.P., como quiera que la función de realizar aumentos
salariales y en general fijar y modificar el régimen salarial de los servidores
públicos, cuya delegación se autoriza hacer al Presidente en cabeza de agentes
suyos y de la organización electoral, pertenece al Gobierno Nacional (C.P. art.
150-19) y, por lo tanto, no puede ser objeto de delegación. Por su parte, el
Ministerio Público y el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, sostienen que la indicada función, a voces del artículo citado, no es
delegable en las corporaciones públicas territoriales. A contrario sensu,
advierten, sí es delegable en las condiciones del artículo 211 de la C.P.
3. La función de
fijar el régimen salarial y prestacional, dentro del cual se incluye el
señalamiento de aumentos salariales, compete al Gobierno y se ejerce por éste
de conformidad con las normas generales, los objetivos y criterios, que
determine el Congreso (C.P. art. 150-19-e). Corresponde a la Corte precisar si
las atribuciones que la Constitución ha puesto en cabeza del Gobierno Nacional,
pueden ser materia de delegación en los términos del artículo 211 de la C.P.
4. La delegación de
funciones a que alude el artículo 211 de la C.P., se sujeta a los siguientes
requisitos: (1) autorización legal. Sólo son delegables las funciones que la
ley señale y siempre que su naturaleza lo permita; (2) la competencia no debe
ser ajena al delegante. Si bien la delegación no opera una transferencia de la
función, sino de su ejercicio, es inconcebible que ella pueda recaer sobre una
atribución constitucional ajena al delegante, pues carecería de objeto, y
crearlo equivaldría a que la ley por su cuenta modificara el diseño de
competencias instituido por el Constituyente. Tratándose de las funciones
propias del Gobierno - que es el tema que se controvierte -, es evidente que en
un régimen como el colombiano, el Presidente, que ostenta la calidad de Jefe del
Gobierno, no puede considerarse ajeno a su acervo de competencias. En todo
caso, el fundamento de la delegabilidad de las funciones del Gobierno, se apoya
tanto en la disposición del artículo 196 de la C.P., que admite dicho mecanismo
inclusive respecto de esta especie de funciones, como en el precepto del
artículo 211 de la C.P., que no hace la distinción entre las funciones que el
Presidente puede delegar y que, además, no restringe la figura a las de su
exclusiva competencia; (3) acto presidencial de delegación. La decisión última
sobre la delegación, incumbe al titular de la función, que puede abstenerse de
hacerlo, pese a la autorización legal; (4) limitación de delegatarios.
Unicamente tienen aptitud para ser delegatarios los ministros, directores de
departamentos administrativos, representantes legales de entidades
descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del
Estado que la misma ley determine; (5) imputación de los actos. Los actos o
resoluciones que en ejercicio de la delegación dicte el delegatario se reputan
suyos para todos los efectos legales y al hacerlo compromete su exclusiva
responsabilidad, no la del delegante; (6) reforma y revocación de los actos del
delegatario. En todo momento, el delegante puede reformar o revocar la
actuación del delegatario, en cuyo caso reasumirá la responsabilidad
consiguiente. (7) recursos. Contra los actos del delegatario pueden
interponerse los recursos que establezca la ley.
5. La delegación
autorizada por la ley examinada, cumple con la regla de limitación de
delegatarios, pues los que designa corresponden a los funcionarios que tienen
aptitud constitucional para asumir ese calidad. La discusión se presenta en
relación con la titularidad de la función objeto de la delegación. En este
sentido, es pertinente definir si todas las funciones que el artículo 189 de la
C.P adscribe al Presidente de la República, tienen el carácter de funciones
propias.
La Constitución
expresamente introduce la anotada distinción en el artículo 196: "(...)
Cuando el Presidente de la República se traslade a territorio extranjero en
ejercicio de su cargo, el Ministro a quien corresponda, según el orden de
precedencia legal, ejercerá bajo su propia responsabilidad las funciones
constitucionales que el Presidente le delegue, tanto aquellas que le son
propias como las que ejerce en su calidad de Jefe del Gobierno (... )".
En este orden de
ideas, las funciones que la Constitución coloca en cabeza del Gobierno
Nacional, son propias de este órgano constitucional, no obstante que el
Presidente que lo integra y preside, obre en su condición de Jefe del mismo. El
Gobierno Nacional se presenta como una verdadera y autónoma articulación
estructural y funcional del Estado, que no se confunde con sus componentes. La relación
necesaria jurídico-política que existe entre el órgano y su titular, se postula
sin perjuicio de mantener su distinción y de conservar al Gobierno Nacional
como centro de imputación de los actos que en su calidad de Jefe produzca éste
último.
Se infiere de lo
expuesto que las funciones que el Presidente desempeña en su condición de Jefe
del Gobierno, no se confunden con las que se adscriben a su órbita de
atribuciones propias como órgano unipersonal para cuyo ejercicio obra como Jefe
del Estado o Suprema Autoridad Administrativa, según el caso.
6. Desde el punto de
vista material el Gobierno Nacional domina el vértice de la rama ejecutiva del
poder público y desde allí asume la dirección y el impulso de las políticas
internas del país, incluso apoyando la tarea de otras ramas y generando
iniciativas que luego de surtido el procedimiento legislativo se convierten en
leyes. La administración como instrumento técnico y neutral de gestión de los
intereses estatales, debe secundar la función gubernativa. La doble condición
de los componentes del Gobierno, integrantes de este órgano, con específicas
responsabilidades políticas y jurídicas y, a la vez, titulares de cargos de
dirección y coordinación de la administración, asegura la cohesión de la rama ejecutiva
bajo la égida del Gobierno. Desde luego, las acciones que trascienden la esfera
de los órganos del poder público y comprometen al Estado como unidad política y
soberana, sin perjuicio de la necesaria intervención de los restantes órganos
dentro del marco de sus competencias, requieren que sea el Presidente como Jefe
del Estado, quien asuma la iniciativa y su respectiva refrendación final.
7. En el plano
normativo, las funciones atribuídas al Jefe del Estado y a la Suprema Autoridad
Administrativa, propias del órgano unipersonal denominado "Presidente de
la República" (C.P. art. 196) en el régimen colombiano, se concentran en
cabeza del mismo titular. Los actos que el Presidente expida, en ejercicio de
las indicadas funciones, sólo precisan para su validez y eficacia que ellos
sean suscritos y comunicados por la persona que legítimamente ocupa dicho
cargo.
Los actos que se
dicten en desarrollo de funciones que la Constitución expresamente asigna al
Gobierno, deben, para su validez y eficacia, ser suscritos por el Presidente de
la República, que preside dicho órgano de naturaleza colegiada, y, además, por
el Ministro o Director de Departamento a que corresponda el asunto tratado. Si
la materia o negocio tienen carácter general, será necesario que el acto lo
suscriba el Presidente, junto a todos sus ministros (C.P. art. 115). La
participación de los ministros y directores de departamentos administrativos,
obedece al hecho de que estos funcionarios, aparte de tener esa calidad, al
lado del Presidente que lo dirige y coordina, conforman el Gobierno en sentido
general o específico y, en consecuencia, en cada acto suyo comprometen su
responsabilidad jurídica y política.
En principio, las
funciones del Gobierno son las que en la Constitución Política así se indican.
Lo anterior en razón de que la adjudicación de atribuciones entre los distintos
órganos, sigue una pauta predominantemente formal, pues a ello obliga un sano
criterio de seguridad y de reparto y de separación funcional de
responsabilidades de orden político y jurídico (C.P. art. 113). De otra parte,
cabe presumir que si determinada función se predica del Presidente y en ninguna
parte del texto constitucional se establece que su fundamento está dado por ser
la misma una competencia del Gobierno, queda comprendida en la órbita de sus
competencias propias, en cuyo caso, dependiendo de su naturaleza, la ejercerá
como Jefe del Estado o Suprema Autoridad Administrativa.
8. La delegación que
contemplan las normas demandadas, tiene relación directa con la fijación y
modificación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, que
es función expresamente atribuida al Gobierno (C.P. art. 150-19-e), la cual
debe sujetarse a los objetivos, criterios y normas generales que expida el
Congreso.
En las
consideraciones precedentes se ha señalado que las funciones atribuídas al
Gobierno pueden, en principio, ser materia de delegación. La delegación es un
instrumento del manejo estatal al cual puede legítimamente apelar el Presidente
y se justifica en términos de eficacia, celeridad y desconcentración del poder.
Se ha anotado que a pesar de no tratarse de funciones propias, sino radicadas
en el Gobierno, el Presidente puede delegarlas al Ministro Delegatario (C.P.
art. 196). En otras palabras, el hecho de que una función sea del Gobierno, no
impide su delegabilidad por parte del Presidente. Igualmente, se ha puesto de
presente que el artículo 211 de la C.P., no circunscribe la materia delegable a
las funciones propias del Presidente. La norma, por el contrario, se abstiene
de hacer distinciones dentro del conjunto de funciones que el Presidente puede
delegar. Descartar, por lo demás, esta modalidad de gestión de asuntos
públicos, cuando se está en presencia de una materia gubernamental no resulta
razonable, pues también aquí pueden militar suficientes motivos de eficacia,
celeridad y conveniencia pública para hacerlo.
Los argumentos
expuestos son suficientes para desechar los cargos de la demanda.
Régimen salarial
y prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales
9. Según la
demandante el artículo 12 de la Ley 4 de 1992 viola varios artículos de la
Constitución Política (150-19 literales e y f; 13; 53; 115; 121; 122; 123; 125;
212; 286 y 287). En síntesis, la inconstitucionalidad se funda en que la ley
sólo puede ocuparse del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos (i) y, de otra parte, en lo referente a las prestaciones sociales de
los trabajadores oficiales, el papel de la ley se limita a dictar normas generales
que ha de tener en cuenta el Gobierno para establecer su régimen
"mínimo" (ii).
Observa la actora
que la disposición acusada utiliza la expresión "servidores públicos"
- que comprende a los miembros de las corporaciones públicas territoriales y a
los trabajadores oficiales -, como sujetos destinatarios del régimen
prestacional que será fijado por el Gobierno. De esta manera, alega, la ley
marco excede claramente su cometido, en su concepto, circunscrito a la
categoría de los "empleados públicos" y, por contera, abre la
posibilidad para que no únicamente el "mínimo", sino el entero
régimen prestacional de los trabajadores oficiales de las entidades
territoriales, sea objeto de la regulación legal y de los decretos del
Gobierno.
La facultad dada al
Gobierno para fijar el límite máximo salarial de los "servidores públicos
territoriales", otra vez en razón de la expresión empleada, aparte de
comportar una invasión a la autonomía territorial, alcanza a cobijar a los
"trabajadores oficiales territoriales", a quienes con desconocimiento
de la Constitución, sujeta a una normativa legal laboral. Recuerda la
demandante que en esta materia la ley y sus decretos reglamentarios, deben
contraerse a imponer el régimen de "prestaciones sociales mínimas", a
fin de permitir, entre otras cosas, que la libre contratación y la negociación
colectiva amplíen las garantías y derechos de estos trabajadores.
10. El
Viceprocurador General de la Nación y el representante del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, se oponen a la pretensión de la demanda. Sus
argumentos coinciden en puntualizar que el Congreso deriva de distintas
fuentes, como lo reconoció la Corte Constitucional en su sentencia C-112 del 25
de marzo de 1993 (M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara), autoridad suficiente para
imponer límites máximos a las prestaciones sociales que puedan concederse a los
trabajadores oficiales. Adicionalmente, manifiestan, el límite máximo a los
salarios de los servidores públicos de las entidades territoriales, obedece a
un sano criterio de igualdad material (C.P. art. 13) y propugna la racionalidad
del gasto público. Por último, se advierte, los principios de la hacienda
pública que en el nivel nacional supeditan la admisibilidad de todo gasto
público a la previa existencia de la ley que lo autoriza (C.P. art. 345), son
también imperiosas respecto de las entidades territoriales. Justamente, ésta
sería la misión asignada a la ley demandada.
11. El problema que
esta Corte debe dilucidar, de acuerdo con los planteamientos que se han
expresado por las partes, se remite al alcance del término “servidores
públicos“ y a sus implicaciones concretas, dadas las proposiciones normativas
examinadas, frente a tres categorías : miembros de las corporaciones públicas
territoriales (1); empleados públicos territoriales (2); trabajadores oficiales
territoriales (3).
12. Los diputados y
los concejales, en los términos de los artículos 299 y 312 de la C.P., no son
ni funcionarios ni empleados públicos. De otro lado, con arreglo a las
limitaciones que establezca “la ley“, tienen derecho a “honorarios“ por su
asistencia a las sesiones correspondientes.
El fundamento
constitucional de la ley analizada lo constituye la atribución que la
Constitución asigna al Congreso en su artículo 150-19, literales e y f. La
facultad del Legislador se reduce a fijar las normas generales sobre el régimen
salarial y prestacional de los “empleados públicos“ y el régimen de
prestaciones sociales mínimas de los “trabajadores oficiales“. No puede, en
consecuencia, hacerse uso de esta facultad en relación con los concejales y los
diputados, que por definición no son empleados públicos. La inexistencia de una
relación laboral o la propia que se predica de los funcionarios públicos
sujetos a una situación legal y reglamentaria, impide someter a estos
servidores públicos a un régimen salarial y prestacional. Ahora, la materia
relativa a los “honorarios” de los concejales y diputados, es un asunto que
concierne exclusivamente a la ley y, por ende, no puede ser objeto de la técnica
peculiar propia de las leyes marco.
13. En lo relativo a
los “empleados públicos territoriales”, se pregunta la Corte si la ley con base
en el principio de economía y eficiencia del gasto público (C.P. arts. 209 y
339), puede - sin lesionar el principio de autonomía territorial (C.P. arts. 1
y 287), en la ley marco sobre el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos (C.P. art. 150-19-e), establecer como orientación general
dirigida al Gobierno la fijación de un límite salarial que guarde equivalencia
con cargos similares del orden nacional.
Para resolver el
interrogante formulado, se debe precisar si la medida legislativa - limitación
máxima salarial -, afecta el núcleo esencial de la autonomía territorial. Si se
comprueba que el Congreso carece de competencia en el asunto tratado o que, aún
teniéndola, la decisión general adoptada es injustificada, irracional,
irrazonable o desproporcionada, no habría alternativa distinta de la
declaratoria de su inexequibilidad.
No obstante que las
autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura
de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus
empleados públicos (C.P. arts. 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7), no puede
desconocerse la atribución general del Congreso en punto al régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos territoriales (C.P. arts. 150-5,
150-19-e y 287 ). Del artículo 150-19 de la C.P., se deduce que la función de
dictar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos puede ser delegado a las Corporaciones públicas
territoriales, lo que no sería posible si en este asunto el Congreso careciera
de competencia. Desde luego, la competencia del Congreso y la correlativa del
Gobierno, no puede en modo alguno suprimir o viciar las facultades específicas
que la Constitución ha concedido a las autoridades locales y que se recogen en
las normas citadas.
La determinación de
un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de
las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna
inocuas. Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades
territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales
y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las
autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de límite o de
marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a
las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de
autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un esquema de autonomía
absoluta, que el Constituyente rechazó al señalar: “Las entidades territoriales
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de
la Constitución y la ley” (C.P. art. 287).
La economía,
eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un
principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una
sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el
correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos
aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijación a este
respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo
para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado,
estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales
en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos.
La razonabilidad de
la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón
de referencia - los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional -,
garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y
desproporcionado.
Las premisas
sentadas, llevan a la Corte a concluir que la norma examinada, por lo que
respecta a los empleados públicos territoriales, es exequible.
14. La inclusión de
los trabajadores oficiales de las entidades territoriales dentro de la
expresión “servidores públicos”, no puede tener fundamento en la facultad del
Congreso consagrada en el literal e del numeral 19 del artículo 150 de la C.P.,
que se extiende únicamente a la categoría de los “empleados públicos”; tampoco
en el literal f siguiente del mismo artículo, que se limita al régimen de
prestaciones sociales “mínimas” de los trabajadores oficiales. Dejando de lado
el hecho innegable de que la norma demandada desconoce el origen contractual de
la relación que vincula a los trabajadores oficiales a las entidades
territoriales y que una regulación general y limitativa que no se contraiga a
un contenido mínimo puede eventualmente vulnerar su derecho a la negociación
colectiva (C.P. arts. 39 y 55), es evidente que la fuente de competencia del
Congreso ha debido en cualquier caso ser distinta de la del numeral 19 del
artículo 150 de la C.P. Por consiguiente, bajo ninguna circunstancia, podía el
Legislador, sin revestir al Ejecutivo de facultades extraordinarias, conceder
una autorización indefinida e intemporal para definir el régimen prestacional y
el máximo salarial de los trabajadores oficiales de las entidades
territoriales.
Los defensores de la
ley aducen en favor de sus tesis, la doctrina sentada por esta Corte en su
sentencia C-112 del 25 de marzo de 1993 (MP Dr. Hernando Herrera Vergara). La
indicada sentencia se ocupa de la fijación de un máximo salarial aplicable a
los trabajadores oficiales de las entidades descentralizadas del orden
nacional, lo que se encontró exequible por provenir de la ley y en razón de
competencias ordinarias suyas originadas principalmente en la facultad de
determinar la estructura de la administración y fijar los gastos de la misma.
La disposición acusada, en cambio, tiene por objeto el régimen salarial y
prestacional de los trabajadores oficiales de las entidades territoriales, el
cual será establecido mediante decreto del Gobierno.
La expresión
“servidores públicos” que utiliza la norma examinada, por las razones
expuestas, no puede aplicarse a los trabajadores oficiales territoriales ni a
los miembros de las Corporaciones públicas territoriales. Con esta salvedad, la
disposición acusada será declarada exequible.
V. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 6
y 7 de la Ley 4ª de 1992.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 12
de la Ley 4ª de 1992 siempre que se entienda que las facultades conferidas al
gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen
prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional
mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial
de los empleados públicos de las entidades territoriales.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
734 | C-316-95
Sentencia No
Sentencia
C-316/95
ACTIVIDAD DE
FOMENTO DE CIENCIA Y TECNOLOGIA/AUXILIOS O DONACIONES-Prohibición
La especificidad de la norma del art. 355,
no puede significar en modo alguno un cercenamiento de la actividad de fomento
que el Estado cumple a través de mecanismos y formas variadas y complejas. En
efecto, si entre los fines esenciales que debe cumplir el Estado están los de
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución y les corresponde como
función a las autoridades, asegurar el cumplimiento de los deberes sociales de aquél,
no resulta opuesto a las finalidades que persigue la organización estatal ni a
las responsabilidades de las autoridades públicas el apoyo a las entidades
privadas que desarrollan programas y actividades de interés público o social,
de ordinario concurrentes con los que cumplen las entidades públicas.
CONVENIO DE
COOPERACION
Las normas acusadas regulan la posibilidad
de que la Nación y sus entidades descentralizadas, a través de convenios de
cooperación con particulares puedan llevar a cabo "actividades científicas
y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías",
mediante la realización de las tareas y labores que prolijamente enumera el
art. 2o. en doce literales. Los referidos convenios de cooperación constituyen
modalidades especiales de asociación, según calificación que hace tanto la ley
de facultades como el decreto del cual hacen parte las normas acusadas, y
sometidos al régimen del derecho privado. No entiende la Corte como el
sometimiento de las sociedades civiles y comerciales al régimen de derecho
privado que ordinariamente le corresponde y lo cual entra dentro de la
competencia discrecional del legislador, pueda ser violatorio de la
Constitución, más aún si se tiene en cuenta el alcance que en esta sentencia se
ha dado tanto al art 355 de la Constitución como a las normas que rigen las
actividades relativas al desarrollo y promoción de la ciencia y tecnología.
ACTIVIDAD DE
FOMENTO CIENTIFICO Y TECNOLOGICO
Lo relativo a la realización de
actividades, que tienen por objeto el fomento, desarrollo y promoción de la
investigación científica y tecnológica, constituye un cometido específico y
concreto que debe realizar el Estado por mandato constitucional; por
consiguiente, lo dispuesto en el art. 355 no tiene aplicación cuando se trate
de la regulación y ejecución de dichas actividades.
FUNDACIONES SIN
ANIMO DE LUCRO
Si la participación en la creación de
corporaciones y fundaciones sin ánimo de lucro por la Nación y sus entidades
descentralizadas es un comportamiento ajustado a la preceptiva constitucional,
participar a posteriori en tales entidades mediante el aporte respectivo,
resulta igualmente una conducta acorde con la Constitución, pues de esta manera
se hace efectivo el cometido constitucional antes aludido, relativo al fomento,
desarrollo y promoción de la investigación científica y tecnológica.
REFERENCIA:
Expediente D-809
ACTOR:
FLOR MARIA NOVOA
NORMA ACUSADA:
Decreto 393 de 1991,
artículos 1o, 2o, 3o, 4o y 9o (parciales), y 5o, 6o, 7o y 8o.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Aprobada en Santafé
de Bogotá D.C., a los diez y nueve (19) días del mes de julio de mil
novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de la acción de
inconstitucionalidad, procede la Sala Plena de la Corte Constitucional, a
proferir el fallo respectivo en el proceso a que dio lugar la demanda formulada
por la ciudadana Flor María Novoa, contra los artículos 1o, 2o, 3o, 4o, 5o, 6o,
7o, 8o y 9o del Decreto 393 de 1991, con el alcance que mas adelante se
precisa.
II. TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS.
A continuación se
transcriben las normas demandadas, resaltando las partes impugnadas por la
demandante:
"ART. 1: Modalidades de asociación. Para
adelantar actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y
creación de tecnologías, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán
asociarse con los particulares bajo dos modalidades.
1.- Mediante la
creación y organización de sociedades civiles y comerciales y personas
jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones.
2.- Mediante la celebración de convenios
especiales de cooperación.
ART. 2:
Propósitos de la asociación. Bajo cualquiera de las modalidades previstas en
el artículo anterior, la asociación podrá tener entre otros, los siguientes
propósitos:
a) Adelantar
proyectos de investigación científica.
b) Apoyar la
creación, el fomento, el desarrollo y el financiamiento de empresas que
incorporan innovaciones científicas o tecnológicas aplicables a la producción
nacional, al manejo del medio ambiente o el aprovechamiento de los recursos
naturales.
c) Organizar
centros científicos y tecnológicos, parques tecnológicos, e incubadoras de
empresas.
d) Formar y
capacitar recursos humanos para el avance y la gestión de la ciencia y la
tecnología.
e) Establecer
redes de información científica y tecnológica.
f) Crear,
fomentar y difundir e implementar sistemas de gestión de calidad.
g) Negociar,
aplicar y adaptar tecnologías nacionales o extranjeras.
h) Asesorar la
negociación, aplicación y adaptación de tecnologías nacionales y extranjeras.
i) Realizar
actividades de normalización y metrología.
j) Crear fondos
de desarrollo científico y tecnológico a nivel nacional y regional, fondos
especiales de garantías, y fondos para la renovación y el mantenimiento de
equipos científicos.
k) Realizar
seminarios, cursos y eventos nacionales o internacionales de ciencia y
tecnología.
l) Financiar
publicaciones y el otorgamiento de premios y distinciones a investigadores,
grupos de investigación e investigaciones.
ART. 3:
Autorización especial y aportes. Autorízase a la Nación y sus entidades
descentralizadas para crear y organizar con los particulares sociedades civiles
y comerciales y personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y
fundaciones, con el objeto de adelantar las actividades científicas y
tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías para los
propósitos señalados en el artículo anterior. Los aportes podrán ser en dinero,
especie o de industria, entendiéndose por aportes en especie o de industria,
entre otros, conocimiento, patentes, material bibliográfico, instalaciones,
equipos, y trabajo de científicos, investigadores, técnicos y demás personas
que el objeto requiera.
ART 4: Compra y
venta de acciones, cuotas o partes de interés. La Nación y sus entidades
descentralizadas están igualmente autorizadas para adquirir acciones, cuotas o
partes de interés en sociedades civiles y comerciales o personas jurídicas
sin ánimo de lucro ya existentes, cuyo objeto sea acorde con los propósitos
señalados en este Decreto. De igual manera, estas entidades y los particulares
podrán ofrecer sus acciones, cuotas o partes de interés de que sean titulares a
otras personas públicas o privadas, sean socias o no.
ART. 5:
Régimen legal aplicable: Las sociedades civiles y comerciales y las personas
jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones, que se creen u
organización o en las cuales se participe con base en la autorización de que
tratan los artículos precedentes, se regirán por las normas pertinentes, del
Derecho Privado.
ART. 6: Convenio
especial de cooperación. Para adelantar actividades científicas y tecnológicas,
proyectos de investigación y creación de tecnologías, la Nación y sus entidades
descentralizadas podrán celebrar con los particulares convenios especiales de
cooperación, que no darán lugar al nacimiento de una nueva persona jurídica. En
virtud de estos convenios las personas que los celebren aportan recursos de
distinto tipo para facilitar, fomentar, desarrollar y alcanzar en común algunos
de los propósitos contemplados en el artículo segundo.
ART. 7: Reglas
del convenio especial de cooperación. El convenio especial de cooperación está
sometido a las siguientes reglas:
1.- No
existirá régimen de solidaridad entre las personas que lo celebren, pues cada
una responderá por las obligaciones que específicamente asume en virtud del
convenio.
2.- Se
precisará la propiedad de todos los resultados que se obtengan y los derechos
de las partes sobre los mismos.
3.- Se
definirán las obligaciones contractuales, especialmente de orden laboral,
asumen cada una de las partes.
4.- El manejo
de recursos aportados para la ejecución del convenio podrá efectuarse mediante
encargo fiduciario o cualquier otro sistema de administración.
5.- Estos
convenios se regirán por las normas del Derecho Privado.
ART. 8:
Requisitos. El convenio especial de cooperación, que siempre deberá constar por
escrito, contendrá como cláusulas que determinen: su objeto, término de
duración, mecanismos de administración, sistemas de contabilización, causales
de terminación y cesión.
Parágrafo. El
convenio especial de cooperación no requiere para su celebración y validez
requisitos distintos de los propios de la contratación entre particulares, pero
exige su publicación en el Diario Oficial, pago del impuesto de timbre
nacional, y aprobación y registro presupuestal si implica erogación de recursos
públicos.
ART. 9: De
conformidad con las normas generales la Nación y sus entidades descentralizadas
podrán asociarse con otras entidades públicas de cualquier orden, adelantar
actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación
de tecnologías, bajo las modalidades previstas en este Decreto".
III. LA DEMANDA.
Según la demandante
las normas cuya inexequibilidad se impetra, con los alcances que han quedado
establecidos anteriormente, son violatorias de los arts. 1, 2, 119, 267, 268 y
355 de la Constitución Política. Los cargos de inconstitucionalidad son
formulados por la actora de la siguiente manera:
El artículo 355 de
la Constitución prohibe a cualquiera de las ramas u órganos del Poder Público
decretar donaciones o auxilios en favor de particulares.
Una fundación o una
corporación sin ánimo de lucro se caracteriza porque una vez efectuados los
aportes iniciales para su constitución o los posteriores a este acto, el
aportante, afiliado o beneficiario no puede recuperarlos, ni percibe ninguna
utilidad o dividendo ni en general contraprestación económica alguna, vale
decir, que los bienes que a título traslaticio de dominio se dan a la fundación
o corporación, constituyen una operación gratuita, o lo que es lo mismo, una
verdadera donación.
Si al hecho
mencionado se suma la circunstancia de que la corporación y fundación es por
mandato de la ley de derecho privado, esto es, son entes particulares, como
ocurre en el caso sub examine, resulta patente la contradicción entre el
artículo 355 superior y la norma que autorice la participación de la Nación o
de sus entes descentralizados en fundaciones o corporaciones de derecho
privado, tal como acontece con el decreto 393 de 1991, (artículos 1o y 3o).
La modalidad de la
asociación entre la Nación y sus entidades territoriales con particulares
mediante la celebración de convenios especiales de cooperación consagrada en el
numeral 2 del artículo 1o del decreto 393 de 1991 adolece de
inconstitucionalidad sobreviviente porque si bien el inciso segundo del
artículo 355 superior permite que el Estado y los particulares concurran
mediante contratos a la realización de cometidos de interés público o social,
es precisa la norma Constitucional en condicionar tal concurrencia del Estado a
que los cometidos que se persiguen con tales contratos se enmarquen dentro del
Plan Nacional de Desarrollo.
La sujeción al Plan
Nacional de Desarrollo, es el mecanismo que el constituyente previó para
asegurar que los dineros y bienes públicos aportados mediante convenios de
cooperación se inviertan y utilicen "en forma armónica y coherente con los
principios y fines esenciales del Estado, en especial en lo relacionado a la
prevalencia del interés general, la justicia distributiva y el progreso y
bienestar de todos".
La solicitud de
declaración de inexequibilidad de la expresión "bajo cualquiera de las
modalidades previstas en el artículo anterior" que emplean los artículos
2o y 9o es consecuencia obvia de la declaratoria de inexequibilidad de la
expresión "y personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y
fundaciones" que trae el artículo 3o, y de la oración "o personas
jurídicas sin ánimo de lucro ya existentes" que se emplea en el artículo
4o.
El artículo 5o debe
ser declarado inexequible en su totalidad porque infortunadamente el legislador
extraordinario al sujetar al régimen de derecho privado sin salvedad alguna,
tanto a las sociedades civiles y comerciales como a las personas jurídicas sin
ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones, las sacó totalmente del
control del Estado tanto en lo relativo a los principios y fines esenciales del
Estado como a otros controles tales como presupuestales, fiscales etc.
La declaratoria de
inexequibilidad de los artículos 6o, 7o y 8o es de una parte, consecuencia de
la inexequibilidad del numeral 2 del artículo 1o y de otra que de conformidad con
lo dispuesto en el inciso final del artículo 150 de la C.P, compete al Congreso
expedir el estatuto general de contratación de las entidades publicas y en
especial de la administración nacional. Lo dicho significa que no puede
existir sino un único estatuto nacional de contratación de las entidades del
Estado y por ende, no pueden existir sistemas de contratación paralelos como
el consagrado en el Decreto 393 de 1991.
IV. INTERVENCION
DEL INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL DESARROLLO DE LA CIENCIA Y LA TECNOLOGIA
FRANCISCO JOSE DE CALDAS - COLCIENCIAS.
El ciudadano Germán
Contreras Ramírez, interviniente en favor de COLCIENCIAS, defendió la
constitucionalidad de las normas acusadas, con los siguientes argumentos:
La
constitucionalidad de las normas demandadas tiene su soporte en la sentencia
C-506 de 1994, en virtud de la cual, previo análisis de la normatividad
reguladora del tema de las corporaciones y fundaciones de participación mixta
con fines de investigación científica y tecnológica, se declararon exequibles
algunas disposiciones del decreto 393.
Con respecto al
cargo de inconstitucionalidad que se hace al numeral 2 del art 1o del decreto
393, expresa:
"La legitimidad
y validez obra en relación con que la forma de asociación empleada no sea
contraria al ordenamiento jurídico. Y encontramos que los convenios especiales
de cooperación que autoriza celebrar la norma acusada, nada tienen de
injurídico. Es más: están tan minuciosamente reglamentados para actividades
científicas y tecnológicas, que ineluctablemente quedan comprendidos dentro de
la preceptiva del artículo 71 de la Constitución Política".
En punto a la
acusación que se ha hecho al artículo 4o del decreto en cuestión dice el
interviniente:
"No dice el
actor en qué estriba la inconstitucionalidad de este precepto. La adquisición
de acciones o cuotas partes de interés, en sociedades y personas jurídicas sin
ánimo de lucro, no tiene otra finalidad que vincular a la entidad adquiriente
como asociada, para propender el cumplimiento del mandato constitucional
asignado al Estado de fomentar las actividades científicas tecnológicas,
conforme a las voces del artículo 71 de la Constitución Política".
Las corporaciones y
fundaciones en que participen la Nación y sus entidades descentralizadas no
escapan al control del Estado porque, de una parte, de los organismos de
dirección de tales entidades forzosamente harán parte funcionarios de la
respectiva entidad estatal, y de la otra están sometidas a la inspección y
vigilancia que corresponde ejercer al señor Presidente de la República de
conformidad con el artículo 189 numerales 22 y 26 del ordenamiento superior. En
igual forma están sometidas al control fiscal en los términos previstos por el
artículo 267 de la Carta Política.
V. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL.
El ciudadano Antonio
Hernández Gamarra, en su condición de Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural, impugna la demanda con arreglo a los siguientes razonamientos:
"En la
Constitución Política encontramos algunas disposiciones que respaldan el
Decreto 393. Así, los artículos 64 y 65, contienen, por una parte, la
obligación estatal de promover la comercialización de productos agrícolas así
como la de prestar asistencia técnica y empresarial a los trabajadores del
campo, protección especial a la producción de alimentos, y darle prioridad al
desarrollo integral de las actividades agrícolas y agroindustriales, como
también la de impulsar la investigación y la transferencia de tecnología para la
producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario con el objeto
de incrementar la productividad, lo cual encaja en los objetivos señalados en
corporaciones como Corpoica, ya que tales actividades las puede ejecutar el
Estado directamente, contratándolas con particulares, o en colaboración con
estos".
"También en el
artículo 69 se contempla que el Estado fortalecerá la investigación científica
en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales
para su desarrollo, disposición esta que junto el artículo 71, en donde se
plantea que el Estado creará incentivos para personas e instituciones que
desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología, a la vez que ofrecerá
estímulos especiales a personas e instituciones que ejerzan estas actividades,
determinándose así, en estos dos artículos, algunos fines específicos a los que
pueden dedicarse los recursos públicos para la atención de actividades de
carácter público".
"Una de las
formas mediante las cuales puede el Estado hacer efectiva esta obligación
constitucional, es a través de su participación conjunta con asociaciones de
derecho privado que adelanten este tipo de actividades. Para ello pueden
conformarse asociaciones de participación mixta, bien sea entre el Estado y
sociedades civiles y comerciales, o entre el Estado y asociaciones sin ánimo de
lucro, como son las fundaciones y corporaciones".
VI. INTERVENCION
DE LA CORPORACION COLOMBIANA DE INVESTIGACION AGROPECUARIA - CORPOICA.
Intervino en el
proceso el ciudadano Rafael Aubad López, Director Ejecutivo de CORPOICA, quien
prohíja los argumentos contenidos en un concepto, que acompaña, elaborado por
el asesor jurídico de esta entidad. Para sostener la constitucionalidad de las
normas acusadas expone los siguientes argumentos:
Alude el
interviniente a la sentencia C-506 de 1994, en la cual la Corte Constitucional
declaró exequibles los arts. 1, 3, y 5 del decreto 393 de 1991, y expuso una
serie de argumentos que, a su juicio, son perfectamente aplicables al presente
caso. Igualmente se refiere a la sentencia C-372 del 25 de agosto de 1994, en
la cual la Corte Constitucional expresó que las entidades privadas o mixtas
sólo podrán adelantar sus tareas y por ende recibir capital si celebran un
contrato con el Gobierno Nacional, en los términos del art. 355 de la Carta y
de la reglamentación que se expida por parte de la rama ejecutiva del poder
público.
De las anteriores
referencias deduce el interviniente que las normas acusadas se ajustan a la
Constitución, porque las corporaciones y fundaciones de participación mixta
tienen asidero en la propia Constitución, y aun cuando se trata de entidades
privadas le son aplicables los principios generales de la ley 80 de 1993 en
materia de contratación administrativa.
VII. INTERVENCION
DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION.
El ciudadano Alfonso
M. Rodríguez Guevara, intervino en la actuación en favor del mencionado
departamento.
Plantea el
interviniente la existencia de la cosa juzgada en razón del pronunciamiento de
la Corte Constitucional a que alude la sentencia C-506 de 1994, en relación con
los arts. 1o, 3o y 5o del decreto 393 de 1991, aun cuando también considera que
los argumentos expuestos en dicha sentencia avalan la constitucionalidad de las
restantes disposiciones que se acusan. Por lo tanto, se deduce de su escrito la
petición de que la Corte se declare inhibida para pronunciarse sobre la
exequibilidad de las normas antes citadas y que se declaren exequibles las
demás normas a que se contrae la impugnación.
VIII. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
En escrito del 3 de
marzo del presente año el señor Procurador General de la Nación rindió su
concepto de rigor y solicitó, en relación con el numeral 1 del art. 1o y los
arts. 2o, 3o, 5o y 9o del decreto 393 de 1991, atenerse a lo resuelto en la
sentencia C-506 de 1994, y declarar la exequibilidad del numeral 2 del art. 1o
del referido decreto.
A propósito de la
alegada inconstitucionalidad del numeral 2 del art. 1o del decreto 393 dice el
concepto del Procurador, en lo pertinente:
"Cuando la H.
Corte Constitucional señaló en su sentencia C-372 de 1994 que, una de las
condiciones que deben reunir los contratos en comento es la de que los
programas y actividades de interés público que con ellos trate de impulsarse
sean acordes con el Plan Nacional de Desarrollo, resaltó que esta obligación se
refiere a que tales contratos estén conformes a en consonancia con las
prioridades que en materia de gasto público establezca dicho plan".
"Más adelante,
en el texto de la mencionada providencia, esa H. Corporación, ante la
circunstancia de que el Plan Nacional de Desarrollo no había sido proferido,
circunstancia que mantiene su vigencia en la actualidad y el vacío jurídico
que ella genera, al referirse a la situación jurídica de aquellas entidades
que recibían aportes provenientes de capital público y que cumplían con algunas
obligaciones esenciales del Estado, conceptuó que tales entidades "podrán
suscribir los contratos correspondientes con el Estado, los cuales deberán
consultar el espíritu de la Carta Política y, deberán ajustarse en su debida
oportunidad a los principios que se determine en la Plan Nacional de
Desarrollo".
"El Decreto 393
expedido el 8 de febrero de 1991, mal podía contemplar, en forma explícita
además, la condición de cuya omisión se le acusa, sin que tampoco pueda
desprenderse del texto de la norma acusada que el cumplimiento de esa condición
esté descartado en la celebración de los convenios especiales en ella
previstos. De la omisión en el texto de las normas legales, de los requisitos
constitucionales a que están ellas sometidas no es deducible necesariamente el
que en su desarrollo ellas habrán de incumplirlo. Además, de resultar
antitécnico en la redacción normativo-legal incluir, en cada caso, todas las
condiciones constitucionales que debe cumplir la ley en su aplicación".
En relación con la
petición de declaración de inexequibilidad de los artículos 2o. y 9o. del
Decreto 393 de 1991 dice:
"Como la
solicitud enunciada fue supeditada por la demandante a la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión "y personas jurídicas sin ánimo de lucro
como corporaciones y fundaciones" del artículo 3o. y de la oración "o
personas jurídicas sin ánimo de lucro ya existentes" del artículo 4o.,
teniendo en cuenta que, en el primer caso, la Corte, como arriba se planteó,
declaró exequible la norma que contenía la expresión allí transcrita; mientras
que en el caso de la oración contenida en el artículo 4o. del Decreto 393 de
1991 no hay lugar a dirimir su constitucionalidad, por cuanto la actora no
presentó argumentación alguna respecto de su inconstitucionalidad, este
Despacho considera improcedente dicha solicitud".
Con respecto a la
pretensión de inexequibilidad de los artículos 6o, 7o y 8o, manifiesta:
"Como para la
autora de la demanda la declaratoria de inexequibilidad por ella solicitada
dependerá, en parte, de la decisión de la Corte acerca de la constitucionalidad
del numeral 2o. del artículo 1o. del Decreto 393, sin exponer argumento alguno
adicional, este Despacho considera de que desde ese punto de vista las normas
acusadas son constitucionales habida cuenta de las razones expuestas en favor
de la constitucionalidad del mencionado numeral".
"Para la actora
los artículos 6o., 7o. y 8o. del Decreto son violatorias de la Carta en el
inciso final de su artículo 150, ya que según esta norma no puede existir sino
un sólo Estatuto Nacional de Contratación de las entidades del Estado y las
normas acusadas establecen sistemas de contratación paralelos a dicho
Estatuto".
"No comparte
este Despacho el argumento de inconstitucionalidad presentado contra las normas
enunciadas por cuanto las materias que tienen el carácter de indelegables en el
ámbito de la competencia congresional para revestir al Presidente de la
República de facultades extraordinarias, están taxativamente señaladas en la
norma constitucional reguladora de dicha competencia, sin que lo relativo al
régimen contractual esté contemplado en ella".
IX. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE.
1. Competencia.
Esta Corporación es
competente para conocer de la presente demanda, en virtud de la competencia que
se le asigna de conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la Constitución
Política.
2. La
jurisprudencia de la Corte en relación con las corporaciones y fundaciones de
participación mixta.
2.1. La sentencia
del 25 de agosto 1994[1].
Mediante la
sentencia del 25 de agosto de 1994 la Corte declaró inexequible el art. 6 del decreto
130 de 1976, que definía las asociaciones y fundaciones de participación mixta
en los siguientes términos:
"Sin
perjuicio de lo que las normas especiales tengan establecido para algunas de
ellas, las personas jurídicas que se crean para fines de interés público o
social, sin ánimo de lucro, con recursos o participación de entidades públicas
y de particulares, se someterán a las normas previstas para las Corporaciones o
Fundaciones, según el caso, en el Código Civil, y demás disposiciones pertinentes".
Las razones que tuvo
la Corte para hacer dicho pronunciamiento se resume de la siguiente manera:
· Las
personas jurídicas que se creen para fines de interés público social, sin ánimo
de lucro, y con la participación de capital estatal y privado se consideran
personas jurídicas de derecho privado para los efectos del art. 355 de la
Constitución. En efecto dijo la Corte:
".....
cuando el artículo 6o. en mención les otorga a las entidades referidas un
tratamiento jurídico de personas de derecho privado, pues señala: "se
someterán a las normas previstas (...) en el Código Civil y demás
disposiciones pertinentes", está describiendo una conducta que encaja
directamente en el inciso primero del artículo 355 superior, y específicamente
se relaciona con el sujeto pasivo objeto de la prohibición constitucional. Por
lo demás, debe advertirse que cuando esta norma se refiere a "personas
naturales o jurídicas de derecho privado", no señala que se atienda
a la estructura de la persona jurídica en sí, sino al régimen jurídico
aplicable, por eso dice: "de derecho privado", manifestando con ello
la normatividad a la que se deben someter".
· La
participación del Estado en fundaciones o corporaciones de participación mixta,
según la regulación hecha por el referido art. 6o, constituye "una
negociación ajena a cualquier tipo de control y, por ende, prohibida por el
art. 355 de la Carta Política. Sobre el particular expresó la Corte:
" Sin
olvidar que, para esta Corporación, la asignación de un capital público a una
fundación que cuente también con aportes privados, se enmarca dentro de los
criterios de donación o auxilio sancionados por el artículo 355 superior, para
la Corte esa liberalidad desconoce el espíritu del Constituyente por tratarse
de una facultad sin control fiscal alguno. En efecto, la simple lectura de la
norma acusada permite concluir que una vez realizada la transacción económica
por parte del Estado en favor de la fundación de capital mixto, ésta podrá
disponer de esos bienes de conformidad con su libre albedrío y sin ningún tipo
de observancia por parte de los entes fiscalizadores competentes. Tamaña
facultad implica, ni más ni menos, abrir una puerta a espaldas de la
Constitución Política para que se destinen los recursos del Estado a fines
censurables que desconozcan de paso la vigencia del Estado social de derecho,
la prevalencia del interés general y la búsqueda constante y necesaria de un
orden social justo".
La posibilidad de
que el Estado pueda participar junto con los particulares en actividades de
interés público social, atendiendo a la filosofía y los fines del Estado Social
de Derecho, participativo y pluralista, a juicio de la Corte, "requiere de
una distribución de competencias en forma participativa y coordinada entre el
Estado y los asociados, pues así como al primero le corresponde cumplir con
unos mandatos imperativos previstos en la Carta Política, a los segundos se les
asigna el deber de colaborar con las autoridades y con sus conciudadanos para
alcanzar esas mismas metas. Se trata, entonces, de un trabajo conjunto con un
fin común: la consecución de los fines esenciales del Estado, esto es, del
bienestar y la prosperidad de todos. El Estado social de derecho impone, pues,
un mayor interés de los ciudadanos en procura de un interés colectivo. Estas
metas, como se señaló, se alcanzan algunas veces en forma separada, es decir,
el Estado y los particulares ocupándose cada uno de sus propias tareas. Pero en
otras oportunidades, los caminos que han de recorrer unos y otros se
entrecruzan de forma tal que la colaboración armónica permite el logro de unos
fines específicos".
Concluye la Corte
afirmando que la colaboración con los particulares se alcanza algunas veces
mediante el ejercicio de los deberes que a éstos les impone el art. 95-2-5-8 de
la Constitución, o a través de la celebración de los contratos a que alude el
inciso 2 del art. 355, pero además fija el alcance de esta norma así:
"Los
contratos a que hace relación la norma en comento, permitidos con el fin de
obviar los inconvenientes surgidos por la prohibición de decretar auxilios y
donaciones, deben reunir las siguientes condiciones, a saber: a) Que con ellos
se trate de impulsar programas y actividades de interés público, ya que si la
causa es pública su destino debe ser proporcionado a ella; b) que esos
programas y actividades sean acordes con el plan nacional y los planes
sectoriales de desarrollo. Nótese que la obligación se refiere a que el
contrato esté "acorde", esto es, que esté conforme o en consonancia
con las prioridades que en materia de gasto público establezca el Plan Nacional
de Desarrollo (v.gr. educación, salud, saneamiento ambiental, agua potable,
etc.), sin que ello signifique esos contratos deban hacer parte o deban estar
incorporados a dicho Plan; 3) Que los recursos estén incorporados en los
presupuestos de las correspondientes entidades territoriales; y, 4) Que se
celebren con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida
idoneidad".
Luego la Corte
advierte que la declaratoria de inexequibilidad del referido artículo 6o
significa que, en adelante, "las entidades privadas o mixtas que se
sometan a un régimen de derecho privado sólo podrán adelantar sus tareas, y por
ende recibir capital estatal, si celebran un contrato con el Gobierno Nacional,
en los términos del art. 355 de la Carta y de la reglamentación que se expida
por parte de la rama ejecutiva del poder público".
2.2. La sentencia
C-506 de 1994 [2]
Mediante la
sentencia C-506 del 24 de noviembre de 1994 se declararon exequibles cada una
de las expresiones "y personas jurídicas sin ánimo de lucro como
corporaciones y fundaciones", contenidas en los arts. 1o, numeral 1, 3o y
5o del decreto 393 de 1991.
En dicha sentencia
la Corte, al analizar los cargos de inconstitucionalidad que se formularon
contra las referidas normas, en el sentido de que ellas autorizaban donaciones
o auxilios prohibidos por la Constitución, que son idénticos a los contenidos
en la demanda con la cual se inició el presente proceso, expresó que las
referidas disposiciones tienen su fundamento constitucional en los arts. 69 y
71. En efecto dijo la Corte lo siguiente:
"1o. El artículo 355 de la C.N.
En primer término la Corte advierte que
en oportunidad antecedente dejó sentado su criterio sobre las modalidades de la
participación económica del Estado en la constitución de personas jurídicas sin
ánimo de lucro y sometidas al derecho privado, y que en la providencia
correspondiente (sentencia C-372 de agosto 25 de 1994, M.P. Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa), se dejó en claro que sin la existencia de un régimen
constitucional específico de definición de sus cometidos y objetivos, lo mismo
que ante la ausencia de definición de su régimen jurídico, dichas modalidades
de asociación, en principio, resultan contrarias a la nueva Carta Política de
1991. Además allí se indicó que en las mencionadas condiciones de ausencia
del régimen de definición legal de los objetivos específicos de las mismas, se
produce el traslado irregular de recursos públicos que, a partir de la nueva
codificación superior, se enmarca dentro de la figura de los
"auxilios" prohibidos por el artículo 355 de la Carta, es decir,
decretados sin fundamento en programas y actividades de interés público, acordes
con los planes nacional y seccional de desarrollo y por fuera de los contratos
que se deben celebrar exclusivamente con dichos fines".
"La Corte Constitucional reitera el
mencionado criterio para estos asuntos, pero advierte que de existir fundamento
constitucional expreso, que es para el caso la actividad de fomento de la
investigación y de la actividad científica y tecnológica de que se ocupan las
disposiciones acusadas en esta oportunidad, como ocurre con el artículo 71
superior, y mediando así disposición concreta y específica sobre el objeto de
la entidad y el régimen al cual estarán sometidas y el tipo de aporte, lo
procedente es la declaratoria de constitucionalidad de la disposición que
autorice la creación de las personas jurídicas, como procederá a hacerlo en
este caso".
"Es claro, pues, que el
constituyente de 1991 prohibe la modalidad de auxilios, de suerte que ninguna
de las ramas del poder público puede en adelante decretar auxilios o donaciones
en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, sin perjuicio
de que el Gobierno en los niveles nacional, departamental, distrital y
municipal, está autorizado, con recursos de los respectivos presupuestos, para
celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad,
con el fin de impulsar programas y actividades de interés público, de acuerdo
con los planes de desarrollo (art. 355 inciso 2o. de la C.P.)".
Luego la sentencia expresa que las
normas acusadas tienen fundamento en precisas disposiciones de la Carta
Política y, como lo había advertido, esa circunstancia les otorga una plena
legitimidad constitucional. En este sentido señala:
"En el caso de las disposiciones
acusadas en esta oportunidad, se trata de una concreta modalidad de destinación
de los recursos públicos para la atención de una actividad específica de
carácter público identificada en la Constitución y en la ley, con la
participación de los particulares, en los términos de los artículos 69 y 71 de
la Carta que prevén los fines específicos a los que pueden dedicarse.
2.3. La sentencia C-230 de 1995[3].
En la sentencia
C-230 de 1995, en relación con el tema de las fundaciones y corporaciones de
participación mixta la Corte consideró lo siguiente:
"Dichas entidades
no han desaparecido del mundo jurídico como podría pensarse a raíz de la
declaración de inexequibilidad mencionada[4], pues subsisten las creadas con
anterioridad a dicha sentencia, con fundamento en la referida norma, las
reguladas por leyes especiales y las que se han creado o puedan crearse con
fundamento en las normas del decreto 393 de 1991 "por el cual se dictan
normas sobre asociación para actividades científicas y tecnológicas, proyecto
de investigación y creación de tecnologías".
(.....)
"Por no ser
de creación legal las asociaciones y fundaciones de participación mixta se las
considera bajo la denominación genérica de entidades descentralizadas
indirectas o de segundo grado, y están sometidas al mismo régimen jurídico
aplicable a las corporaciones y fundaciones privadas, esto es, a las
prescripciones del código civil y demás normas complementarias".
(....)
"Las
referidas corporaciones y fundaciones de participación mixta han sido reconocidas
en nuestro derecho como entidades descentralizadas indirectas, es decir,
constituyen modalidades de la descentralización por servicios. Por lo tanto,
son entes que poseen una vinculación con el Estado en cuanto participan en el
cumplimiento de actividades que constituyen objeto de los cometidos propios de
éste, hasta el punto de que aquél al asociarse a ellas les entrega a título de
aporte o participación bienes o recursos públicos".
"Es más,
dichas entidades por manejar bienes y recursos públicos, cumplir funciones
públicas y constituir formas de la descentralización por servicios, pueden
considerarse partes agregadas o vinculadas a la estructura principal de la
administración nacional que corresponde al legislador determinar, según el art.
150-7 de la Constitución".
3. Objeto y
alcance del artículo 355 de la Constitución Política.
Como es sabido, la
regulación contenida en el artículo 355 de la Constitución fue la reacción del
Constituyente de 1991 frente a los abusos del Congreso en el manejo de los
recursos públicos, mediante la modalidad de los llamados auxilios
parlamentarios.
Esta Corte en la
sentencia C-372 tuvo oportunidad de llevar a cabo un escrutinio sobre las
conductas irregulares originadas en el manejo de dichos recursos y trajo a
colación los antecedentes que sirvieron de fundamento a la reforma de 1968, en
el sentido de autorizar la libre iniciativa de los congresistas en la
formulación de los proyectos y empleo de los recursos con destino "al
fomento de las empresas útiles y benéficas dignas de apoyo" (art. 76-20),
intención que aquéllos distorsionaron al utilizarlos muchas veces con fines
personales y por fuera de la "sujeción a los planes y programas
correspondiente", es decir, del interés público.
"Empero,
-advirtió la Corte- bien pronto prácticas politiqueras empezaron a desvirtuar
el fin para el cual fue concebida la norma comentada, generando una distorsión
de tal magnitud que vino a constituirse en una de las mayores fuentes de
corrupción, desprestigio y envilecimiento de la función legislativa".
Si bien la
prohibición de la primera parte del artículo 355 de la Carta, obedeció a las
circunstancias que han quedado reseñadas, no puede pensarse en forma absoluta
que la norma haya consagrado la supresión del "fomento a las empresas
útiles y benéficas dignas de apoyo", que continúa siendo, un modo de
gestión o de actuación directa o indirecta y de intervención del Estado en el
campo de la actividad privada con el fin de cumplir los variados fines del
Estado Social de Derecho. Lo que sucede simplemente es que en la norma en
referencia se ha previsto un mecanismo especial para cumplir con el objetivo de
ciertas actividades de interés público -la contratación- "con entidades
privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar
programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los
planes seccionales de desarrollo".
El desarrollo de
esas actividades no se puede realizar libremente, porque la norma puntualiza
cada uno de los elementos que participan en su aplicación. Así, pues, sólo
mediante contrato (de derecho público o privado porque la disposición no lo
limita), se puede vincular la entidad privada a la ejecución del programa o
actividad; la condición de beneficiario es privativa de las entidades privadas
sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad, y se condiciona, además, la
elección del programa o actividad a ejecutarse al hecho de que uno y otra se
puedan deducir de los planes de desarrollo nacional o seccional, según la órbita
de acción de la entidad oficial que pretenda impulsarlos. Sobre este último
punto debe advertirse, como lo hizo la sentencia C-372 de 1994, que la relación
que debe guardar el programa o la actividad de interés público que se pretende
ejecutar con el respectivo plan de desarrollo es de simple concordancia, vale
decir, que tales actividades se contemplen dentro del plan de inversiones como
una alternativa general.
Se destaca, que la
Constitución cualifica de antemano al sujeto beneficiario, señalando que sea
una entidad privada sin ánimo de lucro, con lo cual reduce a un más el ámbito
de autonomía del ejecutivo, y hace más evidente su interés porque el apoyo
institucional se centre en sujetos cuyos objetivos son las actividades de
interés general y su compromiso sea exclusivamente con la causa que promueven y
no con sus propios intereses particulares.
En el fondo la norma
constituye, a la vez que un instrumento de apoyo a ciertas actividades y
cumplimiento de objetivos que realizan algunos organismos privados sin ánimo de
lucro en beneficio de la comunidad, un mecanismo de control del gasto público
mediante el cual se logra racionalizar su aplicación y evitar los desvíos a que
pueden verse sometidos, cuando no se utilizan con fines generales sino personales,
como ocurrió en el pasado.
Conviene señalar,
además, que los programas y actividades de interés público a que se refiere el
artículo mencionado corresponden, en su esencia, a las actividades y programas
que la reforma de 1945 introdujo a la Carta como actividades dignas de fomento
y estímulo por tratarse de "empresas útiles y benéficas".
La especificidad de
la norma del art. 355, con el alcance que ha quedado precisado anteriormente,
no puede significar en modo alguno un cercenamiento de la actividad de fomento
que el Estado cumple a través de mecanismos y formas variadas y complejas.
En efecto, si entre
los fines esenciales que debe cumplir el Estado están los de promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución y les corresponde como función a las
autoridades, asegurar el cumplimiento de los deberes sociales de aquél, no resulta
opuesto a las finalidades que persigue la organización estatal ni a las
responsabilidades de las autoridades públicas el apoyo a las entidades privadas
que desarrollan programas y actividades de interés público o social, de
ordinario concurrentes con los que cumplen las entidades públicas.
La ejecución de
algunas actividades propias del Estado a través de la contratación o con la
participación directa de los particulares, resulta en cierto modo, una
tendencia que se descubre a lo largo de la Constitución, y que obedece al
interés del Constituyente de "desoficializar" buena parte de la
actividad pública apoyándose en la participación privada como una forma de
acercamiento y colaboración mutua con finalidades productivas de diferente
índole entre los sectores público y privado. Dentro de ese designio
constitucional se inscriben, por ejemplo, la autorización de la Carta para
"la ampliación progresiva de la cobertura de la seguridad social"
(art. 48), la "prestación de los servicios de salud" (art. 49), la de
llevar a cabo "el ejercicio de la vigilancia fiscal" o, la
"prestación de los servicios públicos" (art. 365).
4. El fomento,
promoción y desarrollo de la ciencia y la tecnología por personas o
instituciones particulares, mediante la creación de incentivos por el Estado
constituye una excepcion al art. 355 de la Constitucion.
No obstante que la
Corte en la aludida sentencia C-506 de 1994, al analizar la constitucionalidad
de los apartes demandados de los arts. 1o numeral 1, 3o y 5o del decreto 393 de
1991, claramente expresó para declarar su exequibilidad, que ellos se referían
a una modalidad concreta de destinación de recursos públicos identificada en la
Constitución y en la ley -el desarrollo y promoción de la ciencia y la
tecnología- con la participación de los particulares, es necesario precisar lo
siguiente:
- Existe en la
Constitución un conjunto normativo que promueve y apoya la investigación en
materia de ciencia y tecnología, así:
"...el Estado
promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción
de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de
incrementar la productividad". (Inciso 2 del art. 65).
"El Estado
fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y
privadas y ofrecerá condiciones especiales para su desarrollo" (inciso 3
del art. 69).
"El Estado
promoverá la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los
valores culturales de la Nación". (Aparte final del inciso 2 del art. 70).
"La búsqueda del
conocimiento y la expresión artística son libres. Los planes de desarrollo
económico y social incluirán el fomento a las ciencias y, en general, a la
cultura. El Estado creará incentivos para personas e instituciones que fomenten
las ciencias y la tecnología y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá
estímulos especiales a las personas e instituciones que ofrezcan estas
actividades". (Art. 71).
Como si lo anterior
no fuera suficiente, en el art. 67 que consagra el derecho a la educación se
expresa que con esta "se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a
la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura "y que ella
contribuye al "mejoramiento cultural científico, tecnológico.....".
- Es de anotar, que
si bien el Estado puede adelantar directamente las actividades o labores
tendientes al desarrollo y promoción de la investigación, la ciencia y la
tecnología, es lo cierto que los incentivos y estímulos están dirigidos de
manera especial a las personas y entidades particulares, lo cual obedece a una
tendencia generalizada cual es el creciente proceso de privatización de la
investigación, aunque bajo el control del Estado, que tradicionalmente se
consideró como una actividad pública, cuya responsabilidad era íntegramente de
éste, no tanto por razones de orden jurídico, sino en virtud de los cuantiosos
recursos que el cumplimiento de dicha actividad demanda y la no muy segura
rentabilidad que ofrece.
Pues bien, la
participación oficial mediante el aporte de recursos públicos en la creación de
entidades sin ánimo de lucro, cuyo objeto o actividad principal sea la
investigación, constituye sin lugar a dudas una forma de estímulo o incentivo
para mover la voluntad de los particulares hacia el desarrollo y promoción de
la ciencia y la tecnología.
La investigación
científica y el desarrollo tecnológico hacen parte de la cultura y se han
convertido por voluntad del Constituyente en una responsabilidad del Estado de
amplio espectro, hasta el punto que debe asumirlos como un presupuesto básico
de la educación y particularmente de la formación universitaria (C.P. arts. 69
y 70), e igualmente como instrumento del desarrollo económico y social y,
específicamente del apoyo a la producción de alimentos, que goza de su especial
protección (art. 65). Tanto es así, que en los planes respectivos tienen que
incluirse recursos de inversión para el fomento de las actividades científicas
(C.P. art. 71).
Consecuente con lo
expuesto, la Corte reitera lo que expresó en anterior oportunidad en el sentido
de que la destinación de recursos públicos con la participación de los
particulares en las actividades relativas al desarrollo y fomento de la ciencia
y la tecnología, constituye una excepción a la norma del art. 355.
5. Cosa juzgada.
Delimitación del pronunciamiento de la Corte.
Teniendo en cuenta
que en la sentencia C-506 de 1994, la Corte declaró exequibles las expresiones
demandadas de los arts. 1o., numeral 1 y 3o, así como la expresión "y
personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones"
del art. 5o del decreto 393 de 1991, estima la Corte que por tal motivo y en
virtud de la cosa juzgada constitucional que ampara sus decisiones, según los
términos de los artículos 243 de la Constitución y 46 del decreto 2067 de 1991,
no hay lugar a un nuevo pronunciamiento en relación con la constitucionalidad
de los segmentos normativos que se acusan. Por lo tanto, en la parte resolutiva
se ordenará estarse a lo resuelto en la referida sentencia.
Conforme a lo
anterior, la decisión de la Corte únicamente se referirá a las pretensiones de
la demanda relativas a la inconstitucionalidad de las siguientes normas:
numeral 2 del art 1o., apartes demandados de los arts. 2o., 4o. y 9o., y la
totalidad de los arts. 5o., excepción hecha de la expresión "y las
personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones",
6o., 7o. y 8o. del decreto 393 de 1991.
6. Análisis de
los cargos de la demanda.
6.1. Cargos
contra los arts. 1o. numeral 2., 6o., 7o. y 8o.
Para la demandante
la celebración de convenios especiales de cooperación entre la Nación, sus
entidades descentralizadas con los particulares para adelantar actividades
científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de
tecnologías, que autorizan las normas señaladas, es inconstitucional porque,
ese tipo de actos jurídicos no se adecua a la preceptiva del art. 355. Además
afirma que la regulación de los referidos convenios viola el inciso final del
art. 150 de la Constitución Política porque no pueden coexistir estatutos
paralelos de contratación; es decir, no puede existir de una parte una estatuto
general de contratación y de otra una regulación especial referente a los
aludidos convenios.
En torno a la
acusación planteada la Corte considera lo siguiente:
Las normas acusadas
regulan la posibilidad de que la Nación y sus entidades descentralizadas, a
través de convenios de cooperación con particulares puedan llevar a cabo
"actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y
creación de tecnologías", mediante la realización de las tareas y labores
que prolijamente enumera el art. 2o. en doce literales.
Los referidos
convenios de cooperación constituyen modalidades especiales de asociación,
según calificación que hace tanto la ley de facultades (ley 29 de 1992, art.
11) como el decreto del cual hacen parte las normas acusadas, y sometidos al
régimen del derecho privado, conforme a las siguientes reglas:
- Dichos convenios
no dan lugar al nacimiento de una nueva persona jurídica.
- No generan
solidaridad entre las personas que lo celebran.
- En el documento
contentivo de los mismos, deben definirse claramente las obligaciones
contractuales y particularmente las de orden laboral. Además, es necesario que
se estipule: su objeto, término de duración, mecanismos de administración,
sistemas de contabilización, causales de terminación y cesión.
- El manejo de los
recursos aportados puede efectuarse mediante encargo fiduciario o cualquier
otro sistema de administración.
- No requieren para
su celebración y validez otros requisitos que los propios de la contratación
entre particulares, pero deben publicarse en el diario oficial.
Esta Corte ya dejó
definido en la sentencia C-506-94 que lo relativo a la realización de actividades,
que tienen por objeto el fomento, desarrollo y promoción de la investigación
científica y tecnológica, constituye un cometido específico y concreto que debe
realizar el Estado por mandato constitucional; por consiguiente, lo dispuesto
en el art. 355 no tiene aplicación cuando se trate de la regulación y ejecución
de dichas actividades.
El inciso final del
art. 150 de la Constitución si bien faculta al Congreso para "expedir el
estatuto general de la contratación pública y en especial de la administración
nacional", no alude a un estatuto único; pero además el decreto 393 no
constituye propiamente un estatuto de contratación. Simplemente prevé entre los
mecanismos de asociación para el fomento de la investigación uno especial
consistente en la celebración de convenios de cooperación; de ahí la razón por
la cual la ley 80 de 1993 no se ocupó de derogar tal reglamentación.
Consecuente con lo
anterior, se declararán exequibles las normas demandadas.
6.2. Aparte del
artículo 2o., "bajo cualquiera de las modalidades previstas en el artículo
anterior", y aparte del artículo 9o. "bajo las modalidades previstas
en este decreto".
En razón de que las
expresiones "y personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y
fundaciones", utilizadas en los artículos 1o., numeral 1 y 3o., fueron
declaradas exequibles por la Corte en la sentencia C-506 de 1994, es obvio que
el cargo formulado por la demandante no puede prosperar, porque los fundamentos
jurídicos en que se apoyó el fallo en cuestión, también sirven de soporte
constitucional a los apartes acusados en esta oportunidad. Además,
anteriormente ya se analizó la constitucionalidad de la norma del numeral 2 del
art. 1o. y se consideró exequible.
6.3. La expresión
"o personas jurídicas sin ánimo de lucro ya existentes", del artículo
4o.".
El art. 4o. del
decreto simplemente autoriza a la Nación y a sus entidades descentralizadas
para adquirir acciones cuotas o partes de interés social en sociedades civiles
y comerciales o personas jurídicas sin ánimo de lucro ya existentes cuyo objeto
sea acorde con los propósitos señalados en el decreto 393 de 1991.
Estima la Corte, que
si la participación en la creación de corporaciones y fundaciones sin ánimo de
lucro por la Nación y sus entidades descentralizadas es un comportamiento
ajustado a la preceptiva constitucional, participar a posteriori en tales
entidades mediante el aporte respectivo, resulta igualmente una conducta acorde
con la Constitución, pues de esta manera se hace efectivo el cometido
constitucional antes aludido, relativo al fomento, desarrollo y promoción de la
investigación científica y tecnológica.
Por tales razones,
no prospera la inexequibilidad pretendida.
6.4. Art. 5o.
Sometimiento a las sociedades civiles y comerciales al régimen del derecho privado.
Dice la demandante
que la violación de la Constitución en este caso es protuberante, porque al
autorizar, sin salvedad alguna, la aplicación de un régimen de derecho privado
a las sociedades civiles y comerciales, como a las personas sin ánimo de lucro,
permitió que tales organismos quedarán por fuera del control del Estado, tanto
en lo relativo a la sujeción a los fines y principios de éste, como a los
controles de orden presupuestal, fiscal, etc.
Como la Corte ya
declaró exequible la expresión "y personas jurídicas sin ánimo de lucro
como corporaciones y fundaciones", es decir, estimó que a éstas entidades
si les es aplicable el derecho privado y, en tal virtud, opera la cosa juzgada
respecto a ese aparte de la norma, se analiza si el resto de la disposición
acusada se ajusta a los preceptos de la Constitución.
Las razones que ya
se expusieron en la sentencia C-506/94 para declarar exequible la referida
expresión del art. 5o, son igualmente válidas para declarar exequible el resto
de la norma. Pero de otra parte, no entiende la Corte como el sometimiento de
las sociedades civiles y comerciales al régimen de derecho privado que
ordinariamente le corresponde y lo cual entra dentro de la competencia
discrecional del legislador, pueda ser violatorio de la Constitución, más aún
si se tiene en cuenta el alcance que en esta sentencia se ha dado tanto al art
355 de la Constitución como a las normas que rigen las actividades relativas al
desarrollo y promoción de la ciencia y tecnología.
X. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte constitucional, oído el concepto del señor
Procurador de la Nación y cumplidos los trámites de rigor, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. En relación con los arts. 1o., numeral 1 y
3o. del decreto 393 de 1991, estése a lo resuelto en la sentencia No. C-506 del
10 de noviembre de 1994. Igualmente estése a lo resuelto en dicha sentencia en
relación con la declaración de exequibilidad de la expresión "y las
personas jurídicas sin animo de lucro como corporaciones y fundaciones"
del art. 5o del referido decreto.
SEGUNDO. Decláranse EXEQUIBLES los apartes
demandados de los artículos 1o., numeral 2, 2o., 4o. y 9o y la totalidad de los
artículos 6o., 7o. y 8o. del Decreto Ley 393 de 1991. Igualmente se declara
EXEQUIBLE el resto del art. 5o de dicho decreto.
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese, insértese en la gaceta constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[2] M.P. Fabio Morón Díaz.
[3] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[4] Se alude a la sentencia C-372/94. |
735 | C-317-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-317/95
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Incorporación
y nombramiento automático/AERONAUTICA CIVIL-Empleados de Carrera
La norma examinada vulnera de raíz el artículo
125 de la C.P. Contradice, en primer término, la esencia del sistema de
carrera, en cuanto que en el ámbito de la mentada entidad administrativa, todos
los cargos, sin excepción, se someten a la forma de designación propia de los
empleos de libre nombramiento. En este sentido, igualmente desnaturaliza la
carrera que a ella automáticamente ingresen funcionarios libremente nombrados
por el director de la entidad, sin haberse sometido a las normas sobre concurso
público. En segundo término, no se coligen razones de peso para conceder al
nominador tan amplia facultad que se torna en “potestad infundada”. Finalmente,
la indiscriminada excepción, no permite diferenciar las funciones de los
empleos en conformidad con su naturaleza política o de confianza plena.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Cumplimiento
de requisitos/CARRERA ADMINISTRATIVA-Improcedencia de excepciones
La eficacia y la celeridad y, en general,
las necesidades apremiantes del servicio, no son per se título suficiente para
justificar se ignore el mandato constitucional de sujetar el ingreso a los
cargos de carrera al previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que
fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. Estos
principios no dan lugar a una excepción al régimen de carrera; por el
contrario, en ésta, como lo ha sostenido la Corte, ellos se conjugan
armoniosamente.
DERECHO A LA
IGUALDAD DE ACCESO A LA FUNCION PUBLICA-Violación
Establecida la violación al artículo 125 de
la C.P., por las razones anotadas, la norma demandada infringe, necesariamente
los artículos 13 y 40-7 de la carta. En efecto, desconocer el sistema de
ingreso a carrera, equivale a vulnerar el derecho a la igualdad de acceso a la
función pública.
REF: D-786
Actor: JOSE ANTONIO GALAN GOMEZ
Demanda de
inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 53º de la Ley 105 de 1993
"por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se
redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades
territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan
otras disposiciones"
Magistrado
ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Julio diecinueve (19) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Aprobado por Acta N°
28
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Dìaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado lo
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
revisión de constitucionalidad del artículo 53 de la Ley 105 de 1993 "por
la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen
competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se
reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras
disposiciones".
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
El tenor de la norma es el siguiente:
Ley 105 de 1993
(diciembre 30)
"por la cual
se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen
competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se
reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras
disposiciones"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
"Artículo
53º. El régimen de personal. El personal al servicio de la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil se denominará funcionarios
aeronáuticos y tendrán la calidad de empleados públicos de régimen especial.
"Los empleados
de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, serán nombrados,
designados o comisionados en todo caso, por el director de la entidad y a ellos
les serán aplicables las normas que regulan las situaciones administrativas, la
vinculación, desvinculación, el régimen de carrera administrativa,
disciplinario, salarial y prestacional, así como las demás normas sobre manejo
de personal, previstas para la Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, sin perjuicio de las prestaciones previstas en
las normas especiales vigentes.
"Para la
primera incorporación y nombramiento en la planta de personal de la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, no se aplicarán los
requisitos establecidos en las normas legales y los funcionarios quedarán
incorporados directamente en la carrera especial. Los empleados o trabajadores
oficiales que no sean incorporados a la planta de personal de la Unidad
Administrativa de Aeronáutica Civil, serán indemnizados de conformidad con lo
previsto en el Decreto 2171 de 1992.
"El
reconocimiento de la prima de productividad será incompatible con los sobre
sueldos al personal técnico y la prima de estímulo profesional de que trata el
Decreto 2334 de 1977, en su artículo 38".
(Se subraya la parte
demandada).
II. ANTECEDENTES
A. Preliminares
1. El Congreso de
Colombia expidió la Ley 105 de 1993, publicada en el Diario Oficial Nº 41.158
de diciembre 30 de 1993.
2. El ciudadano JOSE
ANTONIO GALAN GOMEZ instauró demanda de inconstitucionalidad parcial contra el
artículo 53 de la Ley 105 de 1993, por considerar que viola los artículos 4,
13, 40 y 125 de la Constitución Política.
B. Cargos del
demandante
(1) El Congreso de
la República, al disponer que para el primer nombramiento de la planta de
personal de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil no se
aplican los requisitos establecidos en las normas legales, viola el artículo
125 CP, según el cual los funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya
sido determinado por la Constitución o la ley, serán designados por concurso
público.
(2) La disposición
legal acusada no establece un sistema de nombramiento de los empleados
públicos, inaplica las normas sobre concursos públicos y no fija requisito
alguno para el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso a los mismos,
incumpliendo el mandato del artículo 125 de la Carta.
(3) La norma
demandada es una simple forma de burlar el mandato constitucional del artículo
125 CP y de esquivar la carrera administrativa. Las normas constitucionales que
consagran la carrera administrativa para los empleos en los órganos y entidades
del Estado y que garantizan la igualdad, resultan vulneradas al convertir la
norma acusada, en la práctica, dichos empleos, en cargos de libre nombramiento.
C. Intervenciones
1. MAURICIO FAJARDO
GOMEZ, dentro del término dispuesto por el Decreto 2067 de 1991, intervino en
el proceso y solicitó a la Corte declarara la nulidad de todo lo actuado o, en
su defecto, la exequibilidad de las palabras "y nombramiento"
contenidas en el artículo 53 de Ley 105 de 1993.
a. Según el actor,
el escrito de la demanda no cumple con los requisitos señalados en los
numerales 1 y 3 del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.
(1) A su juicio, las
palabras del artículo 53 acusadas de inconstitucionalidad carecen de autonomía
y suficiencia para ser demandadas, siendo inocuo un pronunciamiento de la
Corte. Anota que la expresión "y nombramiento" es redundante, más no
inconstitucional, por lo cual si la Corte la declarase inexequible, el sentido
de la norma demandada sería el mismo. Se presenta un caso de proposición
jurídica incompleta y, por consiguiente, no cumple la demanda con los
requisitos legales. La Corte está en el deber de declarar la nulidad de todo lo
actuado.
(2) La demanda
tampoco cumple con el requisito de mencionar las razones por las cuales los
textos constitucionales señalados se estiman violados (ibid, art. 2-3), ya que
el actor se limita a exponer los motivos por los cuales considera que el
artículo 53 de la Ley 105 de 1993, viola el artículo 125 de la CP, y se olvida
de sustentar con razones la presunta violación de los artículos 4, 13 y 50,
igualmente invocados.
b. La exequibilidad
del aparte de la norma impugnada, lo fundamenta el interviniente en la facultad
que tiene el Congreso de establecer excepciones, cuando la situación lo
amerite, al principio general del nombramiento por concurso.
(1) Considera que no
es cierto que la ley no regule lo pertinente al ingreso a carrera y al ascenso
de personal, ya que las personas vinculadas en esta primera oportunidad a la
Aeronáutica Civil, quedan incorporadas como funcionarios de carrera especial.
Señala que el actor olvida que ya existían normas que regulaban el sistema para
el nombramiento de los funcionarios públicos y sólo el Congreso, mediante ley,
puede fijar los casos en que no se apliquen estas normas, como efectivamente
ocurrió en el caso de nombramientos de personal de la Aeronáutica Civil. Por
último, niega que la primera incorporación de personal se hace por el Director
de manera discrecional, ya que el decreto reglamentario del artículo 53 de la
Ley 105 de 1993 ha establecido normas rigurosas sobre las calidades que deben
cumplir los aspirantes.
2. DEMETRIO GONZALEZ
AVENDAÑO, apoderado de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica
Civil, defiende la constitucionalidad de la expresión acusada.
(1) Mediante la
norma acusada, asevera, el Congreso establece un sistema de nombramiento
excepcional, autorizado por el propio artículo 125 de la Constitución, para la
Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, con vigencia limitada,
por la urgencia de satisfacer apremiantes necesidades con ocasión del
replanteamiento de funciones que comportó su reciente reestructuración.
El defensor de la
norma pone de presente los motivos que tuvo el Legislador para establecer un
sistema transitorio de nombramiento del personal de la Unidad Administrativa
Especial de la Aeronáutica Civil. Afirma que la reestructuración de algunas
entidades públicas, en desarrollo del artículo 20 transitorio de la
Constitución, que otorgó al ejecutivo facultades para su reforma y
modernización, llevó a que el Departamento de la Aeronáutica Civil se fusionara
con el Fondo Aeronáutico Nacional y se reestructurara, adoptando el sistema
vigente para la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales. La crisis de la aeronáutica en 1993, sostiene, generada en
buena parte por el inadecuado régimen de personal, condujo a la adopción de la
norma acusada.
(2) La consagración
legal de un sistema especial de nombramiento, basado en el principio de
celeridad de la función administrativa, no significa que se esté vulnerando el
principio de igualdad sino que, por el contrario, se está reconociendo una
situación diferente que como tal debe ser regulada de manera excepcional, como
lo autoriza el artículo 125 de la Carta Política.
D. Intervención
del Viceprocurador
El Viceprocurador
defiende la constitucionalidad de la norma acusada. Señala que la norma
consagró un sistema excepcional para la incorporación de quienes venían
laborando en el Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil y en el
Fondo Aéreo Nacional, siguiendo los lineamientos fijados por el Decreto 2171 de
1992, que autorizaba la incorporación directa, a la planta de personal de la
Unidad Administrativa Especial en cuestión, de los funcionarios que estuviesen
incorporados a las plantas de personal del Departamento Administrativo y del
Fondo fusionados.
La autorización del
legislador, contenida en la norma objeto de examen, responde a la necesidad de
satisfacer urgentes requerimientos motivados en la reestructuración
administrativa y en la garantía de la estabilidad laboral de quienes laboraban
en dichas entidades. De ahí que, añade el Viceprocurador, las normas no tienen
efectos hacia el futuro, debiéndose, por tanto aplicar los procedimientos
propios del ingreso a la carrera administrativa para la incorporación de nuevos
funcionarios.
FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra las leyes.
Unidad de materia
2. La Corte observa
que la expresión demandada - “y nombramiento” - conforma unidad normativa con
las restantes expresiones de la primera parte del tercer inciso del artículo 53
de la Ley 105 de 1993. En consecuencia, el texto sobre el cual recaerá la
sentencia es del siguiente tenor:
“Para la primera
incorporación y nombramiento en la planta de personal de la unidad
administrativa especial de aeronáutica civil, no se aplicarán los requisitos
establecidos en las normas legales y los funcionarios quedarán incorporados
directamente en la carrera especial”.
El problema
planteado
3. El enjuiciamiento
sustancial del demandante gira en torno de la violación del artículo 125 de la
C.P., que señala que el ingreso a los cargos de carrera se hará previo
cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar
los méritos y calidades de los aspirantes. En su concepto el quebranto se
produce, pues, “la norma acusada dispone, ni más ni menos, que para el primer
nombramiento en la planta de personal de la unidad administrativa especial de
aeronáutica civil, no se aplicarán los requisitos establecidos en las normas
legales, es decir, sin concurso previo”.
Por su parte, los
ciudadanos defensores de la constitucionalidad de la norma, argumentan que
según el artículo 125 de la C.P., el Congreso puede mediante ley introducir
excepciones al principio general del nombramiento por concurso, lo que se
justificaba en el caso de la indicada unidad administrativa especial por
razones de celeridad y urgencia vinculadas con las necesidades del particular
servicio público que ella atiende. De otro lado, la facultad nominadora del
director de la entidad no es enteramente discrecional, pues en el decreto
reglamentario de la ley parcialmente demandada, se señalan las calidades que
deben reunir las personas designadas.
La Corte debe
precisar si los requisitos constitucionales y legales que regulan la carrera
administrativa, pueden, así sea por la primera vez, ser omitidos con ocasión de
la reestructuración administrativa de una entidad pública sujeta a la misma y
si, en este evento, los méritos y calidades pueden determinarse en un decreto
reglamentario.
Alcance de las
excepciones al principio general de la carrera administrativa
4. La excepción al
principio general de la carrera administrativa, de acuerdo con el artículo 53
de la Ley 105 de 1993, se limita a la primera incorporación en la planta de
personal de la unidad administrativa. El nombramiento se hace por el director
general, omitiendo el régimen legal de carrera, y automáticamente los
funcionarios quedan incorporados en la carrera especial.
Es evidente que si
para la primera incorporación, el ingreso no se produce mediante el concurso
público, se opta por el sistema de libre designación y, en lo que se refiere a
este aspecto, se configura una excepción al régimen de carrera.
La Constitución
ordena que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera y
que, en ausencia de sistema especial de nombramiento, la designación de
funcionarios se hará por concurso público (CP art. 125). La excepción al
régimen de carrera, en cualquiera de sus facetas, ha sido interpretada de
manera restringida por la Corte Constitucional. En efecto, en la sentencia
C-195 de 1994, se expresó lo siguiente:
“Encuentra la Corte
que a la luz de la Constitución se pueden establecer unas excepciones al
principio general de la carrera administrativa, pero siempre conservando la
prioridad del sistema de carrera, connatural con los principios no sólo de eficacia
y eficiencia y estabilidad administrativas, sino con la justicia misma de la
función pública, que no es compatible con la improvisación e inestabilidad de
quienes laboran para el Estado, y por el contrario establece el principio del
merecimiento, como determinante del ingreso, permanencia, promoción y retiro
del cargo.
“Por tanto, como
base para determinar cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y
remoción, hay que señalar en primer término que tenga fundamento legal; pero
además, dicha facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del
sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el
efecto de que la regla general se convierta en excepción. En segundo lugar,
debe haber un principio de razón suficiente que justifique al legislador para
establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad
concedida al nominador no obedezca a una potestad infundada. Y, por último,
no hay que olvidar que por su misma naturaleza, los empleos que son de libre
nombramiento y remoción son aquellos que la Constitución establece y aquellos
que determine la ley, (art. 125), siempre y cuando la función misma, en su
desarrollo esencial, exija una confianza plena y total, o implique una decisión
política. En estos casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder
a las exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente
vigilancia y evaluación(...).
“La Corte considera
- de acuerdo con la jurisprudencia sentada en la Sentencia C-023 de 1994 - que
siendo distintas las condiciones de los empleados de libre remoción a la de los
empleados de carrera, es totalmente desproporcionado aplicar, en materia de
desvinculación, ingreso, permanencia y promoción, las reglas de los primeros a
la condición de los empleados de carrera. Ello porque la discrecionalidad es
una atribución necesaria en cabeza de algunos funcionarios que ejercen una
labor eminentemente política, o que requieren de colaboradores de su más
absoluta confianza para el logro de sus fines. Como se manifestó en la
Sentencia citada "no puede prosperar una hipótesis administrativista para
regular una función eminentemente política". Pero tampoco puede darse el
otro extremo: regular con criterio político una función que corresponde a la
esencia del sistema de carrera[1]”.
A la luz de la
anterior doctrina constitucional, que se reitera, la norma examinada vulnera de
raíz el artículo 125 de la C.P. Contradice, en primer término, la esencia del
sistema de carrera, en cuanto que en el ámbito de la mentada entidad
administrativa, todos los cargos, sin excepción, se someten a la forma de
designación propia de los empleos de libre nombramiento. En este sentido,
igualmente desnaturaliza la carrera que a ella automáticamente ingresen
funcionarios libremente nombrados por el director de la entidad, sin haberse
sometido a las normas sobre concurso público. En segundo término, no se coligen
razones de peso para conceder al nominador tan amplia facultad que se torna en
“potestad infundada”. Finalmente, la indiscriminada excepción, no permite
diferenciar las funciones de los empleos en conformidad con su naturaleza
política o de confianza plena.
5. La ley está
autorizada, dentro de los límites esbozados, para determinar los empleos no
sujetos al régimen de carrera. La norma analizada, en estricto rigor, no
sustrae empleos del régimen de carrera, sino que aplica a los empleos de esta
clase las reglas de ingreso predicables únicamente de los empleos de libre
nombramiento. Por esta razón la extralimitación de la ley es todavía mayor y su
efecto concreto, como se indicó en la sentencia citada, resulta claramente
desproporcionado.
6. El artículo 125
de la C.P., determina una reserva normativa en favor de la ley para fijar los
requisitos y condiciones con base en los cuales se establecen los méritos y
calidades de los aspirantes a cargos de carrera. Esa materia, por tanto, no
está deferida al reglamento, como equivocadamente lo sostiene uno de los
defensores de la ley.
Principio de
eficacia y celeridad de la función administrativa y excepciones al régimen de
carrera
7. La función
administrativa se desarrolla con fundamento en los principios de eficacia y
celeridad (CP art. 209). Con fundamento en estos principios, entre las
soluciones posibles, la administración debe privilegiar aquélla que con mayor
intensidad permita su realización. Se comprende que las “soluciones posibles”,
no son otras que las que se ajustan a la Constitución y a la ley. Es
forzosamente dentro de este marco que los principios de eficacia y celeridad
pueden desarrollarse. Ninguno de los mencionados principios tiene autonomía y
con base en ellos no puede aisladamente justificarse una acción administrativa
que desobedezca un precepto constitucional o legal.
La eficacia y la
celeridad y, en general, las necesidades apremiantes del servicio, no son per
se título suficiente para justificar se ignore el mandato constitucional de
sujetar el ingreso a los cargos de carrera al previo cumplimiento de los
requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes (CP art. 125). Estos principios no dan lugar a una
excepción al régimen de carrera; por el contrario, en ésta, como lo ha
sostenido la Corte, ellos se conjugan armoniosamente:
"En este
aspecto, la armonización de los dos principios analizados - la eficiencia y la
eficacia de la función pública - con la protección de los derechos que corresponden
a los servidores estatales, resulta de una carrera administrativa diseñada y
aplicada técnica y jurídicamente, en la cual se contemplen los criterios con
arreglo a los cuales sea precisamente el rendimiento en el desempeño del cargo
de cada trabajador (el cual garantiza eficiencia y eficacia del conjunto), el
que determine el ingreso, la estabilidad en el empleo, el ascenso y el retiro
del servicio, tal como lo dispone el artículo 125 de la Constitución. Estos
aspectos en una auténtica carrera administrativa, deben guardar siempre directa
proporción con el mérito demostrado objetiva y justamente.
"En este
sentido se busca que la carrera administrativa permita al Estado contar con
servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con
mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas
responsabilidades confiadas a los entes públicos, a partir del concepto según
el cual el Estado Social de Derecho exige la aplicación de criterios de
excelencia en administración pública.
"Ello conduce a
la instauración de la carrera administrativa como sistema propicio a la
obtención de eficiencia y eficacia y, por tanto, como técnica al servicio de
los fines primordiales del Estado Social de Derecho.
"En este orden
de ideas, los fines propios de la carrera resultan estropeados cuando el
ordenamiento jurídico que la estructura pierde el mérito como criterio de
selección y sostén del empleo, o cuando ignora la estabilidad de éste como
presupuesto indispensable para que el sistema opere", (Sentencia C-479 de
13 de agosto de 1992, magistrados ponentes Dr. José Gregorio Hernández Galindo
y Dr. Alejandro Martínez Caballero).
Derecho a la
igualdad de acceso a la función pública
8. Establecida la
violación al artículo 125 de la C.P., por las razones anotadas, la norma
demandada infringe, necesariamente los artículos 13 y 40-7 de la carta. En
efecto, desconocer el sistema de ingreso a carrera, equivale a vulnerar el
derecho a la igualdad de acceso a la función pública, como lo puso de presente
la Corte en la sentencia C-041 de 1995:
“El acceso a carrera
mediante concurso dirigido a determinar los méritos y calidades de los
aspirantes (CP art. 125), es una manifestación concreta del derecho a la
igualdad (CP art. 13) y al desempeño de funciones y cargos públicos (CP art.
40-7). La libertad del legislador para regular el sistema de concurso de modo
que se garantice la adecuada prestación del servicio público, no puede
desconocer los derechos fundamentales de los aspirantes que se satisfacen
mediante la participación igualitaria en los procedimientos legales de
selección de los funcionarios del Estado.
El derecho a la
igualdad no significa que el aspirante que toma parte en un concurso adquiere
sin más el derecho a ser designado en el cargo. La ley está facultada para
señalar los requisitos y condiciones necesarios para ingresar a los cargos de
carrera y para determinar los méritos y calidades de los aspirantes (CP art.
125). El principio de igualdad, sin embargo, se opone a que la ley al regular
el mecanismo de ingreso a la función pública, establezca requisitos o
condiciones incompatibles y extraños al mérito y a la capacidad de los
aspirantes teniendo en cuenta el cargo a proveer, que serían barreras
ilegítimas y discriminatorias que obstruirían el ejercicio igualitario de los
derechos fundamentales. Para asegurar la igualdad, de otra parte, es
indispensable que las convocatorias sean generales y que los méritos y
requisitos que se tomen en consideración tengan suficiente fundamentación
objetiva y reciban, junto a las diferentes pruebas que se practiquen, una
valoración razonable y proporcional a su importancia intrínseca”.
Las consideraciones
anteriores son suficientes para concluir que la norma acusada viola
flagrantemente los artículos 13, 40-7 y 125 de la CP.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
Declarar INEXEQUIBLE
la frase “Para la primera incorporación y nombramiento en la planta de personal
de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, no se aplicarán los
requisitos establecidos en las normas legales y los funcionarios quedarán
incorporados directamente en la carrera especial” del tercer inciso del
artículo 53 de la Ley 105 de 1993.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sentencia C-195/94. M.P. Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa |
736 | C-318-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-318/95
ESTADO DE
EMERGENCIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Naturaleza jurídica
El estado de emergencia penitenciaria y
carcelaria no implica que el Ejecutivo asuma funciones legislativas pues, a
través de la precitada figura sólo se están actualizando las restricciones
anexas a la suspensión del derecho a la libertad física, precisamente ya
determinadas por el propio legislador al regular el régimen penitenciario y
carcelario y fijar los propios límites del mencionado estado de emergencia. En
ese orden de ideas, el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria es una
manifestación de potestad administrativa, pues solamente es un procedimiento
que permite abreviar y conferir mayor agilidad a ciertos trámites, en relación
con las situaciones de normalidad, en virtud de la crisis de seguridad y de
orden sanitario a la cual se enfrentan las autoridades carcelarias y
penitenciaras. Este estado de emergencia se asimila entonces a otras figuras
administrativos, como la llamada contratación estatal por urgencia
manifiesta, en las cuáles la ley hace más expeditos ciertos procedimientos y tomas
de decisión, por las situaciones de urgencia que enfrenta la administración,
sin que por ello pueda decirse que se trata de uno de los estados de excepción
regulados por la Carta, puesto que el Ejecutivo sigue estrictamente sometido a
la ley y no se convierte en legislador excepcional.
DISCRECIONALIDAD/ARBITRARIEDAD
Esta diferenciación entre lo discrecional y
lo arbitrario tiene claro fundamento constitucional en Colombia, pues la Carta
admite la discrecionalidad adminitrativa pero excluye la arbitrariedad en el
ejercicio de la función pública. Así la potestad discrecional es una
herramienta jurídica necesaria e indispensable, en ciertos casos, para una
buena administración pública, pues se le brinda al gestor público la
posibilidad de decidir, bajo un buen juicio, sin la camisa de fuerza de una
reglamentación detallada que no corresponda a la situación que se quiera
superar o enfrentar. En cambio, la arbitrariedad está excluida del ordenamiento
jurídico colombiano. En efecto, si bien la Constitución colombiana no consagra
expresamente "la interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos", como lo hace el artículo 9º-3º de la Constitución Española,
este principio deriva de normas específicas de nuestra Carta.
POTESTAD
DISCRECIONAL/PRINCIPIO DE MENSURABILIDAD-Concepto
La potestad administrativa, y en especial
la discrecional, se encuentra sometida al principio de mensurabilidad, el cual
consiste en que en ningún caso la potestad puede constituirse como un poder
indefinido o ilimitado. En efecto, en primer término, la actuación del Estado a
través de la potestad administrativa está sujeta a los lineamientos
constitucionales, pues "en el Estado Social de Derecho las competencias
son regladas y el margen de discrecionalidad de los agentes públicos debe
ejercitarse dentro de la filosofía de los valores y principios materiales de la
nueva Constitución". En segundo lugar, la potestad citada se encuentra
condicionada a la definición de su ámbito de acción, determinándose los fines a
cumplir y la forma en la cual se debe desplegar la conducta mencionada. Esto
significa que la potestad siempre se debe entender limitada a la realización de
los fines específicos que le han sido encomendados por el ordenamiento
jurídico. Es así como la potestad administrativa sólo contiene una actuación
legítima, en tanto y en cuanto, se ejecute en función de las circunstancias,
tanto teleológicas como materiales, establecidas en la norma que la concede.
Por ello, el artículo 36 del C.C.A., a cuyo tenor la Corte considera que deben
ser interpretadas las facultades del INPEC durante el estado de emergencia
carcelaria y penitenciaria, señala con claridad que "en la medida en que
el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea
discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y
proporcional a los hechos que le sirven de causa."
DERECHOS DEL
INTERNO-Límites/INSTITUTO
NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO
Las limitaciones en el ejercicio de ciertos
derechos fundamentales se presentan dadas las circunstancias especiales de
seguridad y salubridad que se deben mantener en una cárcel, para garantizar el
cumplimiento de las penas y medidas de seguridad, así como para la propia
protección de los reclusos y de derechos de terceros. El Director del INPEC,
tanto a nivel general como cuando ejerce las potestades discrecionales
derivadas del estado de emergencia, está obligado a respetar los derechos
constitucionales de los internos. Esta limitación opera, según la Corte, al
menos en un doble sentido. De un lado, la autoridad carcelaria y penitenciaria
no puede, en ningún caso, efectuar conductas que sean lesivas de aquellos
derechos constitucionales que las personas recluidas conservan en forma plena.
Así por ejemplo, y tal y como esta Corporación lo ha reiterado en anteriores
decisiones, la dignidad de los presos debe ser respetada y no se les pueden
aplicar torturas o penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. De otro
lado, cuando sea necesario limitar un derecho, la autoridad carcelaria o penitenciaria
tiene la obligación de tomar medidas proporcionales al fin perseguido, el cual
obviamente tiene que ser constitucionalmente legítimo.
ESTADO DE
EMERGENCIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Medidas que se adopten
Las medidas que pueden ser adoptadas durante
la emergencia carcelaria o penitenciaria no pueden tener un carácter
sancionatorio contra los reclusos, puesto que ellas están destinadas
exclusivamente a "superar la situación presentada", tal y como lo
señala expresamente el inciso segundo del artículo impugnado. En efecto, si
tales facultades pudieran implicar un poder sancionador discrecional de parte
del Director del INPEC, tendrían razón aquellos intervinientes que solicitan la
declaración de inexequibilidad de este inciso segundo por violar las reglas del
debido proceso y el principio de legalidad y predeterminación de las sanciones
disciplinarias. Pero ello no es así, por cuanto se trata de medidas únicamente
destinadas a superar una situación de crisis.
TRASLADO DE
INTERNO
Se debe verificar la entidad normal de la
figura para así establecer con certeza su naturaleza jurídica. En el
ordenamiento jurídico colombiano, el traslado no tiene el carácter de sanción
sino que solamente es una decisión de gestión, a partir de los recursos físicos
disponibles.
AISLAMIENTO DEL
INTERNO
El aislamiento de internos tiene dos
dimensiones: tanto la sancionadora como la preventiva. Vista la naturaleza
precaria del estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, la Corte estima
que el aislamiento de internos de que trata el artículo 168 de la Ley 65/93 es
de naturaleza preventiva pues tiene como objeto sólo precaver la extensión o
continuación de la situación de crisis, por lo cual la utilización de las
facultades de emergencia para la imposición de aislamientos para sancionar
internos y no para superar las situaciones de urgencia constituye una
desviación de poder. Siendo ello así, cuando los problemas de seguridad u orden
sanitario hayan sido superados el mencionado aislamiento debe cesar teniendo en
consideración su característica precautelativa. La adopción de estas medidas
específicas debe ser adecuada, razonable, proporcional y respetar los derechos
constitucionales de los internos.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Trato
diferenciado
La Constitución reconoce el derecho a la
igualdad de las personas. Tal derecho no implica sin embargo que la ley no
pueda establecer formas de diferenciación y tratos diferentes, pero para que
éstos sean constitucionalmente legítimas, es necesario que se presenten las
siguientes condiciones: - Distinta situación fáctica; - Finalidad en el trato
distinto; - La finalidad sea razonable, vale decir, admisible desde la
perspectiva de los valores y principios constitucionales; - El supuesto de
hecho -esto es, la diferencia de situación, la finalidad que se persigue y el
trato desigual que se otorga- sean coherentes entre sí o, lo que es lo mismo,
guarden una racionalidad interna; - Esa racionalidad debe ser proporcionada, de
suerte que la consecuencia jurídica que constituye el trato diferente no guarde
una absoluta desproporción con las circunstancias de hecho y la finalidad que
la justifican. Si concurren estas circunstancias, el trato diferente será
admisible y por ello constitutivo de una diferenciación constitucionalmente
legítima; en caso contrario, el trato desigual configura una discriminación
contraria a la Constitución. El trato distinto que se podría dar a los
diferentes reclusos por la aplicación de medidas decretadas en virtud de un
estado de emergencia carcelaria en principio no viola el derecho a la igualdad
de los internos.
REF: Demanda
No. D-759
Norma acusada:
Artículo 168 de la Ley 65 de 1993.
Actor: José
Joaquín León Aldana.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Temas:
- Naturaleza
jurídica del estado de emergencia penitenciaria y carcelaria.
-Potestad
discrecional, prohibición de la arbitrariedad, igualdad y control judicial
- Las facultades
de la administración y los derechos constitucionales de los internos.
- El traslado y
el aislamiento en el estado de emergencia penintenciaria y carcelaria.
Santa Fe de Bogotá,
diecinueve (19) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente José
Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano José
Joaquín León Aldana presenta demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
168 de la Ley 65 de 1993, a la cual le fue asignada el número D-759.
Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el
Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de
esta sentencia.
1. Del texto
legal objeto de revisión.
El artículo 168 de
la Ley 65 de 1993 preceptúa lo siguiente:
Artículo 168.
Estados de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria. El Director General del Inpec, previo
concepto favorable del Ministro de Justicia y del Derecho, podrá decretar el
estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, en todos los centros de
reclusión, en algunos o alguno de ellos, en los siguientes casos:
a) Cuando
sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar grave o inminentemente el
orden y la seguridad penitenciaria y carcelaria;
b) Cuando
sobrevengan graves situaciones de orden sanitario que expongan al contagio al
personal del centro de reclusión o que sus condiciones higiénicas no permitan
la convivencia en el lugar, o cuando acaezcan o se adviertan graves indicios
de calamidad pública.
En los casos del
literal a) el Director General del Inpec está facultado para tomar las medidas
necesarias con el fin de superar la situación presentada, como traslados,
aislamiento de los internos, uso racional de los medios extraordinarios de
coerción y el reclamo o apoyo de la Fuerza Pública de acuerdo con los artículos
31 y 32 de esta Ley.
Si en los hechos
que alteren el orden y la seguridad del centro o centros de reclusión estuviere
comprometido personal del servicio penitenciario o carcelario, el Director del
Inpec podrá suspenderlo o reemplazarlo, sin perjuicio de las investigaciones
penales o disciplinarias correspondientes.
Cuando se trata
de las situaciones contempladas en el literal b) el Director del Inpec acudirá
a las autoridades del ramo, sanitario y de emergencia, tanto nacionales como
departamentales o municipales, para obtener su colaboración, las que están
obligadas a prestarla de inmediato en coordinación con los centros de reclusión
afectados.
El Director
General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario podrá disponer de los
traslados de los internos que se requieran, a los lugares indicados. De igual
manera se podrán clausurar los establecimientos penales si así lo exigen las
circunstancias. Así mismo podrá hacer los traslados presupuestales y la
contratación directa de las obras necesarias para conjurar la emergencia,
previo concepto del Consejo Directivo del Instituto.
Superado el
peligro y restablecido el orden, el Director General del Inpec informará al
Consejo del mismo, sobre las razones que motivaron la declaratoria de
emergencia y la justificación de las medidas adoptadas. Igualmente informará a
las autoridades judiciales las nuevas ubicaciones de los detenidos, para sus
correspondientes fines.
2. De los
argumentos de la demanda.
El actor considera
que la disposición demandada viola los artículos 1º, 13, 28, 29, 83 y 93 de la
Constitución Política. En efecto, el demandante sostiene que la norma acusada
"desconoce el principio de igualdad al establecer un tratamiento
diferencial y desfavorable para algunos de los procesados, es decir para
aquellos que son trasladados a establecimientos carcelarios distintos a donde
se instruye el proceso, alejados del lugar de residencia, de sus familias sin
estar condenados, privados del derecho a las visitas por dificultades
económicas y de distancia". Así mismo, el ciudadano León Aldana da a
entender que se presenta una violación al debido proceso porque en la norma
acusada no hay una concreción de los derechos y garantías que son reconocidos a
las partes en toda actuación judicial, para salvaguardar la dignidad humana y
el ejercicio imparcial de la justicia.
Por otro lado, el
actor manifiesta que los detenidos deben estar separados de los condenados; así
mismo, que el enjuiciado detenido debe alojarse en un lugar cercano a aquel
donde actúa el Juez que dirige el proceso, por lo cual, los traslados debidos a
emergencias carcelarias violan sus derechos constitucionales. Finalmente, aduce
que el Legislador omitió los términos o plazos para que una vez superada la
situación de crisis, se retrotraigan los efectos de las medidas tomadas con
ocasión del estado de emergencia penitenciaria y carcelaria.
3. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho.
El ciudadano Antonio
José Nuñez Trujillo, apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho,
interviene en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad
de la disposición acusada.
El interviniente, en
primera instancia, sostiene que el derecho a la igualdad no es matemático sino
que consiste en el trato igual de los iguales y en el desigual de los
desiguales. En ese orden de ideas, los reclusos que se encuentren en alguna de
las situaciones descritas en el texto impugnado no estarán en las mismas
circunstancias que los demás, por tanto, no puede exigirse que el trato sea
idéntico entre los dos grupos. Por otro lado, el ciudadano Nuñez Trujillo
expresa que una norma que en circunstancias excepcionales permita el traslado
de presos debe entenderse dentro del derecho de reglamentación que le
corresponde al Estado dentro de esta materia y sujeto a las restricciones que
la función administrativa impone. Asevera, además, el interviniente que el
perjuicio recibido por el recluso, a causa de la limitación efectiva de su
derecho a recibir visitas, no es injustificado ni excesivo, por tanto, tampoco
es inconstitucional. Añade que "es claro que las facultades del director
del INPEC no quedan por fuera de las reglas generales aplicables al ejercicio
de la función administrativa".
Respecto al cargo
según el cual los procesados deben estar detenidos en sitios distintos de los
condenados, el ciudadano Nuñez Trujillo no se refiere a él porque considera que
la norma impugnada no toca este asunto en manera alguna.
De otro lado, el
mencionado ciudadano afirma que no existe norma constitucional que fundamente
el presunto derecho constitucional del interno de que su reclusión se surta en
el sitio en donde se tramita el proceso. Este ciudadano acepta que es
preferible que la reclusión se efectúe en el lugar de residencia de los
allegados al interno; sin embargo, según su criterio, si ello no resulta viable
o hay circunstancias que justifican un lugar de reclusión diferente, eso no
implica la inconstitucionalidad de la disposición en mención. Agrega que
"las funciones administrativas se regulan por ley y no es
inconstitucional, per se, la norma legal que regule un asunto de esta clase
aunque verse sobre aspectos que limiten la libertad de las personas. La mayor
parte de la normas de orden procesal o de desarrollo de situaciones procesales
tienen un carácter imperativo o restrictivo y no por ello son
inconstitucionales".
Finalmente, el
ciudadano Nuñez Trujillo explica que no puede razonablemente pedirse que la ley
establezca límites temporales a las facultades en comento, puesto que éstas
deben prolongarse durante el tiempo que se requiera para conjurar la causas
emergencia, la cual tiene, por su propia naturaleza, un desarrollo
imprevisible.
4. Intervención
ciudadana.
Los ciudadanos
Carlos Rodríguez Mejía y José Manuel Barreto, funcionarios de la Comisión
Andina de Juristas Seccional Colombiana, intervienen en el proceso de la
referencia para impugnar la constitucionalidad del artículo 168 de la Ley 65 de
1993.
Estos ciudadanos
asimilan la naturaleza jurídica del estado de emergencia penitenciaria y
carcelaria a los estados de excepción consagrados en los artículos 212, 213 y
215 de la Carta y afirman que el artículo acusado es inexequible pues crea un
"régimen de excepción no previsto en la Constitución ni en la Ley
Estatutaria que los regula". Según su criterio:
"En el
Estado de derecho la actuación de las autoridades está siempre sometida a la
legalidad o, lo que es lo mismo, los servidores públicos sólo pueden actuar
cuando lo ordena o permite la Constitución. Este principio rige también cuando
se trata del ejercicio de poderes extraordinarios, puesto que, precisamente
entonces, se requiere de la reglamentación legal, que impida al uso de los
poderes desbordarse y negar los derechos de los asociados".
Agregan los
intervinientes que el estado de emergencia carcelario y penitenciario no se
encuadra dentro de ninguno de los supuestos normativos de los estados de
excepción de origen constitucional. Encuentran que al no estar previsto en la
Constitución el mencionado estado de emergencia no puede regir en Colombia.
En segundo término,
los ciudadanos aseveran que la norma enjuiciada radica en cabeza del Director
del INPEC la potestad de definir las sanciones disciplinarias, y no simplemente
la de aplicar aquellas que hayan sido predeterminadas por la ley, puesto que
confiere a este funcionario la posibilidad de tomar "todas las medidas
necesarias con el fin de superar la situación presentada". En ese orden de
ideas, el texto legal en comento vulneraría el artículo 29 constitucional, en
especial el principio de legalidad.
Añaden que las
medidas que permiten conjurar la emergencia, indicadas de manera enunciativa en
el artículo citado, ya están previstas para las circunstancias normales, lo
cual hace pensar que la racionalidad de la disposición estaría en ofrecer
mayores facultades a las previstas de manera ordinaria, sin que la norma
acusada las defina de manera precisa. Por ello, los actores radican el reproche
constitucional esencialmente en la ausencia de definición de la naturaleza y
límites en el tiempo de estas facultades excepcionales .
Además, los
intervinientes, partiendo del supuesto de que el traslado y el aislamiento
citados en la norma acusada constituyen sanciones, sostienen que la imposición
de las esas medidas supone un debido proceso en el cual es necesario el
ejercicio del derecho de defensa.
Por último, los
ciudadanos citan las Resoluciones 45/111 y 43/173 de la Asamblea General de las
Naciones Unidas, para aseverar que la legislación colombiana está en contravía
de la tendencia internacional en derechos humanos, pues los instrumentos
internacionales en comento preceptúan que los Estados están en la obligación de
limitar o restringir el aislamiento de internos y la selección del lugar de
detención de acuerdo con la cercanía a su familia y a todos aquellos que lo
rodean cotidianamente, lo cual no ocurre durante el estado de emergencia
penitenciaria y carcelaria.
5. Del concepto
del Ministerio Público.
La Corporación
acepta el impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación para
intervenir en el presente proceso, por lo cual el Viceprocurador General de la
Nación rinde el concepto de rigor, en el cual solicita a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 168 de la Ley 65 de 1993.
El Viceprocurador
considera que la acusación a la norma antecitada se reduce al problema del
traslado. Así mismo, reconoce la vigencia de los derechos de los internos pero
bajo la especial sujeción al Estado debido a la situación en la cual se
encuentran. Es por esto, puntualiza el Viceprocurador, que la jurisprudencia,
principalmente por vía de tutela (sentencia No. T-193/94 Corte Constitucional),
ha reconocido que el INPEC tiene la facultad de situar o trasladar a un
detenido o condenado cuando existan razones que así lo justifiquen.
El Ministerio
Público asevera que el traslado es un medida administrativa excepcional cuya
finalidad es garantizar los derechos y valores previstos en el artículo 2º de
la Constitución, como la vida, la seguridad, el orden, la salubridad, la
convivencia, así como "la prevención o superación de calamidades públicas,
todas las cuales se avienen con la obligación de las autoridades de la
República en la indemnización de los daños antijurídicos imputables al
Estado". Así, la Vista Fiscal entiende que "existen límites objetivos
y jurídicos sobre la conducta de la administración acompasados con los fines
constitucionales previstos en los artículos 6º, 121, 122, 123 y 209 entre
otros, que aún bajo la circunstancia de la anormalidad nos impulsan a sostener
la constitucionalidad de las medidas cuestionadas, respecto de todos los
internos".
El Viceprocurador
General manifiesta que "el tratamiento reglado de los traslados, en
condiciones de normalidad y anormalidad y las referencias que de ellos se hace
en los estatutos general e interno que rigen a los centros carcelarios y
penitenciarios, en la medida en que tengan como norte obligado las preceptivas
constitucionales que reconocen los derechos humanos, se avienen al Ordenamiento
Superior como la norma acusada".
En ese orden de
ideas, el Viceprocurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional
declarar la exequibilidad del artículo 168 de la Ley 65 de 1993.
II. FUNDAMENTO JURIDICO
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 168 de la Ley 65 de 1993, ya que se trata
de la demanda de un ciudadano contra una norma legal.
El asunto bajo
revisión: Las atribuciones de la administración y los derechos de los internos
durante el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria.
2- El actor
cuestiona las atribuciones fijadas a la administración en el estado de
emergencia carcelaria y penitenciaria porque considera que éstas, por su
amplitud, vulneran los derechos de los internos. Además, algunos ciudadanos
intervinientes cuestionan la propia legitimidad constitucional de estos estados
de emergencia, pues sostienen que la norma acusada crea un régimen de excepción
no previsto por la Carta, por lo cual la figura es en sí misma inexequible. Por
ello, la Corte considera necesario precisar la relación que existe entre las
facultades de la administración penitenciara y los derechos constitucionales de
las personas recluidas en centros penitenciarios, tanto a nivel general como de
manera específica durante estas situaciones de emergencia. Para ello comienza
esta Corporación por determinar la naturaleza jurídica del estado de emergencia
penitenciaria y carcelaria.
3- Esta Corporación
no comparte los criterios de aquellos ciudadanos intervinientes que asimilan la
norma acusada a los estados de excepción regulados por artículos 212 a 215 de
la Carta, pues considera que el estado de emergencia carcelaria y penitenciaria
tiene una naturaleza jurídica totalmente diferente. En efecto, los estados de
excepción constitucionales tienen, como una de sus características esenciales,
la asunción transitoria por parte del Ejecutivo de competencias legislativas
con el fin de conjurar una crisis. En palabras de la Corte:
.. "se
observa claramente cómo el gobierno puede, durante los Estados de Conmoción Interior,
como el que nos ocupa, dictar normas con fuerza de ley, que pueden
temporalmente suspender las leyes. En otras palabras, el gobierno se
convierte en legislador de excepción, de suerte que puede dictar las normas
que ordinariamente le corresponden al Congreso de la República (subrayas no
originales)[1]"
Durante estos
estados de excepción, el Presidente concentra tanto funciones administrativas
como legislativas, éstas últimas con diferentes intensidades y limitaciones
teniendo en consideración la situación excepcional que se vaya a enfrentar. En
desarrollo de lo anterior, sobre el Ejecutivo recae, en vigencia de un estado
de excepción constitucional, la posibilidad de restringir derechos
fundamentales, pero así mismo como el Legislativo no puede desconocer el núcleo
esencial de los mismos. Al respecto la Corte ha señalado:
... "los
derechos fundamentales constituyen el núcleo esencial mínimo del hombre, y ni
siquiera en los estados de excepción pueden ser desconocidos, de tal manera
que es razonable limitar las libertades y los derechos, pero existe un espacio
que el Estado debe respetar porque afecta la dignidad del hombre. En las situaciones
de crisis, el Estado es revestido de poderes excepcionales, pero en ningún caso
dichos poderes podrían desconocer esa zona mínima e intocable de los derechos
humanos[2]."
En cambio, el estado
de emergencia penitenciaria y carcelaria no implica que el Ejecutivo asuma
funciones legislativas pues, a través de la precitada figura sólo se están
actualizando las restricciones anexas a la suspensión del derecho a la libertad
física, precisamente ya determinadas por el propio legislador al regular el
régimen penitenciario y carcelario y fijar los propios límites del mencionado
estado de emergencia. En ese orden de ideas, el estado de emergencia
penitenciaria y carcelaria es una manifestación de potestad administrativa,
pues solamente es un procedimiento que permite abreviar y conferir mayor
agilidad a ciertos trámites, en relación con las situaciones de normalidad, en
virtud de la crisis de seguridad y de orden sanitario a la cual se enfrentan
las autoridades carcelarias y penitenciaras. Este estado de emergencia se
asimila entonces a otras figuras administrativos, como la llamada contratación
estatal por urgencia manifiesta, en las cuáles la ley hace más expeditos ciertos
procedimientos y tomas de decisión, por las situaciones de urgencia que
enfrenta la administración, sin que por ello pueda decirse que se trata de uno
de los estados de excepción regulados por la Carta, puesto que el Ejecutivo
sigue estrictamente sometido a la ley y no se convierte en legislador
excepcional.
4- Por todo lo
anterior, la Corte considera que es perfectamente legítimo que la ley, dadas
las circunstancias especiales que pueden acaecer en los centros de reclusión,
permita al Director General del INPEC decretar, en ciertas circunstancias, el
estado de emergencia carcelaria y penitenciara. En efecto, las hipótesis
contempladas por la norma acusada son perfectamente razonables puesto que se
trata de situaciones de urgencia, como la presencia de hechos que perturben o
amenacen perturbar grave e inminentemente el orden y la seguridad penitenciaria
y carcelaria, o graves situaciones de orden sanitario que expongan al contagio
al personal del centro de reclusión, o condiciones higiénicas que no permitan
la convivencia en el lugar, o cuando acaezcan o se adviertan graves indicios
de calamidad pública.
Esta Corporación
concluye entonces que se ajusta a la Constitución el inciso primero de la
norma acusada, con sus respectivos literales a) y b).
La naturaleza
administrativa de las facultades derivadas de la emergencia carcelaria y
penitenciaria, y sus límites y controles.
5- Como es obvio, la
anterior declaratoria de constitucionalidad de la figura de la emergencia
carcelaria y penitenciara no implica, per se, que sean también
exequibles todas las atribuciones conferidas por esa institución al Director
del Inpec, por lo cual es necesario que la Corte entre a precisar los alcances
y limitaciones de estas facultades.
6- La Corte
considera que el elemento esencial del análisis -que se desprende de lo
señalado en los puntos anteriores de esta sentencia-, es la naturaleza
administrativa de las potestades del INPEC., puesto que ello significa que esas
atribuciones se encuentran sometidas a los principios generales que gobiernan
la validez y eficacia de los actos administrativos. Esto significa que la norma
acusada no puede ser interpretada de manera aislada sino tomando en
consideración las normas y principios que rigen el ejercicio de las potestades
de la administración, en especial cuando éstas tienen un cierto contenido
discrecional.
Esta precisión es
esencial ya que el actor, y algunos ciudadanos intervinientes, insisten en que
las atribuciones del INPEC son indeterminadas, puesto que el inciso segundo de
la norma acusada faculta al director de esa entidad "para tomar las
medidas necesarias con el fin de superar la situación presentada". De ello
infieren que la norma confiere facultades discrecionales, que son por ende inconstitucionales
pues estarían desprovistas de todo control, podrían legitimar conductas
arbitrarias por el INPEC y desconocerían la sumisión de la administración al
principio de legalidad.
7- La Corte no
comparte esa argumentación por cuanto no se puede asimilar lo discrecional con
lo arbitrario. Esta Corporación ya había señalado al respecto:
No debe
confundirse lo arbitrario con lo discrecional. En lo arbitrario se expresa el capricho
individual de quien ejerce el poder sin sujeción a la ley. El poder
discrecional por el contrario, está sometido a normas inviolables como las
reglas de derecho preexistentes en cabeza del órgano o funcionario competente
para adoptar la decisión en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y
de los particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los
asociados, así como sus derechos y libertades (subrayas no originales) .[3]"
Esta diferenciación
entre lo discrecional y lo arbitrario tiene claro fundamento constitucional en
Colombia, pues la Carta admite la discrecionalidad adminitrativa pero excluye
la arbitrariedad en el ejercicio de la función pública. Así la potestad
discrecional es una herramienta jurídica necesaria e indispensable, en ciertos
casos, para una buena administración pública, pues se le brinda al gestor
público la posibilidad de decidir, bajo un buen juicio, sin la camisa de fuerza
de una reglamentación detallada que no corresponda a la situación que se quiera
superar o enfrentar. En cambio, la arbitrariedad está excluida del ordenamiento
jurídico colombiano. En efecto, si bien la Constitución colombiana no consagra
expresamente "la interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos", como lo hace el artículo 9º-3º de la Constitución Española,
este principio deriva de normas específicas de nuestra Carta. Así, el artículo
1º define a Colombia como un Estado social de derecho fundado en la prevalencia
del interés general, lo cual excluye que los funcionarios puedan ejercer sus
atribuciones de manera caprichosa. Por su parte, el artículo 2º delimita los
fines del Estado y los objetivos de las autoridades públicas, lo cual muestra
que las atribuciones ejercidas por las autoridades deben estar destinadas a
realizar esos valores constitucionales y no a satisfacer el arbitrio del
funcionario. Esto se ve complementado por el artículo 123 superior que
establece expresamente que los servidores públicos están al servicio del Estado
y de la comunidad, y ejercerán sus funciones en la fomra prevista en la
Constitución, la ley y el reglamento. Finalmente, el artículo 209 define los
principios que orientan la función administrativa y señala que ésta se
encuentra al servicio de los intereses generales y debe ser ejercida de manera
igualitaria e imparcial.
8- Conforme a lo
anterior, la potestad administrativa, y en especial la discrecional, se
encuentra sometida al principio de mensurabilidad, el cual consiste en que en
ningún caso la potestad puede constituirse como un poder indefinido o
ilimitado. En efecto, en primer término, la actuación del Estado a través de la
potestad administrativa está sujeta a los lineamientos constitucionales, pues
"en el Estado Social de Derecho las competencias son regladas y el margen
de discrecionalidad de los agentes públicos debe ejercitarse dentro de la
filosofía de los valores y principios materiales de la nueva Constitución"[4].
En segundo lugar, la potestad citada se encuentra condicionada a la definición
de su ámbito de acción, determinándose los fines a cumplir y la forma en la
cual se debe desplegar la conducta mencionada. Esto significa que la potestad
siempre se debe entender limitada a la realización de los fines específicos que
le han sido encomendados por el ordenamiento jurídico. Es así como la potestad
administrativa sólo contiene una actuación legítima, en tanto y en cuanto, se
ejecute en función de las circunstancias, tanto teleológicas como materiales,
establecidas en la norma que la concede. Por ello, el artículo 36 del Código
Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la Corte considera que deben ser
interpretadas las facultades del INPEC durante el estado de emergencia
carcelaria y penitenciaria, señala con claridad que "en la medida en que
el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea
discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y
proporcional a los hechos que le sirven de causa."
Por ello la
actuación discrecional no escapa del control judicial dado que es posible
solicitar la anulación del acto discrecional a la jurisdicción contenciosa
administrativa, ya sea por falsa motivación o por desviación de poder, porque
dentro del contenido de legalidad del acto administrativo en comento se
encuentran tanto el motivo como la finalidad de la potestad. Así, esta
Corporación ya había sostenido al respecto:
"La
discrecionalidad no significa como pretende entenderlo el demandante, que el
acto cumplido en ejercicio de ese poder no pueda ser suprimido por las normas
preexistentes y los postulados enunciados, ni anulado o controvertido
judicialmente, ya que en el evento en que éste sea ilegal, bien por razones de
incompetencia, vicios de forma, falsa motivación desvío de poder o violación de
la ley, deberá así ser declarado por la jurisdicción competente.
Los actos
discrecionales están por lo tanto sometidos al control jurisdiccional en ejercicio de las acciones pertinentes,
cuando se considera que ellos son violatorios de la Constitución o de la ley.
Así, la discrecionalidad en cabeza de la administración no faculta al
funcionario para imponer sus caprichos ni para incurrir en arbitrariedades:
ella estriba en la posibilidad de apreciar libremente la oportunidad o
conveniencia de la acción dentro de los límites fijados por la ley, uno de los
cuales surge del fin que debe presidir toda actividad administrativa, cual es
la prevalencia del interés público. En consecuencia, un fin extraño a él es
ilícito y susceptible de ser anulado y controvertido judicialmente, como se
anotó.[5]"
9- En el caso
sub-examine, el estado de emergencia carcelaria y penitenciaria confiere una
potestad administrativa de naturaleza discrecional al Director del INPEC, pues
el operador de la figura tiene un margen de apreciación más amplio, en
comparación con el normal, que le confiere movilidad en el juicio para adoptar
una decisión determinada. En efecto, el funcionario que toma la decisión tiene
una gama de opciones entre las cuales tiene que decidir con criterio de
oportunidad y conveniencia, claro está, restringida su decisión al ámbito
material y finalístico que le define la disposición que crea la potestad
discrecional.
Esta
discrecionalidad aparece además como razonable pues el desarrollo imprevisible
y la complejidad de las crisis de seguridad o de carácter sanitario en los
centros de reclusión justifica que la ley confiera a las autoridades una mayor
libertad para tomar, dentro de los marcos de la ley, la decisión más
conveniente para enfrentar la crisis, sin que la ley pueda predeterminar, en
forma abstracta y con antelación, todas las medidas que legítimamente son
susceptibles de ser adoptadas. Pero, conforme a lo señalado en los puntos
precedentes, no se puede confundir la libertad de decidir bajo los límites
señalados, con la actuación arbitraria que se encuentra fuera del
encuadramiento legal al cual debe sujetarse.
10- Lo anterior
muestra que, contrariamente a lo sostenido por el actor, las facultades
discrecionales que el artículo acusado confiere a la administración
penitenciara y carcelaria no implican per se la concesión de poderes
arbitrarios e ilimitados al director del INPEC. En efecto, este funcionario
está obligado a ejercer esas potestades respetando los principios que rigen los
actos administrativos., por lo cual sus actuaciones deben ser adecuadas a los
fines de la norma, razonables, proporcionadas, servir los intereses generales
y respetar los principios de igualdad e imparcialidad que gobiernan la función
administrativa. Así, si el Director del INPEC emplea esas atribuciones con
fines diversos a los señalados por la norma, esto es, para superar las
situaciones de crisis, no sólo sus actos son anulables por el contencioso
administrativo sino que, además, este funcionario puede comprometer su
responsabilidad penal y disciplinaria.
En particular, esta
Corporación resalta que el Director del INPEC, al ejercer estas atribuciones,
debe respetar el principio de igualdad y los derechos constitucionales de las
personas recluídas en las cárceles o penitenciarías, por lo cual entra la Corte
a estudiar la relación entre las potestades de la administración y los derechos
de los internos.
Las potestades de
la administración y los derechos constitucionales de los internos.
11- En general,
entre la administración y el administrado existe una normal relación de
supremacía o sujeción, en la cual toda persona se encuentra bajo la potestad
organizativa del aparato estatal. Así mismo, en ciertas situaciones
específicas, la intensidad de esta relación de sujeción aumenta debido a las
circunstancias especiales en las cuales se desenvuelve la interacción entre la
administración y la persona. En efecto, se presentan ciertos eventos en los
cuales la posición del administrado en la sociedad comporta una serie de
obligaciones especiales. A guisa de ejemplo, tenemos los casos de la prestación
del servicio militar por una persona, o su desempeño como funcionario público,
o la utilización de un servicio público. Como es natural, en tales eventos la
administración cuenta con poderes adicionales para poder hacer cumplir la
singular obligación.
12- Las personas
internadas en centros de reclusión se encuentran precisamente en una de estas
situaciones de especial sujeción a la administración, pues tienen la obligación
social de cumplir una privación de la libertad, ya sea como producto de una
medida de aseguramiento, dada su vinculación a un proceso penal, ya sea como
consecuencia de una pena debido a que han sido declarados responsables de la
comisión de un hecho punible. En tales circunstancias, la administración
penitenciaria debe garantizar condiciones especiales de seguridad y salubridad
en estos centros de reclusión, no sólo para asegurar el efectivo cumplimiento
de las privaciones de libertad impuestas por el Estado sino, además, para
proteger los derechos de los propios reclusos. Además, estas atribuciones de la
administración buscan proteger derechos de terceros pues "la comunidad
tiene derecho a que el Estado le garantice una eficaz, permanente y cuidadosa
guarda de los centros carcelarios y penitenciarios. A cargo de aquél está
impedir, además de las fugas de los internos, la comisión de actos ilícitos en
el interior de los establecimientos y la ocurrencia de eventos que perturben el
orden público.[6]" Por todo
lo anterior, la Administración tiene una potestad de regulación mucho más
amplia frente a los internos.
Sin embargo, la
Corte precisa que estas prerrogativas de la Administración no pretenden ni
pueden anular la entidad jurídica de los sujetos internos en un centro de
reclusión pues, a pesar de tener en suspenso su derecho a la libertad física,
la persona interna mantiene su dignidad humana y conserva sus otros derechos
fundamentales, los cuales sólo pueden ser restringidos en menor o mayor
magnitud debido a su nexo con la reclusión, pero permanecen intactos en su
núcleo esencial. Recapitulando, las limitaciones en el ejercicio de ciertos
derechos fundamentales se presentan dadas las circunstancias especiales de
seguridad y salubridad que se deben mantener en una cárcel, para garantizar el
cumplimiento de las penas y medidas de seguridad, así como para la propia
protección de los reclusos y de derechos de terceros. Así, esta Corporación ha
señalado de manera repetida las características de la relación entre el preso y
la administración penitenciaria:
"En una
relación jurídica el predominio de una parte sobre la otra no impide la
existencia de derechos y deberes para ambas partes. Este es el caso del interno
en un centro penitenciario. Frente a la administración, el preso se encuentra
en una relación especial de sujeción, diseñada y comandada por el Estado, el
cual se sitúa en una posición preponderante, que se manifiesta en el poder
disciplinario y cuyos límites están determinados por el reconocimiento de los
derechos del interno y por los correspondientes deberes estatales que se
derivan de dicho reconocimiento.
La cárcel no
es un sitio ajeno al derecho. Las personas recluidas en un establecimiento
penitenciario no han sido eliminados de la sociedad. La relación especial de
sometimiento que mantienen con el Estado no les quita su calidad de sujetos
activos de derechos. En vista del comportamiento antisocial anterior, el
prisionero tiene algunos de sus derechos suspendidos, como la libertad por
ejemplo, otros limitados, como el derecho a la comunicación o a la intimidad;
pero goza de otros derechos de manera plena, como el derecho a la vida, a la
integridad física y a la salud. (subrayas no originales)[7]"
13- Por todo lo
anterior, el Director del INPEC, tanto a nivel general como cuando ejerce las
potestades discrecionales derivadas del estado de emergencia, está obligado a
respetar los derechos constitucionales de los internos. Esta limitación opera,
según la Corte, al menos en un doble sentido. De un lado, la autoridad
carcelaria y penitenciaria no puede, en ningún caso, efectuar conductas que
sean lesivas de aquellos derechos constitucionales que las personas recluidas
conservan en forma plena. Así por ejemplo, y tal y como esta Corporación lo ha
reiterado en anteriores decisiones[8], la dignidad de
los presos debe ser respetada y no se les pueden aplicar torturas o penas o
tratos crueles, inhumanos o degradantes. De otro lado, cuando sea necesario
limitar un derecho, la autoridad carcelaria o penitenciaria tiene la obligación
de tomar medidas proporcionales al fin perseguido, el cual obviamente tiene que
ser constitucionalmente legítimo. Así, la Corte ya había señalado al respecto:
"Si bien es
cierto que la condición de prisionero determina una drástica limitación de los
derechos fundamentales, dicha limitación debe ser la mínima necesaria par
lograr el fin propuesto. Toda limitación adicional debe ser entendida como un
exceso y, por lo tanto, como una violación del tales derechos. La órbita de los
derechos del preso cuya limitación resulta innecesaria, es tan digna de respeto
y su protección constitucional es tan fuerte y efectiva como la de cualquier
persona no sometida a las condiciones carcelarias. Los derechos no limitados
del sindicado o del condenado, son derechos en el sentido pleno del término,
esto es, son derechos dotados de poder para demandar del Estado su protección.[9]"
14- En particular,
la Corte destaca que las medidas que pueden ser adoptadas durante la emergencia
carcelaria o penitenciaria no pueden tener un carácter sancionatorio contra los
reclusos, puesto que ellas están destinadas exclusivamente a "superar la
situación presentada", tal y como lo señala expresamente el inciso segundo
del artículo impugnado. En efecto, si tales facultades pudieran implicar un poder
sancionador discrecional de parte del Director del INPEC, tendrían razón
aquellos intervinientes que solicitan la declaración de inexequibilidad de este
inciso segundo por violar las reglas del debido proceso y el principio de
legalidad y predeterminación de las sanciones disciplinarias. Pero ello no es
así, por cuanto se trata de medidas únicamente destinadas a superar una
situación de crisis, puesto que no sólo así claramente lo señala la norma
acusada sino, además, porque el reglamento disciplinario de los internos está
regulado en detalle por el título XI de la misma Ley 65 de 1993. Allí
expresamente se consagra, en el artículo 117, el principio de legalidad de las
sanciones, el cual establece que "las sanciones disciplinarias y los
estímulos estarán contenidos en la presente ley y en los reglamentos general e
interno. Ningún recluso podrá ser sancionado por una conducta que no esté
previamente enunciada en esta ley o en los reglamentos." E igualmente se
establece (arts 134 y ss) el procedimiento para la imposición de tales
sanciones. Por consiguiente, si la autoridad invoca las facultades propias del
estado de emergencia para imponer sanciones disciplinarias a los reclusos
incurre en una evidente desviación de poder, que posibilita la anulación del acto
y puede comprometer la responsabilidad del funcionario.
El carácter
preventivo del traslado y aislamiento del artículo 168 de la Ley 65 de 1993
frente a los derechos de los internos.
15- Con base en las
anteriores consideraciones, la Corte procede a estudiar de manera específica
las medidas de traslado y aislamiento de los internos previstas expresamente en
el inciso segundo del artículo 168 de la Ley 65 de 1993, por cuanto el actor y
algunos ciudadanos intervinientes cuestionan de manera particular estas
atribuciones del Director del INPEC durante el estado de emergencia.
Un análisis de los
cargos y de las objeciones de los ciudadanos intervinientes muestra que éstos
parten de una equivocada comprensión de los alcances de la figura. En efecto,
en general estas interpretaciones confieren un contenido sancionatorio a las
dos medidas cuando, como se verá a continuación, durante la emergencia éstas no
pueden tener tal carácter.
16. Esta Corporación
entiende que la definición de la naturaleza jurídica de las medidas
administrativas enjuiciadas se construye a partir de la situación fáctica en
que se aplican y la finalidad que orienta su implementación.
Es así como la
definición de la entidad jurídica del traslado y aislamiento de internos
establecidos por el artículo 168 acusado comienza por edificarse tomando como
sustrato la finalidad del estado de emergencia en mención la cual es sólo
conjurar la crisis que se presenta en ese momento.
Luego, se debe
verificar la entidad normal de la figura para así establecer con certeza su
naturaleza jurídica. En el ordenamiento jurídico colombiano, el traslado no
tiene el carácter de sanción sino que solamente es una decisión de gestión, a
partir de los recursos físicos disponibles. Por tanto, no tienen fundamento los
cargos del actor contra tal medida.
A su vez el
aislamiento de internos tiene dos dimensiones: tanto la sancionadora como la
preventiva. Vista la naturaleza precaria del estado de emergencia penitenciaria
y carcelaria, la Corte estima que el aislamiento de internos de que trata el
artículo 168 de la Ley 65/93 es de naturaleza preventiva pues tiene como objeto
sólo precaver la extensión o continuación de la situación de crisis, por lo
cual la utilización de las facultades de emergencia para la imposición de
aislamientos para sancionar internos y no para superar las situaciones de
urgencia constituye una desviación de poder. Siendo ello así, cuando los
problemas de seguridad u orden sanitario hayan sido superados el mencionado
aislamiento debe cesar teniendo en consideración su característica
precautelativa.
Además, y por las
razones largamente expuestas en esta sentencia, la adopción de estas dos
medidas específicas debe ser adecuada, razonable, proporcional y respetar los
derechos constitucionales de los internos. Así por ejemplo, no son admisibles
constitucionalmente aislamientos que configuren tratos crueles o degradantes o
que vulneren la dignidad de los reclusos, pues tales medidas desconocen no sólo
la Constitución (CP arts 1º, 5º y 12) sino claras normas del derecho
internacional de los derechos humanos. Igualmente, en virtud del principio de
proporcionalidad, la autoridad carcelaria o penitenciaria sólo puede imponer
tales aislamientos cuando no sea posible adoptar medidas adecuadas para la superación
de la crisis que sean menos lesivas de los derechos constitucionales de los
reclusos.
17- Así las cosas,
el inciso segundo de la norma acusada no confiere al Director del INPEC ninguna
facultad arbitraria o ilimitada sino una potestad discrecional que está sujeta
a los controles judiciales y disciplinarios del caso, tal y como se desprende
de la interpretación sistemática efectuada por esta Corporación, según la cual
las potestades derivadas del estado de emergencia carcelario y penitenciario
deben ser interpretadas a la luz de los principios generales y constitucionales
que gobiernan la validez de los actos administrativos. En tal entendido, la
Corte no encuentra ningún vicio de inconstitucionalidad en ese aparte de la
norma demandada, por lo cual el inciso segundo del artículo 168 de la Ley 65 de
1993 será declarado exequible.
El derecho a la
igualdad de los internos en el estado de emergencia carcelaria y penitenciaria.
18- De otro lado, el
actor considera que el artículo 168 acusado establece un tratamiento
discriminatorio en contra de ciertos internos, pues declarada la emergencia
citada, pueden ser trasladados a un lugar de detención que se encuentre lejos
de su familia y en general de sus allegados. Por su parte, el apoderado del
Ministerio de Justicia explica que la igualdad no es matemática sino que
consiste en el trato igual de los iguales y en el desigual de los desiguales,
por tanto, los reclusos que se encuentren en alguna de las situaciones
descritas en el texto impugnado no estarán en las mismas circunstancias que los
demás, así, no puede exigirse que el trato sea idéntico entre los dos grupos.
Por lo anterior, entra la Corte a analizar si la norma impugnada implica una
violación del principio y del derecho de igualdad.
19. La Constitución
reconoce el derecho a la igualdad de las personas. Tal derecho no implica sin
embargo que la ley no pueda establecer formas de diferenciación y tratos
diferentes, pero para que éstos sean constitucionalmente legítimas, es necesario
que se presenten las siguientes condiciones, tal y como esta Coporación ya lo
ha establecido[10]:
- Distinta situación
fáctica;
- Finalidad en el
trato distinto;
- La finalidad sea
razonable, vale decir, admisible desde la perspectiva de los valores y
principios constitucionales;
- El supuesto de
hecho -esto es, la diferencia de situación, la finalidad que se persigue y el
trato desigual que se otorga- sean coherentes entre sí o, lo que es lo mismo,
guarden una racionalidad interna;
- Esa racionalidad
debe ser proporcionada, de suerte que la consecuencia jurídica que constituye
el trato diferente no guarde una absoluta desproporción con las circunstancias
de hecho y la finalidad que la justifican.
Si concurren estas
circunstancias, el trato diferente será admisible y por ello constitutivo de
una diferenciación constitucionalmente legítima; en caso contrario, el trato
desigual configura una discriminación contraria a la Constitución.
20- En el caso que
nos ocupa, los internos sometidos a determinadas medidas administrativas
proferidas en virtud de la ocurrencia de un estado de emergencia carcelaria y
penitenciaria efectivamente se encuentran en una situación fáctica distinta a
la del recluso en situación normal. Ciertamente, los internos bajo el
mencionado estado de emergencia se encuentran afectados, directa o
indirectamente, por las graves situaciones de inseguridad o de orden sanitario
que desencadenan la declaratoria del estado de emergencia en cuestión. El
interno, por ejemplo, puede estar expuesto al contagio de una determinada
enfermedad o ver amenazada su vida o integridad personal por conductas que
perturben el orden, en general, del centro de reclusión. Lo anterior, sin duda,
coloca al interno en comento en una situación de hecho totalmente diferente a
la del recluso en circunstancias normales.
Ahora bien, el trato
distinto a ciertos internos, generado por la declaratoria del estado de
emergencia citado, tiene una finalidad: la superación de la situación
presentada, ya sea un problema de seguridad o de orden sanitario, como
expresamente lo señala la disposición. A la luz de la perspectiva de los
valores y principios constitucionales, tal finalidad es razonable, pues en
últimas el mencionado procedimiento administrativo busca la protección de la
vida e integridad de los reclusos, de los servidores públicos y de los
particulares que están afectados por las situaciones de perturbación o peligro,
finalidad perseguida por las autoridades de la República (art. 2º C.P.), dado
que es un derecho fundamental de las personas (art. 11 C.P.).
Por otro lado, la
Corporación encuentra que la diferencia de situación, la finalidad que se
persigue y el trato desigual que se otorga guardan coherencia entre sí. Ante la
ocurrencia de unas especiales circunstancias que afectan a ciertos internos
debe existir una respuesta material de la administración dirigida a conjurar el
problema suscitado, como en efecto está previsto en la norma acusada. En efecto
ésta señala:
En los casos del
literal a) el Director General del Inpec está facultado para tomar las
medidas necesarias con el fin de superar la situación presentada, como
traslados, aislamiento de los internos, uso racional de los medios
extraordinarios de coerción y el reclamo o apoyo de la Fuerza Pública de
acuerdo con los artículos 31 y 32 de esta Ley.
Si los hechos que
alteren el orden y la seguridad del centro o centros de reclusión estuviere
comprometido personal del servicio penitenciario o carcelario, el Director del
Inpec podrá suspenderlo o reemplazarlo, sin perjuicio de las
investigaciones penales o disciplinarias correspondientes.
Cuando se trata
de las situaciones contempladas en el literal b) el Director del Inpec acudirá
a las autoridades del ramo, sanitario y de emergencia, tanto nacionales como
departamentales o municipales, para obtener su colaboración, las que están
obligadas a prestarla de inmediato en coordinación con los centros de reclusión
afectados.
El Director
General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario podrá disponer de
los traslados de los internos que se requieran, a los lugares indicados. De
igual manera se podrán clausurar los establecimientos penales si así lo
exigen las circunstancias. Así mismo podrá hacer los traslados
presupuestales y la contratación directa de las obras necesarias para conjurar
la emergencia, previo concepto del Consejo Directivo del Instituto.
(subrayas fuera de texto)
Ahora bien, las
medidas antecitadas guardan proporción con la finalidad perseguida, porque la
ocurrencia de los acontecimientos extraños a la vida normal del centro de
reclusión puede desencadenar efectos nocivos sobre el personal recluido, el
personal administrativo y de guardia y aun personas particulares. Tales efectos
podrían ser contrarrestados con los traslados y aislamientos de tipo
preventivo, el uso racional de los medios extraordinarios de coerción, el reclamo
o apoyo de la Fuerza Pública y en general las medidas necesarias con el fin de
superar la situación presentada.
En ese orden de
ideas, el trato distinto que se podría dar a los diferentes reclusos por la
aplicación de medidas decretadas en virtud de un estado de emergencia
carcelaria en principio no viola el derecho a la igualdad de los internos, por
lo cual la Corte no encuentra ningún vicio de inconstitucionalidad por tal
aspecto. Como es obvio, y por las razones señaladas en esta sentencia, la autoridad
carcelaria y penitenciaria no puede, en la práctica, utilizar estas potestades
para discriminar a ciertos reclusos sino que debe hacer un uso razonable y
proporcionado de los anteriores instrumentos jurídicos para que las medidas
sean constitucionalmente legítimas, pero lo cierto es que la sola posibilidad
de su empleo en manera alguna viola el derecho de igualdad de los reclusos.
Procedencia de la
cosa juzgada relativa.
21- El actor, tal
como lo sostiene el Ministerio Público, a pesar de dirigir la demanda de
inconstitucionalidad contra todo el artículo 168 de la Ley 165 de 1993,
restringe sus argumentos contra los incisos primero y segundo, los cuales
fueron ampliamente estudiados por la Corporación. Contra el resto del artículo
el demandante formula un cargo global por presunta violación del derecho a la
igualdad de los internos sometidos a las medidas expedidas en virtud del estado
de emergencia carcelaria y penitenciaria, el cual fue también estudiado y
desechado por la Corte. Sin embargo, lo cierto es que contra los incisos
tercero, cuarto, quinto y sexto del artículo acusado, el actor no formula
ningún cargo específico.
Ahora bien, en
anteriores decisiones esta Corporación ha señalado que no le corresponde
efectuar una revisión oficiosa de las leyes ordinarias, sino un control de
aquellas normas que han sido expresamente demandadas por un ciudadano. Esto
significa que las decisiones de la Corte deben recaer sobre aquellas
disposiciones frente a las cuales el ciudadano ha sustentado de manera
específica el concepto de la violación ya que, presentar en debida forma una
demanda implica no sólo transcribir la norma legal acusada sino también que el
actor formule las razones por las cuales dichos textos se estiman violados[11].
En este caso, el actor presentó argumentos globales contra el artículo 168 de
la Ley 165 de 1993 y cargos específicos contra los dos primeros incisos del
mismo, pero contra el resto de la disposición el actor no sustentó cargos
concretos de violación. Esta Corporación ha considerado que cuando existe un
ataque general contra un cuerpo normativo pero no ataques individualizados
contra todos las normas que lo integran, la vía procedente es limitar el
alcance de la cosa juzgada constitucional, en caso de que la acusación global
no prospere. En tales eventos, lo procedente es declarar constitucionales las
disposiciones contra las cuales no hay acusación específica pero precisando que
la cosa juzgada es relativa, por cuanto sólo opera por los motivos analizados
en la sentencia[12]. Esto sucede en
este caso, pues no prosperó la acusación global contra los incisos tercero,
cuatro, quinto y sexto del artículo demandado. Estos incisos serán entonces
declarados exequibles, pero únicamente por las razones expresamente estudiadas
en esta sentencia, esto es, por no violar el derecho de igualdad de los
reclusos.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declarar EXEQUIBLES los incisos primero
y segundo del artículo 168 de la Ley 65 de 1993.
Segundo: Declarar EXEQUIBLES los incisos tercero,
cuarto, quinto y sexto del artículo 168 de la Ley 65 de 1993, pero únicamente
por las razones estudiadas en esta sentencia, esto es, por cuanto las
atribuciones conferidas por el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria
no violan el derecho a la igualdad de los internos.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Corte Constitucional. Sentencia No. C-59/93.
[2]Corte Constitucional. Sentencia No. C-556/92. En el mismo sentido,
Sentencia No. C-33/93.
[3]Sentencia C-031/95. MP Hernando Herrera Vergara.
[4]Corte Constitucional. Sentencia No. C-221/92.
[5]Sentencia C-031/95. MP Hernando Herrera Vergara.
[6]Sentencia T-016/95. MP José Gregorio Hernández Galindo.
[7]Sentencia T-596/92. MP Ciro Angarita Barón, reiterada en numerosas
otras decisiones. Ver, entre otras, Sentencias No. T-222/93 MP Jorge Arango
Mejía, No T-273/93 MP Carlos Gaviria Díaz . No T-065/95 MP Alejandro Martínez
Caballero.
[8]Ver,
entre otras, sentencias T-522/94 MP Alejandro Martínez Caballero y T-388/93 MP
Hernando Herrera Vergara.
[9]Sentencia T-596/92. MP Ciro Angarita Barón
[10]Corte Constitucional. Sentencia No. C-530/93.
[11]Ver, entre otras, sentencia C-024/94
[12]Ver, entre otras, C-527/94 y C-055/94. |
737 | C-319-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-319/95
COSA JUZGADA
REF.: Expediente
no. D-787
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 4o. parcial de la ley 27 de 1992.
Demandante: José Antonio Galán Gómez
Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Acta No. 28
Santafé de Bogotá,
D.C., diecinueve (19) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano JOSE
ANTONIO GALAN GOMEZ en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
solicita a la Corte que declare inexequibles algunos apartes del artículo 4o.
de la ley 27 de 1992, por infringir los artículos 1, 13, 69 y 125 del Estatuto
Superior.
A la demanda se le
imprimió el trámite constitucional y legal estatuído para procesos de esta
índole y, una vez recibido el concepto fiscal, procede la Corte a decidir.
II. NORMA ACUSADA
El texto de lo
demandado es el que aparece subrayado.
LEY 27 DE 1992
"ARTÍCULO
4. De los empleos de carrera y de libre nombramiento y remoción. Los
empleos de los organismos y entidades a que se refiere la presente ley son de
carrera, con excepción de los de elección popular, los de período fijo conforme
a la Constitución y a la ley, los de libre nombramiento y remoción determinados
en la ley 61 de 1987, en los sistemas específicos de administración de
personal, en los estatutos de las carreras especiales, y en el nivel
territorial, los que se señalan a continuación:
1. Secretario General, Secretario y
Subsecretario de Despacho, Director y Subdirector, Asesor, Jefe de Oficina,
Jefe de Sección, Jefe de División, Jefe de Departamento, Secretario
Privado y Jefe de Dependencia, que tenga un nivel igual o superior a
Jefe de Sección y los equivalentes a los anteriores.
2. Gerente, Director, Presidente, Rector,
Subgerente, Subdirector, Vicepresidente, Vicerrector, Secretario
General, Secretario de Junta, Secretario Privado de Establecimiento Público y
Jefe de Departamento, de División o de Dependencia, que tenga un nivel igual
o superior a Jefe de Sección o los equivalentes a los anteriores.
3. Empleos públicos de las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta,
que tengan un nivel igual o superior a Jefe de Sección o su equivalente.
4. Empleos de las Contralorías Departamental
y Municipal y de las Personerías que tengan un nivel igual o superior a
Jefe de Sección o su equivalente.
5. Los empleados que administren fondos,
valores y/o bienes oficiales y que para ello requieran fianza de manejo.
6. Empleados que correspondan a funciones de
seguridad del Estado.
7. Los de Alcalde Local, Inspector de Policía
y Agente de Resguardo Territorial o sus equivalentes.
8. Los de tiempo parcial, entendiéndose por tales
para efectos exclusivos de carrera administrativa, aquellos que tienen una
jornada diaria inferior a cuatro (4) horas.
PARAGRAFO: Los Procuradores Delegados ante las
jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, tendrán el mismo periodo
de los funcionarios antes los cuales actúan.
III. RAZONES DE
LA DEMANDA
Manifiesta el
demandante que "nuestra jurisprudencia constitucional, laboral y
administrativa, ha considerado que los cargos correspondientes a los agentes
políticos en la Administración Nacional y Local, por ser precisamente de
carácter político y de confianza implican la permanente posibilidad de
proveerlos libremente, sin las limitaciones propias de la carrera
administrativa o de otros sistemas de provisión y retiro como sería el período";
de manera que cuando se trata de ejercer la facultad de libre nombramiento y
remoción de los agentes políticos "es preciso hablar de facultad
discrecional del nominador."
Luego, afirma que la
ley 61 de 1987 en su artículo 1o. clasificó los empleos públicos en cargos de
carrera y de libre nombramiento y remoción, disposición que fue demandada ante
la Corte Constitucional y declarada inexequible en algunos fragmentos, según
consta en la sentencia C-195/94. En consecuencia, como los apartes del artículo
4o. de la ley 27 de 1992, que en esta oportunidad se acusan, contienen una
similar relación de empleos de libre nombramiento y remoción a los retirados
del ordenamiento jurídico en virtud del fallo mencionado, resultan aplicables
al presente caso las mismas razones que expuso dicha Corporación, algunos de
cuyos apartes transcribe, para concluir que ante la identidad de cargos y
fundamentos jurídicos lo impugnado debe correr igual suerte, esto es, declarado
inexequible.
IV. INTERVENCION
CIUDADANA
1. El Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública presentó un escrito en el que
expresa que su despacho ya rindió concepto sobre las mismas normas que en esta
ocasión se demandan, dentro del proceso D-757, al cual se remite y, en el que
solicitó declarar la exequibilidad de lo demandado, o en caso de ser
procedente, acumular este proceso con el antes enunciado para que se decidan en
una misma sentencia.
V. CONCEPTO
FISCAL
Ante el impedimento
manifestado por el Procurador General de la Nación, correspondió al
Viceprocurador emitir el concepto de rigor, el que concluye solicitando a la
Corte que haga los siguientes pronunciamientos:
"1. Que
disponga la acumulación del presente asunto al radicado bajo el No. D-757,
antes de proferir el fallo que amerite tal acción.
"2. Que de no
ser así, a) se esté a lo resuelto en sentencia C-391 de 1993, respecto de la
expresión acusada del numeral 4o. del artículo 4o.; b) declare la
inexequibilidad de las denominaciones: Jefe de Oficina, Jefe de Sección y Jefe
de Dependencia que tenga un nivel igual o superior a Jefe de Sección contenida
en el numeral 1o. del artículo 4o.; c) declare inexequibles las denominaciones:
Rector, Vicerrector, y las expresiones 'igual o superior' contenidas en el
numeral 2o. del artículo 4o., así como el numeral 8o. en su totalidad, por las
razones expuestas en la parte considerativa del concepto; y d) declarar que en
lo restante son exequibles los numerales en lo demandado del artículo 4o. Sin embargo,
si al momento de fallar la presente acción ya hubiere decidido la demanda
D-757, se pide respetuosamente estar a lo allí resuelto".
A continuación se
resumen algunos de los argumentos en que se fundamenta dicho concepto:
- Dado que a las
entidades territoriales y a su nivel descentralizado les son aplicables las
normas y principios que gobiernan la carrera administrativa a nivel nacional,
el estudio de lo acusado "debe ser producto de la comprobación, para cada
uno de los empleos allí descritos, que parta de la verificación de si
funcionalmente corresponden o no a aquellos que la Corte Constitucional ha
identificado, entre otros pronunciamientos en las sentencias C-391/93 y C-195 y
C-514 de 1994, como de carrera y no de libre nombramiento y remoción".
- Sin embargo,
considera que la labor propuesta "cuenta con la dificultad consistente en
que no existe un tratamiento unificado a este nivel de las características
funcionales que permitan percibir, teniendo una misma nomenclatura, cuándo un
empleo pertenece al nivel operativo o al directivo, cuándo participa o no en el
diseño de las políticas que competen al nivel seccional o local, en la medida
en que como ya se anotó, existe un alto grado de autonomía para su
determinación". Y la autonomía en este caso podría confundirse con
discrecionalidad para burlar el artículo 125 de la Carta, "entonces el
juicio constitucional que se demanda debe partir del carácter articulador
percibido para la ley 27, en la identificación de la carrera administrativa
como regla general, de manera tal que cuando funcionalmente un cargo de los
descritos por el artículo 4o. en el nivel territorial no corresponda a las
características de los que identifican a los de libre nombramiento y remoción
debe ser declarado contrario a la Constitución".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a. Competencia
Dado que la demanda
se dirige contra un artículo de una Ley, esta Corporación es tribunal
competente para pronunciarse sobre su constitucionalidad, al tenor de lo
dispuesto en el numeral 4o. del artículo 241 del Estatuto Superior.
b. La acumulación
de procesos constitucionales
Tanto el
Viceprocurador General de la Nación como el Director del Departamento
Administrativo de la Función Pública solicitan a la Corte que el presente
proceso se acumule al identificado con el No. D-757, en el que se demandó la
misma norma que en esta ocasión se impugna, al respecto hay que anotar que de
conformidad con lo prescrito por el artículo 47 del Reglamento de esta
Corporación (Acuerdo 05 de 1992), "sólo podrán acumularse aquellos
procesos que se incluyan en el respectivo programa mensual de trabajo y
reparto, siempre y cuando la propuesta de acumulación se justifique en los
términos del artículo 5o. del decreto 2067 de 1991, sea formulada al momento de
someterse el referido programa a consideración de la Sala Plena y ésta la
apruebe. No habrá recurso alguno contra la decisión tomada por la Sala Plena
sobre acumulación de procesos."
De conformidad con
este precepto, para que opere la acumulación de procesos constitucionales se
requiere del cumplimiento de varios requisitos, a saber: -que exista
coincidencia total o parcial de las normas acusadas; -que los respectivos
negocios se encuentren dentro del programa mensual de trabajo y reparto de la
Corte; -que se solicite al momento de someterse dicho programa a consideración
de la Sala Plena; -y que ésta la apruebe.
Así las cosas,
considera la Corte que no es ésta la oportunidad legal para solicitar y efectuar
la acumulación de los procesos de constitucionalidad a que se ha hecho
referencia.
c. Cosa Juzgada
Comparte la Corte la
apreciación del Ministerio Público y del Interviniente en el sentido de que la
presente demanda se identifica con la contenida en el proceso D-757, que
concluyó con la sentencia No. C-306 del 13 de julio de 1995, en la que se
resolvió lo siguiente:
"PRIMERO. Declarar
INEXEQUIBLES los siguientes apartes del artículo 4o. de la Ley 27 de 1992:
- Del numeral 1o.,
las expresiones: "Jefe de Oficina, Jefe de Sección, Jefe de División, Jefe
de Departamento (...) y Jefe de Dependencia, que tenga un nivel igual o
superior a Jefe de Sección (...)".
- Del numeral 2o.,
las expresiones: "Rector (...), Vicerrector (...) y Jefe de Departamento,
de División o de Dependencia que tenga un nivel igual o superior a Jefe de
Sección" (...).
- Del numeral 3o. la
expresión "y de las sociedades de economía mixta", así como la de
"igual o".
- Del numeral 7o.,
las expresiones: "Inspector de Policía y Agente de Resguardo
Territorial" (...).
- El numeral 8o. en
su totalidad.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLES los siguientes apartes
del artículo 4o. de la Ley 27 de 1992:
- Del numeral 1o.,
la expresión "Secretario Privado" (...).
- Del numeral 2o.,
las expresiones: "Secretario General (...) Secretario Privado de
Establecimiento Público" (...).
- El numeral 5o. en
su totalidad.
TERCERO. ESTESE A LO RESUELTO en la sentencia No.
C-391 de 1993 en relación con el numeral 4o. del artículo 4o. de la Ley 27 de
1992".
Ante esta
circunstancia, sólo procede ordenar estarse a lo resuelto en el fallo
precitado, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 243 de la
Constitución, se ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada
constitucional que impide a esta Corporación volver sobre los mismos preceptos
demandados.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución Nacional,
R E S U E L V E :
ESTARSE A LO
RESUELTO EN LA SENTENCIA C-306 DEL 13 DE JULIO DE 1995.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
738 | C-320-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-320/95
COSA JUZGADA
REFERENCIA:
Expediente D-751.
NORMA DEMANDADA:
Artículos 2o
(parcial) y 15 de la Ley 6 de 1991.
Actor:
Javier Tamayo
Jaramillo.
Magistrado Ponente:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D.C., julio diez y nueve (19) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites propios del proceso a que da origen la acción pública de
inconstitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a
adoptar la decisión respectiva, en relación con la demanda presentada por el
ciudadano Javier Tamayo Jaramillo contra los artículos 2 (parcial) y 15 de la
Ley 6 de 1991.
II. NORMA
ACUSADA.
El texto dispone (se
subraya lo acusado):
"Ley 06 de 1991
(enero 16 de 1991)
"Por la cual se reglamenta la
especialidad médica de anestesiología y se dictan otras disposiciones"
"ARTICULO
2o. Dentro del territorio de la República de Colombia, sólo podrá llevar el
título de médico especializado en anestesiología y reanimación y ejercer
funciones como tal:
"a) El
colombiano de nacimiento o nacionalizado que haya adquirido o adquiera el
título en Medicina y Cirugía de acuerdo con las leyes colombianas y que haya
realizado posteriormente su entrenamiento en un programa de anestesiología en
un hospital universitario o adscrito a una universidad debidamente aprobado y
reconocido por los organismos competentes del Gobierno Nacional;
"b) El
médico colombiano o extranjero nacionalizado que haya adquirido o adquiera el
título de médico especializado en anestesiología y reanimación en otro país,
equivalente al otorgado en la República de Colombia y que esté debidamente
diligenciado y aprobado según las disposiciones legales y los tratados o
convenios vigentes sobre la materia ante el Gobierno Nacional.
"PARAGRAFO
1. Podrá también ejercer como de médico especializado en anestesiología y
reanimación aquél que con anterioridad a la vigencia de la presente ley haya obtenido
el título correspondiente otorgado por facultades o escuelas universitarias o
refrendado por la Asociación Colombiana de Facultades de Medicina, (ASCOFAME),
legalmente reconocidas por el Estado colombiano.
"PARAGRAFO
2. El médico cirujano que se encuentre realizando su entrenamiento en
anestesiología, dentro de un programa aprobado por el Gobierno Nacional y
respaldado, autorizado y supervisado por el centro universitario y/o la
facultad de medicina correspondiente.
"ARTICULO
15. Cuando a juicio del Comité Nacional del ejercicio de la
anestesiología y de acuerdo a la presente ley, si alguien está ejerciendo la
especialidad sin estar facultado para ello, el veto del comité es suficiente
para que esta persona sea separada del cargo o se le impida el ejercicio ilegal
de la especialidad, sin perjuicio de las sanciones (responsabilidad civil o
penal) a que este ejercicio ilegal de la profesión dé lugar.
III. LA DEMANDA.
El actor estima que
la reglamentación que la Ley 6a de 1991 hizo de la especialidad médica de la
anestesiología en las normas acusadas, no corresponde a la filosofía que debe
inspirar una normatividad de esta naturaleza, pues no solamente no apunta a
establecer las condiciones de idoneidad de los profesionales que ejercen esta
actividad, sino que establece una serie de condiciones que afectan tanto el
derecho a la vida y a la atención en salud de los pacientes, como el derecho a
la igualdad, al trabajo y a la libre competencia económica de otros
profesionales capacitados para desempeñar la misma labor.
El actor considera,
en consecuencia, que se vulnera el derecho a la vida (arts. 11 y 44 de la
C.P.), y para dicha afirmación parte del supuesto de que las normas acusadas no
le permiten a un médico general ejercer la anestesiología en casos de urgencia,
no obstante la carencia de un especialista, lo cual no sólo restringe el
ejercicio de la medicina, sino que se obliga al médico a desconocer el
juramento hipocrático o, en caso de cumplirlo, atenerse a las sanciones civiles,
penales y éticas por el desconocimiento de la ley acusada. Señala que el Estado
no puede garantizar la presencia de un especialista en anestesiología en todo
el territorio, hecho que en sí mismo pone en peligro la vida de la población en
general.
Por otra parte,
estima el demandante que se desconocen los derechos al libre ejercicio de una
profesión, al trabajo y a la igualdad, en general y, en especial, la igualdad
que se reconoce en el artículo 100 de la Constitución en relación con los
extranjeros, pues aduce que las normas demandadas consagran una discriminación
para el ejercicio de la especialidad de anestesiología en contra de los
extranjeros y de los médicos nacionales que realizan esa especialización fuera
del territorio colombiano, al permitir únicamente a los colombianos o
extranjeros nacionalizados ejercer la especialidad, cuando han realizado sus
estudios en una facultad o centro universitario reconocido por el Gobierno.
Hecho éste que genera una limitación al libre ejercicio de una profesión liberal
como lo es la medicina y, en consecuencia, la restricción del derecho al
trabajo.
Finalmente, se alega
la vulneración del derecho de toda persona de acceder a los servicios de
promoción, protección y recuperación de la salud, pues "los servicios de anestesiología
y reanimación juegan papel importantísimo para la atención de la salud".
V. INTERVENCION
CIUDADANA.
El ciudadano Ramiro
Borja Avila impugnó la demanda presentada con base, entre otros argumentos, en
que de acuerdo a las normas acusadas "no es cierto que alguno de los arts.
2 y 15 de la Ley 6a de 1991 se prohiba aplicar anestesia a un paciente que lo
necesite, porque la mera aplicación de anestesia sin que implique esos altos
niveles de especialización y manejo de riesgos para la salud y la vida, no
constituye ejercicio de la especialidad de la anestesiología. Dicho en otros
términos, a esa elemental actividad de "aplicar anestesia" en forma
sencilla para luchar contra el dolor no es a la que se refieren las normas
cuestionadas".
Anota entonces, que
"subsistiendo las normas acusadas, bien pueden seguir aplicando anestesia
los médicos generales y los odontólogos, sin ser anestesiólogo ninguno de
ellos, en los niveles que no son de alto riesgo, o sea cuando utilizan
anestesia de tipo local o regional, sencillamente porque cuando ejercitan tales
prácticas no están ejerciendo la especialidad de la anestesiología; pero
conforme a aquellas disposiciones, esas mismas personas deben abstenerse de
ejecutar los procedimientos anestesiológicos complejos o de alto riesgo, porque
estas son prácticas reservadas para los especialistas en esa parte de la
medicina, so pena -ahí sí- de exponer gravemente la salud y la vida de los
pacientes".
De otra parte,
señala que "tampoco es cierto que los artículos acusados violen el derecho
a la vida o la salud. Todo lo contrario, en la medida en que el Estado exija
títulos de idoneidad para ejercitar los más riesgosos procedimientos médicos,
en esa misma magnitud el Estado defiende más la vida y la salud de las personas.
La seguridad del sistema legal en cuanto a la adecuada aptitud científica de
los médicos anestesiólogos, constituye un mecanismo jurídico conveniente y por
lo tanto RAZONABLE para garantizar la vida y proteger la salud de los
habitantes. Entonces, si la Ley 6a exige a quienes ejercen la especialidad de
la anestesiología que tengan una capacitación de alto nivel (postgrado o
especialización ) es porque se reconoce el alto riesgo contra la vida y la
salud implícito en esa parte de la actividad médica, lo cual justifica la
vigencia de las normas acusadas".
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
La Procuraduría
General de la Nación conceptuó que las normas acusadas deben ser declaradas
inexequibles. Con tal fin, estimó pertinente reproducir el concepto efectuado
con ocasión de la demanda presentada por el señor Alfonso Miranda Londoño, la
cual fue radicada bajo el No. D-717. En aquella oportunidad señaló, entre otras
razones, las siguientes:
No obstante admitir
que la reglamentación de una profesión u oficio pretende ser una garantía para
la comunidad, estimó que las finalidades de las normas acusadas no resultan
proporcionales a sus efectos, en cuanto a las limitaciones que se le imponen a
otros derechos constitucionales fundamentales. Consideró que la referida
reglamentación "se encuentra a su vez condicionada, en primer lugar a no
vulnerar el núcleo esencial del derecho a escoger profesión u oficio consignado
en el articulo 26 de la Carta Política y en segundo lugar, a no afectar
derechos de otras personas igualmente tutelados por el Ordenamiento
Superior".
Adicionalmente
expuso:
"...los limites
internos del derecho aluden a los supuestos de igualdad y libertad presentes en
su enunciado: Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. No pueden
imponerse entonces condiciones que afecten la elección voluntaria de dedicarse
a una determinada ciencia, arte, técnica u ocupación, sin desmedro del
contenido nuclear del derecho".
"El derecho a
ejercer profesión u oficio se predica de todos aquellos sujetos que poseen
idénticas facultades respecto de una labor dada. Como lo sostuvo esta
Corporación: "Al reglamentarse el ejercicio de las profesiones, se
establece el marco general que determina la naturaleza y extensión al derecho y
dentro del cual deben desenvolverse los sujetos pertenecientes a la respectiva
profesión, pero de ninguna manera pueden expedirse regulaciones extremas que
afecten el núcleo esencial de dicha libertad hasta el punto de hacerla
inoperante". (Sentencia No. C-355 de 1994).
"...el referir
la libertad y la igualdad a las personas capacitadas para realizar una misma
profesión o técnica implica de hecho la protección a un grupo en especial.
Ciertamente, la ley pretende amparar los derechos de aquellos quienes mediante
la experiencia o el estudio han llegado a detentar un conocimiento especifico
el cual los habilita para una determinada práctica, respecto de diletantes o
aprendices -en el mejor de los casos-. Pero es obvio que sus intereses deben
conciliarse con los del resto de la colectividad al interior de la cual ellos
prestan sus servicios".
"En este punto
intervienen los limites externos del derecho demarcando su contorno preciso:
"El alcance y contenido de los derechos fundamentales no esta dado por su
mera definición, sino por la relación existente entre el derecho que se estudia
y los otros derechos de la Carta" (Sentencia No. T-406 de 1992 Corte
Constitucional). De manera que el ejercicio de un derecho no puede contravenir
otros derechos constitucionalmente reconocidos al ser humano. El escoger
profesión u oficio se relaciona estrechamente con el trabajo, la dignidad, el
libre desarrollo de la personalidad, la libertad, la igualdad, los derechos
económicos y sociales y el derecho a la vida, entre otros. La ocupación
seleccionada y su desarrollo encuentran una barrera en la esfera de lo
ajeno".
"De la
presencia de limites internos y externos se deduce la exigencia de títulos de
idoneidad, como una formula para asegurar que una profesión este siendo
ejercida por personal calificado v en consecuencia, no se perjudiquen otros
derechos de terceros. El título debe recoger la proporcionalidad entre los
requisitos exigidos para su obtención, los fines a los cuales apunta la
actividad y el riesgo que entrega su desempeño; pero no puede constreñir las
condiciones de ejercicio del derecho al punto de hacerlo impracticable".
"(Los) títulos
(de idoneidad) deben estar directamente encaminados a certificar la calificación
del sujeto para el ejercicio de la tarea. Así, las normas que regulan tal
cualificación no pueden establecer exigencias que superen los requisitos que en
la práctica se requieren para proteger los derechos de otras personas. Cuando
la reglamentación del derecho los somete a requisitos innecesarios o lo
condiciona mas allá de lo razonable, o disminuye las garantías necesarias para
su protección, se estará frente a una clara violación del contenido esencial
del derecho". (Sentencia No.C-606 de 1992, Corte Constitucional)".
"En síntesis,
la reglamentación de un derecho como el de escoger y ejercer profesión u oficio
debe contar con una legitimación clara, razonable y explícita, basada
fundamentalmente en un balance entre el propio derecho que se quiere regular y
los derechos de otras personas".
VI. COMPETENCIA.
Es competente la
Corte para conocer de la acción instaurada, conforme al artículo 241-4 de la
Constitución Política.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
Mediante la
sentencia C-280/95 del 28 de junio de 1995, con ponencia del Magistrado Jorge
Arango Mejía, esta Corte tuvo ocasión de pronunciarse sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas.
En dicha sentencia
se declaró EXEQUIBLE el artículo 2o. de la ley 6a de 1991, salvo los siguientes
apartes que se declararon INEXEQUIBLES: a) la expresión "colombiano de
nacimiento o nacionalizado", que aparece en el literal a); y, b) la
palabra "nacionalizado" que aparece en el literal c). Igualmente, se
declaró EXEQUIBLE el artículo 15, con la advertencia de que en su aplicación
deberá cumplirse el debido proceso, respetando el derecho de defensa de quien
sea acusado de ejercer la especialidad sin estar facultado para ello.
En razón de la cosa
juzgada constitucional que ampara sus decisiones, según los artículos 243 de la
Constitución Política y 46 del Decreto 2067 de 1991, no hay lugar a un nuevo
pronunciamiento sobre el punto; por lo tanto, en la parte resolutiva se
ordenará estarse a lo resuelto en la referida sentencia.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTESE A LO RESUELTO
en la sentencia C-280/95 proferida por esta Corte el 28 de junio de 1995.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
739 | C-328-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-328/95
LEY-Unidad de materia/LEY-Fragmentación
de temas
La Corte no percibe una violación del
artículo 158 de la Constitución por el hecho de que en un proyecto de ley cuyo
objeto es regular la actividad del transporte, tanto terrestre como aéreo, se
incluya una disposición tendente a establecer unos plazos máximos a las
autoridades públicas con miras a la obtención de licencias y permisos para la
construcción de obras públicas. Existe una relación directa entre la
infraestructura del transporte terrestre y la realización de las obras públicas
que le sirven de base. La ampliación y el mejoramiento de la red vial nacional,
es una objetivo de la ley que presupone necesariamente la construcción de obras
públicas. La viabilidad y la ejecución de estas obras, por otra parte, se
condiciona a la obtención de las respectivas licencias y permisos, a fin de
armonizar la construcción de las obras públicas con la protección del ambiente.
La fragmentación de un tema en diferentes cuerpos normativos o las deficiencias
de técnica legislativa, no son factores que, por sí mismos, desconozcan el
principio de unidad de materia y vicien, por este motivo, de
inconstitucionalidad la disposición demandada.
SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO
La aplicación del silencio administrativo
negativo implica que ante la abstención de la administración se entenderán
negados la petición del particular o el recurso interpuesto contra el acto de
la administración, de suerte que el interesado pueda recurrir el acto ficto
ante la justicia contencioso administrativa.
SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO
El silencio administrativo positivo opera
de manera excepcional y su consagración legal es taxativa. Consiste en la
presunción legal en virtud de la cual, transcurrido un término sin que la
administración resuelva, se entienden concedidos la petición o el recurso. Su
finalidad es agilizar la actividad administrativa bajo criterios de celeridad y
eficiencia. Constituye no sólo una garantía para los particulares, sino una
verdadera sanción para la administración morosa.
MEDIO AMBIENTE
SANO-Participación
ciudadana
La participación ciudadana y comunitaria en
la protección del ambiente y de los recursos naturales tiene sólidos
fundamentos en la Constitución Política. El carácter democrático, participativo
y pluralista del Estado, el principio de participación de todos en las
decisiones que los afectan y la soberanía popular, establecen un modelo
político muy definido que moldea las relaciones individuo-Estado,
particularmente en aspectos tan sensibles y vitales para todos como es el tema
ambiental. El Constituyente elevó a la categoría de derecho colectivo el goce
de un medio ambiente sano, y dispuso que la ley garantizará la participación de
la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
LICENCIA
AMBIENTAL/SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO/SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE
La licencia ambiental es el acto
administrativo de autorización que otorga a su titular el derecho de realizar
una obra o actividad con efectos sobre el ambiente, de conformidad con las
condiciones técnicas y jurídicas establecidas previamente por la autoridad
competente. La licencia ambiental es esencialmente revocable. La razón de ser
de las licencias ambientales es la protección de los derechos individuales y
colectivos. Corresponde a las autoridades públicas velar por estos derechos, en
particular cuando el riesgo de su vulneración aumenta debido al desarrollo de
actividades riesgosas. El silencio administrativo positivo, en materia de
solicitudes para proyectos de construcción de obras públicas, cumple el
importante objetivo de garantizar la eficiencia, economía y calidad del
servicio público del transporte.
MEDIO AMBIENTE
SANO/ACCESO A BENEFICIOS DEL PROGRESO/ESTADO SOCIAL DE DERECHO
El objetivo político de la norma acusada es
impedir la demora en la construcción de obras públicas de transporte, mediante
la aplicación del silencio administrativo positivo, ante la falta de un
pronunciamiento expreso por parte de la autoridad respectiva sobre el estudio
del impacto ambiental. Las leyes que buscan promover la prosperidad general y
las condiciones materiales para que la igualdad sea real y efectiva, reflejan
el carácter social del Estado de derecho. En búsqueda de una mayor eficacia en
el cumplimiento de su misión, el Estado puede legítimamente diseñar mecanismos
para evitar el aplazamiento o la tardanza en la consecución de sus fines
sociales.
PRINCIPIO DE
EFICACIA DE LA ADMINISTRACION-Conflicto/DEBER
DE PROTECCION AMBIENTAL
La norma acusada, al consagrar el silencio
administrativo positivo en materia de construcción de obras públicas, otorga
prevalencia al principio de eficacia sobre el deber de protección ambiental. El
avance del progreso no podría verse detenido por la inactividad o morosidad de
las entidades encargadas para expedir la correspondiente licencia o permiso. El
conflicto entre principios y deberes suscitado por la norma demandada involucra
exclusivamente a instituciones públicas y no a los particulares. En estas
circunstancias, ambas entidades estatales, la ambiental y la promotora o
constructora de la obra, tienen tanto el deber de eficacia como el deber de
proteger el ambiente.
AUTONOMIA
LEGISLATIVA-Realización de
fines sociales
No obstante, el análisis costo-beneficio
podría no ser suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la norma, a
la luz del principio de autonomía legislativa. En efecto, la Constitución
reserva al Legislador un ámbito de autonomía en la realización de los fines
sociales del Estado, en el que se incluye, la capacidad de evaluar las ventajas
y desventajas, prioridades y riesgos derivados de los instrumentos legales
diseñados para alcanzar objetivos políticos determinados.
MEDIOAMBIENTE
SANO-Protección/AMBIENTE
SANO-Deterioro ambiental
La protección del ambiente sano y de los
recursos naturales es un deber del Estado y de los particulares. En virtud de
expreso mandato constitucional y de compromisos internacionales contraidos por
Colombia (Convención sobre Diversidad Biológica, artículo 14), al Estado
corresponde cumplir una serie de deberes específicos en materia ambiental, que
ninguna ley, por importante que parezca, puede desconocer. El deber de
prevención y control del deterioro ambiental se ejerce, entre otras formas, a
través del otorgamiento, denegación o cancelación de licencias ambientales por
parte del Estado. Solamente el permiso previo de las autoridades competentes,
hace jurídicamente viable la ejecución de obras o actividades que puedan tener
efectos potenciales sobre el ecosistema. No se compadece con el deber de
protección ambiental que, por el deficiente funcionamiento de la
administración, el mismo Estado, por vía de la ley, pueda obviar o prescindir
del cumplimiento de expresos mandatos constitucionales y de compromisos
internacionales. La aplicación del silencio administrativo positivo a la
hipótesis establecida en la norma, le resta todo sentido a las observaciones e
indicaciones de la autoridad ambiental previas a la elaboración del estudio de
impacto ambiental, ya que de no producirse un pronunciamiento oficial dentro de
los sesenta días calendario fijados en la ley, se entiende otorgada la
respectiva licencia ambiental, sin necesidad de una evaluación de los factores
de riesgo ambiental derivados del proyecto, o de los planes diseñados para
contrarrestarlos.
DEBERES DEL
ESTADO-Efectividad/SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA AMBIENTAL-Inconstitucionalidad/LICENCIA
AMBIENTAL-Obtención
El silencio administrativo positivo en
materia de la construcción de obras públicas, acarrea como consecuencia que la
norma que impone al Estado el deber de prevenir y controlar el deterioro
ambiental, pierda efectividad. La entidad promotora o constructora podría
desatender las directrices trazadas por la autoridad ambiental, potenciar los
riesgos de impacto negativo sobre el ecosistema o presentar planes de manejo
ambiental inadecuados o insuficientes, sin que el Estado, debido a la sanción
por su ineficacia (silencio administrativo positivo), pueda ejercer sus deberes
constitucionales. Resulta paradójico, por decir lo menos, que la ineficacia del
Estado - la omisión en pronunciarse sobre la solicitud de una licencia ambiental
- termine sancionada con mayor ineficacia, en este caso, relevando a las
autoridades de su deber constitucional de prevenir y controlar el deterioro
ambiental. La aplicación del silencio administrativo, en estas condiciones, es
inexequible, ya que viola los artículos 2, 79 y 80 de la Carta.
MUNICIPIO-Autorizaciones en materia ambiental
A diferencia de la obtención de la licencia
ambiental, la Corte considera que en tratándose de la autorización municipal,
pese a que también ésta busca proteger intereses dignos de tutela, la figura
del silencio administrativo positivo es constitucional. El municipio como
entidad autogestora de sus intereses y dotada de una serie de instituciones y
mecanismos que permiten con cierta facilidad identificarlos y promoverlos, bien
puede en un término de treinta días - máxime si se cuenta con el previo estudio
del impacto ambiental y su verificación o convalidación por parte de la
Corporación respectiva -, pronunciarse respecto del proyecto de obra pública ya
sea en un sentido positivo o negativo. En cualquiera de los dos eventos - la
autorización o su denegación -, el municipio tiene la oportunidad de expresar y
articular en debida forma el interés local. Inclusive, si se niega a impartir
la autorización, corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo determinar el contenido, alcance y legitimidad de la pretensión
municipal. La Corte declarará la exequibilidad de la disposición demandada al
encontrarla ajustada a la Constitución y por no entrañar una injerencia
indebida y desproporcionada en el campo de la autonomía municipal.
REF: D-722
Actor: LUIS FERNANDO MACIAS
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 4º de la Ley 105 de 1993 "por la
cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen
competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se
reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras
disposiciones"
Magistrado
ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Julio veintisiete (27) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Aprobado por Acta Nº
29
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su presidente José Gregorio Hernández
Galindo, y por los Magistrados, Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Dìaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
revisión de constitucionalidad del artículo 4º de la Ley 105 de 1993 "por
la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen
competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se
reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras
disposiciones".
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
El tenor de la norma es el siguiente:
Ley 105 de 1993
(diciembre 30)
"por la cual
se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen
competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se
reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras
disposiciones"
EL CONGRESO DE COLOMBIA.
DECRETA:
"Artículo 4º.
Protección del ambiente. Para la construcción de obras públicas que tengan un
efecto sobre el ambiente, la entidad pública promotora o constructora de la
obra, elaborará un estudio de Impacto Ambiental, que será sometido a
consideración de la Corporación del Medio Ambiente que tenga jurisdicción en la
zona donde proyecta construir. La entidad ambiental dispondrá de sesenta días
(60) días calendario para considerar el programa. Vencido este término se
aplicara el Silencio Administrativo Positivo.
"Una vez expedidas las autorizaciones de
Licencia Ambiental para los proyectos, se solicitará al municipio respectivo,
la autorización correspondiente con base en ésta, para lo cual el municipio
tendrá un término de treinta días, o de lo contrario se aplicará el silencio
administrativo Positivo. Contra los actos proferidos por los Alcaldes
municipales proceden los recursos por vía gubernativa de que trata el título
II, capítulo I, artículos 49 y siguientes del Código Contencioso
Administrativo.
"La
autoridad del sector de transporte competente, en concordancia con la autoridad
ambiental establecerá los niveles máximos de emisión de sustancias, ruidos y
gases contaminantes de los motores de los distintos tipos de naves y vehículos.
El control sobre el cumplimiento de estas disposiciones, será ejercido por la
autoridad competente".
(Se demanda la
totalidad del artículo transcrito)
II. ANTECEDENTES
Preliminares
1. El Congreso de
Colombia expidió la Ley 105 de 1993, publicada en el Diario Oficial Nª 41.158
de diciembre 30 de 1993.
2. El ciudadano Luis
Fernando Macías instauró demanda de inconstitucionalidad parcial contra el
artículo 4º de la Ley 105 de 1993, por violación de los artículos 1º, 2º, 8º,
49, 79, 80, 82, 95-8, 158, 188, 209, 288, 330-5, -6, -7, -8 y -9 de la
Constitución Política.
A continuación se
exponen los cargos de la demanda, las intervenciones ciudadanas y el concepto
del Procurador General, agrupados según materia:
Inconstitucionalidad
del artículo 4º de la Ley 105 de 1993
1. Principio de
unidad de materia
a. Cargos del
demandante
(1) Violación del
artículo 158 C.P. El artículo 4º de la Ley 105 de 1993 es inconstitucional
porque regula un aspecto de la protección del medio ambiente y no tiene
relación alguna con el tema u objeto de la Ley 105 de 1993, por la cual se
dictan disposiciones básicas sobre el transporte, lo cual quebranta el
principio de unidad de materia legislativa contenido en el artículo 158 de la
Constitución.
b. Intervenciones
(1) El Dr. Carlos
Eduardo Medellín, Secretario Jurídico de la Presidencia de la República,
considera que la norma acusada sólo sería constitucional si se entiende que
ella se refiere a las obras públicas de transporte (resalta)
exclusivamente, evento en el que guardaría unidad temática y conexidad con el
temario regulado en la Ley 105. No obstante, se inclina finalmente por su
inconstitucionalidad, ya que la regulación sistemática de la materia, como
sucede con la presente disposición, atomiza el tema, introduce irracionalidades
en el proceso normativo y atenta contra los valores de coordinación y
eficiencia de la función pública (C.P. art. 209 y 288).
Inconstitucionalidad
del inciso 1º del artículo 4º de la Ley 105 de 1993
1. Principio de
participación ciudadana
a. Cargos del
demandante
(1) Violación del
artículo 1º de la C.P. La consagración y aplicación de la figura del silencio
administrativo positivo en materia de construcción de obras públicas que tienen
efectos sobre el medio ambiente, es contrario al carácter participativo y
pluralista del Estado Social de Derecho.
(2) Violación del
artículo 2º de la C.P. La consagración legal del silencio administrativo
positivo en materia de obras públicas, "desarticula" la política
ambiental de la Nación y desconoce la participación ciudadana establecida como
fin esencial del Estado en el artículo 2º de la Carta Política, impidiendo a
los interesados ejercer sus derechos colectivos o particulares ante la
administración.
(3) Violación del
artículo 79º de la C.P. La participación de la comunidad en las decisiones que
puedan afectar el derecho colectivo al medio ambiente cuya garantía legal,
garantiza el artículo 79 de la Constitución, resulta desconocida por la norma
demandada.
(4) Violación del
artículo 330 de la C.P. La aplicación del silencio administrativo por
vencimiento de los términos dispuestos en la norma para las entidades
ambientales y los municipios, viola el artículo 330 de la Constitución, ya que
no tiene en cuenta el derecho de la comunidad indígena, en cuyo territorio se
desarrolla la construcción de la obra pública, a participar en los
procedimientos administrativos ambientales, como sí lo hace la Ley 99 de 1993
en desarrollo de las normas constitucionales sobre protección del medio
ambiente.
b. Intervenciones
(1) El Dr. Germán
Ignacio Andrade, Director Ejecutivo de la Fundación Natura, coadyuva la demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 4º de la Ley 105 de 1993. Sostiene
que la imposición legislativa del silencio administrativo positivo, quebranta
la Constitución y sustrae la intervención ciudadana del procedimiento
administrativo de concesión de licencias ambientales para la construcción de
obras públicas.
(2) El ciudadano
Diego Hernández Cárdenas, actuando en representación del Jefe de la Oficina
Jurídica del Ministerio de Transporte, intervino para defender la
constitucionalidad de la disposición acusada. Defiende la racionalidad del
mecanismo legal para resolver sobre las respectivas licencias y autorizaciones
ambientales en materia de construcción de obras públicas, y señala que éste no
excluye la posibilidad de participación de potenciales interesados, mediante el
ejercicio del derecho de petición.
A su juicio la norma
es perfectamente explicable porque el progreso de Colombia no puede detenerse,
así como tampoco el desarrollo económico. La construcción de carreteras es
indispensable para que los habitantes de una región puedan sacar sus productos
a los centros de acopio y acceder a la salud y la seguridad. Además, la norma
tiene pleno respaldo en el artículo 334 de la Carta que ordena la intervención
del Estado para asegurar a todas las personas, en particular a las de menores
ingresos, el acceso efectivo a los bienes y servicios básicos
c. Intervención
del Viceprocurador
El Viceprocurador
considera que no se vulnera el principio de participación ciudadana, puesto que
la norma no deroga otras disposiciones que desarrollan el precepto
constitucional contenido en los artículos 1, 2 y 330. Se trata de un silencio
normativo, que se suple con la aplicación de otras normas que regulan la
materia.
2. Prevalencia
del interés general sobre el particular
a. Cargos del
demandante
(1) Violación del
artículo 49 de la C.P. La aplicación del silencio administrativo positivo para
decisiones que tengan que ver con el medio ambiente consagra un privilegio de
los derechos individuales sobre los colectivos - p. ej. de una petrolera o
constructora frente a una comunidad indígena -, con lo que niega el mandato que
obliga al Estado a organizar, dirigir y reglamentar la prestación del servicio
público de saneamiento ambiental conforme al principio de universalidad, o sea,
cobijando a todos los habitantes del territorio colombiano.
El silencio
administrativo sólo puede establecerse para aquellos casos en que la decisión
afecte derechos particulares y no para los casos en que estén de por medio los
intereses de la comunidad, más aún si se trata del servicio público de
saneamiento ambiental.
(2) Violación del
artículo 82 de la C.P. La norma acusada otorga carácter positivo a la omisión
de la administración en beneficio de intereses particulares. Viola, por tanto,
el principio constitucional (C.P. art. 82) de que el interés común en la
integridad del espacio público, prevalece sobre el interés particular.
(3) Violación del
artículo 209 de la C.P. El silencio administrativo positivo contenido en la
norma demandada, viola el principio de supremacía del interés general sobre el
particular, el cual es reiterado por la Constitución en el artículo 209 C.P.,
cuando establece que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales.
b. Concepto del
Viceprocurador
A juicio del
Viceprocurador no se presenta un favorecimiento del interés particular frente
al individual, sino que existe una tensión entre dos tipos de intereses
generales: construcción de obra pública y protección del medio ambiente. Esta
tensión debe resolverse en favor de aquel interés que pone en juego los
derechos fundamentales. En el presente caso, lo anterior obliga a apoyar el
interés general consistente en la preservación del medio ambiente sano, en
cuanto relieva el derecho a la vida.
3. Deber de
proteger el medio ambiente y los recursos naturales, planeación ambiental y
prevención y control del deterioro ambiental
a. Cargos del
demandante
(1) Violación del
artículo 8 de la C.P. El artículo demandado viola el artículo 8 de la
Constitución que impone al Estado y a los particulares la obligación de
proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación, al permitir que, por
la vía del silencio administrativo positivo, se inicie la construcción de obras
públicas sin el previo pronunciamiento expreso de la autoridad ambiental. Esta
regulación puede erigirse en un impedimento para el cumplimiento de la
obligación constitucional por parte del colombiano que desee acceder al Estado
para proteger las riquezas naturales de la Nación.
(2) Violación del
artículo 95 de la C.P. El demandante no plantea en qué radica la presunta
violación del deber constitucional contenido en el numeral 8 del artículo 95 de
la Carta Política.
(3) Violación del
artículo 80 de la C.P. El artículo 4 de la Ley 105 de 1993 se opone al artículo
80 de la Constitución, que asigna al Estado la planeación del manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales y le impone el deber de prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental, ya que reduce el desarrollo
legal del mandato constitucional sobre la preservación, desarrollo sostenible y
conservación de los recursos naturales y la función ecológica de la propiedad,
a la consagración de un simple acto de trámite - silencio administrativo
positivo - en lo que concierne a la construcción de obras públicas.
b. Intervenciones
(1) El Secretario
Jurídico de la Presidencia sostiene que la norma acusada atribuye la facultad
de expedir licencias ambientales para la realización de obras públicas a una
entidad - "Corporaciones de Medio Ambiente" - que no existen con ese
nombre en el aparato institucional del Estado. Con esta redacción no habría a
quién dirigirse para solicitar la respectiva licencia, de suerte que se haría
nugatorio el deber estatal de proteger el derecho al medio ambiente. Por lo
anterior, solicita a la Corte retirar del ordenamiento solamente la expresión
"que será sometido a consideración de la Corporación del Medio Ambiente
que tenga jurisdicción en la zona donde se proyecta construir".
Igualmente, estima
que la expresión "vencido este término se aplicará el silencio
administrativo positivo", referido al deber de la autoridad ambiental de
evaluar el informe de impacto ambiental y, si es procedente, expedir la
respectiva licencia ambiental, es inconstitucional, "pues por la
negligencia de un servidor que no se pronuncia a tiempo se podría ver
comprometido el derecho de todos, incluso el derecho de las futuras
generaciones, a gozar de un medio ambiente sano. Sobre el particular sostiene:
"El no
pronunciamiento oportuno no es, no puede ser, una concesión tácita de la
licencia ambiental, ya que el bien jurídico comprometido con la conducta
omisiva es, ni más ni menos, un derecho de todos los seres vivos, incluso de
los que están por nacer, a gozar de una de las premisas de la existencia: el
ambiente sano.
"De lo
contrario no tendría mucho sentido darle un trato privilegiado a una obra
pública en desmedro de la supervivencia de la especie, como quiera que
desapareciendo ésta se llegaría al absurdo de que no habría quien usufructúe
luego la obra así construida".
c. Concepto del
Viceprocurador
El silencio
administrativo positivo opera como una sanción a la administración por su
inactividad. Resulta abiertamente contrario a la Carta que la administración
se excuse de su deber, en este caso planificación, administración y manejo
ambiental, en razón de su propia inactividad.
No puede admitirse
que el Estado, debido a su propia inoperancia, pierda el control sobre el
estudio del impacto ambiental, única herramienta con que cuenta para lograr la
protección (art. 8 y 79-2 C.P.), planificación y aprovechamiento ambiental
(art. 80 C.P.).
Inconstitucionalidad
del inciso 2º del artículo 4º de la Ley 105 de 1993
Coordinación de
las entidades de diferentes niveles territoriales
a. Cargo del
demandante
(1) Violación del
artículo 288 de la C.P.: El inciso 2º del artículo 4 impugnado, sin excepción
alguna, otorga competencia a los municipios para la toma de decisiones que
tengan relación con el medio ambiente, violando con ello el principio de
coordinación de las competencias atribuidas a los diferentes niveles
territoriales.
b. Intervenciones
(1) El Secretario
Jurídico de la Presidencia defiende la constitucionalidad del artículo
demandado en lo que se refiere al silencio administrativo positivo aplicable
por la demora de las autoridades municipales para autorizar las obras, ya que
el permiso es un requisito orientado a permitir el control sobre el
planeamiento del uso del suelo. La omisión de la autoridad local en expedirla,
no implica el sacrificio de un derecho constitucional fundamental.
c. Intervención
del Viceprocurador
El otorgamiento de
competencias a los municipios en materia ambiental, lejos de contradecir la
Carta, se ajusta a sus principios de descentralización y autonomía territorial.
La norma desarrolla el artículo 313 C.P., en cuanto corresponde a los Concejos
Municipales reglamentar el uso del suelo en su territorio.
Inconstitucionalidad
del inciso 3º del artículo 4º de la Ley 105 de 1993
Competencias en
materia ambiental
a. Cargo del
demandante
(1) Violación del
artículo 188 de la C.P. El procedimiento y toma de decisiones en materia de
protección del medio ambiente y de los recursos naturales renovables,
corresponde al Presidente de la República y al Ministro del Medio Ambiente, y
no, como lo pretende inconstitucionalmente el artículo demandado, al Ministro
de Transporte.
b. Concepto del
Viceprocurador
La norma no tiene el
alcance que sugiere el actor. De ella no se desprende relación alguna entre la
obligación presidencial de garantizar los derechos y libertades de los
habitantes con la regulación del procedimiento y toma de decisiones en materia
de protección ambiental.
III. FUNDAMENTOS
Competencia
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente acerca de la demanda
de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 4 de la Ley 105 de 1993.
Contenido de la
norma acusada
1. La disposición
legal demandada hace parte de la ley por la cual se regulan diversos aspectos
en materia de transporte terrestre y aéreo - integración del sector y del
servicio nacional del transporte, infraestructura, planeación -, y tiene por
objeto la protección del medio ambiente.
Con este fin, el
legislador impone a la entidad pública promotora o constructora de la obra
pública, los deberes de elaborar un estudio de impacto ambiental y someterlo a
consideración de la entidad de control del ambiente con jurisdicción en la zona
para su aprobación (i), y de solicitar la autorización correspondiente al
municipio afectado por la construcción de las obras, con base en la licencia
ambiental del proyecto previamente expedida por la autoridad competente (ii).
La norma fija un
término de 60 días calendario a la entidad de protección del ambiente para que
se pronuncie sobre el estudio de impacto ambiental, y uno de 30 días al
municipio para que autorice las obras con base en la respectiva licencia. A la
vez, establece la institución del silencio administrativo positivo en favor de
la entidad pública promotora o constructora de la obra, el cual opera por
vencimiento de los plazos legales sin que se haya adoptado alguna determinación
por las autoridades ambientales y locales. Por último, el precepto acusado
atribuye a la autoridad del sector de transporte, en concordancia con la
autoridad ambiental, el establecimiento de "los niveles máximos de emisión
de sustancias, ruidos y gases contaminantes de los motores de los distintos
tipos de naves y vehículos", y asigna el control del cumplimiento de estas
disposiciones a la autoridad competente.
Principio de
unidad de materia
2. El Constituyente
ha querido racionalizar el proceso de aprobación de las leyes y evitar que
inadvertida e inopinadamente se incorporen en un proyecto de ley normas que
nada tienen que ver con la materia sometida al debate legislativo. Es por ello
que el artículo 158 de la Constitución ordena que todo proyecto de ley se
refiera a una misma materia.
El demandante
asegura que la regulación de un aspecto de la protección del ambiente en el
artículo demandado, es ajena totalmente a la materia de la Ley 105 de 1993,
"por la que se dictan disposiciones básicas sobre el transporte...".
El Secretario Jurídico de la Presidencia, por su parte, en principio sugiere
que la norma podría ser constitucional, pero finalmente se inclina por su
inconstitucionalidad, ya que ella trae como consecuencia la
"atomización" del tema ambiental en diferentes normas, introduce
irracionalidades en el proceso normativo y atenta contra los más altos valores
de la función administrativa, como son la coordinación y la eficacia.
En reiteradas
oportunidades la Corte ha precisado el alcance del artículo 158 de la CP. Sobre
el particular, la doctrina constitucional establece:
"La
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad
y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor
entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley."[1]
La Corte no percibe
una violación del artículo 158 de la Constitución por el hecho de que en un
proyecto de ley cuyo objeto es regular la actividad del transporte, tanto
terrestre como aéreo, se incluya una disposición tendente a establecer unos
plazos máximos a las autoridades públicas con miras a la obtención de licencias
y permisos para la construcción de obras públicas.
Existe una relación
directa entre la infraestructura del transporte terrestre y la realización de
las obras públicas que le sirven de base. La ampliación y el mejoramiento de la
red vial nacional, es una objetivo de la ley que presupone necesariamente la
construcción de obras públicas. La viabilidad y la ejecución de estas obras,
por otra parte, se condiciona a la obtención de las respectivas licencias y
permisos, a fin de armonizar la construcción de las obras públicas con la
protección del ambiente.
Los efectos de la
adopción indiscriminada, en diferentes estatutos legales, de normas
ambientales, no tiene relación con el principio de unidad de materia. Si bien
es deseable la debida coordinación y sistematización de la normatividad a fin
de eliminar contradicciones y vacíos normativos, mediante la adopción de una
ley que regule íntegramente la materia a la cual deberían remitirse las demás
leyes - como sugiere la Secretaría Jurídica de la Presidencia -, la
fragmentación de un tema en diferentes cuerpos normativos o las deficiencias de
técnica legislativa, no son factores que, por sí mismos, desconozcan el
principio de unidad de materia y vicien, por este motivo, de
inconstitucionalidad la disposición demandada.
Silencio
Administrativo positivo
5. Ante todo, se
hace necesario una breve descripción de la institución administrativa del
silencio administrativo. A juicio del demandante y de los impugnantes de la
norma, este mecanismo legal aplicado al ámbito del derecho ambiental, viola
diversas normas constitucionales.
La doctrina define
el silencio administrativo como una ficción legal por virtud de la cual,
transcurrido cierto plazo, sin que la administración resuelva expresamente una
petición o un recurso interpuestos por los particulares, se entenderán estos
denegados u otorgados según el caso.
La institución del
silencio administrativo encuentra su explicación en el hecho de que la relación
jurídica que surge entre el particular y la administración no es de
equivalencia, a diferencia de lo que ocurre en las relaciones jurídicas
privadas. Surge así el silencio administrativo como salvaguarda de los derechos
de los particulares frente a la abstención injustificada de los funcionarios de
la administración, obligados a producir un acto o manifestación expresa de
voluntad dentro de un plazo fijado por la ley.
Existen dos clases
de silencio administrativo. El silencio administrativo negativo y el positivo.
La aplicación del
silencio administrativo negativo implica que ante la abstención de la administración
se entenderán negados la petición del particular o el recurso interpuesto
contra el acto de la administración, de suerte que el interesado pueda recurrir
el acto ficto ante la justicia contencioso administrativa.
Por otra parte, el
silencio administrativo positivo opera de manera excepcional y su consagración
legal es taxativa. Consiste en la presunción legal en virtud de la cual,
transcurrido un término sin que la administración resuelva, se entienden
concedidos la petición o el recurso. Su finalidad es agilizar la actividad
administrativa bajo criterios de celeridad y eficiencia. Constituye no sólo una
garantía para los particulares, sino una verdadera sanción para la
administración morosa.
El demandante acusa la
decisión legislativa de extender el beneficio del silencio administrativo
positivo al ámbito de la construcción de obras públicas que tienen efectos
sobre el ambiente, por considerar que en este preciso evento se desconocen
principios, derechos y deberes de rango constitucional.
Participación y
protección ambiental
4. El demandante
estructura el primer grupo de cargos, por violación de los artículos 1, 2, 79 y
330 C.P., bajo el argumento de que la aplicación de la figura del silencio
administrativo positivo, en materia de construcción de obras públicas, impide o
excluye la participación ciudadana y comunitaria en la protección del ambiente.
El ciudadano
Hernández Cárdenas, anota que la regulación introducida por la norma, no
excluye la participación ciudadana, sino que, por el contrario, es desarrollo
del canon constitucional que ordena la intervención estatal en la economía para
asegurar a todas las personas, en particular a las de menores ingresos, el
acceso efectivo a los bienes y servicios básicos (C.P. art. 334).
5. La participación
ciudadana y comunitaria en la protección del ambiente y de los recursos
naturales tiene sólidos fundamentos en la Constitución Política. El carácter
democrático, participativo y pluralista del Estado (C.P. art. 1), el principio
de participación de todos en las decisiones que los afectan (C.P. art. 2) y la
soberanía popular (C.P. art. 3), establecen un modelo político muy definido que
moldea las relaciones individuo-Estado, particularmente en aspectos tan
sensibles y vitales para todos como es el tema ambiental.
6. El Constituyente
elevó a la categoría de derecho colectivo el goce de un medio ambiente sano, y
dispuso que la ley garantizará la participación de la comunidad en las
decisiones que puedan afectarlo (C.P. art. 79).
El mandato
constitucional dirigido al Legislador, de garantizar la participación de la
comunidad en las decisiones que puedan afectar el ambiente sano (C.P. art. 79),
resultaría burlado si el Legislador, en vez de desarrollar su encargo, impide
dicha participación. Ello sucedería, por ejemplo, si el Legislador, so pretexto
de regular una actividad como la construcción de obras públicas, en la
práctica, hiciera tan gravosa la posibilidad de intervenir en el procedimiento
administrativo ambiental, que la participación de la comunidad se tornara
ilusoria.
En el presente caso,
el actor no precisa de qué manera la figura del silencio administrativo, por sí
misma, obstaculiza la participación de la comunidad en el procedimiento
administrativo ambiental.
A juicio de la
Corte, la norma acusada establece unos plazos a las autoridades competentes
para que se pronuncien sobre la viabilidad técnica y jurídica de la
construcción de obras públicas, y, consagra, la figura del silencio
administrativo positivo, con el propósito de agilizar esta actividad, lo cual
no excluye, de ninguna manera, la participación ciudadana y comunitaria en el
trámite de las respectivas licencias ambientales. Pese a que se aprecia una
reducción significativa del plazo general con que cuentan las autoridades
ambientales para pronunciarse sobre las respectivas solicitudes - de 165 días
(L.99 de 1993, art. 58) a 60 días tratándose de obras públicas de transporte
(L.105 de 1993, art. 4º) -, la disminución del término para decidir, no impide el
ejercicio efectivo del derecho y deber ciudadano de proteger el ambiente,
mediante su intervención en el procedimiento administrativo correspondiente.
El artículo 4º de la
Ley 105 de 1993 no derogó las normas generales sobre participación en materia de
protección del ambiente, adoptadas mediante la Ley 99 de 1993, sino que
estableció una disposición especial en relación con las obras públicas
indispensables para el mejoramiento y mantenimiento de la red vial. La entidad
administrativa competente para la expedición de la respectiva licencia o
permiso, debe garantizar el derecho de cualquier persona natural o jurídica a
intervenir en el procedimiento administrativo ambiental (Ley 99 de 1993, art.
69).
Prevalencia del
interés general sobre el particular
7. El demandante
equivocadamente sostiene que el silencio administrativo favorece a los
particulares. La disposición, en realidad, tiene como destinatario suyo a
"la entidad pública promotora o constructora de la obra".
La entidad pública
promotora o constructora de una obra representa y propugna intereses generales,
por lo que no es acertado afirmar que la disposición acusada viola la primacía
del interés general sobre el particular (C.P. arts. 1, 49, 82, 209), al
anteponer el interés particular de los constructores de la obra al interés
general consustancial a la protección del ambiente.
8. La Corte se
pregunta si es constitucionalmente admisible que el Estado se beneficie de su
propia negligencia u omisión, lo que podría contravenir los principios que orientan
la función administrativa - igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad, publicidad (C.P. art. 209). En este orden de ideas, la
aplicación del silencio administrativo positivo en favor de una entidad
pública, rompería con la unidad de la administración.
Relativizada la
dicotomía entre lo público y lo privado en el Estado Social de Derecho
contemporáneo, la administración, en forma creciente, interviene en el ámbito
de la actividad privada a fin de asegurar los fines sociales del Estado (C.P.
art. 2). Las entidades públicas actúan, en ocasiones, en pie de igualdad con
los particulares y gozan de las mismas garantías que éstos frente a la
actuaciones de otras instancias o dependencias oficiales. De ahí que, no
resulte contradictorio, y tampoco inconstitucional, que el propio Estado se
beneficie del silencio administrativo positivo, cuando precisamente este
mecanismo facilita la protección y promoción de los intereses generales y se
justifica por razones funcionales y de coordinación entre las diversas
dependencias del Estado.
En este sentido, la
consagración del silencio administrativo a favor de la entidad pública
promotora o constructora de una obra pública de transporte, que viene a operar
vencidos los plazos que la norma acusada dispone para el pronunciamiento de las
autoridades competentes, se suma a otras situaciones en las que se aplica
igualmente el mencionado mecanismo en provecho de la administración pública,
como ocurre con la concesión de licencias de funcionamiento para
establecimientos comerciales, industriales, institucionales y de servicios (Ley
9ª. de 1989).
9. No obstante,
podría sostenerse que la aplicación del silencio administrativo a situaciones
que pueden incidir en el ambiente, como la construcción de obras públicas,
vulnera la Constitución. A juicio del demandante y de los intervinientes, la
aplicación de este mecanismo en el campo de las obras públicas, viola el
derecho al ambiente sano y el deber estatal de su protección mediante la
prevención y el control de los factores de deterioro ambiental.
Corresponde a la
Corte, en consecuencia, examinar la disposición acusada a la luz de los
artículos constitucionales que consagran el derecho colectivo al ambiente sano
(C.P. art. 79) y los deberes del Estado en la materia (C.P. arts. 79, 80).
Estudio del
impacto ambiental, licencias ambientales y silencio administrativo positivo
10. La disposición
demandada impone a la entidad pública promotora o constructora de la obra
pública, la obligación de elaborar un estudio de impacto ambiental del
proyecto, con el objeto de ser sometido al estudio de la Corporación del Medio
Ambiente con jurisdicción en la zona.
La Ley 99 de 1993,
define el estudio de impacto ambiental y delimita su contenido:
"Artículo
57. Del estudio de Impacto Ambiental. Se entiende por Estudio de Impacto
Ambiental el conjunto de la información que deberá presentar ante la autoridad
ambiental competente el peticionario de una Licencia Ambiental.
"El Estudio
de Impacto Ambiental contendrá información sobre la localización del proyecto,
y los elementos abióticos, bióticos y socioeconómicos del medio que puedan
sufrir deterioro por la respectiva obra o actividad, para cuya ejecución se
pide la licencia, y la evaluación de los impactos que puedan producirse.
Además, incluirá el diseño de los planes de prevención, mitigación, corrección
y compensación de impactos y el plan de manejo ambiental de la obra o
actividad.
"La
autoridad ambiental competente para otorgar la licencia ambiental fijará los
términos de referencia de los estudios de impacto ambiental en un término que
no podrá exceder de 60 días hábiles contados a partir de la solicitud por parte
del interesado."
Uno de los
mecanismos técnicos de que dispone el Estado para el cumplimiento de su deber
de prevenir y controlar el deterioro ambiental (C.P. art. 80), es el estudio de
impacto ambiental que debe llevar a cabo quien planee realizar una obra o
actividad que pueda afectar el ambiente. Las facultades de prevención y
control, permiten a la autoridad fijar los términos de referencia de los
estudios de impacto ambiental.
Las entidades
públicas promotoras o constructoras de obras públicas, deben ceñirse a los
parámetros definidos en el artículo 57 de la Ley 99 de 1993. Sólo así, la
administración está en capacidad de evaluar si la persona o entidad, pública o
privada, ha tenido en cuenta todas las consecuencias de la intervención en el
ambiente y ha elaborado los planes adecuados, necesarios y suficientes para
controlar sus efectos.
11. La licencia
ambiental es el acto administrativo de autorización que otorga a su titular el
derecho de realizar una obra o actividad con efectos sobre el ambiente, de
conformidad con las condiciones técnicas y jurídicas establecidas previamente
por la autoridad competente. La licencia ambiental es esencialmente revocable.
Para el efecto no se requiere del consentimiento expreso o escrito de su
beneficiario, cuando no se estén cumpliendo las condiciones o exigencias
establecidas en el acto de su expedición (L.99 de 1993, art. 62).
La razón de ser de
las licencias ambientales es la protección de los derechos individuales y
colectivos. Corresponde a las autoridades públicas velar por estos derechos, en
particular cuando el riesgo de su vulneración aumenta debido al desarrollo de
actividades riesgosas.
12. El silencio
administrativo positivo, en materia de solicitudes para proyectos de
construcción de obras públicas, cumple el importante objetivo de garantizar la
eficiencia, economía y calidad del servicio público del transporte. La norma
acusada, tal y como afirma el apoderado del Ministerio del Transporte, tiene
como finalidad impedir que el progreso y el desarrollo económico se detengan
por la inactividad de las autoridades. A su juicio, este mecanismo legal es razonable,
y su consagración para el caso de las obras públicas se justifica, porque las
carreteras son indispensables para que todas las personas, en especial las de
menores ingresos, puedan acceder a los bienes y servicios básicos y a los
beneficios del progreso.
No obstante, por
importante que sea la finalidad perseguida por el legislador, los medios
escogidos para alcanzarla no son constitucionalmente irrelevantes. En el caso sub
examine, se afirma por el impugnante que la aplicación del silencio administrativo
positivo, viola diversas disposiciones constitucionales.
Acceso a los
beneficios del progreso y derecho colectivo al ambiente sano
13. El objetivo
político de la norma acusada es impedir la demora en la construcción de obras
públicas de transporte, mediante la aplicación del silencio administrativo
positivo, ante la falta de un pronunciamiento expreso por parte de la autoridad
respectiva sobre el estudio del impacto ambiental.
No en vano el
constituyente elevó el interés colectivo por el ambiente sano al rango de
derecho constitucional. La conservación de los recursos naturales y de los
ecosistemas, es necesaria para garantizar la vida y la salud de todos. Por su
naturaleza de derecho colectivo, el ambiente goza de mecanismos constitucionales
específicos para su defensa, como son las acciones populares (C.P. art. 88) y
los deberes calificados, en cabeza del Estado, para su protección.
Por otra parte, las
leyes que buscan promover la prosperidad general (C.P. art. 2) y las
condiciones materiales para que la igualdad sea real y efectiva (C.P. art. 13),
reflejan el carácter social del Estado de derecho. En búsqueda de una mayor
eficacia en el cumplimiento de su misión, el Estado puede legítimamente diseñar
mecanismos para evitar el aplazamiento o la tardanza en la consecución de sus
fines sociales.
Principio de
eficacia de la administración y deber de protección ambiental
14. La norma
demandada plantea un conflicto entre el principio de eficacia que debe guiar la
función administrativa (C.P. art. 209) y, de hecho, inspira la aplicación del
silencio administrativo positivo al campo de la construcción de obras públicas,
y los deberes estatales de protección la diversidad e integridad del ambiente
(C.P. art. 79) y de prevención y control de su deterioro (C.P. art. 80). El
principio de eficacia exige que las actuaciones públicas produzcan resultados
concretos y oportunos. Por otra parte, mediante los deberes constitucionales
ambientales, el Estado garantiza el derecho colectivo al ambiente sano. Corresponde
a la Corte sopesar las normas constitucionales a la luz de sus fines. La
expedición de preceptos legales, en apariencia beneficiosos para la
colectividad, no puede sin embargo sacrificar valores constitucionales de
superior jerarquía.
La norma acusada, al
consagrar el silencio administrativo positivo en materia de construcción de
obras públicas, otorga prevalencia al principio de eficacia sobre el deber de
protección ambiental. El avance del progreso no podría verse detenido por la
inactividad o morosidad de las entidades encargadas para expedir la
correspondiente licencia o permiso.
El demandante, los
ciudadanos que han intervenido y el Procurador General de la Nación, por su
parte, estiman que la tensión entre los extremos de la eficacia y el ambiente
sano debe resolverse en favor de este último, ya que no es comparable el
retraso en la ejecución de los proyectos de infraestructura con el daño
irremediable que la intervención incontrolada de la mano del hombre puede
ocasionar al ambiente y, por ende, a la vida y a la salud humana.
El silencio
administrativo positivo busca impedir el aplazamiento indefinido de la
construcción de la obra pública proyectada, aún a riesgo del ambiente sano. La
afectación del ambiente, a causa de la construcción de obras públicas, por su
parte, podría ser permanente e irreversible, y vulnerar gravemente los derechos
fundamentales a la vida y a la salud. La prelación temporal de la protección
ambiental, en cambio, no anula el principio de eficacia de la función administrativa,
ya que existen otros mecanismos jurídicos - derecho de petición, medidas
disciplinarias, acciones contenciosas - para garantizar la debida coordinación
entre las distintas entidades públicas. Las consecuencias negativas que podrían
desencadenarse de la aplicación del silencio administrativo en materia
ambiental, superan las ventajas que con la norma se pretenden asegurar.
No obstante, el
anterior análisis costo-beneficio podría no ser suficiente para declarar la
inconstitucionalidad de la norma, a la luz del principio de autonomía
legislativa. En efecto, la Constitución reserva al Legislador un ámbito de
autonomía en la realización de los fines sociales del Estado, en el que se
incluye, la capacidad de evaluar las ventajas y desventajas, prioridades y
riesgos derivados de los instrumentos legales diseñados para alcanzar objetivos
políticos determinados.
Límites del
principio de eficacia y deber constitucional de prevenir y controlar el
deterioro ambiental
15. El conflicto
entre principios y deberes suscitado por la norma demandada involucra
exclusivamente a instituciones públicas y no a los particulares. En estas
circunstancias, ambas entidades estatales, la ambiental y la promotora o
constructora de la obra, tienen tanto el deber de eficacia como el deber de
proteger el ambiente.
El artículo 209 de
la Constitución impone a las autoridades administrativas el deber de coordinar
sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. Este
deber genérico, dirigido a la administración pública, se erige en un límite a
los principios de la función administrativa consagrados en el primer inciso del
mismo artículo. En efecto, ninguna autoridad podría, so pretexto de seguir o de
aplicar un principio que guía la función administrativa - por ejemplo, el
principio de economía o el de celeridad -, prescindir de la oportuna y
necesaria coordinación entre las diferentes autoridades, con miras a evitar
decisiones o actuaciones contradictorias en desmedro de la coherencia que debe
caracterizar al Estado como un todo y como calificado agente jurídico y moral.
El artículo
impugnado al establecer un procedimiento específico para la obtención
automática de la licencia ambiental ante la omisión de las autoridades
competentes, introduce una indebida alteridad dentro de Estado, que desvirtúa
la filosofía de los deberes estatales y subvierte la lógica y el funcionamiento
del control previo sobre los proyectos de construcción de obras públicas.
La protección del
ambiente sano y de los recursos naturales es un deber del Estado y de los
particulares (C.P. arts. 8, 58 y 95). En virtud de expreso mandato
constitucional (C.P. arts. 49, 79, 80 y 334) y de compromisos internacionales
contraidos por Colombia (Convención sobre Diversidad Biológica, artículo 14), al
Estado corresponde cumplir una serie de deberes específicos en materia
ambiental, que ninguna ley, por importante que parezca, puede desconocer.
La Constitución
impone al Estado los deberes especiales de garantizar la participación de la
comunidad en las decisiones que puedan afectar el ambiente (1); proteger su
diversidad e integridad (2); conservar las áreas de especial importancia
ecológica (3); fomentar la educación ambiental (4); planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución (5); prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental (6); imponer las sanciones
legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente (7); y,
cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las
zonas fronterizas (8) (C.P. arts. 79, 80). Por otra parte, la Carta establece
que el saneamiento ambiental es un servicio público a cargo del Estado (C.P.
art. 78).
En virtud del
"Convenio sobre la Diversidad Biológica", suscrito en Río de Janeiro
en 1992, y de la Ley 165 de 1994, aprobatoria del mismo, Colombia contrajo el
compromiso internacional de proteger la diversidad e integridad del ambiente y
de conservar las áreas de especial importancia ecológica, entre otras cosas,
obligándose a explotar sus recursos naturales de manera que no se perjudique el
equilibrio ecológico. La Corte, mediante sentencia C-519 de noviembre 21 de
1994, declaró exequible el convenio y la Ley 165 de 1994. En relación con la
obligación de evaluar el impacto ambiental y reducir al mínimo sus efectos, el
artículo 14 del Convenio establece:
"Cada Parte
Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:
a) Establecerá
procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto
ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos
importantes para la diversidad biológica, con miras a evitar o reducir al
mínimo esos efectos y, cuando proceda, permitirá la participación del público
en esos procedimientos. ... "
Por consiguiente, el
Estado colombiano está obligado a diseñar y poner en funcionamiento mecanismos
de control para la aprobación de proyectos que incidan negativamente en el
ambiente. No puede la ley, en consecuencia, desconocer compromisos
internacionales válidamente contraidos.
16. El deber de
prevención y control del deterioro ambiental se ejerce, entre otras formas, a
través del otorgamiento, denegación o cancelación de licencias ambientales por
parte del Estado. Solamente el permiso previo de las autoridades competentes,
hace jurídicamente viable la ejecución de obras o actividades que puedan tener
efectos potenciales sobre el ecosistema.
La norma acusada no
es ajena al deber de prevención y control del Estado. Impone a la entidad
promotora o constructora de la obra pública la elaboración de un estudio de
impacto ambiental y su presentación a la Corporación Ambiental con jurisdicción
en el lugar. En concordancia con las disposiciones sobre la materia, contenidas
en la Ley 99 de 1993, la entidad interesada, en la elaboración del respectivo
estudio de impacto ambiental, debe sujetarse a las indicaciones previamente
señaladas por la autoridad competente. La finalidad de la licencia ambiental no
es otra que la protección de los derechos individuales y colectivos, mediante
el ejercicio oportuno del control estatal.
No obstante lo
anterior, la misma disposición prevé el otorgamiento automático de la licencia
ambiental, como consecuencia de la omisión de la autoridad ambiental en
pronunciarse sobre el estudio de impacto ambiental sometido a su consideración.
El mecanismo del silencio administrativo positivo, diseñado para asegurar la
continuidad del progreso y el acceso de todos a los beneficios del desarrollo,
debilita el carácter imperativo de los deberes del Estado de proteger el
ambiente sano y los recursos naturales (C.P. arts. 78, 79 y 80).
17. Cabe preguntarse
si la Ley puede relevar al Estado de su deber constitucional de prevenir y
controlar el deterioro ambiental, como sanción a la actuación omisiva de la
autoridad pública. La respuesta es a todas luces negativa.
A juicio de la
Corte, no se compadece con el deber de protección ambiental que, por el deficiente
funcionamiento de la administración, el mismo Estado, por vía de la ley, pueda
obviar o prescindir del cumplimiento de expresos mandatos constitucionales y de
compromisos internacionales. La aplicación del silencio administrativo positivo
a la hipótesis establecida en la norma, le resta todo sentido a las
observaciones e indicaciones de la autoridad ambiental previas a la elaboración
del estudio de impacto ambiental, ya que de no producirse un pronunciamiento
oficial dentro de los sesenta días calendario fijados en la ley, se entiende
otorgada la respectiva licencia ambiental, sin necesidad de una evaluación de
los factores de riesgo ambiental derivados del proyecto, o de los planes
diseñados para contrarrestarlos.
Efectividad de
los deberes estatales
18. El artículo 80
de la Constitución coloca en cabeza del Estado el deber general de planificar
el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, con el fin de garantizar
su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además,
le impone el deber especial de prevenir y controlar el deterioro ambiental.
La efectividad de
los principios, derechos y deberes constitucionales es uno de los fines
sociales del Estado (C.P. art. 2º).
El silencio
administrativo positivo en materia de la construcción de obras públicas,
acarrea como consecuencia que la norma que impone al Estado el deber de
prevenir y controlar el deterioro ambiental, pierda efectividad. La entidad
promotora o constructora podría desatender las directrices trazadas por la
autoridad ambiental, potenciar los riesgos de impacto negativo sobre el
ecosistema o presentar planes de manejo ambiental inadecuados o insuficientes,
sin que el Estado, debido a la sanción por su ineficacia (silencio
administrativo positivo), pueda ejercer sus deberes constitucionales.
Resulta paradójico,
por decir lo menos, que la ineficacia del Estado - la omisión en pronunciarse
sobre la solicitud de una licencia ambiental - termine sancionada con mayor
ineficacia, en este caso, relevando a las autoridades de su deber
constitucional de prevenir y controlar el deterioro ambiental. La aplicación
del silencio administrativo, en estas condiciones, es inexequible, ya que viola
los artículos 2, 79 y 80 de la Carta.
Silencio
administrativo positivo y autorización municipal
19. A juicio del
demandante, la competencia que el inciso segundo del artículo 4 de la ley 105
de 1993 asigna a los municipios, para impartir "la autorización
correspondiente", vulnera el artículo 288 de la C.P., por tratarse de un
asunto ambiental. Quienes defienden la constitucionalidad de la norma,
puntualizan que entre las diferentes instancias públicas, no cabe abrigar el
temor de afectar el principio de coordinación, dado que la atribución se
refiere a los usos del suelo y, en todo caso, la institución del silencio
administrativo positivo no sacrifica ningún derecho fundamental.
En realidad, tanto
los usos del suelo como la conservación del ambiente, dentro de su jurisdicción,
no son ajenas al municipio ni a sus autoridades (C.P., arts 313 -7 y 9 y 315).
La competencia que la ley radica en las autoridades locales, toma en
consideración los efectos que la obra puede tener en el municipio. Las
regulaciones y exigencias existentes en este nivel, no pueden por lo tanto
desestimarse y de ahí que, además de la licencia ambiental, se haya previsto el
requisito de la autorización municipal.
A diferencia de la
obtención de la licencia ambiental, la Corte considera que en tratándose de la
autorización municipal, pese a que también ésta busca proteger intereses dignos
de tutela, la figura del silencio administrativo positivo es constitucional. El
municipio como entidad autogestora de sus intereses y dotada de una serie de
instituciones y mecanismos que permiten con cierta facilidad identificarlos y
promoverlos, bien puede en un término de treinta días - máxime si se cuenta con
el previo estudio del impacto ambiental y su verificación o convalidación por
parte de la Corporación respectiva -, pronunciarse respecto del proyecto de
obra pública ya sea en un sentido positivo o negativo. En cualquiera de los dos
eventos - la autorización o su denegación -, el municipio tiene la oportunidad
de expresar y articular en debida forma el interés local. Inclusive, si se
niega a impartir la autorización, corresponderá a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo determinar el contenido, alcance y legitimidad de la
pretensión municipal.
En un ámbito que
trasciende el del propio municipio, ciertamente es más difícil y complejo, en
un término invariable de sesenta días, acertar el impacto ambiental de una obra
pública. Es más razonable suponer que en la escala municipal, luego de obtenida
la licencia ambiental, sea posible que en un plazo de treinta días, la
autoridad local pueda adoptar la decisión que corresponda. De otra parte, cabe
reiterar que las competencias locales, que ordinariamente se ejercitan en los
términos de la ley, en un Estado unitario no pueden aislarse respecto de los
niveles departamentales, regionales y nacionales. Se impone que en asuntos y
materias que trascienden los confines municipales, se establezcan pautas
expeditas de coordinación con otras instancias de decisión. El silencio
administrativo positivo, siempre que no signifique un vaciamiento de las
competencias locales y una afectación del núcleo esencial de su autonomía,
puede admitirse como recurso idóneo de coordinación de la función pública. La
Corte declarará la exequibilidad de la disposición demandada al encontrarla ajustada
a la Constitución y por no entrañar una injerencia indebida y desproporcionada
en el campo de la autonomía municipal.
Competencias en
la esfera ambiental
20. El actor demanda
el inciso 3º del artículo 4º de la Ley 105 de 1993, ya que en su criterio
atribuir a las autoridades de transporte la facultad de regular los niveles
máximos de emisión de sustancias, ruidos y gases contaminantes de los motores
de los distintos tipos de naves y vehículos, viola el artículo 188 de la
Constitución. Este artículo dispone que el Presidente de la República simboliza
la unidad nacional y que, al jurar cumplir con la Constitución y la ley, se
obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos.
La Corte no
encuentra relación alguna entre el contenido de la norma demandada y el
artículo 188 de la Constitución. De la argumentación del demandante se infiere
la idea de que sería contrario a la Constitución, que la ley asignara una
función que materialmente debería corresponder a una autoridad o dependencia, a
otra diferente. En este caso, siguiendo el raciocinio del actor, la ley no
podría conferir al Ministerio del Transporte una atribución que por la
naturaleza del asunto - establecimiento de los niveles máximos de emisión de
sustancias, ruidos y gases contaminantes -, debería corresponder al Ministerio
del Medio Ambiente.
La disposición
legal, a juicio de la Corte, es exequible, pues se relaciona con las
atribuciones constitucionales del Congreso en cuya virtud puede éste asignarle
objetivos a la administración nacional (C.P., arts. 150-7 y 189-16).
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 4º de la Ley 105 de 1993, salvo la expresión "Vencido este
término se aplicará el silencio administrativo positivo", contenida en
su inciso 1º, la cual se declara INEXEQUIBLE.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 1993 |
740 | C-329-95
Sentencia No
Sentencia C-329/95
ALCALDE-Funciones
El alcalde, en su calidad de autoridad
pública, comprometido como está con el cumplimiento de los fines esenciales del
Estado, deberá asegurar en especial la convivencia pacífica y la protección a
los habitantes en su vida, honra y bienes. Para la efectiva realización de
estos objetivos, al citado funcionario le corresponde consultar la política
general de orden público determinada por el presidente de la República y, por
tanto, debe obedecer la órdenes que reciba de él o de los gobernadores. Lo
anterior, porque es atribución exclusiva del alcalde la de conservar el orden público
en su localidad. Para ello, el Constituyente le ha dado el carácter de primera
autoridad de policía del municipio, y le ha encargado a la Policía Nacional
cumplir con prontitud y diligencia las instrucciones que el mencionado
funcionario imparta por intermedio del respectivo comandante.
AUTONOMIA LEGISLATIVA
El legislador goza, por mandato
de la Constitución, de plena libertad, independencia y autonomía para
determinar los parámetros, criterios y reglas a seguir en cuanto a la
definición de alguna de las materias que le corresponde reglamentar, como es el
caso del régimen de prohibiciones para la elección y el ejercicio de la
función de alcalde, gobernador, concejal o diputado.
INHABILIDADES DEL ALCALDE-Segundo grado de afinidad/INHABILIDADES
PARA CONCEJAL
La norma acusada determina un
trato jurídico distinto para los alcaldes y concejales, el cual persigue la
finalidad de combatir el nepotismo y de garantizar una transparencia en el
ejercicio de los distintos cargos que conforman la administración municipal.
Ese trato, de acuerdo con lo establecido en la jurisprudencia citada, resulta
razonable, coherente y racional. Además, interpreta cabalmente el espíritu de
la Constitución y pone en práctica los valores en ella contenidos, pues, como
se estableció, en vez de vulnerar el derecho fundamental a la igualdad, lo
reconoce y lo desarrolla. Debe esta Corte señalar, acogiendon el concepto
fiscal, que mal podría realizarse un análisis de constitucionalidad cuando la
demanda versa sobre la supuesta desigualdad existente entre dos normas legales;
es decir, entre disposiciones de igual categoría y fuerza jurídica y no en el
confrontamiento entre la ley denunciada y el texto de la Carta Política.
Referencia: expedientes (acumulados) Nos. D-789 y D-797.
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 9o. del artículo
95 de la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar
la organización y el funcionamiento de los municipios”.
Actores: Marino Vélez V. y Efraín Vélez V.
Tema: Inhabilidad para ser elegido alcalde.
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA
Santafé
de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos Marino Vélez V. por una parte, y Efraín Vélez V.
por la otra, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandaron
la inexequibilidad del numeral 9o. del artículo 95 de la Ley 136 de 1994,
"por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios". La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en sesión llevada a cabo el día quince (15) de noviembre de
1994, resolvió acumular las demandas de la referencia, y en consecuencia,
ordenó que se les diera un trámite conjunto para ser decididas en la misma
sentencia.
Admitidas las demandas, se ordenaron las comunicaciones
constitucionales y legales correspondientes; se fijó en lista el negocio en la
Secretaría General de la Corporación para efectos de la intervención ciudadana
y, simultáneamente, se dio traslado al procurador general de la Nación, quien
se declaró impedido para rendir el concepto de su competencia, por haber sido
miembro del Congreso de la República durante la tramitación de la ley acusada.
La Corte Constitucional, mediante Auto de fecha dos (2) de febrero de 1995
aceptó el impedimento manifestado por el doctor Orlando Vásquez Velásquez, y
ordenó que se le diera traslado de la presente demanda al señor viceprocurador
general de la Nación, quién rindió el concepto de su cargo, en los términos del
artículo 7o del
Decreto 2067 de 1991.
Una vez cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242
de la Constitución y en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver
sobre las demandas de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de las disposiciones demandadas es el siguiente:
LEY 136 DE
1994
"por
la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios"
"................................................................................................................"
"ARTICULO 95. INHABILIDADES. No podrá ser elegido ni
designado alcalde quien:
"................................................................................................................"
"9. Esté vinculado por matrimonio, unión permanente o
parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de
afinidad o primero civil con personas que se hubieren inscrito por el
mismo partido o movimiento para la elección de miembros al concejo Municipal
respectivo."
La subraya corresponde al aparte demandado por el actor.
III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estiman los actores que la disposición demandada es violatoria de
los artículos 13 y 40 de la Constitución Política.
2. Fundamentos de la demanda.
Consideran los diversos demandantes -quienes exponen argumentos
análogos-, que la norma acusada transgrede el artículo 13 de la Constitución
Política, toda vez que crea “una odiosa discriminación” para aquellos
aspirantes a alcaldes, en relación con los candidatos a concejales, ya que para
lo últimos únicamente se inhabilita al que se encuentre en primer grado de
afinidad, en relación con aquellas personas que se inscriban por el mismo
partido o movimiento político para elección, en la misma fecha, de cargos o
para ser miembro de corporaciones públicas.
En virtud de ello, señala uno de los interesados que “si las
INHABILIDADES son de doble vía o recíprocas, se le esta dando un trato DESIGUAL
al aspirante a la alcaldía, ya que se le impone un grado de parentesco más que
el determinado para el aspirante al concejo, y con ello se viola
ostensiblemente LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD E IGUALDAD, ya que al aspirante a la
alcaldía se le limita su derecho a ser elegido, no recibiendo EL MISMO TRATO
POR RAZON DE SU ORIGEN FAMILIAR que el que se le otorga al aspirante al
concejo, y en esto no se observa por ningún lado una razón de justicia
distributiva, valedera, legal, y menos constitucional, que indique o permita
tal DISCRIMINACION” (mayúsculas y resaltado del actor).
Igualmente aducen que la norma demandada viola el artículo 40
superior, ya que “precisamente, la ley 136 de 1994, en su numeral 9o., con la
frase 'HASTA EL SEGUNDO GRADO DE AFINIDAD' le cercena, por así decirlo,
al aspirante a la alcaldía, por razón de su ORIGEN FAMILIAR, su DERECHO A SER
ELEGIDO, aplicando una discriminación no sólo frente a su propio 'cuñado', y
su familia, sino también frente a su propia Comunidad, por cuanto delante de
todos se le aplica una 'CAPITIS DIMINUTIO' que no se compadece ni con el
principio de EQUIDAD ni con los propósitos humanísticos del Estado SOCIAL de
derecho que nos cobija a todos los colombianos” (mayúsculas y resaltado del
actor).
V. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad legal, el señor viceprocurador general de la
Nación se pronunció sobre la demanda presentada por los actores y solicitó a
esta Corporación que se declare la exequibilidad de las norma acusada.
En primer lugar, manifiesta el referido funcionario que tanto la
Constitución Política de 1886 como la de 1991, contienen una serie de normas
que fijan el marco de responsabilidad de los servidores públicos. “En uno y
otro -afirma- se encuentra informada la ratio iuris del régimen
de inhabilidades para acceder al servicio público y permanecer en él, como el
de las incompatibilidades. Así, recuerda que la Sala Plena de la Corte Suprema
de Justicia, en sentencia de fecha 12 de agosto de 1982, con ponencia del
doctor Manuel Gaona Cruz señaló los alcances del régimen de incompatibilidades
en los siguientes términos:
“Todos estos aspectos suponen en común que quien decide asumir
función pública, se acoge al régimen estatutario constitucional y legal del
funcionario y se somete a sus mandatos, siendo libre de hacerlo o de
abstenerse, pero no de sustraerse de ellos una vez adquieren el status de
funcionario público. Pues la función pública supone no sólo la tutela implícita
de la libertad de trabajo y escogencia de actividad, de oficio o de profesión,
sino también la explícita de garantía de imparcialidad, decoro, dignidad,
probidad, aptitud, capacidad e idoneidad de los funcionarios que el Estado le
debe a sus gobernados. No le basta al funcionario no violar la Constitución y
la Ley como los demás ciudadanos, sino que a él se le exige además cumplir con
los deberes asignados y tener que ceñirse a los mandamientos legales
autorizados por la Carta, relativos a su comportamiento en relación con su
función, de manera que si no lo hace compromete la investidura que ejerce y
queda sometido a la jurisdicción correccional o disciplinaria respectiva.”
Además, considera el concepto que “en el reconocimiento
constitucional de la competencia legislativa para la determinación del régimen
de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores elegidos por voto
popular del nivel territorial (art.293), es perfectamente razonable, en el
propósito de tutela de los intereses colectivos, de la acumulación indebida de
cargos públicos y de prácticas de nepotismo, que dado el supuesto de la
pertenencia a un mismo partido o movimiento político, la unión matrimonial o de
hecho y el parentesco ocasionen la inhabilidad al aspirante de la alcaldía, su
cuñado su cónyuge o pariente se hubiere inscrito al concejo del mismo
municipio.”
Para el señor viceprocurador, la acusación fundamentada en el
establecimiento de un trato discriminado en relación con los aspirantes a los
concejos municipales, no debe prosperar, ya que, en su sentir, “no es dable en
esta clase de control para la determinación de su valor constitucional, la
comparación de dos disposiciones de orden legal".
Adicionalmente, afirma que es justificada la consagración de un
régimen de inhabilidades más amplio para los aspirantes a alcalde, ya que se
trata de un funcionario que goza de la facultad de tomar decisiones
unilaterales y tiene una mayor autonomía en el ejercicio de sus funciones que
los concejales. En consecuencia, argumenta que “la inhabilidad para el primero
es razonablemente más drástica que para los segundos, pues el legislador, en la
autonomía que le ha otorgado la Carta para su regulación, está habilitado para
sopesar la rigurosidad que atendiendo criterios moralizadores y de probidad,
garanticen una adecuada función pública.”
Finalmente, sostiene que la norma demandada no viola el principio
que garantiza el acceso de todo ciudadano al ejercicio del poder político, ya
que, como lo sostuvo la Corte Suprema de Justicia en la sentencia citada, la
persona que decide aspirar a un cargo público, lo debe hacer atendiendo los
requisitos de orden legal y constitucional previstos para tal efecto, los
cuales se adecuarán al grado de responsabilidad personal del cargo.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
Por dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de
una ley de la República, es competente la Corte Constitucional para decidir
sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta
Fundamental.
2. El régimen constitucional del alcalde como primera autoridad
municipal.
En materia de ordenamiento territorial, la
Carta Política de 1991 introdujo profundas modificaciones encaminadas a que el
Estado lograra un mayor dinamismo en el cumplimiento de sus obligaciones
políticas, económicas y sociales; particularmente a nivel de las comunidades
locales. Dentro de esas modificaciones, quizás la más importante es la cristalización
del proceso de modernización y fortalecimiento del municipio colombiano,
propuesto desde la Constitución de 1886[1] pero tan sólo
implementado verdaderamente a partir de la reforma de 1986, a través de la
elección popular de los alcaldes.
Fue, en efecto, el Constituyente de 1991 el
encargado de definir, para los municipios del país, una tarea trascendental en
el ámbito de las diferentes relaciones de orden político-territorial que surgen
dentro de un Estado como el colombiano. Ello se logró, en primer lugar, al
considerarlo como una “entidad fundamental de la división
político-administrativa del Estado” (art. 311), titular de una serie de
prerrogativas y responsable del cumplimiento de nuevas funciones, encaminadas a
lograr una real descentralización territorial, dentro del marco propio de la
democracia participativa, que constituye presupuesto básico del Estado social
de derecho.
Esta modernización político-administrativa
de las entidades territoriales requirió, asimismo, redefinir las calidades,
funciones y responsabilidades de las autoridades públicas, tanto a nivel
municipal como departamental. No debe olvidarse que, en la actualidad, tanto el
gobernador como el alcalde juegan un nuevo papel en materia de relaciones
territoriales, pues la posibilidad que la Carta Política estableció para crear
nuevas entidades -como las provincias, los territorios indígenas y las
regiones, entre otros,-, significa que las autoridades locales deberán no sólo
preocuparse por los asuntos de su competencia, sino que también deberán
colaborar armónicamente en la constitución y funcionamiento de nuevos proyectos
de mayor ámbito y cobertura territorial, que consecuentemente acarrearán un
beneficio común a los habitantes de una determinada zona. Asimismo, recuérdese
que la Constitución Política de 1991 estableció en cabeza de departamentos y
municipios nuevas responsabilidades, particularmente en materia de prestación
de servicios públicos (Arts. 317, 356 y 357 C.P.), las cuales no sólo
garantizan una mayor independencia y autonomía para esas entidades territoriales,
sino que las obliga a adquirir mayores compromisos respecto del recaudo, manejo
y destinación de sus finanzas públicas.
Dentro de estos criterios, el Constituyente
de 1991 estableció un régimen jurídico para los alcaldes municipales, que
recoge algunas de las características establecidas en anteriores Constituciones
y ordenamientos legales, e introduce nuevas calidades, funciones y deberes de
conformidad con lo hasta ahora expuesto.
El alcalde, elegido popularmente para
períodos de tres años (Arts. 314), ha sido calificado por la Carta Política
como “jefe de la administración local y representante legal del municipio”
(art. 314 C.P.). Al ser elegido por los habitantes del municipio, esta
autoridad perdió su dependencia jerárquica y administrativa de los gobernadores
y del presidente de la República -para el caso de Santafé de Bogotá-, lo que
significa una mayor independencia y autonomía en el desarrollo de su gestión y
en la toma de las decisiones, aunque con las limitaciones que establece el
Estatuto Superior, como es el caso del manejo del orden público (art. 315-2) y
la posibilidad de que el Presidente y los gobernadores, en los casos
taxativamente señalados por la ley, los suspendan o los destituyan.
Asimismo, conviene recordar que quienes
aspiren a ocupar el cargo de alcalde en un municipio, deberán presentar ante
sus electores un programa de gobierno, el cual se constituye en el presupuesto
básico para que los votantes, en aras de la democracia participativa, puedan
ejercer una adecuada función fiscalizadora y, eventualmente, revocar el mandato
conferido en las urnas (Arts. 40-4 y 259 C.P.).
Ahora bien, como se señaló, el alcalde, en
su calidad de autoridad pública, comprometido como está con el cumplimiento de
los fines esenciales del Estado, deberá asegurar en especial la convivencia
pacífica y la protección a los habitantes en su vida, honra y bienes. Para la
efectiva realización de estos objetivos, al citado funcionario le corresponde
consultar la política general de orden público determinada por el presidente de
la República y, por tanto, debe obedecer la órdenes que reciba de él o de los
gobernadores. Lo anterior, porque es atribución exclusiva del alcalde la de
conservar el orden público en su localidad. Para ello, el Constituyente le ha
dado el carácter de primera autoridad de policía del municipio, y le ha
encargado a la Policía Nacional cumplir con prontitud y diligencia las
instrucciones que el mencionado funcionario imparta por intermedio del
respectivo comandante (art. 315-2 C.P.)
De igual forma, al alcalde, en su calidad de jefe de la
administración local, le corresponde nombrar y remover los empleados bajo su
dependencia y a los gerentes de las entidades descentralizadas de orden local;
crear, suprimir y fusionar los empleos de la administración, así como señalar
las correspondientes funciones y determinar sus emolumentos; suprimir o
fusionar entidades y dependencias municipales; presentar al Concejo los
proyectos de acuerdo relativos al plan de desarrollo económico y social y al
presupuesto anual de rentas y gastos; ordenar los gastos municipales; y
colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones (Cfr. Art. 315
C.P.).
Como puede apreciarse, el funcionamiento del municipio colombiano
depende de una relación armónica de colaboración entre el alcalde y el Concejo,
de forma tal que los acuerdos aprobados por éste (Art. 313) se constituyan en
las herramientas necesarias para que el alcalde pueda implementar sus políticas
administrativas.
3. La autonomía del legislador para establecer un régimen de
incompatibilidades e inhabilidades para alcaldes y concejales.
Así como el Constituyente, a través del denominado “Estatuto del
Congresista” (Constitución Política, Capítulo VI), quiso establecer con alguna
precisión el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, prohibiciones y
causales de pérdida de la investidura de los senadores y representantes de la
República, también determinó que, respecto de los demás ciudadanos que fueran
elegido por voto popular en las entidades territoriales, ese mismo régimen
fuese definido por el legislador, salvo que la Carta Política hubiese
establecido cosa diferente. En efecto, el artículo 293 superior prevé:
“ARTICULO 293. Sin perjuicio de lo establecido en la
Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades,
incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o
temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los
ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones
públicas en las entidades territoriales. La ley dictará también las demás
disposiciones necesarias para su elección y desempeño de funciones”.
Esa misma atribución fue conferida al legislador específicamente
para los casos de los diputados a las asambleas departamentales -en lo que se
refiere al régimen de incompatibilidades e inhabilidades- (Art. 299 C.P.), del
gobernador (Art. 303 C.P.) y de los concejales municipales (Art. 312 C.P.).
Respecto de los alcaldes la Carta Política no contempla ninguna norma en
particular, razón por la cual la competencia del Congreso de la República para
reglamentar la materia en comento se desprende de la norma superior transcrita.
Ahora bien, la Corte entiende que el legislador goza, por mandato
de la Constitución, de plena libertad, independencia y autonomía para
determinar los parámetros, criterios y reglas a seguir en cuanto a la
definición de alguna de las materias que le corresponde reglamentar, como es el
caso del régimen de prohibiciones para la elección y el ejercicio de la
función de alcalde, gobernador, concejal o diputado. Así las cosas, para
determinar -por ejemplo- una inhabilidad, que ha sido definida como “aquellas
circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan
que una persona sea elegida o designada en un cargo público, y en ciertos
casos, impiden el ejercicio del empleo a quienes ya se encuentran vinculados
al servicio, y tienen como objetivo primordial lograr la moralización,
idoneidad, probidad e imparcialidad de quienes van a ingresar o ya están
desempeñando empleos públicos”[2], o una incompatibilidad -que
se entiende como las limitaciones al servidor público durante el tiempo que
ostente dicha calidad-, necesariamente se deberá tener en consideración la
naturaleza propia de cada uno de los casos que corresponda regular a través de
la ley; es decir, uno será el régimen aplicable a los alcaldes, otro a los
concejales, uno más a los diputados y finalmente uno propio a los gobernadores,
para lo cual se deberá tener siempre presente la naturaleza del cargo, la
calidad del funcionario, sus atribuciones y su consecuente responsabilidad.
3. El caso en concreto
La demanda que ahora se presenta a consideración de la Corte,
versa sobre la acusación de inconstitucionalidad del numeral 9o del artículo 95 de la Ley 136
de 1993, por considerarlo los actores violatorio del derecho fundamental a la
igualdad y a la participación política (Arts. 13 y 40 C.P.). Se argumenta al
respecto que mientras el numeral 7o del
artículo 45 de la misma Ley establece que no podrá ser concejal quien se
“encuentre vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco
dentro de (...) primero de afinidad (...) y se inscriba por el mismo partido o
movimiento político para la elección de cargos, o de miembros de corporaciones
públicas que deba realizarse en la misma fecha”, la norma demandada prohibe la
elección de alcalde para quienes tengan un vínculo de “segundo de afinidad
(...) con personas que se hubieren inscrito por el mismo partido o movimiento
para la elección de miembros del Concejo Municipal respectivo”, con lo cual,
para los demandantes, se establece una clara “discriminación”.
El argumento de los actores parte de una premisa incorrecta, pues
confunden el derecho a la igualdad con la identidad absoluta de las partes -en
este caso, concejales y alcaldes-, cuando esta Corporación se ha pronunciado
reiteradamente respecto de la posibilidad de dar un tratamiento diferenciado a
una de las especies (alcaldes) que conforman un género (personas que son elegidas
por votación popular), cuando la naturaleza de esa especie (funciones y
responsabilidades administrativas del alcalde) así lo permite[3]. En efecto, esta Corte ha establecido:
“Ahora bien, el concepto de la igualdad ha ido evolucionando en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, así: en un primer pronunciamiento,
la Corporación sostuvo que la igualdad implicaba el trato igual entre los
iguales y el trato diferente entre los distintos. En un segundo fallo la Corte
agregó que para introducir una diferencia era necesario que ésta fuera
razonable en función de la presencia de diversos supuestos de hecho. En una
tercera sentencia la Corporación ha defendido el trato desigual para las minorías.
Ahora la Corte desea continuar con la depuración del concepto de igualdad en
virtud de la siguiente afirmación:
“El principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta
permite conferir un trato distinto a diferentes personas siempre que se den las
siguientes condiciones:
“- En primer lugar, que las personas se encuentren efectivamente
en distinta situación de hecho;
“- En segundo lugar, que el trato distinto que se les otorga tenga
una finalidad;
“- En tercer lugar, que dicha finalidad sea razonable, vale decir,
admisible desde la perspectiva de los valores y principios constitucionales;
“- En cuarto lugar, que el supuesto de hecho -esto es, la
diferencia de situación, la finalidad que se persigue y el trato desigual que
se otorga- sean coherentes entre sí o, lo que es lo mismo, guarden una
racionalidad interna;
“- Y en quinto lugar, que esa racionalidad sea proporcionada, de
suerte que la consecuencia jurídica que constituye el trato diferente no guarde
una absoluta desproporción con las circunstancias de hecho y la finalidad que
la justifican.
“Si concurren pues estas cinco circunstancias, el trato diferente
será admisible y por ello constitutivo de una diferenciación
constitucionalmente legítima; en caso contrario, el otorgar un trato desigual
será una discriminación contraria a la Constitución”.[4]
En virtud de lo anterior, debe señalarse que el legislador, al
ocuparse de las inhabilidades y las incompatibilidades en materia municipal,
definió un régimen jurídico propio, autónomo e independiente para los alcaldes
y otro para los concejales, es decir, le dio un tratamiento jurídico diferente
a personas que se encontraban en diferente situación de hecho. Y mal podría
establecer una normatividad idéntica cuando cada uno de ellos tiene unas
calidades, cumple unas funciones y asume unas responsabilidades que son en
esencia diferentes. Así, como se vio, mientras que el alcalde ostenta la
calidad de ser jefe de la administración local, el concejo es una corporación
pública de elección popular en la cual se deliberan asuntos locales y se
expiden normas que definen el marco de acción del gobierno municipal. Por ello,
la responsabilidad del primero frente al pueblo es individual, con lo cual se
da pie para la revocatoria del mandato; mientras que al segundo le atañe una
responsabilidad de índole colectiva en el cumplimiento de sus funciones, donde
la voluntad de uno de sus miembros no puede prevalecer, ni condicionar, ni
mucho menos definir la actuación de los demás. Asimismo, tampoco puede
olvidarse que al concejo municipal se le asigna la responsabilidad de ejercer
el control político sobre las actividades administrativa desarrolladas por el
alcalde. Por tanto, en aras de la imparcialidad, no es posible permitir que dos
personas que tengan una relación de parentesco como la que establece la norma
acusada, puedan ocupar los cargos a los que se ha hecho referencia, cuando el
uno le corresponde evaluar la conducta del otro.
Lo expuesto justifica la diferenciación planteada por el
legislador en cuanto a las inhabilidades aplicables a los aspirantes a la
alcaldía y al concejo, por razones de parentesco o de las relaciones
matrimoniales o de las uniones de hecho con personas inscritas por el mismo
partido o movimiento en la respectiva elección. Con miras a combatir el
nepotismo y la indebida acumulación de cargos públicos entre personas que
guardan una determinada relación, resulta entendible, razonable, y de
conformidad con la Constitución el que se hubiese querido aplicar un régimen
más drástico a los alcaldes -”segundo de afinidad”-, que a los concejales
-”primero de afinidad”-, habida cuenta, se reitera, de la naturaleza y de las
particularidades propias de cada uno de sus cargos.
En conclusión: la norma acusada determina un trato jurídico
distinto para los alcaldes y concejales, el cual persigue la finalidad de
combatir el nepotismo y de garantizar una transparencia en el ejercicio de los
distintos cargos que conforman la administración municipal. Ese trato, de
acuerdo con lo establecido en la jurisprudencia citada, resulta razonable,
coherente y racional. Además, interpreta cabalmente el espíritu de la
Constitución y pone en práctica los valores en ella contenidos, pues, como se
estableció, en vez de vulnerar el derecho fundamental a la igualdad, lo
reconoce y lo desarrolla.
Asimismo, esta Corporación estima pertinente anotar que la
disposición demandada tampoco atenta contra el derecho fundamental a la
participación política (Art. 40 C.P.), pues en momento alguno se está
impidiendo a las personas aspirar a ser elegidos; tan sólo se están
estableciendo unas limitaciones y reglas razonables que apuntan a preservar los
conceptos de moralidad e independencia, en aras del interés general.
Finalmente, debe esta Corte señalar, acogiendon el concepto
fiscal, que mal podría realizarse un análisis de constitucionalidad cuando la
demanda versa sobre la supuesta desigualdad existente entre dos normas legales;
es decir, entre disposiciones de igual categoría y fuerza jurídica y no en el
confrontamiento entre la ley denunciada y el texto de la Carta Política.
De igual forma, téngase en cuenta que una eventual declaratoria de
inexequibilidad en el caso bajo examen, conllevaría a que, en adelante, no
existiría causal alguna de inhabilidad por razones de relaciones de afinidad,
con lo cual, ahí sí, se desconocería el loable propósito del legislador ya
explicado en esta providencia.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, oído el concepto del señor viceprocurador general de la Nación
y cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V
E :
Declarar EXEQUIBLE la expresión “segundo de afinidad”,
contenida en el numeral 9o. del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, “por la cual
se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de
los municipios”.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional
y al Congreso de la República, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Magistrado
Ponente
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] José María Samper comentaba a propósito
del artículo 200 de la Constitución de 1886: “Como no es posible ser mandatario
sin recibir un mandato, y este se recibe por medio de la elección, ya
sea directa o indirecta, es claro para nosotros que los alcaldes, según el
querer de la Constitución, han de ser elegidos por el pueblo del
distrito, o cuando menos por su concejo municipal” (Samper José María. DERECHO
PUBLICO INTERNO, Editorial Temis, Bogotá, 1982; Págs. 612 y 613)
[2] Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia No. C-546/93 del 25 de noviembre de 1993. Magistrado Ponente: Carlos
Gaviria Díaz.
[3] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias
No. C-221/92 y T-122/93.
[4] Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia No. C-530/93 del 11 de noviembre de 1993. Magistrado Ponente:
Alejandro Martínez Caballero. |
741 | C-330-95
Sentencia No
Sentencia No. C-330/95
TRABAJADOR TEMPORAL-Protección
La finalidad de la norma es la
protección de los trabajadores, para que las empresas no abusen de la
posibilidad de contratar trabajadores temporales, haciendo a un lado los
permanentes. El fijar en el caso de este numeral un término mínimo de seis
meses, prorrogable "hasta por seis (6) meses más", es, precisamente,
la protección del trabajador permanente. Si la empresa quiere incrementar su
producción permanentemente, no podrá seguir este camino. En el proyecto de ley,
el término inicial y el de prórroga eran de un año, que el Congreso de la
República redujo a la mitad; pero la finalidad, inequívoca, era la misma.
Ref: Expediente D-819
Demanda de inconstitucionalidad del numeral 3o. del artículo 77
de la ley 50 de 1990 " Por la cual se introducen reformas al Código
Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones"
Actora:
Nohema Pinedo Ruiz
Magistrado Ponente:
Dr. Jorge Arango Mejía.
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en
acta número veintinueve (29), a los veintisiete (27) días del mes de julio de
mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. Antecedentes
La ciudadana Nohema Pinedo Ruiz, en uso del derecho consagrado en
los artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución, presentó
ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad en contra del numeral
3o. del artículo 177 de la ley 50 de 1990 "Por la cual se introducen
reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras
disposiciones".
Por auto del veinte (20) de febrero de 1994, el Magistrado
sustanciador admitió la demanda, ordenando la fijación del negocio en lista
para asegurar la intervención ciudadana dispuesta por los artículos 242,
numeral 1, de la Constitución, y 7, inciso segundo, del decreto 2067 de 1991.
Dispuso también el envío de copia de la demanda al señor Presidente de la
República, al señor Presidente del Congreso de la República, y al señor
Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y
recibido el concepto del señor Procurador General de la Nación, entra la Corte
a decidir.
A. NORMA ACUSADA.
El siguiente es el texto de la norma acusada, con la advertencia
que se subraya lo acusado.
"Ley 50 de
1990
(diciembre 28)
"Por la cual
se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras
disposiciones."
"...
" ART. 77.- Los usuarios de las empresas de servicios
temporales sólo podrán contratar con éstas en los siguientes casos:
"1. Cuando se trate de las labores ocasionales, accidentales
o transitorias a que se refiere el artículo 6o. del Código Sustantivo del
Trabajo.
"2. Cuando se requiere reemplazar personal en vacaciones, en
uso de licencia, en incapacidad por enfermedad o maternidad.
"3. Para atender incrementos en la producción, el transporte,
las ventas de productos o mercancías, los períodos estacionales de cosechas y
en la prestación de servicios, por un término de seis (6) meses
prorrogables por seis (6) meses más."
B. LA DEMANDA.
La demandante considera que el aparte acusado, del numeral tercero
del artículo 77 de la ley 50 de 1990, desconoce los derechos consagrados en los
artículos 13 y 333 de la Constitución.
Antes de concretar sus cargos, la demandante con fundamento en
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y en la misma ley 50 de 1990,
entra a demostrar que las empresas de servicios temporales son verdaderas
empresas comerciales y, que por lo tanto, tienen derecho a gozar de todos los
derechos y prerrogativas de éstas.
Así, pues, una vez establecido el carácter de empresas comerciales
de las empresas de servicios temporales, la actora considera que la norma
parcialmente acusada establece una discriminación entre las empresas de
servicios temporales y las empresas comerciales cuyo objeto social sea distinto
al de éstas, sin existir una justificación razonables para ello, pues a las
primeras el legislador les impone un límite en su derecho de contratación: el
término de duración de sus contratos, que es de seis meses prorrogable a un
año, mientras para las otras empresas dicho límite no existe.
Restricción ésta que, al mismo tiempo, limita la libertad de
trabajo tanto de las empresas de servicios temporales como de sus trabajadores.
Al respecto afirma:
" ...Hemos visto como de hecho las empresas de servicios
temporales son una organización como cualquiera otra. Sujeta en las relaciones
comerciales y laborales a todas las obligaciones y responsabilidades comunes a
cualquiera otra empresa. La limitación de su capacidad de contratación con sus
clientes no tiene justificación ni explicación en los hechos, sino en la norma
acusada que crea una desigualdad para el caso concreto de este tipo de
entidades... Lo que estamos reclamando es que la Ley le dé a estas empresas, el
mismo tratamiento que le da a todas las de su categoría..."
Por otra parte, considera que si el pilar fundamental de la
actividad económica, está en el trípode de libertad de empresa, libre
iniciativa y propiedad privada, tal como quedó consagrado en el artículo 333
de la Constitución, entonces es inconstitucional que el legislador establezca
límites al término de duración de los contratos de esta clase de empresas,
pues ello sólo puede ser producto de la realidad social, sobre todo en el
proceso de internacionalización de la economía que está viviendo el país y que
exige una nueva dinámica en las relaciones contractuales.
C. INTERVENCIONES.
De conformidad con el informe secretarial del ocho (8) de marzo de
1995, el término constitucional establecido para intervenir en la defensa o
impugnación del aparte demandado del numeral 3o., del artículo 77 de la ley 50
de 1990, transcurrió y venció en silencio.
D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Por medio del oficio número 600, de abril tres (3) de 1995, el
Procurador General de la Nación, doctor Orlando Vásquez Velásquez, rindió el
concepto de rigor, solicitando a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE la
expresión acusada del numeral 3o., del artículo 77 de la ley 50 de 1990.
Antes de examinar el cargo esgrimido por la demandante, el
Procurador General de la Nación hace un análisis de los fines y objetivos que
tuvo el legislador al expedir la ley 50 de 1990, en especial, el de la estricta
regulación de las empresas de servicios temporales, pues sólo por medio de
normas precisas, se podían frenar los abusos que estas empresas venían
cometiendo con los trabajadores vinculados a ellas. Razón por la que se les
exigió el cumplimiento de ciertos requisitos, tales como un capital mínimo, el
reconocimiento de personería jurídica, etc.
En relación con el cargo de la demanda, el Ministerio Público
expresa que fue palmaria la intención del legislador de limitar el término de
los contratos que podían suscribir las empresas de servicios temporales con sus
clientes, temporalidad que en algunos casos está determinada por la misma
actividad a desarrollar, tal como sucede con las situaciones reguladas en los
numerales 1o. y 2o., de la norma parcialmente acusada, o por un límite
razonable, tal como acontece con el numeral demandado. Esos límites en la
duración del contrato de servicios contribuyen no sólo otorgar mayor
estabilidad a los trabajadores, sino a frenar los abusos que estas compañías
estaban cometiendo.
Finaliza su concepto, afirmando que esta garantía en el lapso de
duración de los contratos que pueden suscribir estas empresas, adquiere
relevancia en el sistema económico actual de apertura e internacionalización.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Procede la Corte a resolver, previas las siguientes
consideraciones.
Primera.- Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de este
proceso, en virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución, pues la disposición demandada hace parte de una ley.
Segunda.- Lo que se controvierte
Se dice en la demanda que la norma acusada, al establecer "la
limitante de los seis meses", viola el derecho a la igualdad de las
empresas, consagrado en el artículo 13 de la Constitución.
Que viola, además, la libertad de trabajo, "tanto de la
empresa como de sus eventuales servidores".
También se la acusa de violar la libertad de empresa consagrada
por el artículo 333, porque éste dispone: "El Estado, por mandato de la
ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica". Lo
mismo que el inciso segundo del artículo 334, que reza: "El Estado, de
manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos
humanos..."
Será menester, en consecuencia, examinar la norma demandada a la
luz de la Constitución, y en particular a la luz de las disposiciones
constitucionales que se dicen quebrantadas.
Tercera.- Finalidad del artículo 77 de la ley 50 de 1990
El texto del artículo 77, del cual forma parte lo demandado, es el
siguiente:
"Artículo 77.- Los usuarios de las empresas de servicios
temporales sólo podrán contratar con éstas en los siguientes casos:
"1. Cuando se trate de las labores ocasionales, accidentales
o transitorias, a que se refiere el artículo 6o. del Código Sustantivo del
Trabajo.
"2. Cuando se requiere reemplazar personal en vacaciones, en
uso de licencia, en incapacidad por enfermedad o maternidad.
"3. Para atender incrementos en la producción, el transporte,
las ventas de productos o mercancías, los períodos estacionales de cosechas y
en la prestación de servicios, por un término de seis (6) meses prorrogable
hasta por seis (6) meses más".
Para la Corte es claro que la finalidad de la norma es la protección
de los trabajadores, para que las empresas no abusen de la posibilidad de
contratar trabajadores temporales, haciendo a un lado los permanentes. Esa
finalidad resulta evidente al examinar sus tres numerales.
El primero contempla las labores ocasionales, accidentales o
transitorias a que se refiere el artículo 6o. del Código Sustantivo del
Trabajo. Esta última norma define el trabajo ocasional, accidental o
transitorio como el de corta duración, y no mayor de un mes, que se refiere a
labores distintas de las actividades normales del patrono. En consecuencia, es
lógico que en este caso pueda el usuario de la empresa de servicios temporales
contratar con ella, especialmente porque sus necesidades no van más allá de las
que puedan atenderse con el trabajo ocasional.
También es razonable el evento previsto por el numeral 2, es
decir, el reemplazo de personal en vacaciones, en uso de licencia, en
incapacidad por enfermedad o maternidad. Todas estas circunstancias llevan
implícita la temporalidad del servicio.
Y, por último, el numeral 3, en el cual la finalidad protectora es
ostensible. Según éste la contratación de servicios temporales es posible en
estos casos:
a) Para atender incrementos en la producción, el transporte, las
ventas de productos o mercancías;
b) Para atender los incrementos en la cantidad de trabajo, que son
propios de los períodos estacionales de cosechas;
c) Para atender los incrementos en la prestación de servicios,
como puede ocurrir en un hotel situado en un balneario, en la llamada alta
temporada.
El fijar en el caso de este numeral un término mínimo de seis
meses, prorrogable "hasta por seis (6) meses más", es, precisamente,
la protección del trabajador permanente. Si la empresa quiere incrementar su
producción permanentemente, no podrá seguir este camino. En el proyecto de ley,
el término inicial y el de prórroga eran de un año, que el Congreso de la
República redujo a la mitad; pero la finalidad, inequívoca, era la misma. En la
exposición de motivos, al respecto, se lee:
"El control de las agencias temporales de empleo es un tema
clave para que la reforma laboral cumpla el objetivo de mejorar la estabilidad
de los trabajadores colombianos.
"El pliego de modificaciones incluye algunos puntos que
seguramente ayudarán a desmontar los abusos que bastantes perjuicios están
causando a los trabajadores. Son los siguientes:
"Se disminuyen a un año, con otro de prórroga, los períodos
máximos de contratación de trabajadores temporales. La medida debe evitar que
persista la tendencia de sustituir trabajadores permanentes por
temporales".
Si se compara esta norma con el artículo 25 de la Constitución, se
ve que se ajusta al principio de que el trabajo "goza, en todas sus
modalidades, de la especial protección del Estado."
Cuarta.- Por qué la norma acusada no viola el artículo 13 de la
Constitución.
Se ha dicho, y lo ha repetido esta Corte, en múltiples
oportunidades, que la igualdad consagrada por el artículo 13 de la Constitución
no es un principio abstracto, sino que debe tener en cuenta las diferencias
entre las personas, en razón de sí mismas y de las diversas circunstancias en
que puedan encontrarse. Prueba de ello es el mandato del inciso segundo de la
norma: "El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real
y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o
marginados".
El fijar límites a la forma de contratar de las empresas de
servicios temporales, consulta su razón de ser. Y esos límites que se establen
para la protección de los trabajadores, interpretan el inciso final del
artículo 13, según el cual "El Estado protegerá especialmente a aquellas
personas que por su condición económica se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta". Pues, dígase lo que se quiera, en la compleja
relación empresa de servicios temporales, usuario y trabajador, la parte más
débil es este último.
Evidentemente, no sería razonable dar a todas las empresas el
mismo trato, independientemente de su naturaleza, de sus actividades propias y
de sus fines.
Quinta.- Por qué no se quebrantan los artículos 333 y 334 de la
Constitución.
Es verdad que, al decir del inciso primero del artículo 333
"La actividad económica y la iniciativa privada son libres..."
Pero, también es cierto que tal libertad, según la norma, está
contenida "dentro de los límites de bien común". Nada más lejano a la
realidad, y a la sensatez, que sostener que es una libertad sin límites.
Y dentro del interés común está la paz laboral, que se consigue,
en parte, por la protección a los trabajadores.
Tampoco puede leerse parcialmente el inciso cuarto del mismo
artículo 333. De su lectura integral, se deduce que él está encaminado a evitar
o controlar cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición
dominante en el mercado nacional. Caso ajeno, en principio, al que se estudia
en esta sentencia.
Tampoco es aceptable el argumento consistente en que la
restricción temporal establecida en la disposición acusada, quebranta el
artículo 334, en cuanto éste prevé que "El Estado, de manera especial,
intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos...".
Precisamente, la norma acusada, al trazar límites a la contratación de los
servicios temporales, defiende la estabilidad en el trabajo. E impide que lo
que es excepcional, la contratación de servicios temporales, se convierta en lo
ordinario, en la regla general.
III. Conclusión.
Cómo no se observa el quebrantamiento de las normas
constitucionales señaladas en la demanda, ni de ninguna otra, la Corte
Constitucional declarará exequible el aparte demandado.
IV.- Decisión.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE el siguiente aparte del numeral 3 del
artículo 77 de la ley 50 de 1990 : "...por un término de seis (6) meses
prorrogable hasta por seis (6) meses más".
Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE
ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General |
742 | C-331-95
Sentencia No
Sentencia
No. C-331/95
NORMA
DEROGADA-Carencia actual
de objeto
En función de la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, ella debe conocer de disposiciones que hayan
sido acusadas y se encuentren derogadas, cuando tales normas continúen
produciendo efectos jurídicos. En cambio, si la norma demandada excluida del
ordenamiento jurídico no sigue surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo,
el pronunciamiento de constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de
objeto. Las normas derogadas nunca alcanzaron a surtir efectos jurídicos
prácticos.
REF:
Demandas No. D-718, D-721, D-733, D-736, D-741, D-743, D-744, D-745 y D-747.
Normas
acusadas: Artículos 199 y 202 de la Ley 136 de 1994 y Decreto 1678 de 1994.
Actores:
Edgar Higinio Villabona Carrero, José Cipriano Leon Castañeda y otros.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa
Fe de Bogotá, veintisiete (27) de julio de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
La
Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente
José Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía,
Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,
Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y
Vladimiro Naranjo Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA
CONSTITUCIÓN
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Los
ciudadanos Edgar Higinio Villabona Carrero, José Cipriano León Castañeda, Rosa
Ana Camacho Weverberg, Arturo Besada Lombana, Angel Humberto Rojas Cuesta,
Antonio Bustos Esguerra, Adriana Cedeño López, Eugenio Alfredo Castañeda
Espitaleta y Diego Franco Molina, presentaron demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 199 y 202 de la Ley 136 de 1994 y contra el Decreto 1678
de 1994, las cuales fueron radicadas en esta Corporación con los números D-718,
D-721, D-733, D-736, D-741, D-744, D-745 y D-747.
Cumplidos,
como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067
de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
1. Del texto legal objeto de revisión.
Las
normas demandadas preceptúan lo siguiente:
Art.
199 de la Ley 136 de 1994. “FACULTADES EXTRAORDINARIAS: Revístase al Presidente de la República de
precisas facultades para que, en el plazo de seis (6) meses contados a partir
de la promulgación de esta Ley, proceda a compilar las disposiciones constitucionales
y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de los municipios.
Para
este efecto, se podrá ordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar
aquellas que se encuentren repetidas o derogadas.”
Art.
202 de la Ley 136 de 1994. “FACULTADES EXTRAORDINARIAS. Revístase al señor Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias para que, en el plazo de dos
meses, contados a partir de la promulgación de esta Ley proceda a fijar limites
a las apropiaciones destinadas a gastos de funcionamiento de las Contralorías y
Personerías Distritales y Municipales.
“Para
el ejercicio de estas facultades, se integrará una comisión cuyo concepto
deberá ser tenido en cuenta por el Gobierno Nacional y estará conformado así:
a)
Tres senadores y dos representantes elegidos por las mesas directivas de las
respectivas cámaras;
b)
Un representante de la Federación Colombiana de Municipios;
c)
Un contralor distrital y uno municipal, designado por la entidad que lo
represente;
d)
un personero distrital o municipal, designado por la entidad que lo represente;
e)
El Presidente de la Federación Colombiana de Concejales”.
“Decreto
1678 de 1994
(agosto
1)
Por
el cual se fijan límites a las apropiaciones destinadas a gastos de
funcionamiento de las contralorías y personerías distritales y municipales.
El
Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y oída la
Comisión Asesora que allí se establece,
DECRETA:
Artículo
1º. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 202 de la Ley 136 de 1994, los
alcaldes al programar el presupuesto, y los concejos distritales y municipales
al aprobar las apropiaciones presupuestales destinadas a sufragar los gastos de
funcionamiento de las personerías y contralorías someterán a los límites
establecidos en el presente Decreto.
Artículo
2º. De conformidad con la clasificación establecida en el artículo 6º de la Ley
136 de 1994, los distritos y municipios podrán asignar un porcentaje de sus
presupuestos para sufragar los gastos de funcionamiento de las contralorías
distritales y municipales dentro de los límites que para cada categoría se indican
a continuación:
1.
Categoría especial: del 0.31% al 0.59%
2.Primera
categoría: 050% al 0.97%
3.
Segunda categoría: 0.76% al 1.79%
4.
En las demás categorías: del 1.75% al 2.68%
En
aquellos municipios donde no haya contralorías no se podrá incluir ni destinar
apropiación alguna para efectos del control fiscal.
Los
porcentajes señalados en este artículo, se calcularán sobre los ingresos
destinados para la respectiva vigencia fiscal, en los proyectos de presupuesto
de los distritos y municipios, excluyendo las transferencias que por cualquier
concepto les haga la Nación, los recursos del Fondo Nacional de Regalías, las
regalías, los recursos de crédito, los recursos naturales de cofinanciación,
las utilidades de las empresas industriales y comerciales y el superávit de los
establecimientos públicos de esos órdenes.
Artículo
3º. De conformidad con la clasificación establecida en el artículo 6º de la Ley
136 de 1994, los distritos y municipios podrán asignar un porcentaje de sus
presupuestos para sufragar los gastos de funcionamiento de las personerías
distritales y municipales, dentro de los límites que para cada categoría se
indican a continuación:
1.Categoría
especial: del 0.45% al 0.85%
2.
Primera categoría: del 0.69% al 1.39%
3.
Segunda categoría: del 1.09% al 2.57%
4.
Tercera categoría: 2.51% al 3.85%
5.
Cuarta categoría: 3.20% al 4.31%
6.
Para las categorías quinta y sexta se destinarán entre 120 y 315 salarios
mínimos legales mensuales.
La
determinación de las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las
personerías, en los términos de este Decreto, debe haberse consultado la planta
mínima de las personerías, establecida en el inciso segundo del artículo 168 de
la Ley 136 de 1994 y las nuevas funciones que la ley señala a estas entidades.
Los
porcentajes señalados en este artículo, se calcularán sobre los ingresos
estimados para la respectiva vigencia fiscal, en los proyectos del presupuesto
del nivel central de los distritos y municipios, excluyendo las transferencias
que por cualquier concepto les haga la Nación, los recursos del Fondo Nacional
de Regalías, las regalías, los recursos de crédito, los recursos nacionales de
cofinanciación, las utilidades de las empresas industriales y comerciales y el
superávit de los establecimientos públicos de esos órdenes.
Artículo
4º. Las apropiaciones para gastos de funcionamiento de la Contraloría y
Personería Distrital de Santafé de Bogotá, D.C., no podrán ser superiores,
anualmente y en su orden, al 0.5% y al 0.3%, ni inferiores al 0.2%, de los
ingresos estimados en el proyecto de presupuesto de la Administración Central.
De
la estimación de ingresos de la Administración Central se excluirá las
transferencias que por cualquier concepto le haga la Nación, los recursos del
Fondo Nacional de Regalías, los recursos de ingreso y de capital, los recursos
nacionales de cofinanciación, las utilidades de las empresas industriales y
comerciales y el superávit de los establecimientos públicos de esos órdenes.
Artículo
5º El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese
y cúmplase.
Dado
en Santafé de Bogotá, D.C. a 1º de agosto de 1994.
CESAR
GAVIRIA TRUJILLO
Ministro
de Gobierno. Fabio Villegas Ramírez
El
Viceministro de Hacienda y Crédito Público encargado de las funciones del
Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Héctor José Cadena
Clavijo.”
2.
De los argumentos de las demandas.
Los
actores consideran que las normas transcritas violan los artículos 1º, 2º, 3º,
4º, 113, 118, 119, 123, 125, 150.10, 151, 210, 267, 272, 287, 288, 298, 308,
313, 315, 329, 344.1, 352 y 353 de la Constitución Política y basan sus
pretensiones en cargos de forma y de fondo, que esta Corte expondrá en forma
agrupada, de acuerdo con los temas que trataron las diferentes demandas.
2.1.
Cargos de forma contra el Decreto Ley.
Varios
actores sostienen que el decreto ley que se demanda no cumple con las
exigencias de validez que establece el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución para que el gobierno pueda expedir un decreto con fuerza de ley,
por lo cual este decreto es inconstitucional.
De un
lado, según las demandas D-721, D-744, D-745 y D-747, debe haber solicitud
formal, previa y expresa de facultades extraordinarias de parte del Gobierno
para que el Congreso pueda otorgar las facultades una vez califique la
necesidad, conveniencia pública y la posibilidad jurídica para el caso. Ahora
bien los actores afirman que el gobierno nacional nunca solicitó las
facultades para limitar las apropiaciones destinadas a gastos de funcionamiento
de contralorías y personerías distritales y municipales, ya que tan solo
gestionó facultades extraordinarias para “compilar las disposiciones
constitucionales y legales vigentes para la organización y funcionamiento de
los municipios..” Esta labor sólo guarda relación con lo desarrollado en el
artículo 199 de la ley que se acusa. A pesar de ello, el Congreso de la
República autorizó unas facultades en el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 que
no fueron pedidas, por lo cual son inconstitucionales.
De
otro lado, los actores de las demandas D-744, D-745 y D-747 consideran que, de
acuerdo con lo publicado en las Gacetas del Congreso, resulta imposible
establecer con claridad que fue lo que solicitó el gobierno, por cuanto existe
incongruencia entre los diferentes textos aprobados en el trámite legislativo.
Así en la Gaceta 35 de 1993, se conceden facultades para que el Presidente
“proceda a compilar...”. En la Gaceta 154 de 1993 se otorgan facultades al Presidente
para que “proceda a compilar” y en la Gaceta 66 de 1992 proporciona facultades
para que el Presidente “proceda a codificar”. Por lo anterior, concluyen los
demandantes, se violó el artículo 158 de la Carta, que exige la unidad de
materia, pues el proyecto de ley de la Ley 136 de 1994 no se refiere a la misma
temática.
Por su
parte, el ciudadano cuya demanda se radicó con el número D-747 considera que
las normas demandadas vulneran el numeral 10 del artículo 150 de la Carta, por
cuanto esa norma exige la presencia de un quórum decisorio calificado que
autorice las facultades extraordinarias, aspecto que no se tuvo en cuenta en el
trámite legislativo de la Ley 136 de 1994.
Según
los actores de las demandas D-721 y D-744, el artículo 202 de la Ley 136 de
1994 dispone que para el ejercicio de la facultad referente a la fijación de
límites a las apropiaciones presupuestales de contralorías y personerías
territoriales, por parte del gobierno nacional, debe oírse una comisión
asesora, cuya conformación se dispone en el citado artículo. Ahora bien, estos
demandantes denuncian la inexistencia de la conformación de esa comisión, por
lo cual solicitan que se compulse copias a la Fiscalía General de la Nación y a
la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes para que esas
instituciones investiguen el presunto delito de falsedad ideológica y
prevaricato en que hubieren podido incurrir las personas que firmaron el
Decreto 1678 de 1994.
Los
actores de las demandas D-718, D-736, D-741 y D-744 arguyen que, de acuerdo con
lo preceptuado en el artículo 151 en concordancia con el 353 de la Carta, el
tema relativo a la aprobación, preparación, ejecución de presupuesto de
entidades territoriales debe realizarse a través de la ley orgánica del
presupuesto. Por lo tanto es inconstitucional el artículo 202 de la Ley 136 de
1994 que facultó al gobierno para proferir el Decreto 1678 de 1994 puesto que
establece parámetros generales para la programación y aprobación de los
presupuestos de entidades territoriales. En efecto, según los actores, la Ley
136 de 1994 no cumple con requisitos de fondo ni de forma que le permitan
ostentar la calidad de ley orgánica. Además, aclaran los actores de estas
demandas, una ley orgánica de presupuesto, por expresa disposición del
Constituyente, debe ser expedida solamente por el Congreso de la República, a
quien no le está permitido conceder facultades al Presidente de la República
para ello.
2.2
Cargos de fondo.
Varios
demandantes formulan cargos de fondo contra la Ley 136 de 1994 y el Decreto
1678 de 1994.
Así,
expone el actor de la demanda D-747 que el artículo 199 de la Ley 136 de 1994
vulneró el inciso 3º del numeral 10 del artículo 150 constitucional, en cuanto
dicha norma intenta burlar esa disposición constitucional al otorgar facultades
legislativas al ejecutivo para compilar normas, acción que resulta equivalente
a codificar. Según su criterio, la ordenación y eliminación de normas es una
labor interpretativa que equivale a codificar.
Además
opinan los impugnantes de las demandas D-743 y D-744 que el limitar las
apropiaciones presupuestales de las contralorías y personerías municipales y
distritales no hace más que suprimir el control fiscal, por cuanto la reducción
del presupuesto comporta la eliminación de un porcentaje considerable de los
trabajadores de esas entidades. Esto origina un problema social enorme y va en
contravía del espíritu que el Constituyente plasmó en el artículo 272 de la
Carta, cuando estatuye el control fiscal como factor primordial dentro del
esquema de la separación de poderes.
Los
ciudadanos que instauran las demandas D-721, D-733, D-736, D-741, D-744 y D-747
consideran que el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y el Decreto 1678 de 1994,
quebrantan el principio constitucional de la autonomía de las entidades
territoriales, pues las normas demandadas constituyen una evidente
interferencia del ejecutivo en aspectos vedados para el gobierno central. En
términos generales los actores explican el anterior argumento sobre la propia
definición de autonomía que el artículo 287 de la Constitución señala para las
entidades territoriales, y consideran que esa disposición, de manera
inequívoca, pretende otorgar a los gobiernos locales un grado de autogestión
que les permita encargarse de los asuntos internos propios. La vigilancia por
parte del poder central se reduce a un control de tutela, inspección que no
puede ir hasta la anulación de la autonomía en el manejo de asuntos internos,
como la que resulta de la enorme limitación del presupuesto de uno de los entes
de control fiscal más importantes a nivel territorial.
Consideran
los actores de las demandas D-733, D-741 y D-744 que el Congreso de la
República no está autorizado constitucionalmente para regular la iniciativa
presupuestal en el ámbito local, aspecto que también vulnera la autonomía
presupuestal de los entes territoriales, ya que existe expresa disposición
constitucional que otorga a las Asambleas Departamentales (artículo 300.5 de la
Carta) y a los Concejos (artículo 313.5 constitucional) la facultad de expedir
normas orgánicas de presupuesto de rentas y gastos locales de acuerdo con sus
necesidades y con sus recursos, siempre y cuando no se contraríen disposiciones
constitucionales o legales. Además, según los demandantes, conforme al artículo
272 de la Carta, la facultad exclusiva de organizar las contralorías como
entidades autónomas administrativa y presupuestalmente le corresponde a las
asambleas departamentales y a los concejos municipales o distritales. Incluso
el artículo 308 de la Carta otorga al legislador la facultad de fijar límites a
las apropiaciones presupuestales departamentales destinadas al pago de
honorarios de diputados y gastos de funcionamiento de asambleas y contralorías
departamentales pero, según los actores, no otorga dichas facultades al
legislador para referirse a las apropiaciones de las contralorías municipales y
distritales. Entonces, concluyen los ciudadanos de las acciones D-721 y D-733,
si el Congreso no tiene tales facultades, menos tiene competencia para revestir
al Presidente de facultades extraordinarias que limiten las apropiaciones
presupuestales. Por consiguiente, cuando el gobierno fija límites a las
destinaciones presupuestales de las contralorías y personerías municipales y
distritales no hace otra cosa que violar la autonomía territorial y por ende
desconoce la Constitución.
2.3.
Cargos específicos en relación con las contralorías y personerías distritales
Los
actores de las demandas D-736 D-741 y D-743 consideran que el artículo 41
transitorio de la Carta establece que, en caso de que el Congreso de la
República no expida el Estatuto de Santafé de Bogotá, en un plazo de 2 años
contados a partir de la promulgación de la Constitución, el Gobierno Nacional,
por una sola vez, estaría facultado para ello. Así, el Gobierno expidió
el Decreto 1421 de 1993. Por lo anterior concluye el demandante que la
facultad del Gobierno se finiquitó y a partir de ese momento quedó vedado con
carácter permanente y perpetuo para el ejecutivo la posibilidad de ocuparse,
por medio de sus actos, de asuntos referentes a la estructura administrativa,
política o fiscal de la capital de la República.
Además,
según estos actores, las normas demandadas, en cuanto hacen referencia a Santa
Fé de Bogotá, son violatorias de la Constitución, porque regulan través de una
norma ordinaria, un tema que afecta competencias propias de una ley que, según
el artículo 322 de la Carta es "especial", tanto material como
formalmente. Según los actores, el artículo 322 de la Carta permite
diferenciar una ley especial de una ley ordinaria, por cuanto la primera
requiere de requisitos propios, diferentes al surtido en la Ley 136 de 1994.
Finalmente,
la demanda D-743 considera que se vulneró el principio de la autonomía del
Distrito Capital, puesto que el artículo 5º del Decreto 1421 de 1993 otorgó al
concejo distrital, entre otras, la atribución de la organización, la
estructuración de la contraloría y personería distrital a través de “normas
necesarias” que garanticen su funcionamiento autónomo e independiente.
3.
Intervención de Autoridades Públicas
3.1.
Intervención del Ministro de Gobierno.
El
ciudadano Horacio Serpa Uribe, en su calidad de Ministro de Gobierno,
interviene en el proceso de la referencia y señala que, conforme a la
publicación de la Gaceta del Congreso número 66 de 1992, puede verse claramente
que el proyecto tuvo iniciativa gubernamental. Así, el Ministerio de Gobierno
radicó el proyecto de ley, que luego se convertiría en la Ley 136 de 1994, y en
el artículo 168 del mencionado proyecto, el Gobierno pidió precisas facultades
extraordinarias para codificar las disposiciones legales y constitucionales
vigentes para la organización y funcionamiento del municipio.
Según
este ciudadano, esta labor del ejecutivo no vulnera el numeral 10 del artículo
150 de la Carta, pues no equivale a la expedición de un código. Es una labor de
técnica legislativa que no va en contravía de la Constitución, por cuanto al
realizar una tarea compiladora no se derogan normas, sino que se realiza una
labor interpretativa, viable en su calidad de legislador extraordinario.
Finalmente,
en relación con el artículo 202 de la ley 136 de 1994 y el Decreto 1678 de
1994, el Ministro de Gobierno solicita a la Corte Constitucional que se declare
inhibida para conocer de las demandas al respecto, puesto que dichas normas
fueron derogadas expresamente por la Ley 166 de 1994, sin que alcanzaran a
generar o a regular situaciones jurídicas para las cuales fueron creadas.
3.2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El
ciudadano Cesar Augusto López Botero, en su calidad de apoderado del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, interviene en el proceso y solicita a la Corte
Constitucional que se inhiba de conocer el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y
el Decreto 1678 de 1994, debido a que la Ley 166 de 1994 derogó expresamente
esas disposiciones antes de que ellas produjeran efectos jurídicos. Pero en
caso de no acceder a dicha solicitud, el ciudadano pide la declaratoria de
constitucionalidad de las normas acusadas.
Según
su criterio, la falta de solicitud expresa de facultades extraordinarias por
parte del Presidente de la República -en caso de que hubiere ocurrido-
configura un vicio de procedimiento que es subsanable a la luz del parágrafo
del artículo 241 de la Carta, el artículo 5º del Reglamento del Congreso y la
jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Respecto
al cargo formulado por los actores que sostienen que debe otorgarse un trámite
de ley orgánica a la norma demandada, el ciudadano López considera que a través
de estas leyes se estudia lo relativo a la aprobación, preparación y ejecución
del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, y no lo referente a gastos
municipales, por cuanto dichas normas se fijan en los presupuestos municipales
que se dictan anualmente. En ese mismo orden de ideas, el ciudadano afirma que
la ley especial que regula lo relativo al distrito capital no es inmutable, por
lo tanto en caso de presentarse situaciones fácticas como las que se plantearon
en las normas en estudio, el Legislador puede obtener el reconocimiento de la
variación en una ley ordinaria posterior.
De otro
lado, este ciudadano considera que la autonomía no es un concepto absoluto sino
que debe entenderse dentro del marco de la unidad de un Estado, y por tanto el
artículo demandado realiza una limitación al presupuesto fundamentada en el
artículo 320 de la Carta. Esta norma efectúa una categorización de municipios y
permite una señalización de diferentes regímenes para su organización, aspecto
que autoriza una limitación de gastos de las Contralorías y personerías de las
entidades territoriales.
La
autonomía presupuestal no se ve afectada, opina el ciudadano impugnante, por
cuanto a los Concejos les corresponde fijar límites presupuestales dentro de
los parámetros señalados en el decreto. La independencia de los órganos de
control no significa soberanía presupuestal, ya que estos deben tener en cuenta
la disponibilidad de recursos de la respectiva localidad.
Finalmente,
según este ciudadano, la acusación realizada contra el artículo 199 de la ley
136 de 1994, con relación a la facultad para compilar normas que el Congreso le
otorgó al ejecutivo, no es de recibo, por cuanto la labor de esta norma
demandada es la de unificar disposiciones legales de manera coherente y
sencilla que respondan al principio de colaboración entre las ramas del poder
público, aspecto que está lejos de ser una labor de creación de normas, esto es
codificar, labor prohibida para el Gobierno.
4.
Del concepto del Procurador General de la Nación.
La
Corte Constitucional, mediante auto de febrero 9 de 1995, acepta el impedimento
presentado por el Procurador General de la Nación y por tanto el presente
concepto fiscal fue presentado por el Viceprocurador General de la Nación.
Con
relación al artículo 199 de la Ley 136 de 1994, el Ministerio Público solicita
a la Corte Constitucional someterse a lo resuelto en la sentencia de marzo 23
de 1995 que declaró inexequible dicha norma, por cuanto opera el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional.
Respecto
del artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y el Decreto 1678 de 1994, el
Viceprocurador solicita a la Corte que se declare inhibida para conocer de la
constitucionalidad de las normas citadas, ya que la Ley 166 de 1994 derogó
expresamente las disposiciones acusadas sin que hayan producido efecto jurídico
alguno. La Vista Fiscal considera que, en armonía con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, la derogación de normas no conduce necesariamente a la
inhibición, por cuanto la función de la Corte como guardiana de la Constitución
está llamada a sentar doctrina. Pero cuando desaparece la norma del ordenamiento
jurídico por voluntad del legislador y ella no ha producido ningún efecto, el
pronunciamiento de esta Corporación carece de objeto actual, pues la norma no
está en condiciones de quebrantar el ordenamiento jurídico,
A pesar
de lo anterior, el Ministerio Público deja expresa constancia que existe una
“contradicción absoluta” entre la norma derogada y la Constitución, por cuanto
los postulados de autonomía de los entes territoriales y el principio de la
descentralización de la nueva Carta se ven claramente vulnerados por las
disposiciones demandadas. Esta conclusión deriva, según su criterio, de una
interpretación sistemática de los artículos 287, 313.5, 272.3 de la Carta, ya
que es el Concejo el órgano a quien por expresa delegación constitucional, le
corresponde desarrollar la competencia para otorgar presupuestos a las
contralorías municipales, que debe atender a las necesidades y recursos
locales, aspecto que le permite funcionar como entidades realmente técnicas con
autonomía administrativa y presupuestal. Estas normas cercenaban entonces
"la posibilidad de ejercer la función pública encomendada a las
Contralorías”.
II. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- La
Corte Constitucional es competente para conocer del proceso de la referencia,
de conformidad con los numerales 4º y 5º del artículo 241 de la Constitución
Política, puesto que se ha demandado parcialmente una ley expedida por el
Congreso de la República y un decreto con fuerza de ley.
Cosa
Juzgada
2- Las
demandas de la referencia fueron admitidas el día 16 de septiembre de 1994. Más
tarde, el artículo 199 de la Ley 136 de 1994, fue objeto de un pronunciamiento
por la Corte Constitucional. En efecto, la sentencia No. C-129 del 23 de marzo
de 1995 declaró inexequible la disposición en comento. Así, en este proceso nos
encontramos ante la presencia de una demanda contra una norma que ya ha sido
estudiada por la Corte Constitucional, presentándose la figura de la cosa
juzgada constitucional, tal como la estatuye el artículo 243 de la Carta, de
suerte que con relación al artículo 199 de la Ley 136 de 1994, se estará a lo
resuelto en la sentencia precitada.
Sustracción
de materia y sentencia inhibitoria.
3- La
Corte Constitucional ha reiterado que en función de la guarda de la integridad
y supremacía de la Constitución, ella debe conocer de disposiciones que hayan
sido acusadas y se encuentren derogadas, cuando tales normas continúen
produciendo efectos jurídicos[1]. En cambio, si
la norma demandada excluida del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo
efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad
resulta inocuo, por carencia de objeto.
4- En
este orden de ideas, la Corte debe examinar si las normas demandadas excluidas
del ordenamiento jurídico ocasionan o produjeron efectos jurídicos, que
justifiquen el pronunciamiento de este Tribunal. Al respecto esta Corporación
coincide con el Ministerio Público al afirmar que las normas derogadas nunca
alcanzaron a surtir efectos jurídicos prácticos, por cuanto el artículo 202 de
la Ley 136 de 1994, norma instrumento que autorizó la expedición del Decreto
1678 de 1994, se dirigía a fijar límites presupuestales a las Contralorías y
Personerías municipales y distritales. Este presupuesto debía aprobarse por el
respectivo concejo municipal en un tiempo determinado, esto es, de acuerdo con
el artículo 23 de la Ley 136 de 1994, en el periodo comprendido entre el 1º de
octubre al 30 de noviembre, para los municipios clasificados en el mismo
decreto en la categoría especial, primera y segunda, y en el mes de noviembre
para los municipios de las demás categorías. El presupuesto debía ejecutarse
en la vigencia fiscal del año siguiente, esto es, del 1º de enero al 31 de
diciembre de 1995, según el artículo 265 del Decreto 1333 de 1986. Ahora bien,
la Ley 166 de 1994 que expresamente deroga las normas demandadas, fue
sancionada el 25 de noviembre de 1994, impidiendo la ejecución del presupuesto
que se hubiere aprobado bajo los lineamientos de las normas derogadas.
Además,
esta misma norma amplió por 8 días hábiles el término para aprobación de
modificaciones de los presupuestos que ya se habían aprobado al tiempo de la
expedición de la norma. Lo anterior permite demostrar una vez derogada la Ley
136 de 1994, en virtud de la sanción de la Ley 166 de 1994, desaparecieron los
fundamentos de derecho de los eventuales actos administrativos expedidos con
base en las normas derógadas, y en consecuencia se produjó la perdida de fuerza
ejecutoria de los mismos (art. 66 num. 2º C.C.A). Esto muestra que las normas
derogadas no están produciendo efectos jurídicos que justifiquen un fallo de la
Corte Constitucional diferente al inhibitorio, como en efecto se resolverá.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.
Con respecto al artículo
199 de la Ley 136 de 1994, estarse a lo resuelto en la sentencia C-129 de 1995
proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional el 23 de marzo de 1995.
SEGUNDO. Inhibirse para emitir pronunciamiento de
fondo por carencia actual de objeto con respecto al artículo 202 de la Ley 136
de 1994 y el Decreto 1678 de 1994.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ
GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ CARLOS
GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO
Magistrado Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] Al respecto puede
verse, entre otras, las sentencias C-454/93, C-457/93, C-467/93, C-541/93,
C-103/93,C-377/93, C-047/94 y C-104/94. |
743 | C-332-95
Sentencia No
Sentencia
No. C-332/95
NORMA
DEROGADA-Carencia actual
de objeto
En
función de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, ella
debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se encuentren
derogadas, cuando tales normas continúen produciendo efectos jurídicos. En
cambio, si la norma demandada y excluida del ordenamiento jurídico no sigue
surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de
constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto. Las normas derogadas
nunca alcanzaron a surtir efectos jurídicos prácticos.
REF:
Demandas No. D-793 y D-811 (acumuladas).
Normas
acusadas: Artículos 199 y 202 de la Ley 136 de 1994 y Decreto 1678 de 1994
Actores:
Luis Fernando Alvarez Jaramillo y Erika Patricia Muñoz Garzón.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa
Fe de Bogotá, veintisiete (27) de julio de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
La
Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente
José Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía,
Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,
Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y
Vladimiro Naranjo Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA
CONSTITUCIÓN
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Los
ciudadanos Luis Fernando Alvarez Jaramillo y Erika Patricia Muñoz Garzón,
presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 199 y 202 de
la Ley 136 de 1994 y contra el Decreto 1678 de 1994, las cuales fueron
radicadas en esta Corporación con los números D-793 y D-811 respectivamente.
Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el
Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de
esta sentencia.
1. Del
texto legal objeto de revisión.
Las
normas demandadas preceptúan lo siguiente:
Art.
199 de la Ley 136 de 1994. “FACULTADES EXTRAORDINARIAS: Revístase al Presidente de la República de
precisas facultades para que, en el plazo de seis (6) meses contados a partir
de la promulgación de esta Ley, proceda a compilar las disposiciones
constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de
los municipios.
Para
este efecto, se podrá ordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar
aquellas que se encuentren repetidas o derogadas.”
Art.
202 de la Ley 136 de 1994. “FACULTADES EXTRAORDINARIAS. Revístase al señor Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias para que, en el plazo de dos
meses, contados a partir de la promulgación de esta Ley proceda a fijar limites
a las apropiaciones destinadas a gastos de funcionamiento de las Contralorías y
Personerías Distritales y Municipales.
“Para
el ejercicio de estas facultades, se integrará una comisión cuyo concepto
deberá ser tenido en cuenta por el Gobierno Nacional y estará conformado así:
a)
Tres senadores y dos representantes elegidos por las mesas directivas de las
respectivas cámaras;
b)
Un representante de la Federación Colombiana de Municipios;
c)
Un contralor distrital y uno municipal, designado por la entidad que lo
represente;
d)
un personero distrital o municipal, designado por la entidad que lo represente;
e)
El Presidente de la Federación Colombiana de Concejales”.
“Decreto 1678 de 1994
(agosto 1)
Por el cual se fijan
límites a las apropiaciones destinadas a gastos de funcionamiento de las
contralorías y personerías distritales y municipales.
El
Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias
que le confiere el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y oída la Comisión
Asesora que allí se establece,
DECRETA:
Artículo
1º. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 202 de la Ley 136 de 1994, los
alcaldes al programar el presupuesto, y los concejos distritales y municipales
al aprobar las apropiaciones presupuestales destinadas a sufragar los gastos de
funcionamiento de las personerías y contralorías someterán a los límites
establecidos en el presente Decreto.
Artículo
2º. De conformidad con la clasificación establecida en el artículo 6º de la Ley
136 de 1994, los distritos y municipios podrán asignar un porcentaje de sus
presupuestos para sufragar los gastos de funcionamiento de las contralorías
distritales y municipales dentro de los límites que para cada categoría se
indican a continuación:
1.
Categoría especial: del 0.31% al 0.59%
2.Primera
categoría: 050% al 0.97%
3.
Segunda categoría: 0.76% al 1.79%
4.
En las demás categorías: del 1.75% al 2.68%
En
aquellos municipios donde no haya contralorías no se podrá incluir ni destinar
apropiación alguna para efectos del control fiscal.
Los
porcentajes señalados en este artículo, se calcularán sobre los ingresos
destinados para la respectiva vigencia fiscal, en los proyectos de presupuesto
de los distritos y municipios, excluyendo las transferencias que por cualquier
concepto les haga la Nación, los recursos del Fondo Nacional de Regalías, las
regalías, los recursos de crédito, los recursos naturales de cofinanciación,
las utilidades de las empresas industriales y comerciales y el superávit de los
establecimientos públicos de esos órdenes.
Artículo
3º. De conformidad con la clasificación establecida en el artículo 6º de la Ley
136 de 1994, los distritos y municipios podrán asignar un porcentaje de sus
presupuestos para sufragar los gastos de funcionamiento de las personerías
distritales y municipales, dentro de los límites que para cada categoría se
indican a continuación:
1.Categoría
especial: del 0.45% al 0.85%
2.
Primera categoría: del 0.69% al 1.39%
3.
Segunda categoría: del 1.09% al 2.57%
4.
Tercera categoría: 2.51% al 3.85%
5.
Cuarta categoría: 3.20% al 4.31%
6.
Para las categorías quinta y sexta se destinarán entre 120 y 315 salarios
mínimos legales mensuales.
La
determinación de las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las
personerías, en los términos de este Decreto, debe haberse consultado la planta
mínima de las personerías, establecida en el inciso segundo del artículo 168 de
la Ley 136 de 1994 y las nuevas funciones que la ley señala a estas entidades.
Los
porcentajes señalados en este artículo, se calcularán sobre los ingresos
estimados para la respectiva vigencia fiscal, en los proyectos del presupuesto
del nivel central de los distritos y municipios, excluyendo las transferencias
que por cualquier concepto les haga la Nación, los recursos del Fondo Nacional
de Regalías, las regalías, los recursos de crédito, los recursos nacionales de
cofinanciación, las utilidades de las empresas industriales y comerciales y el
superávit de los establecimientos públicos de esos órdenes.
Artículo
4º. Las apropiaciones para gastos de funcionamiento de la Contraloría y
Personería Distrital de Santafé de Bogotá, D.C., no podrán ser superiores,
anualmente y en su orden, al 0.5% y al 0.3%, ni inferiores al 0.2%, de los
ingresos estimados en el proyecto de presupuesto de la Administración Central.
De
la estimación de ingresos de la Administración Central se excluirá las
transferencias que por cualquier concepto le haga la Nación, los recursos del
Fondo Nacional de Regalías, los recursos de ingreso y de capital, los recursos
nacionales de cofinanciación, las utilidades de las empresas industriales y
comerciales y el superávit de los establecimientos públicos de esos órdenes.
Artículo
5º El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese
y cúmplase.
Dado
en Santafé de Bogotá, D.C. a 1º de agosto de 1994.
CESAR
GAVIRIA TRUJILLO
Ministro
de Gobierno. Fabio Villegas Ramírez
El
Viceministro de Hacienda y Crédito Público encargado de las funciones del
Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Héctor José Cadena
Clavijo.”
2.
De los argumentos de las demandas.
Los
actores consideran que las normas transcritas violan los artículos 1º, 2º, 3º,
4º, 150.10, 151, 158, 267, 272, 287, 300.7 y 313.6 de la Constitución Política
y basan sus pretensiones en los cargos que esta Corte expondrá en forma
sintética y de acuerdo con los temas que se trataron en las demandas:
2.1.
Cargos de forma
Los
actores sostienen que el decreto ley que se demanda no cumple con las
exigencias de validez que establece el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución para que el gobierno pueda expedir un decreto con fuerza de ley,
por lo cual este decreto es inconstitucional.
Así,
según su criterio, debe haber solicitud formal, previa y expresa de facultades
extraordinarias de parte del Gobierno para que el Congreso pueda otorgar las
facultades una vez califique la necesidad, conveniencia pública y la
posibilidad jurídica para el caso. Ahora bien los actores afirman que el
gobierno nacional nunca solicitó las facultades para limitar las apropiaciones
destinadas a gastos de funcionamiento de contralorías y personerías distritales
y municipales, ya que tan solo gestionó facultades extraordinarias para
“compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la
organización y funcionamiento de los municipios..” Esta labor solo guarda
relación con lo desarrollado en el artículo 199 de la ley que se acusa. A pesar
de ello, el Congreso de la República autorizó unas facultades en el artículo
202 de la Ley 136 de 1994 que no fueron pedidas, por lo cual éstas son
inconstitucionales.
De otro
lado, la ciudadana que interpuso la demanda D-811 considera que, de acuerdo con
lo publicado en las Gacetas del Congreso, resulta imposible establecer con
claridad que fue lo que solicitó el gobierno, por cuanto existe incongruencia
entre los diferentes textos aprobados en el trámite legislativo. Así en la
Gaceta 35 de 1993, se conceden facultades para que el Presidente “proceda a
compilar...”. En la Gaceta 154 de 1993 se otorgan facultades al Presidente
para que “proceda a compilar” y en la Gaceta 66 de 1992 se proporcionan
facultades para que el Presidente “proceda a codificar”. Por lo anterior,
concluye la demandante, se violó el artículo 158 de la Carta, que exige la
unidad de materia, pues el proyecto de ley de la Ley 136 de 1994 no se refiere
a la misma temática
Esta
misma demandante considera que el proyecto de ley de lo que hoy es la Ley 136
de 1994 no surtió la aprobación en las dos cámaras en lo que respecta a la
solicitud de las facultades extraordinarias para el gobierno.
De otro
lado, los actores arguyen que, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 151
en concordancia con el 353 de la Carta, el tema relativo a la aprobación,
preparación, ejecución de presupuesto de entidades territoriales debe
realizarse a través de la ley orgánica del presupuesto. Por lo tanto es
inconstitucional el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 que facultó al gobierno
para proferir el Decreto 1678 de 1994 puesto que establece parámetros generales
para la programación y aprobación de los presupuestos de entidades
territoriales. En efecto, según los actores, la Ley 136 de 1994 no cumple con
requisitos de fondo ni de forma que le permitan ostentar la calidad de ley
orgánica. Además, aclaran los actores de estas demandas, una ley orgánica de
presupuesto, por expresa disposición del Constituyente, debe ser expedida
solamente por el Congreso de la República, a quien no le está permitido
conceder facultades al Presidente de la República para ello.
2.2.
Cargos de fondo.
Los
ciudadanos que instauran las demandas de la referencia consideran que el artículo
202 de la Ley 136 de 1994 y el Decreto 1678 de 1994 quebrantan el principio
constitucional de la autonomía de las entidades territoriales pues constituyen
una evidente interferencia del ejecutivo en aspectos vedados para el gobierno
central.
Consideran
los actores que el Congreso de la República no está autorizado
constitucionalmente para regular la iniciativa presupuestal en el ámbito local,
aspecto que también vulnera la autonomía presupuestal de los entes
territoriales, ya que existe expresa disposición constitucional que otorga a
las Asambleas Departamentales (artículo 300.5 de la Carta) y a los Concejos
(artículo 313.5 constitucional) la facultad de expedir normas orgánicas de
presupuesto de rentas y gastos locales de acuerdo con sus necesidades y con sus
recursos siempre y cuando no se contraríen disposiciones constitucionales o
legales.
Además
opinan los demandantes que conforme al artículo 272 de la Carta la facultad
exclusiva de organizar las contralorías como entidades autónomas administrativa
y presupuestalmente le corresponde a las asambleas departamentales y a los
concejos municipales o distritales.
3.
Intervención de Autoridades Públicas
3.1.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El
ciudadano César Augusto López Botero, en su calidad de apoderado del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, interviene en el proceso y solicita a la Corte
Constitucional que se inhiba de conocer el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y
el Decreto 1678 de 1994, debido a que la Ley 166 de 1994 derogó expresamente
esas disposiciones antes de que ellas produjeran efectos jurídicos. Pero en
caso de no acceder a dicha solicitud, el ciudadano pide la declaratoria de
constitucionalidad de las normas acusadas.
Según
su criterio, la falta de solicitud expresa de facultades extraordinarias por
parte del Presidente de la República -en caso de que hubiere ocurrido-
configura un vicio de procedimiento que es subsanable a la luz del parágrafo
del artículo 241 de la Carta, el artículo 5º del Reglamento del Congreso y de
acuerdo la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Respecto
al cargo según el cual debió otorgarse un trámite de ley orgánica a la norma
demandada, el ciudadano López considera que a través de estas leyes se estudia
lo relativo a la aprobación, preparación y ejecución del presupuesto de rentas
y ley de apropiaciones, y no lo referente a gastos municipales, por cuanto
dichas normas se fijan en los presupuestos municipales que se dictan
anualmente. En ese mismo orden de ideas, el ciudadano afirma que la ley
especial que regula lo relativo al distrito capital no es inmutable, por lo
tanto en caso de presentarse situaciones fácticas como las que se plantearon en
las normas en estudio, el Legislador puede obtener el reconocimiento de la
variación en una ley ordinaria posterior.
De otro
lado, este ciudadano considera que la autonomía no es un concepto absoluto sino
que debe entenderse dentro del marco de la unidad de un Estado, y por tanto el
artículo demandado realiza una limitación al presupuesto fundamentada en el
artículo 320 de la Carta. Esta norma efectúa una categorización de municipios y
permite la consagración de diferentes regímenes para su organización, aspecto
que autoriza una limitación de los gastos de las Contralorías y personerías de
las entidades territoriales.
La
autonomía presupuestal no se ve afectada, opina el ciudadano interviniente, por
cuanto a los Concejos les corresponde fijar límites presupuestales dentro de
los parámetros señalados en el decreto. La independencia de los órganos de
control no significa soberanía presupuestal, ya que éstos deben tener en cuenta
la disponibilidad de recursos de la respectiva localidad.
Finalmente,
según este ciudadano, la acusación realizada contra el artículo 199 de la ley
136 de 1994, con relación a la facultad para compilar normas que el Congreso le
otorgó al ejecutivo, no es de recibo, por cuanto la labor de esta norma
demandada es la de unificar disposiciones legales de manera coherente y
sencilla. Esto responde al principio de colaboración entre las ramas del poder
público, aspecto que está lejos de ser una labor de creación de normas, esto es
de codificación, que es la labor prohibida para el Gobierno.
4.
Del concepto del Procurador General de la Nación.
La
Corte Constitucional, mediante auto del 9 de febrero de 1995, acepta el
impedimento presentado por el Procurador General de la Nación y por tanto el
presente concepto fiscal fue presentado por el Viceprocurador General de la
Nación.
Con
relación al artículo 199 de la Ley 136 de 1994, el Ministerio Público solicita
a la Corte Constitucional someterse a lo resuelto en la sentencia de marzo 23
de 1995 que declaró inexequible dicha norma, por cuanto opera el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional.
Respecto
del artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y el Decreto 1678 de 1994, el
Viceprocurador solicita a la Corte que se declare inhibida para conocer de la
constitucionalidad de las normas citadas, ya que la Ley 166 de 1994 derogó
expresamente las disposiciones acusadas sin que hayan producido efecto jurídico
alguno. La Vista Fiscal considera que, en armonía con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, la derogación de normas no conduce necesariamente a la
inhibición, por cuanto la Corte, como guardiana de la Constitución, está
llamada a sentar doctrina. Pero cuando desaparece la norma del ordenamiento
jurídico por voluntad del legislador y ella no ha producido ningún efecto, el
pronunciamiento de esta Corporación carece de objeto actual, pues la norma no está
en condiciones de quebrantar el ordenamiento jurídico,
A pesar
de lo anterior, el Ministerio Público deja expresa constancia que existe una
“contradicción absoluta” entre la norma derogada y la Constitución, por cuanto
los postulados de autonomía de los entes territoriales y el principio de la
descentralización de la nueva Carta se ven claramente vulnerados por las
disposiciones demandadas. Esta conclusión deriva, según su criterio, de una
interpretación sistemática de los artículos 287, 313.5, 272.3 de la Carta, ya
que es el Concejo el órgano a quien por expresa delegación constitucional, le
corresponde desarrollar la competencia para otorgar presupuestos a las
contralorías municipales, que debe atender a las necesidades y recursos
locales, aspecto que le permite funcionar como entidades realmente técnicas con
autonomía administrativa y presupuestal. Estas normas cercenaban entonces
"la posibilidad de ejercer la función pública encomendada a las
Contralorías”.
II. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- La
Corte Constitucional es competente para conocer del proceso de la referencia,
de conformidad con los numerales 4º y 5º del artículo 241 de la Constitución
Política, puesto que se ha demandado parcialmente una ley expedida por el
Congreso de la República y un decreto con fuerza de ley.
Cosa
Juzgada
2- Las
demandas de la referencia fueron admitidas el día 16 de septiembre de 1994. Más
tarde, el artículo 199 de la Ley 136 de 1994, fue objeto de un pronunciamiento
por la Corte Constitucional. En efecto, la sentencia No. C-129 del 23 de marzo
de 1995, declaró inexequible la disposición en comento. Así, en este proceso
nos encontramos ante la presencia de una demanda contra una norma que ya ha
sido estudiada por la Corte Constitucional, presentándose la figura de la cosa
juzgada constitucional, tal como la estatuye el artículo 243 de la Carta, de
suerte que con relación al artículo 199 de la Ley 136 de 1994, se estará a lo
resuelto en la sentencia precitada.
Sustracción
de materia y sentencia inhibitoria.
3- La
Corte Constitucional ha reiterado que en función de la guarda de la integridad
y supremacía de la Constitución, ella debe conocer de disposiciones que hayan
sido acusadas y se encuentren derogadas, cuando tales normas continúen
produciendo efectos jurídicos[1]. En cambio, si
la norma demandada y excluida del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo
efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad
resulta inocuo, por carencia de objeto.
4- En
este orden de ideas, la Corte debe examinar si las normas demandadas excluidas
del ordenamiento jurídico ocasionan o produjeron efectos jurídicos, que
justifiquen el pronunciamiento de este Tribunal. Al respecto esta Corporación
coincide con el Ministerio Público al afirmar que las normas derogadas nunca
alcanzaron a surtir efectos jurídicos prácticos, por cuanto el artículo 202 de
la Ley 136 de 1994, norma instrumento que autorizó la expedición del Decreto
1678 de 1994, se dirigía a fijar límites presupuestales a las Contralorías y
Personerías municipales y distritales. Este presupuesto debía aprobarse por el
respectivo concejo municipal en un tiempo determinado, esto es, de acuerdo con
el artículo 23 de la Ley 136 de 1994, en el periodo comprendido entre el 1º de
octubre al 30 de noviembre, para los municipios clasificados en el mismo
decreto en la categoría especial, primera y segunda, y en el mes de noviembre
para los municipios de las demás categorías. El presupuesto debía ejecutarse
en la vigencia fiscal del año siguiente, esto es, del 1º de enero al 31 de
diciembre de 1995, según el artículo 265 del Decreto 1333 de 1986. Ahora bien,
la Ley 166 de 1994 que expresamente deroga las normas demandadas, fue
sancionada el 25 de noviembre de 1994, impidiendo la ejecución del presupuesto
que se hubiere aprobado bajo los lineamientos de las normas derogadas.
Además,
esta misma norma amplió por 8 días hábiles el término para la aprobación de las
modificaciones de los presupuestos que ya se habían aprobado al tiempo de la
expedición de la norma. Lo anterior permite demostrar que una vez derogada la
Ley 136 de 1994, en virtud de la sanción de la Ley 166 de 1994, desaparecieron
los fundamentos de derecho de los eventuales actos administrativos expedidos
con base en las normas derógadas, y en consecuencia se produjó la perdida de
fuerza ejecutoria de los mismos (art.66 num. 2º C.C.A). Esto muestra que las
normas derogadas no están produciendo efectos jurídicos que justifiquen un
fallo de la Corte Constitucional diferente al inhibitorio, como en efecto se
resolverá.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.
Con respecto al artículo
199 de la Ley 136 de 1994, estarse a lo resuelto en la sentencia C-129 de 1995
proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional el 23 de marzo de 1995.
SEGUNDO. Inhibirse para emitir pronunciamiento de
fondo por carencia actual de objeto con respecto al artículo 202 de la Ley 136
de 1994 y el Decreto 1678 de 1994.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ
GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ CARLOS
GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO
Magistrado Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] Al respecto puede
verse, entre otras, las sentencias C-454/93, C-457/93, C-467/93, C-541/93,
C-103/93,C-377/93, C-047/94 y C-104/94. |
744 | C-343-95
Sentencia No
Sentencia C-343/95
INICIATIVA
LEGISLATIVA PARA GASTO PUBLICO
La iniciativa
parlamentaria para presentar proyectos de ley que decreten gasto público, no
conlleva la modificación o adición del presupuesto general de la Nación.
Simplemente esas leyes servirán de título para que posteriormente, a iniciativa
del Gobierno, se incluyan en la ley anual de presupuesto las partidas
necesarias para atender esos gastos. Algunos miembros del Congreso de la
República sí podían presentar el proyecto de ley bajo examen y, por ende,
podían también ordenar la asignación de partidas para la reparación y
manutención del Templo de San Roque en la ciudad de Barranquilla. Naturalmente,
en virtud de lo expuesto, tanto la Constitución como la ley exigen que la
ejecución del gasto decretado en ese proyecto dependa de su inclusión en el
presupuesto general de la Nación, para lo cual necesariamente habrá de contarse
con la iniciativa o con la autorización expresa del Gobierno Nacional, en
particular la del señor ministro de Hacienda y Crédito Público. Esta Corte
declarará la exequibilidad formal del proyecto de ley, en cuanto no era
necesaria la iniciativa o el aval gubernamental para el trámite legislativo del
mismo.
AUXILIOS O
DONACIONES-Prohibición
El fin primordial
que busca la erradicación de los denominados “auxilios parlamentarios”, es,
ante todo, el que exista un control previo y posterior a la ejecución de los
dineros públicos destinados a la realización de actividades conjuntas de
interés público o social. Por ello el contrato que se estipula en el inciso
segundo del artículo superior en comento, al tener que estar en concordancia
con los planes de desarrollo, prevé idéntica finalidad.
MONUMENTO
NACIONAL-Carácter otorgado
por el Congreso/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA
Si el legislador
delegó en el Consejo de Monumentos Nacionales ciertas atribuciones, ello no
obsta para que, en virtud de la cláusula general de competencia, pueda el
Congreso darle directamente el carácter de monumento nacional a una obra
pública como el Templo de San Roque. El hecho de que no se hubiese contado con
la participación del Consejo de Monumentos Nacionales para la toma de la
decisión consignada en el proyecto de ley que se revisa, es, pues, un argumento
de conveniencia pero no de constitucionalidad.
PATRIMONIO
CULTURAL DE LA NACION-Protección/TEMPLO
DE SAN ROQUE
Encuentra la
Corte que la asignación de unos recursos a la ciudad de Barranquilla para los
efectos comentados, en nada vulnera lo dispuesto en el artículo 355 superior.
En efecto, téngase en consideración que las partidas deberán ser giradas
directamente al municipio y no a una persona natural o jurídica de derecho privado.
Por lo mismo, mal puede considerarse que el Templo de San Roque revista tal
carácter. En otras palabras, no se trata de un “auxilio”, sino del
establecimiento de una obligación a cargo de una entidad territorial, para lo
cual necesariamente deberá contar con los medios económicos pertinentes. Por lo
demás, la determinación del legislador encuentra suficiente asidero
constitucional en lo previsto en los artículos 8o y 72 superiores, a través de
los cuales el Estado se compromete a proteger las riquezas y el patrimonio
cultural de la Nación.
MONUMENTO
NACIONAL-Junta de
conservación
Esa Junta tiene
como cometido primordial el de que tanto autoridades como particulares -que
pueden asumir esas funciones en virtud del artículo 210 constitucional- se comprometen
a velar por la correcta destinación de los fondos que para esos propósitos
recibe el municipio. Ello no implica, y la Corte lo entiende así, que la Junta
pueda disponer libremente de esos recursos, pues el ordenador del gasto en
estos eventos deberá ser únicamente el señor alcalde de Barranquilla, toda vez
que el municipio es quien recibe las partidas. Bajo estos criterios, entonces,
en cualquier contrato que se celebre para efectos de la conservación o
restauración del Templo de San Roque, deberá observarse lo dispuesto por la
Carta Política y, en especial, en la Ley 80 de 1993.
Ref.: Expediente
No. O.P. 006
Objeciones
Presidenciales al Proyecto de Ley No. 156 de 1993 del Senado de la República y
45 1993 de la Cámara de Representantes "Por medio del cual se declara
monumento nacional el Templo de San Roque, en el barrio San Roque de la ciudad
de Barranquilla, Departamento del Atlántico."
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA.
Temas:
*Iniciativa
legislativa para presentar proyectos relativos al gasto público
*La prohibición de
decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de
derecho privado.
Santafé de Bogotá D.C., dos (2) de agosto
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Mediante oficio de fecha veintiuno (21) de
junio de l995, el presidente del Senado de la República envió a la Corte
Constitucional el proyecto de Ley No. 156 de 1993 del Senado de la República y
45 de 1993 de la Cámara de Representantes, “Por medio del cual se declara
monumento nacional el Templo de San Roque, en el barrio San Roque de la ciudad
de Barranquilla, Departamento del Atlántico”, el cual fue remitido por
el presidente de la Cámara de Representantes, mediante oficio No. 524 del
veintiuno (21) de diciembre de l994 para la sanción ejecutiva. La Presidencia
de la República devolvió a esa célula legislativa, el proyecto de ley en
mención, por haberse encontrado vicios de constitucionalidad desde el punto de
vista formal y material.
El proyecto de ley fue objeto de estudio
por parte del Congreso de la República. El siguiente es el trámite a que fue
sometido en ambas Cámaras:
- El día veintiséis (26) de octubre de 1993
fue debatido y aprobado el proyecto de ley en la Comisión Segunda de la Cámara
de Representantes.
- El día dos (2) de diciembre de 1993 fue
debatido y aprobado el proyecto de ley en la plenaria de la Cámara de
Representantes.
- El día catorce (14) de septiembre de 1994
fue debatido y aprobado el proyecto de ley en la Comisión Segunda del Senado de
la República.
- El día ocho (8) de noviembre de 1994 fue
debatido y aprobado el proyecto de ley en la plenaria del Senado de la
República.
- El día quince (15) de diciembre de 1994
fue aprobado el informe de la Comisión Conciliadora, en la cual se acogió en su
integridad el texto aprobado por el Senado de la República en sesión llevada a
cabo el día ocho (8) de noviembre de 1994.
Las mesas directivas del Senado de la
República y Cámara de Representantes, ante la tacha de inconstitucionalidad del
proyecto de ley por parte del Ejecutivo, nombraron sendas comisiones
accidentales para que rindieran el concepto de rigor. En informes aprobados en
las plenarias del Senado y de la Cámara respectivamente, se insiste en la
constitucionalidad del proyecto de ley. Por ello, y de conformidad con el
inciso tercero del artículo 167 de la Constitución Política, el presidente del
Senado de la República lo envió a esta Corte Constitucional para que decida
sobre su exequibilidad.
II. TEXTO DEL PROYECTO OBJETADO POR
INCONSTITUCIONAL.
El texto del proyecto de ley objetado por
inconstitucional es el siguiente:
"EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA :
"ARTICULO
PRIMERO: Declárase
Monumento Nacional el "Templo de San Roque", ubicado en el barrio San
Roque de la ciudad de Barranquilla, Departamento del Atlántico.
"ARTICULO
SEGUNDO: Este
Templo como Monumento Nacional será objeto de especial cuidado y conservación
por parte de la Administración Local, Departamental y Nacional; para lo cual,
en sus respectivos presupuestos anuales, se asignarán sendas partidas
presupuestales para su mantenimiento y conservación.
PARAGRAFO: El Gobierno Nacional, a través del
Instituto Nacional de Vías, asignará los recursos necesarios para terminar la
total restauración del Templo de San Roque. Para ello, una vez aprobada la
presente ley, la Subdirección de Monumentos Nacionales del Instituto Nacional
de Vías, estudiará, aprobará y asignará los recursos necesarios para el
proyecto.
"ARTICULO
TERCERO: Las
partidas asignadas según el artículo anterior serán giradas al Municipio de
Barranquilla y administradas por la Junta de Conservación del Monumento
Nacional, que para el efecto de ésta ley se crea. El control fiscal lo
ejercerán las contralorías respectivas.
ARTICULO
CUARTO: La Junta De
Conservación Del Monumento Nacional "templo de San Roque, previsto en el
artículo anterior, estará conformada por:
1. El Gobernador
del Atlántico, o su delegado.
2. El Alcalde de
Barranquilla, o su delegado.
3. El Arzobispo
de Barranquilla o su delegado.
4. El Párroco de
la Iglesia de San Roque, quien además será el Secretario de la Junta.
5. Por dos
representantes de la Asociación de exalumnos del Colegio de San Roque de la
Ciudad de Barranquilla, escogidos por la Junta Directiva.
6. Un
representante de la Sociedad de Ingenieros del Atlántico, escogido por la Junta
Directiva.
7. Un
representante de la Academia de Historia del Departamento del Atlántico,
escogido por su Mesa Directiva.
PARAGRAFO: Esta Junta recopilará la historia
religiosa, espiritual, cultural y sociológica del "Templo de San
Roque" y de toda la zona suroriental de Barranquilla, para lo cual contará
con su presupuesto asignado de manera independiente por el Ministerio de
Educación Nacional y las Secretarías de Educación del Atlántico y de
Barranquilla, respectivamente.
De dicha
recopilación, una vez aprobada por la Junta de Conservación del Monumento
Nacional del "Templo San Roque", se editará una edición de cinco mil
ejemplares (5.000), con cargo al Fondo de Publicaciones de la Cámara de
Representantes y contratado por ésta.
ARTICULO
QUINTO: A la
entrada principal del "Templo de San Roque" se colocará una placa de
mármol con el texto de la presente ley, el nombre del autor, así como también
los fundadores y gestores del Templo; lo mismo que los nombres de los párrocos
que a lo largo de su historia lo han regentado, destacando particularmente el
nombre del Reverendo Padre STANLEY MATUTIS.
ARTICULO
SEXTO: La presente
ley rige a partir de su promulgación."
El Presidente del
Honorable Senado de la República,
JUAN
GUILLERMO ANGEL MEJIA
El Secretario
General del Honorable Senado de la República,
PEDRO
PUMAREJO VEGA
El Presidente de
la Honorable Cámara de Representantes,
ALVARO
BENEDETTI VARGAS
El Secretario
General de la Honorable Cámara de Representantes,
DIEGO
VIVAS TAFUR".
III. LA OBJECION PRESIDENCIAL.
Mediante oficio sin fecha, firmado por el
señor presidente de la República, doctor Ernesto Samper Pizano, y por el señor
ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Guillermo Perry Rubio, dirigido
al doctor Alvaro Benedetti Vargas, presidente de la Cámara de Representantes,
se devolvió sin la sanción ejecutiva, por razones de inconstitucionalidad, el
proyecto de Ley No. 156 de 1993 del Senado de la República y 45 1993 de la
Cámara de Representantes “Por medio del cual se declara Monumento Nacional el
Templo de San Roque, en el barrio San Roque de la ciudad de Barranquilla,
Departamento del Atlántico.”
El señor presidente objetó por
inconstitucional el artículo segundo del mencionado proyecto de ley, ya que,
“como lo afirmó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en misiva del 1o.
de noviembre de 1994, dirigida al Presidente del Senado, a propósito de este
proyecto de ley:
‘ ...son eventos
generadores de gasto público, que requieren la iniciativa gubernamental, o aval
de este Ministerio, según lo dispuesto en el artículo 154, inciso 2o. de la
Constitución Política y 163 de la Ley 5 de 1992.
‘La Corte
Constitucional, mediante sentencia del 13 de julio de 1993, se pronunció
respecto de las objeciones ..., y en dicha oportunidad sostuvo:
‘...el incremento
del gasto público no puede provenir de la exclusiva iniciativa del Congreso,
sino que debe contar con la anuencia del Gobierno...(C-270/93).
‘Por tanto, -se lee en el oficio en
comento- siendo este artículo relativo al gasto, y no haber tenido iniciativa o
aval gubernamental, sino por el contrario, en su oportunidad tuvo expreso
rechazo del Gobierno, no resta sino concluir que la norma es contraria a la
Carta Política.”
En segundo lugar, afirma que el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, en carta de 20 de enero de 1995, sostuvo que el
Templo de San Roque no es de propiedad de una entidad pública, “y por tanto le
es aplicable la prohibición contenida en el artículo 355, inciso 1o. de la
Constitución Política, que evita la asignación, por mera liberalidad, de
recursos de los presupuestos públicos a personas de derecho privado, asunto
sobre el cual ya se ha pronunciado la Corte Constitucional, al interpretar por
vía de jurisprudencia, los términos donaciones y auxilios a que se refiere el
artículo citado...(C-372/94).”
En tercer lugar, considera el Ejecutivo que
el artículo tercero del proyecto de ley es inconstitucional ya que contempla el
procedimiento para hacer efectivo un gasto público que no tuvo su origen
gubernamental, y que además trata de hacer efectivo un auxilio prohibido por la
Constitución.
Finalmente se afirma que, al ser
inconstitucionales los artículos segundo y tercero, lo es también el parágrafo
del artículo cuarto, por unidad de materia.
IV. INFORMES RENDIDOS
POR LAS COMISIONES CONCILIADORAS DE SENADO Y CAMARA SOBRE LAS OBJECIONES
PRESIDENCIALES.
1. Informe del Senado de la República.
La comisión conciliadora designada por la
mesa directiva del Senado de la República, rindió informe sobre las objeciones
del Gobierno Nacional al proyecto de ley No 156 de 1993 Senado y 45 de 1993
Cámara, en el que se concluye que dichas objeciones deben declararse
infundadas. Al respecto, se afirma: “El proyecto comenzó su trámite en la
Cámara de Representantes con un texto aprobado por el entonces Ministro de
Hacienda, Rudolf Hommes, el 27 de agosto de 1993. En ningún momento se violó el
inciso segundo del artículo 154 de la Constitución Nacional, concordante con el
artículo 163 del actual reglamento del Congreso. El señor Ministro de Hacienda,
no solo avaló el Proyecto, sino que lo hizo en el Salón de la Comisión Segunda
junto a otros proyectos. Así las cosas, la inconstitucionalidad afirmada en las
objeciones por la falta de aval, está plenamente desvirtuada.”
En cuanto a la presunta violación del
artículo 355 de la Constitución Política, se sostiene en el informe en comento
que precisamente lo que pretende el proyecto de ley objetado es convertir al
Templo de San Roque en un monumento nacional, con el fin de restaurar dicha
obra arquitectónica y destinar dineros públicos autorizados legalmente para su
conservación, tal como lo prevé dicho proyecto.
Finalmente, se argumenta que en cuanto a la
expresión “y administrados por una Junta de conservación que para el efecto de
ésta ley se crea”, se someterán a lo que decida la Corte Constitucional.
2. Informe de la Cámara de Representantes.
La comisión conciliadora designada por la
mesa directiva de la Cámara de Representantes, rindió informe sobre las
objeciones del Gobierno Nacional al proyecto de ley No 156 de 1993 Senado y 45
de 1993 Cámara, en el que se concluye que dichas objeciones deben declararse
infundadas, con fundamento en los mismos argumentos expuestos por la comisión
conciliadora del Senado de la República.
El informe fue aprobado por la plenaria de
la Cámara de Representantes en sesión celebrada el día 14 de junio de 1995.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
En la oportunidad legal, el señor
procurador general de la Nación se pronunció sobre las objeciones
presidenciales formuladas al proyecto de ley sub-examine y solicitó a
esta Corporación que se declare la exequibilidad de dicho proyecto. El citado
funcionario realizó, en primer lugar, un recuento del trámite legislativo
surtido por el proyecto de ley sub-examine. Respecto a las objeciones,
afirma que el escrito que contiene las apreciaciones expuestas por el
presidente de la República no aparece fechado, pero que “es de suponer que
éstas fueron presentadas por antes del 26 de enero de 1995, dado que dieron
lugar a la insistencia congresional y que el proyecto de ley fue recibido en la
Presidencia el 18 de enero del presente año, de conformidad con el sello que
aparece al folio 60 de la actuación.”
En relación con la primera objeción del
Gobierno, consistente en que el artículo segundo del proyecto es inconstitucional
porque se refiere a un gasto público y por tanto ha debido tener iniciativa
gubernamental, afirma que no debe prosperar ya que, tal como lo interpretó la
Corte Constitucional en Sentencia C-490 de 1994, al Congreso le corresponde la
tarea de "decretar" el gasto público mientras que al Gobierno le
compete "fijarlo" dentro del proyecto de presupuesto. Además, señala
que el artículo 345 de la Constitución Política prevé que se puede realizar un
gasto público que haya sido decretado por el Congreso de la República. Así,
considera que “el Congreso está cumpliendo cabalmente su función constitucional
de decretar el gasto público, que para el caso particular se expresa en la
destinación de dineros del presupuesto para la conservación del monumento nacional
que así se declara, determinación que además encuentra respaldo superior en los
textos de los artículos 8o. y 72 de la Constitución Política que prescribe para
el Estado la obligación de protección del patrimonio cultural de la Nación.”
En segundo lugar, afirma que no es cierto
que el proyecto objetado decrete un auxilio, ya que, como lo ordena su artículo
tercero, las partidas asignadas deberán ser giradas al municipio de
Barranquilla, para que dicho ente atienda las necesidades que implica la
declaración del Templo de San Roque como monumento nacional, lo cual “se adecua
además al mandato del artículo 356 constitucional, en virtud del cual no se
podrá descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos
financieros suficientes para atenderlas, puesto que precisamente en el
parágrafo del artículo segundo objetado se garantiza el flujo de recursos para
atender el propósito enunciado”.
Finalmente advierte que pese a que el
proyecto que se revisa no infringe los mandatos de la Carta Superior, es cierto
que al momento de tramitar dicha iniciativa legislativa se ha debido contar con
el concepto del Consejo de Monumentos Nacionales, en los términos de la ley 163
de 1959, ya que, en caso contrario, “se corre el riesgo de que las declaratorias
como monumento nacional no correspondan a las características urbanísticas,
históricas, culturales, etc., que realmente así lo identifican.”
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. La Competencia.
Esta Corporación es competente para conocer
de las objeciones presidenciales hechas al proyecto de ley No. 156 de l994
Senado y 45 de l993 Cámara por inconstitucional, de conformidad con los
artículos 167 y 241-8 de la Constitución Nacional .
2. Pruebas decretadas por la Corte
Constitucional
Mediante auto de fecha diez (10) de julio
de 1995, el magistrado sustanciador ordenó oficiar a la Secretaría General de
la Cámara de Representantes, para que, dentro del término de tres (3) días,
certificara la fecha en la cual se recibió en dicha célula legislativa el
escrito de objeciones al Proyecto de Ley No. 156 de 1993 del Senado de la
República y 45 1993 de la Cámara de Representantes, suscrito por el señor
Presidente de la República y por el señor Ministro de Hacienda y Crédito
Público.
Igualmente ordenó oficiar a la Secretaría
General del Senado de la República, para que, dentro del mismo término,
certificara la fecha en la cual se aprobó el informe de la comisión nombrada
para evaluar las objeciones presidenciales, nombrada por la mesa directiva de
dicha Cámara, así como el quórum de dicha sesión.
3. Término
para presentar las objeciones presidenciales
El artículo 166 de
la Carta, señala que el Gobierno dispone del término de seis (6) días para
devolver con objeciones cualquier proyecto de ley, cuando no conste de más de
veinte artículos. El proyecto bajo examen se compone de seis (6) artículos.
Ahora bien, debido a que la fecha en que el Gobierno recibió el proyecto sub
lite se encuentra poco legible -según aparece en el folio 60 del
expediente-, debe considerarse que ello ocurrió o el trece (13) o el dieciocho
(18) de enero de 1995. En uno u otro evento, y teniendo en consideración que el
proyecto de ley fue devuelto el veintitrés (23) de enero del mismo año -de
conformidad con las pruebas ordenadas por el magistrado sustanciador-, la Corte
encuentra que, al contabilizarse el término de que trata el artículo 166
superior en días hábiles, el Ejecutivo actuó dentro de los parámetros que
establece la Constitución.
4. Trámite de
las objeciones presidenciales en el Congreso de la República.
La Comisiones
Conciliadoras designadas por las Mesa Directivas del Senado y de la Cámara de
Representantes, presentaron sendos informes sobre las objeciones hechas por el
Gobierno al proyecto de ley, los cuales fueron aprobados -con el quórum debido-
en las respectivas sesiones plenarias del veinte (20) de junio de 1995 y del
catorce (14) de junio de ese mismo año.
Habida cuenta que,
ante la objeción presidencial, el proyecto de ley bajo examen regresó a las
cámaras y allí se surtió el debate exigido, con la decisión de insistir en su
tenor y declarar infundadas parcialmente las observaciones aducidas por el
Gobierno, el Congreso de la República se ajustó al trámite previsto en el
artículo 167 de la Constitución Política.
3. La objeción presidencial desde el punto
de vista formal: todo proyecto de ley que decrete un gasto público debe ser
presentado o avalado por el Gobierno Nacional.
El señor presidente de la República y el
señor ministro de Hacienda argumentan que los artículos 2o y 3o y el parágrafo del artículo 4o del proyecto
de ley bajo revisión, contravienen lo dispuesto en el inciso 2o del artículo 154 superior,
toda vez que, según ellos, los “eventos generadores del gasto público”
requieren la iniciativa gubernamental o, cuando menos, el aval del Ministerio
de Hacienda, según lo previsto en el artículo 163 de la Ley 5a de 1992.
De conformidad con lo anterior, se señala
en el escrito de objeciones que al tratarse el presente asunto de un proyecto
de ley en el que se ordena la asignación de unos recursos para la
reconstrucción y mantenimiento del templo de San Roque en la ciudad de
Barranquilla, y al no haberse dado el visto bueno por parte del señor ministro
de Hacienda, entonces el trámite legislativo dado al proyecto en mención
adolece de un vicio de inconstitucionalidad, por vulneración del precepto
superior citado.
Al respecto, debe señalarse que el tema de
la iniciativa legislativa en materia de gasto público ha sido objeto de
diversas discusiones y análisis a través de la historia constitucional
colombiana. En principio, el debate recaía sobre la facultad que podría tener
el Congreso de la República para decretar un gasto, o para incluir dentro de la
respectiva ley de presupuesto determinados gastos públicos que no hubiesen sido
definidos, estudiados o aprobados con antelación por el Gobierno Nacional.
Asimismo, se planteaba la necesidad de que, al ser el Gobierno el responsable
de realizar el cálculo de las rentas y de los gastos, así como de ejecutar el
presupuesto, entonces resultaba indispensable que únicamente el ejecutivo
pudiese someter a consideración del legislativo el proyecto de ley de
presupuesto. Esta última posición fue recogida en las reformas constitucionales
de 1945 y 1968, principalmente, en las que se establecieron algunas
limitaciones al Congreso de la República al momento de aprobar la respectiva
ley anual de presupuesto. Era el caso, por ejemplo, de la prohibición de
aumentar las partidas de gastos propuestas por el gobierno o la imposibilidad
de reducir o eliminar las partidas de que trataba el numeral 4o del artículo 76
de la Constitución Política de 1886. De igual forma, a partir de la reforma de
1968, se prohibió a los congresistas presentar proyectos de ley relacionados
con gastos, obras e inversiones públicas, es decir, se les quitó la iniciativa
del gasto público.
La Asamblea Constituyente de 1991, en lo
referente al gasto público, debatió sobre la necesidad de devolver la plenitud
de la iniciativa legislativa al Congreso. Para ello, se planteó una distinción
necesaria entre la capacidad para decretar un gasto y la posible competencia
del legislador para presentar el proyecto de ley anual de presupuesto. Se concluyó
a favor de la primera posibilidad, pero se mantuvo la iniciativa gubernamental
en materia presupuestal.
Sobre el particular, el constituyente
Hernando Yepes Arcila anotó:
“Pensamos que es
necesario devolver al Congreso la iniciativa en materia de gastos, que no puede
confundirse con la iniciativa o capacidad de modificar las partidas propuestas
por el Gobierno en el proyecto de presupuesto. Son dos figuras radicalmente
distintas. En la teoría política cuando se enuncia y comenta la restricción de
la iniciativa parlamentaria de gastos, siempre se hace referencia al
presupuesto, que es un acto-condición y no a la ley previa creadora de
situaciones jurídicas de carácter general. Por lo demás respecto a la
realización o desembolso de las inversiones existen dos actos-condiciones: el
primero, su incorporación a los planes y programas de desarrollo económico y
social, el segundo su incorporación en los rubros de gastos presupuestales; dos
instancias capaces de refrenar la demagogia y manirrotismo parlamentarios.”[1]
La distinción entre presupuesto y leyes que
decretan gasto público quedó, pues, establecida en la Constitución Política de
1991. Lo anterior resulta relevante si se tiene en consideración que el
artículo 154 superior, referente a la iniciativa legislativa, no estableció
excepciones en favor del gobierno para la presentación de proyectos de ley en
los que se decrete gasto público -como inversiones públicas-, salvo que se
trate de alguno de los eventos contemplados en los numerales 3, 9 y 11 del
artículo 150, que se ordene la participación en rentas nacionales o
transferencias de las mismas, o que se autorice aportes o suscripciones del
Estado a empresas comerciales o industriales, entre otros. Por tal motivo,
debe reconocerse, entonces, que a partir de la vigencia de la Carta Política
los congresistas readquirieron la iniciativa para presentar proyectos de ley
que decreten gasto público.
Al respecto, debe añadirse que en
reiteradas oportunidades la Corte Constitucional se ha ocupado de analizar
tanto el alcance de la iniciativa legislativa como del principio de legalidad
en materia de gasto público[2].
Con todo, resulta de particular interés para efectos del asunto bajo examen,
reiterar la doctrina establecida por esta Corporación en la cual se determina
que la iniciativa parlamentaria para presentar proyectos de ley que decreten
gasto público, no conlleva la modificación o adición del presupuesto general de
la Nación. Simplemente esas leyes servirán de título para que posteriormente, a
iniciativa del Gobierno, se incluyan en la ley anual de presupuesto las
partidas necesarias para atender esos gastos. En efecto, en Sentencia No. C-490
de 1994, la Corte, a propósito de unas objeciones presidenciales, con especial
énfasis señaló:
“Dado que está
prohibido hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluída en el
presupuesto de gastos (CP art. 345) y que éste lo propone el Gobierno, no
pudiendo aumentarse partida alguna sin su anuencia, admitir la libre
iniciativa legislativa del Congreso para presentar proyectos de ley - con la
salvedad del que establece las rentas nacionales y fija los gastos de la
administración y de los demás a que alude el artículo 154 de la CP -, así
representen gasto público, no causa detrimento a las tareas de coordinación financiera
y disciplina fiscal a cargo del Gobierno.
“(2) El
presupuesto estima los ingresos fiscales y autoriza los gastos, no los crea. Las
partidas de gasto que se incorporan en el presupuesto corresponden a los gastos
públicos decretados por el Congreso en virtud de leyes anteriores a la que lo
adopta. En la ley de apropiaciones se ‘fijan’ los gastos de la
administración (CP art. 150-11), con base en las leyes precedentes que los han
decretado.
“No se discute
que respecto de la ley de presupuesto, la Constitución reserva al Gobierno la
iniciativa exclusiva para presentarla (CP art. 154) y la atribución de aceptar
o rehusar modificaciones a sus propuestas de gastos y a su estimativo de rentas
(CP arts. 349 y 351). A juicio del Gobierno, la anterior reserva se
extiende inclusive a las leyes ‘que sirven de soporte al ejecutivo para incluir
gastos en el presupuesto general de la Nación’, esto es, cobija todas las leyes
anteriores que decretan gasto público.
“(3) El principio
general predicable del Congreso y de sus miembros en materia de iniciativa
legislativa no puede ser otro que el de la libertad. A voces del artículo 154
de la CP: ‘Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las cámaras a
propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades
señaladas en el artículo 146, o por iniciativa popular en los casos previstos
en la Constitución’.
“Por vía
excepcional, la Constitución, en el artículo citado, reserva a la iniciativa
del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los
literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150, así como aquellas que
ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas, las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales
o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o
tasas nacionales”.
“Salvo el caso de
las específicas materias de que pueden ocuparse las leyes mencionadas, no se
descubre en la Constitución una interdicción general aplicable a la iniciativa
de los miembros del Congreso para presentar proyectos de ley que comporten
gasto público.
“En realidad,
analizadas en detalle las excepciones, ninguna de éstas se traduce en
prohibición general para que el Congreso pueda por su propia iniciativa dictar
leyes que tengan la virtualidad de generar gasto público, lo cual, de otra
parte, sólo será efectivo cuando y en la medida en que se incorpore la
respectiva partida en la ley de presupuesto. No obstante, la Corte subraya que
las leyes que decreten gasto público, no pueden por sí mismas ordenar traslados
presupuestales para arbitrar los respectivos recursos. Tampoco, en concepto
de esta Corte, sin que se hubiere incorporado la partida necesaria en la Ley de
Presupuesto, se podría pretender, en desarrollo del artículo 87 de la C.P.,
exigir el cumplimiento material de la ley aprobada por el Congreso que comporte
gasto público.
“Las anotadas
excepciones se refieren a las siguientes materias: Plan nacional de
desarrollo y de inversiones públicas (CP art. 150-3); estructura de la
administración nacional (CP art. 150-7); autorizaciones al Gobierno para
celebrar contratos (CP art. 150-9 ); presupuesto general de la Nación (CP art.
150-11); Banco de la República y su Junta Directiva (CP art. 150-22); normas
generales sobre crédito público, comercio exterior y régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso y de la Fuerza
Pública (CP art. 150-19, literales a), b) y e) ); participación en las rentas
nacionales o transferencias de las mismas (CP art. 154); aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales (CP art. 154);
exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (CP art. 154).
“Por fuera de
las materias indicadas, se impone el principio de libertad en punto a la
iniciativa legislativa. Las excepciones si bien cubren diversas fuentes de
gasto público, no agotan el universo de situaciones que pueden ser objeto de
ley y que, de manera directa o indirecta, pueden eventualmente representar
gasto público, desde luego si con posterioridad se incorpora la partida
necesaria en la ley de apropiaciones.
“Podría
sostenerse que la función del Congreso de ‘establecer las rentas nacionales y
fijar los gastos de la administración’ (CP art. 15-11), referida a una materia
de iniciativa gubernamental, comprende toda suerte de leyes que decreten gasto
público. No obstante, este punto de vista ignora la naturaleza especial de la
ley general de presupuesto - a la cual se remite el citado literal -, cuya
función se contrae a estimar para el respectivo período fiscal los ingresos y
establecer los gastos a los que se aplicarán, todo lo cual presupone la previa
existencia de leyes distintas, unas que hayan arbitrado rentas y otras que
hayan decretado gastos.
“Las excepciones
son de interpretación restrictiva, máxime si ellas suspenden o limitan el
principio democrático de la libre iniciativa legislativa, que como tal tiene el
carácter de regla general. En este orden de ideas, la interpretación del
Gobierno no se compagina con el tenor de la función constitucional contenida en
el numeral 11 del artículo 150 de la Carta, que sólo contempla la ley general
de presupuesto, mas no así las leyes impositivas y las que decretan gasto
público, las cuales sin embargo sirven de base para que se puedan establecer
las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración. Por lo
expuesto, la reserva que existe en materia presupuestal no puede analógicamente
extenderse a otras materias, aunque las mismas le sirvan de fundamento.
“La
interpretación que el Gobierno hace del artículo 150-11, de otra parte,
conduciría a reservar a la iniciativa del Gobierno las leyes que imponen
tributos, pues, ‘establecer las rentas’, no se limitaría a estimar los ingresos
sino que abarcaría el acto de su creación, del mismo modo que ‘fijar los
gastos’ contendría también la acción de crear o decretar los gastos. Si se
tiene presente que la Constitución separa cronológica y jurídicamente estos dos
momentos - creación y estimación de la renta; creación y autorización del gasto
-, se concluye que la tesis planteada carece de sustento.
“Desde otro
ángulo no resulta convincente la posición del Gobierno. Si el artículo 150-11
de la CP incluyese tanto la ley general de presupuesto como la generalidad de
las leyes sobre gasto público, no se entiende porqué el artículo 154 de la CP
no se limitó a reservar a la iniciativa del Gobierno las leyes derivadas de esa
función constitucional y, en cambio, adicionalmente impuso la reserva para
asuntos específicos que claramente involucraban gasto público, como por ejemplo
la autorización de aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y
comerciales del Estado”.[3] (Negrillas fuera de texto original)
Así las cosas, encuentra esta Corporación
que algunos miembros del Congreso de la República sí podían presentar el
proyecto de ley bajo examen y, por ende, podían también ordenar la asignación
de partidas para la reparación y manutención del Templo de San Roque en la
ciudad de Barranquilla. Naturalmente, en virtud de lo expuesto, tanto la
Constitución como la ley exigen que la ejecución del gasto decretado en ese
proyecto dependa de su inclusión en el presupuesto general de la Nación, para
lo cual necesariamente habrá de contarse con la iniciativa o con la
autorización expresa del Gobierno Nacional, en particular la del señor ministro
de Hacienda y Crédito Público.
Al objetar el proyecto, por lo demás, el
presidente de la República invocó a favor de la inconstitucionalidad la
Sentencia No. C-270 del 13 de junio de 1993, proferida por esta Corte, relativa
a las objeciones presidenciales sobre un proyecto de ley que, so pretexto de
interpretar disposiciones anteriores, modificaba de manera inmediata las bases
para la liquidación de pensiones de congresistas y exempleados de la
Contraloría General de la República.
El caso entonces analizado por la Corte
Constitucional difiere a todas luces del presente y del resuelto mediante la
Sentencia No. C-490 del 3 de noviembre de 1994, por lo cual la referencia que
hace el Gobierno resulta impropia. En efecto, en la Sentencia No. C-270 de 1993
la Corte dejó en claro que no podía utilizarse una ley supuestamente
interpretativa para modificar “a partir de la fecha de su sanción” el
presupuesto Nacional que se venía ejecutando, como lo exige para aumentar las
partidas presupuestales el artículo 351 de la Constitución. En realidad el
proyecto pretendía modificar, sin seguir los requisitos constitucionales, el
presupuesto de gastos que se venía ejecutando.
En consecuencia, al no encontrarse fundada
la objeción presidencial, esta Corte declarará la exequibilidad formal del
proyecto de ley, en cuanto no era necesaria la iniciativa o el aval
gubernamental para el trámite legislativo del mismo.
3. La objeción presidencial desde el punto
de vista material: el proyecto de ley vulnera el artículo 355 de la Constitución
Política.
El Gobierno fundamenta su objeción en el
hecho de que el proyecto de ley prevé la asignación de partidas presupuestales
al Templo de San Roque, el cual “no es propiedad de una entidad pública”. Por
tanto, se aduce, “le es aplicable la prohibición contenida en el artículo 355,
inciso 1o de la
Constitución Política que evita la asignación, por mera liberalidad, de
recursos de los presupuestos públicos a personas de derecho privado (...)”.
En reiteradas
oportunidades esta Corporación se ha pronunciado acerca del alcance de la
prohibición contenida en el inciso 1o del
artículo 355, referente a la prohibición de decretar auxilios o donaciones en
favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. En efecto, se ha
señalado que la norma en comento tuvo como antecedente los efectos nocivos
derivados de la errónea interpretación a lo dispuesto en la reforma
constitucional de 1968, toda vez que el gasto público -a través del auxilio- no
se orientó a fortalecer la justicia social, el orden justo y la prevalencia del
interés general, en concordancia con los planes y programas de desarrollo,
sino que su cuestionable utilización llevó a un descontrol en su ejecución[4]. Por tal razón, el fin
primordial que busca la erradicación de los denominados “auxilios
parlamentarios”, es, ante todo, el que exista un control previo y posterior a
la ejecución de los dineros públicos destinados a la realización de actividades
conjuntas de interés público o social. Por ello el contrato que se estipula en
el inciso segundo del artículo superior en comento, al tener que estar en
concordancia con los planes de desarrollo, prevé idéntica finalidad[5].
El proyecto de ley bajo revisión, contempla
la asignación de unos recursos que deberán ser girados al municipio de
Barranquilla y administrados por una “Junta de Conservación del Monumento
Nacional”, con el fin de procurar la restauración, el mantenimiento y la
conservación del Templo San Roque.
Antes de determinar si lo anterior
contraviene lo dispuesto en el artículo 355 constitucional, debe señalarse que
la Ley 163 de 1959 y el Decreto 264 de 1963, regulan lo pertinente a los
monumentos nacionales. Para efectos del asunto que interesa a esta Corte, debe
decirse que las referidas normas asignan al Consejo de Monumentos Nacionales, de
conformidad con las causales allí establecidas, la calificación y declaración
de los sectores de ciudades, zonas, accidentes geográficos o inmuebles que
habrán de declararse como monumentos nacionales. De igual forma, se prevé el
deber de las administraciones, nacional, departamental o municipal, de asignar
los recursos necesarios para la debida conservación de esas obras. Así las
cosas se tiene que si el legislador delegó en el Consejo de Monumentos
Nacionales ciertas atribuciones, ello no obsta para que, en virtud de la
cláusula general de competencia, pueda el Congreso darle directamente el
carácter de monumento nacional a una obra pública como el Templo de San Roque.
El hecho de que no se hubiese contado con la participación del Consejo de
Monumentos Nacionales para la toma de la decisión consignada en el proyecto de
ley que se revisa, es, pues, un argumento de conveniencia pero no de
constitucionalidad.
Ahora bien, encuentra la Corte que la
asignación de unos recursos a la ciudad de Barranquilla para los efectos
comentados, en nada vulnera lo dispuesto en el artículo 355 superior. En
efecto, téngase en consideración que las partidas deberán ser giradas
directamente al municipio y no a una persona natural o jurídica de derecho
privado. Por lo mismo, mal puede considerarse que el Templo de San Roque
revista tal carácter. En otras palabras, no se trata de un “auxilio”, sino del
establecimiento de una obligación a cargo de una entidad territorial, para lo
cual necesariamente deberá contar con los medios económicos pertinentes. Por lo
demás, la determinación del legislador encuentra suficiente asidero
constitucional en lo previsto en los artículos 8o y 72 superiores, a través de
los cuales el Estado se compromete a proteger las riquezas y el patrimonio cultural
de la Nación.
Por otra parte, la decisión de que una
“Junta de Conservación del Monumento Nacional”, conformada por el gobernador
del Atlántico o su delegado, el alcalde de Barranquilla o su delegado, el
arzobispo de Barranquilla o su delegado, el párroco de la Iglesia de San Roque,
dos representantes de la Asociación de Exalumnos del Colegio de San Roque, un
representante de la Sociedad de Ingenieros del Atlántico y un representante de
la Academia de Historia del Atlántico, administre las partidas asignadas a la
ciudad de Barranquilla para la conservación del monumento, en nada vulnera la
Carta Política. Sobre el particular, encuentra la Corte que esa Junta tiene
como cometido primordial el de que tanto autoridades como particulares -que
pueden asumir esas funciones en virtud del artículo 210 constitucional- se
comprometen a velar por la correcta destinación de los fondos que para esos
propósitos recibe el municipio. Ello no implica, y la Corte lo entiende así,
que la Junta pueda disponer libremente de esos recursos, pues el ordenador del
gasto en estos eventos deberá ser únicamente el señor alcalde de Barranquilla,
toda vez que -se reitera- el municipio es quien recibe las partidas. Bajo estos
criterios, entonces, en cualquier contrato que se celebre para efectos de la
conservación o restauración del Templo de San Roque, deberá observarse lo
dispuesto por la Carta Política y, en especial, en la Ley 80 de 1993.
De conformidad con lo expuesto, al no
encontrarse fundada la objeción presidencial, esta Corte declarará la
exequibilidad material del proyecto de ley, en cuanto no se vulneró el artículo
355 de la Constitución Política.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la
Nación y cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE, desde el punto
de vista formal, el Proyecto de Ley No. 156 de 1993 del Senado de la República
y 45 de 1993 de la Cámara de Representantes, por haberse encontrado infundada
la objeción que sobre el particular formuló el presidente de la República, en
cuanto no era necesaria la iniciativa o el aval gubernamental para el trámite
legislativo del proyecto.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE, desde el punto
de vista material, el Proyecto de Ley No. 156 de 1993 del Senado y 45 de 1993
de la Cámara, por haberse encontrado infundada la objeción que sobre el
particular formuló el presidente de la República, en cuanto no se vulneró el
artículo 355 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°67,
Sábado 4 de mayo de 1991, pág 5.
[2] Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena Sentencias Nos. C-488/92,
C-057/93, C-073/93 y C-270/93, entre otras.
[3] Corte Constitucional. Sala Plena Sentencia No. C-490 del 3 de
noviembre de 1994. Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz
[4] Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena Sentencia No. C-372 del 25
de agosto de 1994. Magistrado ponente: Vladimiro Naranjo Mesa
[5] Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena Sentencias Nos. C-027/93,
C-375/94, C-506/94, C-520/94, entre otras. |
745 | C-344-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-344/95
UNIDAD NORMATIVA
CONSTITUCIONAL-Alcance
Cuando la Corte
Constitucional establezca que una norma no demandada se encuentra en íntima,
necesaria e indudable relación lógica y jurídica con la disposición objeto de
análisis, puede extender su decisión para cobijar aquélla, en defensa de la
prevalencia material y efectiva de la Constitución, pero si el vínculo
existente entre las dos normas, aunque toquen la misma materia, no implica
indispensable conexión, en cuanto la ligazón o enlace entre ellas carece de la
contundencia suficiente como para concluir con certeza en que el precepto de
cuya vinculación se trata es también contrario a la Constitución por las mismas
razones encontradas respecto del otro, o es del todo accesorio al que se
declare inexequible, no cabe la estructuración de la unidad normativa y, en
consecuencia, la definición de constitucionalidad sobre normas no atacadas en
la demanda deberá postergarse, a la espera de posteriores acciones.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Autonomía en
asuntos internacionales
El Presidente de
la República deba gozar de plena autonomía para decidir cuándo entrar en
negociaciones en torno a determinado tema internacional del interés de
Colombia, en qué oportunidad celebrar un tratado o convenio y cuáles habrán de
ser los términos del mismo, sin que deba contar con la previa aquiescencia,
autorización o mandato de otra rama del Poder Público.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Temas que deben
regirse por tratados/EFICACIA DE LA JUSTICIA-Mecanismos
No invade el
Congreso la órbita correspondiente al Ejecutivo cuando señala que un
determinado tema deba regirse por lo que dispongan los tratados
internacionales, o si supedita la actividad administrativa, en la cuestión
objeto de ley, a la previa existencia de convenios con otros estados o
entidades de Derecho Internacional por la naturaleza misma del asunto. Tal es
precisamente el caso de la norma demandada, que se halla incorporada a un
estatuto general que busca dotar al Estado de instrumentos para la búsqueda de
la convivencia, la eficacia de la justicia, la vigencia del Estado social y
democrático de derecho y la plena garantía de los derechos y libertades fundamentales
reconocidos en la Constitución, cuya segunda parte está destinada a establecer
mecanismos para la eficacia de la justicia.
PROTECCION A
INTERVINIENTES EN EL PROCESO PENAL
El objeto
primordial de las disposiciones sobre protección a intervinientes en el proceso
penal no es otro que el de asegurar una administración de justicia eficiente,
mediante el señalamiento de pautas y normas de política criminal que permitan
adelantar los procesos penales, descubrir y sancionar a los delincuentes, sin
sacrificar a los jueces, testigos e intervinientes en aquéllos, ni a las
víctimas de los delitos, pues tales objetivos, propios de la actividad del
Estado, deben ser compatibles con el más elemental deber de las autoridades
públicas, que consiste en salvaguardar la vida y la integridad personal de los
asociados, lo cual requiere, además de una normatividad interna, la
indispensable cooperación internacional, de parte de estados y organizaciones,
que se cristaliza y traduce en convenios, acuerdos y tratados de esa índole. La
norma demandada no pugna con la Constitución Política y, por el contrario, se
inscribe dentro de la necesaria colaboración entre las ramas del Poder Público
para la realización de los fines estatales, de conformidad con el artículo 113
C.P.
NARCOTRAFICO-Delito internacional
Por tratarse de
materias que en algún momento deben contar con el beneplácito, la actividad o
la respuesta de entes ajenos al ámbito de soberanía colombiana, mal podía el
legislador ignorar la referencia a los tratados o convenios, como elementos
integrantes de una política global del Estado tendiente a la persecución y
represión del delito, particularmente si éste -como ocurre con el narcotráfico-
es perpetrado dentro y fuera del territorio y merced al establecimiento de
complejas redes delictivas que afectan a numerosos estados.
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Autonomía
presupuestal
La última parte
del artículo demandado, que confía al Fiscal General el manejo de las
donaciones que el Gobierno Nacional reciba de entidades nacionales e
internacionales, con destino al programa de protección, es exequible dentro del
criterio trazado por el artículo 249 de la Constitución, a cuyo tenor la
Fiscalía goza de autonomía administrativa y presupuestal. Llegada la donación,
debe incorporarse al Presupuesto Nacional, aunque asignada a la Fiscalía para
el cumplimiento de sus funciones y manejada por ésta en virtud de su autonomía
patrimonial y presupuestal.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-804
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 63 y 72 de la Ley 104 de 1993.
Actor: SANTIAGO
URIBE ORTIZ
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del dos (2) de agosto de mil
novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
SANTIAGO URIBE ORTIZ, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241,
numerales 4 y 5, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 63 y 73 de la Ley 104 de
1993.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTOS
Las normas
demandadas dicen:
"LEY 104 DE 1993
(Diciembre 30)
Por la cual se consagran unos instrumentos
para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan
otras disposiciones.
El Congreso de la República de Colombia,
DECRETA:
(...)ARTICULO
63.- Créase con cargo al Estado y bajo la dirección y coordinación de la
Fiscalía General de la Nación, el "Programa de Protección a Testigos,
Víctimas, Intervinientes en el Proceso, y Funcionarios de la Fiscalía",
mediante el cual se les otorgará protección integral y asistencia social, lo mismo
que a sus familiares hasta el cuarto grado de consanguinidad, primero de
afinidad, primero civil y al cónyuge y a la compañera o compañero permanente,
cuando se encuentren en riesgo de sufrir agresión o que sus vidas corran
peligro por causa o con ocasión de la intervención en un proceso penal".
(...)
"ARTICULO 72.
El Presidente de la República celebrará convenios con otros estados y
organizaciones internacionales con el fin de facilitar a la Fiscalía obtener la
información y la colaboración necesaria para el desarrollo del programa.
El Fiscal General de
la Nación podrá requerir el apoyo de las instituciones internacionales que
cuenten con programas similares de protección de víctimas y testigos cuando sea
necesario su traslado a otros países.
Igualmente se autoriza
al Gobierno para recibir donaciones nacionales e internacionales con destino al
programa de protección, las cuales serán manejadas por el Fiscal General de la
Nación".
III. LA DEMANDA
Considera el actor
que las transcritas normas vulneran los artículos 113, 114, 115, 121, 136,
numerales 1 y 2, 150, numeral 16, 189, numeral 2, 224, 225, 226, 227, 250, 251,
345, 346, 347, 350 y 352 de la Constitución Política.
Los argumentos del
actor se dirigen básicamente a atacar por inconstitucional el artículo 72 de la
Ley 104 de 1993, pero solicita que adicionalmente se declare la inexequibilidad
del artículo 63, pues considera que ambos conforman una proposición jurídica
completa.
Dice el demandante
que, según el artículo 63 de la Ley 104 de 1993, se ha creado un "Programa
Especial" para la protección de víctimas, testigos, funcionarios e
intervinientes en los procesos penales, en desarrollo del cual el inciso
primero del artículo 72 de las misma Ley ordena o autoriza al Presidente de la
República para celebrar, con otros estados y organizaciones internacionales,
convenios dirigidos a facilitar a la Fiscalía la obtención de información y la
colaboración necesaria, de parte de autoridades y entidades internacionales,
para el desarrollo de dicho programa.
Señala el autor que,
tanto en el caso de la orden como en el de la autorización del Congreso al
Presidente, precepto así erigido es violatorio de la Constitución, pues si lo
que contiene es una orden, se está recortando la facultad que tiene el
Presidente para dirigir las relaciones internacionales de Colombia. El
Congreso, mediante una simple ley, no puede ordenarle al Presidente de la
República que lleve a cabo o que celebre determinados actos de Derecho
Internacional porque se estarían vulnerando los artículos 136, numerales 1 y 2,
150 y 189, numeral 2, de la Carta Fundamental.
Ahora bien
-continúa-, si de lo que se trata es de una verdadera autorización que se le
extiende al Presidente de la República, para que lleve a cabo dichos convenios
de Derecho Internacional, se estaría en presencia, esta vez, de una violación
de lo dispuesto en los artículos 150, numeral 16 y 189, numeral 2. Es indudable
que, en materia de celebración de convenios, tratados y demás actos de Derecho
Internacional, la iniciativa la tiene el Jefe de Estado, a quien corresponde
desempeñar estas funciones libremente. Una vez concluídos los acuerdos o
convenios y suscritos los respectivos instrumentos, surge para el Congreso la
competencia para pronunciarse sobre los mismos. Incluso, la competencia del
Congreso, en materia de aprobación o improbación de tratados o convenios de
Derecho Internacional depende del hecho de que, una vez concluídos los mismos,
el Presidente quiera sometérselos.
En consecuencia,
para el actor, resulta evidente que una autorización dada a priori por
el Congreso de la República al Jefe de Estado para que éste proceda a celebrar
determinados actos de Derecho Internacional es violatoria de la Constitución
Política, en tanto que usurpa al Presidente la facultad que tiene para decidir
si asume o no tales compromisos internacionales. Y aun celebrados, o después de
celebrados, decidir motu proprio si los somete o no a la consideración
del Congreso.
Como sustento de la
anterior interpretación, el demandante cita la Sentencia número 60 de la Corte
Suprema de Justicia, en la cual, con ponencia del H. Magistrado Hernando Gómez
Otálora, se declaró inexequible la Ley 40 de 1933, en virtud de la cual se
había autorizado al Presidente de la República para adherir a unos tratados públicos.
En cuanto al inciso
2º del artículo 72 demandado, el actor sostiene que es del criterio exclusivo
del Presidente determinar la forma como han de llevarse a cabo las gestiones
que estén vinculadas con el manejo de la política exterior colombiana en todos
los órdenes, de acuerdo con los propósitos generales enunciados en los
artículos 224, 225, 226 y 227 de la Carta Política, en los que no se autoriza a
otros organismos, funcionarios o entidades del orden nacional o de otro nivel
para que, con independencia de la iniciativa presidencial, lleven a cabo
gestiones que comprometan o puedan comprometer la política internacional de
Colombia.
Desde este punto de
vista -anota-, resulta abiertamente inconstitucional la facultad que se le da
en el inciso segundo del artículo 72 de la Ley bajo examen al Fiscal General de
la Nación para requerir directamente de instituciones internacionales, sin
intervención del Presidente ni del Ministerio de Relaciones Exteriores, el
"apoyo" que sea necesario para proveer por la protección de víctimas
y testigos que deban desplazarse a otros países.
Adicionalmente,
señala que en ninguno de los preceptos que regulan las funciones de los
miembros de la Fiscalía o las específicas del Fiscal General se ha previsto que
él, o cualquiera de sus subordinados, tenga potestad para gestionar asuntos
ante otros estados, organismos o entidades de Derecho Internacional.
Concluye que la
competencia del Fiscal abarca únicamente el territorio nacional, pero que en
manera alguna su poder se extiende más allá de las fronteras nacionales, mucho
menos con independencia de las funciones que, en materia internacional, son del
resorte exclusivo del Presidente de la República.
Se refiere luego a
la frase final del inciso tercero del artículo 72, resaltando que la
competencia allí consagrada en favor del Fiscal no puede armonizarse con
ninguna de las cinco funciones que, de manera específica, establece la
Constitución Nacional en su artículo 251.
Por lo demás
-termina diciendo-, los artículos 345, 346, 347, 350 y 352 de la Carta ordenan
que todo gasto o apropiación de fondos ha de tener lugar previa inserción en la
ley de presupuesto o en la ley de apropiaciones, sin que haya dispuesto que, al
margen de estos estatutos, pueda un funcionario público manejar libremente
fondos recibidos a título de donación por parte del Estado.
IV. DEFENSA DE
LAS NORMAS ACUSADAS
Dentro del término
de fijación en lista, el ciudadano CESAR AUGUSTO LOPEZ BOTERO, en su calidad de
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentó a la Corte un
escrito destinado a defender la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas.
Al hacer unas
consideraciones generales, manifiesta que el objeto básico de la Ley 104 de
1993, de conformidad con su artículo 1º, es dotar integralmente al Estado
colombiano de los instrumentos necesarios para asegurar la vigencia del Estado
social y democrático de Derecho, lo mismo que el de garantizar la plenitud de
los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Carta Política; mientras
que el objeto específico de las disposiciones demandadas es el de proteger a
los testigos, víctimas, funcionarios de la Fiscalía e intervinientes dentro del
proceso penal con el fin de que éstos puedan, sin ningún riesgo, colaborar con
la administración de justicia.
Señala que, dentro
del nuevo esquema constitucional y como supuesto de realización de los
postulados del Estado Social de Derecho, se encuentra el principio según el
cual, para la efectividad de los fines del Estado, se requiere de la colaboración
armónica no solamente de las ramas del Poder Público, sino también de los
órganos autónomos e independientes que hacen parte de la estructura del Estado.
Aplicando tales
criterios, expresa que, en materia de tratados o convenios con otros estados o
sujetos de Derecho Internacional, la participación de otros órganos se hace
indispensable, máxime cuando se trata de asuntos especializados, aun cuando la
dirección de las relaciones internacionales está a cargo del Gobierno Nacional
dentro de la negociación y ejecución de los mismos.
Concretamente en
cuanto a los cargos formulados por el actor, anota que el sentido que del
inciso 1º del artículo 72 demandado es el de señalar el objeto posible de los
tratados a los que se refiere ese estatuto, sin que se ordene su celebración en
abstracto o en concreto con algún Estado u organización internacional en
particular.
De la misma forma
-continúa-, no puede asegurarse que constituya una autorización previa a tal
celebración pues en materia de relaciones internacionales la vigencia de un
tratado o convenio requiere de etapas sucesivas como son la negociación y
celebración que corresponden al Presidente de la República; la aprobación que
es competencia del Congreso; el control de constitucionalidad sobre el tratado
y sobre la ley aprobatoria del mismo realizado por la Corte Constitucional, y
la ratificación nuevamente por parte del Presidente de la República. Dentro de
tal proceso no se prescribe posibilidad alguna de autorización previa para tal
celebración.
Como complemento de
lo anterior, dice que el cargo resulta infundado al tenor de lo dispuesto por
el artículo 2 de la Ley 104 de 1993, según el cual, en el ejercicio de las
facultades conferidas por la misma ley, no se podrá alterar la distribución de
competencias establecidas por la Constitución y las leyes. En consecuencia, la
dirección de las relaciones internacionales no es usurpada por el Congreso de
la República, porque no puede éste, ni lo pretende a través de la Ley, ordenar
ni autorizar al Gobierno Nacional para la celebración de determinados tratados
o convenios internacionales.
Sobre el segundo
inciso del artículo 72 atacado, dice el ciudadano defensor que la Corte
Constitucional ya tuvo oportunidad de pronunciarse sobre él cuando declaró la
constitucionalidad del Decreto 1834 de 1992, que contenía tal mandato, el cual
fue expedido con base en las facultades que le confiere al Presidente de la
República el artículo 213 de la Carta.
Refiriéndose al
inciso tercero del mismo artículo, dice que la interpretación que de él hace el
demandante resulta equivocada, porque de su texto no se desprende que, al
margen del Presupuesto General de la Nación, existan fondos públicos manejados
discrecionalmente por algún órgano o funcionario estatal. Para él, tal
disposición tiene sustento constitucional en el artículo 62 de la Carta.
Anota que, al
tratarse de donaciones en favor de la Nación, se incorporan en su presupuesto y
hacen parte del tesoro público. Lo único que hace la Ley demandada es fijar la
sección, correspondiente a la Fiscalía, en la cual iría contemplado este gasto,
lo cual implica que sea el Fiscal, como jefe de ese organismo, el que pueda
crear obligaciones con cargo a dicha apropiación.
En la misma
oportunidad, el ciudadano DARIO BAZZANI MONTOYA, en representación del
Ministerio de Justicia y del Derecho, presentó a esta Corporación un escrito
solicitando que se declare la exequibilidad de las normas revisadas.
Observa que el
espíritu del artículo 63 de la Ley 104, al crear el programa de protección de
testigos, víctimas, intervinientes en el proceso y funcionarios de la Fiscalía,
consiste en propugnar la materialización de la garantía constitucional consagrada
en el artículo 2º de la Carta y que impone a las autoridades de la República la
imperativa función de proteger a todas las personas residentes en Colombia en
su vida, honra y bienes. Se trata, entonces, de un mecanismo apto para que la
Fiscalía General de la Nación garantice la cabal protección de los derechos
fundamentales de aquellos que de una forma u otra intervienen dentro del
proceso penal como sujetos procesales, así como de las personas directamente
perjudicadas por la comisión de un hecho punible.
En cuanto al texto
del artículo 72 demandado, sostiene que es claro que la facultad, por demás
intransferible, de celebrar convenios internacionales es del resorte
presidencial, pero ello no impide la participación activa de las demás ramas
del Poder Público, siempre y cuando ella se desarrolle dentro de la frontera de
sus funciones.
Dice que la norma
demandada no contiene una orden perentoria al Presidente de la República, pues
es una cláusula abierta o indeterminada cuyo desconocimiento no apareja sanciones
jurídicas. No usurpa al Jefe de Estado la función de celebrar tratados o
dirigir las relaciones internacionales. Tampoco crea una facultad puesto que es
la Carta quien la establece. En últimas -concluye-, se reduce a una invitación
del legislativo al Presidente para que desarrolle los preceptos
constitucionales a través de su exclusiva competencia de dirección de las
relaciones internacionales.
En cuanto al inciso
segundo del mismo precepto, manifiesta que aquél no pretende otorgar al órgano
jurisdiccional la competencia para celebrar acuerdos internacionales;
simplemente le otorga la facultad de requerir apoyo a las autoridades
extranjeras para el cumplimiento de sus funciones constitucionales, siempre en
el marco de los tratados y convenios celebrados por el Presidente de la
República.
En cuanto a la
facultad otorgada al Gobierno Nacional, contenida en el inciso tercero del
artículo 72, considera que ella se da sin perjuicio de que el primero delegue
la administración a aquellas autoridades que lo requieran, asegurando la
distribución adecuada del dinero y su rápida utilización, siempre en función
social, lo que se haría nugatorio si la Carta canalizara el manejo de dichos
recursos por la vía del Presupuesto Nacional.
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO
Habiéndose declarado
impedido para conceptuar el doctor Orlando Vásquez Velásquez, Procurador
General de la Nación, dada su condición de Senador de la República en el
momento en que fue aprobada la Ley 104 de 1993, de la cual hacen parte las
normas acusadas (Oficio del 3 de febrero de 1995), la Sala Plena de la
Corporación, mediante auto del 9 del mismo mes, aceptó el impedimento y ordenó
dar traslado del expediente al Viceprocurador General de la Nación, quien
emitió el concepto de rigor el 4 de abril de 1995.
A juicio del
Viceprocurador, la dirección de las relaciones internacionales, atributo del
Presidente de la República en su condición de Jefe de Estado, como cualquier
otra de las funciones que la Carta le atribuye, ha de enmarcarse dentro del
principio de colaboración armónica que para la realización de los fines del
Estado ha establecido nuestro Estatuto Fundamental respecto de los distintos
órganos del Poder Público.
En cuanto a los
argumentos presentados por el actor, manifiesta que es justamente en el caso de
los tratados internacionales en donde el principio en mención tiene su más
plena realización pues, un convenio de esta naturaleza, en el caso de la
normatividad colombiana, es el resultado de un complejo proceso en el cual
intervienen, en distintos momentos y para distintos efectos las tres ramas que
conforman el Poder Público.
Anota que, cuando en
el artículo 72, inciso primero, se indica que el Presidente celebrará convenios
con otros estados y organizaciones internacionales con el fin de facilitar a la
Fiscalía General de la Nación la información y colaboración necesaria para el
desarrollo del programa de protección a testigos, víctimas e intervinientes en
el proceso y funcionarios de ese organismo, no hace otra cosa que referirse a
una competencia que ya le ha sido conferida al Presidente por la Constitución.
No está instituyendo, como lo afirma el demandante, la facultad presidencial de
celebrar convenios con otros estados. Se trata más bien -señala- de un
reconocimiento del legislador a esa función eminentemente presidencial que
viene desde los tiempos de la Carta del 86, ya que es al Jefe del Ejecutivo, y
no a otro funcionario, a quien ha correspondido y corresponde celebrar esa
clase de actos propios del Derecho Internacional, reconocimiento que se hace
con la finalidad de hacer viable el programa mencionado, el cual no tendría
realización en el campo de la cooperación con otros estados, de no ser mediante
la celebración de esa clase de actos.
Por tanto, en su
criterio, que el legislador haya previsto la celebración de tales convenios en
la norma acusada ha de entenderse, no como una imposición del legislativo a la
voluntad autónoma del primer magistrado en estas materias, sino como una
exigencia intrínseca del mismo proceso normativo que, en desarrollo del
principio de la colaboración armónica antes comentado, ha de cumplirse para la
cabal obtención del objetivo propuesto.
Por eso, dice, para
una adecuada interpretación de la norma impugnada, es necesario estudiarla en
su contexto normativo, para lo cual resulta indispensable tener en cuenta que
dicha norma hace parte de una ley que adoptó una serie de medidas destinadas a
combatir, en un lapso determinado, las manifestaciones más cruentas de la
violencia estructural y difusa que viene azotando a la sociedad colombiana, y a
sus agentes.
Acerca de la
supuesta inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 72, invoca lo que
él denomina "dos antecedentes jurisprudenciales que hablan en favor de la
constitucionalidad de la norma cuestionada", refiriéndose a la Sentencia
C-035 de 1993, proferida por la Corte Constitucional, que declaró exequible el
artículo 9º del Decreto 1834 de 1992, antecedente de la norma acusada, y cuyo
texto es idéntico al del inciso en estudio; y la Sentencia C-485 de 1993,
también proferida por esta Corporación.
Refiriéndose al
inciso tercero acusado, argumenta que, por tratarse de donaciones en favor de
la Nación, éstas habrán de incorporarse en el Presupuesto de la misma y por
ende harán parte integral del erario.
De otra parte
-continúa-, las erogaciones que el Fiscal ordene o ejecute con base en las
donaciones en comento estarán sujetas al control posterior de la Contraloría
General de la República, como corresponde a toda operación concerniente a
bienes que por su destinación son de carácter público, como lo prevé la misma
Ley a la cual pertenece la norma impugnada en el parágrafo 2º de su artículo
64.
No obstante lo
anterior, en criterio del Viceprocurador, es aconsejable que se fije el alcance
de ese manejo que le debe dar el Fiscal General a las donaciones, en el sentido
de que todos los recursos apropiados con esa finalidad han de ser incorporados
al Presupuesto General de la Nación.
Por todo lo
anterior, el representante del Ministerio Público solicita a la Corte
Constitucional:
"1. Declarar EXEQUIBLE
el artículo 63 de la Ley 104 de 1993.
2. Declarar EXEQUIBLES
los inciso primero y segundo del artículo 72 de la mencionada ley.
3. Declarar EXEQUIBLE
la frase final del inciso tercero del artículo 72 de la misma Ley, en el
entendido de que las donaciones que allí se contemplan deben ser incorporadas
al Presupuesto General de la Nación".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de los
artículos 63 y 72 de la Ley 104 de 1993, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4º, de la Constitución.
Alcance de la
unidad normativa en materia constitucional. Su inexistencia en este caso.
Ineptitud sustantiva parcial de la demanda
Como antes se
explica, el actor demanda los dos artículos mencionados, aunque dirige sus
ataques exclusivamente contra el 72, sobre la base de que, en su sentir,
estamos en presencia de una proposición jurídica completa, integrada por ambas
disposiciones, de donde concluye que, hallada la inconstitucionalidad del uno,
forzosamente se debe desprender la del otro.
La jurisprudencia de
la Corte ha sido reiterada en el sentido de que, cuando entre dos o más
preceptos existe unidad normativa, aunque se encuentren incluídos en leyes o
estatutos diferentes, la inconstitucionalidad de uno de ellos implica la de los
demás, motivo suficiente para que esta Corporación, en ejercicio de su función
de control, en defensa de la integridad y supremacía de la Carta Política,
tenga la facultad de declarar la inexequibilidad del conjunto de normas, aunque
algunas de ellas no hayan sido demandadas.
Tal atribución
encuentra respaldo no solamente en el texto y en el sentido del artículo 241 de
la Constitución sino en el Decreto 2067 de 1991, mediante el cual se regulan
los procedimientos que deben seguirse en el trámite de los asuntos de
constitucionalidad, cuyo artículo 6º dispone:
"...La Corte se
pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la
sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras
que declara inconstitucionales".
Como resulta de la
disposición legal transcrita, se trata de impedir que la decisión de
inexequibilidad de una determinada norma resulte inoficiosa, desde el punto de
vista práctico, cuando su contenido material está reproducido en preceptos no
acusados o se halle integrado necesariamente a normas supérstites que dependen
de él o respecto de las cuales obran las mismas razones de
inconstitucionalidad.
La imposibilidad de
fallo extra petita en tales situaciones frustra o dificulta en alto
grado el logro de los objetivos que persigue el control abstracto de
constitucionalidad, consistente en la garantía efectiva de la supremacía de las
normas fundamentales mediante el retiro del ordenamiento jurídico de aquellas
de inferior categoría que las contradigan o desvirtúen.
Por otra parte, la
economía procesal y la prevalencia del Derecho sustancial imponen a la Corte el
deber de pronunciar el fallo de inexequibilidad cuando ha deducido la violación
de la Carta en normas iguales, complementarias o indisolublemente unidas a la
que ha sido objeto de su examen.
Pero, desde luego,
la figura de la unidad normativa se sustenta en la repercusión que tiene el
fallo de inexequibilidad de una norma en la consiguiente inexequibilidad de
otra, cuando entre las dos hay un nexo inevitable, en cuya virtud la decisión
del juez constitucional carecería de efectos reales si quedaran vigentes
preceptos inescindiblemente ligados al que fue encontrado inexequible.
Ello no sucede -y,
por tanto, en tal evento no surge la unidad normativa- cuando se trata de
disposiciones que, a pesar de referirse a los mismos asuntos tratados en el
mandato que se juzga contrario a la Constitución, no dependen de éste sino que
gozan de autonomía frente a él, en términos tales que pueden subsistir sin que
su contenido se vea fatalmente afectado por lo resuelto.
En otros términos,
cuando la Corte Constitucional establezca que una norma no demandada se
encuentra en íntima, necesaria e indudable relación lógica y jurídica con la
disposición objeto de análisis, puede extender su decisión para cobijar
aquélla, en defensa de la prevalencia material y efectiva de la Constitución,
pero si el vínculo existente entre las dos normas, aunque toquen la misma
materia, no implica indispensable conexión, en cuanto la ligazón o enlace entre
ellas carece de la contundencia suficiente como para concluir con certeza en
que el precepto de cuya vinculación se trata es también contrario a la
Constitución por las mismas razones encontradas respecto del otro, o es del
todo accesorio al que se declare inexequible, no cabe la estructuración de la
unidad normativa y, en consecuencia, la definición de constitucionalidad sobre
normas no atacadas en la demanda deberá postergarse, a la espera de posteriores
acciones.
La misma regla debe
seguirse si se trata de normas demandadas y es el actor quien aspira a
conformar la unidad jurídica entre ellas, enderezando su ataque apenas contra
una.
Así, en el caso que
ocupa la atención de la Corte, la unión que puede efectuarse entre los
preceptos objeto de la demanda solamente podría llevar a construir la unidad
normativa bajo el supuesto de una necesaria relación que, tal como ha sido
planteada, no existe.
El demandante ha
trastocado el orden lógico de las cosas, pues pretende que si son
inconstitucionales los convenios internacionales orientados a una determinada
finalidad, ésta es necesariamente inconstitucional.
En efecto, a su
juicio, declarada la inexequibilidad que solicita en cuanto al artículo 72 de
la Ley 104 de 1993, que autoriza al Presidente de la República para celebrar
convenios con el fin de facilitar a la Fiscalía la obtención de informaciones y
colaboración para el desarrollo del "Programa de Protección a testigos,
víctimas, intervinientes en el proceso y funcionarios de la Fiscalía",
pretende que, por unidad de materia, se declare contraria a la Carta Política
la norma del artículo 63 Ibídem, por medio de la cual se crea el mismo
programa.
Como puede
observarse, de una eventual decisión de la Corte en el primer sentido enunciado
no se desprende la otra, ya que el artículo 72 es instrumental respecto del 63,
en cuanto se lo concibe útil -como podría afirmarse de otros mecanismos- para
propender su ejecución. Es decir, la norma principalmente acusada es accidental
en relación con la demandada por vía indirecta. De la inconstitucionalidad del
artículo 72, si fuera declarada, no forzosamente se seguiría la del 63, pues no
por ser inconstitucional el instrumento lo es también el fin al que se ordena.
Otra sería la conclusión
en la hipótesis contraria, es decir, si el precepto principalmente impugnado
fuera el 63, pues en el supuesto caso de su inconstitucionalidad, ningún
sustento tendría el 72, que depende de él.
Así las cosas, no se
acepta la unidad normativa planteada en la demanda.
Ahora bien,
examinados los argumentos de fondo que expone el accionante, se encuentra sin
dificultad que los dirige todos contra el artículo 72 mencionado y que no hay
ningún cargo contra el 63, por lo cual, respecto de éste, la demanda es inepta
desde el punto de vista sustancial y, por tanto, siguiendo su jurisprudencia,
la Corte Constitucional se declarará inhibida para resolver de fondo al
respecto.
Debe, entonces,
examinarse exclusivamente la constitucionalidad del artículo 72 de la Ley 104
de 1993.
El objeto de
la norma acusada. Diferencia entre el manejo de las relaciones internacionales
y la referencia legal a los tratados públicos.
Es el Presidente de
la República, como Jefe del Estado, quien tiene a cargo la conducción de la
política internacional y el manejo de las relaciones exteriores, por lo cual,
de conformidad con el artículo 189, numeral 2, de la Constitución, es de su
competencia la función de celebrar con otros estados y entidades de Derecho
Internacional tratados o convenios que se someterán a la posterior aprobación
del Congreso y a la revisión de constitucionalidad por parte de esta Corte
antes de su perfeccionamiento.
La atribución
constitucional es exclusiva del Presidente y también lo son las responsabilidades
que contrae internamente por los derroteros que trace en cuanto a las
relaciones de Colombia en el plano externo, así como por los compromisos que en
virtud de esa política contraiga.
De allí resulta que
el Presidente de la República deba gozar de plena autonomía para decidir cuándo
entrar en negociaciones en torno a determinado tema internacional del interés
de Colombia, en qué oportunidad celebrar un tratado o convenio y cuáles habrán
de ser los términos del mismo, sin que deba contar con la previa aquiescencia,
autorización o mandato de otra rama del Poder Público.
En tal sentido,
sería inconstitucional una norma de la ley mediante la cual el Congreso de la
República pretendiera interferir en el ámbito de competencia propio del Jefe
del Estado, impartiéndole órdenes para celebrar un cierto tratado o para
impedirle que lo haga, o concediéndole autorizaciones que no requiere para
tales fines.
Empero, no toda
disposición legal que aluda a tratados internacionales está viciada de
inconstitucionalidad, pues ha de recordarse que, dentro del cúmulo de materias
confiadas a la competencia del Congreso y que debe regular mediante la
expedición de leyes, hay muchas que, por su misma naturaleza, demandan una
actividad estatal de conjunto que tiene lugar no solamente en el ámbito interno
sino que se proyecta al plano internacional.
Es entonces
indispensable que sobre tales asuntos, al ejercer el Congreso su propia
función, haga las referencias pertinentes a los convenios o tratados que el
Gobierno celebre o haya de celebrar en materias propias de la regulación
general que al legislador corresponde, relacionadas o afines con ella.
Así, no invade el
Congreso la órbita correspondiente al Ejecutivo cuando señala que un
determinado tema deba regirse por lo que dispongan los tratados
internacionales, o si supedita la actividad administrativa, en la cuestión
objeto de ley, a la previa existencia de convenios con otros estados o
entidades de Derecho Internacional por la naturaleza misma del asunto.
Tal es precisamente
el caso de la norma demandada, que se halla incorporada a un estatuto general
que busca dotar al Estado de instrumentos para la búsqueda de la convivencia,
la eficacia de la justicia, la vigencia del Estado social y democrático de
derecho y la plena garantía de los derechos y libertades fundamentales
reconocidos en la Constitución (artículo 1º de la Ley 104 de 1993), cuya
segunda parte (artículos 61 a 133) está destinada a establecer mecanismos para
la eficacia de la justicia.
El objeto primordial
de las disposiciones sobre protección a intervinientes en el proceso penal
(Título II de la Segunda Parte) no es otro que el de asegurar una
administración de justicia eficiente, mediante el señalamiento de pautas y
normas de política criminal que permitan adelantar los procesos penales,
descubrir y sancionar a los delincuentes, sin sacrificar a los jueces, testigos
e intervinientes en aquéllos, ni a las víctimas de los delitos, pues tales
objetivos, propios de la actividad del Estado, deben ser compatibles con el más
elemental deber de las autoridades públicas, que consiste en salvaguardar la
vida y la integridad personal de los asociados (artículo 2º C.P.), lo cual
requiere, además de una normatividad interna, la indispensable cooperación
internacional, de parte de estados y organizaciones, que se cristaliza y
traduce en convenios, acuerdos y tratados de esa índole.
Ya la Corte
Constitucional, mediante Sentencia C-035 del 8 de febrero de 1993 (M.P.: Dr.
Fabio Morón Díaz), al verificar la constitucionalidad del Decreto Legislativo
1834 de 1992, había explicado así el alcance y el fundamento de la protección a
testigos, víctimas e intervinientes en el proceso penal y a los funcionarios
judiciales:
"No resulta
contraria a la Constitución Política la normatividad revisada, y de
considerarla en su conjunto participa de principios esenciales que informan la
organización política y social que quiso el Constituyente. El artículo 1º de la
Carta de 1991, expresa un supuesto necesario al Estado Constitucional que,
comprende una muy variada gama de expresiones; entre las que sobresalen la
obligación de los asociados y de las autoridades públicas de propiciar la
efectividad de los derechos humanos, el cumplimiento de los fines generales del
Estado y el adelantamiento de las acciones y conductas tendientes a perseguir
los delitos. Solidaridad que, más aún, se encuentra a la base del predicado
participativo propio de la nueva forma del Estado. Así pues, es participación
para la solidaridad con los fines superiores (artículo 2º C.N.).
Dentro de este nuevo
ámbito de posibilidades, la función pública de impartir justicia, que consulta
el "interés general" encuentra justificación en el Orden Superior la
protección de los testigos, víctimas e intervinientes en el proceso judicial de
los jueces regionales, en el cual están expresado altos intereses sociales que
no pueden resultar insolidarios frente a personas cuya participación en el
mismo es indispensable".
"...En efecto,
de manera específica corresponde a las personas y ciudadanos el deber de
"colaborar para el buen funcionamiento de la administración de
justicia" (art. 95 C.N.), circunstancias de criminalidad, particularmente
referidas al narcotráfico y la actividad guerrillera, han venido a convertirse
en obstáculo para que los asociados pueden cumplir, amparados por las
condiciones de seguridad necesarias, con ese deber constitucional. Responde la
normatividad en cuestión a la necesidad señalada, toda vez que se convierte en
instrumento de realización del deber constitucional expreso antes indicado. El
legislador debe atender ese tipo de circunstancias objetivas para hacer viable
el cumplimiento de las obligaciones de los particulares".
Semejantes
propósitos de protección no se limitan ni pueden limitarse, por su naturaleza,
a la actividad de las autoridades públicas dentro de las fronteras del Estado
colombiano. Casi por definición las exceden, en especial si se considera el
inmenso poder de la delincuencia organizada, cuyos nefastos designios, orientados
a perturbar la administración de justicia, no reconocen límites materiales ni
geográficos.
Así las cosas, por
tratarse de materias que en algún momento deben contar con el beneplácito, la
actividad o la respuesta de entes ajenos al ámbito de soberanía colombiana, mal
podía el legislador ignorar la referencia a los tratados o convenios, como
elementos integrantes de una política global del Estado tendiente a la
persecución y represión del delito, particularmente si éste -como ocurre con el
narcotráfico- es perpetrado dentro y fuera del territorio y merced al
establecimiento de complejas redes delictivas que afectan a numerosos estados.
El sentido del
artículo 72 acusado no es el de impartir, desde el Congreso, al Presidente de
la República una orden perentoria para que celebre determinado tratado o
acuerdo, ni tampoco el de obligarlo a contar con la previa autorización de la
Rama Legislativa para el efecto, pues no se aspira a regular el tema de las
relaciones internacionales ni a señalar directrices en el campo de su manejo,
ni tampoco a determinar el contenido de los tratados. Se busca disponer que
cuando el Presidente de la República -en desarrollo de la política criminal que
se fija sobre protección a intervinientes en los procesos penales- necesite o
juzgue conveniente la ayuda de otros estados o de organizaciones
internacionales para facilitar la ejecución del programa creado para tal fin,
deba actuar a través del mecanismo que la Constitución dispone con miras a las
relaciones internacionales, que no es otro que el de la celebración de
convenios y tratados.
Debe observarse que
la norma en mención no alude en concreto a ningún tratado internacional, ni a
cierto Estado u organización internacional, sino que se limita a estatuir que
de dicha actividad internacional del Gobierno -en cuyo desarrollo es entendido
que goza de la autonomía constitucional que le corresponde- no pueden quedar
excluídas la obtención de informaciones y la colaboración provenientes de
estados extranjeros, sobre la base de tratados internacionales, cuando se
requieran para el éxito del programa.
Entonces, la norma
demandada no pugna en ese aspecto con la Constitución Política y, por el
contrario, se inscribe dentro de la necesaria colaboración entre las ramas del
Poder Público para la realización de los fines estatales, de conformidad con el
artículo 113 C.P.
Tampoco encuentra la
Corte fundamento alguno a la censura que en la demanda se consigna contra el
inciso 2º del artículo 72 de la Ley 104 de 1993, en el sentido de que
autorizaría una incursión del Fiscal General de la Nación en asuntos de la
privativa competencia del Presidente de la República, pues en realidad se trata
de que, en el marco de los convenios y tratados internacionales a los que se
refiere el primer inciso, cuya celebración expresamente se deja en cabeza del
Jefe del Estado, el Fiscal General de la Nación -a quien según la Carta
Política (artículo 250) le corresponde investigar los delitos y acusar a los presuntos
infractores ante los juzgados y tribunales competentes- pueda requerir en
concreto el apoyo de las instituciones internacionales que cuenten con
programas similares de protección de víctimas y testigos cuando sea necesario
su traslado a otros países.
Finalmente, la
última parte del artículo demandado, que confía al Fiscal General el manejo de
las donaciones que el Gobierno Nacional reciba de entidades nacionales e
internacionales, con destino al programa de protección, es exequible dentro del
criterio trazado por el artículo 249 de la Constitución, a cuyo tenor la
Fiscalía goza de autonomía administrativa y presupuestal.
Debe entenderse, por
otra parte, que dado el específico destino de tales donaciones, no sería
razonable que ellas estuvieran manejadas por otro órgano del Estado, ajeno a la
función prevista en el artículo 250, numeral 4, de la Carta Política, según el
cual la Fiscalía General de la Nación deberá "velar por la protección de
las víctimas, testigos e intervinientes en el proceso".
Claro está, como en
el supuesto de la norma las aludidas donaciones habrán de ser recibidas por el
Gobierno, a nombre del Estado colombiano, el manejo encomendado a la Fiscalía
no puede implicar una excepción a la regla prevista en el artículo 347 de la Carta,
a cuyo tenor "el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la
totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia
fiscal respectiva". Ello implica que, llegada la donación, debe
incorporarse al Presupuesto Nacional, aunque asignada a la Fiscalía para el
cumplimiento de sus funciones y manejada por ésta en virtud de su autonomía
patrimonial y presupuestal.
En efecto, la Corte
Constitucional considera que la autonomía presupuestal del mencionado organismo
no representa que sus rentas y gastos estén por fuera del Presupuesto Nacional.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Por ineptitud sustantiva de la demanda,
declárase INHIBIDA para resolver de fondo sobre la inexequibilidad planteada contra
el artículo 63 de la Ley 104 de 1993.
Segundo.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 72 de la
Ley 104 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
746 | C-345-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-345/95
PENA-Diferencia en el quantum
La diferencia en
el quantum de la pena, bien que se trate de un sujeto activo simple o de uno
cualificado por su condición de empleado oficial, obedece, entre otras razones,
a que el delito cometido por persona indeterminada reviste la misma gravedad y
produce los mismos efectos independientemente de quien lo cometa. El delito
perpetrado por un empleado público en ejercicio de sus funciones o de su cargo
o con ocasión de ellos, en cambio, además de vulnerar determinados bienes
jurídicos tutelados, lesiona los valores de la credibilidad y de la confianza
públicas, lo cual justifica que la pena a imponer sea mayor. La mayor
punibilidad para los delitos cometidos por servidores públicos -reflejada en
las causales genéricas o específicas de agravación- responde a la necesidad de
proteger más eficazmente a la sociedad del efecto corrosivo y demoledor que la
delincuencia oficial tiene sobre la legitimidad de las instituciones públicas.
PRESCRIPCION DE
LA ACCION PENAL-Empleados
públicos
La mayor
punibilidad a la que se enfrentan los servidores públicos infractores de la ley
penal, conlleva automáticamente el aumento del término de prescripción de la
acción penal. Ello es así porque el legislador colombiano ha tomado como base
el monto de la pena para el cómputo del término de prescripción. Se trata de
una solución práctica ante la dificultad de obtener pruebas de la existencia y
autoría del hecho punible, debido a la posición privilegiada del sujeto activo,
para quien es relativamente fácil ocultar la ejecución del delito y los
elementos que podrían conducir a imputarle la comisión del mismo. Lo
anteriormente expuesto ilustra la relación existente entre la pena y la
prescripción: si bien la segunda es directamente proporcional a la primera, en
la medida en que una variación en el monto de la pena repercute en al misma
proporción en el término de prescripción, la regulación de esta última es
independiente de la punibilidad, ya que obedece a otras finalidades.
PRESCRIPCION DE
LA ACCION PENAL-Empleados
públicos militares y no militares
El hecho de que
exista alguna diferenciación entre empleados públicos militares y no militares
en relación con los términos de prescripción, obedece simplemente a que la
expedición de las leyes -inclusive las penales- no es sincrónica. Por otra
parte, la política criminal no es inmutable en el tiempo. De hecho, las
remisiones o reenvíos de un legislador a las leyes dictadas en el pasado puede
ser total o parcial. la demanda de inconstitucionalidad versa únicamente sobre
el artículo 82 del Decreto Ley 100 de 1980. No puede la Corte, como lo pretende
el demandante, declarar la inexequibilidad de la norma citada, únicamente por
el hecho de que una norma posterior, consagró, respecto de una categoría
especial de funcionarios públicos, un término inferior de prescripción de la
acción penal.
REF.: Demanda No.
D-816
Actor: JORGE
ARENAS SALAZAR
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 82 del Decreto 100 de 1980 -Código
Penal-
Tema:
Prescripción de
la acción penal
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto (02) de mil novecientos noventa y cinco (1995) Aprobado por Acta
No. 30
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de constitucionalidad del artículo 82 del Decreto 100 de 1980 Código
Penal.
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
El tenor literal de
la norma es el siguiente:
DECRETO NUMERO 100 DE 1980
(enero 23)
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
“Artículo 82.
Prescripción del delito cometido por empleado oficial. El término de
prescripción señalado en el artículo 80 se aumentará en una tercera parte, sin
exceder el máximo allí fijado, si el delito fuere cometido dentro del país por
empleado oficial en ejercicio de sus funciones o de su cargo o con ocasión de
ellos”.
II. ANTECEDENTES
A. Preliminares
1. El Presidente de
la República expidió el Decreto 100 de 1980, publicado en el Diario Oficial No.
35461 de febrero 20 de 1980, en ejercicio de las facultades conferidas por la
Ley 5 de 1979.
2. El ciudadano
Jorge Arenas Salazar demanda la inconstitucionalidad del artículo 82 del
Decreto 100 de 1980 por considerarlo violatorio del artículo 13 de la C.P.
3. El doctor Gonzalo
Suárez Beltrán, en calidad de apoderado de la Nación -Ministerio de Justicia y
del Derecho, interviene dentro del término legal para defender la norma
acusada.
4. El Procurador
General de la Nación solicita a la Corporación que declare la exequibilidad del
artículo 82 del Decreto 100 de 1980 (Código Penal).
Cargo primero
(1) El artículo 82
del Decreto 100 de 1980, al aumentar en una tercera parte el término de
prescripción de la acción penal para las personas que cometen un delito en
condición de “empleados oficiales en ejercicio de sus funciones o de su cargo o
con ocasión de ellos”, discrimina a estas personas respecto de los particulares
que también han realizado actos delictivos.
“Cualquiera que
sea el soporte y la finalidad de la pena y de la prescripción de la acción
penal, su tasación y regulación debe estar rigurosamente sometida a un criterio
igualitario para todos los ciudadanos”.
(2) El trato
diferente -más gravoso- otorgado por el legislador al empleado oficial, en
materia de prescripción de la acción penal, se agota con la imposición de penas
más severas, derivadas de las circunstancias de agravación o de la calificación
del sujeto activo del delito, con el consecuente aumento del término de prescripción.
Por lo tanto, la segunda adición al término de prescripción contenida en la
norma demandada carece de fundamento, es desproporcionada y resulta
inconstitucional.
El actor ilustra la
inconstitucionalidad de la norma con un ejemplo.
Si un particular
comete el delito de rebelión, la pena a imponer es de 5 a 9 años (art. 125 C.
Penal). La prescripción de la acción penal será de 9 años (art. 80 C. Penal).
Si el delito es cometido por un empleado oficial, la pena máxima no será de 9
sino de 12 años (art. 132 C. Penal). La prescripción será ya no de 9 sino de 12
años (Art. 80 C. Penal). En relación con el particular, al empleado oficial se
le aumentó el término en una tercera parte (3 años). Si, además, se le aplica
el artículo demandado, el término ya aumentado de 12 años, se debe incrementar
en otra tercera parte (art. 82 C. Penal), es decir, 4 años más, de tal manera
que la acción penal prescribirá en 16 años. Este último aumento es contrario a
la Constitución.
“Imponer un segundo
aumento en el tiempo para prescribir, en contra del empleado oficial, es
quebrantar un límite, es sobrepasar una medición que ya estaba agotada en el
primer aumento como se ha demostrado”. Cuando esto sucede, afirma el
demandante, todos los ciudadanos corren el riesgo de ser víctimas del
desbordamiento del poder y el Estado Social de derecho resulta resquebrajado.
Concepto del
Ministerio de Justicia y del Derecho
El apoderado del
Ministerio de Justicia y del Derecho solicita que se declare exequible la norma
acusada
(1) El artículo 82
del Código Penal no crea una discriminación, sino que se da un tratamiento
diferente a personas en situación desigual, sin que pueda calificarse el
régimen aplicable a los empleados oficiales de discriminatorio.
(2) No se desconoce
la igualdad puesto que el legislador atendió a la gravedad del hecho de que
empleados oficiales cometan delitos, lo que atenta contra el buen nombre y
funcionamiento de la administración pública. “Además tuvo en cuenta la
dificultad investigativa, en razón a que es común que dichos delitos se oculten
valiéndose de la corrupción”.
Concepto del
Procurador
(1) El término de
prescripción se establece en proporción a la complejidad, atrocidad o gravedad
del delito. En los delitos perpetuados por servidores del Estado, en ejercicio
de sus funciones, de su cargo o con ocasión de ellos, se produce un daño mayor
-afectación de los intereses generales, sensación de malestar social,
modificación del umbral de tolerancia frente a la corrupción, mengua de la legitimidad
y credibilidad en el Estado-, de lo cual resulta lógico e indispensable un
incremento en el tiempo con que cuenta el Estado para desarrollar su actividad
investigativa.
(2) Más del 50% de
las providencias calificatorias dictadas por la jurisdicción penal en 1990,
1991, 1992 y 1993, tuvieron por fundamento la prescripción. El incremento del
término de prescripción surge de la necesidad de no dejar impune los delitos
con las características descritas.
(3) Si el legislador
tiene la libertad de aumentar las penas cualquiera que sea el sujeto activo del
delito, con mayor razón podrá determinar la extensión del término de
prescripción de la acción.
(4) La discusión
acerca del aumento del término de prescripción en el ámbito penal, más que un
problema de dogmática jurídica, es un asunto que corresponde a la esfera
exclusiva de la política criminal.
Cargo segundo
(1) El término de
prescripción que señala la disposición acusada discrimina a los empleados
oficiales frente a los empleados oficiales militares en servicio activo. Pese a
ser ambos grupos o categorías de personas “empleados oficiales”, el artículo
demandado establece un aumento de una tercer aparte en el término de
prescripción de la acción penal, mientras que el Código Penal Militar (Decreto
2550 de 1988) no consagra dicho aumento para los empleados oficiales que son
militares en servicio activo, a quienes se aplica el mismo término de
prescripción que a los particulares (art. 74).
(2) No es explicable
que respecto de empleados oficiales militares en servicio activo, no se
establezca un aumento en el término de prescripción de la acción penal, a pesar
de que existen “razones de mayor peso y significación, tratándose de militares
en servicio activo”, para adoptar esta medida.
Concepto del
Procurador
No se advierte
desigualdad alguna entre el servidor público sometido al rigor del aumento del
término de prescripción previsto por la norma acusada, y los militares en
servicio activo, como servidores no sujetos a una disposición semejante, pues
estos últimos se encuentran cobijados por un régimen especial, lo que no obsta
para que el legislador extienda a ellos el aumento que contempló para los demás
empleados oficiales.
III. FUNDAMENTOS
Competencia
La Corte es
competente para conocer del presente proceso (C.P. art. 241-5).
Fundamento y
tipos de prescripción en materia penal
1. La prescripción
en materia penal es la cesación que el Estado hace de su potestad punitiva por
el cumplimiento del término estipulado en la ley. Diferentes circunstancias
relacionadas con el paso del tiempo, justifican la interrupción de la actividad
judicial: la pérdida de interés social para imponer una sanción al delincuente,
la dificultad en conseguir pruebas de la culpabilidad o la inocencia y la
injusticia de mantener a una persona indefinidamente sujeta a las consecuencias
de la acción penal, más aún cuando la propia Constitución consagra el principio
de presunción de inocencia (C.P. art. 29), y la prohibición de las penas y
medidas de seguridad imprescriptibles (C.P. art. 28).
2. La mayoría de las
legislaciones distinguen entre la prescripción del delito o de la acción penal,
y la prescripción de la pena. En la primera modalidad, la cesación del ius
puniendi del Estado se manifiesta en la eliminación de la punibilidad de la
conducta (razón sustancial) o en la extinción de la acción penal (razón
procesal), como consecuencia del cumplimiento del plazo fijado en la ley antes
de que se profiera sentencia. La prescripción de la pena, por su parte, se
concreta en el mandato del Estado (legislador) impuesto a los órganos
estatales, de abstenerse de hacer efectiva la sanción impuesta al responsable
de una infracción penal, cuando ha transcurrido el término de la pena.
El Código Penal
colombiano no es una excepción al sistema general enunciado. Si bien no acoge
la institución de la prescripción del delito, si lo hace respecto de la acción
penal y de la pena. Mientras que los artículos 80 a 86 del Decreto 100 de 1980
regulan lo concerniente a la prescripción de la acción penal, el artículo 87
ibid., establece el término de prescripción de la pena, el cual coincide con el
fijado en la sentencia y comienza a contabilizarse desde su ejecutoria.
La demanda de
inconstitucionalidad se refiere exclusivamente a la prescripción de la acción
penal para los delitos cometidos por empleado oficial (D. 100 de 1980, art.
82).
Constitucionalidad
del criterio de diferenciación de la prescripción para delitos cometidos por
particulares y por empleados oficiales
3. Dos argumentos
esgrime el demandante para sustentar el primer cargo de inconstitucionalidad:
que la tasación de la pena y de la prescripción debe ser igual para todos los
ciudadanos (1): y que un segundo aumento del término de prescripción de la
acción penal, adicional al aumento que se produce como consecuencia de la mayor
punibilidad de los delitos cometidos por empleados oficiales, viola el artículo
13 de la Constitución (2).
4. El actor niega
que el legislador, en materia penal, pueda otorgar un trato diferente a los
particulares y a los servidores públicos. Esta prohibición estaría sustentada
en el derecho de toda persona a recibir “la misma protección y trato de las
autoridades” (C.P. art. 13). De aceptarse la interpretación propuesta, con
base en la igualdad de trato, tampoco sería posible diferencias entre los
particulares y los servidores públicos en ninguna otra materia, bien sea
administrativa, disciplinaria, penal o laboral, lo que resultaría absurdo dada
la necesidad de atender a las distintas situaciones en que unos y otros se
encuentran. El artículo 13 de la Constitución garantiza el derecho a la
igualdad de trato, “sin ninguna discriminación”, lo cual supone la posibilidad
de brindar un trato diferente a personas colocadas en diferentes
circunstancias, siempre y cuando el criterio de diferenciación sea
constitucionalmente admisible, esto es, se ajuste a los principios de
razonabilidad y proporcionalidad. Sobre el particular, la Corte señaló en
ocasión anterior:
“El artículo 13
de la Constitución no prescribe siempre un trato igual para todos los sujetos
del derecho, o destinatarios de las normas, siendo posible anudar a situaciones
distintas - entre ellas rasgos o circunstancias personales - diferentes
consecuencias jurídicas. El derecho es, al mismo tiempo, un factor de
diferenciación y de igualación. Opera mediante la definición de supuestos de
hecho a los que se atribuyen consecuencias jurídicas (derechos, obligaciones,
competencias, sanciones, etc.). Pero, los criterios relevantes para establecer
distinciones, no son indiferentes para el derecho. Algunos están expresamente
proscritos por la Constitución y otros son especialmente invocados para
promover la igualdad sustancial y con ello el ideal de justicia contenido en el
Preámbulo”. (ST-422 de 1992).
El actor pretende
que mediante sentencia de inconstitucionalidad se difumine toda diferencia
entre particulares y servidores públicos para efectos de la fijación de penas y
de los términos de prescripción. No obstante, no aporta razones que justifiquen
un estricto igualitarismo en materia penal, cuando no sólo las circunstancias
en que se cometen los delitos, las condiciones del infractor y la gravedad de
las consecuencias del hecho punible, son relevantes para su regulación, sino
porque la propia Constitución distingue entre particulares y servidores
públicos cuando se refiere a la responsabilidad de unos y otros por infracción
de la Constitución y de las leyes (C.P. art. 6).
Proporcionalidad
de la medida
5. El segundo
argumento del demandante no se basa en la imposibilidad jurídica de diferenciar
entre particulares y servidores públicos en materia de penal, sino en que la
actual regulación de la prescripción de la acción penal para los delitos
cometidos por empleados oficiales es desproporcionada. En efecto, según
el actor, el segundo aumento del término de prescripción, adicional al aumento
producido por la mayor punibilidad, traspasa un límite inmanente que se infiere
de la Constitución, el cual impide el desbordamiento del poder estatal.
La diferencia en el quantum
de la pena, bien que se trate de un sujeto activo simple o de uno cualificado
por su condición de empleado oficial, obedece, entre otras razones, a que el
delito cometido por persona indeterminada reviste la misma gravedad y produce
los mismos efectos independientemente de quien lo cometa. El delito perpetrado
por un empleado público en ejercicio de sus funciones o de su cargo o con
ocasión de ellos, en cambio, además de vulnerar determinados bienes jurídicos
tutelados, lesiona los valores de la credibilidad y de la confianza públicas,
lo cual justifica que la pena a imponer sea mayor. La mayor punibilidad para
los delitos cometidos por servidores públicos -reflejada en las causales
genéricas o específicas de agravación- responde a la necesidad de proteger más
eficazmente a la sociedad del efecto corrosivo y demoledor que la delincuencia
oficial tiene sobre la legitimidad de las instituciones públicas.
Ahora bien, la mayor
punibilidad a la que se enfrentan los servidores públicos infractores de la ley
penal, conlleva automáticamente el aumento del término de prescripción
de la acción penal. Ello es así porque el legislador colombiano ha tomado como
base el monto de la pena para el cómputo del término de prescripción.
La decisión
legislativa de tomar como referente para la determinación del término de
prescripción de la acción penal el máximo de la pena, se explica por razones
prácticas, más no axiológicas, lógicas o dogmáticas. A este respecto, le asiste
razón al Procurador General de la Nación cuando afirma que el aumento del
término de prescripción en el ámbito penal “más que un problema de dogmática
jurídica es un asunto que corresponde a la esfera exclusiva de la política
criminal”.
6. El periodo de
tiempo dispuesto por la ley para que opere la prescripción depende, como ya se
ha dicho, además de la gravedad del hecho punible o de sus efectos sociales, de
la intención de no dejar impunes ciertos delitos o de la dificultad probatoria
para su demostración. Precisamente, la finalidad de impedir la impunidad de los
delitos cometidos por servidores públicos, llevó al legislador penal de 1980 a
aumentar en una tercera parte el término de la prescripción de las acciones
penales respectivas.
En efecto, el Código
Penal de 1936, si bien incluía la prescripción del delito como una causal de
extinción de la punibilidad, no contemplaba ninguna disposición especial en
relación con los servidores públicos. Sólo hasta 1976, se planteó por primera
vez la posibilidad de aumentar el término de prescripción, cuando el sujeto
activo del delito fuera una persona encargada de cumplir una función pública.
En esa ocasión, se dijo:
“Atendiendo a las
dificultades de descubrir e investigar los delitos cometidos por los empleados
oficiales, quienes en no pocas veces se aprovechan de su posición para obstruir
la acción de la justicia, se amplía el término de prescripción para los delitos
cometidos por ellos en ejercicio de sus funciones”1
Se trata, pues, de
una solución práctica ante la dificultad de obtener pruebas de la existencia y
autoría del hecho punible, debido a la posición privilegiada del sujeto activo,
para quien es relativamente fácil ocultar la ejecución del delito y los
elementos que podrían conducir a imputarle la comisión del mismo.
7. Lo anteriormente
expuesto ilustra la relación existente entre la pena y la prescripción: si bien
la segunda es directamente proporcional a la primera, en la medida en que una
variación en el monto de la pena repercute en al misma proporción en el término
de prescripción, la regulación de esta última es independiente de la
punibilidad, ya que obedece a otras finalidades.
El demandante arguye
la existencia de un límite constitucional de la prescripción de la acción
penal, más allá del cual la medida legislativa se toma desproporcionada y
quebranta el derecho a la igualdad. El incremento del término de prescripción,
por efecto de la mayor punibilidad de los delitos perpetrados por servidores
públicos, agotaría la posibilidad de aumentarlo nuevamente con fundamento en
otras razones.
No obstante, a
juicio de la Corte, sólo mediante la inadvertencia de las diferentes
finalidades de la pena y de la prescripción de la acción penal, es posible
esgrimir la tesis del agotamiento de la facultad legislativa de regular la
prescripción. Sólo bajo la perspectiva del demandante -según la cual la
regulación y tasación de la pena y de la prescripción dependen de las mismas
finalidades- es posible comprender la idea de una supuesta desproporción al
incrementar nuevamente lo ya aumentado. En efecto, el único principio
constitucional que podría sustentar el cargo del demandante, y que subyace al
argumento de la desproporción del nuevo aumento en el término de prescripción,
es el principio de non bis in idem, en virtud del cual no se podría
sancionar nuevamente un hecho ya sancionado. No obstante, el actor evita invocar
directamente este principio, y prefiere hablar de un límite constitucional
tácito, para evitar la equiparación entre la finalidad sancionatoria de la pena
y la finalidad práctica -no punitiva- del término de prescripción.
8. Las razones,
expuestas por el Ministerio de Justicia y del Derecho y por el Procurador
General de la Nación, que justifican el aumento general del término de
prescripción de la acción penal para empleados oficiales, son plenamente
atendibles.
La posición
privilegiada de los servidores públicos que delinquen y ocultan las pruebas o
dificultan su consecución gracias al cargo o las funciones que desempeñan,
constituye una razón válida para ampliar el término con que cuenta el Estado
para perseguir estos delitos. Su complejidad, por otra parte, representa un
motivo adicional para la adopción de esta medida de política criminal. Por
último, el mayor costo social de permitir que los delitos cometidos por
servidores públicos queden en la impunidad, con la consecuente pérdida de
legitimidad del Estado, justifica la existencia de una norma como la demandada.
Diferencia de
trato penal entre empleados oficiales en general y militares en servicio activo
9. El segundo cargo
sobre el cual el actor basa la inexequibilidad del artículo 82 del Código
Penal, se relaciona con el trato discriminatorio otorgado a los empleados
oficiales en general frente a los empleados oficiales militares en servicio
activo, para quienes no se ha dispuesto el aumento del término de la
prescripción de la acción penal, pese a existir razones que justificarían la
aplicación de esta medida.
No basta para
justificar el trato diferente, en materia penal, entre empleados oficiales y
empleados oficiales militares en servicio activo, como plantea el concepto del
Ministerio Público, con aducir que los últimos se encuentran cobijados por un
“régimen especial”. La especialidad de un sector del ordenamiento jurídico, por
sí sola, no es factor suficiente para limitar el alcance del principio
constitucional de la igualdad, el cual preceptúa el mismo trato jurídico a
quienes se encuentren en las mismas circunstancias de hecho.
Como ha quedado
expuesto anteriormente, la diferencia de trato entre empleados oficiales y
particulares, en materia de prescripción de la acción penal, se justifica por
la existencia de la potestad estatal para fijar la política criminal frente a
determinados delitos, según su gravedad, complejidad, consecuencias y
dificultades probatorias, sin que sea posible afirmar la vulneración del
derecho a la igualdad.
Según el demandante,
otorgar un trato más restrictivo a los empleados oficiales no militares en
materia de términos de prescripción de la acción penal-, viola el derecho a la
igualdad. De la imposibilidad de dar un trato más gravoso a los empleados
oficiales no militares que el dispensado a los militares, deduce la
inexequibilidad de la norma acusada.
A juicio de la
Corte, el hecho de que exista alguna diferenciación entre empleados públicos
militares y no militares en relación con los términos de prescripción, obedece
simplemente a que la expedición de las leyes -inclusive las penales- no es
sincrónica. Por otra parte, la política criminal no es inmutable en el tiempo.
De hecho, las remisiones o reenvíos de un legislador a las leyes dictadas en el
pasado puede ser total o parcial. la demanda de inconstitucionalidad versa
únicamente sobre el artículo 82 del Decreto Ley 100 de 1980. No puede la Corte,
como lo pretende el demandante, declarar la inexequibilidad de la norma citada,
únicamente por el hecho de que una norma posterior -artículo 74 del Decreto Ley
2550 de 1988-, consagró, respecto de una categoría especial de funcionarios
públicos, un término inferior de prescripción de la acción penal.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 82 del
Decreto 100 de 1980 (Código Penal).
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
1 REYES Echandía, Alfonso. Derecho Penal General. Editorial
TEMIS, p. 34. |
747 | C-346-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-346/95
LEY
INTERPRETATIVA
Que la segunda
por ser interpretativa se entienda incorporada a la interpretada, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 14 del Código Civil, tiene plena
validez sólo respecto del contenido material de sus preceptos pues en realidad
la ley interpretativa conforma con la interpretada una sóla unidad en lo
sustancial, y ésto se debe a que sus normas están destinadas única y exclusivamente
a aclarar el sentido y alcance de las disposiciones de la ley anterior cuyo
texto era ambiguo o dudoso, más no a crear nuevos derechos. De ahí que se haya
dicho que la ley interpretada por el legislador "debe tener la misma
fuerza que si desde un principio hubiese sido promulgada en la forma en que ha
sido interpretada", y con esa concepción jurídica habrá de aplicarse a
todos los casos que aún no se hayan resuelto.
RETROACTIVIDAD DE
LA LEY/LEY INTERPRETATIVA/RETROSPECTIVIDAD DE LA LEY
"Tanto el
artículo primero de la ley interpretada, como su homólogo de la ley
interpretativa, se refieren a los mismos derechos constituídos sobre
hidrocarburos. Podría suponerse que hubo un cambio del concepto de derecho
constituído entre una y otra norma, lo cual no es cierto, pues en la primera se
enuncia el concepto haciendo un señalamiento genérico de sus elementos, que no
son contrariados en la norma interpretativa, sino descritos y precisados;
luego, cómo puede haber retroactividad de la ley interpretativa cuando no hace
más que precisar la naturaleza de los derechos constituídos, sin cambiar los
contenidos de la ley interpretada?. Se trata simplemente del carácter
retrospectivo de las leyes interpretativas, que al fundirse con las leyes que
interpretan, tienen sus elementos una vigencia desde el término de ésta, sin
perjuicio de las situaciones definidas en el término comprendido entre la
expedición de una y otra ley.
PROPIEDAD DEL
SUBSUELO PETROLERO
En nuestro
ordenamiento jurídico, se ha establecido un régimen especial de la propiedad
particular sobre el subsuelo y en especial el petrolero, que implica que ella
ha sido conferida por el Estado, y que se halla condicionada a las exigencias
legales en cuanto a la continuidad del derecho de dominio, además, se encuentra
que dicha propiedad no es extraña a las exigencias que sobre su ejercicio haga
el legislador, ya que comporta buena parte de la riqueza pública de la Nación y
del Estado, que debe ser aprovechada en beneficio de la sociedad. Por ello
resulta razonable la interpretación contenida en la ley demandada, que señala
que las excepciones reconocidas por la ley 20 de 1969 son aquellas en las que
los derechos particulares estaban vinculados a la existencia de yacimientos
descubiertos al momento de la expedición de la mencionada ley. Es cierto que la
contenida en la ley 97 de 1993 es una interpretación plausible y razonable de
la voluntad del legislador mismo, que es competente para establecer los
requisitos relativos al perfeccionamiento del derecho de dominio, y los que se
deben cumplir y acreditar para conservarlo, así como las obligaciones que
dimanan de la propiedad como función social que implica obligaciones.
PROPIEDAD DE
MINAS
Habiendo
encontrado la Corte que la interpretación de los artículos 1o. y 13 de la ley
20 de 1969 que aparece en el artículo 1o. de la ley 97 de 1993, se adecuaba a
los cánones constitucionales pues además de tener el legislador competencia
para hacerlo, ésta no infringía los derechos adquiridos por los particulares
antes de la vigencia de la ley primeramente citada, ni ninguna otra disposición
del Estatuto Máximo, los preceptos legales aquí acusados correrán idéntica
suerte, ya que el motivo de impugnación fue precisamente el que se aclaró o
dilucidó mediante esta última ley.
REF.: Expediente
No. D-822
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1 (parcial) y 13 de la ley 20 de
1969.
Demandante: Héctor R. Rodríguez Pizarro
Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Acta No. 30
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto dos (2) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano HECTOR
R. RODRIGUEZ PIZARRO en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
solicita a la Corte que declare inexequibles un aparte del artículo 1o. y el
artículo 13 de la ley 20 de 1969, por infringir distintos preceptos del
Estatuto Superior.
Cumplidos como están
los trámites constitucionales y legales estatuídos para procesos de esta
índole, procede la Corte a decidir.
II. NORMAS
ACUSADAS
El texto de las
disposiciones legales demandadas es el que sigue:
LEY 20 DE 1969
"Por la cual se
dictan algunas disposiciones sobre minas e hidrocarburos".
"Artículo
1°. Todas las minas pertenecen a la Nación, sin perjuicio de los derechos
constituídos a favor de terceros. Esta excepción, a partir de la vigencia de la
presente ley, sólo comprenderá las situaciones jurídicas subjetivas y concretas
debidamente perfeccionadas y vinculadas a yacimientos descubiertos"
(lo subrayado es lo acusado).
.....
"Artículo
13. Las normas contenidas en el artículo 1 de esta ley se aplicarán también
a los yacimientos de hidrocarburos."
III. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
El actor presenta un
extenso y completo estudio tendente a demostrar la inconstitucionalidad de los
preceptos legales acusados, argumentos que luego sintetiza en el capítulo VI de
la demanda y que serán transcritos en forma textual, ya que, a juicio de la Corte,
son suficientes para resolver.
Dice el demandante
que los artículos 1o. en lo acusado, y 13 de la ley 20 de 1969 resultan
violatorios de la Constitución por las siguientes razones:
"A. Porque el
artículo 332 de la Constitución Nacional de 1991, vigente, consagra que los
derechos adquiridos sobre el subsuelo petrolífero válidamente adquiridos por
los particulares, en virtud de sentencia ejecutoriada de la Corte Suprema de
Justicia, son derechos que mantienen su vigencia en el tiempo, y obligan a
todas las autoridades de la República a respetarlos y protegerlos, y a no
impedir su ejercicio, porque dicho artículo no es letra muerta. El citado
artículo 332, dispone: 'El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y
perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.'"
"B. Porque
existe una abierta pugna entre la Constitución Política y las normas
demandadas, no se puede violar la garantía constitucional de que los titulares
de derechos sobre el subsuelo petrolífero de que trata el citado artículo 332,
puedan ejercer sus derechos reconocidos conforme a ley preexistente."
"C. Porque la
palabra 'descubiertos' utilizada por el legislador desde un punto de vista
eminentemente gramatical es un participio pasivo que impone una condición
inherente al (sic) y que hace referencia al pasado para impedir de esta manera
el ejercicio de los derechos adquiridos, porque jurídicamente nadie puede
cumplir con condiciones imposibles de cumplir que carecen de objeto lícito,
luego la condición impuesta que exige acreditar 'yacimientos de hidrocarburos
descubiertos' es inexistente."
"D. Porque la
condición impuesta en las normas demandadas por no pertenecer al tiempo que
está por venir, es imposible de cumplir y al serlo carece de objeto, y al
carecer de objeto pierde su carácter de condición, no convirtiéndose ni en
obligación pura y simple, ni en nada, por cuanto se considera condición
fallida, esto es inexistente, por cuanto no concede a los titulares de derechos
sobre subsuelo petrolífero para poder ejercer su derecho, ningún plazo para
satisfacer la condición legal impuesta."
"E. Porque los
derechos adquiridos sobre el subsuelo petrolífero en cabeza de los municipios,
resguardos indígenas y particulares son derechos válidos en el tiempo, fueron
reconocidos a través de cada uno de los procesos ordinarios en los cuales la
Nación se hizo parte y estuvo debidamente representada, los cuales culminaron
con la sentencia ejecutoriada declarativa de cada uno de los derechos,
proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Negocios Generales y
Consejo de Estado."
"F. Porque esos
derechos adquiridos reconocidos a los mencionados titulares fueron justamente
adquiridos en virtud de sentencias ejecutoriadas, que han hecho tránsito tanto
material como formalmente a cosa juzgada."
"G. Porque
tanto el Ministerio de Minas y Energía, así como la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos pertinentes le dieron cumplimiento a cada sentencia
ejecutoriada haciendo los registros pertinentes, como era su obligación."
"H. Porque los
registros hechos tanto por el Ministerio de Minas y Energía, como ante las
Oficinas de Registro en el tiempo han conservado su vigencia, por cuanto, estos
registros no han sido cancelados, por no existir norma que autorice su
cancelación."
"I. Porque la
ley 20 de 1969, en sus artículos 1 y 13 no pueden exigir nuevos requisitos para
el ejercicio de los derechos reconocidos por sentencia ejecutoriada conforme a
las leyes preexistentes al momento de su adquisición, porque ello sería ir
contra el artículo 58 de la Constitución Nacional, por cuanto la ley no es
retroactiva."
"J: Porque los
antecedentes de la ley 20 de 1969 señalan con toda claridad que dicha ley está
en la obligación de respetar los derechos adquiridos, y que ella no puede ser
retroactiva. En efecto el Dr. Indalecio Liévano Aguirre en la ponencia que
presentó a la Cámara de Representantes, para que fuera aprobado el proyecto de
ley que se convertiría en la ley 20 de 1969, determinó con total claridad que
se respetarían los derechos adquiridos antes de su entrada en vigencia y que no
tendría efectos retroactivos. En efecto, en este sentido afirmó en su ponencia
que honra su memoria, lo siguiente: '.....todo ello está indicando la urgencia
de establecer un adecuado marco legal para la operación y funcionamiento de una
actividad que debe adquirir decisiva importancia en el futuro y desarrollo de
la economía colombiana, no se trata de desconocer, como bien lo ha dicho el
señor Ministro en su exposición de motivos, los derechos legítimamente
adquiridos por los particulares al amparo de las diversas legislaciones que se
han sucedido en el país, la Constitución Nacional y una respetable tradición
jurídica de Colombia le otorgan la debida protección a estos derechos, siempre
que ellos, como lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 22 de
agosto de 1963, amparen 'situaciones jurídicas individuales' y recaigan sobre
'bienes individualizados' o 'indeterminados.....'".
"K. Porque en
concordancia con lo anterior, el artículo 1 de la ley 20 de 1969 respeta en
forma clara, expresa y exigible, los derechos adquiridos antes del 22 de
diciembre de 1969, fecha de entrada en vigencia de la ley 20 de 1969. No de
otra forma puede interpretarse el texto literal y claro de la primera parte de
dicho artículo 1, que es el único que se puede aplicar a un derecho adquirido
en virtud de la sentencia ejecutoriada de septiembre 28 de 1938, cuando reza:
'Todas las minas pertenecen a la Nación, sin perjuicio de los derechos
adquiridos a favor de terceros'".
"L. Porque a la
fecha, ni el Congreso de la República, ni el Ejecutivo obrando dentro de los
poderes constitucionales a ellos conferidos, han reglamentado ni el ejercicio,
ni el goce, ni la extinción de derechos adquiridos reconocidos por sentencia
ejecutoriada sobre el subsuelo petrolífero. Si estas entidades que representan
el Estado, no lo han hecho, es porque han considerado que los derechos
adquiridos antes del 22 de diciembre de 1969 sobre el subsuelo petrolífero
privado conservan su vigencia y porque no podían ser vulnerados por mandato
expreso de la primera parte del artículo 1 de la ley 20 de 1969, y como lo
veremos en distintos casos, lo ha reconocido esa superioridad. Así lo reconoció
el Dr. Mora Osejo en su salvamento de voto a la consulta producida por el
Consejo de Estado el 11 de junio de 1988 en donde dijo: '..La historia
fidedigna de la ley 20 de 1969 indica que el artículo 13, -12 del proyecto- fue
aprobado como lo presentó el Gobierno, pese a que se sugirió hacer extensivas,
en lo pertinente, las disposiciones de la ley, a los yacimientos de
hidrocarburos. Ante el vacío existente, lo indicado sería proponer a la
consideración del Congreso un proyecto de ley que permita aplicar a los
yacimientos de hidrocarburos, en lo pertinente, las disposiciones de la ley 20
de 1969, en ellas incluído el artículo 3o.'".
"M. Porque todo
lo anterior se explica y se sintetiza muy bien, en la reciente pieza magistral
del escritor García Márquez pronunciada el pasado 22 de julio de 1994, con
motivo de la entrega al Presidente de la República de las conclusiones a que
había llegado la Misión de la Ciencia y la Tecnología en la cual había
participado, cuando dijo: 'Somos una sociedad en la que prima el gesto sobre la
reflexión, el ímpetu sobre la razón....en cada uno de nosotros cohabitan, de la
manera más arbitraria, la justicia y la impunidad, somos fanáticos del
legalismo, pero llevamos bien despierto en el alma un leguleyo maestro para
burlar las leyes sin violarlas, o para violarlas sin castigo.'"
IV. INTERVENCION
CIUDADANA
1.- El Ministro de
Hacienda y Crédito Público, actuando por medio de apoderado, presentó un
escrito en el que solicita a la Corte que declare la existencia de cosa juzgada
sustancial o "en su defecto, declare ajustadas a la Constitución las
normas impugnadas".
Son estas las
razones en que se fundamenta:
- Los artículos 1 y
13 de la ley 20 de 1969 fueron interpretados en forma auténtica por la ley 97
de 1993, ordenamiento que se demandó ante esta Corporación siendo declarado
exequible, como consta en la sentencia C-424 de 1994, en consecuencia, se
presenta la cosa juzgada constitucional, dada "la relación de
inescindibilidad" entre la ley interpretativa y la interpretada además, de
que existe igualdad sustancial entre los cargos formulados en esta ocasión y
los que se invocaron cuando se acusó la ley últimamente citada.
2.- El Ministro de
Minas y Energía, obrando por intermedio de apoderado, expresó lo siguiente:
- El Congreso de la
República teniendo en cuenta las diversas interpretaciones que surgieron en
relación con lo dispuesto en los artículos 1 y 13 de la ley 20 de 1969, decidió
expedir la ley 97 de 1993 con el fin de interpretar con autoridad dichas
disposiciones legales; ley que fue demandada ante la Corte Constitucional y
declarada exequible por medio de la sentencia C-424 de 1994.
- Los artículos que
integran la ley 97 de 1993 forman "una sola materia" con los
artículos 1 y 13 de la ley demandada, "de tal suerte que al haber sido
declarada exequible por razones de fondo y de forma esta ley (se refiere a la
97/93), no es factible que se abra un nuevo debate en torno a la
constitucionalidad de la ley 20 de 1969", así las cosas, dicho fallo ha
hecho tránsito a cosa juzgada constitucional y así habrá de declararse, porque
los argumentos esgrimidos por el demandante en el presente proceso fueron
rebatidos íntegramente por la Corte Constitucional al resolver la acusación
formulada en la sentencia a que se aludió.
V. CONCEPTO
FISCAL
El Procurador
General de la Nación emite el concepto de rigor, en oficio No. 598 del 30 de
marzo de 1995, el que concluye solicitando a la Corte que declare exequibles
los preceptos legales objeto de impugnación.
Los argumentos en
que se fundamenta dicho concepto son los que se resumen en seguida:
- Los cargos que
sustentan la pretensión de inexequibilidad de los artículos 1 y 13 de la ley 20
de 1969 "no distan en el fondo de aquellos que soportaron la acusación
dirigida contra la ley 97 de 1993 por medio de la cual el legislador interpretó
con autoridad los artículos de la ley 20 de 1969", sin embargo, no se ha
operado el fenómeno de la cosa juzgada sustancial a que aluden los
intervinientes, "toda vez que en estricto sentido lo acusado y lo juzgado
por la Corte Constitucional fue la ley 97 de 1993 y, además, porque como lo
destacó el fallo en cita (C-424/94), la ley interpretativa y la interpretada
conservan cada una su propia existencia formal. Pero si ello es así, no es
menos cierto que no amerite el que ahora se efectúe de nuevo un profundo
estudio, en detalle y bajo la condición de una secuencia argumentativa como lo
solicita el actor, de los cargos que habrían de ocupar la atención de la Corte
en otras circunstancias, porque, como se dijo, ella ya analizó todos y cada uno
de los aspectos que hacen proclamar al ciudadano Rodríguez Pizarro la
inconformidad constitucional de la ley 20 de 1969".
- La sentencia de la
Corte "se centró en el análisis de los cargos que consideraban que la ley
97 de 1993 era retroactiva, y violaba los derechos adquiridos por particulares
al exigir la demostración de la existencia de un 'yacimiento descubierto' a más
tardar el 22 de diciembre de 1969, refiriéndose también al tema de si el
legislador estaba habilitado para decretar como auténtica y por lo mismo
obligatoria 'una determinada interpretación de la ley y si tal interpretación
por vía de autoridad desconocía derechos adquiridos o imponía cargas específicas
que contrariaban el régimen constitucional de la propiedad privada y de los
demás derechos adquiridos', o en otras palabras si se desconocían 'derechos de
los particulares sobre el subsuelo, adquiridos y perfeccionados con arreglo a
las leyes preexistentes.'"
- En ese mismo fallo
"fueron motivo de especial estudio los elementos integrantes tanto del
artículo 1o. como del artículo 13, en su remisión a éste, de la ley 20 de 1969
(páginas 27 y s.s. sent.424/94), así como los derechos constituídos y las meras
expectativas a la luz de la Carta Superior que nos rige". Así las cosas,
"bastaría entonces predicar con la Corte la conformidad de la ley 20 de
1969 con las disposiciones del ordenamiento constitucional que hoy se aducen
infringidas".
- Para concluir,
señala "que si el articulo 3o. de la ley 97 de 1993 preceptúa que la
interpretación que debe darse a los artículos 1o. y 13 de la ley 20 de 1969, es
la única que aparece en los artículos 1o. y 3o. de tal ordenamiento legal y la
Corte Constitucional ha fallado con efectos erga omnes y definitivos que tales
preceptivas no contrarían la Carta Superior, mal se haría en generar un debate
jurídico que a la luz de toda interpretación ha quedado finiquitado."
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a. Competencia.
Dado que la demanda
se dirige contra disposiciones que forman parte de una ley, compete a esta
Corporación decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo dispuesto en el
numeral 4o. del artículo 241 del Estatuto Superior.
b. Inexistencia
de cosa juzgada.
Le asiste razón al
Procurador General de la Nación cuando afirma que en el presente caso no existe
cosa juzgada constitucional, pues la demanda que resolvió la Corte en la
sentencia C-424 de 1994 se refiere a la ley 97 de 1993, mientras que en esta oportunidad
lo demandado son dos artículos de la ley 20 de 1969.
Ciertamente, en el
proceso acumulado que se identificó con los números D-640, 648 y 666 y que
concluyó con el fallo antes citado, se demandó en su totalidad la ley 97 de
1993 "Por la cual se interpreta con autoridad la ley 20 de 1969 y se
dictan otras disposiciones" y, en la presente ocasión se acusan los
artículos 1o. parcial, y 13 de la ley 20 de 1969 "Por la cual se dictan
algunas disposiciones sobre minas e hidrocarburos". En consecuencia,
considera la Corte que se trata de dos leyes distintas que tienen bases de
validez formal diferente, ya que nacieron a la vida jurídica en forma
independiente y cada una conserva su propia identidad.
Ahora bien: que la
segunda por ser interpretativa se entienda incorporada a la interpretada, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 14 del Código Civil, tiene plena
validez sólo respecto del contenido material de sus preceptos pues en realidad
la ley interpretativa conforma con la interpretada una sóla unidad en lo
sustancial, y ésto se debe a que sus normas están destinadas única y
exclusivamente a aclarar el sentido y alcance de las disposiciones de la ley
anterior cuyo texto era ambiguo o dudoso, más no a crear nuevos derechos. De
ahí que se haya dicho que la ley interpretada por el legislador "debe
tener la misma fuerza que si desde un principio hubiese sido promulgada en la
forma en que ha sido interpretada", y con esa concepción jurídica habrá de
aplicarse a todos los casos que aún no se hayan resuelto.
Este mismo criterio
lo dejó consignado la Corte en el fallo a que se ha venido haciendo referencia,
cuando expresó: "En líneas generales, adviértase que una ley
interpretativa excluye uno o varios de los diversos sentidos posibles
contenidos en otra disposición antecedente y de su misma jerarquía, pero
ambas disposiciones conservan su propia existencia formal (lo destacado no
es del texto), sin perjuicio de una diferente redacción textual, más
descriptiva en cuanto a sus contenidos materiales a fin de definir su alcance.
En efecto, la ley que interpreta a otra anterior es una orden necesariamente
posterior, que está dirigida a todos los operadores del derecho y en especial a
los jueces, para que apliquen en los casos concretos a resolver, una lectura u
opción interpretativa de un acto normativo de rango formal y material de ley, y
para que esto suceda, no obstante el ejercicio de aproximación armónica entre
los términos empleados en una y otra disposición, como lo ordena la ley
posterior". (M.P. Fabio Morón Díaz)
Así las cosas,
procederá la Corte a emitir pronunciamiento de fondo sobre los artículos
acusados de la ley 20 de 1969, ante la inexistencia del fenómeno de la cosa
juzgada constitucional.
Lo que sí es
indudable es que los argumentos que expuso la Corte en la sentencia C-424 de
1994, a la que se refieren los intervinientes, serán los que sirvan de
fundamento para adoptar la decisión correspondiente en el presente caso.
c.- Lo demandado
El actor acusa el
artículo 1o. parcialmente y el artículo 13 de la ley 20 de 1969, en síntesis,
por exigir un nuevo requisito para obtener el reconocimiento de derechos
adquiridos conforme a leyes preexistentes antes del 22 de diciembre de 1969,
fecha en que entró a regir dicha ley, y que consiste en demostrar que las
situaciones jurídicas subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas se
encuentren "vinculadas a yacimientos descubiertos", violando
el artículo 58 de la Carta, por que la ley no puede ser retroactiva, y el 332
ibidem, que en forma expresa protege los derechos adquiridos bajo el amparo de
normas existentes al momento de su adquisición.
En primer término,
advierte la Corte que las normas acusadas fueron objeto de interpretación
auténtica o por vía de autoridad en la ley 97 de 1993, en cuyo artículo 1o.
prescribe: "Reconocimiento excepcional de propiedad privada sobre
hidrocarburos. Para efectos de la excepción prevista en los artículos 1o. y
13 de la ley 20 de 1969, se entiende por derechos constituídos a favor de
terceros las situaciones jurídicas subjetivas y concretas, adquiridas y
perfeccionadas por un título específico de adjudicación de hidrocarburos como
mina o por una sentencia definitiva y en ejercicio de los cuales se hayan
descubierto uno o varios yacimientos de hidrocarburos, a más tardar el 22 de
diciembre de 1969".
Y en el artículo 2o.
definió la expresión yacimiento descubierto, así: "Descubrimiento de
hidrocarburos. Se entiende que existe yacimiento descubierto de
hidrocarburos cuando mediante perforación con taladro o con equipo asimilable y
las correspondientes pruebas de fluidos, se logra el hallazgo de la roca en la
cual se encuentran acumulados los hidrocarburos y que se comporta como unidad
independiente en cuanto a mecanismos de producción, propiedades petrolíferas y
propiedades de fluidos".
Según el artículo
3o. de la misma ley, las disposiciones antes transcritas "constituyen la
única interpretación autorizada de la ley 20 de 1969, artículos 1o. y 13".
La ley 97 de 1993,
en su integridad, se demandó ante esta Corte, entre otras razones, por
violentar derechos adquiridos por particulares con anterioridad a la vigencia
de la ley 20 de 1969 y conforme a leyes preexistentes, en las que no se exigía
el requisito de "yacimiento descubierto", como también por que tal
hecho convertía a la ley en retroactiva, cargos que se identifican con los
esgrimidos por el actor en esta ocasión, los que fueron desestimados al
resolverse la impugnación en la sentencia C-424/94, en la que se declaró
exequible la citada ley, tanto por razones de fondo como de forma.
Ante esta
circunstancia y siendo aquella la interpretación que ha de dársele a los
artículos 1o. y 13 de la ley 20 de 1969, los argumentos que expuso la
Corporación en dicho fallo, serán los que sirvan de fundamento para declarar la
exequibilidad de lo demandado, pues versan exactamente sobre los mismos cargos
que aquí se esgrimen.
En efecto, en el
artículo 1o. de la ley 20 de 1969, parcialmente demandado, se establece que
todas las minas pertenecen a la Nación sin perjuicio de los derechos
constituídos a favor de terceros. Excepción que, a partir de la vigencia de la
misma ley, "sólo comprenderá las situaciones jurídicas subjetivas y
concretas debidamente perfeccionadas y vinculadas a yacimientos descubiertos"
(lo subrayado es lo acusado), disposición que también le es aplicable a los
yacimientos de hidrocarburos, por expresa remisión del artículo 13 de la misma
ley; y en el artículo 1o. de la ley 97 de 1993 se precisa el alcance de dicho
precepto al definir lo que debe entenderse por "derechos constituídos a
favor de terceros", señalando que lo son "las situaciones jurídicas
subjetivas y concretas, adquiridas y perfeccionadas por un título específico de
adjudicación de hidrocarburos como mina o por una sentencia definitiva y en
ejercicio de los cuales se hayan descubierto uno o varios yacimientos de
hidrocarburos, a más tardar el 22 de diciembre de 1969", fecha en que
entró a regir la ley 20 de 1969.
La Corte, en el
fallo aludido, al efectuar el estudio de tales normas, señaló:
"El artículo
primero de la ley 20 que se aplica también a hidrocarburos por mandato expreso
del artículo 13, ibidem, contiene los siguientes elementos:
- Como principio
general, todas las minas y yacimientos de hidrocarburos pertenecen a la Nación.
- Como excepción, no
pertenecen a la Nación los derechos constituídos a favor de terceros, cuando
respecto de ellos se den dos elementos:
a. Jurídico,
en la situación que reúna los siguientes requisitos: 1. subjetivo, es
decir, clara identificación del titular del derecho; 2. concreto,
preciso en cuanto a la naturaleza, objeto y alcance del derecho; 3. perfeccionado,
es decir, totalmente definida por haberse agotado el procedimiento y cumplido
las formalidades sustanciales y adjetivas para la existencia misma de la
situación jurídica.
b. Fáctico,
pues se trata de un yacimiento 'descubierto' al cual esté vinculado, de manera
directa el elemento jurídico. Constituyéndose en un concepto de materialidad
del objeto, como lo indispensable para la constitución del derecho, y en
consecuencia la tipificación de la excepción prevista en la ley.
Por su parte, los
artículos acusados (se refiere a la ley 97/93), sin variar el contenido
normativo de la ley anterior (arts. 1 y 13 ley 20/69), establecen el
reconocimiento excepcional del derecho de propiedad privada sobre
hidrocarburos, definiendo 'los derechos constituídos a favor de terceros', como
las situaciones jurídicas subjetivas y concretas, adquiridas y perfeccionadas
por un título específico de adjudicación de hidrocarburos como mina, o por una
sentencia definitiva, y en ejercicio de los cuales se haya descubierto uno o
varios yacimientos de hidrocarburos, a más tardar el 22 de diciembre de 1969,
fecha de expedición de la ley interpretada.
Disposición
perfectamente lógica que define el objeto del derecho, por lo determinado y
concreto, haciendo escapar de posibilidades ignoradas, o inexistentes antes del
22 de diciembre de 1969, inciertas situaciones jurídicas que no sólo limitaban
irracionalmente el patrimonio nacional, sino que, además, por las riquezas del
subsuelo, desconocían la función social, so pretexto del amparo de derechos
particulares, dejando a un lado toda la concepción sobre la propiedad y su
función social consagrada en la reforma de 1936 y reiterada en la Carta de
1991.
En este mismo
sentido, la Corte ha expresado lo siguiente en reciente sentencia:
'En relación con el
componente privado de la propiedad minera, históricamente se registra la
presencia de una función social, reiteradamente afirmada por los diferentes
estatutos y normas, desde las ordenanzas de Felipe II en el siglo XVI hasta la
fecha, y que se concreta en la exigencia de que el beneficiario de la mina, so
pena de perderla, la explote y mantenga adecuadamente. En el siglo pasado, la
función social de la propiedad minera se consagró en la ley 38 de 1887.
Retomando la misma veta histórica, que hace del derecho minero precursor, entre
todos, de la función social de la propiedad por antonomasia ligada a la riqueza
minera, la ley 20 de 1969, en su artículo 3o. dispuso: 'Los derechos que tengan
los particulares sobre minas adquiridas por adjudicación, redención a
perpetuidad, accesión, merced, remate, prescripción o por cualquiera otra causa
semejante, se extinguen a favor de la Nación, salvo fuerza mayor o caso
fortuito, a) si al vencimiento de los tres años siguientes a la fecha de la
sanción de esta ley los titulares del derecho no han iniciado la explotación
económica de las minas respectivas; y b) si la explotación, una vez iniciada,
se suspende por más de un año" (sent. 6/93 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Por su parte el
artículo 2o. acusado, define qué se entiende por yacimiento descubierto de
hidrocarburos, indicando que se está en su presencia, cuando mediante
'perforación con taladro o con equipo asimilable y las correspondientes pruebas
de fluídos, se logra el hallazgo de la roca en la cual se encuentran asimilados
los hidrocarburos, y que se comporta como unidad independiente en cuanto a
mecanismos de producción, propiedades petrofísicas y propiedades de fluídos'.
Se adopta pues una definición técnica del concepto, que igualmente se
encontraba enunciado en la parte final del artículo primero de la ley 20 de
1969, con lo que no se agregó ningún elemento adicional que varíe el contenido
de la norma por la ley interpretativa, pues ésta, con apreciable tecnicismo,
describe elementos de la primera, haciendo más explícitos y claros sus
contenidos, y mostrando precisamente que se trata de una ley interpretativa en
sentido estricto."
En cuanto a la
irretroactividad de la ley y la violación de derechos adquiridos por
particulares conforme a leyes preexistentes con anterioridad a la expedición de
la ley 97 de 1993 y bajo el régimen inicial de la ley 20 de 1969, la Corte
señaló:
"Tanto el
artículo primero de la ley interpretada, como su homólogo de la ley
interpretativa, se refieren a los mismos derechos constituídos sobre
hidrocarburos. Podría suponerse que hubo un cambio del concepto de derecho
constituído entre una y otra norma, lo cual no es cierto, pues en la primera se
enuncia el concepto haciendo un señalamiento genérico de sus elementos, que no
son contrariados en la norma interpretativa, sino descritos y precisados;
luego, cómo puede haber retroactividad de la ley interpretativa cuando no hace
más que precisar la naturaleza de los derechos constituídos, sin cambiar los
contenidos de la ley interpretada?. Se trata simplemente del carácter
retrospectivo de las leyes interpretativas, que al fundirse con las leyes que
interpretan, tienen sus elementos una vigencia desde el término de ésta, sin
perjuicio de las situaciones definidas en el término comprendido entre la
expedición de una y otra ley.
Así lo ha entendido
la Honorable Corte Suprema de Justicia en los siguientes términos:
'Es sabido que los
preceptos de la nueva ley son obligatorios a partir de la vigencia de la ley
aclarada o interpretada, puesto que la voluntad del legislador, tal como la da
a conocer la ley interpretativa, hay que tenerla como existente desde entonces.
La única valla a la aplicación de estas leyes la constituyen las sentencias
ejecutoriadas antes de su vigencia, porque basada la sentencia en autoridad de
cosa juzgada no es posible volver a abrir el pleito. Tal es lo perentoriamente
establecido por el artículo 14 de nuestro Código Civil. (C.S.J. sala de
casación civil, sentencia de diciembre 16 de 1960).
...
De lo anterior se
desprende claramente que no existe retroactividad de la ley 97 en sus artículos
1o., 2o., y 3o. al interpretar el artículo 1o. de la ley 20, ni violación de
derechos constituídos o adquiridos bajo el régimen anterior a su vigencia,
pues, se repite, se trata de los mismos derechos, que más aún son los mismos a
que se refería, ya desde sus orígenes, la Constitución de 1886 en su artículo
202. Pues la ley 20 de 1969 no reguló condiciones constitutivas de derecho
distintas a las excepciones que estatuyó el tantas veces artículo 202, que por
otra parte son reconocidas claramente en la nueva Carta Política (art. 332).
Por tanto, la Corte comparte esta hermenéutica de interpretación por vía de
autoridad que realiza el legislador en la ley 97 de 1993".
Y al explicar la
razonabilidad de la interpretación decretada, dijo:
"Es aceptado
que desde la época colonial ha regido entre nosotros la regla de la separación
de la propiedad del suelo de la del subsuelo, y que desde el decreto del 24 de
octubre de 1824 expedido por el Libertador Simón Bolivar, todas las minas
fueron nacionalizadas, salvo durante el breve intervalo centro federal y
federal, en el que la Nación se desprendió de casi todas las minas en favor de
los Estados, menos de las de sal, gemas y esmeraldas; luégo, por consiguiente,
durante el mismo período, la Federación amplió su reserva sobre todas las minas
ubicadas en terrenos baldíos, incluídos los depósitos de petróleo (leyes 29 y
106 de 1873).
Posteriormente, se
tiene que la Carta Política de 1886 condujo a la expedición de la ley 38 de
1887, por la cual se incorporó como legislación nacional el Código de Minas del
Estado Soberano de Antioquia, con el consecuente sometimiento de los
yacimientos de petróleo existentes en inmuebles de propiedad privada al régimen
de adjudicación, previo el denuncio de la mina dentro de los términos establecidos;
después, el régimen de la adjudicación, se cambió por uno nuevo de concesión
contractual especial, según se advierte en la ley 30 de 1903. Este último
régimen tuvo vigencia solamente hasta la expedición del Código Fiscal de 1912,
en el que se estableció de nuevo uno de adjudicación para las minas de petróleo
en terrenos baldíos o en terrenos adjudicados después de 1903, mientras que los
yacimientos ubicados en terrenos privados seguían sometidos al régimen de
concesión. Además, se encuentra que la ley 160 de 1936 y luego el decreto 1156
de 1953, que contiene el Código de Petróleos, establecieron como de propiedad
particular, el petróleo que se encuentre en terrenos que salieron legalmente
del patrimonio nacional con anterioridad al 28 de octubre de 1873, y que no
hayan sido recuperados por la Nación por nulidad, caducidad, resolución o por
cualquier causa legal. En la mencionada codificación se estableció que también
son de propiedad particular, los petróleos adjudicados legalmente como minas,
durante la vigencia del artículo 12 de la ley 110 de 1912, bastando en este
último caso, para efectos de los incisos primero y segundo del artículo 35 del
mismo Código, presentar el título de adjudicación expedido por la autoridad
competente, durante la vigencia del citado artículo del Código Fiscal.
De otra parte, para
la Corte Constitucional la ley 20 de 1969 se expidió para llevar a la práctica
el mandato constitucional, según el cual la propiedad privada es una función
social que implica obligaciones, y en ella se definió que los derechos
adquiridos por particulares sobre el subsuelo petrolero, debían estar
vinculados a un yacimiento descubierto hasta el momento de la publicación de la
misma; naturalmente se trata de eliminar las trabas de los particulares a la
explotación de uno de los recursos naturales no renovables más importantes en
una economía como la nuestra. De esta intención del legislador existe
suficiente documentación en los antecedentes legislativos de la mencionada ley
20 de 1969, en especial en su exposición de motivos y en las ponencias
correspondientes.
Además, el actual
código de minas contenido en el decreto 2655 de 1988 reitera en sus artículos
3o. y 5o., lo señalado en la mencionada ley 20 de 1969, en los términos en que
es interpretada ahora por la ley 97 de 1993, es decir, que la exención prevista
en la mencionada ley sólo comprende las situaciones jurídicas subjetivas y
concretas debidamente perfeccionadas, vinculadas a yacimientos descubiertos
válidos jurídicamente, antes del 22 de diciembre de dicho año.
Esta Corporación
encuentra que en nuestro ordenamiento jurídico, se ha establecido un régimen
especial de la propiedad particular sobre el subsuelo y en especial el
petrolero, que implica que ella ha sido conferida por el Estado, y que se halla
condicionada a las exigencias legales en cuanto a la continuidad del derecho de
dominio, además, se encuentra que dicha propiedad no es extraña a las
exigencias que sobre su ejercicio haga el legislador, ya que comporta buena
parte de la riqueza pública de la Nación y del Estado, que debe ser aprovechada
en beneficio de la sociedad. Por ello resulta razonable la interpretación
contenida en la ley demandada, que señala que las excepciones reconocidas por
la ley 20 de 1969 son aquellas en las que los derechos particulares estaban
vinculados a la existencia de yacimientos descubiertos al momento de la
expedición de la mencionada ley. (Subrayas fuera del texto).
Es cierto que la
contenida en la ley 97 de 1993 es una interpretación plausible y razonable de
la voluntad del legislador mismo, que es competente para establecer los
requisitos relativos al perfeccionamiento del derecho de dominio, y los que se
deben cumplir y acreditar para conservarlo, así como las obligaciones que
dimanan de la propiedad como función social que implica obligaciones.
Por último, la ley
97 de 1993, 'por la cual se interpreta con autoridad la ley 20 de 1969 y se
dictan otras disposiciones', establece un reconocimiento excepcional de
propiedad privada sobre hidrocarburos, y permite medidas cautelares en los
procesos judiciales en los que se pretenda que la propiedad de minas atinentes
a minerales metálicos y a yacimientos de hidrocarburos, corresponde al Estado y
no a los particulares."
Habiendo encontrado
la Corte que la interpretación de los artículos 1o. y 13 de la ley 20 de 1969
que aparece en el artículo 1o. de la ley 97 de 1993, se adecuaba a los cánones
constitucionales pues además de tener el legislador competencia para hacerlo,
ésta no infringía los derechos adquiridos por los particulares antes de la
vigencia de la ley primeramente citada, ni ninguna otra disposición del
Estatuto Máximo, los preceptos legales aquí acusados correrán idéntica suerte,
ya que el motivo de impugnación fue precisamente el que se aclaró o dilucidó
mediante esta última ley.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución Nacional,
R E S U E L V E :
ARTICULO UNICO: Declarar EXEQUIBLES el aparte final del
artículo 1o. de la ley 20 de 1969, que dice: "... y vinculadas a
yacimientos descubiertos", y el artículo 13 del mismo ordenamiento.
Cópiese,
notifíquese, cúmplase, comuníquese a quien corresponda, publíquese e insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
748 | C-349-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-349/95
LEY-Unidad de materia/LEY DE DESARROLLO
AGROPECUARIO Y PESQUERO-Modificación al régimen tributario
En el más amplio
sentido, las modificaciones al régimen tributario no tienen relación lógica con
la pretensión de lograr el desarrollo de un campo específico de la producción:
el sector agropecuario y pesquero, y en consecuencia ese inciso segundo del
artículo 88 de la Ley 101 de 1993, viola el artículo 158 de la Carta, al
referirse a una materia ajena al tema de que se ocupa la ley que lo contiene,
como bien lo sostienen los demandantes.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Vulneración por
exención de impuestos
La exención de impuestos
que se establece sobre algunas transacciones comerciales, cuando se realizan
con una entidad sometida al control y vigilancia de la Superintendencia
Bancaria, implica un trato preferente en relación con el que se da a las
personas jurídicas que están sometidas a control de entidades distintas, cuyas
operaciones comerciales sí aparecen gravadas con el impuesto a las ventas, sin
que existan justificaciones razonables y objetivas para establecer la
diferenciación, pues lo que en esencia se hace es tratar en forma diferente la
misma actividad. El supuesto de hecho sobre el que se establece la
discriminación: que la entidad esté sometida a la vigilancia y control de la
Superintendencia Bancaria o que no lo esté, es irrelevante para adoptar un
diferencia de trato, y en consecuencia, la norma demandada viola también el
artículo 13 de la Constitución.
REF.:
Expedientes Nos. D-781, D-805, D-807
Demandas de
inconstitucionalidad contra el inciso segundo del artículo 88 de la Ley 101 de
l993
Demandantes: Hugo
Palacios Mejía, Fernando Gómez Jiménez y Alfonso Suárez de Castro
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ
Acta No. 31
Santafé de Bogota
D.C., nueve (9) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
En forma separada y
en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos HUGO
PALACIOS MEJIA, FERNANDO GOMEZ JIMENEZ y ALFONSO SUAREZ DE CASTRO, solicitan a
la Corte que declare inexequible el inciso segundo del artículo 88 de la Ley 101
de 1993, por infringir distintos preceptos constitucionales.
En sesión llevada a
cabo el día 3 de Noviembre de 1994, la Sala Plena de la Corte resolvió
acumular las tres demandas, por existir coincidencia total de las normas
acusadas, las cuales han de ser decididas en la misma sentencia.
Cumplido el trámite
previsto en la Constitución y en la Ley para esta clase de asuntos, procede la
Corte a resolver.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
El que aparece
resaltado es el texto de la norma acusada:
Ley 101 de 1993
"LEY GENERAL DE DESARROLLO
AGROPECUARIO Y PESQUERO"
Art. 88.- "Las
primas de los contratos del seguro agropecuario creado por el artículo 1o. de
la Ley 69 de 1993 estarán excluídas del impuesto sobre las ventas.
"Se entiende
que las comisiones de seguros y los intereses generados por las operaciones de
crédito a que hace referencia el numeral 3o. artículo 476 del estatuto
tributario, solamente están exceptuados del impuesto sobre las ventas cuando el
servicio financiero haya sido prestado por una entidad sometida al control y
vigilancia de la Superintendencia Bancaria".
III. RAZONES DE
LA DEMANDA.
A. Los ciudadanos
Hugo Palacios Mejía, Fernando Gómez Jiménez y Alfonso Suárez de Castro
coinciden al formular el cargo relacionado con la vulneración al principio de
la "unidad de materia legislativa", pues consideran que la norma
demandada no se refiere a la misma materia regulada por la ley de la cual hace
parte, ya que mientras la Ley 101 de 1993 se refiere específicamente a aspectos
relacionados con el desarrollo agropecuario y pesquero, el inciso segundo del
artículo 88 acusado, modifica disposiciones del Estatuto Tributario.
Para fundamentar la
acusación, el primero de los nombrados hace un breve recuento del surgimiento
histórico del principio de la "unidad de materia legislativa";
señalando, según la jurisprudencia de la Corte Suprema y de la Corte
Constitucional, los criterios que han operado para definir cuándo hay unidad de
materia, y asi pasa a concluir que no existe conexidad teleológica, temática o
sistemática, ni causal, entre el inciso acusado y la ley que lo contiene, como
tampoco correspondencia con su título.
Por su parte, el
ciudadano Fernando Gómez Jiménez se limita a manifestar que la norma acusada
viola el artículo 158 de la Constitución porque "desde el punto de vista
formal y conceptual, esta disposición es de naturaleza totalmente distinta a la
Ley 101 de 1993".
Finalmente, el
ciudadano Alfonso Suárez de Castro argumenta que el "tenor literal,
espíritu, propósito y título" de la Ley 101 de 1993 "Ley general de
desarrollo agropecuario y pesquero" delimitan su alcance, y en
consecuencia lo relativo a seguros, comisiones e intereses, son asuntos ajenos
al tema general regulado por la ley, lo cual constituye violación al artículo
158 de la Constitución. Al efecto cita algunos fallos de la Corte Suprema de
Justicia, que considera siguen teniendo vigencia y son doctrina constitucional,
por tener las normas de la actual Constitución que contemplan el principio de
unidad de materia invocado, el mismo contenido de las disposiciones de la
Constitución de 1886, bajo cuyo amparo se dictaron los fallos.
B. El ciudadano
Fernando Gómez Jiménez formula dos cargos más contra la misma norma. El
primero, relacionado con la violación del derecho de igualdad de todas las
personas ante la ley, previsto en el artículo 13 de la Constitución, por
establecer discriminación entre las personas naturales y jurídicas que no están
sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, y las que sí
lo están, toda vez que los servicios financieros que ellas prestan se ven
incrementados con el 14% del impuesto a las ventas; que no se paga cuando las
operaciones se celebran con una entidad vigilada por la Superintendencia
Bancaria. Impuesto del que habían sido exonerados, sin ninguna excepción, los
intereses generados por las operaciones de crédito y las comisiones por la
intermediación de seguros, de que trata el artículo 476 numeral 3o. del
Estatuto Tributario.
Dicha
discriminación, a juicio del demandante, vulnera los derechos de justicia y
equidad, previstos en los artículos 95 numeral 9 y 363 de la Constitución.
El segundo cargo lo
concreta en su afirmación de que la disposición demandada contempla "un
nuevo tributo", que no existía, a cargo de las personas naturales y
jurídicas no sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria;
en consecuencia, la norma debió tener su inicio en la Cámara de Representantes
y no en el Senado, como ocurrió, violando así el artículo 154 de la Carta.
IV.
INTERVENCIONES.
A. A través de
apoderada, el Ministro de Hacienda y Crédito Público presenta oposición a las
pretensiones de los demandantes, por considerar, en primer término, que la
acción es improcedente, por sustracción de materia, ya que la norma acusada
desapareció del mundo jurídico, al haber sido derogada expresamente por el
artículo 13 de la Ley 174 de 1994, y en consecuencia, solicita a la Corte dictar
un fallo inhibitorio.
En forma
subsidiaria, y siempre que la Corte decida pronunciarse de fondo sobre el
asunto, solicita la declaratoria de constitucionalidad de la norma demandada
con base en las siguientes argumentaciones:
- El inciso segundo
del artículo 88 de la Ley 101 de 1993 sí tiene relación "razonable y
objetiva" con la materia de la Ley a la que pertenece, pues ésta tiene
como propósito desarrollar los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución, en los
cuales expresamente se define como deber del Estado la promoción del desarrollo
de las actividades agrícola y pesquera, y para lograr ese fin debe reglamentar
el crédito agropecuario; instrumento relacionado con el régimen tributario y
con el seguro agropecuario.
La generalidad de la
norma demandada no implica su inconstitucionalidad, por cuanto en ella resulta
contenida la actividad que la ley desarrolla, cumpliendo así su finalidad.
- No hay lugar a
discriminación real porque toda actividad de seguros y toda operación de
crédito está sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto Reglamentario 1107
de l992, y del mandato constitucional que obliga al Estado a realizar el
control directo del crédito agropecuario. Por lo que resulta errado considerar
que es la norma acusada la que en esencia pretende someter al control de la
Superintendencia las operaciones aludidas.
- La norma no
contiene un nuevo tributo porque no modifica las bases gravables contenidas en
los artículos 447 y 448 del Estatuto Tributario.
B. El Ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural interviene, a través de apoderado especial, para
defender la constitucionalidad de la norma acusada, bajo las siguientes
consideraciones:
- El error de los
demandantes se presenta en virtud de la interpretación aislada que hacen de la
norma acusada, sin circunscribirla a la ley de la cual hace parte. La norma
demandada se refiere a las comisiones de seguros y a los intereses generados
por las operaciones de crédito. Es parte del artículo 88 cuyo tema son
"las primas de los contratos de seguro agropecuario"; el artículo
forma parte, a su vez, del título XI, cuyo título es precisamente "El
seguro agropecuario". Ese mismo artículo 88 se remite además a la Ley 69
de 1993, que creó el seguro agropecuario y es desarrollo del artículo 66 de la
Constitución Nacional. De modo que "el contexto normativo dentro del cual
debe incluirse e interpretarse el inciso demandado no es otro que el de las
operaciones de crédito agropecuario, respecto de las comisiones de seguros y de
los intereses que generan, a efecto de excluirlas del impuesto a las
ventas".
- La remisión al
Estatuto Tributario que hace la norma demandada, tiene una justificación muy
clara, pues el ordenamiento jurídico es uno solo y las normas se complementan
entre sí. En esencia lo único que el legislador hizo fue ejercer la facultad
consagrada en el artículo 150 de la Constitución, interpretando el sentido que
debía darse al artículo 476 numeral 3o. del Estatuto Tributario, en un contexto
determinado: en el campo del crédito agropecuario.
- En cuanto a la
discriminación de que se acusa a la disposición, manifiesta que el actor se
equivoca porque pretende mostrar que las entidades no sometidas al control y
vigilancia de la Superbancaria soportan una carga tributaria adicional, cuando
en verdad los sujetos pasivos del impuesto no son las entidades que prestan el
servicio, sino las personas que lo utilizan; las cuales tampoco pueden considerarse
afectadas porque cuentan con las "libertades de escogencia y acceso a los
mercados", y en esa medida pueden optar por acudir al intermediario que
más les convenga de acuerdo con sus intereses.
- La norma acusada
no establece ningún tributo, pues esto sólo es posible hacerlo, siguiendo las
prescripciones del artículo 338 de la Constitución Nacional, es decir,
determinando "los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos". Aspectos que no son objeto de
regulación en la norma acusada, y en consecuencia, no era necesario que tal
disposición iniciara su trámite en la Cámara de Representantes.
C. El ciudadano
Ismael Enrique Marquez Correal intervino en forma extemporánea, razón por la
cual no se tendrán en cuenta sus apreciaciones.
V. CONCEPTO
FISCAL.
Como el Procurador
General de la Nación se declaró impedido para rendir concepto en este asunto,
le correspondió hacerlo al Viceprocurador General de la Nación, quien solicita
a la Corte que se inhiba para fallar sobre la constitucionalidad de la norma
demandada, porque ésta fue expresamente derogada por el artículo 13 de la Ley
174 de 1994, y no se encuentra produciendo ningún efecto, ya que al no
"existir la ley en donde se contemple el crédito fiscal y el hecho
generador que es el portador de la materia imponible", "la obligación
tributaria no puede hacerse efectiva, y por lo tanto, la norma derogada no
puede ya quebrantar la Carta".
No obstante,
advierte que la Dirección Nacional de Impuestos conserva la facultad de
"requerir, demandar a quienes se hicieron responsables (retenedores) de
este tributo durante la fugaz existencia de la norma", y que "en caso
de constatarse al momento de fallar que esos eventuales efectos de la norma aún
persisten en el tiempo, el fallo, atendiendo la doctrina constitucional al
respecto, sin lugar a dudas debería ser de mérito y no inhibitorio".
En este último caso,
precisa que el fallo debe ser de inexequibilidad pues en verdad la norma
atacada restringió el mandato contenido en el artículo 476 numeral 3 del Código
Tributario, al disponer que la exención de impuestos allí contemplada se limita
a los servicios financieros prestados por las entidades sometidas al control y
vigilancia de la Superintendencia Bancaria. Es decir, se operó una
"desgravación tributaria, consistente en establecer una exoneración con
carácter excepcional". Y como la norma fue de iniciativa parlamentaria,
se vulneró el artículo 154 de la Carta, que otorga al Gobierno, en forma
exclusiva, la iniciativa sobre leyes que decreten exenciones de impuestos.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A. Competencia
La Corte es
competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma demandada, por
formar parte de una ley de la República, de conformidad con lo previsto en el
artículo 241-4 de la Constitución.
b. Derogatoria
de la norma acusada
El inciso segundo
del artículo 88 de la Ley 101 de 1993, objeto de la demanda, fue derogado
expresamente por el artículo 13 de la Ley 174 de 1994, que seguidamente se
transcribe:
Ley 174 de 1994
"Por el cual se expiden normas en
materia de saneamiento aduanero y se dictan otras disposiciones en materia
tributarias"
"Art. 13:
Derógase el segundo inciso del artículo 88 de la Ley 101 de 1993".
Reiteradamente la
Corte ha sostenido que cuando la norma acusada ha sido reiterada del
ordenamiento jurídico ya sea por drogación expresa o tácita, y en la actualidad
no se encuentra produciendo ningún efecto, el fallo debe ser inhibitorio, por
sustracción de materia y así lo ha consignado en distintas sentencias: "El
fallo de inexequibilidad (...) tiene por efecto propio excluir la disposición
impugnada del orden jurídico, pero si ésta ha dejado de regir, no hay objeto sobre
el cual pueda recaer la decisión de la Corte, pues la norma derogada o
subrogada no está en condiciones de quebrantar la Constitución y mal haría la
Corte de retirar de la normatividad jurídica lo que ya no existe".
(Sentencia C-467 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz).
Situación diferente
ocurre cuando lo impugnado, a pesar de haberse derogado expresamente, aún puede
producir algún efecto, como es el caso sujeto a examen, pues la Corte debe
necesariamente emitir pronunciamiento de fondo. En efecto, el inciso segundo
del artículo 88 de la ley 101 de 1993, materia de acusación, estuvo vigente por
el término de un (1) año y, es posible que se estén adelantando procesos
administrativos por parte de la Administración de Impuestos destinados a
imponer las sanciones a que haya lugar a las personas que no dieron
cumplimiento a lo allí normado, o a quienes consignaron extemporáneamente el
impuesto al valor agregado IVA.
c. Unidad de
materia.
Atendiendo las
prescripciones de los artículos 64, 65 y 66 de la Carta, el legislador expidió
la Ley 101 de 1993, que se intitula: "Ley general de desarrollo
agropecuario y pesquero", "con miras a proteger el desarrollo de las
actividades agropecuarias y pesqueras y promover el mejoramiento del ingreso y
calidad de vida de los productores rurales".
Entre las
regulaciones de la ley se encuentra lo relativo a la
"Internacionacionalización y protección del sector agropecuario"; la
"Provisión de crédito para el sector agropecuario y pesquero", para
cuyo fin el Estado se compromete a subsidiar el crédito para pequeños
productores, incentivar el crédito para la capitalización rural y garantizar la
disponibilidad de recursos crediticios; además trata sobre las
"Contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras"; el "apoyo
a la comercialización de productos de origen agropecuario y pesquero", y
otros temas, todos íntimamente ligados con la actividad agropecuaria y
pesquera.
En el capítulo XI de
la Ley se trata el tema de "El seguro agropecuario", creado por la
Ley 69 de 1993, con el fin de regular el compromiso del Estado para concurrir
al pago de las primas que los productores agropecuarios deben sufragar para
tomar el seguro. En el inciso primero del artículo 88, que pertenece a este
capítulo se consigna que las primas de los contratos del seguro agropecuario
están excluídas del impuesto a la ventas.
Pero, en el inciso
siguiente, que es el demandado, el legislador deja de referirse al tema que
viene tratando para ocuparse de modificar el artículo 476 numeral 3o. del
Estatuto Tributario que establece la exención del impuesto a las ventas sobre
determinados servicios, al señalar que "Se entiende que las comisiones de
seguros y los intereses generados por las operaciones de crédito a que hace
referencia el numeral 3 artículo 476 del estatuto tributario, solamente están
exceptuados del impuesto sobre las ventas cuando el servicio financiero haya
sido prestado por una entidad sometida al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria."
Por su parte, en el
artículo 476 numeral 3 del Estatuto Tributario se establece:
Art. 476 num. 3:
"Modificado por Ley 6 de 1992. Se exceptúan del impuesto los siguientes
servicios:
"3. El
arrendamiento financiero (leasing), los servicios de administración de fondos
del Estado, las comisiones de los comisionistas de bolsa, las comisiones de las
sociedades fiduciarias, las comisiones por la intermediación en la
colocación de seguros, reaseguros o títulos de capitalización, y los intereses
generados por las operaciones de crédito." (resalta la Corte).
La Corte ha sido
clara al sostener que el concepto de "materia" que trae el artículo
158 de la Constitución debe entenderse "en una acepción amplia,
comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente";
y "solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley
respecto de los cuales razonable y objetivamente no sea posible establecer una
relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la
materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están
incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de
la ley": (Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
En el más amplio
sentido, las modificaciones al régimen tributario no tienen relación lógica con
la pretensión de lograr el desarrollo de un campo específico de la producción:
el sector agropecuario y pesquero, y en consecuencia ese inciso segundo del
artículo 88 de la Ley 101 de 1993, viola el artículo 158 de la Carta, al
referirse a una materia ajena al tema de que se ocupa la ley que lo contiene,
como bien lo sostienen los demandantes.
d. Violación del
derecho de igualdad.
De otro lado, la
exención de impuestos que se establece sobre algunas transacciones comerciales,
cuando se realizan con una entidad sometida al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria, implica un trato preferente en relación con el que
se da a las personas jurídicas que están sometidas a control de entidades
distintas, cuyas operaciones comerciales sí aparecen gravadas con el impuesto a
las ventas, sin que existan justificaciones razonables y objetivas para
establecer la diferenciación, pues lo que en esencia se hace es tratar en forma
diferente la misma actividad.
El supuesto de hecho
sobre el que se establece la discriminación: que la entidad esté sometida a la
vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria o que no lo esté, es
irrelevante para adoptar un diferencia de trato, y en consecuencia, la norma demandada
viola también el artículo 13 de la Constitución.
Sobre el derecho de
igualdad la Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse en gran número de
fallos y ha dejado establecido que:
"El principio
de igualdad no sólo le impide al legislador, a través de la ley, consagrar
entre las personas distinciones que en primer lugar no obedezcan a las
diferencias que las mismas circunstancias fácticas establecen, sino que
inadmite tratos desiguales que sean irracionales, esto es, que no tengan una
justificación objetiva y razonable, y que no guarden proporcionalidad entre
los hechos que le sirven de causa a la norma y los fines que ésta
persigue." (Sentencia C-012 de 1994. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonel).
Para finalizar, vale
la penaanotar que era tan ostensible la inconstitucionalidad de la norma
acusada que el mismo legislador, en la exposición de motivos de la ley 174 de
1994, en cuyo artículo 13 decidió derogarla, lo reconoció expresamente, cuando
afirmó:
"El artículo
476 del Estatuto Tributario excluyó del impuesto sobre las ventas, en forma
general, los intereses generados por las operaciones de crédito. El artículo
88 de la Ley 101 de 1993, de fomento agropecuario y pesquero, entrando en un
tema que no corresponde a su finalidad, limitó la mencionada exclusión a los
intereses generados en operaciones realizadas con entidades sometidas a la
vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria.
"La expedición
de esta medida ha desatado un clamor general por parte de las cooperativas, los
fondos de empleados y otras entidades que realizan préstamos a favor de
personas pertenecientes a los sectores más vulnerables de la población, quienes
son los directamente afectados con el impuesto del 14% sobre los intereses que
pagan. A pesar de que hay varias demandas de nulidad (sic) contra la
mencionada disposición, esta es una oportunidad propicia para corregir la
situación comentada". (Gaceta del Congreso No. 254 de 15 de diciembre de
1994, pág. 5).
Así las cosas, la
Corte sin hacer ninguna otra consideración, procederá a declarar inexequible el
inciso segundo del artículo 88 de la ley 101 de 1993, pues durante su vigencia
infringió los artículos 13 y 158 del Estatuto Superior.
Por lo expuesto la
Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar inexequible
el inciso segundo del artículo 88 de la Ley 101 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
749 | C-350-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-350/95
COSA JUZGADA
Ref.: Expedientes
D-742 - D-755 - D-777 (Acumulados)
Actores: EDUARDO
LAVERDE TOSCANO, JULIO CARLOS VERGARA VERGARA, GRACIELA GONZÁLEZ RIBÓN
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 2° del artículo 88 de la Ley - 0 de 1993
“Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero”
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Agosto nueve (9) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Aprobado por Acta Nº
31
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de constitucionalidad
del inciso 2° del artículo 88 de la Ley 101 de 1993 “Ley General de Desarrollo
Agropecuario y Pesquero”.
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
LEY 101 de 1993
(diciembre 23)
“Ley General de Desarrollo Agropecuario y
Pesquero”
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 88º.- Las primas de los contratos del seguro
agropecuario creado por el artículo 1° de la Ley 69 de 1993 estarán excluidas
del impuesto sobre las ventas.
Se entiende que
las comisiones de seguros y los intereses generados por las operaciones de
crédito a que hace referencia el numeral 3° artículo 476 del estatuto
tributario, solamente están exceptuados del impuesto sobre las ventas cuando el
servicio financiero haya sido prestado por una entidad sometida al control y
vigilancia de la Superintendencia Bancaria.
(Se subraya la parte
demandada).
II. ANTECEDENTES
Preliminares
1. El Congreso de
Colombia expidió la Ley 101 de 1993, publicada en el Diario Oficial No. 41.149
de diciembre 23 de 1993.
2. El ciudadano
Eduardo Laverde Toscano presentó demanda de inconstitucionalidad parcial contra
el inciso 2º del artículo 88 de la Ley 101 de 1993, por violación de los
artículos 13 y 158 de la Constitución Política. Este proceso fue radicado bajo
el número D-742.
3. El ciudadano
Julio Carlos Vergara Vergara presentó demanda de inconstitucionalidad parcial
contra el inciso 2º del artículo 88 de la Ley 101 de 1993, por violación del
artículo 158 de la Constitución Política. La demanda fue radicada bajo el
número D-755.
4. La ciudadana
Graciela González Ribón instauró demanda de inconstitucionalidad parcial contra
el inciso 2º del artículo 88 de la Ley 101 de 1993, por violación de los
artículos 13, 154 y 158 de la Constitución Política. El proceso se radicó bajo
el número D-777.
5. La Sala Plena de
la Corte Constitucional resolvió acumular las demandas número D-755 y D-777 al
proceso número D-742, en virtud de la decisión adoptada en la Sala Plena de la
Corte Constitucional de octubre 20 de 1994.
6. Las ciudadanas
ELIZABETH WHITTINGHAM GARCIA y LUZ AMPARO BRICEÑO TRIANA presentaron, dentro
del término de fijación en lista, escritos de intervención.
7. El
Viceprocurador General rindió concepto el día 30 de mayo de 1995.
8. A continuación se
exponen los cargos de la demanda, las intervenciones ciudadanas y el concepto
del Viceprocurador General, agrupados de acuerdo con los cargos de
inconstitucionalidad.
Inconstitucionalidad
del inciso 2 del artículo 88 de la Ley 101 de 1993
1. Primer cargo
de inconstitucionalidad: Violación del artículo 13 C.P.
Los ciudadanos
Eduardo Laverde Toscano y Graciela González Ribón expresan que el numeral 3º
del Artículo 476 del Estatuto Tributario (Decreto No 624 de 1989), establece
que el IVA no se causa sobre los intereses generados por las operaciones de
crédito. La norma acusada consagra que sólo las personas jurídicas que realizan
las operaciones mencionadas y que se encuentren sometidas al control y a la
vigilancia de la Superintendencia Bancaria gozarán de la exención del impuesto
sobre las ventas (IVA). De esta forma, discrimina a las personas que efectúan
operaciones de crédito y que no son inspeccionadas por la Superintendencia
Bancaria. Por lo tanto, entidades como los fondos de empleados, las
cooperativas de ahorro, las asociaciones mutualistas y otras del sector
solidario, tendrán que ofrecer un servicio de crédito más costoso que el de los
bancos, debido a que deben pagar un catorce por ciento adicional por concepto
de IVA.
Graciela González
Ribón afirma que el precepto demandado establece un tratamiento fiscal
diferenciado entre las entidades sometidas al control del Estado. Aunque los
entes del sector solidario cumplen una función social, satisfacen las
necesidades de sus asociados y de la comunidad, y son vigiladas por el
Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, están obligados a
cancelar el IVA. Por el contrario, aquellas personas sometidas al control de la
Superintendencia Bancaria, gozan de la exención tributaria, vulnerándose con
ello el artículo 13 de la Carta.
Intervención
ciudadana
La ciudadana
Elizabeth Whittingham García, en su calidad de funcionaria de la División de
Representación Externa de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
solicita a la Corte Constitucional se inhiba de pronunciarse de fondo.
Manifiesta que la acción de inconstitucionalidad carece de objeto en relación
con normas derogadas. El inciso 2 del artículo 88 de la Ley 101 de 1993, anota,
fue derogado expresamente por el artículo 13 de la Ley 174 de 1994. De
cualquier forma, estima que la norma acusada es exequible, porque se refiere a
dos categorías de entidades ya existentes con anterioridad, las vigiladas y las
no vigiladas por la Superintendencia Bancaria, "pero al interior de cada
una de estas categorías no se crean distinciones o discriminaciones
injustificadas y por el contrario se mantiene la igualdad y el equilibrio en el
régimen del impuesto sobre las ventas aplicable para cada caso".
Concepto del
Viceprocurador
El Viceprocurador
considera que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio. La Ley 174 de 1994
derogó expresamente la norma acusada, con lo cual desapareció el elemento
normativo indispensable para hacer exigible la obligación tributaria. Esta
circunstancia permite entender que la norma acusada no sigue produciendo
efectos, y, conforme con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, procede
un fallo inhibitorio.
Sin embargo, agrega
el Viceprocurador, en el evento de que se verifique que los efectos de la norma
derogada persisten en el tiempo, la Corte deberá proceder a un fallo de mérito.
2. Segundo Cargo
de inconstitucionalidad: Violación del artículo 158 C.P.
Los demandantes Juan
Carlos Vergara Vergara, Eduardo Laverde Toscano y Graciela González Ribón,
expresan que la norma acusada desconoce la unidad de materia que debe existir
en la Ley 101 de 1993, porque introduce una modificación al Estatuto Tributario
que no se relaciona con el encabezamiento de la ley que dice "LEY GENERAL
DE DESARROLLO AGROPECUARIO Y PESQUERO", ni con su objeto que consiste en
el desarrollo de "los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Nacional,
para proteger el desarrollo de las actividades agropecuarias y pesqueras, y
promover el mejoramiento del ingreso y calidad de vida de los productores
rurales". La imposición de un gravamen fiscal a los intereses generados
por las operaciones de crédito realizadas por las personas que no se encuentran
sometidas al control de la Superintendencia Bancaria, no concuerda con la
materia general o específica de la ley mencionada.
Intervenciones
ciudadanas
La interviniente
Elizabeth Whittingham García, considera que la norma demandada no desconoce el
principio de unidad de materia, ya que el manejo del crédito agropecuario por
parte del Estado, elemento básico de la ley 101 de 1993, no es ajeno a la
materia tributaria.
La ciudadana Luz
Amparo Briceño Triana solicita la declaración de inconstitucionalidad de la
norma impugnada. A su juicio, se viola el principio de la unidad de materia,
por la ausencia de conexidad entre "los propósitos del artículo 1º de la
Ley y la creación de un gravamen adicional", tal como lo es el impuesto
sobre las ventas aplicable a los intereses derivados de los créditos obtenidos
con entidades no sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia
Bancaria.
Adicionalmente,
manifiesta que la norma mencionada transgrede los artículos 65 y 66 de la Carta
Política, por cuanto encarece los créditos que obtengan los trabajadores del
agro de entidades no vigiladas por la Superintendencia Bancaria, y omite el
mandato constitucional que ordena al Estado la protección especial a la
producción de alimentos.
3. Tercer cargo
de inconstitucionalidad: Violación del artículo 154 C.P.
La peticionaria
Graciela González Ribón no expone las razones que fundamentan la anotada
vulneración constitucional.
Concepto del
Viceprocurador
La norma acusada no
tuvo origen gubernamental. El artículo 154 de la Constitución establece que las
exenciones tributarias son de iniciativa gubernamental. De acuerdo con las
pruebas que reposan en el expediente, dicho requisito no se verificó, razón por
la cual la disposición acusada es inexequible.
III. FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte es
competente para conocer del proceso de constitucionalidad contra el inciso 2°
del artículo 88 de la Ley 101 de 1993 (CP art. 241-4).
Cosa Juzgada
Constitucional
2. La Corte
Constitucional, mediante sentencia C-349 de agosto 9 de 1995, se pronunció
sobre la exequibilidad del inciso final del inciso segundo del artículo 88 de
la Ley 101 de 1993. En consecuencia, dada la existencia de cosa juzgada
constitucional sobre esta materia (C.P. art. 243), se resolverá estarse a lo
resuelto en la sentencia anotada.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E
Estarse a lo
resuelto en la Sentencia N° C-349 de agosto nueve (9) de mil novecientos
noventa y cinco (1995), en la que se declaró INEXEQUIBLE el inciso segundo del
artículo 88 de la Ley 101 de 1993.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General |
750 | C-351-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-351/95
EDAD DE RETIRO
FORZOSO-Regulación legal
No se le puede
impedir al legislador cumplir con su función natural, bajo el argumento de que
es la norma constitucional la que debe consagrar exhaustivamente lo referente a
la edad del retiro forzoso. Argumentar que sólo la Carta puede determinarla es
un despropósito, pues una Constitución no puede prever todos los asuntos
susceptibles de ser regulados. Hay que recordar que lo que una Constitución
debe contener, en esencia, son las normas fundamentales para la organización
del Estado, las reglas generales para el funcionamiento y distribución de
competencias entre los órganos del poder público, los principios básicos para
el ejercicio y garantía de los derechos, tanto individuales como colectivos,
dentro del Estado. Los argumentos en contra de los sesenta y cinco años como
edad de retiro forzoso, pueden ser de conveniencia pero no de
constitucionalidad. Esta Corte debe limitarse a estudiar la constitucionalidad,
de la norma sometida a su examen; no se trata de una función axiológica, sino
netamente jurídica.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Concepto
Se entiende por
igualdad, la proporcionalidad equivalente entre dos o más entes, según un
principio de reciprocidad. Y por derecho fundamental, aquel que siendo
inherente a la persona, constituye el fundamento de legitimidad del orden
jurídico, haciendo que éste sea justo. De lo anterior se colige que el derecho
a la igualdad es la facultad que tiene todo ser humano, y en general toda
persona, natural o jurídica, a recibir un trato no discriminado por parte de la
sociedad civil y del Estado, según el merecimiento común -la racionalidad y la
dignidad- y según los méritos particulares, fundados en la necesidad y en el
trabajo. La igualdad en abstracto, implica una identidad en la oportunidad, al
paso que en lo específico requiere un discernimiento, una diferencia y una
proporcionalidad: se iguala lo diverso, no por homologación, sino por
adecuación.
DERECHO A LA
RENOVACION GENERACIONAL
En cuanto a la
supuesta violación del artículo 13 Superior por parte de la norma acusada, hay
que anotar que el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968 no deja en estado de
indefensión a los mayores de 65 años, ni los discrimina, porque los hace
acreedores a la pensión por vejez, dándoles lo debido en justicia. Por otra
parte, el Estado no deja de protegerlos, porque les puede brindar apoyo de
otras maneras, y sería absurdo que, en aras de proteger la vejez, consagrara el
derecho de los funcionarios mayores de 65 años a permanecer en sus cargos, sin
importar los criterios de eficiencia y omitiendo el derecho de renovación
generacional, que, por lo demás, está también implícito en el artículo de la
Constitución. Debe existir también la oportunidad para quienes pueden acceder a
ciertos cargos, con el fin de que se satisfagan sus legítimas expectativas del
relevo. No hay principio de razón suficiente en impedir el acceso de nuevas
generaciones a los empleos públicos, so pretexto de una mal entendida
estabilidad laboral.
DERECHO AL
TRABAJO-Alcance/PERSONA
DE LA TERCERA EDAD-Protección
Los miembros de
la tercera edad con esta disposición no quedan en condiciones de inferioridad,
básicamente por tres motivos: primero, porque ella misma prevé que habrá una
compensación, es decir, la pensión de vejez, con lo cual se le da lo debido en
justicia a las personas mayores de 65 años, y no quedan en estado de necesidad,
ni de indefensión ante la vida. Segundo, porque ya ejercieron su derecho
específico, con lo cual queda claro que no se les negó tal derecho ni el de el
libre desarrollo de su personalidad. Y tercero, porque al llegar a esa edad
-además de la pensión- se hacen también acreedores a diversas formas de
protección por parte del Estado y de la sociedad civil. Como si lo anterior
fuera poco, es evidente que pueden seguir trabajando en otros oficios, si así
lo desean. El derecho al trabajo no se concreta en un sólo cargo, se repite,
sino que implica la facultad del agente para perfeccionar el entorno
indeterminado, pero determinable.
Ref: Expediente
D-828
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968 "por
el cual se modifican las normas que regulan la administración de personal civil
y se dictan otras disposiciones"
Actor: HERNANDO
BARLIZA ZUBIRIA
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C., nueve (9) de
agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
Hernando Barliza Zubiría, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad del artículo 31 del Decreto 2400 de 1968,
"por el cual se modifican las normas de personal civil y se dictan otras
disposiciones".
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
procurador general de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor literal de
las disposición demandada es el siguiente:
Decreto Ley 2400 de 1968,
"por el cual se modifican las normas
de personal civil y se dictan otras disposiciones"
"............................................................................................................
"Artículo 31.
Todo empleado que cumpla la edad de sesenta y cinco (65) años, será retirado
del servicio y no será reintegrado. Los empleados que cesen en el desempeño de
sus funciones por razón de edad, se harán acreedores a una pensión por vejez,
de acuerdo a lo que sobre el particular establezca el régimen de prestaciones
sociales para los empleados públicos.
"Exceptúanse de
esta disposición los empleos señalados por el inciso 2 del artículo 29 de este
decreto."
III. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 13, 25 y 40 de la
Constitución Política.
2. Fundamentos
de la demanda
De acuerdo con los
argumentos del actor, la norma acusada distingue dos clases de ciudadanos: los
menores y los mayores de sesenta y cinco años. "Los primeros gozan
plenamente de todas las ventajas que otorga la condición de ciudadano, y muy
especialmente, la de acceder al desempeño de cargos públicos, en tanto que los
segundos soportan todas las cargas de la condición ya dicha, como el pago de
impuestos, sin que tengan acceso al desempeño de cargos públicos".
A juicio del
demandante, la norma acusada es contraria al espíritu de la Constitución
Política, y en especial, a su artículo 13, que consagra el derecho a la
igualdad, y al artículo 25 superior, que consagra el derecho al trabajo,
"que se ve cercenado, especialmente para aquellas personas que optaron por
el servicio al Estado." Afirma que "desde luego, a este respecto hay
una excepción, pero establecida por la misma Constitución, y es la consagrada
en su artículo 233, según el cual los altos funcionarios a que se refiere, por
razones que el suscrito no alcanza a entender ni menos compartir, deberán dejar
el cargo cuando hayan llegado a la edad de retiro forzoso. No existe en la
Constitución ninguna otra excepción, por lo que resulta inconstitucional
recortarle, mejor, cercenarle a los ciudadanos mayores de sesenta y cinco años
su derecho a participar en el servicio público."
Finalmente sostiene
que la causal de retiro señalada en la norma acusada excede los alcances del
artículo 125 de la Carta Política, que prevé dos causales de retiro, y defiere
a la ley la determinación de otras causales, ya que dicha la causal en comento
afecta a todo un sector de la ciudadanía.
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre la demanda
presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se declare la
exequibilidad de la norma acusada, de acuerdo con los argumentos que se
enuncian a continuación.
A juicio del señor
procurador "la edad de retiro forzoso introduce, ciertamente, una
discriminación, pero se trata de una discriminación necesaria y plenamente
justificada. La edad de retiro forzoso es una expresión de la necesidad de dar
un tratamiento jurídico-laboral diferenciado a personas en función del lugar en
que se encuentran en el ciclo vital de maduración y envejecimiento, de manera que
se produzca una regeneración paulatina y permanente y se garantice la vitalidad
media del conjunto de la fuerza de trabajo que opera la máquina del
Estado."
Desde el punto de
vista de la igualdad y de la participación democrática, considera el jefe del
Ministerio Público que la norma acusada es necesaria para que se de lo que el
denomina "circulación de élites". Dice que "una verdadera
democracia sólo es concebible como un sistema de oportunidades abiertas para la
movilidad social y para la rotación de élites políticas, que comporta, entre
otras cosas, sustituciones progresivas generacionales que sólo pueden
garantizarse mediante mecanismos como la edad de retiro forzoso".
De otro lado, y
partiendo del supuesto de que lo demandado es el límite de edad señalado por
la norma demandada, considera que, toda vez que las esperanzas de vida
promedio del hombre son de 66.36 años y de la mujer son de 72.26 años, el
señalamiento de la edad de 65 años no es contrario al principio de razonabilidad,
ya que coincide con el tiempo de la vejez promedio.
Finalmente observa
el señor procurador que "en lo que atañe al artículo 233 de la
Constitución, no le asiste razón al demandante cuando afirma que dicha norma
consagra la edad de retiro forzoso como única excepción de rango constitucional
- por demás incomprensible - para los funcionarios de período de las altas
corporaciones judiciales. El que sólo el artículo 233 de la Carta mencione
expresamente el instituto de la edad de retiro forzoso no significa que sólo
pueda existir como excepción al período de las altos magistrados. Castigarlos
únicamente a ellos con el retiro forzoso por edad sería un exabrupto.(...) A la
luz de su tenor literal, el sentido obvio de la inclusión exceptiva de la edad de
retiro forzoso en la normativa del artículo 233 no puede ser otro que el de
dejar en claro que tampoco el período de los altos magistrados es inmune a la
regla generalísima de la edad de retiro forzoso. Lo anterior, al margen de la
discusión sobre si el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968 resulta aplicable en
el caso del artículo 233 o si el mismo requiere de una regulación especial
congresional que todavía no se ha producido.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de un decreto con fuerza de ley,
es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241-5 de la Carta Fundamental.
2. Alcance de
la norma demandada
La definición de la
constitucionalidad del artículo 31 del Decreto 2400 de 1968 a la luz de la
nueva Constitución Política, exige la definición previa del ámbito material al
cual se dirige, ya que, sin duda, no obstante que aquel, conforme a su artículo
1o., sólo comprendía por la época de su expedición a los funcionarios y
empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público sin dirigirse ni ningún otro
sector o rama, ahora, bajo la nueva regulación constitucional y legal se
presentan otras consideraciones que le dan un alcance diferente. En efecto, en
primer término es preciso advertir que el Decreto 2400 de 1968 fue expedido en
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la
República, por virtud de la Ley 65 de 1967, y que con él, únicamente, se
establecieron las normas que regulaban la administración del personal civil
que presta sus servicios en los empleos de la Rama Ejecutiva del Poder Público
dentro de los términos de su estructura orgánica y de sus componentes
funcionales vigentes al amparo de la Constitución de 1886, sin comprender a
otro tipo, clase o categoría de funcionarios o servidores públicos, distinta de
la mencionada en el artículo 1o. mencionado.
Ahora bien, en este
sentido se observa, que a partir del artículo 2o. de la Ley 27 de 1992
(Dic.23), que es la que desarrolla el artículo 125 de la Carta en materia de la
regulación del régimen de carrera de los empleos en los órganos y entidades del
Estado, se dispuso que el mencionado Decreto ley 2400 de 1968, junto con el decreto
3074 del mismo año y las leyes 13 de 1984 y 61 de 1987, así como sus decretos
reglamentarios, sean aplicables a los empleados del Estado que prestan sus
servicios en las entidades u organismos de los niveles nacional, departamental,
distrital -diferentes a Distrito Capital-, municipal y sus entes
descentralizados, en las Asambleas departamentales, en los Concejos
municipales y distritales y en las Juntas administradoras locales, excepto las
unidades de apoyo que requieran los diputados y concejales. Pero, téngase en
cuenta , además, que allí mismo se estableció, en el inciso tercero, que
"Los servidores del Estado que presten sus servicios en la Presidencia de
la República, Congreso de la República y por virtud de Ley, Ministerio de
Defensa. Organización Electoral y demás sectores con carreras especiales
o sistemas específicos de administración de personal, continuarán
rigiéndose por las normas vigentes para ellos consagradas en la Constitución y
en la Ley". Teniendo, pues, en consideración que el
alcance de la norma demandada no se extiende a la rama judicial, la Corte no
considera del caso entrar a ocuparse en esta Sentencia del tema de la edad de
retiro forzoso en lo que a ella respecta. Empero, como el demandante hace
alusión al artículo 233 de la Carta Política, al señalarlo como una excepción
de rango constitucional a lo que él considera debe ser la regla general, bajo
el concepto de igualdad, la Sala estima pertinente precisar al respecto que
teniendo en cuenta que la Constitución de 1991 creó nuevos organismos y
autoridades judiciales, y estableció para ellos períodos fijos, poniendo así
término al anterior sistema vitalicio, se hace necesaria la expedición de una
nueva ley que fije la edad de retiro forzoso para los casos contemplados en ese
artículo, tomando en consideración los cambios introducidos en la Constitución
Política de 1991.
3. La
cláusula general de competencia y el caso bajo examen
El tema que en esta
oportunidad ocupa la atención de la Corte es el de si, en virtud de la cláusula
general de competencia, puede el Congreso señalar una edad de retiro forzoso, y
si puede fijarla en 65 años. Sobre este particular debe, en primer término,
recordarse que las ramas del poder público, al tenor del artículo 113, son
autónomas e independientes para el cumplimiento de las funciones del Estado y,
que concretamente, la legislativa, -cuyo órgano es el Congreso-, lo es para
hacer la ley. Desde luego, como se ha dicho antes, esta función la cumple
dentro del marco señalado por la Constitución Política y, conforme al principio
de la jerarquía de las normas que inspira el Estado de Derecho, la ley debe
estar sujeta a la Constitución, norma superior. Siendo ello así, el legislador
está facultado para desarrollar los preceptos constitucionales y, además, para
legislar sobre todas aquellas materias que aunque no estén incluidas de manera
específica en la Carta Política, no atenten contra ella. Se trata, pues, de una
facultad muy amplia que le corresponde cumplir al órgano de representación
popular en un régimen democrático como el que ha adoptado Colombia desde los
albores de su vida republicana.
Ahora bien, la
Constitución dispone en su artículo 125 que el retiro de los empleos en los
órganos y entidades del Estado se hará "por calificación no satisfactoria
en el desempeño del empleo, por violación del régimen disciplinario y por las
demás causales previstas en la Constitución o la ley". Resulta pues
claro que, además de las dos primeras causales antes señaladas, la ley puede
establecer otras, y además la Constitución puede señalar otras. Es el caso de
la causal establecida en el artículo 233 Superior en forma expresa para los
magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del
Consejo de Estado, esto es la de haber llegado a edad de retiro forzoso.
¿A quién corresponde
determinar la edad de retiro forzoso? Obviamente si el constituyente no lo ha
hecho, dicha potestad queda deferida al legislador, quien, además, dentro de la
facultades asignadas en el artículo 125, puede determinarla para los demás
servidores públicos. Así lo ha hecho a través del otorgamiento de facultades
extraordinarias al Ejecutivo para que éste, a su vez, la determine, como lo
hizo mediante el artículo 31 del Decreto Ley 2400 de 1968.
No se le puede impedir
al legislador cumplir con su función natural, bajo el argumento de que es la
norma constitucional la que debe consagrar exhaustivamente lo referente a la
edad del retiro forzoso. Argumentar que sólo la Carta puede determinarla es un
despropósito, pues una Constitución no puede prever todos los asuntos
susceptibles de ser regulados. Hay que recordar que lo que una Constitución
debe contener, en esencia, son las normas fundamentales para la organización
del Estado, las reglas generales para el funcionamiento y distribución de
competencias entre los órganos del poder público, los principios básicos para
el ejercicio y garantía de los derechos, tanto individuales como colectivos,
dentro del Estado.
Ahora bien, la
aptitud general sobre una regulación, que es la cláusula general de
competencia, está abierta hacia las necesidades de la vida en sociedad, que son
las que exigen una regulación determinada. Así las cosas, se tiene el siguiente
razonamiento: La Carta Política establece el criterio del factor edad como
causal de retiro forzoso; las necesidades de la vida social exigen que se
determine cuál es esa edad, luego es al legislador a quien corresponde hacerlo
de acuerdo con su naturaleza ordenadora.
Lo anterior se
corrobora si se tiene en cuenta que la ley es una declaración de la voluntad
soberana, expresada en la forma que previene la Constitución a través de sus
representantes, con el fin de realizar el bien común. Esa voluntad soberana
-que es la voluntad general- se declara mediante una prescripción racional que
manda, prohíbe, permite o castiga, y para ello tiene que determinar las cosas.
De lo contrario jamás se satisfaría el interés general, que es prevalente.
Como lo ha señalado
la Corte, no es sensato establecer, que con una Constitución nueva se requiera
de una legislación totalmente nueva. Es cierto que en algunos casos puede darse
una inconstitucionalidad sobreviniente; pero la vocación de permanencia del
texto legal no sufre, per se, modificación, sobre todo cuando no
contradice en forma ostensible la nueva Constitución, sino, por el contrario,
la desarrolla. Luego no vale el argumento de que se requiere una ley nueva que
reemplace una que no contraviene el orden constitucional, porque equivale a
exigirle al legislador una tarea a todas luces irracional.
Así las cosas,
resulta que los argumentos en contra de los sesenta y cinco años como edad de
retiro forzoso, pueden ser de conveniencia pero no de constitucionalidad. Esta
Corte debe limitarse a estudiar la constitucionalidad, de la norma sometida a
su examen; no se trata de una función axiológica, sino netamente jurídica.
4. Edad de
retiro forzoso
Como se ha
señalado anteriormente, la Carta Política establece la edad de retiro
forzoso como una de las causales de retiro para los magistrados de las
altas Cortes. De ello no se puede colegir que aunque para este caso concreto se
haya fijado tal causal en la Constitución, ello sea excluyente para que, a
través de la ley, dicha causal se extienda a otros servidores públicos, o que
se establezca como regla general para todos ellos. Quedarían exceptuados
aquellos de elección popular, para los cuales se establezca un período fijo,
como es el caso del presidente y del vicepresidente de la República, de
los miembros de cuerpos colegiados, de los gobernadores o de los
alcaldes. En estos casos la razón es la de que no cabría determinar
una edad de retiro forzoso para aquellos ciudadanos que por voluntad
popular, expresada en las urnas, acto por excelencia a través del cual se
expresa la soberanía del pueblo, sean elegidos para un período fijo, ya que
mediante ese hecho el pueblo directamente está manifestando su deseo de que esa
persona -el elegido- y no otra, ocupe el cargo correspondiente y lo desempeñe
durante todo el período previamente señalado en la Carta Política. Para estos
cargos la Constitución no prevé edad de retiro forzoso.
El artículo 31 del
decreto 2400 de 1968 no ha perdido vigencia con la expedición de la Carta
Política de 1991, porque, como se ha establecido, no la contradice. En efecto,
la única tacha de inconstitucionalidad que podría impugnársele, en gracia de
discusión, es que discrimina a los mayores de determinada edad, impidiéndoles
su realización laboral. Pero el legislador como ya se expresó, es autónomo para
fijar el tope de edad, porque la Constitución misma prevé estas situaciones,
cuando confiere al legislador la potestad de señalar la edad, sin darle ninguna
pauta específica. Luego no puede ser inconstitucional una especificación que
goza de amparo constitucional.
No existe una
discriminación, pues, porque se trata de una figura constitucional, y porque,
además, deben brindarse oportunidades laborales a otras personas, que tienen
derecho a relevar a quienes ya han cumplido una etapa en la vida. Los cargos
públicos no pueden ser desarrollados a perpetuidad, ya que la teoría de la
institucionalización del poder público distingue la función del funcionario, de
suerte que éste no encarna la función, sino que la ejerce temporalmente. La
función pública es de interés general, y en virtud de ello, la sociedad tiene
derecho a que se consagren garantías de eficacia y eficiencia en el desempeño
de ciertas funciones. Por ello es razonable que exista una regla general, pero
no absoluta, que fije una edad máxima para el desempeño de funciones, no como
cese de oportunidad, sino como mecanismo razonable de eficiencia y renovación
de los cargos públicos.
Se entiende por
igualdad, como ya lo ha manifestado esta Corporación, la proporcionalidad
equivalente entre dos o más entes, según un principio de reciprocidad. Y por
derecho fundamental, aquel que siendo inherente a la persona, constituye el
fundamento de legitimidad del orden jurídico, haciendo que éste sea justo. De
lo anterior se colige que el derecho a la igualdad es la facultad que tiene
todo ser humano, y en general toda persona, natural o jurídica, a recibir un
trato no discriminado por parte de la sociedad civil y del Estado, según el
merecimiento común -la racionalidad y la dignidad- y según los méritos
particulares, fundados en la necesidad y en el trabajo. La igualdad en
abstracto, implica una identidad en la oportunidad, al paso que en lo
específico requiere un discernimiento, una diferencia y una proporcionalidad:
se iguala lo diverso, no por homologación, sino por adecuación.
Finalmente, en
cuanto a la supuesta violación del artículo 13 Superior por parte de la norma
acusada, hay que anotar que el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968 no deja en
estado de indefensión a los mayores de 65 años, ni los discrimina, porque los
hace acreedores a la pensión por vejez, dándoles lo debido en justicia. Por
otra parte, el Estado no deja de protegerlos, porque les puede brindar apoyo de
otras maneras, y sería absurdo que, en aras de proteger la vejez, consagrara el
derecho de los funcionarios mayores de 65 años a permanecer en sus cargos, sin
importar los criterios de eficiencia y omitiendo el derecho de renovación
generacional, que, por lo demás, está también implícito en el artículo 40-7 de
la Constitución.
5. Sentido
jurídico de la diferenciación
En cuanto toca con
el argumento de la supuesta discriminación, ésta se presenta en sentido
jurídico, cuando a un ente se le niega una cualidad debida en justicia. Por
ello Aristóteles hablaba de lo justo como igual, y de la discriminación como
uno de los sinónimos de injusticia. No es la diferencia, tampoco la distinción,
lo que configura la discriminación, sino la negación de un bien que es debido.
Lo contrario a la igualdad es así la discriminación, la cual podría concebirse
como la falta de proporcionalidad dentro de un ordenamiento jurídico, o la
negación de lo debido en justicia, mediante vías de hecho. De lo anterior, se
deduce que existen dos clases de discriminación, la legal -caso de las leyes
injustas-, o la de hecho, es decir, la que contraría el orden legal
prestablecido.
De acuerdo con lo
expuesto, cabe hacer la siguiente pregunta: ¿el señalar los 65 años como edad
de retiro forzoso implica, de suyo, una discriminación contra las personas de
la llamada tercera edad? Examinemos, primero, los argumentos por los cuales
podría pensarse en una aparente discriminación, para en seguida responder a
cada uno de ellos.
En primer lugar se
sostiene que es perfectamente comprobable que personas mayores de 65 años
desempeñan a cabalidad sus funciones. Establecer un límite de edad, equivale a
presumir la falta de capacidad laboral de la persona, a partir de un límite.
Es evidente, en
efecto, que muchas personas han alcanzado grados altamente satisfactorios de
rendimiento laboral en edades superiores a las señaladas por la norma acusada.
Pero ello no es la regla general, sobre todo si se tiene en cuenta que dicha
edad está próxima al promedio de vida en un país como Colombia. Como una de las
características de la ley es la generalidad, es obvio que su punto de
referencia es lo que comunmente ocurre y no las situaciones excepcionales.
Además, como se ha dicho, debe existir también la oportunidad para quienes
pueden acceder a ciertos cargos, con el fin de que se satisfagan sus legítimas
expectativas del relevo. No hay principio de razón suficiente en impedir el
acceso de nuevas generaciones a los empleos públicos, so pretexto de una mal
entendida estabilidad laboral.
Por otro lado, es
impropio hablar de una presunción de incapacidad. Lo que la ley establece
simplemente es el límite de un derecho, en lo que a su ejercicio se refiere, y
con respecto a los cargos públicos específicamente - y no a todos-, en el
tiempo. Hay que mirar el aspecto desde otro punto de vista: el de la
consagración legal de la oportunidad del relevo, y el de reconocer que a partir
de determinada edad hay un derecho al retiro remunerado, razón por la cual la norma
consagra el derecho a una pensión, con lo cual se demuestra que la persona no
queda desprotegida.
Otro argumento es el
de que así como para los altos cargos, y otros, enunciados en el artículo 29
del Decreto Ley 2400 no hay límite de edad, no es correcto generalizar la de 65
años para todos los servidores públicos.
La excepción a un
principio general consagrado en una ley, no puede asumir la nota de
generalidad, sino de exoneración de la aplicación común, y dicha exoneración la
determina la ley, y no la presunción. Jamás una excepción puede tener las
características de principio genérico, porque contradice los postulados más
elementales de la lógica, pues un ente no puede tener dos géneros distintos.
Otro argumento es el
de que el derecho al trabajo es irrenunciable, inalienable, imprescriptible.
Luego, mal podría el transcurso del tiempo eliminar la eficacia de un derecho
fundamental.
Ante todo, hay que
aclarar que una cosa es el derecho al trabajo in genere, que abarca la
facultad de trabajar, y otra la vocación legal hacia un cargo específico, que
puede ser, perfectamente, determinada por el legislador, en virtud de la
voluntad general que representa y del interés común que busca. En el supuesto
bajo estudio, no se viola el derecho in genere al trabajo, porque la
facultad del sujeto para trabajar queda intacta. Lo que ocurre es que para el
cargo público específico, no reune los requisitos adecuados, según el
legislador, para ejercerlo. Sería totalmente absurdo que, bajo el argumento de
una vocación ilimitada hacia cualquier cargo público, se dijera que es
inconstitucional cualquier requisito que determine condiciones y limitaciones
para el desempeño de ese cargo.
Otro argumento, en
fin, es el de que la Constitución Política, de acuerdo con su artículo 13,
busca que la igualdad sea real y efectiva, y que en principio se ve vulnerado
por el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968, puesto que los mayores de 65 años
quedan en inferioridad de condiciones, con lo cual, de paso, se desconoce la
protección especial a los ancianos.
Los miembros de la
tercera edad con esta disposición no quedan en condiciones de inferioridad,
básicamente por tres motivos: primero, porque ella misma prevé que habrá una
compensación, es decir, la pensión de vejez, con lo cual se le da lo debido en
justicia a las personas mayores de 65 años, y no quedan en estado de necesidad,
ni de indefensión ante la vida. Segundo, porque ya ejercieron su derecho
específico, con lo cual queda claro que no se les negó tal derecho ni el de el
libre desarrollo de su personalidad. Y tercero, porque al llegar a esa edad
-además de la pensión- se hacen también acreedores a diversas formas de
protección por parte del Estado y de la sociedad civil. Como si lo anterior
fuera poco, es evidente que pueden seguir trabajando en otros oficios, si así
lo desean. El derecho al trabajo no se concreta en un sólo cargo, se repite,
sino que implica la facultad del agente para perfeccionar el entorno
indeterminado, pero determinable.
D E C I S I O N
En mérito de lo expuesto,
la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador
General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de
1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
JUAN CARLOS ESGUERRA PORTOCARRERO
Conjuez
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
751 | C-352-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-352/95
DERECHO DE
HERENCIA-Reglamentación
reservada a la Ley
Siendo el derecho
de herencia un derecho de estirpe legal, su consagración y su reglamentación
están reservadas al legislador. Por lo mismo, la Corte Constitucional
usurparía una competencia propia del Congreso de la República si, so pretexto
de aplicar una norma constitucional, llamara a heredar en la sucesión intestada
a alguien a quien la ley no ha llamado. Dicho en otras palabras, en esa
hipótesis la Corte legislaría, lo que no le está permitido. En conclusión, la
prosperidad de una demanda encaminada a corregir una supuesta desigualdad, se
limitaría a excluir a los sobrinos de la sucesión intestada de su tío, efecto
no querido por la parte actora.
SUCESION-Tíos y sobrinos/PRINCIPIO DE
RAZONABILIDAD
En estos casos no
puede hablarse exactamente de la aplicación del principio de igualdad, sino de
un criterio de razonabilidad. Como ya se explicó, a este criterio de
razonabilidad se ajusta la norma demandada, pues la diferencia en el trato que
consagra, es razonable. Además, aun si se aplicara el artículo 13 de la
Constitución, no podría exigirse una igualdad absoluta, que no se da
recíprocamente entre tíos y sobrinos. Pero, bien podría el legislador disponer
lo contrario, sin quebrantar la Constitución. No hay que olvidar que la
sucesión intestada es una reglamentación subsidiaria, establecida por la ley
para suplir la voluntad que el causante no expresó en un testamento válido.
SUCESION/ORDEN
SUCESORAL
En materia
sucesoral, el legislador se ha limitado a reconocer las modificaciones que el
tiempo ha causado en la organización familiar. En virtud del crecimiento de la
población, de las condiciones de vida en las grandes ciudades, de la variación
de las circunstancias económicas, etc., los lazos familiares se han debilitado.
La familia hoy día tiende cada vez más a reducirse a los padres y a los hijos.
Y si se examina el llamamiento de los colaterales en la sucesión intestada, se
ve esta evolución.
Ref:
Expediente D-832
Demanda de
inconstitucionalidad de los artículos 1040 (parcial) y 1051 (parcial) del
Código Civil, tal como fueron modificados por la ley 29 de 1982.
Actores:
ISABEL CRISTINA JARAMILLO
SIERRA Y CESAR AUGUSTO RODRÍGUEZ GARAVITO.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá D.C., según consta en acta número (31), correspondiente a
la sesión de la Sala Plena, llevada a cabo el día nueve (9) del mes de agosto
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Los ciudadanos
Isabel Cristina Jaramillo y César Augusto Rodríguez Garavito, en uso del
derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6 y 241, numeral 4, de la Constitución,
presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1040
(parcial) y 1051 (parcial) del Código Civil, modificados por la ley 29 de
1982.
Por auto del
veintisiete (27) de febrero de 1995, el Magistrado sustanciador admitió la
demanda, ordenando la fijación del negocio en lista, para asegurar la
intervención ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1, de la
Constitución, y 7, inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. Así mismo,
dispuso el envío de copia de la demanda al señor Presidente de la República, al
señor Presidente del Congreso de la República, y al señor Procurador General de
la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. NORMAS
ACUSADAS
El siguiente es el
texto de las normas acusadas, con la advertencia que se subraya lo demandado:
"Artículo 1040:
Son llamados a sucesión intestada: los descendientes; los hijos adoptivos; los
ascendientes; los padres adoptantes; los hermanos; los hijos de éstos;
el cónyuge supérstite; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
"Artículo 1051:
A falta de descendientes, ascendientes, hijos adoptivos, padres adoptantes,
hermanos y cónyuge, suceden al difunto los hijos de sus hermanos."
B. LA DEMANDA
Los demandantes
consideran que la pretermisión por parte del legislador de los tíos en el
cuarto orden sucesoral desconoce ostensiblemente el derecho a la igualdad de
éstos, en relación con los sobrinos, pues no existe ninguna razón válida que
justifique que los sobrinos hereden a los hermanos de sus padres, pero que los
tíos no puedan heredar a sus sobrinos, a falta de descendientes o
ascendientes. Al respecto, afirman los demandantes:
" Está claro,
en fin, que la norma acusada establece un trato claramente peyorativo respecto
de los tíos, como quiera que determina el destino de sus bienes al patrimonio
de sus sobrinos sin que exista el orden inverso, es decir, la posibilidad de
que sean los tíos los que entren a suceder a sus sobrinos. Es claro igualmente
que semejante diferencia no está apoyada en ningún criterio de igualdad real ni
de justicia distributiva, porque los sobrinos no son un grupo colocado en
situación de inferioridad respecto de los tíos en materia patrimonial. Es
cierto que en materia de órdenes sucesorales se da un privilegio generacional
en favor de los más jóvenes que se evidencia en que siempre se les da vocación
sucesoral primero a los descendientes que a los ascendientes, pero ésto se ve
compensado con el principio de reciprocidad. El principio de reciprocidad en
derecho sucesorio establece que si una persona está llamada a suceder a otra en
virtud de su grado de parentesco, ésta otra persona que se encuentra en el
mismo grado de parentesco debe tener la posibilidad de suceder a la primera,
posibilidad que no tiene que ser necesariamente inmediata pero si por lo menos
latente.... En el caso de los tíos se aplica el privilegio generacional en
favor de los sobrinos pero no se compensa con la posibilidad de que los tíos
participen en las sucesiones de sus sobrinos, de manera que la consagración del
privilegio generacional se vuelve discriminatoria por no reflejar de manera
adecuada los principios de igualdad material y justicia distributiva..."
C.
INTERVENCIONES.
De conformidad con
el informe secretarial del quince (15) de marzo de mil novecientos noventa y
cinco (1995), el término constitucional establecido para intervenir en la
defensa o impugnación de la norma demandada, venció en silencio.
D. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Por medio del oficio
número 610, de abril diez y siete (17) de 1995, el Procurador General de la
Nación, doctor Orlando Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor,
solicitando a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE las normas
acusadas.
Según el Procurador,
los demandantes olvidan que en materia sucesoral existen dos intereses que
deben protegerse: los que corresponden a la familia, entendida ésta como la
familia nuclear constituída sólo por padres e hijos, dada su evolución
histórica, y la propiedad. Dentro de este contexto, el legislador ha optado,
después de reconocer los derechos sucesorales plenos de la familia nuclear,
por dar un tratamiento diferencial entre los órdenes constituídos por los
sobrinos y los tíos, por existir razones cronólogicas y biológicas que permiten
concluír que el grupo de los sobrinos requiere una protección diferente a la de
los tíos. Concluye el Ministerio Público:
" Teniendo en
cuenta que la presunta violación del artículo 13 constitucional por las normas
acusadas se produce, según los demandantes, por cuanto el legislador otorgó un
tratamiento diferente a unos supuestos de hecho iguales, considera este
Despacho que al existir diferencias relevantes entre uno y otro grupo de
parientes, como son los generados por la filosofía misma de la ley sucesoral en
la modernidad y, por los roles socio económicos que le corresponde jugar a cada
uno de ellos en la sociedad contemporánea, que por lo demás le confiere
objetividad a la diferencia señalada, considera el Despacho que la hipótesis
central de la acusación queda desvirtuada y, por ende los argumentos de
inconstitucionalidad presentados."
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.-
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este proceso, por haberse
demandado una ley, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución.
Segunda.-
Explicación preliminar sobre la posible prosperidad de la demanda.
Si se analiza la
demanda y se piensa en lo que acontecería en el evento de que ella prosperara,
se llega a la conclusión de que con ello se obtendrían resultados o efectos no
queridos o no previstos por la parte actora. En efecto, veamos.
Fueron demandados
los artículos 1051 y 1040 del Código Civil, ambos parcialmente. Del artículo
1051 se demandó el inciso primero, cuyo texto es éste:
"A falta de
descendientes, ascendientes, hijos adoptivos, padres adoptantes, hermanos y
cónyuge, suceden al difunto los hijos de sus hermanos".
Y del artículo 1040,
se demandó la expresión que se subraya:
"Son llamados a
sucesión intestada: los descendientes; los hijos adoptivos; los ascendientes;
los padres adoptantes; los hermanos; los hijos de éstos; el cónyuge
supérstite; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar".
La primera de las
normas transcritas, establece un orden sucesoral, que hoy es el cuarto, formado
por los hijos de los hermanos del causante, es decir, los sobrinos.
Y la segunda, el
1040, menciona entre los llamados a la sucesión intestada, a los hijos de los
hermanos del causante.
Pues bien: toda la
demanda está construída sobre el argumento, fundado en el derecho a la igualdad
consagrado por el artículo 13 de la Constitución, de que es injusto que el
sobrino sea llamado a suceder en la sucesión intestada de su tío, y éste no lo
sea en la de aquél. Y se intuye, porque ello no se expresa con claridad, que se
pretende que la sentencia establezca el derecho del tío a heredar en la
sucesión intestada de su sobrino, a falta de herederos de mejor derecho. Pero,
esto no es posible, y el resultado de la sentencia que acogiera en su
integridad las pretensiones de la demanda, sería muy diferente, como se
explicará.
De prosperar la
demanda, el sobrino, por sí mismo, carecería de vocación hereditaria en la
sucesión intestada de su tío, en la cual solamente podría heredar por
representación de su padre, hermano del causante, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 3o. de la ley 29 de 1982, que modificó el 1043 del
Código Civil, y que dispone:
"Hay siempre
lugar a la representación en la descendencia del difunto y en la descendencia
de sus hermanos".
Querría ello decir
que a falta de descendientes, ascendientes, hijos adoptivos, padres adoptantes,
cónyuge y hermanos del causante, por derecho personal o por derecho de
representación, heredaría el Instituto de Bienestar Familiar.
Pero, se repite, la
declaración de la inexequibilidad pedida en ningún caso podría establecer la
vocación hereditaria de los tíos en la sucesión intestada de sus sobrinos. Y
ello, por una sencilla razón: la determinación de quienes son llamados a
suceder cuando no hay testamento, corresponde al legislador y no al juez a
quien está encomendada la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución. Ello es así, por varias razones.
La primera, que el
derecho a suceder por causa de muerte está consagrado por la ley, y no por la
Constitución. Si se repasa la Constitución, no se encontrará que consagre el
derecho de suceder por causa de muerte en ninguna de sus normas. Aspecto es
éste que deja al legislador, para que en su sabiduría lo establezca si esa es
su voluntad, y lo reglamente como a bien tenga.
Por ello, bien
podría el legislador, por ejemplo, adoptar medidas como éstas, o semejantes:
extender el llamamiento de los colaterales en la sucesión intestada hasta el
décimo grado, como lo disponía el artículo 1049 del Código Civil, modificado
por el 87 de la ley 153 de 1887; o disponer que al fallecimiento de una
persona, sus bienes pasaran a poder del Estado, es decir, suprimir el derecho
de sucesión, en todos los casos, o al menos en aquellos en que el causante
hubiera fallecido sin otorgar testamento.
Se diría que una ley
como las enunciadas pugnaría con el artículo 58 de la Constitución, que
consagra el respeto a los derechos adquiridos, pero ello no es así, como se ve
por esta explicación.
El artículo 58
garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a
las leyes civiles. De conformidad con éstas, es decir, con las actualmente
vigentes, un hijo, en relación con la posible sucesión por causa de muerte de
su padre, que aún no ha fallecido, no tiene derecho adquirido, sino una mera
expectativa. La explicación de esto queda aún más clara si se acude a la teoría
de Bonnecase.
El autor mencionado
distingue entre situaciones jurídicas abstractas y situaciones jurídicas
concretas.
Por "situación
jurídica abstracta entendemos la manera de ser eventual o teórica de cada uno,
respecto de una ley determinada". Es el caso, ya explicado, del posible
heredero de alguien, según la ley o el testamento, cuando el posible causante
no ha fallecido. Como sólo existe una "manera de ser eventual o
teórica", la ley puede cambiar o el testamento ser modificado, sin que
desconozca derecho alguno. ¿Por qué? Por la sencilla razón de que no puede hablarse
de la vulneración de un derecho que aún no existe.
Por el contrario, la
"situación jurídica concreta es la manera de ser, de una persona
determinada, derivada de un acto o de un hecho jurídico que ha hecho actuar, en
su provecho o en su contra, las reglas de una institución jurídica, y el cual
al mismo tiempo le ha conferido efectivamente las ventajas y las obligaciones
inherentes al funcionamiento de esa institución". Siguiendo con el ejemplo
de la herencia, se habla de situación jurídica concreta cuando por el
fallecimiento del causante, se ha producido la delación de la
asignación, es decir, el actual llamamiento de la ley a aceptarla o repudiarla.
En este caso ya existe el derecho, o sea el derecho adquirido, para emplear la
expresión redundante tradicional. Y la nueva ley, en principio, no puede
vulnerar ese derecho, no puede desconocer la situación jurídica concreta de esa
persona que ha devenido heredera, según la ley vigente al momento de la
apertura de la sucesión.
Pero, se repite,
siendo el derecho de herencia un derecho de estirpe legal, su consagración y su
reglamentación están reservadas al legislador. Por lo mismo, la Corte
Constitucional usurparía una competencia propia del Congreso de la República
si, so pretexto de aplicar una norma constitucional, llamara a heredar en la
sucesión intestada a alguien a quien la ley no ha llamado. Dicho en otras
palabras, en esa hipótesis la Corte legislaría, lo que no le está permitido.
En conclusión, la
prosperidad de una demanda encaminada a corregir una supuesta desigualdad, se
limitaría a excluir a los sobrinos de la sucesión intestada de su tío, efecto
no querido por la parte actora.
Tercera.- Por qué
las normas demandadas no son contrarias al artículo 13 de la Constitución
Es verdad que el
artículo 13 de la Constitución, consagra el principio de que "todas las
personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y
trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades..." Pero, como lo ha dicho esta Corte, la igualdad supone el
que se dé el mismo trato a quienes se encuentran en igual situación, desde el
punto de vista objetivo y subjetivo; y que se dé trato diferente a aquellos
que, objetiva y subjetivamente, están en diversas situaciones.
Viniendo al caso
concreto, no puede afirmarse que el tío esté en la misma situación que el
sobrino con respecto a aquél. En general, teniendo en cuenta factores
cronológicos lo mismo que los lazos que existen entre los miembros de un mismo
grupo familiar, es más o menos frecuente que los tíos, a falta de los padres,
ayuden económicamente a sus sobrinos, velen por su educación, etc. Pero la
situación contraria no es frecuente. Por esto el legislador, en ejercicio de
sus facultades ha dispuesto que el sobrino sea llamado por la ley a heredar a
su tío, pero no lo contrario.
Algo semejante
ocurre en el caso de abuelos, padres y nietos. La ley dispone que en la
sucesión de sus padres, los hijos excluyan a los abuelos. Alguien podría alegar
que existe la misma relación entre el abuelo y el padre que entre éste y su
hijo. Y que lo idealmente justo, o lo que se ajustaría una igualdad absoluta,
sería que en la sucesión de alguien concurrieran con iguales derechos sus
padres y sus hijos. La ley, sin embargo, no lo ha dispuesto así, pues ha tenido
en cuenta que usualmente los padres atienden a la subsistencia de sus hijos, a
su educación y establecimiento, etc., y que, en razón de la edad, generalmente
los hijos sobreviven a sus padres, lo que no ocurre con los padres de éstos.
En estos casos no
puede hablarse exactamente de la aplicación del principio de igualdad, sino de
un criterio de razonabilidad. Como ya se explicó, a este criterio de
razonabilidad se ajusta la norma demandada, pues la diferencia en el trato que
consagra, es razonable. Además, aun si se aplicara el artículo 13 de la
Constitución, no podría exigirse una igualdad absoluta, que no se da
recíprocamente entre tíos y sobrinos.
Pero, bien podría el
legislador disponer lo contrario, sin quebrantar la Constitución. No hay que
olvidar que la sucesión intestada es una reglamentación subsidiaria,
establecida por la ley para suplir la voluntad que el causante no expresó en un
testamento válido.
Al respecto escribía
el maestro Josserand:
"Transmisión
"ab intestato" y transmisión testamentaria
"Desde hace
miles de años, las legislaciones de los diferentes países conocen y consagran
dos modos de suceder: la transmisión ab intestato se opone a la
transmisión testamentaria.
"1o. Si el
difunto no había regulado, con disposiciones de última voluntad, la suerte de
sus bienes, es la ley misma quien la fija; es la ley quien llama a recibir la
herencia a éstas o las otras personas; se dice entonces que hay transmisión,
sucesión ab intestato o sucesión legal; quien de ella se beneficie, es
calificado de heredero "ab intestado" o heredero legal; en
efecto, tiene sus derechos, es el causahabiente de un individuo que ha
fallecido intestado;
"2o. Pero ha
dependido del difunto el descartar la transmisión hereditaria legal; le basta
con redactar a ese fin un testamento en el que se consignen sus últimas
voluntades y por el cual decida de la suerte de sus bienes para el día en que
haya dejado de existir; su voluntad se sobrevivirá entonces a sí misma; la
transmisión del patrimonio se efectuará conforme las prescripciones
testamentarias; se dice en ese caso que hay sucesión testamentaria; quien se
beneficia de ella toma el nombre de heredero testamentario; trae, en
efecto, sus derechos de un testamento; y como se beneficia de un legado, se le
califica de legatario.
"La sucesión
legal se nos muestra, pues, como subsidiaria, de hecho y de derecho, de la
sucesión testamentaria..."
(Derecho Civil, Eds.
Jurídicas Europa-América, tomo III, vol. II, pág. 6 ed. de 1951).
Claro está que no
puede afirmarse que la ley está desconociendo la voluntad del causante, su
autonomía. En sus manos estuvo, mientras vivía, otorgar su testamento. Si no lo
hizo, la ley suple esa voluntad que él no manifestó.
De otra parte, no
hay que olvidar que en materia sucesoral, el legislador se ha limitado a
reconocer las modificaciones que el tiempo ha causado en la organización
familiar. En virtud del crecimiento de la población, de las condiciones de vida
en las grandes ciudades, de la variación de las circunstancias económicas,
etc., los lazos familiares se han debilitado. La familia hoy día tiende cada
vez más a reducirse a los padres y a los hijos. Y si se examina el llamamiento
de los colaterales en la sucesión intestada, se ve esta evolución.
Cuando se adoptó el
Código Civil, el artículo 1049 llamaba a heredar en la sucesión intestada a los
colaterales legítimos hasta el octavo (8o.) grado. Posteriormente, el artículo
87 de la ley 153 de 1887, extendió el llamamiento hasta los del décimo (10o.)
grado. Más tarde, en 1935, la ley 60, en su artículo único, redujo ese
llamamiento hasta el cuarto (4o.) grado. Y, finalmente, la ley 29 de 1982 ha
dispuesto que sólo tengan vocación hereditaria según la ley, los hermanos y los
sobrinos. Ha quedado limitado así al tercer grado de consanguinidad, aunque se
han excluído los tíos, que también están comprendidos en éste.
Pero, se repite, si
alguien carece de herederos forzosos, nada le impide otorgar testamento y
designar en él, como heredero o como legatario, a un tío suyo.
III. Conclusión
Como se ve las
normas demandadas, en nada se oponen a la Constitución, y así lo dirá la Corte
al declararlas exequibles.
IV.- Decisión
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase EXEQUIBLE el inciso
primero del artículo 1051 del Código Civil, tal como fue modificado por el artículo
8o. de la ley 29 de 1982.
Segundo.- Declárase EXEQUIBLE la expresión
"los hijos de éstos", contenida en el artículo 1040 del Código Civil,
tal como fue modificado por el artículo 2o. de la ley 29 de 1982.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
752 | C-353-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-353/95
COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Asignación
de competencias
Ya el legislador,
invocando la atribución que le confiere el artículo 142 de la Carta Política,
había definido el punto que ahora se controvierte. Si lo hizo mediante ley
tramitada como orgánica en cuanto relativa a las funciones legislativas del
Congreso, será asunto que la Corte Constitucional no establecerá en esta
sentencia, ya que el objeto de proceso no es aquí el de la constitucionalidad
de la Ley 3a. de 1992, pues no ha sido demandada, ni el de verificar cuál es su
naturaleza específica desde el punto de vista formal. Entonces, la alusión que
se hace no implica necesario aval de su constitucionalidad. Resulta de lo
expuesto, en todo caso, que hay una norma legal vigente que, al regular la
materia de las comisiones permanentes, dió contenido a la referencia
constitucional sobre "comisiones de asuntos económicos".
LEY
ORGANICA/REGLAMENTO DEL CONGRESO
Solamente una de
las varias leyes orgánicas previstas por el artículo 151 de la Carta
-exclusivamente la que establece el Reglamento del Congreso- puede ordenar que,
modificando la regla general, el primer debate de ciertos proyectos de ley -entre
ellos el de Presupuesto anual- deba cumplirse con la deliberación y decisión
conjunta de las comisiones constitucionales permanentes de Senado y Cámara. De
allí se deriva también que únicamente dicha ley orgánica -el Reglamento del
Congreso- es la indicada para prever cuáles de tales comisiones serán las que
sesionen conjuntamente.
LEY DE
PRESUPUESTO-Exceso/PROYECTO
DE PRESUPUESTO-Comisión en que se debate
Cuando la Ley de
Presupuesto -en este caso la Ley 179 de 1994- estableció cuál de las comisiones
en Cámara y Senado habría de ocuparse en dar primer debate a los proyectos de
ley anual correspondiente, no podía fijar el alcance del artículo 346, inciso
3º, de la Constitución Política, diciendo que las comisiones de asuntos
económicos lo eran las terceras, toda vez que ya el Congreso lo había hecho,
mediante ley, disponiendo que cumplirían tal papel las terceras y cuartas de
cada una de las cámaras, deliberando en forma conjunta. Así, pues, los
artículos demandados desconocieron el perentorio mandato del artículo 346 de la
Constitución, al confiar el primer debate sobre el proyecto de presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones a unas comisiones -las cuartas- que no son de
manera exclusiva las de asuntos económicos, según la previa definición hecha por
la Ley 3a. de 1992. Pero, ante todo, fueron puestos en vigencia mediante una
ley cuyo objeto no podía ser el de regular las comisiones del Congreso, asunto
éste reservado a la normatividad orgánica que expida el Congreso para instituir
su propio reglamento.
-Sala Plena-
Ref.: Expedientes
D-894, D-899 y D-901
Acciones de
inconstitucionalidad intentadas contra los artículos 26 -inciso 3º- y 27 de
la Ley 179 de 1994.
Actores: FERNANDO
SANTACRUZ CAICEDO, JOAQUIN CASTRO SOLIS y LUIS ANTONIO ZORRO CAMARGO
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del nueve (9) de agosto de
mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. LA CUESTION PLANTEADA
Cumplidos como están
los trámites procesales, resuelve la Corte Constitucional sobre el fondo de las
demandas presentadas por los ciudadanos FERNANDO SANTACRUZ CAICEDO, JOAQUIN
CASTRO SOLIS y LUIS ANTONIO ZORRO CAMARGO, quienes acudieron a la Corporación,
mediante escritos independientes posteriormente acumulados por decisión de la
Sala Plena adoptada el 29 de marzo del año en curso, habida cuenta de la unidad
de materia existente (artículo 5º del Decreto 2067 de 1991).
Los textos atacados
son del siguiente tenor literal (se subraya lo demandado):
"LEY 179 DE 1994
(Diciembre 30)
Por la cual se introducen algunas
modificaciones a la Ley 38 de 1989, Orgánica del Presupuesto
ARTICULO 26. El artículo 39 de la Ley 38 de 1989,
quedará así: "Una vez presentado el proyecto de presupuesto por el
Gobierno Nacional, las comisiones, durante su discusión, oirán al Banco de la
República para conocer su opinión sobre el impacto macroeconómico y sectorial
del déficit y del nivel de gasto propuesto.
Antes del 15 de
agosto las comisiones podrán resolver que el proyecto no se ajusta a los
preceptos de esta ley orgánica, en cuyo caso será devuelto al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público que lo presentará de nuevo al Congreso antes del 30
de agosto con las enmiendas correspondientes.
Antes del 15 de
septiembre las comisiones cuartas decidirán sobre el monto definitivo del
presupuesto de gastos. La aprobación del proyecto, por parte de las comisiones,
se hará antes del 25 de septiembre y las plenarias iniciarán su discusión el 1º
de octubre de cada año".
ARTICULO 27. El artículo 40 de la Ley 38 de 1989,
quedará así: "Toda deliberación en primer debate se hará en sesión
conjunta de las comisiones cuartas. Las decisiones se tomarán en votación de
cada cámara por separado".
Los demandantes
estiman que, al establecer que las comisiones cuartas de Senado y Cámara
decidan sobre el monto del presupuesto, deliberando en sesión conjunta para dar
primer debate al proyecto correspondiente, los artículos impugnados vulneran el
346 de la Constitución, según el cual "las comisiones de asuntos
económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer
debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones".
Recuerdan que el
artículo 2º de la Ley 3a de
1992 precisó los asuntos de competencia de cada una de las comisiones
constitucionales permanentes y, al hacerlo, dejó los asuntos económicos en
cabeza de las terceras.
A su juicio, una
lectura cuidadosa de las atribuciones legales correspondientes conduce a
inferir, sin lugar a equívocos, que los temas materia de conocimiento de las
comisiones terceras de Senado y Cámara, todos, sin excepción alguna, tienen un
carácter macroeconómico, general, que afecta a la totalidad de los colombianos
y residentes en el país. Al contrario, piensan que la temática asignada a las
comisiones cuartas tiene un sentido predominantemente particular, singular,
específico, concreto, que afecta a pocas entidades o individuos, es decir,
tiene connotaciones microeconómicas.
Dos de los actores
-los ciudadanos Castro y Zorro- consideran que el primer debate sobre las leyes
en materia de presupuesto corresponde a las comisiones terceras y cuartas, y no
solamente a éstas últimas. El ciudadano Santacruz Caicedo cree, en cambio, que
"observando el criterio de la especialización, la competencia para conocer
de la Ley Orgánica de Presupuesto corresponde exclusiva y excluyentemente a las
comisiones terceras de ambas cámaras".
Los impugnadores
tildan de arbitraria la decisión del legislador al excluir a las comisiones
terceras de los temas presupuestales.
II.
INTERVENCIONES
Dentro del proceso
intervino oportunamente el ciudadano MANUEL DUGLAS AVILA OLARTE, designado por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y solicitó a la Corte declarar
exequibles las disposiciones demandadas.
El escrito principia
diciendo que la ley por medio de la cual se indica cuál es la comisión que dará
primer debate al proyecto de ley de Presupuesto debe ser de naturaleza
orgánica, tanto por tratarse de un tema atinente al ejercicio de la actividad
legislativa como por la materia específica de que trata.
Cualquiera de estas
dos leyes orgánicas -dice- pudiera ocuparse del asunto, si no fuera por la
existencia de los artículos 349 y 352 de la Carta Política, que ordenan que la
ley orgánica del Presupuesto es la llamada a regular lo relativo a la
aprobación del mismo.
Indica a
continuación que la Ley Orgánica de Presupuesto podría legítimamente modificar
las prescripciones de otra ley orgánica como la Ley 5a de 1992, como consecuencia del principio de
especialidad que debe caracterizar a las comisiones especiales permanentes.
Así -agrega- las
disposiciones demandadas dentro de este proceso cumplen a cabalidad con los
principios enunciados, puesto que es la Ley Orgánica de Presupuesto la que
constitucionalmente puede determinar que a la comisión cuarta de cada cámara
corresponde conocer en primer debate el proyecto de ley de presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones.
Continúa
manifestando:
"Ahora bien,
son varias las razones que justifican que sea la comisión cuarta de Cámara y
Senado la que conozca en primer debate el proyecto de ley mencionado, y no la
tercera, o conjuntamente ésta y la cuarta.
Hay que insistir en
primer lugar en que la consagración del principio de dos debates para la
aprobación de todo proyecto de ley en cada Cámara (CP Art. 142) tiene como
supuesto la división del trabajo y la especialización de funciones dentro de la
rama legislativa del poder público.
La asignación de
materias de estudio específicas a las distintas comisiones constitucionales del
Congreso, para que surtan el primer debate de los respectivos proyectos, tiene
como objeto la racionalización del proceso legislativo, que implica que la
discusión congresional, pueda llevarse a cabo bajo criterios de especialidad,
eficiencia y controversia. Significa lo anterior, que cada tema es analizado de
manera especializada en una sola comisión (primer debate) para ser discutido
finalmente en la plenaria (segundo debate)".
(...)
"En el caso que
nos ocupa, la pertinencia de la ley orgánica para señalar la comisión
constitucional competente a la que nos hemos venido refiriendo, es plena, si se
la analiza en relación con una ley ordinaria como la 3a. de 1992, que no tiene vocación
para primar sobre la Ley Orgánica del Presupuesto.
Sin perjuicio de lo
anteriormente expuesto, es decir, de la preminencia de la Ley Orgánica sobre la
ley ordinaria, es preciso decir que del texto de la Ley 3a. de 1992, también se
deduce la competencia de la comisión cuarta para debatir en primer debate el
proyecto de ley al cual nos hemos estado refiriendo. Así, en la medida en que
las materias monetarias y presupuestales deben ser independientes -aunque
interrelacionadas la una con la otra-, para evitar traumatismos dentro del
sistema económico, las comisiones que estudian cada una de estas temáticas en
primer debate deben ser distintas; esta filosofía es entendida por la Ley 3a.
de 1992 porque, mientras que la comisión Tercera analiza los temas relacionados
con el sistema monetario, la cuarta se ocupa de asuntos presupuestales. Aunque
se trata, genéricamente, de asuntos económicos, son específicamente, asuntos
radicalmente distintos, que justifican que el primer debate legislativo se
desarrolle en comisiones constitucionales diferentes.
Esta diferenciación
razonable de dos temáticas hace que sea igualmente razonable el que sean dos
comisiones constitucionales permanentes diferentes, las que den a las
respectivas materias, discusión separadas en primer debate".
(...)
"No existe,
como acaba de demostrarse, ningún fundamento que permita asegurar que el
proyecto de ley de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deba ser objeto
de debate y decisión en primer debate por la comisión tercera o por ésta y la
cuarta simultáneamente. Por el contrario, la interpretación que se defiende
dentro de este escrito, desarrolla el principio de la especialidad, recogido en
el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 3a. de 1992.
La interpretación
que se hace resulta también confirmada por el hecho de que si se analizan las
funciones de las comisiones que contempla la Ley 3a. de 1992, en la mayoría de
éstas, se tratan asuntos económicos, lo que dentro de la lógica de
argumentación de los actores, nos llevaría a concluir que todas ellas se
entenderían como de asuntos económicos, lo que no tiene ningún sentido ni
lógica.
Los temas económicos
de las mencionadas comisiones a que nos referimos son los siguientes:
Comisión segunda:
política internacional, tratados públicos, comercio exterior e integración
económica, política portuaria, fronteras.
Comisión Quinta.
régimen agropecuario, ecología, medio ambiente y recursos naturales,
adjudicación y recuperación de tierras, recursos ictiológicos, asuntos de mar,
minas y energía.
Comisión sexta:
comunicaciones, tarifas, medios de comunicación, investigación científica y
tecnológica, espectros electromagnéticos, órbita geoestacionaria, espacio
aéreo, obras públicas y transporte, turismo y desarrollo turístico.
Comisión séptima:
régimen salarial y prestacional del servidor público, seguridad social, cajas
de previsión social, fondos de prestaciones, vivienda, economía solidaria.
En consecuencia,
cuando la Constitución Política en el aspecto presupuestal, se refiere a comisiones
de asuntos económicos, es el Congreso, al desarrollar los artículos 151, 346,
349 y 352, quien puede y debe determinar cuales son aquellas, pero, únicamente,
a través de la Ley Orgánica de Presupuesto, por ser ésta la intención del
Constituyente, reconocida, (...) por la Corte Constitucional".
(...)
"La
contradicción que encuentra el actor entre las leyes 3a. de 1992 y 179 de 1994,
es aparente. En efecto, por una parte, la primera debe ser interpretada como
una disposición complementaria de la segunda, en la medida en que de acuerdo
con el principio de jerarquía normativa, prevalece la ley Orgánica sobre la
ordinaria. Por otra parte, de la enumeración que hace la LEY 3a. de 1992 en su
artículo segundo, de las comisiones constitucionales permanentes y de las
materias objeto de su análisis, no se desprende que el proyecto de ley anual
del presupuesto, deba ser objeto de debate y de decisión en comisión tercera,
como lo supone uno de los actores, o que lo sea conjuntamente en comisión
tercera y cuarta de Senado y Cámara, como lo sostiene otro de los
actores".
III. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO
Por Oficio del 24 de
mayo de 1995, el Procurador General de la Nación, doctor ORLANDO VASQUEZ
VELASQUEZ, se declaró impedido para conceptuar, por haber sido miembro del
Congreso cuando se tramitó el proyecto correspondiente a la normatividad
acusada.
La Sala Plena de la
Corte, mediante auto de 1º de junio de 1995, aceptó el impedimento manifestado
y dió traslado de la demanda al Viceprocurador General de la Nación, quien
emitió su dictamen el 26 de julio siguiente.
El Viceprocurador
Encargado, doctor Luis Eduardo Montoya Medina, solicita a la Corte que declare
exequibles las normas impugnadas.
En su sentir, si el
Constituyente de 1991 hubiera querido referirse a las comisiones tercera y
cuarta del Congreso o solamente a la tercera, como las encargadas de sesionar
conjuntamente para debatir la ley de presupuesto, lo habría hecho en forma
expresa, sin utilizar la expresión "comisiones de asuntos económicos".
Así, pues, considera
que en este evento la voluntad del Constituyente consistió simplemente en
operar un cambio de denominación con respecto a lo establecido en el artículo
208 de la Constitución anterior, dejando intacto el proceso presupuestal en lo
que atañe a la fase de aprobación en el Congreso.
El Viceprocurador
dice creer que en esta materia, como en otras, el Constituyente de 1991 no
entró en detalles para dejarle el espacio abierto al legislativo, quien cuenta
con una libertad relativa de configuración de las instituciones políticas del
Estado, dentro del marco determinado en la Constitución.
Recuerda que, según
el artículo 142 de la Constitución, la ley determinará el número de
comisiones permanentes y el de sus miembros, así como las materias de las que
cada una deberá ocuparse.
De manera -concluye-
que lo atinente al funcionamiento del Congreso quedó sometido a reserva legal.
Como no se indica qué clase de ley habrá de ocuparse de regular este asunto, es
de entender que se refiere a cualquiera de los tipos regulados en la Carta,
siempre y cuando se observe el principio de la unidad de materia.
Expone que, en
desarrollo del artículo 142 de la Carta se dictó la Ley 3a de 1992, por la cual se
expidieron normas sobre las comisiones del Congreso, en cuyo artículo 4º se
dispuso que "para los efectos previstos en los artículos 341 y 346 de la
Constitución Nacional serán de asuntos económicos las comisiones tercera y
cuarta".
El Congreso expidió
después la Ley 179 de 1994 y estatuyó que el primer debate a la ley anual de
Presupuesto se hará por las comisiones cuartas de las cámaras, que para tal
efecto sesionarán conjuntamente.
Anota el
Viceprocurador que tal decisión del Congreso se adoptó, según la ponencia para
segundo debate en el Senado ("Gaceta del Congreso" Número 64 de 1994,
página 30), "con el propósito de unificar la legislación al respecto y
dado que el estudio del Presupuesto por parte de varias comisiones ha hecho
dispendioso y poco especializado" el trámite correspondiente.
El concepto afirma
que se trata de un sano propósito, inscrito en la tendencia, muy en boga, de
brindarle mayor dinamismo y diligencia al ejercicio de la función legislativa.
El proyecto de Presupuesto debe discutirse en el menor tiempo posible. Es eso
lo que se persigue con la deliberación conjunta prevista en la Constitución.
De acuerdo con lo
señalado por el Viceprocurador, el Congreso, en ejercicio de su libertad para
configurar las instituciones dentro del marco constitucional, se encontraba
plenamente habilitado para efectuar la modificación contenida en las normas
acusadas, máxime cuando, por su jerarquía normativa, la Ley 3a de 1992 no lo limitaba ni
constituía precepto de rango superior que fuera óbice al respecto.
En conclusión
-afirma- las disposiciones bajo examen no se encuentran afectadas por la
inconstitucionalidad alegada por los actores, en primer término porque la Carta
no dispuso expresamente que el primer debate del proyecto de presupuesto le
correspondiera en particular a una comisión constitucional permanente; y, en
segundo lugar, porque tal determinación más bien la dejó el Constituyente en
manos del Congreso, el cual se encuentra habilitado para modificar sus propias
decisiones, siempre y cuando al hacerlo actúe respetando los parámetros que le
impone la Constitución.
A juicio del
Viceprocurador, esto fue lo que aconteció con las normas bajo examen, ya que
por medio de una ley posterior (Ley 179 de 1994) el legislador modificó las
reglas de funcionamiento del Congreso que él mismo había fijado en una ley
anterior (Ley 3a de 1992).
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para resolver en definitiva si las normas acusadas
se ajustan o no a la Carta Política, de acuerdo con lo dispuesto en ella
(artículo 241, numeral 4), ya que se trata de disposiciones pertenecientes a
una ley de la República.
Asignación de
competencias a las comisiones constitucionales permanentes
Debe dilucidar la
Corte, a propósito de las demandas incoadas, si mediante una ley que modifica
la orgánica de Presupuesto, que por tanto debe participar de ese mismo
carácter, puede el Congreso asignar competencias a las comisiones
constitucionales permanentes de Senado y Cámara, particularmente definiendo por
esa vía que el primer debate a la ley anual de Presupuesto deba adelantarse de
manera conjunta por determinadas comisiones.
El motivo del
interrogante reside en que, por la Ley 179 de 1994, que modificó la 38 de 1989
-Orgánica de Presupuesto-, el legislador resolvió que las comisiones cuartas de
Senado y Cámara darían primer debate a los proyectos de Presupuesto anual y ley
de apropiaciones.
Según lo dispuesto
en el artículo 142 de la Constitución Política, cada cámara elegirá, para el
respectivo período constitucional, comisiones permanentes que tramitarán en
primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley. El artículo 157 Ibídem
establece con claridad que ningún proyecto será ley sin haber sido aprobado en
primer debate en la "correspondiente comisión permanente de cada
Cámara" (Subraya la Corte).
El segundo inciso
del artículo 142 estatuye que la ley determinará el número de comisiones
permanentes y el de sus miembros, así como las materias de las que cada una
deberá ocuparse.
Para la Corte
Constitucional es evidente que los citados preceptos no pueden interpretarse de
manera aislada o en contradicción con las previsiones del artículo 151 C.P., a
cuyo tenor "el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará
sujeto el ejercicio de la actividad legislativa".
Entonces, cuando en
el artículo 142 se deja en manos de la ley la determinación sobre las materias
en las que habrá de ocuparse cada una de las comisiones constitucionales
permanentes, debe entenderse que esa ley no es otra que la ley orgánica,
por la cual se ordena todo lo relacionado con las funciones legislativas del
Congreso, ya que la función primordial de tales comisiones, que consiste en dar
primer debate a los proyectos de ley, es, por ello, esencial y primariamente
legislativa.
En desarrollo de los
mandatos constitucionales, el Congreso expidió la Ley 3a. de 1992, referente a
las comisiones del Congreso.
En su artículo 2º,
la mencionada Ley dispuso que en cada una de las cámaras existirían siete (7)
comisiones, a las cuales fueron asignados diversos temas.
En cuanto a las
comisiones terceras, se previó que conocerían de hacienda y crédito público;
impuestos y contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes
sobre el Banco de la República; sistema de banca central; leyes sobre
monopolios; autorización de empréstitos; mercado de valores; regulación
económica; planeación nacional; régimen de cambios, actividad financiera,
bursátil, aseguradora y de captación de ahorro.
A las cuartas se
asignó lo referente a leyes orgánicas del presupuesto; sistema de control
fiscal financiero; enajenación y destinación de bienes nacionales; regulación
del régimen de propiedad industrial, patentes y marcas; creación, supresión,
reforma u organización de establecimientos públicos nacionales; control de
calidad y precios y contratación administrativa.
Como puede
observarse, a la luz de la legislación que ha desarrollado el artículo 142 de
la Constitución, los temas encomendados a las comisiones terceras de las
cámaras son estrictamente de carácter económico, aunque no puede desconocerse
que las demás comisiones, en una u otra forma, cumplen funciones relacionadas
con aspectos que, directa o indirectamente, inciden en la economía.
Esto último no
elimina, sin embargo, el criterio de especialidad que atribuye el tema
económico de manera predominante a las comisiones en mención.
En cuanto a las
cuartas, también -aunque en menor medida, ya que su ámbito de competencia
incluye otros temas- tienen a su cargo asuntos que afectan el sistema económico
y específicamente su actividad se relaciona con la materia presupuestal.
En lo concerniente
al primer debate de los proyectos de ley anual de Presupuesto, la Constitución
Política en su artículo 346, inciso 3º, determinó: "Las comisiones de
asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar
primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones".
Es decir, el
Constituyente no señaló directamente cuáles de las comisiones constitucionales
permanentes serían las que deberían dar trámite en primer debate a los aludidos
proyectos. Y, resulta que una de las leyes sobre funcionamiento del Congreso
(la 3a. de 1992) ya desarrolló el artículo 142 de la Carta, asignando las
diversas competencias a las comisiones, y simultáneamente definió lo que habría
de entenderse por comisiones de asuntos económicos, a la luz del
artículo 346 C.P.
En efecto, el
artículo 4º de la indicada Ley 3a. de 1992 estipuló que "para los efectos
previstos en los artículos 341 y 346 de la Constitución Nacional serán de
asuntos económicos las comisiones tercera y cuarta".
De todo lo anterior
se concluye que ya el legislador, invocando la atribución que le confiere el
artículo 142 de la Carta Política, había definido el punto que ahora se
controvierte. Si lo hizo mediante ley tramitada como orgánica en cuanto
relativa a las funciones legislativas del Congreso, será asunto que la Corte
Constitucional no establecerá en esta sentencia, ya que el objeto de proceso no
es aquí el de la constitucionalidad de la Ley 3a. de 1992, pues no ha sido
demandada, ni el de verificar cuál es su naturaleza específica desde el punto
de vista formal. Entonces, la alusión que se hace no implica necesario aval de
su constitucionalidad.
Resulta de lo
expuesto, en todo caso, que hay una norma legal vigente que, al regular la
materia de las comisiones permanentes, dió contenido a la referencia
constitucional sobre "comisiones de asuntos económicos".
Es verdad que, como
lo afirma el vocero del Ministerio Público, una ley orgánica puede ser
modificada por otra, pues, al fin y al cabo, una norma jurídica posterior de
cierta jerarquía goza normalmente de autoridad para modificar, adicionar y aun
suprimir disposiciones anteriores de esa misma jerarquía, pero este concepto
varía sustancialmente cuando, además del nivel normativo deducido de la
Constitución, los preceptos fundamentales han señalado que, dentro de la misma
escala jerárquica, hay especialidad de las leyes según la materia que abordan.
En el caso de la
Carta Política colombiana, es ostensible que, al introducir las leyes
orgánicas, las ha contemplado para asuntos muy específicos, todos referentes a
la actividad legislativa, pero diferenciándolos por su objeto. De allí se
desprende que la ley orgánica de presupuesto, así se ocupe -como es natural-
del trámite legislativo aplicable a la ley anual de presupuesto, no es la
llamada a modificar las funciones y competencias de las comisiones permanentes
del Congreso de la República, ya que al respecto la Carta ha previsto la
expedición de otra ley, también orgánica, pero con objeto específico.
Así resulta del
numeral 2º, parte final, del artículo 157 de la Constitución, según el cual
"el Reglamento del Congreso (subraya la Corte) determinará los
casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las
comisiones permanentes de ambas cámaras".
Eso significa que
solamente una de las varias leyes orgánicas previstas por el artículo 151 de la
Carta -exclusivamente la que establece el Reglamento del Congreso- puede
ordenar que, modificando la regla general, el primer debate de ciertos
proyectos de ley -entre ellos el de Presupuesto anual- deba cumplirse con la
deliberación y decisión conjunta de las comisiones constitucionales permanentes
de Senado y Cámara.
De allí se deriva
también que únicamente dicha ley orgánica -el Reglamento del Congreso- es la
indicada para prever cuáles de tales comisiones serán las que sesionen
conjuntamente.
Por ello, cuando la
Ley de Presupuesto -en este caso la Ley 179 de 1994- estableció cuál de las
comisiones en Cámara y Senado habría de ocuparse en dar primer debate a los
proyectos de ley anual correspondiente, no podía fijar el alcance del artículo
346, inciso 3º, de la Constitución Política, diciendo que las comisiones de
asuntos económicos lo eran las terceras, toda vez que ya el Congreso lo había
hecho, mediante ley, disponiendo que cumplirían tal papel las terceras y
cuartas de cada una de las cámaras, deliberando en forma conjunta.
Así, pues, los
artículos demandados desconocieron el perentorio mandato del artículo 346 de la
Constitución, al confiar el primer debate sobre el proyecto de presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones a unas comisiones -las cuartas- que no son de
manera exclusiva las de asuntos económicos, según la previa definición hecha
por la Ley 3a. de 1992. Pero, ante todo, fueron puestos en vigencia mediante
una ley cuyo objeto no podía ser el de regular las comisiones del Congreso, asunto
éste reservado a la normatividad orgánica que expida el Congreso para instituir
su propio reglamento.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, cumplidos los trámites
que establece el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-Decláranse INEXEQUIBLES las expresiones
"cuartas", contenidas en los artículos 26, inciso 3º, y 27 de la Ley
179 de 1994.
Segundo.- En aplicación de lo dispuesto por el
artículo 346, inciso 3º, de la Constitución Política, debe entenderse que
cuando las indicadas normas se refieren a "las comisiones", aluden a
"las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras", que lo son
las terceras y cuartas, de conformidad con el artículo 4º de la Ley 3a de 1992.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO |
753 | C-354-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-354/95
ACUERDO DE
CREACION DE LA ASOCIACION DE PAISES PRODUCTORES DE CAFE
Examinado el
Acuerdo, no se encuentra nada en él que contraríe la Constitución. El
desarrolla cabalmente el principio del artículo 226 de la Constitución, pues
regula las relaciones económicas de Colombia, en lo referente al café, sobre
bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. Si el acuerdo de
productores y consumidores es el ideal para evitar que estos últimos, movidos
por las tesis del capitalismo salvaje, abusen de su posición dominante, es
claro que ante la ausencia de un acuerdo global, los productores deben
agruparse entre ellos, como lo han hecho.
REF: L.A.T. 046
Revisión oficiosa
de la ley 189 de junio 6 de 1995 "Por medio de la cual se aprueba el
ACUERDO DE CREACION DE LA ASOCIACION DE PAISES PRODUCTORES DE CAFE, suscrito en
Brasilia el 24 de septiembre de 1993", y del mencionado tratado.
Magistrado
Ponente:
Dr. Jorge Arango
Mejía.
Sentencia aprobada,
según consta en acta No. treinta y uno (31) de la Sala Plena, en Santafé de
Bogotá D.C., a los nueve (9) días del mes de agosto de mil novecientos noventa
y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
La Presidencia de la
Corte Constitucional recibió el día 8 de junio de 1995, la ley 189 del 6 de
junio de 1995, "Por medio de la cual se aprueba el ACUERDO DE CREACION DE
LA ASOCIACION DE PAISES PRODUCTORES DE CAFE, suscrito en Brasilia el 24 de
septiembre de 1993."
Con fundamento en el
artículo 44 del decreto 2067 de 1991, que ordena someter al trámite ordinario
las revisiones oficiosas de las leyes aprobatorias de tratados internacionales,
el Magistrado sustanciador, mediante auto del veintitrés (23) de junio de mil
novecientos noventa y cinco (1995), asumió el conocimiento del proceso de la
referencia, ordenó la fijación en lista del negocio para asegurar la
intervención ciudadana que consagran los artículos 242, numeral 1, de la
Constitución, y, 7, inciso 2, del decreto antes citado. Igualmente, dispuso el
traslado del negocio al despacho del señor Procurador, quien rindió el
concepto de rigor.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales, procede la Corte Constitucional a
resolver.
A. Textos
El texto del Acuerdo
y de la ley aprobatoria son los siguientes:
"Artículo
Primero: Apruébase el "ACUERDO DE CREACION DE LA ASOCIACION DE PAISES
PRODUCTORES DE CAFE", suscrito en Brasilia el 24 de septiembre de 1993.
"Artículo
Segundo: De conformidad con el artículo 1o. de la Ley 7a. de 1944 el
"ACUERDO DE CREACION DE LA ASOCIACION DE PAISES PRODUCTORES DE
CAFE", suscrito en Brasilia el 24 de septiembre de 1993, que por el
artículo primero de esta Ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha
en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
"Artículo
Tercero: El Gobierno Nacional celebrará con la Federación Nacional de
Cafeteros, como Administradora del Fondo Nacional del Café, los contratos
necesarios para que los aportes y demás contribuciones de Colombia a la
Asociación, se ejecuten por la Federación, con cargo a los recursos del Fondo
Nacional del Café. Los contratos que celebre el Gobierno Nacional en
desarrollo de este artículo no necesitan de garantías y para su validez sólo
requieren la firma de las partes y su publicación en el Diario Oficial.
"Artículo
Cuarto: La presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación.
"EL PRESIDENTE
DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA.
"Firmado por
JUAN GUILLERMO ANGEL MEJIA, EL SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA
REPUBLICA PEDRO PUMAREJO VEGA".
"ACUERDO DE
CREACION DE LA ASOCIACION DE PAISES PRODUCTORES DE CAFE
PREAMBULO
"Los Países
Productores de Café signatarios del presente Acuerdo, convencidos de que deben
buscar la legítima valorización de sus productos de exportación en el mercado
internacional, sin perder de vista el interés del consumidor, y mantener libre de
fluctuaciones excesivas la renta agrícola y los ingresos cambiarios derivados
de la venta de esos productos;
"Considerando
la importancia que la producción y la exportación de café representan para la
economía de un gran número de países en desarrollo;
"Conscientes de
que es necesaria la cooperación de los Países Productores con vistas al
equilibrio entre la oferta y la demanda de café, y la obtención de precios
remunerativos para los Países Productores;
"Inspirados por
la determinación común de esos países de asegurar el progreso social y mejores
condiciones de vida de sus pueblos;
"Decididos a
reforzar los lazos que unen a esos países, por medio de la creación de una
organización de Países Productores de Café que contribuya al logro de los
propósitos enunciados;
"Convienen lo
siguiente:
"CAPITULO I
DE LA ASOCIACION Y SUS OBJETIVOS
"Artículo 1- Se
crea la Asociación de Países Productores de Café (APC).
"Artículo 2- La
Asociación tendrá los siguientes objetivos:
"a) Promover la
coordinación de políticas cafeteras entre los Miembros;
"b) Promover el
aumento del consumo de café en los Países Productores y consumidores;
"c) Buscar un
equilibrio entre la oferta y la demanda mundial de café, con vista a obtener
precios justos y remunerativos;
"d) Promover el
mejoramiento de las calidades del café;
" e)
Contribuír al desarrollo de los Países Productores y a la elevación del nivel
de vida de sus pueblos;
" f)
Otras actividades relacionadas con los incisos anteriores.
"CAPITULO II
DEFINICIONES
"Artículo 3 - Para
los efectos del presente instrumento quedan adoptadas las siguientes
definiciones:
"Acuerdo: El
Acuerdo de creación de la Asociación de Países Productores de Café.
"Reglamentos:
Los reglamentos de la Asociación.
"Asociación:
La Asociación de Países Productores de Café.
"Consejo: El
Consejo de la Asociación de Países Productores de Café.
"Comité: El
Comité Administrativo de la Asociación.
"Miembro: Una
parte contratante; País participante en la Asociación, o Grupo Miembro.
"Mayoría
Simple: Una mayoría de los votos depositados por los Miembros presentes y
votantes,
"Año Cafetero:
El período de un año del 1o. de octubre al 30 de septiembre.
"CAPITULO III
MIEMBROS
"Artículo 4-
Son Miembros:
"a) Los países
signatarios que hayan aceptado, aprobado o ratificado al presente Acuerdo;
"b) Los Países
Productores de Café que se adhieran al presente Acuerdo;
"c) Un Grupo
Miembro constituído por países que se hayan adherido colectivamente al presente
Acuerdo.
"Bajo este Acuerdo,
cualquier referencia a un Miembro también incluirá a la Organización
Inter-Africana del Café o a cualquier otra Organización Intergubernamental con
responsabilidades comparables en lo concerniente a asuntos cafeteros. Una
Organización Intergubernamental de esta naturaleza no tendrá derecho a voto,
pero en el caso de asuntos dentro de su competencia tendrá derecho a participar
en discusiones a todo nivel.
"CAPITULO IV
SEDE. ESTRUCTURA
"Artículo 5-
La Asociación tendrá su sede en el lugar que el Consejo designe.
"Artículo 6-
La estructura de la Asociación es la siguiente:
"a) Consejo
"b) Comité
Administrativo
"c)
Secretaría.
"CAPITULO V
CONSEJO
"Artículo 7-
El Consejo es la autoridad suprema de la Asociación y estará compuesto por
todos los Miembros.
"Cada Miembro
nombrará un representante en el Consejo y, si así lo deseare uno o más
suplentes. Cada Miembro podrá además designar uno o más asesores.
"Artículo 8 -
Habrá un Presidente del Consejo, un primer Vicepresidente y tres
Vicepresidentes más, quienes deberán tener la calidad de representantes de
Miembros de las cuatro principales regiones productoras de café y serán electos
por el propio Consejo, por un período de dos años cafeteros, todos ellos podrán
ser reelectos por un período adicional.
"CAPITULO VI
COMITE ADMINISTRATIVO
"Artículo 9-
El Comité Administrativo estará compuesto por ocho Miembros a fin de dar una
adecuada participación a los países y a sus regiones. El Consejo dictará normas
acerca de esta materia.
"Artículo 10-
El Consejo elegirá un Presidente y un Vicepresidente del Comité por un período
de dos años cafeteros.
"CAPITULO VII
SECRETARIA Y PERSONAL
"Artículo 11-
La Secretaría será presidida por el Secretario General de la Asociación, quien
será nombrado por el Consejo por recomendación del Comité Administrativo. El
Consejo establecerá las condiciones de contratación del Secretario General.
"Artículo 12 -
El Secretario General servirá como el Ejecutivo principal de la Asociación.
"Artículo 13-
El Secretario General, en el desempeño de sus funciones, se sujetará a las
normas del presente Acuerdo y de los Reglamentos y a las decisiones del Consejo
y del Comité.
"Artículo 14-
El Secretario General ni los Miembros del personal podrán tener intereses
financieros en la producción, la industria, el comercio o el transporte del
café.
"Artículo 16-
En el ejercicio de sus funciones, el Secretario General y los miembros del
personal no solicitarán ni recibirán instrucciones de ningún Miembro, ni de
ninguna autoridad ajena a la Asociación; y se abstendrán de actuar en forma que
sea incompatible con el carácter internacional de sus funciones.
"Artículo 17-
Cada uno de los Miembros, se compromete a respetar el carácter exclusivamente
internacional de las funciones del Secretario General y del personal, y a no
tratar de influir sobre ellos en el desempeño de sus funciones.
"CAPITULO VIII
PODERES Y FUNCIONES DEL CONSEJO
"Artículo 18 -
El Consejo tiene todos los poderes necesarios para que sean cumplidas las
disposiciones del presente Acuerdo. Administrará dichas disposiciones y
supervisará las operaciones de la Asociación.
"Artículo 19-
El Consejo dictará los reglamentos que sean necesarios para el cumplimiento de
los objetivos de la Asociación y el eficaz funcionamiento de ésta, así como
para poner en práctica sus propias resoluciones y decisiones.
"CAPITULO IX
"COMPETENCIA DEL COMITE ADMINISTRATIVO
"Artículo 20-
El Comité estará subordinado al Consejo y actuará bajo la dirección general de
éste.
"Artículo 21 -
El Comité será responsable de las operaciones de la Asociación y deberá velar
por la eficiente y adecuada marcha de los asuntos de ésta.
"Artículo 22-
El Comité podrá crear los comités y grupos de trabajo necesarios para examinar
las materias relativas a los objetivos de la Asociación.
"Artículo 23-
El Consejo podrá delegar en el Comité por mayoría de dos tercios, el ejercicio
de la totalidad o parte de sus poderes, salvo los que se enumeran en el
Artículo 40.
"Artículo 24-
El Consejo podrá revocar en todo momento, por mayoría simple, cualquiera de los
poderes que hubiere delegado en el Comité.
"CAPITULO X
"SESIONES DEL CONSEJO
"Artículo 25-
El Consejo tendrá por regla general un período ordinario de sesiones cada año
cafetero. También podrá tener períodos extraordinarios de sesiones sí así lo
decidiere.
"Artículo 26 -
Asimismo, se reunirá en sesiones extraordinarias, por convocatoria del
Presidente del Consejo o a solicitud del Comité, o de un número de Miembros que
representen por lo menos 30 por ciento de los votos.
"Artículo 27 -
La convocatoria de los períodos de sesiones será notificada con veinte (20)
días de anticipación como mínimo, salvo en caso de emergencia.
"Artículo 28 -
A menos que el Consejo decida en sentido contrario, los períodos de sesiones se
celebrarán en la sede de la Asociación.
"Artículo 29 -
El Consejo podrá invitar observadores de otros organismos internacionales o
representantes de gobiernos de países no miembros, para concurrir a sus
reuniones.
"CAPÍTULO XI
"REUNIONES DEL CÓMITE
"Artículo 30 -
El Comité se reunirá por decisión del propio Comité o por convocatoria del
Presidente de éste.
"Artículo 31 -
El Comité se reunirá usualmente en la sede de la Asociación, pero podrá
reunirse en cualquier otro lugar.
"CAPÍTULO XII
"VOTOS Y REPRESENTACIONES
"Artículo 32 -
Los Miembros tendrán un total de mil (1.000) votos.
"Artículo 33 -
Cada miembro tendrá cinco (5) votos básicos, siempre que el total de tales
votos no exceda de doscientos (200). Si hubiere más de cuarenta (40) Miembros,
se ajustará el número de votos básicos de cada Miembro con el objeto de que el
número de votos básicos no supere el máximo de doscientos (200).
"Artículo 34 -
Los votos restantes de los Miembros se distribuirán en proporción al volumen
promedio de sus respectivas exportaciones de café a todo destino en los cuatro
años civiles más recientes.
"Artículo 35 -
El Consejo efectuará la distribución de los votos, de conformidad con las
disposiciones de este Capítulo, al comienzo de cada año cafetero y esa
distribución permanecerá en vigor durante ese año, a reserva de lo dispuesto en
el artículo siguiente.
"Artículo 36-
El Consejo dispondrá lo necesario para la distribución de los votos de
conformidad con lo dispuesto en este Capítulo, cada vez que varíe la afiliación
a la Asociación, o se suspenda el derecho de voto de algún Miembro o se
restablezca tal derecho, en virtud de las disposiciones del presente Acuerdo.
"Artículo 37-
Ningún Miembro podrá tener más de doscientos cincuenta (250) votos. Los votos
no son fraccionables.
"Artículo 38 -
Un Miembro podrá autorizar a otro Miembro por escrito, para que represente sus
intereses y ejerza su derecho de voto en cualquier reunión del Consejo en los
términos especificados en la autorización.
"CAPITULO XIII
DECISIONES DEL CONSEJO Y DEL COMITE
"Artículo 39 -
El Consejo, siempre que fuere posible, adoptará sus decisiones y formulará sus
recomendaciones por consenso.
"Si hubiere
votación, las decisiones serán adoptadas y las recomendaciones serán formuladas
por mayoría simple, salvo las decisiones para las cuales está prevista una
mayoría diferente en el presente Acuerdo.
"Artículo 40 -
Las resoluciones y decisiones del Consejo sobre las materias que se enumeran a
continuación, serán adoptadas por mayoría de dos tercios:
"a) Medidas
relativas al equilibrio del mercado y la coordinación de políticas de
producción;
"b) Aprobación
del presupuesto;
"c)
Determinación de las contribuciones de los Miembros;
"d)
Institución de los Fondos que puedan ser creados por la Asociación;
"e) Sanciones;
"f)
Establecimiento de las condiciones de adhesión al presente Acuerdo;
"g)
Interpretación del Acuerdo y de los Reglamentos;
"h) Disolución
de la Asociación y terminación del Acuerdo;
"i) Enmiendas
al Acuerdo.
"Artículo 41-
Las decisiones del Comité serán adoptadas por la misma mayoría que se requiera
para su adopción por el Consejo.
"CAPITULO XIV
QUORUM PARA LAS REUNIONES DEL CONSEJO Y DEL
COMITE
"Artículo 42 -
El quórum para cualquier reunión del Consejo lo constituirá la presencia de una
mayoría de los Miembros que representen una mayoría de dos tercios del total de
votos.
"Artículo 43 -
El quórum para las reuniones del Comité estará constituído por la presencia de
una mayoría de sus Miembros que representen una mayoría de dos tercios del
total de los votos.
"CAPITULO XV
"PERSONALIDAD JURIDICA, PRIVILEGIOS E
INMUNIDADES COOPERACION CON OTROS ORGANISMOS
"Artículo 44 -
La Asociación tendrá personalidad jurídica. Gozará de capacidad legal para
contratar, adquirir y enajenar bienes muebles e inmuebles, y para iniciar
procedimientos administrativos y judiciales.
"Artículo 45 -
El Gobierno del país donde estuviere la sede de la Asociación otorgará
privilegios e inmunidades a la Asociación, el Secretario General y el personal,
y a las representaciones de los Miembros que sean necesarios para el desempeño
de sus funciones. Con ese fin, dicho Gobierno concertará un Acuerdo con la Asociación.
"Artículo 46 -
A menos que se apliquen otras disposiciones sobre impuestos en virtud del
convenio del país sede de la Asociación concederá:
"a) Exención
de impuestos sobre la retribución pagada por la Asociación a su personal; y
"b) Exención
de impuestos sobre los haberes, ingresos y demás bienes de la Asociación.
"Artículo 47 -
La Asociación podrá, si lo considera necesario, negociar con los Miembros un
Convenio sobre privilegios e inmunidades de las representaciones de los
Miembros, y del personal de la Asociación y de los expertos nombrados por ésta,
relativos al tiempo que éstos permanezcan en el territorio de un Miembro en
cumplimiento de sus funciones.
"Artículo 48 -
La Asociación podrá concertar acuerdos de consulta y cooperación con otros
organismos vinculados al café.
"CAPITULO XVI
DISPOSICIONES FINANCIERAS, PRESUPUESTO Y
CONTRIBUCIONES
"Artículo 49-
Los gastos de las delegaciones de los Miembros serán pagados por éstos.
"Artículo 50 -
Los gastos de la Asociación para el cumplimiento de sus objetivos y la
administración del presente Acuerdo se atenderán mediante contribuciones de los
Miembros.
"Sin embargo,
la Asociación podrá cobrar la prestación de ciertos servicios de acuerdo con lo
definido por el Comité.
"Artículo 51 -
El ejercicio financiero de la Asociación coincidirá con el año cafetero.
"Artículo 52 -
Durante el segundo semestre del ejercicio financiero, el Consejo aprobará el
presupuesto de la Asociación para el ejercicio siguiente y fijará la contribución
de cada Miembro para dicho ejercicio.
"Artículo 53 -
La contribución de cada Miembro para cada ejercicio económico será proporcional
a la relación que exista entre el número de sus votos y la totalidad de los
votos de todos los Miembros.
"Artículo 54 -
La contribución inicial de todo Miembro que ingrese a la Asociación después de
la entrada en vigor del presente Acuerdo será determinada por el Consejo en
función del número de votos que le corresponda y del período no transcurrido
del ejercicio financiero en curso, pero en ningún caso se modificarán las
contribuciones fijadas en los demás Miembros para el ejercicio económico de que
se trata.
"Artículo 55 -
Las contribuciones al Presupuesto de la Asociación se abonarán en moneda
libremente convertible y serán exigibles el primer día del ejercicio
financiero.
"Artículo 56 -
Si algún Miembro no paga su contribución completa al Presupuesto de la
Asociación el término de tres meses a partir de que ésta sea exigible, quedarán
suspendidos todos sus derechos hasta que haya pagado la totalidad de su
contribución, lo que no lo eximirá del cumplimiento de las demás obligaciones.
"CAPITULO XVII
OBSERVANCIA OBLIGATORIA Y SANCIONES
"Artículo 57 -
Son de observancia obligatoria para todos los Miembros las disposiciones del
presente Acuerdo, los Reglamentos y las decisiones del Consejo y del Comité,
tomadas en el ámbito de sus atribuciones.
"Artículo 58 -
Si hay infracción de alguna de esas normas por parte de un Miembro, el caso
será juzgado por el Consejo.
"Artículo 59 -
Si el Consejo constatare la infracción, deberá imponer al Miembro infractor,
por mayoría de dos tercios, una de las siguientes sanciones según la gravedad
de la infracción:
"a) Suspensión
del derecho de voto del Miembro, por un período determinado;
"b) Suspensión
de la elegibilidad el Miembro, por un período determinado, para formar parte
del Consejo, del Comité, o de cualquier Comité o Grupo de Trabajo;
"c) Exclusión
del Miembro, cuando la infracción haya perjudicado significativamente los
intereses de la Asociación.
"El Miembro
quedará oficialmente excluido de la Asociación, sesenta días después de la
decisión del Consejo en ese sentido.
"CAPITULO XVIII
LIQUIDACION DE CUENTAS
"Artículo 60 -
Cualquier acuerdo con un Miembro excluído requerirá la aprobación del Consejo.
Las cantidades ya pagadas por un Miembro excluido seguirán perteneciendo a la
Asociación. En todo caso, el Miembro excluído quedará obligado a pagar
cualquier cantidad que adeude a la Asociación al momento en que sea efectiva su
exclusión.
"Artículo 61 -
Un Miembro excluido no participará en cualquier distribución de bienes de la
Asociación.
"CAPITULO XIX
INTERPRETACION
"Artículo 62 -
Es competencia del Consejo, la interpretación del Acuerdo y los Reglamentos.
Cualquier decisión acerca de esta materia será adoptada por mayoría de dos
tercios.
"CAPITULO XX
DISPOSICIONES FINALES
"Artículo 63 -
Firma. El presente Acuerdo es firmado por países participantes en la reunión
en que ha sido adoptado su texto y queda abierto a la firma de cualquier país
productor de café en el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil.
"Artículo 64 -
Aceptación, aprobación y ratificación. El presente Acuerdo queda sujeto a la
aceptación, aprobación o ratificación de los Gobiernos signatarios.
"El instrumento
de aceptación, aprobación, o ratificación deberá ser depositado en el
Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil.
"Artículo 65 -
Entrada en Vigor. El presente Acuerdo entrará en vigor cuando los Gobiernos
signatarios de países que representen por lo menos cincuenta (50) por ciento de
las exportaciones de café a todo destino en los años cafeteros 1990/91 y
1991/92, con base en las estadísticas de la Organización Internacional del Café
(OIC), hayan depositado sus respectivos instrumentos de aceptación, aprobación
o ratificación el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil.
"La
notificación de un Gobierno signatario, depositada en el Ministerio de
Relaciones Exteriores de Brasil, en la que se contraiga el compromiso de
aplicar provisionalmente el presente Acuerdo y de gestionar la aceptación,
aprobación o ratificación con arreglo a sus procedimientos constitucionales,
surtirá el mismo efecto que el respectivo instrumento.
"Todo Gobierno
signatario que haya depositado la citada notificación, será considerado como
parte provisional del Acuerdo.
"Artículo 66 -
Facilidades. El Consejo dictará las medidas necesarias a fin de dar
facilidades a los Gobiernos signatarios para ser parte del presente Acuerdo.
"Artículo 67 -
Adhesión. Cualquier País Productor de Café que no haya suscrito el presente
Acuerdo podrá adherirse a éste en las condiciones que el Consejo establezca.
"Artículo 68 -
Reservas. No podrán formularse reservas con respecto a ninguna de las
disposiciones del presente Acuerdo.
"Artículo 69 -
Retiro Voluntario. Todo Miembro podrá retirarse de la Asociación mediante
notificación por escrito al Consejo.
"El retiro
surtirá efecto sesenta (60) días después de ser recibida la notificación por el
Consejo.
"Artículo 70 -
Ajuste de Cuentas. En el caso del retiro voluntario de un Miembro, éste y la
Asociación efectuarán todo ajuste de cuentas a que haya lugar, dentro del plazo
de sesenta (60) día estipulado en el artículo precedente.
"Artículo 71 -
Enmiendas.
"1) El Consejo
puede por una mayoría de dos tercios, recomendar a los Gobiernos de los
Miembros enmiendas al presente acuerdo.
"2) Las
enmiendas entrarán en vigor cuarenta y cinco (45) días después que los Gobiernos
de los Miembros que representen por lo menos el ochenta (80) por ciento del
total de los votos de los Miembros, hayan depositado ante el Secretario General
su aceptación de la enmienda.
"3) El Consejo
fijará un plazo en el cual cada Miembro notificará su aceptación de la
enmienda. Si a la expiración de ese plazo no se hubiere cumplido el requisito
del porcentaje de votos para la entrega en vigor de la enmienda, se considerará
retirada ésta.
"4) El
Secretario General comunicará a los Gobiernos de los Miembros si la enmienda ha
entrado en vigor o bien si por no haberse cumplido los requisitos necesarios ha
quedado retirada.
"5) Cualquier
Gobierno de los Miembros que no haya notificado su aceptación de una enmienda
en el plazo fijado por el Consejo, cesará de ser parte de este Acuerdo, desde
la fecha en que entre en vigencia la enmienda.
"Artículo 72 -
Duración y terminación.
"1) El
presente Acuerdo tendrá vigencia indefinidad;
"2) El Consejo
podrá en cualquier momento, por mayoría de dos terceras partes de los Miembros
que representen por lo menos una mayoría de dos tercios, declarar disuelta la
Asociación; y
"3) A pesar de
la disolución de la Asociación y la terminación del presente Acuerdo, el
Consejo seguirá existiendo todo el tiempo que se requiera para liquidar la
Asociación y disponer de sus haberes, y tendrá durante dicho período todas las
facultades que sean necesarias para esos fines.
"En fe de lo
anteriormente escrito, los representantes de los Gobiernos de los Países
Productores, cuyos nombres figuran a continuación, firman el presente Acuerdo
de la Asociación de Países Productores de Café, en cuatro (4) originales en los
idiomas español, francés, inglés y portugués, igualmente válidos, en la ciudad
de Brasilia a los veinticuatro días del mes de septiembre de mil novecientos
noventa y tres".
Siguen las firmas de
los países signatarios, así:
Secretario de Estado
del Café de la República de Angola; Embajador de Bolivia en Brasil de la
República de Bolivia; Ministro de Estado de Industria, Comercio y Turismo de la
República Federativa del Brasil; Ministro de Agricultura y Ganadería de la
República de Burundí; Embajador de Camerún en Brasil de la República de
Camerún; Ministro para el Desarrollo Rural de la República Centro Africana;
Ministro de Comercio Exterior de la República de Colombia; Ministro de
Agricultura y Ganadería de la República del Congo; Segundo Vicepresidente de la
República de Costa Rica; Ministro de los Productos Básicos, igualmente
signatario como Presidente de la Organización Interafricana del Café de la
República de Cote D´ivoire; Representante Permanente ante la OIC de la
República de El Salvador; Embajador de Ecuador en Brasil de la República de
Ecuador; Ministro del Desarrollo del Café y del Té del Gobierno Provisorio de
Eteiopía; Director General de la Caja de Comercialización de la República
Gabonesa; Embajador de Ghana en Brasil de la República de Ghana; Representante
Permanente junto a la OIC de la República de Guatemala; Ministsro de Economía
de la República de Honduras; Ministro de Agricultura de la República de
Indonesia; Secretario General de la OAMCAF de la República de Madagascar;
Presidente Ejecutivo de la Comisión Nacional del Café de la República de
Nicaragua; Viceministro de Agricultura, Desarrollo de la Ganadería y Marketing
de la República de Kenya; Ministro de Agricultura y Ganadería de la República
de Rwanda; Viceministro de Agricultura de la República Unida de Tanzánia;
Ministro de Comercio y Transportes de la República de Togo; Ministro de
Industria y Comercio de la República de Uganda; Embajador de Venezuela en
Brasil de la República de Venezuela. No aparecen firmas del Director Asistente
del Departamento Agrícola Financiero del Banco Central de Nigeria de la
República de Nigeria, del Secretario General de la Organización Africana y
Malgache del Café de Oamcaf y del Viceprimer Ministro y Ministro de Agricultura
y Desarrollo Rural de la República de Zaire.
B. INTERVENCIONES
De conformidad con
el informe secretarial del trece (13) de julio de mil novecientos noventa y
cinco (1995), el término constitucional establecido para intervenir en la
defensa o impugnación del acuerdo en revisión y de su ley aprobatoria venció en
silencio.
C. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El día 26 de julio
del año en curso, el Procurador General de la Nación rindió su concepto. En él
no observa vicio alguno de inconstitucionalidad en el tratado, como tampoco en
su ley aprobatoria. Pide, en consecuencia, que el tratado y la ley sean
declarados exequibles.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Procede la Corte
Constitucional a decidir sobre este asunto, previas las siguientes
consideraciones.
Primera.-
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este proceso, en virtud de lo
dispuesto por el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución.
Segunda.-
Examen formal del texto del tratado y de la ley 189 del 6 de junio de 1995
"Por medio de la cual se aprueba el ACUERDO DE CREACION DE LA ASOCIACION
DE PAISES PRODUCTORES DE CAFE", suscrito en Brasilia el 24 de septiembre
de 1993.
-
Examen del cumplimiento de formalidades constitucionales en la expedición de la
ley 189 de 1995.
a)
Confirmación ulterior.
El
6 de noviembre de 1994, el tratado en revisión, fue confirmado por el
Presidente de la República, antes de someterlo a la aprobación del Congreso.
b)
Trámite del Proyecto en el Senado de la República.
El
9 de noviembre de 1994, los Ministros de Relaciones Exteriores, de Comercio
Exterior y de Hacienda presentaron a consideración del Senado de la República,
el texto del acuerdo con la correspondiente exposición de motivos, para dar
cumplimiento al artículo 150, numeral 16, de la Constitución Nacional.
La
Secretaría General del Senado de la República, una vez identificado el proyecto
con el número 126/94, lo repartió a la Comisión Segunda Constitucional
Permanente y ordenó la publicación del texto del proyecto a la Imprenta
Nacional, publicación que se efectuó el 17 de noviembre de 1994, en la Gaceta
del Congreso No. 206. De esta manera, se cumplió el requisito constitucional
exigido por el numeral 1o. del artículo 157, según el cual, ningún proyecto
será ley sin haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle
curso en la comisión respectiva.
Una
vez recibido el proyecto de ley en la Comisión Segunda Constitucional
Permanente, fueron designados como ponentes los Honorables Senadores Luis
Alfonso Hoyos Aristizabal, Luis Emilio Sierra Grajales y Jairo Clopatopsky
Chysays, quienes presentaron ponencia para primer debate, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 234 del 6 de diciembre de 1994 y aprobada en la
sesión del 30 de noviembre de 1994, por unanimidad de los asistentes a la
sesión de la comisión.
El
13 de diciembre de 1994, se aprobó el proyecto, en sesión plenaria del Senado,
tal como consta en la Gaceta del Congreso No. 248 bis de 1994.
c)
Trámite del proyecto en la Cámara de Representantes.
Aprobado
el proyecto de ley por la plenaria del Senado de la República, la Secretaría
General de la Cámara de Representantes, una vez identificado el proyecto con el
número 152/94, lo repartió a la Comisión Segunda Constitucional Permanente,
donde se designó como ponente al Honorable Representante Basilio Villamizar
Trujillo, quien presentó ponencia para primer debate, publicada en la Gaceta
del Congreso No. 43 del 3 de abril de 1995 y aprobada en la sesión del 6 de
abril de 1995, por unanimidad de los 11 representantes asistentes a la sesión
de la comisión.
El
2 de mayo de 1995, se aprobó el proyecto, en sesión plenaria de la Cámara, por
unanimidad de los 142 representantes asistentes a dicha sesión.
d)
Sanción Presidencial.
El
6 de junio 1995, el Presidente de la República sancionó la ley que aquí se
revisa, a la que le correspondió el número 189 de 1995.
e)
Envío a la Corte Constitucional.
El
8 de junio de 1995, la Corte Constitucional recibió la ley que aprueba el
acuerdo objeto de revisión, cumpliéndose así el término estipulado en el
artículo 241, numeral 10, de la Constitución.
En conclusión: el trámite previsto en la Constitución para
la expedición de esta ley, de conformidad con el expediente legislativo que
reposa en el archivo legislativo del Congreso de la República, se cumplió en
su integridad.
Tercera.- Breve
descripción del ACUERDO DE LA ASOCIACION DE PAISES PRODUCTORES DE CAFE.
En el preámbulo del
Acuerdo se determina su finalidad. Dicen los países signatarios estar
convencidos "de que deben buscar la legítima valorización de sus productos
de exportación en el mercado internacional, sin perder de vista el interés del
consumidor, y mantener libres de fluctuaciones excesivas la renta agrícola y
los ingresos cambiarios derivados de la venta de sus productos".
Son miembros de la
Asociación de Países Productores de Café, los siguientes:
a) Los países
signatarios que hayan aceptado, aprobado o ratificado el Acuerdo de Creación;
b) Los países
Productores de Café que se adhieran al Acuerdo;
c) Un grupo
Miembro, constituído por países que se hayan adherido colectivamente al
Acuerdo.
Además, la Organización
Inter-Africana del Café, o cualquier organización intergubernamental con
responsabilidades comparables en lo referente al café.
En el Capítulo I del
Acuerdo, se definen sus objetivos, que son los siguientes:
a) Promover la
coordinación de políticas cafeteras entre los miembros;
b) Promover el
aumento del consumo de café en los países productores y consumidores;
c) Buscar un
equilibrio entre la oferta y la demanda mundial de café, con vista a obtener
precios justos y remunerativos;
d) Promover el
mejoramiento de las calidades del café;
e) Contribuir al
desarrollo de los Países Productores y a la elevación del nivel de vida de sus
pueblos;
Para su gobierno, la
estructura de la Asociación de Países Productores de Café está compuesta por los
siguientes órganos:
El Consejo, el
Comité Administrativo y la Secretaría.
El Consejo es la
autoridad suprema de la Asociación, y está compuesto por todos sus miembros.
Cada miembro nombra un representante en el Consejo.
El Consejo nombra su
Presidente, y cuatro vicepresidentes.
El Comité
Administrativo está compuesto por ocho miembros.
El Secretario
General es nombrado por el Consejo, por recomendación del Comité
Administrativo.
Corresponde al
Consejo, dictar "los reglamentos que sean necesarios para el cumplimiento
de los objetivos de la Asociación y el eficaz funcionamiento de ésta..."
El Comité
Administrativo está subordinado al Consejo y actúa bajo la dirección general de
éste. El Comité es el responsable de las operaciones de la Asociación y debe
velar por la eficiente y adecuada marcha de los asuntos de ésta.
En cuanto a las
decisiones del Consejo, está previsto que ellas, siempre que sea posible, se
adopten por consenso. De no lograrse el consenso, si tiene que decidirse por
votación, las decisiones, en general, se adoptan por mayoría simple, salvo que
el mismo Acuerdo exija una mayoría superior. Esto último ocurre, por ejemplo,
cuando el Consejo recomienda a los Gobiernos de los miembros enmiendas al
Acuerdo.
En cuanto a los
votos, se tiene lo siguiente:
Los Miembros de la
Asociación tendrán un total de UN MIL (1.000) VOTOS.
De los votos,
DOSCIENTOS (200) se consideran VOTOS BASICOS. Cada miembro tiene, por derecho
propio, independientemente del café que exporte, CINCO (5) votos básicos. Pero
si hubiere más de cuarenta (40) países miembros, el número de votos básicos de
cada miembro, será disminuído, para que el total de votos básicos no sobrepase
el número de doscientos (200).
Los votos restantes
de los miembros se distribuirán en proporción al volumen promedio de sus
respectivas exportaciones de café a todo destino en los cuatro años civiles
más recientes.
Una restricción
importante consiste en que ningún Miembro puede tener más de DOSCIENTOS
CINCUENTA (250) votos.
En cuanto a la
mayoría especial, de las dos terceras partes, habiendo quórum conformado por
las dos terceras partes de los miembros que tengan o representen los dos
tercios del total de los votos, se exige para las siguientes decisiones, entre
otras:
a) Medidas
relativas al equilibrio del mercado y la coordinación de políticas de
producción;
b) Aprobación del
presupuesto;
c) Sanciones;
d) Determinación de
las contribuciones de los Miembros;
e) Interpretación
del Acuerdo y de los reglamentos;
f) Disolución de la
Asociación y terminación del Acuerdo;
g) Enmiendas al
Acuerdo.
Según el artículo 44
del Acuerdo, la Asociación tendrá personalidad jurídica y gozará, en
consecuencia, de capacidad jurídica para contratar, adquirir y enajenar bienes
muebles e inmuebles y para iniciar procedimientos judiciales y administrativos.
El Acuerdo tiene una
duración indefinida.
Cuarta.- Algunas
reflexiones sobre los convenios internacionales para la regulación del mercado
cafetero.
Desde finales del
siglo XIX, la política cafetera internacional ha estado determinada por tres
hechos fundamentales: la inestabilidad de los precios, la importancia de los
ingresos provenientes de la exportación de café para los países productores,
algunos de los cuales han basado su comercio exterior sobre este producto, y
la inexistencia de un mercado cafetero competitivo a nivel internacional. No
debe olvidarse la circunstancia de que el café es uno de los productos de
exportación cuyos países exportadores pertenecen todos al llamado tercer mundo,
en tanto que los países que son solamente consumidores son, casi todos,
industrializados.
Lo anterior explica
por qué entre los meses de mayo y octubre de 1902, se reuniera en Nueva York la
Primera Asamblea Internacional del Café, bajo los auspicios de la Segunda
Conferencia Panamericana. A esta Asamblea se llegó en virtud de la caída de
los precios internacionales del café, causada por la extensión de los cultivos
en el Brasil, en los últimos 20 años del siglo pasado. A la Asamblea
concurrieron solamente países latinoamericanos, pero Colombia, a la sazón
ocupada en la Guerra de los Mil Días, no se hizo presente.
En 1940 se presenta
una situación nueva, determinada por la Segunda Guerra Mundial, que
prácticamente cierra para los productores de café de América Latina, los
mercados cafeteros de Europa. Esto lleva a una conclusión: la urgencia de
celebrar un pacto entre los productores latinoamericanos, con el fin de
repartirse el único mercado que subsiste: el de los Estados Unidos de América.
En las anteriores
circunstancias, en noviembre de 1940, se firma en Washington el llamado PACTO
DE CUOTAS, cuya importancia radica en haber sido fruto del acuerdo de los
productores latinoamericanos y de los Estados Unidos. Ese pacto, dicho sea de
paso, obliga a Colombia, en buena hora, a crear el Fondo Nacional del Café,
para financiar la retención de los excedentes no exportables.
Más tarde, en 1962,
los países productores de café, convencidos de que, en general, el mercado
internacional del café presenta siempre un exceso de la oferta sobre la
demanda, exceptuados solamente los períodos de escasez determinados por
heladas, sequías, guerras, etc., acordaron celebrar un convenio de productores
y consumidores. Así se firmó en Nueva York el primer CONVENIO INTERNACIONAL
DEL CAFE, por 36 países exportadores que representaban más del 90% de la
producción mundial, y 24 países consumidores netos, es decir, más del 80% de
las importaciones totales.
En virtud del
Convenio, se creó la ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL CAFE, con sede en Londres.
Desaparecido el
sistema de cuotas, en julio de 1989, es decir, habiendo quedado sin efecto las
cláusulas económicas del Convenio Internacional del Café, los precios
descendieron en el mercado internacional a niveles que los expertos señalan
como los más bajos en los últimos doscientos años.
Todo lo anterior
explica por qué en 1993 se firma en Brasilia el Acuerdo que ahora se examina.
Acuerdo cuyos beneficios ya ha recibido el mercado cafetero.
Quinta.-
Constitucionalidad del Acuerdo.
Examinado el
Acuerdo, no se encuentra nada en él que contraríe la Constitución. El
desarrolla cabalmente el principio del artículo 226 de la Constitución, pues
regula las relaciones económicas de Colombia, en lo referente al café, sobre
bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
Si el acuerdo de
productores y consumidores es el ideal para evitar que estos últimos, movidos
por las tesis del capitalismo salvaje, abusen de su posición dominante, es
claro que ante la ausencia de un acuerdo global, los productores deben
agruparse entre ellos, como lo han hecho.
De otra parte, la
importancia del café en la economía nacional no puede medirse solamente
teniendo en cuenta lo que este producto representa en el volumen de las
exportaciones colombianas. No, es menester tener presentes estos factores: el
número de colombianos que dependen, directa o indirectamente, de la industria
cafetera; el bienestar de la población radicada en zonas cafeteras; la medida
en que el equilibrio social y económico de tales zonas, origina la paz en ellas
y contribuye a la paz de toda la nación, etc.
III.- Conclusión
y decisión.
De todo lo dicho se
infiere que el Acuerdo de Creación de la Asociación de Países Productores de
Café, se ajusta a la Constitución. Y que la ley lo aprobó fue tramitada de
conformidad con lo previsto en la Constitución, y no contiene nada que
contraríe ésta.
Por tales tazones,
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Decláranse
exequibles el ACUERDO DE CREACION DE LA ASOCIACION DE PAISES PRODUCTORES DE
CAFE, suscrito en Brasilia, el 24 de septiembre de 1993, y la ley 189 de 1995,
aprobatoria de tal acuerdo.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y remítase el expediente al Ministerio de Relaciones Exteriores.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
754 | C-366-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-366/95
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Indebido
ejercicio/REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA RAMA JUDICIAL-Inhabilidades
El Gobierno
nacional se extralimitó o desbordó el preciso límite material de las
atribuciones dadas, motivo por el cual el literal d) del artículo 3o. del
Decreto 1888 de 1989, modificado por el artículo 1o. del Decreto 2281 de 1989,
será declarado inexequible. En efecto, si el legislador ordinario hubiera
otorgado facultades para modificar el régimen de carrera judicial o de personal
de la rama Judicial, la norma cuestionada encajaría dentro de sus imperativos;
pero mal puede estatuirse inhabilidades especiales, por ser extrañas a un
régimen disciplinario, como calidades o exigencias para la elección o
nombramiento de empleados y funcionarios de la rama judicial.
REF: Expediente
No. D-847
Acción de
inconstitucionalidad contra el literal d) del artículo 3o. del Decreto 1888 de
1989, modificado por el artículo 1o. del Decreto 2281 de 1989.
Indebido ejercicio
de facultades extraordinarias.
Actor:
JAIRO HERRERA
ARDILA
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto dieciséis (16) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano JAIRO
HERRERA ARDILA, haciendo uso de la acción de inexequibilidad autorizada por el
artículo 241 de la Constitución Política, solicita a esta Corporación declarar
inexequible el artículo 3o. literal d) del Decreto 1888 de 1989, expedido el
día 23 de agosto de 1989, por el señor Presidente de la República, en ejercicio
de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por la Ley 30 de
1987.
Cumplidos los
trámites que ordena la Constitución Política y la ley para esta clase de
acciones y finalmente oído el concepto del señor Procurador General de la
Nación, procede la Corporación a dictar sentencia.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
"Decreto No.
1888 de 1989
"(agosto 23)
"Por el cual se
modifica el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama
Jurisdiccional.
"El Presidente
de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que
le confiere la Ley 30 de 1987, y oída la Comisión Asesora por ella establecida,
"DECRETA:
.....
"TITULO II
"De las
Inhabilidades e Incompatibilidades
"CAPITULO I
"De las
Inhabilidades
"Artículo
3o. No podrán ser
designados ni desempeñar cargo o empleo en la Rama Jurisdiccional:
........
"d) Quienes
hayan sido condenados por delito doloso u homicidio culposo. Esta inhabilidad,
subsistirá durante los cinco (5) años posteriores al cumplimiento o extinción
de la respectiva pena".
III. LA DEMANDA
El actor considera
que el precepto viola los artículos 13 y 29 C.N., con fundamento en lo
siguiente:
Estima el actor que
la norma impugnada es discriminatoria, como quiera que al sentenciado por la
comisión de un hecho punible doloso, le sobrevienen no solamente las
inhabilidades generales descritas en el artículo 42 del Código Penal, sino que
una vez cumplida o extinguida la pena, se le aplica además la limitación
específica referida en la disposición acusada, con lo cual a los funcionarios
de la Rama Judicial se les suman inhabilidades generales y específicas
distintas a las de otros funcionarios del Estado.
De esta forma, la
interdicción de derechos y funciones públicas impide al sindicado ejercer
cargo público mientras dure la condena, para luego empezar a correr la
inhabilidad especial por espacio de cinco años para ser designado o desempeñar
un cargo o empleo en la Rama Judicial.
- Y agrega el
demandante que al aplicarse una inhabilidad tras otra, se produce la violación
del principio del non bis in idem previsto en el artículo 29 de la
Carta Política que consagra el debido proceso.
- De otra
parte estima el demandante que existe un exceso en el uso de las facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente de la República para regular el régimen
disciplinario de los empleados de la Rama Jurisdiccional, a la luz de la Carta
de 1886, y que dicha normatividad no se puede aplicar para casos futuros, pues
entró a regir la Carta de 1991, que contiene principios filosóficos y morales
nuevos de participación y control ciudadano.
Finalmente solicita
a esta Corporación que declare la inconstitucionalidad de la norma demandada,
por contrariar visiblemente los principios filosóficos y sociales de
participación y control ciudadanos, que orientan el texto constitucional,
dándose cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 9o. de la Ley 153 de 1887.
IV. INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS
El Ministerio de
Justicia y del Derecho, a través del Director General de Políticas Jurídicas y
desarrollo legislativo, debidamente facultado para el efecto, dentro del
término previsto en el artículo 7o. del Decreto 2067 de 1991, procedió a
defender la constitucionalidad de la norma acusada en los términos que a
continuación se resumen:
El artículo 3o.
literal d) del Decreto 1888 de 1989, no desconoce el derecho a la igualdad;
apoyándose en jurisprudencia de la Corte Constitucional, concluye que los
sujetos cobijados por el régimen disciplinario tienen por su investidura un
carácter especial, en razón a que quienes directamente están encargados de
administrar justicia, son la personificación misma del Estado; por ello el
régimen de inhabilidades que se exige implica una alta formación ética y moral
de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional.
En relación con el
segundo cargo, el apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, expone
que el principio non bis in idem no se quebranta, en razón a que el
demandante confunde el derecho penal y el disciplinario, debiéndose distinguir
el delito, de la falta disciplinaria, pues ambas instituciones jurídicas
apuntan hacia fines, intereses y procedimientos diversos; claramente
distinguidos en diferentes pronunciamientos jurisprudenciales del Consejo de
Estado y de la Corte Constitucional. Concluye, afirmando que las órbitas de la
normatividad de carácter penal y disciplinario no se interfieren, vale decir,
que no se penaliza doblemente un hecho delictivo y disciplinario, y como tal,
el legislador puede establecer las inhabilidades cuya finalidad es garantizar
que quienes accedan al servicio público sean, por sus antecedentes personales,
hombres intachables que cumplan con las expectativas de la comunidad. Por las
consideraciones anteriores solicita la exequibilidad del literal d) del artículo
3o. del Decreto 1888 de 1989.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador
General de la Nación, mediante oficio No. 612 del 24 de abril de 1995, y en
cumplimiento de lo dispuesto en los numerales 2o. del artículo 241 y 5o. del
artículo 278 de la Carta Política, procedió a rendir el concepto de
constitucionalidad en el proceso de la referencia, en el cual solicita a la
Corte Constitucional declarar inexequible el artículo 3o. literal d) del
Decreto 1888 de 1989, con fundamento en las razones siguientes:
Que el artículo
demandado, es inexequible porque el Gobierno Nacional desbordó las atribuciones
constitucionales conferidas en la Ley 30 de 1987, artículo 1o. literal j) que
facultó al Presidente de la República para: "modificar el régimen
disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional",
en razón a que el Decreto ley 1888 de 1989 consagró una inhabilidad aplicable
no sólo a quienes deseen ingresar a la Rama Judicial sino también a las
personas que, una vez vinculadas al servicio, se encuentran incursas en dicha
causal, que consiste en la prohibición de designar o desempeñar algún cargo en
dicho sector, a quien haya sido condenado por la comisión de un delito doloso.
- Sostiene el
señor Procurador que por encontrarse frente a una de la inhabilidades
enunciadas en el artículo 3o. del Decreto 1888 de 1989, la Corte Constitucional
debe acoger el fallo C-546 de 1993, mediante el cual se declaró que el
Presidente de la República se extralimitó y desbordó el límite material de las
atribuciones dadas por la Ley 30 de 1987, cuando profirió el Decreto 2281 de
1989 en su artículo 1o., que a su vez modificó el artículo 3o. del Decreto 1888
de 1989, en el sentido de suprimir del artículo citado la parte que dice "u
homicidio culposo...", siendo entonces inexequible la disposición acusada
por exceder el marco señalado por el Congreso de la República en la ley de
facultades.
Estima el Procurador
General de la Nación que la norma debe ser retirada por faltar un elemento esencial
de la competencia.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A. La
Competencia
Esta Corporación es
competente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución
Política, toda vez que el precepto acusado hace parte de un decreto con fuerza
de ley, expedido en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el
Congreso al señor Presidente de la República.
B.
Desbordamiento en las Facultades Extraordinarias
Esta Corporación
judicial ha venido sosteniendo en su doctrina jurisprudencial contenida en las
sentencias C-042 de 1993 y C-546 de 1993, la tesis de que el desbordamiento en
el ejercicio de las facultades extraordinarias por el Presidente acarrea un
vicio de constitucionalidad por falta de competencia, como requisito de
validez de los actos jurídicos.
En efecto, la Corte
consideró en sentencia C-546 de 1993, las siguientes razones jurídicas
aplicables en el caso sub-exámine:
"1. La
competencia, en derecho público, equivale a la capacidad en el derecho privado.
Pero mientras en éste ésa es la regla, en aquél constituye la excepción, pues
los funcionarios sólo pueden hacer aquello para lo que estén expresamente
facultados por el ordenamiento. Es ella un presupuesto esencial de validez de
los actos que el funcionario cumple, como la capacidad es un requisito de
validez de los actos jurídicos de derecho privado.
"...
2. La separación de
las ramas del poder y la órbita restrictiva de competencia, son instituciones
anejas al Estado de Derecho, pues constituyen instrumentos imprescindibles para
el logro de la finalidad inmediata que esa forma de organización política se
propone, a saber: la sujeción al derecho de quienes ejercen el poder. Eso
significa que cada una de las ramas tiene funciones asignadas de acuerdo con el
fin que se le atribuye, y que cada funcionario tiene un ámbito delimitado
dentro del cual debe circunscribir el ejercicio de sus funciones. La actividad
cumplida por fuera de esos ámbitos es ilegítima, es decir, constituye un
supuesto de anulabilidad, pues sólo de esa manera se consigue que cada rama y
cada funcionario despliegue su acción dentro de precisos límites normativos.
3. Las normas que
habilitan a un órgano o a un funcionario para que temporariamente ejerza
funciones que de modo permanente están atribuídas a otro, son de carácter
excepcional y, por tanto, no extendibles más allá de los términos fijados en
las respectivas normas de modo preciso. Al funcionario o al órgano se le
atribuye competencia para que cumpla las funciones que claramente se le indican
y sólo ésas. La extralimitación en el ejercicio de dichas funciones -que desde
el punto de vista formal han podido ejercitarse de manera irreprochable- comporta
falta de competencia y, por ende, ausencia del presupuesto esencial que da, al
funcionario o a la Corporación, legitimidad para acceder a la forma.
".....
6. Si las anteriores
consideraciones son válidas en abstracto, dentro de una teoría general del Estado
de Derecho, con mayor razón lo son en Colombia, donde con tanta frecuencia se
opera el fenómeno de delegación de funciones legislativas en el Presidente de
la República, y, por ende, un volumen tan significativo de la legislación está
constituído por decretos-leyes." (Cfr. Sentencia C-546 de noviembre 25 de
1993. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz).
C. Vigencia de
la Norma Acusada
El literal d) del
artículo 3o. del Decreto 1888 de 1989, materia de acusación, como bien lo anota
el Procurador General de la Nación, fue modificado expresamente por el
artículo 1o. del Decreto 2281 de 1989, disposición ésta que se limitó a
suprimir del mandato primeramente citado, la parte que dice "u homicidio
culposo", quedando su contenido en lo demás, redactado en idéntica forma.
En efecto, dice así
tal mandato:
"Artículo
1o. Modifícanse las
letras c) y d) del artículo 3o. del Decreto 1888 de 1989, las cuales quedarán
así:
"d) Quienes
hayan sido condenados por delito doloso. Esta inhabilidad subsistirá durante
los cinco (5) años posteriores al cumplimento de la respectiva pena".
En consecuencia de
lo anterior, la Corporación debe emitir pronunciamiento de fondo sobre el
articulado.
D) Las
Facultades Extraordinarias
En virtud de que la
norma acusada surge al mundo jurídico como consecuencia de una habilitación
legislativa producto del ejercicio de unas facultades extraordinarias
concedidas al Presidente de la República por el Congreso de la República, la
Corte constitucional procederá en primer término a su estudio, puesto que
entraña un asunto de competencia, ya que ello equivale al ejercicio de las
atribuciones otorgadas. Teniendo en cuenta la doctrina jurisprudencial de la
Corporación, el control de constitucionalidad por este aspecto, se hará al
amparo de la Carta Política de 1886, por ser ésta la vigente al tiempo en que
tales facultades se confirieron.
1.
Temporalidad
El Decreto 1888 de
agosto 23 de 1989 fue expedido al igual que el Decreto 2281 de octubre 7 del
mismo año, por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades
extraordinarias previstas en la Ley 30 de 1987, artículo 1o., y dentro del
término fijado en la misma para ello, el cual era de dos años contados a partir
de la promulgación de la ley, hecho que ocurrió el 9 de octubre de 1987, y
publicado en el Diario Oficial No. 38.077. En consecuencia no hay reparo
constitucional por este aspecto.
2. Materialidad
Las atribuciones
legislativas de que quedaba investido el Presidente de la República fueron
enunciadas por el legislador en el artículo 1o. de la Ley 30 de 1987, en forma
expresa y taxativa, fijando los límites materiales en forma precisa a saber:
"Artículo
1o. Revístase al
Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de dos
años, contados a partir de la promulgación de la presente ley para:
"....
"j. Modificar
el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama
Jurisdiccional".
De conformidad con
el título del decreto 1888 de 1989 que dice "Por el cual se modifica el
régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama
Jurisdiccional", queda demostrado que el fundamento en el que se apoyó el
Gobierno Nacional para expedir tal ordenamiento, no fue otro que el literal j)
del artículo 1o. de la Ley 30 de 1987, antes transcrito, que lo autorizaba
para "Modificar el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados
de la Rama Jurisdiccional", hoy rama judicial.
En este orden de
ideas, se advierte claramente que el literal d) del artículo 3o. del Decreto
1888 de 1989, modificado por el artículo 1o. del Decreto 2281 de 1989,
consagra una inhabilidad, aplicable no sólo a quienes deseen ingresar a la rama
judicial, sino también a las personas que una vez vinculadas al servicio, se
encuentren incursos en dicha causal, por haber sido condenados por delitos
dolosos.
Conforme al
diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la expresión
"inhabilidad" tienen entre otras acepciones las siguientes:
"Que por falta de algún resultado o por una tacha o delito, no puede
obtener o servir un cargo, empleo o dignidad", y "defecto o
impedimento para ejercer empleos u oficios". Igualmente la doctrina
jurisprudencial emitida por la Corte Suprema de Justicia, definió la figura
como "aquella circunstancia negativa del individuo, el defecto o
impedimento para ejercer u obtener un empleo o que le resta mérito para ejercer
ciertas funciones en un caso determinado y se traduce en la prohibición legal
para desempeñarlo independientemente de otros". (Sentencia junio 9 de
1988. Dr. Fabio Morón Díaz).
En el mismo orden de
ideas, esta Corporación, mediante sentencia C-546 de 1993, manifestó:
"Las
inhabilidades, entonces, son aquellas circunstancias creadas por la
Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida o
designada en un cargo público, y en ciertos casos, impiden el ejercicio del
empleo a quienes ya se encuentran vinculados al servicio, y tienen como
objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad e imparcialidad
de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos.
"Así las cosas,
las inhabilidades son de distinta índole, v.gr. generales, es decir, que operan
para toda clase de empleados del sector público; específicas, para una
determinada entidad o rama del poder, limitadas en el tiempo, permanentes,
absolutas, relativas, etc.
"Las
inhabilidades, como las demás calidades, exigencias o requisitos que deben
reunir los candidatos para efectos de su incorporación al servicio del Estado,
en empleos de carrera o de libre nombramiento y remoción, deben estar
consagradas en forma expresa y clara, y pueden hacer parte del estatuto general
que rige la función pública, o de manera específica, del estatuto de carrera, o
de personal de cada entidad, sector o rama del poder público." (Sentencia
C-546 de noviembre 25 de 1993. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz).
Ahora bien, al
examinar la atribución prevista en el artículo 1o. literal j) de la Ley 30 de
1987, el Presidente de la República estaba autorizado para "modificar el
régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama
Jurisdiccional" y si "modificar" es variar, transformar, crear,
innovar o enmendar, lo era únicamente en materia de régimen disciplinario y no
para crear inhabilidades, figura extraña a un régimen disciplinario.
No obstante lo
anterior, esta Corte examinó en su integridad la Ley 30 de 1987, que habilitó
al legislador extraordinario para expedir la norma demandada, sin hallar ningún
fundamento para deducir competencia al Presidente de la República, en el
sentido de regular este régimen de inhabilidades. En consecuencia de lo
anterior, considera esta Corporación que el Gobierno nacional se extralimitó o
desbordó el preciso límite material de las atribuciones dadas, motivo por el
cual el literal d) del artículo 3o. del Decreto 1888 de 1989, modificado por el
artículo 1o. del Decreto 2281 de 1989, será declarado inexequible.
En efecto, si el
legislador ordinario hubiera otorgado facultades para modificar el régimen de
carrera judicial o de personal de la rama Judicial, la norma cuestionada
encajaría dentro de sus imperativos; pero mal puede estatuirse inhabilidades
especiales, por ser extrañas a un régimen disciplinario, como calidades o
exigencias para la elección o nombramiento de empleados y funcionarios de la
rama judicial.
La Corte al respecto
ha considerado en sentencia C-546 de 1993, lo siguiente:
"El régimen
disciplinario, por su parte, está integrado por una serie de disposiciones
legales en las que se consagran no solo la descripción de los deberes y
prohibiciones a que están sujetos los empleados y funcionarios de determinada
entidad o rama del poder público, sino también las faltas en que pueden
incurrir, las sanciones aplicables, el procedimiento para su imposición, los
funcionarios competentes para conocer de ellas, las causales de impedimento y
recusación, términos de prescripción y caducidad, etc.." (Sentencia C-546
de noviembre 25 de 1993. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz).
Siendo entonces
inexequible el literal d) del artículo 3o. del Decreto 1888 de 1989, en la
forma como quedó modificado por el artículo 1o. del Decreto 2281 de 1989, por
exceder el marco señalado por el Congreso de la República en el artículo 1o.
literal j) de la Ley 30 de 1987, no hay lugar a pronunciarse sobre los demás
cargos de la demanda, en razón a que la norma citada fue proferida sin
competencia legislativa.
No obstante lo
anterior, la Corte considera que es necesario advertir que la Ley 190 de 1995
en su artículo 17 modificó el artículo 59A del Código Penal, consagrando una
inhabilidad para el desempeño de funciones públicas, a cuyo tenor se lee
"Inhabilidad para el desempeño de funciones públicas: los servidores
públicos a que se refiere el inciso primero del artículo 123 de la Constitución
Política quedarán inhabilitados para el desempeño de funciones públicas cuando
sean condenados por delitos contra el patrimonio del Estado, sin perjuicio del
derecho de rehabilitación que contempla el Código de Procedimiento Penal y en
concordancia con el inciso final del artículo 28 de la Constitución
Política".
Igualmente es
menester resaltar que la Ley 200 de 1995, por la cual se adopta el Código
Disciplinario Unico, contempló en su Capítulo V, artículo 42, que las
inhabilidades previstas en la Constitución, la ley y los reglamentos
administrativos se entenderán incorporados en este Código, así mismo, el
artículo 43 ibidem, previó, que constituyen inhabilidades para desempeñar
cargos públicos, entre otras, las siguientes:
"1. Haber
sido condenado por delito sancionado con pena privativa de la libertad, excepto
cuando se trate de delitos políticos o culposos salvo que estos últimos hayan
afectado la administración pública.
"2. Hallarse
en interdicción judicial, inhabilitado por una sanción disciplinaria o penal o
suspendido del ejercicio de su profesión o excluído de ésta."
Esta Ley que adopta,
como se ha dicho, el Código Unico Disciplinario, establece su vigencia y
alcance en relación con las disposiciones generales o especiales que regulan
materias disciplinarias, en los siguientes términos:
"Artículo
177. VIGENCIA. Esta Ley regirá cuarenta y cinco (45) días después de sus
sanción, será aplicada por la Procuraduría General de la Nación, por los
Personeros, por las Administraciones Central y Descentralizada territorialmente
y por servicios y por todos los servidores públicos que tengan competencia
disciplinaria se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción alguna
y deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias
disciplinarias a nivel Nacional, Departamental, Distrital o Municipal, o que le
sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este Código.
"Las normas
referidas a los aspectos disciplinarios previstas en la Ley 190 de 1995 tienen
plena vigencia."
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución Nacional,
R E S U E L V E :
Por exceder el marco
fijado por el legislador ordinario en el artículo 1o. de la Ley 30 de 1987,
Declárese INEXEQUIBLE el literal d) del artículo 3o. del Decreto 1888 de 1989,
y el artículo 1o. del Decreto 2281 de 1989, en la parte que textualmente reza:
"Quienes hayan
sido condenados por delito doloso. Esta inhabilidad subsistirá durante los (5)
años posteriores al cumplimiento o extinción de la respectiva pena".
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria |
755 | C-367-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-367/95
INCONSTITUCIONALIDAD
DE UNA NORMA-Fundamento
para declararla
Al examen de la
Corte escapa cualquier elemento de juicio referente al modo como los llamados a
cumplir la norma le den en efecto aplicación y, desde luego, tampoco le
corresponde verificar la constitucionalidad de hipótesis que no surgen de la
disposición acusada, ni de extensiones o interpretaciones llevadas por analogía
a campos diferentes del que a ella misma corresponde. La inconstitucionalidad,
que significa oposición entre una norma y la Carta Política, no puede ser
declarada sino por transgresiones del orden superior emanadas del precepto
examinado.
PRINCIPIO DE
AUTONOMIA DE LA VOLUNTAD PRIVADA
Dentro de un
sistema jurídico que, como el nuestro, reconoce -aunque no con carácter
absoluto- la autonomía de la voluntad privada, es lo normal que los particulares
sometan los efectos de sus actos jurídicos a las cláusulas emanadas del mutuo
acuerdo entre ellos, siempre que no contraríen disposiciones imperativas de la
ley, comúnmente conocidas como normas de orden público.
DERECHOS DE LOS
PENSIONADOS AL PAGO OPORTUNO/ESTADO SOCIAL DE DERECHO
Los pensionados,
que al fin y al cabo gozan de especial protección en cuanto su situación
jurídica tiene por base el trabajo, son titulares de un derecho de rango
constitucional a recibir puntualmente las mesadas que les corresponden y a que
el valor de éstas se actualice periódicamente según el ritmo del aumento en el
costo de la vida, teniendo en cuenta que todo pago efectuado en Colombia, al
menos en las circunstancias actuales, debe adaptarse a las exigencias propias
de una economía inflacionaria. Ello es consustancial al Estado Social de
Derecho, que se ha instituído como característica sobresaliente de la
organización política y como objetivo prioritario del orden jurídico fundado en
la Constitución, por lo cual no cabe duda de la responsabilidad en que incurren
los funcionarios y entidades que desatienden tan perentorios mandatos.
PENSION DE
JUBILACION-Intereses
moratorios
No puede
concebirse, entonces, a la luz de los actuales principios y preceptos
superiores, la posibilidad de que las pensiones pagadas de manera tardía no
generen interés moratorio alguno, con el natural deterioro de los ingresos de
los pensionados en términos reales, o que el interés aplicable en tales eventos
pueda ser tan irrisorio como el contemplado en el artículo demandado, que, se
repite, únicamente rige, de manera subsidiaria, relaciones de carácter civil
entre particulares.
DOCTRINA
CONSTITUCIONAL OBLIGATORIA
Las obligaciones
de pagar oportunamente las pensiones y de asumir, en caso de no hacerlo, unos
intereses de mora que consulten la real situación de la economía se derivan
directamente de la Constitución y deben cumplirse automáticamente por los entes
responsables, sin necesidad de requerimiento judicial, aunque hay lugar a obtener
el pago coercitivamente si se da la renuencia del obligado. En tales eventos,
la jurisdicción correspondiente habrá de tener en cuenta, a falta de norma
exactamente aplicable, la doctrina constitucional, plasmada en la presente y en
otras providencias de esta Corte, que fija el alcance del artículo 53 de la
Carta Política en la parte concerniente a pensiones legales, en concordancia
con el 25 Ibídem, que contempla protección especial para el trabajo.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-835
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1617 del Código Civil.
Actor: AUGUSTO
CONTI
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del 16 de agosto de mil
novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano AUGUSTO
CONTI, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 40 de la Constitución
Política, ha presentado ante la Corte una demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 1617 del Código Civil.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
La norma acusada
dice:
"Ley 57 de
1887, artículo 1º.-
Regirán en la República, noventa días después de la publicación de esta ley,
con las adiciones y reformas de que ella trata, los códigos siguientes:
(...)
El Civil de la
nación, sancionado el 26 de mayo de 1873.
(...)
CODIGO CIVIL
(...)
LIBRO CUARTO
DE LAS OBLIGACIONES EN GENERAL Y DE LOS
CONTRATOS
(...)
TITULO XII
DEL EFECTO DE LAS OBLIGACIONES
(...)
ARTICULO 1617- Si la obligación es de pagar una cantidad
de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas
siguientes:
1. Se siguen
debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al
legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario;
quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen
el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.
El interés legal se
fija en seis por ciento anual.
2. El acreedor no
tiene necesidad de justificar perjuicios cuando sólo cobra intereses; basta el
hecho del retardo.
3. Los intereses
atrasados no producen interés.
4. La regla anterior
se aplica a toda especie de rentas, cánones y pensiones periódicas".
III. LA DEMANDA
Considera el actor
que la transcrita norma vulnera el Preámbulo y los artículos 5º, 13 y 53 de la
Constitución Política.
Los argumentos del
actor se dirigen básicamente a atacar en su integridad el artículo 1617 del
Código Civil, el cual solicita declarar inexequible. Sin embargo, la demanda
formula tres peticiones subsidiarias en el evento de que la Corte desestime la
pretensión principal. La primera de ellas consiste en declarar la
inexequibilidad de la norma respecto de los numerales 1), en su integridad, y
4), en lo que se refiere a la expresión "...y pensiones periódicas";
la segunda, si la Corte no accede a lo anterior, está dirigida a que se declare
únicamente la inconstitucionalidad parcial del numeral 4) en lo que hace a la
frase "...y pensiones periódicas"; por último, la tercera petición
subsididaria la hace consistir en declarar contraria a la Constitución la
totalidad del artículo 1617 del Código Civil, tan sólo en cuanto aplicable para
tasar los intereses moratorios del pensionado que no recibe sus mesadas
oportunamente.
Para el actor, la
mora en el pago de las pensiones, además de originar la cancelación de los
correspondientes intereses, debe también generar el pago de la corrección
monetaria.
Señala que, aunque
el legislador estableció el reajuste periódico de las pensiones para que
guardaran relación con el costo de la vida, no puede pensarse que mediante este
mecanismo se compensa el perjuicio causado por el retardo en el pago de las pensiones
porque, de un lado, en estos eventos la consecuencia indexatoria no proviene de
la voluntad del legislador sino del incumplimiento del deudor; y de otro lado,
porque el reajuste legal de las pensiones fue concebido para las jubilaciones
oportunamente canceladas por el Estado.
Observa el actor que
"el no reconocimiento de la corrección monetaria en los créditos
pensionales implica la aceptación de que existen derechos laborales cuya
satisfacción inoportuna no genera ninguna consecuencia indemnizatoria en
presencia de otros que sí la causan, lo cual envuelve una discriminación de
juicio desautorizada por las leyes de hermenéutica".
Posteriormente
cuestiona la aplicación que se viene haciendo del artículo acusado a los
juicios ejecutivos laborales.
El demandante señala
que, si se interpreta correctamente la norma acusada, se concluye que ella
regula la indemnización de perjuicios moratorios a través de cuatro reglas:
"la fijación del interés legal se integra a la primera regla y no a
la cuarta, que simplemente se limita a prohibir el anatocismo cuando se trata
de rentas, cánones y pensiones periódicas". En estas condiciones
-continúa- no se ve cómo pueda decirse que "la regla anterior",
a la que se refiere la cuarta previsión, subsuma la aplicación de los intereses
del seis por ciento anual. Opina que "hasta un neófito entendería que la cuarta
regla del artículo transcrito lo que hace es reiterar la prohibición que
expresa la tercera para aquellas obligaciones que se cubren por
instalamentos, pero no imponer que la mora en el pago de rentas, cánones y
pensiones periódicas queda sancionada con la tasa de interés prevista por la
primera regla de las que lo integran".
Al sustentar la
violación de la preceptiva superior, argumenta que, en cuanto se refiere al
artículo 53 constitucional, al no reconocerse la corrección monetaria de los
créditos de los jubilados, se propicia el incumplimiento en el pago de las
pensiones, al no existir sanciones para ello. Ilustra la anterior afirmación
con algunos ejemplos.
Refiriéndose al
artículo 13 de la Carta, considera que se ve afectado con la vigencia de la
norma atacada, porque en mejor situación económica se encuentra el pensionado a
quien el Estado le paga oportunamente su pensión, que aquel a quien no le
cancela en su momento sus mesadas pensionales.
Aduce el
desconocimiento de los principios superiores consignados en el Preámbulo de la
Constitución, en particular el de la justicia, por cuanto si se admite que en
este concepto están comprendidas las ideas de compensación y conmutatividad,
con las cuales se evita la presencia del desequilibrio en las relaciones que se
dan dentro de la economía, no es equitativo que al jubilado a quien el Estado
tardía y coactivamente le paga su pensión, sólo se le reconozca como compensación
por el perjuicio sufrido un interés del 6% anual.
Así mismo considera
transgredido el artículo 53 en cuanto éste señala el principio de la aplicación
de la norma más favorable al trabajador, así como el principio en cuya virtud
debe prevalecer la realidad.
Finalmente considera
que el artículo 1617 del Código Civil va en contra del principio de la buena
fe, porque no es admisible que los entes obligados al pago de las pensiones se
abstengan de cumplir con su deber aduciendo la inexistencia de recursos
económicos, con mayor razón cuando de lo que se trata es de devolverle al
trabajador cesante los aportes efectuados durante muchos años de actividad
laboral. Por eso, el incumplimiento en el pago de las pensiones se torna en un
hecho dañino castigado indebidamente con la sanción moratoria prevista en la
norma acusada.
IV. DEFENSA DE
LAS NORMAS ACUSADAS
El auto mediante el
cual se admitió la demanda se fijó en lista el veintitrés (23) de febrero del
año en curso para que cualquier ciudadano defendiera o impugnara la norma
acusada.
El día ocho (8) de
marzo, vencido el término, la Secretaría General de la Corporación informó que
no se había recibido ningún escrito.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
A juicio del
Procurador General de la Nación, quien emitió el dictamen de rigor, la norma
acusada no vulnera precepto alguno de la Constitución Política, por lo que
solicita a esta Corporación que declare su exequiblidad.
Considera el Jefe
del Ministerio Público que el artículo 1617 del Código Civil es una regla
perteneciente al Título XII sobre "Efectos de las obligaciones", que
hace parte del libro cuarto del Código en mención.
Para el Ministerio
Público, se trata de una forma supletoria de la voluntad, en cuanto el interés
legal del 6% anual por mora sólo se aplica cuando los contratantes no han
pactado un interés moratorio convencional, o uno remuneratorio por encima del
legal, y la ley no ha autorizado para el caso concreto el cobro de intereses
corrientes.
Dentro de su examen,
hace un análisis jurisprudencial de la norma y concluye que las previsiones del
precepto acusado se aplican en principio también a toda especie de rentas,
cánones y pensiones periódicas y que no existe norma laboral que regule la
indexación para el caso de las pensiones.
Afirma que "es
evidente que la obligatoriedad de aplicación de las preceptivas del artículo
acusado a las pensiones de jubilación no se compadece con las actuales
preceptivas de la Carta que tutelan a los pensionados, según los alcances que
la misma Corte Constitucional ha señalado. Sin embargo, ello no quiere decir
que el artículo 1617 sea inconstitucional en sus mandatos por cuanto la
violación de las garantías deviene no del texto mismo de la norma sino de la
falta de previsión del legislador al no considerar el índice
inflacionario", tema que, en su criterio, era desconocido en el país en el
siglo pasado, cuando se expidió la disposición acusada.
Finalmente,
basándose en conceptos doctrinarios y jurisprudenciales, tanto de la Corte
Suprema de Justicia como de esta Corporación, aconseja que, al declarar
exequible la norma acusada, la Corte admita que en los procesos ejecutivos
laborales, además de la sanción moratoria, se le debe reconocer la indexación
de los créditos a los pensionados, en el entendido de que las pensiones
traducen un "derecho vital".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad del artículo
1617 del Código Civil, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4º, de la Constitución, pues las normas que integran ese estatuto
fueron adoptadas mediante una ley de la República, la 57 de 1887.
La oposición
entre la norma y la Carta Política, supuesto necesario de la inexequibilidad
Se ha solicitado a
la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 1617 del Código Civil, con
base en argumentos que recaen sobre factores ajenos a su contenido.
En efecto, se
pretende la inconstitucionalidad del precepto acusado en cuanto incide, según
el actor, en la manera como se pagan las mesadas pensionales respecto de las
cuales las entidades públicas obligadas han incurrido en mora.
Según se verá más
adelante, el objeto de la disposición no es el de regir las consecuencias del
retardo en la cancelación de las pensiones de jubilación sino el de suplir la
voluntad de las partes en lo referente al pacto de intereses, fijando el monto
del interés legal.
Como lo ha hecho en
oportunidades anteriores, debe la Corte advertir que su función de control, en
los términos del artículo 241 de la Constitución, implica el juzgamiento de las
normas que, en los distintos casos allí contemplados, son sometidas a su
análisis, consideradas en sí mismas, es decir, cotejadas con los principios y
preceptos constitucionales a partir de su contenido (examen material) o del
trámite seguido para su expedición (examen formal).
Al examen de la
Corte escapa cualquier elemento de juicio referente al modo como los llamados a
cumplir la norma le den en efecto aplicación y, desde luego, tampoco le
corresponde verificar la constitucionalidad de hipótesis que no surgen de la
disposición acusada, ni de extensiones o interpretaciones llevadas por analogía
a campos diferentes del que a ella misma corresponde.
En otros términos,
la inconstitucionalidad, que significa oposición entre una norma y la
Carta Política, no puede ser declarada sino por transgresiones del orden
superior emanadas del precepto examinado. Si, estudiado éste, se encuentra su
conformidad con los mandatos fundamentales, falta el supuesto esencial que
permitiría a la Corte retirarlo del ordenamiento jurídico, pues precisamente ha
encontrado que se aviene a él.
Que las circunstancias
económicas o sociales en medio de las cuales debe aplicarse el precepto cambien
radicalmente hasta llevarlo a la obsolescencia, o que las autoridades públicas
o los particulares, a falta de normas específicas que regulen determinadas
situaciones, se funden en su contenido para adoptar decisiones que puedan ser
consideradas injustas o inequitativas, son aspectos que no inciden en el examen
constitucional de la norma mirada objetivamente. Tales elementos pueden dar
lugar a decisiones judiciales proferidas en procesos concretos, o provocar la
actuación del legislador para poner en vigencia normas actualizadas o que
regulen eventos antes no contemplados o extraños a la norma que se considera,
pero no se pueden erigir en motivos válidos para deducir la inconstitucionalidad
de ella.
La función supletoria del legislador en materia
contractual
La disposición
acusada, que podría tildarse quizá de inconveniente o de ajena a la realidad
que hoy ofrece la progresiva pérdida del poder adquisitivo de la moneda en una economía
inflacionaria, no por ello resulta inconstitucional.
El legislador tiene
entre sus funciones la de prever, hasta donde sea posible en el marco de la
generalidad que caracteriza su obra, la solución de los conflictos que
eventualmente puedan surgir entre los asociados.
En el campo de las
relaciones jurídicas que se traban entre los particulares, tiene especial
importancia la consagración de las normas legales que hayan de regularlas en
procura de la justicia y la seguridad jurídica.
Dentro de un sistema
jurídico que, como el nuestro, reconoce -aunque no con carácter absoluto- la
autonomía de la voluntad privada, es lo normal que los particulares sometan los
efectos de sus actos jurídicos a las cláusulas emanadas del mutuo acuerdo entre
ellos, siempre que no contraríen disposiciones imperativas de la ley,
comúnmente conocidas como normas de orden público.
Hay, pues, en
materia contractual dos ámbitos bien diferenciados, respecto de cada uno de los
cuales la función del legislador varía sustancialmente: el que corresponde
regular al Estado mediante preceptos de obligatorio e ineludible cumplimiento,
en el cual no cabe la libre decisión ni el convenio entre las partes, aunque
estén de acuerdo, por cuanto no es el suyo el único interés comprometido o en
juego sino que está de por medio el interés público, o en razón de la necesidad
de proteger a uno de los contratantes que el ordenamiento jurídico presume más
débil que el otro; y el que, por repercutir tan sólo en el interés de los
contratantes sin afectar el de la colectividad y siendo claro el equilibrio
entre ellos, corresponde a su libertad y dominio, como dueños de las decisiones
que estimen más adecuadas y oportunas en busca de sus respectivas
conveniencias.
En el último terreno
enunciado, es tarea del legislador la de proveer la norma aplicable cuando se
dá el silencio de los contratantes, disponiendo así, en subsidio de la voluntad
de éstos, las consecuencias de ciertas situaciones jurídicas.
Tal es el caso de la
norma demandada, que no tiene sentido ni aplicación sino sobre el supuesto de
que, habiendo incurrido el deudor en mora de pagar una suma de dinero, las
partes no han pactado el monto en el cual debe ser indemnizado el acreedor por
los perjuicios que dicha mora le causa, por lo cual el legislador se ha visto
precisado a consagrar, como regla supletiva, la que fija los intereses legales,
determinando su porcentaje en un cierto período (seis por ciento anual), a
falta de los intereses convencionales.
El precepto
corresponde, entonces, a una función legislativa consistente en precaver los
conflictos, disponiendo con antelación y por vía general y supletoria una forma
de solucionarlos, con el fín de asegurar a los asociados la necesaria certidumbre
sobre el Derecho que rige sus relaciones.
La Corte
Constitucional no encuentra quebrantada ninguna norma de la Carta Política con
motivo de la aludida previsión, por lo cual no accederá a las pretensiones del
demandante.
Tampoco aparece
violada la preceptiva fundamental por haberse consagrado que el acreedor no
tiene necesidad de justificar perjuicios cuando sólo cobra intereses, pues el
legislador entiende que, en ejercicio de su libertad contractual y de manera
previa, las partes que los han pactado acordaron tasar la manera como el
acreedor sería resarcido en el evento de la mora.
Tal disposición se
limita a desarrollar el principio de la autonomía de la voluntad privada en
aquellas materias de las cuales pueden disponer los contratantes libremente, y
de ninguna manera se opone a los mandatos constitucionales.
La regla tercera del
artículo impugnado, a cuyo tenor los intereses atrasados no producen interés,
corresponde a la prohibición legal del anatocismo, forma de liquidar y cobrar
los réditos que rompe el equilibrio entre los contratantes y que da lugar a un
enriquecimiento injustificado del acreedor, en cuanto -según lo arriba
expuesto- los perjuicios que pueda sufrir por la mora le son resarcidos por el
pago de los intereses.
Se trata de una
medida de orden público, obligatoria para los contratantes, en defensa del
deudor, para evitar que sea víctima de una exacción, entendida como "cobro
injusto y violento", en los términos del Diccionario de la Real Academia
Española de la Lengua.
El numeral 4º del
artículo atacado consagra, a título de ejemplo, varias clases de pagos a las
que se aplica la prohibición del anatocismo, con lo cual en nada se vulnera la
Constitución.
El demandante ha
creído encontrar en dicha regla la vulneración de los mandatos constitucionales
en torno al pago oportuno y actualizado de las pensiones de jubilación.
Inaplicabilidad del artículo acusado al pago de
pensiones
La Corte estima, sin
embargo, que siendo cierta la afirmación de que las entidades de seguridad social
están obligadas a indemnizar a los pensionados por la cancelación tardía de las
mesadas que les adeudan, pues, al tenor del artículo 53 de la Carta, "el
Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las
pensiones legales", el logro de esta meta no depende de la
inconstitucionalidad de la norma acusada, por la sencilla razón de que ésta
tiene por objeto específico la regulación de relaciones contractuales en cuanto
al pago de sumas de dinero, pero en modo alguno el régimen aplicable a los
réditos que pueda ocasionar la demora estatal en cumplir las obligaciones
pensionales.
El actor ha
planteado una inconstitucionalidad de la norma demandada en cuanto se la
relaciona y se la aplica al pago de las pensiones legales -en sus diferentes
modalidades- debidas por causa o con ocasión de relaciones laborales.
Aunque la Corte, por
las razones dichas, no acepta la aludida referencia como razón suficiente para
deducir que el precepto bajo examen se oponga a la Constitución Política, debe
señalar, sin lugar a equívocos, que el artículo 1617 del Código Civil no es
aplicable, ni siquiera por analogía, para definir cuál es el monto de los
intereses moratorios que están obligadas a pagar las entidades responsables del
cubrimiento de pensiones en materia laboral cuando no las cancelan
oportunamente a sus beneficiarios.
Los pensionados, que
al fin y al cabo gozan de especial protección en cuanto su situación jurídica
tiene por base el trabajo (artículo 25 C.P.), son titulares de un derecho de
rango constitucional (artículo 53 C.P.) a recibir puntualmente las mesadas que
les corresponden y a que el valor de éstas se actualice periódicamente según el
ritmo del aumento en el costo de la vida, teniendo en cuenta que todo pago
efectuado en Colombia, al menos en las circunstancias actuales, debe adaptarse
a las exigencias propias de una economía inflacionaria. Ello es consustancial
al Estado Social de Derecho, que se ha instituído como característica
sobresaliente de la organización política y como objetivo prioritario del orden
jurídico fundado en la Constitución, por lo cual no cabe duda de la
responsabilidad en que incurren los funcionarios y entidades que desatienden
tan perentorios mandatos.
No puede concebirse,
entonces, a la luz de los actuales principios y preceptos superiores, la
posibilidad de que las pensiones pagadas de manera tardía no generen interés
moratorio alguno, con el natural deterioro de los ingresos de los pensionados
en términos reales, o que el interés aplicable en tales eventos pueda ser tan
irrisorio como el contemplado en el artículo demandado, que, se repite,
únicamente rige, de manera subsidiaria, relaciones de carácter civil entre
particulares.
Además, ninguna
razón justificaría que los pensionados, casi en su mayoría personas de la
tercera edad cuyo único ingreso es generalmente la pensión, tuvieran que
soportar, sin ser adecuadamente resarcidos, los perjuicios causados por la mora
y adicionalmente la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el
incumplimiento de las entidades correspondientes.
Desde luego, las
obligaciones de pagar oportunamente las pensiones y de asumir, en caso de no
hacerlo, unos intereses de mora que consulten la real situación de la economía
se derivan directamente de la Constitución y deben cumplirse automáticamente
por los entes responsables, sin necesidad de requerimiento judicial, aunque hay
lugar a obtener el pago coercitivamente si se da la renuencia del obligado. En
tales eventos, la jurisdicción correspondiente habrá de tener en cuenta, a
falta de norma exactamente aplicable, la doctrina constitucional, plasmada en
la presente y en otras providencias de esta Corte, que fija el alcance del
artículo 53 de la Carta Política en la parte concerniente a pensiones legales,
en concordancia con el 25 Ibídem, que contempla protección especial para
el trabajo.
Esa doctrina
constitucional deberá cumplir, en cada proceso concreto, la función prevista
por el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, declarado exequible por la Corte
(Cfr. Sala Plena. Sentencia C-083 del 1 de marzo de 1995. M.P.: Dr. Carlos
Gaviria Díaz).
DECISIÓN
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE,
en los términos de esta Sentencia, el artículo 1617 del Código Civil.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
756 | C-373-95
Sentencia No
Sentencia
C-373/95
INHABILIDADES POR
PARENTESCO
Las normas
acusadas, en realidad, se limitaron a extender la inhabilidad establecida por
la Constitución para los congresistas, a los alcaldes y concejales. Si bien los
cargos son diferentes, todos poseen la nota común de la elección popular, que
para los efectos de la inhabilidad es la relevante.
INHABILIDADES-Finalidad
El régimen de
inhabilidades al cual se sujeta el acceso al ejercicio del poder político,
persigue el respeto y prevalencia de los intereses generales, la igualdad, la
moralidad y la imparcialidad, que se verían comprometidos si se dejaran de
consagrar determinadas y específicas causales de inelegibilidad, como la que es
materia de análisis. No cabe duda que la formulación legal de las mencionadas
inhabilidades, en este caso, busca garantizar que en los escenarios electorales
municipales, prevalezcan los indicados principios, indispensables para
construir una genuina democracia. Seguramente en esta idea se fundamenta el
precepto constitucional que ordena que el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los diputados “no podrá ser menos estricto que el
señalado para los congresistas en lo que corresponda”. Militando esta misma
razón, no se ve por qué el legislador no pueda llevar adelante el ideario del
Constituyente y establecer, para los concejales y alcaldes, una inhabilidad que
se aplica a los congresistas y diputados, máxime si en su caso persiste el
mismo motivo que la origina. Se trata, en últimas, de atender una exigencia de
coherencia y armonía en el nivel normativo en modo alguno ajena al
legislador.
INHABILIDADES-Regulación por ley ordinaria/INCOMPATIBILIDADES-Regulación
por ley ordinaria
De conformidad
con lo dispuesto en los artículos 150-23, 293 y 312 del Estatuto Superior,
compete al legislador establecer las inhabilidades e incompatibilidades
aplicables a los concejales y alcaldes municipales, labor que debe realizarse
mediante ley ordinaria. Sin embargo, hay quienes sostienen que dicho asunto
pertenece a las materias que han de regularse por medio de ley estatutaria,
criterio que no comparte esta Corporación.
LEY ESTATUTARIA-Alcance/LEY ESTATUTARIA-Derechos
Fundamentales
La Corte
Constitucional en forma unánime y reiterada ha venido haciendo una
interpretación restrictiva en relación con los asuntos atinentes a los derechos
fundamentales que deben ser regulados mediante ley estatutaria, llegando a la
conclusión de que en ella deberán incluirse únicamente aquellos aspectos que se
relacionan con el ámbito intangible del derecho fundamental respectivo, esto
es, su núcleo esencial.
DERECHO AL
SUFRAGIO PASIVO/NEPOTISMO-Rechazo
La norma
demandada no está restringiendo el derecho al sufragio pasivo, de modo
permanente, a una persona o a una categoría de personas: sólo está señalando
condiciones bajo las cuales, en un caso determinado, no puede alguien ser
beneficiario de ese derecho y sólo mientras tales condiciones subsistan. En
consecuencia, no puede considerarse que la norma en cuestión afecte el núcleo
del derecho político ni altere, de modo permanente, el ejercicio de las
funciones electorales. Una y otra circunstancia habilitan al legislador
ordinario para establecer la inhabilidad, cuya constitucionalidad está
ampliamente justificada en la medida en que una normatividad de estirpe
democrática tiene que ser renuente a cualquier asomo de nepotismo.
REF: Expediente
No. D-756
Actor: Javier
Faciolince Camargo
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 7° del artículo 43 y el numeral 9° del
artículo 95 de la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.
Magistrado
Ponente:
Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veinticuatro (24) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Aprobada por acta
No. 34
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
constitucionalidad del numeral 7° del artículo 43 y del numeral 9 del artículo
95 de la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar
la organización y el funcionamiento de los municipios”.
Anotación previa.
Este proyecto fue
presentado originalmente a la Sala Plena por el Magistrado Eduardo Cifuentes
Muñoz, y una vez considerado se aprobó parcialmente, en consecuencia, hasta el
punto 6 de los fundamentos jurídicos de la sentencia, su autoría le pertenece.
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
LEY 136 DE 1994
(junio 2)
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
(...)
ARTICULO 43.
INHABILIDADES: No podrá ser concejal:
(...)
7.- Quien
esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro
del tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil y se
inscriba por el mismo partido o movimiento político para la elección de cargos
o de miembros de corporaciones públicas que deba realizarse en la misma fecha.
(...)
ARTICULO 95.
INHABILIDADES: No podrá ser elegido y designado alcalde quien:
(...)
9.- Quien
esté vinculado por matrimonio, unión permanente o parentesco dentro del tercer
grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con personas que
se hubieren inscrito por el mismo partido o movimiento político para la
elección de miembros al Concejo Municipal respectivo.
II. ANTECEDENTES
Cargo: violación
de los artículos 13, 16 y 40-1 de la C.P.
Sustentación
1. El origen
familiar no puede erigirse en factor de discriminación. La inhabilidad que las
normas legales consagran, coarta la vocación de servicio público que pueda
tener una persona y que no debería frustrarse por la mera circunstancia de su
parentesco con alguno de los candidatos del mismo partido o movimiento, máxime
si en su caso concurren méritos para aspirar a ocupar el cargo, y, de otro
lado, la inscripción de los parientes - no cabe descartar este propósito -,
puede tener como objetivo directo el de clausurar posibilidades de juego
político. Del anterior aserto se desprende la vulneración de las normas
constitucionales citadas.
Defensa de las
normas demandadas hecha por el Ministro de Gobierno
2. En la Carta se
encuentran las bases del régimen de inhabilidades. De una parte, el artículo
299 de la C.P., refiriéndose a los diputados, señala que sus
incompatibilidades e inhabilidades, en lo que corresponda, no podrán ser menos
estrictas que las señaladas para los congresistas. De otra parte, el artículo
179-6, establece una inhabilidad idéntica aplicable a los congresistas: “No
podrán ser congresistas : 6. Quienes estén vinculados entre sí por matrimonio,
o unión permanente, o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad,
segundo de afinidad, o primero civil, y se inscriban por el mismo partido,
movimiento o grupo para elección de cargos, o de miembros de corporaciones
públicas que deban realizarse en la misma fecha”.
Concepto del
Viceprocurador.
3. Es perfectamente
razonable la competencia del legislador para determinar el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos de los entes
territoriales de elección popular. Las normas acusadas se justifican y
explican ante la necesidad de tutelar los derechos colectivos, poner término a
la indebida acumulación de cargos y a las prácticas nepóticas. En
consecuencia, solicita declarar la exequibilidad de las normas acusadas.
III. FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para decidir sobre la presente demanda de
inexequibilidad ( C.P. art. 241-4 ).
Problema
planteado
2. La Corte debe
establecer si la ley ordinaria puede consagrar para la elección de concejales y
de alcaldes una inhabilidad basada en la existencia de una relación cercana de
parentesco, en el primer caso, con la persona inscrita por el mismo partido o
movimiento político para la elección de cargos o de miembros de corporaciones
públicas que deba realizarse en la misma fecha y, en el segundo, con personas
que se hubieren inscrito por el mismo partido o movimiento para la elección de
miembros al concejo municipal respectivo.
En tanto que el
demandante ataca la razonabilidad del hecho constitutivo de las inhabilidades
cuestionadas, el Ministro de Gobierno y el Procurador General de la Nación
advierten que las mismas tienen su razón de ser en la propia Constitución.
En primer término,
se analizará lo relativo al fundamento de las inhabilidades objeto de la
demanda de inconstitucionalidad. Posteriormente, se determinará si las mismas
podían fijarse a través de una ley ordinaria.
Razonabilidad de
las inhabilidades basadas en el parentesco
3. La regla general
que adopta la Constitución en materia de cargos electivos es la de que todo
ciudadano puede elegir y ser elegido ( C.P. art. 401 ). Sin embargo, la
condición de ciudadano si bien indispensable no es siempre suficiente para
acceder a determinados cargos de elección popular. En efecto, la Constitución y
la ley establecen los requisitos y méritos de distinto orden que deben cumplir
los aspirantes y, al mismo tiempo, señalan hechos y circunstancias que, en
ocasiones, impiden la elegibilidad de las personas respecto de las cuales se
predican. Dado que tanto los requisitos como las restricciones, implican un
menor ámbito para el ejercicio de los derechos políticos - para lo cual la
ciudadanía debe de conservar su carácter de título único y suficiente como
regla de principio -, su interpretación necesariamente ha de ser estricta y
ceñida rigurosamente al texto legal que los define.
El Congreso no
dispone de una facultad irrestricta e incondicionada para elevar a inhabilidad
electoral cualquier hecho o condición al que estime conveniente dar ese
tratamiento. Los derechos de participación política, configurados por la Carta,
excepcionalmente pueden ser limitados y, a su turno, las restricciones
válidamente introducidas por el Legislador, esto es, teniendo competencia para
el efecto, deberán interpretarse de manera que, en lo posible, se privilegie su
ejercicio.
La tarea legislativa
de fijación de inhabilidades, cuando la Constitución la autoriza, no puede
violar los derechos de igualdad y de participación política y, por ende, pierde
todo asidero si se traduce en preceptos excesivos, innecesarios e irrazonables.
La doctrina de la Corte es constante sobre este punto :
“Se reitera que
aunque la Carta faculta al Legislador para supeditar el ejercicio de funciones
y cargos públicos a condiciones y requisitos, para esta Corte cualquier
limitación a los derechos consagrados en los artículos 13 y 40-7 Superiores
debe consultar los valores, principios y derechos de la Carta, so pena de
profundizar la desigualdad social mediante la negación del núcleo esencial de
tales derechos, los cuales tienen además incidencia en el ejercicio del derecho
al trabajo. La exigencia de requisitos o condiciones excesivas, innecesarias o
irrazonables para aspirar a ejercer un cargo o función pública, violaría el
contenido esencial de los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a
escoger y ejercer profesión u oficio y a participar efectivamente en el
ejercicio del poder político”[1].
Justamente, la tacha
que el demandante endilga a las normas examinadas, es la de ser excesivas e
irrazonables. La Corte, en consecuencia, estudiará si el hecho del parentesco
familiar del aspirante a un cargo electivo con personas inscritas por el mismo
partido o movimiento en relación con otros cargos de elección popular, como
causal de inhabilidad, carece o no de razonabilidad.
4. La razonabilidad
de un criterio o distinción puede contrastarse a la luz de la Constitución
cuando ella misma lo ha utilizado. En estos casos, es legítimo y obligado
observar la pauta o valoración, positiva o negativa, que se deriva de la
Constitución. Es evidente que la apelación que el Legislador haga a un
criterio estigmatizado por la Constitución, puede significar la inexequibilidad
de la norma legal, de la misma manera que abona su exequibilidad el empleo de
un criterio prohijado por aquélla en una situación semejante.
El artículo 179-6 de
la C.P., reza: “No podrán ser congresistas: 6. Quienes estén vinculados entre
sí por matrimonio, o unión permanente, o parentesco dentro del tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil, y se inscriban por el
mismo partido, movimiento o grupo para elección de cargos, o de miembros de corporaciones
públicas que deban realizarse en la misma fecha”. Las normas acusadas, en
realidad, se limitaron a extender la inhabilidad establecida por la
Constitución para los congresistas, a los alcaldes y concejales. Si bien los
cargos son diferentes, todos poseen la nota común de la elección popular, que
para los efectos de la inhabilidad es la relevante, pues como lo recuerda el
Ministro de Gobierno, lo que se propuso el Constituyente fue cabalmente evitar
que “se utilice la fuerza electoral de uno para arrastrar a sus parientes más
cercanos y crear dinastías electorales“ ( Gaceta Constitucional No. 79 del 22
de mayo de 1991, p. 16 ).
Las normas acusadas
consagran respecto de los candidatos a concejal y alcalde, una inhabilidad
similar. El nepotismo y las dinastías electorales, condenados por el
Constituyente, no se reducen a las que tienen proyección nacional, pues
resultan igualmente perniciosas para la democracia las que tienen asiento local
y florecen al amparo de la urdimbre de poder que puede emanar de unas pocas
familias.
La extensión de la
inhabilidad concebida por la Constitución para uno de los más importantes
cargos electivos de carácter nacional, a la esfera de los cargos electivos
municipales, puede ser vista como un desarrollo del principio constitucional de
igualdad en el acceso a los cargos públicos. La interdicción a las dinastías
electorales familiares - propósito de las normas -, es una forma de asegurar la
igualdad real y efectiva entre los diferentes aspirantes a ocupar cargos de elección
popular.
5. Desde otro
ángulo, las normas demandadas pretenden establecer una situación de paridad
respecto de las condiciones de ejercicio de la actividad política, sin
desconocer, desde luego, las diferencias que existen entre los distintos cargos
de elección popular. El peligro del nepotismo y del uso de las influencias y
poder familiar, se predican tanto de las elecciones de congresistas como de
concejales y alcaldes municipales. También el perjuicio que se causa a la
democracia por este factor, se extiende a todas las elecciones. No puede, en
este orden de ideas, resultar censurable, que por la vía de la ley se extienda
a los cargos electivos locales, la inhabilidad que la Constitución ha previsto
para los congresistas y que, precisamente, se ha considerado idónea para
enervar el fenómeno que se quiere extirpar.
6. Aparte de
unificar las reglas básicas de la actividad política, no debe olvidarse que el
régimen de inhabilidades al cual se sujeta el acceso al ejercicio del poder
político, persigue el respeto y prevalencia de los intereses generales, la
igualdad, la moralidad y la imparcialidad, que se verían comprometidos si se
dejaran de consagrar determinadas y específicas causales de inelegibilidad,
como la que es materia de análisis. No cabe duda que la formulación legal de
las mencionadas inhabilidades, en este caso, busca garantizar que en los
escenarios electorales municipales, prevalezcan los indicados principios,
indispensables para construir una genuina democracia. Seguramente en esta idea
se fundamenta el precepto constitucional que ordena que el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los diputados “no podrá ser menos
estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda” ( C.P.
art. 299 ). Militando esta misma razón, no se ve por qué el legislador no pueda
llevar adelante el ideario del Constituyente y establecer, para los concejales
y alcaldes, una inhabilidad que se aplica a los congresistas y diputados,
máxime si en su caso persiste el mismo motivo que la origina. Se trata, en
últimas, de atender una exigencia de coherencia y armonía en el nivel normativo
en modo alguno ajena al legislador.
7. Competencia
del legislador ordinario para establecer inhabilidades e incompatibilidades.
De conformidad con
lo dispuesto en los artículos 150-23, 293 y 312 del Estatuto Superior, compete
al legislador establecer las inhabilidades e incompatibilidades aplicables a
los concejales y alcaldes municipales, labor que debe realizarse mediante ley
ordinaria. Sin embargo, hay quienes sostienen que dicho asunto pertenece a las
materias que han de regularse por medio de ley estatutaria, criterio que no
comparte esta Corporación por las razones que se exponen a continuación.
La Corte
Constitucional en forma unánime y reiterada ha venido haciendo una
interpretación restrictiva en relación con los asuntos atinentes a los derechos
fundamentales que deben ser regulados mediante ley estatutaria, llegando a la
conclusión de que en ella deberán incluirse únicamente aquellos aspectos que se
relacionan con el ámbito intangible del derecho fundamental respectivo, esto
es, su núcleo esencial. (Ver, entre otras, sents. C-13/93, C-088/94, C-311/94,
C-313/94, C-408/94, C-425/94)
En la sentencia
C-145 de 1994 la Corte se refirió a otra de las materias que debe ser regulada
por medio de ley estatutaria, concretamente al tema de las funciones
electorales, haciendo una interpretación diferente de la sustentada en relación
con los derechos fundamentales, pues consideró que en este caso la normatividad
debe ser más amplia ya que "debe regular no sólo los elementos esenciales
de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio
adecuado de tales funciones por los ciudadanos", siendo entonces la ley
estatutaria de funciones electorales de "contenido detallado",
dejando claro que esto no impide que ciertos aspectos atinentes al mismo asunto
se regulen por ley ordinaria. Tal sería el caso de las disposiciones "que
corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar la realización de
una elección concreta y guardan conexidad con el tema electoral, sin ser en sí
mismas funciones electorales, como la autorización de una apropiación
presupuestal para financiar unas elecciones determinadas".
No existe
contradicción entre estas dos posiciones doctrinales de la Corte, pues si bien
es cierto que las dos sentencias se refieren a materias que deben regularse por
ley estatutaria, la primera se relaciona con los derechos fundamentales, y la
segunda con las funciones electorales, temas que, aunque sin duda se
relacionan, son perfectamente discernibles; de ahí que se haga una
interpretación más estricta o restringida en relación con los asuntos atinentes
a los derechos fundamentales objeto de ley estatutaria, y una más amplia con
respecto a las funciones electorales, lo que se explica por el contenido mismo
de las instituciones citadas.
Ahora bien: La norma
demandada en el caso sub lite no está restringiendo el derecho al sufragio
pasivo, de modo permanente, a una persona o a una categoría de personas: sólo
está señalando condiciones bajo las cuales, en un caso determinado, no puede
alguien ser beneficiario de ese derecho y sólo mientras tales condiciones
subsistan. En consecuencia, no puede considerarse que la norma en cuestión
afecte el núcleo del derecho político ni altere, de modo permanente, el
ejercicio de las funciones electorales. Una y otra circunstancia habilitan al
legislador ordinario para establecer la inhabilidad, cuya constitucionalidad
está ampliamente justificada en la medida en que una normatividad de estirpe
democrática tiene que ser renuente a cualquier asomo de nepotismo.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar exequibles el numeral 7°
del artículo 43 y el numeral 9° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, “por la
cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios”.
Notifíquese,
Cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-373/95
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Núcleo
esencial (Salvamento de voto)
El núcleo
esencial de los derechos fundamentales no puede ser, en estricto rigor, el
objeto de la regulación de la ley estatutaria. Por el contrario, el núcleo
esencial de un derecho fundamental, se ha concebido en el derecho positivo
constitucional y en la doctrina más autorizada, como el “límite de los
límites”.
DOCTRINA DEL
NUCLEO ESENCIAL
(Salvamento de voto)
La doctrina del
núcleo esencial postula la idea de un contenido mínimo irreductible del derecho
que, por serlo, se erige en barrera infranqueable frente al legislador. Este
“límite de los límites”, permite distinguir, en relación con cada derecho, lo
que es obra del constituyente y lo que pertenece al quehacer del legislador
histórico que, con la condición de no trasponer el umbral del núcleo esencial,
puede actualizarla según la época, tendencias, valores y necesidades de cada
momento. La doctrina del núcleo esencial, tiene naturaleza más declarativa que
constitutiva, en cuanto no protege más de lo que de suyo es portador cada
derecho. En realidad, se trata de un expediente hermenéutico que, de manera
sintética y abreviada, activa todos los procedimientos a los que se debe apelar
para contener las injerencias abusivas, desproporcionadas, excesivas o
arbitrarias del Legislador.
LEY ESTATUTARIA-Objeto (Salvamento de voto)
El objeto de las
leyes estatutarias no puede, por tanto, ser ajeno a los derechos fundamentales,
pero su ámbito no puede extenderse hasta penetrar su núcleo esencial.
DERECHO A SER
ELEGIDO-Limitación
(Salvamento de voto)
La sentencia
equivocadamente, asigna a la ley estatutaria la función de delimitar el entorno
esencial de los derechos fundamentales. No repara en que la norma legal
analizada al consagrar la inhabilidad referida introdujo una limitación al
derecho político a “ser elegido”, que tiene carácter constitutivo, dado que en
ausencia de la disposición legal las personas afectadas, en virtud del derecho
constitucional mencionado, podrían haberse postulado para el pretendido destino
público de “concejal” y resultar elegidas.
LEY ESTATUTARIA-Regulación de inhabilidades (Salvamento de
voto)
La materia
ciertamente correspondía a la regulación típica de una ley estatutaria,
independientemente de que la inhabilidad como tal fuese declarada exequible por
no vulnerar el núcleo esencial del derecho fundamental a ser elegido, como
seguramente lo pondría de presente el juicio de proporcionalidad que al efecto
se hiciere. Pero una cosa es que una ley estatutaria establezca una limitación
a un derecho fundamental y que ésta se encuentre exequible, y, otra, que dicha
limitación aparezca en la ley ordinaria, así la restricción como tal fuere
exequible. Sobra decir que la forma de la ley estatutaria es una de las
garantías constitucionales más importantes para la defensa de los derechos fundamentales.
Esta garantía no puede, en consecuencia, esquivarse ni tenerse por superflua o
redundante.
REF: Expediente
No. D-756
Actor: Javier
Faciolince Camargo
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 7° del artículo 43 y el numeral 9° del
artículo 95 de la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.
Magistrado
Ponente:
Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Con todo respeto me
aparto de la decisión mayoritaria. El establecimiento de inhabilidades en
relación con los cargos de elección popular de origen constitucional, a mi
juicio, es una materia que compete regular a la ley estatutaria (C.P. art.,
152). A continuación presento las razones de mi disentimiento.
1. Según la
sentencia, en la ley estatutaria “(...) deberán incluirse únicamente aquellos
aspectos que se relacionan con el ámbito intangible del derecho respectivo,
esto es, su núcleo esencial”. Más adelante, se expresa: “La norma demandada en
el caso sub lite no está restringiendo el derecho al sufragio pasivo, de modo
permanente, a una persona o a una categoría de personas: sólo está señalando
condiciones bajo las cuales, en un caso determinado, no puede alguien ser
beneficiario de ese derecho y sólo mientras tales condiciones subsistan. En
consecuencia, no puede considerarse que la norma en cuestión afecte el núcleo
del derecho político ni altere, de modo permanente, el ejercicio de las
funciones electorales. Una y otra circunstancia habilitan al legislador ordinario
para establecer la inhabilidad, cuya constitucionalidad está ampliamente
justificada en la medida en que una normatividad de estirpe democrática tiene
que ser renuente a cualquier asomo de nepotismo”.
2. La Corte
Constitucional ha interpretado de manera restringida el alcance de las leyes
estatutarias, pero ha reconocido que éstas tienen un ámbito propio que no puede
ser desconocido por las leyes ordinarias.
La justificación,
que todavía comparto, de la anotada orientación, se expuso en el siguiente
pasaje de la sentencia C-013 de 1993.
“Como norma de
excepción al sistema general o de mayoría que domina el proceso legislativo,
su interpretación no podrá extender el alcance de las leyes estatutarias más
allá de los límites enderezados a velar por su tutela y protección. La
Constitución se fundamenta en una democracia basada en el juego de las mayorías
y sólo incorpora excepcionalmente el sistema de mayoría cualificada
Ahora bien, como se
menciona en la transcripción del Informe-Ponencia, las leyes estatutarias sobre
derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto
no supone que toda regulación en la cual se toquen aspectos relativos a un
derecho fundamental deba hacerse por vía de ley estatutaria. De sostenerse la tesis
contraria, se vaciaría la competencia del legislador ordinario[2]”.
La posición anterior no puede interpretarse en el sentido de negar a las leyes
estatutarias, un dominio o espacio específico de regulación. En realidad, si
éste no existe o se reduce en términos absolutos, habría carecido de sentido su
consagración constitucional y termina por perder su utilidad como garantía de
protección y desarrollo de los derechos fundamentales.
Sin perjuicio de la
posición marcadamente restrictiva asumida por la Corte Constitucional, se ha
convenido que la ley estatutaria acota un campo de regulación propio. En la
sentencia C-408 de 1994, se precisaron de la siguiente manera los linderos de
la ley estatutaria:
“(...) cuando de la
regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice
mediante una ley estatutaria, debe entenderse limitada a los contenidos más
cercanos al núcleo esencial de ese derecho, ya que se dejaría, según
interpretación contraria, a la ley ordinaria, regla general legislativa, sin la
posibilidad de existir; toda vez que, se repite, de algún modo, toda la
legislación de manera más o menos lejana, se encuentra vinculada con los
derechos fundamentales”[3].
3. La orientación
restrictiva no puede, a mi juicio, extremarse hasta el grado de ceder el
espacio de la ley estatutaria a la ley ordinaria y, lo más grave, asignarle a
la primera, la zona de regulación reservada a la norma constitucional. El temor
que ha presidido esta construcción interpretativa, arroja un resultado
paradójico: la ley ordinaria usurpa el terreno de la ley estatutaria y ésta el
de la Constitución.
3.1 El núcleo
esencial de los derechos fundamentales no puede ser, en estricto rigor, el
objeto de la regulación de la ley estatutaria. Por el contrario, el núcleo
esencial de un derecho fundamental, se ha concebido en el derecho positivo
constitucional y en la doctrina más autorizada, como el “límite de los
límites”.
La unidad de la
Constitución, como cuerpo sistemático, es incompatible con la existencia de
derechos fundamentales ilimitados.
Sin embargo, no toda
limitación o restricción a un derecho fundamental, puede aceptarse
indiscriminadamente. La función reguladora confiada al legislador, si bien
puede ser generadora de límites - siempre que directa o indirectamente se
reconduzca a la Constitución y las restricciones sean proporcionales respecto
del interés protegido y la alternativa adoptada -, debe, a su vez, estar
sometida a un límite absoluto, pues, de lo contrario, los derechos
fundamentales arriesgarían su existencia y perderían su carácter fundamental,
el cual se trocaría en relativo.
Justamente, la
doctrina del núcleo esencial postula la idea de un contenido mínimo
irreductible del derecho que, por serlo, se erige en barrera infranqueable
frente al legislador. Este “límite de los límites”, permite distinguir, en relación
con cada derecho, lo que es obra del constituyente y lo que pertenece al
quehacer del legislador histórico que, con la condición de no trasponer el
umbral del núcleo esencial, puede actualizarla según la época, tendencias,
valores y necesidades de cada momento. En suma, aquí se descubre la dialéctica
y la tensión existente entre Constitución y democracia, la que no se traduce en
una rígida confrontación, sino en una mutua y permanente influencia recíproca,
cuyo estado y evolución admite distintos desarrollos concretos en función del
pluralismo político. Pero, en todo caso, independientemente de la política
legislativa respecto de los derechos fundamentales, que bien puede ser
restrictiva o expansiva, su núcleo esencial expresa su contenido irreductible,
indisponible por el legislador.
La tesis central de
la sentencia propone desplazar la ley estatutaria al territorio que le está
vedado. Si se acepta que en la ley estatutaria “únicamente” se incluyen los
aspectos relacionados “con el ámbito intangible del derecho fundamental
respectivo, esto es, su núcleo esencial”, se está eliminando la valla
infranqueable que separa del legislador la obra del constituyente. En efecto,
señalar que la materia de la ley estatutaria, coincide con el núcleo esencial
de los derechos fundamentales, equivale a relativizarlos en forma absoluta y
demuestra que se ha confundido el plano constitucional con el legislativo.
El legislador
“ordinario” está habilitado para establecer la inhabilidad - en este caso -,
dice la Corte, debido a la concurrencia de dos circunstancias: (1) “la norma en
cuestión” no afecta el núcleo del derecho político; (2) tampoco “altera, de
modo permanente, el ejercicio de las funciones electorales”. La afirmación de
la Corte se apoya en la creencia - errónea - de que dicha materia
correspondería a la ley estatutaria si “la norma en cuestión” se hubiera
propuesto afectar el núcleo del derecho político o alterar, de modo permanente,
el ejercicio de las funciones electorales. En realidad, estos dos propósitos,
no habrían podido alcanzarse, apelando a una ley estatutaria que, como se ha
visto, tiene por límite el núcleo esencial del derecho fundamental, el cual no
puede ser afectado o alterado de ningún modo.
La Corte en su afán
de mantener intocada el área del legislador ordinario - que con mayor razón no
puede traspasar el núcleo esencial de los derechos fundamentales -, expulsó la
ley estatutaria al territorio prohibido del constituyente, y abandonó el campo
de regulación de la legislación estatutaria, dejándolo a merced del legislador
ordinario.
3.2 El derecho
positivo constitucional siempre ha conferido al núcleo esencial de los derechos
fundamentales la misión de servir de límite a la actividad legislativa
reguladora de los mismos. En ningún caso, el contenido propio de los derechos
constitutivo de su núcleo esencial, se ha deferido al legislador.
La teoría del núcleo
esencial, como es ampliamente conocido, es de origen alemán. La ley fundamental
de 1949, incorporó esta barrera de control, como reacción tanto a la impotencia
que demostró la Constitución de Weimar (1919) como a los excesos del nacional
socialismo. Con este propósito, dispone su artículo 19:
“1. Cuando al amparo
de la presente ley fundamental sea restringido un derecho fundamental por una
ley determinada o en virtud de lo dispuesto en ella, dicha ley deberá aplicarse
con carácter general y no sólo para un caso particular y deberá especificar,
además, el derecho en cuestión indicando el artículo correspondiente.
2. En ningún caso se
podrá afectar al contenido esencial de un derecho fundamental”.
En este mismo
sentido, aunque con algunos matices singulares, las Constituciones Española y
Portuguesa, recogen el dispositivo del núcleo esencial como límite insuperable
de la ley reguladora de los derechos. En efecto, señala el artículo 53 de la
Constitución Española: “1. Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo
II del presente título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que
en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el
ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo
previsto en el artículo 161.1 a)”. Por su parte, el artículo 18.3 de la
Constitución de Portugal, expresa: “no se puede disminuir la extensión y
alcance del contenido esencial de los preceptos constitucionales”.
En Colombia, la
doctrina del núcleo esencial ha sido fruto de la creación jurisprudencial de la
Corte Constitucional, que la ha asociado al valor normativo vinculante de la
Constitución y a la necesidad de reconocer que el constituyente, al consagrar
los derechos fundamentales, ha identificado un ámbito definido de la realidad
social para darle un tratamiento jurídico que se traduce en determinados elementos
individualizadores y tipificadores de los derechos que no pueden dejar de
preservarse, pues, de lo contrario, el texto constitucional quedaría desposeído
de significado y la libertad desaparecería.
En el nivel legal,
en Colombia, el concepto de núcleo esencial, expresa asimismo aquél mínimo
irreductible de contenido de cada derecho fundamental, en modo alguno limitable
por los poderes públicos. Sobre el particular, prescribe el artículo 1 del
Decreto 2591 de 1991:
“La acción de tutela
procederá aún bajo los estados de excepción. Cuando la medida excepcional se
refiere a derechos, la tutela se podrá ejercer por lo menos para defender su
contenido esencial sin perjuicio de las limitaciones que la Constitución
autorice y de lo que establezca la correspondiente ley estatutaria de los
estados de excepción”.
3.3 No puede
ignorarse la diferencia que existe entre la delimitación del contenido de un
derecho fundamental y la función de limitación confiada a la ley estatutaria.
La primera corresponde al Constituyente que la realiza al fijar su contenido y
alcance. Dentro de este marco, se define la zona de la realidad y el
tratamiento jurídico que a ella corresponde según la Constitución. La
explicitación conceptual de la indicada delimitación constitucional - que
supone un análisis sistemático y unitario de la Constitución -, es la tarea
que debe afrontar todo intérprete y, naturalmente, todo órgano público con
ocasión del ejercicio de sus competencias, pues de ella depende principalmente
la medida de la protección jurídica discernida a cada derecho y la
determinación de lo que incluye o excluye.
La segunda, en cuya
virtud se incorporan con carácter constitutivo limitaciones a los derechos, se
atribuye al Legislador, y tiene como límite el núcleo esencial de los derechos
materia de regulación. El objeto de las leyes estatutarias no puede, por tanto,
ser ajeno a los derechos fundamentales, pero su ámbito no puede extenderse
hasta penetrar su núcleo esencial.
La sentencia, en mi
concepto, deja de considerar esta distinción que juzgo básica. Equivocadamente,
asigna a la ley estatutaria la función de delimitar el entorno esencial de los
derechos fundamentales. No repara en que la norma legal analizada al consagrar
la inhabilidad referida introdujo una limitación al derecho político a “ser
elegido” (C.P. art., 40-1), que tiene carácter constitutivo, dado que en
ausencia de la disposición legal las personas afectadas, en virtud del derecho
constitucional mencionado, podrían haberse postulado para el pretendido destino
público de “concejal” y resultar elegidas.
Limitaciones de este
tenor no son ajenas a los derechos fundamentales y, por el contrario, tienen
con ellos una relación cercana, hasta el punto de que objetivamente se
constituyen en verdaderas limitaciones a su ejercicio. Es importante reiterar
que, en este caso, eliminada la inhabilidad, el derecho se expande; consagrada
la inhabilidad, el derecho se contrae.
Lo anterior indica
que la materia ciertamente correspondía a la regulación típica de una ley
estatutaria, independientemente de que la inhabilidad como tal fuese declarada
exequible por no vulnerar el núcleo esencial del derecho fundamental a ser
elegido, como seguramente lo pondría de presente el juicio de proporcionalidad
que al efecto se hiciere. Pero una cosa es que una ley estatutaria establezca
una limitación a un derecho fundamental y que ésta se encuentre exequible, y,
otra, que dicha limitación aparezca en la ley ordinaria, así la restricción
como tal fuere exequible. Sobra decir que la forma de la ley estatutaria es una
de las garantías constitucionales más importantes para la defensa de los
derechos fundamentales. Esta garantía no puede, en consecuencia, esquivarse ni
tenerse por superflua o redundante.
4. Finalmente, cabe
hacer dos precisiones. La primera, el mandato de efectividad de los derechos y
deberes constitucionales (C.P., art. 2), vincula al Legislador a un proceso
activo de protección que trasciende la mera función de limitación, debiendo
ella concretarse también en la consagración de reformas estructurales de tipo
socioeconómico, procedimientos, servicios, recursos y demás instrumentos que
materialmente hagan posible su goce y ejercicio por todas las personas. La
segunda, la expresión núcleo esencial, denota la barrera última de defensa de
los derechos fundamentales, pero no puede ser utilizada para perseguir su
efecto contrario consistente en su relativización. No se pretende, con esta
idea, comprimir toda la cultura de los derechos humanos dentro de un formato de
“contenidos mínimos”, cuando lo que se impone constitucionalmente es su
desarrollo. Tampoco, la anotada expresión, desconoce el proceso histórico y
abierto de interpretación de los derechos, que con estas características debe
conservarse. Como se ha reconocido por la doctrina contemporánea, la doctrina
del núcleo esencial, tiene naturaleza más declarativa que constitutiva, en
cuanto no protege más de lo que de suyo es portador cada derecho. En realidad,
se trata de un expediente hermenéutico que, de manera sintética y abreviada,
activa todos los procedimientos a los que se debe apelar para contener las
injerencias abusivas, desproporcionadas, excesivas o arbitrarias del
Legislador.
Por las razones
anteriores, creo, con todo respeto, que se imponía la declaratoria de inexequibilidad.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-373/95
INHABILIDADES-Regulación por ley ordinaria/INCOMPATIBILIDADES-Regulación
por ley ordinaria (Aclaración de voto)
Las normas en las
que se establecen inhabilidades o incompatibilidades -ya no consideradas como
integrantes de una totalidad que, por su tema, deba recibir el trato de ley
estatutaria, sino por su contenido individual- carecen de connotaciones que las
ubiquen en alguna de las hipótesis constitucionales de la aludida categoría
normativa, pues no están regulando las funciones electorales previstas en el
artículo 152 de la Constitución, ni tampoco implican restricción a derechos
fundamentales en su núcleo esencial. Como bien lo dice esta sentencia,
preceptos como el acusado solamente están señalando condiciones bajo las
cuales, en un caso determinado, no puede alguien ejercer los cargos públicos de
elección, por lo cual no violan el ámbito primordial y básico del derecho
garantizado en el artículo 40 C.P.
Ref.: Expediente
D-756
Sentencia C-373
numeral 7º del artículo 43 y numeral 9º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994.
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veinticuatro (24) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Comparto la decisión
adoptada por la Corte en la fecha y la motivación que la sustenta.
Mi aclaración de
voto se refiere a lo siguiente:
Cuando en
oportunidades anteriores esta Corte ha declarado exequibles disposiciones que
consagran inhabilidades o incompatibilidades para desempeñar ciertos cargos
-como el de Alcalde o Concejal- ha entrado directamente a considerar el
contenido normativo de aquéllas en su aspecto material, sin detenerse a
establecer previamente si han debido o no estar integradas a leyes
estatutarias.
Durante el debate en
Sala entendí que, para alguno de mis colegas, al obrar en la forma descrita
quienes integramos la mayoría hemos entrado en contradicción con anterior
decisión adoptada por la Corte mediante Sentencia C-145 de 23 de marzo de 1994
(M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero), que declaró inexequibles normas de la
Ley 84 de 1993, denominada ley electoral, por no haber recibido el trámite
propio de las leyes estatutarias. Una de ellas consagraba inhabilidades para
ser elegido.
Permítaseme recordar
que en la oportunidad anotada cuatro magistrados salvamos el voto por
considerar que era toda la ley -y no apenas algunas de sus normas- la que ha
debido ser declarada inexequible. Estimábamos -continúo convencido de esa
posición- que para definir cuál era el trámite que ha debido seguir la ley no
era necesario examinar cada uno de sus artículos con el objeto de ver si
plasmaba o no funciones electorales, pues era suficiente verificar que el
tema en su conjunto -como totalidad- era electoral para concluir que al haberlo
tratado mediante ley ordinaria se violaba la Constitución.
Así las cosas, es
natural que quienes entonces pensamos en la forma descrita sigamos sosteniendo,
como resulta de recientes providencias de la Corte, que las normas en las que
se establecen inhabilidades o incompatibilidades -ya no consideradas como
integrantes de una totalidad que, por su tema, deba recibir el trato de ley
estatutaria, sino por su contenido individual- carecen de connotaciones que las
ubiquen en alguna de las hipótesis constitucionales de la aludida categoría
normativa, pues no están regulando las funciones electorales previstas en el
artículo 152 de la Constitución, ni tampoco implican restricción a derechos fundamentales
en su núcleo esencial. Como bien lo dice esta sentencia, preceptos como el
acusado solamente están señalando condiciones bajo las cuales, en un caso
determinado, no puede alguien ejercer los cargos públicos de elección, por lo
cual no violan el ámbito primordial y básico del derecho garantizado en el
artículo 40 C.P.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
[1] Corte Constitucional. Sentencia C-537 de 1993, M.P. Dr. Hernando
Herrera Vergara.
[2] Corte Constitucional. Sentencia C-013 de 1993. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[3] Corte Constitucional. Sentencia C-408 de 1994. M.P. Fabio Morón
Díaz. |
757 | C-374-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-374/95
CONTROL FISCAL
En la
Constitución Política de 1991 se reconoce expresamente la función de control
fiscal, como una actividad independiente y autónoma y diferenciada de la que
corresponde a las clásicas funciones estatales, lo cual obedece no sólo a un
criterio de división y especialización de las tareas públicas, sino a la
necesidad política y jurídica de controlar, vigilar y asegurar la correcta utilización,
inversión y disposición de los fondos y bienes de la Nación, los departamentos,
distritos y los municipios, cuyo manejo se encuentra a cargo de los órganos de
la administración, o eventualmente de los particulares.
CONTROL FISCAL-Finalidad
El control fiscal
constituye una actividad de exclusiva vocación pública que tiende a asegurar
los intereses generales de la comunidad, representados en la garantía del buen
manejo de los bienes y recursos públicos, de manera tal que se aseguren los
fines esenciales del Estado de servir a aquélla y de promover la prosperidad
general, cuya responsabilidad se confía a órganos específicos del Estado como
son las Contralorías (nacional, departamental, municipal), aunque con la
participación ciudadana en la vigilancia de la gestión pública. Pero si bien el
ejercicio del control fiscal es responsabilidad de las contralorías, ello no
excluye la posibilidad de que excepcionalmente la vigilancia se realice por los
particulares.
VIGILANCIA FISCAL-Atribución exclusiva de los organismos de
control fiscal
La Constitución
no autoriza el autocontrol fiscal. En relación con la vigilancia fiscal, la
mencionada disposición estableció que sobre los referidos bienes e igualmente
con respecto a los actos o contratos referentes a su manejo se aplicará la
vigilancia por las respectivas contralorías, mientras dichas entidades no
contraten la vigilancia fiscal con "empresas privadas colombianas
escogidas por concurso público de méritos y contratadas previo concepto del
Consejo de Estado o del Tribunal Administrativo competente, según se trate de
acciones o aportes nacionales o de las entidades territoriales". El exceso
de la norma frente al referente normativo constitucional es evidente, pues la
ley ha trasladado a las empresas de servicios públicos con participación
oficial la atribución que de conformidad con la ley corresponde a las
contralorías de contratar la vigilancia fiscal con empresas colombianas, y no
cabe duda que se incurrió en el quebrantamiento de los arts. 267 y 272 inciso 6
de la Constitución Política.
REFERENCIA:
Expediente D-761
NORMA ACUSADA:
Ley 142/94, artículo 27, segmento 27.4.
ACTOR:
Germán Gama Cubillos.
MAGISTRADO PONENTE:
ANTONIO BARRERA CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto veinticuatro (24) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Germán
Gama Cubillos en ejercicio de la acción consagrada en los artículos 40-6 y
241-5 de la Constitución, demandó la declaración de inexequibilidad de un
aparte del segmento normativo 27.4 del art. 27 de la ley 142 de 1994, por
considerarlo violatorio de diferentes normas constitucionales.
Agotados los
trámites propios del proceso de constitucionalidad establecidos por el decreto
2067 de 1991, procede la Corte a adoptar el correspondiente fallo de mérito.
II. LA NORMA
ACUSADA.
Se transcribe
enseguida el texto de la norma del artículo 27 de la ley 142 de 1994, en lo
pertinente, destacando en negrilla el aparte normativo objeto de la
impugnación:
LEY 142 DE 1994
Por la cual se
establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones.
CAPITULO II
Participación de
entidades públicas en empresas.
ARTICULO 27.
REGLAS ESPECIALES SOBRE LA PARTICIPACION DE ENTIDADES PUBLICAS. La Nación, las
entidades territoriales y las entidades descentralizadas de cualquier nivel
administrativo que participen a cualquier título en el capital de la empresas
de servicio público, estarán sometidas a las siguientes reglas especiales:
........................................................................................................
27.4. En las
empresas de servicios públicos con aportes oficiales son bienes de la Nación, de
las entidades territoriales o de las entidades descentralizadas, los aportes
hechos por ellas al capital, los derechos que ellos confieren sobre el resto
del patrimonio y los dividendos que puedan corresponderles. A tales bienes y a
los actos o contratos que versen en forma directa, expresa y exclusiva sobre
ellos, se aplicará la vigilancia de la Contraloría General de la República y de
las contralorías departamentales y municipales, mientras las empresas no
hagan uso de la autorización que se concede en el inciso siguiente.
El control podrá
ser realizado por empresas privadas colombianas escogidas por concurso público
de méritos y contratadas previo concepto del Consejo de Estado o del Tribunal
Administrativo competente, según se trate de acciones o aportes nacionales o de
las entidades territoriales.
III. LA DEMANDA.
a) Normas
constitucionales violadas.
Considera el actor
que la norma acusada infringe los artículos 267, inciso 2o. y 272, inciso 6o.
de la Constitución.
b) Concepto de la
violación.
Los argumentos para
establecer la pretendida infracción se concretan por el actor en los siguientes
términos:
El artículo 267 de
la Constitución le asigna a la Contraloría General de la República la
competencia para ejercer la función pública de control fiscal.
El inciso 2o. de la
referida norma prescribe que el control será posterior y en forma selectiva
conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley, y
luego dispone:
"Esta podrá,
sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por
empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos, y
contratadas previo concepto del Consejo de Estado..."
La palabra
"esta" que emplea el aparte normativo transcrito, dice el actor, se
refiere a la autorización que la ley otorga a las contralorías y no a las
empresas de servicios públicos, como lo vino a reconocer el legislador con la
redacción de la norma acusada.
Agrega el demandante
que la afirmación anterior resulta corroborada con la norma del inciso 6o. del
artículo 272 de la Constitución, cuando señala:
"Los
contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito
de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la
República en el artículo 268 y podrán, según lo autorice la ley, contratar con
empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal".
La norma es tan
clara que no presenta problemas de interpretación -dice el demandante. Es la
ley la que autoriza a la Contraloría para contratar con empresas privadas
colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal. No puede la ley autorizar a
las empresas de servicios públicos la contratación con empresas privadas de
esta función pública que la misma Constitución asigna a la Contraloría.
- Advierte
finalmente que "ni siquiera las contralorías pueden contratar con empresas
privadas el ejercicio del control fiscal. La Constitución en el artículo 267,
inciso 2, establece que es la vigilancia la que en casos especiales se puede
contratar con empresas privadas, lo que nos da como resultado que el control lo
ejercen en forma exclusiva las contralorías, y la vigilancia, en casos
especiales, las empresas privadas que contraten las contralorías, escogidas por
concurso de méritos y contratadas previo concepto del Consejo de Estado".
IV. INTERVENCION
DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.
El ciudadano Pablo
Segundo Galindo Nieves en su calidad de interviniente en favor de la
Contraloría General de la República, presentó un escrito en el cual coadyuvó
las pretensiones de la demanda y solicitó a la Corte, en consecuencia, declarar
la inexequibilidad del aparte normativo acusado.
El interviniente
sustenta su coadyuvancia señalando, en primer lugar que del tema a que se
refiere la norma acusada ya se había ocupado la ley 42 de 1993 (arts. 31, 32,
33 y 34), en el sentido de que los órganos de control fiscal podían contratar
la vigilancia de la gestión fiscal con empresas privadas colombianas, previo
concepto del Consejo de Estado, señalando, además, que la función del
contratista consistía en revisar y sugerir el fenecimiento de las cuentas y
que, en caso de observaciones, debía "remitirlas con todos sus soportes
para que el respectivo órgano de control fiscal adelante el proceso de responsabilidad
fiscal, si es el caso"(art. 33).
Luego de señalar el
hecho de que el legislador al expedir la norma acusada ha pretendido modificar
el régimen de competencias respecto a la vigilancia del control fiscal,
concluye el apoderado de la Contraloría precisando lo siguiente:
"En
consecuencia, es claro advertir la inconstitucionalidad de la norma acusada,
toda vez que al legislador, como quedó demostrado, no le es dable suprimirle a
los órganos de control, la competencia que constitucionalmente les deviene para
contratar en los casos especiales señalados por la ley, la vigilancia de la
gestión fiscal con empresas privadas colombianas, y radicar dicha atribución en
uno o alguno de los sujetos pasivos del control fiscal, como lo hace en el
numeral 4 del artículo 27 de la ley 142 de 1994, sometida a control
constitucional".
V. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE DESARROLLO ECONOMICO.
La ciudadana Claudia
Cecilia Martínez Franky, quien interviene en interés del Ministerio de
Desarrollo Económico, según poder otorgado en debida forma, impugnó por escrito
la demanda y reclamó a la Corte la declaración de exequibilidad del fragmento
normativo demandado.
Es de anotar que el
referido poder fue posteriormente sustituido en la persona de la abogada Ana
María Mónica Vargas.
El argumento central
que apoya la solicitud de la interviniente se resume en el siguiente párrafo de
su escrito:
"El accionante
está dando una interpretación errada al texto del artículo, toda vez que en
ningún momento se desconoció la función de la Contraloría de ejercer el control
fiscal o de ejercerlo a través de empresas privadas, previo cumplimiento de los
trámites establecidos en la ley 42 de 1993"
"Al referirse
al control realizado por empresas privadas, no puede entenderse que se está
dando la opción a las empresas que prestan servicios públicos de escoger entre
la Contraloría y las empresas privadas para efectos de ser vigiladas
fiscalmente".
VI. CONCEPTO DE
LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION.
En virtud del
impedimento que inhibe al señor Procurador de intervenir en el presente
proceso, y que fue admitido por la Corte, el concepto de rigor se rindió por
intermedio del señor Viceprocurador General, quien en escrito del 17 de abril
de 1995 solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma acusada.
Las razones que
aduce la Procuraduría para fundamentar su petición se resumen así:
- La armonización de
las normas constitucionales señaladas como infringidas, según la demanda,
demuestran el quebrantamiento de la autonomía de que gozan las contralorías,
aún a nivel departamental y municipal, para la contratación de la vigilancia de
la gestión fiscal.
- De los artículos
267 y 272 de la Constitución es "fácil advertir que no son las empresas de
servicios públicos con aportes estatales las que pueden directamente hacer uso
de la autorización de contratar la vigilancia del control fiscal con empresas
privadas colombianas. De las normas superiores se desprende que el control
fiscal es una función pública ejercida en forma independiente por la
Contraloría General de la República y por las contralorías departamentales y
municipales. No podía entonces la ley, en lo acusado, autorizar a las empresas
de servicios públicos a ejercer una función de la que constitucionalmente está
encargada la Contraloría General de la República y las contralorías
departamentales y municipales, pues al hacerlo ignoró la autonomía
administrativa y presupuestal de éstas que constitucionalmente les permite
contratar de forma directa la vigilancia fiscal con las empresas privadas
colombianas".
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para resolver sobre la presente demanda en virtud
de las atribuciones que le asigna el artículo 241-4 de la Constitución
Política.
2. El control
fiscal como una función pública de vigilancia de la gestión de la
administración y de los particulares en el manejo de los bienes del Estado.
En la Constitución
Política de 1991 se reconoce expresamente la función de control fiscal, como una
actividad independiente y autónoma y diferenciada de la que corresponde a las
clásicas funciones estatales, lo cual obedece no sólo a un criterio de división
y especialización de las tareas públicas, sino a la necesidad política y
jurídica de controlar, vigilar y asegurar la correcta utilización, inversión y
disposición de los fondos y bienes de la Nación, los departamentos, distritos y
los municipios, cuyo manejo se encuentra a cargo de los órganos de la
administración, o eventualmente de los particulares (arts. 267, 268 y 272
C.P.).
El ejercicio del
control fiscal, calificado en la Constitución como una función pública, se
sujeta en términos generales a las siguientes reglas:
a) Se ejerce en
forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y
principios que establezca la ley.
b) El ejercicio de
la vigilancia fiscal se manifiesta y hace efectiva a través del control
financiero, de legalidad, de gestión y de resultado, sobre la actividad de la
gestión fiscal del Estado, fundado en criterios de eficiencia, moralidad,
economía, equidad y en la valoración de los costos ambientales.
Para la efectividad
del aludido control, se utilizan mecanismos auxiliares como la revisión de
cuentas y la evaluación del control interno de las entidades sujetas a la
vigilancia.
c) El control fiscal
se ejerce en los distintos niveles administrativos, esto es, en la
administración nacional centralizada y en la descentralizada territorialmente y
por servicios, e incluso se extiende a la gestión de los particulares cuando
manejan bienes o recursos públicos. Es decir, que el control fiscal cubre todos
los sectores y actividades en los cuales se manejen bienes o recursos
oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o
privada, que realiza la función o tarea sobre el cual recae aquél, ni su
régimen jurídico.
d) Consecuente con
la concepción participativa del Estado Social de Derecho se prevén, según la
regulación que establezca la ley, sistemas de intervención ciudadana en la
vigilancia de la gestión pública en los diferentes sectores de la
administración.
En la Constitución
el ejercicio de la función pública de control, obedece a un esquema orgánico y
funcional propio, pues las instituciones de control, están dotadas de autonomía
e independencia administrativa y presupuestal, y de una competencia específica
y especializada, que se traduce en el ejercicio de una serie de potestades
estatales.
La Constitución
diseñó la Contraloría General de la República como un organismo técnico con
autonomía administrativa y presupuestal, encargada de la función pública del
control fiscal, cuyo ejercicio comporta la responsabilidad de "vigilar la
gestión fiscal" de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de la Nación, con arreglo a las atribuciones especiales
que le han sido señaladas (C.P. arts. 267, incs. 1o y 4o y 268).
En síntesis, el
control fiscal constituye una actividad de exclusiva vocación pública que
tiende a asegurar los intereses generales de la comunidad, representados en la
garantía del buen manejo de los bienes y recursos públicos, de manera tal que
se aseguren los fines esenciales del Estado de servir a aquélla y de promover
la prosperidad general, cuya responsabilidad se confía a órganos específicos
del Estado como son las Contralorías (nacional, departamental, municipal),
aunque con la participación ciudadana en la vigilancia de la gestión pública
(art. 1o.,2o., 103, inciso 3 y 270 de la C.P.). Pero si bien el ejercicio del
control fiscal es responsabilidad de las contralorías, ello no excluye la
posibilidad de que excepcionalmente la vigilancia se realice por los
particulares (inciso 2o. art. 267, ibídem).
3. La vigilancia
fiscal y su ejercicio mediante contratación.
Como se expresó
anteriormente, la "vigilancia de la gestión fiscal" es una función
activa que comprende mucho más que el control "numérico legal",
reducido a la confrontación de una simple legalidad formal y a la valoración
contable de los recursos, a lo cual se reducía anteriormente la labor de la
Contraloría, pues hoy "incluye el ejercicio de un control financiero, de
gestión y resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la
valoración de los costos ambientales".
La regla general es
que el control fiscal es posterior y selectivo, con lo cual se superó el uso
del desprestigiado sistema del control previo e indiscriminado, que dio lugar,
con no poca frecuencia, a la abusiva injerencia de la Contraloría como
coadministrador de la gestión pública. Por ello la Constitución autoriza el
examen de la gestión y de los resultados en el manejo de los recursos y bienes
públicos, de manera que se pueda establecer y evaluar la eficiencia, la
economía, la equidad y los costos ambientales en el ejercicio de esa gestión.
En aras de un
ejercicio ágil y eficaz de la vigilancia fiscal, la Constitución (art. 267
inciso 2) dispuso que la ley podía autorizar para contratar en casos
especiales, esto es, dentro de las circunstancias y condicionamientos regulados
por ésta, la labor de vigilancia con "empresas privadas colombianas
escogidas por concurso público de méritos... previo concepto del Consejo de
Estado".
La ley 42 de 1993
sobre el control fiscal, señaló los eventos en que se puede acudir al referido
mecanismo de excepción, y en tal sentido dispuso:
"ARTICULO
31. Los órganos de control fiscal podrán contratar la vigilancia de la gestión
fiscal con empresas privadas colombianas, previo concepto sobre su conveniencia
del Consejo de Estado. Estas serán escogidas por concurso de mérito en los
siguientes casos:
a) Cuando la
disponibilidad de los recursos técnicos, económicos y humanos no le permitan al
órgano de control ejercer la vigilancia fiscal en forma directa.
b) Cuando se
requieran conocimientos técnicos especializados.
c) Cuando por
razones de conveniencia económica resultare más favorable.
PARAGRAFO. La
Contraloría General de la República determinará las condiciones y bases para la
celebración del concurso de méritos, así como las calidades que deben reunir
las empresas colombianas para el ejercicio del control fiscal pertinente.
Los contratos se
celebrarán entre el contralor respectivo y el concursante seleccionado con
cargo al presupuesto del órgano de control fiscal correspondiente. La
información que conozcan y manejen estos contratistas será de uso exclusivo del
organismo de control fiscal contratante".
En el mismo sentido
se autorizó por la Constitución el ejercicio de la vigilancia fiscal a nivel
regional y local, de manera que las contralorías departamentales y municipales,
pueden también celebrar contratos, en términos similares, con empresas
nacionales de carácter particular.
Resulta
absolutamente claro de los textos constitucionales en referencia, que la vigilancia
fiscal es una atribución exclusiva de los organismos de control fiscal. Por
consiguiente, y dentro de la regulación prevista en la ley, son éstos los que
pueden habilitar a una empresa privada mediante el mecanismo de la contratación
para ejercer dicha atribución, y nunca la entidad vigilada o controlada. Si se
admitiera que las empresas de servicios públicos con participación oficial
pudieran contratar su vigilancia fiscal, ello iría en contra de la filosofía de
dicho control, el cual supone que éste se ejerce por organismos externos a la
entidad, como son las respectivas contralorías. En otros términos, la
Constitución no autoriza el autocontrol fiscal.
Por lo demás, no se
puede confundir el ejercicio contractual de la vigilancia fiscal con la organización
y el funcionamiento en las entidades públicas del sistema de control interno
que están obligadas a diseñar y aplicar aquéllas, en los términos que señale la
ley, el cual excepcionalmente y por autorización de ésta también puede
contratarse con empresas privadas colombianas (arts. 209 inciso 2 y 269 C.P.).
Es decir, que el control interno si lo podría contratar la entidad pública en
los términos regulados por la ley, no así la vigilancia fiscal, pues como se
advirtió antes, la contratación de ésta cuando la ley la autoriza le
corresponde a las contralorías (arts. 267 inciso 2, 268 y 272 inciso 6
C.P.).
4. Análisis de
los cargos de la demanda.
La ley 142 de 1994,
dispuso en el numeral 4 de su artículo 27 que son bienes de la Nación, de las
entidades territoriales o descentralizadas los aportes de capital hechos por
estos organismos en las empresas de servicios públicos de participación
oficial, lo mismo que los derechos que ellos confieren sobre el resto del
patrimonio y los dividendos que puedan corresponderles.
En relación con la
vigilancia fiscal, la mencionada disposición estableció que sobre los referidos
bienes e igualmente con respecto a los actos o contratos referentes a su manejo
se aplicará la vigilancia por las respectivas contralorías, mientras dichas
entidades no contraten la vigilancia fiscal con "empresas privadas
colombianas escogidas por concurso público de méritos y contratadas previo
concepto del Consejo de Estado o del Tribunal Administrativo competente, según
se trate de acciones o aportes nacionales o de las entidades
territoriales".
El exceso de la
norma frente al referente normativo constitucional es evidente, pues la ley ha
trasladado a las empresas de servicios públicos con participación oficial la
atribución que de conformidad con la ley corresponde a las contralorías de
contratar la vigilancia fiscal con empresas colombianas, y no cabe duda que se
incurrió en el quebrantamiento de los arts. 267 y 272 inciso 6 de la
Constitución Política.
La Corte, en
consecuencia, estima procedente la pretensión del demandante y, en tal virtud,
declarará inexequible la expresión acusada que forma parte del segmento
normativo 27.4 del art. 27 de la ley 142 de 1994.
VIII. DECISION.
Con fundamento en el
análisis precedente, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar inexequible
la expresión "mientras las empresas no hagan uso de la autorización que
se concede en el inciso siguiente" que forma parte del segmento
normativo 27.4 del art. 27 de la ley 142 de 1994.
NOTIFIQUESE,
COPIESE, COMUNIQUESE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
CUMPLASE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General. |
758 | C-375-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-375/95
CONTRATO-Actividad consultiva/TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO-Competencia
No vulnera la
Constitución la asignación de la función consultiva, al tribunal administrativo
respectivo, porque si bien la función consultiva la ejerce el Consejo de Estado
en relación con asuntos de administración correspondientes al Gobierno
Nacional, no se opone a aquélla la asignación que haga la ley de dicha función
consultiva, cuando se trate de celebración de contratos relativos a la
vigilancia fiscal en empresas de servicios públicos en las cuales posean
acciones o aportes las entidades territoriales, porque los tribunales
administrativos hacen parte, según la Constitución, del sistema de la
jurisdicción contenciosa administrativa que cumple, entre otras, funciones
consultivas, y su competencia se circunscribe a asuntos que tienen relación con
la administración distrital, departamental o municipal. Además, la anterior
interpretación es la que mejor consulta el principio contenido en el art. 228
de la Constitución sobre el funcionamiento desconcentrado de la actividad
judicial.
REFERENCIA:
Expediente D-794
NORMA ACUSADA:
Ley 142/94, artículo
27, segmento 27.4.
ACTOR:
Luis Fernando
Alvarez Jaramillo.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C., veinticuatro (24) de agosto mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Luis
Fernando Alvarez Jaramillo en ejercicio de la acción consagrada en los
artículos 40-6 y 241-5 de la Constitución, demandó la declaración de
inexequibilidad de algunos apartes del segmento normativo 27.4 del art. 27 de
la ley 142 de 1994, por considerarlo violatorio de diferentes normas
constitucionales.
Agotados los
trámites propios del proceso de constitucionalidad establecidos por el decreto
2067 de 1991, procede la Corte a adoptar el correspondiente fallo de mérito.
II. LA NORMA ACUSADA.
Se transcribe
enseguida el texto de la norma del artículo 27 de la ley 142 de 1994, en lo
pertinente, destacando en negrilla los apartes normativos objeto de la
impugnación:
LEY 142 DE 1994
Por la cual se
establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones.
CAPITULO II
Participación de
entidades públicas en empresas
ARTICULO 27.
REGLAS ESPECIALES SOBRE LA PARTICIPACION DE ENTIDADES PUBLICAS. La Nación, las
entidades territoriales y las entidades descentralizadas de cualquier nivel
administrativo que participen a cualquier título en el capital de las empresas
de servicio público, estarán sometidas a las siguientes reglas especiales:
..........................................................................................................
27.4 En las
empresas de servicios públicos con aportes oficiales son bienes de la Nación,
de las entidades territoriales o de las entidades descentralizadas, los aportes
hechos por ellas al capital, los derechos que ellos confieren sobre el resto
del patrimonio y los dividendos que puedan corresponderles. A tales bienes y a
los actos o contratos que versen en forma directa, expresa y exclusiva sobre
ellos, se aplicará la vigilancia de la Contraloría General de la República y de
las contralorías departamentales y municipales, mientras las empresas no
hagan uso de la autorización que se concede en el inciso siguiente.
El control
podrá ser realizado por empresas privadas colombianas escogidas por concurso
público de méritos y contratadas previo concepto del Consejo de Estado o del
Tribunal Administrativo competente, según se trate de acciones o aportes
nacionales o de las entidades territoriales.
III. LA DEMANDA.
a) Normas
constitucionales violadas.
Considera el actor
que la norma acusada infringe los artículos 267 y 272, inciso 6o. de la
Constitución.
b) Concepto de la
violación.
Los argumentos para
establecer la pretendida infracción se concretan por el actor en los siguientes
términos:
El artículo 267 de
la Constitución le asigna a la Contraloría General de la República la
competencia para ejercer la función pública de control fiscal. Igualmente este
control lo ejercen las contralorías departamentales, distritales y municipales.
El inciso 2o. de la
referida norma prescribe que el control será posterior y en forma selectiva
conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley, y
luego dispone:
"Esta podrá,
sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por
empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos, y
contratadas previo concepto del Consejo de Estado..."
Dice el demandante
que "...no son las empresas de Servicios, como sostiene el artículo 27 en
su numeral 4 de la ley 142 de 1994, las que pueden directamente hacer uso de la
autorización de contratar la vigilancia del control fiscal a que están
sometidas cuando de alguna forma está comprometido el patrimonio del estado. En
ellas dicha autorización debe originarse en la Contraloría misma que es el
órgano que realmente tiene competencia para hacer la contratación respectiva
con dichas compañías privadas y goza de completa autonomía tanto administrativa
como presupuestal para hacerlo".
Agrega el demandante
que los fragmentos normativos acusados violan igualmente el 6o. del artículo
272 de la Constitución, el cual señala:
"Los
contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito
de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la
República en el artículo 268 y podrán, según lo autorice la ley, contratar con
empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal".
Luego precisa el
concepto de la violación de la referida norma de la siguiente manera:
"El inciso 2o.
del numeral cuarto del artículo 27 de la ley 142 de 1994, parece pues olvidar
la autonomía tanto de carácter administrativa como presupuestal que poseen las
contralorías departamentales, distritales y municipales y que es la que les
permite contratar de forma directa la vigilancia fiscal por parte de empresas
privadas colombianas".
"Dichas
empresas pueden ejercer un control y vigilancia sobre las empresas de servicios
públicas en las que tengan de alguna manera el Estado, en sus diversos niveles,
comprometido su patrimonio, solamente en la medida en que las mismas hayan sido
contratadas de manera directa por las respectivas contralorías, pues son estas
quienes tienen la autonomía reconocida por normas constitucionales para poder
contratar tal vigilancia fiscal".
"Le da pues la
ley 142 de 1994 a las empresas de Servicios Públicos con aportes estatales, una
autonomía para contratar el control y la vigilancia fiscal, otorgándoles una
atribución de la que carece desde el punto de vista constitucional"
IV. INTERVENCION
DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.
El ciudadano Pablo
Segundo Galindo Nieves en su calidad de interviniente en favor de la
Contraloría General de la República, presentó un escrito en el cual coadyuvó
las pretensiones de la demanda y solicitó a la Corte, en consecuencia, declarar
la inexequibilidad del aparte normativo acusado.
El interviniente
sustenta su coadyuvancia señalando, en primer lugar que del tema a que se
refiere la norma acusada ya se había ocupado la ley 42 de 1993 (arts. 31, 32,
33 y 34), en el sentido de que los órganos de control fiscal podían contratar
la vigilancia de la gestión fiscal con empresas privadas colombianas, previo
concepto del Consejo de Estado, señalando, además, que la función del
contratista consistía en revisar y sugerir el fenecimiento de las cuentas y
que, en caso de observaciones, debía "remitirlas con todos sus soportes
para que el respectivo órgano de control fiscal adelante el proceso de
responsabilidad fiscal, si es el caso"(art. 33).
Luego de señalar el
hecho de que el legislador al expedir la norma acusada ha pretendido modificar
el régimen de competencias respecto a la vigilancia del control fiscal,
concluye el apoderado de la Contraloría precisando lo siguiente:
"En
consecuencia, es claro advertir la inconstitucionalidad de la norma acusada,
toda vez que al legislador, como quedó demostrado, no le es dable suprimirle a
los órganos de control, la competencia que constitucionalmente les deviene para
contratar en los casos especiales señalados por la ley, la vigilancia de la
gestión fiscal con empresas privadas colombianas, y radicar dicha atribución en
uno o alguno de los sujetos pasivos del control fiscal, como lo hace en el
numeral 4 del artículo 27 de la ley 142 de 1994, sometida a control
constitucional".
V. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE DESARROLLO ECONOMICO.
La ciudadana Claudia
Cecilia Martínez Franky, quien interviene en interés tanto del Ministerio de
Desarrollo Económico, según poder otorgado en debida forma, impugnó por escrito
la demanda y reclamó a la Corte la declaración de exequibilidad del fragmento
normativo demandado.
Es de anotar que el
referido poder fue posteriormente sustituido en la persona de la abogada Ana
María Mónica Vargas.
El argumento central
que apoya la solicitud de la interviniente se resume en el siguiente párrafo de
su escrito:
"El accionante
está dando una interpretación errada al texto del artículo, toda vez que en
ningún momento se desconoció la función de la Contraloría de ejercer el control
fiscal o de ejercerlo a través de empresas privadas, previo cumplimiento de los
trámites establecidos en la ley 42 de 1993"
"Al referirse
al control realizado por empresas privadas, no puede entenderse que se está
dando la opción a las empresas que prestan servicios públicos de escoger entre
la Contraloría y las empresas privadas para efectos de ser vigiladas
fiscalmente".
VI. CONCEPTO DE
LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
En virtud del
impedimento que inhibe al señor Procurador de intervenir en el presente
proceso, y que fue admitido por la Corte, el concepto de rigor se rindió por
intermedio del señor Viceprocurador General, en escrito del 17 de abril de 1995
solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma acusada.
Las razones que
aduce la Procuraduría para fundamentar su petición se resumen así:
- La armonización de
las normas constitucionales señaladas como infringidas, según la demanda,
demuestran el quebrantamiento de la autonomía de que gozan las contralorías,
aún a nivel departamental y municipal, para la contratación de la vigilancia de
la gestión fiscal.
- De los artículos
267 y 272 de la Constitución es "fácil advertir que no son las empresas de
servicios públicos con aportes estatales las que pueden directamente hacer uso
de la autorización de contratar la vigilancia del control fiscal con empresas
privadas colombianas. De las normas superiores se desprende que el control fiscal
es una función pública ejercida en forma independiente por la Contraloría
General de la República y por las contralorías departamentales y municipales.
No podía entonces la ley, en lo acusado, autorizar a las empresas de servicios
públicos a ejercer una función de la que constitucionalmente está encargada la
Contraloría General de la República y las contralorías departamentales y
municipales, pues al hacerlo ignoró la autonomía administrativa y presupuestal
de éstas que constitucionalmente les permite contratar de forma directa la
vigilancia fiscal con las empresas privadas colombianas".
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para resolver sobre la presente demanda en virtud
de las atribuciones que le asigna el artículo 241-4 de la Constitución
Política.
2. Cosa juzgada
constitucional.
En la sentencia No.
C-374 del 24 de agosto de 1975[1]
la Corte resolvió declarar inexequible la expresión "mientras las
empresas no hagan uso de la autorización que se concede en el inciso
siguiente" que forma parte del segmento normativo 27.4 del art. 27 de
la ley 142 de 1994, con fundamento en los siguientes argumentos:
"....La
vigilancia fiscal y su ejercicio mediante contratación".
"Como se
expresó anteriormente, la "vigilancia de la gestión fiscal" es una
función activa que comprende mucho más que el control "numérico
legal", reducido a la confrontación de una simple legalidad formal y a la
valoración contable de los recursos, a lo cual se reducía anteriormente la
labor de la Contraloría, pues hoy "incluye el ejercicio de un control
financiero, de gestión y resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la
equidad y la valoración de los costos ambientales".
"La regla
general es que el control fiscal es posterior y selectivo, con lo cual se
superó el uso del desprestigiado sistema del control previo e indiscriminado,
que dio lugar, con no poca frecuencia, a la abusiva injerencia de la
Contraloría como coadministrador de la gestión pública. Por ello la
Constitución autoriza el examen de la gestión y de los resultados en el manejo
de los recursos y bienes públicos, de manera que se pueda establecer y evaluar
la eficiencia, la economía, la equidad y los costos ambientales en el ejercicio
de esa gestión".
"En aras de
un ejercicio ágil y eficaz de la vigilancia fiscal, la Constitución autorizó
a la Contraloría General de la República, para contratar, en casos especiales y
bajo los parámetros que señale la ley, la labor de vigilancia con
"empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de
méritos.... previo concepto del Consejo de Estado".
"La ley 42
de 1993 sobre el control fiscal, señaló los eventos en que se puede acudir al
referido mecanismo de excepción, y en tal sentido dispuso:
"ARTICULO
31. Los órganos de control fiscal podrán contratar la vigilancia de la gestión
fiscal con empresas privadas colombianas, previo concepto sobre su conveniencia
del consejo de Estado. Estas serán escogidas por concurso de mérito en los
siguientes casos:
a) Cuando la
disponibilidad de los recursos técnicos, económicos y humanos no le permitan al
órgano de control ejercer la vigilancia fiscal en forma directa.
b) Cuando se
requieran conocimientos técnicos especializados.
c) Cuando por
razones de conveniencia económica resultare más favorable.
PARAGRAFO. La
Contraloría General de la República determinará las condiciones y bases para la
celebración del concurso de méritos, así como las calidades que deben reunir
las empresas colombianas para el ejercicio del control fiscal pertinente.
Los contratos se
celebrarán entre el contralor respectivo y el concursante seleccionado con
cargo al presupuesto del órgano de control fiscal correspondiente. La información
que conozcan y manejen estos contratistas será de uso exclusivo del organismo
de control fiscal contratante".
"En el mismo
sentido se autorizó por la Constitución el ejercicio de la vigilancia fiscal a
nivel regional y local, de manera que las contralorías departamentales y
municipales, pueden también celebrar contratos, en términos similares, con
empresas nacionales de carácter particular".
"Resulta
absolutamente claro de los textos constitucionales en referencia, que la
vigilancia fiscal es una atribución exclusiva de los organismos de control
fiscal. Por consiguiente, son éstos los que pueden habilitar a una empresa
privada mediante el mecanismo de la contratación para ejercer dicha atribución,
y nunca la entidad vigilada o controlada. Si se admitiera que las empresas de
servicios públicos con participación oficial pudieran contratar su vigilancia
fiscal, ello iría en contra de la filosofía de dicho control, el cual supone
que éste se ejerce por organismos externos a la entidad, como son las respectivas
contralorías. En otros términos, la Constitución no autoriza el autocontrol
fiscal".
"Por lo
demás, no se puede confundir el ejercicio contractual de la vigilancia fiscal,
con la organización y el funcionamiento en las entidades públicas del sistema
de control interno que igualmente prevé la Constitución, según el diseño que
disponga la ley, el cual también puede contratarse con el sector privado, bajo
ciertas condiciones".
(......)
"La ley 142
de 1994, dispuso en el numeral 4 de su artículo 27 que son bienes de la Nación,
de las entidades territoriales o descentralizadas los aportes de capital hechos
por estos organismos en las empresas de servicios públicos de participación
oficial, lo mismo que los derechos que ellos confieren sobre el resto del
patrimonio y los dividendos que puedan corresponderles".
"En relación
con la vigilancia fiscal, la mencionada disposición estableció que sobre los
referidos bienes e igualmente con respecto a los actos o contratos referentes a
su manejo se aplicará la vigilancia por las respectivas contralorías, mientras
dichas entidades no contraten la vigilancia fiscal con "empresas privadas
colombianas escogidas por concurso público de méritos y contratadas previo
concepto del Consejo de Estado o del Tribunal Administrativo competente, según
se trate de acciones o aportes nacionales o de las entidades
territoriales".
"El exceso
de la norma frente al referente normativo constitucional es evidente, pues la
ley ha trasladado, sin fundamento alguno, la atribución de las contralorías de
contratar la vigilancia fiscal a las empresas de servicios públicos con
participación oficial, con lo cual se incurrió en el quebrantamiento del
artículo 267".
En razón de la cosa
juzgada constitucional que ampara sus decisiones, según los artículos 243 de la
Constitución Política y 46 del Decreto 2067 de 1991, no hay lugar a un nuevo
pronunciamiento sobre el punto; por lo tanto, en la parte resolutiva se
ordenará estarse a lo resuelto en la referida sentencia.
3. Análisis del cargo
con respecto al inciso final del segmento normativo 27.4 del art. 27 de la ley
142/94.
En el presente caso
el demandante no sólo pide la declaración de inexequibilidad de la expresión "mientras
las empresas no hagan uso de la autorización que se concede en el inciso
siguiente" que hace parte del segmento normativo 27.4 del art. 27 de
la ley 142 de 1994, sino que su pretensión se extiende a que se declare
igualmente la inexequibilidad del inciso final del referido segmento normativo.
La Corte analizará
el mérito del cargo no obstante observar un defecto sustancial de técnica en su
formulación, pues aun cuando el actor expresamente alude en su demanda a dicho
inciso al formular su impugnación, realmente la acusación se centra y dirige
única y exclusivamente contra la aludida expresión.
El inciso final del
fragmento normativo 24.4 en referencia no viola ningún precepto de la
Constitución. En efecto, inicialmente la norma se limita a reproducir el texto
normativo del aparte final del inciso 2 del art. 267, pero luego agrega que la
actividad consultiva relativa a la celebración de contratos sobre la vigilancia
fiscal con las aludidas empresas se cumple a través del tribunal administrativo
correspondiente cuando "se trate de acciones o aportes de las entidades
territoriales a las empresas de servicios públicos".
No vulnera la
Constitución la asignación de la función consultiva, en el caso señalado, al
tribunal administrativo respectivo, porque si bien la función consultiva la
ejerce el Consejo de Estado en relación con asuntos de administración
correspondientes al Gobierno Nacional, no se opone a aquélla la asignación que
haga la ley de dicha función consultiva, cuando se trate de celebración de
contratos relativos a la vigilancia fiscal en empresas de servicios públicos en
las cuales posean acciones o aportes las entidades territoriales, porque los
tribunales administrativos hacen parte, según la Constitución, del sistema de
la jurisdicción contenciosa administrativa que cumple, entre otras, funciones consultivas
(arts. 237 y 238 C.P.), y su competencia se circunscribe a asuntos que tienen
relación con la administración distrital, departamental o municipal. Además, la
anterior interpretación es la que mejor consulta el principio contenido en el
art. 228 de la Constitución sobre el funcionamiento desconcentrado de la
actividad judicial.
VIII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. En relación con la expresión demandada "mientras
las empresas no hagan uso de la autorización que se concede en el inciso
siguiente" que hace parte del segmento normativo 27.4 del art. 27 de
la ley 142 de 1994, estése a lo resuelto en la sentencia C-374 del 24 de agosto
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
SEGUNDO. Declarar exequible el inciso final del
segmento normativo 27.4 del art. 27 de la ley 142 de 1994.
COPIESE,
NOTIFIQUESE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y CUMPLASE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Antonio Barrera Carbonell. |
759 | C-376-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-376/95
QUORUM
DELIBERATORIO
El quórum
deliberatorio está definido por el artículo 145 de la Constitución, así:
"El Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones
ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros".
QUORUM
DECISORIO/MAYORIA DECISORIA
El quórum
decisorio lo establece el mismo artículo 145: "Las decisiones sólo podrán
tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva
corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente".
El quórum decisorio es, pues, la mitad más uno de los miembros de la
corporación, salvo el caso previsto en el numeral 17 del artículo 150
(concesión de amnistía o indulto generales por delitos políticos), en el cual
se exige la presencia de las dos terceras partes de sus integrantes. La mayoría
decisoria, número mínimo de votos afirmativos necesario para aprobar, la
determina el artículo 146 de la Constitución: "En el Congreso pleno, en
las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la
mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija una
mayoría especial". Hay que aclarar, que la mayoría decisoria en
temas tales como las leyes estatutarias y las facultades extraordinarias es
igual al quórum decisorio.
PROYECTO DE LEY-Repetición del segundo debate/PROYECTO
DE LEY-Aprobación en segundo debate
Como después de
la "repetición del segundo debate" en cada una de las Cámaras, como
lo prevé el artículo 161, las diferencias no persistieron, pues se llegó a un
texto único, a un solo proyecto, éste se consideró aprobado. Lo contrario
habría ocurrido si tales diferencias hubieran persistido, pues en tal caso el
proyecto habría tenido que considerarse negado. Obsérvese que en este caso,
como lo exige el numeral 3 del artículo 157 de la Constitución, el proyecto sí
fue aprobado en segundo debate en cada Cámara. El problema que dio lugar a la
aplicación del artículo 161 tantas veces mencionado, fue la existencia de
discrepancias respecto a tal proyecto, diferencias entre lo aprobado por la
Cámara y lo que con anterioridad había aprobado el Senado.
LEY-Unidad de materia/COTIZACIONES SOBRE
NOMINA/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Improcedencia
Basta leer el
numeral acusado para entender que entre él y la ley 100 no hay la unidad de
materia que exige el artículo 158 de la Constitución. No de otra manera puede
interpretarse la expresión que trae la norma: "Revisar las cotizaciones
sobre nómina... destinadas a actividades diferentes a las consagradas en esta
ley..." Cotizaciones como las destinadas al Servicio Nacional de
Aprendizaje -Sena-, las Cajas de Compensación, etc., que nada tienen que ver,
como lo advierte la misma norma, con lo que es el tema de la ley 100. De otra
parte, tales cotizaciones sobre nómina son, sin duda, contribuciones
parafiscales para cuyo establecimiento no pueden concederse facultades
extraordinarias, por prohibición del artículo 150, numeral 10, último inciso.
Al respecto conviene anotar que la propia Corte ha definido que tal prohibición
rige para todos los asuntos tributarios.
REF: EXPEDIENTE
D-740
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 139 y 248 de la ley 100 de 1993
"Por la cual se crea el sistema de seguridad social y se dictan otras
disposiciones", y de los decretos 656, 1259, 1281, 1282, 1283, 1284, 1285,
1287, 1288, 1289, 1290, 1291, 1292, 1294, 1295, 1296, 1297, 1298, 1299, 1300,
1301, 1302, 1314, de 1994 dictados con fundamento en las facultades
extraordinarias concedidas al Presidente de la República, en los artículos 139
y 248 de la ley 100 de 1993.
Actor:
FERNANDO ÁLVAREZ
ROJAS.
Magistrado Ponente:
DR. JORGE ARANGO
MEJÍA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número treinta y cuatro (34),
a los veinticuatro (24) días del mes de agosto de mil novecientos noventa y
cinco (1995).
I. Antecedentes
El ciudadano
Fernando Álvarez Rojas, en uso del derecho consagrado en los artículos 40,
numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución, presentó ante esta Corporación
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 139 y 248 de la ley 100
de 1993, y contra los decretos leyes dictados con base en tales facultades,
concretamente éstos: 656, 1259, 1281, 1282, 1283, 1284, 1285, 1287, 1288, 1289,
1290, 1291, 1292, 1294, 1295, 1296, 1297, 1298, 1299, 1300, 1301, 1302, 1314,
todos de 1994.
Por auto del ocho
(8) de noviembre de 1994, el Magistrado sustanciador admitió la demanda y una
modificación a la misma, presentada con anterioridad a su admisión, decretó
algunas pruebas y ordenó la fijación del negocio en lista, para asegurar la
intervención ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1, de la
Constitución, y 7, inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. Así mismo,
dispuso el envío de copia de la demanda al señor Presidente de la República, al
señor Presidente del Congreso de la República, y al señor Procurador General
de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor.
Según informe
secretarial del quince (15) de marzo del año en curso, en el término
establecido para intervenir en defensa o impugnación de las normas acusadas,
presentaron escritos los ciudadanos Juan Manuel Díaz-Granados, Jorge Humberto
Botero Angulo, Jesús Vallejo Mejía, Mauricio Fajardo Gómez y Juan Manuel
Charry Urueña, éstos últimos designados por los Ministros de Salud y Trabajo y
Seguridad Social, respectivamente.
Por medio de oficio
número D.P.061, del diez y siete (17) de abril de 1995, el señor Procurador
General de la Nación, doctor Orlando Vásquez Velásquez, comunicó su impedimento
para conceptuar dentro del proceso de la referencia, por haber sido miembro del
Congreso de la República durante la tramitación y aprobación de la ley 100 de
1993, de la cual hacen parte las normas acusadas.
Por auto del veinte
(20) de abril de 1995, la Sala Plena de esta Corporación aceptó el impedimento
manifestado por el señor Procurador General de la Nación, para conceptuar
dentro del proceso de la referencia, pues la causal alegada por él, está
consagrada en el decreto 2067 de 1991, para los Magistrados de la Corte, y es
aplicable al señor Procurador, porque su intervención es obligatoria en los
procesos de constitucionalidad, según el artículo 242, numeral 2, de la
Constitución. Por tanto, la Corte ordenó dar traslado de la demanda al señor
Viceprocurador General de la Nación, para que rindiera el concepto
correspondiente.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Viceprocurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. NORMAS
ACUSADAS
"Ley 100 de 1993
( Diciembre 23)
"Por medio de la cual se crea el
sistema de seguridad social y se dictan otras disposiciones.
" ARTICULO
139. Facultades Extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el
ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el
término de seis (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente
Ley para:
" 1. Determinar
la estructura, administración, recursos, y demás disposiciones necesarias para
el funcionamiento de la Delegatura exclusiva para la vigilancia de
Administradoras de Fondos de Pensiones y/o Cesantías y demás entidades de
previsión social de la Superintendencia Bancaria y armonizarla con el resto de
su estructura.
"Estas
facultades incluyen la de modificar la denominación de la Superintendencia. El
Superintendente delegado para estas funciones, deberá reunir las mismas
condiciones y requisitos que las exigidas para el Superintendente Bancario.
"2. Determinar,
atendiendo a criterios técnico-científicos y de salud ocupacional, las
actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que requieran modificación
en el número de semanas de cotización y el monto de la pensión. Las demás
condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se regirán por las
disposiciones previstas en esta Ley, sin desconocer derechos adquiridos y en
todo caso serán menos exigentes. Quedando igualmente facultado para armonizar y
ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles y los
periodistas con tarjeta profesional.
" Esta facultad
incluye la de establecer los puntos porcentuales adicionales de cotización a
cargo del empleador y el trabajador, según cada actividad.
"3. Establecer
un régimen de fondos departamentales y municipales de pensiones públicas, que
sustituya el pago de las pensiones a cargo de las cajas o fondos pensionales
públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los
respectivos niveles territoriales. Se podrá retener de las transferencias, de
la respectiva entidad territorial, para garantizar el pago de tales pensiones,
sólo mediante acuerdo con su representante legal.
"4. Establecer
la manera como las Cajas, Fondos o entidades del sector privado que subsistan,
deben adaptarse a las disposiciones contenidas en la presente Ley, señalando
las funciones adicionales a la Superintendencia Bancaria, y a la de Salud, a
fin de que dichas entidades adopten sus estatutos y reglas de funcionamiento.
"5. Dictar las
normas necesarias para la emisión de los bonos pensionales, su redención, la
posibilidad de transarlos en el mercado secundario, y las condiciones de los
bonos cuando deban expedirse a personas que se trasladen del régimen de prima
media al régimen de capitalización individual.
"6. Establecer
las normas que fueren necesarias para autorizar la constitución de sociedades
sin ánimo de lucro, sujetas a la reglamentación del Gobierno Nacional y bajo la
vigilancia de la entidad que éste determine, cuyo objeto social sea asumir los
riesgos derivados de la enfermedad profesional y del accidente de trabajo.
"7. Revisar las
cotizaciones sobre nómina, con excepción de las del ICBF destinadas a
actividades diferentes a las consagradas en esta Ley, y de la pequeña empresa,
rural o urbana.
"8. Establecer
el régimen jurídico y financiero de las sociedades administradoras de fondos de
pensiones.
"9. Establecer
un Fondo de Actualización Pensional para los pensionados por jubilación,
invalidez, vejez y sobrevivientes, del sector público, en el sector privado y
del Instituto de Seguros Sociales, cuyas pensiones se hubiesen reconocido antes
del 1o. de enero de 1989, de tal manera que permita atender los siguientes
compromisos:
"a) El reajuste
anual, contenido en el Decreto 2108 de 1992;
"b) La mesada
pensional adicional de que trata el artículo 142 de la presente Ley;
"c) El reaforo
de rentas y la adición presupuestal de que trata el artículo 267 de esta Ley.
"En ejercicio
de las facultades establecidas en el presente numeral, se establecerá la
estructura, administración, recursos y demás disposiciones necesarias para el
funcionamiento del Fondo.
" La
actualización de las pensiones en el sector público del nivel departamental y
municipal, se hará en la medida en que los presupuestos respectivos así lo
permitan, y previa decisión de las Asambleas Departamentales y Concejos
respectivos.
"10. Establecer
los mecanismos para que la Nación consolide y asuma total o parcialmente la
deuda de ésta y de los demás organismos y entidades del Estado por concepto de
la inversión y manejo de reservas del Instituto de Seguros Sociales vigentes
hasta la fecha de promulgación de la presente Ley y fije los procedimientos
para su pago.
"11. Dictar las
normas necesarias para organizar la administración del Sistema General de
Riesgos Profesionales como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas
y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores
de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con
ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan. En todo caso, la
cotización continuará a cargo de los empleadores.
"PARÁGRAFO.
Para el ejercicio de las facultades a que se refiere el numeral 2o. del
presente artículo, el Gobierno deberá escuchar el concepto no vinculante de dos
(2) representantes del Congreso, dos (2) representantes de los trabajadores y
dos (2) representantes de los empleadores."
"...
"ARTICULO 248. Facultades
Extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del
artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6)
meses, contados desde la fecha de publicación de la presente ley para:
"1.
Reestructurar al Instituto Nacional de Salud, y al Ministerio de Salud de
acuerdo con los propósitos de esta Ley.
"2. El Gobierno
Nacional podrá modificar la estructura y funciones de la Superintendencia
Nacional de Salud con el exclusivo propósito de efectuar las adecuaciones
necesarias para dar eficaz cumplimiento a lo dispuesto en esta Ley. En el
evento de que deban producirse retiros de personal como consecuencia de la
modificación de la estructura y funciones de la superintendencia, el Gobierno
Nacional establecerá un plan de retiro compensado para sus empleados, el cual
comprenderá las indemnizaciones o bonificaciones por el retiro y/o pensiones de
jubilación.
"3. Determinar
la liquidación de las Cajas, Fondos o entidades de seguridad o previsión social
del orden nacional que presten servicios de salud que por su situación
financiera deban ser liquidadas por comprobada insolvencia.
"4. Expedir un
régimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones
para los miembros de junta directiva u organismos directivos y para los
representantes legales y empleados de las entidades prestadoras y promotoras de
servicios estatales y las instituciones de utilidad común o fundaciones que
contraten con el Estado la prestación de servicios o las que reciban aportes
estatales.
"5. Expedir un
estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración continua, con el objeto
de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un sólo cuerpo jurídico
las normas vigentes en materia de salud, así como las que completen las
funciones y facultades asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud. Con
tal propósito podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones,
incluyendo esta Ley, sin que en tal caso se altere su contenido. En desarrollo
de esta facultad podrá eliminar las normas repetidas o superfluas.
"6. Facúltese
al Gobierno Nacional para que en el término de seis meses, contados a partir de
la fecha de la presente Ley, organice el sistema de salud de las Fuerzas
Militares y de Policía y del personal regido por el Decreto-ley 1214 de 1990,
en lo atinente a:
"a)
Organización estructural;
"b) Niveles de
Atención Médica y grados de complejidad;
"c)
Organización funcional;
"d) Régimen que
incluya normas científicas y administrativas;
"e) Régimen de
prestación de servicios de salud.
"7) Precisar
las funciones del INVIMA y proveer su organización básica. Facúltase al
Gobierno Nacional para efectuar los traslados presupuestales necesarios que
garanticen el adecuado funcionamiento de la entidad.
"8) Reorganizar
y adecuar el Instituto Nacional de Cancerología, los Sanatorios de Contratación
y de Agua de Dios y la Unidad Administrativa Especial Federico Lleras Acosta,
que prestan servicios de salud para su transformación en Empresas Sociales de
Salud. Para este efecto facúltase al Gobierno Nacional para efectuar los
traslados presupuestales necesarios."
También se demandaron
los decretos leyes 656, 1259,1281,1282, 1283, 1284, 1285, 1287, 1288, 1289,
1290, 1291, 1292, 1294, 1295, 1296, 1297, 1298, 1299, 1300, 1301, 1302, 1314
de 1994 dictados con fundamento en las facultades extraordinarias concedidas al
Presidente de la República, en los artículos 139 y 248 de la ley 100 de 1993.
B. LA DEMANDA,
INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR.
En concepto del
actor, las normas acusadas desconocen los artículos 113; 115; 136; 146; 150,
numeral 10; 157; 189, numeral 26.
1. Cargos por
vicios de procedimiento en la concesión de las facultades extraordinarias.
a. Falta de
iniciativa gubernamental, porque de conformidad con el artículo 150, numeral 10
de la Constitución, las facultades extraordinarias que otorgue el Congreso al
Presidente de la República, deben ser expresamente solicitadas por el Gobierno.
Según el demandante,
las facultades que fueron concedidas en los artículos 139 y en el 248 de la ley
100 de 1993, no fueron las que expresamente se solicitaron en el proyecto de
ley sobre seguridad social presentado por iniciativa del Gobierno, e
identificado en el Senado como 155/92 y en la Cámara como 204/92. Algunas de
las facultades solicitadas en ese proyecto no fueron concedidas, otras fueron
modificadas en el curso de los debates legislativos y otras no fueron
expresamente solicitadas.
Para demostrar su
aserto, transcribe el texto de los artículos acusados como fueron aprobados en
el Senado y en la Cámara, resaltando las modificaciones y adiciones que éstos
tuvieron en los distintos debates. En especial, se refiere a las facultades que
se encuentran consagradas en los numerales 5, 6, 7 y 8 del artículo 139, y 4,
5 y 6 del 248, facultades éstas que surgieron en el segundo debate surtido en
el Senado de la República, sin mediar la iniciativa gubernamental que exige la
Constitución. Lo mismo aconteció con los numerales 11 y 12 del artículo 139,
incluídos en segundo debate de la Cámara de Representantes.
Por tanto, concluye
que las facultades extraordinarias contenidas en los artículos acusados fueron
de iniciativa del Congreso y no del Gobierno, como lo exige el artículo 150,
numeral 10 de la Constitución.
Intervención
de los ciudadanos Juan Manuel Díaz-Granados Ortiz, Jorge Humberto Botero y
Jesús Vallejo Mejía.
El requisito exigido
por la Constitución, en relación con la expresa solicitud de facultades
extraordinarias por parte del Gobierno, no restringe la facultad del Congreso
de introducir modificaciones a las materias sobre las cuales versa la
solicitud, artículo 160 de la Constitución. Es propio de la dinámica
legislativa, la toma de decisiones que reflejen el acuerdo de los distintos
sectores representados en el Congreso, así como la coherencia en sus
decisiones. Por tanto, el legislador tiene la facultad de introducir todas las
modificaciones que considere necesarias para hacer coherente su tarea
legislativa, aspecto éste del que no escapa la concesión de facultades
extraordinarias.
Por otra parte, el
Gobierno coadyuvó todas la modificaciones que se fueron introduciendo al
proyecto de seguridad social, por medio de los ministros del ramo
correspondiente, tal como lo prevé el artículo 208 de la Constitución, y por
solicitud expresa del señor Presidente de la República. El mismo reglamento del
Congreso faculta al Gobierno para presentar adiciones, supresiones o
modificaciones a los proyectos que son de su iniciativa (artículo 142 de la ley
5a. de 1992), pues éste no puede quedar atado a los proyectos inicialmente
presentados.
Intervención
del ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, designado por el Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social.
El proceso
legislativo que concibe el demandante, en relación con las materias que son de
iniciativa del Gobierno, es estático, rígido y formal, lo que es una
equivocación, pues el Gobierno puede participar activamente en su trámite,
coadyuvando las reformas incorporadas por el legislativo a los proyectos de su
iniciativa, tal como aconteció, en este caso, con las materias objeto de
facultades extraordinarias. Sostener lo contrario limita la "capacidad
deliberatoria del Congreso".
Intervención
del ciudadano Mauricio Fajardo Gómez, designado por el Ministerio de Salud.
Después de un
análisis detallado de la forma como se desarrolló el debate del proyecto de ley
que terminó con la expedición de la ley 100 de 1993, el interviniente demuestra
que el Gobierno solicitó expresamente y coadyuvó todas las modificaciones a
las facultades extraordinarias que había solicitado inicialmente, razón ésta
que hace constitucionales las normas acusadas.
Concepto del
Viceprocurador.
Considera el
Viceprocurador que este cargo no está llamado a prosperar, porque si bien la
competencia del Congreso se ve limitada, en relación con la iniciativa para
acometer de oficio el estudio legislativo frente a determinadas materias, ello
no implica que una vez presentado a su consideración un proyecto de ley de esta
clase, este órgano no posea todas las facultades propias de su función. Una
interpretación diferente, como la que hace el actor, implica recortar y limitar
la "capacidad deliberatoria-legislativa del Congreso".
En relación con las
facultades extraordinarias, el Congreso es el que, en últimas, determina su
extensión y límite, a pesar de la solicitud expresa que sobre ellas deba
realizar el Gobierno, porque por medio de esta figura el Congreso decide
delegar en el Ejecutivo parte de su principal función: legislar.
b. Existencia de
adiciones y modificaciones en el texto de los artículos 139 y 248, que no
fueron objeto de discusión ni aprobación por algunas de las células
legislativas y que producen contradicciones entre las dos normas acusadas,
violándose así el artículo 157 de la Constitución.
Según el actor,
algunas de las modificaciones que sufrieron las normas acusadas, tanto en el
Senado como en la Cámara, no fueron aprobadas.
Así, por ejemplo,
explica que el inciso segundo del numeral 1 del artículo 139, sólo fue aprobado
por el Senado de la República, mientras el sometimiento de los Fondos de
Cesantías a la vigilancia de la delegatura que se autorizó crear en el artículo
en mención, fue aprobado sólo por la Cámara de Representantes. El texto del
numeral 4o. del artículo 139 aprobado por la Cámara, fue distinto al aprobado
por el Senado. Los numerales 5, 6, 7 y 8 no fueron aprobados en comisiones,
por haber sido introducidos en segundo debate. Los numerales 10 y 11 sólo
fueron aprobados por la Cámara de Representantes en segundo debate.
Por su parte, los
numerales 3, 4 y 5 del artículo 248, fueron introducidos en el segundo debate
del Senado, razón por la que no fueron aprobados en comisiones, mientras los
numerales 7 y 8 no fueron aprobados por el Senado ni por la Cámara de
Representantes.
Intervención
del ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, designado por el Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social.
El demandante olvida
que la Constitución prevé la existencia de las comisiones accidentales,
artículo 161, cuyo fin es zanjar las discrepancias entre los textos aprobados
en una y otra cámara. Comisión ésta que se integró en el transcurso del proceso
de aprobación del proyecto de la ley 100, y que sometió a aprobación de las
respectivas plenarias los textos que el actor señala como inconstitucionales
por la falta de aprobación en una u otra cámara.
Intervención
del ciudadano Mauricio Fajardo Gómez.
Las plenarias de
ambas cámaras, de conformidad con el artículo 161 de la Constitución, aprobaron
el informe presentado por la comisión accidental que se conformó para conciliar
las diferencias presentadas entre el proyecto de ley de seguridad social
aprobado por el Senado de la República y el aprobado por la Cámara de
Representantes. Razón ésta por la que no puede afirmarse que las
modificaciones introducidas en una y otra cámara no fueron aprobadas.
Concepto del
Viceprocurador
Las plenarias de
ambas cámaras están facultadas por el artículo 160 de la Constitución, para
introducir modificaciones a los proyectos de ley aprobados en las respectivas
comisiones, sin que éstas deban aprobar nuevamente el proyecto modificado, como
lo pretende el actor. Por tanto, el cargo en relación con este aspecto no puede
prosperar, pues existe autorización constitucional para que las plenarias de
una y otra cámara introduzcan modificaciones a los proyectos de ley aprobados
en comisiones.
c. Falta de la
mayoría exigida por el artículo 150, numeral 10 de la Constitución, para la
concesión de facultades extraordinarias por el Congreso de la República.
Tal como consta en
las Gacetas del Congreso, la Cámara de Representantes aprobó el artículo 139
con 82 votos positivos y el 248 con 76, votación ésta que no alcanza la mayoría
absoluta exigida por el artículo 150, numeral 10 de la Constitución, pues, los
miembros de la Cámara de Representantes, en la época en que fueron aprobados
estos artículos, eran 165, según el demandante. Razón por la cual, los
artículos acusados no obtuvieron la mayoría absoluta de 83 votos que requerían
para ser aprobados, desconociéndose no sólo el artículo 150, numeral 10 de la
Constitución, sino el 146.
La declaración de
inexequibilidad de las normas acusadas implica la de los decretos dictados con
fundamento en ellas, razón por la que el actor solicita se declaren
inexequibles los decretos 656, 1298, 1281, 1282, 1283, 1284, 1294, 1295, 1297,
1259, 1285, 1287, 1288, 1289, 1290, 1291, 1292, 1296, 1302, 1301, 1299, 1300,
1314, todos ellos expedidos en 1994.
Intervención
de los ciudadanos Juan Manuel Díaz-Granados Ortiz y Jorge Humberto Botero.
Los miembros de la
Cámara de Representantes, en el período comprendido entre 1991 a 1994, eran
161. Por tanto, la mayoría con que fue aprobado el artículo 139 fue la exigida
por el artículo 150, numeral 10 de la Constitución.
En relación con la
votación que obtuvo el artículo 248, consideran que si bien no fue aprobado en
la plenaria de la Cámara, la comisión accidental aprobó el texto del artículo
acusado, tal como había sido aprobado en el Senado. Por tanto, no existió
ningún vicio en el procedimiento para la aprobación del mencionado artículo,
pues, se dió aplicación al artículo 161 de la Constitución.
Intervención
del ciudadano Juan Manuel Charry Urueña.
Con fundamento en
certificaciones que obran en el expediente y expedidas por los Secretarios
Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, en las
que se afirma que los textos acusados fueron aprobados con las mayorías
requeridas, solicita se deseche este cargo de la demanda. Esta argumentación
también es expuesta por el ciudadano Jesús Vallejo Mejía.
Intervención
del ciudadano Mauricio Fajardo Gómez.
La aprobación del
informe de la comisión accidental por la plenaria de la Cámara, subsanó el
vicio de forma que se presentó en relación con el artículo 248 de la ley 100 de
1993. De no ser aceptada esta interpretación, el interviniente solicita se
ordene subsanar el vicio, tal como lo prescribe el parágrafo del artículo 241
de la Constitución.
Concepto del
Viceprocurador.
De conformidad con
la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de
Representantes, y que obra en el expediente, los miembros de esa Corporación,
en la época en que se votó y aprobó la ley 100 de 1993, eran 161. Por tanto,
la mayoría de 82 votos positivos que obtuvo el artículo 139 acusado, cumplió
con el requisito exigido por el artículo 150, numeral 10 de la Constitución.
Mayoría que no obtuvo el artículo 248, pero que se convalidó cuando la plenaria
de la Cámara aprobó, por unanimidad, el informe de las comisiones accidentales,
en el que figuraba este artículo.
2. Cargos por
vicios de fondo
a. Violación del
artículo 113, y del numeral 26 del artículo 189, por la facultad contenida en
el numeral 4 del artículo 248.
Según el actor, es
facultad exclusiva del Presidente de la República la inspección y vigilancia
sobre las instituciones de utilidad común, según el artículo 189, numeral 26 de
la Constitución, razón por la cual no le era dado al Congreso conceder una
facultad al Presidente de la República para una función que por norma
constitucional es de su competencia exclusiva, pues en esta materia, al igual
que ocurría en la Constitución de 1886, está prohibida la intervención del
Congreso. Para el efecto, el demandante cita una serie de sentencias, tanto del
Consejo de Estado como de la Corte Suprema de Justicia, dictadas bajo el
imperio de Constitución anterior, sobre esta materia.
Intervención
del ciudadano Jesús Vallejo Mejía.
El actor invoca una
doctrina que fue muy discutida bajo la vigencia de la Constitución de 1886, y
que hoy no tiene asidero constitucional, pues la facultad de inspección y
vigilancia que posee el Presidente de la República, está circunscrita a velar
por el cumplimiento de la voluntad de los fundadores y la conservación de las
rentas de las instituciones de utilidad común y de las fundaciones, tal como lo
prevé el artículo 189, numeral 26. Por su parte, el Congreso posee la facultad
no sólo de expedir las normas a las que debe sujetarse el Gobierno para ejercer
dicha función, artículo 150, numeral 8, sino todas aquellas que permitan su
ejercicio.
Intervención
del ciudadano Mauricio Fajardo Gómez.
La función de
inspección y vigilancia que le compete al Presidente de la República, de
conformidad con el artículo 189, numeral 26 de la Constitución, no comprende la
facultad de expedir un régimen de inhabilidades e incompatibilidades, régimen
que compete expedir al Congreso de la República con fundamento en la cláusula
general de competencia y, especialmente, en el artículo 150, numeral 8 de la
Constitución, y, por tanto, delegable en el Presidente de la República, por
medio de precisas facultades extraordinarias. En el mismo sentido, se
pronunció el doctor Juan Manuel Charry Urueña.
Concepto del
Viceprocurador
El demandante olvida
que la nueva Constitución facultó al legislativo, para expedir las normas que
permitan al Presidente de la República ejercer su función de inspección y
vigilancia sobre las instituciones de utilidad común y las fundaciones, según
el artículo 150, numeral 8. Por tanto, no es válido afirmar, como lo hace el
actor, que en esta materia existe una competencia excluyente del Ejecutivo.
c. Violación de
los artículos 150, numeral 10 de la Constitución, por el artículo 139, numerales
5 y 7, y el inciso segundo del numeral 2, en lo que hace a la prohibición de
conceder facultades extraordinarias en materias de impuestos, regulación de la
actividad financiera, bursátil o aseguradora, y para la expedición de códigos,
lo cual implica violación, también, de los artículos 150, numeral 19, literal
d), y 157.
El numeral 5o. del
artículo 139, faculta al Presidente de la República para dictar las normas
necesarias para la emisión, redención y transacción en el mercado secundario de
los bonos pensionales que, según el artículo 115 de la ley 100,
"constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital
necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de
Pensiones", y a los cuales tienen derecho las personas que cumplan con los
requisitos allí establecidos.
En concepto del
actor, por medio de estos bonos existe una captación de recursos del público,
razón por la que sólo el legislativo puede dictar las normas necesarias para
regular esta actividad, tal como lo ordena el artículo 150, numeral 19, literal
d), campo en el cual no pueden concederse facultades extraordinarias.
Por su parte, los
numerales 2, inciso segundo, y 7 del artículo 139, facultan al Presidente de la
República para regular aspectos típicamente impositivos. Los recursos
destinados a las pensiones, tales como las cotizaciones, son recursos de
carácter parafiscal cuya regulación sólo compete al Congreso. Por esta razón,
no le era dado al legislativo facultar al Presidente de la República para
establecer puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador.
Por las misma razones, no podía el legislativo otorgar competencia al
Presidente para revisar las cotizaciones a cargo del empleador, distintas de
las contempladas en la ley 100, por ser una atribución exclusiva del
legislativo, y por romper la unidad de materia que debe existir en toda ley,
según el artículo 157 de la Constitución.
Intervención
de los ciudadanos Juan Manuel Díaz-Granados Ortiz, Jorge Humberto Botero y
Jesús Vallejo Mejía.
Los bonos
pensionales a que hace referencia la ley 100 de 1993, no implican la captación
de recursos del público, razón por la que no era necesaria la expedición de una
ley marco para regular su expedición y manejo. Por tanto, el Congreso podía,
por medio de facultades extraordinarias, autorizar al Presidente de la
República para dictar las normas tendientes a regular las operaciones
relacionadas con ellos.
En su escrito, el
ciudadano Jesús Vallejo Mejía solicita a la Corte revisar la jurisprudencia
contenida en la sentencia C-417 de 1992, en relación con la interpretación que
allí se efectuó, frente a la prohibición de conceder facultades extraordinarias
en las materias que trata el numeral 19 del artículo 150.
Intervención
del ciudadano Juan Manuel Charry Urueña.
En lo que hace a la
facultad que se le otorgó al Presidente de la República para establecer los
puntos porcentuales adicionales a las cotizaciones a cargo del empleador y del
trabajador, considera que por tratarse de contribuciones de carácter parafiscal
no existe ninguna prohibición para que sea el Gobierno el que fije sus tarifas,
pues no es un impuesto propiamente dicho. Este argumento también lo expone el
ciudadano Jesús Vallejo Mejía.
La misma
argumentación es utilizada en relación con la facultad para revisar las
distintas cotizaciones que afectan la nómina, pues según los intervinientes
"no se está en presencia de un decreto de impuesto, que comprende la
determinación del hecho generador, del responsable del impuesto y de las
tarifas."
En relación con los
bonos pensionales, afirman que con ellos se regula el traslado de recursos de
un régimen de pensiones a otro. Bonos éstos que no implican la captación de
recursos del público, razón por la que no era necesaria la expedición de una
ley marco.
Intervención
del ciudadano Mauricio Fajardo Gómez.
La contribuciones
parafiscales no pueden ser consideras como impuestos, tal como lo ha establecido
la Corte Constitucional en su jurisprudencia. Por tanto, el Congreso podía
facultar al Presidente de la República para aumentar la tarifa de las
cotizaciones que debe cancelar el empleador y el trabajador, pues ésta es una
contribución típicamente parafiscal, tal como lo establece el inciso segundo
del artículo 338 de la Constitución. En los primeros artículos de la ley 100 de
1993, por su parte, están determinados el sistema y el método para definir la
tasa de dicha contribución.
Por otra parte, el
Congreso expidió la ley 35 de 1993, ley marco que regula todo lo relacionado
con el manejo, aprovechamiento, e inversión de los recursos captados del
público. Con fundamento en esa ley, así como en las normas de la ley 100 que
regulan el tema de los bonos pensionales, el Gobierno puede expedir las normas
para su emisión, manejo y negociación, sin desconocer ningún mandato
constitucional, pues existe una ley marco que le permite ejercer esa función.
Concepto del
Viceprocurador.
Por la naturaleza
parafiscal de los recursos destinados a la pensión y a la salud, existe una
autorización de carácter constitucional, para que una autoridad administrativa
fije las tarifas correspondientes a ellos, artículo 338 de la Constitución.
Autorización que no se extiende a los impuestos, cuya determinación,
corresponde exclusivamente a los órganos legislativos. Por tanto, no le asiste
razón al actor, cuando afirma que el Congreso no podía facultar al Presidente
de la República para aumentar los puntos porcentuales sobre las cotizaciones a
cargo de los empleadores.
En relación con los
bonos pensionales, considera el Viceprocurador que ellos no son títulos que
impliquen la captación de recursos del público, pues su objeto es distinto al
que poseen los bonos en el tráfico jurídico comercial. En los bonos pensionales
a que hace referencia el artículo 115 de la ley 100 de 1993, la noción de
especulación no está presente, razón por la cual el Congreso, en uso de la
cláusula general de competencia, podía delegar en el Ejecutivo la regulación de
éstos.
No hace ninguna
referencia al cargo relacionado con la unidad de materia.
d.
Inconstitucionalidad del decreto 973 de 1994, por exceso de las facultades
concedidas en el numeral 4o., del artículo 248 de la ley 100 de 1993 y por
desconocer el numeral 21 del artículo 150 de la Constitución.
El numeral 4o. del
artículo 248 de la ley 100 concedió facultades al Presidente de la República,
para establecer un régimen de inhabilidades e incompatibilidades y sanciones
para los miembros de las juntas directivas, representantes legales y empleados
de las entidades prestadoras y promotoras de servicios estatales y las
instituciones de utilidad común o fundaciones que contraten con el estado la
prestación de servicios o reciban aportes estales. Facultad ésta que excedió el
Presidente, al dictar el decreto 973 de 1994, pues el régimen de inhabilidades
e incompatibilidades que se dictó, cobija no sólo a las empresas prestadoras
y promotoras de servicios estatales, sino a aquellas de carácter privado, así
como a las instituciones y entidades de utilidad común que no reciben aportes
estatales o no han contratado con el Estado.
Según el actor, la
norma que concedió facultades incurrió en una imprecisión al referirse a los
servicios estatales, porque los únicos servicios estatales son la justicia, el
orden público y las relaciones exteriores, los cuales son monopolio del Estado
y, por ende, indelegables. Por ello, cuando la norma acusada emplea el término
"estatal" lo hace refiriéndose a las instituciones que prestan un
servicio y no al servicio mismo. Por ende, entiende que al ser el servicio de
salud un servicio público que puede ser prestado por los particulares en ejercicio
de la libertad económica, la intervención que en dicho sector realice el
Estado debe tener como referencia una ley que establezca los fines y alcances
de dicha intervención, tal como lo establece el numeral 21 del artículo 150 de
la Constitución.
Antes de la admisión
de la demanda, el actor presentó una modificación de la misma, en relación con
el decreto 973 de 1994, pues dicho decreto fue incorporado y sustituído por el
decreto 1298 de 1994, que en sus artículos 99 a 104 reprodujo las normas del decreto
973 que hacían referencia al régimen de incompatibilidades e inhabilidades.
Razón por la que solicitó que los cargos formulados en contra del mencionado
decreto, se tuvieran en cuenta al momento de estudiar la constitucionalidad del
decreto 1298 de 1994.
Igualmente,
solicitó la declaración de inexequibilidad de la totalidad del decreto 1298 de
1994, pues el legislador no podía facultar al Presidente de la República para
expedir un Estatuto Orgánico del Sistema de Salud, por expresa prohibición del artículo
150, numeral 10 de la Constitución, que expresamente excluye de las materias
que pueden ser objeto de facultades, la de expedir códigos.
Intervención
del ciudadano Juan Manuel Charry Urueña.
Una interpretación
coherente y armónica de los artículos de la ley 100 que rigen la prestación del
servicio de salud, 177, 185, etc., lleva a concluir que el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades que podía dictar el Presidente de la
República, con fundamento en las facultades extraordinarias concedidas por el
Congreso, debía cobijar a todas las instituciones prestadoras y promotoras de
salud públicas o privadas. Una interpretación diferente crearía desigualdades,
y se convertiría en un atentado contra la libre competencia que debe existir
entre estas instituciones.
Por otra parte,
afirma que la facultad que se otorgó al Presidente de la República, para la
expedición de un Estatuto Orgánico no desconoce la prohibición constitucional
de conceder facultades extraordinarias para la expedición de códigos, porque
el estatuto que debe expedir el Gobierno sólo debe sistematizar las normas
vigentes en la materia, sin expedir nuevas normas, pues sólo puede derogar o
suprimir aquellas que se encuentren repetidas o resulten superfluas. Esta
tesis, es compartida por el ciudadano interviniente designado por el Ministerio
de Salud y por el doctor Jesús Vallejo Mejía.
Concepto del
Viceprocurador
Las normas que
regulan las inhabilidades e incompatibilidades de los sujetos que prestan el
servicio público de salud, deben ser comunes para todos ellos, "no sólo
frente a los acreedores de estos derechos sino también frente a los otros
agentes del sistema", en aplicación de los principios de solidaridad,
eficiencia y universalidad que rigen la seguridad social.
En relación con el
numeral 5o. del artículo 248, solicita la declaración de inexequibilidad, en
aplicación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional contenida en la
sentencia C-129 de 1995, fallo en el que se argumentó que facultades como la
concedida en este numeral, desconocen la prohibición constitucional de conferir
facultades extraordinarias para la expedición de códigos.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Procede la Corte
Constitucional a resolver sobre este asunto, previas las siguientes
consideraciones.
Primera.-
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para decidir sobre la demanda que originó este
proceso, por haberse dirigido contra normas que hacen parte de una ley y contra
decretos con fuerza de ley, dictados en ejercicio de facultades extraordinarias
conferidas por el Congreso al Presidente de la República.
Segunda.- Cosa
juzgada constitucional.
Como el numeral 5
del artículo 248 de la ley 100 de 1993, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional,
por medio de la sentencia C-255/95 del 7 de junio de 1995, en relación con él
la Corte ordenará estarse a lo resuelto en tal providencia.
Tercera.-
Argumento relativo a los vicios en la iniciativa y trámite de los artículos 139
y 248 de la ley 100 de 1993.
En síntesis, se dice
que el proyecto presentado por el Gobierno era muy diferente al que finalmente
se aprobó por el Congreso, lo cual lleva a afirmar que en el trámite de las
facultades extraordinarias se violó el artículo 150, numeral 10, en cuanto
dispone que "tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el
Gobierno..."
Se analizará, en
consecuencia, este argumento.
A.- El trámite de
los proyectos de ley de iniciativa gubernamental.
Según el inciso
segundo del artículo 154 de la Constitución, "sólo podrán ser dictadas o
reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los
numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del
artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del
Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales". A esta enumeración deben
agregarse las leyes que confieran facultades extraordinarias (numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución), pues tales facultades "deberán ser
solicitadas expresamente por el Gobierno".
Si se comparan los
artículos del proyecto presentado por el Gobierno, en lo relativo a las
facultades extraordinarias, con los artículos 139 y 248 aprobados finalmente
por el Congreso, se encuentran diferencias. Hay, pues, que aceptar que el
proyecto original fue modificado durante su trámite en el Congreso.
Pero, ¿implican las
modificaciones un vicio en el trámite? La Corte estima que no existe tal vicio,
por las siguientes razones.
La primera, que
expresamente el artículo 154 de la Constitución, en su inciso tercero, prevé
que "Las cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos
presentados por el gobierno". Es claro, en consecuencia, que las
facultades solicitadas expresamente por el gobierno, podrán ser modificadas por
el Congreso, sin cambiar totalmente la materia sobre la cual versen. Esto,
porque las facultades deben ser "solicitadas expresamente", lo cual
impediría que se concedieran sobre materias completamente ajenas a la
solicitud.
La segunda, que el
parágrafo único del artículo 142 de la ley 5a. de 1992, Reglamento del
Congreso, prevé que "El Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier
proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando las circunstancias lo
justifiquen. La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las
plenarias". Posiblemente con base en esta norma, al hacer cada modificación
o adición a los artículos del proyecto relativos a las facultades
extraordinarias, los ministros de Hacienda, Salud Pública, y Trabajo y
Seguridad Social dejaron expresa constancia del asentimiento del gobierno a
tales cambios. Así está demostrado en el proceso. Y bien podían hacerlo los
ministros, porque ellos, según el inciso segundo del artículo 208 de la
Constitución, "en relación con el Congreso, son voceros del gobierno,
presentan a las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquéllas
les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los
viceministros".
Además, el propio
Presidente de la República, en carta de noviembre 9 de 1993, dirigida a los
señores Presidentes del Senado y de la Cámara, solicitó expresamente la concesión
de las facultades extraordinarias. Esta solicitud, publicada en la Gaceta del
Congreso correspondiente al 22 de noviembre de 1993, por sí sola elimina toda
tacha de inconstitucionalidad por este aspecto.
B.- Inexistencia
del vicio por falta de iniciativa gubernamental y por las modificaciones del
proyecto presentado por el gobierno sobre facultades extraordinarias.
De conformidad con
lo expuesto, es claro que el supuesto vicio en el trámite de las facultades
extraordinarias, no existió. Así lo declarará la Corte en esta sentencia, tanto
en lo relativo a la iniciativa gubernamental como en lo atinente a las
modificaciones del proyecto original durante su trámite.
Cuarta.-
Argumento relativo al número de votos aprobatorios de los artículos 139 y 248
en el segundo debate, en la Cámara de Representantes.
Según el actor, los
artículos 139 y 248 de la ley 100, no fueron aprobados por la mayoría absoluta
de los miembros de la Cámara de Representantes, en segundo debate, como lo
exige el numeral 10 del artículo 150, en tratándose de proyectos de ley que
conceden facultades extraordinarias.
A la anterior
conclusión llega partiendo de la base de que el número total de representantes
es de 165, y afirmando que el artículo 139 apenas obtuvo 82 votos afirmativos,
en tanto que el 248 sólo recibió 76.
Al analizar este
cargo, se tiene lo siguiente:
Según la constancia
expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, el
"número exacto" de congresistas que integraban esta Corporación en el
mes de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993), era de ciento
sesenta y uno (161). En consecuencia, la mayoría absoluta era de ochenta y un
(81) representantes, es decir, la mitad más uno de los miembros.
Por esta razón, el
artículo 139 que obtuvo 82 votos aprobatorios, contó con la mayoría absoluta.
En cambio, el artículo 248, que solamente recibió 76 votos afirmativos, no fue
aprobado por la mayoría absoluta.
Lo anterior hace
necesario examinar concretamente esta cuestión:
¿Qué consecuencias
trae consigo el que no se obtenga la aprobación de la mayoría exigida por la
Constitución, en segundo debate, en relación con un artículo que hace parte de
un proyecto de ley?
Según el artículo
146 de la Constitución, "En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus
comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos
de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría
especial".
El numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución exige que los proyectos de ley de facultades
extraordinarias sean aprobados por la mayoría absoluta de los miembros de una y
otra Cámara. Pero, ¿qué sucede en el caso de que la supuesta aprobación se haga
por una mayoría inferior a la decisoria prevista en la Constitución?
Como en este caso la
votación se hizo, porque había quórum decisorio, y no se alcanzó la
mayoría decisoria exigida por la Constitución (la mitad más uno de los
miembros de la Cámara), hay que concluir que el artículo 248 fue negado,
no fue aprobado.
Al respecto, hay que
tener en cuenta la diferencia entre el quórum deliberatorio, el quórum
decisorio y la mayoría decisoria.
El quórum
deliberatorio está definido por el artículo 145 de la Constitución, así:
"El Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones
ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros".
El quórum
decisorio lo establece el mismo artículo 145: "Las decisiones sólo
podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la
respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum
diferente". El quórum decisorio es, pues, la mitad más uno de
los miembros de la corporación, salvo el caso previsto en el numeral 17 del
artículo 150 (concesión de amnistía o indulto generales por delitos políticos),
en el cual se exige la presencia de las dos terceras partes de sus integrantes.
La mayoría
decisoria, número mínimo de votos afirmativos necesario para aprobar, la
determina el artículo 146 de la Constitución: "En el Congreso pleno, en
las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la
mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija una
mayoría especial".
Hay que aclarar, que
la mayoría decisoria en temas tales como las leyes estatutarias y las
facultades extraordinarias es igual al quórum decisorio.
Ahora bien: es
evidente que la reunión de la Cámara el día 1o. de diciembre de 1993, cuando se
votó el artículo 248 de la ley 100, era válida, porque tenía quórum
deliberatorio y quórum decisorio, pues estaba presente más de la
mitad de los integrantes de la Cámara, exactamente 117 asistentes. Por esto, al
someterse a votación tal artículo y alcanzar solamente 76 votos, no fue
aprobado y, por lo mismo, fue válidamente negado.
Tal artículo 248,
por el contrario, sí había sido aprobado por el Senado, con la mayoría exigida
por la ley. En efecto, los artículos finalmente numerados como 139 y 248 fueron
aprobados en las sesiones plenarias del Senado, los días 12 de octubre y 2 de
noviembre de 1993, con un quórum decisorio de 96 y 98, respectivamente, por
unanimidad. ¿Qué ocurrió en este caso? Sencillamente, que el proyecto que
finalmente se convirtió en la ley 100 de 1993, al recibir la aprobación de la
Cámara, era diferente al aprobado por el Senado, al menos en lo relativo
al artículo 248. Este, como se ha dicho, hacía parte del proyecto aprobado
por el Senado, pero faltaba en el aprobado por la Cámara, porque ésta lo había negado.
En conclusión, las dos Cámaras habían aprobado el mismo proyecto, pero éste no
era idéntico, pues el aprobado por el Senado tenía un artículo, el 248, que
había sido negado por la Cámara.
En el caso que nos
ocupa, se dio exactamente el evento previsto por el artículo 161 de la Constitución,
que establece:
"Cuando
surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas
integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el
texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara. Si
después de la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se
considerará negado el proyecto".
Es evidente, en
consecuencia, que en torno al proyecto que se convirtió en la ley 100 de 1993,
surgieron discrepancias en las Cámaras, pues, se repite, la Cámara negó el
artículo 248 que el Senado sí había aprobado ya cuando se produjo la
votación de la Cámara.
En estas
circunstancias, lo procedente era aplicar, como se hizo, el artículo 161
transcrito. Fue así como se conformaron las comisiones accidentales, que, en
sus reuniones conjuntas, prepararon el texto que se sometió a decisión en
sesión plenaria de cada cámara, y fue aprobado por la mayoría exigida en la
Constitución. Sesiones plenarias de las dos Cámaras que fueron la "repetición
del segundo debate", como expresamente se declara en el artículo 161
de la Constitución.
Entre paréntesis,
estas sesiones en las cuales se aprobó el proyecto unificado en segundo debate,
se cumplieron así: en el Senado, el día 15 de diciembre de 1993, con el quórum
de 89 senadores, todos los cuales votaron afirmativamente; en la Cámara, el
mismo día, con la presencia de 152 representantes, que por unanimidad lo
aprobaron.
En conclusión: como
después de la "repetición del segundo debate" en cada una de las
Cámaras, como lo prevé el artículo 161, las diferencias no persistieron,
pues se llegó a un texto único, a un solo proyecto, éste se consideró
aprobado. Lo contrario habría ocurrido si tales diferencias hubieran
persistido, pues en tal caso el proyecto habría tenido que considerarse negado.
Obsérvese que en
este caso, como lo exige el numeral 3 del artículo 157 de la Constitución, el
proyecto sí fue aprobado en segundo debate en cada Cámara. El problema que
dio lugar a la aplicación del artículo 161 tantas veces mencionado, fue la
existencia de discrepancias respecto a tal proyecto, diferencias entre lo
aprobado por la Cámara y lo que con anterioridad había aprobado el Senado.
Nótese, además, que
el artículo 157 de la Constitución se refiere al proyecto en su conjunto
y no a cada uno de sus artículos aisladamente considerados.
Para la Corte, ésta
es la interpretación que hay que darle al artículo 161 de la Constitución,
interpretación que puede resumirse, en relación con el caso que se juzga, así:
Los artículos de un
proyecto de ley aprobado por las cámaras, que solamente figuren en el texto
aprobado en segundo debate por una de las cámaras, constituyen discrepancias
respecto del proyecto, que dan lugar, a la aplicación del artículo 161. Como
éste prevé expresamente la REPETICION DEL SEGUNDO DEBATE en cada una de
las cámaras, al aprobar éstas un texto único del proyecto, preparado por las
comisiones accidentales, queda cumplido el requisito de la aprobación en SEGUNDO
DEBATE del texto único del proyecto. Un texto igual del proyecto ha sido,
por esta vía del artículo 161 de la Constitución, aprobado en segundo debate
por la Cámara y el Senado.
No sería sensato
exigir que siempre los proyectos de ley aprobados en principio en
segundo debate por las dos cámaras constaran de los mismos artículos, y que las
discrepancias a que se refiere el artículo 161 de la Constitución fueran
solamente de forma, de redacción, de estilo. Esta exigencia sería especialmente
ilógica en tratándose de proyectos que constan de muchos artículos. Piénsese,
por ejemplo, en un proyecto de código: ¿cómo pretender que algunos artículos
que una de las cámaras aprobó inicialmente en segundo debate, no puedan ser
modificados o suprimidos por la otra, también en segundo debate? Esos artículos
que una cámara ha aprobado en segundo debate y que la otra no ha considerado o
ha negado, constituyen las discrepancias respecto del proyecto, discrepancias
que prevé el artículo 161 de la Constitución y que explican la REPETICION
DEL SEGUNDO DEBATE.
Hay que hacer, sin
embargo, una aclaración que no quita ni pone rey a lo hasta ahora dicho. La
aclaración se refiere a la forma como se hizo la aprobación del actual artículo
248, en la REPETICION DEL SEGUNDO DEBATE, el 15 de diciembre de 1993.
Las comisiones
accidentales llegaron a los acuerdos que constan en el informe de fecha 14 de
diciembre de 1993. Este informe aparece publicado en la Gaceta del Congreso,
No. 472 de diciembre 16 de 1993.
El informe
mencionado se sometió a la consideración de las dos cámaras, como ya se dijo, y
fue aprobado con el quórum y la mayoría necesarios.
En relación con el
artículo numerado finalmente como 248, que era en principio 239 en el Senado y
249 en la Cámara, en el informe se dice lo siguiente:
" ARTÍCULO
239S. 249C. Facultades Extraordinarias.
"Se propone
trasladar para el artículo de facultades extraordinarias (artículo 249) las
facultades ya aprobadas para organizar el Invima (artículo 246 inciso tercero
del texto aprobado por la Cámara de Representantes) y para transformar las
entidades prestatarias públicas del orden nacional en empresas sociales de
salud (artículo 195). De esta forma el artículo 249 sería adicionado con dos
numerales así:
"7) Precisar
las funciones del Invima y proveer su organización básica. Facúltase al
Gobierno Nacional para efectuar los traslados presupuestales necesarios que
garanticen el adecuado funcionamiento de la entidad.
"8) Reorganizar
y adecuar el Instituto Nacional de Cancerología, Sanatorio de Contratación,
Sanatorio de Agua de Dios y la Unidad Administrativa Especial Federico Lleras
Acosta, y que prestan servicios de salud para su transformación en Empresas
Sociales de Salud. Para este efecto facúltase al Gobierno Nacional para
efectuar los traslados presupuestales necesarios."
"Además de
proponer modificar el literal e) del numeral 6, del artículo 249 en el sentido
que se piden facultades para reformar el régimen de prestación de servicios de
salud y no el régimen prestacional. El numeral 6 quedará así:
"6. Facúltese al
Gobierno Nacional para que en el término de seis meses, contados a partir de la
fecha de la presente Ley, organice el sistema de salud de las Fuerzas Militares
y de Policía y al personal regido por el Decreto-ley 1214 de 1990, en lo
atinente a:
"a) Organización
estructural;
"b) Niveles de
Atención Médica y grados de complejidad;
"c)
Organización funcional;
"d) Régimen que
incluya normas científicas y administrativas;
"e) Régimen de
prestación de servicios de salud." (Gaceta del Congreso No. 472, de
diciembre 16 de 1993, pág 8.)
¿ Y qué había creído
aprobar la Cámara el 1o. de diciembre de 1993, bajo el número 249, sobre
facultades extraordinarias? Lo siguiente:
"ARTICULO 249. Facultades
Extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del
artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6)
meses, contados desde la fecha de publicación de la presente Ley para:
"1.
Reestructurar al Instituto Nacional de Salud, y al Ministerio de Salud de
acuerdo con los propósitos de esta Ley.
"2. El
Gobierno Nacional podrá modificar la estructura y funciones de la
Superintendencia Nacional de Salud con el exclusivo propósito de efectuar las
adecuaciones necesarias para dar eficaz cumplimiento a lo dispuesto en esta
Ley. En el evento de que deban producirse retiros de personal como consecuencia
de la modificación de la estructura y funciones de la superintendencia, el
Gobierno Nacional establecerá un plan de retiro compensado para sus empleados,
el cual comprenderá las indemnizaciones o bonificaciones por el retiro y/o
pensiones de jubilación.
"3. Determinar
la liquidación de las Cajas, Fondos o entidades de seguridad o previsión social
del orden nacional que presten servicios de salud que por su situación
financiera deban ser liquidadas por comprobada insolvencia.
"4. Expedir
un régimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones
para los miembros de junta directiva u organismos directivos y para los
representantes legales y empleados de las entidades prestadoras y promotoras de
servicios estatales y las instituciones de utilidad común o fundaciones que
contraten con el Estado la prestación de servicios o las que reciban aportes
estatales.
"5. Expedir un
estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración continua, con el objeto
de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un sólo cuerpo jurídico
las normas vigentes en materia de salud, así como las que completen las
funciones y facultades asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud. Con
tal propósito podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones,
incluyendo esta Ley, sin que en tal caso se altere su contenido. En desarrollo
de esta facultad podrá eliminar las normas repetidas o superfluas."
(negrillas del texto) (Gaceta del Congreso No. 434 de diciembre 3 de 1993, pág
34).
Es claro, en
consecuencia, que la aprobación impartida en la REPETICION del SEGUNDO DEBATE,
en la Cámara, el 15 de diciembre, comprendió tanto las adiciones, como el texto
que se adicionaba, pues es imposible adicionar algo inexistente. Y para mayor
claridad, al comienzo del informe se citó expresamente la Gaceta del Congreso,
No. 434 de diciembre 3, ya mencionada.
En síntesis: la
voluntad inequívoca del Senado y la Cámara al aprobar en la REPETICION DEL
SEGUNDO DEBATE, el informe de la comisión accidental, fue la de aprobar el
texto del actual artículo 248 de la ley 100 de 1993.
Hay que dejar en
claro que para la Corte el trámite previsto en el artículo 161 de la
Constitución, no subsana vicio alguno de trámite, pues el que se presenten
discrepancias no implica vicio. Es solamente la consecuencia de la actuación de
cada una de las cámaras en ejercicio de su autonomía. La posibilidad de las
discrepancias en torno a un proyecto es propio de la naturaleza de los debates
mismos.
En conclusión, y
merced al procedimiento previsto por el artículo 161 de la Constitución, el artículo
248 de la ley 100 de 1993, fue aprobado por la Cámara y el Senado en la
REPETICION DEL SEGUNDO DEBATE. En consecuencia, no prospera el cargo de
inexequibilidad por vicio en el trámite de este artículo.
Quinta.-
Argumento basado en la supuesta inconstitucionalidad del numeral 4 del artículo
248, por haber sido introducido en el segundo debate.-
Es necesario
desechar el argumento, expuesto en la demanda, sobre la supuesta
inexequibilidad del numeral 4o. del artículo 248, por "haber sido
introducido en el transcurso del segundo debate y no haber sido devuelto a las
respectivas comisiones a efectos de que se surtiera en ellas el primer
debate". El inciso segundo del artículo 160 de la Constitución es claro:
"Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias". Lo que
debe ser aprobado en primer debate es el proyecto de ley, que puede ser
modificado en el segundo debate, como lo establece la norma últimamente
citada.
Sexta.- Argumento
sobre la supuesta inexequibilidad parcial del numeral 4 del artículo 248,
porque se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República en
una materia que le compete exclusivamente.
Se dice en la
demanda que el numeral 26 del artículo 189 de la Constitución atribuye al
Presidente de la República la facultad de "Ejercer la inspección y
vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se
conserven y sean debidamente aplicadas y para que en todo lo esencial se
cumpla con la voluntad de los fundadores". Que, en consecuencia, el
Congreso al facultar al Presidente de la República, en el numeral 4 del
artículo 248, para expedir un régimen de incompatibilidades y las correspondientes
sanciones para los miembros de juntas directivas y para los representantes
legales de "las instituciones de utilidad común o fundaciones que
contraten con el Estado la prestación de servicios o las que reciban aportes
estatales", "otorgó facultades extraordinarias que no poseía,
invadiendo el sistema de repartos previsto por la Constitución, conforme al
cual la inspección y vigilancia sobre las entidades de utilidad común es una
competencia privativa del Presidente de la República..."
Para construir este
argumento, el actor pasa por alto, deliberada o involuntariamente, el numeral 8
del artículo 150 de la Constitución, según el cual el Congreso, por medio de
leyes, ejerce, entre otras, la función de "Expedir las normas a las cuales
debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y
vigilancia que le señala la Constitución". En consecuencia, cuando el
Presidente de la República, de conformidad con el artículo 189 de la
Constitución, ejerce la inspección y vigilancia de la enseñanza, la prestación
de los servicios públicos, las personas que realicen actividades financieras,
bursátiles, etc., las cooperativas, las sociedades mercantiles, y las
instituciones de utilidad común, lo hace de conformidad con la ley.
Según lo anterior,
el Congreso, por medio de leyes, puede determinar cómo se ejercerá esa
inspección y vigilancia: esa es su facultad. Y fue tal competencia la que
trasladó al Presidente de la República al conferirle la facultad extraordinaria
de que se trata.
No hay que olvidar
que el numeral 8 del artículo 150 de la Constitución que faculta al Congreso, en
forma general, para dictar "las normas a las cuales debe sujetarse el
Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le
señala la Constitución", no hace exclusión ninguna. Se refiere, por lo
tanto, a todas las funciones de inspección y vigilancia previstas en la
Constitución. Que no son solamente las del artículo 189, sino otras: la del
artículo 26, por ejemplo, sobre el ejercicio de las profesiones.
El numeral 8 del
artículo 150, hay que hacerlo notar, no figuraba en la anterior Constitución,
ni en el artículo 76, ni en ningún otro. Por esto, no son admisibles las
teorías que se elaboraron sobre esta materia antes de la vigencia de la actual
Constitución.
Este cargo, por las
razones anotadas, no puede prosperar.
Séptima.- Cargo
relativo a la supuesta inexequibilidad del numeral 5 del artículo 139 de la ley
100, que confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para
dictar las normas que regulan los bonos pensionales.
Afirma el actor que
según el inciso final del numeral 10 del artículo 150, no está permitido al
Congreso conferir al Presidente de la República facultades extraordinarias para
"Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público". Que, en consecuencia, no se podían conceder tales
facultades para regular lo relativo a los bonos pensionales.
Este cargo no está
llamado a prosperar porque, según el artículo 115 de la ley 100, los bonos
pensionales no son recursos captados del público, sino recursos destinados a
contribuir a la formación del capital que habrá de financiar las pensiones de
los afiliados al sistema general de pensiones. Está obligada a expedir estos
bonos la entidad pagadora de pensiones a la cual haya pertenecido el afiliado
antes de entrar al régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, según el
artículo 119 de la ley.
Los bonos
pensionales, pues, no se expiden a cambio de recibir ahorros captados del
público. Y como al manejo de éstos se refiere el literal d) del numeral 19 del
artículo 150, es claro que sí podían conferirse facultades extraordinarias para
reglamentar tales bonos pensionales.
En conclusión, este
cargo no prospera.
Octava.- Cargo
relativo a la supuesta inexequibilidad del numeral 7 del artículo 139, que
concede facultades extraordinarias al Presidente de la República para revisar
algunas cotizaciones sobre nómina.
El numeral 7 del
artículo 139 de la ley 100 confiere facultades extraordinarias al Presidente de
la República para "Revisar las cotizaciones sobre nómina, con excepción de
las del ICBF, destinadas a actividades diferentes a las consagradas en esta ley,
y de la pequeña empresa, rural o urbana". Contra esta norma el actor
esgrime dos argumentos: el primero, que no hay en ella unidad de materia con el
tema de la ley 100; el segundo, que las "cotizaciones sobre nómina"
son contribuciones parafiscales, que para establecer o modificarlas el
Congreso no puede conferir facultades extraordinarias, por prohibirlo el
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
En cuanto al primer
argumento, basta leer el numeral acusado para entender que entre él y la ley
100 no hay la unidad de materia que exige el artículo 158 de la Constitución.
No de otra manera puede interpretarse la expresión que trae la norma:
"Revisar las cotizaciones sobre nómina... destinadas a actividades
diferentes a las consagradas en esta ley..." Cotizaciones como las
destinadas al Servicio Nacional de Aprendizaje -Sena-, las Cajas de
Compensación, etc., que nada tienen que ver, como lo advierte la misma norma,
con lo que es el tema de la ley 100.
De otra parte, tales
cotizaciones sobre nómina son, sin duda, contribuciones parafiscales para cuyo
establecimiento no pueden concederse facultades extraordinarias, por
prohibición del artículo 150, numeral 10, último inciso. Al respecto conviene
anotar que la propia Corte ha definido que tal prohibición rige para todos los
asuntos tributarios. Así, en la sentencia C-246 /95, del 1o. de junio de 1995,
afirmó:
"Si ello es
así, toda la función de disponer por vía legislativa sobre sujetos activos y
pasivos de impuestos, hechos y bases gravables y tarifas, configura un todo, un
conjunto inescindible exclusivamente a cargo del órgano colegiado de elección
popular. Mal podría entenderse que la reserva cobijara apenas una fase de las
atribuciones legislativas (la de creación o establecimiento de impuestos),
dejando por fuera las demás (modificación, aumento, disminución, supresión,
sustitución), que indudablemente están ligadas a la primera y determinan la
política tributaria del Estado. Tal criterio dispersaría la responsabilidad y
bifurcaría, sin razón ni técnica, las competencias en una de las materias más
sensibles de la normatividad en el campo económico, con evidentes repercusiones
sociales".
Y concluyó:
"Se tiene,
entonces, que el ámbito de los impuestos es, en toda su extensión y en la
plenitud de su alcance, del dominio exclusivo del Congreso, por lo cual el
Presidente de la República no puede solicitar facultades extraordinarias para
ejercer funciones legislativas en ninguno de los momentos de la vigencia del
impuesto, ni el Congreso se las puede otorgar. Y, si de hecho, ello tiene
ocurrencia, los decretos que se dicten, como la propia ley de facultades,
carecen de todo sustento constitucional".
Además el numeral 7
que se analiza, al facultar al Presidente de la República para revisar estas
contribuciones parafiscales, sin fijar "el sistema y el método para
definir" los costos y beneficios, ni la forma de hacer su reparto,
quebranta el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución.
Por los dos motivos
indicados, en consecuencia, será declarado inexequible el numeral 7 del
artículo 139 de la ley 100 de 1993.
Novena.- Cargo de
inconstitucionalidad contra el inciso segundo del numeral 2 del artículo 139.
El numeral 2 del
artículo 139 faculta al Presidente de la República para determinar cuáles son
las actividades de alto riesgo para la salud. Y el inciso segundo, demandado,
le confiere facultad para "establecer los puntos porcentuales adicionales
de cotización a cargo del empleador y el trabajador, según cada
actividad".
La acusación contra
este inciso segundo se basa en el hecho de haberse conferido facultades
extraordinarias para establecer una contribución parafiscal.
Si se examina la
norma acusada, es forzoso concluir que el cargo es infundado.
En primer lugar, no
es exacto afirmar que el numeral segundo del art. 139 faculte al Gobierno para
establecer una contribución parafiscal. En realidad las cotizaciones
obligatorias a los Regímenes del Sistema General de Pensiones las establece el
artículo 17 de la ley 100, al disponer en su inciso primero: "Durante la
vigencia de la relación laboral deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a
los Regímenes del Sistema General de Pensiones por parte de los afiliados y
empleadores, con base en el salario que aquéllos devenguen".
El numeral 2 del
artículo 139, en su inciso primero, se limita a facultar al Presidente de la
República para "Determinar, atendiendo a criterios técnico- científicos y
de salud ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del
trabajador que requieran modificación en el número de semanas de cotización y
el monto de la pensión". Se trata, en síntesis, de definir cuáles son las
actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, para efectos de la
liquidación de la cotización. Y la misma norma que confiere tal facultad agrega
que "Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se
regirán por las disposiciones previstas en esta ley, sin desconocer derechos
adquiridos y en todo caso serán menos exigentes".
Y si se repasan los
artículos 18 a 24 de la misma ley 100, se encuentra que en ellos están
definidas las bases para la fijación de las cotizaciones, el monto de las
mismas, el ingreso base para su liquidación, etc.
La facultad
conferida por el inciso segundo no va más allá de "establecer los puntos
porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador y del trabajador,
según cada actividad". Pero, hecha la determinación a que se refiere el
inciso primero del numeral 2, el establecimiento de los puntos porcentuales
adicionales se hace teniendo en cuenta los principios generales establecidos en
los artículos 17 y siguientes de la ley 100 de 1993.
Como se ve, la norma
acusada no faculta al Presidente de la República para establecer una
contribución parafiscal, ya creada por otras normas de la misma ley, por lo
cual no quebranta el numeral 10 del art. 150 de la Constitución. Y tampoco
quebranta el inciso segundo del art. 338 de la misma, porque en la norma sí se
señalan el sistema y el método para definir costos y beneficios, la forma de
hacer el reparto etc. Además, la norma acusada debe interpretarse en
concordancia con los artículos 17 a 24 de la ley 100.
Por lo expuesto, no
prospera este cargo.
Décima.- Los
decretos con fuerza de ley que pudieran haberse dictado en ejercicio de las
facultades extraordinarias concedidas por la norma de la ley 100 que se declara
inexequible.
Al declararse
inexequible el numeral 7 del artículo 139 de la misma ley, la declaración
tendría que extenderse, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, a los
decretos con fuerza de ley dictados en ejercicio de las facultades
extraordinarias que la norma inexequible concedió.
Sin embargo, entre
los decretos leyes acusados por el actor, no se encuentra ninguno dictado con
base en el numeral 7 del artículo 139 que se declarará inexequible. La Corte,
por su parte, tampoco ha encontrado decretos tales. En consecuencia, como la
Corte no puede decretar inexequibilidades en abstracto, si existiera algún
decreto dictado con fundamento en la norma mencionada, la Corte fallaría en
relación con él, en su oportunidad, tomando como punto de partida la presente
sentencia.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Decláranse EXEQUIBLES los artículos
139 y 248 de la ley 100 de 1993, salvo el numeral 7 del artículo 139 que se
declara INEXEQUIBLE.
Segundo: ESTESE a lo resuelto en la sentencia C-255 de
junio 7 de 1995, en relación con el numeral 5o. del artículo 248 de la ley 100
de 1993 y el decreto 1298 de 1994, dictado con fundamento en dicho numeral.
Tercero: Decláranse EXEQUIBLES los decretos
leyes 656, 1259,1281,1282, 1283, 1284, 1285, 1287, 1288, 1289, 1290, 1291,
1292, 1294, 1295, 1296, 1297, 1299, 1300, 1301, 1302, 1314 de 1994 dictados con
fundamento en las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la
República, en los artículos 139 y 248 de la ley 100 de 1993, pero sólo en lo
que hace referencia a la exequibilidad de las normas que concedieron las
facultades extraordinarias para su expedición.
Cópiese,
notífiquese, publíquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-376/95
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Precisión
(Aclaración de voto)
Así como la norma
constitucional exige la precisión en cuanto a las facultades que se
otorguen finalmente por la ley, lo natural es demandar que también sean precisas
las facultades que el Presidente de la República solicita y que el Congreso, al
resolver en ejercicio de su función, disponga si concede o no lo solicitado, de
tal modo que podría disminuir las facultades pedidas y aun negar toda facultad,
pero no podría agregar facultades que no le fueron solicitadas, así se trate de
materias relacionadas, pues ello hace que se pierda de vista el concepto de la precisión,
en estos casos necesario, y que se eluda la exigencia constitucional de que las
facultades extraordinarias conferidas sean "las solicitadas" por el
Gobierno.
RESERVA
CONSTITUCIONAL (Aclaración
de voto)
Estimo que la
reserva constitucional se refiere a los proyectos de ley en su origen, cuando
se tiene la plena autonomía política para resolver si es oportuno y adecuado
presentar el proyecto en los términos en que se lleva. Cuando ya el proyecto,
procedente de iniciativa diferente de la exigida, comienza a hacer tránsito en
sus distintas etapas en el seno de las comisiones y las cámaras, el Ejecutivo
es un poco "rehén" de los intereses políticos en juego y bien puede
acontecer que el apoyo congresional a un proyecto que prohija tenga por precio
la coadyuvancia de otro que no comparte o no juzga conveniente y que no
proviene de su iniciativa pero que requeriría -según la doctrina sentada por la
Corte- su visto bueno a posteriori para ser legitimado.
Ref.: Expediente
D-740
Sentencia C-376
del 24 de agosto de 1995.
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veinticuatro (24) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995).
El suscrito
magistrado aclara su voto en el asunto de la referencia en los siguientes
sentidos:
1. Considero que la
Corte ha debido absolver de modo mucho más contundente la inquietud central del
demandante en cuanto al primer cargo que formula respecto de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República: ¿Puede el Congreso
modificar el proyecto original presentado por el Ejecutivo, con el objeto de
ampliar las facultades extraordinarias que allí se habían solicitado?
A mi juicio, tal
interrogante debe responderse negativamente con toda claridad, para evitar
zonas de penumbra a las que no debe dar lugar el juez de constitucionalidad.
Responder, como se
hace en la sentencia, que las facultades solicitadas expresamente por el
Gobierno "podrán ser modificadas por el Congreso, sin cambiar totalmente
la materia sobre la cual versen" (subrayo) implica dejar indefinido el
punto, pues no se indica un criterio que confiera certeza acerca del límite
impuesto a la Rama Legislativa en la materia.
Así, no se sabe si
adicionar, por ejemplo, dos o tres numerales dentro de un artículo que
contempla diez temas objeto de facultades resulta constitucional o no.
Al parecer, lo que
acepta el fallo es que tales adiciones o ampliaciones de las facultades
extraordinarias inicialmente solicitadas son admisibles cuando no consagren
autorizaciones "completamente ajenas a la solicitud".
Mi apreciación al
respeto es la de que, así como la norma constitucional exige la precisión
en cuanto a las facultades que se otorguen finalmente por la ley, lo natural es
demandar que también sean precisas las facultades que el Presidente de
la República solicita y que el Congreso, al resolver en ejercicio de su
función, disponga si concede o no lo solicitado, de tal modo que podría
disminuir las facultades pedidas y aun negar toda facultad, pero no podría
agregar facultades que no le fueron solicitadas, así se trate de materias
relacionadas, pues ello hace que se pierda de vista el concepto de la precisión,
en estos casos necesario, y que se eluda la exigencia constitucional de que las
facultades extraordinarias conferidas sean "las solicitadas" por el
Gobierno.
2. Como lo expresé
en caso similar, relativo a las coadyuvancias que se presentan en el curso del
proceso legislativo respecto de materias que son de la privativa iniciativa del
Gobierno, también en este caso estimo que la reserva constitucional se refiere
a los proyectos de ley en su orígen, cuando se tiene la plena autonomía
política para resolver si es oportuno y adecuado presentar el proyecto en los
términos en que se lleva. Cuando ya el proyecto, procedente de iniciativa
diferente de la exigida, comienza a hacer tránsito en sus distintas etapas en
el seno de las comisiones y las cámaras, el Ejecutivo es un poco
"rehén" de los intereses políticos en juego y bien puede acontecer
que el apoyo congresional a un proyecto que prohija tenga por precio la
coadyuvancia de otro que no comparte o no juzga conveniente y que no proviene
de su iniciativa pero que requeriría -según la doctrina sentada por la Corte-
su visto bueno a posteriori para ser legitimado.
En el caso de las
facultades extraordinarias, no encuentro ninguna razón válida, a la luz de la
Constitución, para permitir que, a partir de una solicitud elevada por el
Gobierno, los miembros del Congreso le añadan otras, no pedidas, renunciando
voluntariamente -en cuanto a ellas- a su responsabilidad legislativa y
desconociendo una exigencia constitucional perentoria y clara.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Fecha, ut supra |
760 | C-380-95
Sentencia No
Sentencia No. C-380/95
OBJECION
PRESIDENCIAL/COMISION ACCIDENTAL
Según lo
establecido en el artículo 161 de la Constitución, han debido conformarse
sendas comisiones accidentales para que conjuntamente preparen el texto
unificado, y lo sometieran a decisión final en sesión plenaria de cada cámara.
Como acertadamente lo señala la vista fiscal, la divergencia entre los
artículos votados por las cámaras, amerita la integración de las comisiones
accidentales, en concordancia con lo prescrito en la Carta y en el inciso
tercero del artículo 186 de la Ley 5a. de 1992, que establece el reglamento del
Congreso. Este procedimiento no se llevó a cabo, como lo reconocen las dos
Corporaciones.
LEY-Vicio de forma
El término
concedido al Congreso de la República para que subsanara el vicio de forma
encontrado en el trámite del proyecto de ley sub-exámine venció sin que se
recibiese correspondiente respuesta. En virtud de lo anterior, y de
conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 241 superior y en el
artículo 45 del Decreto-Ley 2067 de 1991, esta Corporación habrá de declarar la
inexequibilidad, por vicios de forma.
Ref.: Expediente
O.P. 005
Objeciones
Presidenciales al Proyecto de Ley No. 75 de l994 del Senado de la República y
208 1993 de la Cámara de Representantes “Por la cual se modifican
parcialmente las leyes Nos. 66 de 1982 y 77 de 1985”.
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA.
Santafé de Bogotá
D.C., treinta (30) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio de
fecha veinticuatro (24) de mayo de l995, el presidente del Senado de la
República, envió a la Corte Constitucional el proyecto de Ley No. 75 de 1994
del Senado de la República y 208 de 1993 de la Cámara de Representantes, "por
la cual se modifican parcialmente las leyes Nos. 66 de 1982 y 77 de 1985",
el cual fue remitido por el presidente de la Cámara de Representantes, mediante
oficio No. 417 del once (11) de noviembre de l994 para la sanción ejecutiva
y devuelto a esa célula legislativa con objeciones por vicios de
constitucionalidad, tanto en su contenido como en su forma, según oficio del
veinticinco (25) de noviembre de 1994, de la Presidencia de la República.
El proyecto en
mención fue objeto de estudio por parte del Congreso de la República y fue así
como se sometió al trámite de rigor en ambas Cámaras:
- El día ocho (8) de
julio de 1994 fue debatido y aprobado el proyecto de ley en la Comisión Tercera
de la Cámara de Representantes.
- El día treinta
(30) de agosto de 1994 fue debatido y aprobado el proyecto de ley en la
plenaria de la Cámara de Representantes.
- El día doce (12)
de octubre de 1994 fue debatido y aprobado el proyecto de ley en la Comisión
Tercera del Senado de la República.
- El día ocho (8) de
noviembre de 1994 fue debatido y aprobado el proyecto de ley en la plenaria del
Senado de la República.
Las mesas directivas
del Senado de la República y Cámara de Representantes, ante la tacha de
inconstitucionalidad del proyecto de ley por parte del presidente de la República,
nombraron sendas comisiones accidentales para que rindieran concepto sobre la
misma, y en informes aprobados en las plenarias del Senado y de la Cámara,
respectivamente, insisten en la constitucionalidad del proyecto de ley citado.
Por ello y de conformidad con el inciso tercero del artículo 167 de la
Constitución Política, el presidente del Senado de la República lo envió a esta
Corte para que decida sobre su exequibilidad.
II. PROYECTO
OBJETADO POR INCONSTITUCIONAL
El texto del
proyecto de ley objetado por inconstitucional es el siguiente:
"EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA :
"ARTICULO
PRIMERO: El recaudo
de la estampilla de que tratan las leyes 66 de 1982 y 77 de 1985, se efectuará
hasta la terminación completa de la CIUDADELA UNIVERSITARIA Y LA FACULTAD DE
MEDICINA DE LA UNIVERSIDAD DEL TOLIMA.
"ARTICULO
SEGUNDO: Los
establecimientos públicos del orden nacional, con excepción de los educativos,
recaudarán la estampilla PRO FACULTAD DE MEDICINA Y CIUDADELA UNIVERSITARIA en
las operaciones que lleven a cabo dentro de la jurisdicción del Departamento
del Tolima.
"ARTICULO
TERCERO: esta ley
rige a partir de la fecha de su promulgación."
El Presidente del
Honorable Senado de la República,
JUAN
GUILLERMO ANGEL MEJIA
El Secretario
General del Honorable Senado de la República,
PEDRO
PUMAREJO VEGA
El Presidente de
la Honorable Cámara de Representantes,
ALVARO
BENEDETTI VARGAS
El Secretario
General de la Honorable Cámara de Representantes,
DIEGO
VIVAS TAFUR".
III. OBJECION
PRESIDENCIAL
Mediante oficio de
veinticinco (25) de noviembre de l994, firmado por el señor Presidente de la
República, doctor Ernesto Samper Pizano, dirigido al doctor Alvaro Benedetti
Vargas, presidente de la Cámara de Representantes, se devolvió sin la sanción
ejecutiva, por razones de inconstitucionalidad, el proyecto de ley No. 74 de
l994 Senado y 208 de 1993 Cámara "por la cual se modifican parcialmente
las leyes Nos, 66 de 1982 y 77 de 1985".
La objeción
presidencial se fundamenta en los argumentos que a continuación se resumen:
1.
Inconstitucionalidad formal del proyecto
Manifiesta el señor
presidente de la República que del análisis de los antecedentes legislativos
del proyecto, se evidencia que no se cumplió el trámite ordenado por el
artículo 161 de la Constitución Política y 186 y subsiguientes de la ley 5a. de
1992. "En los antecedentes legislativos del proyecto remitidos a la
Presidencia de la República, -anota el primer mandatario- se puede observar la
ausencia del informe que debió presentar la comisión accidental cuya
convocatoria era necesaria para que se diera el trámite legal. Era necesaria la
integración de dicha comisión dado que de acuerdo con los documentos que
integran los antecedentes, el trámite del proyecto estuvo caracterizado por
constantes modificaciones en el texto. En efecto, en el transcurso de las
deliberaciones en las comisiones y plenarias de cada una de las cámaras se
aprueban artículos diversos."
2. Inconstitucionalidad
material del proyecto de ley
Afirma el señor
presidente de la República que el proyecto de ley 75 de 1994 Senado y 208 de
1993 Cámara resulta violatorio del numeral 20 del artículo 189 de la Carta
Política que prevé lo siguiente:
"Artículo
189. Corresponde al
Presidente de la República como Jefe Supremo de Estado, Jefe de Gobierno y
Suprema Autoridad Administrativa:
"...................................................................................................."
"20. Velar por la estricta recaudación y
administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de
acuerdo con las leyes."
Dice el señor
presidente que "el proyecto de ley que con este escrito se objeta, en
ningún momento está creando una obligación impositiva, tasa o contribución;
simplemente busca organizar el sistema de recaudo del producto de la estampilla
Pro-Facultad de Medicina y Ciudadela Universitaria de la Universidad del
Tolima. Esta es la razón por la cual el Gobierno considera que la disposición
aplicable es la arriba transcrita; es decir, quien tiene la tarea
constitucional del recaudo de las rentas y caudales públicos (al decir del
constituyente de 1991) es la cabeza del ejecutivo nacional."
IV. INFORMES
RENDIDOS POR LAS COMISIONES CONCILIADORAS DE SENADO Y CAMARA SOBRE LAS
OBJECIONES PRESIDENCIALES
1.
Del
Senado
La Comisión
Conciliadora designada por la mesa directiva del Senado de la República, rindió
informe sobre las objeciones del Gobierno Nacional al proyecto de ley No 75 de
1994 Senado y 208 de 1993 Cámara, en el que se concluye que se debe declarar
fundada la objeción presidencial por vicios de forma, e infundada la objeción
presidencial por vicios de fondo.
En dicho informe se
afirma que "revisado el expediente de formación del Proyecto de Ley
objetado, se observa que efectivamente existe discrepancia entre los textos
aprobados por cada una de las Cámaras en segundo debate. Así, según
constancia suscrita por el Secretario General de la Cámara de Representantes
Dr. Diego Vivas Tafur, el texto definitivo aprobado en segundo debate en
Plenaria de esa Corporación el día 30 de agosto de 1994 reza:
'Artículo 1o. El
producto de la estampilla Pro-Ciudadela Universitaria y Facultad de Medicina de
la Universidad del Tolima se destinará a la Ciudadela Universitaria de la
Universidad del Tolima.
'Artículo 2o. Los
establecimientos públicos del orden nacional con excepción de los educativos
recaudarán la estampilla "Profacultad de Medicina y Ciudadela
Universitaria" en las operaciones que lleven a cabo dentro de la
jurisdicción del Departamento del Tolima.
'Artículo 3o. Esta
ley rige a partir de la fecha de su promulgación.'
"En cambio luego
del proceso de deliberación, el Senado de la República aprobó finalmente el
siguiente texto del artículo 1o.:
'El recaudo de la
estampilla de que tratan las leyes 66 de 1982 y 77 de 1985 se efectuará hasta
la terminación completa de la CIUDADELA UNIVERSITARIA Y FACULTAD DE MEDICINA DE
LA UNIVERSIDAD DEL TOLIMA.'. "
De lo anterior
concluye el informe en comento que en la sesión plenaria del Senado de la
República de fecha 8 de noviembre de 1994, se aprobó un texto diferente al
aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes; igualmente se
manifiesta que dentro de los antecedentes legislativos no aparece constancia
alguna de la correspondiente Comisión de mediación ni de la aprobación en un
nuevo debate en las plenarias de cada célula legislativa.
En cuanto a la
objeción por inconstitucionalidad por vicios de fondo, el informe sostiene que
no debe acogerse el argumento del presidente de la República, ya que la función
de recaudar las rentas públicas es diferente a la obligación de velar por su
oportuno recaudo; "por tanto, no resulta plausible reclamar para el
presidente de la República la potestad exclusiva de llevar a cabo la
recaudación y posterior inversión de ese tributo descentralizado. Una vez
creado el gravamen impositivo por la Asamblea Departamental, tanto la
recaudación como la inversión del mismo pueden ser actividades confiadas a
organismos nacionales o departamentales que lleven a cabo operaciones en el
territorio de ése Departamento según lo estipula la ley."
El informe de la
Comisión Conciliadora de las objeciones designada por la mesa directiva del
Senado de la República fue aprobado en la sesión plenaria del día 23 de marzo
de 1995.
1.
De la
Cámara de Representantes
La Comisión
Conciliadora designada por la mesa directiva de la Cámara de Representantes,
rindió informe sobre las objeciones del Gobierno Nacional al proyecto de ley No
75 de 1994 Senado y 208 de 1993 Cámara, en el que se concluye que se deben
declararse fundada la objeción presidencial por vicios de forma, e infundada la
objeción presidencial por vicios de fondo, con fundamento en los mismos
argumentos expuestos por la Comisión Conciliadora del Senado de la República.
En el informe de la
Comisión Conciliadora de la Cámara de Representantes se agrega que "lo que
pretende el proyecto que ha sido objetado, es modificar la destinación y poner
limite en el tiempo a la recaudación de los recursos provenientes de la
estampilla de que tratan el artículo 1o. de la ley 66 de 1982 y el artículo 10
de la ley 77 de 1985, con el propósito de que el recaudo de la estampilla se
efectúe hasta la terminación completa de la Facultad de Medicina y de la
Ciudadela Universitaria de la Universidad del Tolima. De ninguna manera
-dice el informe- con la aprobación del proyecto, el Congreso estaría
ejerciendo funciones propias del Presidente de la República como es la de velar
por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos
y decretar su inversión de acuerdo con la ley."
El informe fue
aprobado por la plenaria de la Cámara de representantes en sesión celebrada el
día 28 de marzo de 1995.
V.
CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre las
objeciones presidenciales formuladas al proyecto de ley sub-exámine y
solicitó a esta Corporación que se declare la inexequibilidad de dicho
proyecto, de acuerdo con los argumentos que se enuncian a continuación:
En primer lugar
afirma el jefe del Ministerio Público que las objeciones presentadas por el
presidente de la República fueron formuladas dentro del término previsto en el
artículo 166 de la Constitución Política, ya que recibió el proyecto de ley el
día 17 de noviembre de 1994, y lo devolvió al Congreso el día 25 de noviembre
de ese año, teniendo en cuenta que dicho proyecto consta de tres artículos.
En cuanto al trámite
surtido en el Congreso de la República, considera que es ajustado a lo previsto
en el artículo 167 de la Carta Política, "por cuanto el proyecto regresó a
las Cámaras y allí se le dio el debate exigido, el cual concluyó con la
declaratoria de ser parcialmente infundadas las objeciones
presidenciales."
Al abordar el
análisis de las objeciones, afirma que el texto definitivo aprobado en una y
otra Cámara es diferente, razón por la cual se han debido integrar sendas
comisiones accidentales que, de manera conjunta, prepararan el texto que se
debería someter a las respectivas plenarias.
En cuanto a la
objeción presidencial por razones de fondo, estima que el proyecto de ley asigna
a los establecimientos públicos la función del recaudo de los dineros
provenientes de la estampilla en el departamento del Tolima,
"circunstancia frente a la cual ha considerado la Corte Constitucional, en
circunstancias análogas, que se vulnera el numeral 20 del artículo 189 del
Estatuto Superior, ya que se entiende que tal función se inscribe dentro de la
atribución propia del Presidente de la República, de velar por el estricto
recaudo y administración de los caudales y rentas públicas."
Así, sostiene que,
mediante sentencia C-337 de 1993, la Corte Constitucional declaró inexequible
el artículo 99 de la ley 21 de 1992, cuyo tenor literal era el siguiente:
"Artículo
99. Los institutos y entidades del orden nacional, recaudarán
obligatoriamente la estampilla 'Pro-Facultad de Medicina y Ciudadela
Universitaria', según la ley 66 de 1982, ley 77 de 1985 y ley 50 de 1989, en el
Departamento del Tolima..."
"De acuerdo con
lo anterior -concluye el señor procurador-, es de considerar que habiéndose
declarado la inexequibilidad de la norma, operó respecto de ella el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional, por lo cual, mediante la reproducción de su
sentido material en el Proyecto de Ley en cuestión, se vulnera la prohibición
contenida en el inciso segundo del canon 243 de la Carta Política, toda vez que
subsisten aún las disposiciones que sirvieron para la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución."
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1
La
Competencia
Esta Corporación es
competente para conocer de las objeciones presidenciales hechas al proyecto de
ley No. 75 de l994 Senado y 208 de l993 Cámara por inconstitucional, de
conformidad con los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Nacional .
2 Término
El artículo 166 de
la Carta, señala que el Gobierno dispone del término de seis (6) días para
devolver con objeciones cualquier proyecto, cuando no conste de más de veinte
artículos. Para efectos de este artículo debe entenderse que se trata de días
hábiles. El proyecto sub lite consta de tres artículos, y el Gobierno lo
recibió el 17 de noviembre de 1994 y lo devolvió el 25 de noviembre del mismo
año, luego el ejecutivo actuó dentro del término establecido por la norma
superior.
3 Trámite
La Comisión
Conciliadora designada por la Mesa Directiva del Senado de la República
presentó un informe sobre las objeciones hechas por el Gobierno al proyecto de
ley y dicho informe fue aprobado en sesión plenaria del 23 de mayo de 1995. El
28 de marzo del año en curso se aprobó el informe de la Comisión Accidental de
la Cámara de Representantes, con salvamento de voto de las honorables
representantes María Paulina Espinosa de López y Martha Isabel Luna Morales.
Ahora bien, el
artículo 167 de la Constitución Política, para el evento establece:
"El proyecto de
ley objetado total o parcialmente por el gobierno volverá a las cámaras a
segundo debate.
"El presidente
sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere
aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra cámara.
"Exceptúase el
caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional.
"En tal evento,
si las cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para
que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad. El
fallo de la Corte obliga al presidente a sancionar la ley. Si lo declara
inexequible, se archivará el proyecto.
"Si la Corte
considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la
Cámara en que tuvo su origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga e
integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de
la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para
fallo definitivo".
Como el proyecto regresó
a las cámaras y allí se surtió el debate exigido, con la decisión de insistir
en su tenor y declarar infundadas parcialmente las objeciones del gobierno, el
Congreso se ajustó al trámite del artículo 167 trascrito.
4. Exámen
desde el punto de vista formal del proyecto sub-lite.
El artículo 161 de la Constitución Política, señala:
"Cuando
surgieren discrepancia en la cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán
comisiones accidentales que, reunídas conjuntamente, prepararán el texto que
será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada cámara. Si después de
la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considerará
negado el proyecto".
Con respecto al
artículo 1o. del proyecto, hubo una evidente discrepancia entre los textos
aprobados por cada una de las cámaras. En efecto, la del texto aprobado por la
Cámara de Representantes, señala:
"Artículo 1.
El producto de la estampilla Pro-Ciudadela Universitaria y facultad de Medicina
de la Universidad del Tolima se destinará a la Ciudadela Universitaria de la
Universidad del Tolima"
Por su parte, el
texto aprobado por el Senado, estipula:
"Artículo 1.
El recaudo de la estampilla de que tratan las leyes 66 de 1982 y 77 de 1985, se
efectuará hasta la terminación completa de la Ciudadela Universitaria y la
Facultad de Medicina de la Universidad del Tolima"
En vista de lo
anterior y según lo establecido en el artículo 161 de la Constitución, han
debido conformarse sendas comisiones accidentales para que conjuntamente
preparen el texto unificado, y lo sometieran a decisión final en sesión
plenaria de cada cámara. Como acertadamente lo señala la vista fiscal, la
divergencia entre los artículos votados por las cámaras, amerita la integración
de las comisiones accidentales, en concordancia con lo prescrito en la Carta y
en el inciso tercero del artículo 186 de la Ley 5a. de 1992, que establece el
reglamento del Congreso. Este procedimiento no se llevó a cabo, como lo
reconocen las dos Corporaciones.
Con base en lo expuesto,
por encontrarse fundada la objeción presidencial sobre el proyecto de Ley No.
75 de 1994 del Senado de la República y 208 de 1993 de la Cámara de
Representantes, "por la cual se modifican parcialmente las leyes Nos.
66 de 1982 y 77 de 1985", y por tratarse de un vicio de procedimiento
subsanable, la Corte, de conformidad con lo previsto en el Parágrafo del
artículo 241 superior, mediante providencia de fecha veintidós (22) de junio de
1995, ordenó devolver el proyecto de ley al señor presidente del Congreso de
la República para que esa Corporación, dentro del término de treinta (30)
días, enmendara la omisión descrita, según los parámetros establecidos en la
Carta Política.
De acuerdo con el
informe de Secretaría General de la Corte Constitucional de fecha veintidós
(22) de agosto del año en curso, el término concedido al Congreso de la
República para que subsanara el vicio de forma encontrado en el trámite del
proyecto de ley sub-exámine venció sin que se recibiese correspondiente
respuesta.
En virtud de lo
anterior, y de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 241
superior y en el artículo 45 del Decreto-Ley 2067 de 1991, esta Corporación
habrá de declarar la inexequibilidad, por vicios de forma, el proyecto de Ley
No. 75 de 1994 del Senado de la República y 208 de 1993 de la Cámara de
Representantes, "por la cual se modifican parcialmente las leyes Nos.
66 de 1982 y 77 de 1985".
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar INEXEQUIBLE el proyecto de
ley No. 75 de 1994 del Senado y 208 de 1993 de la Cámara de Representantes.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
761 | C-381-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-381/95
LEY ESTATUTARIA-Improcedencia/INHABILIDADES-Regulación/INCOMPATIBILIDADES-Regulación
El contenido del
numeral tercero del artículo 43 de la ley 136 de 1994 -al no regular el núcleo
esencial del derecho fundamental a elegir y ser elegido-, no corresponde
exactamente a lo que debe ser el objeto de una ley estatutaria, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 153, literal a) de la Carta Política. en virtud de lo
dispuesto en el artículo 293 de la Carta Política, la regulación de las
inhabilidades e incompatibilidades en el ámbito municipal, contenida en la Ley
136 de 1994, no se debió haber sometido a los trámites propios de las leyes
estatutarias de que tratan los artículos 152 y 153 de la Constitución.
Ref.: Expediente
No. D-715
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 3o. del artículo 43 de la Ley 136 de
1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y
el funcionamiento de los municipios”
Actor: Jorge
Humberto Valero Rodríguez.
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., treinta y uno (31) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Jorge
Humberto Valero Rodríguez, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad del inciso 3o del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, “por la cual se
dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de
los municipios”.
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
procurador general de la Nación, quien se declaró impedido para rendir el
concepto de su competencia, por haber sido miembro del Congreso de la República
durante la tramitación de la ley acusada. La Corte Constitucional, mediante
auto de fecha veintitrés (23) de febrero de 1995, aceptó el impedimento
manifestado por el doctor Orlando Vásquez Velásquez, y ordenó que se le diera
traslado de la presente demanda al señor viceprocurador general de la Nación,
quién rindió el concepto de su cargo, en los términos del artículo 7o del Decreto 2067 de 1991.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor literal de
la disposición demandada es el siguiente:
“LEY 136 DE 1994
‘por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios’
“................................................................................................................"
“ARTICULO 43.
INHABILIDADES. No podrá ser concejal:
“...............................................................................................................”
“3. Quien
dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la inscripción haya sido
empleado público o trabajador oficial, salvo que desempeñe funciones docentes
de Educación Superior"
III. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 1o, 2o., 3o., 40, 53, 103, 127, 152 y 153 de la Constitución
Política.
2. Fundamentos
de la demanda
Considera el
demandante que la norma acusada es violatoria del artículo 40 de la
Constitución Política, que consagra el derecho de todo ciudadano a elegir y ser
elegido, pues “no puede ningún poder del Estado ninguna rama, en este caso la
legislativa, escindirlo al punto que le otorgue a los ciudadanos la posibilidad
de elegir pero les prohiba y restrinja la de ser elegidos”.
Manifiesta que la
única limitación al derecho a participar en política se encuentra consagrada en
el artículo 127 superior, que prohibe a los empleados del Estado y de sus
entidades descentralizadas que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o
política, cargos de dirección administrativa, o se desempeñen en los órganos
judicial, electoral, de control, participar en actividades de los partidos y
movimientos en las controversias políticas. Al respecto, afirma: “Es claro que
al Estado y a quienes lo representan les es exigible la neutralidad respecto de
las controversias partidistas. Así quien tiene jurisdicción, mando o en general
ejerza poder del Estado y pueda inclinarlo en favor de uno u otro partido no
puede participar en política (ser elegido), excepción al mandato genérico de
elegir-ser elegido. Pero esta limitación la prevé la misma norma, no puede el
legislador extenderla a quienes no tienen tal poder, tal carácter.”
De otra parte,
argumenta que tanto el derecho a participar en política como el derecho al
trabajo son derechos fundamentales compatibles entre sí, y que mal podía el
legislador limitar uno de ellos bajo el pretexto de regular el otro. Así,
manifiesta que el legislador se excedió al expedir la norma acusada, ya que la
incompatibilidad en ella contenida restringe el derecho al trabajo sin
fundamento constitucional alguno.
El actor estima que
el numeral tercero del artículo acusado es contrario a normas consagradas en
diversos tratados y convenios internacionales suscritos por el gobierno
colombiano; hace referencia a la Declaración Universal de Derechos Humanos de
1948, a la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948,
al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 y al Pacto de
San José, entre otros, que reconocen a toda persona los derechos políticos.
Por último, afirma
el demandante que la norma acusada resulta contraria a los artículos 152 y 153
de la Carta Política, toda vez que, al referirse a un derecho fundamental de
las personas, ha debido expedirse como una ley estatutaria.
IV. CONCEPTO DEL
VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
legal, el señor viceprocurador general de la Nación se pronunció sobre la
demanda presentada por el actor y solicitó a esta Corporación “efectuar un
'juicio de conformidad' mediante el cual determine que el artículo 43-3 de la
Ley 136 de 1993, sólo es conforme a la Constitución cuando la inhabilidad allí
consagrada se entiende referida a aquellos empleados a los que por mandato
superior les está vedado intervenir en política, así como también que es
INEXEQUIBLE la expresión 'de Educación Superior' contenida en el artículo
impugnado. Sin embargo, si al momento de fallar la presente demanda ya hubiere
decidido la contenida en el expediente radicado bajo el número D-679 y otros
acumulados, se pide respetuosamente estarse a lo allí resuelto”.
En primer lugar,
afirma el señor viceprocurador que la norma acusada trata de una inhabilidad
para acceder al cargo de concejal, razón por la cual no se trata de la
reglamentación del núcleo esencial de un derecho fundamental, lo cual desvirtúa
el argumento de la demanda según el cual el trámite que se ha debido seguir es
el previsto para una ley estatutaria. “Consideración que encuentra además
respaldo constitucional en la preceptiva del artículo 312 que reconoce
competencia en legislador para el establecimiento de la calidades,
inhabilidades e incompatibilidades de los concejales”, agrega el concepto.
Sobre el tema de las
inhabilidades y las incompatibilidades de los concejales, el señor
viceprocurador hace una transcripción de los argumentos expuestos en el
concepto rendido dentro del proceso D-679, dentro de los que se resaltan los
siguientes:
"Como se
recordará, las acusaciones impetradas total y parcialmente contra el artículo
43-3, enderezadas a demostrar que la amplitud de su contenido normativo
desconoce las prescripciones del artículo 127 superior, impone como punto
obligado de referencia partir de los alcances advertidos por el juez de la
Carta sobre este mandato constitucional, en especial las consideraciones
consignadas en sentencia C-454 de 1993 (...). En efecto, la Corte
Constitucional luego de identificar la participación política como derecho
fundamental, dedujo del precepto 127 en mención una regla general que permite a
los servidores del Estado tomar parte en las actividades de los partidos y
movimientos y en las controversias políticas, con excepción de aquellos que
-bien al servicio del Estado o de sus entidades descentralizadas- ejercen jurisdicción,
autoridad civil o política o cargos de dirección administrativa. Se refiere
entonces únicamente a aquellos empleados que adoptan decisiones en cualquiera
de dichos campos y así también a quienes integran la rama judicial o los
órganos electoral o de control, sin distinción del cargo que desempeñen."
"(...)La
verdad es que el contexto que antecede se apuntala en razones de imparcialidad
del aparato estatal en los procesos políticos, lo que se justifica que se
conserve la prohibición frente a determinados servidores para su participación
en actividades de ésta naturaleza pero únicamente en la dimensión que se
determina en la Carta, esto es, en los parámetros de amplitud y las
prohibiciones para los servidores estatales."
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
2. La cosa
juzgada constitucional.
Esta Corporación, en
sentencia No. C-231 del veinticinco (25) de mayo de 1995, con ponencia del h.
magistrado Doctor Hernando Herrera Vergara, se pronunció sobre los aspectos
constitucionales de la norma acusada, y determinó la exequibilidad de la
disposición, salvo la expresión “de Educación Superior” que se declaró
inexequible.
De conformidad con
lo establecido en los artículos 243 de la Constitución y 21 del decreto 2067 de
1991, los pronunciamientos de esta Corporación hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional, razón por la cual deberá la Corte estarse a lo resuelto en la
referida sentencia.
No
obstante, debe señalarse que la citada providencia no se pronunció acerca de
los aspectos formales relativos a la expedición de la Ley 136 de 1993 -por no
haber sido materia de la demanda-, razón por la cual la Corte deberá
pronunciarse respecto del argumento expuesto por el actor según el cual la
norma acusada ha debido someterse al trámite legislativo propio de las leyes
estatutarias.
3. Exequibilidad del numeral tercero del artículo 43 de la Ley 136 de
1994, por cuanto su expedición no se encontraba sujeta al trámite previsto para
las leyes estatutarias.
Como
se señaló, el demandante considera que la norma acusada ha debido tramitarse
siguiendo el procedimiento propio de las leyes estatutarias, previsto en el
artículo 153 de la Constitución Política; es decir, que su aprobación ha debido
hacerse por mayoría absoluta de los miembros del Congreso, en una sola
legislatura y previa revisión de la misma por parte de la Corte Constitucional.
A juicio del demandante, la norma acusada se refiere a un derecho fundamental, cual es el de elegir
y ser elegido, razón por la cual se enmarca dentro de las materias que
comprende el literal a) del artículo 152 superior.
Como es sabido, las
leyes estatutarias fueron introducidas en la Constitución de 1991 como una
categoría especial de leyes, dentro del ordenamiento constitucional, tanto por
su contenido material como por el trámite a seguirse en su formación. Su valor
específico puede medirse si se tienen en cuenta, por una parte, las materias de
que trata, que, como enseguida se verá, son básicamente de alto contenido
político. El Constituyente no se ocupó de definirlas, ni de precisar su nivel
jerárquico frente a los demás tipos de leyes previstas en la Carta Política,
sino que entró directamente, en el artículo 152, a señalar las materias que
ellas regulan, y en el artículo siguiente, el 153, a señalar el procedimiento
especial al cual se somete su aprobación, derogación o modificación.
En efecto, el
artículo 152 de la Constitución Política, remite al Congreso la facultad de
regular, mediante este tipo de leyes, las siguientes materias: “a) Derechos y
deberes de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; b)
Administración de Justicia; c) Organización y régimen de los partidos y
movimientos políticos, estatuto de la oposición y funciones electorales; d)
Instituciones y mecanismos de participación ciudadana; y e) Estados de
excepción”.
De conformidad con
la jurisprudencia de esta Corporación, conviene reiterar que, particularmente
para el caso de los derechos fundamentales de las personas, las leyes
estatutarias no pueden encargarse de desarrollar en forma exhaustiva todos los
aspectos que de una forma u otra se relacionen con un derecho fundamental, ni
tampoco, por otra parte, toda ley o norma que se refiera a alguno de los
derechos fundamentales ha de considerarse como estatutaria. Sobre el
particular, ha señalado la Corte:
“(...) las leyes
estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y
complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la cual se toquen
aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de ley
estatutaria. De sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la competencia del
legislador ordinario. La misma carta autoriza al Congreso para expedir, por la
vía ordinaria, códigos en todos los ramos de la legislación. El Código Penal
regula facetas de varios derechos fundamentales cuando trata de las medidas de
detención preventiva, penas y medidas de seguridad imponibles, etc. Los Códigos
de Procedimiento sientan las normas que garantizan el debido proceso. El Código
Civil se ocupa de la personalidad jurídica y de la capacidad de las personas.
En resumen, mal puede sostenerse que toda regulación de estos temas haga
forzoso el procedimiento previsto para las leyes estatutarias.
“Las leyes
estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que
reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro
del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo
evento ligado a los derechos fundamentales”.[1] (Negrillas fuera de texto original)
En otro
pronunciamiento, se estableció
“Una de las
materias objeto de la Ley estatutaria son los derechos fundamentales. Se
verifica entonces la ratio juris de las leyes estatutarias, al constatar que
las materias reguladas por ésta son de tal magnitud que efectivamente requieren
un especial proceso y acto normativo. Sin embargo, en relación con los derechos
fundamentales, el mandato constitucional del artículo 152 constitucional no es
absoluto, pues no sólo las leyes estatutarias pueden regular derechos
fundamentales. En efecto, la competencia legislativa ordinaria está
directamente habilitada por la Carta para regular derechos fundamentales y si
no se presentara tal evento, la mencionada competencia ordinaria se
transformaría en exceptiva, ya que directa o indirectamente gran parte de las
leyes tocan algún o algunos derechos fundamentales.”[2]
La Corte juzga que,
de acuerdo con las consideraciones expuestas, el contenido del numeral tercero
del artículo 43 de la ley 136 de 1994 -al no regular el núcleo esencial del
derecho fundamental a elegir y ser elegido-, no corresponde exactamente a lo
que debe ser el objeto de una ley estatutaria, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 153, literal a) de la Carta Política. Nótese que la disposición bajo
examen tan sólo se refiere a uno de los aspectos relativos a los requisitos
para ejercer un cargo público determinado -el de concejal-, sin que ello
signifique que se está afectando de alguna forma la esencia misma del derecho
en cuestión. Desconocer lo anterior -como lo pretende el demandante-
implicaría, repetimos, que toda normatividad, incluyendo las disposiciones
contenidas en los Códigos, tendría el carácter de ley estatutaria, lo que a
todas luces resulta carente de lógica jurídica y una forma de entrabar la actividad
legislativa y entorpecer las funciones de esta Corte; de ser ello así,
cualquier ley de la República que de una forma u otra se relacione con aspectos
del derecho fundamental a elegir y ser elegido, como puede ser el caso del
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o la enumeración de las
funciones a desempeñar -sin que llegue a regular su núcleo esencial-, tendría
que ser tramitada en una sola legislatura, aprobada por la mayoría de los
integrantes del Congreso, y ser revisada previa y automáticamente por la Corte
Constitucional.
Por otra parte, esta
Corte debe señalar que en innumerables oportunidades se requirió al órgano
legislativo diversas pruebas para verificar el trámite en la expedición de la
Ley 136 de 1994. Sin embargo, la falta de diligencia de algunos de los
funcionarios del Congreso de la República, llevó a que no obren en el
expediente los certificados del trámite y de los debates de que fue objeto la
norma en comento en la Cámara de Representantes, así como del quórum de dichos
debates.
En efecto, el
magistrado ponente, mediante autos sucesivos de fechas veintiséis (26) de
septiembre y diecinueve (19) de octubre de 1994, solicitó al Congreso de la
República los antecedentes legislativos de la norma demandada, los cuales “deben
comprender las correspondientes Gacetas del Congreso, certificaciones de quórum
y de los debates que se surtieron en las respectivas Cámaras”. Debido a que
la respuesta del Congreso fue siempre incompleta, la Sala Plena de ésta
Corporación, mediante auto de fecha ocho (8) de noviembre de 1994 resolvió “REQUERIR
por última vez y bajo los apremios legales, al Congreso de la República, para
que, dentro del término de cinco (5) días, remita a la Corte Constitucional los
antecedentes legislativos de la ley 136 de 1994 'por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios'
“.
En virtud de que, a
pesar de lo anterior, no se allegaron las pruebas solicitadas, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, mediante auto de fecha seis (6) de diciembre de 1994
resolvió remitir a la Procuraduría General de la Nación copia de todo lo actuado
dentro del presente proceso, con el fin de que se investigara la conducta de
los funcionarios encargados de dar respuesta a las solicitudes de pruebas
enunciadas.
No obstante lo
expuesto, resulta pertinente anotar que esta Corporación, en Sentencia No.
C-373/95 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), estableció que, en virtud de lo dispuesto
en el artículo 293 de la Carta Política, la regulación de las inhabilidades e
incompatibilidades en el ámbito municipal, contenida en la Ley 136 de 1994, no
se debió haber sometido a los trámites propios de las leyes estatutarias de que
tratan los artículos 152 y 153 de la Constitución. En consecuencia, esta Corte
habrá de declarar, por esas mismas razones, la exequibilidad del numeral
tercero del artículo 143 demandado.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO: ESTESE a lo resuelto en la Sentencia C-231 del
veinticinco de mayo de 1995 que declaró exequible el numeral tercero del
artículo 43 de la Ley 136 de 1994, salvo la expresión “de Educación Superior”
que se declaró inexequible.
SEGUNDO: Declarar
EXEQUIBLE el artículo 43
de la ley 136 de 1994, desde el punto de vista formal, en la medida en que no
se debió haber sometido a los trámites propios para la expedición de las leyes
estatutarias, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-381/95
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Núcleo
esencial (Salvamento de voto)
El núcleo
esencial de los derechos fundamentales no puede ser, en estricto rigor, el
objeto de la regulación de la ley estatutaria. Por el contrario, el núcleo
esencial de un derecho fundamental, se ha concebido en el derecho positivo
constitucional y en la doctrina más autorizada, como el “límite de los
límites”. No toda limitación o restricción a un derecho fundamental, puede
aceptarse indiscriminadamente. La función reguladora confiada al legislador, si
bien puede ser generadora de límites - siempre que directa o indirectamente se
reconduzca a la Constitución y las restricciones sean proporcionales respecto
del interés protegido y la alternativa adoptada -, debe, a su vez, estar
sometida a un límite absoluto, pues, de lo contrario, los derechos
fundamentales arriesgarían su existencia y perderían su carácter fundamental,
el cual se trocaría en relativo.
LEY ESTATUTARIA-Materia no coincide con núcleo esencial
(Salvamento de voto)
La tesis central
de la sentencia propone desplazar la ley estatutaria al territorio que le está
vedado. Si se acepta que en la ley estatutaria “únicamente” se incluyen los
aspectos relacionados “con el ámbito intangible del derecho fundamental
respectivo, esto es, su núcleo esencial”, se está eliminando la valla
infranqueable que separa del legislador la obra del constituyente. En efecto,
señalar que la materia de la ley estatutaria, coincide con el núcleo esencial
de los derechos fundamentales, equivale a relativizarlos en forma absoluta y
demuestra que se ha confundido el plano constitucional con el legislativo.
DERECHO
FUNDAMENTALES-Núcleo
esencial (Salvamento de voto)
En Colombia, la
doctrina del núcleo esencial ha sido fruto de la creación jurisprudencial de la
Corte Constitucional, que la ha asociado al valor normativo vinculante de la
Constitución y a la necesidad de reconocer que el constituyente, al consagrar
los derechos fundamentales, ha identificado un ámbito definido de la realidad
social para darle un tratamiento jurídico que se traduce en determinados
elementos individualizadores y tipificadores de los derechos que no pueden
dejar de preservarse, pues, de lo contrario, el texto constitucional quedaría
desposeído de significado y la libertad desaparecería.
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Delimitación
de su contenido/LEY ESTATUTARIA-Alcance de las limitaciones (Salvamento
de voto)
No puede
ignorarse la diferencia que existe entre la delimitación del contenido de un
derecho fundamental y la función de limitación confiada a la ley estatutaria.
La primera corresponde al Constituyente que la realiza al fijar su contenido y
alcance. Dentro de este marco, se define la zona de la realidad y el
tratamiento jurídico que a ella corresponde según la Constitución. La
explicitación conceptual de la indicada delimitación constitucional - que supone
un análisis sistemático y unitario de la Constitución -, es la tarea que debe
afrontar todo intérprete y, naturalmente, todo órgano público con ocasión del
ejercicio de sus competencias, pues de ella depende principalmente la medida de
la protección jurídica discernida a cada derecho y la determinación de lo que
incluye o excluye. La segunda, en cuya virtud se incorporan con carácter
constitutivo limitaciones a los derechos, se atribuye al Legislador, y tiene
como límite el núcleo esencial de los derechos materia de regulación. El objeto
de las leyes estatutarias no puede, por tanto, ser ajeno a los derechos
fundamentales, pero su ámbito no puede extenderse hasta penetrar su núcleo
esencial.
INHABILIDADES-Regulación por ley estatutaria (Salvamento
de voto)
La materia
ciertamente correspondía a la regulación típica de una ley estatutaria,
independientemente de que la inhabilidad como tal fuese declarada exequible por
no vulnerar el núcleo esencial del derecho fundamental a ser elegido, como
seguramente lo pondría de presente el juicio de proporcionalidad que al efecto
se hiciere. Pero una cosa es que una ley estatutaria establezca una limitación
a un derecho fundamental y que ésta se encuentre exequible, y, otra, que dicha
limitación aparezca en la ley ordinaria, así la restricción como tal fuere
exequible. Sobra decir que la forma de la ley estatutaria es una de las
garantías constitucionales más importantes para la defensa de los derechos
fundamentales. Esta garantía no puede, en consecuencia, esquivarse ni tenerse
por superflua o redundante.
REF: Expediente
No. D-715
Actor: JORGE
HUMBERTO VALERO RODRÍGUEZ
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 3° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994
“por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios”.
Magistrado
Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA
Lamento, en esta
oportunidad, apartarme de la posición mayoritaria adoptada por la Corte
Constitucional. Como quiera que las razones de mi disentimiento son las mismas
de las expresadas respecto de la sentencia C-373 de 1995, me permito reiterar
lo allí expresado:
“Con todo respeto me
aparto de la decisión mayoritaria. El establecimiento de inhabilidades en
relación con los cargos de elección popular de origen constitucional, a mi
juicio, es una materia que compete regular a la ley estatutaria (C.P. art.,
152). A continuación presento las razones de mi disentimiento.
1. Según la
sentencia, en la ley estatutaria “(...) deberán incluirse únicamente aquellos
aspectos que se relacionan con el ámbito intangible del derecho respectivo,
esto es, su núcleo esencial”. Más adelante, se expresa: “La norma demandada en
el caso sub lite no está restringiendo el derecho al sufragio pasivo, de modo
permanente, a una persona o a una categoría de personas: sólo está señalando
condiciones bajo las cuales, en un caso determinado, no puede alguien ser
beneficiario de ese derecho y sólo mientras tales condiciones subsistan. En
consecuencia, no puede considerarse que la norma en cuestión afecte el núcleo
del derecho político ni altere, de modo permanente, el ejercicio de las
funciones electorales. Una y otra circunstancia habilitan al legislador
ordinario para establecer la inhabilidad, cuya constitucionalidad está
ampliamente justificada en la medida en que una normatividad de estirpe
democrática tiene que ser renuente a cualquier asomo de nepotismo”.
2. La Corte
Constitucional ha interpretado de manera restringida el alcance de las leyes
estatutarias, pero ha reconocido que éstas tienen un ámbito propio que no puede
ser desconocido por las leyes ordinarias.
La justificación,
que todavía comparto, de la anotada orientación, se expuso en el siguiente
pasaje de la sentencia C-013 de 1993.
“Como norma de
excepción al sistema general o de mayoría que domina el proceso legislativo,
su interpretación no podrá extender el alcance de las leyes estatutarias más
allá de los límites enderezados a velar por su tutela y protección. La
Constitución se fundamenta en una democracia basada en el juego de las mayorías
y sólo incorpora excepcionalmente el sistema de mayoría cualificada
Ahora bien, como se
menciona en la transcripción del Informe-Ponencia, las leyes estatutarias sobre
derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto
no supone que toda regulación en la cual se toquen aspectos relativos a un
derecho fundamental deba hacerse por vía de ley estatutaria. De sostenerse la
tesis contraria, se vaciaría la competencia del legislador ordinario[3]”.
La posición anterior
no puede interpretarse en el sentido de negar a las leyes estatutarias, un
dominio o espacio específico de regulación. En realidad, si éste no existe o se
reduce en términos absolutos, habría carecido de sentido su consagración
constitucional y termina por perder su utilidad como garantía de protección y
desarrollo de los derechos fundamentales.
Sin perjuicio de la
posición marcadamente restrictiva asumida por la Corte Constitucional, se ha
convenido que la ley estatutaria acota un campo de regulación propio. En la
sentencia C-408 de 1994, se precisaron de la siguiente manera los linderos de
la ley estatutaria:
“(...) cuando de la
regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice
mediante una ley estatutaria, debe entenderse limitada a los contenidos más
cercanos al núcleo esencial de ese derecho, ya que se dejaría, según
interpretación contraria, a la ley ordinaria, regla general legislativa, sin la
posibilidad de existir; toda vez que, se repite, de algún modo, toda la
legislación de manera más o menos lejana, se encuentra vinculada con los
derechos fundamentales”[4].
3. La orientación
restrictiva no puede, a mi juicio, extremarse hasta el grado de ceder el
espacio de la ley estatutaria a la ley ordinaria y, lo más grave, asignarle a
la primera, la zona de regulación reservada a la norma constitucional. El temor
que ha presidido esta construcción interpretativa, arroja un resultado
paradójico: la ley ordinaria usurpa el terreno de la ley estatutaria y ésta el
de la Constitución.
3.1 El núcleo
esencial de los derechos fundamentales no puede ser, en estricto rigor, el
objeto de la regulación de la ley estatutaria. Por el contrario, el núcleo
esencial de un derecho fundamental, se ha concebido en el derecho positivo
constitucional y en la doctrina más autorizada, como el “límite de los
límites”.
La unidad de la
Constitución, como cuerpo sistemático, es incompatible con la existencia de
derechos fundamentales ilimitados.
Sin embargo, no toda
limitación o restricción a un derecho fundamental, puede aceptarse
indiscriminadamente. La función reguladora confiada al legislador, si bien
puede ser generadora de límites - siempre que directa o indirectamente se
reconduzca a la Constitución y las restricciones sean proporcionales respecto
del interés protegido y la alternativa adoptada -, debe, a su vez, estar
sometida a un límite absoluto, pues, de lo contrario, los derechos
fundamentales arriesgarían su existencia y perderían su carácter fundamental,
el cual se trocaría en relativo.
Justamente, la
doctrina del núcleo esencial postula la idea de un contenido mínimo
irreductible del derecho que, por serlo, se erige en barrera infranqueable
frente al legislador. Este “límite de los límites”, permite distinguir, en
relación con cada derecho, lo que es obra del constituyente y lo que pertenece
al quehacer del legislador histórico que, con la condición de no trasponer el
umbral del núcleo esencial, puede actualizarla según la época, tendencias,
valores y necesidades de cada momento. En suma, aquí se descubre la dialéctica
y la tensión existente entre Constitución y democracia, la que no se traduce en
una rígida confrontación, sino en una mutua y permanente influencia recíproca,
cuyo estado y evolución admite distintos desarrollos concretos en función del
pluralismo político. Pero, en todo caso, independientemente de la política
legislativa respecto de los derechos fundamentales, que bien puede ser
restrictiva o expansiva, su núcleo esencial expresa su contenido irreductible,
indisponible por el legislador.
La tesis central de
la sentencia propone desplazar la ley estatutaria al territorio que le está
vedado. Si se acepta que en la ley estatutaria “únicamente” se incluyen los
aspectos relacionados “con el ámbito intangible del derecho fundamental
respectivo, esto es, su núcleo esencial”, se está eliminando la valla
infranqueable que separa del legislador la obra del constituyente. En efecto,
señalar que la materia de la ley estatutaria, coincide con el núcleo esencial
de los derechos fundamentales, equivale a relativizarlos en forma absoluta y
demuestra que se ha confundido el plano constitucional con el legislativo.
El legislador
“ordinario” está habilitado para establecer la inhabilidad - en este caso -,
dice la Corte, debido a la concurrencia de dos circunstancias: (1) “la norma en
cuestión” no afecta el núcleo del derecho político; (2) tampoco “altera, de
modo permanente, el ejercicio de las funciones electorales”. La afirmación de
la Corte se apoya en la creencia - errónea - de que dicha materia
correspondería a la ley estatutaria si “la norma en cuestión” se hubiera
propuesto afectar el núcleo del derecho político o alterar, de modo permanente,
el ejercicio de las funciones electorales. En realidad, estos dos propósitos,
no habrían podido alcanzarse, apelando a una ley estatutaria que, como se ha
visto, tiene por límite el núcleo esencial del derecho fundamental, el cual no
puede ser afectado o alterado de ningún modo.
La Corte en su afán
de mantener intocada el área del legislador ordinario - que con mayor razón no
puede traspasar el núcleo esencial de los derechos fundamentales -, expulsó la ley
estatutaria al territorio prohibido del constituyente, y abandonó el campo de
regulación de la legislación estatutaria, dejándolo a merced del legislador
ordinario.
3.2 El derecho
positivo constitucional siempre ha conferido al núcleo esencial de los derechos
fundamentales la misión de servir de límite a la actividad legislativa
reguladora de los mismos. En ningún caso, el contenido propio de los derechos
constitutivo de su núcleo esencial, se ha deferido al legislador.
La teoría del núcleo
esencial, como es ampliamente conocido, es de origen alemán. La ley fundamental
de 1949, incorporó esta barrera de control, como reacción tanto a la impotencia
que demostró la Constitución de Weimar (1919) como a los excesos del nacional
socialismo. Con este propósito, dispone su artículo 19:
“1. Cuando al amparo
de la presente ley fundamental sea restringido un derecho fundamental por una
ley determinada o en virtud de lo dispuesto en ella, dicha ley deberá aplicarse
con carácter general y no sólo para un caso particular y deberá especificar,
además, el derecho en cuestión indicando el artículo correspondiente.
2. En ningún caso se
podrá afectar al contenido esencial de un derecho fundamental”.
En este mismo
sentido, aunque con algunos matices singulares, las Constituciones Española y
Portuguesa, recogen el dispositivo del núcleo esencial como límite insuperable
de la ley reguladora de los derechos. En efecto, señala el artículo 53 de la
Constitución Española: “1. Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo
II del presente título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que
en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el
ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo
previsto en el artículo 161.1 a)”. Por su parte, el artículo 18.3 de la
Constitución de Portugal, expresa: “no se puede disminuir la extensión y
alcance del contenido esencial de los preceptos constitucionales”.
En Colombia, la
doctrina del núcleo esencial ha sido fruto de la creación jurisprudencial de la
Corte Constitucional, que la ha asociado al valor normativo vinculante de la
Constitución y a la necesidad de reconocer que el constituyente, al consagrar
los derechos fundamentales, ha identificado un ámbito definido de la realidad
social para darle un tratamiento jurídico que se traduce en determinados
elementos individualizadores y tipificadores de los derechos que no pueden
dejar de preservarse, pues, de lo contrario, el texto constitucional quedaría
desposeído de significado y la libertad desaparecería.
En el nivel legal,
en Colombia, el concepto de núcleo esencial, expresa asimismo aquél mínimo
irreductible de contenido de cada derecho fundamental, en modo alguno limitable
por los poderes públicos. Sobre el particular, prescribe el artículo 1 del
Decreto 2591 de 1991:
“La acción de tutela
procederá aún bajo los estados de excepción. Cuando la medida excepcional se
refiere a derechos, la tutela se podrá ejercer por lo menos para defender su
contenido esencial sin perjuicio de las limitaciones que la Constitución
autorice y de lo que establezca la correspondiente ley estatutaria de los
estados de excepción”.
3.3 No puede
ignorarse la diferencia que existe entre la delimitación del contenido de un
derecho fundamental y la función de limitación confiada a la ley estatutaria.
La primera corresponde al Constituyente que la realiza al fijar su contenido y
alcance. Dentro de este marco, se define la zona de la realidad y el
tratamiento jurídico que a ella corresponde según la Constitución. La
explicitación conceptual de la indicada delimitación constitucional - que
supone un análisis sistemático y unitario de la Constitución -, es la tarea
que debe afrontar todo intérprete y, naturalmente, todo órgano público con
ocasión del ejercicio de sus competencias, pues de ella depende principalmente
la medida de la protección jurídica discernida a cada derecho y la
determinación de lo que incluye o excluye.
La segunda, en cuya
virtud se incorporan con carácter constitutivo limitaciones a los derechos, se
atribuye al Legislador, y tiene como límite el núcleo esencial de los derechos
materia de regulación. El objeto de las leyes estatutarias no puede, por tanto,
ser ajeno a los derechos fundamentales, pero su ámbito no puede extenderse
hasta penetrar su núcleo esencial.
La sentencia, en mi
concepto, deja de considerar esta distinción que juzgo básica. Equivocadamente,
asigna a la ley estatutaria la función de delimitar el entorno esencial de los
derechos fundamentales. No repara en que la norma legal analizada al consagrar
la inhabilidad referida introdujo una limitación al derecho político a “ser
elegido” (C.P. art., 40-1), que tiene carácter constitutivo, dado que en
ausencia de la disposición legal las personas afectadas, en virtud del derecho
constitucional mencionado, podrían haberse postulado para el pretendido destino
público de “concejal” y resultar elegidas.
Limitaciones de este
tenor no son ajenas a los derechos fundamentales y, por el contrario, tienen
con ellos una relación cercana, hasta el punto de que objetivamente se
constituyen en verdaderas limitaciones a su ejercicio. Es importante reiterar
que, en este caso, eliminada la inhabilidad, el derecho se expande; consagrada
la inhabilidad, el derecho se contrae.
Lo anterior indica
que la materia ciertamente correspondía a la regulación típica de una ley
estatutaria, independientemente de que la inhabilidad como tal fuese declarada
exequible por no vulnerar el núcleo esencial del derecho fundamental a ser
elegido, como seguramente lo pondría de presente el juicio de proporcionalidad
que al efecto se hiciere. Pero una cosa es que una ley estatutaria establezca
una limitación a un derecho fundamental y que ésta se encuentre exequible, y,
otra, que dicha limitación aparezca en la ley ordinaria, así la restricción
como tal fuere exequible. Sobra decir que la forma de la ley estatutaria es una
de las garantías constitucionales más importantes para la defensa de los
derechos fundamentales. Esta garantía no puede, en consecuencia, esquivarse ni
tenerse por superflua o redundante.
4. Finalmente, cabe
hacer dos precisiones. La primera, el mandato de efectividad de los derechos y
deberes constitucionales (C.P., art. 2), vincula al Legislador a un proceso
activo de protección que trasciende la mera función de limitación, debiendo
ella concretarse también en la consagración de reformas estructurales de tipo
socioeconómico, procedimientos, servicios, recursos y demás instrumentos que
materialmente hagan posible su goce y ejercicio por todas las personas. La
segunda, la expresión núcleo esencial, denota la barrera última de defensa de
los derechos fundamentales, pero no puede ser utilizada para perseguir su
efecto contrario consistente en su relativización. No se pretende, con esta
idea, comprimir toda la cultura de los derechos humanos dentro de un formato de
“contenidos mínimos”, cuando lo que se impone constitucionalmente es su
desarrollo. Tampoco, la anotada expresión, desconoce el proceso histórico y
abierto de interpretación de los derechos, que con estas características debe
conservarse. Como se ha reconocido por la doctrina contemporánea, la doctrina
del núcleo esencial, tiene naturaleza más declarativa que constitutiva, en
cuanto no protege más de lo que de suyo es portador cada derecho. En realidad,
se trata de un expediente hermenéutico que, de manera sintética y abreviada,
activa todos los procedimientos a los que se debe apelar para contener las injerencias
abusivas, desproporcionadas, excesivas o arbitrarias del Legislador.
Por las razones
anteriores, creo, con todo respeto, que se imponía la declaratoria de
“inexequibilidad”.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1]Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-013/93.
Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-226/94.
Magistrado Ponente: Dr Alejandro Martínez Caballero
[3] Corte Constitucional. Sentencia C-013 de
1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[4] Corte Constitucional. Sentencia C-408 de
1994. M.P. Fabio Morón Díaz. |
762 | C-394-95
Sentencia No. C-394/95
Sentencia No.
C-394/95
IGUALDAD-Concepto
La igualdad no
consiste en la identidad absoluta, sino en la proporcionalidad equivalente
entre dos o más entes, es decir, en dar a cada cual lo adecuado según las
circunstancias de tiempo, modo y lugar. Además, la norma funda la distinción
-que no es lo mismo que discriminación- en motivos razonables para lograr
objetivos legítimos, tales como la seguridad, la resocialización y cumplimiento
de la sentencia, que tienen notas directas de interés general y, por ende, son
prevalentes. Luego no se trata de una discrecionalidad radical, sino tan sólo
de un margen razonable de acción, precisamente para que se cumplan la ley y la
sentencia.
INSTITUTO
NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Ejecución de sentencias/INSTITUTO NACIONAL
PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Incompetencia para reglamentar penas accesorias
La ejecución de
que trata, no es la ejecución de penas, potestad jurisdiccional en cabeza de
los jueces de penas, sino de una ejecución de carácter administrativo, a nivel
interno, compatible con la función natural del gobierno, y así entendida la
norma no contraviene en nada ni la letra ni el espíritu de la Carta Política.
No ocurre lo mismo con respecto a la reglamentación de penas accesorias fijadas
en el Código Penal, pues, la Corte considera que dicha reglamentación
corresponde al legislador, y al otorgarle el artículo en comento esa facultad
al gobierno, contraviene el artículo 113 superior. Es por ello que se declarará
la inexequibilidad de la expresión "y la reglamentación" del artículo
acusado.
ESTABLECIMIENTO
CARCELARIO-Clasificación
La clasificación
brinda condiciones de seguridad -incluso para los mismos reclusos-, elemento
esencial del orden público, que constituye un derecho de la sociedad y un deber
del Estado. Las observaciones sobre la igualdad, que no es sinónimo de
identidad absoluta, valen también aquí. A veces las mismas condiciones de trato
ante situaciones y exigencias diversas, pueden llegar a ser injustas, sobre
todo cuando se trata de proteger la seguridad de la vida de los internos, y la
seguridad y tranquilidad de los miembros de la sociedad civil.
HOMICIDIO CULPOSO
EN ACCIDENTE DE TRANSITO-Casa
cárcel/LESIONES CULPOSAS EN ACCIDENTE DE TRANSITO-Casa cárcel/CARCEL
DEL CHOFER-Extensión de la afiliación
El beneficio de
cárceles especiales para la detención preventiva y cumplimiento de penas por
delitos culposos cometidos en accidentes de tránsito, debe ser extensivo a
todas las personas que incurran en este tipo de delitos, estén o no afiliados a
la casa cárcel en el momento de ocurrir el accidente de tránsito; de lo
contrario se estaría violando el principio constitucional de igualdad. En caso de
que la persona no estuviere afiliada a uno de dichos establecimientos en el
momento de ocurrir el accidente de tránsito, debe disponerse su afiliación
inmediata en los términos legales previstos para el efecto.
ESTABLECIMIENTO
CARCELARIO-Control sobre
el vecindario/PRINCIPIO DE SEGURIDAD NACIONAL
Es un principio
de seguridad nacional el que exige una actividad rigurosa de control sobre el
vecindario de los establecimientos carcelarios, donde debe haber condiciones
especiales de orden público que justifican restricciones, sólo limitadas por
los derechos fundamentales en su núcleo esencial.
DERECHO AL
TRABAJO-Límites/INPEC/DIRECTOR
DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Facultad para reglamentar
acceso de colaboradores externos
El derecho al
trabajo no es una facultad sin sujeción a ningún orden, y en segundo lugar
siempre debe de ejercerse dentro de una esfera que no contraríe los fines del
Estado social de derecho, el orden público, el interés general y en bien
común. Es un hecho notorio que la disciplina encauza los derechos, no los
anula. Y cuando la disciplina es medio de formación, herramienta constructora
de la resocialización, y objeto de protección por parte del Estado, no puede
alegarse una pretensión absoluta contra aquel medio legítimamente establecido.
Sería absurdo pensar en que el derecho al trabajo de un colaborador externo
pudiera hacerse al antojo de éste, pasando por encima de un orden conforme a la
Constitución y las leyes.
INSTITUTO
NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Expedición de reglamento general
No se usurpa en
este caso la potestad reglamentaria del presidente de la República, porque no
se trata de reglamentar una ley, sino de señalar los puntos que debe contener
un reglamento interno, concreto, a través de la expedición de un reglamento
general; no hay atribución de una potestad propia del presidente de la
República, sino el ejercicio de una potestad secundaria, implícita al Director
del INPEC.
TRABAJO
CARCELARIO
Las normas están
destinadas a garantizar e incentivar la labor productiva dentro de los
establecimientos carcelarios, en beneficio de los propios reclusos. Son normas
que, además, tienen en cuenta las garantías mínimas que la Constitución
Política consagra para el trabajo, naturalmente no en toda la extensión
prevista en el artículo 53 superior, por cuanto, como es obvio, para estos
efectos debe tenerse en cuenta la especial situación en que se encuentran los
detenidos. En manera alguna puede pretenderse que dentro de un establecimiento
carcelario tenga plena vigencia el régimen laboral que rige para el común de
los trabajadores; sería inconcebible, por ejemplo, para los reclusos el que se
garantizara el derecho a constituir sindicatos o asociaciones o el derecho a
salir de vacaciones.
TRABAJO
CARCELARIO-Naturaleza
En el caso
concreto de los contratos de trabajo, advierte la Corte que en principio el
trabajo realizado por los internos, en los términos de los artículos 84 y 86,
consiste en una prestación de servicios de naturaleza civil, en el cual no
existe propiamente relación de subordinación, más aún cuando no se configura un
contrato de trabajo entre el interno y un patrono, ni seden, por ende, los
elementos que tipifican dicho contrato ya que, como lo establece claramente el
artículo 84, los internos no pueden contratar directamente con particulares. En
la eventualidad de que se configurara la continuada subordinación o dependencia
del trabajador respecto del empleador, habría lugar al pago de un salario
proporcional equivalente al número de horas trabajadas, con base en el salario
mínimo legal vigente. Por lo demás, en los casos en que un recluso trabajare al
servicio de otro bajo alguna de las modalidades permitidas legal o
reglamentariamente, dicha relación deberá regirse por las normas laborales
vigentes.
SOCIEDAD DE
ECONOMIA MIXTA “RENACIMIENTO”
El status
jurídico de la entidad está perfectamente definido: una sociedad de economía
mixta; además, en el texto acusado se identifica su objeto, muy plausible por
cierto: la producción y comercialización de bienes y servicios fabricados en
los centros de reclusión. El fin de la empresa también ha sido señalado por la
norma: dedicar parte de las utilidades a los programas de resocialización y
rehabilitación de internos.
RECLUSION DE
INDIGENA
En cuanto a los
indígenas debe señalarse que esta expresión no es genérica, es decir referida a
quienes, como es el caso de un alto porcentaje de la población colombiana,
tengan ancestros aborígenes, sino que se refiere exclusivamente a aquellos
individuos pertenecientes en la actualidad a núcleos indígenas autóctonos, cuya
cultural, tradiciones y costumbres deben ser respetadas y garantizadas, en
tanto no vulneren la Constitución y ley. Es claro que la reclusión de indígenas
en establecimientos penitenciarios corrientes, implicaría una amenaza contra
dichos valores, que gozan de reconocimiento constitucional; de ahí que se
justifique su reclusión en establecimientos especiales.
RECLUSION DE
EXSERVIDOR PUBLICO
En lo que
respecta a los ex servidores públicos de que trata la frase final del primer
inciso del artículo 29, advierte la Corte que la norma debe interpretarse de
una manera racional, es decir que el beneficio en ella contemplado cobija
solamente a quienes hayan desempeñado los cargos mencionados en el artículo 29
con una antelación razonable; de lo contrario se estaría constituyendo un fuero
vitalicio en favor de quienes en algún momento desempeñaron alguno de los
cargos, de los señalados en la norma, lo cual a todas luces constituiría un
privilegio y por ende una ostensible discriminación frente al resto de los
ciudadanos, con violación del artículo 13 de la Carta Política. Por
consiguiente, en estos casos la autoridad judicial competente y el director del
INPEC deberán dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del C.C.A.
DERECHO A LA
INTIMIDAD DEL INTERNO-Límites
En los
establecimientos carcelarios el derecho a la intimidad no es absoluto, sino que
está limitado en atención a las exigencias propias del régimen disciplinario y
a las condiciones de seguridad que han de mantenerse. Las facultades de
custodiar y vigilar constantemente a los internos y de requisarlos
cuidadosamente son inherentes a la función de los guardianes en cualquier
establecimiento de esta índole. Sinembargo, deben éstos respetar el pudor y la
privacidad de los internos de manera prudente y razonable, es decir permitirles
un mínimo de intimidad en todo aquello que no constituya amenaza contra la
disciplina y la seguridad del establecimiento.
DISCIPLINA
CARCELARIA
La
"firmenza" de que se habla en este literal no debe traducirse en
actos que constituyan violación a la norma constitucional que prohíbe los
tratos crueles, inhumanos o degradantes.
GUARDIANES-Prohibiciones/ESTABLECIMIENTO
CARCELARIO-Material pornográfico
La prohibición no
implica que el recluso no pueda poseer material pornográfico, porque cada
persona es libre de escoger sus lecturas y pasatiempos, mientras no afecte los
derechos de los demás. Cuestión distinta es que por razones de moralidad, un
servidor público no puede ser divulgador de pornografía, y ese es el sentido de
la norma acusada; concretamente los miembros del cuerpo de vigilancia no pueden
ser difusores de pornografía, cuando la misión de los establecimientos
carcelarios es de readaptación, y no de degradación moral.
UNIFORME PARA
INTERNO
No contraría
norma alguna de la Carta Política el artículo que dispone el uso de uniforme
por parte de los condenados. Es ésta una práctica usual en las penitenciarías
del mundo, y lo ha sido también en Colombia. Se trata, ante todo, de una medida
elemental de seguridad que permite identificar al condenado en casos de visitas
masivas, para evitar la práctica del llamado "cambiazo" o
suplantación de persona.
DERECHO AL VOTO
DEL INTERNO/PROSELITISMO POLITICO-Prohibición
Si el detenido
reúne los requisitos que exige la ley, podrá ejercer el derecho al sufragio en
su respectivo centro de reclusión. El punto más controvertido por el actor es
el de prohibir el proselitismo político al interior de las cárceles y
penitenciarías, tanto de extraños como de los mismos internos. El proselitismo
político es una manifestación de normalidad, no de excepción. Lo anterior no
impide que pueda expresar el detenido, a otros, sus creencias íntimas acerca
del devenir de la política. Lo que se prohibe es el activismo proselitista
público, es decir, la arenga, el tumulto, el debate propio de la plaza pública
al interior de las cárceles y penitenciarías, porque riñe con la disciplina.
INTERNO-Devolución de objetos en caso de fuga o
muerte/PRESCRIPCION DE CORTO PLAZO-Improcedencia
En cuanto al
término de tres meses prescrito en la norma acusada, la Corte ha de declarar su
inexequibilidad, por cuanto es un término que establece una prescripción de
corto plazo no justificada, ya que los bienes y valores en algunos casos pueden
llegar a ser de considerable valor, y su ingreso al patrimonio del centro de
reclusión constituiría una expropiación por fuera de los términos
constitucionales. La Corte aclara que debe realizarse un minucioso registro en
el momento de ingreso del detenido, para determinar con exactitud los bienes y
valores que le pertenecen y la persona o personas a las cuales deben ser
entregadas en caso de muerte del recluso. Así las cosas, en caso de fuga o de
muerte, deben entregarse a esas personas dichos bienes y valores, para lo cual
se deberán efectuar las oportunas y adecuadas diligencias.
TRABAJO
CARCELARIO-Obligatoriedad
La Corte
manifiesta la legitimidad del trabajo obligatorio, el cual, aparte de estar
conforme con el Convenio 29 de la OIT, es un elemento dignificante, ya que
afianza el dominio del hombre sobre sí mismo, es decir, lo realiza como
persona, en orden siempre al ascenso de sus propias capacidades. El trabajo, pues,
como supremacía del raciocionio humano, que se vierte bien en una idea, o en
hechos, cosas y situaciones, tiene al tenor de nuestra Carta Política, una
triple dimensión armónica: como principio, como derecho y como deber. Es en
virtud de lo anterior que el Convenio citado de la OIT, en su art. 2o., num.
1o., admite el trabajo forzado en las cárceles como elemento perfeccionante.
Entendido el trabajo como un movimiento perfeccionador que el hombre ejerce
como persona, el trabajo aludido en el artículo sub examine, comprende también
la labor intelectual, que es igualmente reedificadora y resocializante.
REDENCION DE PENA
Los artículos
referentes a la redención de penas, son un efecto legitimante y resocializador
del trabajo. Pero nada obsta para que éste tenga un cauce y un ordenamiento,
así como una evaluación. Lo anterior, precisamente para evitar la
arbitrariedad; la evaluación es un mecanismo de seriedad en el cumplimiento del
deber de vigilar si el trabajo es acorde con las metas previstas, y una herramienta
eficaz para corregir los defectos que se presenten. No hay por qué mirar la
evaluación con desconfianza, sino como un instrumento que permite reconocer
también los méritos de quien ejerce una labor; es decir, se trata de una
objetivización del esfuerzo subjetivo.
COMUNICACIONES DE
LOS INTERNOS-Límites
Si bien es
cierto, las comunicaciones tanto verbales como escritas en los establecimientos
carcelarios deben estar sujetas a naturales limitaciones y controles, debe
respetarse el derecho a la intimidad en su núcleo esencial. Es decir, las
limitaciones y controles de que se habla deben ser los encaminados a
garantizar la seguridad carcelaria y la prevención de delitos o alteraciones
del orden y no extenderse a campos como el de la libre expresión de los
sentimientos afectivos o manifestaciones del fuero íntimo de la persona.
INTERNO-Aislamiento en celda
Se prevé el
aislamiento en celda hasta por sesenta días, caso en el cual la norma establece
que tendrá derecho a dos horas diarias de sol y no podrá recibir visitas, y
será controlado ese aislamiento por el médico del establecimiento. No hay
violación de los derechos fundamentales del recluso, por cuanto si llegare a
existir probabilidad de lesión, el médico del establecimiento constatará tal
inminencia y obviamente no se aplica la sanción. Por ello la Corte declarará la
exequibilidad del numeral citado,en el entendido de que si el recluso no puede
soportar física o psíquicamente la medida, a juicio del médico, ella no se
aplicará. El aislamiento se hace por necesidad y con un fin preventivo, pero
este procedimiento nunca debe extremarse.
Ref: Expediente
D-800
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 3o. (parcial), 14; 16, 21, 22, 23,
24, 29, 30, 33, 36, 37, 44, 45 y 52 (parciales); 53 y 57; 60 y 64 (parciales);
65; 69 (parcial); 72, 73, 77, 79, y 84; 86 (parcial); 87, 89, 90, 91, 98, 99,
101 y 109; 111 y 112 (parciales); 113, 114, 115, 116, 117, y 119; 121, 123,
125, 139, 147, 150 y 153 (parciales) y el artículo 168 de la Ley 65 de 1993,
"por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario".
Actor: GUILLERMO
VELEZ CALLE
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., siete (7) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Guillermo
Vélez Calle, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la
inexequibilidad de los artículos 3o. (parcial); 14, 16, 21, 22, 23, 24, 29, 30,
33, 36, 37, 44, 45 y 52 (parciales); 53 y 57; 60 y 64 (parciales); 65; 69
(parcial); 72, 73, 77, 79, y 84; 86 (parcial); 87, 89, 90, 91, 98, 99, 101 y
109; 111 y 112 (parciales); 113, 114, 115, 116, 117, y 119; 121, 123, 125, 139,
147, 150 y 153 (parciales) y el artículo 168 de la Ley 65 de 1993, "por la
cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario".
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se diotraslado al
procurador general de la Nación. Ante el impedimento manifestado por el jefe
del Ministerio Público, la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante auto
de fecha 9 de febrero de 1995 aceptó dicho impedimento y ordenó dar traslado de
la demanda al señor viceprocurador para que rindiera el concepto de su cargo,
en los términos del artículo 7o. del Decreto 2067 de 1991.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor literal de
las disposiciones demandadas es el siguiente:
LEY 65 DE 1993
(Agosto 19)
"Por la cual se expide el Código
Penitenciario y Carcelario"
"Artículo 3o. IGUALDAD.-
Se prohibe toda forma de discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
"Lo anterior
no obsta para que se puedan establecer distinciones razonables por motivos de
seguridad, de resocialización y para el cumplimiento de la sentencia y de la
política penitenciaria y carcelaria."
"Artículo 14. CONTENIDO
DE LAS FUNCIONES DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO.- Corresponde
al Gobierno Nacional por conducto del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, la ejecución de las sentencias penales y de la detención
precautelativa, la aplicación de las medidas de seguridad y la reglamentación y
control de las penas accesorias, fijadas en el Código Penal".
"Artículo 16. CREACION
Y ORGANIZACION.- Los establecimientos de reclusión del orden nacional
serán creados, fusionados, suprimidos, dirigidos y administrados, sostenidos y
vigilados por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. El mismo
Instituto determinará los lugares donde funcionarán estos establecimientos.
"Cuando por
las anteriores circunstancias se requiera hacer traslado de internos, el
Director del Instituto queda facultado para hacerlo dando aviso a las
autoridades correspondientes, las que decidirán sobre el particular".
"Artículo 21. CARCELES.-
Son cárceles los establecimientos de detención preventiva, previstos
exclusivamente para retención y vigilancia de sindicados.
"Las
autoridades judiciales señalarán dentro de su jurisdicción, la cárcel donde se
cumplirá la detención preventiva.
"Cuando se
trate de un delito cometido en accidente de tránsito y haya lugar a la
privación de la libertad, el sindicado sólo podrá ser recluido en una
casa-cárcel. Donde no la hubiere, se trasladará a un pabellón especial. En caso
de condena por delito doloso el infractor pasará a una penitenciaría.
"PARAGRAFO
1. La pena de arresto de
acuerdo con el artículo 28 transitorio de la Constitución Nacional, se cumplirá
en pabellones especiales adaptados o construidos en las cárceles.
"PARAGRAFO
2. En casos especiales
de entregas voluntarias de personas que abandonen sus actividades como miembros
de grupos subversivos, cuando así lo solicitaren, podrán tener como sitio de
reclusión, instalaciones de la Fuerza Pública.
"PARAGRAFO
3. Los celadores de las
compañías de vigilancia privada, que por causa o con ocasión de su oficio,
cometan un delito, cumplirán su detención preventiva en centros de reclusión
establecidos para ellos y a falta de éstos en pabellones especiales".
"Artículo 22. PENITENCIARIAS.-
Las penitenciarías son establecimientos destinados a la reclusión de
condenados y en las cuales se ejecuta la pena de prisión, mediante un sistema
gradual y progresivo para el tratamiento de los internos.
"Los centros
de reclusión serán de alta, media y mínima seguridad (establecimientos
abiertos). Las especificaciones de construcción y el régimen interno
establecerán la diferencia de estas categorías.
"Las
autoridades judiciales competentes podrán ordenar o solicitar respectivamente,
al Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario que los detenidos
o condenados sean internados o trasladados a un determinado centro de reclusión
en atención a las condiciones de seguridad".
"Artículo 23. CASA-CARCEL.-
La casa-cárcel es el lugar destinado para la detención preventiva y el
cumplimiento de la pena por delitos culposos cometidos en accidente de
tránsito.
"Previa
aprobación del Inpec, las entidades privadas podrán crear, organizar y
administrar dichos establecimientos.
"El
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario expedirá el régimen de estos
centros que deberá contemplar los requisitos de organización y funcionamiento.
Estos establecimientos dependerán de la respectiva cárcel nacional de su
jurisdicción".
"Artículo 24. ESTABLECIMIENTOS
DE REHABILITACION Y PABELLONES PSIQUIATRICOS.- Los establecimientos
de rehabilitación y pabellones psiquiátricos son los destinados a alojar y
rehabilitar personas que tengan la calidad de inimputables por trastorno mental
o inmadurez psicológica, según dictamen pericial.
"Estos
establecimientos tienen carácter asistencial y pueden especializarse en
tratamiento psiquiátrico y de drogadicción y harán parte del subsector oficial
del sector salud.
"El Gobierno
Nacional en el término no mayor de cinco años incorporará al Sistema Nacional
de Salud, el tratamiento psiquiátrico de los inimputables, para lo cual éste
deberá construir las instalaciones y proveer los medios humanos y materiales
necesarios para su correcto funcionamiento. Durante el mismo plazo
desaparecerán los anexos o pabellones psiquiátricos de los establecimientos
carcelarios y su función será asumida por los establecimientos especializados
del Sistema Nacional de Salud.
"Mientras se
produce la incorporación ordenada en el presente artículo, el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario organizará una dependencia especializada
para la administración y control de los establecimientos de rehabilitación y
pabellones psiquiátricos y podrá contratar con entes especializados del Sistema
Nacional de Salud el tratamiento de los inimputables".
Artículo 29. RECLUSION
EN CASOS ESPECIALES.- Cuando el hecho punible haya sido cometido por
personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, funcionarios y
empleados de la Justicia Penal, Cuerpo de Policía Judicial y del Ministerio
Público, servidores públicos de elección popular, por funcionarios que gocen de
fuero legal o constitucional, ancianos o indígenas, la detención preventiva se
llevará a cabo en establecimientos especiales o en instalaciones proporcionadas
por el Estado. Esta situación se extiende a los ex servidores públicos
respectivos.
"La
autoridad judicial competente o el Director General del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, según el caso, podrá disponer la reclusión en
lugares especiales, tanto para la detención preventiva como para la condena, en
atención a la gravedad de la imputación, condiciones de seguridad, personalidad
del individuo, sus antecedentes y conducta.
"PARAGRAFO. Las entidades públicas o privadas
interesadas podrán contribuir a la construcción de los centros especiales. En
el sostenimiento de dichos centros, podrán participar entidades públicas y privadas
sin ánimo de lucro".
"Artículo 30. PROHIBICION
DE RECLUIR MENORES EN CARCELES.- Los menores de dieciocho años no
podrán detenerse ni descontar penas en los establecimientos de reclusión
dependientes del Instituto. Cuando por circunstancias especiales, expresadas en
la ley, se requiera la ubicación del menor de dieciocho años en institución
cerrada, de conformidad con las disposiciones del Código del Menor y ésta no
existiere, el menor infractor podrá ser internado en anexo o pabellón especial
organizado para este efecto, en un establecimiento de reclusión.
"Estos anexos o
pabellones tendrán un régimen especial, ajustado a las normas internacionales
sobre menores, el artículo 44 de nuestra Constitución Política y a las del
Código del Menor.
"El Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar queda obligado a cumplir las disposiciones
legales sobre la materia. De la misma manera, los departamentos y los
municipios deberán crear y mantener los centros de corrección social para
menores y buscar e incrementar un mayor número de instituciones.
"PARAGRAFO.
Excepcionalmente y en el caso de delitos de competencia de los Jueces
Regionales cometidos por menores, éstos podrán ser recluidos en un pabellón de
especial seguridad en las cárceles del Instituto, a juicio de la autoridad
judicial competente.
"Artículo 33.
EXPROPIACION.- Considérase de utilidad pública y de interés social,
la adquisición de los inmuebles aledaños a los establecimientos de reclusión,
necesarios para garantizar la seguridad del establecimiento, de los reclusos y
de la población vecina.
"En estos
casos, el Gobierno Nacional, a través del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, podrá efectuar la expropiación por vía administrativa, previa
indemnización, la cual estará sujeta a posterior acción
contencioso-administrativa, incluso respecto del precio.
"Prohíbese
el funcionamiento de expendios públicos o de actividades que atenten contra la
seguridad y la moralidad pública, en un radio razonable de acción de los
establecimientos de reclusión, convenido entre la dirección del Inpec y los
alcaldes respectivos".
"Artículo 36. JEFES
DE GOBIERNO PENITENCIARIO Y CARCELARIO.- El director de cada centro de
reclusión es el jefe de gobierno interno. Responderá ante el Director del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario del funcionamiento y control del
establecimiento a su cargo.
"Los
empleados, los detenidos y condenados deben respeto y obediencia al director, y
estarán sometidos a las normas de este Código y a las reglamentaciones que se
dicten".
"Artículo 37. COLABORADORES
EXTERNOS.- Tendrán acceso a los centros de reclusión para adelantar
labores de educación, trabajo y de formación religiosa, asesoría jurídica o
investigación científica, relacionadas con los centros de reclusión, las
personas que acrediten ante el Director del mismo sus calidades y las
actividades que van a cumplir. El reglamento de régimen interno establecerá
los horarios y limitaciones dentro de los cuales se realizará su trabajo".
"Artículo 44. DEBERES
DE LOS GUARDIANES.- Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia
Penitenciaria Nacional tienen los siguientes deberes especiales, además de los
que señalen su estatuto y los reglamentos general e interno:
"a) Observar
una conducta seria y digna;
"b) Cooperar
con la Dirección en todo lo que tienda a la resocialización de los reclusos,
suministrando los informes que estime conveniente para esta finalidad;
"c)
Custodiar y vigilar constantemente a los internos en los centros penitenciarios
y carcelarios, en las remisiones, diligencias judiciales, hospitales y centros
de salud, conservando en todo caso la vigilancia visual;
"d) Requisar
cuidadosamente a los detenidos o condenados conforme al reglamento;
"e) Custodiar a
los condenados o detenidos que vayan a trabajar fuera del establecimiento y
emplear todas las precauciones posibles para impedir violencias, evasiones y
conversaciones o relaciones de ellos con los extraños, exceptuando los casos
previstos en el Código de Procedimiento Penal;
"f) Realizar
los ejercicios colectivos que mejoren o mantengan su capacidad física;
participar en los entrenamientos que se programen para la defensa, orden y
seguridad de los centros de reclusión; tomar parte en las ceremonias internas o
públicas para realce de la Institución; asistir a las conferencias y clases que
eleven su preparación general o la específica
penitenciaria;
"g) Mantener
la disciplina con firmeza, pero sin más restricciones de las necesarias, para
conservar el orden en el establecimiento penitenciario o carcelario".
"Artículo 45. PROHIBICIONES.-
Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia tienen las siguientes
prohibiciones:
"a) Tener
relación o trato con los reclusos, excepto en lo que sea estrictamente
necesario, para los fines de su función y de acuerdo con las disposiciones del
reglamento de régimen interno; ingresar material pornográfico y en general,
elementos prohibidos en los reglamentos;
"b) Aceptar
dádivas, homenajes, préstamos, efectuar negocio alguno con los detenidos,
condenados, familiares o allegados de éstos, lo cual constituirá causal de
destitución;
"c) Ingresar al
centro de reclusión bebidas alcohólicas, sustancias psicotrópicas o
estupefacientes; armas distintas a las propias del servicio; dineros en
cantidad no razonable; elementos de comunicación. la transgresión a esta norma
traerá como consecuencia la destitución;
"d) Infligir
castigos a los internos, emplear con ellos violencia o maltratamientos;
"e) Recomendar
abogados a los internos para sus negocios".
"Artículo 52. REGLAMENTO
GENERAL.- El Inpec expedirá el reglamento general, al cual se sujetarán
los respectivos reglamentos internos de los diferentes establecimientos de
reclusión.
"Este
reglamento contendrá los principios contenidos en este Código, en los convenios
y en los tratados internacionales suscritos y ratificados por Colombia.
"Establecerá,
así mismo, por lo menos, las normas aplicables en materia de clasificación de
internos por categorías, consejos de disciplina, comités de internos, juntas
para distribución y adjudicación de patios y celdas, visitas, "la orden
del día" y de servicios, locales destinados a los reclusos, higiene
personal, vestuario, camas, elementos de dotación de celdas, alimentación,
ejercicios físicos, servicios de salud, disciplina y sanciones, medios de
coerción, contacto con el mundo exterior, trabajo, educación y recreación de
los reclusos, deber de pasarse lista por lo menos dos veces al día en formación
ordenada. Uso y respeto de los símbolos penitenciarios.
"Dicho
reglamento contendrá las directrices y orientaciones generales sobre seguridad.
Incluirá así mismo, un manual de funciones que se aplicará a todos los centros
de reclusión.
"Habrá un
régimen interno exclusivo y distinto para los establecimientos de
rehabilitación y pabellones psiquiátricos".
"Artículo 53. REGLAMENTO
INTERNO.- Cada centro de reclusión tendrá su propio reglamento de
régimen interno, expedido por el respectivo director del centro de reclusión y
previa aprobación del Director del Inpec. Para este efecto el Director deberá
tener en cuenta la categoría del establecimiento a su cargo y las condiciones
ambientales. Así mismo tendrá como apéndice confidencial, los planes de
defensa, seguridad y emergencia. Toda reforma del reglamento interno, deberá
ser aprobada por la Dirección del Inpec".
"Artículo 57. VOTO
DE LOS DETENIDOS.- Los detenidos privados de la libertad si reúnen
los requisitos de ley podrán ejercer el derecho al sufragio en sus respectivos
centros de reclusión. La Registraduría Nacional del Estado Civil facilitará los
medios para el ejercicio de este derecho. Se prohibe el proselitismo político
al interior de las penitenciarías y cárceles, tanto de extraños como de los
mismos internos.
"El
incumplimiento a esta prohibición y cualquier insinuación en favor o en contra
de candidatos o partidos por parte de los funcionarios del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, constituye causal de mala conducta".
"Artículo 60. DEPOSITO
DE OBJETOS PERSONALES Y VALORES.- Los capturados, detenidos o
condenados, al ingresar a un establecimiento de reclusión, serán requisados
cuidadosamente. De los valores que se le retiren al interno en el momento de su
ingreso se le expedirá el correspondiente recibo. La omisión de lo aquí
dispuesto, constituirá causal de mala conducta para quien debió expedir dicho
recibo.
"Los valores
y objetos que posean deberán ser entregados a quien indique el interno o
depositados donde señale el reglamento de régimen interno.
"En caso de
fuga o muerte del interno, los valores y objetos pasarán a los familiares y si
éstos no los reclamasen en el término de tres meses, se incorporarán al
patrimonio del respectivo centro de reclusión".
"Artículo 64. CELDAS
Y DORMITORIOS.- Las celdas y dormitorios permanecerán en estado de
limpieza y de aireación. Estarán amoblados con lo estrictamente indispensable,
permitiéndose solamente los elementos señalados en el reglamento general.
"Los
dormitorios comunes y las celdas, estarán cerrados durante el día en los
términos que establezca el reglamento. Los internos pasarán a aquéllos, a la
hora de recogerse y no se permitirán conductas y ruidos o voces que perturben
el reposo.
"La limpieza
del establecimiento estará a cargo de los internos. En el reglamento se
organizará la forma de prestarse este servicio por turnos y de manera que a
todos corresponda hacerlo. El aseo del alojamiento individual y su conservación
en estado de servicio, será responsabilidad del interno que lo ocupa. Las
labores aquí enunciadas, no forman parte del régimen ocupacional para la
redención de la pena".
"Artículo 65. UNIFORMES.-
Los condenados deberán vestir uniformes. Estos serán confeccionados en
corte y color que no riñan con la dignidad de la persona humana".
"Artículo 69. EXPENDIO
DE ARTICULOS DE PRIMERA NECESIDAD.- La dirección de cada centro de
reclusión organizará por cuenta de la administración, el expendio de artículos
de primera necesidad y uso personal para los detenidos y condenados.
"Está prohibida
la venta y consumo de bebidas alcohólicas.
"En ningún caso
se podrá establecer expendios como negocio propio de los internos o de los empleados.
"El Inpec
fijará los criterios para la financiación de las cajas especiales".
"Artículo 72. FIJACION
DE PENA Y MEDIDA DE SEGURIDAD.- El Director General del Inpec
señalará la penitenciaría o establecimiento de rehabilitación donde el
condenado deba cumplir la pena o medida de seguridad".
"Artículo 73. TRASLADO
DE INTERNOS.- Corresponde a la Dirección del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario disponer del traslado de los internos
condenados de un establecimiento a otro, por decisión propia, motivada o por
solicitud formulada ante ella".
"Artículo 77.
TRASLADO POR CAUSAS EXCEPCIONALES.- Cuando un detenido o
condenado constituya un peligro evidente para la vida e integridad personal de
algunos de sus compañeros o de algún empleado del establecimiento, por virtud
de enemistad grave o amenazas manifiestas, se tomarán respecto de él medidas
rigurosas de seguridad, que pueden ser en los casos más graves y por excepción,
hasta el traslado a otro establecimiento.
"Sólo en
estos casos excepcionales y con suficiente justificación, podrá el Director de
un centro de reclusión disponer el traslado de un interno, dando aviso
inmediato a la autoridad correspondiente".
"Artículo 79. OBLIGATORIEDAD
DEL TRABAJO.- El trabajo en los establecimientos de reclusión es
obligatorio para los condenados como medio terapéutico adecuado a los fines de
la resocialización. No tendrá carácter aflictivo ni podrá ser aplicado como
sanción disciplinaria. Se organizará atendiendo las aptitudes y capacidades de
los internos, permitiéndoles dentro de lo posible escoger entre las diferentes
opciones existentes en el centro de reclusión. Debe estar previamente
reglamentado por la Dirección General del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario. Sus productos serán comercializados".
"Artículo 84. CONTRATO
DE TRABAJO.- Los internos no podrán contratar trabajos con
particulares. Estos deberán hacerlo con la administración de cada centro de
reclusión o con la Sociedad "Renacimiento". En este contrato se
pactará la clase de trabajo que será ejecutado, término de duración, la
remuneración que se le pagará al interno, la participación a la caja especial y
las causas de terminación del mismo. Igualmente el trabajo en los centros de
reclusión podrá realizarse por orden del director del establecimiento impartida
a los internos, de acuerdo con las pautas fijadas por el Inpec".
"Artículo 86. REMUNERACION
DEL TRABAJO, AMBIENTE ADECUADO Y ORGANIZACION EN GRUPOS.- El trabajo
de los reclusos se remunerará de una manera equitativa. Se llevará a cabo
dentro de un ambiente adecuado y observando las normas de seguridad industrial.
"Los
condenados en la fase de mediana seguridad dentro del sistema progresivo,
podrán trabajar organizados en grupos de labores agrícolas o industriales con
empresas o personas de reconocida honorabilidad, siempre que colaboren con la
seguridad de los internos y con el espíritu de su resocialización.
"La
protección laboral y social de los reclusos se precisará en el reglamento
general e interno de cada centro de reclusión.
"En caso de
accidente de trabajo los internos tendrán derecho a las indemnizaciones de ley.
"Los
detenidos podrán trabajar individualmente o en grupos de labores públicas,
agrícolas o industriales en las mismas condiciones que los condenados, siempre
que el director del respectivo establecimiento penal conceda esta gracia, según
las consideraciones de conducta del interno, calificación del delito y de
seguridad. Los trabajadores sindicados o condenados, sólo podrán ser
contratados con el establecimiento respectivo y serán estrictamente controlados
en su comportamiento y seguridad".
"Artículo 87. ACTOS
DE GESTION.- El director de cada establecimiento de reclusión,
previa delegación del Director General del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, podrá celebrar convenios o contratos con personas de derecho
público o privado con o sin ánimo de lucro, con el fin exclusivo de garantizar
el trabajo, la educación y la recreación, así como el mantenimiento y
funcionamiento del centro de reclusión".
"Artículo 89. MANEJO
DE DINERO.- Se prohibe el uso de dinero al interior de
los centros de reclusión. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
reglamentará las modalidades de pago de bienes y servicios internos en los
centros de reclusión".
"Artículo 90. SOCIEDAD
DE ECONOMIA MIXTA "RENACIMIENTO".- Autorízase al Gobierno
Nacional para constituir una sociedad de economía mixta que adoptará la
denominación "Renacimiento", cuyo objeto será la producción y
comercialización de bienes y servicios fabricados en los centros de reclusión.
El Gobierno Nacional mantendrá más del cincuenta por ciento (50%) del capital
accionario.
"La empresa
dedicará parte de sus utilidades a los programas de resocialización y
rehabilitación de internos. En los estatutos de la sociedad se determinará la
parte de las utilidades que deben invertirse en estos programas".
"Artículo 91. DESARROLLO
DE LA SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA "RENACIMIENTO".- La
Sociedad de Economía Mixta "Renacimiento", podrá extender su radio de
acción a la constitución de empresas mixtas y a estimular la creación y
funcionamiento de cooperativas, en cuyas Juntas Directivas se dará asiento a un
representante principal con su respectivo suplente de los internos escogidos
entre quienes se distingan por su espíritu de trabajo y colaboración y observen
buena conducta, siempre que no registren imputación o condena por delito grave.
"La Sociedad
de Economía Mixta "Renacimiento", podrá establecer un centro de
crédito para financiar microempresas de exreclusos que hayan descontado la
totalidad de la pena, cuando así lo ameriten por su capacidad de trabajo
demostrada durante el tiempo de reclusión y con la presentación de los estudios
que le permitan su financiación.
"El Inpec
podrá invertir dentro de sus planes de rehabilitación, en la sociedad a que se
refiere el presente artículo".
"Artículo 98. REDENCION
DE LA PENA POR ENSEÑANZA.- El recluso que acredite haber actuado como
instructor de otros, en cursos de alfabetización o de enseñanza primaria,
secundaria, artesanal, técnica y de educación superior tendrá derecho a que
cada cuatro horas de enseñanza se le computen como un día de estudio, siempre y
cuando haya acreditado las calidades necesarias de instructor o de educador,
conforme al reglamento.
"El
instructor no podrá enseñar más de cuatro horas diarias, debidamente evaluadas,
conforme al artículo 81".
"Artículo 99. REDENCION
DE LA PENA POR ACTIVIDADES LITERARIAS, DEPORTIVAS, ARTISTICAS Y EN COMITES DE
INTERNOS.- Las actividades literarias, deportivas, artísticas y las
realizadas en comités de internos, programados por la dirección de los
establecimientos, se asimilarán al estudio para efectos de la redención de la
pena, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto dicte la Dirección
General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario".
"Artículo 101. CONDICIONES
PARA LA REDENCION DE PENA.- El juez de ejecución de penas y medidas
de seguridad para conceder o negar la redención de la pena, deberá tener en
cuenta la evaluación que se haga del trabajo, la educación o la enseñanza de
que trata la presente ley. En esta evaluación se considerará igualmente la
conducta del interno. Cuando esta evaluación sea negativa, el juez de ejecución
de penas se abstendrá de conceder dicha redención. La reglamentación
determinará los períodos y formas de evaluación".
"Artículo 109. INVENTARIO
DE LAS PERTENENCIAS.- Se hará un inventario de las pertenencias
dejadas por el difunto y se procederá a liquidar su saldo de la Caja Especial,
todo lo cual se entregará, en caso de ser de escaso valor, a los parientes que
sumariamente demuestren tal calidad. Cuando los objetos o sumas de dinero sean
de apreciable valor, se entregarán a quienes indique la autoridad competente o
se procederá de acuerdo con el artículo 60 de la presente ley".
"Artículo 111.
COMUNICACIONES.- Los internos de un centro de reclusión
tienen derecho a sostener comunicación con el exterior. Cuando se trate de un
detenido, al ingresar al establecimiento de reclusión tendrá derecho a indicar
a quién se le debe comunicar su aprehensión, a ponerse en contacto con su
abogado y a que su familia sea informada sobre su situación.
"El director
del centro establecerá de acuerdo con el reglamento interno, el horario y
modalidades para las comunicaciones con sus familiares. En casos especiales y
en igualdad de condiciones pueden autorizarse llamadas telefónicas, debidamente
vigiladas.
"Las
comunicaciones orales o escritas previstas en este artículo podrán ser
registradas mediante orden de funcionario judicial, a juicio de éste o a
solicitud de una autoridad del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario,
bien para la prevención o investigación de un delito o para la debida
seguridad carcelaria. Las comunicaciones de los internos con sus abogados no
podrán ser objeto de interceptación o registro.
"Por ningún
motivo, ni en ningún caso, los internos podrán tener aparatos o medios de
comunicación privados, tales como fax, teléfonos, buscapersonas o similares.
"La
recepción y envío de correspondencia se autorizará por la dirección conforme al
reglamento. Para la correspondencia ordinaria gozarán de franquicia postal los
presos recluidos en las cárceles del país, siempre que en el sobre respectivo
se certifique por el director del centro de reclusión, que el remitente se
encuentra detenido.
"Cuando se
produzca la muerte, enfermedad o accidente grave de un interno, el director del
establecimiento lo informará a sus familiares. A su vez, cuando esta situación
se registre en la familia del interno, el director se lo hará saber de
inmediato".
"Artículo 112. REGIMEN
DE VISITAS.- Los sindicados tienen derecho a recibir visitas,
autorizadas por fiscales y jueces competentes, de sus familiares y amigos,
sometiéndose a las normas de seguridad y disciplina establecidas en el respectivo
centro de reclusión. El horario, las condiciones, la frecuencia y las
modalidades en que se lleven a cabo las visitas serán reguladas por el régimen
interno de cada establecimiento de reclusión, según las distintas categorías de
dichos centros y del mayor o menor grado de seguridad de los mismos.
"Se concederá
permiso de visita a todo abogado que lo solicite, previa exhibición de su
Tarjeta Profesional y si mediare aceptación del interno.
"Los condenados
podrán igualmente recibir visitas de los abogados autorizados por el interno.
Las visitas de sus familiares y amigos serán reguladas en el reglamento
general.
"Los visitantes
que observen conductas indebidas en el interior del establecimiento o que
contravengan las normas del régimen interno serán expulsados del
establecimiento y se les prohibirán nuevas visitas, de acuerdo con la gravedad
de la falta teniendo en cuenta el reglamento interno del centro carcelario.
"Al visitante
sorprendido o que se le demuestre posesión, circulación o tráfico de sustancias
psicotrópicas, estupefacientes, armas o suma considerable de dinero, le quedará
definitivamente cancelado el permiso de visita a los centros de reclusión, sin
perjuicio de la acción penal correspondiente.
"En casos
excepcionales y necesidades urgentes, el director del establecimiento podrá
autorizar visitas a un interno, por fuera del reglamento, dejando constancia
escrita del hecho y de las razones que la motivaron y concedido por el tiempo
estrictamente necesario para su cometido.
"La visita
íntima será regulada por el reglamento general, según principios de higiene,
seguridad y moral".
"Artículo 113.
VISITAS DE AUTORIDADES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS.- Las
autoridades judiciales y administrativas, en ejercicio de sus funciones,
pueden visitar los establecimientos penitenciarios y carcelarios".
"Artículo 114. SUSPENSION
INMEDIATA DE VISITAS.- Cuando un empleado o guardián que asista a
las visitas tenga fundada sospecha de que el visitante y el recluso están en
inteligencia peligrosa o ilícita, suspenderá la visita y dará aviso inmediato
al Director o quien haga sus veces por medio del Comandante de Custodia y
Vigilancia. El Director decidirá, según las circunstancias, si confirma o
revoca la suspensión".
"Artículo 115. VISITAS
DE LOS MEDIOS DE COMUNICACION.- Los medios de comunicación tendrán
acceso a los centros de reclusión siempre y cuando cumplan con los requisitos
exigidos por el reglamento general del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario. Tratándose de entrevista relacionada con un interno deberá mediar
consentimiento de éste, previa autorización de la autoridad judicial
competente. En caso de un condenado esta autorización debe ser concedida por el
Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario".
"Artículo 116. REGLAMENTO
DISCIPLINARIO PARA INTERNOS.- El Inpec expedirá el reglamento
disciplinario al cual se sujetarán los internos de los establecimientos de
reclusión, conforme a lo dispuesto en el presente Código".
"Artículo 117. LEGALIDAD
DE LAS SANCIONES.- Las sanciones disciplinarias y los estímulos
estarán contenidos en la presente ley y en los reglamentos general e interno.
Ningún recluso podrá ser sancionado por una conducta que no esté previamente
enunciada en esta ley o en los reglamentos, ni podrá serlo dos veces por el
mismo hecho.
"Las
sanciones serán impuestas por el respectivo Consejo de Disciplina o por el
director del centro de reclusión, garantizando siempre el debido proceso.
"Los
estímulos serán otorgados por el director del respectivo centro de reclusión,
previo concepto favorable del Consejo de Disciplina".
PARAGRAFO. El Director General del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario podrá revocar la calificación de las faltas y de las
sanciones, cuando verifique que éstas contradicen la naturaleza y extensión de
aquéllas.
"Artículo 119. SOMETIMIENTO
A LAS REGLAS.- El recluso se someterá a las reglas particulares y a
las de su clasificación, además de aquellas que rigen uniformemente a la totalidad".
"Artículo 121. CLASIFICACION
DE FALTAS.- Las faltas se clasifican en leves y graves.
Son faltas leves:
"1. Retardo en
obedecer la orden recibida.
"2. Descuido en
el aseo personal, del establecimiento, de la celda o taller.
"3. Negligencia
en el trabajo, en el estudio o la enseñanza.
"4. Violación
del silencio nocturno. Perturbación de la armonía y del ambiente con gritos o
volumen alto de aparatos o instrumentos de sonido, sin autorización.
"5. Abandono
del puesto durante el día.
"6. Faltar al
respeto a sus compañeros o ridiculizarlos.
"7. Descansar
en la cama durante el día sin motivo justificado.
"8. Causar daño
por negligencia o descuido al vestuario, a los objetos de uso personal, a los
materiales o a los bienes muebles entregados para su trabajo, estudio o
enseñanza.
"9. Violar las
disposiciones relativas al trámite de la correspondencia y al régimen de las
visitas.
"10. Eludir el
lavado de las prendas de uso personal, cuando reglamentariamente le corresponda
hacerlo.
"11. Emitir
expresiones públicas o adoptar modales o aptitudes contra el buen nombre de la
justicia o de la institución, sin perjuicio del derecho a elevar solicitudes
respetuosas.
"12. No asistir
o fingir enfermedad para intervenir en los actos colectivos o solemnes
programados por la Dirección.
"13. Cometer
actos contrarios al debido respeto de la dignidad de los compañeros o de las
autoridades.
"14. Irrespetar
o desobedecer las órdenes de las autoridades penitenciarias y carcelarias.
"15. Incumplir
los deberes establecidos en el reglamento interno.
"16. Faltar sin
excusa al trabajo, al estudio o a la enseñanza.
"17. Demorar
sin causa justificada la entrega de bienes o herramientas confiadas a su
cuidado.
Son faltas graves las siguientes:
"1. Tenencia de
objetos prohibidos como armas; posesión, consumo o comercialización de
sustancias alucinógenas o que produzcan dependencia física o psíquica o de
bebidas embriagantes.
"2. La
celebración de contratos de obra que deban ejecutarse dentro del centro de
reclusión, sin autorización del Director.
"3. Ejecución
de trabajos clandestinos.
"4. Dañar los
alimentos destinados al consumo del establecimiento.
"5. Negligencia
habitual en el trabajo o en el estudio o en la enseñanza.
"6. Conducta
obscena.
"7. Dañas o
manchar las puertas, muros del establecimiento o pintar en ellas inscripciones
o dibujos, no autorizados.
"8. Romper los
avisos o reglamentos fijados en cualquier sitio del establecimiento por orden
de autoridad.
"9. Apostar
dinero en juegos de suerte o azar.
"10. Abandonar
durante la noche el lecho o puesto asignado.
"11. Asumir
actitud irrespetuosa en las funciones del culto.
"12. Hurtar,
ocultar o sustraer objetos de propiedad o de uso de la institución, de los
internos o del personal de la misma.
"13. Intentar,
facilitar o consumar la fuga.
"14. Protestas
colectivas.
"15.
Comunicaciones o correspondencia clandestina con otros condenados o detenidos y
con extraños.
"16. Agredir,
amenazar o asumir grave actitud irrespetuosa contra los funcionarios de la
institución, funcionarios judiciales, administrativos, los visitantes y los
compañeros.
"17. Incitar a
los compañeros para que cometan desordenes u otras faltas graves o leves.
"18. Apagar el
alumbrado del establecimiento o de las partes comunes durante la noche, sin el
debido permiso.
"19. Propiciar
tumultos, motines, lanzar gritos sediciosos para incitar a los compañeros a la
rebelión. Oponer resistencia para someterse a las sanciones impuestas.
"20. Uso de
dinero contra la prohibición establecida en el reglamento.
"21. Entregar u
ofrecer dinero para obtener provecho ilícito; organizar expendios clandestinos
o prohibidos.
"22. Hacer uso,
dañar con dolo o disponer abusivamente de los bienes de la institución.
"23. Falsificar
documento público o privado, que pueda servir de prueba o consignar en él una
falsedad.
"24. Asumir
conductas dirigidas a menoscabar la seguridad y tranquilidad del centro de
reclusión.
"25. Entrar,
permanecer o circular en áreas de acceso prohibido, o no contar con la
autorización para ello en lugares cuyo acceso esté restringido.
"26. Hacer
proselitismo político.
"27. Lanzar
consignas o lemas subversivos.
"28. Incumplir
las sanciones impuestas.
"29. El
incumplimiento grave al régimen interno y a las medidas de seguridad de los
centros de reclusión".
"Artículo 123. SANCIONES.-
Las faltas leves tendrán las siguientes sanciones:
"1.
Amonestación con anotación en su prontuario, si es un detenido o en su cartilla
biográfica si es un condenado.
"2. Privación
del derecho a participar en actividades de recreación hasta por ocho días.
"3. Supresión
hasta de cinco visitas sucesivas.
"4. Suspensión
parcial o total de alguno de los estímulos, por tiempo determinado.
Para las faltas
graves las sanciones serán las siguientes:
"1. Pérdida del
derecho de redención de la pena hasta por sesenta días.
"2. Suspensión
hasta de diez visitas sucesivas.
"3. Aislamiento
en celda hasta por sesenta días. En este caso tendrá derecho a dos horas de sol
diarias y no podrá recibir visitas; será controlado el aislamiento por el
médico del establecimiento.
"PARAGRAFO.
El recluso que enferme mientras se encuentre en aislamiento debe ser conducido
a la enfermería, pero una vez curado, debe seguir cumpliendo la sanción, oído
el concepto del médico".
"Artículo 125. MEDIDAS
in continenti.- No obstante lo previsto en las
disposiciones anteriores, el director del centro podrá utilizar medios
coercitivos, establecidos reglamentariamente en los siguientes casos:
"1. Para impedir
actos de fuga o violencia de los internos.
"2. Para evitar
daño de los internos a sí mismos y a otras personas o bienes.
"3. Para
superar la resistencia pasiva o activa de los internos a las órdenes del
personal penitenciario o carcelario en ejercicio de su cargo.
"En casos
excepcionales y debidamente justificados, el personal del cuerpo de custodia y
vigilancia podrá aislar al recluso dando aviso inmediato al director.
"PARAGRAFO. El
uso de estas medidas estará dirigido exclusivamente al restablecimiento de la
normalidad y sólo por el tiempo necesario".
"Artículo 139. PERMISOS
EXCEPCIONALES.- En caso de comprobarse enfermedad grave, fallecimiento
de un familiar cercano o siempre que se produzca un acontecimiento de
particular importancia en la vida del interno, el director del respectivo
establecimiento de reclusión, procederá de la siguiente forma:
"1. Si se trata
de condenado, podrá conceder permiso de salida bajo su responsabilidad, por un
término no mayor de veinticuatro horas, más el tiempo de la distancia si la
hubiere, tomando las medidas de seguridad adecuadas y comunicando de inmediato
al Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
"2. Cuando se
trate de sindicado, el permiso lo concederá el funcionario judicial de
conocimiento, especificando la duración del mismo sin que exceda de
veinticuatro horas, por cada vez que se le conceda, más el tiempo de la
distancia si la hubiere. El director lo cumplirá siempre y cuando pueda
garantizar la debida vigilancia y seguridad del interno. En caso negativo, lo
hará saber a la autoridad que dio el permiso y las razones de su determinación.
"PARAGRAFO.
Lo anterior no cobijará a los internos sometidos a extremas medidas de
vigilancia, a quienes registren antecedentes por fuga de presos, ni a los
sindicados ni condenados por el delito de conocimiento de los jueces y fiscales
regionales o del Tribunal Nacional".
"Artículo 147. PERMISO
HASTA DE SETENTA Y DOS HORAS.- La Dirección del Instituto Penitenciario
y Carcelario podrá conceder permisos con la regularidad que se establecerá al
respecto, hasta de setenta y dos horas, para salir del establecimiento, sin
vigilancia, a los condenados que reúnan los siguientes requisitos:
"1. Estar en la
fase de mediana seguridad.
"2. Haber
descontado una tercera parte de la pena impuesta.
"3. No tener
requerimientos de ninguna autoridad judicial.
"4. No
registrar fuga ni tentativa de ella, durante el desarrollo del proceso ni la
ejecución de la sentencia condenatoria.
"5. No estar
condenado por delitos de competencia de jueces regionales.
"6. Haber
trabajado, estudiado o enseñado durante la reclusión y observado buena
conducta, certificada por el Consejo de Disciplina.
"Quien
observare mala conducta durante uno de esos permisos o retardare su
presentación al establecimiento sin justificación, se hará acreedor a la
suspensión de dichos permisos hasta por seis meses; pero si reincide, cometiere
un delito o una contravención especial de policía, se le cancelarán
definitivamente los permisos de este género".
"Artículo 150. INCUMPLIMIENTO
DE LAS OBLIGACIONES.- Al interno que incumpla las obligaciones
previstas en el programa de institución abierta, de confianza, libertad o
franquicia preparatorias, se le revocará el beneficio y deberá cumplir el resto
de la condena sin derecho a libertad condicional.
"En caso de
reincidentes, o de condenados por delitos de conocimiento de los jueces o
fiscales regionales o del tribunal nacional no podrá otorgarse ninguno de los beneficios
de establecimiento abierto".
"Artículo 153. PERMANENCIA
DE MENORES EN ESTABLECIMIENTOS DE RECLUSION.- La dirección del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario permitirá la permanencia en los
establecimientos de reclusión a los hijos de las internas, hasta la edad de
tres años.
"El servicio
social penitenciario y carcelario prestará atención especial a los menores que
se encuentren en los centros de reclusión. Las reclusiones de mujeres tendrán
guardería".
"Artículo 168. ESTADOS
DE EMERGENCIA PENITENCIARIO Y CARCELARIA.- El Director General del
Inpec, previo el concepto favorable del Ministro de Justicia y del Derecho,
podrá decretar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, en todos los
centros de reclusión nacional, en algunos o alguno de ellos, en los siguientes
casos:
"a) Cuando
sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar grave o inminentemente el
orden y la seguridad penitenciaria y carcelaria;
"b) Cuando
sobrevengan graves situaciones de orden sanitario que expongan al contagio al
personal del centro de reclusión o que sus condiciones higiénicas no permitan
la convivencia en el lugar, o cuando acaezcan o se adviertan graves indicios de
calamidad pública.
"En los
casos del literal a) el Director General del Inpec está facultado para tomar
las medidas necesarias con el fin de superar la situación presentada, como
traslados, aislamiento de los internos, uso racional de los medios
extraordinarios de coerción y el reclamo del apoyo de la Fuerza Pública de
acuerdo con los artículos 31 y 32 de esta Ley.
"Si en los
hechos que alteren el orden y la seguridad del centro o centros de reclusión
estuviere comprometido personal de servicio penitenciario y carcelario, el
Director del Inpec podrá suspenderlo o reemplazarlo, sin perjuicio de las
investigaciones penales o disciplinarias correspondientes.
"Cuando se
trata de las situaciones contempladas en el literal b) el Director del Inpec
acudirá a las autoridades del ramo, sanitario y de emergencia, tanto nacionales
como departamentales o municipales, para obtener su colaboración, las que están
obligadas a prestarla de inmediato en coordinación con los centros de reclusión
afectados.
"El Director
General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario podrá disponer de los
traslados de los internos que se requieran, a los lugares indicados. De igual
manera se podrán clausurar los establecimientos penales si así lo exigen las
circunstancias. Así mismo podrá hacer los traslados presupuestales y la
contratación directa de las obras necesarias para conjurar la emergencia,
previo concepto del Consejo Directivo del Instituto.
"Superado el
peligro y restablecido el orden, el Director General del Inpec informará al
Consejo del mismo, sobre las razones que motivaron la declaratoria de emergencia
y la justificación de las medidas adoptadas. Igualmente informará a las
autoridades judiciales las nuevas ubicaciones de los detenidos, para sus
correspondientes fines".
(Lo resaltado es lo
demandado)
III. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 12, 13, 15, 16,
17, 20, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 34, 37, 40, 42, 43, 44, 45, 47, 48,
50, 53, 58, 62, 93, 94, 95, 122, 123, 150, 151, 158, 189, 209, 210, 211, 212,
213, 214, 215, 228, 230, 313, 334 y 337 de la Constitución Política.
2. Fundamentos
de la demanda
Para facilitar el
estudio de constitucionalidad, se pueden agrupar las diversas normas acusadas
en varios temas centrales, así:
A) El primer tema
de la demanda hace referencia a la violación de los numerales 1o., 2o., 3o.,
7o., 10o., 13, 14 y 21 del artículo 150, del numeral 11 del artículo 189 de la
Constitución Política, los cuales señalan aquellas materias que deben ser
desarrolladas directamente por el legislador o por el ejecutivo en ejercicio de
su facultad reglamentaria; igualmente las normas que se enuncian - a juicio
del actor- son violatorias de los artículos 122 y del 209 superiores, que establecen
el marco general dentro del cual ha de desarrollarse la función pública, y el
control que sobre ella se debe ejercer. Con fundamento en lo anterior, el actor
sostiene que resultan inconstitucionales varias de las facultades que la ley 65
de 1993 otorga al director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y
a los directores de establecimientos carcelarios.
Dentro de las
disposiciones contenidas en la ley 65 de 1993, acusadas de inconstitucionales
con fundamento en los argumentos arriba señalados, el actor señala las
siguientes:
- Inciso segundo
del artículo 3o., que
prevé la facultad de establecer "distinciones razonables" por motivos
de seguridad, de resocialización y para el cumplimiento de la sentencia y de la
política penitenciaria y carcelaria. Considera el actor que el artículo 13 de
la Constitución Política consagra el principio de la igualdad de las personas
ante la ley, y que, en virtud de tal principio, únicamente el legislador
ordinario, en atención a "especiales motivos de consideración" posee
la competencia para introducir un trato diferencial, discriminatorio o desigual
entre las personas. Así, señala que "en materia de derechos fundamentales
está fuera de toda discusión que es la ley la llamada a reglamentar y regular
sus alcances, efectos y limitaciones, de suerte que no podría deferirse a un
simple acto administrativo, como lo sugiere el inciso segundo del artículo 3o.
de la ley 65 de 1993, la fijación de tales pormenores."
- Artículo 14, que trata del contenido de las funciones
del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, y entre ellas, la de
la "reglamentación y control de las penas accesorias." A juicio del
demandante, la facultad contenida en el artículo comentado es violatoria del
numeral 11 del artículo 189 superior, ya que la potestad reglamentaria se
encuentra exclusivamente en cabeza del Presidente de la República.
- Inciso 2o. del
artículo 16, que faculta
al director del INPEC para hacer traslados de internos, dando aviso a las
autoridades correspondientes, las que decidirán sobre el particular. Se tacha
de inconstitucional el presente artículo. ya que el actor considera que se
trata de una función pública que no se encuentra debidamente detallada y
delimitada, tal como lo exige el artículo 122 superior.
- Artículo 22, que contiene la clasificación de los
centros carcelarios. De acuerdo con los argumentos de la demanda, la
clasificación de los centros carcelarios "es del resorte exclusivo del
legislador, el cual ha debido establecer, como mínimo, unas pautas generales
que permitan entrever cuál ha de ser el perfil de cada uno de los lugares de
detención así erigidos."
- Artículo 23, que prevé la creación, organización y
administración de centros carcelarios por los particulares. Para el demandante,
la norma acusada no solo permite que los particulares ejerzan una función
pública, sino que, además, les otorga la facultad de crear y organizar centros
de reclusión, lo cual va en contravía con lo dispuesto en el artículo 210
superior.
- Inciso final
del artículo 33, que
faculta al director del INPEC y a los alcaldes respectivos para prohibir el
funcionamiento de expendios públicos o de actividades que atenten contra la
seguridad y la moralidad pública, dentro de un radio razonable de acción de los
establecimientos carcelarios. De acuerdo con los argumentos de la demanda, se
trata de una norma que contraviene el numeral 21 del artículo 150
constitucional, ya que únicamente el Congreso de la República puede expedir
leyes de intervención económica.
- Artículo 37, que determina que el reglamento interno
de los centros carcelarios establecerá el horario y las limitaciones dentro de
las cuales los colaboradores externos que adelanten labores educativas,
religiosas, jurídicas o de investigación científica tendrán acceso a dichos
centros. Dicha norma -considera el actor- viola el artículo 53 de la
Constitución Política, toda vez que es competencia exclusiva del legislador
expedir el estatuto del trabajo
Literal g) del
artículo 44, que impone a
los guardianes el deber de mantener la disciplina "con firmeza".
Afirma el actor que el presente artículo prevé una función que no se encuentra
debidamente delimitada, lo cual contraviene el artículo 122 superior.
- Literal b) del
artículo 45, que prohibe a
los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia aceptar dádivas y celebrar
cualquier negocio con los detenidos, condenados, familiares o allegados de
éstos. Considera que consagrar el literal acusado como una causal de
destitución para los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia de los
centros carcelarios resulta ambiguo, toda vez que "no existe en Colombia
método alguno, objetivo e impersonal, que permita entrever cuando una persona
es o no allegada de otra. Y si a esta condición se la quiere utilizar como base
para establecer una causal de destitución, hay que entender que se ha
establecido una sanción indeterminada en cuanto a las modalidades de su
tipificación, que puede prestarse para arbitrariedades y abusos, esta vez en
contra de los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaría
Nacional."(sic)., lo cual es también violatorio de los mandatos de los
artículos 122 y 209 superiores.
- Artículos 52, que prevé la facultad del director del
INPEC para expedir el reglamento general al cual se sujetarán los reglamentos
internos de los diferentes establecimientos de reclusión. Nuevamente el actor
afirma que, por tratarse de un tema que se relaciona directamente con la
limitación de un derecho fundamental, cual es la libertad de las personas,
corresponde al órgano legislativo todo lo referente a su regulación.
- Artículos 53, que contempla la facultad de los
directores de los centros de reclusión para expedir el reglamento interno. De
acuerdo con lo expuesto en la demanda, este artículo es violatorio del artículo
13 de la Constitución Política, toda vez que el establecer diferentes
reglamentos para cada uno de los centros carcelarios del país resulta contrario
al principio de la igualdad de las personas ante la ley. Afirma el actor que,
de esta forma también se vulnera el artículo 209 superior.
- Inciso final
del artículo 69, que
dispone que el INPEC fijará los criterios para el establecimiento de cajas
especiales para el expendio de artículos de primera necesidad dentro de los
centros de reclusión. El actor tacha de inconstitucional la citada norma, ya
que considera que es competencia exclusiva del legislador ordinario, al tenor
de los numerales 11 y 12 del artículo 150 superior, el establecimiento de las
fuentes de financiación de las entidades públicas.
- Artículos 72 y
73, que facultan al
director del INPEC para señalar la penitenciaría o el establecimiento de
rehabilitación donde el condenado deba cumplir con su pena, y el traslado de
internos de un establecimiento carcelario a otro. Estima el actor que se trata
de otra facultad ambigua y no delimitada otorgada al director del INPEC, lo
cual, a su juicio, resulta contrario a los artículos 122 y 209 superiores.
- Artículo 79, que trata de la obligatoriedad del
trabajo en los centros de reclusión. El demandante considera que la expedición
del estatuto del trabajo corresponde al Congreso, y por tanto es inexequible la
facultad que se le otorga al director del INPEC para reglamentar dicha
actividad al interior de los centros carcelarios.
- Artículo 84, que prohibe a los reclusos la celebración
de contratos de trabajo con particulares y los obliga a celebrarlos con la
administración de cada centro de reclusión, o con la sociedad
"Renacimiento";
- Incisos
primero, segundo y final del artículo 86, que regulan lo relativo a la seguridad industrial de
los trabajadores carcelarios, la autorización a los condenados que se
encuentran en la fase media de seguridad del sistema progresivo a realizar
trabajos en grupo, y la posibilidad que tienen los detenidos a trabajar
individualmente o en grupos de labores públicas, agrícolas o industriales en
las mismas condiciones que los condenados "siempre que el director del
respectivo establecimiento le conceda esta gracia".
El actor considera
que las anteriores normas deben ser declaradas inconstitucionales, con
fundamento en los mismos argumentos expuestos en los cargos formulados contra
el artículo 79 acusado.
- Artículo 87, que faculta a los directores de los
establecimientos de reclusión a que previa delegación del director del INPEC,
celebre contratos o convenios con personas de derecho público o privado, con el
fin exclusivo de garantizar el trabajo, la educación, la recreación, el
mantenimiento y funcionamiento de los centros de reclusión. Manifiesta el actor
que dicha delegación es inconstitucional "porque se omite el requisito
previo de la ley que delegue dicha contratación en el Director General del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, y se omite también el requisito
de la ley que autorice la delegación de parte de dicho funcionario a los
directores de los centros carcelarios."
- Artículo 89, que prohibe el uso del dinero al interior
de los centros de reclusión y delega en INPEC la facultad de reglamentar las
modalidades de pago de bienes y servicios en dichos centros. Considera el
demandante que la citada norma es contraria al numeral 13 del artículo 150
constitucional, ya que es el Congreso de la República el ente facultado para
determinar la moneda legal, su convertibilidad y fijar su poder liberatorio.
- Artículos 90 y
91, que autorizan al
Gobierno Nacional para la creación de la sociedad de economía mixta
"Renacimiento", y el desarrollo de la misma. Se trata -a juicio del
actor- de una norma que vulnera el numeral 10o. del artículo 150 superior, ya
que el otorgamiento de facultades extraordinarias se debe hacer en forma
precisa y limitada.
- Inciso primero
del artículo 112, que
regula el régimen de visitas de los reclusos. El actor solicita la declaratoria
de inconstitucionalidad de este artículo, aduciendo violación de los artículos
150, numerales 1o. y 2o., y numeral 11 del artículo 189 superiores.
- Inciso sexto
del artículo 112, que
prevé la facultad del director del establecimiento carcelario para autorizar,
por fuera del reglamento interno, visitas en casos excepcionales y de
necesidades urgentes. Considera el actor que dicha facultad es contraria a los
artículos 13 y 209 superiores, ya que "da pie a que se presenten
actuaciones administrativas que se apartan del principio de la igualdad y de la
imparcialidad que ha de regirlas."
- Artículo 113, que prevé que las autoridades judiciales y
administrativas, en ejercicio de sus funciones, pueden visitar los
establecimientos penitenciarios y carcelarios. Una vez más, señala que se trata
de una función pública que no se encuentra debidamente reglamentada y
delimitada, tal como lo ordena el artículo 122 superior.
- Artículos 116 y
117, que delega en el
INPEC la facultad de expedir el reglamento disciplinario al cual se someterán
los internos de los centros carcelarios, y determina las sanciones aplicables.
Estima el actor que esta delegación no se enmarca dentro de los lineamientos
del artículo 211 superior, ya que no se establecen los parámetros dentro de los
cuales se ha de desarrollar la función delegada..
B) El segundo tema
de que trata la demanda se refiere a la clasificación y trato diferenciado en
el régimen carcelario, y en él se hace un análisis comparativo entre los
derechos que la Constitución Política instituye para todas las personas y su
valor y ejercicio dentro de los centros carcelarios.
Considera el actor
que las normas acusadas que hacen parte de este tema resultan violatorias de
los artículos 12, 13, 15, 42, 44, 45, 47 y 50 de la Constitución Política, que
consagran, en su orden, el derecho a no ser sometido a tratos o penas crueles e
inhumanos, el derecho a la igualdad, el derecho a la intimidad y al buen
nombre, el derecho a la protección especial de la familia como núcleo
fundamental de la sociedad, los derechos fundamentales de los menores , los
derechos especiales de los adolescentes, el derecho a tener acceso a las
políticas de rehabilitación e integración social y el derecho de los menores a
la seguridad
Las mencionadas
normas son las que a continuación se relacionan:
- Artículo 3o., que prevé las "distinciones
razonables" en materia penitenciaria y carcelaria.
- Artículo 16, 72
y 73, que se refieren al
traslado de internos.
- Parágrafo
segundo del Artículo 21,
que contempla un trato preferencial para los miembros de grupos subversivos
que se entreguen en forma voluntaria, los cuales podrán ser recluidos en
instalaciones de la Fuerza Pública.
- Parágrafo
tercero del Artículo 21,
que contempla la posibilidad de que los celadores de compañías privadas de
vigilancia que cometan delitos en ejercicio de su oficio, podrán cumplir su
detención preventiva en centros de reclusión establecidos para ellos, o a falta
de éstos en pabellones especiales.
- Inciso primero
del artículo 24, que trata
de los establecimientos de rehabilitación y los pabellones psiquiátricos.
- Inciso primero
y parágrafo del artículo 29,
que señala unos privilegios en materia de detención preventiva para aquellas
personas que hayan sido servidores públicos, funcionarios que gocen de fuero
legal o constitucional, ancianos e indígenas.
- Parágrafo del
artículo 30, que prevé un
trato especial a los menores que cometan delitos que sean del conocimiento de
los jueces regionales.
- Artículo 36, que señala que los empleados, detenidos y
condenados deben respeto y obediencia al director del respectivo centro
carcelario.
- Artículo 98, que trata de la redención de la pena para
aquellos reclusos que acrediten haber actuado como instructores de otros.
- Artículo 115, que trata de las visitas de los medios de
comunicación a los centros de reclusión.
- Artículo 119, que ordena el sometimiento de los
reclusos a disposiciones generales y especiales.
- Parágrafo del
artículo 139, numeral quinto del artículo 147 e inciso segundo del artículo
150., que contempla la
excepción de beneficios para aquellas personas que se encuentren detenidas o
condenadas por delitos de competencia de los jueces regionales.
Un tercer tema hace
referencia a la violación o limitación del ejercicio de varios de los derechos
fundamentales de los reclusos, y sirve de fundamento para formular los cargos
contra las siguientes normas:
- Artículo 57,
que prohibe el proselitismo político al interior de los centros de reclusión.
- Inciso final
del artículo 64, que
impone a los internos la obligación de mantener la limpieza de los
establecimientos carcelarios, sin que dicha actividad forme parte del régimen
ocupacional para la redención de la pena.
- Artículo 65, que obliga a los condenados a vestir
uniformes.
- Incisos tercero
y quinto del artículo 111,
que restringe las comunicaciones de los reclusos.
- Artículo 114, que prevé la suspensión inmediata de
visitas.
- Inciso primero
del artículo 153, que
permite la permanencia en los establecimientos de reclusión a los hijos de las
internas, hasta la edad de tres años.
El cuarto tema de
que trata la demanda hace referencia a ciertas normas atinentes al régimen
disciplinario, que se acusan de inconstitucionales por atentar supuestamente
contra los derechos fundamentales de la población carcelaria. Así, el
demandante acusa las siguientes normas:
- Literales c) y
d) del artículo 44, que
imponen a los guardianes el deber de ejercer una permanente vigilancia visual
sobre los reclusos, y el de requisar cuidadosamente a los detenidos y
condenados, conforme a los reglamentos.
- Literal g) del
artículo 44, que obliga a
los guardianes a mantener "con firmeza" el orden en el
establecimiento penitenciario y carcelario.
- Literal a) del
artículo 45, que prohibe a
los guardianes tener relación o trato con los reclusos.
- Literal b) del
artículo 45, que prohibe a
los guardianes la celebración de negocios con los "allegados" de los
detenidos o condenados.
- Numeral 11 de
la sección de "Faltas leves" del artículo 121, que tipifica como tal emitir expresiones
públicas o adoptar modales o aptitudes contra el buen nombre de la justicia o
de la institución.
- Numerales 14,
26 y 27 de la sección "Faltas graves" del artículo 121, que
tipifica como tales las protestas colectivas, hacer proselitismo político y
lanzar consignas o lemas subversivos.
- Numeral primero
de la sección de sanciones para las faltas graves del artículo 123, que prevé la pérdida del derecho de
redención de la pena hasta por sesenta días.
- Numeral tercero
de la sección de sanciones para las faltas graves del artículo 123, que tipifica como tal el aislamiento en
una celda hasta por sesenta días.
- Artículo 125, que prevé la imposición de medidas
"in continenti"
Además de estos
cargos generales, el actor formula cargos específicos contra los siguientes
artículos:
- Incisos primero
y segundo del artículo 60 y artículo 109. Considera el actor que los incisos en comento son
violatorios de los artículos 34 y 58 de la Constitución Política, ya que en el
evento de que los bienes que se encuentren en manos del detenido al momento de
su captura sean bienes ajenos, deben ser las autoridades judiciales y no las
administrativas las que decidan el lugar en donde dichos bienes han de ser
depositados. A juicio del demandante "no tiene sentido, en tal caso, que
el reglamento interno del centro carcelario deba señalar el sitio en donde
hayan de ser depositados tales bienes, porque se cercena el derecho de
propiedad de los verdaderos dueños de tales valores y efectos, y se perturba,
eventualmente, el curso de las acciones judiciales que puedan tener lugar sobre
ellos". En el evento de que los bienes sean de propiedad del detenido,
"no tiene porque decidir sobre su destino el reglamento interno del centro
de reclusión, porque, a pesar de estar detenida, la persona todavía conserva la
propiedad de sus bienes y la administración de su patrimonio, que solamente a
título de pena accesoria puede llegar a serle impuesta, al cabo de un proceso
en el cual se ventile la cuestión.
En lo referente al
inciso segundo del artículo 60, el actor afirma que es inconstitucional, toda
vez que un reglamento interno de un centro de reclusión no puede "tener
por virtud la variación de los órdenes hereditarios, o potestad para enunciar
otros nuevos, y mucho menos para entender, como pena accesoria a la fuga de la
persona, la pérdida de la parte de su patrimonio que estuviese en poder de las
autoridades carcelarias al momento de su ausencia del recinto carcelario, en
favor o en beneficio de dicho centro de reclusión". Con fundamento en
estos mismos argumentos, el demandante sostiene que debe ser declarado
inexequible al artículo 109 de la ley 65 de 1993.
- Artículo 101. Manifiesta que dicha norma es violatoria
del artículo 29 de la Constitución Política, ya que condiciona la redención de
la pena a una evaluación del trabajo, la educación o la enseñanza del recluso
en los términos generales de la ley 65 de 1993, sin establecer una pauta
objetiva que señale los parámetros bajo los cuales se realizará dicha
evaluación, dejando la decisión de conceder o negar el beneficio al arbitrio
del juez de ejecución de penas.
Por último, el
demandante señala que el artículo 168 de la Ley 65 de 1993 es contrario a los
artículos 212, 213 y 214 de la Constitución Política, ya que, al decretar el
"estado de emergencia penitenciaria y carcelaria", el director
general del INPEC invade la competencia que de manera exclusiva le esta
deferida al presidente de la República.
IV. CONCEPTO
FISCAL
En la oportunidad
legal, el señor viceprocurador general de la Nación se pronunció sobre la
demanda presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se este a lo
resuelto en la sentencia C-549 de 1o. de diciembre de 1994, magistrado ponente
Dr. Carlos Gaviria Díaz, que declaró exequible la frase "El instructor no
podrá enseñar más de cuatro horas diarias...", contenida en el inciso
segundo del artículo 98 de la ley 65 de 1993. Por otra parte, solicitó que se
declare la inexequibilidad de los artículos 60 y 109 y de los numerales 1o. y
3o. del artículo 123 de la ley 65 de 1993, y que se declare la exequibilidad de
las demás normas acusadas, de acuerdo con los argumentos que se enuncian a
continuación.
En relación con los
cargos que se dirigen contra las facultades que confiere la ley a las
autoridades administrativas frente a los reclusos, por considerar el actor que
dicho tratamiento es de competencia de la ley o del presidente de la República,
considera el Ministerio Público que la perspectiva de la demanda resulta
estrecha "al no distinguir en la dinámica punitiva del Estado entre la
creación legal, el momento de aplicación de la pena y la fase ejecutiva de la
misma", y por otro lado "cuando concibe que toda situación que se
presente en la relación carcelaria o penitenciaria, entre detenido o condenado
con las autoridades administrativas, deba ser objeto de tratamiento legal,
olvidando el amplio ámbito que corresponde al acto administrativo de las
autoridades del orden nacional diferentes del Presidente de la República."
A juicio del señor
viceprocurador general de la Nación, "el escenario normativo que ofrece el
sistema punitivo colombiano se soporta en la separación y colaboración entre
las ramas del poder público, como garantía de la libertad. Así, al Congreso le
atañe el momento de la creación de los mínimos y los máximos punitivos; al juez
su dosimetría en los casos concretos -reserva judicial respecto a la imposición
de penas de prisión, arresto o detención, art. 28 constitucional- y al Ejecutivo
la fase del cumplimiento efectivo de las sentencias penales y de la detención
precautelativa, la aplicación de las medidas de seguridad y la reglamentación y
control de las penas accesorias (Arts. 201 CP y 14 ley 65 de 1993.)". Para
el cumplimiento de las sentencias penales y la aplicación de las medidas de
seguridad y la reglamentación y control de las penas accesorias, anota que el
legislador creó la figura de los jueces de ejecución de penas y medidas de
seguridad, quién es precisamente el encargado de garantizar la legalidad en
esta fase punitiva.
Con fundamento en
estos lineamientos generales, afirma que las distinciones razonables por
motivos de seguridad, de resocialización y para el cumplimiento de la sentencia
y de la política penitenciaria y carcelaria de que trata el artículo 3o.
acusado, las normas acusadas deben ser declaradas exequibles, "ya que
forman parte del título correspondiente a los principios generales, se hallan
inmersas en las órbitas legislativa y reglamentaria para su materialización y
por ende, su tratamiento y consignación por ser 'legal' es reglado, lo que
proscribe toda aplicación arbitraria al respecto."
Según el
viceprocurador, los mismos argumentos atrás señalados sirven para justificar la
constitucionalidad del artículo 14, que faculta al INPEC para la reglamentación
y control de las penas accesorias fijadas en el Código Penal; el
establecimiento del régimen interno y la determinación de las especificaciones
para la construcción de los centros de reclusión, y la clasificación de los
mismos que contempla el artículo 22; la autorización del INPEC a entidades
privadas para la creación de casas cárceles de que trata el artículo 23, y la
autorización para el director del INPEC y los respectivos alcaldes municipales
para delimitar el campo de acción de los centros carcelarios y prohibir dentro
del mismo e funcionamiento de expendios públicos y de actividades que atenten
contra la seguridad y la moralidad públicas, y la autorización para llevar a
cabo la expropiación por vía administrativa de los inmuebles aledaños a los
establecimientos de reclusión que prevé el artículo 33.
Igualmente señala
que se encuentran acordes con la Carta Política el artículo 37, que contempla
que los reglamentos internos establecerán los horarios y las limitaciones
dentro de las cuales ejercerán su trabajo los colaboradores externos de los
centros de reclusión; el artículo 52 que señala que el director del INPEC
dictará el reglamento general al cual se deben someter los reglamentos
internos; los artículos 53, 111 y 112 que prevén el reglamento interno y el
régimen de visitas; el artículo 69 que fija los criterios según los cuales el
INPEC realizará la financiación de las cajas especiales para el expendio de
los bienes de primera necesidad y uso personal de los detenidos y los
condenados, y los artículos 72 y 73 que le otorgan competencia al director del
INPEC para el señalamiento del centro penitenciario o de rehabilitación donde
el condenado ha de cumplir con la sentencia, y para ordenar los traslados de
internos de un centro a otro; los artículos 79, 84, 86 y que autorizan al
director del INPEC para reglamentar el trabajo dentro de los centros
carcelarios y lo relativo a su ejecución y remuneración; la facultad de
constituir y dictar las norma que desarrollan la sociedad de economía mixta
denominada "Renacimiento" contenidas en los artículos 90 y 91, que, a
juicio del viceprocurador, "no tienen nada que ver con el ejercicio de las
facultades extraordinarias del artículo 150-10 constitucional, como lo percibe
el demandante", y finalmente, los artículos 116 y 117 que autorizan al
INPEC para la expedición del reglamento disciplinario.
En relación con los
cargos fundamentados en el trato diferenciado a los internos de los centros de
reclusión manifestó que "en el proceso de ejecución punitiva tiene como
norte obligado el respeto a la dignidad inherente a la persona humana y en esta
orientación encuentran razonabilidad la separación de procesados - detenidos y
condenados, en el entendido que son diferentes, la separación de los menores de
los adultos, así como también las clasificaciones de los centros de reclusión,
en cárceles, penitenciarías y establecimientos para inimputables y atendiendo
la protección de los reclusos, su distinción como de alta, media y mínima
seguridad." A la luz del anterior postulado, concluye que deben ser
declarados exequibles los artículos 16, 21, 24 (inciso primero), 29, el
parágrafo del artículo 30, los artículos 72, 73, 119, el parágrafo del
artículo 139, el numeral 5o. del 147, y el 150. Comenta que el sometimiento a
los reglamentos disciplinarios de los internos hace parte del propósito
resocializador de las penas. En cuanto al tratamiento que se le da a aquellas
personas que cometen delitos de competencia de los jueces regionales, sostiene
que éste se fundamenta en las condiciones de extrema vigilancia a que se deben
someter dichas personas debido a las circunstancias mismas que envuelven tales
ilícitos.
Sobre el tema de los
derechos fundamentales de los internos, afirma que "la suspensión del
derecho a la libertad física no implica que la persona afectada por la medida
no sea titular de otros derechos fundamentales limitados como consecuencia de
la relación carcelaria, pero que no obstante ésta, permanecen incólumes en su
núcleo esencial". Bajo este parámetro encuentra ajustados a la Carta
Política el control y restricción en el régimen de visitas, el voto de los
internos, la posesión y circulación de dinero en efectivo, el régimen de
comunicaciones, las restricciones a los derechos de expresión, enseñanza,
trabajo, reunión y asociación "siempre y cuando no se aténte contra los
derechos de los demás y su ejercicio no sea obstáculo para el logro de la
convivencia pacífica, la prevalencia del interés social, la moralidad, las buenas
costumbres, la seguridad y salubridad, entre otros, dentro de los límites que
impongan la ley y los reglamentos. (T-219 de 1993 citada en la T-065 de
1995)."Con estos mismos argumentos justifica la exequibilidad de los
artículos 113 y 115 acusados.
Además, manifiesta
que "en los propósitos del mantenimiento de la seguridad, salubridad y en
general en la conservación de las condiciones para el cumplimiento de las penas
o medidas de aseguramiento, la razonabilidad y proporcionalidad de los actos administrativos
en que se traduce la posición de supremacía estatal en la relación
carcelaria", y con fundamento en ella, afirma que no resultan contrarias a
la Constitución Política las normas relativas al voto de los internos, a la
limpieza de los establecimientos carcelarios a cargo de los internos, la que
impone el uso de uniformes, la suspensión inmediata de las visitas y la
permanencia de menores al lado de sus madres reclusas.
En lo referente al
régimen disciplinario, sostiene que "las características de la relación
carcelaria y el ámbito reglado que la sustentan, apuntalada en todo caso en el
respeto de la dignidad humana que la Carta consagra como principio, llevan al
Despacho a confirmar la reflexión de la Corte según la cual 'la cárcel no es un
sitio ajeno al derecho', de donde se tiene frente a la potestad disciplinaria
en la que subyace sin duda propósitos resocializadores, que la misma para
efectos de su valor jurídico se debe entender enmarcada dentro de los límites
impuestos por los derechos de los presos. En este orden el deber de respeto y
obediencia de los empleados, detenidos y condenados al Director del
establecimiento de reclusión y a las normas del Código Penitenciario y
carcelario y a las reglamentaciones particulares, no corresponde a una relación
servil como lo percibe el demandante (art. 36); tampoco merecen reparo las
perceptivas de los literales c), d), y g) del artículo 44 donde se consignan
los deberes de los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia de la
penitenciaría nacional, atinentes a la custodia y vigilancia de los internos en
los centros penitenciarios, en las remisiones, diligencias judiciales, etc, de
requisa conforme al reglamento y del mantenimiento de la disciplina con firmeza
pero sin más restricciones de las necesarias, para conservar el orden en el
establecimiento penitenciario y carcelario; así también la prohibición para
éstos servidores de aceptar dádivas, homenajes, préstamos, efectuar negocio
alguno con los detenidos, condenados, familiares o allegados de éstos, lo cual
constituirá causal de destitución."
Bajo este contexto,
el viceprocurador considera que también deben ser declarados exequibles los
numerales 14, 26 y 27 del artículo 121, que tipifican algunas de las
denominadas faltas disciplinarias leves, ya que su consagración es acorde con
el artículo 29 superior, y las sanciones previstas son acordes con las
características mismas de la relación carcelaria.
En igual sentido
solicita que se declare la exequibilidad del inciso primero del artículo 125,
ya que las medidas in continenti son necesarias para conjurar
situaciones como actos de fuga o de violencia de los internos, para superar la
resistencia pasiva o activa de los internos a las órdenes del personal
penitenciario y carcelario, entre otras que prevé la norma comentada.
De otra parte,
considera que las sanciones de pérdida del derecho a la redención de la pena
hasta por sesenta días y el aislamiento en una celda especial por el mismo
tiempo previstas en los numerales 1o. y 3o. del artículo 123 acusado hacen mas
gravosa la situación de los internos en lo que respecta a su libertad personal,
además de atentar contra la dignidad personal, razón por la cual solicita que
dichas normas sean declaradas inexequibles.
En lo relacionado
con la competencia de los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad
considera que no es contraria a la Carta Política la facultad que se les
otorga para conceder o negar la redención de la pena con fundamento en la
evaluación del trabajo, la educación o la enseñanza, ya que precisamente dicha
evaluación es la que permite al juez formarse un criterio para otorgar o no
dicho beneficio.
Al analizar los
artículos 60 y 109 de la ley 65 de 1993, considera el vieceprocurador que son
normas que se deben declarar inexequibles, ya que, al ordenar que si los bienes
del interno no son reclamados dentro de los tres meses siguientes a su muerte o
a su fuga éstos ingresarán al patrimonio del respectivo centro carcelario,
desconocen disposiciones en materia civil sobre derechos reales, y por ende,
resultan violatorias del derecho a la propiedad.
Finalmente,
considera que el artículo 168 acusado debe declararse exequible, ya que se
trata de una facultad otorgada al director del INPEC que no se puede homologar
con las figuras de los estados de excepción. Así, señala que "el
tratamiento reglado de los traslados en condiciones de normalidad o anormalidad
y las referencias que de ellos hacen los estatutos general e interno que rigen
los centros carcelarios y penitenciarios, en la medida en que tengan como norte
obligado las perceptivas constitucionales que reconocen los derechos humanos,
se avienen al Ordenamiento Superior como la norma acusada."
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
2.
Consideraciones previas sobre la naturaleza de la vida penitenciaria
La vida
penitenciaria tiene unas características propias de su finalidad, -a la vez
sancionatoria y resocializadora-, que hacen que el interno se deba adecuar a
las circunstancias connaturales a la situación de detención. Como las leyes
deben fundarse en la realidad de las cosas, sería impropio, e insólito, que al
detenido se le concediera el mismo margen de libertad de que se goza en la vida
normal. Se trata, pues, de una circunstancia que no es excepcional sino
especial, y que amerita un trato igualmente especial. Existen circunstancias y
fines específicos que exigen, pues, un tratamiento acorde con la naturaleza de
un establecimiento carcelario; no se trata simplemente de una expiación, sino
de un amoldamiento de la persona del detenido a circunstancias especiales, que
deben ser tenidas en cuenta por el legislador.
El libre desarrollo
de la personalidad constituye, es cierto, un derecho fundamental que también
debe ser respetado en un establecimiento carcelario. Pero no puede exagerarse
el alcance de tal bien en virtud del abuso de la libertad, porque ello lo haría
inocuo. La libertad para nadie es ilimitada; es un derecho que se debe ejercer
en concordancia con el legítimo interés de la comunidad. En el caso de la vida
penitenciaria es de interés general que la libertad tenga límites en sus
diversas manifestaciones, ello es razonable y es de la esencia del trato
especial a que deben estar sometidos los reclusos. Constituye por ello una
pretensión desde todo punto de vista injustificada el que se dejen de adoptar
elementales medidas de prevención, o de aplicar los necesarios correctivos, en
los establecimientos carcelarios, so pretexto de defender, aun contra el
interés social, derechos individuales supuestamente violados. Por el contrario,
no sólo es lógico y razonable sino que se ajusta al ordenamiento jurídico el
que en los establecimientos penitenciarios y carcelarios imperen y se hagan
cumplir normas elementales de disciplina interna, que deben ser acatadas
estrictamente no sólo por los reclusos mismos, sino por el personal directivo
de dichos establecimientos, así como por su personal de guardianes, y por todas
las personas que los visiten a cualquier título, incluyendo a los abogados.
2.1 La
disciplina en los establecimientos carcelarios
El orden
penitenciario se enmarca dentro del criterio de la resocialización, y para ello
es necesaria, como se ha dicho, la disciplina, entendida como la orientación
reglada hacia un fin racional, a través de medios que garanticen la realización
ética de la persona. La disciplina, pues, no es fin en sí mismo, sino una vía
necesaria para la convivencia humana elevada a los más altos grados de
civilización. Ella no anula la libertad, sino que la encauza hacia la perfectibilidad
racional. Se trata, entonces, de un proceso de formación del carácter, que
tiende a la expresión humanista y humanitaria, en sentido armónico.
No hay duda de que
la vida penitenciaria debe obedecer a un orden pedagógico correctivo. En cuanto
orden, tiende a la armonía, en cuanto pedagógico, a la formación, y en cuanto
correctivo, a la resocialización. Sin disciplina no hay ni armonía, ni
formación, ni resocialización; por ello, ésta al ser personalizada, es
necesaria en cualquier establecimiento carcelario. En virtud de lo anterior, es
apenas razonable que el margen exterior de libertad en el seno de un centro de
esta naturaleza, deba ser proporcionado a las exigencias de formación y de
orden, inherentes a la institución. El Estado Social de Derecho busca en este
campo la readaptación del individuo, la actualización de sus potencias propias
y, por sobre todo, la protección de los legítimos intereses de la sociedad.
La actividad del
interno dentro del establecimiento carcelario debe orientarse pues hacia una
meta que debe buscar el beneficio de la sociedad y del mismo sujeto; a la
sociedad, por cuanto busca rescatar a uno de sus miembros, y al mismo sujeto,
porque se le ayuda a perfeccionar su carácter. No hay, pues, que pretender
despojar a los centros de rehabilitación de sus mecanismos propios de acción,
encaminados a sus objetivos legítimos. Pero ello no significa que la disciplina
pueda tornarse en un poder de fuerza irracional, porque entonces se anularía su
principio justificante.
La racionalidad de
la disciplina, requiere de un mínimo de discrecionalidad por parte de quienes
la imponen, ya que no es posible que la actividad carcelaria esté totalmente
reglada; ello porque el acto humano tiene un espacio indeterminado de
proyección ante las contingencias impredecibles, que la norma y el reglamento
no alcanzan a tipificar por imposibilidad material, y porque el proceso de la
actividad carcelaria exige que, en aras de la disciplina, se adecúen los
principios generales a casos concretos y específicos.
3. Consideraciones
de la Corte sobre las normas acusadas de extralimitación de funciones
Habida cuenta de la
extensión de la demanda, que versa sobre cincuenta y un artículos de la Ley 65
de 1993, algunos de ellos acusados parcialmente, y para efectos de un mayor
orden en la argumentación, la Sentencia se referirá primero a las normas
acusadas primordialmente con el cargo de extralimitación en las atribuciones
conferidas al director del INPEC y, en general, a las autoridades carcelarias,
y posteriormente se referirá a las normas acusadas de presunta violación de
diversos derechos constitucionales fundamentales, y de otras normas de la Carta
Política, que el actor invoca en un número de cuarenta y nueve.
Arguye el demandante
que hay extralimitación de funciones por parte del director del INPEC, en los
siguientes artículos: el 3o., sobre "distinciones razonables" en
materia penitenciaria y carcelaria; el 14, sobre el contenido de las funciones
del INPEC; el 22, sobre la clasificación de los centros de reclusión; el 23,
atinente a la creación, organización y administración de los establecimientos
carcelarios por particulares para delitos culposos cometidos en accidente de tráfico;
el 33, que autoriza a los alcaldes y al director del INPEC para fijar el radio
de acción alrededor de los centros de reclusión y la facultad de prohibir el
funcionamiento de expendios públicos y de actividades que atenten contra la
seguridad y moralidad públicas; el 37, que establece el reglamento de horario
para el trabajo de colaboradores en los centros de reclusión; el 52, sobre el
reglamento en general; los artículos 53, 111 y 112, que señalan el reglamento
interno y el régimen de visitas; el 69, que señala los criterios para la
financiación de cajas especiales a cargo del INPEC; los artículos 72 y 73, que
facultan al director del INPEC para fijar el establecimiento donde debe
cumplirse la pena y traslado de un establecimiento a otro; los artículos 79,
84 y 86, referente al trabajo dentro de las cárceles; los artículos 90 y 91,
que autorizan la constitución de la sociedad "Renacimiento", y los
artículos 116 y 117, que establecen el régimen disciplinario. Todos estos
textos consagran facultades exclusivas del legislador -según el actor- o del
ejecutivo en ejercicio de la potestad reglamentaria, pues manifiesta que las
normas acusadas hacen relación a disposiciones de carácter general sobre los
efectos y alcances de la libertad de las personas.
3.1 Sobre las distinciones razonables en
materia penitenciaria y carcelaria de que trata el segundo inciso del artículo
3o, hay que examinar cada una de las vicisitudes que se presentan en una cárcel
-que son variadas e indeterminadas-, para proceder justamente. No se puede dar
el mismo trato, de manera exacta e idéntica, a personas con antecedentes,
conducta y situaciones jurídicas distintas. Ya esta Corporación ha señalado
cómo la igualdad no consiste en la identidad absoluta, sino en la
proporcionalidad equivalente entre dos o más entes, es decir, en dar a cada
cual lo adecuado según las circunstancias de tiempo, modo y lugar. Además, la
norma funda la distinción -que no es lo mismo que discriminación- en motivos
razonables para lograr objetivos legítimos, tales como la seguridad, la
resocialización y cumplimiento de la sentencia, que tienen notas directas de
interés general y, por ende, son prevalentes. Luego no se trata de una
discrecionalidad radical, sino tan sólo de un margen razonable de acción,
precisamente para que se cumplan la ley y la sentencia. Por lo anteriormente
expuesto la Corte no encuentra tacha de inconstitucionalidad en el inciso
segundo del artículo 3o. demandado.
3.2 Con respecto al artículo 14, afirma el
demandante que dicha norma sustrae de la competencia del Presidente de la
República una atribución que le es propia, como la potestad reglamentaria
consagrada en el artículo 189-11 superior.
El artículo 14 debe
entenderse en un sentido razonable, es decir, la ejecución de que trata, no es
la ejecución de penas, potestad jurisdiccional en cabeza de los jueces de
penas, sino de una ejecución de carácter administrativo, a nivel interno,
compatible con la función natural del gobierno, y así entendida la norma no
contraviene en nada ni la letra ni el espíritu de la Carta Política. No ocurre
lo mismo con respecto a la reglamentación de penas accesorias fijadas en el
Código Penal, pues, la Corte considera que dicha reglamentación corresponde al
legislador, y al otorgarle el artículo en comento esa facultad al gobierno,
contraviene el artículo 113 superior. Es por ello que se declarará la
inexequibilidad de la expresión "y la reglamentación" del artículo
acusado.
3.3 En cuanto al inciso segundo del artículo
22, que clasifica los centros de reclusión en establecimientos de alta, mediana
y mínima seguridad, consagrando así una diferencia de categorías, hay que
advertir que no por el hecho de distinguir y clasificar se está discriminando.
Antes bien, en este caso la clasificación brinda condiciones de seguridad
-incluso para los mismos reclusos-, elemento esencial del orden público, que
constituye un derecho de la sociedad y un deber del Estado. Las observaciones
sobre la igualdad, que no es sinónimo de identidad absoluta, valen también
aquí. A veces las mismas condiciones de trato ante situaciones y exigencias
diversas, pueden llegar a ser injustas, sobre todo cuando se trata de proteger
la seguridad de la vida de los internos, y la seguridad y tranquilidad de los
miembros de la sociedad civil.
Con respecto al
inciso tercero del artículo 22, la Corte observa que esta disposición es apenas
un desarrollo lógico del inciso segundo del mismo artículo, el cual no
contradice en nada ni el espíritu ni la letra de la Carta. La seguridad exige a
veces que una persona sea trasladada o destinada a un centro especial, en
atención a las circunstancias específicas que pueden hacer más viable la
seguridad en otro sitio; además la disposición busca proteger al mismo recluso
y a los demás internos. No encuentra la Corte, por otra parte, que en estas
disposiciones se incurra en extralimitación de funciones.
3.4 En cuanto al artículo 23, que señala que
previa aprobación del INPEC, las entidades privadas podrán crear, organizar y
administrar las casas-cárceles, no se trata en modo alguno de una
administración privada de justicia, por cuanto el INPEC expide el régimen de
estos centros en materia de organización y funcionamiento, además de que dichos
establecimientos dependen de la cárcel nacional de su respectiva jurisdicción.
Como se trata de un régimen especial, motivado en los delitos culposos
cometidos en accidentes de tránsito, y hay una dirección unificada por parte de
una autoridad pública y dependencia de la cárcel nacional de la jurisdicción
donde se encuentre, nada obsta para que, previa autorización del INPEC, se
faculte a los particulares para cooperar con la justicia en los casos en que no
hay dolo sino a lo sumo imprevisión. Por lo demás, la Corte recuerda cómo con
base en la misma Constitución Política, los particulares pueden prestar
servicios públicos, bajo la suprema dirección del Estado, de conformidad con el
artículo 365, inciso segundo.
La Corte advierte
que el beneficio de cárceles especiales para la detención preventiva y
cumplimiento de penas por delitos culposos cometidos en accidentes de tránsito,
debe ser extensivo a todas las personas que incurran en este tipo de delitos,
estén o no afiliados a la casa cárcel en el momento de ocurrir el accidente de
tránsito; de lo contrario se estaría violando el principio constitucional de
igualdad. En caso de que la persona no estuviere afiliada a uno de dichos
establecimientos en el momento de ocurrir el accidente de tránsito, debe
disponerse su afiliación inmediata en los términos legales previstos para el
efecto.
3.5 El artículo 33 establece unas medidas no
sólo convenientes, sino necesarias en atención a los momentos en que vive el
país, donde se ha visto como el crimen organizado, desde las cárceles,
fortifica su acción delictiva, valiéndose del vecindario, el cual llega a
convertirse en epicentro de operaciones delictivas. Es, pues, un principio de
seguridad nacional el que exige una actividad rigurosa de control sobre el
vecindario de los establecimientos carcelarios, donde debe haber condiciones especiales
de orden público que justifican restricciones, sólo limitadas por los derechos
fundamentales en su núcleo esencial.
Sobre el inciso
final del artículo debe recordarse al actor que en virtud del artículo 333 de
la Carta, la actividad económica y la iniciativa privada no son potestades
absolutas, sino derechos limitados por el bien común. Y dada la naturaleza de
los centros de reclusión, sobre todo por su disciplina de formación y de
recuperación, atenta contra el bien común la inadecuada función de algunos
expendios públicos, y más aún las actividades que van contra la seguridad y la
moral públicas, objetos jurídicos protegidos por la Carta Política. Una cosa es
la tolerancia y otra muy distinta el ponerse en riesgo grave, directo e
inminente de inseguridad y escándalo, pues ni éste ni aquella pueden ser
protegidos por el Estado, porque se rompería el principio lógico de
no contradicción, ya que es impensable que coexista el orden social
justo -fundamento y fin del Estado social de derecho, según el Preámbulo- con
la inseguridad y el escándalo legitimados. Esta Corte en varias ocasiones
ha señalado en las partes motivas de sus sentencias, cómo contra el bien
común y el interés general no hay derecho alguno, así como no puede el Estado
proteger lo que busca erradicar.
Además, es preciso
recordar que el alcalde municipal, de acuerdo con el artículo 314 de la
Constitución Política, es el "jefe de la administración local y
representante legal del municipio", lo cual le permite actuar con
independencia y autonomía en el desarrollo de su gestión y en la toma de las
decisiones. De igual forma, dada su calidad de autoridad pública, está
comprometido con el cumplimiento de los fines esenciales del Estado como el de
asegurar la convivencia pacífica y la protección a los habitantes en su vida,
honra y bienes. Para la efectiva realización de estos objetivos, los alcaldes
deben conservar el orden público dentro de sus respectivas jurisdicciones, de
acuerdo con la ley y con la política general que en esta materia establezca el
presidente de la República. Para el cabal cumplimiento de dicha función, la
Constitución le reconoce al alcalde la calidad de primera autoridad de
policía del municipio, y le ha encargado a la Policía Nacional cumplir con
prontitud y diligencia las instrucciones que el mencionado funcionario imparta
por intermedio del respectivo comandante (art. 315-2 C.P.).
Es por esto que no
se encuentra reparo alguno de inconstitucionalidad en el artículo 33 acusado,
ya que se trata de una disposición legal que se encuentra en consonancia con el
artículo 315-2 constitucional, cuyo objetivo principal es el de garantizar unas
condiciones mínimas de seguridad en las zonas aledañas a los centros
penitenciarios, en aras de la conservación del orden público.
3.6 El artículo 36, cuando habla de la obediencia, se
refiere no a una sumisión ciega e irreflexiva -que reñiría con el estatuto
ontológico de la persona- sino a la que se debe a quien ejerce razonablemente
la autoridad dentro del marco constitucional y legal. Las directivas
carcelarias, pues, no tienen atribuciones que puedan ir más allá de las que
establece el régimen disciplinario. Teniendo en consideración las anteriores
precisiones la norma es exequible.
3.7 El artículo 37 es impugnado bajo el
pretexto de ir contra lo previsto en el artículo 53 de la Constitución
Política. Dice el demandante que es a la ley a la que le corresponde organizar
todo lo relativo al derecho al trabajo y, por ende, es para él inconstitucional
la facultad que se le ha otorgado a los directores de los establecimientos
carcelarios, o al director del INPEC, para reglamentar lo pertinente a los
honorarios y limitaciones dentro de los cuales haya de llevarse a cabo el
trabajo de los colaboradores externos de los centros de reclusión, en lo que
atañe a las tareas de rehabilitación, reeducación y formación religiosa. La
Corte encuentra infundado el cargo, porque, en primer término, el derecho al
trabajo no es una facultad sin sujeción a ningún orden, y en segundo lugar
siempre debe de ejercerse dentro de una esfera que no contraríe los fines del
Estado social de derecho, el orden público, el interés general y en bien
común. Es un hecho notorio que la disciplina encauza los derechos, no los
anula. Y cuando la disciplina es medio de formación, herramienta constructora
de la resocialización, y objeto de protección por parte del Estado, no puede
alegarse una pretensión absoluta contra aquel medio legítimamente establecido.
Sería absurdo pensar en que el derecho al trabajo de un colaborador externo
pudiera hacerse al antojo de éste, pasando por encima de un orden conforme a la
Constitución y las leyes. No, el derecho al trabajo consiste en una facultad
perfeccionante sobre las cosas, y no en una potestad omnímoda que pueda
contravenir los intereses de la sociedad. Todo establecimiento carcelario debe
tener un horario que establezca las oportunidades de realizar las diversas
actividades y para ello están facultadas sus directivas, no por capricho de
éstas, sino por mandato de la ley. Sería absurdo que el Congreso tuviese que
expedir una ley para cada reglamento interno de trabajo. En este punto, la
tesis del actor desconoce la realidad y la naturaleza de los establecimientos
carcelarios, cuando descalifica toda actividad que tenga un mínimo de
iniciativa ejecucional por parte del director del INPEC; no se puede despojar a
un director de su facultad de dirigir.
Los reglamentos de
que trata el artículo 37 son pues ajustados a la Carta. Deben, eso sí, fijarse
en lugares visibles al público, para efectos de su cabal cumplimiento, el cual
se logra mediante el conocimiento de su contenido por parte de sus
destinatarios.
3.8 Según el actor, el inciso primero del
artículo 52, que autoriza al INPEC para expedir un reglamento general, al cual
se sujetarán los respectivos reglamentos internos de los diferentes
establecimientos de reclusión, usurpa la potestad reglamentaria sobre las
leyes que expide el Congreso, y lo hace todavía más -dice el demandante- en el
inciso tercero del mismo artículo, cuando señala que el INPEC está facultado
para señalar las materias que ha de contener dicho reglamento. En general
-según su parecer- todo el artículo es inconstitucional, en la medida en que
autoriza la expedición de varios reglamentos que tienen que ver con la
privación de la libertad de las personas, y el cumplimiento de las penas, a
funcionarios que son netamente administrativos.
No se usurpa en este
caso la potestad reglamentaria del presidente de la República, porque no se
trata de reglamentar una ley, sino de señalar los puntos que debe contener un
reglamento interno, concreto, a través de la expedición de un reglamento
general; no hay atribución de una potestad propia del presidente de la
República, sino el ejercicio de una potestad secundaria, implícita al Director
del INPEC. Como sostiene el tratadista Sayagués Laso, todo acto administrativo
comporta, necesariamente una potestad reglamentaria; cuestión diferente es que
no tenga el mismo alcance de la potestad reglamentaria que tiene el presidente;
pero de todas formas, para el cumplimiento de sus funciones, cualquier
autoridad administrativa goza de un mínimo de poder reglamentario, ya que éste
es inherente a la Administración. La administración tiene a su cargo múltiples
cometidos, para cumplir los cuales eficientemente necesita no sólo realizar
actos subjetivos y operaciones materiales, sino también dictar normas
generales, especialmente para regular la actuación de sus propios órganos. El
poder reglamentario radica, pues, en la naturaleza misma de la función
administrativa.
"Tampoco es de
recibo -señala el autor antes citado- la doctrina que exige texto
constitucional o legal expreso para admitir la existencia de potestad
reglamentaria, porque va contra la realidad institucional. La mayoría de las
constituciones no consagra expresamente la competencia reglamentaria amplia del
Poder Ejecutivo, mencionando sólo los reglamentos de ejecución, y sin embargo
nadie duda acerca de la existencia de esa potestad. Por tal motivo algunos
admiten que la atribución de competencia reglamentaria no tiene por qué ser
expresa, pudiendo estar implícita; pero aceptado esto, prácticamente se vuelve
al criterio que consideramos exacto, de que la potestad reglamentaria es
inherente a la función administrativa, está en la naturaleza misma de ésta[1]".
Por otro lado, el argumento de que un
funcionario administrativo no puede trazar ninguna estrategia carcelaria, ni
ningún reglamento interno, porque implica un efecto sobre la libertad de las
personas, resulta sofístico pues los actos no se definen por los efectos, sino
por las causas que determinan el obrar y por la relación causa-efecto. El actor
en su argumentación omite la causa final (la readaptación del individuo y la
seguridad de los asociados) y la relación causa-efecto, que es el orden dentro
del establecimiento. Además el efecto no es menguar la libertad, sino
encauzarla, según se dijo.
Sobre el reglamento
interno, a que se refiere el artículo 53 acusado, los argumentos esgrimidos en
el acápite anterior son suficientes para declarar también su exequibilidad.
3.9 Respecto del artículo 84, que regula lo
referente al contrato de trabajo disponiendo que los internos no podrán
contratar con particulares, quienes deberan hacerlo con la administración de
cada centro de reclusión o con la Sociedad "Renacimiento", y del
artículo 86, que se refiere a la remuneración del trabajo y a la posibilidad de
organizar grupos de labores agrícolas o industriales, la Corte encuentra que
dichas normas son exequibles por cuanto no contravienen precepto constitucional
alguno. Por el contrario, son normas destinadas a garantizar e incentivar la
labor productiva dentro de los establecimientos carcelarios, en beneficio de
los propios reclusos. Son normas que, además, tienen en cuenta las garantías
mínimas que la Constitución Política consagra para el trabajo, naturalmente no
en toda la extensión prevista en el artículo 53 superior, por cuanto, como es
obvio, para estos efectos debe tenerse en cuenta la especial situación en que
se encuentran los detenidos. En manera alguna puede pretenderse que dentro de
un establecimiento carcelario tenga plena vigencia el régimen laboral que rige
para el común de los trabajadores; sería inconcebible, por ejemplo, para los
reclusos el que se garantizara el derecho a constituir sindicatos o
asociaciones (Art. 39 C.P.) o el derecho a salir de vacaciones.
Sin mbargo, en el
caso concreto de los contratos de trabajo, advierte la Corte que en principio
el trabajo realizado por los internos, en los términos de los artículos 84 y
86, consiste en una prestación de servicios de naturaleza civil, en el cual no
existe propiamente relación de subordinación, más aún cuando no se configura un
contrato de trabajo entre el interno y un patrono, ni seden, por ende, los
elementos que tipifican dicho contrato ya que, como lo establece claramente el
artículo 84, los internos no pueden contratar directamente con particulares. En
la eventualidad de que se configurara la continuada subordinación o dependencia
del trabajador respecto del empleador, habría lugar al pago de un salario
proporcional equivalente al número de horas trabajadas, con base en el salario
mínimo legal vigente. Por lo demás, en los casos en que un recluso trabajare al
servicio de otro bajo alguna de las modalidades permitidas legal o reglamentariamente,
dicha relación deberá regirse por las normas laborales vigentes.
3.10 Los artículos 87, que trata sobre los actos
de gestión de los directores de los establecimientos de reclusión, 89,
referente al manejo de dinero en el interior de las cárceles, 90 y 91, que
autorizan la constitución de la sociedad "Renacimiento", 116, que
establece el régimen disciplinario para interno, y 117, sobre legalidad de las
sanciones, no tienen vicios de inconstitucionalidad, no solo por las razones
anteriormente señaladas, sino porque suponen un manejo adecuado a las
necesidades de un establecimiento carcelario, que tiene, se repite, una
naturaleza especial, pero siempre conforme con el género legal y
constitucional.
Respecto del
artículo 87, se trata de una labor que no necesita de autorización legal
expresa para delegar, por cuanto se trata de una actividad ordinaria de
administración, lo cual no implica otorgarle potestad a una entidad privada,
sino una facultad de cooperar con el servicio público, situación que está
avalada por la Carta Política. Es un sofisma presentar el caso como si el
Director del establecimiento carcelario delegara sus funciones propias;
simplemente se le autoriza por ley para contratar con una persona de derecho
privado o de derecho público, lo atinente a la organización de un mejor
servicio al interior del establecimiento a su cargo.
Por otro lado, el
actor afirma que ese contrato tendría un objeto ilícito, ya que "con ellos
se quiere socavar la libertad que tienen todas las personas, detenidas o
condenadas, a escoger libremente su contratación". Como resalta de su
lectura, la afirmación del actor parte del supuesto de que la intención del
legislador (presumida por él) es "socavar la libertad", cuando no
sólo la presunción de buena fe ampara al legislador, sino que el tenor literal
es tan claro que es imposible jurídicamente deducir un dolo de tamaña dimensión
como el que presume el actor. ¿Por qué no ve él en la norma acusada la
intención de procurar, mediante tales contratos, un mejor servicio, por cuanto
se garantiza el trabajo, la educación y la recreación, tal como la
disposición acusada lo expresa nítidamente?.
En cuanto al
artículo 90, que autoriza al presidente de la República para constituir una
sociedad de economía mixta, que se denominará "Renacimiento", según
el demandante es inconstitucional porque no precisa su objeto. Nada más
apartada de la realidad que esta afirmación, por cuanto el status jurídico de
la entidad está perfectamente definido: una sociedad de economía mixta; además,
en el texto acusado se identifica su objeto, muy plausible por cierto: la
producción y comercialización de bienes y servicios fabricados en los centros
de reclusión. El fin de la empresa también ha sido señalado por la norma: dedicar
parte de las utilidades a los programas de resocialización y rehabilitación de
internos. Por tanto, carece de validez la acusación hecha al artículo en
cuestión.
En cuanto a los
artículos 116 y 117, que establecen, respectivamente, el reglamento disciplinario
para internos y el principio de legalidad en las sanciones, sometiéndolas a la
ley sub examine, según el actor, son inconstitucionales, con base en el
argumento de que se viola el artículo 211 superior, por cuanto corresponde
exclusivamente al presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria.
Respecto al artículo 116 cabe recordar, como antes se señaló, que la expedición
de un reglamento disciplinario no implica que se esté reglamentando una ley,
porque el reglamento, propiamente hablando, no tiene la calidad de un decreto,
ni de una norma jurídica con características de expresar un deber ser fundado
en un mandato general, sino que se trata de una determinación específica, de
orden disciplinario, no con el fin de cualificar el status jurídico de la
persona, sino para adecuar su comportamiento al régimen especializado de un
establecimiento carcelario. El reglamento disciplinario para internos en todo
caso deberá fijarse en lugar público, pero que sea conocido de todos.
Y con respecto a la
presunta inexequibilidad del artículo 117, consistente en que "si dicho
reglamento disciplinario se pretende introducir la consideración de conductas a
las cuales se atribuyen sanciones, entonces es únicamente el legislador el
llamado a expedirlo", la Corte observa que tal afirmación riñe con
elementales postulados de la naturaleza de un reglamento, por un lado, y de la
función del legislador, por otro. Del reglamento interno, porque tiende a
establecer un orden concreto, a un sector in genere, y del legislador,
porque éste hace leyes como representante de la voluntad general, y por ende su
dimensión es unitiva y hacia el bien común general, y no hacia una especialidad
concreta y reducida, como lo que contempla un régimen disciplinario.
4. Los demás artículos impugnados por el actor
se refieren a supuestas violaciones de distintos derechos individuales de los
reclusos, y de otras normas constitucionales.
El inciso segundo
del artículo 16, será declarado exequible, por cuanto, como ya se ha dicho, el
director del INPEC puede ordenar traslados en circunstancias especiales,
teniendo en cuenta que el caso del inciso sub lite siempre remite a las
necesidades. No es el capricho del director, sino las necesidades las que
determinan que opere una facultad que perfectamente puede otorgar la ley.
En cuanto a los
parágrafos 2 y 3 del artículo 21, en ellos no se establecen privilegios, sino
especialidades. Sería privilegio si los detenidos a que aluden las
disposiciones tuvieran una normatividad sui generis, es decir, otra ley.
Pero ya se estableció que distinción no equivale a discriminación. Discriminar,
jurídicamente hablando, es negarle a alguien un bien debido en justicia, es
decir, que la discriminación siempre es injusta.
Las mismas razones
anteriores pueden aducirse para defender la especialidad que consagra el
artículo 24 acusado. Es apenas natural que los inimputables por trastorno
mental o inmadurez psicológica, según dictamen pericial, tengan un tratamiento
diferenciado, adecuado a sus circunstancias.
En cuanto al primer
inciso del artículo 29 acusado, hay que recalcar que si bien es cierto se
aplica a personas a quienes, en razón de las dignidades públicas que ocuparon
en cierto momento, les cabe ante la sociedad un grado mayor de responsabilidad
moral, se encuentran, también por ese mismo motivo, en circunstancias de mayor
riesgo, en razón de las probables enemistades que genera el ejercicio de
ciertos cargos. De ahí que la reclusión en establecimientos especiales para
ellos, no constituya, propiamente hablando, un privilegio, sino una prudente
medida de seguridad.
En cuanto a los
indígenas debe señalarse que esta expresión no es genérica, es decir referida a
quienes, como es el caso de un alto porcentaje de la población colombiana,
tengan ancestros aborígenes, sino que se refiere exclusivamente a aquellos
individuos pertenecientes en la actualidad a núcleos indígenas autóctonos, cuya
cultural, tradiciones y costumbres deben ser respetadas y garantizadas, en
tanto no vulneren la Constitución y ley. Es claro que la reclusión de indígenas
en establecimientos penitenciarios corrientes, implicaría una amenaza contra
dichos valores, que gozan de reconocimiento constitucional; de ahí que se
justifique su reclusión en establecimientos especiales.
En lo que respecta a
los ex servidores públicos de que trata la frase final del primer inciso del
artículo 29, advierte la Corte que la norma debe interpretarse de una manera
racional, es decir que el beneficio en ella contemplado cobija solamente a
quienes hayan desempeñado los cargos mencionados en el artículo 29 con una
antelación razonable; de lo contrario se estaría constituyendo un fuero
vitalicio en favor de quienes en algún momento desempeñaron alguno de los
cargos, de los señalados en la norma, lo cual a todas luces constituiría un
privilegio y por ende una ostensible discriminación frente al resto de los
ciudadanos, con violación del artículo 13 de la Carta Política. Por
consiguiente, en estos casos la autoridad judicial competente y el director del
INPEC deberán dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Código
Contencioso Administrativo. Sobre la proporcionalidad que debe observarse en la
correspondiente decisión. En cuanto al inciso 2o. la Corte tampoco encuentra
tacha alguna de inconstitucionalidad, pero advierte que en el caso en él
contemplado tanto la decisión de la autoridad judicial competente como la del
director del INPEC deben ser motivadas y basadas también en el principio de
razonabilidad.
En cuanto al
parágrafo del artículo 30, no se trata de una norma que viole el principio de
igualdad consagrado en el artículo 13 superior, ni tampoco los derechos
fundamentales de los niños consagrados en el artículo 44 superior, sino, por el
contrario, de una disposición que busca garantizar la seguridad de los menores
infractores y que se ajusta al principio legal de que éstos deben estar
separados de los mayores en los establecimientos carcelarios. La norma se
ajusta por lo demás a lo dispuesto en el artículo 10 numeral 3o. del Pacto de
Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas de 1966; es decir no
vulnera los tratados internacionales sobre derechos humanos suscritos por
Colombia.
En cuanto a los
literales c) y d) del artículo 44, debe recordarse que, como lo ha sostenido la
jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencia No. T-501/94), en los
establecimientos carcelarios el derecho a la intimidad no es absoluto, sino que
está limitado en atención a las exigencias propias del régimen disciplinario y
a las condiciones de seguridad que han de mantenerse. Las facultades de
custodiar y vigilar constantemente a los internos y de requisarlos
cuidadosamente son inherentes a la función de los guardianes en cualquier
establecimiento de esta índole. Sinembargo, deben éstos respetar el pudor y la
privacidad de los internos de manera prudente y razonable, es decir permitirles
un mínimo de intimidad en todo aquello que no constituya amenaza contra la
disciplina y la seguridad del establecimiento. Respecto del literal g) cabe
señalar que también se trata de una función obvia de las autoridades en todo
establecimiento de este tipo. No obstante, la "firmenza" de que se
habla en este literal no debe traducirse en actos que constituyan violación a
la norma constitucional que prohíbe los tratos crueles, inhumanos o degradantes
(Art. 12 C.P.).
Los literales a) y
b) del artículo 45 son apenas un efecto natural de la especialidad y de la
disciplina, que concurren en el orden del establecimiento. Esta prohibición no
implica que el recluso no pueda poseer material pornográfico, porque cada
persona es libre de escoger sus lecturas y pasatiempos, mientras no afecte los
derechos de los demás. Cuestión distinta es que por razones de moralidad, un
servidor público no puede ser divulgador de pornografía, y ese es el sentido de
la norma acusada; concretamente los miembros del cuerpo de vigilancia no pueden
ser difusores de pornografía, cuando la misión de los establecimientos
carcelarios es de readaptación, y no de degradación moral.
Tampoco contraría
norma alguna de la Carta Política el artículo 65, que dispone el uso de
uniforme por parte de los condenados. Es ésta una práctica usual en las
penitenciarías del mundo, y lo ha sido también en Colombia. Se trata, ante
todo, de una medida elemental de seguridad que permite identificar al condenado
en casos de visitas masivas, para evitar la práctica del llamado
"cambiazo" o suplantación de persona.
El artículo 57,
referente al derecho al voto de los detenidos, es de claridad manifiesta: Si el
detenido reúne los requisitos que exige la ley, podrá ejercer el derecho al
sufragio en su respectivo centro de reclusión. El punto más controvertido por
el actor es el de prohibir el proselitismo político al interior de las cárceles
y penitenciarías, tanto de extraños como de los mismos internos. El
proselitismo político es una manifestación de normalidad, no de excepción. Lo
anterior no impide que pueda expresar el detenido, a otros, sus creencias
íntimas acerca del devenir de la política. Lo que se prohibe es el activismo
proselitista público, es decir, la arenga, el tumulto, el debate propio de la
plaza pública al interior de las cárceles y penitenciarías, porque riñe con la
disciplina. Se repite que lo anterior no afecta el derecho que asiste a un
recluso de profesar una ideología política o de militar en un partido o
movimiento, ni tampoco la prudente transmisión de un contenido filosófico o
doctrinario. Lo que se entiende aquí por proselitismo, es el convertir a las
cárceles en un foro abierto y beligerante que pueda llevar al desorden. Los
derechos políticos se tienen siempre, pero su ejercicio puede estar limitado y
restringido en casos especiales por la Constitución y la ley, como es el de las
cárceles. En otras palabras, la cárcel no es propicio para la agitación
política, sino para la reflexión. Por tanto, en la norma acusada no se afectan
ni la libertad de pensamiento ni la comunicabilidad natural de los hombres;
simplemente se prohiben ciertas manifestaciones exteriores, en aras de la
disciplina. Por ello será declarada exequible.
Con respecto a los
incisos segundo y tercero del artículo 60, éstos se refieren no al patrimonio
total del recluso que muere o se fuga, sino a los objetos cotidianos que haya
abandonado en su celda. En cuanto al término de tres meses prescrito en la
norma acusada, la Corte ha de declarar su inexequibilidad, por cuanto es un
término que establece una prescripción de corto plazo no justificada, ya que
los bienes y valores en algunos casos pueden llegar a ser de considerable
valor, y su ingreso al patrimonio del centro de reclusión constituiría una
expropiación por fuera de los términos constitucionales. La Corte aclara que
debe realizarse un minucioso registro en el momento de ingreso del detenido,
para determinar con exactitud los bienes y valores que le pertenecen y la
persona o personas a las cuales deben ser entregadas en caso de muerte del
recluso. Así las cosas, en caso de fuga o de muerte, deben entregarse a esas
personas dichos bienes y valores, para lo cual se deberán efectuar las
oportunas y adecuadas diligencias.
El artículo 64 en
nada contraviene la Carta Política. Se trata de una norma elemental de higiene
que beneficia en primer término al propio interno y que, por lo demás, está
acorde con el Convenio 29 de la OIT y con el Pacto de San José de Costa Rica.
En cuanto al inciso
final del artículo 69, la Corte advierte que allí se estipula una actividad
comercial que el Estado puede lícitamente realizar. Se trata de un aspecto
administrativo, que no contraviene el orden constitucional y debe estar sujeto
al marco que la Ley señala.
Lo enunciado sobre
los traslados, se extiende para defender la constitucionalidad de los artículos
72, 73 y 77, por motivos de seguridad, pues la Corte ve en esta facultad de
trasladar a los internos, un ejercicio razonable de la misión administrativa
del Director del INPEC. Como es lógico, el INPEC debe garantizar la seguridad y
el orden en los establecimientos, y además prever con prudencia, que puede
presentarse el desorden por la presencia de un detenido o condenado en un sitio
determinado. Empero, la Corte aclara que los eventos de que tratan estos tres
artículos, deberán ajustarse a los límites establecidos por el artículo 36 del
Código Contencioso Administrativo, para el ejercicio de atribuciones
discrecionales.
Con respecto al
artículo 79, la Corte manifiesta la legitimidad del trabajo obligatorio, el
cual, aparte de estar conforme con el Convenio 29 de la OIT, es un elemento
dignificante, ya que afianza el dominio del hombre sobre sí mismo, es decir,
lo realiza como persona, en orden siempre al ascenso de sus propias
capacidades. El trabajo, pues, como supremacía del raciocionio humano, que se
vierte bien en una idea, o en hechos, cosas y situaciones, tiene al tenor de
nuestra Carta Política, una triple dimensión armónica: como principio, como
derecho y como deber. Es en virtud de lo anterior que el Convenio citado de la
OIT, en su art. 2o., num. 1o., admite el trabajo forzado en las cárceles como
elemento perfeccionante. Entendido el trabajo como un movimiento perfeccionador
que el hombre ejerce como persona, el trabajo aludido en el artículo sub
examine, comprende también la labor intelectual, que es igualmente
reedificadora y resocializante.
En cuanto hace al
inciso segundo del artículo 98, éste ya ha sido declarado exequible por la
Corporación, en Sentencia C-549 del 1o. de diciembre de 1994; por tanto se
estará a lo resuelto en dicha providencia, por ser cosa juzgada constitucional.
Los artículos 99 y
101, referentes a la redención de penas, son un efecto legitimante y
resocializador del trabajo. Pero nada obsta para que éste tenga un cauce y un
ordenamiento, así como una evaluación. Lo anterior, precisamente para evitar la
arbitrariedad; la evaluación es un mecanismo de seriedad en el cumplimiento del
deber de vigilar si el trabajo es acorde con las metas previstas, y una
herramienta eficaz para corregir los defectos que se presenten. No hay por qué
mirar la evaluación con desconfianza, sino como un instrumento que permite
reconocer también los méritos de quien ejerce una labor; es decir, se trata de
una objetivización del esfuerzo subjetivo.
Respecto del
artículo 109 la Corte no encuentra vicio de inconstitucionalidad en él, salvo
en la frase final -"o se procederá de acuerdo con el artículo 60 de la
presente ley"-, por cuanto en este caso, como antes se señaló, el inciso
del artículo 60, referido al destino que se daría a los valores y objetos del
interno en caso de fuga o de muerte, será declarado inexequible por las razones
aducidas. En lo demás, como se ha dicho, no se encuentra vicio de
inconstitucionalidad. Concretamente en cuanto a la disposición de que los
objetos o sumas de dinero de apreciable valor se entreguen a quien indique la
autoridad competente, es claro que dicha autoridad es la judicial encargada de
la sucesión del difunto.
Los incisos segundo,
tercero y quinto del artículo 111 se ajustan a la Carta Política, advirtiendo
que, si bien es cierto, las comunicaciones tanto verbales como escritas en los
establecimientos carcelarios deben estar sujetas a naturales limitaciones y
controles, debe respetarse el derecho a la intimidad en su núcleo esencial. Es
decir, las limitaciones y controles de que se habla deben ser los encaminados
a garantizar la seguridad carcelaria y la prevención de delitos o alteraciones
del orden y no extenderse a campos como el de la libre expresión de los
sentimientos afectivos o manifestaciones del fuero íntimo de la persona.
Los incisos primero
y sexto del artículo 112, son ajustados a la Carta por cuanto la regulación de
las visitas se hace en virtud de la seguridad y de la especialidad de la vida
carcelaria. Por ello, el régimen de visitas tiene que estar regulado y
vigilado, sin menoscabar el núcleo esencial del derecho a la intimidad, en cuanto
sea posible. Una libertad absoluta de visitas impediría el normal desarrollo de
la vida penitenciaria, y además facilitaría el desorden interno, con detrimento
de la seguridad, tanto del establecimiento como de la ciudadanía.
Respecto de los
numerales 11, 14 y 27 del artículo 121, cabe destacar que lo estipulado en
ellos no afecta la libertad de opinión, pues el interno puede elevar peticiones
respetuosas y expresar adecuadamente sus inconformidades y puntos de vista, con
la limitante de que no debe convertirse en apología de la desobediencia, ni
conllevar a la perturbación del orden dentro del establecimiento. La
disposición acusada se refiere a una prohibiciones concretas: no manifestar
expresiones, modales o actitudes que constituyan falta de respeto contra el
buen nombre de la justicia, no hacer protestas colectivas ni lanzar consignas o
lemas subversivos. La prohibición es coherente con la primacía del valor
superior que se protege. La falta de respeto hacia la justicia, implica una
inversión de valores que degenera en la ausencia de principios rectores dentro
del seno de la sociedad. Por otra parte, la protesta colectiva atenta contra la
disciplina y el orden prevalente en los establecimientos carcelarios.
El numeral 3o. del
artículo 123, prevé el aislamiento en celda hasta por sesenta días, caso en el
cual la norma establece que tendrá derecho a dos horas diarias de sol y no
podrá recibir visitas, y será controlado ese aislamiento por el médico del
establecimiento. No hay violación de los derechos fundamentales del recluso,
por cuanto si llegare a existir probabilidad de lesión, el médico del
establecimiento constatará tal inminencia y obviamente no se aplica la sanción.
Por ello la Corte declarará la exequibilidad del numeral citado,en el entendido
de que si el recluso no puede soportar física o psíquicamente la medida, a
juicio del médico, ella no se aplicará. El aislamiento se hace por necesidad y
con un fin preventivo, pero este procedimiento nunca debe extremarse.
El artículo 113 que
prevé que las autoridades judiciales y administrativas, en ejercicio de sus
funciones pueden visitar los establecimientos penitenciarios y carcelarios, en
nada contraviene la Carta Política. Por el contrario, sería insólito que dichas
autoridades tuvieran restricciones para realizar estas visitas, en ejercicio de
sus funciones. Cosa distinta es que puedan hacerlo a título meramente personal,
para lo cual deberan sujetarse al régimen ordinario de visitas que rige para
los particulares.
En cuanto a lo
dispuesto por los artículos 114, 115, 119, primer inciso del 125, parágrafo del
139, y numeral 5o. del 147, se refieren estas disposiciones a medidas normales
de tipo administrativo y disciplinario, que pueden ser adoptadas por las
autoridades penitenciarias y carcelarias, dentro de la órbita de sus
atribuciones legales y reglamentarias, y que tienen, por tanto, asidero
constitucional, con base en lo expuesto en esta Sentencia al tratar sobre la
necesidad del mantenimiento de la disciplina y la justificación de tratamientos
especiales y diferenciados en los establecimientos carcelarios. Por lo demás,
dichas medidas son preestablecidas, razón por la cual se apoyan en un principio
de legalidad y no constituyen uso arbitrario de la autoridad.
Con respecto al
Parágrafo del artículo 139, la Corte observa que es razonable que en virtud de
los antecedentes y de la extrema peligrosidad de los sujetos allí referidos, se
tomen medidas especiales y adecuadas, que son legítimas en virtud del principio
de seguridad.
En cuanto al art.
168 hay que aclarar que lo referente en esta norma a los internos, fue
declarado exequible por la Sentencia C-318/95 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), mas no así en lo relativo a los guardias y vigilantes. En esta
providencia la Corte extiende las razones allí expuestas al personal de
vigilancia. Es decir, en cuanto a los incisos lo. y 2o. se estará a lo resuelto
en la Sentencia C-318/95 y en cuanto a los incisos 3o., 4o., 5o. y 6o. se
estará conforme a lo resuelto en dicha sentencia, pero sólo en cuanto a que las
atribuciones conferidas por el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria,
no violan el derecho a la igualdad de los internos. Debe advertirse en esta
providencia que el estado de emergencia carcelario allí descrito, no equivale,
como erróneamente cree el actor, al estado de excepción constitucional, y que
lo estipulado en la norma sub examine se refiere a medidas convenientes
de administración que no varían la situación jurídica ni el régimen legal ni
constitucional. Por tanto, esta Corporación declarará la exequibilidad de la
norma acusada.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.- ESTARSE
A LO RESUELTO en la
Sentencia C-549 de 1o. de diciembre de 1994, con respecto al inciso 2o. del
artículo 98 de la Ley 65 de 1993 y en la Sentencia C-318/95 con respecto al
artículo 168 de la Ley sub examine, pero únicamente en lo allí
considerado, es decir, en lo referente a que el estado de emergencia no afecta
el derecho a la igualdad de los internos. En los aspectos nuevos considerados
por el actor en esta demanda, se declara EXEQUIBLE el artículo 168 de la
Ley 65 de 1993 por los motivos expresados en esta Sentencia, la cual cobija
también al personal de guardias y vigilantes.
SEGUNDO.- DECLARAR
EXEQUIBLES las siguientes
disposiciones de la Ley 65 de 1993 "por la cual se expide el Código
Penitenciario y Carcelario": El inciso segundo del artículo 3o.; el
artículo 14, salvo la expresión "y la reglamentación", que se
declara INEXEQUIBLE; el inciso segundo del artículo 16; los parágrafos
2 y 3 del artículo 21; los incisos segundo y tercero del artículo 22; los
incisos segundo y tercero del artículo 23; el inciso primero del artículo 24;
el artículo 29; el Parágrafo del artículo 30; el inciso final del artículo 33;
el inciso final del artículo 36; la frase final del artículo 37; los literales
c), d) y g) del artículo 44; los literales a) y b) del artículo 45; los incisos
primero y tercero del artículo 52; el artículo 53; el primer inciso del
artículo 57; los incisos segundo y tercero del artículo 60, salvo la expresión
"y si éstos no los reclamasen en el término de tres meses, se incorporarán
al patrimonio del respectivo centro de reclusión", que se declara INEXEQUIBLE;
el inciso final del artículo 64; el artículo 65; el inciso final del artículo
69; los artículos 72, 73, 77, 79 y 84; los incisos primero, segundo, tercero y
quinto del artículo 86; los artículos 87, 89, 90, 91, 98 inciso segundo
(estése a lo resuelto en la Sentencia C-549 de 1994), los artículos 99, 101 y
109, excepto la expresión "o se procederá de acuerdo con el artículo 60 de
la presente ley" que se declara INEXEQUIBLE; los incisos segundo,
tercero y quinto del artículo 111; los artículos 112, 113, 114, 115, 116,
117, y 119; el numeral 11 de la primera parte del artículo 121 (faltas leves);
los numerales 14, 26 y 27 de la segunda parte del artículo 121 (faltas graves);
el literal 3 de la segunda parte del artículo 123; el artículo 125; el
Parágrafo del artículo 139; el numeral 5 del artículo 147; el segundo inciso
del artículo 150; el inciso primero del artículo 153
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-394/95
PERMISOS
EXCEPCIONALES A INTERNOS PROCESADOS POR DELITOS REGIONALES (Salvamento de voto)
No creo que
existan razones que confieran un fundamento objetivo y razonable a ese trato
diferente a los detenidos y condenados por la justicia regional, por lo cual
considero que la prohibición de que se otorguen esos permisos excepcionales a
esos internos viola su igualdad y su dignidad humana, por lo cual debió ser declarada
inexequible. Al hacer tal afirmación en manera alguna desconozco que los
delitos juzgados por la justicia regional son, en general, muy graves y
lesionan bienes jurídicos valiosos, como la vida y la libertad. Igualmente
reconozco que muchos de quienes cometen esas conductas hacen parte de
organizaciones criminales poderosas, por lo cual en muchos casos se podría
justificar que la autoridad carcelaria no les concediera un permiso excepcional
por no reunirse las condiciones de seguridad para ello. Pero lo que considero
no sólo inconstitucional sino irracional es la prohibición genérica, puesto que
si la propia autoridad carcelaria considera que existen las condiciones de
seguridad para otorgar el permiso a un interno en particular, no encuentro
ninguna justificación razonable para que la ley lo prohiba de manera general
con respecto a todos los detenidos o condenados por la justicia regional.
CODIGO
PENITENCIARIO-Norma
irrazonable/TRATO CRUEL A INTERNO (Salvamento de voto)
Se evidencia la
irrazonabilidad de una norma que presupone que todos los que han cometido
cierto tipo de delitos seguirán siendo siempre personas de extrema
peligrosidad, lo cual no sólo implica una confesión de la inutilidad de las
penas como instrumentos de resocialización sino una estigmatización de esas
personas que vulnera su dignidad humana. De esa manera, además, la norma
permite tratos crueles, como prohibir que un individuo acompañe a sus
familiares cercanos en momentos extremos. Y, finalmente, se trata de una
disposición que se funda en la sospecha sobre la propia idoneidad de las
autoridades carcelarias, puesto que si ellas -que son quienes deben responder
por la seguridad de los presos y el cumplimiento de sus condenas- consideran
que se reúnen las condiciones de seguridad para conceder tales permisos ¿por
qué desconfiar de su criterio?
BENEFICIOS
CARCELARIOS A INTERNOS PROCESADOS POR DELITOS REGIONALES (Salvamento de voto)
Al excluir a
priori tales beneficios a quienes sean condenados por la justicia regional,
establecen unas condiciones cualitativas más severas de reclusión para los
responsables de esos hechos ilícitos, lo cual significa que en la práctica se
ha incrementado su punibilidad. Nótese que esa exclusión no depende del
comportamiento del interno en el centro de reclusión, o de situaciones de
emergencia carcelaria que obliguen a suspender, de manera general, ciertos
beneficios penitenciarios, sino que deriva únicamente del tipo de delito que la
persona haya cometido.
PENA EX POST
FACTO-Aplicación/SENTENCIA
DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA PARA EVITAR APLICACION DE PENA EX POST FACTO
(Salvamento de voto)
Considero que
esta naturaleza punitiva -y no meramente penitenciaria- de esos artículos tiene
una consecuencia material de importancia, que debió ser tenida en cuenta, de
manera expresa, por la Corporación, a saber, su posible violación de la
irretroactividad de la ley penal por la aplicación de penas ex post facto. En
efecto, estas normas crean, el 19 de agosto de 1993, fecha de expedición de la
Ley 65 de ese año, exclusiones de beneficios penitenciarios que son verdaderas
penas suplementarias para aquellos delitos conocidos por los jueces regionales.
Sin embargo, esas restricciones se aplican también a personas condenadas por
hechos punibles anteriores a tal fecha, puesto que los artículos acusados no
distinguen entre personas condenadas antes o después de tal fecha. ¿No es eso
una típica aplicación de una pena ex post facto? Estoy convencido que sí,
puesto que antes del 19 de agosto de 1993 esas conductas delictivas no tenían
ese agravante punitivo y, sin embargo, éste será aplicado a hechos punibles
cometidos antes de tal fecha. La Corte debió, al menos, condicionar su fallo de
exequibilidad a fin de evitar una aplicación retroactiva de estos verdaderos
agravantes de la sanción penal ya que, en virtud del principio de legalidad y
predeterminación de las penas, es inconstitucional aplicar esos incrementos de
punibilidad a conductas ocurridas antes de entrar en vigencia el Estatuto
Penitenciario, o que ocurran antes de aquellas eventuales reformas procesales
que atribuyan nuevas conductas delictivas al conocimiento de la justicia
regional.
PENA-Finalidad resocializadora/PRINCIPIO DE
RESOCIALIZACION-Violación (Salvamento de voto)
En el Estado social
de derecho colombiano la ejecución de la pena debe tener esencialmente una
finalidad resocializadora. Ahora bien, las normas acusadas precisamente niegan
de plano esa función, puesto que excluyen ciertos beneficios penitenciarios a
determinados condenados, no en razón de su comportamiento en los centros de
reclusión sino únicamente debido al tipo de delito cometido. En efecto, esas
disposiciones impiden el acceso de tales internos a aquellos programas que,
según los propios términos del artículo 142 del Estatuto Penitenciario, buscan
preparar al condenado, mediante su resocialización, para la vida en sociedad.
Esto significa entonces que los condenados por delitos de competencia regional
están a priori excluidos de beneficios carcelarios que fueron creados
precisamente para facilitar la resocialización de los internos, como los
permisos durante la fase de mediana seguridad o las instituciones de
establecimiento carcelario abierto.
Ref: Expediente
D-800 Demanda de inconstitucionalidad contra varios artículos de la Ley 65 de
1993 "por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario."
Con el debido
respeto me permito consignar a continuación las razones por las cuales disiento
de la decisión de esta Corporación que declaró exequibles el parágrafo del
artículo 139, el ordinal 5º del artículo 147 y el inciso segundo del artículo
150 de la Ley 65 de 1993.
1- Estas normas
prohiben que la autoridad carcelaria otorgue ciertos beneficios penitenciarios
a todas aquellas personas que hayan sido condenadas por delitos de competencia
de la justicia regional. Así, el artículo 139 impide que se conceda permiso
especial a los detenidos o condenados por tales delitos, en caso de enfermedad
grave, fallecimiento de un familiar cercano o cuando ocurra un acontecimiento
de particular importancia en la vida del interno. Por su lado, el artículo 147
excluye la concesión de permisos hasta de setenta y dos horas a los condenados
por tales delitos, permisos que, conforme a ese mismo artículo, se pueden
conceder a aquellos presos que se encuentren en la fase de mediana seguridad
del tratamiento penitenciario, ya hayan cumplido una tercera parte de la pena,
no tengan requerimientos judiciales, muestren buen comportamiento y no hayan
registrado tentativas de fuga. Y, finalmente, el artículo 150 prohibe a estas
mismos condenados el acceso a cualquier beneficio de establecimiento abierto,
tales como la libertad preparatoria o la franquicia preparatoria (arts 148 y
149 del mismo estatuto).
Para la Corte, esas
prohibiciones son exequibles pues tienen asidero constitucional en "la
necesidad del mantenimiento de la disciplina y la justificación de tratamientos
especiales y diferenciados en los establecimientos carcelarios". Además,
en relación específica con el parágrafo del artículo 139, la sentencia concluye
que "es razonable que en virtud de los antecedentes y de la extrema
peligrosidad de los sujetos allí referidos, se tomen medidas especiales y
adecuadas, que son legítimas en virtud del principio de seguridad".
2- Considero que los
argumentos de la Corte no son admisibles constitucionalmente, puesto que las
normas acusadas desconocen principios y valores centrales del ordenamiento,
como la dignidad humana, la igualdad, la irretroactividad de los agravantes
punitivos y la función resocializadora que debe orientar la aplicación de las
penas (CP arts 1º, 13, 29 y 93).
Para comprender las
razones por las cuales considero que esas disposiciones son inexequibles,
conviene tener en cuenta que, conforme al Estatuto Penitenciario, la concesión
de estos beneficios carcelarios es una potestad discrecional -que no
arbitraria- de la autoridad carcelaria. Así, el director de la cárcel puede
negarse a otorgar el permiso especial del artículo 139, cuando considere que no
puede garantizar la debida vigilancia y seguridad del interno. Igualmente, los
permisos de hasta setenta y dos horas y el acceso a los programas de
establecimiento abierto están sujetos a conceptos emitidos por el Consejo de
Disciplina de los establecimientos de reclusión y a la propia autorización de
la dirección carcelaria.
Esto es importante,
por cuanto muestra que las normas acusadas son cuidadosas para evitar que estos
beneficios sean utilizados para facilitar fugas de internos que han cometido
delitos de suma gravedad, como son los que en general conoce la justicia
regional. El problema consiste entonces en si es razonable y conforme al
ordenamiento constitucional que una ley prohiba que cualquiera de esos
beneficios sea concedido a un condenado por la justicia regional. Veamos
entonces las distintas hipótesis ya que es necesario distinguir los permisos
excepcionales del artículo 139 y los beneficios penitenciarios de los artículos
147 y 150, puesto que los primeros se fundan en razones humanitarias, mientras
que los segundos derivan de la función resocializadora del tratamiento
penitenciario.
Permisos
excepcionales, dignidad humana e igualdad.
3- El artículo 139
consagra un permiso excepcional por razones humanitarias, puesto que se trata
de dar una autorización, hasta por 24 horas, para que un detenido o condenado
pueda acompañar a un familiar cercano enfermo o que haya fallecido; también se
puede conceder tal permiso cuando se produzca "un acontecimiento de
particular importancia en la vida del interno". Ahora bien, la propia
norma condiciona tal permiso a que se puedan tomar medidas de seguridad
adecuadas para garantizar la debida vigilancia y seguridad del interno. En
tales circunstancias ¿cuál es la razón para excluir a un condenado o detenido
por la justicia regional para que pueda asistir al entierro de sus padres, o
para que pueda acompañarlos en los últimos momentos de su vida? La sentencia de
la Corte sugiere que la particular peligrosidad de estos detenidos o condenados
justifica tal exclusión. Pero ese argumento no es convincente, puesto que la
propia norma condiciona la concesión del permiso a que la autoridad carcelaria
verifique que se reúnen las condiciones de seguridad que eviten riesgos para el
interno o posibilidades de fuga. Por consiguiente, si la autoridad carcelaria
juzga que se presentan esas condiciones de seguridad ¿por qué entonces prohibir
esos permisos excepcionales a los detenidos o condenados por la justicia
regional, permisos que encuentran sustento en elementales consideraciones sobre
la dignidad de la persona?
4- No creo entonces
que existan razones que confieran un fundamento objetivo y razonable a ese
trato diferente a los detenidos y condenados por la justicia regional, por lo
cual considero que la prohibición de que se otorguen esos permisos
excepcionales a esos internos viola su igualdad y su dignidad humana, por lo
cual debió ser declarada inexequible.
Al hacer tal
afirmación en manera alguna desconozco que los delitos juzgados por la justicia
regional son, en general, muy graves y lesionan bienes jurídicos valiosos, como
la vida y la libertad. Igualmente reconozco que muchos de quienes cometen esas
conductas hacen parte de organizaciones criminales poderosas, por lo cual en
muchos casos se podría justificar que la autoridad carcelaria no les concediera
un permiso excepcional por no reunirse las condiciones de seguridad para ello.
Pero lo que considero no sólo inconstitucional sino irracional es la
prohibición genérica, puesto que si la propia autoridad carcelaria considera
que existen las condiciones de seguridad para otorgar el permiso a un interno
en particular, no encuentro ninguna justificación razonable para que la ley lo
prohiba de manera general con respecto a todos los detenidos o condenados por
la justicia regional.
Para ilustrar lo
anterior, imaginemos la situación de una persona que ha sido condenada a
numerosos años de cárcel por la justicia regional y que está a punto de
concluir su condena. Además supongamos que ese individuo ha demostrado una
conducta intachable durante todos esos años, de suerte que todos consideran que
está totalmente resocializado. Su madre se encuentra gravemente enferma, y
todas las autoridades carcelarias consideran que no existe ningún riesgo para
que se le conceda el permiso excepcional para visitarla. ¿No es entonces
absurdo y cruel que se le prohiba a esa persona, que como tal conserva íntegra
su dignidad humana, poder acompañar a su madre en sus últimos momentos de vida?
Acepto que el
anterior ejemplo ilustra una hipótesis extrema. Pero creo que evidencia la
irrazonabilidad de una norma que presupone que todos los que han cometido
cierto tipo de delitos seguirán siendo siempre personas de extrema
peligrosidad, lo cual no sólo implica una confesión de la inutilidad de las penas
como instrumentos de resocialización sino una estigmatización de esas personas
que vulnera su dignidad humana. De esa manera, además, la norma permite tratos
crueles, como prohibir que un individuo acompañe a sus familiares cercanos en
momentos extremos. Y, finalmente, se trata de una disposición que se funda en
la sospecha sobre la propia idoneidad de las autoridades carcelarias, puesto
que si ellas -que son quienes deben responder por la seguridad de los presos y
el cumplimiento de sus condenas- consideran que se reúnen las condiciones de
seguridad para conceder tales permisos ¿por qué desconfiar de su criterio?
Un asunto de forma
con consecuencias de fondo: las otras normas acusadas agravan la punibilidad de
ciertos delitos, en vez de reglamentar la ejecución de las penas previamente
definidas por la ley.
5- De otro lado,
considero que la prohibición establecida por los artículos 147 y 150 del
Estatuto Penitenciario, según la cual los condenados por la justicia regional
no pueden acceder a ciertos beneficios carcelarios, también viola la
Constitución, por las razones de forma y de fondo, que a continuación expongo.
6- Según mi
criterio, estos artículos del Estatuto Penitenciario consagran en realidad
agravantes punitivos, en vez de regular la ejecución de las penas, como
corresponde a un verdadero Estatuto Penitenciario. En efecto, esos artículos
excluyen de ciertos beneficios penitenciarios a determinados internos, no en
razón a la conducta que éstos hayan tenido en el centro carcelario o penitenciario
una vez impuesta la sanción penal, sino debido al tipo de delitos por los
cuales fueron condenados. En efecto, todos aquellos que cometen delitos
conocidos por los jueces regionales son excluidos de tales beneficios
carcelarios. No interesa para la norma que la persona condenada por un juez
regional haya podido ser un interno ejemplar o, por el contrario, haya
incurrido en frecuentes violaciones al régimen disciplinario o en intentos de
fuga, pues en todos los casos prohibe que a estos condenados se les concedan
esos beneficios penitenciarios. Esto significa que todo condenado por un delito
de competencia de la justicia regional tiene, debido a estas normas, una
sanción suplementaria, pues se ve excluido de los permisos de hasta 72 horas y
de los programas de establecimiento abierto. Esto, a mi juicio, configura una
verdadera pena suplementaria para estos delitos, puesto que tales restricciones
derivan exclusivamente del tipo de delito cometido por el interno, y no de su
conducta en el centro de reclusión. Por consiguiente, los delitos de
competencia de los jueces regionales tienen, a partir de la Ley 65 de 1993, un
agravante punitivo, pues sus autores, además de la sanción establecida en los
respectivos tipos penales se ven excluidos de ciertos beneficios penitenciarios
de los cuales pueden disfrutar los autores de los demás delitos.
7- Podría
argumentarse que la exclusión de esos beneficios carcelarios no configura un
incremento punitivo para esos delitos sino que regula la ejecución de las
sanciones consagradas por la ley, puesto que los tipos penales castigan
determinadas conductas con cierto número de años en prisión, sin señalar los
eventuales beneficios penitenciarios para los internos. Esto significa que la
persona está condenada a X años de prisión, y que lo que las normas acusadas
regulan es simplemente la ejecución de esa pena, admitiendo beneficios para
ciertos internos y negándolos para otros.
Sin embargo creo que
ese argumento, que en apariencia es formalmente válido, no resiste un examen
material. En efecto, estos artículos, al excluir a priori tales beneficios a
quienes sean condenados por la justicia regional, establecen unas condiciones
cualitativas más severas de reclusión para los responsables de esos hechos
ilícitos, lo cual significa que en la práctica se ha incrementado su
punibilidad. Nótese que esa exclusión no depende del comportamiento del interno
en el centro de reclusión, o de situaciones de emergencia carcelaria que
obliguen a suspender, de manera general, ciertos beneficios penitenciarios,
sino que deriva únicamente del tipo de delito que la persona haya cometido.
Un ejemplo me
permite precisar lo anterior. Supongamos que Juan y Pedro cometen un delito
diferente pero que está formalmente sancionado de la misma manera. Así Juan
comete un homicidio simple, sancionado con 25 a 40 años de prisión, y Pedro un
secuestro extorsivo que tiene la misma pena. Supongamos que los dos son
condenados a los mismos años de prisión, pues les aplican el mínimo, pues
concurren exclusivamente situaciones de atenuación punitiva. ¿Han sido
condenados ambos a la misma pena? En apariencia sí, pues los dos recibieron una
condena de 25 años de cárcel. Pero en la práctica, la situación de Juan es
mejor, pues su delito no es de competencia de los jueces regionales; por ende
podrá eventualmente gozar de ciertos beneficios carcelarios, de los cuales está
totalmente excluido Pedro por cuanto el hecho punible de éste último ha sido
atribuido a esos jueces Así, Juan podrá aspirar a los beneficios de establecimiento
abierto o a los permisos durante la fase de mediana seguridad, mientras que
Pedro está excluido de esos programas de resocialización por el tipo de delito
cometido. ¿No significa eso, en la práctica, que la punibilidad del delito
cometido por Pedro es mayor que la de Juan?
Permítanme una
analogía que confirma las conclusiones precedentes. Supongamos que una ley
elimina la posibilidad de la libertad condicional para los delitos A y la
mantiene para el resto de ilícitos. ¿Es esto un incremento de la punibilidad de
los hechos A o una simple regulación de la forma de ejecución de la pena ?
Según mi criterio, es evidente que se trata de un incremento de la punibilidad,
pues los responsables de esos delitos deberán obligatoriamente pasar más años
de prisión que aquellos que cometan otras conductas punibles, a pesar de que
los respectivos tipos penales puedan establecer formalmente las mismas penas
privativas de la libertad, pues en un caso se admite la libertad condicional y
en el otro se excluye.
8- Este carácter
punitivo de estas disposiciones me lleva a dos primeras conclusiones, una de
forma y la otra sustantiva. Creo, de un lado, que son normas que, al ser
propiamente punitivas, no deberían estar contenidas en el Estatuto
Penitenciario sino en el Código Penal, por lo cual considero que en su trámite
muy posiblemente se violó el principio de unidad de materia (CP art. 158). Pero
este punto es el de menor trascendencia, por cuanto ese vicio procedimental no
era suficiente para decretar la inexequibilidad de esos artículos, ya que la
demanda fue presentada cuando ya había caducado la acción por razones de forma
(CP art. 242 ord 3º). En cambio considero que esta naturaleza punitiva -y no
meramente penitenciaria- de esos artículos tiene una consecuencia material de
importancia, que debió ser tenida en cuenta, de manera expresa, por la
Corporación, a saber, su posible violación de la irretroactividad de la ley
penal por la aplicación de penas ex post facto. En efecto, estas normas
crean, el 19 de agosto de 1993, fecha de expedición de la Ley 65 de ese año,
exclusiones de beneficios penitenciarios que son verdaderas penas
suplementarias para aquellos delitos conocidos por los jueces regionales. Sin
embargo, esas restricciones se aplican también a personas condenadas por hechos
punibles anteriores a tal fecha, puesto que los artículos acusados no
distinguen entre personas condenadas antes o después de tal fecha. ¿No es eso
una típica aplicación de una pena ex post facto? Estoy convencido que
sí, puesto que antes del 19 de agosto de 1993 esas conductas delictivas no
tenían ese agravante punitivo y, sin embargo, éste será aplicado a hechos
punibles cometidos antes de tal fecha.
Es más. Creo que el
asunto es aún más grave, puesto que esas disposiciones abren la compuerta para
posteriores y permanentes aplicaciones de penas ex post facto. En
efecto, según su enunciado, todas esas restricciones se aplican a todos los
condenados por delitos de competencia de la justicia regional. Basta entonces
que una conducta sea transferida al conocimiento de estos jueces para que
automáticamente se incremente su punición. Esto, a mi juicio, es una dudosa
técnica legislativa que erosiona el principio de la legalidad, puesto que una
variación procesal termina por tener efectos punitivos, que además pueden ser
retroactivos. Así, supongamos que el 5 de septiembre de 1995 una persona comete
un delito que en ese momento no es de competencia de la justicia regional, por
ejemplo un acceso carnal violento. Supongamos que cinco meses después se
transfiere la sanción de ese hecho punible a los jueces regionales, y la
persona es condenada posteriormente por esos funcionarios judiciales. Así, esa
persona se ve privada de ciertos beneficios penitenciarios por haber cometido
el 5 de septiembre de 1995 un acceso carnal violento, cuando en esa fecha esa
conducta no estaba excluida de tales beneficios. Nuevamente estamos en frente
de una pena ex post facto.
9- Por todo lo
anterior considero que la Corte debió, al menos, condicionar su fallo de exequibilidad
a fin de evitar una aplicación retroactiva de estos verdaderos agravantes de la
sanción penal ya que, en virtud del principio de legalidad y predeterminación
de las penas, es inconstitucional aplicar esos incrementos de punibilidad a
conductas ocurridas antes de entrar en vigencia el Estatuto Penitenciario, o
que ocurran antes de aquellas eventuales reformas procesales que atribuyan
nuevas conductas delictivas al conocimiento de la justicia regional. Es cierto
que algunos pueden considerar que esa declaración de constitucionalidad
condicionada era innecesaria pues, en virtud del principio constitucional de
favorabilidad y de irretroactividad de los incrementos punitivos (CP art. 29),
se entiende que la exclusión de esos beneficios no puede tener eficacia
retroactiva. Estoy convencido de que tal es la interpretación conforme a la
Constitución de esas disposiciones del Estatuto Penitenciario. Pero creo que
era necesario que la Corte condicionara su fallo en este aspecto, pues se trata
de un tema sujeto a polémica, pues algunos intérpretes pueden considerar que
estos artículos de la Ley 65 de 1993 no incrementan la punibilidad de ciertas
conductas, y por ende son de aplicación inmediata.
La violación del
principio de igualdad y, en particular, del principio de resocialización, que
es el que debe orientar la aplicación de las penas en un Estado social de
derecho fundado en la dignidad humana.
10- Mi discrepancia
con la decisión de la Corte no reside únicamente en la posible violación de la
retroactividad de las penas sino que tiene un mayor alcance. Creo que las
normas que prohiben beneficios penitenciarios únicamente por el tipo de delitos
cometidos son contrarias a la función resocializadora que debe tener la
ejecución de la pena en un Estado social de derecho fundado en la dignidad
humana. Por ello debieron ser excluidas del ordenamiento.
11- En la actualidad
se considera que las teorías tradicionales que buscaban justificar de manera
absoluta las penas están en crisis. Así, ni la teoría kantiana de la
retribución, ni las doctrinas utilitarias de la prevención frente a conductas
consideradas socialmente dañosas permiten explicar, comprender y justificar
plenamente la función que puede cumplir la pena en una sociedad democrática
fundada en los derechos humanos. Por ello la doctrina penal más avanzada
considera que la función de la pena sólo puede encontrar explicación en
principios diferentes, que actúan en momentos diversos del ejercicio de la
acción punitiva por el Estado[2].
Así, en el primer momento, se considera que el Legislador define los delitos
orientado esencialmente por consideraciones de prevención general, y
secundariamente por principios retributivos. Conforme a tal criterio, la
tipificación legal de hechos punibles pretende desestimular conductas lesivas
de bienes jurídicos dignos de ser tutelados por el derecho penal (prevención
general) pero de manera tal que exista una cierta proporcionalidad entre el
daño ocasionado por el delito y la pena que le es atribuida (componente
retributivo en esta fase). De otro lado, en la fase de imposición judicial de
la pena a un determinado sujeto, en general se considera que el sistema penal
debe operar con un criterio esencialmente retributivo, a fin de que, por
razones de justicia, exista una proporcionalidad entre la dañosidad de la
conducta, el grado de culpabilidad del agente y la intensidad de la pena.
Finalmente, se considera como propio del Estado social de derecho que la
ejecución de la sanción penal esté orientada por finalidades de prevención
especial positiva, esto es, en esta fase se debe buscar ante todo la
resocialización del condenado, obviamente dentro del respeto de su dignidad
como persona.
12- Como es natural,
no siempre es fácil hacer compatibles estos distintos principios de
fundamentación de la pena, pues en ocasiones los fines de prevención general
aconsejan penas muy severas, mientras que las políticas de resocialización
sugieren penas bajas. Así, dice al respecto, con su habitual lucidez, Hart:
"las penas que estimamos necesarias como amenaza para maximizar la obediencia
al Derecho, pueden convertir al transgresor a quien se imponen, en un enemigo
inflexible de la sociedad; mientras que el recurso a medidas rehabilitadoras
puede disiminuir la eficacia y ejemplaridad del castigo en los demás"[3]. Sin embargo, a pesar
de esas inevitables tensiones y discusiones, lo cierto es que durante la
ejecución de las penas debe predominar la búsqueda de resocialización del
delincuente. Esto, a mi juicio, es en primer término, una lógica consecuencia
de la definición de Colombia como un Estado social de derecho fundado en la
dignidad humana, puesto que el objeto del derecho penal en un Estado de este
tipo no es excluir al delincuente del pacto social sino buscar su reinserción
en el mismo. Por ello, es lógico que los instrumentos internacionales de
derechos humanos establezcan esa función resocializadora del tratamiento
penitenciario. Así, de manera expresa, el artículo 10 numeral 3º del Pacto de
Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, aprobado por Colombia por
la Ley 74 de 1968, consagra que "el régimen penitenciario consistirá en
un tratamiento cuya finalidad esencial será la reforma y la readaptación social
de los penados (subrayas no originales)".
13- Podemos entonces
concluir que en el Estado social de derecho colombiano la ejecución de la pena
debe tener esencialmente una finalidad resocializadora. Ahora bien, las normas
acusadas precisamente niegan de plano esa función, puesto que excluyen ciertos
beneficios penitenciarios a determinados condenados, no en razón de su
comportamiento en los centros de reclusión sino únicamente debido al tipo de
delito cometido. En efecto, esas disposiciones impiden el acceso de tales
internos a aquellos programas que, según los propios términos del artículo 142
del Estatuto Penitenciario, buscan preparar al condenado, mediante su
resocialización, para la vida en sociedad. Esto significa entonces que los
condenados por delitos de competencia regional están a priori excluidos de
beneficios carcelarios que fueron creados precisamente para facilitar la
resocialización de los internos, como los permisos durante la fase de mediana
seguridad o las instituciones de establecimiento carcelario abierto.
Recalco: no importa
que esos condenados puedan ser presos ejemplares. No podrán nunca gozar de
tales beneficios. Esto significa que un condenado por estos delitos puede pasar
largos años de prisión y tener un comportamiento intachable; no por ello, podrá
acceder a esos programas de resocialización, lo cual indica que el sistema
penitenciario ha asumido que se trata de individuos que serán siempre
peligrosos, prácticamente irrecuperables, lo cual es una demostración de una
inaceptable estigmatización de esas personas, incompatible con la función
resocializadora de la pena y la dignidad humana de esas personas. Además,
considero que de esa manera se viola el principio de igualdad, por cuanto el
acceso a los beneficios penitenciarios debe derivar esencialmente del
comportamiento penitenciario de los reclusos, y no de su pasado delincuencial.
Preciso: la gravedad del ilícito debe ser factor determinante de la punibilidad
y un elemento a ser tomado en cuenta en la ejecución de la misma. Pero no
puede, per se, impedir el acceso a beneficios penitenciarios a aquellos
internos que, en los centros de reclusión, hayan hecho mérito para ser
incluidos en tales programas pues ello constituye un trato discriminatorio.
Por todo lo anterior
creo que la prohibición absoluta de que los condenados por delitos de la
justicia regional puedan gozar de esos beneficios penitenciarios es contraria a
la Constitución. Y que no se diga que admitir esos beneficios para tales
condenados es una muestra de ingenuidad, por la peligrosidad de tales personas
puesto que, reitero, el otorgamiento de los beneficios no es automático ya que
las disposiciones condicionan su concesión a que los internos muestren un
comportamiento que permita inferir que se encuentran en vía de resocialización.
Por consiguiente surge nuevamente el interrogante: si la autoridad carcelaria
y los consejos de disciplina consideran que un condenado por un delito de la
justicia regional ha hecho méritos para acceder a esos programas de
resocialización, ¿por qué sospechar de su criterio? ¿No es ello una muestra de
desconfianza hacia esas autoridades?
Consideraciones
finales sobre las paradojas y efectos perjudiciales de las normas acusadas.
14- Quisiera
terminar con algunas consideraciones no estrictamente constitucionales sobre
estas disposiciones, pero que me parecen de importancia, pues creo que esos
artículos del Estatuto Penitenciario, además de violar la carta, son
inconvenientes y paradójicos.
De un lado, esas
normas constituyen la más abierta confesión sobre la ineficacia del sistema
carcelario colombiano como instancia resocializadora, puesto que asumen
tácitamente que quien ha cometido un delito grave -como aquellos conocidos por
la justicia regional- no puede nunca ser resocializado. No otro puede ser el
sentido de excluir a priori a los condenados por tales ilícitos de beneficios
carcelarios esenciales para la resocialización del interno. Esto resulta por lo
menos paradójico en un Estatuto Penitenciario que señala, en sus artículos 9º y
10, que la resocialización del infractor de la ley penal es la finalidad de la
pena y del tratamiento penitenciario.
De otro lado,
considero que normas de esa rigidez terminan siendo contraproducentes. Así,
¿qué interés puede tener un condenado por delitos de la justicia regional en
mostrar un buen comportamiento en los centros de reclusión, si ello no le
reporta ninguna utilidad personal, ya que está excluido de los programas de
beneficios penitenciarios? Muy poco, lo cual muestra que esas disposiciones no
sólo dificultan la administración de las cárceles sino que pueden, además,
tener un carácter criminógeno. En efecto, creo que esas disposiciones terminan
teniendo un efecto perverso, con base en el clásico mecanismo de la profecía
que se auto cumple. Así, en la medida en que el sistema penitenciario califica
tácitamente a los condenados por la justicia regional como internos peligrosos
e irresocializables, los margina de los beneficios penitenciarios, con lo cual
efectivamente dificulta su resocialización y dificulta su manejo. ¿No sería
entonces una política más inteligente crear mecanismos para que estos
condenados tengan un interés propio en respetar la disciplina carcelaria? Así,
la experiencia ha demostrado que el llamado derecho premial carcelario -esto
es, la concesión de beneficios a aquellos internos que demuestren conductas
intachables- no sólo favorece la resocialización de esas personas sino que
facilita el manejo de los centros de reclusión, pues crea poderosos incentivos
para que esos condenados acepten las normas de disciplina expedidas por las
autoridades penitenciaras. No me parece entonces razonable que el Estado
colombiano se prive de ese eficaz instrumento, precisamente en relación con
aquellos internos que pueden ser potencialmente más peligrosos: los condenados
por los muchas veces atroces delitos de la justicia regional. Ese derecho
premial resulta no sólo más acorde con la dignidad de esos internos sino más
eficaz para la protección de la sociedad y la seguridad carcelaria.
Fecha ut supra,
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
[1] ENRIQUE SAYAGUÉS LASO, "Tratado de Derecho
Administrativo", Montevideo. Ed. Barreiro-Ramos, 1963. Págs. 135 y 136.
[2]Sobre la crisis de
los fundamentos absolutos y únicos de las penas y su fundamentación en
principios divesos según los diversos momentos de desarrollo del proceso de
adjudicación penal, ver H.L.A Hart- "Introducción a los principios de la
pena" en Jerónimo Bertegón, Juan Ramón de Páramo. Derecho y moral.
Ensayoa analíticos. Barcelona: Ariel, 1990, pp 163 y ss. Igualmente, Juan
Fernández Carrasquilla. Derecho Penal Fundamental. Bogotá: Temis, 1989,
pp 84 y ss.
[3]H.L. Hart. Op-cit,
p 180. |
763 | C-396-95
Sentencia No. C-396/95
Sentencia No.
C-396/95
CONVENCION SOBRE
PREVENCION Y CASTIGO DE DELITOS CONTRA PERSONAS INTERNACIONALMENTE PROTEGIDAS-Alcance
La Convención se
constituye en un instrumento tendiente a garantizar el fortalecimiento de la
administración de justicia y la seguridad, tanto interna como externa, que
permita contar con las herramientas necesarias para enfrentar los graves
problemas de violencia, representados en graves ilícitos, como el terrorismo,
el secuestro, la extorsión, el homicidio y los atentados con fines terroristas,
entre otros. Brinda la Convención adicionalmente, una protección amplia sobre
los peligros de seguridad que se deben otorgar a personas representativas del
país en el exterior, que por su dignidad, competencia e investidura, requieren
de un especial amparo por parte de los respectivos Estados.
TRATADO
INTERNACIONAL-Reserva
Un Estado podrá
formular una reserva en el momento de firmar, ratificar, aceptar o aprobar un
Tratado o de adherirse al mismo. La Convención que se examina no prohibe la
formulación de reservas, y en consecuencia, es posible realizarlas. Es
pertinente declarar ajustada al ordenamiento superior la reserva que en su
oportunidad formularon tanto el Gobierno Nacional como el Congreso de la
República de Colombia con respecto a los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 8o.
de la Convención, por no estar en consonancia con el artículo 35 de la Carta
Fundamental vigente. Las disposiciones de la Convención deben estar ajustadas a
las normas constitucionales del Estado Colombiano, y asegurar los derechos,
potestades, competencias, facultades y atribuciones de este, donde tanto el
Gobierno Nacional como el Congreso de la República formulan con sobrada razón
constitucional la reserva mencionada en el aparte respectivo de esta
providencia.
CONVENCION
INTERNACIONAL-Alcance/HECHO
PUNIBLE
La Convención
limita su alcance al hecho de que los delitos contemplados en su texto hayan
sido realizados en forma intencional. Teniendo en cuenta cómo está estructurado
el hecho punible dentro de nuestra legislación y más específicamente la
culpabilidad, se entiende que la calificación debe hacer referencia a los
hechos punibles cometidos a título de dolo. La disposición no vulnera la
soberanía del Estado, en tanto queda reservado al derecho interno de las
partes, la tipificación y determinación de la sanción para los delitos a que se
refiere la Convención. Es decir, no existe una invasión a la esfera propia del
Estado por parte de la Convención, sino por el contrario, se da un
reconocimiento expreso a la soberanía de cada Estado, lo que limita la
intervención de los otros Estados Partes.
ESTADOS PARTES-Competencia
La Convención
permite que cada Estado Parte realice y disponga lo que sea necesario para
instituir su jurisdicción sobre los delitos a los que hace referencia el texto
de la Convención, con lo cual se protege la discrecionalidad de cada Estado
para el ejercicio de la jurisdicción penal, de conformidad con su derecho
interno. Cada Estado Parte dispondrá lo que sea necesario para establecer su
competencia sobre esos delitos, cuando el presunto delincuente no se encuentre
en su territorio y que dicho Estado no conceda su extradición. Este numeral
está conforme con las normas constitucionales, obviamente dentro de los límites
expresados al estudiar las reservas efectuadas a la Convención.
CONVENCION
INTERNACIONAL-Carácter
preventivo/CORPORACION INTERNACIONAL-Intercambio de información
Para prevenir o
impedir que se cometan los delitos previstos en el artículo 2o., se observará
que el intercambio de la información y la coordinación en la adopción de las
medidas administrativas y de otras índoles, se efectúe según convenga a las
Partes, lo que significa que esas conveniencias obedecen a cuestiones internas
que no imponen a los Estados desconocer los principios del derecho
internacional, como lo son la soberanía y la no intervención. A las
disposiciones sobre cooperación en materia de intercambio de información. No es
impositivo para los Estados Partes en la medida en que la obligación de
transmitir o suministrar determinada información está sujeta a las razones
mismas que motiven a cada Estado Parte para proceder en ese sentido, por lo que
no existe vulneración del ordenamiento constitucional. Es necesario resaltar
que la información es otorgada y no solicitada, por lo que no se ejerce presión
sobre el Estado que dispone de la información, y por el contrario asegura a
estos ejercer su jurisdicción.
EXTRADICION-Disposiciones especiales/CONVENCION
INTERNACIONAL
La Convención da
prelación a la aplicación del ordenamiento interno y sus disposiciones en
materia de extradición, en tanto obre el compromiso por parte del Estado en el
sentido de que sea adelantado, de conformidad con su legislación, el
procedimiento necesario para asegurar la comparecencia de la persona que haya
incurrido o participado en la comisión de alguno de los delitos previstos en el
artículo 2o. de la presente Convención, a los fines del proceso, o de ser
encontrado culpable, siguiendo el debido proceso, que sea juzgado. Es
facultativo del Estado Parte tomar las medidas que así considere procedentes,
por lo que no existe una acción coercitiva contra el Estado, sino por el contrario,
de acuerdo con su legislación interna adoptará las medidas del caso para dichos
fines. La Convención en su artículo 7o., impone al Estado Parte
en cuyo territorio se encuentre el presunto culpable (sindicado o condenado),
que en el evento de no proceder a su extradición, deberá someter el asunto, sin
ninguna excepción ni demora injustificada, a las autoridades competentes para
el ejercicio de la acción penal, según el procedimiento previsto en la
legislación interna de ese Estado. Se observa de la lectura de esta
disposición, que ella está en plena armonía con el ordenamiento jurídico
colombiano, en razón a que, como se mencionó, nuestra Constitución Política en
su artículo 35, prohibe la extradición de colombianos por nacimiento.
DEBIDO PROCESO
GARANTIZADO EN CONVENCION INTERNACIONAL
La Convención tan
sólo determina unos derechos mínimos a ser observados y respetados a una
persona por las Partes contratantes. Pero en ningún momento podría desconocer o
limitar la aplicación y el ejercicio de otros derechos consignados en la ley de
cada uno de los Estados Partes, con lo cual, dentro de las cuales debe
resaltarse el derecho de defensa, garantizado en la Convención, mediante la
posibilidad que tiene la persona respecto de la cual se inicie proceso por la
comisión de uno de los delitos mencionados en el artículo 2o. de la presente
Convención, a que se le ponga en conocimiento o se les comunique a los
representantes competentes más próximos del Estado del que sea nacional el sindicado,
acerca de las medidas contra él adoptadas, para los fines y efectos pertinentes
a su protección.
ESTADOS PARTES-Mecanismos de solución de controversias
Esta disposición
no vulnera la Constitución Política, por cuanto establece en forma expresa, la
posibilidad que tienen los Estados Partes, en caso de que estimen que la
disposición vulnera su ordenamiento interno, de declarar al momento de la firma
o ratificación de la Convención o de su adhesión a la misma, que no se obligan
por lo allí dispuesto. Por lo demás, la norma lo único que hace es desarrollar
los mecanismos de solución de controversias entre los Estados Partes, de manera
que pueda lograrse el propósito que se persigue a través de la Convención.
CONVENCION
INTERNACIONAL SOBRE PREVENCION Y CASTIGO DE DELITOS CONTRA PERSONAS
INTERNACIONALMENTE PROTEGIDAS-Exequibilidad
No sólo la
Convención sobre la Prevención y el Castigo de los delitos contra personas
internacionalmente protegidas, inclusive los Agentes Diplomáticos, coincide con
los principios y derechos consagrados en la Carta Fundamental, por lo cual será
declarado exequible en la parte resolutiva de esta sentencia, con las reservas
formuladas, sino que adicionalmente, su aprobación y ratificación constituyen
una herramienta que se encuentra a la altura del compromiso adquirido por el
país con la comunidad internacional, para hacer de Colombia un país pacífico y
seguro, con una administración de justicia fortalecida, capaz de afrontar los
graves problemas de violencia. Debe manifestarse que por su trascendencia
internacional, la Convención es benéfica porque pretende amparar la seguridad
de altas personalidades del país de origen en otros países, y además, porque
es un instrumento esencial de la política de modernización, fortalecimiento e
internacionalización de la administración de justicia.
REF:
Expediente No. L.A.T. 038
Revisión Oficiosa de
la "CONVENCION SOBRE LA PREVENCION Y EL CASTIGO DE DELITOS CONTRA PERSONAS
INTERNACIONALMENTE PROTEGIDAS, INCLUSIVE LOS AGENTES DIPLOMATICOS", suscrita
en Nueva York el 14 de diciembre de 1973, y de su Ley Aprobatoria Número 169 de
diciembre 6 de 1994.
MAGISTRADO
PONENTE:
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Septiembre siete (7) de mil novecientos noventa y cinco (1.995).
I. ANTECEDENTES
El Secretario
Jurídico de la Presidencia de la República, en cumplimiento de lo establecido
en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia, remitió
con fehca 9 de diciembre de 1994 a esta Corporación, copia auténtica de la Ley
169 de diciembre 6 de 1994, "Por medio de la cual se aprueba la CONVENCION
SOBRE LA PREVENCION Y EL CASTIGO DE DELITOS CONTRA PERSONAS INTERNACIONALMENTE
PROTEGIDAS, INCLUSIVE LOS AGENTES DIPLOMATICOS", suscrita en Nueva York el
14 de diciembre de 1973.
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, de conformidad con el Programa de Trabajo y Reparto
aprobado para el mes de enero de 1995, repartió el negocio materia de revisión
en el presente proceso.
Con el fin de
observar lo dispuesto en el artículo 44 del Decreto 2067 de 1991, que sujeta la
tramitación de las revisiones oficiosas de las leyes aprobatorias de tratados
internacionales al procedimiento ordinario previsto para las leyes
estatutarias, el Magistrado Ponente, mediante providencia de enero veinticinco
(25) del año en curso, avocó el examen de constitucionalidad de la presente
Convención y de su ley aprobatoria, decretó la práctica de pruebas y ordenó la
fijación en lista del proceso en la Secretaría General de la Corte
Constitucional, por el término de diez (10) días para asegurar la intervención
ciudadana que consagran los artículos 242-1 C.P. y 7o. inciso 2o. del decreto
antes citado.
Así también dispuso
que se surtieran las comunicaciones de rigor al señor Presidente de la
República, al señor Presidente del Congreso, al señor Ministro de Relaciones
Exteriores, al señor Fiscal General de la Nación y al señor Director Nacional
de Estupefacientes.
Finalmente, ordenó
el traslado correspondiente al señor Procurador General de la Nación, para
efectos de emitir el respectivo concepto de su competencia.
Cumplidos como
están, los trámites y requisitos constitucionales y legales que para esta clase
de actuaciones procesales de control de constitucionalidad se exigen, procede
la Corte Constitucional a pronunciar su decisión.
II. TEXTO DE LA CONVENCION Y DE SU LEY APROBATORIA.
Se transcriben a
continuación el texto de la “Convención sobre la prevención y el castigo de
delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes
diplomáticos”, suscrito en Nueva York el 14 de diciembre de 1973, así como su
Ley Aprobatoria No. 169 de diciembre 6 de 1994, los cuales se toman de los
ejemplares certificados que remitió el Secretario Jurídico de la Presidencia de
la República.
“EL CONGRESO DE COLOMBIA
Visto el texto de la "Convención
sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente
protegidas, inclusive los agentes diplomáticos, suscrita en Nueva York el 14 de
diciembre de 1973.
"CONVENCION SOBRE LA PREVENCION Y EL
CASTIGO DE
DELITOS CONTRA PERSONAS INTERNACIONALMENTE
PROTEGIDAS INCLUSIVE LOS AGENTES
DIPLOMATICOS
Los Estados partes en la presente
Convención,
TENIENDO en cuenta los propósitos y
principios de la Carta de las Naciones Unidas relativos al mantenimiento de la
paz internacional y al fomento de las relaciones de amistad y cooperación entre
los Estados,
CONSIDERANDO que los delitos contra los
agentes diplomáticos y otras personas internacionalmente protegidas al poner en
peligro la seguridad de esas personas crean una seria amenaza para el
mantenimiento de relaciones internacionales normales, que son necesarias para
la cooperación entre los Estados,
ESTIMANDO que la comisión de esos delitos
es motivo de grave preocupación para la comunidad internacional,
CONVENCIDOS de que existe una necesidad
urgente de adoptar medidas apropiadas y eficaces para la prevención y el
castigo de esos delitos,
HAN CONVENIDO EN LO SIGUIENTE,
ARTICULO 1o
Para los efectos de la presente Convención:
1. Se entiende por "persona
internacionalmente protegida":
a) Un Jefe de Estado, incluso cada uno de
los miembros de un órgano colegiado cuando, de conformidad con la constitución
respectiva, cumpla las funciones de Jefe de Estado, un Jefe de Gobierno o un
Ministro de Relaciones Exteriores, siempre que tal persona se encuentre en un
Estado extranjero, así como los miembros de su familia que lo acompañen;
b) Cualquier representante, funcionario o
personalidad oficial de un Estado o cualquier funcionario, personalidad oficial
u otro agente de una organización intergubernamental que, en el momento y en el
lugar en que se cometa un delito contra él, sus locales oficiales, su
residencia particular o sus medios de transporte, tenga derecho, conforme al
derecho internacional, a una protección especial contra todo atentado a su
persona, libertad o dignidad, así como a los miembros de su familia que formen
parte de su casa;
2. Se entiende por "presunto
culpable" la persona respecto de quien existan suficientes elementos de
prueba para determinar prima
facie que ha cometido o participado en uno o más de los delitos previstos en
el artículo 2o.
ARTICULO 2o
1. Serán calificados por cada Estado Parte
como delitos en su legislación interna, cuando se realicen intencionalmente:
a) La comisión de un homicidio, secuestro u
otro atentado contra la integridad física o la libertad de una persona
internacionalmente protegida.
b) La comisión de un atentado violento
contra los locales oficiales, la residencia particular o los medios de
transporte de una persona internacionalmente protegida que pueda poner en
peligro su integridad física o su libertad;
c) La amenaza de cometer tal atentado;
d) Lla tentativa de cometer tal atentado, y
e) La complicidad en tal atentado.
2. Cada Estado parte hará que esos delitos
sean castigados con penas adecuadas que tengan en cuenta el carácter grave de
los mismos.
3. Los dos párrafos que anteceden no
afectan en forma alguna las obligaciones que tienen los Estados Partes, en
virtud del derecho internacional, de adoptar todas las medidas adecuadas para
prevenir otros atentados contra la persona, libertad o dignidad de una persona
internacionalmente protegida.
ARTICULO 3o
1. Cada Estado parte dispondrá lo que sea
necesario para instituir su jurisdicción sobre los delitos previstos en el
párrafo 1 del artículo 2o en
los siguientes casos:
a) Cuando el delito se haya cometido en el
territorio de ese Estado o abordo de un buque o aeronave matriculado en ese
Estado;
b) Cuando el presunto culpable sea nacional
de ese Estado;
c) Cuando el delito se haya cometido contra
una persona internacionalmente protegida, según se define en el artículo 1o, que disfrute de esa condición en
virtud de las funciones que ejerza en nombre de dicho Estado.
2. Así mismo, cada Estado Parte dispondrá
lo que sea necesario para instituir su jurisdicción sobre esos delitos en el
caso de que el presunto culpable se encuentre en su territorio y de que dicho
Estado no conceda su extradición conforme al artículo 8o a ninguno de los Estados mencionados en el
párrafo 1 del presente artículo.
3. La presente Convención no excluirá
ninguna jurisdicción penal ejercida de conformidad con la legislación nacional.
ARTICULO 4o
Los Estados partes cooperarán en la
prevención de los delitos previstos en el artículo 2o, en particular:
a) Adoptando todas las medidas factibles a
fin de impedir que se prepare en sus respectivos territorios la comisión de
tales delitos tanto dentro como fuera de su territorio;
b)Intercambiando información y coordinando
la adopción de medidas administrativas y de otra índole, según convenga, para
impedir que se cometan esos delitos.
ARTICULO 5o
1. El estado en el que haya tenido lugar la
comisión de cualquiera de los delitos previstos en el artículo 2 o, cuando tenga razones para
creer que el presunto culpable ha huído de su territorio, deberá comunicar a
los demás Estados interesados, directamente o a través del Secretario General
de las Naciones Unidas, todos los hechos pertinentes relativos al delito
cometido y todos los datos de que disponga acerca de la identidad del presunto
culpable.
2. Cuando se haya cometido contra una
persona internacionalmente protegida cualquiera de los delitos previstos en el
artículo 2o, todo Estado
parte que disponga de información acerca de la víctima y las circunstancias del
delito se esforzará por proporcionarla en las condiciones previstas por su
legislación interna, en forma completa y oportuna, al Estado Parte en cuyo
nombre esa persona ejercía sus funciones.
ARTICULO 6o
1. Si considera que las circunstancias lo
justifican, el Estado parte en cuyo territorio se encuentre el presunto
culpable adoptará las medidas adecuadas conforme a su legislación interna para
asegurar su presencia a los fines de su proceso o extradición. Tales medidas
serán notificadas sin demora, directamente o a través del Secretario General de
las Naciones Unidas:
a) Al Estado en
cuyo territorio se haya cometido el delito;
b) Al Estado o
los Estados de que sea nacional el presunto culpable, si éste es apátrida, al
Estado en cuyo territorio resida permanentemente;
c) Al Estado o
los Estados de que sea nacional la persona internacionalmente protegida de que
se trate o en cuyo nombre ejercía sus funciones;
d) A todos los
demás Estados interesados, y
e) A la
organización intergubernamental de la que sea funcionario, personalidad oficial
o agente, la persona internacionalmente protegida de que se trate.
2. Toda persona respecto de la cual se
adopten las medidas mencionadas en el párrafo 1 de este artículo tendrá
derecho:
a) A ponerse sin
demora en comunicación con el representante competente más próximo del Estado
del que sea nacional o al que competa por otras razones la protección de sus
derechos o, si se trata de una persona apátrida, del Estado que la misma
solicite y que esté dispuesto a proteger sus derechos, y
b) A ser visitada
por un representante de ese Estado.
ARTICULO 7o
El Estado parte en cuyo territorio se
encuentre el presunto culpable, de no proceder a su extradición, someterá el
asunto, sin ninguna excepción ni demora injustificada, a sus autoridades
competentes para el ejercicio de la acción penal, según el procedimiento
previsto en la legislación de ese Estado.
ARTICULO 8o
1. En la medida en que los delitos
previstos en el artículo 2o no
estén enumerados entre los casos de extradición en tratados de extradición
vigentes entre los Estados partes, se considerarán incluídos como tales en esos
tratados. Los Estados partes se comprometen a incluir esos delitos como casos
de extradición en todo tratado de extradición que celebren entre sí en lo
sucesivo.
2. Si un Estado Parte que subordine la
extradición a la existencia de un tratado recibe una demanda de extradición de
otro Estado parte con el que no tiene tratado de extradición podrá, si decide
concederla, considerar la presente convención como la base jurídica necesaria
para la extradición en lo que respecta a esos delitos. La extradición estará
sujeta a las disposiciones de procedimiento y a las demás condiciones de la
legislación del Estado requerido.
3. Los Estados Partes que no subordinen la
extradición a la existencia de un tratado reconocerán esos delitos como casos
de extradición entre ellos con sujeción a las disposiciones de procedimiento y
a las demás condiciones de la legislación del Estado requerido.
4. A los fines de
la extradición entre Estados Partes, se considerará que los delitos se han
cometido, no solamente en el lugar donde ocurrieron, sino también en el
territorio de los Estados obligados a establecer su jurisdicción de acuerdo con
el párrafo 1 del artículo 3o.
ARTICULO 9o
Toda persona respecto de la cual se
sustancie un procedimiento en relación con uno de los delitos previstos en el
artículo 2o gozará de las
garantías de un trato equitativo en todas las fases del procedimiento.
ARTICULO 10o
1. Los Estados
Partes se prestarán la mayor ayuda posible en lo que respecta a todo
procedimiento penal relativo a los delitos previstos en el artículo 2o inclusive el suministro de todas
las pruebas necesarias para el proceso que obren en su poder.
2. Las disposiciones del párrafo 1 del
presente artículo no afectarán a las obligaciones de ayuda judicial mutua
estipuladas en cualquier otro tratado.
ARTICULO 11
El Estado Parte en el que se entable una
acción penal contra el presunto culpable del delito comunicará el resultado
final de esa acción al Secretario General de las Naciones Unidas, quien
transmitirá la información a los demás Estados Partes.
ARTICULO 12
Las disposiciones de esta Convención no
afectarán a la aplicación de los Tratados sobre Asilo, vigentes en la fecha de
adopción de esta Convención, en lo que concierne a los Estados que son partes
de esos Tratados; pero un Estado parte de esta Convención no podrá invocar esos
Tratados con respecto de otro Estado parte de esta Convención que no es parte
de esos Tratados.
ARTICULO 13
1. Toda controversia que surja entre dos o
más Estados Partes con respecto a la interpretación o aplicación de la presente
Convención que no se solucione mediante negociaciones se someterá al arbitraje
a petición de uno de ellos. Si en el plazo de seis meses contados a partir de
la fecha de presentación de la solicitud de arbitraje las partes no consiguen
ponerse de acuerdo sobre la forma del mismo, cualquiera de las partes podrá
someter la controversia a la Corte Internacional de Justicia, mediante una
solicitud presentada de conformidad con el Estatuto de la Corte.
2. Todo Estado Parte, en el momento de la
firma o ratificación de la presente Convención o de su adhesión a la misma,
podrá declarar que no se considera obligado por el párrafo anterior. Los demás
Estados Partes no estarán obligados por el párrafo anterior ante ningún Estado
Parte que haya formulado esa reserva.
3. Todo Estado Parte que haya formulado la
reserva prevista en el párrafo anterior podrá retirarla en cualquier momento
notificándole al Secretario General de las Naciones Unidas.
ARTICULO 14
La presente Convención estará abierta a la
firma de todos los Estados hasta el 31 de diciembre de 1974, en la sede de las
Naciones Unidas en Nueva York.
ARTICULO 15
La presente Convención estará sujeta a
ratificación. Los instrumentos de ratificación serán depositados en poder del
Secretario General de las Naciones Unidas.
ARTICULO 16
La presente Convención estará abierta a la
adhesión de cualquier Estado. Los instrumentos de adhesión serán depositados
en poder del Secretario General de las Naciones Unidas.
ARTICULO 17
1. La presente Convención entrará en vigor
el trigésimo día a partir de la fecha de depósito del vigésimo segundo
instrumento de ratificación o adhesión en poder del Secretario General de las
Naciones Unidas.
2. Para cada uno de los Estados que
ratifiquen la Convención o se adhieran a ella después del depósito del vigésimo
segundo instrumento de ratificación o adhesión, la Convención entrará en vigor
el trigésimo día a partir de la fecha en que dicho Estado haya depositado su
instrumento de ratificación o adhesión.
ARTICULO 18
1. Todo Estado Parte podrá denunciar la presente
Convención mediante notificación por escrito dirigida al Secretario General de
las Naciones Unidas.
2. La denuncia surtirá efecto seis meses
después de la fecha en que el Secretario General de las Naciones Unidas reciba
la notificación.
ARTICULO 19
El Secretario General de las Naciones
Unidas comunicará a todos los Estados, entre otras cosas:
a) las firmas de la presente Convención y
el depósito de instrumentos de ratificación o adhesión de conformidad con los
artículos 14, 15 y 16, y las notificaciones hechas en virtud del artículo 18.
b) la fecha en que la presente Convención
entre en vigor de conformidad con el artículo 17.
ARTICULO 20
El original de la presente Convención,
cuyos textos chino, español, francés, inglés y ruso son igualmente auténticos,
será depositado en poder del Secretario General de las Naciones Unidas, quien
enviará copias certificadas de él a todos los Estados.
EN TESTIMONIO DE LO CUAL los infrascritos,
debidamente autorizados para ello por sus respectivos gobiernos, han firmado la
presente Convención, abierta a la firma en Nueva York el 14 de diciembre de
1973."
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Santafé de Bogotá, D.C.,
Aprobado. Sométase a consideración del
Honorable Congreso Nacional para los efectos constitucionales.
(Fdo.) CESAR GAVIRIA TRUJILLO
La Ministra de Relaciones Exteriores,
(Fdo.) NOEMI SANIN DE RUBIO
DECRETA:
ARTICULO PRIMERO. Apruébase la Convención sobre la
prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente
protegidas, inclusive los agentes diplomáticos, suscrita en Nueva York el
14 de diciembre de 1973, con las siguientes reservas que forman parte íntegra
de esta Ley y que el Gobierno de Colombia formulará al depositar el respectivo
instrumento de ratificación de la Convención que por esta Ley se aprueba:
R E S E R V A S
1)
Colombia no se obliga por los numerales 1,
2, 3 y 4 del artículo 8o., por cuanto son contrarias al artículo 35 de nuestra
Constitución Política, en cuanto a la prohibición de extraditar colombianos por
nacimiento.
2)
Colombia no se obliga por el numeral 1o.
del artículo 13, en la medida que se oponga al artículo 35 de la Constitución
Nacional.
3)
Colombia no se obliga por las
disposiciones de la Convención en la medida que se opongan a los artículos 29
de la Constitución Nacional y a las normas rectoras de la ley penal colombiana.
ARTICULO SEGUNDO: De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 1o. de la Ley 7a. de 1994, la Convención sobre la prevención y el
castigo de delitos contra las personas internacionalmente protegidas, inclusive
los agentes diplomáticos, suscrita en Nueva York el 14 de Diciembre de
1973, que por el artículo 1o. de esta Ley se aprueba, obligarán al país a
partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del
mismo.
ARTICULO TERCERO: La presente Ley rige a partir de la fecha
de su publicación.
EL PRESIDENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA
REPUBLICA
JUAN GUILLERMO ANGEL MEJIA
EL SECRETARIO DEL HONORABLE SENADO DE LA
REPUBLICA
PEDRO PUMAREJO VEGA
EL PRESIDENTE DE LA HONORABLE CAMARA DE
REPRESENTANTES
ALVARO BENEDETTI VARGAS
EL SECRETARIO DE LA HONORABLE CAMARA DE
REPRESENTANTES
DIEGO VIVAS TAFUR
III. INTERVENCION
CIUDADANA.
Dentro del término
de fijación en lista, el ciudadano Enrique Antonio Celis Durán presentó escrito
apoyando la constitucionalidad de la Convención bajo estudio, ya que a su
juicio desarrolla los principios del derecho internacional sobre las relaciones
de amistad y cooperación. Sin embargo, solicita que se revisen las reservas
hechas a la Convención por la implicación internacional que conllevan.
Estima que en lugar
de haber hecho las reservas, la Ley 169 de 1994, debió hacer una declaración
interpretativa en el sentido de que Colombia aplicará el numeral 2o. del
artículo 1o. de la Convención, conforme al artículo 29 de la Carta, y los
artículos 6o. y 8o. de la misma ley, conforme al artículo 35 de la Constitución
Política.
En su concepto, lo
que se afirma en la primera reserva en cuanto a que el artículo 8o. numerales
1, 2, 3 y 4 son contrarios al artículo 35 de la Carta Política, no tiene
sustento pues la Convención de Viena permite que el Estado donde se encuentre
el presunto culpable lo juzgue ante sus propias autoridades o lo extradite
conforme a su legislación.
Respecto a la
segunda reserva que se refiere a los medios para solucionar las controversias
entre las partes, indica que además de que ello no es pertinente, la reserva
del artículo 13 numeral 1o. va dirigida a los Estados que no aceptan la
jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia para la solución de
conflictos, que no es el caso de Colombia.
Finalmente, señala
que la tercera reserva tampoco es precisa, ya que no determina cuáles son las
disposiciones de la Convención sobre las que se quieren excluir o modificar los
efectos jurídicos en su aplicación a ese Estado. Por ello, estima conveniente
indicar que la exposición de motivos al proyecto de ley se refiere a la
expresión "presunto culpable" del numeral 2o. del artículo 1o.
y que corresponde a la definición de sindicado contenida en el Código de
Procedimiento Penal.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
El señor Procurador
General de la Nación, doctor Orlando Vásquez Velásquez mediante oficio No. 616
de abril veinticinco (25) de 1995, emitió concepto dentro del proceso de la
referencia, solicitando a la Corte Constitucional declarar exequibles la
Convención y su Ley aprobatoria.
El jefe del Ministerio
Público analiza tanto el trámite surtido por la Convención en la etapa de
celebración y negociación, como el que se siguió en el Congreso para la
expedición de la ley aprobatoria de dicho instrumento internacional, llegando a
la conclusión de que no existe reparo alguno que afecte su constitucionalidad
desde el punto de vista formal, ya que a su juicio, se cumplieron todas las
exigencias establecidas para el caso.
Antes de iniciar el
examen material de la Convención bajo estudio, el Jefe del Ministerio Público
realiza algunas consideraciones previas en las cuales afirma que el objetivo
del instrumento internacional en revisión, es recoger el sentir de la comunidad
internacional sobre la necesidad de fortalecer su justicia y su capacidad para
castigar penalmente a los delincuentes, ya que las consecuencias de sus actos
pueden llegar a crear tensión entre los Estados.
A juicio del señor
Procurador, en esta Convención se respetan los principios de la Carta de las
Naciones Unidas relativa a la paz internacional, los vínculos de amistad y
cooperación entre los Estados y en general, los principios del derecho
internacional.
Adentrándose ya en
el examen material de la Convención, analiza cada uno de los preceptos que la
componen, en dos partes:
1. El
articulado de la Convención.
En relación con el artículo
1o., señala que este consagra algunas definiciones sobre el alcance de sus
disposiciones, dentro de las cuales está la de “persona internacionalmente
protegida” a la que se refiere la Convención, que incluye a los Jefes de Estado
y de Gobierno, o los miembros de un órgano colegiado cuando cumplan las
funciones de un Jefe de Estado, Ministros de Relaciones Exteriores y los
miembros de sus familias que los acompañen, siempre que se encuentren en un
Estado extranjero; igualmente, se consideran como tales, los representantes,
funcionarios o personalidades oficiales de un Estado o de una organización
gubernamental, siempre que tengan derecho a una protección especial en el lugar
donde se cometa un delito contra su persona o sus bienes.
Respecto a la
expresión “presunto culpable”, señala que se entiende por tal aquella persona
respecto de la cual existen suficientes elementos de prueba para determinar prima
facie, que ha cometido o participado en uno o más de los delitos previstos
en el artículo 2o. de la Convención. Agrega, que respecto de esta definición,
el Congreso hizo una reserva.
Con respecto al artículo
2o. que impone a cada Estado Parte la obligación de incluir como delitos
dentro de su legislación interna una lista de hechos punibles y establecer la
pena de acuerdo a su gravedad, indica el Jefe del Ministerio Público que esto
no contraviene el ejercicio de la soberanía de ningún Estado, ya que determina
criterios comunes a los Estados Partes, sin intervenir en su ordenamiento
interno. Además, manifiesta que los hechos punibles que describe este artículo
están tipificados en nuestro ordenamiento jurídico a título doloso.
Así mismo, a juicio
del Procurador, el objeto que inspira la Convención respecto de la comisión de
atentados contra la integridad física de las personas internacionalmente
protegidas, coincide con el artículo 26 del Decreto 180 de 1988. También
encuentra que la comisión de un atentado violento descrito en esta norma,
corresponde a las acciones con propósitos terroristas descritas en el artículo
198 del Código Penal. Igualmente, comenta que la amenaza de cometer un
atentado, la tentativa y la complicidad están contemplados en la ley penal como
delitos.
Frente a este
artículo 2o., estima el concepto fiscal:
"A la luz de
la comparación realizada entre los delitos contenidos en el artículo 2o. de la
presente Convención con aquellos contemplados en nuestro ordenamiento jurídico,
puede decirse que nuestro país no tendría necesidad de incorporarlos a su
legislación penal. Sin embargo, se considera necesario incluirlos dentro de las
circunstancias de agravación punitiva previstas en nuestro ordenamiento para
algunos delitos, a fin de castigar a quienes los cometan contra las personas internacionalmente
protegidas”.
Por otra parte,
refiriéndose al artículo 3o. de la Convención, estima que está en
conformidad con las disposiciones constitucionales y legales y con lo dispuesto
en la Convención de Chicago de 1944. Frente al literal b) de este artículo,
señala que el Estado Parte se compromete a instituír su jurisdicción cuando el
presunto delincuente sea nacional de dicho Estado, lo que a su juicio guarda
relación con las disposiciones constitucionales relativas al juzgamiento de
colombianos que se encuentren en otro Estado.
Con relación a los
artículos 4o. y 5o., estima que lo allí consagrado no es impositivo para
las partes, por cuanto la obligación de transmitir cierta información estará
sujeta a las razones que determinan a cada Estado para proceder en ese sentido.
A su juicio, estos artículos plantean una cooperación entre los Estados Partes,
con el pleno respeto por la jurisdicción de cada uno.
En cuanto a los
artículos 6o., 7o. y 8o., expresa que estos contienen disposiciones en
materia de extradición. Respecto al artículo 6o., señala que:
"Se infiere
que la Convención da prelación a la aplicación del ordenamiento interno y sus
disposiciones en materia de extradición, en tanto sobre el compromiso por parte
del Estado, en el sentido que sea adelantado de conformidad con su legislación,
el procedimiento necesario para asegurar la comparecencia a los fines del
proceso o de ser encontrado culpable, siguiendo el debido proceso, sea juzgado.
Por consiguiente, es facultativo del Estado Parte tomar las medidas que así
considere consecuentes al respecto."
Frente al artículo
7o., indica que la Convención concede al Estado Parte en cuyo territorio se
encuentre el presunto delincuente, que de no proceder a su extradición, someta
el asunto a sus autoridades competentes para el ejercicio de la acción penal,
según el procedimiento previsto en su legislación interna, por lo que estima
que tiene plena armonía con la Carta Política de 1991, que en el artículo 35,
prohibe la extradición de los colombianos por nacimiento.
Respecto del artículo
9o., manifiesta que éste garantiza el debido proceso y demás garantías a
quienes sean objeto de un proceso por los delitos contemplados en el artículo
2o. de la Convención.
A su juicio, los artículos
10 y 11 de la Convención concuerdan con nuestra legislación, ya que el
Código de Procedimiento Penal otorga competencia al Fiscal General de la Nación
para investigar delitos y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados
y tribunales competentes.
Por otra parte,
estima que la salvedad que en materia de asilo consagra el artículo 12,
es importante para nuestro país, en la medida en que Colombia hace parte de la
Convención sobre asilo de la Habana desde 1938, de la Convención de Montevideo
sobre asilo político desde 1936 y de la Convención de Caracas sobre Asilo
Territorial desde 1968.
Acerca del artículo
13, señala que regula lo atinente con la solución de controversias entre
dos o más Estados Partes, así como la posibilidad de formular reservas en
relación con las disposiciones de la Convención.
2. Análisis de
las Reservas.
Una vez examinado el
articulado de la Convención, el Jefe del Ministerio Público procede a analizar
las reservas hechas por el Congreso.
En cuanto a la
primera que se hizo a los numerales 1, 2, 3, y 4 del artículo 8o. por
ser contrarios al artículo 35 de la Carta referente a la prohibición de
extraditar colombianos por nacimiento, estima el señor Procurador que dicha
norma es casi fiel copia del artículo 6o. de la Convención de Viena de 1988
contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, el cual
fue tambien objeto de reservas.
Señala que esta primera
reserva precisa, como se indicó, que Colombia no se obliga a extraditar
colombianos, reserva que a su juicio necesariamente debía formularse por la
claridad del artículo 35 de la Carta que prohibe la extradición de colombianos
por nacimiento. Sin embargo, expresa que la Constitución al establecer la
imposibilidad de extraditar colombianos por nacimiento no consagró en manera
alguna una forma de impunidad de los delitos por ellos cometidos. En efecto,
los regímenes de extradición en general, permiten a los Estados, optar entre la
extradición del nacional que haya cometido un delito en el extranjero, o la
aplicación extraterritorial de la ley penal, por medio de la cual el Estado se
compromete a juzgar internacionalmente al nacional requerido. Frente a tal
alternativa, señala que la Constitución colombiana estableció el sistema de
aplicación extraterritorial de la ley penal -artículo 35-.
En cuanto a la
segunda reserva que el Congreso hizo al numeral 1o. del artículo 13,
afirma que esta norma dispone que toda controversia que surja entre dos o más
Estados Partes con respecto a la interpretación o aplicación de la presente
Convención que no se solucione mediante negociaciones, se someterá al
arbitraje. A petición de uno de ellos; en el caso en que no haya acuerdo, el
conflicto se llevará a la Corte Internacional de Justicia para que allí sea
resuelto. Así, señala que:
“Considerando que
el derecho es de libre interpretación y para no incurrir en conflictos que en
ciertas circunstancias pueden ser usados por otros Estados Partes o para
obligar por vías de hecho o judiciales por una errada interpretación de la
norma que plantea la extradición de colombianos por nacimiento, y en atención a
lo prescrito en el numeral 2o. del artículo 13 de la Convención, el Congreso
formuló una reserva frente al numeral 1o. del mismo artículo, “en la medida en
que se oponga al artículo 35 de la Constitución”.
Considera el señor
Procurador que la anterior reserva es consecuencia de aquella formulada
respecto del artículo 8o. del mismo tratado, como quiera que se busca la
coherencia con las disposiciones de la Convención que vulneren los mismos
preceptos constitucionales, por lo cual a su juicio, no existe reparo
constitucional alguno.
Por otra parte,
refiriéndose a la expresión "presunto culpable"
empleada en la Convención, indica que debe ajustarse a los lineamientos
constitucionales que prevé el artículo 29 Superior y equipararlo a los términos
empleados por nuestra legislación penal, como son “sindicado” o “condenado”
(artículo 136 Código Penal).
Bajo este supuesto,
expresa que el término “presunto culpable” “no reñiría en nada con el
principio de presunción de inocencia, ni con lo dispuesto en los artículos 2o.
y 245 del Código de Procedimiento Penal, relacionado con el artículo 5o. del
Código Penal, sobre la culpabilidad, el cual señala que “para que una conducta
típica y antijurídica sea culpable, debe realizarse con culpabilidad, quedando
prescrita toda forma de responsabilidad objetiva”.
3. Constitucionalidad
de la Convención y de su Ley Aprobatoria.
Finalmente, el señor
Procurador manifiesta que el proyecto de ley aprobatoria de la presente
Convención fue presentado por el Gobierno Nacional a consideración del Congreso
de la República con sujeción a lo dispuesto en los artículos 150-6, 189-2 y 224
de la Constitución Política, con la intención de incluir en nuestro
ordenamiento jurídico un mecanismo esencial dentro de la política de
modernización de la administración de justicia y que contribuye igualmente, a
buscar su internacionalización.
Con fundamento en
estas apreciaciones, el concepto fiscal considera que tanto el instrumento
público como su ley aprobatoria son exequibles.
V. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia.
Esta Corte es
competente para efectuar la revisión constitucional de la "CONVENCION
SOBRE LA PREVENCION Y EL CASTIGO DE DELITOS CONTRA PERSONAS INTERNACIONALMENTE
PROTEGIDAS, INCLUSIVE LOS AGENTES DIPLOMATICOS", suscrita en Nueva York el
14 de diciembre de 1973, y de su Ley Aprobatoria No. 169 de diciembre 6 de
1994, según lo previsto en el artículo 241 numeral 10 de la Carta Política.
Segunda. Aspectos
Formales.
A.
De la Celebración y Negociación de la Convención.
En primer lugar, es
necesario destacar que el control de constitucionalidad sobre instrumentos
internacionales incluye la revisión de la competencia de las autoridades que a
nombre del Estado colombiano intervienen en su celebración y negociación.
Sin embargo, en
casos como el que hoy ocupa la atención de la Corte, en el que la Convención
objeto de estudio es un instrumento internacional de tipo universal, abierto a
todos los países y adoptado en el seno de las Naciones Unidas, tal como lo
certificó el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones
Exteriores, no se hace necesaria dicha verificación, por cuanto se trata de un
instrumento abierto al depósito de la nota de aceptación, ratificación o
adhesión de los Estados y que, por consiguiente, no estuvo sometido a negociación
previa.
B.
El procedimiento seguido en el Congreso para la formación de la Ley 169 de
1994.
Según las pruebas
que obran en el expediente, las certificaciones remitidas a esta Corte, los
antecedentes legislativos y las actas publicadas en las Gacetas del Congreso,
se puede determinar que el trámite surtido en esa Corporación para la formación
de la Ley No. 169 de 1994, “por medio de la cual se aprueba la Convención
contra la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente
protegidas, inclusive los agentes diplomáticos”, fue el siguiente:
1o.
El día 1o. de junio de
1993, el Presidente de la República, doctor César Gaviria Trujillo, le impartió
su aprobación a la Convención y dispuso que se sometiera a consideración del
Congreso de la República, para los efectos constitucionales.
2o.
El día 1o. de junio de
1993, el Gobierno Nacional, a través de la señora Viceministra de Relaciones
Exteriores, Dra. Vilma Zafra Turbay y del señor Ministro de Justicia, Dr.
Andrés Gonzalez Díaz, presentó ante el Senado de la República, para los efectos
previstos en los artículos 150 numeral 16 y 224 de la Constitución Política, el
proyecto de ley por medio del cual se aprueba la "Convención sobre la
prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente
protegidas, inclusive los agentes diplomáticos", suscrita en Nueva York el
14 de diciembre de 1973, radicado en el Senado de la República bajo el número
61 de 1993.
Ese
mismo día, el Secretario General del Senado de la República lo remitió al
Presidente de la Corporación para que dispusiera su reparto en los términos del
Reglamento -Ley 5a. de 1992-, quien lo envió a la Comisión Segunda
Constitucional Permanente del Senado con el objeto de iniciar el trámite
respectivo, al tiempo que ordenó su publicación en la Gaceta del Congreso.
3o.
El proyecto No. 61 de
1993-Senado, fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 298 del miércoles
primero (1o.) de septiembre de 1993 (páginas 13 a 18), con la correspondiente
exposición de motivos.
4o.
La ponencia para primer debate en el
Senado fue presentada por el senador Alberto Montoya Puyana y publicada en la
Gaceta No. 366 del veintiuno (21) de octubre de 1993.
5o. El proyecto fue aprobado en primer debate
por la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado el día 20 de
octubre de 1993, según consta en el Acta No. 012 de 1993, con el quorum exigido
para ello (que en este caso fue de 12 de los 13 miembros de la Comisión).
6o.
La ponencia para segundo debate fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 376 del 29 de octubre de 1993.
7o. En segundo debate se aprueba debidamente el
proyecto en la Plenaria del Senado con un quórum decisorio y aprobatorio de
noventa (90) senadores, el día veintitres (23) de noviembre de 1993, según
consta en el Acta No. 36, publicada en la Gaceta del Congreso No. 431 del tres
(3) de diciembre del mismo año.
8o. Por su parte, en la Cámara de
Representantes, el congresista Franco Salazar Buchelli rindió ponencia para
primer debate, la cual fue radicada bajo el número 155 y publicada en la Gaceta
del Congreso No. 167 del viernes treinta (30) de septiembre de 1994.
9o. En primer debate, el proyecto fue aprobado
el cinco (5) de octubre de 1994, según consta en el Acta No. 05 de la misma
fecha, con el quórum decisorio reglamentario (aprobado por 16 de los 19
representantes que integran la Comisión).
10. La ponencia para segundo debate fue
publicada el 12 de octubre de 1994 en la Gaceta del Congreso No. 194 del 4 de
noviembre del mismo año y aprobada por unanimidad en la Plenaria de la
Cámara el día ocho (8) de noviembre de 1994 (Gaceta No. 205 del
miércoles dieciseis (16) de noviembre de 1994).
11. El día seis (6) de diciembre de 1994, el
Presidente de la República sancionó el proyecto de ley aprobatoria de la
Convención, convirtiéndose en la Ley No. 169 de 1994.
12. Finalmente, y como se indicó
anteriormente, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional por el
Gobierno Nacional el día 9 de diciembre de 1994, dentro de los seis (6) días
señalados para el efecto por el artículo 241 numeral 10 de la Carta Política.
Con base en lo
expuesto, la Corte Constitucional encuentra que la Ley Aprobatoria del
Instrumento Internacional que es objeto de revisión constitucional por parte de
esta Corporación, es exequible desde el punto de vista formal, por
ajustarse a los ordenamientos de la norma superior.
Tercera. Examen Material de la Convención.
A. Presentación de la Convención objeto de examen.
1. En la Carta de las Naciones Unidas,
firmada el 26 de Junio de 1945 (San Francisco), se reafirmó la fé en los
derechos fundamentales del hombre, la dignidad y el valor de la persona humana,
así como la necesidad de crear condiciones bajo las cuales pueda afianzarse la
justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras
fuentes del derecho internacional, a fin de promover el progreso social y
elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad.
Sobre el particular,
es preciso anotar que nuestra Carta Política de 1991 establece que las
relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en la
autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del
derecho internacional aceptados por Colombia. De la misma manera, el
ordenamiento constitucional señala que el Estado debe promover la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas y sociales sobre
la base de la equidad, la reciprocidad y la conveniencia nacional.
2. La Convención sobre la Prevención y el
Castigo de Delitos contra Personas Internacionalmente Protegidas, fue adoptada
por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 14 de diciembre de 1973 y
abierta a la firma en la misma fecha en Nueva York.
Conviene destacar el
hecho de que, como lo señalara el Gobierno en la exposición de motivos al
proyecto de ley aprobatoria de la Convención, más de 79 Estados actualmente
hacen parte de ella, de los cuales 15 pertenecen a América Latina, lo que
permite inferir que se trata de un instrumento que recoge ampliamente el clamor
de gran parte de los países que conforman la Comunidad Internacional acerca de
la necesidad de fortalecer su justicia y capacidad para castigar penalmente
aquellos delincuentes cuyas acciones van más allá de la simple comisión de
delitos, pues sus actos de agresión constituyen una seria amenaza para el
mantenimiento de las relaciones internacionales y pueden desestabilizar sus
relaciones en aspectos políticos, sociales, judiciales, y aún, económicos.
Es necesario
reiterar según la normatividad de la Convención, que este compromiso
multilateral es y debe ser asumido y desarrollado por cada una de los Estados
Partes, bajo el respeto y observancia de los principios de la Carta de las
Naciones Unidas, relativos al mantenimiento de la paz internacional, el
fortalecimiento de los vínculos de amistad y cooperación entre los Estados y la
más estricta observancia a los principios del Derecho Internacional.
Por ello es
conveniente resaltar lo expresado en la Carta de la Naciones Unidas de San
Francisco, de Junio 26 de 1945, donde en su artículo 1o. señaló como dos de los
principales propósitos de esa organización:
“1. Mantener la
paz y la seguridad internacionales, y con tal fin tomar medidas colectivas
eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz y para suprimir actos de
agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios pacíficos y de
conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el
ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de
conducir a quebrantamientos de la paz;
2. Fomentar entre
las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la
igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos y tomar
medidas adecuadas para fortalecer la paz universal...”
3. La Convención, en criterio tanto del
Ejecutivo como del Congreso de la República, se constituye pues, en un
instrumento tendiente a garantizar el fortalecimiento de la administración de
justicia y la seguridad, tanto interna como externa, que permita contar con las
herramientas necesarias para enfrentar los graves problemas de violencia,
representados en graves ilícitos, como el terrorismo, el secuestro, la
extorsión, el homicidio y los atentados con fines terroristas, entre otros.
Brinda la Convención
adicionalmente, una protección amplia sobre los peligros de seguridad que se
deben otorgar a personas representativas del país en el exterior, que por su
dignidad, competencia e investidura, requieren de un especial amparo por parte
de los respectivos Estados.
4. Examinado el contenido de la Convención
aprobada mediante la Ley No. 169 del 6 de diciembre de 1994, se encuentra que
en ella se consignan los principios generales que han sido descritos en el
preámbulo, los cuales indican el objeto y fines que inspiran su creación,
algunas definiciones que permiten determinar el alcance personal y material del
instrumento, la competencia de los Estados Partes para instaurar su
jurisdicción sobre los delitos a los que hace referencia su texto, el carácter
preventivo de la Convención y la cooperación en beneficio de los Estados
Partes, así como algunas disposiciones especiales acerca de la extradición y el
asilo, los derechos y garantías de las personas afectadas por las medidas
adoptadas en la Convención o que incurran en los delitos en ella contemplados,
el procedimiento y la obligación de notificar las acciones legales adelantadas
por las Partes contra una persona, los sistemas o medios de solución de las
controversias que se originen entre dos o más Estados Partes respecto a la
interpretación o aplicación de las disposiciones de la Convención y finalmente,
las normas relacionadas con los aspectos procedimentales y formales para la
entrada en vigor de la misma y su denuncia.
5. Es importante subrayar que la Convención
no prohibe las reservas, por lo que en consecuencia, según su artículo 13, es
posible su formulación.
Al respecto, es
preciso advertir, que tanto el Gobierno Nacional como el Congreso de la
República en relación con las normas sobre los alcances de lo dispuesto por la
Convención en materia de extradición (en la medida en que se opongan al
artículo 35 de la Constitución Política) y sobre la interpretación del término
“presunto culpable”, en cuanto riñan con el artículo 29 de la Carta, hicieron
expresa y categórica reserva sobre la aplicación de dichas disposiciones.
En efecto, el
Gobierno Nacional al presentar la Convención para su aprobación al Congreso de
la República, expresó “que al efectuar el depósito de los intrumentos de
ratificación, formulará reservas en los siguientes términos”:
“Colombia formula
reserva a las disposiciones de la Convención, en la medida en que se opongan al
artículo 35 de la Constitución Política de Colombia, que a la letra dice: ‘Se
prohíbe la extradición de colombianos por nacimiento. No concederá la
extradición de extranjeros por delitos políticos o de opinión. Los colombianos
que hayan cometido delitos en el exterior, considerados como tales en la
legislación nacional serán procesados o juzgados en Colombia’.
“Colombia formula
reserva a las disposiciones de la Convención en la medida que se opongan al
artículo 29 de la Constitución Política de Colombia que en su parágrafo tercero
dice a la letra: ‘Toda persona se presume inocente mientras no se le haya
declarado culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la
asistencia de un abogado escogido por él o de oficio durante la investigación y
el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a
presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar
la sentencia condenatoria y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho´. Por
lo tanto, será interpretado el término ‘presunto culpable’ como ‘sindicado’”.
B.
Examen de la Convención a la luz de la normatividad constitucional
colombiana.
A continuación,
entra la Corte a efectuar el examen de constitucionalidad de las normas
contenidas en la Convención sobre la Prevención y el Castigo de Delitos contra
Personas Internacionalmente Protegidas, inclusive los Agentes Diplomáticos,
para determinar si las mismas se ajustan al ordenamiento superior, así como de
las reservas que se formularon por parte del Gobierno Nacional y del Congreso
de la República en los términos expresados.
1.
Examen de constitucionalidad de las reservas.
Con fundamento en la
jurisprudencia emanada de esta Corporación, que en diversas ocasiones ha tenido
oportunidad de pronunciarse en relación con la formulación de reservas en los
tratados, convenios y convenciones internacionales, la facultad de la Corte
Constitucional de revisar estas se circunscribe exclusivamente al examen de su
adecuación a la Carta Política Colombiana, y en el presente caso, a la confrontación
de esta solamente con respecto a la “Convención sobre la Prevención y Castigo
de Delitos contra Personas Internacionalmente Protegidas, inclusive los Agentes
Diplomáticos”, suscrita en Nueva York el 14 de diciembre de 1973 y de su ley
aprobatoria número 169 de diciembre 6 de 1994”.
* Consideraciones
Preliminares en relación con las Reservas.
De conformidad con
la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada por Colombia
mediante Ley 32 de 1985, la reserva es “una declaración unilateral, cualquiera
que sea su enunciado o denominación hecha por un Estado al firmar, aceptar o
aprobar un tratado o al adherirse a él, con el objeto de excluir o modificar
los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a
ese Estado” (Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.
Artículo 2o. literal d).
Así mismo, el
artículo 19 de la Convención de Viena establece que un Estado podrá formular
una reserva en el momento de firmar, ratificar, aceptar o aprobar un Tratado o
de adherirse al mismo, a menos:
a) “Que la reserva esté prohibida por el
Tratado”; que no es el caso de la Convención sobre la prevención y el castigo
de delitos contra personas internacionalmente protegidas (artículo 13);
b) “Que el Tratado disponga que únicamente
se pueden hacer determinadas reservas, entre las cuales no figure la reserva de
que se trate”, lo que tampoco sucede en el asunto materia de examen
constitucional y,
c) “Que en los casos no previstos en los
apartes a) y b), la reserva sea incompatible con el objeto y fin del tratado”;
dado el caso, las Partes entrarían a prohibir expresamente la formulación de
reservas.
Como ya se ha
expresado, la Convención que se examina no prohibe la formulación de reservas,
y en consecuencia, es posible realizarlas, como lo hicieron tanto el Gobierno
Nacional como el Congreso de la República en su debida oportunidad, acerca de
los alcances en materia de extradición, así como en relación con el sistema
para la solución de controversias que surjan entre dos o más Estados respecto a
la interpretación o aplicación de la Convención a través de negociaciones o
arbitraje, y la interpretación del término “presunto culpable”.
Por lo anterior, es
preciso analizar la constitucionalidad de las reservas propuestas, tanto por el
Gobierno Nacional, como por el H. Congreso de la República, sin que sea del
caso en esta oportunidad, examinar la vigencia o aplicación de tratados con
respecto a las materias mencionadas, ya que el estudio que se realiza en el
presente asunto versa exclusivamente sobre la confrontación de la Convención
objeto de revisión, con los preceptos constitucionales vigentes.
Primera Reserva.
La primera reserva
formulada por el Gobierno Nacional y el Congreso de la República, precisa que
Colombia, en relación con las normas sobre los alcances de la Convención en
materia de extradición y su aplicación, en la medida en que se opongan al
artículo 35 de la Constitución Política, hace expresa y categórica la misma.
En efecto, el
Gobierno Nacional al presentar ante el H. Congreso de la República el proyecto
de ley aprobatoria de la Convención que se examina, expresó, “que al efectuar
el depósito de los instrumentos de ratificación, formulará reservas en los
siguientes términos”:
“Colombia formula
a las disposiciones de la Convención, en la medida en que se opongan al
artículo 35 de la Constitución Política de Colombia, que a la letra dice: ‘Se
prohíbe la extradición de colombianos por nacimiento. No concederá la
extradición de extranjeros por delitos políticos o de opinión. Los colombianos
que hayan cometido delitos en el exterior, considerados como tales en la
legislación nacional serán procesados o juzgados en Colombia’”.
Por su parte, el H.
Congreso de la República amplió la propuesta de reserva formulada por el
Gobierno Nacional, respecto a los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 8o. de la
Convención, por cuanto en su criterio son contrarios al artículo 35 de la
Constitución Política, en relación con la prohibición de extraditar colombianos
por nacimiento.
Dichos preceptos
establecen lo siguiente:
“ARTICULO 8o
1. En la medida
en que los delitos previstos en el artículo 2o no estén enumerados entre los casos de extradición en
tratados de extradición vigentes entre los Estados partes, se considerarán
incluídos como tales en esos tratados. Los Estados partes se comprometen a
incluir esos delitos como casos de extradición en todo tratado de extradición
que celebren entre sí en lo sucesivo.
2. Si un Estado
Parte que subordine la extradición a la existencia de un tratado recibe una
demanda de extradición de otro Estado parte con el que no tiene tratado de
extradición podrá, si decide concederla, considerar la presente convención como
la base jurídica necesaria para la extradición en lo que respecta a esos
delitos. La extradición estará sujeta a las disposiciones de procedimiento y a
las demás condiciones de la legislación del Estado requerido.
3. Los Estados
Partes que no subordinen la extradición a la existencia de un tratado reconocerán
esos delitos como casos de extradición entre ellos con sujeción a las
disposiciones de procedimiento y a las demás condiciones de la legislación del
Estado requerido.
4. A los fines de
la extradición entre Estados Partes, se considerará que los delitos se han
cometido, no solamente en el lugar donde ocurrieron, sino también en el
territorio de los Estados obligados a establecer su jurisdicción de acuerdo con
el párrafo 1 del artículo 3o”.
Estima la Corte que
la reserva formulada por el Gobierno y el Congreso de la República, es
consecuencia de lo dispuesto en el artículo 35 de la Constitución Política que
prohibió la extradición de colombianos por nacimiento.
Sobre el particular,
es pertinente tener en cuenta lo ya expresado por esta Corporación en
providencia No. C-176 de 1994, MP. Dr. Alejandro Martínez Caballero:
“...la Constitución al establecer la
imposibilidad de extraditar a los colombianos por nacimiento no consagró en
manera alguna una forma de impunidad de los delitos por ellos cometidos. En
efecto, los regímenes de extradición en general permiten a los Estados optar
entre, de un lado, la extradición del nacional que haya cometido un delito en
el extranjero o, de otro lado, la aplicación extraterritorial de la ley penal,
por medio de la cual el Estado se compromete a juzgar internamente al nacional
requerido. Así por ejemplo, el tratado de extradición entre Colombia y España,
celebrado el 23 de julio de 1892 y aprobado mediante Ley 35 de 1892, consagra
en su artículo 2º:
"Ninguna de
las Partes contratantes queda obligada a entregar sus propios ciudadanos o
nacionales ni los individuos que en ellas se hubieren naturalizado antes de la
perpetración del crimen.
Ambas partes se
comprometen, sin embargo a perseguir y juzgar, conforme a sus respectivas
leyes, los crímenes o delitos cometidos por nacionales de la una Parte contra
las leyes de la otra, mediante la oportuna demanda de ésta última y con tal que
dichos delitos o crímenes se hallen comprendidos en la enumeración del Artículo
3".
Igualmente, la Convención sobre
extradición, originaria de la VII Conferencia Internacional Americana de 1933,
aprobada por Colombia por medio de la Ley 74 de 1935, establece en su artículo
2º:
"Cuando el
individuo fuese nacional del Estado requerido, por lo que respecta a su
entrega, ésta podrá no ser acordada según lo que determine la legislación o las
circunstancias del caso a juicio del Estado requerido. Si no entregare al
individuo, el Estado requerido queda obligado a juzgarlo por el hecho que se le
imputa (si éste es delito y es punible por las leyes del Estado requirente y
por las del Estado requerido con la pena mínima de un año de privación de la
libertad) y a comunicar al Estado requirente la sentencia que recaiga".
También el llamado Código Bustamante prevé
una fórmula similar, puesto que en su artículo 345 señala que "los Estados
contratantes no están obligados a entregar a sus nacionales. La nación que se
niegue a entregar a uno de sus ciudadanos está obligada a juzgarlo".
Frente a tal alternativa, la Constitución
colombiana estableció el sistema de aplicación extraterritorial de la ley
penal. Así, el artículo 35 especifica que "los colombianos que hayan
cometido delitos en el exterior, considerados como tales en la legislación
colombiana, serán procesados y juzgados en Colombia".
En relación con las
reservas formuladas al artículo 8o. de la Convención, cabe observar que esa
norma es casi fiel copia del artículo 6o. de la Convención de Viena de 1988,
sobre el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, el cual
en su oportunidad, fue igualmente objeto de reserva por contener disposiciones
relacionadas con la extradición.
De lo anterior se
desprende que con fundamento en lo ya expuesto sobre el asunto sub examine por
la misma Corte Constitucional, es pertinente declarar ajustada al ordenamiento
superior la reserva que en su oportunidad formularon tanto el Gobierno Nacional
como el Congreso de la República de Colombia con respecto a los numerales 1, 2,
3 y 4 del artículo 8o. de la Convención, por no estar en consonancia con el
artículo 35 de la Carta Fundamental vigente.
Segunda
Reserva.
El H. Congreso de la
República formuló reserva respecto del numeral 1o. del artículo 13 de la
Convención, “en la medida en que se oponga al artículo 35 de la Constitución
Nacional”.
Dispone el artículo
13 en su numeral primero, que “toda controversia que surja entre dos o más
Estados Partes con respecto a la interpretación o aplicación de la presente
Convención que no se solucione mediante negociaciones, se someterá al arbitraje
a petición de uno de ellos.
Si en el plazo de
seis meses contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud de
arbitraje las partes no consiguen ponerse de acuerdo sobre la forma del mismo,
cualquiera de las partes podrá someter la controversia a la Corte Internacional
de Justicia, mediante una solicitud presentada de conformidad con el Estatuto
de la Corte”.
La formulación de la
reserva tiene como fundamento el criterio segun el cual, el derecho es de libre
interpretación y por ende para evitar conflictos que en determinadas
circunstancias pueden ser utilizados por otros Estados Partes, o para obligar
por vías de hecho o judiciales por una errada interpretación de la norma que
plantea la extradición de colombianos por nacimiento (artículo 8o. de la
Convención), se hace necesario imponer la efectividad de lo dispuesto en la
disposición en la medida en que no se oponga al artículo 35 de la Carta
Política;, ello en concordancia y como consecuencia lógica con la primera
reserva respecto del artículo 8o. en mención.
Adicionalmente se
busca con la formulación de la reserva, no incurrir en conflictos de
interpretación que puedan en determinado momento, ser utilizados por otro
Estado Parte para forzar por vías de hecho e incluso por vías judiciales, una
errónea interpretación de la ley del país que plantea la extradición de
colombianos por nacimiento.
No hay que olvidar
que el numeral segundo del mismo artículo 13 de la Convención establece que:
“Todo Estado
parte, en el momento de la firma o ratificación de la presente Convención o de
su adhesión a la misma, podrá declarar que no se considera obligado por el
párrafo anterior. Los demás Estados Partes no estarán obligados por el párrafo
anterior ante ningún Estado Parte que haya formulado esa reserva”.
Por lo anterior, y
como así lo estimó el señor Procurador General de la Nación, dicha reserva es
consecuencia de aquella formulada respecto del artículo 8o. de la Convención,
como quiera que se pretende la coherencia con aquellas disposiciones del citado
instrumento internacional que vulneren o quebranten los mismos preceptos
superiores, razón por la cual, para la Corte no existe reparo alguno de constitucionalidad
en relación con la reserva que se examina.
Tercera
Reserva.
Se refiere ésta a la
interpretación de la expresión “presunto culpable” y su confrontación con el
artículo 29 de la Constitución Política.
Al respecto, es
pertinente señalar que el Gobierno Nacional en la exposición de motivos del
proyecto de ley aprobatoria de la Convención remitida al Congreso de la
República, formuló una reserva respecto de la expresión “presunto culpable”,
utilizada en la Convención (artículo 1o. numeral 2, artículo 3o. numerales 1
literal b) y 2, artículo 5o. numeral 1, artículo 6o. numeral 1, artículo 7o. y
artículo 11), pues expresó que, “como quiera que lo dispuesto en el numeral 2
del artículo 1o. podría ser interpretado en sentido contrario al artículo 29 de
la CP., el Gobierno considera pertinente formular reserva para que haya armonía
entre la Convención y la Carta Política, de manera que no afecte el objeto y
fin de la Convención”.
Al efecto, señaló
que:
“Colombia formula
reserva a las disposiciones de la Convención en la medida que se opongan al
artículo 29 de la Constitución Política de Colombia que en su parágrafo tercero
dice a la letra: ‘Toda persona se presume inocente mientras no se le haya
declarado culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la
asistencia de un abogado escogido por él, de oficio o durante la investigación
o juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a
presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar
la sentencia condenatoria y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho´. Por
lo tanto, será interpretado el término ‘presunto culpable’ como ‘sindicado’”.
Por su parte, el H.
Congreso de la República, no sólo acogió dicha propuesta, sino que la amplió,
de la siguiente manera:
“Colombia no se
obliga por las disposiciones de la Convención en la medida en que se opongan a
los artículos 29 de la Constitución Nacional y a las normas rectoras de la ley
penal colombiana”.
De tal manera la
expresión “presunto culpable” debe ajustarse a los lineamientos
constitucionales que para el efecto prevé el artículo 29 de la Carta Política y
equipararlo a los términos que nuestra legislación penal consigna en su
artículo 136, a la denominación “sindicado”.
En este supuesto, la
expresión “presunto culpable” utilizada en las diferentes disposiciones de la
Convención que no se encuentra consagrada en nuestro ordenamiento jurídico,
debe interpretarse como lo hace la reserva formulada, como “sindicado” de que
trata el artículo 29 de la Constitución, en armonía con los artículos 2o. y 245
del Código de Procedimiento Penal, relacionado con lo preceptuado en el
artículo 5o. del Código Penal, en lo concerniente a la culpabilidad, según la
cual, “para que una conducta típica y antijurídica sea culpable, debe
realizarse con culpabilidad, quedando proscrita toda forma de responsabilidad
objetiva”.
De otra parte, y en
relación con la misma definición contenida en el numeral 2 del artículo 1o. de
la Convención, allí se expresa que se entiende por presunto culpable, a “la
persona respecto de quien existan suficientes elementos de prueba para
determinar prima facie que ha cometido o participado en uno o más delitos...”,
condición que guarda armonía con las disposiciones del estatuto penal que exige
la existencia de la prueba como elemento fundamental para determinar si se ha
cometido el delito o participado en él.
Ahora bien, el
numeral 2o. del artículo 87 del C.P.P. señala que hay conexidad cuando se
impute a una persona la comisión de un hecho punible con una acción u omisión o
varias acciones u omisiones, realizadas con unidad de tiempo y lugar, y define
como imputado a quien se atribuya participación en el hecho punible, quien
adquiere la calidad de sindicado y entra a ser sujeto procesal desde su
vinculación mediante indagatoria o declaratoria de persona ausente -art. 136
C.P.P-.
La Constitución
Política consagra en su artículo 29 el principio de la presunción de inocencia,
en virtud del cual “toda persona se presume inocente mientras no se le haya
declarado judicialmente culpable”; principio este desarrollado en la
legislación penal colombiana en los artículos 2 y 445 del Código de
Procedimiento Penal, los cuales prescriben lo siguiente:
“Artículo 2o.-
Presunción de Inocencia. En desarrollo de las actuaciones penales
prevalece el principio de la presunción de inocencia, según el cual toda
persona se presume inocente, y debe ser tratada como tal, mientras no se
produzca una declaración judicial definitiva sobre su responsabilidad penal”.
“Artículo
445.- Presunción de Inocencia. Toda persona se presume inocente mientras no
se le haya declarado judcialmente responsable. En las actuaciones penales toda
duda debe resolverse a favor del sindicado”.
No sobra destacar, que
la Corte Constitucional respecto de la presunción de inocencia, señaló mediante
providencia No. C-176 de 1994, MP. Dr. Alejandro Martinez Caballero, que:
“Se puede
entonces concluir que la presunción de inocencia es uno de los derechos más
importantes con que cuenta todo individuo; para desvirtuarla es necesario
demostrar la culpabilidad de la persona con apoyo en pruebas fehacientes
debidamente controvertidas, dentro de un esquema que asegure la plenitud de las
garantías procesales sobre la imparcialidad del juzgador y la íntegra
observancia de las reglas predeterminadas en la ley para la indagación y
esclarecimiento de los hechos, la práctica, discusión y valoración de las
pruebas y la definición de responsabilidades y sanciones.
Así pues,
Colombia no puede de ninguna forma aprobar un texto que invite a la inversión
de la carga de la prueba, por lo cual esta tercera reserva es conforme con el
texto constitucional”.
En virtud de lo
expuesto, concluye la Corte en relación con esta reserva, su conformidad con el
texto constitucional, por lo que será declarada exequible en la parte
resolutiva de esta providencia.
En síntesis, estima
la Corte que las disposiciones de la Convención deben estar ajustadas a las
normas constitucionales del Estado Colombiano, y asegurar los derechos,
potestades, competencias, facultades y atribuciones de este, donde tanto el
Gobierno Nacional como el Congreso de la República formulan con sobrada razón
constitucional la reserva mencionada en el aparte respectivo de esta providencia.
2. EXAMEN
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA
CONVENCION
QUE SE REVISA.
Verificada la
constitucionalidad de las reservas formuladas respecto de algunas disposiciones
de la Convención, entra la Corte a examinar las demás normas que hacen parte
del citado instrumento internacional.
A. El
Preámbulo.
1. Los principios generales que se consagran
en el preámbulo de la Convención, indican el objeto y fines que inspiran
su creación y en los cuales han coincidido los Estados Partes, como lo son:
a) La observancia de los propósitos y
principios de la Carta de las Naciones Unidas relativos al mantenimiento de la
paz internacional y el fomento de las relaciones de amistad y cooperación entre
los Estados. Cooperación que, como lo demuestran las circunstancias actuales,
cada día es más indispensable cuando ciertos delitos y sus consecuencias
desbordan las fronteras físicas y jurídicas de los Estados.
b) El reconocimiento de que los delitos
contra los agentes diplomáticos y otras personas internacionalmente protegidas,
ponen en peligro el mantenimiento de las relaciones internacionales y los lazos
de cooperación entre los Estados.
c) La necesidad de tomar medidas para la
prevención y el castigo de esos delitos, permitiendo que cada Estado, de
acuerdo con su ordenamiento jurídico interno, actúe para prevenir o castigar
tales delitos, o que ante la eventualidad de no estar tipificada la conducta, o
cuando el comportamiento no se adecue a un tipo penal, proceda a incorporarlos
a su legislación.
2. Estima la Corte que dichas
características, propias del instrumento internacional, que describen no sólo
el contenido de la Convención, sino su objetivo y finalidad, se ajustan
plenamente a los principios de derecho internacional aceptados por Colombia y a
la necesidad de preservar los derechos humanos y las garantías fundamentales de
las personas, consagrado en la Constitución Política de 1991, además de
contribuir al fortalecimiento de los vínculos de cooperación entre los Estados
con la adopción de medidas eficaces para la represión de actos de agresión
contra personas que deben gozar de una especial protección.
B.
Definiciones
(artículos 1o. y 2o.).
1. Con fundamento en la identidad de materia
de los artículos 1o. y 2o. de la Convención, donde se precisan las definiciones
que permiten determinar el alcance personal y material del instrumento, se
procede a efectuar su examen en forma conjunta, para un mejor entendimiento de
sus normas.
2. En el artículo 1o. numeral 1, se
define lo que se entiende por “Personas Internacionalmente Protegidas”:
los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno, Ministros de Relaciones Exteriores, los
miembros de sus familias que los acompañen siempre que se encuentren en un
Estado extranjero, los representantes, funcionarios o personalidades oficiales
de un Estado o de una Organización Gubernamental, siempre y cuando, conforme al
derecho internacional, tengan derecho a una protección especial contra todo
atentado a su persona, libertad o dignidad, así como a los miembros de su
familia que formen parte de su casa.
3. El alcance material de esta disposición
está descrito en el artículo 2o., que impone a cada Estado Parte la
obligación de incluir como delitos en su legislación interna, una lista de
conductas específicas y establecer la pena de acuerdo con la gravedad de los
mismos, como lo dispone el numeral 2o., al señalar que “Cada
Estado Parte hará que esos delitos sean castigados con penas adecuadas que
tengan en cuenta el carácter grave de los mismos”.
Así, se enumeran en
esta disposición de la Convención, aquellas conductas que se califican como
delitos en la legislación interna de cada Estado, cuando se realicen
intencionalmente, a saber:
“(a)
La comisión de un
homicidio, secuestro u otro atentado contra la integridad física o la libertad
de las personas a las cuales cobija la Convención;
(b) La comisión de un atentado violento contra
los locales oficiales, la residencia particular o los medios de transporte de
una persona a la cual se le aplica la Convención, cuando tal atentado ponga en
peligro su integridad física o su libertad;
(c) La amenaza de cometer tal atentado;
(d) La tentativa de cometer tal atentado;
(e) La complicidad en tal atentado”.
4. El requerimiento hecho a los Estados -numeral
2o. del artículo 2o.-, así como la definición y determinación de lo que se
entiende por “persona internacionalmente protegida” -numeral 1o. artículo 1o.-,
a juicio de la Corte, no entra en contradicción con el derecho y ejercicio de
la soberanía nacional, pues de una parte -en cuanto al numeral 1o. del artículo
1o.-, tan solo especifica quienes serán los beneficiarios de la protección que
se consagra en la presente Convención, elemento indispensable para su real y
efectiva concreción, y de la otra -respecto al numeral 2o. del artículo 2o.-,
establece unos criterios comunes a los Estados Partes para prevenir o castigar
tales delitos, sin interferir en su ordenamiento jurídico, ni en su
procedimiento interno para tales efectos.
En tal virtud, estas
disposiciones -artículos 1o. numeral 1 y artículo 2o. numeral 2- serán
declaradas exequibles, por no vulnerar el ordenamiento constitucional
colombiano en ninguno de sus preceptos.
5. Para efectos de la aplicación de la
Convención, se establece en el numeral 3o. del artículo 2o., que la
obligación de incluir los delitos señalados en el numeral 1o. ibídem en la
legislación interna de cada Estado Parte, no afecta las obligaciones que tienen
estos en virtud del derecho internacional, de adoptar todas las medidas adecuadas
para prevenir otros atentados contra la libertad o la dignidad de una persona
internacionalmente protegida.
Según este precepto,
debe entenderse que la calificación de las conductas mencionadas como delitos
en la legislación interna, sólo es necesaria cuando no esté tipificada, en el
evento en que el comportamiento no se adecúe a un tipo penal.
Debe destacarse, que
la Convención limita su alcance al hecho de que los delitos contemplados en su
texto hayan sido realizados en forma intencional. Teniendo en cuenta cómo está
estructurado el hecho punible dentro de nuestra legislación y más
específicamente la culpabilidad, se entiende que la calificación debe hacer
referencia a los hechos punibles cometidos a título de dolo (según el artículo
36 del Código Penal, “la conducta es dolosa cuando el agente conoce el hecho
punible y quiere su realización, lo mismo cuando la acepta previéndola al menos
como posible”).
La doctrina que
existe acerca del concepto de dolo, permite deducir la igualdad de intención
contenida tanto en la Convención como en la ley penal colombiana, en la que se
entiende por dolo la actitud de la voluntad dirigida concientemente a la
realización de una conducta típica y antijurídica.
6. Estima la Corte, que la Convención no
restringe ni limita a los Estados Partes para que adopten las medidas que
consideren necesarias para prevenir otros atentados contra la persona, la
libertad o su dignidad, bajo la observancia del derecho internacional, en la
forma como lo describe el numeral 3o. del artículo 2o. del citado
instrumento.
En forma paralela,
la disposición no vulnera la soberanía del Estado, en tanto queda reservado al
derecho interno de las partes, la tipificación y determinación de la sanción
para los delitos a que se refiere la Convención. Es decir, no existe una
invasión a la esfera propia del Estado por parte de la Convención, sino por el
contrario, se da un reconocimiento expreso a la soberanía de cada Estado, lo
que limita la intervención de los otros Estados Partes, con lo que se hace
efectivo el reconocimiento constitucional a que se refiere el artículo 9o.
superior, en virtud del cual:
“Las relaciones exteriores del Estado se
fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la
autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios
del derecho internacional aceptados por Colombia”.
Por lo anterior, la
Corte considera que el artículo 2o. de la Convención, en sus numerales 1 y 3 es
exequible, ya que no desconoce norma alguna del ordenamiento
constitucional.
*
La obligación de incorporar los delitos contenidos en el artículo 2o. de
la Convención a la legislación interna de los Estados Partes.
Para que sea
efectiva y aplicable la Convención, en cuanto se refiere a la comisión de los
delitos en ella enumerados contra personas internacionalmente protegidas -como
el homicidio y aquellos que atenten contra la integridad física o lesiones
personales-, es necesario subrayar que de conformidad con el Código Penal
Colombiano (Capítulo 2o.), se entiende que tales conductas constituyen hechos
punibles cuando se cometan a título de dolo.
Igualmente, debe
indicarse que se encuentran tipificados en la legislación nacional todos los
demás hechos punibles contenidos en la Convención, de la siguiente manera:
a) El secuestro, sea simple o extorsivo, en
razón al propósito de obtener provecho o utilidad ilícitos, e igualmente,
cuando varias personas conciertan para el mismo fin, como está expresado en la
Ley 40 del 19 de enero de 1993.
b) Las amenazas personales o familiares
consignadas en el Decreto número 180 de 1988, adoptado como legislación
permanente y cuyo artículo 26 se encuentra vigente. Sobre el particular, la
interpretación de la Corte Suprema de Justicia -providencia de mayo 18 de 1989-,
coincide con el objeto que inspira la Convención respecto de la comisión de
atentados contra la integridad física de las personas internacionalmente
protegidas, cuando señala que:
“Encajan en el
citado artículo 26 las amenazas que trascienden de algún modo la esfera
meramente personal o privada y, en este desbordamiento alcancen a afectar los
intereses sociales o de más amplitud.... Es con base en sus efectos y no sólo
en consideración a la persona o personas objeto de la amenaza, como se debe
dilucidar la naturaleza de la misma, aunque obviamente la calidad o carácter
que tenga el amenazado en ocasiones influyen en los efectos de ésta”.
Al tenor de lo
anterior, se deduce que la Convención pretende precisamente evitar que hechos
de tal naturaleza, puedan entorpecer o afectar las relaciones entre los
Estados, dada la calidad de las personas que reconoce como internacionalmente
protegidas.
c) Igualmente, el artículo 198 del Código
Penal, adicionado por el artículo 28 del Decreto 180 de 1991 en el que se
reconoce el carácter delictivo de acciones con propósitos terroristas, v.gr.,
sean lanzadas o colocadas bombas u otros artefactos explosivos o incendiarios,
etc., que pueden afectar la integridad física de las personas como sus bienes.
Estos delitos son
igualmente a los que hace referencia la Convención cuando se refiere a “La
comisión de un atentado violento contra los locales oficiales, la residencia
particular o los medios de transporte que puedan poner en peligro su integridad
física o su libertad”, sin poder desconocer que tales acciones causan un grave
daño al patrimonio económico de las personas.
Los efectos y las
dimensiones que tales acciones han tomado en el país, pueden producir un
retroceso en las relaciones con otros Estados con quienes Colombia ha mantenido
cordiales relaciones económicas, políticas, de amistad y cooperación, o pueden
poner en tela de juicio los esfuerzos que han sido emprendidos para afianzarlas
en diversos campos.
Es por esta razón,
que cada día la comunidad internacional realiza mayores esfuerzos para
neutralizar las acciones criminales de personas para quienes la estabilidad,
convivencia políticas y la paz social de las naciones no tienen ninguna
validez.
La amenaza de cometer
un atentado, la tentativa y la complicidad en el mismo, están igualmente
contempladas en nuestra legislación como hechos punibles, que equivalen a
distintas modalidades de los diferentes tipos penales consagrados en nuestra
legislación penal (homicidio, secuestro, extorsión, etc.).
Estas conductas
están implícitas en la definición misma del terrorismo, así como el hecho de
que la comisión de delitos para tales fines ha hecho necesaria la aplicación de
la ley con un mayor rigor; el provocar estados de zozobra y terror entre las
gentes, que pueden poner en peligro su integridad física, privarlos de su
libertad, acabar con su estabilidad económica, para sólo citarlos de manera
general, pues son de todos conocidas las pérdidas humanas y económicas que el país
ha tenido que afrontar.
A la luz de la
comparación hecha entre los delitos contenidos en la Convención y nuestro
ordenamiento jurídico penal, Colombia no tiene que introducir en su legislación
los hechos punibles allí mencionados, como ha ocurrido con los Estados que la
han adoptado, pues como se ha expresado, ya están tipificados en el estatuto
penal.
Sin embargo, para
efectos de sancionar a los sujetos que cometan uno o más de los delitos
enumerados en la Convención en las condiciones señaladas, será necesario
incluir como agravantes específicos para esos actos ilícitos dentro de las
circunstancias de agravación punitiva ya establecidas en la ley penal, cuando
se cometan contra las personas internacionalmente protegidas, para extender así
su aplicación sin entrar a modificar la tipificación misma de los hechos
punibles.
C.
La competencia de los Estados Partes (Artículo 3o.).
1. La Convención permite en su artículo
3o., que cada Estado Parte realice y disponga lo que sea necesario para
instituir su jurisdicción sobre los delitos a los que hace referencia el texto
de la Convención, con lo cual se protege la discrecionalidad de cada Estado
para el ejercicio de la jurisdicción penal, de conformidad con su derecho
interno.
El artículo 3o. de
la Convención contiene disposiciones en relación con las circunstancias en que
las Partes deben instituir su jurisdicción sobre los delitos previstos en el
párrafo 1 del artículo 2o., cuando se hayan cometido contra una persona
internacionalmente protegida, que disfrute de esa condición en virtud de las
funciones que ejerza en nombre de dicho Estado.
2. Es así como en el literal a) del
artículo ibídem, se dispone que un Estado Parte debe declararse competente
cuando el delito se cometa en su territorio a bordo de un buque de su pabellón
o una aeronave matriculada en dicho Estado. Las previsiones de esta norma están
en plena armonía con nuestras disposiciones constitucionales y legales sobre la
materia, y particularmente, con lo dispuesto en la Convención de Chicago de 1944
sobre Aviación Civil Internacional, de la cual Colombia es Parte.
3. Conforme al literal b) del artículo
3o., se compromete a instituír su jurisdicción cuando el presunto delincuente
sea nacional de dicho Estado, lo cual guarda relación directa con las
disposiciones constitucionales relativas al juzgamiento de colombianos que se
encuentren en otro Estado.
4. Por su parte, según el literal c),
cuando el delito se haya cometido contra una persona internacionalmente
protegida que disfrute de esa condición en virtud de las funciones que ejerza
en nombre de dicho Estado, deberá disponer lo necesario para instituir su
jurisdicción sobre los delitos mencionados. Este literal no vulnera el
ordenamiento constitucional, y por el contrario, es fundamental para garantizar
la protección que la Convención dice dar a las personas internacionalmente
protegidas.
5. Reitera la Convención en el numeral 2
del artículo 3o., que cada Estado Parte dispondrá lo que sea necesario para
establecer su competencia sobre esos delitos, cuando el presunto delincuente no
se encuentre en su territorio y que dicho Estado no conceda su extradición, de
conformidad con lo dispuesto en la Convención sobre la materia. A juicio de la
Corte, este numeral está conforme con las normas constitucionales, obviamente
dentro de los límites expresados al estudiar las reservas efectuadas a la
Convención.
D.
El carácter preventivo de la Convención y la Cooperación en beneficio de
las Partes (Artículos 4, 5, 10 y 11).
El espíritu de la Convención
no es de ninguna manera la creación de un instrumento represivo en la lucha
contra la delincuencia; preconiza la cooperación internacional entre los
Estados como un importante mecanismo para prevenir la comisión de delitos y así
lo manifiesta en su Preámbulo, y lo desarrolla en los artículos 4o., 5o., 10 y
11 en los diferentes aspectos allí previstos.
1. El artículo 4o. establece que los
Estados Partes cooperarán para adoptar aquellas medidas que estimen pertinentes
para evitar que en sus respectivos territorios, se prepare y haga efectiva la
comisión de los delitos previstos en la Convención, tanto dentro como fuera de
su territorio.
Igualmente y de
forma que convenga a los Estados Partes que han iniciado una cooperación en
este sentido, se establece en el literal b) del artículo 4o. de la
Convención, que para prevenir o impedir que se cometan los delitos previstos en
el artículo 2o., se observará que el intercambio de la información y la
coordinación en la adopción de las medidas administrativas y de otras índoles,
se efectúe según convenga a las Partes, lo que significa que esas conveniencias
obedecen a cuestiones internas que no imponen a los Estados desconocer los
principios del derecho internacional, como lo son la soberanía y la no intervención.
2. Así mismo, y según lo dispuesto en el artículo
10 de este instrumento, tampoco se afectarán por el hecho de la prestación
de ayuda mútua posible en lo que respecta a todo procedimiento penal relativo a
los delitos previstos en el artículo 2o. -inclusive el suministro de las
pruebas necesarias para el proceso que obre en su poder-, las obligaciones de
ayuda judicial mutua estipuladas en cualquier otro tratado o instrumento
internacional.
3. Como complemento a las disposiciones sobre
cooperación en materia de intercambio de información, el artículo 5o.
de la Convención establece que “El Estado Parte en el que haya tenido lugar la
comisión de cualquiera de los delitos previstos en el artículo 2o., cuando
tenga razones para creer que el presunto “delincuente” ha huído de su
territorio, deberá comunicar a los demás Estados, interesados directamente o a
través del Secretario General de las Naciones Unidas, todos los hechos
pertinentes relativos al delito cometido y los datos de que disponga acerca de
la identidad de éste”.
Este artículo, a
juicio de la Corte, no es impositivo para los Estados Partes en la medida en
que la obligación de transmitir o suministrar determinada información está
sujeta a las razones mismas que motiven a cada Estado Parte para proceder en
ese sentido, por lo que no existe vulneración del ordenamiento constitucional.
Es necesario
resaltar que la información es otorgada y no solicitada, por lo que no se
ejerce presión sobre el Estado que dispone de la información, y por el contrario
asegura a estos ejercer su jurisdicción de conformidad con las disposiciones
contenidas en el artículo 3o. de la Convención.
A su vez, la norma
permite a las demás Partes interesadas que al recibir dicha información de
manera oportuna, logren una mayor efectividad en los dispositivos de seguridad
que operen en el territorio del Estado Parte interesado.
Dispone el mismo
artículo 5o., que cuando se haya cometido contra una persona internacionalmente
protegida cualquiera de los delitos previstos en la Convención en su artículo
2o., el Estado Parte que disponga de información sobre la víctima y las
circunstancias del delito, se esforzará por proporcionarla en las condiciones
previstas por su legislación interna, en forma completa y oportuna al Estado
Parte en cuyo nombre esa persona ejercía sus funciones, lo cual constituye
cabal desarrollo del principio de cooperación consagrado en la legislación
internacional y en nuestro ordenamiento constitucional.
Para la Corte
Constitucional, si bien la norma que se examina busca asegurar una estrecha
relación entre las Partes, es expreso el pleno respeto de la legislación
interna de cada Parte: es decir, en las condiciones previstas para proceder en
tal sentido, de conformidad con la legislación interna del Estado Parte
informante.
4. El artículo 11 de la Convención
dispone que el Estado Parte en el que se inicie una acción penal contra el
presunto sindicado o condenado, deberá informar al Secretario General de las
Naciones Unidas el resultado final de tal acción, para que éste proceda a
transmitirlo o comunicarlo a los demás Estados Partes.
La lectura de esta
norma debe hacerse en concordancia con el artículo 10, el cual en su
numeral 1o. establece que:
“Los Estados Partes se prestarán la mayor
ayuda posible en lo que respecta a todo procedimiento penal relativo a los
delitos del artículo 2, inclusive el suministro de todas las pruebas necesarias
para el proceso que obren en su poder”.
5. Para la Corte es clara la conformidad entre
lo enunciado en los artículos 10 y 11 y las disposiciones constitucionales y
penales colombianas, ya que de una parte, el artículo 250 de la Constitución, y
de la otra, el Código de Procedimiento Penal, otorgan plena competencia a la
Fiscalía General de la Nación para, de oficio o mediante denuncia o querella,
investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y
tribunales competentes, con la excepción de los delitos cometidos por miembros
de la Fuerza Pública en servicio activo y en relación con el mismo.
Prevé igualmente el
Código de Procedimiento Penal, que de ser necesario establecer relaciones con
las autoridades extranjeras, “para todo lo relacionado con la aplicación de la
ley penal, con la práctica y el traslado de pruebas o de medios de prueba, se
regirán por lo que dispongan los tratados públicos, las convenciones
internacionales, los acuerdos entre gobiernos y los usos internacionalmente
consagrados...” (Artículos 119, 120, 533 y 538 del Código de Procedimiento
Penal).
En razón a lo
expuesto, la Corte encuentra los artículos 4o., 5o., 10 y 11 de la
Convención, conformes con el ordenamiento constitucional, razón por la cual
se declarará su exequibilidad, como así se dispondrá en la parte resolutiva de
esta providencia.
E.
Disposiciones Especiales sobre Extradición y Asilo
(Artículos
6o., 7o., 8o. y 12).
1.
La Convención y la Extradición (artículos 6o. a 8o.).
1.1 Los artículos 6o., 7o. y 8o. de la
Convención, contienen normas en materia de extradición.
1.2 El artículo 6o. de la Convención
establece que “Si las circunstancias lo justifican, el Estado Parte en cuyo
territorio se encuentre el presunto delincuente, deberá adoptar las medidas
adecuadas conforme a su legislación interna para asegurar su presencia a los
fines de su proceso o extradición”.
De la lectura de
esta disposición, se infiere que la Convención da prelación a la aplicación del
ordenamiento interno y sus disposiciones en materia de extradición, en tanto
obre el compromiso por parte del Estado en el sentido de que sea adelantado, de
conformidad con su legislación, el procedimiento necesario para asegurar la
comparecencia de la persona que haya incurrido o participado en la comisión de
alguno de los delitos previstos en el artículo 2o. de la presente Convención, a
los fines del proceso, o de ser encontrado culpable, siguiendo el debido
proceso, que sea juzgado.
Por lo tanto, es
facultativo del Estado Parte tomar las medidas que así considere procedentes,
por lo que no existe una acción coercitiva contra el Estado, sino por el
contrario, de acuerdo con su legislación interna adoptará las medidas del caso
para dichos fines.
1.3 La Convención en su artículo 7o.,
impone al Estado Parte en cuyo territorio se encuentre el presunto culpable
(sindicado o condenado), que en el evento de no proceder a su extradición,
deberá someter el asunto, sin ninguna excepción ni demora injustificada, a las
autoridades competentes para el ejercicio de la acción penal, según el
procedimiento previsto en la legislación interna de ese Estado.
Se observa de la
lectura de esta disposición, que ella está en plena armonía con el ordenamiento
jurídico colombiano, en razón a que, como se mencionó, nuestra Constitución
Política en su artículo 35, prohibe la extradición de colombianos por
nacimiento, cuando señala que:
“Los colombianos
que hayan cometido delitos en el exterior, considerados como tales en la
legislación nacional, serán procesados y juzgados en Colombia”.
A pesar de que la
Convención sólo hace mención al ejercicio de una acción penal por parte de las
autoridades competentes del Estado Parte, no se genera en virtud del Tratado,
una imposibilidad para que sean adelantadas por éstas las acciones legales
pertinentes que se deriven del hecho punible. Así, es el mismo instrumento
internacional el que establece en forma expresa la facultad de cada Estado,
según su ordenamiento legal interno, para que, o bien, procedan a la extradición
de la persona “presuntamente culpable”, si hay lugar a ello de conformidad con
su legislación o en caso que así no lo hagan, que por lo menos adopten las
medidas a que haya lugar.
De acuerdo a una
lectura conjunta del artículo 6o. mencionado y del artículo 8o.
en el que se estipulan las obligaciones adicionales en materia de celebración y
cumplimiento de tratados de extradición entre los Estados Partes, queda
establecido, según los delitos previstos en la Convención, que:
a) En caso de que no exista tratado de
extradición, se deberá considerar a la Convención como “la base jurídica
necesaria para concederla, en lo que respecta a esos delitos”, con sujeción a
las disposiciones de procedimiento y a las demás condiciones de la legislación
interna del Estado requerido (numeral 2, artículo 8o.);
b) Si los delitos que contempla la
Convención no están enumerados entre los casos de extradición en tratados de
extradición vigentes entre los Estados Partes, se deberán considerar incluídos
como tales en esos tratados (numeral 1, artículo 8o.);
c) Los Estados Partes que no sujeten la
extradición a la existencia de un tratado, deberán reconocer los delitos que
figuran en la Convención como casos de extradición entre ellos, con sujeción a
las disposiciones de procedimiento y a las demás condiciones de la legislación
del Estado requerido (numeral 3, artículo 8o.);
d) Se deberá considerar, a los fines de la
extradición, que los delitos se han cometido, no solamente en el lugar donde
ocurrieron, sino también en el territorio de los Estados obligados a establecer
su jurisdicción de acuerdo con el párrafo 1 del artículo 3o.
1.4 Según lo señalado en el acápite de las
reservas, y en observancia del artículo 35 de la Constitución Política, que
prohibe la extradición de nacionales por nacimiento, y en relación con los
nacionales que delinquen en el exterior, establece la norma ibídem que estos
“serán procesados y juzgados en Colombia”, razón por la cual esta disposición
prevalece respecto de cualquier norma que le sea contraria.
La reserva que se
hizo, como se indicó con anterioridad, no excluye la facultad del Estado de
conceder la extradición de un extranjero, cuando para el mismo caso así se
considere pertinente en virtud de la Convención y siempre que no se trate de la
extradición de extranjeros por delitos de opinión o políticos, lo que no está
contemplado dentro del objeto y fin de esta Convención.
Por lo anterior,
concluye la Corte la exequibilidad de las normas examinadas, con las reservas
que a las mismas hizo el Congreso de la República, por no desconocer el
ordenamiento jurídico colombiano.
2.
La Convención y el Asilo (Artículo 12).
El artículo 12
de la Convención, consagra una cláusula de salvaguardia, relativa a la vigencia
y aplicabilidad de los tratados de asilo, entre los Estados que estén obligados
por ellos.
Esta norma dispone,
que “las disposiciones de esta Convención no afectarán la aplicación de los
Tratados sobre asilo vigentes en la fecha de adopción de esta Convención, en lo
que concierne a los Estados que son Partes de esos Tratados; pero un Estado
Parte de esta Convención no podrá invocar esos Tratados con respecto de otro
Estado Parte de esta Convención”.
Esta salvedad
recogida en la Convención, es importante si se tiene en cuenta que Colombia es
parte de la Convención sobre Asilo de La Habana desde 1938, de la Convención de
Montevideo sobre Asilo Político desde 1936 y de la Convención de Caracas sobre
Asilo Territorial desde 1968, todas ellas ratificadas por Colombia.
Conviene destacar que,
como lo señaló el Gobierno en la exposición de motivos de la Convención
remitida al Congreso de la República, esta disposición fue incorporada por
insistencia de las delegaciones latinoamericanas, “con el objeto de preservar
el régimen del asilo diplomático vigente a nivel regional”.
No encuentra la
Corte respecto de esta disposición tacha de inconstitucionalidad, pues no
desconoce, sino que por el contrario, garantiza la vigencia del derecho de
asilo, expresamente reconocido por nuestro ordenamiento constitucional en el
artículo 36, según el cual, “se reconoce el derecho de asilo en los términos
previstos en la ley”.
No sobra agregar que
el derecho de asilo o amparo internacional tiene como fundamento el derecho de
gentes consagrado en convenciones internacionales y no en instrumentos legales
de orden interno.
Por eso, cuando la
Constitución en la disposición citada remite a la ley, debe entenderse referido
expresamente a las leyes aprobatorias de tratados o convenciones
internacionales. Y la norma de la Convención expresamente garantiza la
efectividad y aplicación de los Tratados vigentes en materia de asilo, en lo
que concierne a los Estados que son partes de esos Tratados.
F. Derechos y Garantías a las que se hace expresa referencia en
la Convención (Artículos 6-2 y 9o.).
De acuerdo con el numeral
2 del artículo 6o. cuando sobre una persona se adopten las medidas
adecuadas para asegurar, “de acuerdo con su legislación interna, su presencia a
los fines de su proceso o extradición”, tendrá derecho:
a) A ponerse en comunicación con el
representante competente más próximo del Estado del que sea nacional o al que
competa por otras razones de protección de sus derechos o, si se trata de una
persona apátrida, del Estado que la persona misma solicite y que esté dispuesto
a proteger sus derechos, y
b) A ser visitada por un representante de
ese Estado.
Consecuente con el
artículo 6o., el artículo 9o. establece que “toda persona contra la cual
se sustancie un procedimiento en relación con uno de los delitos previstos en
el artículo 2o., gozará de las garantías de un trato equitativo en todas las
fases del procedimiento”.
La Convención tan
sólo determina unos derechos mínimos a ser observados y respetados a una
persona por las Partes contratantes. Pero en ningún momento podría desconocer o
limitar la aplicación y el ejercicio de otros derechos consignados en la ley de
cada uno de los Estados Partes, con lo cual, a juicio de la Corte, se hacen
efectivas las garantías plenas del debido proceso, consagradas en el artículo
29 de la Constitución, dentro de las cuales debe resaltarse el derecho de
defensa, garantizado en la Convención, mediante la posibilidad que tiene la
persona respecto de la cual se inicie proceso por la comisión de uno de los
delitos mencionados en el artículo 2o. de la presente Convención, a que se le
ponga en conocimiento o se les comunique a los representantes competentes más
próximos del Estado del que sea nacional el sindicado, acerca de las medidas
contra él adoptadas, para los fines y efectos pertinentes a su protección.
G.
El procedimiento y la obligación de notificar las acciones legales
adelantadas por las partes contra una persona (Artículo 6o.).
Establece el numeral
1o. del artículo 6o. de la Convención, que, “si considera que las
circunstancias lo justifican, el Estado Parte en cuyo territorio se encuentre
el presunto culpable -que como se ha expresado, debe ser entendido en
aplicación de las normas constitucionales y legales colombianas, como
“sindicado”, adoptará las medidas adecuadas conforme a su legislación interna
para asegurar su presencia a los fines de su proceso o extradición”. Medidas
que según la misma disposición, deberán ser notificadas sin demora,
directamente o a través del Secretario General de las Nacionales Unidas, a las
siguientes autoridades:
a) Al Estado en cuyo territorio se haya
cometido el delito;
b) Al Estado o los Estados de que sea
nacional el presunto delincuente o, si éste fuere apátrida, al Estado en cuyo
territorio resida permanentemente;
c) Al Estado o los Estados de que sea
nacional la persona internacionalmente protegida de que se trate o en cuyo
nombre ejercía funciones;
d) A todos los demás Estados interesados,
y
e) A la organización intergubernamental de
la que sea funcionario, personalidad oficial o agente, la persona
internacionalmente protegida de que se trate.
Al permitir estos
procedimientos para que un Estado Parte notifique sus actuaciones, se facilitan
tanto los canales de comunicación entre los Estados Partes, como el acceso por
una de ellas a la información sobre un proceso adelantado y sus resultados.
Por su parte, cuando
sea el Secretario General de las Naciones Unidas quien reciba dicha
información, quedará bajo su responsabilidad la notificación sin demora de las
medidas adoptadas por el respectivo Estado Parte respecto del sindicado o
condenado, como así lo determina el artículo 6o. de la Convención.
A juicio de la
Corte, el compromiso de informar sobre las actuaciones seguidas por un Estado
para los fines del artículo 6o., no sólo se ajusta plenamente a las
disposiciones constitucionales y legales nacionales (concretamente el artículo
250 del Código de Procedimiento Penal, que consagra como una de las atribuciones
de la Fiscalía General de la Nación, “asegurar la comparecencia de los
presuntos infractores de la ley penal, adoptando las medidas de
aseguramiento”), sino que adicionalmente, se constituye en elemento
indispensable en aras de hacer efectivo el desarrollo de las normas que
consagra la Convención que se examina.
Además de ello,
garantiza el derecho a que el sindicado o condenado por la comisión de uno de
los delitos establecidos en la Convención en su artículo 2o., tenga el derecho
a que los representantes competentes del Estado del que sea nacional, conozcan
las medidas contra él adoptadas por el Estado Parte en cuyo territorio haya
cometido el respectivo ilícito, para que de esa manera, pueda hacer efectiva su
protección o al menos su defensa, y además, que no exista dilación
injustificada en dicha comunicación que vulnere sus derechos fundamentales.
De esa manera se
hace más clara en las normas de la Convención, la efectividad de las garantías
propias del debido proceso en favor del sindicado - artículo 29 CP.- por los
delitos señalados en el mismo instrumento.
H.
Solución de controversias entre los Estados Partes (Artículo 13).
Según el numeral
1 del artículo 13 de la Convención, “Toda controversia que surja entre dos
o más Partes con respecto a la interpretación o aplicación de la presente
Convención que no se solucione mediante negociaciones, se someterá al arbitraje
a petición de uno de ellos. Si en el plazo de seis meses contados a partir de
la fecha de presentación de la solicitud de arbitraje, las Partes no consiguen
ponerse de acuerdo sobre la forma del mismo, cualquiera de las Partes podrá
someter la controversia a la Corte Internacional de Justicia, mediante
solicitud presentada de conformidad con el Estatuto de la Corte”.
Prevé igualmente la
Convención en su artículo 13 numeral 2o., que “Todo Estado Parte, en el momento
de la firma o ratificación de la presente Convención o de su adhesión a la
misma, podrá declarar que no se considera obligado por el párrafo anterior. Los
demás Estados Partes no estarán obligados por el párrafo anterior ante ningún
Estado Parte que haya formulado esa reserva”.
Finalmente, el
numeral 3o. de esta norma señala que “Todo Estado Parte que haya formulado la
reserva prevista en el párrafo anterior podrá retirarla en cualquier momento
notificándole al Secretario General de las Naciones Unidas”.
De conformidad con
lo previsto en el artículo 13 de la Convención, de no lograrse solución directa
a una controversia surgida entre los Estados Partes, relativa a la
interpretación o aplicación de las disposiciones de la Convención, mediante
negociaciones o aún del sometimiento de la controversia al arbitraje a petición
de uno de ellos, ésta contempla el otorgamiento de jurisdicción compulsiva a la
Corte Internacional de Justicia, la cual ha sido reconocida de manera
voluntaria por Colombia desde 1937.
Reconocimiento de
dicha jurisdicción internacional que se efectuó por Colombia a través de la
Declaración que en el año de 1932 se hizo con base en el artículo 30 parágrafo
2o. del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, por la cual se
considera la aceptación de la jurisdicción de la Corte como obligatoria:
“La República de Colombia reconoce como
obligatoria, ipso facto y sin acuerdo bajo condición de reciprocidad, en
relación a cualquier otro Estado que acepte la misma obligación, la
jurisdicción de la Corte Permanente Internacional de Justicia de acuerdo con el
artículo 36 del Estatuto. La presente declaración solamente se aplica a
disputas que se lleven a cabo a hechos posteriores a enero 6 de 1932”, Ginebra
30 de octubre de 1937, Liga de las Naciones.
Para la Corte, esta
disposición no vulnera la Constitución Política, por cuanto establece en forma
expresa, la posibilidad que tienen los Estados Partes, en caso de que estimen
que la disposición vulnera su ordenamiento interno, de declarar al momento de
la firma o ratificación de la Convención o de su adhesión a la misma, que no se
obligan por lo allí dispuesto. Por lo demás, la norma lo único que hace es
desarrollar los mecanismos de solución de controversias entre los Estados
Partes, de manera que pueda lograrse el propósito que se persigue a través de
la Convención.
A lo anterior, debe
agregarse lo que se anotó en esta providencia en relación con la reserva
introducida a esta disposición por el Congreso de la República y encontrada
ajustada a la normatividad constitucional por esta Corporación como se anotó,
en cuanto a que “esta reserva es consecuencia de aquella formulada respecto del
artículo 8o. de la Convención, como quiera que se pretende la coherencia con
aquellas disposiciones del citado instrumento internacional que vulneren o
quebranten los mismos preceptos superiores”.
J.
La constitucionalidad de las disposiciones finales de la Convención
(Artículos 14 a 20).
Los artículos 14 a
20 de la Convención se refieren a aspectos procedimentales y formales para la
entrada en vigor de la Convención y su denuncia; regulan las formalidades de la
firma (artículo 14), ratificación (artículo 15), adhesión (artículo 16),
entrada en vigor y depósito (artículo 17), denuncia (artículo 18),
comunicaciones (artículo 19) y los textos auténticos del mismo (artículo 20).
Se debe aclarar que
al tenor del artículo 15 de la Convención, estará sujeta a ratificación.
Para tal efecto, los instrumentos de ratificación serán depositados en poder
del Secretario General de las Naciones Unidas. Es igualmente oportuno, hacer
advertencia que la Convención puede ser denunciada por cualquiera de los
Estados Partes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 y
establece el procedimiento por el que deberán regirse las Partes para proceder
a la denuncia de la misma.
La Convención no
contiene de manera expresa ninguna disposición relativas a las enmiendas y su
procedimiento para hacerlas. Por lo tanto, se deberá acudir a lo dispuesto por
la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
La Corte estima que
estas disposiciones, propias de cualquier instrumento internacional, no
vulneran el ordenamiento constitucional y por el contrario, constituyen
complemento de los otros preceptos contenidos en la Convención objeto de
revisión.
Además, se adecúan
plenamente a los principios generales del derecho internacional de los
tratados, regulados por la Convención de Viena de 1969, y aceptados por
Colombia, según se desprende del artículo 9o. de la Carta Política, razón por
la cual se encuentran conformes con la Constitución.
Por todo lo
anterior, la Corte Constitucional estima que no sólo la Convención sobre la
Prevención y el Castigo de los delitos contra personas internacionalmente
protegidas, inclusive los Agentes Diplomáticos, coincide con los principios y
derechos consagrados en la Carta Fundamental, por lo cual será declarado
exequible en la parte resolutiva de esta sentencia, con las reservas
formuladas, sino que adicionalmente, su aprobación y ratificación constituyen
una herramienta que se encuentra a la altura del compromiso adquirido por el
país con la comunidad internacional, para hacer de Colombia un país pacífico y
seguro, con una administración de justicia fortalecida, capaz de afrontar los
graves problemas de violencia.
Así mismo, debe
manifestarse que por su trascendencia internacional, la Convención es benéfica
porque pretende amparar la seguridad de altas personalidades del país de origen
en otros países, y además, porque es un instrumento esencial de la política de
modernización, fortalecimiento e internacionalización de la administración de
justicia.
En este orden de
ideas, también será declarada exequible la Ley Aprobatoria Número 169 de
diciembre 6 de 1994, por medio de la cual se aprueba la mencionada Convención.
VI. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos como están los trámites previstos
en el Decreto 2067 de 1991, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
R E S U E L V E :
PRIMERO.- Declárase EXEQUIBLE la Ley No. 169
del 6 de diciembre de 1994, por medio de la cual se aprueba la “Convención
sobre la Prevención y el Castigo de los delitos contra personas
internacionalmente protegidas, inclusive los Agentes Diplomáticos”, por no ser
contraria a la Constitución ni en su contenido material ni en su trámite de
expedición.
SEGUNDO.- Declárase EXEQUIBLE la “Convención sobre la
Prevención y el Castigo de los delitos contra personas internacionalmente
protegidas, inclusive los Agentes Diplomáticos”, suscrita en Nueva York, el 14
de diciembre de 1973, con las reservas que formulan tanto el Gobierno Nacional
como el Congreso de la República de Colombia, en los términos de que trata esta
providencia.
Por consiguiente, el
Gobierno Nacional formulará dichas reservas al momento de efectuar el depósito
del respectivo instrumento de ratificación de la Convención, de acuerdo a lo
expresado en la parte motiva de la presente sentencia.
TERCERO.- Comuníquese al Gobierno Nacional -Presidencia de la
República y Ministerio de Relaciones Exteriores- para los fines contemplados en
el artículo 241 numeral 10 de la Constitución Política.
Notifíquese, cópiese, comuníquese al
Gobierno Nacional, insértese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
764 | C-397-95
Sentencia No. C-397/95
Sentencia No.
C-397/95
CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA-Examen de
constitucionalidad
El examen
efectuado por la Corte Suprema de Justicia, cuando esa Corporación ejercía las
funciones de control de constitucionalidad, se entiende que ha recaído
únicamente sobre la acusación en su oportunidad formulada y, de todas maneras,
frente a la Constitución Política de la época, motivo por el cual la cosa
juzgada que amparaba la sentencia de exequibilidad se predicó y surtió la
totalidad de sus efectos mientras tal Carta Política estuvo en vigor, sin
posibilidad alguna de comprometer futuros cotejos de constitucionalidad de las
mismas normas legales respecto de una nueva Constitución, como la de 1991.
NORMA
DEROGADA/SUSTRACCION DE MATERIA
Cuando se
demandan normas derogadas carece de objeto entrar a resolver sobre su
constitucionalidad, en cuanto ya han sido retiradas del ordenamiento jurídico
por el propio legislador, resultando inoficioso que se defina si mientras
estuvieron vigentes fueron válidas a la luz de la Carta. No obstante, la
doctrina de la Corporación ha señalado también que la llamada sustracción de
materia, que precisamente radica en el preanotado fenómeno, no es suficiente
por sí misma para provocar un fallo inhibitorio, pues la Corte no solamente
debe velar por la constitucionalidad de las disposiciones legales que están
rigiendo sino que igualmente le atañe, en virtud de su delicada responsabilidad
como guardiana de la prevalencia del Estatuto Fundamental, evitar que normas
pretéritas ya no vigentes, pero inconstitucionales, proyecten sus consecuencias
jurídicas hacia el futuro.
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD-Error
en parte resolutiva
Resulta
incontrastable que se cometió un error en la transcripción de la parte
resolutiva de dicha providencia, que únicamente ha debido contemplar la
decisión sobre el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 35 de 1993 y no,
como se hizo, la totalidad del precepto, no acusada ni analizada
constitucionalmente.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Alcance/REPRODUCCION
DE NORMAS-Prohibición
Ha sido prolija
la jurisprudencia de la Corte en torno al principio de la cosa juzgada
constitucional, que significa no solamente el carácter definitivo e
incontrovertible de las sentencias que aquélla pronuncia, de manera tal que
sobre el tema tratado no puede volver a plantearse litigio alguno, sino la
prohibición a todo funcionario y organismo de reproducir las normas que la
Corte haya declarado inexequibles por razones de fondo mientras permanezcan
vigentes los mandatos constitucionales con los cuales se hizo el cotejo.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Inexistencia
frente a normas no demandadas
la cosa juzgada
constitucional, plasmada en el artículo 243 de la Constitución Política, no
puede cobijar determinaciones de la Corte carentes de toda motivación, menos
todavía si ellas recaen sobre normas no demandadas y respecto de las cuales no
se ha configurado, por su propia decisión, unidad normativa, puesto que en
tales eventos la Corporación carece de competencia para proferir el fallo en
aquellos puntos que no fueron objeto de demanda ni de proceso, que en ningún
momento fueron debatidos y en los cuales el Procurador General de la Nación no
tuvo oportunidad de emitir concepto, ni los ciudadanos de impugnar o defender
su constitucionalidad. Se hace menester en semejantes circunstancias que la
propia Corte Constitucional reconozca el error cometido al redactar y
transcribir la parte resolutiva de su Sentencia y proceda, como se hará en este
caso, a resolver de fondo sobre los asuntos que en anterior proceso no fueron
materia de su examen y en torno de los cuales cabe indudablemente la acción
ciudadana o la unidad normativa, en guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución.
COSA JUZGADA
APARENTE
Lo que se
encuentra en el caso materia de estudio no es nada distinto de una cosa
juzgada apenas aparente, que, por tanto, carece de la fuerza jurídica
necesaria para imponerse como obligatoria en casos ulteriores en los cuales se
vuelva a plantear el asunto tan sólo supuesta y no verdaderamente debatido.
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA
En cumplimiento
de su función, la Corte Constitucional integre la proposición jurídica completa
y proceda a resolver, en conjunto, si el Congreso podía, a la luz del artículo
150, numeral 10, de la Carta Política, facultar al Gobierno para expedir un
código en materia de mercado público de valores, y si le era dable al Ejecutivo
proceder de conformidad.
CODIGO-Expedición/NORMA LEGAL-Compilación
La Corte
distinguió entre la facultad de expedir códigos y la de compilar normas
jurídicas, dejando en claro que la primera es del resorte exclusivo del
Congreso, mientras que la segunda, al tratarse de una facultad que en nada debe
alterar la naturaleza misma de las normas agrupadas, puede ser desarrollada por
cualquier particular o entidad pública, o puede ser igualmente delegada en el
Ejecutivo a través de las facultades de que trata el numeral 10 del artículo
150 de la Constitución. La facultad de compilar no puede comportar la
expedición de un nuevo texto jurídico en el que se incorporen disposiciones
nuevas, se deroguen o se refundan otras, pues ésta es una atribución
eminentemente legislativa, propia de la labor -reservada al Congreso- de
expedir códigos.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Prohibición
de expedir códigos
La Carta Política
de 1991 erradicó definitivamente la posibilidad de que el Congreso se deshaga
de la función de "expedir códigos en todos los ramos de la legislación y
reformar sus disposiciones", para transferirla al Gobierno Nacional por la
vía de las facultades extraordinarias. La codificación, puede ser efectuada por el
Gobierno y aun por los particulares, por lo cual no sería necesaria una ley de
facultades para llevarla a cabo. Pero, si en efecto se conceden autorizaciones
para codificar, ella es válida mientras no signifique en realidad a atribución
presidencial extraordinaria de cumplir funciones propias de la tarea codificadora,
exclusivas del legislador ordinario.
NORMA LEGAL-Compilación
Quien compila
limita su actividad a la reunión o agregación de normas o estatutos dentro de
un criterio de selección que incide en la compilación misma, sin trascendencia
al ordenamiento jurídico en cuanto tal. La función compiladora se encuentra
limitada por las normas objeto de ella, de tal manera que el compilador no las
puede modificar o sustituir, ni tiene la posibilidad de retirar o excluir
disposiciones del sistema jurídico, así se las estime innecesarias, superfluas
o repetidas y, claro está, tampoco le es atribuida la función, típicamente
legislativa, de reordenar con efectos obligatorios erga omnes el
articulado de un conjunto normativo.
NORMAS-Codificación
Quien codifica,
en cambio, goza no solamente de las necesarias atribuciones para acumular unas
normas a otras, sino de las facultades indispensables para establecer con
carácter imperativo un orden determinado, que de manera armónica y sistemática,
incluya en un sólo cuerpo normativo las disposiciones relativas a una cierta
materia. Puede, por ello, suprimir preceptos sobrantes, reiterativos,
incoherentes o ajenos al sistema; refundir y reorganizar títulos, capítulos y
artículos; modificar los que estime pertinentes para adecuarlos a los fines
propios del código; o derogar aquéllos mandatos que, en ejercicio de su función
legislativa, el codificador considera que no deben hacer parte del ordenamiento
respectivo. La función codificadora está reservada al Congreso de la República,
ya que ha sido prohibida la institución de las facultades extraordinarias para
tal efecto.
LEY
MARCO/ACTIVIDADES FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Regulación estatal
Se trata e que
las políticas que orienta el Estado en materias como la regulación de la
actividad financiera, bursátil y aseguradora y cualquiera otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público,
que son las aludidas en la demanda, sean trazadas con arreglo a criterios
estables y definidos, según estatutos generales promulgados por el legislador,
sin que por ello pierdan la indispensable flexibilidad que consulte las
mutaciones propiciadas por los mismos fenómenos objeto de regulación.
MERCADO PUBLICO
DE VALORES-Organización
Es preciso que,
con arreglo a las normas generales de la ley marco y según los reglamentos del
Gobierno, se organice el mercado público de valores, mediante un sistema
eficiente, a cargo de un organismo público responsable, que ejecute las
políticas fijadas por la ley y por el Gobierno, que lleve el registro nacional
de valores e intermediarios, que señale las reglas específicas que deben
observarse dentro del mercado primario y secundario de valores, que establezca
los requisitos para intermediar con ellos, que prevenga las prácticas
monopolísticas y las operaciones encaminadas al control indebido de las
empresas, que consagre las formas específicas de control y vigilancia, así como
las sanciones aplicables a las infracciones que se cometan, y que se haga presente,
a través de sus agentes, en las bolsas de valores y las entidades
comisionistas, para evitar en concreto las distorsiones económicas que la
normatividad proscribe.
INTERVENCION
ECONOMICA/MERCADO PUBLICO DE VALORES
Desde el punto de
vista constitucional, una actividad como la descrita no corresponde a nada
diferente de la necesaria injerencia del Estado en la economía, bien a través
de la intervención propiamente dicha en el mercado de valores, ya mediante la
inspección y la vigilancia en las distintas etapas de los procesos económicos
que en su seno se llevan a cabo, todo con el fin de asegurar que el sistema en
su conjunto obedezca a directrices claras y definidas y por las cuales se
racionalice la competencia, de modo que no sea el sólo juego de las leyes de
oferta y demanda -en este caso de acciones, títulos de deuda pública o privada
y demás valores- el que gobierne las transacciones bursátiles y extrabursátiles
y el que imponga las condiciones que deben orientar el desarrollo del mercado
de capitales y la propiedad de las unidades de explotación económica.
SUPERINTENDENCIA-Naturaleza/DESCONCENTRACION FUNCIONAL
Se trata de
organismos en los que se realiza la desconcentración funcional, en cuya virtud
se cumplen atribuciones señaladas por la Carta en cabeza del Presidente de la
República pero que éste no adelanta de manera personal y directa por absoluta
imposibilidad física, por lo cual están a cargo, en concreto, de los
superintendentes, dentro del ámbito que señale la ley.
SUPERINTENDENCIA
DE VALORES-Creación
No es vulnerada
la Constitución Política cuando el legislador crea organismos por conducto de
los cuales el Presidente cumple cualquiera de las funciones que le son propias.
En consecuencia, disposiciones como las acusadas no implican desconocimiento de
la Carta Política, pues la antigua Comisión Nacional de Valores -hoy
Superintendencia de Valores-, aunque no hace parte del Gobierno en el
sentido restringido del término, desarrolla atribuciones presidenciales
enmarcadas dentro de la preceptiva fundamental.
MERCADO PUBLICO
DE VALORES-Regulación/SUPERINTENDENCIA
DE VALORES-Marco normativo
El efecto de la
ley general, desarrollada en el campo específico de la regulación por la
actividad reglamentaria del Gobierno Nacional y concretada por disposiciones
relacionadas de modo más directo y detallado con el mercado público de valores,
lleva a una ampliación de las fuentes normativas, que no desconoce los niveles
de jerarquía ni el ámbito material de cada una de las normas que integran el ordenamiento
jurídico. Las resoluciones de la Superintendencia de Valores, en el caso
presente, deben sujetarse a lo que disponga la ley cuadro relativa a la materia
bursátil y los decretos reglamentarios respectivos. El legislador y el
Gobierno, de otro lado, podrán ejercer en cualquier tiempo sus atribuciones,
sin que la existencia de la función reglamentaria residual de la referida
Superintendencia sea óbice para ello, limite su acción, le reste alcance a sus
determinaciones o signifique duplicidad o choque de órganos y funciones en los
mismos asuntos. De hecho, tanto uno como otro, están en la obligación de
establecer el marco normativo dentro del cual la Superintendencia desarrollará
sus competencias de vigilancia, regulación y promoción del mercado de valores.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-840
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1.1.0.5. (parcial), 4.1.2.2.,
4.1.2.3. y 4.1.2.4., numerales 5º, 6º y 7º, del Decreto 0653 de 1993; 9,
numerales 2º, 3º, 5º, 6º, 7º, 10º y 14º, de la Ley 32 de 1979; 6, numerales 1º,
2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 12º, 13º, 14º, 15º y 16º, del Decreto 831 de
1980.
Actor: IGNACIO
CASTILLA CASTILLA
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del siete (7) de septiembre
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano IGNACIO
CASTILLA CASTILLA, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241,
numerales 4 y 5, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.1.0.5. (parcial),
4.1.2.2, 4.1.2.3. y 4.1.2.4., numerales 5º, 6º y 7º, del Decreto 653 de 1993;
9, numerales 2º, 3º, 5º, 6º, 7º, 10º y 14º, de la Ley 32 de 1979; 6, numerales
1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 12º, 13º, 14º, 15º y 16º del Decreto 831 de
1980.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTOS
Las normas acusadas
dicen textualmente (se subraya lo demandado):
"DECRETO NUMERO 0653 DE 1993
(Abril 1º)
Por el cual se expide el Estatuto Orgánico
del Mercado Público de Valores.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las
que le confiere el artículo 36 de la Ley 35 de 1993,
DECRETA:
(...)
ARTÍCULO 1.1.0.5.- FACULTADES DE REGULACION. El
Gobierno Nacional adoptará las normas de intervención de que trata el artículo
anterior del presente Estatuto por conducto de la Sala General de la
Superintendencia de Valores, así como las normas de funcionamiento del
Registro Nacional de Valores e Intermediarios, los requisitos que deben reunir los
documentos e intermediarios para ser inscritos en el Registro Nacional de
Valores e Intermediarios y aquellas a que se refieren los numerales 2, 3, 4, 5,
6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, y 15 del artículo 4.1.2.2 del presente
Estatuto.
(...)
ARTICULO 4.1.2.2.-
FUNCIONES DE LA SALA GENERAL.
El Gobierno Nacional, por conducto de la Sala General de la Superintendencia de
Valores, ejercerá las siguientes facultades:
1. Las funciones
de intervención en el mercado público de valores de que trata el artículo 1.1.0.4
del presente Estatuto.
2. Señalar los
requisitos que deben observarse para que los valores puedan ser inscritos y
negociados en las bolsas de valores;
3. Fijar las
condiciones de admisión de miembros de bolsas de valores;
4. Adoptar, con
sujeción a la ley, criterios generales que permitan determinar cuáles
transacciones deben llevarse a cabo obligatoriamente a través de las bolsas de
valores;
5. Fijar las
reglas conforme a las cuales la Superintendencia podrá autorizar el
funcionamiento de depósitos centralizados de valores, de sistemas de
compensación y de información centralizada de operaciones o de mecanismos que
faciliten el desarrollo del mercado;
6. Establecer
reglas generales conforme a las cuales se podrá autorizar la oferta pública de
valores en el mercado;
7. Determinar las
condiciones conforme a las cuales las sociedades que emitan por primera vez
acciones con dividendo preferencial y sin derecho de voto deberán realizar la
oferta pública de las mismas;
8. Determinar los
valores que conforme a este Estatuto estarán sujetos al régimen de la misma;
9. Establecer la
forma, términos y condiciones en que pueden participar entidades sin ánimo de
lucro en el capital de las bolsas.
10. Determinar el
capital mínimo de las bolsas de valores.
11. Fijar las
condiciones conforme a las cuales deberán sujetarse las operaciones que las
sociedades comisionistas realicen sobre valores no inscritos en bolsa, siempre
y cuando se trate de documentos inscritos en el registro nacional de valores e
intermediarios.
12. Fijar las
condiciones generales conforme a las cuales las sociedades comisionistas de
bolsa pueden desarrollar las actividades especiales previstas en el artículo
3.3.1.2 del presente Estatuto.
13. Autorizar a
las sociedades comisionistas de bolsa para desarrollar actividades análogas a
las previstas por el artículo 3.3.1.2 del presente Estatuto, con el fin de
promover el desarrollo del mercado de valores.
14. Establecer
criterios de carácter general conforme a los cuales se determine en qué eventos
se tipifica una actividad de intermediación en el mercado de valores.
15. Establecer
los requisitos que deben llenar los nuevos valores que se creen en el futuro
para que puedan ser inscritos en el registro nacional de valores e
intermediarios en las bolsas de valores. Dichos valores podrán también ser
entregados a los depósitos centrales de valores y en tal caso transferidos por
simple registro en los libros de depósito.
16. Fijar las
condiciones que deben cumplir las fórmulas de reajuste de las bases de conversión
de bonos convertibles en acciones a que hace referencia el último inciso del
artículo 2.3.1.6.1 del presente Estatuto;
ARTICULO
4.1.2.3.- OTRAS
FUNCIONES DE LA SALA GENERAL
Además de las
anteriores, y de las previstas en otras normas, la Sala General tendrá las
enunciadas en los artículos 2.1.2.1, 2.1.2.4, 2.1.2.8, 2.2.0.1, 2.2.0.4,
2.3.1.6.1, 2.3.2.1.2, 3.1.3.1, 3.2.1.2, 3.2.1.3, 3.2.1.6, 3.2.2.4, 3.3.1.2,
3.6.1.1, 3.8.2.1.3, 3.8.4.2, 3.8.4.3, 3.8.4.5, 3.8.4.6, 4.3.1.3.
ARTICULO
4.1.2.4.- FUNCIONES DEL SUPERINTENDENTE DE VALORES PREVIO CONCEPTO DE LA SALA
GENERAL. El
Superintendente de Valores ejercerá, previo concepto de la Sala General de la
Superintendencia de Valores, como agente del Presidente de la República, las
siguientes funciones:
1. Disponer en los
casos previstos por la ley, la toma de posesión inmediata de los bienes,
haberes y negocios de las entidades sujetas a su inspección, vigilancia y
control o de aquellas personas naturales y jurídicas que sin estar inscritas en
el Registro Nacional de Intermediarios realicen actividades de intermediación;
Con todo, cuando se
trate de la adopción de una medida cautelar y no se obtenga quórum necesario
para deliberar, el Superintendente de Valores podrá proceder sin que se
requiera el concepto previo de que trata este artículo.
2. Decretar la
disolución de personas jurídicas que sin estar inscritas en el Registro
Nacional de Intermediarios desarrollen actividades de intermediación;
3. Cancelar a título
de sanción, la inscripción de documentos o de intermediarios en los respectivos
Registros;
4. Determinar los
límites de las comisiones, emolumentos o cualquier otra retribución que puedan
cobrar los intermediarios del mercado de valores, por concepto de sus servicios,
con el fin de estimular, organizar y regular el mercado público de valores;
5. Disponer
medidas de carácter general para proteger los sanos usos y prácticas en el
Mercado de Valores;
6. Establecer las
normas a las que deberá sujetarse la organización y funcionamiento del mercado,
con sujeción a las disposiciones legales.
7. Adoptar las
demás medidas que conduzcan a la promoción y desarrollo del mercado y a la
protección de los inversionistas. (Se subraya lo demandado).
LEY 32 DE 1979
(Mayo 17)
Por la cual se crea la Comisión Nacional de
Valores y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
ARTICULO 9.- Son funciones de la Comisión de Valores:
1. Organizar y
llevar el Registro Nacional de Valores y el de Intermediarios de los mismos, el
cual será público.
2. Fijar los
requisitos indispensables para inscribir los documentos y los intermediarios en
el registro correspondiente.
3. Adoptar las
medidas necesarias para promover el desarrollo del mercado de valores.
4. Sin perjuicio de
las facultades que ejercen las Superintendencias de Sociedades y Bancaria,
autorizar la oferta pública de los documentos de que trata el artículo sexto,
teniendo en cuenta las condiciones financieras y económicas del mercado.
5. Fijar las
condiciones para la admisión de los miembros de las bolsas de valores,
atendiendo a la idoneidad profesional y a la solvencia moral de los
interesados.
6. Determinar los
documentos que conforme a la presente Ley han de quedar sujetos al régimen de
la misma y las pautas que servirán de base para ordenar el registro de los que
se crearen en el futuro, así como las condiciones para que los mismos puedan
ser inscritos y negociados en bolsas de valores y mercancías.
7. Disponer que
determinadas transacciones se llevan a cabo obligatoriamente en bolsas de
valores, siempre y cuando la medida busque la realización de los objetivos de
la Comisión y se refiera a operaciones con documentos inscritos en ellas.
8. Autorizar los
programas publicitarios sobre valores que se ofrezcan al público a fin de que
se ajusten a la realidad jurídica y económica de los mismos.
9. Solicitar a las
bolsas de valores, comisionistas y emisores de documentos inscritos en el
Registro Nacional de Valores, o hacer por sí mismo, la publicación de las
informaciones que estime convenientes para el desarrollo del mercado de valores
relacionadas con la seguridad de las inversiones.
10. Establecer
requisitos mínimos sobre forma y contenido de los estados financieros y demás
información supletoria de carácter contable para que sean observados por
quienes participan en el mercado.
11. Fijar los
límites de las comisiones, emolumentos o cualquiera otra retribución que puedan
cobrar los intermediarios de valores por los servicios que presten.
12. Autorizar la
oferta pública de valores colombianos en el extranjero.
13. Solicitar a los
emisores e intermediarios de valores las informaciones que juzgue necesarias e
investigar las operaciones que considere conveniente, respecto de las
obligaciones que les impone la presente ley.
14. Adoptar las
medidas de carácter general que se requieran para proteger los sanos usos y
prácticas que deben observarse en el mercado de valores.
15. Autorizar y
vigilar el funcionamiento de depósitos centralizados de valores, de sistemas de
compensación y de información centralizada de operaciones, así como de otros
mecanismos que faciliten el trámite de las mismas o el perfeccionamiento del
mercado.
16. Velar por que
quienes participan en el mercado de valores ajusten sus operaciones a las
normas que lo regulan.
17. Servir de órgano
de consulta y asesoría del Gobierno.
18. Adoptar las
demás medidas necesarias para proteger los intereses de quienes hayan efectuado
inversiones representadas en los documentos de que trata esta Ley.
PARAGRAFO. Los valores registrados en bolsa con
anterioridad a la presente Ley, deberán inscribirse en el Registro Nacional de
Valores, previo el cumplimiento de los requisitos fijados por la
Comisión".
"DECRETO 831 DE 1980
(Abril 9)
Por el cual se determinan la estructura y
organización de la Comisión Nacional de Valores y se asignan funciones a sus
órganos y dependencias internas.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere la Ley 32 de 1979 y oído el concepto de la
Comisión asesora
de que trata la misma ley,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 6º.- Son funciones de la Sala General, las
siguientes:
1. Formular la
política general de la Comisión Nacional de Valores, en armonía con la política
de desarrollo económico y social del Gobierno y de acuerdo con las
instrucciones que imparta el Presidente de la República;
2. Adoptar
conforme a los lineamientos de la Ley 32 de 1979, las reglas que permitan
establecer cuándo una oferta de valores tiene el carácter de oferta pública;
3. Fijar las
normas generales sobre organización y funcionamiento del Registro Nacional de
Valores y el de Intermediarios de los mismos, así como los requisitos que deban
reunir documentos e intermediarios para ser inscritos en tales registros.
4. Establecer las
normas a las que deberá sujetarse la organización y el funcionamiento del
mercado, con sujeción a las disposiciones legales.
5. Determinar los
valores que conforme a la Ley 32 de 1979 estarán sujetos al régimen de la misma
y señalar los requisitos que deberán observarse para que los valores puedan ser
inscritos y negociados en bolsa de valores.
6. Señalar los
requisitos mínimos que deban cumplir las entidades y personas que participen en
el mercado de valores, en lo que se refiere a la forma y contenido de sus
estados financieros y demás informaciones suplementarias de carácter contable.
7. Fijar las
condiciones de admisión de Miembros en las bolsas de valores.
8. Adoptar
criterios generales que permitan determinar cuáles transacciones deben llevarse
a cabo obligatoriamente a través de las bolsas de valores.
9. Señalar las
cuantías que deberán pagar los comisionistas de bolsa y los emisores de valores
inscritos en la Comisión, y el monto de los derechos de inscripción en el
Registro Nacional de Valores y el de Intermediarios de los mismos, y someterlos
a la posterior aprobación del Gobierno Nacional.
10. Resolver las
solicitudes de autorización para realizar oferta pública de valores colombianos
en el extranjero, sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales respecto
de los documentos a que se refiere el artículo 18 del presente Decreto.
11. Autorizar el
funcionamiento de depósitos centralizados de valores, de sistemas de
compensación y de información centralizada de operaciones, o de mecanismos que
faciliten el desarrollo del mercado.
12. Determinar
los límites de las comisiones, emolumentos o cualquiera otra retribución que
puedan cobrar los intermediarios del mercado de valores, por concepto de los
servicios.
13. Ordenar
intervenciones administrativas de intermediarios de valores en los casos de
ley.
14. Cancelar la
inscripción de documentos o de intermediarios en los respectivos registros,
conforme a los lineamientos de la Ley 32 de 1979.
15. Adoptar
medidas que conduzcan a la promoción y desarrollo del mercado de valores y a la
protección de los intereses de los inversionistas.
16. Disponer
medidas de carácter general para proteger los sanos usos y prácticas en el
mercado de valores.
17. Aprobar el
Proyecto de Presupuesto anual de la entidad, para su posterior incorporación al
Proyecto de Presupuesto Nacional.
18. Proponer al
Gobierno Nacional dentro de la órbita de su competencia, proyectos de normas.
19. Expedir el
Reglamento de la Sala.
20. Las demás que le
asigne la Ley".
III. LA DEMANDA
Considera el actor
que las transcritas normas vulneran los artículos 115, 150 -numeral 19, literal
d)-, 189 -numeral 24- y 113 de la Constitución Política.
La
inconstitucionalidad alegada por el actor se funda principalmente en el hecho
de que, según lo entiende, el Gobierno Nacional está trasladando su función
reguladora de la actividad bursátil hacia la entidad encargada de ejercer la
inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen esa actividad.
Según el demandante,
el Congreso, el Gobierno Nacional y el Presidente de la República como suprema
autoridad administrativa, comparten funciones en relación con la actividad
bursátil. El primero tiene como función dictar las leyes marco de que trata el
literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta, en las cuales debe
establecer las normas de carácter general y señalar los objetivos y criterios a
los cuales habrá de sujetarse el Gobierno para regular la actividad bursátil;
el segundo, dentro de ese marco general, debe regular y modificar esa
actividad, estableciendo normas jurídicas de carácter general mediante decretos
que desarrollen la ley marco; y el tercero es quien ejerce la inspección,
vigilancia y control sobre las personas que se dediquen a realizar la actividad
(Artículo 189, numeral 24, C.P.).
De acuerdo con lo
anterior, el libelista afirma que la facultad reguladora no es autónoma pues
depende de la ley marco que al respecto expida el Legislativo, lo que es bien
distinto de la atribución de ejercer la inspección, vigilancia y control,
aunque ambas se encuentran radicadas en cabeza del Ejecutivo.
Así -continúa-, la
primera facultad señalada tiene por objeto regular la actividad de todas las
personas que la ejerzan, a través de decretos que desarrollan la ley cuadro y
que consisten en normas jurídicas de carácter general, impersonal y abstracto
que posteriormente pueden ser modificadas de acuerdo con las circunstancias,
pero sin salirse del marco general establecido en la ley; la segunda, por el
contrario, consiste en la vigilancia que de manera concreta se hace a las
personas que desarrollan la actividad bursátil, para lo cual también, como en
el primer caso, se requiere una ley preexistente, pero se ejerce a través de
actos administrativos.
En cuanto a la
competencia para llevar a cabo una y otra funciones, sostiene que la reguladora
está a cargo del Gobierno Nacional (Presidente y Ministro o Director de
Departamento Administrativo correspondientes), mientras que la de vigilancia
está en cabeza del Presidente de la República como suprema autoridad
administrativa, y en la actualidad se encuentra delegada en la Superintendencia
de Valores (Artículo 211 C.P.).
Luego de enmarcar su
tesis, dice que las normas demandadas están refundiendo las funciones de la
Superintendencia con las del Gobierno Nacional.
De lo anterior
concluye que todas las normas demandadas tienen en común el asignarle a la
Superintendencia de Valores facultades de regulación de la actividad bursátil,
lo que ha traído como consecuencia que esa entidad se sienta legitimada para
expedir normas de carácter general y abstracto que regulan la actividad,
particularmente la Resolución 1242 de 1993, que, de acuerdo con lo sostenido
por el actor, deroga veintiún artículos del Estatuto Orgánico del Mercado
Público de Valores, recogido en el Decreto-Ley 0653 de 1993.
Para el actor, tan
cierto es ello que la Ley 35 de 1993, que es la ley marco de la actividad
bursátil, determina las normas generales a las cuales debe sujetarse el
Gobierno para regular dicha actividad en desarrollo de los objetivos
establecidos en los artículos 1 y 4 de la misma. Adicionalmente, dice que el
propio Estatuto Orgánico del Mercado Público de Valores (Decreto 0653 de 1993),
expedido con base en las atribuciones de recopilación conferidas por el
artículo 36 de la Ley 35, acepta que una cosa es regular la actividad bursátil
y otra muy distinta inspeccionar y vigilar.
En su criterio,
"el problema de la inconstitucionalidad surgió justamente de los artículos
del Decreto 0653 demandados, pues a través de ellos el Gobierno Nacional se
despojó de su obligación reguladora de la actividad bursátil al trasladarla
ilegítimamente a la Superintendencia de Valores, siendo que ésta dependencia no
conforma el concepto de Gobierno Nacional al ser una mera delegataria de las
funciones de inspección, control y vigilancia asignadas al Presidente de la
República como suprema autoridad administrativa".
Así las cosas,
manifiesta, la inconstitucionalidad tiene doble origen: el primero consiste en
que con el Decreto 0653 no se ejercían facultades extraordinarias distintas de
la simple tarea de recopilación de normas dispersas (artículo 36 de la Ley 35
de 1993), y por ello no podía incluir dentro del Estatuto disposiciones nuevas
de rango legal que le permitieran descargarse de obligaciones que la
Constitución le había asignado; y el otro, consiste en que ni el Gobierno a
través del Decreto en mención ni el Congreso en una ley marco u ordinaria,
podían trasladar a un ente de policía administrativa una función que la
Constitución le atribuyó al Gobierno Nacional.
Dice que, por lo
anterior, resulta indiferente que la expresión "por conducto"
implique una delegación o desconcentración de funciones o cualquier cosa que
hubiera tenido en mente el Gobierno Nacional al redactarla, pues únicamente al
Ejecutivo compete, por mandato constitucional regular la actividad bursátil, lo
cual quiere decir que ejercerá esa función mediante decretos que desarrollen la
ley marco estableciendo normas jurídicas de carácter general, impersonal y
abstracto con las firmas del Presidente de la República y del Ministro
respectivo.
Sostiene que cuando
el artículo 211 de la Carta Política faculta la delegación de funciones,
incluso en cabeza de los superintendentes, a través de una ley, lo hace en el
implícito entendido de que la delegación hace relación a funciones
administrativas, no de Gobierno.
Concluye su alegato
afirmando que las normas acusadas violan las disposiciones constitucionales
citadas, así:
"El artículo
115, porque le asigna funciones del Gobierno Nacional a quien no hace parte de
él.
El artículo 150,
numeral 19, literal d), porque le asigna la función de regular la actividad
bursátil, que es propia del Gobierno Nacional, a un funcionario de policía
administrativa.
El artículo 189,
numeral 24, porque le transfiere funciones de regulación de la actividad
bursátil a quien sólo puede ejercer la inspección, vigilancia y control de las
personas que la realicen.
Y el artículo 211
porque si se entendiese que la expresión "por conducto" es una
delegación, en dicho caso tal facultad no es delegable en funcionarios
administrativos; y además porque el Gobierno no se puede arrogar la facultad de
quitarse atribuciones que la Constitución le asignó".
IV. DEFENSA DE
LAS NORMAS ACUSADAS
Dentro del término
de fijación en lista, el ciudadano MANUEL DUGLAS AVILA OLARTE, en su calidad de
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentó a la Corte un
escrito destinado a defender la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas.
En primer término el
ciudadano defensor indica que, aunque en efecto los términos "Gobierno
Nacional" y "Presidente de la República" tienen acepciones
diferentes, la misma Corte Constitucional los utiliza indistintamente, lo mismo
que el de "Ejecutivo" (Sentencias C-498/94, C-021/94 y C-560/94).
También afirma que,
tanto si se considera que la facultad de regular corresponde al Presidente como
si se considera que compete al Gobierno, lo cierto es que son aplicables los
artículos 211 y 115 de la Constitución, en el cual se hace referencia a la
delegación de funciones respectivamente.
Señala que la
posibilidad de que por mandato legal las funciones del Gobierno sean delegadas
en las agencias del Estado que la misma ley determine, es el supuesto y
sustento del artículo 33 de la Ley 35 de 1993, que faculta a la
Superintendencia de Valores para reglamentar la intervención estatal en la
actividad bursátil dentro de los lineamientos establecidos por esa misma Ley y
por el Decreto 0653 del mismo año.
Como sustento de sus
argumentos invoca el artículo 196 de la Carta, según el cual son delegables las
funciones constitucionales del Presidente, tanto aquéllas que le son propias,
como las que ejerce en su calidad de Jefe de Gobierno, "aun cuando tal
disposición tiene como referente ejemplificativo mas no taxativo, el traslado
del Presidente de la República a territorio extranjero en ejercicio de su
cargo".
Al decir del
ciudadano defensor, "no se puede partir del supuesto del actor según el
cual la delegación sólo podría recaer en un órgano perteneciente al Gobierno
Nacional, porque, por una parte, si ello fuera así, no tendría ninguna utilidad
la consagración constitucional de esta figura, pues implicaría una delegación
de funciones que al mismo sujeto delegante corresponden y, de otra parte, el
mismo artículo 211 de la Carta Política preceptúa que la ley determinará las
funciones que se delegarán, no solamente en las Superintendencias sino también
en las agencias del Estado que la misma ley determine".
Sobre la función de
inspección y vigilancia, sostiene que ésta es ejercida por la Superintendencia
de Valores, precisamente como consecuencia del principio de delegación y que lo
lógico es que el órgano estatal que conozca de manera más integral una materia
determinada, sea el que la regule en sus aspectos más específicos. "No
debe olvidarse que este órgano, en el caso concreto, es la Superintendencia de
Valores, que interviene en la actividad bursátil de acuerdo con los marcos
constitucionales y legales respectivos, entre los que se encuentran la Ley 35
de 1993 y el Decreto 0653 del mismo año, por lo que las actividades de
intervención e inspección deben entenderse como espacios interdependientes.
En cuanto al
argumento del exceso de facultades, afirma que carece de sustento, toda vez que
el artículo 33 de la Ley 35 de 1993 prescribe que el Gobierno Nacional adoptará
las normas de intervención en materia bursátil por conducto de la
Superintendencia de Valores y el 36 de la misma Ley faculta al Gobierno para
compilar, en un sólo estatuto, las normas que regulen las facultades y las
funciones de la mencionada Superintendencia. Además, continúa, las
disposiciones acusadas se limitan a desarrollar no solamente las prescripciones
de la Ley 35 sino a reproducir facultades que la Superintendencia ya tenía, de
acuerdo con lo prescrito por la Ley 32 de 1979 y el Decreto 831 de 1980.
Concluye que las
normas en discusión lo que hacen es desarrollar el mandato del artículo 209 de
la Constitución, en la medida en que las funciones estatales son desarrolladas
por el órgano estructural y funcionalmente más adecuado, para lograr que el
patrimonio de los particulares sea objeto de la especial protección que debe
garantizarse, cuando el mismo hace parte de la actividad bursátil.
En la misma
oportunidad, el ciudadano NESTOR FAGUA GUAUQUE, en representación de la
Superintendencia de Valores presentó a esta Corporación un escrito en el cual
sostuvo la exequibilidad de las normas revisadas.
En unas
consideraciones preliminares, el ciudadano defensor hace alusión a los
antecedentes normativos de las funciones de la Comisión Nacional de Valores,
hoy Superintendencia de Valores, así como a los alcances de la Ley 35 de 1993.
Señala que en la exposición
de motivos de la Ley 32 de 1979, mediante la cual se creó la Comisión Nacional
de Valores, se señaló expresamente que la intervención que se le confiaba a
esta entidad "es de alcance mucho mayor de la que hoy tienen las
superintendencias de Sociedades Anónimas y Bancaria, que consiste simplemente
en verificar que se cumplan los requisitos legales necesarios para cada
emisión, pero sin tener en cuenta las repercusiones de carácter económico que
en el mercado puede tener la emisión de acciones, bonos y valores en general.
(...) La Comisión, tal como está propuesta, será un instrumento apto para
servir al desarrollo económico en los aspectos claves del estímulo del ahorro y
de la remoción de obstáculos inadmisibles a la política monetaria y de crédito".
Anota cómo, mediante
el Decreto 2739 de 1991, dictado con base en el artículo 52 transitorio de la
Carta -que determinó la calidad de Superintendencia de la Comisión Nacional de
Valores-, se estableció que las normas que hacían referencia a la Comisión o al
Presidente de la misma, se entenderían hacerlo a la Superintendencia de Valores
o a su Superintendente, conservando por tanto como objetivos los de estimular,
organizar y regular el mercado público de valores.
Al hacer un análisis
de la Ley 35 de 1993, observa que los artículos 1, 3 y 4 "determinaron el
marco de intervención en la actividad del sistema financiero, diferenciando por
una parte el objeto de la actividad sobre el mismo, los instrumentos
establecidos para ello, y por otro, se estableció como limitante de la acción
de intervención, las facultades que se reservó el Congreso en materia de
intervención respecto del sistema financiero, bursátil y asegurador, al
establecer que la estructura del sistema financiero sólo podía ser modificada
por la propia acción del Congreso, así como todos los aspectos relacionados con
el régimen societario de las entidades que definen la estructura del sistema
financiero".
En cuanto al
artículo 33 de la misma Ley, considera que es clara en diferenciar las normas de
intervención de que trata el artículo 4º de la Ley, con lo cual se corrobora
que las normas de intervención sobre el mercado público de valores son las que
establece el artículo 4º y no otras, diferentes de las que enuncia a
continuación el citado artículo, las cuales sin duda no son normas de
intervención en la actividad del mercado público de valores, sino que
corresponden a una facultad ordinaria de regulación y no de intervención que
hasta ese momento también eran competencia de la Superintendencia.
Concretamente sobre
el argumento del demandante consistente en que se traslada a la
Superintendencia la función reguladora del Gobierno, afirma que es el mismo
Congreso, a través de la Ley 35 y al establecer el marco de intervención en la
actividad del mercado público de valores, el que señala los objetivos de la
intervención y los instrumentos que atribuye al Gobierno para ellos, los cuales
los ejercerá por conducto de la Sala General de la Superintendencia de
Valores. Ello -dice- queda claro en la Ley 35 de 1993, respecto del sistema
financiero.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación emitió el concepto de rigor mediante Oficio No. 613 del 24
de abril de 1995, en el cual solicita a la Corte Constitucional que declare la
exequibilidad de las disposiciones acusadas, excepto en cuanto al artículo 6º
del Decreto 831 de 1980, sobre el cual aconseja inhibirse por haber sido éste
derogado expresamente por el artículo 26 del Decreto 2739 de 1991.
A juicio del Jefe del
Ministerio Público existen claras razones de índole histórico y constitucional
para concluir que las preceptivas demandadas se ajustan a la Carta de 1991.
Afirma que la
voluntad del Constituyente fue la de que la función de regulación de la
actividad bursátil fuera ejercida por la Superintendencia de Valores puesto que
tanto el Gobierno al presentar el proyecto de Decreto ante la Comisión Especial
Legislativa, como ella misma, entendieron que el artículo 52 Transitorio
constitucional surgió de la necesidad de garantizar la continuidad existencial
de la Comisión Nacional de Valores, bajo un nuevo esquema institucional, con
sus funciones originales de estímulo, organización y regulación del mercado
público de valores, dadas las expectativas del mismo con ocasión del proceso de
internacionalización de la economía y, seguramente, por el grado de
especialización técnica y de eficiencia alcanzado por dicho organismo durante
el tiempo de funcionamiento.
Frente al cargo
según el cual la Superintendencia no hace parte del concepto constitucional de
Gobierno Nacional, cree el Procurador que "adolece de falta de
consistencia pues desconoce que en la Sala General de la Superintendencia de
Valores está representado el mismo Gobierno según lo consagra el artículo
4.3.1.2. del Decreto 0653 de 1993, de acuerdo con el cual hacen parte
integrante de esa dependencia los ministros de Hacienda y Desarrollo Económico,
un miembro designado por el Presidente de la República, los superintendentes
Bancario y de Sociedades y el Superintendente de Valores, con voz pero sin
voto, tal vez para evitar eventuales interferencias con las funciones de
inspección, control y vigilancia que recibió por delegación del
Presidente".
En criterio del
Procurador, de acuerdo con el artículo 335 de la Carta, la función del
legislador en punto a la regulación del mercado público de valores no se limita
únicamente a la fijación de normas generales, objetivos y criterios a los
cuales debe someterse el Gobierno sino que va más allá, ya que debe comportar la
determinación de los mecanismos y herramientas legales existentes que le
permitan cumplir satisfactoriamente con la función que la Constitución le ha
señalado, que es lo que se pretende a través del precepto impugnado del Decreto
0653 de 1993.
Termina señalando
que, al expedirse el artículo 1.1.0.5. del Decreto Ley 0653 de 1993, según el
cual al Gobierno le compete adoptar las normas de intervención por conducto de
la Sala General de la Superintendencia de Valores, el Ejecutivo no desbordó el
límite material trazado en el artículo 36 de la Ley 35 de 1993, toda vez que el
precepto acusado, expedido en desarrollo de las facultades contenidas en la ley
habilitante para compilar las normas vigentes que regulan el mercado público de
valores, las entidades sometidas a la inspección y vigilancia de la
Superintendencia y las facultades y funciones de la misma, se limitó a
incorporar una función que ya le había sido asignada a la Sala General de la
Superintendencia de Valores por el inciso tercero del artículo 33 de la Ley 35
de 1993.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de los
artículos demandados, ya que se trata de normas pertenecientes a una ley de la
República y a decretos con fuerza material de ley, dictados por el Gobierno en
desarrollo de facultades extraordinarias (artículo 241, numerales 4 y 5, de la
Constitución Política).
Precisión
indispensable. Vigencia de la Ley 32 de 1979 y aplicabilidad de ella a la
Superintendencia de Valores.
Debe advertir la
Corte que, no obstante haber sido sustituída la Comisión Nacional de Valores
por la Superintendencia de Valores, según lo dispuesto en el artículo 52
Transitorio de la Constitución, habrá de pronunciar fallo de mérito sobre el
artículo 9º de la Ley 32 de 1979 (demandado parcialmente), toda vez que, por el
artículo 1º del Decreto 2739 de 1991, la normatividad de dicho estatuto fue
incorporada al sistema jurídico que estructuró la Superintendencia en cuanto no
fuera contrario a las nuevas normas.
En efecto, dicha
disposición estableció que, en aplicación del mandato constitucional, todas
aquellas normas en ese momento vigentes, que hacían referencia a la Comisión
Nacional de Valores o al Presidente de la misma se entenderían hacerlo en
adelante a la Superintendencia y al Superintendente de Valores, según el caso.
Así las cosas, los
preceptos acusados de la Ley 32 de 1979, siguen vigentes al momento de proferir
este fallo, desde luego con las necesarias adaptaciones anotadas y sobre el
supuesto, tan sólo verificable en torno a cada una de ellas en particular, de
que no pugnan con el ordenamiento actual.
También debe tenerse
en cuenta que ya la Corte Suprema de Justicia, mediante fallo del 15 de mayo de
1981 (M.P.: Dr. Ricardo Medina Moyano), declaró exequibles las normas
integrantes de la Ley 32 de 1979.
Esto último no
obsta, sin embargo, para que la Corte Constitucional pueda efectuar el análisis
que le compete sobre normas integrantes de esa normatividad, ya que la cosa
juzgada se circunscribió al cotejo entre las disposiciones legales en mención y
la Carta Política vigente en el momento del fallo, que lo era la de 1886 con
sus reformas.
Al respecto se
reitera lo ya expresado por esta Corte en el sentido de que, en casos como el
presente, el examen efectuado por la Corte Suprema de Justicia, cuando esa
Corporación ejercía las funciones de control de constitucionalidad, se entiende
que ha recaído únicamente sobre la acusación en su oportunidad formulada y, de
todas maneras, frente a la Constitución Política de la época, motivo por el
cual la cosa juzgada que amparaba la sentencia de exequibilidad se predicó y
surtió la totalidad de sus efectos mientras tal Carta Política estuvo en vigor,
sin posibilidad alguna de comprometer futuros cotejos de constitucionalidad de
las mismas normas legales respecto de una nueva Constitución, como la de 1991.
Situación diferente
es la de la disposición declarada inexequible antes de entrar a regir el actual
Ordenamiento Superior, pues ya no hace parte del sistema jurídico y, por tanto,
mal podrían retrotraerse los efectos del fallo para revivirla por el sólo hecho
de haber cambiado la preceptiva constitucional.
Inaplicabilidad
de la sustracción de materia en este caso
El artículo 6º del
Decreto 831 de 1980, demandado parcialmente, fue derogado expresamente por el
artículo 26 del Decreto 2739 de 1991, tal como lo recuerda el Procurador
General de la Nación.
Pese a ser ello
cierto, la Corte no comparte el criterio expuesto por el Ministerio Público en
el sentido de que la expresada circunstancia obligaría a una inhibición de la
Corte para resolver de fondo sobre la acción instaurada en el caso del aparte
normativo que se demanda.
La Corte
Constitucional, en repetida jurisprudencia, ha sostenido que cuando se demandan
normas derogadas carece de objeto entrar a resolver sobre su
constitucionalidad, en cuanto ya han sido retiradas del ordenamiento jurídico
por el propio legislador, resultando inoficioso que se defina si mientras
estuvieron vigentes fueron válidas a la luz de la Carta.
No obstante, la
doctrina de la Corporación ha señalado también que la llamada sustracción de
materia, que precisamente radica en el preanotado fenómeno, no es
suficiente por sí misma para provocar un fallo inhibitorio, pues la Corte no
solamente debe velar por la constitucionalidad de las disposiciones legales que
están rigiendo sino que igualmente le atañe, en virtud de su delicada
responsabilidad como guardiana de la prevalencia del Estatuto Fundamental,
evitar que normas pretéritas ya no vigentes, pero inconstitucionales, proyecten
sus consecuencias jurídicas hacia el futuro.
Por eso, es menester
que, a cambio de precipitar una inhibición que podría hacer viable la efectiva
aplicación de la norma contraria a la Carta, la Corporación determine si, pese
a la derogación del precepto acusado o revisado, éste sigue produciendo
efectos, pues, en caso de ser así, lo indicado es decidir, mediante fallo de
mérito, acerca de la inexequibilidad planteada.
Tal es la hipótesis
específica en que se halla el artículo ahora enjuiciado, pues en él se
consagraban las funciones de la Sala General de la Comisión Nacional de
Valores, hoy a cargo de la Sala General de la Superintendencia de Valores,
muchas de las cuales fueron en su momento ejercidas a través de resoluciones,
unas de carácter general, otras con efectos individuales y concretos, cuyas
consecuencias todavía se siguen produciendo en procesos administrativos,
investigaciones e indagaciones en casos particulares.
Así acontece, por
ejemplo, con resoluciones emanadas de la Sala General de la Comisión Nacional
de Valores por las cuales se definió si una determinada oferta de valores ha
debido ser pública (artículo 6º, numeral 2); se estableció si ciertos valores
estaban sujetos al régimen de la Ley 32 de 1979 y los requisitos que en tal
evento deberían observar para ser inscritos y negociados en bolsas de valores
(numeral 5); se previeron las condiciones de admisión de miembros de las bolsas
de valores (numeral 7); se resolvió en particular sobre solicitudes de
autorización para realizar oferta pública de valores colombianos en el
extranjero (numeral 10); o se dispusieron medidas de carácter general para
proteger los sanos usos y prácticas en el mercado de valores (numeral 16).
No habrá, entonces,
fallo inhibitorio, como lo quiere la Procuraduría, pues la normatividad acusada
sigue produciendo efectos, y, en consecuencia, se entrará a resolver sobre el
fondo de las pretensiones del demandante.
La cosa
juzgada constitucional aparente. La unidad de materia. Las facultades
extraordinarias para codificar.
El demandante
formula un cargo específico de inconstitucionalidad contra el Decreto 0653 de
1993, consistente en la posible transgresión del artículo 150, numeral 10, de
la Carta Política, por exceso en el uso de facultades extraordinarias, al
incluir el Gobierno en el Estatuto Orgánico del Mercado Público de Valores
normas nuevas de rango legal, cuando el Ejecutivo no había sido autorizado sino
para ejercer una tarea de simple recopilación de preceptos dispersos.
El artículo 36 de la
Ley 35 de 1993, mediante la cual el Congreso de la República dictó las normas
generales y señaló los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, bursátil y
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público, otorgó al Ejecutivo las facultades
extraordinarias que a continuación se relacionan:
"ARTICULO
36.-Modificaciones de Normas. Las normas vigentes sobre regulación del
sector financiero expedidas por el Gobierno Nacional a través de reglamentos
constitucionales autónomos con anterioridad a la vigencia de esta Ley y que se
refieran a aspectos que no se encuentren dentro de las funciones de regulación
aquí previstas sólo podrán ser modificadas por la ley en el futuro.
Dentro de los tres
meses siguientes a la sanción de esta Ley, el Gobierno Nacional tendrá la
facultad para incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las
modificaciones aquí dispuestas y hará en dicho Estatuto las modificaciones de
ubicación de entidades y del sistema de titulación y numeración que se requieran,
lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a
la Superintendencia Bancaria.
Igualmente, dentro
del mismo término, el Gobierno Nacional podrá compilar en un sólo estatuto las
normas legales vigentes que regulan el mercado público de valores, las
entidades sometidas a inspección y vigilancia de la Superintendencia de
Valores, y las facultades y funciones asignadas a ésta. Con tal propósito podrá
reordenar la numeración de las diferentes disposiciones, sin alterar su contenido,
eliminar las normas repetidas o superfluas y adoptar un procedimiento
administrativo especial aplicable a la Superintendencia de Valores".
Debe advertirse que,
si bien en la parte resolutiva de la Sentencia C-252 del 26 de mayo de 1994
(Magistrados Ponentes: Drs. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell)
aparece la totalidad del artículo transcrito como exequible, excepción hecha de
la referencia que en su inciso segundo se hizo a la adopción de un
procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria
-aparte normativo que fue declarado inexequible-, resulta evidente, consultado
el texto de dicho fallo, que los incisos primero y tercero no habían sido
entonces demandados ni entró la Corte a ocuparse de su constitucionalidad, como
que para nada se menciona allí el tema de las normas que venían rigiendo sobre
regulación del sector financiero expedidas por el Gobierno Nacional a través de
reglamentos constitucionales autónomos, ni tampoco se trata sobre el asunto que
ahora ocupa la atención de la Corte, a saber el de las facultades conferidas al
Ejecutivo para compilar en un sólo estatuto las normas legales vigentes que
regulan el mercado público de valores, las entidades sometidas a inspección y
vigilancia de la Superintendencia de Valores y las facultades y funciones
asignadas a ésta, ni lo referente a la autorización para reordenar la
numeración de las diferentes disposiciones sobre valores, eliminar las normas
repetidas o superfluas y adoptar un procedimiento administrativo especial
aplicable a la Superintendencia de Valores.
Resulta
incontrastable que se cometió un error en la transcripción de la parte resolutiva
de dicha providencia, que únicamente ha debido contemplar la decisión sobre el
inciso segundo del artículo 36 de la Ley 35 de 1993 y no, como se hizo, la
totalidad del precepto, no acusada ni analizada constitucionalmente.
Ha sido prolija la
jurisprudencia de la Corte en torno al principio de la cosa juzgada
constitucional, que significa no solamente el carácter definitivo e
incontrovertible de las sentencias que aquélla pronuncia, de manera tal que
sobre el tema tratado no puede volver a plantearse litigio alguno, sino la
prohibición a todo funcionario y organismo de reproducir las normas que la
Corte haya declarado inexequibles por razones de fondo mientras permanezcan
vigentes los mandatos constitucionales con los cuales se hizo el cotejo.
La Corte ha estimado
-y lo ratifica ahora- que ese principio, de rango superior, debe preservarse en
forma estricta, razón suficiente para que la Corporación haya de abstenerse de
proferir nuevas decisiones sobre asuntos ya dilucidados en procesos anteriores
e, inclusive, se vea precisada a rechazar de plano las demandas referentes a
disposiciones cobijadas por fallos que han hecho tránsito a cosa juzgada
constitucional.
Por eso, resulta
esencial que se observen las pautas trazadas en numerosas sentencias mediante las
cuales se hace valer la regla de la cosa juzgada, negando toda ocasión de
nuevas controversias sobre normas declaradas exequibles cuando la propia
Corporación, en el texto de la correspondiente providencia, no ha delimitado
los alcances de la misma, circunscribiéndola a ciertos aspectos objeto de su
análisis. En este último evento, del todo excepcional, a partir de la
providencia en que la Corte define lo que fue objeto de decisión y lo que
todavía no lo ha sido, caben nuevas acciones públicas sobre lo no resuelto.
La regla básica y
fundamental, entonces, es la de que, mientras del fallo no se deduzca lo
contrario, la cosa juzgada es absoluta e impide nuevos procesos en torno a
normas que ya fueron materia de resolución definitiva y erga omnes sobre
su constitucionalidad.
Empero, la cosa
juzgada constitucional, plasmada en el artículo 243 de la Constitución
Política, no puede cobijar determinaciones de la Corte carentes de toda
motivación, menos todavía si ellas recaen sobre normas no demandadas y respecto
de las cuales no se ha configurado, por su propia decisión, unidad normativa,
puesto que en tales eventos la Corporación carece de competencia para proferir
el fallo en aquellos puntos que no fueron objeto de demanda ni de proceso, que
en ningún momento fueron debatidos y en los cuales el Procurador General de la
Nación no tuvo oportunidad de emitir concepto, ni los ciudadanos de impugnar o
defender su constitucionalidad.
Se hace menester en
semejantes circunstancias que la propia Corte Constitucional reconozca el error
cometido al redactar y transcribir la parte resolutiva de su Sentencia y
proceda, como se hará en este caso, a resolver de fondo sobre los asuntos que
en anterior proceso no fueron materia de su examen y en torno de los cuales
cabe indudablemente la acción ciudadana o la unidad normativa, en guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución.
Una actitud
contraria, que implicara simplemente tener por fallado lo que en realidad no se
falló, implicaría desconocimiento de la verdad procesal, voluntaria renuncia de
la Corte a su deber de velar por la prevalencia del derecho sustancial sobre
aspectos puramente formales (artículo 228 C.P.), y, por contera, inexplicable
elusión de la responsabilidad primordial que le ha sido confiada por el
Constituyente (artículo 241 C.P.).
Así las cosas, lo
que se encuentra en el caso materia de estudio no es nada distinto de una cosa
juzgada apenas aparente, que, por tanto, carece de la fuerza jurídica
necesaria para imponerse como obligatoria en casos ulteriores en los cuales se
vuelva a plantear el asunto tan sólo supuesta y no verdaderamente debatido.
Es cierto que, en
aras de la seguridad jurídica, el artículo 14 del Decreto 2067 de 1991 dispone
que "en todo caso de contradicción entre la parte resolutiva y la parte
motiva de un fallo, se aplicará lo dispuesto en la parte resolutiva".
Pero el presupuesto
sobre el cual descansa el aludido mandato legal es precisamente el de una contradicción,
esto es, el de una incompatibilidad entre las premisas consignadas por la
Corporación en los considerandos de la sentencia y lo ordenado con carácter de
fallo al resolver.
Claro está, para que
esa contradicción se configure, es indispensable que en la materia objeto de la
misma se pueda hablar de una "parte motiva", es decir, que se haya
dicho algo en los considerandos susceptible de ser confrontado con lo que se
manifiesta en la parte resolutiva del proveído. De tal modo que el presupuesto
normativo no existe cuando de parte de la Corte ha habido total silencio en lo
referente a resoluciones que sólo constan en el segmento resolutorio de la
providencia.
No habiendo términos
de comparación, mal se puede pensar que el mandato legal enunciado sea
aplicable a tales casos, pues ello implicaría admitir que puede la Corte
Constitucional proferir sentencias no motivadas.
Por lo tanto, no
habiendo sido verificada la constitucionalidad del inciso tercero del artículo
36, integrante de la Ley 35 de 1993, no puede admitirse la cosa juzgada
constitucional, como derivada de una sentencia que en absoluto tocó su
contenido.
Es claro que tampoco
en esta oportunidad ha sido demandado el citado precepto, pero, como consta en
la demanda, el actor expone como razón de inconstitucionalidad el exceso en el
uso de las facultades extraordinarias por dicha norma conferidas.
Obsérvese, empero,
que la Corte no puede establecer la constitucionalidad de normas pertenecientes
a un verdadero código, como es el Estatuto Orgánico del Mercado Público de
Valores contenido en el Decreto 0653 de 1993 -puesto en tela de juicio
precisamente por haber incorporado normas legales nuevas, ajenas a una pura
función compiladora- sin verificar primero si el legislador ordinario podía
facultar al Gobierno, como lo hizo el inciso tercero del artículo en comento,
para proferir una compilación de normas legales con atribuciones para
"eliminar las normas repetidas o superfluas y adoptar un procedimiento
administrativo especial aplicable a la Superintendencia de Valores".
Bien es cierto que
una cosa es la facultad extraordinaria y otra diferente el uso que de ella se
haga, y que en este caso se ha demandado el desarrollo de la autorización y no
la autorización misma, pero no puede desconocerse que un aval de la Corte a
normas del Decreto, indudablemente integrantes de un código, representaría la
aceptación de que la facultad podía conferirse.
Todo ello implica
que, en casos como el examinado, existe un nexo necesario e inevitable entre la
norma de la ley ordinaria y la integridad del Decreto que le dió desarrollo.
Es imperativo,
entonces, que, en cumplimiento de su función, la Corte Constitucional integre
la proposición jurídica completa y proceda a resolver, en conjunto, si el
Congreso podía, a la luz del artículo 150, numeral 10, de la Carta Política,
facultar al Gobierno para expedir un código en materia de mercado público de
valores, y si le era dable al Ejecutivo proceder de conformidad.
Así, pues, en la
presente sentencia se dilucidará la exequibilidad del artículo 36, inciso
tercero, de la Ley 35 de 1993 y la de todo el Decreto 0653 de 1993.
Debe ante todo
ponerse de presente que, a partir de la ya citada Sentencia C-252 del 26 de
mayo de 1994, la Corte avanzó jurisprudencialmente en el sentido de excluir
toda posibilidad de que el Congreso de la República se desprenda de su función
legislativa para conferir facultades extraordinarias con el objeto de expedir
códigos.
En el caso allí
considerado, que, se repite, solamente aludió al inciso segundo del artículo 36
en mención, la Corte no encontró reparo a la autorización otorgada al Gobierno
para incorporar en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero modificaciones
dispuestas por la misma Ley 35 de 1993 ni para cambiar el sistema de titulación
y numeración de aquél, y esa posición jurisprudencial era consecuente con las
directrices ya trazadas por las sentencias C-057 del 15 de febrero y C-248 del
26 de mayo de 1994 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz), mediante las cuales se declaró
la constitucionalidad de normas integrantes del Decreto 663 de 1993 (Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero), ya que entendió en ese momento la Corte que
tanto la facultad como su desarrollo -en los artículos entonces acusados-
correspondían a una función puramente compiladora, en cuanto no implicaban que
el Ejecutivo codificara disposiciones legales sino que reprodujera preceptos de
la misma Ley 35.
Por la Sentencia
C-252 del 26 de mayo de 1994 se declaró, sin embargo, que la parte final del
inciso acusado ya no sólo representaba una atribución, claramente innecesaria,
para compilar, sino una verdadera facultad, prohibida por el artículo 150,
numeral 10, de la Carta Política, para expedir normas que debían estar
integradas a un código, ya que modificaban los procedimientos previstos en el
Contencioso Administrativo.
Señaló en ese fallo
la Corte que la prohibición constitucional se predica de la expedición de códigos
-entendidos como conjuntos de normas que regulan de manera completa, metódica,
sistemática y coordinada, las instituciones constitutivas de una rama del
Derecho- y "se extiende a la adopción de reglas especiales en aspectos
puntuales claramente determinados como propias de lo que hace parte de un
código", por lo cual cubre tanto la expedición como la modificación de esa
clase de complejos normativos.
La jurisprudencia de
la Corte Constitucional se hizo mucho más estricta en la Sentencia C-129 del 30
de marzo de 1995 (M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), mediante la cual se
declararon inexequibles, por la razón expuesta, no solamente el artículo 199 de
la Ley 136 de 1994 -que revistió temporalmente al Presidente de la República de
facultades para "compilar las disposiciones constitucionales y legales
vigentes para la organización y funcionamiento de los municipios" y para
"reordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar aquellas que
se encuentren repetidas o derogadas"- sino la totalidad del Decreto 2626
de 1994, dictado por el Gobierno en su desarrollo.
En esa oportunidad,
la Corte distinguió entre la facultad de expedir códigos y la de compilar
normas jurídicas, dejando en claro que la primera es del resorte exclusivo del
Congreso, mientras que la segunda, al tratarse de una facultad que en nada debe
alterar la naturaleza misma de las normas agrupadas, puede ser desarrollada por
cualquier particular o entidad pública, o puede ser igualmente delegada en el
Ejecutivo a través de las facultades de que trata el numeral 10 del artículo
150 de la Constitución.
Pero advirtió la
Sentencia que la facultad de compilar no puede comportar la expedición de un
nuevo texto jurídico en el que se incorporen disposiciones nuevas, se deroguen
o se refundan otras, pues ésta es una atribución eminentemente legislativa,
propia de la labor -reservada al Congreso- de expedir códigos.
Y encontró la Corte,
en ese caso, que la normatividad entonces examinada se enmarcaba dentro del
último supuesto en referencia, no obstante que el legislador ordinario, al
conceder la facultad, usó la palabra "compilar", si bien en realidad
autorizó al Gobierno para "codificar", ya que la atribución incluía
la eliminación de normas repetidas o derogadas, inclusive las constitucionales,
dejando en cabeza del Ejecutivo la más absoluta discrecionalidad en la
definición sobre si las normas relacionadas con el tema estaban o no vigentes y
acerca de si merecían, por no estar repetidas, ser incluídas en el Estatuto.
Este, en consecuencia, no era otra cosa que un código.
La jurisprudencia de
la Corte -que en la materia implicó también doctrina constitucional sobre el
verdadero alcance del artículo 150, numeral 10, de la Carta- fue ratificada el
7 de junio de 1995, en la Sentencia C-255 (M.P.: Dr. Jorge Arango Mejía),
mediante la cual se declararon inexequibles el numeral 5º del artículo 248 de
la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1298 de 1994 (Estatuto Orgánico del Sistema
General de Seguridad Social en Salud), con base en la siguiente argumentación:
"Para la Corte,
es claro que la facultad conferida en este numeral violó la prohibición
contenida en el inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución, según la cual las facultades extraordinarias "no se podrán
conferir para expedir códigos". La violación de la Constitución es
evidente a la luz de las siguientes razones.
Expedir un estatuto orgánico del sistema
de salud, de numeración continua, con el objeto de sistematizar, integrar,
incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en
materia de salud, no es diferente a expedir un código. Con mayor razón, si la
facultad permite al Presidente "eliminar las normas repetidas o
superfluas", lo que podría conducir a la derogación por esta vía de normas
que hacen parte de leyes orgánicas o estatutarias.
Guillermo Cabanellas, en su
"Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual", dice que la principal
significación jurídica actual de la palabra código es ésta: "colección
sistemática de leyes" (ob. cit., tomo 11, pág. 181. Editorial Heliasta
S.R.L, 1986.) Definición que lleva a recordar que, precisamente, la norma que
confiere la facultad habla de "sistematizar" en un solo cuerpo
jurídico las normas vigentes de materia de salud. Esto último coincide con la
primera acepción del verbo codificar, según el diccionario de la Real
Academia: 'Hacer o formar un cuerpo de leyes metódico y sistemático.' "
La Corte
Constitucional reitera en esta ocasión que la Carta Política de 1991 erradicó
definitivamente la posibilidad de que el Congreso se deshaga de la función de
"expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus
disposiciones", para transferirla al Gobierno Nacional por la vía de las
facultades extraordinarias.
Quien compila limita
su actividad a la reunión o agregación de normas o estatutos dentro de un
criterio de selección que incide en la compilación misma, sin trascendencia al
ordenamiento jurídico en cuanto tal. La función compiladora se encuentra
limitada por las normas objeto de ella, de tal manera que el compilador no las
puede modificar o sustituir, ni tiene la posibilidad de retirar o excluir
disposiciones del sistema jurídico, así se las estime innecesarias, superfluas
o repetidas y, claro está, tampoco le es atribuida la función, típicamente
legislativa, de reordenar con efectos obligatorios erga omnes el
articulado de un conjunto normativo.
Quien codifica, en
cambio, goza no solamente de las necesarias atribuciones para acumular unas
normas a otras, sino de las facultades indispensables para establecer con
carácter imperativo un orden determinado, que de manera armónica y sistemática,
incluya en un sólo cuerpo normativo las disposiciones relativas a una cierta
materia. Puede, por ello, suprimir preceptos sobrantes, reiterativos,
incoherentes o ajenos al sistema; refundir y reorganizar títulos, capítulos y
artículos; modificar los que estime pertinentes para adecuarlos a los fines
propios del código; o derogar aquéllos mandatos que, en ejercicio de su función
legislativa, el codificador considera que no deben hacer parte del ordenamiento
respectivo.
La función
codificadora está reservada al Congreso de la República, ya que ha sido
prohibida la institución de las facultades extraordinarias para tal efecto,
como lo expresa con entera claridad el artículo 150, numeral 10, de la Carta
Política.
En cuanto a la
codificación, puede ser efectuada por el Gobierno y aun por los particulares,
por lo cual no sería necesaria una ley de facultades para llevarla a cabo.
Pero, si en efecto se conceden autorizaciones para codificar, ella es válida
mientras no signifique en realidad -como en este caso y en los ya fallados por
la Corte- la atribución presidencial extraordinaria de cumplir funciones
propias de la tarea codificadora, exclusivas del legislador ordinario.
En el caso presente,
la Corte encuentra que las facultades conferidas al Gobierno Nacional por el
artículo 36, inciso tercero, de la Ley 35 de 1993, aunque en apariencia se
otorgaban para "compilar" normas legales vigentes en cuanto al
régimen del mercado público de valores, en verdad permitían al Ejecutivo
reordenar todo el sistema normativo correspondiente con atribuciones
suficientes, inclusive, para eliminar las normas repetidas o superfluas, así
como para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la
Superintendencia de Valores.
Se vulneró
abiertamente la disposición del artículo 150, numeral 10, de la Constitución
Política y, en consecuencia, se declararán inexequibles el mencionado inciso y
el Decreto 0653 de 1993 por el cual se expidió el Estatuto Orgánico del Mercado
Público de Valores y se estableció el procedimiento administrativo especial
aplicable a la Superintendencia de Valores.
La unidad normativa
entre las disposiciones que se declaran inexequibles se establece de
conformidad con lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, para
evitar que el presente fallo sea inocuo.
Debe advertirse que,
en cuanto a la codificación contenida en el Decreto 0653 de 1993, la
declaración de inexequibilidad no conduce a la de las normas codificadas, todas
las cuales permanecerán vigentes, pues no son ellas en sí mismas las que se han
encontrado opuestas a la preceptiva constitucional sino el hecho de haberse
facultado al Gobierno para codificarlas.
De la misma manera,
en cuanto a los procedimientos administrativos especiales, aplicables a la
Superintendencia de Valores, no necesariamente son ellos inconstitucionales en
su contenido sino en razón del órgano que los puso en vigencia, modificando un
código y sobre la base de facultades extraordinarias prohibidas. La declaración
de su inexequibilidad hace que la mencionada Superintendencia deba en lo
sucesivo sujetarse a las reglas generales del Código Contencioso
Administrativo, mientras el legislador ordinario, si lo estima pertinente,
introduce normas especiales aplicables a ella.
Las funciones
del Gobierno en desarrollo de las leyes marco, la constitucionalidad de las
funciones residuales de regulación del mercado público de valores a cargo de la
Superintendencia y la sujeción de los actos que ella expida a las leyes marco y
a sus reglamentos
La demanda
presentada plantea a la Corte el interrogante de si la existencia de
disposiciones constitucionales por cuya virtud determinadas actividades
estatales de regulación, especialmente en el campo económico, son confiadas a
la responsabilidad complementaria del Congreso y del Gobierno -estableciendo
aquél las normas generales y fijando éste las disposiciones concretas que
permitan adecuar, según la evolución de los fenómenos objeto de su cuidado, una
normatividad de suyo cambiante y dinámica- son compatibles con el
funcionamiento de entes que, como las superintendencias, dependen del Gobierno
Nacional pero no lo integran en su sentido estricto (artículo 115 C.P.), a cuyo
cargo se han confiado funciones de regulación, estímulo, vigilancia y control
respecto de asuntos que encajan dentro de la órbita de las leyes marco.
En el caso presente,
el actor pone en tela de juicio la constitucionalidad de disposiciones legales
que establecen, en cabeza de la Superintendencia de Valores (antes Comisión
Nacional de Valores, creada por la Ley 32 de 1979) y de su Sala General,
funciones como las de intervención, regulación, organización, estímulo,
vigilancia y control del mercado público de valores, la de llevar el registro
nacional de valores e intermediarios y la de señalar los requisitos que deben
reunir los documentos que se ofrecen y demandan dentro de dicho mercado para
ser inscritos y negociados, y los requerimientos que por vía general deben
hacerse a quienes toman parte en aquél, en su papel de intermediarios.
Como se ha visto, el
demandante considera que estas disposiciones son inconstitucionales en cuanto
implican que las autoridades mencionadas comparten con el Legislativo y el
Presidente de la República la función prevista en el artículo 150, numeral 19,
literal d), de la Constitución Política, encomendada tan sólo al Jefe del
Estado en desarrollo de normas generales expedidas por el Congreso.
Para resolver es
indispensable que la Corte reitere elementos de juicio que ya han sido
considerados en procesos anteriores sobre el alcance de la norma constitucional
enunciada y respecto del ejercicio de funciones presidenciales por entes que no
necesariamente integran el Gobierno Nacional, en los términos del artículo 115
de la Constitución (Presidente de la República, ministros del Despacho y
directores de departamentos administrativos y, en cada negocio particular, el
Presidente y el ministro o director de departamento administrativo
correspondiente), pero que son sus agentes para alcanzar los pertinentes
objetivos estatales.
Ha destacado la
Corte desde su Sentencia C-465 del 16 de julio de 1992 (M.P.: Dr. Ciro Angarita
Barón) que el tipo de leyes consagrado en el artículo 150, numeral 19, de la
Carta Política corresponde al concepto más amplio de "leyes marco",
cuyos rasgos distintivos son específicamente:
"1o. El
legislador debe circunscribir su actuación a fijar la política, los criterios y
los principios que guiarán la acción del ejecutivo al desarrollar la
materia que constituye su objeto.
2o. Estas leyes
limitan la función legislativa del Congreso en cuanto que dicho poder se
contrae a trazar las normas generales, a enunciar los principios generales y a
dar las orientaciones globales a que debe ceñirse el ejecutivo en la adopción
de regulaciones y medidas en los campos específicos de la actividad estatal que
constitucionalmente se reservan a esta clase de estatutos normativos; de ahí
que su materia escape a la regulación de la ley ordinaria.
3o. Para expedirlas
o modificarlas se requiere de iniciativa gubernamental, si bien el legislativo
decide autónomamente sobre su contenido.
4o. En virtud de
esta clase de leyes, se deja al Congreso el señalamiento de la política general
y al ejecutivo su regulación particular y su aplicación concreta.
5o. Revisadas las
materias que la reforma de 1968 reservó a este tipo de leyes, como rasgo común
todas ellas se refieren a cuestiones técnico-administrativas de difícil manejo;
a fenómenos económicos que por su condición esencialmente mutable, exigen una
regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes;
o a asuntos que ameritan decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta
inadecuado y engorroso manejar por el accidentado proceso de la deliberación y
votación parlamentaria pública.
6o. Al Gobierno
incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas materias reclaman y lo
hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o
"marcos" dados por el legislador en la respectiva Ley."
En Sentencia C-510
del 3 de septiembre de 1992 resaltó la Corporación que el mencionado tipo de
instrumento legal opera respecto de específicas materias en las que deben
regularse fenómenos susceptibles de permanente cambio, de desactualización y de
reacomodación, por lo cual responde a la esencial característica de combinar
"el momento de necesaria estabilidad y generalidad, estrictamente ligado a
la filosofía que debe animar a la actuación del Estado en la materia y que lo
suministra la ley, con el momento dinámico de ajuste coyuntural, circunstancial
y de desarrollo detallado de la política general, que se satisface con el decreto".
Se trata, como es
fácil advertir, de que las políticas que orienta el Estado en materias como la
regulación de la actividad financiera, bursátil y aseguradora y cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público, que son las aludidas en la demanda, sean trazadas con arreglo a
criterios estables y definidos, según estatutos generales promulgados por el
legislador, sin que por ello pierdan la indispensable flexibilidad que consulte
las mutaciones propiciadas por los mismos fenómenos objeto de regulación.
Claro está, la
actividad del Estado en esas materias no se agota en la definición de
políticas, en la expedición de las leyes marco, ni en la de los decretos
reglamentarios que vayan adaptando la normatividad a las nuevas circunstancias,
sino que necesita desarrollarse en concreto, bien mediante normas generales
que, en virtud de una competencia residual, expidan entes administrativos como
las superintendencias en lo no establecido por la normatividad jerárquicamente
superior, ya por las actividades de control, inspección y vigilancia a cargo de
tales organismos especializados, todo con el objeto de que el Estado pueda
cumplir el objetivo general señalado en el artículo 335 de la Constitución, a cuyo
tenor las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de
captación -que son las mismas previstas en el literal d) del numeral 19 del
artículo 150 C.P.- son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa
autorización del Estado, conforme a la ley, "la cual regulará la forma de
intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del
crédito". Bien puede la ley establecer que el Gobierno actuará por
conducto de los aludidos entes, los cuales pueden tener a su cargo funciones
reguladoras, siempre que se sometan a los órdenes normativos de más alto rango,
y ser titulares de atribuciones concretas de intervención, control y sanción
sobre quienes caen bajo su vigilancia en cualquiera de las actividades
enunciadas.
No podría sostenerse
una tesis que prohijara la absoluta imposibilidad de que las funciones
gubernamentales en tan importantes y complejos asuntos fueran ejercidas por
órganos desconcentrados, si bien bajo la dirección y la orientación del propio
Gobierno y dentro de los lineamientos trazados por la ley.
Una teoría extrema,
que exigiera la actuación directa y exclusiva del Presidente de la República y
de quienes con él constituyen el Gobierno en sentido restringido para llevar a
la práctica la intervención económica y para efectuar en concreto y de modo
exhaustivo todas las tareas de investigación, inspección y control sobre las
múltiples formas de actividad financiera, bursátil, aseguradora y de
intermediación, conduciría al marchitamiento del papel activo y dinámico que la
Carta Política ha encomendado al Estado -y, dentro de éste, al Ejecutivo- en la
conducción de la política económica, en la inmediación con los diversos
fenómenos que son materia de su regulación y vigilancia y en la formulación y
ejecución de objetivos concretos que desarrollan las grandes pautas consignadas
en las normas constitucionales y legales.
El artículo 333 de
la Constitución ha señalado que la actividad económica y la iniciativa privada
son libres, pero dentro de los límites del bien común, y ha establecido que la
empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica
obligaciones. El Estado, por conducto de órganos superiores que fijan políticas,
y el Gobierno en concreto, a través de sus agentes, son los llamados a
verificar que tales garantías del interés colectivo se cristalicen dentro de
los linderos propios de la legalidad pero dentro de una perspectiva adecuada al
Estado Social de Derecho.
La misma norma
estipula que el Estado impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad
económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan
de su posición dominante en el mercado nacional. El conocimiento concreto de las
situaciones que puedan conspirar contra tan claros fines constitucionales y la
adopción de las medidas y correctivos pertinentes no pueden estar confiados de
manera exclusiva y excluyente a la normatividad genérica incluída en las leyes
marco y ni siquiera a la regulación más específica de los decretos
gubernamentales que las desarrollan y adaptan. Es indispensable la previsión de
órganos que estén dotados de suficiente agilidad y capacidad de indagación,
verificación, control y sanción sobre los infractores, y que a la vez gocen de
atribuciones suficientes para dictar normas con mayor flexibilidad, que hagan
efectivas las reglas básicas y las políticas estatales.
El artículo 334 ibídem,
por su parte, confía al Estado la dirección general de la economía y le ordena
intervenir, por mandato de la ley, en las distintas etapas del proceso
económico, para racionalizarlo y para conseguir el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y
los beneficios del desarrollo, así como para promover la productividad y la
competitividad, entre otros propósitos. Nada se podía cristalizar al respecto
sin la existencia de organismos que apoyen la acción gubernamental y dispongan
lo necesario para llevar a la práctica los mandatos generales de la ley.
Es evidente que el
mercado de capitales, por su misma naturaleza, requiere no solamente de las
grandes pautas que pueda señalar una ley marco y de la reglamentación a cargo
del Gobierno Nacional, sino de la constante intervención y la permanente
vigilancia de entidades administrativas dependientes del Ejecutivo, que
estimulen y promocionen la actividad financiera y que a la vez aseguren la
transparencia de las operaciones que se llevan a cabo mediante la oferta,
demanda, negociación y colocación de valores, protegiendo así a los ahorradores
e inversionistas y asegurando, por tanto, el interés público allí comprometido.
Es preciso,
entonces, que, con arreglo a las normas generales de la ley marco y según los
reglamentos del Gobierno, se organice el mercado público de valores, mediante
un sistema eficiente, a cargo de un organismo público responsable, que ejecute
las políticas fijadas por la ley y por el Gobierno, que lleve el registro
nacional de valores e intermediarios, que señale las reglas específicas que
deben observarse dentro del mercado primario y secundario de valores, que
establezca los requisitos para intermediar con ellos, que prevenga las
prácticas monopolísticas y las operaciones encaminadas al control indebido de las
empresas, que consagre las formas específicas de control y vigilancia, así como
las sanciones aplicables a las infracciones que se cometan, y que se haga
presente, a través de sus agentes, en las bolsas de valores y las entidades
comisionistas, para evitar en concreto las distorsiones económicas que la
normatividad proscribe. Asímismo, es menester que se dispongan los instrumentos
y las indispensables competencias específicas para que el organismo
administrativo encargado de la promoción, el desarrollo y el estímulo del
mercado público de valores ejerza también las funciones de inspección, control
y vigilancia inherentes a su gestión, con el propósito de hacer eficientes y
aplicables las normas reguladoras mediante decisiones que recaigan directa y
específicamente sobre los actos de emisión, negociación, oferta, demanda,
enajenación, adquisición e intermediación de valores y respecto de las personas
naturales o jurídicas que desarrollan tales actividades.
Desde el punto de
vista constitucional, una actividad como la descrita no corresponde a nada
diferente de la necesaria injerencia del Estado en la economía, bien a través
de la intervención propiamente dicha en el mercado de valores, ya mediante la
inspección y la vigilancia en las distintas etapas de los procesos económicos
que en su seno se llevan a cabo, todo con el fin de asegurar que el sistema en
su conjunto obedezca a directrices claras y definidas y por las cuales se
racionalice la competencia, de modo que no sea el sólo juego de las leyes de oferta
y demanda -en este caso de acciones, títulos de deuda pública o privada y demás
valores- el que gobierne las transacciones bursátiles y extrabursátiles y el
que imponga las condiciones que deben orientar el desarrollo del mercado de
capitales y la propiedad de las unidades de explotación económica.
Debe recordarse que
en todo ello está de por medio la confianza pública en el sistema financiero
(artículo 335 C.P.), la democratización de la propiedad accionaria de las
empresas (artículos 58, 60 y 333 C.P.) y la lucha contra el monopolio de grupos
económicos que, de no ser por los controles a cargo del Estado y por la
normatividad que los regula y orienta, terminarían arrasando con toda forma de
sana competencia y ejercerían un dominio inconstitucional sobre el mercado
(artículo 333 C.P.).
En síntesis, de la
existencia de organismos y mecanismos aptos para que la intervención,
inspección y vigilancia estatales que planifiquen y desarrollen la función pública
en pro de los objetivos sociales del Estado, depende la prevalencia del interés
general sobre los individuales (artículo 1º C.P.) y la realización del precepto
constitucional que, al lado de la iniciativa privada y la libertad de empresa,
señala en cabeza de ésta, considerada base del desarrollo, una función social
que implica obligaciones (artículo 333 C.P.).
Ahora bien, la
Constitución Política no establece incompatibilidad alguna entre la existencia
de las leyes marco -en materias tales como el crédito público, el comercio
exterior, los cambios internacionales, el régimen arancelario y aduanero o las
actividades financiera, bursátil y aseguradora- y la desconcentración de
funciones presidenciales mediante la creación de organismos como las superintendencias
o el establecimiento de funciones autónomas en cabeza de entidades de
naturaleza única, como el Banco de la República. En cuanto a éste último, por
ejemplo, lo que prevé la Carta, sin detrimento de las funciones presidenciales
de regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambios internacionales
con arreglo a las leyes marco, es la concordancia con la Junta Directiva del
emisor para evitar la dualidad de atribuciones.
Por el contrario, es
la propia Carta la que contempla, como función del legislador, que ejerce
mediante la expedición de leyes, la de determinar la estructura de la
administración nacional y la de "crear, suprimir o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias y otras entidades del
orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica" (subraya la
Corte).
En cuanto a las
superintendencias, previstas constitucionalmente en el artículo 150, numeral 7,
es clara su función, de acuerdo con lo previsto en el artículo 4º del Decreto
1050 de 1968, que dice:
"ARTICULO 4º. De las superintendencias. Son
organismos adscristos a un Ministerio, que dentro del marco de la autonomía
administrativa y financiera que les señala la ley, cumplen algunas de las
funciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad
administrativa y las que la ley les asigne".
Se trata de
organismos en los que se realiza la desconcentración funcional, en cuya virtud
se cumplen atribuciones señaladas por la Carta en cabeza del Presidente de la
República pero que éste no adelanta de manera personal y directa por absoluta
imposibilidad física, por lo cual están a cargo, en concreto, de los
superintendentes, dentro del ámbito que señale la ley.
Entre las funciones
administrativas del Presidente de la República, según el artículo 189, numeral
24, de la Constitución, está la de "ejercer, de acuerdo con la ley, la
inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del público".
Según el artículo
334 de la Constitución, corresponde al Estado ejercer, por mandato de la ley,
la intervención en la economía, para asegurar su racionalización, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo,
entre otros cometidos.
Estas funciones, que
corresponden al Estado en su conjunto, no necesariamente deben cumplirse
mediante la expedición de decretos reglamentarios de leyes marco, como lo
pretende el actor. Y, en cuanto a las que correspondan, según la ley, al
Presidente de la República, distintas de la reglamentaria -que le es atribuída
a él de manera exclusiva dentro del sistema de las leyes marco (artículos 150,
numeral 19, literal d), y 189, numeral 25, de la Constitución)- puede
ejercerlas por conducto de organismos o entes administrativos dependientes del
Gobierno, como las superintendencias, bajo su orientación y sobre la base de
las pautas de las leyes marco y las normas de los correspondientes decretos
reglamentarios.
El artículo 209 de
la Carta Política señala que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
"mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de
funciones".
En concordancia con
lo anterior, el artículo 211 de la Constitución dispone que la ley señalará las
funciones que el Presidente de la República puede delegar en sus subalternos o
en otras autoridades.
Por ello, no es
vulnerada la Constitución Política cuando el legislador crea organismos por
conducto de los cuales el Presidente cumple cualquiera de las funciones que le
son propias.
En consecuencia, disposiciones
como las acusadas no implican desconocimiento de la Carta Política, pues la
antigua Comisión Nacional de Valores -hoy Superintendencia de Valores-, aunque
no hace parte del Gobierno en el sentido restringido del término,
desarrolla atribuciones presidenciales enmarcadas dentro de la preceptiva
fundamental.
Debe tenerse en
cuenta que, por el artículo transitorio 52 de la Constitución, se dispuso
expresamente que la Comisión Nacional de Valores adquiriría el carácter de
Superintendencia, en el entendido por parte del Constituyente de lo que ello
significaba dentro del ordenamiento jurídico colombiano.
Ahora bien, en
concordancia con todo lo expuesto, es natural que las leyes de intervención del
Estado en la economía creen organismos administrativos a los que se dote de
competencias policivas con el objeto de vigilar y regular ciertos mercados,
como el de valores, cuya promoción y control toca ejercer a la Superintendencia
de Valores en los términos y con los propósitos ya dichos.
Para los efectos de
este fallo, que busca deslindar los ámbitos de competencia del Congreso, el
Gobierno Nacional y la Superintendencia de Valores en lo relativo a la
regulación del mercado público de valores, cabe preguntar si el fenómeno de
"deslegalización" que la implantación de este organismo genera -dado
que una parte importante de las regulaciones se adoptarán no por ley ni decreto
sino por medio de resoluciones administrativas-, es compatible con la previsión
constitucional de la ley marco y del respectivo decreto reglamentario, como
fuentes de la materia.
La Corte considera
que, en principio y con arreglo a las premisas arriba sentadas, la creación de
este tipo de entes no solamente no es contraria a la Constitución sino que la
hace efectiva, siempre que las competencias que se les asignen no sean de las
que, por mandato constitucional, correspondan a órganos estatales diferentes
(Congreso y Gobierno en este caso, dentro de la órbita constitucional de las
leyes marco en razón de la materia tratada), pues ello comportaría una dualidad
de atribuciones -inadmisible a la luz de la Carta- y una ruptura de la
jerarquía normativa que de ella surge. El efecto de la ley general,
desarrollada en el campo específico de la regulación por la actividad
reglamentaria del Gobierno Nacional y concretada por disposiciones relacionadas
de modo más directo y detallado con el mercado público de valores, lleva a una
ampliación de las fuentes normativas, que no desconoce los niveles de jerarquía
ni el ámbito material de cada una de las normas que integran el ordenamiento
jurídico. Las resoluciones de la Superintendencia de Valores, en el caso
presente, deben sujetarse a lo que disponga la ley cuadro relativa a la materia
bursátil y los decretos reglamentarios respectivos.
El legislador y el
Gobierno, de otro lado, podrán ejercer en cualquier tiempo sus atribuciones,
sin que la existencia de la función reglamentaria residual de la referida
Superintendencia sea óbice para ello, limite su acción, le reste alcance a sus
determinaciones o signifique duplicidad o choque de órganos y funciones en los
mismos asuntos. De hecho, tanto uno como otro, están en la obligación de
establecer el marco normativo dentro del cual la Superintendencia desarrollará
sus competencias de vigilancia, regulación y promoción del mercado de valores.
Desde el punto de
vista orgánico, como ya se dijo, el artículo 150-7 de la C.P., autoriza a la
ley la creación de las superintendencias. La definición de su estructura y
objetivos se traduce en la configuración general de sus competencias, lo que
sin duda alguna es materia de la ley. De ahí que no pueda pensarse que la
habilitación de competencias en cabeza de la Superintendencia de Valores, por
sí misma, signifique la delegación del poder reglamentario del Gobierno, que
permanece en éste, como quiera que, por una parte, la Superintendencia no
pertenece al Gobierno en el sentido constitucional restringido (artículo 113
C.P.) aunque depende de él, y, por otra, las atribuciones del ente administrativo
mencionado, en cuanto a regulación se refiere, son residuales y subordinadas.
Lo anterior, sin perjuicio de que las funciones presidenciales de inspección y
vigilancia puedan delegarse en el aludido organismo, de conformidad con las
reglas consagradas en el artículo 211 de la Constitución Política.
Por tales razones,
como la normatividad acusada incluye numerosas atribuciones de la
Superintendencia Nacional de Valores, de su Sala General y del Superintendente,
algunas de regulación y otras de inspección y vigilancia, la constitucionalidad
de los preceptos que se declaran exequibles está condicionada en el sentido de
que las regulaciones que dicho organismo administrativo establezca, en
desarrollo de sus competencias legales, se supediten a las jerarquías
normativas superiores, particularmente a las leyes marco en materia financiera,
bursátil y aseguradora, en los términos del artículo 150, numeral 19, literal
d), de la Constitución Política, y a los reglamentos que el Presidente dicte
para regular el mercado público de valores en desarrollo de las normas
generales estatuídas por el Congreso.
DECISIÓN
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la
República de Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y
cumplidos todos los requisitos previstos en el Decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar INEXEQUIBLES el artículo 36,
inciso tercero, de la Ley 35 de 1993 y el Decreto 0653 de 1993 en su totalidad.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los numerales 2, 3, 5,
6, 7, 10 y 14 del artículo 9 de la Ley 32 de 1979, incorporados a la
normatividad que estructura y organiza la Superintendencia de Valores por
disposición expresa del artículo 1º del Decreto 2739 de 1991.
Tercero.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 6º del
Decreto 831 de 1980.
Cuarto.- La exequibilidad de las precedentes
normas se declara en el entendido de que las disposiciones de carácter general
que, en ejercicio de sus funciones, dicten la Sala General de la
Superintendencia de Valores y el Superintendente de Valores están sujetas a las
reglas generales de las leyes marco previstas en el artículo 150, numeral 19,
literal d), de la Constitución Política y a los reglamentos de las mismas,
dictados por el Gobierno Nacional en su desarrollo.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
765 | C-398-95
Sentencia No. C-398/95
Sentencia No.
C-398/95
DELEGACION DE
FUNCIONES-Expedición de
Decretos/DELEGACION DE FUNCIONES GENERICAS-Improcedencia
No es admisible,
a la luz de la Constitución Política, una delegación genérica, ni en cuanto a
las ocasiones en que deba ausentarse el Presidente de su cargo, ni respecto de
los asuntos que puedan confiarse al Ministro Delegatario. Es necesario que por
cada vez que el Jefe del Estado abandone el territorio en la indicada condición
dicte un decreto de delegación y señale en él de manera precisa y taxativa las
funciones presidenciales que se delegan. En el caso objeto de análisis tal
decreto fue dictado bajo el número 1266 del 2 de junio de 1994, en cuyo artículo
1º, numeral 2º, se dejó en cabeza del entonces Ministro de Gobierno, mientras
duraba el viaje del Presidente de la República, la atribución prevista en el
artículo 150, numeral 10º, de la Constitución Política, es decir, la de expedir
decretos en ejercicio de facultades extraordinarias.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Alcance/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límites
Son
inconstitucionales, en consecuencia, los decretos que expida el Gobierno
invocando facultades extraordinarias en cuanto toquen materias diversas de las
señaladas en forma taxativa por el legislador ordinario, puesto que, en tales
eventos, además de quebrantar la propia ley a la que el Ejecutivo estaba
sujeto, se invade la órbita propia del legislador, ya que el Gobierno solamente
puede expedir normas de jerarquía y con fuerza legislativas por virtud de la
facultad conferida. que si le es insuficiente para adoptar las determinaciones
contenidas en los decretos leyes, deja a éstos despojados de la necesaria
competencia de quien los puso en vigor.
MINISTERIO DE
AGRICULTURA-Reestructuración
La facultad de
reestructurar un organismo del Estado y particularmente un ministerio, que
tiene a su cargo la fijación de las políticas de gobierno en las áreas de su
competencia, encierra necesariamente no sólo la previsión de las dependencias
administrativas del mismo sino la determinación por el legislador
extraordinario de las funciones que ellas habrán de desempeñar, especialmente
si, como ocurre en este caso, la reestructuración debe obedecer, por mandato de
la ley habilitante, a las finalidades que inspiran su normatividad. Las
facultades extraordinarias fueron otorgadas para reestructurar el Ministerio de
Agricultura, no de cualquier manera, sino de modo tal que lo adecuara
administrativa y operacionalmente a los objetivos de la Ley.
CUOTAS DE
ABSORCION OBLIGATORIA/SECTOR AGROPECUARIO-Protección/SECTOR PESQUERO-Protección
Todo el sistema
de la Ley está orientado a la protección de la producción nacional en materia
agropecuaria y pesquera, por lo cual no puede afirmarse que la fijación de
cuotas de absorción obligatoria de materias primas de dicho origen por parte de
la industria constituya una disposición ajena a los objetivos que, según la
norma habilitante, debía tener en cuenta el Gobierno al reestruturar el
Ministerio de Agricultura.
PRINCIPIO DE
LIBRE COMPETENCIA/INTERPRETACION CONSTITUCIONAL/PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD
Es verdad que la
Constitución establece la libre competencia como principio, que ella plasma la
libre iniciativa privada y la libertad de empresa, que la libertad económica
está garantizada y que la gestión estatal debe cristalizarse en medidas que
impidan su obstrucción o restricción, en especial si, éstas surgen merced al
predominio de productores u oferentes de productos o servicios considerados en
particular. La Carta Política no ha acogido un modelo económico determinado,
exclusivo y excluyente, y en que sus normas deben ser interpretadas de manera
armónica y coherente, evitando posiciones absolutas, por lo cual la libertad
del individuo se encuentra atemperada en la preceptiva constitucional por la
prevalencia del interés colectivo, por las competencias de intervención y
regulación a cargo del Estado y por los principios de razonabilidad y
proporcionalidad que la doctrina de esta Corte ha prohijado.
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO/PRINCIPIO DE LIBRE COMPETENCIA-Límites
En un Estado
Social de Derecho, dentro del cual el Poder Público asume responsabilidades
tales como la racionalización de la economía, el mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo, no menos que la de promover la productividad y la
competitividad, y que tiene a su cargo la orientación de la política económica
hacia el desarrollo armónico de las regiones, la libre competencia no puede
erigirse en derecho absoluto ni en barrera infranqueable para la actividad de
intervención del Estado. La libre competencia económica no excluye en modo
alguno la injerencia del Estado para alcanzar fines que le son propios, como
los indicados en los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución.
LEY MARCO-Modificación
La norma acusada
no desconoce, como lo afirma el demandante, las disposiciones de la Ley Marco
de Comercio Exterior (Ley 7a. de 1991) -lo cual implicaría inconstitucionalidad
de aquélla en cuanto la normatividad incorporada a un ordenamiento de tal naturaleza
únicamente puede ser modificada por otra de la misma jerarquía-.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-865
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 4º, literal ñ), del Decreto 1279 de
1994.
Actor: FERNANDO
LONDOÑO HOYOS
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del siete (7) de septiembre
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
FERNANDO LONDOÑO HOYOS, invocando el derecho que consagran los artículos 40 y
241, numeral 5, de la Constitución Política, presentó ante esta Corporación
demanda de inconstitucionalidad contra el literal ñ), del artículo 4º del
Decreto 1279 de 1994.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver.
II. TEXTO
El texto acusado es
del siguiente tenor literal (se subraya lo demandado):
"DECRETO NUMERO 1279 DE 1994
(junio 22)
por el cual se reestructura el Ministerio
de Agricultura y se dictan otras disposiciones
El Ministro de Gobierno delegatario de
funciones Presidenciales y en desarrollo del Decreto número 1266 de junio 2 de
1994, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y en especial
de las extraordinarias que le confiere el artículo 98 de la Ley 101 de
diciembre 23 de 1993,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 4º.
FUNCIONES DEL MINISTERIO. El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cumplirá las siguientes funciones:
(...)
ñ) Fijar de
acuerdo con el Ministerio de Desarrollo Económico las reglas a que debe
sujetarse la fijación de cuotas de absorción obligatoria de materias primas de
producción nacional por parte de la industria y condicionar el establecimiento
de licencias o vistos buenos de importación y permisos de exportación (cuando
sean aplicables los unos o los otros) al cumplimiento de los convenios que han
de celebrar los interesados en relación con las cuotas de absorción fijadas
para la compra o venta de tales materias primas".
III. LA DEMANDA
El actor señala como
vulnerados los artículos 150, numeral 10, y 333 de la Constitución Política.
Considera el
demandante que el contenido de la norma acusada excede las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República mediante la Ley 101 de
1993 -Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero-, en cuyo artículo 98,
numeral 1º, se precisó que tales facultades tenían por objeto "crear el
Viceministerio de Desarrollo Rural Campesino, reestructurar administrativa y
operacionalmente el Ministerio de Agricultura, con el fin de adecuarlo a los
objetivos de esta ley y del proceso de descentralización política, y
reorganizar el fondo de organización y capacitación campesina", lo que
quiere decir que se trataba de unas facultades limitadas a la reestructuración
del Ministerio, es decir a su reorganización administrativa y operativa,
"sin que por esta vía el Presidente de la República, bajo el disfraz de
una atribución de funciones y tareas al Ministerio de Agricultura o a
cualesquiera de sus dependencias, pudiese legislar sobre otras materias, ni
menos aún revivir viejas disposiciones que la actual Constitución dejó sin
vigencia".
Afirma que el
Gobierno se autoatribuyó la derogada facultad de fijar cuotas de absorción de
cosechas nacionales y de condicionar las importaciones y exportaciones de
productos al visto bueno, licencia o permiso del Ministerio, estableciendo con
ello un sistema que si, bien tuvo cabida antes de la entrada en vigencia de la
actual Carta Política, hoy resulta abiertamente inconstitucional, mediante el
cual se da lugar a la celebración de convenios de absorción que imponen al
industrial que desee importar o exportar la obligación de absorber cantidades
determinadas de materia prima nacional.
Con lo anterior,
según el demandante, se viola flagrantemente el artículo 333 de la Carta
Política. La norma acusada nada tiene que ver con la reorganización operativa
del Ministerio, sino que es una forma de legislar sobre aspectos bien
diferentes, que, de pretenderse regular bajo la vigencia de la actual Carta,
sería más bien objeto de las leyes de intervención económica previstas en el
artículo 334 Superior, cuya expedición corresponde al Congreso y en cuyo
contenido es indispensable "precisar sus fines y alcances y los límites a
la libertad económica", según lo señala el numeral 21 del artículo 150 de
la Constitución Política.
Además de lo
anterior -continúa- el texto demandado no sólo excedió el alcance de las
facultades otorgadas, sino que la Ley de facultades fue violentada de tal forma
que le fueron asignadas al Ministerio de Agricultura funciones que se apartan
de los fines enunciados en el propio artículo 1º de la Ley, que eran los mismos
a los que debía ajustarse el Decreto de reestructuración correspondiente.
En efecto, dice, los
numerales 2º y 4º del artículo 1º de la Ley 101 mencionada, de acuerdo con los
cuales son propósitos de dicha ley, y por ende a ellos debía sujetarse la
reestructuración del Ministerio, "adecuar el sector agropecuario y
pesquero a la internacionalización de la economía, sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional" y "elevar la eficiencia y la
competitividad de los productos agrícolas, pecuarios y pesqueros, mediante la
creación de condiciones especiales".
En opinión del
actor, con la disposición demandada lo que sucede es, precisamente, todo lo
contrario. Ella conduce a la determinación discriminada del precio y demás
condiciones de compra y venta de las materias primas nacionales, así como a la
suscripción de acuerdos claramente limitativos de la competencia, que
distorsionan el mercado a la vez que contribuyen a desmejorar la eficiencia del
aparato productivo nacional y dan al traste con la política de modernización,
apertura e internacionalización de la economía.
Según el libelista,
éstas medidas quebrantan todos los postulados de la libre competencia, eliminan
las fuerzas naturales del mercado y significan un verdadero retroceso en
materia económica hacia el sistema de planificación económica centralizada.
Además su contenido viola el artículo 333 de la Constitución, dado el nuevo
esquema económico que la actual Carta contempla y que descansa sobre una
economía de mercado fundamentada en la propiedad privada, la libertad de
empresa y la libre competencia económica.
Para el demandante,
el artículo 333 de la Constitución Política es una innovación que establece la
libre competencia económica como "un derecho de todos que supone
responsabilidades" y le impone al Estado la obligación de impedir que por
cualquier medio se obstruya o restrinja la libertad económica y de evitar o
controlar los abusos de las posiciones dominantes en el mercado.
Con respecto a este
punto específico, considera que la expedición de la norma objeto de demanda
limita la libre competencia económica y desnaturaliza el sistema vigente, al
impedir que sea el libre juego de la oferta y la demanda el que determine las
condiciones del mercado. Se tratará de convenios que, expresamente prohibidos
en el Capitulo V del Decreto 2153 de 1992, darán lugar a la fijación de precios,
a la repartición de mercados, a la asignación de cuotas de producción y
suministro y a la asignación, repartición y limitación de fuentes de
abastecimiento de los insumos productivos.
Es decir, según el
actor, la actual Carta Política elevó a la categoría de derecho constitucional
el derecho a competir, para que a partir de su entrada en vigencia fuese
absolutamente inconstitucional obstruir o restringir la libre competencia, de
tal suerte que normas como el literal ñ) del artículo 3º del Decreto 501 de
1989, que anteriormente estructuraba al Ministerio de Agricultura, y el
parágrafo del artículo 1º de la Ley 155 de 1955, dejaron de tener vigencia. Con
la norma acusada se violentan los principios constitucionales que con fuerza de
ley desarrolló el Gobierno por medio del Decreto 2153 de 1992. Esta norma fue
expedida en ejercicio de las facultades conferidas al Ejecutivo por el artículo
20 Transitorio de la Carta para reestructurar la Superintendencia de Industria
y Comercio y adecuar el régimen de competencia económica a las nuevas
previsiones constitucionales.
Adicionalmente
considera que, con la expedición del Decreto 1279 de 1994, se le asignó al
Ministerio de Agricultura la facultad de condicionar el establecimiento de
vistos buenos al cumplimiento de los convenios de absorción, con lo cual, como
si fuera poco, el Ministerio de Agricultura está usurpando funciones propias
del Consejo Superior del Comercio Exterior. La Ley marco del comercio exterior
(7a. de 1991) creó el Consejo Superior y le asignó como funciones la de
"determinar los trámites y requisitos que deban cumplir las importaciones
y exportaciones de bienes, tecnología y servicios, sin perjuicio de las
funciones que en materia de inversión de capital colombiano en el exterior y de
capitales extranjeros en el país compete al Consejo de Política Económica y
Social -CONPES-, o las demás que en las mismas materias estén específicamente
asignadas a otras dependencias del Estado".
Finalmente, apunta
que la justa protección al agricultor (Artículo 65 C.N.) no puede significar la
supresión de garantías constitucionales, como la libre competencia, ni es
pretexto válido para que a propósito de la reestructuración del Ministerio del
ramo se autorice el abuso que personas o empresas hagan de su posición
dominante en el mercado y se vulnere el derecho de todos los consumidores
colombianos mediante convenios que eliminen la libre competencia y se les
impida así el acceso a productos de la mejor calidad a precio razonable. No
puede admitirse que, mediante facultades otorgadas al Gobierno, se reestructure
un Ministerio y de esta manera se despoje al Congreso de la competencia
excluyente que tiene para fijar el marco de la intervención del Estado en la
economía, y de paso se sacrifique una garantía constitucional y se derogue un
acto con fuerza de ley, el Decreto 2153 de 1992, que prohibió los convenios que
por la norma acusada tendría el Ministerio de Agricultura facultad para
promover.
IV. DEFENSA DE
LAS NORMAS ACUSADAS
Dentro del término
de fijación en lista, el ciudadano LUIS CARLOS SACHICA APONTE, en su calidad de
apoderado del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, presentó a la Corte
un escrito destinado a defender la constitucionalidad de la disposición
acusada.
En primer término,
el ciudadano defensor indica que la argumentación del demandante se soporta en
un desenfoque conceptual.
En efecto, señala,
al leer los artículos 333 y 334 de la Carta se concluye fácilmente que el
régimen económico establecido por el Constituyente no obedece a un modelo único
y teóricamente puro sino que, por enmarcarse en el idea del Estado Social de
Derecho, obedece a una doble racionalidad: "de una parte, la económica,
comprometida con el orden capitalista y el neoliberalismo, y de otra, la moral promotora
de la igualdad social, la mejora de la calidad de vida, la productividad y la
competitividad, así como la equitativa participación en los beneficios del
desarrollo, por mecanismos de limitación e intervención claramente autorizados
en aquéllas disposiciones".
Para adicionar a lo
anterior, anota que la Constitución no dejó a la ley la fijación de ciertas
políticas económicas sectoriales sino que entró directamente sobre la materia,
con el objeto de hacerlas de inmediato cumplimiento; es el caso del sector
agropecuario, cuyo régimen aplicable se encuentra en los artículos 64, 65 y 66,
que declaran que el desarrollo integral de esa actividad tendrá prioridad, que
la producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado, que
éste promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para
incrementar su productividad y la de materias primas de orígen agropecuario y
que, igualmente, promoverá la comercialización de esos productos y podrá
establecer condiciones especiales de crédito para el sector.
Así, en su criterio
no es la ley la que debe tomar la iniciativa de la intervención estatal,
"como está preceptuada en el artículo 334 para los casos no explícitamente
ordenados por el propio Constituyente, de lo que se deduce que, en el caso de
la letra ñ) del artículo 4º del Decreto 1279 de 1994, el Gobierno no está
cumpliendo una orden legislativa de intervención económica mediante la
atribución de una competencia de tal clase al Ministerio de Agricultura, sino
que se limitó a desarrollar las facultades que le dió la Ley 101 de 1993 para
adecuarlo a los fines de esta ley", por lo que de ninguna manera se está
infringiendo el artículo 333 Superior, puesto que el Estado puede dictar
medidas de intervención económica no sólo en desarrollo del artículo 334 sino,
con mayor razón, cuando esa decisión emana del propio Constituyente.
No está de acuerdo
el ciudadano impugnador con el argumento de que la nueva Constitución haya
dejado insubsistentes las leyes promotoras del desarrollo del sector
agropecuario y protectoras de la producción nacional ya que, si se mira bien,
los artículos 333 y 334 corresponden conceptual y literalmente al artículo 32
de la Constitución anterior, salvo la adecuación derivada del cambio de
contexto en que debe darse aplicación a esas disposiciones.
Sobre la supuesta
vulneración del artículo 150, numeral 10, tampoco opina que se presente, pues
las facultades extraordinarias de la Ley 101, de acuerdo con el numeral 1º de
su artículo 98, estaban otorgadas, entre otros propósitos, para
"reestructurar administrativa y operacionalmente el Ministerio de
Agricultura, con el objeto "de adecuarlos a los fines de esta ley...".
Desentrañando el
significado del término "reestructurar", dice que "envuelve la
potestad no sólo de modificar la estructura, la organización de las
dependencias de esa entidad -fusionándolas, suprimiéndolas, ampliándolas,
reduciéndolas y jerarquizándolas de esta o de la otra manera- cosa que es obvia
y se desprende de dicho infinitivo verbal, sino que envuelve la de redistribuir
entre tales oficinas las competencias que deben ejercer, los poderes que deben
aplicar para cumplir los fines asignados al organismo a reestructurar, que es
el aspecto funcional u operativo, como lo denomina la Ley 101 en el numeral 1º
de su artículo 98, aspecto que es precisamente el que determina cómo se deben
integrar y disponer las partes constitutivas de esa entidad, de modo que operen
eficazmente y queden bien articuladas en orden al objeto para el cual
existen".
También en término,
la ciudadana YADIMA DIAZ OCHOA, actuando en calidad de apoderada judicial del
Ministerio de Desarrollo Económico, presentó escrito defendiendo la
constitucionalidad de la norma demandada.
Al exponer los
argumentos de defensa en relación con la inconstitucionalidad planteada frente
al artículo 333 de la Carta, señala que ésta misma fue quien fijó las políticas
económicas para el sector agropecuario, lo que le permite al Estado la adopción
de medidas tendientes a lograr los fines previstos en los artículos 64 a 66,
anteponiendo el bien común a la libertad de empresa y a la libre iniciativa.
En cuanto a la Ley
101 de 1993, considera que sería absurdo analizar el artículo 98 de la misma
separado del resto de sus disposiciones y señala que el artículo 1º es un
desarrollo directo de los respectivos artículos constitucionales al establecer,
dentro de los propósitos de la Ley, la protección del desarrollo de actividades
agropecuarias y pesqueras, y promover el mejoramiento del ingreso y calidad de
vida de los productores rurales, otorgando especial protección a la producción
de alimentos.
En este contexto,
opina, es que debe entenderse lo preceptuado por la norma acusada.
Tampoco considera
que hubo exceso en el uso de las facultades extraordinarias concedidas al
Presidente de la República, por cuanto "reestructurar operativamente un
Ministerio significa redefinir las competencias de sus oficinas para proteger y
promover el sector agroindustrial".
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General
de la Nación emitió el concepto de rigor mediante Oficio No. 614 del 25 de
abril de 1995, en el cual solicita a la Corte Constitucional que declare la
exequibilidad de la disposición acusada.
A juicio del Jefe
del Ministerio Público, la apreciación de la demanda se fundamenta en un
criterio mecánico e insuficiente acerca del concepto de reestructuración
administrativa y operativa de las entidades del Estado, según el cual en él no
tiene cabida la atribución de competencias y funciones a las nuevas dependencias
del ente que se reestructura. Afirma que "modificar la estructura de la
administración y de los entes que la conforman, no se reduce a la simple
revisión de las partes que los integran, sino que implica también, entre otras
cosas, el rediseño de las funciones que les competen".
En su parecer, el
Gobierno no extralimitó las facultades extraordinarias otorgadas mediante la
Ley 101 de 1994, pues el objetivo esencial de la norma impugnada coincide
plenamente con el enunciado en la Ley de facultades y que consiste en otorgar
especial protección a la producción de alimentos.
Acerca de la
presunta vulneración del artículo 333 de la Carta, que consagra la libertad
económica y la libre competencia, el Ministerio Público, aunque coincide en
términos generales con las apreciaciones que sobre ella hace el demandante,
difiere en cuanto no considera que con ella se establece un modelo que se
caracterice, en forma exclusiva y excluyente, por la libre concurrencia de
oferentes y demandantes en los mercados sin limitaciones de ninguna índole.
Así, continúa,
"si bien es cierto que, para tutelar el derecho a la libre competencia
previsto en el artículo 333 constitucional, la Carta impone al Estado la
obligación de impedir que obstruya y restrinja la libertad económica, así como
la de evitar y controlar cualquier abuso que personas o empresas puedan hacer
de su posición dominante en el mercado nacional y que junto con la prohibición
de exigir permisos previos o requisitos no previstos en la Ley, configura un
marco de garantías constitucionales para lograr que la economía se desenvuelva
en el terreno de la sana competencia, también es cierto que la norma
constitucional en mención prevé el establecimiento de límites a la libertad
económica", como son el interés general, el ambiente y el patrimonio
cultural de la Nación.
Para el Procurador
General, cuando el Gobierno Nacional adopta medidas proteccionistas, como es el
caso de la norma impugnada, en relación con materias primas de producción
nacional, estableciendo cuotas y convenios de absorción, no hace otra cosa que
cumplir con la obligación que le impone la Carta para intervenir en la
actividad agropecuaria con las finalidades ya señaladas.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte Constitucional
es competente para resolver de manera definitiva sobre la demanda incoada, pues
ella recae sobre apartes de un Decreto expedido por el Presidente de la
República en uso de facultades extraordinarias (artículo 241, numeral 5, de la
Constitución Política).
Atribuciones
del Ministro Delegatario para expedir la norma acusada
El Decreto 1279 de
1994, del que hace parte la norma demandada, fue expedido por el Ministro de
Gobierno, en su condición de delegatario de funciones presidenciales.
Es preciso definir
si el mencionado funcionario gozaba de autorización para ejercer una facultad
conferida al Presidente de la República, pues, si no se cumplieran en el caso
concreto todos los presupuestos constitucionales, sería menester declarar una
inexequibilidad total del estatuto en mención por falta de competencia de quien
lo expidió.
Cuando el Presidente
de la República se traslada a territorio extranjero en ejercicio de su cargo,
el ministro a quien corresponda, según el orden de precedencia legal, actuar como
su delegatario únicamente lo puede hacer en cuanto a funciones constitucionales
de aquél que le sean delegadas de manera expresa y para el caso particular de
la ausencia presidencial respectiva (artículo 196 C.P.).
Ello significa que
no es admisible, a la luz de la Constitución Política, una delegación genérica,
ni en cuanto a las ocasiones en que deba ausentarse el Presidente de su cargo,
ni respecto de los asuntos que puedan confiarse al Ministro Delegatario. Es
necesario que por cada vez que el Jefe del Estado abandone el territorio en la
indicada condición dicte un decreto de delegación y señale en él de manera
precisa y taxativa las funciones presidenciales que se delegan.
En el caso objeto de
análisis tal decreto fue dictado bajo el número 1266 del 2 de junio de 1994, en
cuyo artículo 1º, numeral 2º, se dejó en cabeza del entonces Ministro de
Gobierno, mientras duraba el viaje del Presidente de la República, la
atribución prevista en el artículo 150, numeral 10º, de la Constitución
Política, es decir, la de expedir decretos en ejercicio de facultades
extraordinarias.
Fueron cumplidos,
entonces, los requisitos constitucionales al respecto.
La sujeción
del Gobierno a las facultades extraordinarias conferidas
La jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha sido reiterada en el sentido de que, hallándose la
función legislativa en cabeza del Congreso de la República como principio
general, las posibilidades de que sea el Ejecutivo el que, mediante decretos,
cumpla ese papel son excepcionales.
Por ese motivo,
cuando el Congreso, a solicitud del Gobierno, hace uso de la atribución que le
otorga el numeral 10 del artículo 150 C.P. y reviste al Presidente de precisas
facultades extraordinarias por tiempo que no puede superar los seis meses, las
autorizaciones que confiera son de interpretación restrictiva, pues están
circunscritas de modo exclusivo al tenor literal de la norma habilitante, lo
que implica que, además del límite temporal que debe concretarse en el precepto
correspondiente, el Presidente de la República se encuentra ante una
restricción de índole material que le impide extender su precaria atribución
legislativa a temas no contemplados de manera explícita en la ley de
facultades.
Por eso, cuando el
Jefe del Estado dicta los decretos leyes mediante los cuales aspira a hacer uso
de las facultades extraordinarias, debe consultar el específico alcance de
éstas para delimitar el campo normativo dentro del cual le es posible actuar en
calidad de legislador extraordinario.
Son
inconstitucionales, en consecuencia, los decretos que expida el Gobierno
invocando facultades extraordinarias en cuanto toquen materias diversas de las
señaladas en forma taxativa por el legislador ordinario, puesto que, en tales
eventos, además de quebrantar la propia ley a la que el Ejecutivo estaba
sujeto, se invade la órbita propia del legislador, ya que el Gobierno solamente
puede expedir normas de jerarquía y con fuerza legislativas por virtud de la
facultad conferida. que si le es insuficiente para adoptar las determinaciones
contenidas en los decretos leyes, deja a éstos despojados de la necesaria
competencia de quien los puso en vigor. Se viola, por tanto, el artículo 150,
numeral 10, de la Carta Política, que indica los límites constitucionales de
las facultades extraordinarias, y se desconoce, además, el artículo 3º ibídem,
a cuyo tenor los representantes del pueblo deben ejercer el Poder Público en
los términos que la Constitución establece. Igualmente resultan vulnerados los
artículos 121 y 123 C.P., según los cuales ninguna autoridad del Estado podrá
ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.
Y, claro está, es transgredido el artículo 113 de la Constitución, que consagra
funciones separadas a cargo de las diferentes ramas del Poder Público.
La doctrina de la
Corte a este respecto está consignada, entre otros fallos, en las sentencias
C-416 del 18 de junio y C-514 del 10 de septiembre de 1992, en las cuales
afirmó que el Gobierno, para poder actuar en los casos de facultades
extraordinarias "necesita autorización específica", de manera que
"si actúa por fuera de tal autorización, las normas que dicte al respecto
con la pretensión de legislador son inconstitucionales".
Toda facultad
extraordinaria tiene por límite máximo, en cuanto a su cobertura, el tipo
específico de función legislativa que mediante ella ha de ejercerse.
Por ello, en cada
caso debe identificarse el verbo rector de la facultad, pues en él se encuentra
definido con la necesaria precisión el ámbito de la misma.
Así, cuando como en
esta ocasión, lo que se permite al Gobierno es "reestructurar" un
organismo, su función está claramente demarcada: implica dar una nueva forma a
la estructura dentro de la que viene actuando. Ello implica necesariamente una
formulación innovadora en cuanto a las directivas del ente, su jerarquía, las
dependencias que lo integran, las relaciones entre ellas, las funciones que a
cada una se asignan, los procedimientos y trámites internos indispensables para
cumplirlas y la distribución del personal, las categorías y requisitos que al
mismo se exijan, entre otros factores.
Definido ese objeto
principal de la facultad, que, según su alcance, la delimita, el legislador
extraordinario puede precisarla todavía más, indicando el telos o la
finalidad que debe inspirar al legislador extraordinario, pero, desde luego sin
perder de vista que la búsqueda de los respectivos fines en modo alguno puede
significar que se diluyan o pierdan los confines materiales de la autorización.
Debe recordarse que,
como lo ha sostenido esta Corporación en varios fallos, para que una
inconstitucionalidad se estructure por exceso en el uso de las facultades
extraordinarias, es indispensable establecer con claridad que la materia
tratada en los decretos leyes que se estiman ajenos a las atribuciones
conferidas se referían en efecto a temas no incorporados en las respectivas
autorizaciones, por lo cual el juez de constitucionalidad debe verificar si
eventualmente el Gobierno ha desarrollado una función que, sin corresponder a
interpretaciones analógicas o extensivas, resulta necesariamente de la
investidura excepcional.
En Sentencia C-039
del 9 de febrero de 1995, cuyo sentido fue reiterado por la Sentencia C-246 del
1º de junio y por la C-265 del 22 de junio del mismo año, dijo la Corte:
"El exceso en
el uso de las facultades extraordinarias provoca necesariamente la
inconstitucionalidad de las normas proferidas por fuera de la habilitación
legislativa.
Pero, desde luego,
como corolario de lo dicho, para que la acción de inconstitucionalidad pueda
prosperar por este concepto, el abuso de la facultad conferida tiene que ser
establecido con claridad y evidencia, de tal modo que no quepa duda acerca de
la total carencia de atribuciones legislativas por parte del Ejecutivo.
En otros términos,
sin perjuicio del postulado según el cual toda facultad extraordinaria invocada
por el Presidente de la República debe estar expresamente otorgada, no se
configura el exceso en su uso cuando pueda establecerse una relación directa de
índole material entre los temas señalados por el legislador ordinario y las
disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional
habilitación legislativa".
En el caso que ocupa
la atención de la Corte, uno de los motivos primordiales de la demanda radica
en un posible exceso del Presidente de la República al desarrollar, mediante el
aparte normativo demandado, las facultades extraordinarias que le fueron
otorgadas por el artículo 98 de la Ley 101 de 1993.
El análisis
efectuado por la Corte permite establecer que, desde el punto de vista
temporal, el Decreto 1279 de 1994, del que hace parte la disposición acusada,
fue expedido con arreglo a las facultades extraordinarias, toda vez que éstas
fueron concedidas por el término de seis (6) meses, a partir de la fecha de
promulgación de la Ley 101, es decir, desde el 23 de diciembre de 1993, fecha
de su inserción en el Diario Oficial número 41149. El Decreto fue expedido el
22 de junio de 1994.
Por el aspecto
material, la facultad invocada por el Gobierno fue la prevista en el artículo
98, numeral 1º, de la Ley 101 de 1993, según el cual el Presidente estaba
autorizado "para crear el Viceministerio de Desarrollo Rural Campesino,
reestructurar administrativa y operacionalmente el Ministerio de Agricultura,
con el fin de adecuarlo a los objetivos de esta Ley y del proceso de
descentralización política, y reorganizar el Fondo de Organización y
Capacitación Campesina".
Interpretada de
manera estricta la facultad en cuestión, resulta evidente que ella permitía al
Gobierno dictar las normas indispensables para señalar aspectos de carácter
instrumental para el ejercicio de las funciones y actividades del Ministerio de
Agricultura, con el fin de dar desarrollo a las previsiones de la Ley General
de Desarrollo Agropecuario y Pesquero.
Pero, a juicio de la
Corte, la facultad de reestructurar un organismo del Estado y particularmente
un ministerio, que tiene a su cargo la fijación de las políticas de gobierno en
las áreas de su competencia, encierra necesariamente no sólo la previsión de
las dependencias administrativas del mismo sino la determinación por el
legislador extraordinario de las funciones que ellas habrán de desempeñar,
especialmente si, como ocurre en este caso, la reestructuración debe obedecer,
por mandato de la ley habilitante, a las finalidades que inspiran su
normatividad.
Según el artículo 1º
de la Ley 101 de 1993, que señala los propósitos de la misma, su finalidad es
la de desarrollar los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política.
La primera de las
mencionadas normas asigna al Estado el deber de promover el acceso progresivo
de los trabajadores agrarios a la comercialización de sus productos, con el fin
de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.
El artículo 65 de la
Carta, por su parte, declara que la producción de alimentos gozará de la
especial protección del Estado y dispone que, para tal efecto, se otorgará
prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias,
pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de
obras de infraestructura física y adecuación de tierras.
Según la
disposición, es objetivo prioritario, a cargo del Estado, el de incrementar la
productividad.
De conformidad con
el artículo 66 de la Constitución, las normas que se dicten en materia
crediticia podrán reglamentar las condiciones especiales del crédito
agropecuario, teniendo en cuenta los ciclos de las cosechas y de los precios,
como también los riesgos inherentes a la actividad y las calamidades
ambientales.
Se trata de
preceptos que, en el marco del Estado Social de Derecho, ofrecen una especial
protección a las enunciadas actividades y consagran la intervención del Estado
para alcanzar propósitos tales como el aumento de la producción agropecuaria y
pesquera en condiciones más favorables, desde los puntos de vista de la
comercialización de productos y la rentabilidad de las cosechas, para mejorar
las condiciones de los productores primarios.
Es indudable que una
norma como la acusada, en cuanto faculta al Estado para fijar cuotas de
absorción obligatoria de materias primas de producción nacional por parte de la
industria, y convenios en el mismo sentido, brinda un importante estímulo a los
productores y realiza así uno de los fines básicos de la normatividad
constitucional, lo que repercute en su ajuste a la facultad conferida.
Pero, además, las
facultades extraordinarias fueron otorgadas para reestructurar el Ministerio de
Agricultura, no de cualquier manera, sino de modo tal que lo adecuara
administrativa y operacionalmente a los objetivos de la Ley, cuyo artículo 1º
dispuso con entera claridad que los propósitos en él enunciados "deben ser
considerados en la interpretación de sus disposiciones, con miras a proteger el
desarrollo de las actividades agropecuarias y pesqueras y promover el
mejoramiento del ingreso y calidad de vida de los productores rurales".
Entre tales
propósitos el mismo precepto señaló los de "otorgar especial protección a
la producción de alimentos" (numeral 1), "elevar la eficiencia y la
competividad de los productos agrícolas, pecuarios y pesqueros mediante la creación
de condiciones especiales" (numeral 4), "impulsar la modernización de
la comercialización agropecuaria y pesquera" (numeral 5), "crear las
bases de un sistema de incentivos a la capitalización rural y a la protección
de los recursos naturales" (numeral 7), "establecer los fondos de
estabilización de precios de productos agropecuarios y pesqueros" (numeral
10), "propender la ampliación y fortalecimiento de la política social en
el sector rural" (numeral 11), y "garantizar la estabilidad y
claridad de las políticas agropecuarias y pesqueras en una perspectiva de largo
plazo" (numeral 13).
El artículo 3º de la
Ley ordenó al Gobierno Nacional establecer tarifas arancelarias, mecanismos
paraarancelarios o sistemas compensatorios, "con el fin de que en la importación
de bienes agropecuarios y pesqueros se garantice la adecuada protección a la
producción nacional".
Dentro de la misma
filosofía, el artículo 5º obligó al Gobierno Nacional a imponer medidas de
salvaguardia cuando la producción de bienes agropecuarios o pesqueros sufra un
perjuicio "o cuando exista una amenaza de perjuicio a causa de un
incremento significativo de las importaciones o de una caída sustancial de los
precios internacionales".
El artículo 6º
señaló que las reglamentaciones sobre precios y costos de producción, régimen
tributario, sistema crediticio, inversión pública en infraestructura física y
social "y demás política relacionadas con la actividad económica en
general" deberán "ajustarse al propósito de asegurar preferentemente
el desarrollo rural".
Como se observa,
todo el sistema de la Ley está orientado a la protección de la producción
nacional en materia agropecuaria y pesquera, por lo cual no puede afirmarse que
la fijación de cuotas de absorción obligatoria de materias primas de dicho
origen por parte de la industria constituya una disposición ajena a los
objetivos que, según la norma habilitante, debía tener en cuenta el Gobierno al
reestruturar el Ministerio de Agricultura.
Ahora bien, sostiene
el demandante que, mediante el precepto impugnado, el Gobierno revivió viejas
disposiciones que fueron derogadas por la Constitución Política, en cuanto ésta
consagró la libre competencia económica como un derecho de todos y le impuso al
Estado la obligación de impedir que por cualquier medio se destruya o restrinja
la libertad económica y de evitar o controlar los abusos de las posiciones
dominantes en el mercado.
No lo considera la
Corte así, por cuanto el conjunto de normas constitucionales referentes a la
actividad económica debe entenderse y aplicarse sistemáticamente, sin
fraccionar sus alcances y evitando que la ejecución de algunos de sus preceptos
deba edificarse sobre el supuesto de dejar otros inaplicados o inútiles.
Es verdad que la
Constitución establece la libre competencia como principio, que ella plasma la
libre iniciativa privada y la libertad de empresa, que la libertad económica
está garantizada y que la gestión estatal debe cristalizarse en medidas que
impidan su obstrucción o restricción, en especial si, éstas surgen merced al
predominio de productores u oferentes de productos o servicios considerados en
particular.
Pero insiste la
Corte en que la Carta Política no ha acogido un modelo económico determinado,
exclusivo y excluyente, y en que sus normas deben ser interpretadas de manera
armónica y coherente, evitando posiciones absolutas, por lo cual la libertad
del individuo se encuentra atemperada en la preceptiva constitucional por la
prevalencia del interés colectivo (artículo 1º), por las competencias de intervención
y regulación a cargo del Estado (artículos 333, 334 y 335 C.P.) y por los
principios de razonabilidad y proporcionalidad que la doctrina de esta Corte ha
prohijado.
En un Estado Social
de Derecho, dentro del cual el Poder Público asume responsabilidades tales como
la racionalización de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo, no menos que la de promover la productividad y la
competitividad, y que tiene a su cargo la orientación de la política económica
hacia el desarrollo armónico de las regiones (artículo 334 C.P.), la libre
competencia no puede erigirse en derecho absoluto ni en barrera infranqueable
para la actividad de intervención del Estado. Esta se debe dar, por mandato de
la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la
producción, distribución, utilización y consumo de bienes, todo lo cual implica
indudables limitaciones, correctivos y controles para la iniciativa particular.
Se trata, al fin y al cabo, de realizar fines esenciales del Estado como los de
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución (Preámbulo y artículo 2º C.P.),
en ejercicio de un papel dinámico y activo inherente a su función básica de
dirección general de la economía (artículo 334 C.P.).
A juicio de la
Corte, la libre competencia económica no excluye en modo alguno la injerencia
del Estado para alcanzar fines que le son propios, como los indicados en los
artículos 64, 65 y 66 de la Constitución.
En el caso de la
disposición enjuiciada, si bien no estamos frente a una intervención estatal
directa en la economía con base en un mandato de la ley, es claro que se trata
del desarrollo de facultades extraordinarias para adecuar la estructura del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el objeto de hacerla posible y
efectiva, así como para facilitar que se cumplan los aludidos fines
constitucionales y los de la Ley 101 de 1993, que necesariamente exigen
comprender la libertad económica en su cabal sentido, no absoluto ni exento de
controles, ni excluído de las políticas económicas del Estado, sino razonable y
adecuado a la finalidad social que la inspira y la condiciona.
En ese orden de
ideas, la Corte Constitucional no comparte el criterio del demandante en el
sentido de que la Carta Política de 1991 haya derogado las normas legales de
protección de la producción nacional agrícola, pecuaria y pesquera, ni que haya
excluído la posibilidad de que la ley fije obligaciones a los industriales y
exportadores, tales como las consistentes en cuotas obligatorias de absorción
de productos y materias primas de origen nacional, o que haya prohibido la
promoción de convenios con fines de protección a los mismos. Tampoco se opone
la Constitución a que la ley otorgue atribuciones a los organismos competentes
del Ejecutivo para condicionar el otorgamiento de licencias de exportación o
importación, ya que ello es propio de la tarea de conducción de la economía,
menos todavía si tales facultades constituyen instrumentos aptos para lograr,
con base en la autoridad pública, la realización de objetivos constitucionales
de beneficio social.
A este respecto, se
advierte que la norma acusada no desconoce, como lo afirma el demandante, las
disposiciones de la Ley Marco de Comercio Exterior (Ley 7a. de 1991) -lo cual
implicaría inconstitucionalidad de aquélla en cuanto la normatividad
incorporada a un ordenamiento de tal naturaleza únicamente puede ser modificada
por otra de la misma jerarquía- puesto que, según lo que la propia Ley Marco
contempló, la función de "determinar los trámites y requisitos que deban
cumplir las importaciones y exportaciones de bienes, tecnología y
servicios", confiada al Consejo Superior de Comercio Exterior, debe
desarrollarse "sin perjuicio de las funciones que en materia de inversión
de capitales colombianos en el exterior y de capitales extranjeros en el país
competen al Consejo de Política Económica y Social CONPES, o las demás que
en las mismas materias estén específicamente asignadas a otras dependencias del
Estado" (subraya la Corte). La asignación correspondiente puede
hacerla la ley, como en efecto la ha hecho en este caso el precepto demandado a
los ministerios de Agricultura y Desarrollo Económico.
Ahora bien, si, como
lo considera el actor, la disposición impugnada derogó el artículo 47 del
Decreto 2153 de 1992, que había proscrito los acuerdos contrarios a la libre competencia,
entre ellos "los que tengan por objeto o tengan como efecto la asignación
de cuotas de producción o de suministro", es un punto que no corresponde a
esta Corte dilucidar dentro del presente proceso, ya que la norma mencionada no
es objeto de demanda. Pero, en caso de llegársela a tener como derogada, ello
no ocurriría como consecuencia de la expedición del literal ñ) del artículo 4º
del Decreto 1279 de 1994, sino a partir de la Ley 101 de 1993, consultados su
filosofía y propósitos.
Por todo lo dicho,
la Corte no declarará la inconstitucionalidad impetrada, pues no ha sido
violado el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, en cuanto no
se configura el alegado exceso en el uso de facultades extraordinarias, ni se
han transgredido los principios de libertad económica y libre competencia.
DECISIÓN
Con fundamento en
las consideraciones que preceden, la Sala Plena de la Corte Constitucional de
la República de Colombia, oído el concepto del Procurador General y cumplidos
los trámites que establece el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE,
el literal ñ) del artículo 4º del Decreto 1279 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
766 | C-399-95
Sentencia No. C-399/95
Sentencia No.
C-399/95
FUERO PENAL
MILITAR-Alcance/PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Intervención en procesos penales militares
La Constitución
establece el fuero militar como una excepción a la competencia general de la
jurisdicción ordinaria, por lo cual sus alcances deben ser determinados en
forma estricta y rigurosa, no sólo por la ley sino también por el intérprete,
pues es un principio elemental de la hermenéutica constitucional que las
excepciones son siempre de interpretación restrictiva, con el fin de no
convertir la excepción en regla. El fuero militar no afecta las competencias y
funciones de los organismos de control, puesto que ese fuero es exclusivamente
penal y no se extiende a las otras esferas de actividad de los órganos
estatales. Así, las funciones de la Procuraduría General de la Nación no se ven
limitadas por el fuero militar, ni desde el punto de vista disciplinario -pues
los miembros de la fuerza pública son servidores públicos que están entonces
sujetos a la supervigilancia disciplinaria de esa entidad-, ni en relación con
las otras funciones del Ministerio Público, en particular la relativa a su
participación en los procesos penales.
JUSTICIA PENAL
MILITAR-Exclusión de la
fiscalía
Si la
Constitución excluyó únicamente a la Fiscalía de manera expresa de la órbita de
las justicia penal militar pero no hizo lo mismo con la Procuraduría, debe
entenderse, contrario sensu, que fue voluntad del Constituyente facultar al
Ministerio Público para que participara, con la plenitud de sus competencias,
en los procesos penales militares, puesto que la Carta confiere una función
general al Procurador de intervenir en todos los procesos judiciales y no
excluyóó de tal competencia los juicios
castrenses.
CODIGO PENAL
MILITAR-Interpretación de
sus normas
Es absurdo pensar
que el artículo 221 de la Carta, al establecer que el fuero militar está
regulado por las "prescripciones del Código Penal Militar", entonces
ha constitucionalizado ese estatuto, el cual es por ende inmodificable por
leyes posteriores. En efecto, una tal concepción -implícita en la argumentación
del actor- supone invertir el orden jerárquico del sistema jurídico colombiano,
pues la Constitución sería analizada a la luz de ese estatuto legal, mientras
que la propia Carta ordena lo contrario, cuando establece que ella es la norma
de normas. En efecto, el principio de supremacía de la Constitución implica que
las normas legales -en este caso el Código Penal Militar- deben ser
interpretadas de conformidad con la Carta.
PRINCIPIO DEL
EFECTO UTIL
El principio del
"efecto útil", según el cual se debe preferir la interpretación que
confiere un sentido a todas las cláusulas de la Carta sobre aquella que resta
eficacia normativa a determinados apartes del texto constitucional.
JUSTICIA PENAL
MILITAR-Ley ordinaria
puede regularla/LEY-Unidad de materia
La ley ordinaria
puede regular asuntos relativos a la justicia penal militar sin que tales
disposiciones tengan que estar formalmente incorporadas en el texto del Código
Penal Militar. Así también lo entendió la Corte Suprema de Justicia, al amparo
de la Constitución derogada, pues esa Corporación señaló que la ley ordinaria
podía regular distintos aspectos relacionados con la justicia castrense. Como
es obvio, se entiende que esas leyes, aun cuando no se encuentren formalmente
en ese código, pueden modificarlo y adicionarlo, sin que ello implique ningún
vicio de inconstitucionalidad ya que, se reitera, se trata de normas legales
de la misma jerarquía. Es obvio que aquellas leyes que regulen aspectos de la
justicia penal militar deben respetar la regla de unidad de materia establecida
por el artículo 158 de la Carta, según el cual todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia. Por ello, las disposiciones que modifiquen o
adicionen, expresa o tácitamente, el estatuto castrense, deben estar contenidas
en leyes cuya temática guarde una conexidad razonable con la justicia penal
militar.
FUERO PENAL
MILITAR-Fines
La finalidad
esencial del fuero militar es que, dentro de los marcos de la Constitución, los
miembros de la Fuerza Pública estén cubiertos en sus actividades de servicio
por un régimen jurídico penal especial, tanto sustantivo como procedimental,
que sea acorde con la especificidad de la organización y funcionamiento de la
Fuerza Pública.
PROCESO PENAL
MILITAR-Desplazamiento del
agente ordinario por agente especial
Es perfectamente
legítimo que la ley permita que en los procesos penales el agente ordinario
pueda ser desplazado por un agente especial designado por el Procurador
Delegado para el Ministerio Público por delegación del Procurador General. En
efecto, esta función no hace más que expresar los vínculos jerárquicos entre
estos funcionarios, pues el Procurador Delegado para el Ministerio Público es
un subordinado jerárquico del Procurador y actúa por delegación suya. Tiene
entonces, por razón de tal delegación, una relación jerárquica sobre los agentes
ordinarios, por lo cual la Corte no encuentra ningún reparo de
constitucionalidad a la facultad que la ley atribuye a este Procurador Delegado
para sustituir un agente de carácter ordinario que intervenga en los procesos
penales por uno de carácter especial.
FISCAL MILITAR
La justicia
militar no es en manera alguna una excepción en este aspecto, puesto que ya se
mostró en extenso que el fuero militar no afecta las funciones ni competencias
del Ministerio Público. Por ende, los agentes ordinarios del Ministerio Público
ante los tribunales castrenses -hoy, los fiscales militares- son subordinados
funcionales del Procurador, por más de que puedan ostentar la calidad de
militares en servicio activo. Ellos se encuentran entonces supeditados en este
campo a las decisiones del jefe del Ministerio Público, puesto que son de
delegados directos suyos, y ejercen una labor propia de ese organismo de
control. Por ello tampoco encuentra la Corte ninguna tacha de inconstitucionalidad
a la facultad conferida por la norma impugnada de que el Procurador Delegado
para el Ministerio Público designe, por delegación del Procurador General,
agentes especiales que desplacen al agente ordinario que interviene en los
procesos penales militares.
REF: Demanda
No. D-838
Norma acusada:
Artículo 18 (literal d) de la Ley 4º de 1990.
Actor: Fernando
Humberto García Sánchez.
Magistrado
Ponente: ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO.
Temas: -
Intervención de la Procuraduría General en los procesos penales y fuero
militar.
- Inexistencia
de un fuero constitucional militar de fiscalización y sentido de la expresión
"con arreglo a las prescripciones del Código Penal Militar" del
artículo 221 de la Carta.
- El
desplazamiento de los fiscales militares por agentes especiales del Ministerio
Público.
Santa Fe de Bogotá,
siete (7) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente José
Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I- ANTECEDENTES
El ciudadano
Fernando Humberto García Sánchez presenta demanda de inconstitucionalidad
contra apartes del literal d) del artículo 18 de la Ley 4º de 1990, la cual fue
radicada en esta corporación con el número D-838. Cumplidos, como están los
trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No 2067 de 1991, procede
la Corte a decidir el asunto por medio de esta Sentencia.
1. Del texto
legal objeto de revisión
El artículo 18
literal d) de la ley 4º de 1990 preceptúa lo siguiente : se subraya la parte
demandada.
Artículo 18. La
Procuraduría Delegada para el Ministerio Público tendrá las siguientes
funciones:(....)
(....)
D) Designar
por delegación del Procurador general de la Nación, los Agentes Especiales para
que desplazando al Agente Ordinario, intervengan en los procesos penales de competencia
de la Justicia
Ordinaria y Penal Militar.
2. De los
argumentos de la demanda :
El actor considera
que la norma demandada viola los artículos 29, 221 y 250 de la Constitución
Política de Colombia.
El demandante
reconoce que el artículo 277 de la Carta asigna, al Procurador General de la
Nación las funciones de "vigilar el cumplimiento de la Constitución, las
leyes, las decisiones judiciales y actos administrativos", así como la de
"intervenir en los procesos ante las autoridades judiciales o
administrativas, cuando sea necesario, en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales". Sin
embargo, el actor considera que en el ejercicio de tales funciones, el
Ministerio Público debe respetar la plenitud de las formas propias de cada
juicio (CP art. 29) y, en particular, el fuero militar (CP art. 221 y 250
inciso 1). Según su criterio, el artículo 221 de la Carta preceptúa una
competencia exclusiva de las Cortes marciales o Tribunales militares para
conocer de los delitos cometidos por los miembros de la fuerza pública en
servicio activo, y por ende limita claramente las atribuciones de la
Procuraduría en tales juicios. En efecto, según el actor, el decreto 2550 de
1988 (Código Penal Militar), en concordancia con la Constitución, señala las
normas sobre la representación del Ministerio Público dentro del proceso penal
militar, y en consecuencia determina las pautas a las cuales debe sujetarse su
actuación. En particular, esas disposiciones establecen los requisitos que debe
reunir el agente del Ministerio Público en tales procesos y señalan, por
ejemplo, que en ningún caso tal cargo podrá ser desempeñado por oficiales de
menor grado o antigüedad que el procesado (art. 367). Esto significa, en términos
del actor, que es propio de las formalidades del juicio militar que la
representación del Ministerio Público sea desempeñada por esos fiscales
militares permanentes, y no por agentes especiales, ya que la jurisdicción
penal militar existe por mandato constitucional y "ella obedece, además
de lo establecido en la Constitución en materia de Debido Proceso y derecho de
defensa, a lo que en su desarrollo establezcan (sic) las prescripciones del
Código Penal Militar, ya que el artículo 221 así lo establece".
Por todo lo anterior
el demandante concluye que la norma demandada es inconstitucional, ya que es
contrario al fuero militar y a la plenitud de las formas propias del juicio
militar que la Procuraduría Delegada para el Ministerio Público designe en
tales procesos agentes especiales que desplacen al agente ordinario o fiscal
militar permanente. Además, el actor sugiere que también se vulnera el fuero
militar, por cuanto tal sustitución permitiría "que tales fiscales
militares fueran técnicos y profesionales del derecho, sin dejar que estos
fueran de tipo castrense".
Finalmente, el actor
constata que el artículo 250 de la Carta quita competencia a la Fiscalía para
intervenir en los procesos penales militares y considera que tal restricción
implica un tratamiento especial de esta materia. De ello deduce que esa
disposición es también aplicable a la Procuraduría General de la Nación, y por
lo tanto, la norma acusada es contraria a la Constitución por cuanto excede las
facultades atribuidas por la Carta al Procurador
3. Intervención
ciudadana.
Los ciudadanos
Carlos Rodríguez Mejía y José Manuel Barreto, funcionarios de la Comisión
Andina de Juristas Seccional Colombiana, intervienen en el proceso para
defender la constitucionalidad de la norma impugnada.
En primer término,
los ciudadanos precisan que, conforme a los argumentos de la demanda, debe
entenderse que el actor sólo ha acusado la expresión "y penal
militar" del literal d) del artículo 18 de la ley 4º de 1990, pues sus
argumentos se refieren exclusivamente a la sustitución del agente ordinario del
Ministerio Público en la justicia penal militar. Por ello consideran que la
Corte debe pronunciarse únicamente sobre esa expresión, aun cuando el actor
haya subrayado otros apartes de la norma relacionados con la intervención del
Ministerio Público en la justicia ordinaria.
Luego los
intervinientes analizan los fundamentos de la intervención de la Procuraduría
en la justicia penal militar. Según su criterio, los numerales 6º y 7º del
artículo 277 de la Carta consagran de manera expresa la intervención del
Ministerio Público en la jurisdicción penal militar, pues confieren al
Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados o agentes,
la facultad de intervenir en los procesos judiciales cuando sea necesario en
defensa del orden público, del patrimonio público o de los derechos y garantías
judiciales. Esta potestad no tiene, según su criterio, un carácter
absolutamente discrecional pues debe ser desarrollada en virtud de los fines
para los cuales fue creada.
Además, según estos
ciudadanos, la intervención del Ministerio se justifica porque corresponde a
este organismo garantizar el debido proceso y asegurar la efectividad de los
derechos humanos (CP arts 5 y 277 ordinal 2) pues "algunos de los delitos
militares tienen relación con la violación de los derechos humanos, y la
garantía de éstos forma parte de las razones que pueden conducir a la
realización del tipo de intervención en estudio".
Estos ciudadanos
precisan que si bien el Código Penal Militar habla de "fiscales"
cuando se refiere a los representantes del Ministerio Público, es necesario
tener en cuenta que estos funcionarios no adelantan la acusación contra los
presuntos infractores pues su intervención está orientada a la salvaguardia de
las garantías procesales. Por ello consideran que no es válido el argumento
analógico del actor, en virtud del cual la exclusión de la Fiscalía de la
justicia penal militar se extiende a los agentes especiales del Procurador, por
cuanto las funciones del Ministerio Público son de otro orden. En efecto, los
fiscales ante la Justicia Penal Militar, a pesar de su denominación, se
desempeñan exclusivamente como agentes del Ministerio Público. En ese mismo
orden de ideas, para estos intervinientes, y contrariamente a lo sostenido por
el demandante, la participación del Ministerio Público en los procesos
militares contribuye a la observancia de la plenitud de las formas propias de
cada juicio, como lo dispone el artículo 29 de la Constitución.
Finalmente, para
estos ciudadanos, el artículo 277 numeral 6º, que consagra la función del
Procurador de vigilar la conducta oficial de quienes desempeñan funciones
públicas, constituye otro fundamento de la actuación del Ministerio Público en
el proceso penal militar. En efecto, la actuación de la Procuraduría en estos
procesos tiene también el fin de velar porque exista una adecuada sanción de
las conductas violatorias de la Constitución y la ley.
Concluyen entonces
los intervinientes que "el Ministerio Público actúa en los procesos
militares en ejercicio de sus funciones de intervenir en los procesos y de
vigilar la conducta de los funcionarios públicos, con el fin de garantizar la
vigencia de los derechos de los procesados y de asegurar la aplicación de la
sanción de los servidores públicos infractores de la ley penal militar".
Acto seguido, los
ciudadanos defienden la constitucionalidad de la sustitución del agente
ordinario del Ministerio Público por uno especial. Esta facultad de reemplazo
deriva, según los intervinientes, del inciso primero del artículo 277 de la
Carta que habla de las funciones que ejerce "el Procurador General de la
Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes". Esta norma
establece entonces que las funciones del Ministerio Público son primariamente
del Procurador, quien las delega entre sus subordinados, de acuerdo a las
necesidades del servicio, lo cual armoniza, además, con el artículo 275 de la
Constitución que consagra al Procurador General como Supremo Director del Ministerio
Público. Existe entonces, según su concepto, una clara jerarquía, que permite
al Procurador disponer los cambios necesarios respecto de sus subordinados,
obviamente de acuerdo con las normas legales que rigen estos eventos.
Por todo ello,
concluyen estos ciudadanos, la sustitución de un agente ordinario del
Ministerio Público por un agente especial en la justicia penal militar, no
constituye violación al precepto constitucional que establece el fuero militar,
por cuanto el Fiscal Militar que actúa como agente ordinario, a pesar de su
carácter militar, es un delegado del Ministerio Público que cumple funciones de
vigilancia y está entonces sujeto a las decisiones del jefe de este organismo
de control.
4. El Concepto
del Ministerio Público
El Procurador
General de la Nación, en su concepto de rigor, solicita la exequibilidad de la
norma acusada.
La Vista Fiscal
señala que una de las instituciones que salió fortalecida en la Constitución de
1991 fue el Ministerio Público, puesto que la Carta le confiere una estructura
prevalente propia, como un organismo de control autónomo con una función de
vigilancia prevalente, la cual recae sobre todos los funcionarios públicos,
incluyendo obviamente a los miembros de las fuerzas armadas. Por ello, la Vista
Fiscal considera que no existe un fuero militar de fiscalización paralelo al
fuero de juzgamiento, por lo cual, la participación de agentes del Ministerio
Público en los procesos militares, como defensores de los intereses de la
sociedad, es perfectamente legítima.
De otro lado, la
Vista Fiscal insiste en que la Procuraduría General de la Nación es un cuerpo
jerarquizado que actúa con unidad de mando, tal y como lo reconoció, incluso
durante la vigencia de la anterior Constitución, la Corte Suprema de Justicia,
en sentencia del 8 de marzo de 1984, con ponencia del magistrado Ricardo Medina
Moyano.
Con base en todo lo
anterior, la Vista Fiscal sostiene que es plenamente constitucional la potestad
que ejerce el procurador delegado para trasladar la función propia del agente
ordinario a un agente especial. Concluye entonces el Procurador:
"A manera de
síntesis, la unidad del Ministerio Público a partir de su estructura, la índole
de colaboración impresa a su función en los procesos penales que se cumplen
ante cualquier jurisdicción como representante de los intereses de la sociedad
y el carácter prevalente que excluye la existencia incluso frente a la
jurisdicción castrense de un "fuero de fiscalización" no reconocido
en la Carta, nos llevan a afirmar la conformidad de la disposición que autoriza
a la Procuraduría Delegada para el Ministerio Público para designar, por
delegación del Procurador General de la Nación, los Agentes Especiales para que
desplazando al Agente Ordinario, intervengan en los procesos penales."
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para conocer del proceso de la referencia, de
conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política, toda
vez que la norma demandada hace parte de una ley expedida por el Congreso de
la República.
Derogación de la
norma pero necesidad de un pronunciamiento de fondo.
2- El 28 de julio
de 1995, el Ejecutivo sancionó la Ley 201 de 1995, "por la cual se
establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación
y se establecen otras disposiciones", la cual, en su artículo 203 deroga
expresamente la Ley 4º de 1990. Esto significa que la norma impugnada ha sido
formalmente derogada, por lo cual debe la Corte analizar si procede efectuar en
este caso un pronunciamiento de fondo, por cuanto esta Corporación ha señalado,
en repetidas ocasiones que, en función de la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, ella debe conocer de aquellas disposiciones que
hayan sido acusadas y se encuentren derogadas, siempre y cuando tales normas
continúen produciendo efectos jurídicos[1].
3- El artículo
impugnado establece una facultad para el Procurador Delegado para el Ministerio
Público para sustituir, en los procesos militares, el agente ordinario por uno
especial. Es pues muy probable que tales sustituciones se hayan dado en juicios
militares que estén en curso, en el momento en que esta Corte se pronuncia
sobre la norma impugnada, por cuanto la decisión de esta Corporación se produce
muy pocos días después de la derogación de la Ley 4º de 1990. Ahora bien, esta
derogación de la Ley 4º de 1990 y la entrada en vigor de la nueva normatividad
no afectan la validez jurídica de esas sustituciones, por las siguientes dos
razones. De un lado, por cuanto en ese momento la sustitución ya se había
producido y, conforme a los principios que en nuestro ordenamiento regulan los
conflictos de leyes en el tiempo, las actuaciones y diligencias judiciales que
ya estuvieren iniciadas se rigen por la ley vigente al momento de su iniciación
(art. 40 de la Ley 153 de 1887). Esto significa que tales sustituciones se
gobiernan por la norma impugnada.
De otro lado, el
artículo 89 literal a) de la Ley 201 de 1995 reproduce prácticamente el tenor
literal de la norma impugnada. En efecto, tal disposición señala:
Artículo 89.
Competencia del Procurador Delegado para el Ministerio Público en Asuntos
Penales.
Corresponde al Procurador Delegado para el Ministerio Público en Asuntos
Penales:
a) Designar por
delegación del Procurador general de la Nación, los Agentes Especiales para
que, desplazando a los Procuradores Judiciales Penales y Personeros
Municipales, intervengan en los procesos penales de competencia de la Justicia
Ordinaria y Penal Militar.
Esto confirma
entonces que no hay ninguna razón para suponer que hayan perdido validez
aquellas sustituciones efectuadas al amparo de la norma impugnada. Y, como es
razonable suponer que esos procesos se encuentran aún en curso, la Corte
concluye que el artículo acusado es susceptible de seguir produciendo efectos
jurídicos, por lo cual debe esta Corporación efectuar un pronunciamiento de
fondo sobre el mismo.
El asunto bajo
revisión: alcances de la intervención de la Procuraduría en los procesos
militares.
4- Según el actor,
la Ley 4º de 1990 no podía atribuir al Procurador Delegado para el Ministerio
Público la facultad de sustituir la presencia del agente ordinario de la
Procuraduría, esto es del fiscal militar, por un agente especial, por cuanto
esa posibilidad desconoce las formalidades propias del juicio castrense, con lo
cual se viola el debido proceso (CP art. 29) y el fuero militar (CP art. 221).
El demandante considera entonces que se deben aplicar las disposiciones
relativas a la representación del Ministerio Público contenidas en el Código
Penal Militar (Decreto 2550 de 1988), puesto que la Constitución señala que los
procesos militares se rigen por las prescripciones de tal estatuto (CP art.
221).
En cambio, para los
ciudadanos intervinientes y la Vista Fiscal la norma demandada es exequible,
pues tiene fundamento en las facultades constitucionales del Procurador para
intervenir en los procesos judiciales y armoniza con la estructura jerárquica
de ese organismo de control.
Como vemos, el
problema central a ser determinado en esta sentencia, es si la ley podía
permitir que el Procurador sustituya. en los procesos penales militares, la
intervención del agente ordinario del Ministerio Público por otro de carácter
especial. Para determinar la constitucionalidad de esa facultad, la Corte
analizará, en primer término, la relación entre el fuero militar y la potestad
propia del Procurador General de la Nación de intervenir en los procesos
judiciales. Esto permitirá posteriormente analizar, en concreto, la legitimidad
constitucional de la facultad legal de sustitución del agente ordinario del
Ministerio Público en la justicia castrense.
Funciones
constitucionales de la Procuraduría en los procesos penales y fuero militar.
5- La intervención
de la Procuraduría General de la Nación en los procesos judiciales en general y
en los procesos penales en particular encuentra un fundamento constitucional
múltiple. Así, en primer término, tiene una consagración expresa pues el
artículo 277 numeral 7º preceptúa:
Artículo 277 . El
Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y
agentes, tendrá las siguientes funciones:
(.....)
7º. Intervenir en
los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea
necesario, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los
derechos y garantías fundamentales.
Fuera de esa
consagración expresa, esa posibilidad de intervención en los procesos
judiciales también se desprende en forma tácita y natural de varias de las
otras funciones señaladas por el mismo artículo 277 de la Carta, tal y como lo
señalan acertadamente los ciudadanos intervinientes y la Vista Fiscal. En
efecto, al Procurador corresponde vigilar el cumplimiento de las leyes y
decisiones judiciales, proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad,
defender los intereses de la sociedad, así como los intereses colectivos y en
particular el medio ambiente (CP art. 277 ords 1º, 2º, 3º y 4º). El
cumplimiento de tales funciones implica, en muchos eventos, la intervención de
la Procuraduría en determinados procesos judiciales, por lo cual, incluso si no
existiera la consagración expresa del ordinal 7º del artículo 277 de la Carta,
sería perfectamente constitucional que la ley, a quien compete determinar lo
relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría (CP art. 279),
hubiera consagrado esa participación del Ministerio Público en los procesos.
Así sucedió durante la vigencia de la anterior Constitución, puesto que esa
Carta no preveía expresamente la intervención del Procurador en los procesos
judiciales pero le adscribía las funciones de promover la ejecución de las
leyes y sentencias, y supervigilar la conducta oficial de los empleados
públicos, lo cual sirvió de piso constitucional suficiente para que la ley regulara
la intervención del Ministerio Público en la justicia.
Finalmente, el
Procurador debe cumplir las demás funciones que determine la ley (CP art. 277
ord 10), por lo cual, incluso si no existieran los fundamentos expresos y
tácitos anteriormente mencionados, el Legislador habría podido, en principio,
atribuir una función de esa naturaleza al Ministerio Público, obviamente
respetando las competencias de los otros órganos del Estado.
6- No hay pues duda
de que el Procurador, por sí o por medio de sus delegados o agentes, puede
intervenir, como órgano autónomo de control, en los procesos penales. Sin
embargo, el demandante parece limitar esa posibilidad en relación con los
procesos castrenses. Así, el actor sugiere, aun cuando no lo dice de manera
expresa, que la Constitución ha consagrado una especie de fuero militar de
fiscalización, equivalente al fuero militar de juzgamiento, pues la Carta
habría conferido una particular fuerza normativa -esto es, habría prácticamente
constitucionalizado- al código penal militar preconstituyente. En efecto, tal
parece ser el sustento de su afirmación según la cual las formas propias del
juicio militar implican la presencia exclusiva de fiscales militares, tal y
como lo prescribe el actual estatuto castrense.
7- La Corte no
comparte el criterio del demandante, por cuanto el artículo 221 superior, que
consagra el fuero militar, no puede ser analizado en forma aislada sino de
conformidad con los principios valorativos y orgánicos de la Carta. En efecto,
la Constitución no está formada por artículos solitarios o por ínsulas
normativas aisladas o separadas del resto del cuerpo normativo, por lo cual las
diversas disposiciones de la Carta deben ser interpretadas en forma
sistemática, esto es articuladas y armonizadas entre sí, pues la Constitución
debe ser entendida como un todo orgánico y coherente. Por consiguiente, el
alcance del fuero militar debe ser determinado tomando en consideración los
principios que orientan el régimen constitucional colombiano y las competencias
de los otros órganos de poder (CP art. 113). La justicia penal militar, aun
cuando se presenta como una jurisdicción específica, está sometida a la
Constitución, al igual que todo órgano que ejerza competencias estatales (CP
arts 1º, 2º, 123 y 124). Esta Corporación ya había señalado al respecto:
“No puede
entenderse el fuero militar asociado, como en el pasado, a la idea de
privilegio, prerrogativa, prebenda o gracia especial para el juzgamiento de los
miembros de la fuerza pública para los delitos que cometan con ocasión del
servicio que cumplen, en condiciones materiales y jurídicas diferentes frente a
las demás personas sobre las cuales recae en un momento dado la acción punitiva
del Estado que favorezca la impunidad, pues ello implicaría el otorgamiento de
un trato particularizado, contrario al principio de igualdad y a la idea de
justicia.
(...)
“Hechas las
precisiones precedentes, necesariamente hay que concluir que el órgano
jurisdiccional al cual se le ha confiado la misión de ejercer la justicia penal
Militar, aun cuando se presenta como un poder jurisdiccional específico, esta
sometido a la Constitución al igual que todo órgano que ejerza competencias
estatales (arts. 1, 2,4,6,123,y 124 de la C.P). Por consiguiente su organización
y su funcionamiento necesariamente debe responder a los principios
constitucionales que caracterizan la administración de justicia[2]”.
8- De otro lado, la
Constitución establece el fuero militar como una excepción a la competencia
general de la jurisdicción ordinaria, por lo cual sus alcances deben ser
determinados en forma estricta y rigurosa, no sólo por la ley sino también por
el intérprete, pues es un principio elemental de la hermenéutica constitucional
que las excepciones son siempre de interpretación restrictiva, con el fin de no
convertir la excepción en regla. Así lo entendió, con claridad la Corte Suprema
de Justicia, al interpretar los alcances del artículo 170 de la Constitución derogada,
cuyo tenor era prácticamente idéntico al actual artículo 221. Señaló entonces
esa Corporación los siguientes criterios que la Corte Constitucional comparte y
reitera:
"1. Un
principio fundamental preside y orienta la administración de justicia en Colombia:
el de la jurisdicción ordinaria. O sea que todos los habitantes del
territorio nacional están sometidos a unos mismos jueces, a un mismo
procedimiento y a la aplicación inexorable de unos mismos preceptos civiles,
penales o administrativos. Es la regla general que configura la
ordenación del Estado como una entidad de estirpe democrática y fisionomía
civil. Mas por razones de diversa índole, esa regla general sufre
excepciones, a las que por serlo, la misma Constitución y la doctrina otorgan
un carácter restringido.
2. Una de ellas
es la consagrada en el artículo 170 que dice: ´De los delitos cometidos por los
militares en servicio activo y en relación con el mismo servicio, conocerán las
Cortes Marciales, con arreglo a las prescripciones del Código Penal Militar´.
3. El precepto es
claro y preciso. Y como está dicho, siendo una excepción a la regla general
de la jurisdicción ordinaria, el legislador no puede ampliarla sin menoscabo de
ésta" (subrayas no originales)[3].
9- El anterior
análisis permite concluir que la protección constitucional del fuero militar
debe ser interpretada de manera tal que no se desconozca la órbita de actuación
de los otros órganos de poder. Por ello el fuero militar no afecta las
competencias y funciones de los organismos de control, puesto que ese fuero es
exclusivamente penal y no se extiende a las otras esferas de actividad de los
órganos estatales. Así, las funciones de la Procuraduría General de la Nación
no se ven limitadas por el fuero militar, ni desde el punto de vista
disciplinario -pues los miembros de la fuerza pública son servidores públicos
que están entonces sujetos a la supervigilancia disciplinaria de esa entidad
(CP art. 277 ord 6º)-, ni en relación con las otras funciones del Ministerio
Público (CP arts 277 y 278), en particular la relativa a su participación en
los procesos penales. La Corte coincide entonces con la Vista Fiscal en que no
existe ningún fuero militar de fiscalización, pues el fuero militar es de
carácter estrictamente penal y de interpretación restrictiva. Esto ya lo había
establecido durante la vigencia de la anterior Constitución, la Corte Suprema
de Justicia cuando señaló que el control del Ministerio Público se extiende
"sobre todos los funcionarios y empleados del Estado, como en efecto lo
son también los miembros de las Fuerzas Armadas"[4]. En el mismo sentido,
esta Corte Constitucional también había precisado que no existe ningún fuero
disciplinario para los integrantes de la Fuerza Publica porque "el
Ministerio Público, de acuerdo con el Ordenamiento constitucional de 1886 y con
el que hoy rige, es el ente competente encargado de ejercer la potestad
disciplinaria sobre todos los servidores estatales, y los miembros de las
Fuerzas Militares lo son"[5].
10- En ese mismo
orden de ideas, la Corte no encuentra válido el argumento analógico empleado
por el actor, según el cual, como la Constitución exceptúa los delitos propios
del fuero militar de la competencia investigativa de la Fiscalía General de la
Nación (CP art. 250), entonces debe entenderse que tal exclusión cobija también
la acción de la Procuraduría, por lo cual los representantes del Ministerio
Público en la justicia militar sólo pueden ser fiscales militares, tal y como
lo estatuye el Código Penal Militar.
La Corte considera
que ese argumento a simile se funda en un equívoco que conduce al
demandante a un error lógico. En efecto, el actor olvida que, a pesar de la
semejanza terminológica, los fiscales militares en los procesos militares no
tienen ninguna similitud funcional con los fiscales que integran la Fiscalía
General de la Nación, puesto que los primeros son agentes del Ministerio
Público, y por ende su función está relacionada con la defensa del orden
jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías procesales (CP
art. 277 ord 7º), mientras que los segundos son titulares de la acción penal, y
por ende les corresponde investigar los delitos y acusar a los presuntos
infractores (CP art. 250). Es pues coherente que la Constitución exceptúe a la
Fiscalía de la justicia militar, puesto que el fuero militar es de naturaleza
penal, pero ello no implica en manera alguna la exclusión de un organismo de
control, como la Procuraduría General de la Nación, puesto que esa entidad
tiene funciones diversas.
Por ello, la Corte
considera que no es legítimo invocar en este caso un argumento analógico, no
sólo porque las funciones de la Fiscalía y la Procuraduría no son similares
sino, además, porque el fuero militar es una institución de carácter
excepcional. No se puede interpretar entonces su alcance en forma extensiva y
analógica.
Es más, incluso si
se admitiera una cierta semejanza entre las funciones del Ministerio Público y
de la Fiscalía en el proceso penal, el criterio lógico adecuado en este caso es
precisamente el contrario al aducido por el actor, esto es, lo procedente es
efectuar una interpretación contrario sensu y no una argumentación
analógica, por cuanto el fuero militar es una institución de excepción que debe
ser interpretada en forma estricta. Ahora bien, es un principio hermenéutico
conocido que si una norma consagra excepciones a una regla general, se entiende
contrario sensu que aquellos casos que no están expresamente exceptuados
caen bajo el imperio de la regla general, ya que exceptio confirmat regulam
in casibus non exceptis (La excepción confirma la regla en los casos no
exceptuados). Por ello la lógica jurídica considera que precisamente uno de los
campos en donde el razonamiento contrario sensu es admisible como
argumento lógico concluyente es en relación con las excepciones a una regla
general[6].
En tales
circunstancias, si la Constitución excluyó únicamente a la Fiscalía de manera
expresa de la órbita de las justicia penal militar pero no hizo lo mismo con la
Procuraduría, debe entenderse, contrario sensu, que fue voluntad del
Constituyente facultar al Ministerio Público para que participara, con la
plenitud de sus competencias, en los procesos penales militares, puesto que la
Carta confiere una función general al Procurador de intervenir en todos los
procesos judiciales (CP art. 277 ord 7º) y no excluyóó
de tal competencia los juicios castrenses.
11- Y tampoco es de
recibo la objeción del actor de que la norma demandada posibilita la
intervención en los juicios militares, como representantes del Ministerio
Público, de personal que no es castrense, puesto que en ninguna parte la
Constitución exige que los agentes del Procurador en tales procesos sean
militares.
El sentido
normativo de la expresión "con arreglo a las prescripciones del Código
Penal Militar".
12- Todo lo anterior
muestra que es absurdo pensar que el artículo 221 de la Carta, al establecer
que el fuero militar está regulado por las "prescripciones del Código
Penal Militar", entonces ha constitucionalizado ese estatuto, el cual es
por ende inmodificable por leyes posteriores. En efecto, una tal concepción
-implícita en la argumentación del actor- supone invertir el orden jerárquico
del sistema jurídico colombiano, pues la Constitución sería analizada a la luz
de ese estatuto legal, mientras que la propia Carta ordena lo contrario, cuando
establece que ella es la norma de normas (CP art. 4º). En efecto, el principio
de supremacía de la Constitución implica que las normas legales -en este caso
el Código Penal Militar- deben ser interpretadas de conformidad con la Carta.
Tampoco considera
la Corte que ese código pueda tener una fuerza normativa superior a la ley
ordinaria, puesto que la Constitución no ha establecido ningún requisito
especial de trámite o de mayorías para su aprobación o modificación, de lo cual
se infiere que el Código Penal Militar es una norma que tiene simple fuerza de
ley, pues puede ser modificado por el Legislador ordinario mediante el trámite
habitual de cualquier ley, con la única excepción de que no puede ser aprobado
mediante facultades extraordinarias (CP art. 150 ord 10).
13- Sin embargo, el
argumento del demandante, según el cual las formas propias del juicio militar
son únicamente las previstas por el Código Penal Militar, puede también ser
entendido de otra forma, que la Corte entra a analizar. Según esta
interpretación, el artículo 221 superior no ha conferido una particular fuerza
normativa al estatuto castrense -que tiene la fuerza de cualquier ley
ordinaria- pero sí ha consagrado una especie de garantía formal o "reserva
de código" en esta materia, puesto que ha establecido que los tribunales
militares funcionan "con arreglo a las prescripciones del Código Penal
Militar". Esto podría significar que la regulación sustantiva y
procedimental del fuero militar sólo puede estar incluída en el Código Penal
Militar, de suerte que serían inconstitucionales todas aquellas disposiciones
legales que, sin estar contenidas en tal estatuto, pretendan regular esta
materia.
Una tal hermenéutica
tiene un fundamento aparente plausible: el principio del "efecto
útil", según el cual se debe preferir la interpretación que confiere un
sentido a todas las cláusulas de la Carta sobre aquella que resta eficacia
normativa a determinados apartes del texto constitucional. Por consiguiente, si
el Constituyente empleó la expresión "con arreglo a las prescripciones del
Código Penal Militar", en vez del enunciado más genérico "con arreglo
a la ley" fue con un designio normativo. Y éste pareciera ser que la
Carta ordena al Legislador que esta materia debe estar regulada en un único
estatuto. Es pues necesario que la Corte entre a analizar si tal es el alcance
de la expresión "con arreglo a las prescripciones del Código Penal
Militar".
14- La Corte
considera que efectivamente es necesario atribuir un sentido normativo a la
expresión "con arreglo a las prescripciones del Código Penal Militar"
del artículo 221 de la Carta. Sin embargo, para esta Corporación no es
admisible una interpretación estrictamente formalista de la citada expresión,
pues ella conduce a resultados irrazonables. En efecto, es indudable que el
tema de la justicia militar debe ser sistematizado en un código, a fin de que
esa rama del derecho sea ordenada por un conjunto normativo unitario que regule
sus instituciones constitutivas "de manera completa, sistemática y
coordinada"[7].
Pero ello no puede significar que todos los aspectos de la justicia militar
deban estar formalmente contenidos en el texto de ese código, ya que algunas
materias pueden estar razonablemente incorporadas en otras leyes. Así, es
natural que la ley orgánica de la Procuraduría pueda regular aquellos temas
relativos a la intervención del Ministerio Público en los procesos castrenses,
como lo hace efectivamente la norma impugnada. O igualmente es lógico que
algunos aspectos del régimen disciplinario, que pueden tener proyección
normativa sobre la justicia penal militar -como la regulación de la obediencia
debida- puedan estar incorporados en las leyes que consagran el régimen
disciplinario de la Fuerza Pública. Sería absurdo considerar que esas
regulaciones son inconstitucionales por referirse al tema de la justicia penal
militar y no estar formalmente contenidas en el código respectivo, ya que se
trata de normas legales de la misma jerarquía, por lo cual el Legislador tiene
la libertad para establecer la mejor manera de sistematizar esas materias.
Todo lo anterior
muestra que el Código Penal Militar no es ni puede ser un compartimento estanco
totalmente separado del resto de la legislación ordinaria, pues sus normas
deben ser interpretadas tomando en consideración las otras normas legales que
sean pertinentes. Eso es tan claro que los artículos 13 y 302 del propio
estatuto castrense establecen reglas de integración y hacen explícita
referencia a otros códigos y leyes, en particular a los códigos penal, de
procedimiento penal y de procedimiento civil.
La Corte concluye
entonces que la ley ordinaria puede regular asuntos relativos a la justicia
penal militar sin que tales disposiciones tengan que estar formalmente
incorporadas en el texto del Código Penal Militar. Así también lo entendió la
Corte Suprema de Justicia, al amparo de la Constitución derogada, pues esa
Corporación señaló que la ley ordinaria podía regular distintos aspectos
relacionados con la justicia castrense[8].
Como es obvio, se entiende que esas leyes, aun cuando no se encuentren
formalmente en ese código, pueden modificarlo y adicionarlo, sin que ello
implique ningún vicio de inconstitucionalidad ya que, se reitera, se trata de
normas legales de la misma jerarquía.
15- Si, como vimos
en el punto anterior, no es posible atribuir un sentido puramente formal a la
expresión "con arreglo a las prescripciones del Código Penal
Militar" ¿cuál puede ser entonces su significado normativo? La Corte
considera que un análisis teleológico razonable del fuero militar permite
concluir que esa expresión del artículo 221 de la Carta tiene primariamente un
sentido material, y sólo secundariamente una finalidad formal. En efecto, ¿qué
es lo que pretende la Constitución al establecer el fuero militar en el artículo
221? La respuesta es clara: la finalidad esencial del fuero militar es que,
dentro de los marcos de la Constitución, los miembros de la Fuerza Pública
estén cubiertos en sus actividades de servicio por un régimen jurídico penal
especial, tanto sustantivo como procedimental, que sea acorde con la
especificidad de la organización y funcionamiento de la Fuerza Pública. Así lo
expresó con claridad uno de los más autorizados intérpretes de la Constitución
de 1886, José María Samper, al comentar los alcances del artículo 170 de esa
Carta, cuyo enunciado normativo es en este aspecto idéntico al actual artículo
221 de la Carta. Dijo entonces el citado doctrinante:
"Así como es
conveniente que haya juzgados únicamente para lo civil, unos, y otros para lo
criminal; que se establezcan tribunales especiales para la policía, para el
comercio, para lo contencioso-administrativo, o para otros ramos del servicio
judicial, asimismo conviene que haya juzgados o tribunales para conocer
únicamente de los juicios militares, dado que este servicio es de grande y
complicada extensión, y que por su naturaleza requiere una legislación y
procedimientos especiales. Muy racional es, por lo tanto, que este artículo
establezca la jurisdicción militar para los delitos puramente militares y lo
que se refiere a este servicio, por medio de Corte marciales y tribunales
de esta naturaleza, y con arreglo a los procedimientos del caso y a las
prescripciones del Código Penal Militar. Esto, sin perjuicio de que en última
instancia puedan conocer los tribunales civiles como Cortes marciales"[9].
La Corte entiende
entonces que el artículo 221 en manera alguna ha conferido una especial fuerza
normativa a los mandatos del Código Penal Militar, ni ha consagrado una suerte
de reserva de código en este campo, cuando ordena que los delitos cometidos por
los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo, y en relación con tal
servicio, sean conocidos por los tribunales militares "de acuerdo a las
prescripciones" de ese estatuto. Simplemente la Constitución ordena al
Legislador regular de manera específica la competencia, la estructura y la
forma de funcionamiento de esta justicia militar. La Carta sencillamente
consagra un régimen penal, tanto sustantivo como procesal, especial para los
delitos cometidos por los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo y en
relación con tal servicio. Es pues una materia en la cual le compete al Legislador,
obviamente dentro de los marcos establecidos por la Carta, definir aquellos
delitos que deben ser conocidos por esa jurisdicción a fin de circunscribir los
alcances de su competencia; igualmente debe el Legislador señalar los
procedimientos especiales que la rigen así como los órganos específicos que la
integran.
16- Lo anterior no
significa que la regulación legal de justicia penal esté desprovista de
garantías formales, puesto que, por tratarse de materias propias de un código,
ellas no pueden ser expedidas por medio de facultades extraordinarias. En
efecto, esta Corporación ya había señalado que "la prohibición
constitucional del otorgamiento de facultades extraordinarias, se predica de la
expedición de códigos, y se extiende a la adopción de reglas especiales en
aspectos puntuales claramente determinados como propias de lo que hace parte de
un código"[10].
Además, es obvio que
aquellas leyes que regulen aspectos de la justicia penal militar deben respetar
la regla de unidad de materia establecida por el artículo 158 de la Carta,
según el cual todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia. Por
ello, las disposiciones que modifiquen o adicionen, expresa o tácitamente, el
estatuto castrense, deben estar contenidas en leyes cuya temática guarde una
conexidad razonable con la justicia penal militar.
La intervención
en los procesos militares y la facultad de sustituir un agente ordinario por un
agente especial
17- Para la Corte es
entonces evidente que el Ministerio Público puede intervenir en los procesos
militares y que corresponde a la ley regular las formas de esa intervención (CP
arts 277 y 279). La pregunta que se plantea entonces es si la ley puede
permitir la sustitución del agente ordinario del Ministerio Público por un
agente especial, cuando así lo determine el Procurador Delegado ante el
Ministerio Público, por delegación del Procurador General. Entra la Corte a
responder ese interrogante, para lo cual procederá a reiterar consideraciones
efectuadas en recientes decisiones[11]
en torno a la naturaleza y estructura jerárquica de la Procuraduría.
18- Esta Corporación
ha señalado que el Ministerio Público es un órgano de control autónomo cuya
dirección suprema corresponde al Procurador General de la Nación. Esta
dirección del Procurador, así como el hecho de que éste ejerza sus funciones
constitucionales, por sí o por medio de sus agentes o delegados, implica que la
Procuraduría tiene una estructura jerarquizada y una unidad de mando. Así, esta
Corporación había señalado al respecto:
“La suprema
dirección del Ministerio Público en cabeza del Procurador General de la Nación
necesariamente implica que los diferentes órganos y funcionarios que lo
conforman se encuentran articulados y subordinados orgánica, funcional y
técnicamente a dicha institución y concretamente al referido funcionario quien
orienta, dirige y señala las directrices o pautas generales que deben ser
observadas por los referidos órganos a efecto de asegurar la coordinación de
las funciones y la unidad en las correspondientes acciones y decisiones”.
La anotada calidad
supone necesariamente que el Procurador General de la Nación, ostente la
calidad de un verdadero director supremo o jefe superior dentro del conjunto
orgánico correspondiente al referido órgano de control, dotado de los poderes
propios de la jerarquía.[12]"
Esta estructura
jerárquica no impide que la ley atribuya una cierta autonomía a los delegados y
agentes del Procurador, pero esta autonomía es relativa, ya que estos
funcionarios actúan en representación del Procurador y ejercen atribuciones que
en principio están en cabeza del jefe del Ministerio Público. Por ello la
asignación de funciones que la ley haga a los subordinados del Procurador
"conlleva cierta autonomía e independencia para realizarlas y la
radicación en cabeza de dichos delegados y agentes de la consiguiente
responsabilidad, sin que ello comporte ruptura del vínculo jerárquico y
funcional con el Procurador en su condición de supremo director del Ministerio
Público"[13].
19- Este vínculo
jerárquico existe también en relación con los delegados o agentes del
Procurador ante las distintas jurisdicciones. En efecto, en la sentencia
anteriormente citada, esta Corporación señaló al respecto:
"Dicha
autonomía e independencia, aun cuando relativa según se ha visto, se predica
con mayor propiedad de los delegados, o agentes del procurador ante las
autoridades jurisdiccionales, dado que actúan como verdadera parte o sujeto
procesal en los procesos en que está prevista su intervención, en los cuales
están habilitados para realizar los actos procesales, acorde con la ley. Es así
como se ha previsto la intervención de delegados y agentes del Procurador ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo y ante las diferentes
instancias de las jurisdicciones penal, civil, de familia y laboral.
No obstante
advierte la Corte, que la autonomía e independencia con que actúan los
delegados y agentes del Procurador se predica frente a los funcionarios ante
los cuales ejercen sus funciones, mas no con respecto al Procurador General de
la Nación, del cual son dependientes o subordinados.[14]"
20- Lo anterior
muestra que los agentes del Ministerio Público en los distintos procesos
judiciales son subordinados jerárquicos del Procurador. En efecto, las funciones
del Procuraduría General de la Nación están radicadas en cabeza del Procurador.
Estas pueden permanecer o no en él, de acuerdo con las necesidades del
servicio, y es de su competencia delegarlas o recuperarlas, según las
necesidades de su función y conforme lo determine la ley.
La Corte
Constitucional coincide entonces con los criterios adelantados, al amparo de la
Constitución derogada, por la Corte Suprema de Justicia, cuando esa Corporación
declaró ajustada a la Carta una norma similar a la disposición impugnada en
este proceso. Dijo entonces la Corte Suprema:
“...obsérvese que
si bien las trascendentales funciones que el Ministerio Público realiza ante
la rama judicial del poder público, conducen a menudo a compararlo con ésta en
su estructura interna, es lo cierto como se ha dejado establecido, que tal
actividad constituye apenas una de las múltiples funciones atribuidas a aquél
por la Constitución, lo cual determina entre otras razones que dicha estructura
interna, institucionalmente se asemeje más a la organización administrativa,
con la instrucción sobre el desempeño de sus labores, por parte de los
funcionarios que de él dependen y con respecto a los cuales, se desempeña el
Procurador General con el carácter de una auténtica jefatura.[15]”
Conforme a este
principio jerárquico, es entonces perfectamente legítimo que la ley permita que
en los procesos penales el agente ordinario pueda ser desplazado por un agente
especial designado por el Procurador Delegado para el Ministerio Público por
delegación del Procurador General. En efecto, esta función no hace más que
expresar los vínculos jerárquicos entre estos funcionarios, pues el Procurador
Delegado para el Ministerio Público es un subordinado jerárquico del Procurador
y actúa por delegación suya. Tiene entonces, por razón de tal delegación, una
relación jerárquica sobre los agentes ordinarios, por lo cual la Corte no
encuentra ningún reparo de constitucionalidad a la facultad que la ley atribuye
a este Procurador Delegado para sustituir un agente de carácter ordinario que
intervenga en los procesos penales por uno de carácter especial.
21- La justicia
militar no es en manera alguna una excepción en este aspecto, puesto que ya se
mostró en extenso que el fuero militar no afecta las funciones ni competencias
del Ministerio Público. Por ende, los agentes ordinarios del Ministerio Público
ante los tribunales castrenses -hoy, los fiscales militares- son subordinados
funcionales del Procurador, por más de que puedan ostentar la calidad de
militares en servicio activo. Ellos se encuentran entonces supeditados en este campo
a las decisiones del jefe del Ministerio Público, puesto que son de delegados
directos suyos, y ejercen una labor propia de ese organismo de control. Por
ello tampoco encuentra la Corte ninguna tacha de inconstitucionalidad a la
facultad conferida por la norma impugnada de que el Procurador Delegado para el
Ministerio Público designe, por delegación del Procurador General, agentes
especiales que desplacen al agente ordinario que interviene en los procesos
penales militares.
22- Por las
anteriores razones, la Corte Constitucional considera que el aparte impugnado
por el actor del literal d) del artículo 18 de la Ley 4 de 1990 se adecúa a la
Carta, por lo cual debe ser declarado exequible. Pero como para examinar la
constitucionalidad de ese aparte, esta Corporación se ha visto obligada a
efectuar consideraciones que muestran la constitucionalidad de la integridad
del literal d), la Corte declarará, en la parte resolutiva de esta sentencia,
exequible todo el literal d) del artículo 18 de la Ley 4 de 1990, y no
únicamente los apartes demandados.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
Pueblo, y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el literal d) del artículo 18 de la ley 4a de 1990.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Al respecto puede
verse, entre otras, las sentencias C-454/93, C-457/93, C-467/93, C-541/93,
C-103/93,C-377/93, C-047/94 y C-104/94.
[2] Sentencia C-141/95.
MP Antonio Barrera Carbonell.
[3]Corte Suprema de
Justicia. Sentencia del 4 de octubre de 1971. MP Eustorgio Sarria. Gaceta
Judicial. CXXXVIII, p 408.
[4] Corte Suprema de
Justicia. Sentencia No 68 del 16 de junio de 1983. Magistrados Ponentes. Manuel
Gaona Cruz y Carlos Medellín Forero. Gaceta Judicial. CLXXV, P
352.
[5]Sentencia C-152/93.
MP Carlos Gaviria Díaz.
[6]Ver Ulrich Klug. Lógica
jurídica. (Trad. J.C Gardella) Bogotá: Temis, 1990, pp 182 y ss.
[7]Sentencia No.
C-252/94 del 26 de mayo de 1994. Magistrados Ponentes: Antonio Barrera
Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa.
[8]Corte Suprema de
Justicia. Sentencia del 31 de julio de 1975. MP Eustorgio Sarria. Gaceta
Judicial. CLII y CLIII, p 131.
[9]José María Samper.
Derecho Público Interno de Colombia. Bogotá: Banco Popular, 1974, Tomo
II, pp 365 y 366.
[10]Sentencia C-252/94
Magistrados Ponentes: Antonio Barrera Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa
[11] Ver sentencias C-223/95; C-229/95 y C-245/95.
[12] Sentencia C-245/95. MP Antonio Barrera Carbonell.
[13] Ibídem.
[14] Ibídem.
[15]Corte Suprema de
Justicia Sentencia 18 del 8 de marzo de 1984. MP Ricardo Medina Moyano.
Gaceta Judicial. CLXXIX, p 158. |
767 | C-400-95
Sentencia No. C-400/95
Sentencia No.
C-400/95
INSTITUTO DE
SALUD DE LAS FUERZAS MILITARES-Integración de la Junta Directiva
El legislador es
autónomo para señalar quiénes integran la junta directiva de un establecimiento
público, como lo es el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares. La norma
impugnada al incluir dentro de los miembros de la junta directiva del Instituto
de Salud de las Fuerzas Militares a un pensionado del Ministerio de Defensa
Nacional, quien será elegido de las listas de candidatos que envíen las
asociaciones de pensionados de ese Ministerio, en lugar de contrariar los
derechos constitucionales a que se ha hecho alusión les está dando aplicación, al
permitir que los jubilados participen en forma activa en la dirección, manejo y
administración de la entidad encargada de prestarles el servicio de salud, lo
que harán a través de un representante que será su vocero, siendo ésta una de
las formas de dar protección a las personas de la tercera edad, y de garantizar
la eficiente prestación del servicio de seguridad social.
REF.: Expediente
No. D-856
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 10, parcial, del artículo 41 del decreto
1301 de 1994.
Demandante: Humberto de Jesús Pineda Peña
Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Acta No.
Santafé de Bogotá,
D.C., siete (7) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano HUMBERTO DE JESUS PINEDA
PEÑA, solicita a la Corte que declare inexequible un aparte del numeral 10 del
artículo 41 del decreto 1301 de 1994, por infringir distintos preceptos del
Estatuto Superior.
A la demanda se le
imprimió el trámite constitucional y legal estatuído para procesos de esta
índole y una vez recibido el concepto fiscal, procede la Corte a decidir.
II. NORMA ACUSADA
Las expresiones que
se demandan son las que aparecen subrayadas dentro de la disposición legal a la
que pertenecen.
"Artículo 41. Integración
de la Junta Directiva. La Junta Directiva del Instituto de Salud de las
Fuerzas Militares estará integrada por los siguientes miembros:
.......
10. Un pensionado
del Ministerio de Defensa Nacional nombrado por el Ministro de Defensa
Nacional, para un periodo de dos (2) años, de candidatos que envíen las
asociaciones de pensionados".
III. LA DEMANDA
El demandante afirma
que el artículo 41-10 del decreto 1301 de 1994, en lo acusado, viola los
artículos 1, 2, 4, 5, 13, 15, 23, 29, 38, 40, 46, 48, 58, 94 y 95 de la
Constitución, por cuanto excluye a los pensionados del Ministerio de Defensa no
afiliados a ninguna asociación de esa clase, de la posibilidad de formar parte
de la junta directiva del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, creando
de esta manera una discriminación o desigualdad entre los pensionados afiliados
a tales agremiaciones y los no afiliados a ellas. Situación que, a juicio del
actor, resulta también violatoria de los derechos de los pensionados al
trabajo, a participar en el poder político, a acceder al ejercicio de funciones
públicas, al buen nombre e intimidad, a elegir y ser elegido, a la libre
asociación, el derecho de petición, el debido proceso y los derechos
adquiridos.
Por otra parte,
considera que hubo extralimitación de facultades por parte del Gobierno al
expedir la norma impugnada, pues en el numeral 6o. del artículo 248 de la ley
100 de 1993 se le habilitó para efectuar una reestructuración, fijar los
niveles de atención médica, etc, "pero en ningún momento se le concedieron
facultades ni por el menor asomo, para marginar, para discriminar a un grupo de
pensionados de los cuales (sic) no hagan parte de una asociación...".
IV. INTERVENCION
CIUDADANA
El Ministro de
Salud, actuando por intermedio de apoderado, presentó un escrito en el que
expone las razones que, a su juicio, justifican la declaratoria de
exequibilidad de la norma demandada. Son éstos algunos de los argumentos en que
se funda para llegar a esa conclusión.
- El decreto 1301 de
1994 lo expidió el Gobierno con fundamento en las facultades extraordinarias
que le confirió la ley 100 de 1993 en su artículo 248, numeral 6, que lo
autorizaba para organizar funcionalmente el sistema de salud de las Fuerzas
Militares.
- La Constitución
"coloca en manos de la ley, la regulación de todos los aspectos
importantes relacionados con la Fuerza Pública, dentro de los cuales, como es
apenas obvio, se incluyen los que tienen que ver con la organización de su
sistema de salud".
- No se vulnera el
derecho a la libre asociación, ya que la norma demandada "lo que hace es
garantizar un cupo en la conformación de la junta directiva del Instituto de
Salud, para los ex-miembros de las Fuerzas Militares que gozan de la asignación
de retiro o pensión". Tampoco se viola el derecho al trabajo porque además
de que el demandante goza de una pensión estatal no se "le impide ejercer
una actividad laboral de libre escogencia".
- No se entra a
analizar las demás normas infringidas, "por cuanto las razones esgrimidas
como concepto de violación no guardan identidad con los derechos allí
establecidos, ni con el alcance que el actor subjetivamente les quiere
dar".
V. CONCEPTO
FISCAL
Lo rinde el
Procurador General de la Nación en oficio No. 620 del 28 de abril de 1995, el
que concluye solicitando a la Corte que declare exequible el aparte demandado
del numeral 10 del artículo 41 del decreto 1301 de 1994, con base en las
razones que se resumen en seguida.
- Existe una
relación evidente entre la materia regulada en el precepto acusado y los
asuntos que podía el Gobierno regular, de conformidad con lo consignado en el
numeral 6o. del artículo 248 de la ley 100 de 1993; por tanto, no es posible hablar
de exceso en el ejercicio de las atribuciones conferidas, pues "el
establecimiento para las Fuerzas Militares de un Instituto de Salud, pieza
fundamental en un sistema de salud para ese sector y, en particular, la
integración de su principal órgano de dirección y administración como lo es la
Junta Directiva, indudablemente corresponden a las formas de organización
funcional y estructural que el legislador defirió" en la norma precitada.
- Tampoco se excedió
el límite temporal de las atribuciones por que el decreto acusado parcialmente,
se expidió dentro del término fijado en la ley de facultades, además de que el
Ministro Delegatario que suscribe dicho ordenamiento estaba legalmente
habilitado para hacerlo.
- El mandato acusado
no viola la Constitución y, por el contrario, se enmarca dentro de sus
mandatos, específicamente en lo dispuesto en el artículo 103, puesto que
reconoce "el papel social e institucional que están llamadas a desempeñar
las asociaciones de pensionados"; así las cosas, "si el deseo del
legislador extraordinario hubiera sido que sólo los pensionados afiliados a
tales organizaciones pudieran ser propuestos como candidatos a la Junta
Directiva del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, no habría infracción
del artículo 13 Superior, porque el trato diferente con relación a los
pensionados no afiliados estaría provisto de una justificación objetiva y
razonable pues, se recalca, seguramente quienes hacen parte de las asociaciones
de pensionados cuentan con la posibilidad de obtener el conocimiento y la
experiencia que se requieren para desempeñarse como miembro de la junta
directiva de una institución en la cual permanentemente se adoptan decisiones
que los afectan directamente".
- La norma demandada
no obliga a las asociaciones de pensionados para que candidaticen solamente a
los afiliados a sus agremiaciones, sino que los deja en libertad de escoger de
los pensionados en general, aquél que consideren más indicado.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a. Competencia
Por dirigirse la
demanda contra un precepto que forma parte de un decreto expedido por el
Gobiereno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias, compete a esta
Corporación pronunciarse sobre su constitucionalidad, al tenor de lo dispuesto
en el artículo 241-5 de la Ley Suprema.
b. Delegación de
funciones presidenciales
De conformidad con
lo dispuesto en el último inciso del artículo 196 de la Constitución, cuando el
Presidente de la República se deba trasladar a territorio extranjero en
ejercicio de su cargo, el Ministro a quien corresponda, según el orden de
precedencia legal, ejercerá las funciones constitucionales que el Presidente le
delegue, tanto aquellas que le son propias como las que deba cumplir en su
calidad de Jefe del Gobierno. El Ministro delegatario debe pertenecer al mismo
partido o movimiento político del Presidente.
En desarrollo de
esta facultad el Presidente de la República expidió el decreto 1266 del 21 de
junio de 1994, delegando en el Ministro de Gobierno de la época, doctor Fabio
Villegas Ramirez, por el término que durara su ausencia "en razón del
viaje que debía realizar a los Estados Unidos de América, los días 22, 23, 25 y
26 de junio" de ese año, algunas funciones constitucionales, dentro de las
que cabe destacar la contenida en el numeral 2o. del artículo 1o. del citado
decreto, que dice: "artículo 150, ordinal 10, en cuanto se refiere al
ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la
República".
Con fundamento en
dicha delegación el Ministro Delegatario de funciones presidenciales decidió
hacer uso de las facultades extraordinarias que le confirió el Congreso al
Gobierno Nacional, por medio del numeral 6o. del artículo 248 de la ley 100 de
1993 y en ejercicio de ellas expidió el decreto 1301 de 1994, objeto de
acusación parcial.
No hay pues vicio de
inconstitucionalidad por el aspecto de la competencia del Ministro de Gobierno
para dictar el decreto precitado.
c. Las facultades
extraordinarias
Con el fin de
determinar si el decreto 1301 de 1994, parcialmente demandado, fue expedido
dentro de los límites temporales y materiales fijados por el legislador
ordinario, es preciso transcribir el texto del artículo por medio del cual se
concedieron las facultades extraordinarias, cuyo texto es el que sigue:
"Ley 100 de
1993
"Por la cual se
crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones"
.....
"Artículo 248. Facultades
extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del
artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6)
meses, contados desde la fecha de publicación de la presente ley para:
.....
"6. Facúltase
al Gobierno Nacional para que en el término de seis meses, contados a partir de
la fecha de la presente ley, organice el sistema de salud de las Fuerzas
Militares y de Policía y al personal regido por el decreto-ley 1214 de 1990, en
lo atinente a:
a) Organización
estructural;
b) Niveles de atención
médica y grados de complejidad;
c) Organización
funcional;
d) Régimen que
incluya normas científicas y administrativas;
e) Régimen de
prestación de servicios de salud."
c.1 Límite
temporal
No hay reparo de
constitucionalidad por este aspecto, pues el decreto 1301, según consta en el
Diario Oficial No. 41409, se expidió el 22 de junio de 1994, respetando así el
término fijado en la ley de habilitación legislativa, el cual era de seis (6)
meses, contados a partir de la fecha de la ley, diciembre 23 de 1993 (D.O.
41148).
c.2 Límite
material
El decreto 1301 de
1994, que se intitula "Por el cual se organiza el Sistema de Salud de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, y del personal regido por el
decreto ley 1214 de 1990, -régimen del personal civil del Ministerio de
Defensa, la Policía Nacional, la Justicia Penal Militar y el Ministerio
Público- con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la
ley 100 de 1993", consagra en el capítulo VIII normas relativas a la
organización y funcionamiento del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares,
determinando en el artículo 41, acusado parcialmente, cómo está integrada su
junta directiva, asunto que, a simple vista, encaja dentro de las materias que
el legislador extraordinario estaba autorizado para regular, pues si se trataba
de establecer los entes encargados de prestar el servicio de salud, su
organización estructural y funcional, es apenas obvio, que se indique la
conformación de los mismos, al igual que la de los órganos de dirección,
administración, manejo de personal, manejo médico, científico, etc.
Al no existir
extralimitación por parte del Gobierno Nacional en el ejercicio de las
atribuciones conferidas, se entrará a estudiar el aparte demandado del numeral
10 del artículo 41 del decreto 1301 de 1994, por aspectos de contenido.
d. Lo demandado
A pesar de que el
demandante invoca como vulneradas una serie de normas constitucionales, algunas
de las cuales, como bien lo afirman el interviniente y el Procurador General de
la Nación, no guardan ninguna relación con lo que acusa, su demanda se concreta
simplemente a sostener que en la última parte del numeral 10 del artículo 41
del decreto 1301 de 1994, que dice: "...de candidatos que envíen las
asociaciones de pensionados", se establece una discriminación entre los
pensionados del Ministerio de Defensa afiliados a una asociación de esa índole
y los no afiliados a ellas, puesto que estos últimos no podrán formar parte de
las listas de candidatos a integrar la junta directiva del Instituto de Salud
de las Fuerzas Militares, situación que no sólo vulnera el derecho de igualdad
sino también el derecho al trabajo, a la libre asociación, a elegir y ser
elegido, a participar en las decisiones estatales, el debido proceso, el
derecho de petición, etc.
Pues bien: en la
disposición que se impugna parcialmente, se señala quiénes conforman la junta
directiva del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y en el numeral 10o.
se incluye a un pensionado del Ministerio de Defensa Nacional nombrado por el
Ministro de Defensa, para un periodo de dos (2) años, "de candidatos
que envíen las asociaciones de pensionados", aparte éste cuestionado
por el actor por las razones antes expuestas.
El Hospital Militar
Central, que funcionaba como establecimiento público del orden nacional,
adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, fue objeto de reorganización
mediante el decreto 1301 de 1994, que aquí se impugna parcialmente, para
convertirse en el "Instituto de Salud de las Fuerzas Militares",
nombre con el que se identificará en adelante, pero conservando el carácter de
establecimiento público nacional y con las mismas características de las
entidades de su clase, esto es, personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio propio.
Dicho Instituto
tiene como objetivo primordial ejecutar las políticas, planes y programas que,
en materia de salud, adopten el Ministerio de Defensa Nacional y el Consejo
Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, respecto a
los afiliados y beneficiarios del subsistema de salud de las fuerzas militares.
La dirección y
administración del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares está a cargo de
la junta directiva, el director general, los directores regionales, los
directores de hospitales y los demás funcionarios que se determine en la
estructura interna.
El señalamiento de
las personas que habrán de integrar la junta directiva de un ente público
compete al legislador como desarrollo propio de la facultad que tiene de fijar
la estructura de la administración (art. 150-7 C.N.) y dentro de ella
establecer los órganos de dirección y administración, tarea que si bien ejerce
en forma discrecional no puede desconocer el principio según el cual la función
administrativa está al servicio de los intereses generales, como tampoco la
eficacia y eficiencia en la prestación del servicio público, además de la
idoneidad y capacidad de las personas que deben conformar tales cuerpos
directivos, pues de ellas dependerá la buena marcha de la institución, la
ejecución y desarrollo de los planes y programas que han de llevarse a cabo,
como la eficaz prestación de los servicios que dicho ente está obligado a
satisfacer.
Los miembros de la
junta directiva del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, como los de
cualquier otro ente público, ejercen funciones públicas, pero por ese sólo
hecho no adquieren la calidad de empleados públicos, lo que no obsta para que
se les aplique el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y
responsabilidad creados por la ley para quienes cumplen esas actividades.
El derecho de
asociación, como lo ha sostenido esta Corporación, "tiene su raiz en la
libre voluntad de las personas que deciden perseguir fines lícitos a través de
una organización unitaria en la que convergen, según su tipo, los esfuerzos,
recursos y demás elementos provenientes de sus miembros y que sirven de medios
para la realización del designio colectivo. A la libre constitución de la
asociación -sin perjuicio de la necesidad de observar los requisitos y trámites
legales instituídos para el efecto-, se adicionan la libertad de ingreso a ella
y la libertad de salida, para completar el cuadro básico de esta libertad
constitucional que reúne así dos aspectos, uno positivo y otro negativo, sin
los cuales no habría respeto a la autonomía de las personas". [1]
Dicho derecho se
encuentra consagrado en la Constitución en el artículo 38, en los siguientes
términos: "se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo
de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad."
Las asociaciones de
pensionados, que gozan de la protección y reconocimiento del Estado, se
constituyen por la libre y autónoma voluntad de los jubilados de organizarse, con
fines de utilidad común, y el cumplimiento de los objetivos señalados en sus
estatutos, los cuales deben estar acordes con la Constitución y la ley. Son
pues estas organizaciones entes de naturaleza social que tienen como propósito
fundamental lograr el bien común o bienestar de sus asociados.
En el caso sujeto a
estudio, no entiende la Corte cómo se pueda vulnerar el derecho de asociación,
pues en la norma acusada no se está obligando al pensionado a asociarse o
afiliarse a alguna organización que los agremie, como tampoco se le impide
hacerlo; simplemente se faculta a las asociaciones de pensionados del
Ministerio de Defensa Nacional para conformar una lista de candidatos con el
fin de elegir a quien habrá de desempeñarse como miembro de la junta directiva
del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares.
La razón por la que
el legislador les asignó dicha tarea a las asociaciones de pensionados tiene
una justificación objetiva y razonable dado el papel que desempeñan en la
sociedad tales organizaciones, cuyo objetivo primordial es la obtención de
beneficios generales no sólo para quienes están afiliados a ellas sino también
para el sector al que pertenecen, sumado al conocimiento directo que tienen de
los problemas y necesidades que padecen los jubilados en todos los campos,
especialmente en el que aquí interesa, cual es el de la seguridad social, que
comprende también el derecho a la salud, la integración a la vida activa, la
rehabilitación, etc; por las relaciones que obligatoriamente mantienen con gran
número de pensionados, se constituyen en los entes más indicados para
seleccionar a los jubilados que habrán de integrar la lista de candidatos a la
junta directiva del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, quien deberá
actuar como su representante y vocero para defender y velar por sus
derechos.
La unión organizada
y permanente de los pensionados les permitirá luchar en mejor forma por la
defensa y mejoramiento de sus condiciones de vida y de sus intereses vitales,
que en cuanto se refiere al servicio de salud se traduce en exigir y obtener
una atención adecuada, digna, oportuna y eficaz por parte de las entidades
encargadas de prestar el servicio, que para los pensionados del Ministerio de
Defensa Nacional lo es el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares.
Así las cosas, no
advierte la Corte infracción del derecho de asociación y, por el contrario,
considera que el mecanismo a que alude el precepto demandado se constituye en
un medio adecuado para que los pensionados del Ministerio precitado tengan una
debida y auténtica representación en el organismo encargado de prestarles el
servicio de salud.
De otra parte,
tampoco encuentra la Corte que se vulnere el derecho de igualdad entre los
pensionados del Ministerio de Defensa asociados y los no asociados, por que
como bien lo afirma el Procurador General de la Nación, "la norma en
cuestión si bien es cierto defiere en las asociaciones de pensionados la
escogencia de los candidatos a la Junta Directiva del Instituto de Salud de las
Fuerzas Militares, no es menos cierto que en ningún momento obliga a que los
opcionados deban ser extraídos de los afiliados a tales organizaciones. De
manera que la disposición bajo estudio deja en libertad a las asociaciones de
pensionados para que envíen los candidatos que deseen para miembro de la junta
directiva". Pero debe añadir la Corte, que sea cual fuere la decisión que
adopten dichas organizaciones sobre el escogimiento de los pensionados que
habrán de candidatizar, esto es, si se trata de pensionados que pertenecen a
una asociación de esa índole o a pensionados ajenos a ellas, la norma acusada
no es inconstitucional pues, como ya se ha expresado, el legislador es autónomo
para señalar quiénes integran la junta directiva de un establecimiento público,
como lo es el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares.
En lo que respecta a
la presunta violación del derecho a participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político con el fin de hacer efectivo el acceso al desempeño
de funciones públicas, esta Corporación ha dicho:
"El derecho a
la participación ha sido reconocido por la Carta Política como un derecho
fundamental. Lo anterior significa que toda persona particularmente todo
ciudadano, tiene la facultad constitucional de intervenir en la actividad
pública ya sea como sujeto activo de ella, es decir, como parte de la
estructura gubernamental y administrativa del Estado, ya sea como sujeto
receptor de la misma, interviniendo, mediante el sufragio en la elección de los
gobernantes, participando en las consultas populares, teniendo iniciativa
legislativa, interponiendo acciones en defensa de la Constitución o la ley,
actuando como miembro de partidos o movimientos políticos, o aún elevando
peticiones a las autoridades y obteniendo la pronta respuesta de ellas".
"El derecho a
la participación se encuentra enunciado en el Preámbulo del Estatuto Superior y
en sus artículos 1o y 2o., en los cuales se definen los principios
fundamentales y los fines esenciales del Estado Colombiano. Con todo, es en el
artículo 40 donde se consagra específicamente este derecho como parte integral
de los denominados derechos fundamentales, norma en la cual se incluye, de modo
particular, el acceso al desempeño de cargos públicos. En efecto, prevé la
mencionada disposición: "Todo ciudadano tiene derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político. para hacer efectivo este
derecho puede: ... 7. Acceder al desempeño de funciones y cargos
públicos...".
"Ahora bien,
debe la Corte señalar que el derecho a desempeñar funciones públicas se predica
no sólo de las personas que se vinculan materialmente con la administración
mediante la elección o nombramiento y la posesión en el cargo, sino también de
los particulares que, en los casos taxativamente señalados en la ley, puedan
investirse de la autoridad del Estado y desempeñar funciones administrativas,
donde se entiende por función 'el ejercicio de las tareas, atribuciones y
responsabilidades que se adscriben a una actividad o estructura u organización
para, mediante su realización, obtener unos determinados cometidos o
finalidades".[2]
Así las cosas, no
advierte la Corte violación alguna de los derechos enunciados, pues al
pensionado del Ministerio de Defensa no se le está coartando el ejercicio pleno
de los distintos mecanismos o instrumentos jurídicos que ha estatuído el
Constituyente para permitirle intervenir en las actividades políticas y en la
toma de decisiones generales que los puedan afectar. Lo que ha hecho el
legislador extraordinario es reconocer que la asociación es un mecanismo eficaz
y adecuado para defender e instrumentar los derechos de quienes tienen en común
un interés capaz de aglutinarlos, (así no se aglutinen) puesto que los efectos
benéficos alcanzan aún a quienes se han mostrado renuentes a asociarse.
De ahí que sea la
misma Constitución la que en el artículo 103, después de señalar las formas de
participación del pueblo en el ejercicio de su soberanía, ordene al Estado
contribuir a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones
profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles,
benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin atentar contra su
autonomía con el fin de que "constituyan mecanismos democráticos de
representación en las diferentes instancias de participación, concertación,
control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan." (Resalta
la Corte)
La norma impugnada
al incluir dentro de los miembros de la junta directiva del Instituto de Salud
de las Fuerzas Militares a un pensionado del Ministerio de Defensa Nacional,
quien será elegido de las listas de candidatos que envíen las asociaciones de
pensionados de ese Ministerio, en lugar de contrariar los derechos constitucionales
a que se ha hecho alusión les está dando aplicación, al permitir que los
jubilados participen en forma activa en la dirección, manejo y administración
de la entidad encargada de prestarles el servicio de salud, lo que harán a
través de un representante que será su vocero, siendo ésta una de las formas de
dar protección a las personas de la tercera edad, y de garantizar la eficiente
prestación del servicio de seguridad social.
Finalmente, no
entiende la Corte cómo el precepto demandado pueda infringir el derecho que
tiene toda persona de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, ya
sea en interés general o particular y obtener pronta respuesta; o el derecho al
debido proceso, a la intimidad y buen nombre, al igual que los derechos
adquiridos, y otros más que el demandante invoca, pues además de que no esgrime
un argumento específico para demostrar la vulneración, ellos no guardan ninguna
conexidad con lo acusado, y dada la existencia de innumerables sentencias en
las que la Corte ha definido el sentido y alcance de cada uno de ellos, no es
del caso volver sobre el tema; basta remitirse a ellas.
En consecuencia, se
procederá a declarar exequible el aparte demandado del numeral 10 del artículo
41 del decreto 1301 de 1994, por no lesionar mandato constitucional alguno.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución Nacional,
R
E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el aparte del numeral 10 del artículo 41 del decreto 1301 de 1994, que dice:
"... de candidatos que envíen las asociaciones de pensionados".
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sent.
C-041/94 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Sent.
C-089A/94 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa |
768 | C-401-95
Sentencia No. C-401/95
Sentencia No. C-401/95
TRATADO
INTERNACIONAL-Cooperación
internacional
Un segundo grupo
de normas se ajusta, a lo estatuído en la Carta Política, pues no en vano en la
Constitución de 1991 se fijaron rumbos para una política integracionista por
parte de Colombia, con el soporte de la amplia colaboración internacional. Pero
ésta debe ser integral, es decir, no limitarse a un solo aspecto, sino contemplar
la diversidad de asuntos que en la vida de las naciones se derivan del devenir
económico, social, cultural, ambiental, científico y tecnológico, y de lo que
constituye la naturaleza de las relaciones del Estado en los demás del mundo
contemporáneo.
TRATADO
INTERNACIONAL-Cooperación
económica/APERTURA COMERCIAL-Desarrollo
La Corte hace
énfasis en el derecho fundamental de los pueblos a desarrollarse, es decir, en
que el desarrollo de los pueblos es un derecho que debe ser garantizado y
promovido dentro del marco del derecho internacional. El tratado sub lite, al
establecer una cooperación entre la Comunidad Europea y los países signatarios
del Acuerdo de Cartagena en el nivel económico, científico y tecnológico,
realiza a cabalidd el principio de eficacia en lo que a la búsqueda del
desarrollo se refiere. El tratado permite que se incentive la potencialidad
existente entre nosotros, para conformar una comunidad tanto científica -en lo
humanístico y en lo experimental- como tecnológica, como motor de
transformación social.
DERECHOS HUMANOS
DE TERCERA GENERACION
Los derechos
colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto
son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de
los llamados derechos humanos de "tercera generación", sino que se le
deben incluso a las generaciones que están por nacer. La humanidad del futuro
tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente
adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho. El tratado
es oportuno y conveniente para tomar conciencia internacional del ambiente como
objeto jurídico protegido, dentro de un desarrollo sostenible.
TRAFICO DE DROGAS-Cooperación internacional
Quiere destacar
la Corte la cooperación internacional en la lucha contra el tráfico de drogas,
punto básico para la erradicación de uno de los más graves males que afligen a
la humanidad en la era presente, y que es objetivo de orden público universal.
Lo anterior porque la noción de orden no comprende sólo lo interno, sino lo
externo: el derecho internacional procura el bienestar de las naciones y
Estados en sus mutuas relaciones, el equilibrio entre todos los sujetos y, por
sobre todo, la tranquilidad, seguridad, salubridad y moralidad universales. Si
todo el Orbe se ve afectado por el fenómeno de la inversión de valores que
comporta el narcotráfico, obviamente nadie puede ser indiferente ante este
fenómeno de efectos mundiales; y a escala ascendente, si no se hacen efectivas
las medidas formales que existen y si no se demuestra, por parte de las
autoridades nacionales, un decidido y evidente compromiso y voluntad, para
liberar al mundo de tan terrible flagelo. Es un hecho notorio que una sola
nación no puede afrontar la lucha contra la droga; y que ésta requiere de los
esfuerzos aunados de todas. El Convenio bajo examen contempla este compromiso
entre las partes en él involucradas.
Ref: Expediente
No. L.A.T. 045
Revisión
constitucional de la Ley 183 de 1995 "por medio de la cual se aprueba el
Convenio Marco de Cooperación entre la Comunidad Económica Europea y el Acuerdo
de Cartagena y sus países miembros, la República de Bolivia, la República de
Colombia, la República de Ecuador, la República del Perú y la República de
Venezuela, hecho en Copenhague el 23 de abril de 1993".
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., siete (7) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El
día veintiséis (26) de enero de 1995, el doctor Carlos Eduardo Medellín
Becerra, Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, remitió a la
Corte Constitucional fotocopia autenticada de Ley 183 de 1995 "por medio de la cual se aprueba
el Convenio Marco de Cooperación entre la Comunidad Económica Europea y el
Acuerdo de Cartagena y sus países miembros, la República de Bolivia, la
República de Colombia, la República de Ecuador, la República del Perú y la
República de Venezuela, hecho en Copenhague el 23 de abril de 1993".
II. TEXTO DEL TRATADO INTERNACIONAL
Por
tratarse de un documento de considerable extensión, la copia del tratado
internacional que se revisa se anexa a esta providencia.
III. INTERVENCIONES OFICIALES
1. Del
Ministro de Relaciones Exteriores
El día 28 de marzo
de 1995, el señor ministro de Relaciones Exteriores presentó ante esta
Corporación escrito mediante el cual justifica la constitucionalidad del
tratado que se revisa, así como de la ley aprobatoria del mismo. En primer
lugar, afirma que el Convenio "constituye un gran avance sobre el acuerdo
inicial firmado en Cartagena el día 17 de diciembre de 1983, pues abarca todos
los campos de la cooperación existentes y fija un amplio marco legal para su
implementación." Según el señor ministro, el Convenio se fundamenta en
los principios de "Democracia, Derechos Humanos y Desarrollo", que
constituye la base de la cooperación del Consejo de Europa con los países en
vías de desarrollo, y la implementación de la cooperación de los países del
Acuerdo de Cartagena con la Comunidad Europea. "Sin embargo -anota el
interviniente- hay que resaltar que son los países del Pacto Andino los que se
benefician en mayor grado del desarrollo del acuerdo, como se desprende del
preámbulo y de los artículos 2 numeral 1, 19, 20, 21, 24 y 31 numeral 1."
Considera que el
acuerdo no solo fortalece las relaciones con la Comunidad Europea, sino que
estrecha los lazos de cooperación entre ella y los países miembros del Pacto
Andino, en términos bilaterales. Además, afirma que el Convenio pretende
promover la expansión de los intercambios comerciales y la diversificación y
apertura de nuevos mercados, fomentar la inversión y estimular la transferencia
de tecnología.
Señala también que
se pactó una "cláusula evolutiva que permite aumentar los niveles de
cooperación y complementarlo mediante acuerdos relativos a sectores o
actividades específicas."
"Las anteriores
razones nos permiten concluir, la importancia para el país y para el proceso de
integración subregional, de este instrumento internacional y sostener que con
él se desarrollan importantes principios constitucionales, pues la cooperación
tiene por principales objetivos, elevar el nivel de vida de la población más
desfavorecida, el aprovechamiento de los recursos de manera sustentable, la
capacitación laboral, la eficiencia de la función pública, la lucha contra las
drogas, el mejorar la salud pública, la protección del medio ambiente
etc.", puntualiza el señor ministro.
2. Del
Viceministro de Comercio Exterior
El día 28 de marzo
de 1995, el señor viceministro de Comercio Exterior presentó ante esta
Corporación escrito mediante el cual justifica la constitucionalidad del
tratado que se revisa y la ley aprobatoria del mismo, con fundamento en
similares argumentos a los expuestos por el señor ministro de Relaciones
Exteriores.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación rindió el concepto de su
competencia, solicitando a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad
del "Acuerdo Marco de Cooperación entre la Comunidad Europea y el Acuerdo
de Cartagena y sus países miembros, y sus países miembros , la República de
Bolivia, la República de Colombia, la República de Ecuador, la República del
Perú y la República de Venezuela, hecho en Copenhague el 23 de abril de
1993", y la ley 183 de 1995.
En su análisis
formal del Convenio objeto de revisión y de su ley aprobatoria, el jefe del
Ministerio Público manifiesta que el Convenio fue firmado por la entonces
ministra de Relaciones Exteriores, doctora Nohemí Sanín de Rubio, quien de
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 4o. del Decreto 2126 de 1992 y 7-2-a)
de la Convención de Viena, aprobada mediante la ley 32 de 1985, era competente
para hacerlo.
Por otra parte,
afirma el señor procurador que toda vez que la Constitución Política no
estableció un procedimiento especial para la aprobación de las leyes
aprobatorias de tratados internacionales, éstas deben seguir el trámite que se
le da a las leyes ordinarias, previsto en el artículo 157 superior. Por ello,
luego de hacer un recuento del trámite que se surtió en el Congreso de la
República para la aprobación de la ley 183 de 1994, solicita que se declare su
exequibilidad en cuanto a su aspecto formal.
Al asumir el
análisis material del acuerdo sub-exámine, el señor procurador considera
que se trata de un instrumento que responde al proceso integracionista que se
presenta a nivel mundial, que se caracteriza por la conformación de bloques
económicos para lograr diversos fines que solo se pueden lograr con la
cooperación de todos los países. Así, considera que el acuerdo "se
constituye en un instrumento para efectivizar la internacionalización de las
relaciones en aras de lograr una integración que apunte no solo a conseguir un
desarrollo en el ámbito económico que favorezca a las clases o a los agentes
más ricos, sino que primordialmente con ella se propicien mejores condiciones
de vida para las personas más pobres, se aumenten las fuentes de empleo, se
amplíen y mejoren los servicios de salud y de la recreación, y entre otros
objetivos, se busque la preservación de los recursos naturales y el medio
ambiente como patrimonio mundial."
Afirma el jefe del
Ministerio Público que "en el actual estado de desarrollo de los procesos
integracionistas de las partes en el Acuerdo de la referencia, es posible y
necesaria la cooperación en las diversas áreas reseñadas en el tratado, ya que
permite la universalización de las relaciones internacionales que antaño se
desenvolvían en el sector económico casi exclusivamente con los Estados
Unidos".
Finalmente sostiene
que el Protocolo a que hace referencia el artículo 34 del Acuerdo no queda
aprobado en la ley 183 de 1995, toda vez que su texto no aparece en el
contenido del tratado.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
La Corte
Constitucional es competente para decidir sobre la exequibilidad del tratado de
la referencia, así como de su ley aprobatoria, de conformidad con los artículos
241, numeral 10o. de la Constitución Política y 44 del Decreto 2067 de 1991.
2. La revisión
del "Convenio Marco de Cooperación entre la Comunidad Económica Europea y
el Acuerdo de Cartagena y sus países miembros , la República de Bolivia, la
República de Colombia, la República de Ecuador, la República del Perú y la
República de Venezuela, hecho en Copenhague el 23 de abril de 1993", desde
el punto de vista formal.
2.1. La remisión
de la ley aprobatoria y del tratado por parte del Gobierno Nacional.
La ley 183 de 1995,
"por medio de la cual se aprueba el Convenio Marco de Cooperación entre
la Comunidad Económica Europea y el Acuerdo de Cartagena y sus países miembros,
la República de Bolivia, la República de Colombia, la República de Ecuador, la
República del Perú y la República de Venezuela, hecho en Copenhague el 23 de
abril de 1993", fue remitida a esta Corporación, por parte
del Secretario Jurídico del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República, el día veintiséis (26) de enero de 1995, es decir, dentro del
término de los seis días que prevé el numeral 10o. del artículo 241 de la
Constitución Política.
2.2. La
negociación y la celebración del Convenio.
El instrumento
público objeto de revisión fue firmado por la entonces Ministra de Relaciones
Exteriores, doctora Nohemí Sanín de Rubio, quien, de acuerdo con lo dispuesto
en los artículos 4o. del Decreto 2126 de 1992 y 7-2-a) de la Convención de
Viena, aprobada mediante la ley 32 de 1985, era competente para tal efecto,
razón por la cual no se encuentra ningún reparo en lo concerniente a las
facultades de quien comprometió al Estado colombiano.
Igualmente obra en
el expediente copia de la aprobación ejecutiva impartida por el señor presidente
de la República y por los señores ministros de Relaciones Exteriores, doctor
Rodrigo Pardo García-Peña, y de Comercio Exterior, doctor Daniel Mazuera Gómez
y por el director del Departamento Nacional de Planeación, doctor José Antonio
Ocampo Gaviria, al texto del Convenio, con lo cual se da cumplimiento a todos
los requisitos para la negociación y celebración del instrumento bajo examen.
2.3. El trámite
surtido en el Congreso de la República para la formación de la Ley 183 de 1995.
De acuerdo con las
certificaciones remitidas por el secretario general del Senado de la República
y por el secretario general de la Cámara de Representantes, y teniendo en
consideración las Actas publicadas en las Gacetas del Congreso, así como la
información adicional contenida en el concepto del señor procurador general de
la Nación, se puede concluir que el trámite surtido por el Congreso de la
República para la formación de la Ley 183 de 1995 fue el siguiente:
- El día
primero (1o.) de septiembre de 1993 fue publicado, en el ejemplar No. 298/93 de
la Gaceta del Congreso, el proyecto de ley No. 54 de 1993, el cual fue
presentado ante la Secretaría General del Senado de la República, por parte del
Gobierno Nacional a través de la ministra (e) de Relaciones Exteriores y del
ministro de Comercio Exterior
- El día
primero (1o.) de octubre de 1993 fue publicado en el ejemplar No. 341/93, la
ponencia para primer debate en la que se propone que se apruebe el Convenio sub-exámine
en la Comisión Segunda del Senado.
- El día
seis (6) de octubre de 1993 fue aprobado en primer debate el correspondiente
proyecto de ley, con un quórum de once (11) de los trece (13) senadores de la
Comisión Segunda del Senado, según consta en la certificación suscrita por el
secretario general de esa célula legislativa, de fecha 23 de febrero de 1995.
- El día
trece (13) de octubre de 1993 fue publicado en el ejemplar No. 355/93 de la
Gaceta del Congreso la ponencia para segundo debate en la que se propone que se
apruebe el Convenio en la plenaria del Senado.
- Según
consta en el Acta No. 36 de fecha veintitrés (23) de noviembre de 1993 de la
sesión plenaria del Senado de la República, esa Corporación aprobó por
unanimidad y con el quórum correspondiente, el proyecto de ley.
- El día
treinta (30) de septiembre de 1994 fue publicado en el ejemplar No. 167/94, la
ponencia para primer debate del proyecto de ley, en la que se propone que se
apruebe el Convenio sub-exámine en la Comisión Segunda de la Cámara de
Representantes.
- El día
cinco (5) de octubre de 1994 fue aprobado en primer debate el correspondiente
proyecto de ley, con un quórum de dieciséis (16) representantes de la Comisión
Segunda de la Cámara, según consta en la certificación suscrita por el
Secretario de esa comisión, de fecha 1o. de marzo de 1995.
- El día
veintidós (22) de noviembre de 1994 fue publicado en el ejemplar No. 212/94 de
la Gaceta del Congreso la ponencia para segundo debate en la que se propone que
se apruebe el Convenio en la plenaria de la Cámara.
- Según
consta en la Gaceta del Congreso No. 262/94 de fecha veintiuno (21) de
diciembre de 1994 la plenaria de Cámara de Representantes aprobó por unanimidad
y con el quórum correspondiente, el proyecto de ley.
3. Revisión
del tratado desde el punto de vista material
El Convenio bajo
examen tiene como objetivo establecer un marco de cooperación entre la
Comunidad Europea y los países que conforman el Acuerdo de Cartagena, en
desarrollo de las modernas corrientes del derecho internacional que tienden a
la integración no sólo a nivel regional o hemisférico sino, como en este caso,
intercontinental. La humanidad, en efecto, tiende cada vez más a aunar
esfuerzos, particularmente en los campos económico y social, para superar los
crecientes y complejos problemas que en ellos se plantean, los cuales han
dejado de afectar de manera exclusiva a un determinado país o territorio, para
incidir, cada vez con mayor intensidad, en toda la comunidad internacional. Por
ello, son cada vez más frecuentes instrumentos como el que ahora ocupa la
atención de la Corte, tratándose en este caso de uno particularmente
importante, puesto que permite a los países integrantes del llamado Grupo
Andino, entre ellos Colombia, beneficiarse de la cooperación en diversos campos
de uno de los bloques más importantes del mundo actual, no sólo desde el punto
de vista económico sino también político, como es la Comunidad Europea.
El tratado sub
examine es uno de los llamados de tercera generación, relativo a los
derechos de los pueblos y a la asistencia recíproca, como una manifestación de
la justicia conmutativa a nivel internacional, la cual opera con base en la
igualdad y en la reciprocidad entre los Estados. De ahí que se resalte el
derecho a la asistencia y a la cooperación, en puntos que denotan un interés
general internacional. Los pueblos son titulares de derechos fundamentales, y
tienen también deberes inherentes a su sociabilidad, porque si bien es cierto
son singulares, también son comunes, es decir, los liga el vínculo de la humanitas.
Los pueblos son personas jurídicas de derecho público, por cuanto son supuestos
distintos de naturaleza racional, ya que lo conforman los seres racionales, y
si las partes son entes jurídicos, obviamente el todo también lo es.
En la
correspondiente exposición de motivos se manifiesta la filosofía del tratado,
cual es la de promover los intereses comunes de las partes sobre la base de una
relación asociativa y asistencial. Busca ese instrumento la relación de
cooperación y diálogo entre operadores económicos, a la vez que intenta
desarrollar un ambiente favorable para la inversión conjunta, la transferencia
de capitales y conocimientos, y una inserción definitiva de las partes en la
economía internacional.
En este sentido, el
contenido filosófico del tratado, no sólo se ajusta al espíritu de la Carta,
sino que es uno de los casos en que se ve su aplicación por parte del Estado.
En efecto, los artículos 226 y 227 superiores consagran la internacionalización
y la integración, como principios inspiradores del accionar del Estado
colombiano en materia de política exterior, al señalar:
Art. 226. El Estado promoverá la internacionalización
de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre las bases
de equidad y conveniencia nacional".
Lo cual se
complementa con el artículo 227 superior, cuando expresa:
"Art. 227. El Estado promoverá la integración
económica, social y política con las demás naciones y especialmente, con los
países de América Latina y del Caribe mediante la celebración de tratados que
sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos
supranacionales, inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de
naciones. La ley podrá establecer elecciones directas para la Constitución del
Parlamento andino y del Parlamento Latinoamericano".
Por lo demás, esta
inspiración integracionista y el fin de la internacionalización del Estado, se
hallan recogidos en la médula misma de la Carta, como lo es el Preámbulo de la Carta,
y están explícitamente consagrados en el artículo 9o. superior.
Los artículos 1 y 2
del Convenio bajo exámen definen los objetivos generales del acuerdo y los
principios que lo informan, estableciendo que las relaciones de cooperación
entre la Comunidad Económica Europea y el Pacto Andino se basan en el respeto
de los derechos humanos que inspiran la política interna e internacional, tanto
de la Comunidad como del Pacto.
Una de las
características del Estado Social de Derecho es que fundamenta la legitimidad
del orden jurídico en la efectividad de unos derechos inherentes a la persona,
llamados fundamentales. Estos bienes son universales, porque los tiene toda
persona, cualquiera que sea su edad, sexo, raza, estirpe o condición, y ni
siquiera en los estados de excepción se suspenden, de acuerdo con el artículo
214-2 de la Carta, que además remite a una suprema directriz: el derecho
internacional humanitario. En consonancia con lo anterior, el artículo 93 del
estatuto superior, no sólo consagra la constitucionalidad de los derechos
humanos reconocidos en los tratados y convenios internacionales ratificados por
Colombia, sino que los declara prevalentes en el orden interno; además
señala que los derechos y deberes consagrados en la Constitución "se interpretarán
de conformidad con los tratados sobre derechos humanos ratificados por
Colombia". No está la Carta limitándose a enunciar los derechos
fundamentales, sino que tutela, promueve y efectiviza.
El segundo grupo de
normas del Convenio, comprendidas entre los artículos 3 y 32, señala las áreas
en las cuales se ejercerá la cooperación, así: la económica, la industrial, la
comercial, la cientifica-técnica y la financiera. La cooperación se define en
materia de normas ventajosas para las partes, de inversión, de desarrollo
tecnológico y de propiedad intelectual e industrial. También se consagra otro
tipo de ayuda mutua en el sector minero, energético y del transporte, así como
una amplia cooperación en información y telecomunicaciones. Se fomenta el turismo,
se protege el medio ambiente, y, aspecto de suma importancia, se propende por
el desarrollo económico y social de las clases más desfavorecidas, en los
sectores agrario, forestal, rural, de salud.
Este segundo grupo
de normas se ajusta, a lo estatuído en la Carta Política, pues no en vano en la
Constitución de 1991 se fijaron rumbos para una política integracionista por
parte de Colombia, con el soporte de la amplia colaboración internacional. Pero
ésta debe ser integral, es decir, no limitarse a un solo aspecto, sino
contemplar la diversidad de asuntos que en la vida de las naciones se derivan
del devenir económico, social, cultural, ambiental, científico y tecnológico, y
de lo que constituye la naturaleza de las relaciones del Estado en los demás del
mundo contemporáneo. Uno de los deberes del Estado, de conformidad con el
artículo 71 superior, es el de incluír en sus planes de desarrollo económico y
social, el fomento a las ciencias y, en general, a la cultura. Para ello el
Estado creará -dice el texto constitucional citado- incentivos para personas e
instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás
manifestaciones culturales, ofreciendo estímulos especiales a personas e
instituciones que ejerzan dichas actividades. Como se sabe, una de las formas
más eficaces de elevar la ciencia y la tecnología es mediante la cooperación
internacional, para evitar el estancamiento científico y tecnológico en el que
se hallan nuestros pueblos latinoamericanos, que se pueden beneficiar ampliamente
con el acceso a las formas más elevadas del avance científico contemporáneo. La
ciencia, la tecnología y la cultura no son pasivos económicos, sino una
inversión que tarde o temprano contribuye decisivamente al desarrollo de una
nación.
La Corte hace
énfasis en el derecho fundamental de los pueblos a desarrollarse, es decir, en
que el desarrollo de los pueblos es un derecho que debe ser garantizado y
promovido dentro del marco del derecho internacional. El tratado sub lite,
al establecer una cooperación entre la Comunidad Europea y los países
signatarios del Acuerdo de Cartagena en el nivel económico, científico y
tecnológico, realiza a cabalidd el principio de eficacia en lo que a la
búsqueda del desarrollo se refiere. El tratado permite que se incentive la
potencialidad existente entre nosotros, para conformar una comunidad tanto
científica -en lo humanístico y en lo experimental- como tecnológica, como
motor de transformación social. Se repite que no puede Colombia salir del
subdesarrollo, si no se abre a la internacionalización económica y tecnológica,
a las puertas del conocimiento más avanzado y a la conexión con las fuentes
generadoras del progreso científico y tecnológico, así como a la relación
inter-cultural. El aislamiento de un Estado, su no sociabilidad, equivale al
estancamiento, principal obstáculo para hacer efectivo el derecho al
desarrollo.
Otro factor de
desarrollo es la apertura comercial y el fortalecimiento decidido a la
industria; y la fuente motivadora para ello son la actividad económica y la
libre iniciativa privada. Por ello el artículo 33 constitucional prescribe:
"ART: 333. La
actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites
del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni
requisitos, sin autorización de la Ley.
La libre competencia
económica es un derecho de todos que supone responsabilidades".
"La empresa,
como base de desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El
Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo
empresarial.
"El Estado, por
mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad
económica y evitará o controlorá cualquier abuso que personas o empresas hagan
de su posición dominante en el mercado nacional.
"La ley
delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés
social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación".
Cuando el tratado sub
examine amplía y protege el desarrollo empresarial a nivel integracionista,
se compagina con el artículo antes transcrito, que consagra a la empresa
como base del desarrollo. De ello se colige que la empresa es de interés
general, debe ser promovida por la sociedad civil y especialmente fomentada por
el Estado, según el principio de subsidiariedad, que establece la prerrogativa
de la iniciativa privada a participar en el desarrollo industrial y comercial
de la Nación.
Este segundo grupo
de normas, también concuerda con el artículo 13 superior, en el sentido de
apoyar especialmente a las personas más necesitadas, bien por su debilidad
física o mental, como por su posición económica. Es un llamado a la igualdad
real, y a la lucha contra los abusos contra las clases menos favorecidas. Si
los hombres son iguales por naturaleza, también lo han de ser ante la vida
legal, económica, cultural y social en el seno de la Nación. Igualmente, los
artículos 78,79, 80, 81 y 82, relativos a los derechos del ambiente, se ven
vigorizados y desarrollados en el Convenio bajo examen. Este es un punto
particularmente importante, ya que los derechos colectivos y del ambiente no
sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés
universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos
de "tercera generación", sino que se le deben incluso a las
generaciones que están por nacer. La humanidad del futuro tiene derecho a que
se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del
hombre como sujeto universal del derecho. El tratado es oportuno y conveniente
para tomar conciencia internacional del ambiente como objeto jurídico
protegido, dentro de un desarrollo sostenible (art. 80 C.P.).
Quiere destacar la
Corte la cooperación internacional en la lucha contra el tráfico de drogas,
punto básico para la erradicación de uno de los más graves males que afligen a
la humanidad en la era presente, y que es objetivo de orden público universal.
Lo anterior porque la noción de orden no comprende sólo lo interno, sino lo externo:
el derecho internacional procura el bienestar de las naciones y Estados en sus
mutuas relaciones, el equilibrio entre todos los sujetos y, por sobre todo, la
tranquilidad, seguridad, salubridad y moralidad universales. Si todo el Orbe se
ve afectado por el fenómeno de la inversión de valores que comporta el
narcotráfico, obviamente nadie puede ser indiferente ante este fenómeno de
efectos mundiales; y a escala ascendente, si no se hacen efectivas las medidas
formales que existen y si no se demuestra, por parte de las autoridades
nacionales, un decidido y evidente compromiso y voluntad, para liberar al mundo
de tan terrible flagelo. Es un hecho notorio que una sola nación no puede
afrontar la lucha contra la droga; y que ésta requiere de los esfuerzos aunados
de todas. El Convenio bajo examen contempla este compromiso entre las partes en
él involucradas.
El artículo 31 del
Convenio establece el compromiso de las partes de facilitar todos los medios
que sean necesarios para su ejecución incluyendo para ello todo lo que se
refiere a los medios financieros, para lo cual se deberá realizar una
programación plurianual y la fijación de prioridades, de conformidad con las
necesidades del Pacto Andino. Dicha disposición en nada contraría la Carta
Política.
El artículo 32
señala la intención de las partes para mantener vigente la comisión mixta,
creada mediante el Acuerdo de Cooperación suscrito en 1983, de la Subcomisión
de Ciencia y Tecnología, la Comisión de Cooperación Industrial y de la
Subcomisión de Cooperación Comercial. Esta comisión mixta tiene como finalidad
velar por el cumplimiento del acuerdo. Tampoco es contrario a la Constitución
la anterior cláusula.
El tercer grupo de
disposiciones (arts. 33, 35, 37 Y 38), se refieren a la entrada en vigencia del
Instrumento Público; el artículo 36 se refiere a un anexo, que forma parte del
tratado, y que consiste en un canje de notas relativo a los transportes
marítimos. Ninguna de estas disposiciones es violatoria de la Constitución, y,
por el contrario, se ajustan a ella.
En cuanto al
artículo 34, como lo anota la vista fiscal, por cuanto se texto no aparece en
el Convenio, no queda aprobado en la Ley 183 de 1995.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.- DECLARAR
LA EXEQUIBILIDAD del
Convenio Marco de Cooperación entre la Comunidad Económica Europea y el Acuerdo
de Cartagena y sus países miembros, la República de Bolivia, la República de
Colombia, la República del Ecuador, la República del Perú y la República de
Venezuela, hecho en Copenhague el 23 de abril de 1993.
SEGUNDO.- DECLARAR
LA EXEQUIBILIDAD de la Ley
183 de 1995, aprobatoria del citado Convenio.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JOSÉ GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
769 | C-402-95
Sentencia No. C-402/95
Sentencia C-402/95
CONVENIO
INTERNACIONAL-Alcance/CONVENIO
DE ASPECTOS CIVILES DEL SECUESTRO INTERNACIONAL DE NIÑOS/PREVALENCIA DE
DERECHOS DEL NIÑO
El Convenio sobre
aspectos civiles del secuestro internacional de niños hace parte de un conjunto
mayor de tratados internacionales que procuran la restitución inmediata del
menor al lugar de su residencia habitual, cuando éste ha sido trasladado o
retenido ilícitamente por uno de sus padres o parientes a raíz de conflictos
familiares. Igualmente impone a los Estados Contratantes el respeto de los
derechos de visita y de custodia que cualquiera de ellos haya reconocido a
alguno de los padres o acudientes del menor. Con ello se busca proteger los
intereses del menor sobre cualesquier otros, dando aplicación al principio del
derecho internacional que consagra la prevalencia de los derechos de los niños.
DERECHO DE
GUARDA/DERECHO DE VISITA-Alcance
El artículo
tercero se relaciona directamente con el quinto, en el que se define el alcance
del "derecho de guarda" y del "derecho de visita", asi como
con el artículo catorce, el cual permite que las autoridades del Estado a donde
fue trasladado el menor otorguen validez a las decisiones judiciales o
administrativas "reconocidas de manera formal o no" en el Estado de
residencia habitual del menor. De esta forma se evita el tener que recurrir al
exequatur o a prueba alguna del derecho de guarda y, en consecuencia, el Estado
donde se encuentra ilícitamente retenido el menor podrá ordenar el regreso
inmediato de éste si, a su juicio, se configura la ilicitud. La adhesión a este
Convenio por parte del Estado Colombiano le permitirá al padre o madre víctima
de la sustracción ilícita de su hijo, hacer valer ante las autoridades
extranjeras los derechos de guarda y de visita que le han sido reconocidos en
Colombia, sin tener que entablar largos y costosos procesos ante las
autoridades judiciales o administrativas del país donde fue ilícitamente
trasladado su hijo con el fin de que le reconozcan el derecho que ya tenía.
CONVENIO
INTERNACIONAL-Constitucionalidad
El convenio guarda plena concordancia con
los principios constitucionales y los preceptos de la Carta Política que establecen
la protección especial del menor y la primacía de sus derechos. Mediante la
aplicación de las medidas descritas el Convenio sobre aspectos civiles del
secuestro internacional de niños se constituye en una herramienta eficaz para
fortalecer el respeto por la dignidad humana, valor fundante del Estado
Colombiano, y para promover la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución Colombiana, especialmente en lo relativo
a la prevalencia de los derechos del niño.
CONVENIO DE
RETENCION DE MENOR FUERA DEL TERRITORIO-Ejercicio derecho de visita por tiempo diferente
Referencia: expediente
L.A.T. 042
Revisión
constitucional de la Ley 173 del 22 de diciembre de 1994, "Por medio de la
cual se aprueba el Convenio sobre Aspectos Civiles del Secuestro Internacional
de Niños", suscrito en La Haya el 25 de octubre de 1980.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Acta No. 37
Santafé de Bogotá,
D.C., siete (7) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
En cumplimiento del
artículo 241-10 de la Constitución Política, y dentro del término allí
dispuesto, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
remitió a la Corte Constitucional copia de la Ley 173 del 22 de diciembre de
1994 aprobatoria del Convenio sobre Aspectos Civiles del Secuestro
Internacional de Niños, suscrito en La Haya el 25 de octubre de 1980, para
efectos de su revisión constitucional.
Cumplidos como están
los trámites constitucionales y legales estatuídos para procesos de esta
índole, procede la Corte Constitucional a decidir.
I I. TEXTO
DEL TRATADO SUJETO A REVISIÓN.
El texto del Convenio y la ley aprobatoria
del mismo es el que aparece a continuación:
TRADUCCION OFICIAL No. 038
DE UN DOCUMENTO ESCRITO EN INGLES Y FRANCES.
CONVENIO
CONVENIO ADOPTADO POR EL DECIMO CUARTO PERIODO DE
SESIONES Y FIRMADO EL 25 DE OCTUBRE DE 1980[1]
CONVENIO SOBRE ASPECTOS CIVILES DEL SECUESTRO
INTERNACIONAL DE NIÑOS
Los Estados signatarios del presente
Convenio Profundamente convencidos que el interés de los niños es de
importancia primordial para todas las cuestiones relativas a su custodia,
Deseando proteger a los niños en el plano
internacional contra los efectos dañinos de un traslado o no regreso ilícito y
fijar procedimientos con el fin de garantizar el regreso inmediato del niño en
el Estado donde reside habitualmente así como de garantizar la protección del
derecho de visita, han decidido celebrar un Convenio a este efecto y han
convenido las siguientes disposiciones
CAPITULO I.- ALCANCE DEL CONVENIO
Artículo 1o.
El presente Convenio tiene por objeto:
a) De asegurar el regreso inmediato de niños
ilícitamente trasladados o retenidos en cualquier Estado Contractante;
b) De hacer respetar efectivamente en los otros Estados
Contractantes los derechos de guarda y de visita existentes en un Estado
Contractante.
Artículo 2o.
Los Estados Contractantes tomarán todas las
medidas apropiadas para asegurar dentro de los límites de sus territorios, la
aplicación de los objetivos del presente Convenio. A este efecto, deberán
recurrir a sus procedimientos de urgencia.
Artículo 3o.
El traslado o no regreso de un niño será
considerado como ilícito:
a) Cuando ha habido una violación del derecho de guarda
asignado ya sea a una persona, una institución o cualquier otro organismo, ya
sea sólo o conjuntamente, por la legislación del Estado en el cual el niño
residía habitualmente antes de su traslado o no regreso;
b) Que este derecho era ejercido de manera efectiva sólo
o conjuntamente en el momento del traslado o no regreso o lo habrían sido si
tales hechos no se hubieran producido.
El derecho de guarda señalado en el inciso
a) podrá resultar en especial por ministerio de la ley de pleno derecho o de
una decisión judicial o administrativa o de un acuerdo en vigor en virtud de la
legislación de dicho Estado.
ARTICULO 4o.
El convenio se aplicará a todo niño que
residía habitualmente en un Estado Contractante inmediatamente antes de la
violación de cualquier derecho de visita. La aplicación del Convenio cesará
cuando el niño llegue a los 16 años de edad.
ARTICULO 5o.
A efectos del presente Convenio:
a) El "derecho de guarda" comprenderá el
derecho relativo a los cuidados de la persona del niño y en particular el de
decidir su lugar de residencia;
b) El "derecho de visita" comprenderá el
derecho de llevar al niño por un período de tiempo limitado a un lugar distinto
al de la residencia habitual del niño.
CAPITULO II.- AUTORIDADES CENTRALES.
Artículo 6o.
Cada Estado designará una Autoridad central
encargada de cumplir las obligaciones que fueron impuestas por el Convenio.
Un Estado federal, un Estado en el que
estuvieren en vigor varios ordenamientos jurídicos o un Estado que tenga
organizaciones territoriales autónomas podrá designar libremente a más de una
autoridad central y de precisar el alcance territorial de las facultades de
cada una de estas Autoridades. El Estado que usare esta facultad designará la Autoridad
central a la cual podrán dirigirse las solicitudes para ser transmitidas a la
Autoridad central competente en dicho Estado.
ARTICULO 7o.
Las Autoridades centrales deberán cooperar
entre sí y fomentar la cooperación entre las autoridades competentes de sus
respectivos Estados para asegurar el regreso inmediato de los niños y lograr
los demás objetivos del presente Convenio.
En particular, deberán tomar todas las
medidas apropiadas, ya sea directamente o con la colaboración de cualquier
intermediario:
a) Para localizar a un niño trasladado o retenido
ilícitamente;
b) Para prevenir nuevos peligros para el niño o
perjuicios para las partes interesadas, tomando o haciendo tomar medidas
provisionales;
c) Para asegurar la entrega voluntaria del niño o facilitar
una solución amistosa;
d) Para intercambiar, si ello resultara útil, datos
relativos a la situación social del niño;
e) Para proporcionar información general en cuanto a la
legislación del Estado relativa a la aplicación del Convenio;
f) Para incoar o facilitar el inicio de un procedimiento
judicial o administrativo con el fin de obtener el regreso del niño y, según
sea el caso, de permitir que el derecho de visita sea organizado o
efectivamente ejercido;
g) Para conceder o facilitar, según sea el caso, la
obtención de asistencia judicial y jurídica, incluyendo la participación de un
abogado;
h) Para asegurar, en el plano administrativo, si fuere
necesario y oportuno, el regreso del niño sin peligro;
i) Para mantenerse mutuamente informadas sobre la
aplicación del Convenio y hasta donde fuere posible, la eliminación de
cualquier obstáculo a su aplicación.
CAPITULO III- REGRESO DEL NIÑO
ARTICULO 8o.
La persona, institución u organismo que
pretendiere que un niño ha sido trasladado o retenido en violación de un
derecho de guarda podrá hacerlo saber ya sea a la Autoridad central donde el
niño residiere habitualmente o bien a la Autoridad central de cualquier Estado
Contractante para que éstas brinden su asistencia con el fin de asegurar el
regreso del niño.
La solicitud deberá contener:
a) información sobre el nombre del solicitante, del niño
y de la persona de la que se alegare se hubiere llevado o retenido al niño;
b) la fecha de nacimiento del niño, cuando fuere posible
obtenerla;
c) los motivos en que se basan el solicitante para
reclamar el regreso del niño;
d) toda información disponible sobre el paradero del
niño y el nombre de la persona con quien se presume está el niño;
La solicitud podrá estar acompañada o
completada por:
e) copia autenticada de toda decisión o acuerdo
pertinentes;
f) atestación o declaración jurada que emane de la
Autoridad central u otro organismo competente donde el niño residiere
habitualmente o de una persona habilitada (o competente), relativa a la
legislación del Estado en la materia;
g) cualquier otro documento pertinente.
ARTICULO 9o.
Cuando la Autoridad central que conociere
de una solicitud en virtud del artículo 8 tuviere motivos para creer que el
niño se halla en otro Estado Contractante, transmitirá la solicitud
directamente a la Autoridad central de ese Estado Contractante e informará a la
Autoridad central requirente o al solicitante, según sea el caso.
ARTICULO 10o.
La Autoridad central del Estado donde se
halla el niño tomará o hará tomar las medidas apropiadas para asegurar su
entrega voluntaria.
ARTICULO 11o.
Las autoridades administrativas o
judiciales de todo Estado Contractante deberán proceder con carácter de
urgencia para el regreso del niño.
Cuando la autoridad judicial o
administrativa enterada no hubiere tomado una decisión en un plazo de seis
semanas a partir del inicio de los procedimientos el solicitante o la Autoridad
central del Estado requerido podrá, por iniciativa propia o a solicitud de la
Autoridad central del Estado requirente, pedir una declaración sobre los
motivos de esa demora. Si la respuesta fuere recibida por la Autoridad central
del Estado requerido, esta Autoridad deberá transmitirla a la Autoridad central
del Estado requirente o al solicitante, según sea el caso.
ARTICULO 12o.
Cuando un niño hubiere sido ilícitamente
trasladado o retenido en el sentido del artículo 3 y que hubiere transcurrido
un período de un año por lo menos a partir del traslado o no regreso antes de
la iniciación de la demanda ante la autoridad administrativa o judicial del
Estado Contractante donde se hallare el niño, la autoridad interesada ordenará
su regreso inmediato.
La autoridad judicial o administrativa
incluso si estuviere enterada después del vencimiento del período de un año
previsto en el inciso anterior, deberá también ordenar el regreso del niño a
menos que estuviere demostrado que el niño se ha integrado a su nuevo medio.
Cuando la autoridad administrativa o
judicial del Estado requerido tuviere motivos para creer que el niño ha sido
llevado a otro Estado, podrá suspender el procedimiento o rechazar la solicitud
de regreso del niño.
ARTICULO 13o.
No obstante las disposiciones del artículo
anterior, la autoridad judicial o administrativa no estará obligada a ordenar
el regreso del niño cuando la persona, institución u organismo que se opusiere
a su regreso probare:
a) que la persona, institución u organismo que cuidaba
de la persona del niño no ejercía efectivamente el derecho de guarda en el
momento del traslado o no regreso o había consenido o asentido posteriormente a
ese traslado o no regreso;
b) que existe un grave riesgo que el regreso del niño no
lo someta a un peligro físico o síquico o de cualquier otra manera no lo
coloque en una situación intolerable;
La autoridad judicial o administrativa
podrá también negarse a ordenar el regreso del niño si constatare que éste se
opone a su regreso y que hubiere alcanzado una edad y madurez en donde mostrare
que es conveniente tener en cuenta esta opinión.
En la apreciación de las circunstancias
señaladas en el presente artículo, las autoridades judiciales o administrativas
deberán tener en cuenta las informaciones suministradas por la Autoridad
central o cualquier otra autoridad competente del Estado donde el niño
residiere habitualmente acerca de su situación social.
ARTICULO 14o.
Con el fin de determinar la existencia de
un traslado o de un no regreso ilícitos en el sentido del artículo 3, la
autoridad judicial o administrativa del Estado requerido podrá tener en cuenta
la legislación y las decisiones judiciales o administrativas reconocidas de
manera formal o no en el Estado donde el niño residiere habitualmente sin tener
que recurrir a los procedimientos específicos sobre la prueba de esa
legislación o por el reconocimiento de decisiones extranjeras que de otro modo
serían aplicables.
ARTICULO 15o.
Antes de ordenar el regreso del niño, las
autoridades administrativas y judiciales de un Estado Contractante podrán
pedirle al solicitante que presente una decisión o atestación que emane de las
autoridades del Estado donde el niño residiere habitualmente donde se constate
que el traslado o no regreso era ilícito en el sentido del artículo 3 del
Convenio, en la medida en que se pueda obtener esta decisión o esta atestación
en ese Estado. Las autoridades centrales de los Estados Contractantes
colaborarán en la medida de lo posible para obtener tal decisión o atestación.
ARTICULO 16o.
Después de haber sido informadas del
traslado ilícito de un niño o de su no regreso en el sentido del artículo 3,
las autoridades judiciales o administrativas del Estado Contractante a donde el
niño hubiere sido trasladado o retenido no podrán resolver sobre el fondo del
derecho de guarda sino hasta que hubiere sido probado que no se reunen las
condiciones del presente Convenio para un regreso del niño o hasta que no haya
transcurrido un período prudencial sin que haya sido presentada una solicitud
de conformidad con lo dispuesto en el Convenio.
ARTICULO 17o.
El sólo hecho de que se hubiere dado una
decisión o fuere susceptible de ser reconocida en el Estado requerido no podrá
justificar la negativa a devolver a un niño en el marco del presente Convenio,
pero las autoridades judiciales y administrativas del Estado requerido podrán
tomar en cuenta los motivos de esta decisión en la aplicación del presente
Convenio.
ARTICULO 18o.
Las disposiciones del presente capítulo no
limitarán las facultades de la autoridad judicial o administrativa de ordenar
en cualquier momento el regreso del niño.
ARTICULO 19o.
Una decisión acerca del regreso del niño
dada en el marco del Convenio no afectará el derecho de guarda en cuanto al
fondo.
ARTICULO 20o.
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 12, se podrá negar el regreso del niño si ello no fuere permitido por
los principios fundamentales del Estado requerido sobre la protección de los
derechos humanos y de las libertades fundamentales.
CAPITULO IV.- DERECHO DE VISITA.
ARTICULO 21o.
Se podrá dirigir una solicitud relativa a
la organización o protección del ejercicio de un derecho de visita a la
Autoridad central de un Estado Contractante en la misma forma que una solicitud
para el regreso del niño.
Las Autoridades centrales estarán ligadas
por las obligaciones de cooperación señaladas en el artículo 7 para asegurar el
ejercicio pacífico del derecho de visita y el cumplimiento de cualquier
condición al cual estaría sometido el ejercicio de este derecho y para que en
toda la medida de lo posible sean eliminados los obstáculos que pudieren
oponerse a ello.
Las Autoridades centrales ya sea
directamente o por intermediarios podrán incoar o favorecer un procedimiento
legal con el fin de organizar o de proteger el derecho de visita así como las
condiciones a las cuales podría estar sometidas el ejercicio de este derecho.
CAPITULO V.- DISPOSICIONES GENERALES.
ARTICULO 22o.
No podrá imponerse ninguna caución ni
ningún depósito, cualquiera que sea su denominación para garantizar el pago de
costas y gastos en el contexto de los procedimientos judiciales o
administrativos señalados por el presente Convenio.
ARTICULO 23o.
No se exigirá ninguna legalización o
trámite similar en el contexto del presente convenio.
ARTICULO 24o.
Toda solicitud, notificación u otro
documento serán enviados en su idioma original a la Autoridad central del
Estado y acompañadas por una traducción al idioma oficial o uno de los idiomas
oficiales de ese Estado o si esta traducción fuere difícilmente factible, por
una traducción al francés o al inglés. Sin embargo, un Estado Contractante al
hacer la reserva prevista en el artículo 42, podrá oponerse a la utilización ya
sea del francés o bien del inglés en cualquier solicitud, notificación u otro
documento dirigido a su Autoridad central.
ARTICULO 25o.
Los nacionales de un Estado Contractante y
las personas que residieren habitualmente en dicho Estado tendrán derecho para
todo lo que tiene que ver con la aplicación del Convenio a la asistencia
judicial y jurídica en cualquier otro Estado Contractante en las mismas
condiciones que si ellos mismos fueren nacionales de ese otro Estado o
residieren habitualmente en él.
ARTICULO 26o.
Cada Autoridad central soportará sus
propias costas al aplicar el Convenio.
La Autoridad central y los otros servicios
públicos de los Estados Contractantes no impondrán costa alguna en relación con
las solicitudes presentadas de conformidad con lo dispuesto en el Convenio.
En particular, no podrán reclamarle al
solicitante el pago de las constas y gastos del proceso o eventualmente los
gastos ocasionados por la participación de un abogado. Sin embargo, podrán
exigir o el pago de los gastos ocasionados o que serían ocasionados por las
operaciones relacionadas con el regreso del niño.
Sin embargo, un Estado Contractante, al
hacer la reserva prevista por el artículo 42, podrá declarar que no está
obligado a pagar los gastos señalados en el inciso anterior relacionados con la
participación de un abogado o de un asesor legal sino en la medida en que
dichas costas puedan ser cubiertas por su servicio de asistencia judicial o
jurídica.
Al ordenar el regreso del niño o al
resolver sobre el derecho de visita en el marco del Convenio, la autoridad
judicial o administrativa podrán, según sea el caso, imponer a cargo de la
persona que hubiere trasladado o retenido al niño o quien hubiere impedido el
ejercicio del derecho de visitas el pago de todas las costas necesarias
ocasionadas por el solicitante o en su nombre, especialmente los gastos de
viaje, los gastos de representación judicial del solicitante y del regreso del
niño, así como todas las costas y gastos ocasionados para ubicar al niño.
ARTICULO 27o.
Cuando fuere manifiesto que no se reunen
las condiciones exigidas por el Convenio o que la solicitud no tiene
fundamento, una Autoridad central no estará obligada a aceptar dicha solicitud.
En tal caso informará inmediatamente al solicitante de sus motivos o a la
Autoridad central que le hubiere transmitido la solicitud, según sea el caso.
ARTICULO 28o.
Una Autoridad central podrá exigir que la
solicitud vaya acompañada de una autorización por escrito facultándola para
actuar en nombre del solicitante o de designar a un representante habilitado a
actuar en su nombre.
ARTICULO 29o.
El Convenio no impedirá que una persona,
institución u organismo que pretendiere que hay una violación del derecho de
guarda o de visita en el sentido de los artículos 3 y 21, a dirigirse
directamente a las autoridades judiciales o administrativas de los Estados
Contractantes por aplicación o no de las disposiciones del Convenio.
ARTICULO 30o.
Toda solicitud presentada ante la autoridad
central o directamente ante las autoridades judiciales o administrativas de un
Estado Contractante de acuerdo con los términos del presente Convenio así como
cualquier documento o información que fuere anexada a dicha solicitud o
proporcionada por una Autoridad será admisible ante los tribunales o las
autoridades administrativas de los Estados Contractantes.
ARTICULO 31o.
En relación con un Estado que en materia de
guarda de niños tuviere dos o varios ordenamientos jurídicos aplicables en
diferentes unidades territoriales:
a) toda referencia a la residencia habitual
en ese Estado será interpretada como la residencia habitual en una unidad
territorial de dicho Estado;
b) toda referencia a la ley del Estado de
la residencia habitual será interpretada como la ley de la unidad territorial
en donde el niño residiere habitualmente.
ARTICULO 32o.
En relación con un Estado que en materia de
derechos de guarda de niños tuviere varios ordenamientos jurídicos aplicables a
categorías de personas diferentes toda referencia a la legislación de dicho
Estado será interpretada como el ordenamiento jurídico designado por la
legislación de éste.
ARTICULO 33o.
Un Estado en el cual diferentes unidades
territoriales tuvieren sus propias normas de derecho en materia de guarda de
niños no estará obligado a aplicar el Convenio cuando un Estado cuyo
ordenamiento jurídicos es unificado no estaría obligado a aplicarlo.
ARTICULO 34o.
En las materias en que se aplicare, el
Convenio prevalecerá sobre el Convenio del 5 de octubre de 1961, relativo a la
competencia de las autoridades y de la ley aplicable en materia de protección
de menores entre los Estados Partes a los dos Convenios.
Por lo demás, el presente Convenio no
impedirá que otro instrumento internacional en vigor entre el Estado de origen
y el Estado requerido, ni que la legislación no convencional del Estado
requerido sean invocados para obtener el regreso de un niño que hubiere sido
trasladado o retenido ilícitamente o para organizar el derecho de visita.
ARTICULO 35o.
El Convenio no se aplicará entre los
Estados Contractantes sino para secuestros o no regresos ilícitos que se
hubieren producido después de su entrada en vigor en dichos Estados.
Si se hubiere hecho una declaración de
conformidad con los artículos 39 y 40, la referencia a un Estado Contractante
hecha en el inciso anterior significará la unidad o las unidades territoriales
a las que se aplica el Convenio.
ARTICULO 36o.
Nada en el presente Convenio impedirá a dos
o más Estados Contractantes con el fin de limitar las restricciones a las
cuales pudiere estar sometido el regreso del niño, que convengan entre sí de
derogar las disposiciones del Convenio que pudieren implicar tales
restricciones.
CAPITULO VI.- CLAUSULAS FINALES
ARTICULO 37o.
El convenio estará abierto para la firma de
los Estados que eran miembros de la Conferencia de La Haya de Derecho
Internacional Privado en su Décimo cuarto período de sesiones será ratificado,
aceptado o aprobado y los instrumentos de ratificación, aceptación o aprobación
serán depositados en poder del Ministerio de Relaciones Exteriores del Reino de
los Países Bajos.
ARTICULO 38o.
Cualquier otro Estado podrá adherirse al
Convenio.
El instrumento de adhesión será depositado
en poder del Ministerio de Relaciones Exteriores del Reino de los Paises Bajos.
El Convenio entrará en vigor para el Estado
adherente en el primer día del tercer mes civil después del depósito de su
instrumento de adhesión.
La adhesión no surtirá efectos sino en las
relaciones entre el Estado adherente y los Estados Contractantes que hubieren
declarado aceptar tal adhesión. Tal declaración también deberá ser hecha por
todo Estado Miembro que rafitique, acepte o apruebe el Convenio ulteriormente a
la adhesión. Esta declaración será depositada en poder del Ministerio de
Relaciones Exteriores del Reino de los Países Bajos, el cual enviará copia
certificada conforme a cada uno de los Estados Contractantes.
El convenio entrará en vigor entre el
Estado adherente y el Estado que hubiere declarado aceptar tal adhesión en el
primer día del tercer mes civil después del depósito de la declaración de
aceptación.
ARTICULO 39o.
Todo Estado podrá en el momento de la
firma, ratificación, aceptación, aprobación o adhesión declarar que el Convenio
se extenderá a todos los territorios que representa en el plano internacional o
a uno o varios de ellos. Esta declaración surtirá efecto en el momento en que
entrare en vigor para dicho Estado.
Esta declaración así como toda extensión
ulterior, serán notificadas al Ministerio de Relaciones Exteriores del Reino de
los Países Bajos.
ARTICULO 40o.
Un Estado que tuviere dos o más unidades
territoriales en las cuales se aplicaren diferentes ordenamientos jurídicos a
las materias tratadas por el presente Convenio podrá, en el momento de la
firma, ratificación, aceptación, aprobación o adhesión declarar que el presente
Convenio se aplicará a todas sus unidades territoriales o únicamente a una o
varias de ellas y en cualquier momento podrá modificar esta declaración al
hacer una nueva declaración.
Estas declaraciones serán notificadas al
Ministerio de Relaciones Exteriores del Reino de los Países Bajos e indicarán
expresamente las unidades territoriales a las que se aplica el Convenio.
ARTICULO 41o.
Cuando un Estado tuviere una forma de
gobierno en virtud del cual los poderes ejecutivo, judicial y legislativo
estuvieren repartidos entre Autoridades centrales y otras autoridades de dicho
Estado, la firma, ratificación, aceptación o aprobación del Convenio o la
adhesión a éste, o una declaración en virtud del artículo 40 no tendrá
consecuencia alguna en cuanto a la repartición interna de los poderes dentro de
dicho Estado.
ARTICULO 42o.
Todo Estado Contractante podrá hacer más
tarde en el momento de la ratificación, aceptación, aprobación o de la adhesión
o en el momento de una declaración hecha en virtud de los artículos 39 y 40, ya
sea una o bien las dos reservas previstas por los artículos 24 y 26, inciso 3.
No se permitirá ninguna otra reserva.
Todo Estado podrá, en cualquier momento
retirar, una reserva que hubiera hecho. Este retiro será notificado al
Ministerio de Relaciones Exteriores del Reino de los Países Bajos.
Los efectos de la reserva cesarán en el
primer día del tercer mes civil después de la notificación mencionada en le
inciso anterior.
ARTICULO 43o.
El Convenio entrará en vigor en el primer
día del tercer mes civil después del depósito del tercer instrumento de
ratificación, aceptación, aprobación o adhesión previsto por los artículos 37 y
38.
Luego, el Convenio entrará en vigor:
1. para cada Estado que ratifique, acepte, apruebe o se
adhiera posteriormente, en el primer día del tercer mes civil después del
depósito de su instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión.
2. para los territorios o unidades territoriales a las
cuales se hubiere extendido el Convenio de conformidad con el artículo 39 ó 40,
el primer día del tercer mes civil después de la notificación señalada en
dichos artículos.
ARTICULO 44o.
El Convenio tendrá una duración de cinco
años a partir de la fecha de su entrada en vigor de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 43, inciso primero incluso para los Estados que lo
hubieren posteriormente ratificado, aceptado o aprobado o que se hubieren
adherido a él.
El Convenio será renovado tácitamente cada
cinco años, salvo en caso de denuncia.
La denuncia será notificada por lo menos
seis meses antes del vencimiento de cinco años, al Ministerio de Relaciones
Exteriores del Reino de los Países Bajos. Podrá limitarse a ciertos territorios
o unidades territoriales a los que se aplica el Convenio.
La denuncia no surtirá efecto sino respecto
del Estado que la hubiere notificado. El Convenio seguirá en vigor para los
demás Estados Contractantes.
ARTICULO 45o.
El Ministerio de Relaciones Exteriores del
Reino de los Países Bajos notificará a los Estados Miembros de la Conferencia,
así como a los Estados que se hubieren adherido de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 38:
1. las firmas, ratificaciones, aceptaciones y
aprobaciones señaladas en el artículo 37;
2. las adhesiones señaladas en el artículo 38;
3. la fecha en la que el Convenio entrará en vigor, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 43;
4. las extensiones señaladas en el artículo 39;
5. las declaraciones mencionadas en los artículos 38 y
40;
6. las reservas previstas en los artículos 24 y 26,
inciso 3 y el retiro de las reservas previsto en el artículo 42;
7. las denuncias señaladas en el artículo 44
En testimonio de lo cual, los
infraescritos, debidamente autorizados han firmado el presente Convenio.
Hecho en La Haya el día 25 de octubre de
1980 en francés e inglés, siendo ambos textos igualmente auténticos en un sólo
ejemplar que será depositado en los archivos del Gobierno del Reino de los
Países Bajos y del cual se enviará copia certificada conforme por vía
diplomática a cada uno de los Estados Miembros de la Conferencia de La Haya de
Derecho Internacional Privado en su décimo cuarto período de sesiones.
Recomendación adoptada por el Décimo cuarto
período de sesiones[2]
Décimo cuarto período de sesiones.
Recomienda a los Estados Partes al Convenio
sobre los Aspectos Civiles del Secuestro Internacional de Niños que utilicen el
siguiente formulario modelo para las solicitudes de regreso de niños
trasladados o retenidos ilícitamente:
Solicitud de regreso
Convenio de La Haya del 25 de octubre sobre
los Aspectos Civiles del Secuestro Internacional de Niños
AUTORIDAD CENTRAL REQUIRENTE O SOLICITANTE
AUTORIDAD REQUERIDA
Concierne el (la) niño (a)
__________________________ que tendrá 16 años el
______________________________________________ de _________ de 19_____
NOTA: Las rúbricas siguientes deberán ser
llenadas de la manera más completa posible
I.- NOMBRE DEL (DE LA) NIÑO (a) Y DE
LOS PADRES
1 Niño (a)
apellido y nombres de pila __________________________
fecha y lugar de nacimiento __________________________
residencia habitual antes del
secuestro __________________________
pasaporte o tarjeta de identidad
N° (si lo __________________________
hubiere)
señales personales y foto eventual
(véase __________________________
anexos)
2 Padres
2.1 Madre; apellido y nombres de pila __________________________
fecha y lugar de nacimiento __________________________
profesión __________________________
residencia habitual __________________________
pasaporte o tarjeta de identidad
N° __________________________
(si lo hubiere)
2.2 Padre; apellido y nombres de pila __________________________
fecha y lugar de nacimiento __________________________
profesión __________________________
residencia habitual __________________________
pasaporte o tarjeta de identidad
N° __________________________
(si lo hubiere)
2.3 Fecha y lugar del matrimonio __________________________
II- PARTE REQUIRENTE - PERSONA O
INSTITUCION (que ejercía la
guarda efectivamente antes del secuestro)
3 apellido y nombres de pila __________________________
nacionalidad (si fuere persona
física) __________________________
profesión (si fuera persona
física) __________________________
dirección __________________________
pasaporte o tarjeta de identidad
N° __________________________
(si lo hubiere)
relación con el (la) niño (a) __________________________
nombre y dirección del consejero
legal __________________________
(si lo hubiere)
III- LUGAR DONDE DEBERIA HALLARSE EL
(LA) NIÑO (A)
4.1 Datos relativos a la persona de la
que se alega que ha secuestrado o retenido al niño
apellido y nombres de pila __________________________
profesión __________________________
última residencia conocida __________________________
nacionalidad, si fuere conocida __________________________
pasaporte o tarjeta de identidad
N° __________________________
(si lo hubiere)
señas personales y eventualmente
foto __________________________
(véanse anexos)
4.2 Dirección del (de la) niño (a) __________________________
4.3 Otras personas susceptibles de dar
otros datos
que permitan hallar al (a la) niño
(a) __________________________
IV- MOMENTO, LUGAR Y CIRCUSNTANCIAS DEL TRASLADO O
DEL NO REGRESO ILICITOS.
.................................................................................................................
.................................................................................................................
.................................................................................................................
.................................................................................................................
V- MOTIVOS RELATIVOS A HECHOS O MOTIVOS
LEGALES QUE JUSTIFICAN LA SOLICITUD
.................................................................................................................
.................................................................................................................
.................................................................................................................
.................................................................................................................
VI- ACTUACIONES CIVILES EN CURSO
.................................................................................................................
.................................................................................................................
.................................................................................................................
.................................................................................................................
VII- EL (LA) NIÑO (A) DEBERA SER
ENTREGADO A
a apellido y nombres de pila __________________________
fecha y lugar de nacimiento __________________________
dirección __________________________
teléfono __________________________
VIII- OTRAS
OBSERVACIONES
.................................................................................................................
.................................................................................................................
.................................................................................................................
.................................................................................................................
IX- LISTA DE LOS DOCUMENTOS PRESENTADOS*
.................................................................................................................
.................................................................................................................
.................................................................................................................
.................................................................................................................
Fecha_______________________________________
Lugar_______________________________________
Firma
y (o) sello de la Autoridad central requirente o del
solicitante ____________________
ES TRADUCCION FIEL Y COMPLETA.
Traductor: ROBERTO ARANGO ROA
Santafé de Bogotá, D.C., 10 de febrero de
1993
* como por ejemplo copia certificada
conforme de una decisión o de un acuerdo relativo a la guarda o al derecho de
visita, certificado de costumbre y vigencia de la ley o declaración jurada
relativa a la ley aplicable, datos sobre la situación social del (de la) niño
(a), poder conferido a la Autoridad central.
I I I. INTERVENCION
OFICIAL:
En respuesta a las
comunicaciones que se surtieron en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 11
del Decreto 2067 de 1991, dentro del término de fijación en lista el Ministro
de Relaciones Exteriores, a través de apoderado debidamente autorizado para el
efecto, presentó escrito defendiendo la constitucionalidad del instrumento
internacional sometido a control. A continuación se resumen sus principales
argumentos.
- "El
convenio de la referencia tiene por objeto proteger de los traslados ilícitos a
los menores asegurando su regreso inmediato y haciendo respetar efectivamente
en los otros Estados contratantes los derechos de guarda y de visita existentes
en un Estado Parte." En esta medida, "la Ley 173 de 1994, aprobatoria
del citado convenio, desarrolla el artículo 44 de la Constitución Nacional que
establece como uno de los derechos fundamentales del niño: '... tener una
familia y no ser separado de ella, el cuidado y amor...' ".
Con tal fin se
consagra en el capítulo III del Convenio un conjunto de procedimientos para que
el menor ilícitamente retenido retorne rápidamente al país donde reside
habitualmente, efectivizando de esta forma el derecho de guarda que uno de los
padres ejerce sobre su hijo. Seguidamente, en el Capítulo IV se regula el
derecho de visita y se crean mecanismos para garantizar el contacto regular que
todo niño debe tener con ambos padres. Por último, en el capítulo V se
establecen algunas normas procedimentales tendientes a hacer efectiva la parte
sustancial.
- El Convenio
desarrolla el principio constitucional contenido en el artículo 44 que consagra
la protección especial del niño y la prevalencia de sus derechos, principio que
ha sido reiteradamente aplicado por la Corte Constitucional y que se encuentra
enunciado en varios tratados internacionales, entre ellos la Convención sobre
Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20
de noviembre de 1989, aprobada mediante la Ley 12 de 1991 y ratificada el 27 de
febrero del mismo año.
IV. CONCEPTO
FISCAL.
Dentro de la
oportunidad que para ello prevé el artículo 242-4 de la Ley Suprema, el
Procurador General de la Nación rindió el concepto de rigor y en él solicita a
la Corte declarar exequible el convenio internacional y la ley aprobatoria
sujetos a revisión.
Las razones en las
que sustenta tal concepto se resumen en seguida:
- Desde el
punto de vista formal, se ha cumplido lo dispuesto en los artículos 157, 158 y
160 la Carta en cuanto se refiere al trámite de la ley aprobatoria del
Convenio, así como el artículo 154 Superior que ordena iniciar en el Senado el
trámite de toda ley verse sobre relaciones internacionales.
En relación con el
examen de forma del tratado internacional, no es necesario verificar la
competencia de las autoridades que actuaron en representación del Estado
Colombiano en las etapas de negociación y celebración, toda vez que Colombia no
participó en este proceso puesto que suscribirá el Convenio en calidad de
adherente, posibilidad prevista en el artículo 38 del mismo.
- En cuanto a
la materia del Tratado, no hay reparo constitucional alguno, ya que los objetivos
concretos del Convenio son garantizar la restitución inmediata de los menores
trasladados o retenidos de manera ilícita en cualquiera de los Estados
contratantes, y vigilar que los derechos de custodia y de visita vigentes en
uno de tales Estados se respeten en los demás países miembros del tratado.
- El Tratado
define lo que debe entenderse por derechos de custodia y de visita,
exclusivamente para efectos de su aplicación, sin que ello implique
modificación de la ley interna de los respectivos Estados, todo en aras de
garantizar la mejor protección del menor ilícitamente retenido o sustraído. Por
otra parte, aclara que "el factor de conexión para aplicar el presente
Convenio es el de la 'residencia habitual del menor', entendida ésta como el
lugar donde se encontraba el niño antes de su desplazamiento ilícito. Por la
urgencia que se requiere en estos casos, los derechos de guarda o de visita no
se discuten en un principio, sino que se plantean posteriormente en otras
instancias."
- El Convenio
impone a cada Estado la obligación de nombrar una autoridad central encargada
de velar por el efectivo cumplimiento del mismo. Dichas autoridades centrales
tienen el deber de prestar colaboración a los padres y demás actores
involucrados, efectuar los procedimientos de restitución en el menor tiempo
posible, bajo el principio de gratuidad, y colaborar armónicamente entre si.
- Es
importante resaltar los apartes de la Convención en los que, para efectos de la
mejor protección del menor, se autoriza a los Estados a negar su restitución.
- Igualmente
hay que destacar la conveniencia e importancia que el tratado que se revisa
tiene para Colombia, dada la frecuencia con que "se presenta el
traslado ilícito de los menores con uno de sus padres, con el fin de impedir el
acceso y la relación directa del otro con el niño, cuando las situaciones entre
la pareja se vuelven conflictivas..... Ante estos hechos, las autoridades
colombianas han sido incapaces de lograr el retorno del menor al cuidado del
progenitor a quien éste le fue arrebatado, y quien se ha visto obligado a
entablar largos y costosos procesos ante los Tribunales de otros países para
reclamar un derecho que ya le había sido otorgado en su lugar de origen".
El Tratado en comento invierte esta situación y obliga al progenitor que
ilícitamente trasladó al niño, a presentarse ante las autoridades donde éste
reside habitualmente a disputar la custodia y demás derechos inherentes a la
patria potestad de su hijo.
- En
conclusión, "la Convención Internacional y su respectiva ley
aprobatoria, son consecuentes con el ordenamiento legal y constitucional de
nuestro país".
V. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE.
A. Competencia:
En los términos del
numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política, esta Corte es competente para
ejercer un control integral, previo y automático sobre la constitucionalidad de
los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Tal es el caso
del Convenio sobre aspectos civiles del secuestro internacional de niños,
suscrito en La Haya el 25 de octubre de 1980, y de su ley aprobatoria No. 173
de 1994.
B. Suscripción
del Instrumento Público Internacional:
Cuando el Estado
Colombiano ha intervenido en las etapas de celebración y negociación de un
tratado internacional es necesaria la verificación, por parte de la Corte
Constitucional, de la competencia de las autoridades que actuaron en nombre de
aquél. Distinto es el examen cuando Colombia, como ocurre con el Convenio en
estudio, no interviene directamente en su formación sino que, por tratarse de
un instrumento abierto a la adhesión de otros Estados, aspira a formar parte de
éste con posterioridad a su celebración.
C. Trámite
en el Congreso.
En el proceso de
formación de la ley aprobatoria 173 de 1994, que es ahora materia de revisión,
se cumplió cabalmente con los requisitos establecidos en la Constitución para
la expedición de este tipo de leyes, tal como consta en los antecedentes
legislativos remitidos a la Corte por el Congreso de la República, de acuerdo
con el auto de pruebas dictado por el Magistrado Ponente. En efecto, constan
allí los siguientes hechos:
1. El proyecto de ley fue presentado por el
Gobierno Nacional el 5 de octubre de 1993 ante el Senado de la República, y
publicado en la Gaceta No. 382 del 4 de noviembre del mismo año, páginas 10 a
14. Fue posteriormente repartido a la Comisión Segunda Constitucional
Permanente de esa misma Corporación, en donde se le radicó bajo el número 114
Senado.
2. Dicho proyecto de ley fue considerado y
aprobado unánimemente por la Comisión Segunda del Senado, en primer debate, el
24 de noviembre de 1993, con un quórum de 8 de los 13 Senadores que la
integran. La ponencia para primer debate se publicó en la Gaceta 404 del 19 de
noviembre de 1993.
3. La ponencia para segundo debate se
publicó en la Gaceta del Congreso No. 419 del 26 de noviembre de 1993. El
proyecto de ley se discutió y aprobó por unanimidad en la Sesión Plenaria del
Senado del día 7 de diciembre del mismo año, con un quórum de 85 miembros.
(Gaceta del Congreso No. 453 de diciembre 14/93).
4. En la Cámara de Representantes se radicó
el proyecto de ley con el No. 191 Cámara, el cual fue aprobado unánimemente en
primer debate por la Comisión Segunda el 5 de octubre del año siguiente, previa
publicación del proyecto respectivo en la Gaceta No. 142 del 8 de septiembre de
1994, con un quórum de 16 de los 19 representantes que integran la Comisión,
según consta en certificación enviada el 17 de febrero de 1995 a esta Corte por
el Secretario General de la Comisión.
5. La publicación de la ponencia para
segundo debate se hizo en la Gaceta del Congreso No. 194 del 4 de noviembre de
1994 y el proyecto de ley fue aprobado por unanimidad con un quórum conformado
por 145 Representantes, en la sesión plenaria de la Cámara del 8 de noviembre
del mismo año. (Gaceta No. 205 de noviembre 16/94).
6. Finalmente, el proyecto de ley fue
sancionado por el Presidente de la República el 22 de diciembre de 1994 como
Ley 173, la cual se remitió a la Corte Constitucional para efectos de su
revisión dentro de los seis días siguientes, como lo ordena el Estatuto
Superior.
Encuentra la Corte
que en el trámite dado en el Congreso a la Ley 173 de 1994, se cumplió también lo
dispuesto en el artículo 160 de la Constitución, pues entre el primero y el
segundo debate en las Comisiones segundas de ambas Cámaras transcurrieron más
de ocho días, y entre la aprobación del proyecto en el Senado y la iniciación
del primer debate en la Cámara más de quince días.
D. Examen
material del Convenio Internacional sujeto a revisión.
La Corte advierte
algunas imprecisiones en la traducción oficial del Convenio realizada en
Colombia, y llama la atención del Ministro de Relaciones Exteriores con el fin
de que, en lo sucesivo, intervenga directamente o por intermedio de sus
funcionarios para obtener traducciones en las que se utilicen los términos
jurídicos apropiados, pues en el documento enviado a esta Corporación se
observa el uso de la expresión "contractante" para identificar
al "contratante", asi como errores frecuentes de ortografía y
sintaxis.
Ahora bien: en lo
que respecta al contenido del Convenio, no encuentra la Corte reparo
constitucional alguno, pues sus normas constituyen desarrollo de varios
preceptos de nuestra Carta Política, tal como se verá más adelante:
1. En primer término, es necesario aclarar
que la expresión "secuestro", que se usó para traducir al español las
palabras enlèvement en francés y abduction en inglés -los dos
idiomas oficiales de la Conferencia de La Haya-, no tiene ninguna connotación
de carácter penal sino sólo civil. Así lo indica el título mismo del Convenio
cuando se refiere a los "aspectos civiles del secuestro", y se
desprende de toda su normatividad. La conducta que se pretende regular mediante
esa expresión consiste en "el desplazamiento de un menor fuera del
territorio de un Estado en que tenga su residencia habitual, o, retención del
mismo fuera de ese territorio por tiempo diferente al establecido para el
ejercicio del derecho de visita, siempre que se produzca en violación del
contenido de los derechos de guarda o de visita en vigor en ese momento, en el
lugar de residencia habitual del menor". (MILLARES SANGRO Pedro Pablo.
"Tratado de Derecho Internacional Privado", Tomo II. Ed. Bosch,
Barcelona, 1989)
Por otra parte, tal
como lo indicó el gobierno en la exposición de motivos al presentar al Congreso
el proyecto de ley aprobatoria del Convenio, el tratamiento penal es
generalmente inapropiado para solucionar conflictos de índole familiar. En
consecuencia, las implicaciones penales que se puedan derivar del
desplazamiento, sustracción o retención ilícitos de un menor por parte de uno
de los padres tendrán que ser juzgadas con base en normas distintas a las del
Convenio.
2. Finalidad y alcance del Convenio en
revisión:
El Convenio sobre
aspectos civiles del secuestro internacional de niños hace parte de un conjunto
mayor de tratados internacionales que procuran la restitución inmediata del
menor al lugar de su residencia habitual, cuando éste ha sido trasladado o
retenido ilícitamente por uno de sus padres o parientes a raiz de conflictos
familiares. Igualmente impone a los Estados Contratantes el respeto de los
derechos de visita y de custodia que cualquiera de ellos haya reconocido a
alguno de los padres o acudientes del menor, de acuerdo con las leyes internas
de cada país.
Lo anterior quedó
claramente establecido en el preámbulo y en el Capítulo Primero del Convenio,
particularmente en los artículos primero y segundo en los cuales se hace
obligatoria la adopción de medidas inmediatas para asegurar su aplicación. Con
ello se busca proteger los intereses del menor sobre cualesquier otros, dando
aplicación al principio del derecho internacional que consagra la prevalencia
de los derechos de los niños, el cual es reconocido también en nuestra Carta
Política.
En el artículo
tercero se señala que un traslado o retención son considerados ilegítimos para
efectos de la aplicación del Convenio, cuando se ha violado o se impide ejercer
de manera efectiva el derecho de guarda que le ha sido asignado a cualquier
persona en uno de los Estados partes del Convenio. La asignación del derecho de
guarda sobre un menor puede darse por ministerio de la ley, de pleno derecho,
en virtud de decisión judicial o de común acuerdo entre los padres conforme a
la legislación de cada Estado.
El artículo tercero
se relaciona directamente con el quinto, en el que se define el alcance del
"derecho de guarda" y del "derecho de visita", así como con
el artículo catorce, el cual permite que las autoridades del Estado a donde fue
trasladado el menor otorguen validez a las decisiones judiciales o
administrativas "reconocidas de manera formal o no" en el Estado de
residencia habitual del menor. De esta forma se evita el tener que recurrir al
exequatur o a prueba alguna del derecho de guarda y, en consecuencia, el Estado
donde se encuentra ilícitamente retenido el menor podrá ordenar el regreso
inmediato de éste si, a su juicio, se configura la ilicitud.
El artículo cuarto
determina la aplicabilidad del Convenio a todo niño menor de 16 años residente
en alguno de los Estados contratantes, limite que se estima apropiado, pues
después de esa edad el menor adquiere la madurez suficiente para
autodeterminarse y, por tanto, decidir lo que considere más conveniente para sí
mismo.
3. En el Capítulo Segundo se impone a los
Estados la obligación de designar una autoridad central encargada de dar
trámite a las solicitudes de restitución y de velar por el cumplimiento del
Convenio. Es imperiosa igualmente la cooperación entre las autoridades
centrales de cada país. (artículos 6 y 7).
4. El Capítulo Tercero establece la forma
en que se han de presentar las solicitudes de restitución del menor (art. 8) y
el trámite que la autoridad central del país requerido debe darles (arts. 10,
11, 12, 15, 16 y 18). Cabe resaltar aquí el principio de celeridad en la
tramitación de las solicitudes (art. 11), asi como la enumeración de los casos
en los cuales el Estado requerido puede negarse a ordenar la restitución del
menor, entre ellos, cuando transcurrido un año desde el momento del secuestro
se demuestre la adaptación del niño a su nuevo medio, o cuando su regreso
implique grave riesgo para su salud física o emocional (arts. 12, 13 y 20).
Finaliza el Capítulo
Tercero consagrando disposiciones destinadas a prevenir eventuales conflictos
entre el derecho de guarda judicialmente reconocido en cabeza de uno de los
padres y las órdenes de restitución de alguna autoridad competente. En este
sentido el artículo 17 preceptúa que "el sólo (sic) hecho de que se
hubiere (sic) dado una decisión o fuere (sic) suscetible (sic) de ser
reconocida en el Estado requerido no podrá justificar la negativa a devolver a
un niño en el marco del presente Convenio, pero las autoridades judiciales o
administrativas del Estado requerido podrán tomar en cuenta los motivos de esta
decisión en la aplicación del presente Convenio" sin que se limiten
"las facultades de la autoridad judicial o administrativa de ordenar en
cualquier momento el regreso del niño" (art. 18). Seguidamente el artículo
19 aclara que "una decisión acerca del regreso del niño dada en el
marco del Convenio no afectará el derecho de guarda en cuanto al fondo".
5. En el Capítulo Cuarto se instituyen,
para la protección del derecho de visita, las mismas garantías y procedimientos
correspondientes al derecho de guarda.
6. El Capítulo Quinto consagra algunas
disposiciones generales en cuanto a la aplicación del Convenio, tales como la
gratuidad en los trámites judiciales o administrativos señalados en el mismo
(arts. 22 y 26), la no exigibilidad de legalizaciones (art. 23), el uso del
inglés o del francés como idiomas oficiales del Convenio (art. 24; este
artículo admite reserva), la obligación de los Estados de prestar asistencia
judicial a los nacionales o residentes de cualquier otro Estado Contratante
cuando se encuentren en su territorio, en las mismas condiciones en que asiste
a sus propios nacionales.
Este capitulo trata
también del rechazo de solicitudes infundadas (art. 27), de la designación de
representantes del solicitante ante alguna autoridad central (art. 28), de la
posibilidad que tiene el solicitante de acudir directamente ante las autoridades
judiciales del Estado requerido (art. 29) y de la ley aplicable en materia de
guarda de niños, cuando en un mismo Estado existan varias legislaciones (arts.
31, 32 y 33). El artículo 30 establece que todo documento presentado ante una
autoridad central será admisible judicial y administrativamente en cualquiera
de los Estados Contratantes.
Finalmente, se
dispone la primacía de este Convenio sobre el celebrado el 5 de octubre de 1961
relativo a la competencia de las autoridades y a la ley aplicable en materia de
protección de menores (art. 34), la aplicabilidad exclusiva del Convenio para
secuestros ejecutados después de su entrada en vigencia (art. 35) y la
posibilidad de acuerdos especiales entre los Estados Contratantes con el fin de
agilizar la restitución de menores mediante la derogatroria de las normas del
Convenio que puedan implicar restricciones para el regreso del niño (art. 36).
7. Por útimo, en el Capítulo Quinto se
establece la entrada en vigor del Convenio, asi como algunas cláusulas finales
relativas al procedimiento a seguir para la firma, adhesión y ratificación del
mismo, tanto de los Estados Miembros como de cualquier otro país que quiera
hacerse parte. De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 42, la posibilidad
de formular reservas al Convenio se limita al artículo 24 y al tercer párrafo
del 26, respecto de las traducciones del texto y del pago de los gastos
ocasionados por la participación de un abogado dentro del proceso de
restitución de un menor, como los que ocasione el regreso del niño.
En el tratado que se
estudia se incluye un modelo de formato cuyo uso se recomienda a los Estados
Partes para solicitar el regreso de cualquier menor.
E. Constitucionalidad
del Convenio.
Tal como se anticipó
desde un principio, y una vez realizado el examen del Convenio sobre aspectos
civiles del secuestro internacional de niños, la Corte ha de concluir que éste
guarda plena concordancia con los principios constitucionales y los preceptos
de la Carta Política que establecen la protección especial del menor y la
primacía de sus derechos.
En efecto, en el
artículo 44 Superior se reconoce el derecho fundamental de los niños “a tener
una familia y no ser separados de ella”, así como a la debida protección frente
a toda forma de secuestro.
El citado tratado
internacional también desarrolla tales preceptos constitucionales pues se
encamina a garantizar que todo menor residente en un país miembro del Convenio
reciba de sus padres la protección y el amor necesarios para un desarrollo
armónico, así los intereses particulares de los padres en una situación de
disolución de la familia queden relegados ante el interés superior y prevalente
de los menores.
El aumento en
Colombia de matrimonios de parejas de distintas nacionalidades y los frecuentes
conflictos familiares que se presentan en la actualidad, aunados a las
facilidades modernas para desplazarse de un país a otro, han aumentado el
número de casos en los que un padre sustrae ilícitamente a su hijo de la
protección que el otro legalmente le brindaba, hecho que precisamente el
Convenio que se revisa pretende acabar. De ahí la importancia que este tratado
internacional tiene.
La adhesión a este
Convenio por parte del Estado Colombiano le permitirá al padre o madre víctima
de la sustracción ilícita de su hijo, hacer valer ante las autoridades
extranjeras los derechos de guarda y de visita que le han sido reconocidos en
Colombia, sin tener que entablar largos y costosos procesos ante las
autoridades judiciales o administrativas del país donde fue ilícitamente
trasladado su hijo con el fin de que le reconozcan el derecho que ya tenía.
De otra parte, se
obliga al progenitor que ilícitamente retuvo a su hijo, a disputar la custodia
y demás derechos inherentes a la patria potestad ante las autoridades del lugar
de residencia habitual del menor, evitándole a éste un doloroso y perjudicial
desarraigo.
Mediante la
aplicación de las medidas descritas el Convenio sobre aspectos civiles del
secuestro internacional de niños se constituye en una herramienta eficaz para
fortalecer el respeto por la dignidad humana, valor fundante del Estado
Colombiano, y para promover la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución Colombiana, especialmente en lo relativo
a la prevalencia de los derechos del niño.
Por lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar exequible
el "Convenio sobre aspectos civiles del secuestro internacional de
niños", suscrito en La Haya el 25 de octubre de 1980, así como la Ley 173
del 22 de diciembre de 1994 aprobatoria del mismo.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Tomado
del Acta Final del décimo cuarto período de sesiones, firmada el 25 de octubre
de 1980, para el texto completo del Acta, véase Actas y Documentos del
décimo cuarto período de sesiones (1980) Tomo I, Asuntos diversos.
Convenio adoptado
[2] Tomado
del Acta Final del Décimo cuarto período de sesiones, Parte F. |
770 | C-405-95
Sentencia No. C-405/95
Sentencia No.
C-405/95
CARRERA
ADMINISTRATIVA
La Constitución
de 1991 estableció un régimen que reforzó las garantías en favor de la
prioridad de la Carrera Administrativa, que opera como principio especial del
ordenamiento jurídico, y que antecede y prevalece ante el régimen de libre
nombramiento y remoción de los funcionarios públicos
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Exclusión
de su régimen
La Corte
encuentra que en el caso de los cargos del nivel directivo, de manejo, de
conducción u orientación institucional, en cuya virtud se adoptan políticas o
directrices fundamentales, o en el de los que impliquen la necesaria confianza
de quien tiene a cargo dicho tipo de responsabilidades, es posible y aceptable,
como una excepción constitucionalmente admisible, la exclusión del régimen de
la carrera o la no inclusión en la misma. Claro está, el último de los tipos de
empleos no comprende a los que implican la natural confianza que debe existir
entre el servicio y sus agentes, sino la especial que debe cubrir el manejo de
ciertos tipo de funciones, con cuyo ejercicio es posible tomar decisiones de la
mayor trascendencia para la entidad o el organismo o para el Estado mismo.
CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Rector
y Vicerrector de Colegio
Ni el cargo de Rector
ni el de Vice Rector de una entidad como el colegio para los hijos
de los empleados de la Contraloría General de la República es de aquellos que
sirven para que con su ejercicio se adopten las políticas de dirección de la
entidad, ni para representarla ni para comprometerla institucionalmente ni
comporta funciones de asesoría y dirección, y por ello debe declarase la inexequibilidad
de la parte correspondiente de la disposición legal, que los ubica como cargos
de libre nombramiento y remoción del Contralor General de la Nación.
CARRERA
ADMINISTRATIVA EN LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Cargos excluídos de carrera
Lo relacionado
con los cargos de Director Seccional, Asesor, Director, Jefe de División, Jefe
de División Seccional, y Secretario General Grado 12",. a que se refiere
la disposición acusada, ya que aquellos destinos públicos no comprenden
responsabilidades que deban ubicarse en la órbita de un funcionario cuyo
ingreso, permanencia o retiro de los cuadros de la entidad corresponda a la
decisión discrecional del nominador; en efecto, sus funciones no son de
aquellas que conduzcan a la adopción de políticas de la entidad, ni implican
confianza especial, ni responsabilidad de aquel tipo que reclame este mecanismo
de libre nombramiento y remoción.
CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Personal
subalterno de los despachos
Respecto a la
norma que coloca al personal que depende directamente de los despachos del
Contralor General, y Vicecontralor, Secretario General, Secretario
Administrativo y el Auditor General, en condiciones de libre nombramiento y
remoción, la Corte encuentra que es inexequible, pues en todo caso los
servidores vinculados directamente a sus despachos, constituyen un personal que
no participa en la adopción de la política de la entidad ni en la definición de
situaciones en las que se comprometa la orientación de la misma, y en todo caso
su vinculación no requiere de los niveles de confianza laboral necesaria como
para ser ubicado por fuera del marco general y prevalente de la carrera.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Excepciones
La Corte reafirma
la prevalencia de la regla general de la carrera administrativa y admite que
sólo por excepción es posible la exclusión legal de algunos funcionarios o
servidores públicos cuando se presente este tipo de relación de confianza o de
intuitu personae o de las responsabilidades de dirección, como se advierte en
este fallo. Estas consideraciones, desde luego, comprenden a los niveles,
asesor, ejecutivo, técnico administrativo y operativo y auxiliar, que trabajan
de forma permanente en los despachos de los mencionados funcionarios directivos
de la entidad, que por regla general son de carrera, y que en dichos grados y
a la luz de la Constitución Política deben proyectar niveles óptimos de
profesionalismo y rendimiento técnico que se expresan en las reglas de la
carrera.
CARRERA
ADMINISTRATIVA EN LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
El alcance
insoslayable de normas especiales de rango constitucional implica que el
Contralor General de la República cumpla con la atribución que le señala el
numeral 10 del artículo 268 en forma inequívoca, para que garantice la carrera
administrativa, en los términos señalados en la Constitución y en la ley, y que
han sido interpretados en esta sentencia. Quiere ello decir, además, como
también lo ha determinado la jurisprudencia constitucional, que no hay
incorporación automática a la carrera administrativa, y que lo procedente en
este caso es abrir el concurso público para los empleos de esa dependencia que
haya creado la ley, y cuya clasificación se ha establecido en la presente sentencia,
conforme a la voluntad expresa y clara de la Constitución de 1991 y a la
reiterada doctrina constitucional de esta Corte.
REF: Expediente
No. D-803
Acción Pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 122 de la Ley 106 de 1993.
Actor:
JOSE ANTONIO
GALAN GOMEZ
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., septiembre once (11) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
Ante esta
Corporación, el ciudadano José Antonio Galán Gómez, en ejercicio de la acción
pública que establece el artículo 241 de la Carta Política, presentó escrito de
demanda en el que solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo
122 de la Ley 106 de 1993, "o al menos inexequibles los fragmentos
resaltados y subrayados en la transcripción".
Se admitió la
demanda, se ordenó su fijación en lista, y se hizo el traslado correspondiente
al Despacho del señor Procurador General de la Nación.
II. EL TEXTO DE LA DISPOSICION ACUSADA
El siguiente es el
texto de la disposición acusada y en él se subrayan las expresiones respecto de
las que se formula demanda subsidiaria de inconstitucionalidad.
LEY 106 DE 1993
(Diciembre 30)
"Por la cual se
dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de
la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización
y funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza el Fondo de Bienestar
Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa
Especial y se dictan otras disposiciones.
".........
"Artículo
122. Cargos de Carrera Administrativa
Son cargos de
Carrera Administrativa todos los empleos de la Contraloría General de la
República, con excepción de los de libre nombramiento y remoción que se
enumeran a continuación:
Vicecontralor
Secretario
General
Secretario
Administrativo
Director General
Jefe de Oficina
Director
Seccional
Secretario
Privado
Asesor
Jefe de Unidad
Director
Jefe de Unidad
Seccional
Rector
Jefe de División
Jefe de División
Seccional
Profesional
Universitario Grado 13 y 12
Vicerrector
Coordinador
Secretario
General Grado 12
"El personal
que dependa directamente de los despachos del Contralor General, Vicecontralor,
Secretario General, Secretario Administrativo y el Auditor General".
III. LA DEMANDA
A. Normas constitucionales que se estiman como
violadas
El actor señala que
la norma acusada vulnera las disposiciones constitucionales consagradas en los
artículos: 1o., 13, 69, 125, 268-10 de la Carta Política.
B. Fundamentos
de la demanda
- En primer término
señala el demandante, que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, los
empleados que desempeñan funciones administrativas en todos los niveles del
Estado, por regla general son empleados sometidos a un régimen de carrera y,
por el contrario, los agentes políticos de la administración nacional y local
entre otros, por la naturaleza del empleo, por el carácter político de sus
funciones y por la confianza en que se fundamenta su destino, están sometidos a
la permanente posibilidad de ser removidos libremente, sin las limitaciones
propias de la carrera administrativa.
- Advierte, además,
que la carrera administrativa, tiene como finalidad la realización de los
principios de eficacia y eficiencia en la función pública, así como procurar la
estabilidad de los negocios públicos; además, con ella se busca que la
administración esté conformada por personas con capacidad profesional e
idoneidad moral, para que las funciones que cumplan, estén en concordancia con
las finalidades que el interés general espera.
- En su opinión, la
Ley 106 de 1993, por medio de la cual "crea la carrera administrativa de
la Contraloría General de la República", en términos generales atiende los
principios de la carrera administrativa, en especial en sus artículos 120 y
121, que son desarrollo y aplicación de lo señalado en los artículos 125 y
268-10 de la Carta Política.
- A pesar de lo
anterior, para el demandante el artículo 122 de la Ley 106, sin atender a las
razones contenidas en los artículos 120 y 121 de la misma, excluye de la
carrera administrativa a unos empleos que por su naturaleza deberían ser de
carrera y no de libre nombramiento y remoción; en su sentir, los empleos que
aparecen subrayados en la norma transcrita, son compatibles con la carrera
administrativa y no es aceptable excluirlos de la carrera especial establecida
para la Contraloría.
- Insiste el actor,
en que lo dispuesto en los artículos 120 y 121 de la Ley 106 de 1993, encuentra
plena conformidad con el artículo 125 de la Constitución Política, más no el
artículo 122 de la misma ley que en los fragmentos demandados especialmente,
excluye de la carrera administrativa unos empleos que por su naturaleza deberían
ser de carrera y no de libre nombramiento y remoción.
- De otra parte, el
demandante señala que mientras en una parte del artículo 125 de la
Constitución, se establece como regla general el sistema de carrera, la misma
norma, prescribió taxativamente las excepciones al sistema general que admiten
un tratamiento legal diferente.
a) Los empleos de
elección popular;
b) Los de libre
nombramiento y remoción;
c) Los trabajadores
oficiales, y
d) Los demás que
determine la ley. como los de los cargos de dirección, que por su naturaleza
implican un régimen distinto al de carrera.
- Indica el
demandante que en relación con lo anterior, por autorización constitucional, el
legislador está facultado para determinar lo relativo a los casos de excepción
de la carrera administrativa, ya sea a nivel territorial o nacional, pero en
ejercicio de esta facultad debe respetar la prioridad del sistema de carrera,
connatural con los principios de eficacia y eficiencia y estabilidad
administrativa y con los de la función pública, que no son compatibles con la
improvisación ni con la inestabilidad de quienes laboran para el Estado.
- En conclusión,
advierte que para determinar cuando un empleo puede ser de libre nombramiento y
remoción, debe mediar el expreso y preciso fundamento legal y jurídico basado
en estos principios; pero, además, en ejercicio de dicha facultad, el
legislador no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es
decir, la ley no está legitimada para hacer que la regla general se convierta
en excepción. Debe haber un principio de razón suficiente que justifique al
legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera
que la facultad concedida al nominador no obedezca a una potestad infundada.
- De otra
parte, considera el demandante, que de acuerdo con la clasificación del decreto
1042 de 1978, que establece los niveles directivos asesor, ejecutivo,
profesional, técnico, administrativo y operario, los criterios que deben
tenerse en cuenta, para determinar si un empleo es de libre nombramiento y
remoción, son los niveles directivos y excepcionalmente los de los otros
niveles, siempre y cuando impliquen un grado considerable de confianza; los
demás, es decir, los sometidos a la regla general, son de carrera y no pueden
cambiarse caprichosamente.
En consecuencia, los
empleos señalados en la norma acusada como de libre nombramiento y remoción,
se juzgan válidos, en el entendido de que se trata de empleos de dirección y
confianza.
IV. CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad
correspondiente el señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de
su competencia y en él solicita a esta Corporación los siguientes
pronunciamientos en relación con la Ley 106 de 1993.
1. "Declarar
la inexequibilidad de la referencia que en el artículo 122 se hace del cargo de
Secretario General Grado 12".
2. "Declarar
la exequibilidad de la última parte del artículo 122, bajo la condición de que
tales empleos no correspondan por su naturaleza al sistema de carrera y se refieran
a los niveles directivo-asesor o de confianza".
3. "Declarar
la inexequibilidad de la referencia que en el artículo 122 se hace a los
cargos de Rector y Vicerrector".
Los consideraciones
expuestas por el señor Procurador se resumen a continuación:
- En primer
lugar advierte el señor Procurador, que en concordancia con el auto admisorio
de la demanda en el presente proceso, el concepto "se circunscribirá al
análisis constitucional de la norma, en relación con los cargos de: rector,
vicerrector, secretario general grado 12 y el personal que dependa directamente
de los despachos del Contralor General, Vicecontralor, Secretario
Administrativo, y el Auditor General".
En lo que hace a los
demás apartes de la disposición acusada, su despacho se estará a lo resuelto en
sentencia de la Corte Constitucional C-514 de 1994.
- La carrera
administrativa ha sido considerada como una forma de organizar la función
pública, pero más exactamente como una herramienta técnica de la administración
de personal al servicio del Estado, cuyo derrotero es el mejoramiento de la
eficiencia de la administración pública a través de procesos de selección, que
garanticen igualdad de oportunidades para los aspirantes y el reconocimiento
del mérito personal como factor determinante para el acceso, permanencia y
promoción de los funcionarios.
- Adicionalmente,
en relación con la carrera administrativa, advierte que es la regla general
del ingreso, permanencia y retiro de la función pública colombiana; sin
embargo, atendiendo a la existencia de cargos de dirección que implican la
adopción de políticas, prioridades y formas especiales de aplicación de las
leyes, el constituyente estableció cuatro excepciones, dentro de las cuales
encontramos la facultad otorgada al Congreso para que, en desarrollo de su
función constitucional, establezca cuáles empleos no corresponden a la carrera
administrativa, sin que se pueda olvidar que el sistema de carrera y el
concurso público son el principio general.
- De otra
parte, señala, en relación con la carrera administrativa especial de la
Contraloría General, que aquella está definida "como un sistema de
administración de personal que tiene por objeto mejorar la eficiencia de los
servicios a cargo de la Contraloría, ofreciendo a todos los colombianos
igualdad de oportunidades para el acceso a ella, otorgando estabilidad en los
empleos y posibilidad de ascenso conforme a los reglamentos", pero, a
pesar del carácter especial de la carrera administrativa "ésta no
constituye por ello un estatuto excepcional, por cuanto toda especie debe
compartir la características del género, y ello significa que en cuanto a la
carrera especial de la Contraloría, ésta debe compartir los principios
generales de la carrera administrativa”.
- Así pues,
en el caso de la Contraloría General de la República, la gran mayoría de sus
empleados debe pertenecer a la carrera administrativa, y sólo de manera
excepcional podría el legislador determinar cuáles de ellos serán de libre
nombramiento y remoción.
- Advierte
que no puede entenderse como principio "la facultad discrecional",
cuando por mandato constitucional se le define como excepción a la regla
general del acceso, permanencia y retiro a la función pública por el sistema de
carrera; en su opinión, "Invertir el principio, desconoce sin duda, el
marco constitucional sobre el cual se asienta el sistema integral de
administración de personal a través de la carrera administrativa, íntimamente
ligada con los objetivos que fija la Constitución para las autoridades de la
República, como fórmula de donde resulta el equilibrio entre dos intereses, el
general de la comunidad y el particular de un grupo de personas, los servicios
públicos”.
- Sostiene
con base en lo anterior, que el cargo de Secretario General grado 12, no es un
cargo de los que deba ubicarse en la órbita discrecional del nominador, pues
es claro que sus funciones, como todas las de dicho nivel se apartan del
centro, son ajenas a las decisiones directivas, no fijan políticas de la
entidad y se limitan más bien a la aplicación de conocimientos propios de
cualquier carrera profesional reconocida por la ley, dentro de una unidad o
dependencia determinada en la organización de la Contraloría. Ello coincide
con las funciones generales de dicho grado, consagradas en la resolución 03398
proferida por la entidad, que establece que para dicho destino se deben aplicar
conocimientos, principios y técnicas de su disciplina académica para lograr los
objetivos y metas de su dependencia, y desarrollar los trabajos que deba
ejecutar, en coordinación con el coordinador de grupo o de la dependencia.
- Teniendo en
cuenta lo anterior, respecto al cargo específico de Secretario General grado
12, solicita la inexequibilidad por violación del artículo 125 de la Carta Política,
pus en su concepto tal clasificación del cargo como de libre nombramiento y
remoción no tiene sustento constitucional.
- De otra
parte, manifiesta que ubicar al Rector y Vicerrector del Colegio para los
hijos de los empleados de la Contraloría General, dentro de la planta de libre
nombramiento y remoción del Contralor General, no tiene aval constitucional,
porque sólo deben pertenecer a esta categoría aquellas personas que coadyuvan
con el Contralor en la fijación de políticas de la entidad, la representan y la
comprometen a través de su dirección y asesoría, "Obviamente en el
entendimiento de que se trate del desempeño de las funciones que
constitucionalmente están asignadas al Contralor en los artículos 267 y 268 de
la Carta."
- En relación
con el aparte final de la norma acusada que dispone que sean de libre
nombramiento y remoción "El personal que dependa directamente de los
despachos del Contralor General, Vicecontralor, Secretario Administrativo y el
Auditor General", considera que debe decretarse su constitucionalidad, en
el entendido de que sólo los empleos que por su naturaleza no pertenezcan a la
carrera o los que pertenecen a niveles directivos, asesor y excepcionalmente
los que perteneciendo a otro nivel desempeñan un cargo que implique confianza
o en el que sea fundamental el elemento intuitu personae, pueden ser
nombrados y removidos libremente al interior de los despachos referidos en la
norma atacada.
V. INTERVENCION CIUDADANA
El doctor Carlos M.
Quintero Fuentes, en virtud del derecho consagrado en los artículos 40 y 242 de
la Carta Política, mediante escrito presentado en la oportunidad debida ante la
Corte, solicita que se declare la constitucionalidad del artículo 122 de la Ley
106 de 1993, en los fragmentos subrayados en la transcripción que se hace en la
demanda.
- Señala el
ciudadano que el artículo 125 de la Constitución le da la facultad al
legislador de determinar los casos excepcionales a la norma general de la
carrera administrativa y que en este sentido la ley 106 de 1993, concretamente
el artículo 122 obedece estrictamente el mandato de la Carta Fundamental, en el
sentido de exceptuar, además de los ya excluidos por la misma carrera
administrativa de la Contraloría, los cargos señalados en el artículo 122 de la
citada ley.
- Admite que los
cargos de Rector, Vicerrector, Coordinador y Secretario General del Colegio
para los hijos de empleados de la Contraloría, por su naturaleza de dirección,
confianza y manejo, formulan directrices de forzoso acatamiento y establecen
los programas a seguir en el citado colegio, por tanto no pueden ser cargos de
carrera sino de libre nombramiento y remoción.
- Es
necesario, advierte, que exista un estrecho vínculo entre estos altos
dignatarios y sus colaboradores más inmediatos, que los hace depositarios de la
confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de
la reserva y el cuidado que requiere cierto tipo de funciones, en especial
aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia de la
Contraloría General de la República.
- En general
considera que es indispensable que los empleados que dependen directamente de
los despachos de los altos funcionarios, sean de libre nombramiento y remoción,
sin tener en cuenta la naturaleza de sus funciones, sino razones de seguridad y
de la reserva que requieren los asuntos y políticas que se deciden en los
mencionados despachos.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera: La
Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto por el numeral 214 numeral 4o. de la Constitución Nacional, esta
Corporación es competente para decidir sobre la demanda de la referencia, en
atención a que lo demandado hace parte de la Ley 106 de 1993 y a que la demanda
es presentada por un ciudadano colombiano en ejercicio de sus derechos
constitucionales, en especial de la acción pública de incostitucionalidad
establecida en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política.
Segunda: La Cosa
Juzgada Constitucional.
En primer término
observa la Corte que respecto de la mayor parte de las expresiones del artículo
122 de la Ley 106 de 1993 que se acusa en la demanda que se atiende, esta
Corporación tuvo oportunidad de pronunciar sentencia de mérito en la que
declaró, entre otras cosas, que las expresiones Jefe de Unidad, Jefe
de Unidad Seccional, Profesional Universitario Grados 13 Y 12, y Coordinador,
son inexequibles, y que la expresión Jefe de Oficina, es exequible, todo
lo cual configura un situación de cosa juzgada que debe ser respetada en esta
oportunidad.
Por lo tanto, es
claro que la Corte no debe circunscribir el objeto de su fallo a las
expresiones Rector, Vicerrector, Secretario General ,y al
último inciso del mencionado artículo que dice: “El personal que dependa
directamente de los despachos del Contralor General, Vicecontralor, Secretario
General, Secretario Administrativo y Auditor General”, sino emite su
pronunciamiento de fondo sobre las restantes partes del mencionado artículo
demandado por cuanto no existe pronunciamiento alguno con fuerza de cosa
juzgada constitucional que impida el ejercicio de las competencias de control
de constitucionalidad que corresponden a la Corte Constitucional, tal y como lo
ordenó en el auto admisorio de la demanda.
En efecto, es
preciso advertir que en sentencia C-514 de 1994 de esta Corporación y con
ponencia del Dr. José Gregorio Hernández Galindo, se resolvió sobre la demanda
de inconstitucionalidad presentada contra varios de los apartes del artículo
122 de la Ley 106 de 1993 por el ciudadano Jairo Villegas Arbeláez, y varias de
las expresiones ahora acusadas quedaron comprendidas bajo los efectos de la
cosa juzgada constitucional, lo que impide a esta Corporación examinar de nuevo
el asunto relacionado con su constitucionalidad; por tanto, la Corte
Constitucional se pronunciará únicamente sobre las partes del mencionado
artículo respecto de las cuales no existe fallo definitivo y ordenará estarse a
lo resuelto en la providencia mencionada, por la fuerza de la cosa juzgada
constitucional que procede.
Tercera: La
Carrera de Personal y la Contraloría General de la República.
En primer término,
es preciso advertir que este asunto se resuelve después de que la Corte
Constitucional ha expresado sus precisas consideraciones sobre la misma
disposición jurídica a la que pertenecen los apartes acusados en esta
oportunidad, y en las que dejó en claro cual es su orientación al respecto, la
que, sin duda, se sigue en esta providencia, dada su vigencia de conformidad
con la doctrina constitucional para estas materias.
También se advierte
que, en relación con el régimen de carrera del personal de la Contraloría
General de la República previsto para la selección, promoción, y retiro de los
funcionarios de la Contraloría, esta Corporación señaló que la misma
Constitución entregó al legislador la competencia para dictar disposiciones
especiales, que atienden a su propia naturaleza de órgano de control y a las
peculiares funciones de dicha entidad; por ende, es claro que en esta oportunidad
no es posible establecer una necesaria equivalencia entre los cargos objeto de
examen y los que con nombres similares o iguales corresponden a los previstos
en las plantas del personal de otras entidades y organismos estatales.
En este sentido, es
preciso tener en cuenta que el numeral 10 del artículo 268 de la Constitución
estableció que el régimen de carrera administrativa para la selección,
promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría deberá ser definido
por el legislador, como una regulación especial y relativamente diferente del
régimen ordinario, previsto para la generalidad de los servidores que ocupen
empleos en los órganos y entidades del estado; naturalmente, debe observarse
que el mismo Constituyente advierte que es función del Contralor General de la
República “Proveer mediante concurso público los empleos que haya creado la
ley”, lo cual significa que, no obstante la señalada especialidad que se
predica para la mencionada entidad, también es voluntad expresa del
Constituyente en punto a dicho organismo de control, establecer el principio de
la prevalencia y de la generalidad de la carrera administrativa.
La Corte
Constitucional, en este caso, se ocupa del tema de la constitucionalidad de la
definición legal de los alcances de las instituciones en materia de la Carrera
Administrativa para los servidores públicos del orden nacional, en el caso del
señalamiento del ámbito subjetivo de su aplicación, y en especial de la
definición de los regímenes jurídicos aplicables a los distintos servidores
públicos de la Contraloría General de la República; en este sentido, también se
advierte que este asunto ha sido objeto de varios pronunciamientos judiciales
por las distintas vías del control de constitucionalidad que se surten en esta
Corporación, y que el presente proceso se ubica dentro de los términos de la
doctrina constitucional que se ha elaborado por la Corte en estas materias,
especialmente, de conformidad con las consideraciones vertidas en la mencionada
sentencia C-514 de 1994, que ahora se reiteran en esta providencia.
Dentro de los varios
pronunciamientos al respecto, desde luego, se ha podido definir la
jurisprudencia constitucional aplicable para la interpretación de las
disposiciones de rango legal que establecen las listas exhaustivas o
indicativas de los funcionarios que quedan o no dentro del régimen jurídico de
la carrera y, en este sentido, se han establecido los criterios de
razonabilidad constitucionalmente validos y admisibles por encontrar su
fundamento jurídico concreto, para efectos de las diferenciaciones que se
incorporan entre los distintos tipos o categorías de empleos, a los cuales se
dará aplicación en este asunto, según su pertinencia en el caso bajo examen.
En realidad, para el
Constituyente de 1991 también resulta relevante y de profunda significación,
el valor y el derecho al trabajo en sus distintas manifestaciones jurídicas,
como quiera que desde el mismo Preámbulo de la Carta Política establece
disposiciones enderezadas a asegurar su respeto y su regulación, como una parte
sustancial y definitiva del ordenamiento jurídico; en efecto, desde la misma
definición de los derechos sociales y económicos, el Constituyente proyecta y
establece un conjunto de principios mínimos fundamentales, que condicionan la
estructura de toda esta parte de la normatividad hasta el punto de reiterar
expresamente que hacen parte de la legislación interna, y forman parte del
ordenamiento colombiano, los acuerdos internacionales del trabajo debidamente
ratificados, todo lo cual condiciona la interpretación que sobre normas, como
las que se examinan, debe hacerse por parte de los jueces.
Pero además, cabe
observar que el examen judicial de estos temas en el derecho colombiano ha
tenido como presupuesto histórico, el pronunciamiento de la voluntad del
Constituyente en nuestro país y que se remonta a las decisiones del Plebiscito
de 1957 en materia de la Carrera Administrativa y del Régimen del Servicio
Civil, ya que la Constitución se ocupa de preservar la eficiencia y la eficacia
de la función pública, de tal manera que la garantía de los derechos y la
vigencia de específicos procedimientos de selección, vigilancia, calificación y
promoción de los servidores públicos, sean la base fundamental de la definición
del vínculo laboral de los servidores del Estado, pero no como un simple
catálogo de derechos exclusivamente predicados de los funcionarios oficiales,
para permanecer y continuar o ascender dentro de los estructuras de los cargos
en la administración pública, en los distintos niveles, sino, además, como un
conjunto de técnicas de selección por concurso y de manejo de personal
elaborado con base en los méritos y en la calificación periódica, y puestas al
servicio de la preservación de los mejores servidores públicos, libres de la
influencia permanente de los intereses partidistas y de grupo político, y aun
del influjo de los cambios sobrevinientes en la correlación de fuerzas en el
escenario del Gobierno y de la Administración.
En este sentido, es
preciso tener en cuenta que en el proceso de consolidación de las instituciones
políticas colombianas y en la búsqueda de la preservación de la paz entre los
partidos, se han afirmado las bases constitucionales fundamentales del mencionado
régimen de servicio civil, para asegurar no sólo los intereses de los
trabajadores sino los de la administración, y de garantizar el máximo ámbito de
estabilidad, continuidad y ascenso por méritos, y la mayor preparación,
idoneidad y capacidad de los servidores del Estado.
Pero de otra parte,
el régimen constitucional de la función pública obedece a otros designios
fundamentales del Constituyente, diversos pero complementarios, de los valores
y derechos sociales de la Carta, como quiera que aquel aparece regulado dentro
del Capítulo 2° de la Función Pública y del Título V de la Organización del
Estado, para efectos de establecer por virtud de las disposiciones legales,
unas reglas técnicas que respondan a las necesidades contemporáneas y futuras
de la administración pública en todos los niveles, y no solo de la Rama
Ejecutiva del Poder Público.
En general, se busca
que la mayoría de los servidores públicos, pero en especial aquellos que ocupen
empleos en los órganos y entidades del Estado, queden comprendidos dentro de
las reglas legales de la carrera, que preferentemente sean nombrados por
concurso público y que el ingreso a los cargos de la carrera y el ascenso en
los mismos se haga previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que
establezca la ley, y en los que se determinen los méritos y calidades de los
aspirantes.
La Carta Política es
explícita al respecto y por ello advierte en el artículo 125 que :
"Artículo
125. Los empleos en los órganos
y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular,
los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás
que determine la ley. Los funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya
sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso
público. El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se
harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para
determinar los méritos y calidades de los aspirantes.
El retiro se hará:
por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del
régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o
la ley.
En ningún caso la
filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un
empleo de carrera, su ascenso o remoción."
En este tema se ha
definido por la doctrina que el régimen de la carrera en el servicio público se
ha establecido con varios fines, entre los que se encuentra el de la neutralización
de la influencia directa de los partidos y de los intereses políticos de
carácter partidista en la integración y conformación de los cuadros de la
administración pública, y el de limitar al mínimo los efectos de las
variaciones en los esquemas y acuerdos de gobernabilidad en un régimen
democrático y participativo como el nuestro, y para poner a salvo de estas
posibles y periódicas alteraciones a la mayor parte de los funcionarios y para
garantizar el funcionamiento idóneo y continuado de la administración; por
ello, para adicionar la lista de excepciones al principio de la preeminencia o
prevalencia de la carrera establecida por el mismo Constituyente, el legislador
debe respetar el mencionado principio de la prevalencia y generalidad de la carrera
y de la continuidad y estabilidad de los vínculos administrativos con sus
servidores. Al respecto de esta finalidad de neutralización y de separación
formal y general entre los factores políticos constantes de todo sistema
político, como son la burocracia, democracia y gobernabilidad, el Constituyente
ha definido con precisión que, en ningún caso, la filiación política de los
ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su
ascenso o remoción.
Además, es preciso
advertir que dentro de la nueva configuración constitucional del tema de la
definición de los servidores que se ubican en uno o en otro régimen jurídico de
la función pública, ha quedado en claro que la interpretación de las
disposiciones constitucionales que regulan este tema, primordialmente debe
tener en cuenta el principio de igualdad que aparece reconocido en el artículo
13 de la Constitución, y que cualquier distinción debe basarse en argumentos de
diferenciación por razonabilidad, para efectos de considerarla conforme con la
Constitución y admitir su validez material y sustancial.
No obstante lo
anterior, la Corte tiene como fundamento principal las reflexiones según las
cuales, la Constitución de 1991 estableció un régimen que reforzó las garantías
en favor de la prioridad de la Carrera Administrativa, que opera como principio
especial del ordenamiento jurídico, y que antecede y prevalece ante el régimen
de libre nombramiento y remoción de los funcionarios públicos; en efecto, en
sentencia C-479 de 1992, se dejó en claro que el Constituyente de 1991 permite
armonizar los dos principios mencionados con la protección de los derechos que
corresponden a los servidores estatales, con base en la existencia de reglas
jurídicas y técnicas en las que el rendimiento y el mérito sean las bases del
ingreso y de la permanencia de las personas en el servicio público.
Claro está que la
Constitución permite que el legislador establezca los cargos que quedan por
fuera de la carrera, o lo que es lo mismo, que dentro del principio general
obligatorio de la prevalencia de la carrera, el legislador ha sido habilitado
expresamente para establecer otros cargos que queden por fuera de la misma,
siempre que lo haga sin incorporar discriminaciones injustificadas o carentes
de razonabilidad.
En este sentido
se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-514 de 1994, en los
siguientes términos:
"Dedúcese de lo
expuesto que, siendo la regla general la de la pertenencia a la carrera, según
los mandatos constitucionales, las excepciones que la ley consagre solamente
encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza misma de la función
que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo un trato en cuya
virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza, nombrando,
confirmando o removiendo a su titular por fuera de las normas propias del
sistema de carrera. Estos cargos, de libre nombramiento y remoción, no pueden
ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de funciones
del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de
conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas
o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien
tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades. En este último caso no se
habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, que
constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el trabajador
que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe
institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de
asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que
requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se
toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata.
Piénsese, por ejemplo, en el Secretario Privado del Presidente de la República
o en un Ministro del Despacho.
"Desde luego,
quedan excluidas del régimen de libre nombramiento y remoción las puras
funciones administrativas, ejecutivas o subalternas, en las que no se ejerce
una función de dirección política ni resulta ser fundamental el intuito
personae." (Sentencia No. C-514/94. M.P. Dr. José Gregorio Hernández).
En verdad, se ha
señalado que el legislador puede determinar aquellos empleos que, junto con los
de elección popular, los de libre nombramiento y remoción y los de los
trabajadores oficiales, se exceptúan del principio general plasmado en el
artículo 125 de la Carta, siempre que lo haga de manera precisa, según las
distintas funciones que corresponden a la entidad u organismo, como en efecto
aparece en la disposición parcialmente acusada.
Como queda visto, la
Corte encuentra que en el caso de los cargos del nivel directivo, de manejo, de
conducción u orientación institucional, en cuya virtud se adoptan políticas o
directrices fundamentales, o en el de los que impliquen la necesaria confianza
de quien tiene a cargo dicho tipo de responsabilidades, es posible y aceptable,
como una excepción constitucionalmente admisible, la exclusión del régimen de
la carrera o la no inclusión en la misma. Claro está, el último de los tipos de
empleos no comprende a los que implican la natural confianza que debe existir
entre el servicio y sus agentes, sino la especial que debe cubrir el manejo de
ciertos tipo de funciones, con cuyo ejercicio es posible tomar decisiones de la
mayor trascendencia para la entidad o el organismo o para el Estado mismo.
En este sentido, las
expresiones “Vicecontralor, Secretario General, Director General, Secretario
Privado, del artículo que se examina, que se refieren a cargos del nivel
directivo y de manejo de conducción u orientación, encuentran plena conformidad
con la Constitución Política y en consecuencia se declarará su exequibilidad.
En lo que se refiere al cargo de Secretario Administrativo, se declara
inexequible, pues las funciones que corresponden a este empleo tienen más bien
una connotación profesional y técnica dentro de "una entidad de carácter
técnico", como la define el artículo 267 de la C.P.
Así, la Corte
encuentra que en este caso, ni el cargo de Rector ni el de Vice
Rector de una entidad como el colegio para los hijos de los empleados de
la Contraloría General de la República es de aquellos que sirven para que con
su ejercicio se adopten las políticas de dirección de la entidad, ni para
representarla ni para comprometerla institucionalmente ni comporta funciones de
asesoría y dirección, y por ello debe declarase la inexequibilidad de la parte
correspondiente de la disposición legal, que los ubica como cargos de libre
nombramiento y remoción del Contralor General de la Nación.
Se observa que el
mencionado Colegio es una institución educativa administrada por el Fondo de
Bienestar Social de la Contraloría General de la República, sometida por su
parte a la ley general de educación, y como tal el Rector y el Vicerrector son
funcionarios docentes sometidos a un doble régimen en la medida de su
compatibilidad, y que, en todo caso, deben satisfacer los requisitos y las
exigencias especiales que para dichos cargos señala la ley.
Por tanto, se
concluye, estos dos empleos y destinos no pueden quedar dentro de la lista de
los funcionarios de libre nombramiento y remoción, ya que sus funciones son
eminentemente administrativas, técnicas y pedagógicas y a lo sumo
disciplinarias, que deben estar sometidas al principio de la prelación y la
generalidad de la carrera, y por lo mismo cumplir con los requisitos que se
establezcan en la mencionada entidad de control.
Igual consideración
cabe para lo relacionado con los cargos de Director Seccional, Asesor,
Director, Jefe de División, Jefe de División Seccional, y Secretario General
Grado 12",. a que se refiere la disposición acusada, ya que aquellos
destinos públicos no comprenden responsabilidades que deban ubicarse en la
órbita de un funcionario cuyo ingreso, permanencia o retiro de los cuadros de
la entidad corresponda a la decisión discrecional del nominador; en efecto, sus
funciones no son de aquellas que conduzcan a la adopción de políticas de la
entidad, ni implican confianza especial, ni responsabilidad de aquel tipo que
reclame este mecanismo de libre nombramiento y remoción.
Estos cargos están
previstos, dentro de la estructura de la planta de la Contraloría para efectos
de que se dé aplicación a conocimientos profesionales de orden académico y
especializado, para ejecutar políticas y orientaciones y actos del personal del
nivel directivo, y cumplen más bien actividades de asesoría y gestión al
interior de la entidad, mucho más si se tiene en cuenta el desarrollo
contemporáneo de las ciencias de la administración y de la gestión pública, que
reclaman conocimientos especializados y técnicos y el conocimiento continuado
de experiencias y procesos que no se adquieren por fuera de un ejercicio
prolongado y estable de la función.
Por ello habrá de
decretarse su inexequibilidad y su consecuente incorporación en el listado de
los cargos para cuyo acceso se requiere concurso, sometido al régimen de la
carrera administrativa en la entidad.
Ahora bien, por lo
que se refiere al último inciso del mencionado artículo, que coloca al personal
que depende directamente de los despachos del Contralor General, y
Vicecontralor, Secretario General, Secretario Administrativo y el Auditor
General, en condiciones de libre nombramiento y remoción, la Corte encuentra
que es inexequible, pues en todo caso los servidores vinculados directamente a
sus despachos, constituyen un personal que no participa en la adopción de la
política de la entidad ni en la definición de situaciones en las que se
comprometa la orientación de la misma, y en todo caso su vinculación no
requiere de los niveles de confianza laboral necesaria como para ser ubicado
por fuera del marco general y prevalente de la carrera.
La Corte reafirma la
prevalencia de la regla general de la carrera administrativa y admite que sólo
por excepción es posible la exclusión legal de algunos funcionarios o
servidores públicos cuando se presente este tipo de relación de confianza o de intuitu
personae o de las responsabilidades de dirección, como se advierte en este
fallo. Estas consideraciones, desde luego, comprenden a los niveles, asesor,
ejecutivo, técnico administrativo y operativo y auxiliar, que trabajan de forma
permanente en los despachos de los mencionados funcionarios directivos de la
entidad, que por regla general son de carrera, y que en dichos grados y a la
luz de la Constitución Política deben proyectar niveles óptimos de profesionalismo
y rendimiento técnico que se expresan en las reglas de la carrera.
En este sentido, se
reitera y se aplica en todo su rigor la jurisprudencia de la Corte, de la cual
es pertinente destacar estos apartes de la sentencia C-479 de agosto 13 de
1992. Magistrados ponentes Dr. José Gregorio Hernández Galindo y Dr. Alejandro Martínez
Caballero:
"En este
sentido se busca que la carrera administrativa permita al Estado contar con
servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con
mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas
responsabilidades confiadas a los entes públicos, a partir del concepto según
el cual el Estado Social de Derecho exige la aplicación de criterios de
excelencia en la administración pública.
"Ello conduce a
la instauración de la carrera administrativa como sistema propicio a la
obtención de eficiencia y eficacia y, por tanto, como técnica al servicio de
los fines primordiales del Estado Social de Derecho.
"En ese orden
de ideas, los fines propios de la carrera resultan estropeados cuando el
ordenamiento jurídico que la estructura pierde de vista el mérito como
criterio de selección y sostén del empleo, o cuando ignora la estabilidad
de éste como presupuesto indispensable para que el sistema opere."
Y de la sentencia
C-195 de 1994, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, se destacan estos conceptos:
"Encuentra la
Corte que a la luz de la Constitución se pueden establecer unas excepciones al
principio general de la carrera administrativa, pero siempre conservando la
prioridad del sistema de carrera, connatural con los principios no sólo de
eficacia y eficiencia y estabilidad administrativas, sino con la justicia misma
de la función pública, que no es compatible con la improvisación e
inestabilidad de quienes laboran para el Estado, y por el contrario establece
el principio del merecimiento, como determinante del ingreso, permanencia,
promoción y retiro del cargo.
"Por tanto,
como base para determinar cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y
remoción, hay que señalar en primer término que tenga fundamento legal; pero
además, dicha facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del
sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el
efecto de que la regla general se convierta en excepción. En segundo lugar,
debe haber un principio de razón suficiente que justifique al legislador para
establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad
concedida al nominador no obedezca a una potestad infundada. Y, por último,
no hay que olvidar que por su misma naturaleza, los empleos que son de libre
nombramiento y remoción son aquellos que la Constitución establece y aquellos
que determine la ley, (art. 125), siempre y cuando la función misma, en su
desarrollo esencial, exija una confianza plena y total, o implique una decisión
política. En estos casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder
a las exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente
vigilancia y evaluación."
Pero además, como se
advirtió con claridad y precisión al principio de esta sentencia, en este caso
existe norma especial de la Constitución que establece como un deber del
Contralor General de la República el de "proveer mediante concurso público
los empleos de su dependencia que haya creado la ley", y señala que
"ésta determinará un régimen especial de carrera administrativa para la
selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría"
(art. 268, numeral 10). De modo que para la Contraloría que "es una entidad
de carácter técnico", según las voces de la Constitución (art. 267), se
justifica aun más la prevalencia y generalidad del principio constitucional de
la carrera administrativa, que en su caso constituye un régimen especial
determinado por la ley.
El alcance
insoslayable de estas normas especiales de rango constitucional implica que el
Contralor General de la República cumpla con la atribución que le señala el
numeral 10 del artículo 268 en forma inequívoca, para que garantice la carrera
administrativa, en los términos señalados en la Constitución y en la ley, y que
han sido interpretados en esta sentencia. Quiere ello decir, además, como
también lo ha determinado la jurisprudencia constitucional, que no hay
incorporación automática a la carrera administrativa (Sentencia No. 31 de
1995. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), y que lo procedente en este caso es
abrir el concurso público para los empleos de esa dependencia que haya creado
la ley, y cuya clasificación se ha establecido en la presente sentencia,
conforme a la voluntad expresa y clara de la Constitución de 1991 y a la
reiterada doctrina constitucional de esta Corte.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Viceprocurador General de la Nación, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Estése a lo resuelto en la sentencia C-514
del 16 de noviembre de 1994, en cuanto a las expresiones que se subrayan del
artículo 122 de la Ley 106 de 1993:
“Son cargos de
Carrera Administrativa todos los empleos de la Contraloría General de la
República, con excepción de los de libre nombramiento y remoción que se
enumeran a continuación, que fueron declarados inexequibles, salvo la que se
refiere al Jefe de Oficina que fue declarada exequible
.............
Jefe de Oficina,
Jefe de Unidad,
Jefe de Unidad
Seccional,
Profesional
Universitario grados 13 y 12, y
Coordinador".
Segundo. Declarar que son exequibles las
siguientes expresiones que se subrayan del artículo 122 de la Ley 106 de 1993,
salvo la que se refiere al cargo de Secretario Administrativo que se declara
inexequible:
“Son cargos de
Carrera Administrativa todos los empleos de la Contraloría General de la
República, con excepción de los de libre nombramiento y remoción que se
enumeran a continuación:
“Vicecontralor,
Secretario
General,
Secretario
Administrativo
Director General,
Secretario
Privado
Tercero.- Declarar que son inexequibles las
expresiones que se subrayan del artículo 122 de la Ley 106 de 1993:
"Son cargos de
Carrera Administrativa todos los empleos de la Contraloría General de la
República, con excepción de los de libre nombramiento y remoción que se
enumeran a continuación:
Director
Seccional
Asesor,
Director,
Jefe de División
Jefe de División
Seccional
Rector,
Vicerrector
Secretario
General Grado 12",.
Cuarto: Declarar inexequible el inciso final del
artículo 122 de la Ley 106 de 1993, que dice así:
"El personal
que dependa directamente de los despachos del Contralor General, Vicecontralor,
Secretario General, Secretario Administrativo y el Auditor General"
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria |
771 | C-406-95
Sentencia No. C-406/95
Sentencia
No. C-406/95
PRINCIPIO IN
DUBIO PRO FUNCIONARIO
Como principio
rector del procedimiento disciplinario, esta disposición consagra la regla del
In dubio pro funcionario en términos jurídicos precisos, consistente en
el deber de los funcionarios competentes de adelantar las investigaciones
correspondientes sobre la conducta de aquéllos servidores que incurran en una
eventual infracción de aquella naturaleza, con especial énfasis en la
averiguación de todos los elementos que se relacionen con la misma, pero
siempre sobre la base de la presunción de inocencia. Este deber consiste en la
obligación del beneficio de la duda en favor del funcionario hasta que no quede
descartada debidamente, y de conformidad con las reglas del debido proceso.
EMPLEADOS DEL
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Falta grave/EMPLEADOS DEL INSTITUTO NACIONAL
PENITENCIARIO Y CARCELARIO-No suministro de información
En este ámbito de
la regulación normativa, y atendiendo a los deberes del servidor penitenciario
previstos en la ley y en el reglamento, la administración esta en la obligación
de definir en la misma investigación, y en relación con los hechos en concreto,
que es lo que ella entiende como materia grave relacionada con las razones del
cargo; en efecto, la conducta sancionable consiste en omitir información o en
darla en forma indebida, pero resulta absurdo que se pueda sancionar a un
funcionario por no suministrar toda clase de información y es plausible y
razonable que se le exija responsabilidad apenas por la omisión o la falta en
materia de información que en materia grave deba dar, pero siempre en razón del
cargo; para estos fines no es suficiente la omisión o el defecto simple en la
información, pues es preciso que al ocultarse o distorsionarse aquella
información se amenace o dañe en forma grave el servicio.
EMPLEADOS DEL
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Faltas gravísima/EMPLEADOS DEL INSTITUTO NACIONAL
PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Reincidencia en faltas graves
Lo que se
describe es una falta que se configura por la verificación de una conducta
determinada y que depende de la realización de otras conductas, así como de su
sanción efectiva y previa durante un determinado periodo, lo cual bien puede
ser objeto de una nueva investigación, pero con fines disciplinarios no
penales; no se trata de un régimen peligrosista y extraño a la definición
típica de las conductas objeto de reproche en dicho ámbito; apenas se procura
prevenir y sancionar a los sujetos vinculados a dicho servicio, por incurrir en
una falta que se integra de varios acontecimientos que dependen del funcionario
y no de la administración.
EMPLEADOS DEL
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Omisión de colaborar
La omisión de
colaborar en los casos de calamidad pública, la Corte observa en coincidencia
con el Señor Procurador, que estos hechos no son extraños a los que pueden
involucrar a los servidores de prisiones, como no lo es a ningún servidor
público ni ciudadano, pero en aquellos reclama una mayor entrega y
responsabilidad, que puede llegar inclusive a ser prevista como falta
disciplinaria, como en este caso, sin violar norma constitucional alguna.
EMPLEADOS DEL
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Agravantes de responsabilidad
En materia de la
llamada reincidencia en faltas graves o leves dentro del término de 12 meses,
ella se encuentra ajustada a la Carta por cuanto es uno de los criterios para
clasificar la sanción y en la disposición que se acusa no es tratada como una
falta disciplinaria autónoma, como lo afirma el demandante sino como una causal
de agravación.
PRESCRIPCION DE
LA ACCION DISCIPLINARIA
La prescripción
que en materia correccional tiene como fines que el Estado actúe oportunamente
ante la Comisión de las infracciones, para alcanzar el interés jurídico y
social de castigar, y no dejar la situación jurídica de un funcionario
indefinida en el tiempo, es claro para la Corte que no se ve afectada por la
interrupción por una sola vez que empieza a correr a partir de la notificación
o entrega del pliego de cargos, pues no acarrearían penas y medidas de
seguridad imprescriptibles, como lo afirma la demanda.
RESERVA SUMARIAL-Alcance/RESERVA DE INVESTIGACION
DISCIPLINARIA
Las
investigaciones disciplinarias no son necesariamente reservadas, y es asunto de
la ley establecer en cada materia las actuaciones que deben ser reservadas y
las que no; además, bien pueden ser objeto de reserva los documentos que tienen
esa calidad, según la Constitución y la ley, o los que hagan relación con la
defensa o seguridad nacional.
SUSPENSION
PROVISIONAL POR INVESTIGACION DISCIPLINARIA
La suspensión
provisional, limitada y precisa en el tiempo es, en este régimen de personal,
una carga legitima con consecuencias salariales delicadas y rigurosas que
concientemente debe soportar el funcionario implicado en el tipo de conductas
que se advierten, en las mismas disposiciones que la establecen y en unos hechos
que constituyen en conjunto una posible falta o infracción disciplinaria al
régimen correspondiente de aquella naturaleza; bien puede decretarse con dicho
carácter y sin recurso alguno, siempre que sea plenamente debatible y
discutible durante la investigación, para garantizar el debido proceso y el
derecho de defensa, como ocurre con las disposiciones acusadas.
RECURSO DE
APELACION-Competencia
limitada del superior/PRINCIPIO NO REFORMATIO IN PEJUS
El artículo
acusado establece la plena competencia del superior para decidir sin limitación
sobre la providencia impugnada, la Corte encuentra que es inexequible, por
cuanto es contrario al principio de la no reformatio in pejus consagrado en el
inciso segundo del artículo 31 de la Constitución Nacional. En estas
actuaciones administrativas de naturaleza disciplinaria, en ningún caso el
superior puede desconocer el régimen del debido proceso ni el derecho de
defensa, que tal como lo dispone la Constitución se aplican a todas las
actuaciones judiciales y administrativas según lo dispuesto en el artículo 29;
por tanto, no se puede apartar del marco del pliego de cargos, ni desconocer
las pruebas aportadas por los sancionados, ni dejar de practicar las pruebas
pertinentes y conducentes pedidas por el investigado.
PRINCIPIO NO
REFORMATIO IN PEJUS EN SANCIONES DISCIPLINARIAS
No obstante que
se trate en este caso de un régimen diferente del penal y que en su desarrollo
no se imponga una condena ni una pena en sentido exacto, ni se produzca una
sentencia judicial, sino apenas se surta un procedimiento administrativo y se
impongan sanciones administrativas de naturaleza disciplinaria, a juicio de la
Corte debe tenerse en cuenta el principio de la no reformatio in pejus.
CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Vigencia
Es claro que la
nueva ley comprende con sus efectos, a todas y cada una de las disposiciones
acusadas por la demanda, y ellas pierden vigencia ante dicha situación
jurídica; empero, como también se puede observar, la nueva ley difiere los
efectos de su operancia para después de los cuarenta y cinco días siguientes
contados a partir de su sanción, ya que ocurrió el 28 de julio de 1995. Ante
estas condiciones, es claro que las normas acusadas siguen produciendo efectos
jurídicos por los días que restan para que comiencen la operancia de los
efectos de la derogatoria ordenada por la mencionada ley y corresponde a esta
Corporación pronunciar su decisión de mérito y de fondo conforme a la reiterada
jurisprudencia de la Corte, en materia de control de constitucionalidad de las
leyes y de las disposiciones de rango legal.
REF: Expediente
No. D-815
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Decreto No. 398 de 1994 "Por el cual se
dicta el régimen disciplinario para el personal que presta sus servicios en el
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC".
Actor:
ALVARO SOTO ANGEL
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., septiembre once (11) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
Ante esta Corporación,
el ciudadano ALVARO SOTO ANGEL, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad que establece el artículo 242 de la Carta Política,
presentó escrito de demanda en el que solicita que se declare la
inconstitucionalidad del Decreto Ley No. 398 de febrero 18 de 1994;
subsidiariamente solicita la declaratoria de inconstitucionalidad parcial de
algunos artículos de la misma disposición.
Se admitió la
demanda y se ordenó su fijación en lista así como y el traslado correspondiente
al Despacho del señor Procurador General de la Nación para efectos de recibir
el concepto fiscal de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites indicados para esta clase de actuaciones procesales del control de
constitucionalidad, procede la Corte a pronunciar su decisión.
II. EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
Como se advirtió, el
demandante solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad del
Decreto 398 de 1994, por razones de forma, empero como también rclama la
supuesta inconstitucionalidad de algunos de sus apartes se transcribe el texto
de las disposiciones acusadas parcialmente.
"Decreto 398 de 1994
"Por el cual se dicta el Régimen
Disciplinario para el personal que presta sus servicios en el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec".
"......
"Artículo
8o. In dubio pro funcionario. En el proceso disciplinario toda duda se resolverá
en favor del investigado, cuando no haya modo de eliminarla.
(...)
Artículo 24. Faltas.
Se contemplan como faltas
del personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, las
siguientes:
(...)
B. FALTAS GRAVES.
(...)
55. No
suministrar oportunamente o en debida forma las informaciones que en materia
grave deba dar en razón de su cargo.
(...)
C. FALTAS
GRAVISIMAS SANCIONABLES CON DESTITUCION.
(...)
27. Reincidir
en faltas disciplinarias graves que hayan causado sanciones de suspensión,
durante los últimos cinco (5) años.
"......
45. Huir del
peligro cuando por razón de sus funciones deba afrontarlo o no colaborar en los
casos de calamidad pública.
Artículo 29.
Criterios para dosificar la sanción. Para la dosificación de las sanciones disciplinarias
a que haya lugar se tendrán en cuenta los siguientes criterios:
(...)
Parágrafo 2o. De las circunstancias que agravan la
responsabilidad.
a) El haber
incurrido dentro de los cinco (5) años anteriores en falta grave o en falta
leve dentro de los doce (12) meses anteriores a la comisión de la que se
investiga.
(...)
Artículo 34. Interrupción del término. La
prescripción de la acción disciplinaria, se interrumpe con la notificación o
entrega del pliego de cargos, fecha desde la cual empieza a correr nuevamente
el término de la prescripción.
(...)
Artículo 48. Derecho de defensa. El
investigado, para los fines de su defensa, tiene los mismos derechos de su
apoderado. Cuando existan pretensiones contradictorias entre ellas,
prevalecerán las del apoderado:
El investigado
tendrá derecho a:
(...)
f) Una vez
notificado del pliego de cargos podrá obtener copias a su cargo de toda la
actuación con el sometimiento a la reserva sumarial cuando haya lugar a
ella.
Artículo 70.
Grado de consulta.
Todo fallo exoneratorio de faltas graves deberá ser consultado ante el Director
General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, y así se hará
constar en el respectivo fallo.
(...)
Artículo 92.
Suspensión provisional. La suspensión provisional se decretará por acto administrativo
debidamente motivado por el Director General del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, Inpec, el Director Regional o el Director del
establecimiento carcelario en los siguientes casos:
1. En flagrancia
de falta gravísima.
2. Cuando de las
pruebas allegadas dentro de las investigaciones se colija que los hechos
constituyen falta grave o gravísima que ameritan la sanción de suspensión o
destitución del implicado, el funcionario competente podrá decretar la
suspensión provisional oficiosamente o por solicitud el investigador.
Artículo 93. Efectos
salariales del funcionario suspendido. Hay lugar a la devolución de los salarios a pagar:
1. Cuando la
investigación termine mediante fallo absolutorio debidamente ejecutoriado.
2. Cuando la
sanción impuesta fuere de amonestación o censura.
3. Cuando la
sanción impuesta fuere de multa, en este caso se descontará de la cuantía de la
remuneración dejada de pagar y correspondiente al término de la suspensión, el
valor de la multa hasta su concurrencia.
4. Cuando el
funcionario fuere sancionado por un término inferior al de la suspensión
provisional. En este evento sólo tendrá derecho al reconocimiento y pago de la
remuneración correspondiente al período que exceda el tiempo señalado en la
sanción.
Artículo 94. Cómputo
del período de suspensión. Cuando el término de la sanción de suspensión fuere
superior al de la suspensión provisional, en el acto administrativo mediante el
cual se imponga dicha sanción se ordenará descontar el período en que el
empleado haya estado suspendido provisionalmente. Si el término de la sanción
fuere igual, en dicho acto administrativo se ordenará imputar éste al término
de suspensión provisional.
Lo dispuesto en
el inciso anterior no será procedente cuando el funcionario investigado se haya
reintegrado con anterioridad a la fecha de imposición de la sanción y se le
hayan cancelado los salarios dejados de percibir durante el término de la
suspensión provisional.
Artículo 95. Término
de la suspensión provisional. El término de la suspensión provisional será hasta de
ciento veinte (120) días calendario no prorrogables. En todo caso la
investigación disciplinaria deberá culminarse antes del término máximo de la
suspensión provisional.
El acto
administrativo que ordena la suspensión provisional será motivado, tendrá
aplicación inmediata y contra él no procede recurso alguno.
Artículo 96. Efectividad
de la suspensión provisional. Para dar cumplimiento a la suspensión provisional, se enviará
inmediatamente copia del acto al nominador y al pagador respectivo. Igualmente
se remitirá copia de esta decisión a los superiores jerárquicos de quien la
profiera.
Artículo 97. Cumplimiento
del término de la suspensión. Si el investigado cumpliere el tiempo de suspensión
provisional sin que haya sido resuelta su situación disciplinaria, se
reintegrará al servicio inmediatamente, pero los haberes dejados de percibir
sólo podrán pagarse cuando se haya proferido fallo absolutorio a su favor.
(...)
Artículo 114. Contenido
de los fallos. Todo
fallo contendrá:
(...)
8. En los fallos
de exoneración de faltas graves se surtirá la consulta ante el inmediato
superior, de lo cual se dejará constancia en la providencia respectiva.
(...)
Artículo 120.
Facultades del superior. El recurso de apelación otorga competencia al
funcionario de segunda instancia para decidir sin limitación alguna sobre la
providencia impugnada.
(...)
Artículo 121.
Procedimiento especial para unas faltas gravísimas. Las faltas gravísimas en flagrancia y las
faltas señaladas en los numerales 46, 47, 48 y 49 ordinal c) del artículo 18 de
este decreto se investigarán y fallarán acorde con el siguiente procedimiento,
de conformidad con los criterios previstos en el artículo 25 de este estatuto.
El Director
General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, una vez tenga
conocimientos de los hechos procederá a formar y comisionar a un grupo de dos
(2) o más funcionarios competentes, con dedicación exclusiva para que en el
término de dos (2) días si fuere necesario decrete la apertura de formal
averiguación y eleve el correspondiente pliego de cargos a quien o quienes por
las investigaciones resulten involucrados en los hechos irregulares.
A los presuntos
responsables el coordinador de la comisión les hará leer por el secretario de
ella, los cargos que se les imputa, entregando sendas copias a los implicados
de tales cargos. Los implicados tendrán tres (3) días para responder por
escrito, bien directamente, o a través de abogado defensor los cargos
formulados. Las pruebas solicitadas serán evacuadas en el término de tres (3)
días. Si se niega al menos una de las pruebas, se notificará al peticionario,
haciéndole conocer que proceden los recursos de ley.
Vencido el
término probatorio la comisión tendrá tres (3) días para evaluar los descargos,
al término de los cuales informará por escrito al Director General del
Instituto el resultado o evaluación de los hechos, señalando los nombres y
cargos que desempeñan los presuntos responsables, a la vez indicando las normas
que se consideran infringidas.
El Director
General del Instituto con base en la información y la evaluación rendida,
procederá a graduar la responsabilidad de los implicados y a dictar el fallo
correspondiente, en el término de cinco (5) días hábiles, contra el cual
procederá el recurso de reposición, dentro de los tres (3) días siguientes a la
notificación.
El grupo
comisionado durante el tiempo de su trabajo tomará las medidas que se requieran
para mantener el orden en el establecimiento y el normal desarrollo de sus
tareas y revelará de inmediato de sus funciones a la persona o personas
implicadas o podrá pedir su suspensión si se considera necesario.
Si el implicado
no compareciere a las diligencias anteriores, el disciplinario se continuará
nombrándole abogado de oficio".
Lo subrayado es lo
demandado.
III. LA DEMANDA
A. Normas que se
estiman violadas.
Considera el actor
que las disposiciones demandadas como inconstitucionales vulneran lo
establecido en los artículos 150, 152, 29, 121, 122, 6, 123, 28, 23, 74, 15,
42, 31, 13 C.N.
B. Concepto de la
Violación.
- En primer
término el demandante señala que el Decreto 398 de 1994, es inconstitucional,
en razón de haber sido expedido con fundamento en una ley de facultades, a
pesar de prohibirlo expresamente el inciso 3 numeral 10 del artículo 150 de la
Carta, y además, en su opinión, todo el decreto acusado es inconstitucional,
pues la materia corresponde a las regulaciones propias de una ley estatutaria,
de conformidad con lo previsto en el literal a) del artículo 152 ibídem".
En su opinión como el Decreto 398 de 1994 contiene el régimen disciplinario
para el personal que presta sus servicios en el Instituto Nacional
Penitenciario INPEC, también debiera hacer parte de una ley estatutaria porque
regula derechos y deberes fundamentales de los miembros del Inpec,
especialmente en cuanto desarrolla para estos servidores públicos el derecho
fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la misma Carta.
- Además
señala que en la adopción del decreto ley demandado no se observaron los
trámites y procedimientos de que trata el artículo 153 de la Carta, en relación
con la revisión previa por parte de la Corte Constitucional; en consecuencia,
la normatividad quebrantaría abiertamente y por este aspecto el inciso 3o.
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Nacional, como también el
literal a) del artículo 152 y 153 ibídem.
- El actor
señala que el Gobierno Nacional en la expedición del decreto parcialmente
acusado no tuvo en cuenta lo dispuesto en la Ley 65 de 1993, que es la de
facultades extraordinarias, que establece en su artículo 172: "Para los
efectos de estas facultades se contará con la asesoría de dos Senadores y dos
Representantes de las Comisiones Primeras de cada Cámara, designados por las
mesas directivas de dichas comisiones".
En su concepto, para
la expedición del decreto demandado no se tuvo en cuenta la correspondiente
comisión del Congreso, pues así lo reconoce implícitamente el mismo decreto en
su encabezamiento, ya que aquel no la menciona en ninguno de sus apartes.
- Advierte el
demandante que la precisión de las facultades exigidas por el numeral 10 del
artículo 150 de la Carta, comprende no sólo la materia sobre la que se debe
legislar, sino también la forma y los mecanismos dirigidos a regular el
ejercicio de las facultades otorgadas; en su opinión, si el Decreto Ley 398 de
1994 se expidió sin la asesoría de los miembros del Congreso establecida en el
inciso 2o. del numeral 7o. del artículo 172 de la Ley 65 de 1993, significa que
es inconstitucional por desconocer no sólo la ley de facultades, sino
especialmente los mandatos del numeral 10 del artículo 150 de la misma Carta.
- Concepto de la
violación de normas acusadas, según la petición subsidiaria de la demanda.
a) La expresión
"cuando no haya modo de eliminarla" contenida en el artículo 8.
Considera el actor que
esta expresión es contraria al artículo 29 de la Carta, que establece las
reglas constitucionales del debido proceso y el principio de legalidad de los
delitos y de las penas; además es especialmente violatorio de la misma
disposición en cuanto no se le da plena vigencia al principio de la presunción
de inocencia.
En su opinión, la
cabal aplicación de éste principio resulta indebidamente condicionada por el
criterio subjetivo del funcionario investigador de turno, es decir, por esta
vía se desnaturalizaría lo que se entiende por duda a favor del procesado, pues
de permanecer incólume la expresión demandada, desaparece, igualmente, el
derecho del investigado a que se le presuma inocente de los hechos
investigados.
Igualmente, el actor
sostiene que la expresión demandada atenta contra lo consagrado en el mismo
artículo 29 constitucional, en el sentido de que el juzgamiento se tiene que
hacer tomando en consideración las leyes preexistentes al acto que se imputa,
por lo que debe entenderse que el hecho investigado debe estar plenamente
establecido como también su autor, y por consiguiente, tal conducta debe ser de
aquellas enlistadas en los estatutos disciplinarios, como objeto de falta
disciplinaria sancionable desde ese mismo punto de vista.
b) El numeral 27 del
literal c) del artículo 24 del Decreto 398 de 1994. "Reincidir en faltas
disciplinarias graves que hayan causado sanciones de suspensión durante los
últimos 5 años".
Considera el actor
que esta disposición vulnera el artículo 29 de la Carta, porque no obstante que
en esta norma de rango superior se establece que el juzgamiento de toda persona
debe adelantarse en consideración a la ley preexistente, la norma acusada
establece la reincidencia como una falta disciplinaria grave y la ha tipificado
como conducta autónoma, independiente, que como tal, dá lugar a otra sanción
disciplinaria. En su concepto, eventualmente ésta podría ser más bien una
causal de agravación para la dosificación de la pena o la sanción, pero nunca
una falta disciplinaria en sí misma considerada.
Pero además, en su
concepto, la disposición acusada desconoce que la norma constitucional prohibe
el doble juzgamiento por un mismo hecho.
c) La expresión
"o no colaborar en los casos de calamidad pública", contenida en el
numeral 45 literal c) del artículo 24.
- En relación con
esta disposición , para el demandante no aparece en parte alguna que el INPEC
tenga como funciones prioritarias o secundarias colaborar en casos de calamidad
pública, por lo que mal puede erigírsele en falta disciplinaria una conducta
que es totalmente ajena a la función pública a ellos encomendada; si esto es
así, la expresión demandada viola abiertamente los artículos 122 y 123 de la
Constitución Nacional, pues constituye falta disciplinaria una conducta que es
ajena a la función pública que le es propia a los miembros del INPEC.
d) El numeral 55,
literal b) del artículo 24: "No suministrar oportunamente o en debida
forma las informaciones que en materia grave deba dar en razón de su
cargo".
Considera el
demandante, que esta causal es contraria a las previsiones del inciso 2o. del
artículo 29 de la Carta, porque en parte alguna aparece definido en el Estatuto
Disciplinario en qué consiste la expresión "en materia grave",
contenida en la disposición acusada; esta omisión no puede ser suplida por el
investigador de turno, toda vez que da lugar a la arbitrariedad y a su vez
atenta contra el mandato constitucional que impone, en materia disciplinaria,
la preexistencia de la ley al acto que se le imputa.
e) El literal a)
Parágrafo 2o. del artículo 29 del Decreto 398 de 1994. "Haber incurrido
dentro de los cinco años anteriores en falta grave o en falta leve dentro de
los doce (12) meses anteriores a la comisión de la que se investiga".
Señala el demandante
que esta norma es contraria al artículo 29 de la Carta, en cuanto esta
disposición establece perentoriamente y en favor del encartado, el derecho
"a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho". En su concepto la
norma acusada en principio no revive el proceso disciplinario, sin embargo, en
cierta forma se toma parte de ese proceso consumado para trasladarlo a la
nueva, autónoma o diferente actuación disciplinaria, en la medida en que sirve
como circunstancia de agravación de la responsabilidad, como si las conductas
no fueran diferentes, autónomas e independientes, más aún si eventualmente se
han cometido en épocas y circunstancias completamente diferentes.
f) El artículo 34
del decreto 398 de 1994, que dice: "La prescripción de acción disciplinaria
se interrumpe con la notificación o entrega del pliego de cargos, fecha desde
la cual empieza a correr nuevamente el término de la prescripción".
Considera el
demandante que esta disposición también viola el inciso 4o. del artículo 29 de
la Constitución, al permitir que el proceso disciplinario se prolongue
indefinidamente en el tiempo, pues si la prescripción se interrumpe con la
notificación del pliego de cargos, el investigador de turno no se vé compelido,
bajo ninguna circunstancia o apremio, a cumplir con el mandato constitucional
del proceso público sin dilaciones injustificadas, toda vez que lo mismo será
fallar el proceso dentro de los 5 o 7 años siguientes a la presunta comisión de
la falta o consumación de esos términos, pues el investigador se ampararía en
la norma acusada que le permitiría contrariar el mandato constitucional.
g) El literal f) del
artículo 48 en cuando a la expresión "con el sometimiento a la reserva
sumarial cuando haya lugar a ello".
Considera el actor
que esta disposición contraría el artículo 29 de la Carta, porque con ella se
estarían aplicando a la actuación administrativa regulaciones que son propias
de actuaciones penales, como lo es la de la reserva sumarial, que tan sólo
opera para los procesos penales. En su opinión el concepto de sumario sólo se
predica del proceso penal, nunca del proceso administrativo, igualmente se
estaría vulnerando el artículo 74 de la Carta, en cuanto allí se establece el
derecho de todas las personas a acceder a documentos públicos.
h) El artículo 70
del Decreto 398 reza que: "Grado de Consulta. Todo fallo exonerativo de
faltas graves deberá ser consultado ante el Director General del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, y así se hará constar en el
respectivo fallo".
En concepto de la
demanda, la norma acusada vulnera lo dispuesto por el artículo 29 de la Carta,
al someter el fallo exonerativo de la falta grave, a la consulta del superior
inmediato, provocando un nuevo pronunciamiento que altera las reglas del debido
proceso, pues este segundo control afecta la seguridad jurídica de las
decisiones administrativas, ya que al exculpado se le lesiona el derecho a la
presunción de inocencia, consagrado en la misma norma constitucional.
i) El Decreto 398 de
1994 en su Título V, comprende la suspensión provisional como medida
precautelativa.
El actor demanda la
inconstitucionalidad de todo el Título V, por considerar que con él se vulneran
los preceptos constitucionales consagrados en los artículos 15, 29 y 42, pues,
en primer lugar; el retiro del servicio por suspensión provisional, sin derecho
a remuneración, sin que exista decisión o fallo administrativo en firme que
imponga dicha sanción, implica incuestionablemente el quebrantamiento del
derecho al buen nombre, porque se impone una sanción, que legal y formalmente
no obedece a un trámite consolidado; de otra parte, se vulnera el derecho de
presunción de inocencia, más aún cuando la norma autoriza al nominador de turno
para que prejuzgue la conducta investigada o a investigar, viabilizando la
suspensión provisional en aquellos casos que ameritan la sanción de suspensión
o destitución del implicado.
En concepto de la
demanda, las normas contenidas en el Título V también quebrantan el artículo 42
de la Carta, por cuanto siendo la familia el núcleo fundamental de la sociedad
y debiendo el Estado y la sociedad garantizar su protección integral, esto no
se logra cuando al cabeza de familia se le suspende del ejercicio de su cargo,
sin derecho a remuneración, de la cual precisamente derivan el sustento los que
integran ese núcleo familiar.
j) Numeral 8o. del
artículo 114 que dice: "En los fallos de exoneración de faltas graves se
surtirá la consulta ante el inmediato superior, de lo cual se dejará
constancia en la providencia respectiva".
Señala el demandante
que con esta disposición se vulnera el artículo 29 de la Carta, porque somete
el fallo exonerativo de la falta grave a la consulta del superior inmediato y
se provoca un nuevo pronunciamiento de la administración alterando las reglas
del debido proceso.
k) El inciso 1o.
del artículo 120 en cuanto dispone: "El recurso de apelación otorga
competencia al funcionario de segunda instancia para decidir sin limitación
alguna sobre la providencia impugnada."
El demandante señala
que esta disposición es inconstitucional, pues contraría en forma directa el
artículo 31 de la Carta, que establece que el superior no podrá gravar la pena
impuesta cuando el condenado sea el apelante único; en su opinión, cuando la
norma acusada permite al superior jerárquico desatar el recurso de apelación
sin limitación alguna, se consagra una regla totalmente opuesta al mandato
constitucional, que impone límites al superior administrativo en el sentido de
no hacer más gravosa la pena impuesta cuando desate la apelación.
l). El artículo
121 del Decreto 398 de 1994.
Esta norma consagra
un procedimiento especial, extraordinario, breve y sumario, para unas faltas
calificadas de gravísimas y como tal no guarda relación ni proporcionalidad
precisamente con el tipo de faltas que se tratan de investigar; en su concepto,
esta disposición reduce los términos y oportunidades para ejercer el derecho de
defensa y el debido proceso, con ellas se quebranta, además, el derecho a la igualdad
de las personas ante la ley al permitirse procedimientos discriminatorios,
dando a unos mejores garantías y oportunidades en la defensa o en el debido
proceso, mientras que a otros se les niegan o recortan:
IV. EL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador
General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia, y en él
solicita que se declare:
A. Que es exequible el Decreto ley 398
de 1994 por considerar que no debió tramitarse como ley estatutaria y por haber
cumplido el requisito de asesoría parlamentaria.
B. Que sean igualmente exequibles los
artículos 8o. en lo acusado; 24 en lo acusado, salvo el numeral 27 de la letra
c) en cuanto prescribe: "Reincidir en faltas disciplinarias graves que
hayan causado sanciones de suspensión, durante los últimos cinco (5)
años", que es inexequible; el 29 en lo acusado; el 34; el 48 en lo
acusado; 70; 92; 93; 94; 95; 96; 97; 114 en lo acusado; 120 en lo acusado y 121
del mencionado ordenamiento, previas las consideraciones que se resumen a
continuación.
1. Régimen
Disciplinario para el Personal del INPEC y Ley Estatutaria. La Asesoría
parlamentaria para su expedición.
En relación con la
inexequibilidad del Decreto 398 de 1994 señala el señor Procurador General de
la Nación que el cargo no está llamado a prosperar toda vez que el régimen
disciplinario de los funcionarios, no regula ni tiene porqué regular derechos
fundamentales sino establece un conjunto de normas y principios jurídicos, que
si bien de alguna manera tienen que ver con esos derechos, constituyen una
herramienta que le permite a la administración aplicar sanciones a esos
servidores públicos del Inpec, cuando infringen los especiales deberes de
lealtad y rectitud, que deben observar por tener la especial calidad que
ostentan.
De esta manera se
garantiza el contínuo y eficaz funcionamiento del servicio que presta el INPEC
y de contera se propende por el buen criterio de la entidad, en la aplicación
de los procedimientos para hacer efectiva la imposición de las sanciones.
En relación con el
requisito exigido por la ley habilitante de contar con una Comisión Asesora de
dos representantes y Senadores, las pruebas que aparecen en el expediente
demuestran, que los Senadores Hugo Castro Borja y Parmenio Cuellar y los
representantes Rodrigo Villalba y Roberto Camacho integraron la comisión para
la expedición del Decreto Ley 398 de 1994. A su vez el Gobierno nacional
conformó a través del Decreto 2070 de 1993, una comisión para estudiar y
preparar las normas a expedir en uso de las facultades extraordinarias
conferidas en el artículo 172 de la Ley 65 de 1993 y en aquella estaban
incluídos los congresistas.
En consecuencia, el
requisito se cumplió a cabalidad y no se incurrió en violación alguna de la
formalidad aducida.
2. Sobre el In
dubio Pro funcionario
En relación con la
expresión "cuando no haya modo de eliminarla" contenida en el
artículo 8o. del Decreto ley 398 de 1994, considera el señor Procurador que
no está llamada a prosperar porque debe entenderse que si al agotarse todas
las etapas de un proceso disciplinario persisten dudas sobre la ocurrencia de
los hechos investigados y su autoría, y éstas no han se han podido eliminar
pese a los esfuerzos de investigación realizados, debe entrar a operar el
principio según el cual la duda se resolverá a favor del investigado con el
establecimiento del "in dubio pro funcionario", no se desconocen los
principios de legalidad ni la presunción de inocencia, sino que se les dá plena
aplicación en la medida que para imponer una sanción disciplinaria debe estar
la conducta previamente prevista en la normatividad y plenamente probado el
hecho imputado.
3. Acerca de
algunas fallas disciplinarias.
En relación a la
omisión acusada del literal b) del numeral 55 del artículo 24, consistente en
no definir lo que es "materia grave", el Procurador señala que si
bien la norma en sí no trae criterios para saber cuando una información es
importante o de trascendencia, tal calificación debe deducirse de lo que el
régimen de personal del INPEC establece como deberes de esos funcionarios.
En relación con el
literal c) del artículo 24, numeral 27, considera el Procurador que debe ser
declarado inexequible porque relaciona la reincidencia con la tipificación de
la conducta, lo que va en contravía del artículo 29 de la Carta. Las normas
legales deben estar asociadas al acto en su unidad, espacio temporal de
producción, y no a actos anteriores que más bien son indicadores de la
peligrosidad.
En relación con la
omisión de colaborar en los casos de calamidad pública, indica el señor
Procurador, que esta situación no es ajena a las atribuciones de los
funcionarios del INPEC, como no lo es a ningún servidor público ni ciudadano.
El parágrafo 2o. del
artículo 29, que regula la reincidencia en faltas graves o leves dentro del
término de los 12 meses anteriores a la comisión de la que se investiga, en
concepto del Procurador, se encuentra ajustada a la Carta por cuanto es uno de
los criterios para clasificar la sanción, y no es tratado como una falta
disciplinaria autónoma como lo afirma el demandante.
El numeral 55
literal b) del artículo 24, manifiesta el Procurador en relación con la
expresión "grave", hace referencia a situaciones que pueden
conducir a afectar las actividades que le competen al INPEC, sin que su
calificación, como lo pretende afirmar el demandante, se deje a la valoración
subjetiva del investigador, dado el artículo 16 numeral 9o. del Decreto 407 de
1994, que señala como uno de los deberes "poner en conocimiento del superior
los hechos que puedan perjudicar la administración", consagrando en esta
forma un parámetro para la calificación de la expresión inicialmente señalada.
4. La
interrupción de la prescripción
En relación con esta
disposición, señala el concepto del Ministerio Público que la prescripción en
materia punitiva persigue que el Estado actúe oportunamente ante la comisión
de las infracciones, pues si no lo hace se presume que hay falta de interés
social para castigar; de otra parte, en relación con el investigado, la
prescripción tiene como finalidad el no dejar su situación jurídica indefinida
en el tiempo. La interrupción por una sola vez empieza a correr a partir de la
notificación o entrega del pliego de cargos, por lo que no acarrearía penas y
medidas de seguridad imprescriptibles como lo afirma el accionante.
5. La Reserva
Sumarial
En relación con la
reserva sumarial, considera el señor Procurador que esta acusación carece de
fundamento, toda vez que el investigado tiene la oportunidad de solicitar copia
de los documentos que obran en el expediente a fin de conocer el contenido de
los mismos y de esta manera ejercer su derecho de defensa. Sin embargo, es
conveniente aclarar que las investigaciones disciplinarias no son reservadas.
Los que si son susceptibles de reserva son los documentos que tienen esa
calidad, según la Constitución y la ley, o hagan relación a la defensa o
seguridad nacional.
6. Grado Jurisdiccional
de Consulta
Señala el Procurador
que el grado de consulta, constituye una garantía tanto para el Estado como
para el investigado, en cuanto se revisa por el superior el cumplimiento de las
formalidades propias de cada juicio y la debida aplicación de la Ley. Esta
figura es perfectamente admisible en las actuaciones administrativas,
adecuándose en este sentido a los mandatos del artículo 29.
7. Suspensión
Provisional.
El señor Procurador
advierte que la aplicación a un funcionario de la suspensión provisional, no va
en detrimento de sus derechos constitucionales al buen nombre y debido proceso,
toda vez que durante la investigación el implicado tiene la posibilidad
procesal de demostrar su inocencia por los distintos medios probatorios.
8. Procedimiento
especial para faltas gravísimas en flagrancia y de orden público.
En relación con la
acusación del artículo 121 del Decreto 398 de 1994, no encuentra el señor
Procurador fundados los reparos de índole constitucional alegados por el demandante,
en razón a que el procedimiento regulado es especial para faltas gravísimas
cometidas en flagrancia, las cuales tienen como característica que son
infracciones de gran entidad que atentan contra la seguridad de los
establecimientos penitenciarios y carcelarios, lo cual amerita una
investigación rápida, con el objeto de aplicar los correctivos y sanciones a
que haya lugar en forma oportuna.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera: La
Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en el numeral 5o. del artículo 241 de la Constitución Nacional,
esta corporación es competente para conocer de la demanda de la referencia en
atención a que las disposiciones acusadas como inconstitucionales hacen parte
de un decreto ley o extraordinario, dictado con base en una ley de facultades
extraordinarias.
Segunda: Los
aspectos de forma.
Esta Corporación
encuentra que no asiste razón al demandante por lo que hace a los aspectos
formales relacionados con al expedición del decreto objeto de la demanda, ya
que en primer término aquella disposición fue expedida dentro del término de
seis meses señalado por el artículo 172 de la Ley 65 de 1993 que es la ley la
ley habilitante en este caso, y porque de conformidad con el numeral 7o. de
aquella disposición, el decreto acusado se refiere en su materia al
establecimiento del régimen disciplinario del personal que presta sus servicios
en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec.
En lo que hace
relación con el requisito exigido por la ley habilitante de contar con una
Comisión Asesora de dos representantes y Senadores, las pruebas que aparecen
en el expediente demuestran de una parte que los Senadores Hugo Castro Borja y
Parmenio Cuellar y los representantes Rodrigo Villalba y Roberto Camacho
integraron la correspondiente comisión para la expedición del Decreto ley 398
de 1994, y que, de otra, el Gobierno Nacional conformó a través del Decreto
2070 de 1993 la correspondiente comisión para estudiar y preparar las normas a
expedir, en uso de las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 172
de la Ley 65 de 1993.
Queda en claro que
se integró la Comisión exigida por la ley de facultades extraordinarias y que
en aquella comisión estaban incluídos los congresistas a que se refiere la
mencionada ley. Por ello, tambien es claro que, para la expedición del decreto
parcialmente acusado, se cumplió con el requisito legal de la asesoría de la
comisión de congresistas, exigida por la ley de facultades extraordinarias, lo
cual despeja buena parte de las observaciones de constitucionalidad
relacionadas con la forma empleada en la expedición de la disposición acusada.
En lo que se refiere
a los requisitos de forma exigidos, además, de la ley de facultades
extraordinarias, se encuentra que en el expediente aparece que aquellas fueron
solicitadas por el Gobierno Nacional y su votación se verificó dentro de las
mayorías exigidas por el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Nacional.
Desde otro punto de
vista, también cabe observar que en este caso no se trata de la expedición de
un código en un ramo de la legislación por medio del procedimiento de las
facultades extraordinarias, en el sentido a que se refiere la prohibición del
numeral 10 del artículo 150 de la Carta, lo cual sería a todas luces contrario
a la misma disposición constitucional, y afectaría la validez constitucional
del decreto acusado, sino, apenas del establecimiento normativo de una
disposición de rango legal por virtud de aquel mecanismo extraordinario, y que
se refiere a una materia de rango legal pero apenas referido a un sector del
ordenamiento no sólo por la materia de que se ocupa dicha normatividad, sino
por el ámbito personal que ella comprende.
Tercera: La
materia de las disposiciones acusadas
a. En primer
término, la Corte Constitucional encuentra que no asiste razón al demandante en
el argumento de la supuesta inconstitucionalidad de la disposición acusada por
invadir el ámbito material de las leyes estatutarias, así como por desconocer
las normas constitucionales que establecen los especiales procedimientos para
su expedición; en efecto, en atención a la forma como se regulan las materias
de que se ocupa y del alcance de la misma en la disposición acusada, resulta en
claro que la materia contenida en el mencionado decreto ley no debió tramitarse
como se tramita una ley estatutaria, pues de conformidad con la jurisprudencia
de esta Corporación, en materia del contenido de las leyes estatutarias, ella
es contraria a las reflexiones que propone el actor, no obstante referirse a
varios derechos constitucionales fundamentales y a su regulación legal. Por
tanto el Decreto ley 398 de 1994 es exequible, ya que no se ocupa de regular
la materia de los derechos fundamentales a los que se refiere en su contenido
esencial, ni en su núcleo fundamental.
b. En efecto, la
disposición acusada regula algunos aspectos relacionados con los derechos
constitucionales fundamentales de orden procesal como los derechos al debido
proceso, a la defensa, a la contradicción entre otros pero los apartes acusados
no comprenden la regulación del contenido esencial de aquellos; para el caso de
la regulación del procedimiento disciplinario para los funcionarios de
seguridad y vigilancia de las cárceles, las mencionadas previsiones legales no
comprenden más que disposiciones complementarias con algunas expresiones
específicas, que reclaman un tratamiento concreto relativamente diferente, del
que se suele dar a otro tipo de procedimientos administrativos de naturaleza
disciplinaria, y no llegan al punto de ocuparse del elemento esencial de los
derechos fundamentales, lo cual descarta cualquiera violación a la Carta por
este aspecto.
c. En este sentido,
el régimen disciplinario de los funcionarios del Inpec, no regula el contenido
esencial de los derechos constitucionales fundamentales de que se ocupa y
apenas establece un conjunto de normas y principios jurídicos, que si bien de
alguna manera tienen que ver con esos derechos, como lo advierte el Ministerio
Público, sólo constituyen una herramienta que le permite a la administración
aplicar sanciones a dicho servidores públicos, por infracción de los especiales
deberes de lealtad y rectitud que deben observar por tener la especial calidad
que ostentan.
En concepto de la
Corte, con estas disposiciones la ley garantiza el contínuo y eficaz
funcionamiento del servicio que presta el INPEC y establece criterios de
regulación legal, que atienden a las relaciones específicas que surgen en
dicha situación, a tiempo que permite la aplicación de los procedimientos
precisos y especiales para hacer efectiva la imposición de las sanciones.
d. Cabe advertir,
por último, que la disposición acusada fue derogada por la Ley 200 de 1993, por
virtud del cual se expidió el Código Único Disciplinario, que recoge las
disposiciones pertinentes a la materia; claro está, aquélla nueva normatividad
entrará en vigencia cuarenta y cinco días después de su sanción, la que ocurrió
el 28 de Julio de 1995, y mientras tanto siguen aplicándose las disposiciones
acusadas.
e. De otra parte,
la Corte considera que asiste razón al representante del Ministerio Público en
el punto de la solicitud de declaratoria de exequibilidad de las partes
acusadas de los artículos 8o., 24, salvo el literal c) en cuanto prescribe:
"Reincidir en faltas disciplinarias graves que hayan causado sanciones de
suspensión, durante los últimos cinco (5) años", que en su opinión es
inexequible; 29 ; 34; 48 ; 70; 92; 93; 94; 95; 96; 97; 114, 120 y 121 del
Decreto extraordinario No. 398 de 1994, como se examinará enseguida.
En relación con la
expresión "cuando no haya modo de eliminarla" del artículo 8o. del
Decreto ley 398 de 1994, cabe descartar todos los argumentos presentados por
la demanda, ya que parten de una equivocada apreciación de carácter sustancial
y en todo caso inadmisible; en efecto, la Corte considera en el mismo sentido
que el Señor Procurador General, que debe entenderse que si al surtirse todas
las etapas de un proceso disciplinario persisten dudas sobre la ocurrencia de
los hechos investigados y su autoría y éstas no se han podido eliminar pese a
los esfuerzos de investigación realizados, opera el principio según el cual la
duda se resolverá a favor del investigado. Así, con el establecimiento del
"in dubio pro funcionario", en principio no se desconocen los
fundamentos constitucionales de la legalidad de la definición de las conductas
sancionables por el poder correccional y punitivo del Estado, ni se ofende en
algún modo la presunción de inocencia que es una de las reglas fundamentales
del derecho constitucional procesal, sino que se les dá plena aplicación y
desarrollo, ya que para imponer una sanción disciplinaria la conducta objeto
del reproche disciplinario también está y debe estar previamente prevista en la
normatividad y plenamente probado el hecho imputado.
En este sentido y
como principio rector del procedimiento disciplinario, esta disposición
consagra la regla del In dubio pro funcionario en términos
jurídicos precisos, consistente en el deber de los funcionarios competentes de
adelantar las investigaciones correspondientes sobre la conducta de aquéllos
servidores que incurran en una eventual infracción de aquella naturaleza, con
especial énfasis en la averiguación de todos los elementos que se relacionen
con la misma, pero siempre sobre la base de la presunción de inocencia. Este
deber consiste en la obligación del beneficio de la duda en favor del
funcionario hasta que no quede descartada debidamente, y de conformidad con las
reglas del debido proceso.
Respecto del numeral
55 literal b) del artículo 24, y de la supuesta omisión que indica el actor,
consistente supuestamente en la aparente indefinición de lo que es
"materia grave", la Corte encuentra que la norma en sí no expresa
directamente los términos normativos para juzgar si una información es
importante o de trascendencia; empero, como ocurre en todo caso en que se dé la
presencia de ingredientes normativos en la definición típica de la conducta y
en la función de interpretación del ordenamiento jurídico, tal calificación
debe deducirse, como ocurre aún en el derecho penal, de los términos que emplea
el legislador dentro del régimen de personal del INPEC, para establecer los
deberes disciplinarios y las responsabilidades de aquellos funcionarios.
Lo que sucede es que
en este ámbito de la regulación normativa, y atendiendo a los deberes del
servidor penitenciario previstos en la ley y en el reglamento, la
administración esta en la obligación de definir en la misma investigación, y en
relación con los hechos en concreto, que es lo que ella entiende como materia
grave relacionada con las razones del cargo; en efecto, la conducta sancionable
consiste en omitir información o en darla en forma indebida, pero resulta
absurdo que se pueda sancionar a un funcionario por no suministrar toda clase
de información y es plausible y razonable que se le exija responsabilidad
apenas por la omisión o la falta en materia de información que en materia grave
deba dar, pero siempre en razón del cargo; para estos fines no es suficiente la
omisión o el defecto simple en la información, pues es preciso que al
ocultarse o distorsionarse aquella información se amenace o dañe en forma grave
el servicio. Como se advirtió se trata de un ingrediente normativo de carácter
general que debe estar referido al servicio y a una conducta específica, como
es la de ocultar o no dar información que pueda afectar en materia grave al
servicio mismo y no lo que pretende el actor.
Sobre el literal c)
del artículo 24, numeral 27, el Procurador coincide con el demandante en el
sentido de que debe ser declarado inexequible, porque, en su concepto, se
relaciona indebidamente la reincidencia de una conducta sancionable
disciplinariamente con la tipificación de otra, contrariando el sentido del
artículo 29 de la Carta, y porque, en su opinión, las normas legales deben
estar asociadas al acto objeto de reproche correccional en su unidad,
referidas exclusivamente a sus variables específicas como el espacio y el tiempo
de producción, y no a actos anteriores que más bien son indicadores de
peligrosidad.
En realidad, en la
disposición acusada, lo que se describe es una falta que se configura por la
verificación de una conducta determinada y que depende de la realización de
otras conductas, así como de su sanción efectiva y previa durante un
determinado periodo, lo cual bien puede ser objeto de una nueva investigación,
pero con fines disciplinarios no penales; no se trata de un régimen
peligrosista y extraño a la definición típica de las conductas objeto de
reproche en dicho ámbito; apenas se procura prevenir y sancionar a los sujetos
vinculados a dicho servicio, por incurrir en una falta que se integra de varios
acontecimientos que dependen del funcionario y no de la administración.
En este sentido, la
Corte encuentra que no asiste razón al Ministerio Público en su apreciación,
pues en realidad se refiere a un régimen disciplinario y no de un Código Penal,
y que aún cuando ambos mantengan similitudes y coincidencias, se diferencian
relativamente, en cuanto a que se trata de un solo bien jurídicamente tutelado
y de la definición de conductas específicas, que reclaman un régimen diferente
pues están de por medio los altos intereses de la justicia y de la
administración.
De otra parte, sobre
la denominada omisión de colaborar en los casos de calamidad pública, la Corte
observa en coincidencia con el Señor Procurador, que estos hechos no son
extraños a los que pueden involucrar a los servidores de prisiones, como no lo
es a ningún servidor público ni ciudadano, pero en aquellos reclama una mayor
entrega y responsabilidad, que puede llegar inclusive a ser prevista como falta
disciplinaria, como en este caso, sin violar norma constitucional alguna.
Sobre el parágrafo
2o. del artículo 29, en materia de la llamada reincidencia en faltas graves o
leves dentro del término de 12 meses, ella se encuentra ajustada a la Carta por
cuanto es uno de los criterios para clasificar la sanción y en la disposición
que se acusa no es tratada como una falta disciplinaria autónoma, como lo
afirma el demandante sino como una causal de agravación; de igual modo, sobre
el artículo 24 numeral 55 literal b), y en especial en relación con la
expresión "grave", de dicho literal, que se ocupa de las situaciones
que pueden afectar las actividades que le competen al INPEC, la Corte encuentra
que no asiste razón al actor ya que con aquélla no se deja a la valoración
subjetiva del investigador su definición y precisión concreta, dado que el
artículo 16 numeral 9o. del Decreto 407 de 1994, señala como uno de los deberes
de los mencionados funcionarios "poner en conocimiento del superior los
hechos que puedan perjudicar la administración", lo cual establece un
elemento preciso para la calificación objetiva y clara de la expresión.
De otra parte, la
prescripción que en materia correccional tiene como fines que el Estado actúe
oportunamente ante la Comisión de las infracciones, para alcanzar el interés
jurídico y social de castigar, y no dejar la situación jurídica de un
funcionario indefinida en el tiempo, es claro para la Corte que no se ve
afectada por la interrupción por una sola vez que empieza a correr a partir de
la notificación o entrega del pliego de cargos, pues no acarrearían penas y
medidas de seguridad imprescriptibles, como lo afirma la demanda.
En materia de la
denominada reserva sumarial supuestamente predicable de los regímenes
disciplinarios y correccionales, esta Corporación considera que las acusaciones
formuladas por la demanda carecen de fundamento constitucional, toda vez que de
conformidad con el régimen aplicable, que se examina en algunos de sus apartes
en este asunto, el funcionario investigado en todo caso tiene la oportunidad de
solicitar copia de los documentos que obran en el expediente, no sólo para
conocer el contenido de los mismos sino primordialmente para ejercer su
derecho de defensa.
Sin embargo, a
juicio de esta Corte, en coincidencia con el Ministerio Público, las
investigaciones disciplinarias no son necesariamente reservadas, y es asunto de
la ley establecer en cada materia las actuaciones que deben ser reservadas y
las que no; además, bien pueden ser objeto de reserva los documentos que tienen
esa calidad, según la Constitución y la ley, o los que hagan relación con la
defensa o seguridad nacional.
De otra parte, en
cuanto hace al llamado grado disciplinario y administrativo de consulta,
encuentra la Corte que aquel configura una garantía procesal de fundamento
constitucional para los fines disciplinarios y correccionales del Estado, y
para los de la defensa y el debido proceso que reconoce la Carta Política para
el investigado, ya que con aquel obligatoriamente se revisa por el superior el
cumplimiento de las formalidades propias de cada juicio y la debida aplicación
de la ley. Esta figura es perfectamente admisible en las actuaciones
administrativas, adecuándose en este sentido a los mandatos del artículo 29.
En cuanto a la parte
de la demanda de inconstitucionalidad que se dirige contra algunas
disposiciones del Decreto 398 de 1994 sobre la suspensión provisional en el
empleo, cabe observar inicialmente que bajo el marco de la legislación
disciplinaria vigente para los funcionarios de prisiones, aquella figura
jurídica es, ante todo, un elemento normativo de carácter preventivo, previsto
para garantizar la buena marcha y la continuidad del especial servicio de
vigilancia carcelaria que se atiende por aquéllos, y para despejar cualquier
riesgo en la buena marcha del servicio y de la investigación; en este sentido
no se puede desconocer que se trata de un medio físico y social en el que está
en juego la libertad de las personas y la legitimidad de las instituciones
jurídicas, para efectos del cabal cumplimiento de la ley y del respeto de los
derechos fundamentales de los reclusos.
De otra parte,
aquella medida no puede decretarse sin señalar el término dentro del cual
opera, y únicamente por medio de una actuación vertida en un acto
administrativo debidamente motivado por la autoridad competente y que forma
parte de la investigación disciplinaria correspondiente.
Además, su
aplicación inmediata y, en general, la regulación que le és aplicable, obedece
a las características de notable riesgo y cuidado que reclama aquel servicio
público, que a semejanza de otros regímenes de carácter disciplinario, exige
que se tenga en consideración el objeto a regular y las finalidades de la
normatividad bajo examen; como se ha advertido debe recordarse que en este
régimen se encuentran comprometidos algunos de los más altos intereses de la
justicia y del derecho, y en atención a ellos está concebida esta medida
provisional.
Esta etapa del
procedimiento disciplinario no está prevista en detrimento de los derechos
constitucionales al buen nombre y debido proceso, como lo señala el demandante
dentro del concepto de la violación, puesto que desde cualquier punto de vista,
la investigación disciplinaria y el correspondiente procedimiento que incluye
la suspensión provisional en esta materia, es una carga profesional y
administrativa legitima que sólo procede en caso de investigación de las
posible responsabilidad del funcionario en situación de flagrancia de falta
gravísima, o cuando las pruebas allegadas dentro de la misma actuación,
permitan advertir la ocurrencia de falta grave o gravísima que ameriten la
sanción de suspensión o de destitución.
La suspensión
provisional, limitada y precisa en el tiempo es, en este régimen de personal,
una carga legitima con consecuencias salariales delicadas y rigurosas que
concientemente debe soportar el funcionario implicado en el tipo de conductas
que se advierten, en las mismas disposiciones que la establecen y en unos
hechos que constituyen en conjunto una posible falta o infracción disciplinaria
al régimen correspondiente de aquella naturaleza; bien puede decretarse con
dicho carácter y sin recurso alguno, siempre que sea plenamente debatible y
discutible durante la investigación, para garantizar el debido proceso y el
derecho de defensa, como ocurre con las disposiciones acusadas.
De otra parte, esta
clase de suspensión, que es apenas provisional y no es una sanción, constituye
una etapa necesaria y conveniente en esta clase especial de actuaciones de
carácter correccional y disciplinario, que por su carácter reglado bien puede
ser decretada como medida preventiva en el desarrollo de las actuaciones que
proceden, según las normas bajo examen.
En todo caso, el
investigado tiene la posibilidad procesal y administrativa de demostrar su
inocencia por los distintos medios probatorios, y obtener que se le reincorpore
con la plenitud de sus derechos en relación con el empleo y con los salarios a
que tendría derecho.
En cuanto al régimen
de devolución de los salarios dejados de percibir durante la suspensión
provisional, la Corte no encuentra violación alguna a la Carta, pues todas son
medidas razonablemente elaboradas para garantizar la aplicación de las posibles
sanciones y el posible descuento de las multas a los correspondientes salarios,
que debería devengar el suspendido en el empleo; es claro que la suspensión
provisional, que no puede prolongarse por más de ciento veinte días, no tendría
sentido si el empleado continua devengando su remuneración sin trabajar, y si
no se pudiese descontar de los salarios a percibir la multa correspondiente en
caso de imponerse aquella sanción. De otra parte, también se ajusta a la
Constitución Política el término máximo de duración de la investigación
disciplinaria, el cual no puede exceder de más de ciento veinte días.
Cabe advertir, de
otra parte, que no asiste razón alguna al demandante en punto a la supuesta
inconstitucionalidad del artículo 114 acusado, en cuanto consagra el grado de
consulta en el caso de los fallos de exoneración por faltas graves; no se trata
de desconocer la presunción de inocencia o de invertir la carga de la prueba,
ni del desconocimiento del principio del non bis in idem. Se trata de un
mecanismo propicio para ejercer control de legalidad de las actuaciones de los
funcionarios competentes para adelantar la correspondiente investigación
disciplinaria, y para garantizar la cabal aplicación de las disposiciones
correspondientes.
En este aspecto es
necesario insistir en el especial celo que manifiesta el legislador en estos
asuntos, y que hacen admisible la imposición de este tipo de etapas de mayor
cuidado que en otros regímenes disciplinarios. La consulta, a su vez, está
prevista en favor de los otros posibles implicados y de la satisfacción de la
verdad material que, en casos como los que se surten en aquellas instancias administrativas,
sólo es posible descubrir con medidas más rígidas que las ordinarias.
En lo que se refiere
a la tacha de inconstitucionalidad formulada por el demandante y que se dirige
especialmente contra el artículo 120 acusado, que establece la plena competencia
del superior para decidir sin limitación sobre la providencia impugnada, la
Corte encuentra que es inexequible, por cuanto es contrario al principio de la no
reformatio in pejus consagrado en el inciso segundo del artículo 31 de la
Constitución Nacional.
Desde luego, en
estas actuaciones administrativas de naturaleza disciplinaria, en ningún caso
el superior puede desconocer el régimen del debido proceso ni el derecho de
defensa, que tal como lo dispone la Constitución se aplican a todas las actuaciones
judiciales y administrativas según lo dispuesto en el artículo 29; por tanto,
no se puede apartar del marco del pliego de cargos, ni desconocer las pruebas
aportadas por los sancionados, ni dejar de practicar las pruebas pertinentes y
conducentes pedidas por el investigado.
Pero además, no
obstante que se trate en este caso de un régimen diferente del penal y que en
su desarrollo no se imponga una condena ni una pena en sentido exacto, ni se
produzca una sentencia judicial, sino apenas se surta un procedimiento
administrativo y se impongan sanciones administrativas de naturaleza
disciplinaria, a juicio de la Corte debe tenerse en cuenta el principio de la no
reformatio in pejus.
En efecto, según la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, inclusive en caso de actuaciones
administrativas de naturaleza disciplinaria, diferentes al régimen penal, en
atención a los principios constitucionales que establecen el debido proceso en
todas las actuaciones judiciales y administrativas, no es constitucionalmente
valido que el superior pueda agravar la sanción impuesta por el inferior; por
tanto se declarará la inexequibilidad del mencionado artículo 120.
Por último, en
relación con la acusación de inconstitucionalidad contra el artículo 121 del
Decreto 398 de 1994, que establece un procedimiento especial para la
investigación, y permite sancionar las faltas gravísimas en casos de
flagrancia y de alteración del orden público, la Corte encuentra que no asiste
razón a la demanda, ya que el procedimiento regulado, es especial para faltas
gravísimas como infracciones de gran entidad, que atentan contra la seguridad
de los establecimientos penitenciarios y carcelarios, y amerita una
investigación rápida con el objeto de aplicar los correctivos y sanciones a que
haya lugar en forma oportuna.
Como se advirtió más
arriba, la Ley 200 de 1995, por la cual se adoptó el Código Disciplinario
Unico, dispuso la aplicación de sus normas a todos los servidores públicos sin
excepción alguna y decreta la derogatoria de todas las disposiciones generales
o especiales que regulen materias disciplinarias a todos los niveles de la
administración, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública; en efecto,
el siguiente es el tenor literal del artículo 177 de la mencionada Ley:
"Artículo
177. Vigencia.
Esta ley regirá cuarenta y cinco (45) días después de su sanción, será aplicada
por la Procuraduría General de la Nación, por los personeros, por las
administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios y
por todos los servidores públicos que tengan competencia disciplinaria; se
aplicará a todos los servidores públicos que tengan competencia disciplinaria;
se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción alguna y deroga las
disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a
nivel nacional, departamental, distrital o municipal, o que le sean contrarias,
salvo lo regímenes especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 175 de este código.
"Las normas
referidas a los aspectos disciplinarios previstas en la Ley 190 de 1995 tienen
plena vigencia."
Como se observa, es
claro que la nueva ley comprende con sus efectos, a todas y cada una de las
disposiciones acusadas por la demanda, y ellas pierden vigencia ante dicha
situación jurídica; empero, como también se puede observar, la nueva ley
difiere los efectos de su operancia para después de los cuarenta y cinco días
siguientes contados a partir de su sanción, ya que ocurrió el 28 de julio de
1995. Ante estas condiciones, es claro que las normas acusadas siguen
produciendo efectos jurídicos por los días que restan para que comiencen la
operancia de los efectos de la derogatoria ordenada por la mencionada ley y
corresponde a esta Corporación pronunciar su decisión de mérito y de fondo
conforme a la reiterada jurisprudencia de la Corte, en materia de control de
constitucionalidad de las leyes y de las disposiciones de rango legal.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero.- Declarar que el Decreto 398 de 1994, es exequible por el aspecto de la forma y
del procedimiento para su expedición.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 34,
70, 92, 93, 94, 95, 96 , 97 y 121 del Decreto 398 de 1994.
Tercero.- Declarar exequibles
las partes acusadas de los artículos 8o., 24, 29, 48 y 114 del Decreto
398 de 1994.
Cuarto. Declarar inexequible el artículo 120 del
Decreto 398 de 1994.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria |
772 | C-407-95
Sentencia No
Sentencia No. C-407/95
INICIATIVA
LEGISLATIVA-Término en que
se reasume/INICIATIVA LEGISLATIVA-Naturaleza
El término del
año siguiente dentro del cual los miembros del Congreso reasumen la plena
iniciativa legislativa respecto de materias cuya iniciativa ordinariamente se
reserva al Gobierno, se contabiliza a partir de la “declaratoria de la
emergencia”, como de manera clara lo señala el precepto constitucional. No es
de recibo, por lo tanto, la interpretación que hace el Senado de la República,
que vincula la iniciación de dicho término a la fecha de expedición de cada uno
de los decretos dictados al amparo de la emergencia. Concederle al poder o
facultad de iniciativa, naturaleza condicional o eventual, además de imponer su
constatación al término de la formación de la ley aprobada, introduce un
elemento aleatorio que le resta seguridad al trabajo del Congreso y puede
conducir a que por una circunstancia puramente fortuita se pierda la tarea
realizada.
LINEA DE CREDITO
ESPECIAL-Competencia para
su creación
Dependiendo de la
causa del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá contemplar la creación de una
línea de crédito especial con el fin de conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos. La exequibilidad de la medida adoptada dependerá de
su relación directa y específica con dicho estado y de que no se trate del
establecimiento en el Banco de la República de un cupo de crédito en favor de
los particulares. Como quiera que también con miras a solucionar la emergencia
el Constituyente ha dotado al Congreso de expresa competencia para derogar,
modificar o adicionar los decretos dictados por el Gobierno, si median las
condiciones mencionadas, la consagración legal de un mecanismo financiero
específicamente dirigido a remediar las causas o efectos inmediatos del hecho
que la causó, puede encontrar sustento constitucional.
VICTIMAS/DAMNIFICADOS
Las personas y
familias que sufren el impacto negativo de un hecho social grave (v.g.r.
terrorismo) o de un fenómeno incontrolable de la naturaleza, tienen el carácter
de víctimas o damnificados. La condición de debilidad manifiesta que exhiben
estas personas y comunidades, ha sido tomada en consideración en la historia
reciente del País.
FACULTADES
EXCEPCIONALES-Situaciones
de emergencia
Las facultades
excepcionales del Gobierno y del Congreso para sortear situaciones de
emergencia, los habilitan para adoptar mecanismos transitorios y especiales de
asistencia crediticia a las víctimas, siempre que tengan relación directa y
específica con el Estado de emergencia. No se pretende convertir a estos
órganos en autoridades monetarias y crediticias, sino capacitar al Estado para
que en circunstancias excepcionales puedan brindar protección efectiva a las
personas y comunidades afectadas y, de este modo, conjurar la crisis e impedir
la extensión de sus efectos.
PROYECTO DE LEY
TRIBUTARIA-Iniciación/FUNCION
LEGISLATIVA-Desarrollo
El requisito
consistente en que el trámite de un proyecto relativo a una materia tributaria
se inicie en la Cámara de Representantes, no tiene sentido exigirlo en este
caso. De una parte es el Congreso como cuerpo - integrado por las dos cámaras
-, el órgano que asume plena competencia e iniciativa para tramitar los
proyectos dirigidos a derogar, reformar y adicionar los decretos legislativos
dictados por el Gobierno al amparo del Estado de emergencia. De otro lado, la
materia específica sobre la cual recaen las atribuciones del Congreso se
relaciona con la adopción de las medidas indispensables para conjurar la
emergencia, donde lo tributario no adquiere connotación principal sino
meramente instrumental. En fin, la no incorporación del mencionado requisito de
forma en el artículo 215, inciso 6o, se explica por la necesidad de que la
función legislativa pueda desarrollarse con el mínimo posible de limitaciones y
cortapisas de modo que en atención a la situación de calamidad pública pueda
responder ágilmente a la crisis.
PROYECTO DE LEY-Vicio subsanable
En aplicación a
lo dispuesto en el último inciso del artículo 167 de la C.P., dado que el vicio
indicado existe y es subsanable, se enviará el proyecto a la Cámara de
Representantes, para que en ésta dentro de los treinta (30) días siguientes se
surta el segundo debate.
Ref: O.P. 007
Objeciones
Presidenciales al Proyecto de Ley N° 43/94 Senado - 118/95 Cámara “Por la cual
se modifica el Decreto 1264 del 21 de junio de 1994, proferido en desarrollo de
la emergencia declarada mediante decreto N° 1178 del 9 de junio de 1994 y se
dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Septiembre once (11) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Aprobado por Acta Nº
38
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
revisión de la constitucionalidad de las normas objetadas del Proyecto de Ley
N° 43/94 Senado - 118/95 Cámara “Por la cual se modifica el Decreto 1264 del 21
de junio de 1994, proferido en desarrollo de la emergencia declarada mediante
decreto N° 1178 del 9 de junio de 1994 y se dictan otras disposiciones”
I. TEXTO DE LAS
NORMAS OBJETADAS
Proyecto de Ley N° 43/94 Senado - 118/95
Cámara
Por la cual se modifica el Decreto N° 1264
del 21 de junio de 1994, proferido en desarrollo de la emergencia económica
declarada mediante Decreto N° 1178 del 9 de junio de 1994 y se dictan otras
disposiciones.
Artículo Primero. Modifíquese el artículo 1° del decreto N°
1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así:
Las exenciones de
impuestos que se establecen en el presente Decreto tendrán vigencia hasta el 31
de diciembre del año 2003.
Para efectos del
presente Decreto entiéndese que la zona afectada por el fenómeno natural es la
comprendida dentro de la jurisdicción territorial de los municipios de los
departamentos de Cauca y Huila, así:
CAUCA:
CALDONO, INZA,
JAMBALO, TORIBIO, CALOTO, TOTORO, SILVIA, PAEZ, SANTANDER DE QUILICHAO,
POPAYAN, MIRANDA, MORALES, PADILLA, PURACE, TAMBO, TIMBIO Y SUAREZ.
HUILA:
LA PLATA, PAICOL,
YAGUARA, NATAGA, IQUIRA, TESALIA, NEIVA, AIPE, CAMPOALEGRE, GIGANTE, HOBO,
RIVERA Y VILLAVIEJA.
PARAGRAFO: El Gobierno Nacional podrá ampliar a otros
municipios los beneficios de las exenciones que por medio de esta Ley se
dispone.
ARTICULO SEGUNDO. Modifíquese el artículo 2° del Decreto
1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así:
Estarán exentas del
impuesto de renta y complementarios las nuevas empresas agrícolas, ganaderas,
microempresas, establecimientos comerciales, industriales, turísticos, las
compañías exportadoras y mineras que no se relacionen con la exploración o
explotación de hidrocarburos, que se instalen efectivamente en la zona afectada
por el sismo y avalancha del Río Paez, y aquellas preexistentes al 21 de junio
de 1994 que demuestren fehacientemente incrementos sustanciales en la
generación de empleo, siempre que estén localizadas en los municipios señalados
en el artículo 1° del presente Decreto.
La cuantía de la
exención regirá durante diez (10) años de acuerdo a los siguientes porcentajes
y períodos: el cien por ciento (100%) para las empresas preestablecidas o
nuevas que se establezcan entre el 21 de junio de 1994 y el 20 de junio de
1999; el cincuenta por ciento (50%) para las que se instalen entre el 21 de
junio de 1999 y el 20 de junio del año 2001, y el veinticinco por ciento (25%)
para las que se establezcan entre el 21 de junio del año 2001 y el 20 de junio
del año 2003.
Gozarán del mismo
beneficio las unidades económicas productivas precisadas en el inciso primero
de este artículo que, preexistiendo al fenómeno natural y por causa de éste,
hayan disminuido sus ingresos reales en un minio de cuarenta por ciento (40%),
según certificación expedida por la Corporación Nasa Kiwe, o por los
Ministerios de Desarrollo Económico, Agricultura o Minas y Energía.
PARAGRAFO 1°. Los contribuyentes del impuesto sobre la
renta y complementarios que hubiesen efectuado inversiones en la zona afectada,
tendrán derecho a solicitar la exención en los porcentajes y períodos
determinados en este artículo.
PARAGRAFO 2°. Cuando se trate de nuevas empresas de
tardío rendimiento, durante el período improductivo y hasta el 31 de diciembre
de año 2003, se les reconocerá un crédito fiscal equivalente al quince por
ciento (15%) de la inversión realizada en dicho período. Para tal efecto se
deberá acompañar la respectiva certificación del Ministerio de Agricultura si
se trata de empresas agrícolas o ganaderas, del Ministerio de Minas y Energía
si se trata de empresas mineras que no se relacionen con la exploración o
explotación de hidrocarburos, o del Ministerio de Desarrollo Económico si se
trata de empresas comerciales, industriales y turísticas.
Dicho crédito estará
representado en un bono que mantendrá su valor real en los términos que
establezca el Gobierno Nacional y sólo podrá utilizarse para pagar impuestos de
renta y complementarios a partir de la fecha en que se comience la actividad
productiva. Para tal efecto se aplicarán, en los pertinente, las normas del
Estatuto Tributario que regulan el pago del impuesto mediante títulos.
PARAGRAFO 3°. A los intereses que reciban los
propietarios de las actividades que adquieran inmuebles en desarrollo del
Decreto 1185 de 1994 se les aplicará lo dispuesto en el 2° inciso del artículo
30 de la Ley 9 de 1989.
PARAGRAFO 4°. La exención será aplicable a las nuevas
empresas efectivamente constituidas en la zona afectada, a las preexistentes al
21 de junio de 1994 que comprueben aumentos sustanciales en la generación de
empleo y a las compañías exportadoras.
ARTICULO TERCERO. Modifíquese el artículo 3° del Decreto
1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así: Para los efectos de inciso
1° del artículo 2° del presente decreto, se considera efectivamente establecida
una empresa cuando esta, a través de su representante legal, si es persona
jurídica, o del empresario, si es persona natural, en memorial dirigido a la
Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales respectiva, manifiesta su
intención de acogerse a los beneficios otorgados por este decreto, detallando
la actividad económica a la que se dedica, el capital de la empresa, su lugar
de ubicación y la sede principal de sus negocios.
Las sociedades
comerciales se considerarán establecidas desde la fecha de inscripción de su
acto constitutivo en el Registro Mercantil. Las demás personas jurídicas dese
la fecha de su constitución.
PARAGRAFO 1°. Para gozar de la exención no podrá transcurrir
un plazo mayor de cinco (5) años entre la fecha del establecimiento de la
empresa y el momento en el que empieza la fase productiva.
PARAGRAFO 2°. Cuando se trate de sociedades o entidades
asimiladas a éstas deberá remitir, dentro del mismo término previsto en éste
artículo, una copia de la escritura o documento de constitución.
PARAGRAFO 3°. El cambio de denominación o propietario
de las empresas o establecimientos de comercio no les da el carácter de nuevos
a los ya existentes y no tendrán derecho a la exención a que se refiere el
artículo 1° del decreto N° 1264 del 21 de junio de 1994.
PARAGRAFO 4°. Para determinar la renta exenta se
entiende como ingresos provenientes de una empresa o establecimiento comercial
de bienes y servicios de los sectores industrial, agrícola, microempresarial,
ganadero, turístico y minero, aquellos originados en la producción, venta y
entrega material de bienes dentro o fuera de la zona afectada por la
catástrofe.
ARTICULO CUARTO. Modifíquese el artículo 4° del Decreto
1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así: Requisitos para cada año
que se solicite la exención.
Para que proceda la
exención sobre el impuesto de renta y complementarios de que trata el presente
decreto, a partir del año gravable de 1994 los contribuyentes deberán enviar a
la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales que corresponda a su
domicilio o asiento principal de sus negocios, antes del 30 de marzo del año
siguiente al gravable, los siguientes documentos e informaciones:
1°. Certificación
expedida por el Alcalde respectivo, en la cual conste que la empresa o
establecimiento objeto del beneficio se encuentre instalada físicamente en la
jurisdicción de uno de los municipios a que se refiere el artículo 1° de éste
Decreto.
2°. Certificación
del Revisor Fiscal o Contador Público, según corresponda, en la cual conste:
a) Que se trata de
una inversión en una nueva empresa establecida en el respectivo municipio entre
la fecha en que empezó a regir el presente decreto y el 31 de diciembre del año
2003.
b) La fecha de
iniciación del período productivo o de las fases correspondientes a la etapa
improductiva.
c) El monto de la
inversión efectuada y de la renta exenta determinada de acuerdo con lo
establecido en el presente decreto.
3°. Cuando se trata
de unidades económicas preexistentes al sismo o avalancha del río Paez, o de
empresas o establecimientos que se encuentren en período improductivo o que
sean de tardío rendimiento, certificación que determina y precise la fase
improductiva o de tardío rendimiento y el año de obtención de utilidades
expedida por el Ministerio de Agricultura si se trata de empresas agrícolas o
ganaderas, por el Ministerio de Desarrollo Económico si se trata de empresas
comerciales, industriales y turísticas o por el Ministerio de Minas y Energía
tratándose de actividades mineras.
ARTICULO QUINTO. Cuando se efectúen nuevas inversiones por
empresas domiciliadas en el país, el monto del desembolso será deducible de la
renta del ente inversionista.
PARAGRAFO. Las utilidades líquidas o ganancias
ocasionales obtenidas durante un periodo y las inversiones que una empresa
nacional o extranjera realice en los municipios señalados en el artículo 1° de
ésta Ley durante los cinco (5) años siguientes a 1994, constituye renta exenta
por igual monto al invertido, para el año gravable siguiente.
En caso de que las
nuevas empresas establecidas generan pérdidas, la exención se podrá solicitar
en los períodos gravables siguientes hasta completar el cien por ciento (100%)
del monto invertido.
El inversionista
podrá optar por aplicar el valor invertido como un menor valor del impuesto por
pagar o como renta exenta. En ningún caso podrá aplicarlo simultáneamente a
ambos rubros.
ARTICULO SEXTO. La maquinaria, equipos, materias primas,
y repuestos nuevos o de modelos producidos hasta con cinco (5) años de
antelación al momento de importarlos que se instalen o utilicen en los
municipios contemplados en el artículo 1° de la presente ley, estarán exentos
de todo impuesto, tasa o contribución, siempre que la respectiva Licencia de
importación haya sido aprobada por el Ministerio de Comercio Exterior a más
tardar el día 31 de Diciembre del año 2003.
ARTICULO SEPTIMO. En cumplimiento de los artículos (13),
inciso final, y sesenta y seis (66) de la Constitución Política, el Gobierno
Nacional, en un plazo no mayor de noventa (90) días contados a partir de la
promulgación de ésta ley, creará una línea especial de crédito subsidiado de
fomento para apoyar el establecimiento de nuevas empresas o reinstalar y
reactivar unidades económicas productivas preexistentes, en los sectores
primario, secundario y terciario, en la zona afectada por el fenómeno natural
en los Departamentos de Cauca y Huila, con destino a la confinanciación de
capital de trabajo y activos fijos.
PARAGRAFO. Los créditos a que se refiere el presente
artículo tendrán plazo entre seis (6) y ocho (8) años, periodo de gracia hasta
por dieciocho meses y tasa equivalente al DTF+1.
ARTICULO OCTAVO. Las donaciones realizadas por personas
naturales o jurídicas a entidades que labren en la rehabilitación de los
damnificados y zonas afectadas, estarán exentas de todo impuesto, tasa o
contribución, hasta el 31 de diciembre del año 2003, y no requerirán del
procedimiento de insinuación judicial establecido en el artículo 1458 del
Código Civil, conforme lo establece el artículo 5° del decreto N° 1264 del 21
de junio de 1994.
(...)
ARTICULO DECIMO. La Corporación Nasa Kiwe promoverá y
apoyará, financiera y técnicamente, la conformación de empresas individuales,
familiares o asociativas con los damnificados por la catástrofe natural, las
cuales gozarán de las exenciones y beneficios fijados por esta ley.
ARTICULO
DECIMOPRIMERO.
Modifíquese el artículo 6 del Decreto 1264 del 21 de junio de 1994, el cual
quedará así: Los contribuyentes que se acojan a los beneficios preceptuados
por éste decreto inscribirán sus libros contables ante la Cámara de Comercio o
en la División de Fiscalización de la Administración de Impuesto y Aduanas
Nacionales que corresponda al lugar de sus actividades económicas; registrarán
todas las operaciones relacionadas con el giro ordinario de sus negocios y
demostrarán que cumplen con la condición de generar el ochenta por ciento (80%)
de la producción en la zona afectada.
Cuando se instituyen
empresas, sociedades o establecimientos con el ánimo de usarlas
fraudulentamente para obtener los beneficios ordenados por éste decreto; o
aparenten estar ubicadas en las áreas afectadas con el fin de evadir el pago de
impuestos; o simulen operaciones para lograr indebidas exenciones, la
Administración de Impuestos y Aduanas respectiva desconocerá las rentas exentas
solicitadas, los costos y deducciones fingidas e impondrá las sanciones a que
haya lugar.
ARTICULO
DECIMOSEGUNDO. La
instalación de nuevas empresas y las ampliaciones significativas en empresas
establecidas en la zona afectada por el fenómeno natural a que se refiere esta
Ley, podrán ser de carácter nacional, binacional y multinacional y estarán
sujetas a las siguientes normas:
a) La importación
de bienes de capital no producidos en la subregión andina y destinados a
empresas de los sectores primario, secundario y terciario, estarán exentos de
aranceles por un término de cinco (5) años contados a partir de la promulgación
de la presente Ley.
La dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales o quien haga sus veces reconocerá, en cada caso,
el derecho a ésta exención, de conformidad con la reglamentación dictada al
efecto por el Gobierno Nacional.
b) Tendrán libertad
de asociarse con empresas extranjeras.
c) Los bienes
introducidos a la zona determinada por el artículo primero de la presente Ley
que importen al resto del territorio nacional se someterán a las normas y
requisitos ordinarios aplicados a las importaciones.
PARAGRAFO. Para los efectos establecidos en ésta
Ley, se entiende por instalación de nueva empresa aquella que se constituye
dentro de los cinco años posteriores a la promulgación de la presente Ley, para
lo cual el empresario deberá manifestar ante la Administración de Impuestos
respectiva la intención de establecerse en la zona afectada, indicando el
capital, lugar de ubicación y demás requisitos que, mediante reglamento,
establezca la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. No se entenderán
como empresas nuevas aquellas que ya se encuentran constituidas y sean objeto
de reforma estatutaria para cambio de nombre, propietarios o fusión con otras
empresas. Para los efectos establecidos en la presente Ley, se entiende por
ampliaciones significativas en empresas establecidas, aquellas que inicien
dentro de los cinco (5) años posteriores a la promulgación de la presente Ley y
que constituyan un proyecto de ampliación que signifique un aumento en su
capacidad productiva de por lo menos un treinta por ciento (30%) de los que
actualmente produce, el cual deberá ser aprobado, para efecto de gozar de las
exenciones contempladas en ésta Ley, por la Dirección de Impuestos y Aduanas
nacionales o quien haga sus veces, previo el cumplimiento de los requisitos que
por reglamento ella establezca.
II. ANTECEDENTES
Preliminares
1. Mediante oficio de Agosto 16 de 1995,
el Presidente del Senado de la República, remitió a esta corporación el Proyecto
de Ley N° 43/94 Senado - 118/95 Cámara “Por la cual se modifica el Decreto 1264
del 21 de junio de 1994, proferido en desarrollo de la emergencia declarada
mediante decreto N° 1178 del 9 de junio de 1994 y se dictan otras
disposiciones”, el cual fue objetado parcialmente por el Gobierno Nacional.
2. El Gobierno Nacional, por intermedio
del Ministro de Hacienda, objetó, por inconstitucionales, los artículos 1° a
8° y 10° a 12°, por considerarlos violatorios de los artículos 151, 154 y 215-6
de la C.P. Además, objetó el proyecto en su totalidad por violación del plazo
indicado en el artículo 160 inciso 1° de la C.P.
3. Recibido el concepto del Procurador
General de la Nación, mediante auto de septiembre dos de mil novecientos
noventa y cinco, se asumió la revisión de las normas objetadas.
Trámite legislativo
El Proyecto de Ley N° 43/94 Senado - 118/95
Cámara “Por la cual se modifica el Decreto 1264 del 21 de junio de 1994,
proferido en desarrollo de la emergencia declarada mediante decreto N° 1178 del
9 de junio de 1994 y se dictan otras disposiciones” siguió el siguiente trámite
legislativo:
El proyecto se presentó el día 16 de agosto
de 1994 ante la Secretaría General del Senado de la República, y se repartió,
en la misma fecha, a la Comisión Tercera del Senado de la República, como lo
atestigua el documento que aparece a folio 221 del expediente remitido por el
Senado de la República.
El primer debate se surtió el día 12 de
diciembre de 1994 y el segundo, en la Sesión Plenaria del día 21 de marzo de
1995, conforme a carta remitida por el Presidente del Senado a su homólogo de
la Cámara de Representantes el día 21 de marzo de 1995. Documento que obra a
folio 151 del expediente.
La Comisión Tercera de la Cámara de
Representantes dio primer debate al proyecto el día 7 de junio de 1995, como se
deduce del documento enviado por el Secretario General de la Cámara de
Representantes al Secretario General del Senado de la República (Folio 80).
En la sesión Plenaria de la Cámara de
Representantes del día 15 de junio de 1995 se dio segundo debate al proyecto
de ley, como aparece en la constancia suscrita por el Secretario General de la
Cámara de Representantes que aparece en el folio 97.
En sesiones de junio 16 de 1995, las
plenarias de ambas cámaras aprobaron el informe y el texto presentado por los
miembros de la Comisión Conciliadora. Folios 79 y 78.
Descripción de las normas objetadas
Artículo primero. Este artículo define los municipios que
para los efectos del Decreto 1264 de 1994 y la Ley, se consideran afectados por
el sismo y la avalancha del río Páez y que, a su vez, se verán beneficiados con
las exenciones tributarias que la Ley y el decreto consagran.
Artículo segundo. Se definen las actividades y empresas
exentas del impuesto a la renta y complementarios. Se fijan requisitos para
acceder a las exenciones y se establecen sus cuantías. Se crea un crédito
fiscal (bono) destinado a pagar impuestos de empresas de tardío rendimiento.
Artículo tercero. Se impone la necesidad de acudir ante la
Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales para acceder a las
exenciones. De otro lado, se definen los términos en que se entiende
constituida una sociedad. Se precisan los rubros de los ingresos que comportan
exoneración fiscal.
Artículo cuarto. Se determina la documentación que debe
remitirse a la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales para efectos de
la exención.
Artículo quinto. Se define la exención respecto de
utilidades líquidas y ganancias ocasionales. Se fija el tratamiento tributario
a las empresas que generen pérdidas.
Artículo sexto. Se ordena una exención de impuestos, tasas y
contribuciones para maquinaria, equipos, materia prima y repuestos destinados a
la región afectada.
Artículo séptimo. Se dispone la creación de una línea de
crédito de fomento con destino a las empresas que operan en la zona afectada.
Artículo octavo. Se reconoce una exención para donaciones
y se fija el trámite para la insinuación judicial.
Artículo décimo. Se determinan las obligaciones a cargo de
la Corporación Nasa Kiwe, para con las empresas de los damnificados.
Artículo decimoprimero. Se consagra la obligación de los
beneficiarios de registrar sus libros de contabilidad. Se tipifica una sanción
a cargo de quienes fraudulentamente se beneficien de las exenciones.
Artículo decimosegundo. Se establece una exención para la
importación de bienes de capital no producidos en la subregión andina. Se
definen algunos términos utilizados en la Ley.
III. FUNDAMENTOS
Primera objeción: violación del artículo
215, inciso 6o de la C.P.
Posición del Gobierno
1. El trámite del proyecto de ley,
enderezado a modificar el decreto legislativo 1624 de 1994, expedido en
desarrollo de la emergencia económica declarada mediante el decreto 1178 del 9
de junio de 1994, se perfeccionó el 16 de junio de 1995, esto es, por fuera del
año siguiente a la declaratoria de la emergencia, el cual vencía el 9 de junio
de 1995. Los artículos 1 a 7, 8, 10 y 12 del proyecto introducen modificaciones
al decreto legislativo 1264 de 1994 en materia de exención de impuestos, la que
corresponde a la iniciativa exclusiva del gobierno (C.P., art. 154), salvo el
caso de que se den las condiciones del inciso sexto del artículo 215 de la
C.P., que en la situación presente se echan de menos pues el proceso
legislativo concluyó siete días después.
Posición del Senado
2. El término del “año siguiente” a que se
refiere el inciso sexto del artículo 215 de la C.P., se contabiliza a partir de
la fecha de expedición de cada uno de los decretos que se dicten durante la
emergencia. Por consiguiente, el plazo para derogar, modificar o adicionar el
decreto legislativo 1264 del 21 de junio de 1994, vencía el día 21 de junio de
1995.
Posición del Procurador General de la
Nación
3. El término del año se computa a partir
de la “declaratoria de la emergencia”, como claramente lo dispone el artículo
215 de la C.P. Luego, la objeción presidencial es procedente.
Consideraciones de la Corte Constitucional
4. El proyecto de ley examinado, por medio
del cual se pretende modificar y adicionar el decreto legislativo 1624 de 1994,
expedido con base en las facultades especiales derivadas de la declaratoria de
emergencia decretada por virtud del decreto legislativo 1178 del 9 de junio de
1994, versa sobre una materia tributaria - exención al impuesto de renta y
complementarios -, cuya iniciativa legislativa se reserva al Gobierno, salvo
que se presente la hipótesis del inciso sexto del artículo 215 de la C.P.,
sobre cuya verificación justamente se discute.
La disposición citada es del siguiente
tenor: “El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la
emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere
este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el
Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo”. El término del año
siguiente dentro del cual los miembros del Congreso reasumen la plena
iniciativa legislativa respecto de materias cuya iniciativa ordinariamente se
reserva al Gobierno, se contabiliza a partir de la “declaratoria de la
emergencia”, como de manera clara lo señala el precepto constitucional. No es
de recibo, por lo tanto, la interpretación que hace el Senado de la República,
que vincula la iniciación de dicho término a la fecha de expedición de cada uno
de los decretos dictados al amparo de la emergencia.
Tampoco la Corte comparte la interpretación
que formulan el Gobierno y el Ministerio Público.
El íter legislativo se inicia con la
propuesta que uno de los miembros del Congreso, el Gobierno o las entidades
indicadas en el artículo 156 de la C.P., formula en cualquiera de las cámaras
bajo la forma de un proyecto de ley. Una condición previa que tiene que
satisfacerse, so pena de que el proyecto desde su origen quede viciado, es la
de que quien lo proponga constitucionalmente tenga el poder de iniciativa para
presentarlo, el cual existe por regla general y sólo sufre excepciones en los
casos enunciados en el segundo inciso del artículo 154 de la C.P. El indicado
poder o facultad de iniciativa es un requisito que debe establecerse desde un
comienzo de manera objetiva y precisa. Los principios de eficiencia y
responsabilidad política, se verían seriamente comprometidos si sólo al cabo
del proceso legislativo se pudiese verificar si el anotado requisito previo del
poder o facultad de iniciativa realmente existía o no. Concederle al poder o
facultad de iniciativa, naturaleza condicional o eventual, además de imponer su
constatación al término de la formación de la ley aprobada, introduce un
elemento aleatorio que le resta seguridad al trabajo del Congreso y puede
conducir a que por una circunstancia puramente fortuita se pierda la tarea
realizada.
El inciso sexto del artículo 215 de la
C.P., se refiere al señalado requisito previo del poder o facultad de
iniciativa, que se otorga a los miembros del Congreso, en materias reservadas a
la iniciativa del Gobierno, durante el año siguiente a la declaratoria de la
emergencia. La Corte entiende, de acuerdo con lo expuesto, que la norma durante
el término del año siguiente a la mencionada declaratoria, reconoce a los
miembros del Congreso libre iniciativa para presentar en dichas materias
proyectos de ley. Por tratarse, la iniciativa legislativa, de un requisito que
debe obrar desde el primer momento en que se presenta un proyecto de ley, su
examen no puede dejar de tomar en consideración si en esa oportunidad el mismo
concurría en cabeza del proponente. Esta exigencia constitucional no puede, por
consiguiente, establecerse con base en la situación que se presenta al
perfeccionarse el proceso legislativo, pues se trata de un presupuesto que
concierne al origen del proyecto.
El proyecto sometido a control de la Corte
se presentó a consideración del Senado de la República el día dieciséis (16) de
agosto de mil novecientos noventa y cuatro. El examen que la Corte realiza
sobre la facultad constitucional de iniciativa legislativa, se hace con
relación a ese momento. Es evidente que el proyecto se presentó dentro del
término del año siguiente a la declaratoria de emergencia, período en cual los
miembros del Congreso gozaban de libre iniciativa legislativa sobre las
materias ordinariamente reservadas al Gobierno.
La interpretación de la Corte corresponde
al espíritu de la norma constitucional, que no es ajena al primado del
principio democrático representado en la ley, ni tampoco a la efectividad de
los deberes del Estado, que reclama la activa y oportuna participación del
Congreso en la resolución de las crisis económicas y sociales que motivan las
declaratorias de emergencia.
Si acaso la interpretación del precepto
constitucional, pudiere arrojar dudas sobre la procedencia de la actuación
legislativa, la alternativa hermenéutica que debe favorecerse será la que en
mayor grado propicie su intervención y ofrezca soluciones a la crisis. En este
mismo sentido, se desconoce el propósito del artículo 215, inciso 6, si se
interpreta de manera restringida el alcance de la ley en situaciones de
emergencia, cuyo cometido lejos de ser accidental se debe asociar con la
solución, en lo posible, definitiva y de fondo a la crisis. La objeción no
prospera.
Segunda objeción
Posición del Gobierno
1. La línea de crédito que se ordena
efectuar al Gobierno Nacional, es un asunto ajeno a la competencia del Gobierno
y del Legislador. Se trata de una facultad que la Constitución y la ley han
radicado en cabeza exclusiva del Banco de la República (C.P., arts 371 y 372.
Ley 31 de 1992).
Posición del Senado de la República
2. A la luz de los artículos 13 y 66 de la
C.P., en atención a la condición de debilidad manifiesta de un grupo social y a
la existencia de una calamidad ambiental, vale decir, ante una situación
excepcional y de emergencia, la ley puede disponer la creación de una línea de
crédito con miras a conjurar la situación.
Posición del Procurador General de la
Nación
3. La creación de una línea especial de
crédito de fomento, como la prevista en el proyecto, es del resorte del Banco
de la República (C.P., arts. 371 y 372).
Consideraciones de la Corte Constitucional
4. Dependiendo de la causa del Estado de
Emergencia, el Gobierno podrá contemplar la creación de una línea de crédito
especial con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos. La exequibilidad de la medida adoptada dependerá de su relación
directa y específica con dicho estado (C.P. art., 215) y de que no se trate del
establecimiento en el Banco de la República de un cupo de crédito en favor de
los particulares (C.P. art. 273). Como quiera que también con miras a
solucionar la emergencia el Constituyente ha dotado al Congreso de expresa
competencia para derogar, modificar o adicionar los decretos dictados por el
Gobierno, si median las condiciones mencionadas, la consagración legal de un
mecanismo financiero específicamente dirigido a remediar las causas o efectos
inmediatos del hecho que la causó, puede encontrar sustento constitucional.
Es evidente que el sismo y la avalancha del
río Páez, afectaron de manera grave las propiedades y la economía de la zona
afectada. Más allá del simple fenómeno natural, los hechos produjeron una
verdadera perturbación del orden social y económico de la zona. La respuesta
del Estado sería teórica y alejada de las causas y efectos de la calamidad
pública, si no se tradujera, frente a las comunidades cuyo modo de vida fue
completamente trastocado por la naturaleza, en un flujo de recursos y en una
temporal exoneración de la carga tributaria.
La línea de crédito precisamente se orienta
a resolver este aspecto de la crisis. La economía de la región, liquidada por
el sismo y la avalancha, debe reconstruirse. Mientras ello no se haga, la
situación social permanecerá alterada y la población sufrirá los graves efectos
del desempleo y la improductividad.
El crédito subsidiado, se ajusta a esta
situación excepcional, que no puede ser enfrentada con los instrumentos
normales del mercado. De otro lado, los préstamos que se regulan, no suponen el
establecimiento de un cupo de crédito en el Banco de la República. De ahí que
el legislador, respecto del mecanismo financiero referido, se limite a
ordenarlo y confíe su regulación y puesta en obra al Gobierno. El
aprovechamiento e inversión del ahorro (C.P. art. 150-19), puede ser objeto de
intervención por parte del Gobierno, conforme a la ley (C.P. art. 335), en
razón del interés público y la función social inherente a esta actividad, que
necesariamente es mayor cuando se asiste a una calamidad pública que demanda
una transitoria e inmediata canalización de flujos financieros para poder ser
superada.
Las personas y familias que sufren el
impacto negativo de un hecho social grave (v.g.r. terrorismo) o de un fenómeno
incontrolable de la naturaleza, tienen el carácter de víctimas o damnificados.
La condición de debilidad manifiesta que exhiben estas personas y comunidades
(C.P. art. 13), ha sido tomada en consideración en la historia reciente del
País. Entre las medidas adoptadas - como lo atestigua el repaso de las normas
de excepción dictadas a raíz de la avalancha que sepultó a la ciudad de Armero,
el terremoto que afectó a Popayán y los atentados terroristas -, nunca han
faltado los que disponen diversos mecanismos de asistencia financiera a las
víctimas. En estos eventos, el sistema financiero, a través de las distintas
modalidades de los créditos, cumple una función social. Con ocasión de las
normas sobre “asistencia en materia de crédito”, incorporadas en el Decreto
Legislativo Nº 444 de 1993 “por el cual se dictan medidas de apoyo a las
víctimas de atentados terroristas”, expresó esta Corte:
“(...) Por otra parte, el decreto
desarrolla derechos y mecanismos de protección de esos derechos, tales como el
derecho al trabajo de las víctimas de atentados terroristas que por razón de
dichos hechos han visto menoscabada su actividad productiva, y el principio de
la buena fe, el cual se consagra como un medio de protección y aplicación de
los derechos, en el artículo 83 de la Constitución Nacional.
En cuanto al derecho al trabajo, se
establecen líneas de crédito en el IFI y en el Banco Central Hipotecario con
tasas de interés que serán subsidiadas por el Fondo de solidaridad y Emergencia
Social.
Y en lo que atañe a la presunción de la buena
fe en las actuaciones o gestiones de los particulares ante las autoridades
públicas, se establece que los establecimientos de crédito diseñen
procedimientos que permitan a las víctimas del terrorismo, obtener crédito en
el menor tiempo posible y con los documentos estrictamente necesarios.
Se observa, que al consagrarse instrumentos
para proteger el derecho al trabajo de dichas víctimas no sólo se ampara este
derecho, sino que indirectamente se salvaguardan todos aquellos que pueden ser
satisfechos directamente por la persona con el resultado de su trabajo” (Corte
Constitucional, sentencia C-197 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Las facultades excepcionales del Gobierno y
del Congreso para sortear situaciones de emergencia (C.P. art. 215), los habilitan
para adoptar mecanismos transitorios y especiales de asistencia crediticia a
las víctimas, siempre que tengan relación directa y específica con el Estado de
emergencia. No se pretende convertir a estos órganos en autoridades monetarias
y crediticias, sino capacitar al Estado para que en circunstancias
excepcionales puedan brindar protección efectiva a las personas y comunidades
afectadas y, de este modo, conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos. La objeción no prospera.
Tercera objeción
Posición del Gobierno
1. El proyecto de ley se presentó y tramitó
en primer término en el Senado de la República, no obstante que la Constitución
y la ley orgánica disponen que los proyectos de ley relativos a los tributos
iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes (C.P., arts 151 y 154. Ley
5ª de 1992, art. 143). Los artículos 1 a 7, 8, 10 y 12 del proyecto, se ocupan
de regular una exención tributaria.
Posición del Senado de la República
2. La atribución de derogar, modificar o
adicionar los decretos legislativos dictados por el Gobierno en desarrollo de
un estado de emergencia, corresponde al “congreso”, que está integrado por el
Senado y la Cámara. Luego, ante cualquiera de los dos cuerpos podía presentarse
el proyecto de ley. La disposición del artículo 215 de la C.P., que le otorga
esta competencia al Congreso, es posterior a los artículos 151 y 154 de la
C.P., y tiene por lo tanto carácter preferente.
Posición del Procurador General de la
Nación
3. Aún en el caso del artículo 215, inciso
sexto, el trámite de proyectos de ley relativos a exenciones tributarias, debe
iniciarse en la Cámara de Representantes (C.P. arts., 154 y 143).
Consideraciones de la Corte Constitucional
4. El artículo 215 de la C.P., durante el
año siguiente a la declaratoria de la emergencia, concede a todos los miembros
del Congreso - sin hacer distinción alguna entre los senadores y los
representantes, ni entre Senado y Cámara de Representantes -, libre y plena
iniciativa legislativa en aquellas materias que ordinariamente son de
iniciativa del Gobierno. La norma citada introduce a este respecto una suerte
de dispensa constitucional especial de naturaleza excepcional, que impide la
aplicación del artículo 154 de la C.P.
La tesis del Gobierno, restringe
indebidamente el alcance del artículo 215, inciso 6o, de la C.P. El requisito
consistente en que el trámite de un proyecto relativo a una materia tributaria
se inicie en la Cámara de Representantes, no tiene sentido exigirlo en este
caso. De una parte es el Congreso como cuerpo - integrado por las dos cámaras
-, el órgano que asume plena competencia e iniciativa para tramitar los
proyectos dirigidos a derogar, reformar y adicionar los decretos legislativos
dictados por el Gobierno al amparo del Estado de emergencia. De otro lado, la
materia específica sobre la cual recaen las atribuciones del Congreso se
relaciona con la adopción de las medidas indispensables para conjurar la
emergencia, donde lo tributario no adquiere connotación principal sino
meramente instrumental. En fin, la no incorporación del mencionado requisito de
forma en el artículo 215, inciso 6o, se explica por la necesidad de que la
función legislativa pueda desarrollarse con el mínimo posible de limitaciones y
cortapisas de modo que en atención a la situación de calamidad pública pueda
responder ágilmente a la crisis. La objeción no prospera
Cuarta Objeción
Posición del Gobierno
1. Dado que en la comisión tercera
constitucional de la Cámara de Representantes se aprobó el proyecto en primer
debate el día 7 de junio de 1995 y en la plenaria de dicha cámara se aprobó el
proyecto en segundo debate el día 15 de junio de 1995, no medió el lapso mínimo
de ocho días señalado en la Constitución Política (C.P., art. 160, inciso
primero).
Posición del Senado de la República
2. Si con ocasión de la tramitación de la
ley, se presenta un vicio de forma que pueda ser subsanable, y media la
objeción presidencial por motivos de inconstitucionalidad, se tendrá que dar
aplicación a lo previsto en el artículo 167 de la C.P.
Posición del Procurador General de la
República
3. Toda vez que el vicio observado se
encuentra demostrado, se solicita a la Corte dar aplicación a lo previsto en el
parágrafo del artículo 241 de la C.P.
Consideraciones de la Corte Constitucional
4. El examen del expediente legislativo
corrobora el defecto anotado por el Gobierno. En consecuencia, en aplicación a
lo dispuesto en el último inciso del artículo 167 de la C.P., dado que el vicio
indicado existe y es subsanable, se enviará el proyecto a la Cámara de
Representantes, para que en ésta dentro de los treinta (30) días siguientes se
surta el segundo debate.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES, desde el punto de vista
material, los artículos 1 a 8 y 10 a 12 del Proyecto de Ley N° 43/94 Senado -
118/95 Cámara, por haberse encontrado infundadas las objeciones formuladas por
el Presidente de la República, en cuanto no se vulneraron los artículos 151,
154 y 215-6 de la Constitución.
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE el Proyecto de Ley N°
43/94 Senado - 118/95 Cámara desde el punto de vista formal, por haberse
encontrado fundada la objeción formulada por el Presidente de la República,
toda vez que entre el primero y segundo debate del proyecto en la Cámara de
Representantes no medió el término exigido en el artículo 160 de la
Constitución.
TERCERO.- En cumplimiento de los dispuesto en el parágrafo del
artículo 241 de la Constitución Política, devolver al presidente del Congreso
de la República el Proyecto de Ley N° 43/94 Senado - 118/95 Cámara, para lo de
su competencia, por tratarse de un vicio de procedimiento subsanable, según lo
expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 45
del Decreto 2067 de 1991, fijar el término de treinta (30) días, contados a
partir de la fecha en que se reciba el expediente, para que el Congreso de la
República subsane el vicio observado, de conformidad con lo dispuesto por la
Corte en sus consideraciones respecto de la cuarta objeción, ejecutado lo cual
se enviará inmediatamente el proyecto a la Corte, para que ésta proceda a
decidir sobre la exequibilidad del mismo.
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE,
CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL
EXPEDIENTE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
773 | C-418-95
Sentencia No. C-418/95
Sentencia No.
C-418/95
INTERNACIONALIZACION
DE LAS RELACIONES JURIDICAS
Teniendo en
consideración que los países del mundo -en especial los de Latinoamérica-
encuentran cada vez más cierta aproximación en temas sustanciales como los
económicos, los políticos, los sociales o los ecológicos, esa afinidad requiere
igualmente de una concordancia en los aspectos jurídicos necesarios para el
desarrollo de aquellas áreas. En otras palabras, el derecho debe ir siempre de
la mano con la internacionalización de las relaciones. La internacionalización
de las relaciones jurídicas, al ser consecuencia lógica de la
internacionalización de las demás áreas, cuenta, entonces, con idéntico
fundamento constitucional. Ninguna de las normas contradice los postulados de
la Carta Política sino que, por el contrario, se constituyen en las
herramientas necesarias para que el ideal de integración en materia jurídica se
convierta en una posible realidad.
PRINCIPIO DE NO
INJERENCIA EN DERECHO INTERNACIONAL/SOBERANIA
Resulta de
especial importancia el “principio de la no injerencia”, Con esta disposición,
se reconoce la obligación de la comunidad internacional de no intervenir en los
asuntos propios de cada Estado, en virtud del derecho indivisible, absoluto,
inalienable, indelegable, permanente e incondicional de los pueblos a su
soberanía. Se trata, pues, del respeto a la libre autodeterminación de los
pueblos, a través del cual el derecho internacional procura la convivencia
pacífica entre las diversas culturas e ideales políticos, de forma tal que cada
Estado pueda definir, con absoluta libertad, autonomía e independencia, su propio
ordenamiento constitucional y legal.
Ref.: Expediente
No. L.A.T. 043
Revisión
constitucional de la Ley 176 de 1994, “por medio de la cual se aprueba el
Tratado constitutivo de la Conferencia de Ministros de Justicia de los países
iberoamericanos, suscrito en Madrid el 7 de octubre de 1992.”
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., veintiuno (21) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El
día once (11) de enero de 1995, el doctor Carlos Eduardo Medellín Becerra,
Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, remitió a la Corte
Constitucional, para los efectos previstos en el numeral 10o del artículo 241 superior,
fotocopia auténtica de Ley 176
de 1994, “por medio de la cual se aprueba el Tratado Constitutivo de la
Conferencia de Ministros de Justicia de los países iberoamericanos, suscrito en
Madrid el 7 de octubre de 1992.”
II. TEXTO DEL TRATADO INTERNACIONAL
El
tenor literal del instrumento internacional que se revisa es el siguiente:
“Ley 176 de 1994
"por medio de la
cual se aprueba el Tratado Constitutivo de la Conferencia de Ministros de
Justicia de los países iberoamericanos, suscrito en Madrid el 7 de octubre de
1992."
“EL CONGRESO DE LA
REPUBLICA
“DECRETA:
“Visto el texto del ‘TRATADO CONSTITUTIVO DE LA CONFERENCIA DE
MINISTROS DE JUSTICIA DE LOS PAÍSES IBEROAMERICANOS’, suscrito en Madrid el
7 de octubre de 1992.
“(Para ser transcrito se adjunta fotocopia del texto íntegro del
instrumento internacional mencionado, debidamente autenticado por la Jefe de la
Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores).
“TRATADO CONSTITUTIVO
DE LA CONFERENCIA DE MINISTROS DE JUSTICIA DE LOS PAÍSES IBEROAMERICANOS
“LOS ESTADOS FIRMANTES DEL PRESENTE TRATADO
“CONSCIENTES de los profundos vínculos históricos, culturales y
jurídicos que los unen,
“DESEANDO traducir tales vínculos en instrumentos jurídicos de
cooperación,
“RECONOCIENDO la importante contribución a esa tarea, realizada hasta
el presente por la Conferencia de Ministros de Justicia de los Países
Hispano-Luso- Americanos, instituida por el Acta de Madrid de 1970,
“DECIDIDOS a continuar tal obra, dotándose de un instrumento
internacional adecuado,
“CONSIDERANDO que la Conferencia de Ministros de Justicia de los
Países Hispano-Luso- Americanos, en reunión de Acapulco de 1988 recomendó la
celebración de una Conferencia extraordinaria de Plenipotenciarios en España en
1992 con ocasión del Quinto Centenario, para adoptar tal instrumento,
“HAN RESUELTO adoptar un Tratado internacional constitutivo de la
Conferencia de Ministros de Justicia de los países Iberoamericanos y a tal
efecto han designado a sus respectivos plenipotenciarios, cuyos poderes han
sido reconocidos en buena y debida forma, quienes a tal efecto han convenido
las disposiciones siguientes:
“CONSTITUCION
“Artículo 1o.-
“La Conferencia
de Ministros de Justicia (en adelante la Conferencia) de los Países
Iberoamericanos, es una organización de carácter intergubernamental procedente
de la transformación de la Conferencia de Ministros de Justicia
hispano-lusoamericanos y Filipinas , instituida por el Acta de Madrid de 19 de
septiembre de 1970.
“SEDE
“Artículo 2o.-
“La Conferencia
tiene su sede en Madrid.
“FINES
“Artículo 3o.-
“1.- La
Conferencia tiene por objeto el estudio y promoción de formas de cooperación
jurídica entre los Estados miembros y a este efecto:
“a) Elabora
programas de cooperación y analiza sus resultados.
“b) Adopta
Tratados de carácter jurídico.
“c) Adopta
resoluciones y formula Recomendaciones a los Estados.
“d) Promueve
consultas entre los países miembros sobre cuestiones de naturaleza jurídica e
interés común y designa Comités de Expertos.
“e) Elige los
miembros de la Comisión Delegada y al Secretario General.
“f) Lleva a cabo
cualquier otra actividad tendente a conseguir los objetivos que le son propios.
“2.- Para la
mejor realización de sus fines, la Conferencia puede establecer relaciones con
otras Organizaciones y especialmente con la Organización de Estados Americanos,
el Consejo de Europa y la Comunidad Europea.
“PRINCIPIO DE NO INGERENCIA (sic)
“Artículo 4o.-
“En ningún caso
serán admitidas a consideración materias que, según el criterio del país
afectado, supongan ingerencia (sic) en sus asuntos internos.
MIEMBROS
“Artículo 5o.-
“1.- La
Conferencia está abierta a todos los Estados integrantes de la Comunidad de
Países iberoamericanos representados por los Ministros de Justicia o
equivalentes. Cada Estado parte dispondrá de un voto.
“2.- La exclusión
o la suspensión de un Estado parte, sólo puede producirse por un voto de dos
tercios de los Estados parte.
“IDIOMAS
“Artículo 6o.-
“Los idiomas
oficiales y de trabajo de la Conferencia son el español y el portugués.
“ORGANOS
“Artículo 7o.-
“Son órganos de
la Conferencia, la Comisión Delegada y la Secretaría General Permanente.
“QUORUM
“Artículo 8o.-
“1.- La
conferencia queda válidamente constituida con la mayoría de los Estados parte.
“2.- Las
Recomendaciones dirigidas a los Estados parte, la adopción de Tratados y la
adopción del presupuesto y su liquidación, exigirá mayoría de dos tercios de
Estados parte presentes.
“3.- Las
restantes resoluciones exigirá mayoría simple de Estados parte presentes.
“PERSONALIDAD
“Artículo 9o.-
“La Conferencia
tendrá personalidad jurídica.
“PRIVILEGIOS E INMUNIDADES
“Artículo
10o.-
“La Conferencia
gozará en todos los Estados parte de los privilegios e inmunidades, conforme al
Derecho internacional, requeridos para el ejercicio de sus funciones. Dichos
privilegios e inmunidades podrán ser definidos por Acuerdos concluidos por la
Conferencia y el Estado parte afectado.
“FINANCIACION
“Artículo
11o.-
“1.- El
presupuesto de la Conferencia será financiado mediante contribuciones de los
Estados parte, según reglas de reparto establecidas por la Conferencia,
atendiendo al nivel de desarrollo económico de cada uno de aquéllos.
“2.- El
presupuesto tendrá carácter trienal y será elaborado por la Secretaría General.
La Conferencia aprueba el presupuesto así como su ejecución.
“COMISION DELEGADA
“Artículo 12.-
“1.- La Comisión
Delegada de la Conferencia está integrada por cinco miembros, elegidos en cada
una de las Conferencias entre los participantes a la misma, por mayoría de la
mitad más uno de los votos emitidos. Su mandato dura hasta la nueva elección y
sus miembros pueden ser reelegidos.
“FUNCIONES DE LA COMISION DELEGADA
“Artículo
13o.-
“1.- La Comisión
Delegada asume, cuando la Conferencia no está reunida, las funciones a ésta
encomendadas en los apartados a), d) y f) del número 1 del artículo 3o.;
acuerda convocar la Conferencia, señalando el lugar y fecha de la reunión;
elabora el proyecto de orden del día de acuerdo con las prioridades establecidas
por la Conferencia y adopta los textos que han de ser sometidos a la decisión
de la Conferencia.
“SECRETARIA GENERAL PERMANENTE
“Artículo
14o.-
“1.- La
Secretaría General Permanente de la Conferencia está compuesta por un
Secretario General elegido por la Conferencia.
“DISPOSICIONES FINALES
“Artículo
15o.-
“1.- El presente
Tratado quedará abierto a la firma de los Estados miembros de la Comunidad de
los países Iberoamericanos.
“2.- La duración
de este Tratado es ilimitada.
“3.- Todo Estado
contratante podrá denunciarlo enviando una notificación en tal sentido al
Secretario General. La denuncia surtirá efecto seis meses después de la fecha
de la notificación.
“4.- El presente
Tratado será sometido a ratificación o adhesión, debiendo depositarse los
respectivos instrumentos en la Secretaría General Permanente de la Conferencia.
“5.- Hasta la
entrada en vigor del presente Tratado continuará vigente el Acta Final de la
Conferencia de Madrid de 19 de septiembre de 1970, así como el Reglamento
adoptado por la Resolución No. 4 de la Conferencia de Ministros de Justicia de
los países Hispano-Luso-Americanos y Filipinas.
“Artículo
16o.-
“1.- El presente
Tratado entrará en vigor el primer día del tercer mes siguiente a aquél en que
se deposite el séptimo instrumento de ratificación o adhesión en la Secretaría
General Permanente de la Conferencia.
“2.- Con
referencia a cada uno de los Estados que lo ratifiquen o se adhieran a él
después de la fecha del depósito referido en el número anterior, el Tratado
entrará en vigor a los noventa días, contados a partir del depósito del
respectivo instrumento de ratificación o adhesión.
“Artículo
17o.-
“1o.- El
Secretario General de la conferencia notificará a los Estados que sean parte de
este Tratado:
“a) El depósito
de los instrumentos de ratificación o adhesión.
“b) La fecha la
entrada en vigor del Tratado.
“c) Cualquier
denuncia del Tratado y la fecha en que fuera recibida la respectiva
notificación.
“HECHO en Madrid a 7 de octubre de mil
novecientos noventa y dos, en dos ejemplares, en los idiomas español y
portugués, cuyos textos son igualmente auténticos. En testimonio de lo cual,
los Plenipotenciarios infrascritos, debidamente autorizados a ello por sus
respectivos Gobiernos, han firmado el presente Tratado.
“ELABORADO em Madrid em 7 de outubro de mil
novecentos e noventa e dois, em duplicado, em dois idiomas, espanhol e
portugués, cujos textos tém a mesma autenticidade. Em seu testemunho os
Plenipotenciários abaixo assinados, autorizados para o efeito pelos seus
respectivos Governos, assinaram o presente Tratado.
“MARCELINO
CABANAS RODRIGUEZ, SECRETARIO GENERAL DE LA CONFERENCIA DE MINISTROS DE
JUSTICIA DE LOS PAISES HISPANO-LUSO AMERICANOS Y FILIPINAS,
“CERTIFICO: Que el texto anterior del ‘Tratado
constitutivo de la Conferencia de Ministros de Justicia de los Países
Iberoamericanos’, debidamente autenticado con mi firma, concuerda fielmente con
el original depositado en la Secretaría General Permanente de mi cargo.
“En Madrid, a
cuatro de febrero de mil novecientos noventa y tres.
“RAMA EJECUTIVA
DEL PODER PUBLICO
“PRESIDENCIA DE
LA REPUBLICA
“SANTAFE DE
BOGOTA D.C., 1 de junio de 1993
“APROBADO,
SOMETASE A LA CONSIDERACION DEL HONORABLE CONGRESO DE LA REPUBLICA PARA LOS
EFECTOS CONSTITUCIONALES
“(Fdo.) CESAR
GAVIRIA TRUJILLO
“LA MINISTRA DE
RELACIONES EXTERIORES
“(Fdo.) NOEMI
SANIN DE RUBIO
“DECRETA
“ARTICULO
PRIMERO: Apruébase
el "TRATADO CONSTITUTIVO DE LA CONFERENCIA DE MINISTROS DE JUSTICIA DE LOS
PAISES IBEROAMERICANOS" suscrito en Madrid el 7 de octubre de 1992.
“ARTICULO
SEGUNDO: De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o. de la Ley 7a. de 1944, el
‘TRATADO CONSTITUTIVO DE LA CONFERENCIA DE MINISTROS DE JUSTICIA DE LOS PAISES
IBEROAMERICANOS’ suscrito en Madrid el 7 de octubre de 1992, que por el
artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha
en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
“ARTICULO
TERCERO: La
presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.
“EL PRESIDENTE
DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA
“JUAN GUILLERMO
ANGEL MEJIA
“EL SECRETARIO
DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA
“PEDRO PUMAREJO
VEGA
“EL PRESIDENTE DE
LA HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES
“ALVARO BENEDETTI
VARGAS
“EL SECRETARIO DE
LA HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES
“DIEGO VIVAS
TAFUR
“REPUBLICA DE COLOMBIA
- GOBIERNO NACIONAL
COMUNIQUESE Y
PUBLIQUESE
“EJECUTESE previa revisión de la Corte Constitucional, conforme al
artículo 241-10 de la Constitución Política.
“DADA EN SANTAFE DE BOGOTA D.C., a los 22 DIC.1994
“EL MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES
“RODRIGO PARDO GARCIA-PEÑA
“EL MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
“NESTOR HUMBERTO MARTINEZ NEIRA
III. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación rindió el concepto de su
competencia, solicitando a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad
del “Tratado Constitutivo de la Conferencia de Ministros de Justicia de los
países iberoamericanos”" suscrito en Madrid el 7 de octubre de 1992, así
como de la Ley 176 de 1994.
En su análisis
formal del tratado objeto de revisión y de su ley aprobatoria, el jefe del
Ministerio Público manifiesta que la negociación y la celebración del mismo fue
realizada por el entonces viceministro de Justicia y del Derecho, doctor
Roberto Hinestrosa Rey, funcionario que, de acuerdo con el poder otorgado el
día dos (2) de octubre de 1992 por el entonces señor presidente de la
República, doctor Cesar Gaviria Trujillo, tenía esas facultades, al tenor del
artículo 7o. literal a). de la Ley 32 de 1985, aprobatoria de la Convención de
Viena sobre “Derecho de los Tratados”.
Por otra parte,
afirma el señor procurador que toda vez que la Constitución Política no estableció
un procedimiento especial para la expedición de las leyes aprobatorias de
tratados internacionales, éstas deben seguir el trámite que se le da a las
leyes ordinarias, previsto en el artículo 157 superior. Por ello, luego de
hacer un recuento del trámite que se surtió en el Congreso de la República para
la aprobación de la ley 176 de 1994, solicita que se declare su exequibilidad
en cuanto a su aspecto formal.
Al asumir el
análisis material del tratado bajo examen, el citado funcionario considera que
“se trata de un instrumento que responde al proceso de internacionalización de
las relaciones entre Estados, el cual partió de la integración económica y se
extendió a las esferas políticas, sociales y culturales. Igualmente, manifiesta
que ‘la Conferencia Iberoamericana de Ministros de Justicia’ pretende concretar
el ánimo de estos países de aunar esfuerzos en materia judicial, sector que no
escapa a la tendencia general de globalización. En la medida en que los
sistemas de justicia superan su funcionamiento aislado, se convierten un
mecanismo útil a una óptima prestación del servicio”.
Manifiesta que los
objetivos de la Conferencia apuntan hacia la cooperación jurídica, en busca de
perseguir y sancionar los delitos "pero también cobra prioridad el encaminar
la organización y administración de los órganos de justicia hacia la búsqueda
de la convivencia pacífica, como un espacio idóneo para el ejercicio de la
democracia y del respeto de la dignidad del hombre".
Dadas las características
del tratado, el señor procurador resalta la importancia del mismo, toda vez que
promueve diversas fórmulas de cooperación, consulta y asistencia en materia
judicial, lo cual resulta conveniente para el Estado colombiano. Asimismo, dice
que contiene un expreso reconocimiento al principio de la no injerencia, con lo
cual se respeta la soberanía y la autodeterminación de los países
participantes.
Finaliza el concepto
asegurando que “no encuentra este Despacho cláusulas que puedan afectar la
validez constitucional del Tratado por el cual se crea la Conferencia
Iberoamericana de Ministros de Justicia. Por el contrario, su contenido se
encuentra en perfecta concordancia con lo dispuesto por los artículos 2o., 9o.,
226 y 227 de la Constitución Política de Colombia y con lo previsto por los
principios de derecho internacional.”
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
La Corte
Constitucional es competente para decidir sobre la exequibilidad del tratado de
la referencia, así como de su ley aprobatoria, de conformidad con los artículos
241, numeral 10o. de
la Constitución Política y 44 del Decreto 2067 de 1991.
2. La revisión
del Tratado desde el punto de vista formal.
2.1. La remisión
de la ley aprobatoria y del tratado por parte del Gobierno Nacional.
La Ley 176 de 1994
“por medio de la cual se aprueba el Tratado Constitutivo de la Conferencia de
Ministros de Justicia de los países iberoamericanos, suscrito en Madrid el 7 de
octubre de 1992.”, fue remitida a esta Corporación por parte del Secretario
Jurídico del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el
día once (11) de enero de 1995, es decir, dentro del término de seis (6) días
que prevé el numeral 10o. del artículo 241 de la Constitución Política,
teniendo en cuenta el término de vacancia judicial que corrió desde el veinte
(20) de diciembre de 1994 hasta el diez (10) de enero de 1995.
2.2. La
negociación y la celebración del Convenio.
El instrumento
público objeto de revisión fue negociado y suscrito por el entonces viceministro
de Justicia y del Derecho, doctor Roberto Hinestrosa Rey, funcionario que de
acuerdo con el poder otorgado el día dos (2) de octubre de 1992 por el entonces
señor presidente de la República, doctor Cesar Gaviria Trujillo, tenía esas
facultades, al tenor del artículo 7o. literal a) de la Ley 32 de 1985,
aprobatoria de la Convención de Viena sobre “Derecho de los Tratados”. Por esta
razón, la Corte no encuentra ningún reparo en lo concerniente a las facultades
de quien comprometió internacionalmente al Estado colombiano.
Asimismo obra en el
expediente copia de la aprobación ejecutiva impartida por el señor presidente
de la República y por la señora ministra de Relaciones Exteriores, con lo cual
se da cumplimiento a todos los requisitos para la negociación y celebración del
instrumento bajo examen.
2.3. El trámite
surtido en el Congreso de la República para la formación de la Ley 176 de 1994.
De conformidad con
las certificaciones remitidas por el secretario general del Senado de la
República y por el secretario general de la Cámara de Representantes, y
teniendo en consideración las actas publicadas en las Gacetas del Congreso, así
como la información adicional contenida en el concepto del señor procurador
general de la Nación, se puede concluir que el trámite surtido por el Congreso
de la República para la formación de la Ley 176 de 1994 fue el siguiente:
- El día
siete (7) de septiembre de 1993 fue publicado, en el ejemplar No. 308/93 de la
Gaceta del Congreso, el proyecto de ley No. 55 de 1993, el cual fue presentado
ante la Secretaría General del Senado de la República, por parte del Gobierno
Nacional a través de la ministra (e) de Relaciones Exteriores y del Ministro de
Justicia y del Derecho.
- El día
tres (3) de diciembre de 1993 fue publicado en el ejemplar No. 431/93, la
ponencia para primer debate en la que se propone que se apruebe el tratado en
mención en la Comisión Segunda del Senado.
- El día
primero (1o.) de diciembre de 1993 fue aprobado en primer debate el
correspondiente proyecto de ley, con un quórum de nueve (9) de los trece (13)
senadores de la Comisión Segunda del Senado, según consta en la certificación
suscrita por el secretario general de esa célula legislativa, de fecha
dieciséis (16) de febrero de 1995.
- El día siete
(7) de diciembre de 1993 fue publicado en el ejemplar No. 440/93 de la Gaceta
del Congreso la ponencia para segundo debate en la que se propone que se
apruebe el tratado en la plenaria del Senado.
- Según
consta en el Acta No. 43 de fecha catorce (14) de diciembre de 1993 de la
sesión plenaria del Senado de la República, esa Corporación aprobó por
unanimidad y con el quórum correspondiente, el proyecto de ley.
- El día
veintiuno (21) de junio de 1994 fue publicado en el ejemplar No. 84/94, la
ponencia para primer debate del proyecto de ley, en la que se propone que se
apruebe el tratado en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes.
- El día
cinco (5) de octubre de 1994 fue aprobado en primer debate el correspondiente
proyecto de ley, con un quórum de dieciséis (16) representantes de la Comisión
Segunda de la Cámara, según consta en la certificación suscrita por el
secretario de esa comisión, de fecha diez (10) de marzo de 1995.
- El día
veintidós (22) de noviembre de 1994 fue publicado en el ejemplar No. 212/94 de
la Gaceta del Congreso la ponencia para segundo debate en la que se propone que
se apruebe el convenio en la plenaria de la Cámara.
- Según
consta en el Acta No. 20 de fecha primero (21) de diciembre de 1994, la
plenaria de Cámara de Representantes aprobó por unanimidad y con el quórum
correspondiente, el proyecto de ley.
Por todo lo
anterior, y teniendo en consideración que la ley aprobatoria del tratado
internacional que se revisa se ajustó a los requerimientos contenidos en los
artículos 145, 146, 157 y 160 de la Carta Política, la Corte Constitucional
declarará, desde el punto de vista formal, la exequibilidad del “Tratado
Constitutivo de la Conferencia de Ministros de Justicia de los países
iberoamericanos, suscrito en Madrid el 7 de octubre de 1992.”, así como
de su ley aprobatoria, esto es, la Ley 176 de 1994.
3. La revisión
del Tratado desde el punto de vista material.
3.1. La
internacionalización de las relaciones en el campo jurídico, de conformidad con
los postulados de la Carta Política.
Como en diversas
ocasiones lo ha señalado esta Corporación, en la Constitución de 1991 se
consagra, con particular énfasis, el deber del Estado colombiano de impulsar la
internacionalización de las relaciones y, en particular, de procurar la
integración latinoamericana y del Caribe. Es así como el Preámbulo y los
artículos 9o. y 226 superiores -entre otros-, determinan que, bajo los
postulados de la prevalencia de la soberanía nacional, el respeto a la
autodeterminación de los pueblos y el reconocimiento de los principios de
derecho internacional, se debe procurar que en materia política, económica,
cultural y ecológica, Colombia logre un acercamiento y una unificación de
criterios y necesidades con los demás Estados del mundo, y especialmente con
los países de este continente. Tan ello es así, que la misma Constitución
autoriza la celebración de tratados internacionales sobre bases de igualdad,
reciprocidad y equidad, e, inclusive, se prevé la creación, dado el caso, de
una comunidad latinoamericana de naciones.
Es al presidente de
la República, en su calidad de supremo director de las relaciones
internacionales (Art. 189-2), a quien le corresponde definir las áreas en las
cuales se pretenda una verdadera integración de Colombia con otros Estados. Con
tal fin, la República no sólo cuenta con agentes del Jefe de Estado en los
países con los cuales sostiene relaciones, quienes deben informarlo sobre los
asuntos que resulten de interés para nuestro país, sino que él, en ejercicio de
sus atribuciones constitucionales, puede entrar a negociar y celebrar con otros
Estados tratados internacionales, para dar cumplimiento efectivo a los
fundamentos constitucionales anteriormente descritos.
Dentro del vasto
marco de tareas que se pueden acometer en materia de relaciones
internacionales, resulta de vital importancia el de proveer los medios
necesarios para la realización de los fines de la sociedad y de la persona. Y
dentro de este esquema, juega un papel primordial el establecer reglas claras y
precisas que permitan que las relaciones entre las partes se fundamenten en la
seguridad y en el respeto mutuo. Prácticamente todas las áreas de las
relaciones humanas requieren de este tipo de reglas, es decir, de un marco
legal. Es en virtud de ello que toda relación entre personas conlleva
necesariamente una relación jurídica, pues sólo así se garantiza un equilibrio
entre los asociados, entre éstos y el Estado y entre los Estados.
Teniendo en consideración
que los países del mundo -en especial los de Latinoamérica- encuentran cada vez
más cierta aproximación en temas sustanciales como los económicos, los
políticos, los sociales o los ecológicos, esa afinidad requiere igualmente de
una concordancia en los aspectos jurídicos necesarios para el desarrollo de
aquellas áreas. En otras palabras, el derecho debe ir siempre de la mano con la
internacionalización de las relaciones. Así, por ejemplo, el comercio exterior
y la inversión extranjera exigen que, cuando menos, se conozcan unas reglas de
juego que le permitan a los Estados interesados contar con una base mínima
suficiente para asegurar la destinación de sus recursos económicos. En materia
penal, se busca cada vez con mayor interés establecer acuerdos a través de los
cuales los Estados colaboren en forma eficaz para la prevención y la sanción
del delito. El derecho ambiental, por lo mismo, es un asunto que escapa las
fronteras de cualquier país para convertirse en una preocupación que requiere,
siempre, el compromiso universal. Inclusive, en materia de derecho público, se
encuentra un interés constante por observar las formas de Estado, los sistemas
de gobierno y los regímenes políticos vigentes en otras latitudes, con el fin
de adoptar aquellos elementos que se consideren útiles para efectos de
reformar, modificar o modernizar el ordenamiento constitucional de un Estado.
En conclusión, la internacionalización de las relaciones jurídicas, al ser
consecuencia lógica de la internacionalización de las demás áreas, cuenta,
entonces, con idéntico fundamento constitucional.
El tratado que en
esta oportunidad le corresponde revisar a la Corte, no sólo se ajusta -como se
verá más adelante- a los parámetros de la Carta Política, sino que además
constituye un instrumento de evidente importancia para que los ministros de
Justicia de los Estados firmantes compartan experiencias y conocimientos, y
puedan así, a través de los tratados, las consultas y las recomendaciones que
se lleven a cabo, comprometerse en frentes jurídicos comunes y difundir ese
conocimiento para lograr un mejor ordenamiento jurídico interno en cada país.
3.2.
Antecedentes históricos del tratado.
Tal como consta en
la exposición de motivos de la presente Ley, el Tratado Constitutivo de la
Conferencia de Ministros de Justicia de los países iberoamericanos, tuvo como
antecedente inmediato la denominada Conferencia de Ministros de Justicia de los
países hispano-luso-americanos, que se reunió por primera vez en la ciudad de
Madrid, en el año de 1971, con ocasión de la celebración del centenario de la
ley orgánica de justicia española. Los asistentes a este evento plasmaron su
intención de institucionalizar este tipo de conferencias en lo que se denominó
el “Acta de Madrid” o Acta final de la reunión, en la cual se sentaron las
bases para el funcionamiento permanente de la Conferencia. No obstante, debe
resaltarse que dicho documento no tuvo en momento alguno el carácter de tratado
internacional.
Desde el año de 1970
la Conferencia de Ministros de Justicia de los países hispano-luso-americanos
se ha reunido en ocho oportunidades, en las cuales el Estado colombiano ha
participado en forma activa. Para el año de 1988, en la VII Reunión Plenaria
celebrada en Acapulco, México, y como resultado de la necesidad de hacer
efectiva la cooperación en materias jurídicas, los países participantes
plasmaron la intención de celebrar un acto refundacional con el fin de darle
mayor impulso a las actividades que hasta la fecha venía adelantando la
Conferencia, lo cual, además, coincidía con el quinto centenario del
descubrimiento de América. Este propósito sirvió de base para que la Séptima
Reunión de la Comisión Delegada, celebrada en Santiago de Chile en abril de
1992, aprobara el Proyecto del presente tratado, el cual fue sometido a
consideración y posteriormente aprobado y adoptado en la IX Conferencia
Extraordinaria de Plenipotenciarios, celebrada en Madrid en octubre de 1992.
3.3. Conformación
y funcionamiento de la Conferencia de Ministros de Justicia.
El artículo primero
del instrumento internacional objeto de revisión, prevé que la Conferencia de
Ministros de Justicia de los países iberoamericanos es una organización de
carácter intergubernamental, que adquiere el carácter de organismo
internacional dotado de personalidad jurídica propia (Art. 9o.), y que procede
de la transformación de la Conferencia de Ministros de Justicia
hispano-luso-americanos y Filipinas instituida por el Acta de Madrid de 1970.
Para el debido
funcionamiento de la Conferencia, se establece la creación de una Comisión
Delegada, integrada por cinco (5) miembros elegidos en cada una de las
conferencias que se celebren, entre los participantes a la misma. Dicha
Comisión tiene como objetivo primordial el asumir algunas de las funciones
propias de la Conferencia, en aquellos eventos en que ésta no se encuentre
reunida. Asimismo, se crea una Secretaría General permanente, compuesta por un
secretario elegido por la Conferencia (Art. 14).
El tratado contempla
una serie de reglas para la adopción de las decisiones en la Conferencia y
prevé también los mecanismos de financiación para el debido funcionamiento de
la misma. En efecto, el artículo 8o. del tratado señala tres tipos de quórum:
en primer lugar, se exige que para la constitución de la Conferencia exista
mayoría de votos de los Estados participantes; en segundo lugar, se requiere
una mayoría de dos tercios de Estados presentes para la formulación de
recomendaciones que sean dirigidas a los Estados partes, para la adopción de
tratados y la adopción y liquidación del presupuesto; y, finalmente, para la
formulación de otras resoluciones se exige la mayoría simple obtenida con los
Estados parte presentes en la conferencia. En cuanto a la financiación, el
artículo 11 establece que los Estados partes, en proporción al nivel de
desarrollo económico de cada uno de ellos, realizarán contribuciones con las
cuales se formará un presupuesto elaborado por la Secretaría General, que será
trienal y deberá ser sometido a la aprobación de la Conferencia.
Como puede
observarse, las normas a las que se ha hecho referencia revisten el carácter de
ser instrumentos para el adecuado funcionamiento de la Conferencia. Así, la
Corte encuentra que ninguna de ellas contradice los postulados de la Carta
Política sino que, por el contrario, se constituyen en las herramientas
necesarias para que el ideal de integración en materia jurídica se convierta en
una posible realidad.
3.4. Objetivos y
finalidad de la Conferencia de Ministros de Justicia.
Dadas las
características inherentes al instrumento público internacional que se revisa,
se observa que se trata de un acuerdo marco, en el cual se señalan unos
objetivos y unas políticas generales que serán desarrolladas mediante la
adopción de tratados, recomendaciones y resoluciones, los cuales serán
preparados y sometidos a los representantes de los países miembros.
El objetivo
primordial del Tratado Constitutivo de la Conferencia de Ministros de Justicia
de los países iberoamericanos, de acuerdo con su artículo tercero, es el del
estudio y la promoción de formas de cooperación jurídica entre los países
suscriptores del mismo. Así, se reconoce la importancia de la
internacionalización de las relaciones en materia jurídica, a través de la
consolidación de lazos de cooperación y asistencia mutua entre los países
iberoamericanos, entre los cuales siempre han existido vínculos históricos,
culturales y jurídicos que se deben mantener y ahondar mediante instrumentos
como el que aquí se revisa.
Los fines de la
Conferencia, de conformidad con su objetivo primordial, se desarrollan mediante
la elaboración de programas de cooperación, la adopción de tratados, la
formulación de recomendaciones a los países miembros, la promoción de consultas
y la adopción de resoluciones en materia jurídica. Con lo anterior, se procura
canalizar la asistencia y la colaboración en asuntos de tanta relevancia como
el intercambio de información sobre el derecho vigente de cada Estado y su
aplicación.
Asimismo, reviste
especial interés la posibilidad de que la Conferencia pueda establecer
relaciones y vínculos de cooperación con otras instituciones gubernamentales y
organismos internacionales como la Organización de Estados Americanos -OEA-, el
Consejo de Europa y la Comunidad Europea.
Como se señaló
anteriormente, el presente tratado responde y desarrolla los principios
integracionistas contenidos en la Carta Política, los cuales, por lo demás,
tienen como fundamento esencial el respeto hacía la soberanía nacional (Art.
9o. C.P.). A través de la aplicación de los fines del tratado, no sólo se logra
una integración a nivel latinoamericano y del Caribe, sino que se autoriza una
unión a nivel intercontinental, pues la participación de Estados y organismos
internacionales pertenecientes al continente europeo, facilitan un mayor
intercambio de información jurídica y la consecuente posibilidad de adoptar
instituciones, procedimientos o políticas judiciales que permiten que la
administración de justicia en el país, responda al deber fundamental de proteger
a los ciudadanos en su vida, honra y bienes (Art. 2o. C.P.).
Para la debida
aplicación de los propósitos para los cuales se creó la Conferencia de
Ministros de Justicia, resulta de especial importancia el “principio de la no
injerencia”, contenido en el artículo 4o. del tratado bajo examen. La citada
norma prevé que “En ningún caso serán admitidas a consideración materias
que, según el criterio del país afectado, supongan ingerencia (sic) en sus
asuntos internos”. Con esta disposición, se reconoce la obligación de la
comunidad internacional de no intervenir en los asuntos propios de cada Estado,
en virtud del derecho indivisible, absoluto, inalienable, indelegable,
permanente e incondicional de los pueblos a su soberanía (Art. 3o. C.P.). Se
trata, pues, del respeto a la libre autodeterminación de los pueblos (Art. 9o.
C.P.), a través del cual el derecho internacional procura la convivencia
pacífica entre las diversas culturas e ideales políticos, de forma tal que cada
Estado pueda definir, con absoluta libertad, autonomía e independencia, su
propio ordenamiento constitucional y legal.
3.7. Otras
disposiciones.
Los restantes
artículos del instrumento internacional bajo examen, se refieren a la duración
ilimitada del tratado, a los mecanismos para la firma, la ratificación o la
adhesión del mismo y a su entrada en vigor. Estas normas, responden
naturalmente al tipo de disposiciones propias de los tratados internacionales
y, no vulneran en nada las disposiciones de la Constitución Política
colombiana.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar
EXEQUIBLE el “Tratado Constitutivo de la Conferencia de Ministros de
Justicia de los países iberoamericanos, suscrito en Madrid el 7 de octubre de
1992”, así como su ley aprobatoria, esto es, la Ley 176 de 1994.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
774 | C-419-95
Sentencia No. C-419/95
Sentencia
C-419/95
EXENCION
TRIBUTARIA/PRINCIPIO DE EQUIDAD DEL TRIBUTO
Las exenciones
hacen parte de un sistema de estímulos fiscales, normalmente utilizados para
lograr ciertos resultados de política económica y social en que se interesa el
Estado cuando pretende impulsar la inversión privada, estimular determinadas
actividades productivas u orientar el ahorro privado hacia ciertos tipos de
inversiones. Por ser una medida excepcional y responder a intereses de política
económica y social del Estado las exenciones no contradicen el principio de
equidad, según lo insinúa la demandante. La equidad tributaria es la medida de
la justicia fiscal. Su diseño ha de ser flexible y su aplicación debe tener en
cuenta no sólo las circunstancias cambiantes de la base gravable de referencia,
sino también los intereses del contribuyente, cuando el sistema le reconoce una
situación propia y específica (vgr., exenciones personales) o con la medida se
busca estimular una conducta de sectores de la comunidad dirigida a la
satisfacción de cometidos o tareas específicos del Estado.
EXENCION
TRIBUTARIA A EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS MUNICIPALES/PRINCIPIO DE EQUIDAD
DEL TRIBUTO VERTICAL
El propósito del
legislador fue el de favorecer específicamente a las empresas de servicios
públicos del orden municipal y no otras, y ello encuadra perfectamente dentro
del criterio que informa el principio de la equidad vertical, en la medida en
que se dispensa por la ley un tratamiento especial a un sector de
contribuyentes que se encuentran colocados en una situación también especial.
La exención persigue un indudable propósito de justicia que responde a los
postulados básicos de la actividad de fomento, y se acompasa con las
finalidades propias del Estado Social de Derecho, en cuanto propende la
satisfacción de necesidades básicas insatisfechas de la población en la célula
municipal. Por lo tanto, mal puede acusarse la medida como violatoria de la
equidad porque les otorga a las empresas de servicios públicos domiciliarios
del orden municipal un tratamiento diferente frente a sus similares del orden
nacional, mucho más desarrolladas y con una notable experiencia operativa en
todos los órdenes. Es que el reconocimiento y aplicación de la equidad
vertical, de la cual es expresión genuina la figura en análisis,
deliberadamente comporta un trato diferenciado pero no inequitativo ni injusto.
REFERENCIA:
Expediente D-784.
NORMA ACUSADA:
Ley 142 de 1994,
artículo 24.
ACTOR:
Armi Judith Escandón
Rojas.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D.C., veintiuno (21) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
La ciudadana Armi
Judith Escandón Rojas, en ejercicio de la acción que consagran los artículos
40-6 y 242-5 de la Constitución Política, demandó la declaración de
inexequibilidad del artículo 24 de la ley 142 de 1994, por considerarla contraria
a diferentes disposiciones de la Constitución Política.
Agotados los
trámites procesales establecidos por el decreto 2067 de 1991, procede la Corte
a pronunciar el presente fallo.
II. LA NORMA
DEMANDADA.
"LEY 142 DE 1994"
"Por la cual
se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan
otras disposiciones".
"ARTICULO
24. REGIMEN TRIBUTARIO. Todas las entidades prestadoras de servicios públicos
están sujetas al régimen tributario nacional y de las entidades territoriales,
pero se observarán estas reglas especiales":
"24.1 Los
Departamentos y los Municipios no podrán gravar a las empresas de servicios
públicos con tasas, contribuciones o impuestos que no sean aplicables a los
demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o comerciales".
"24.2 Por un
período de siete años exímase a las empresas de servicios públicos
domiciliarios del orden municipal, sean ellas de naturaleza privada, oficial o
mixta, del pago del impuesto de renta y complementarios sobre las utilidades
que se capitalicen o que se constituyan en reservas para la rehabilitación,
extensión y reposición de los sistemas".
"24.3 Las
empresas de servicios públicos domiciliarios no estarán sometidas a la renta
presuntiva establecida en el Estatuto Tributario Vigente".
"24.4 Por un
término de diez años a partir de la vigencia de esta ley, las cooperativas, sus
asociaciones, uniones, ligas centrales, organismos de grado superior de
carácter financiero, instituciones auxiliares del cooperativismo,
confederaciones cooperativas y, en general, todas las empresas asociativas de
naturaleza cooperativa podrán deducir de la renta bruta las inversiones que
realicen en empresas de servicios públicos".
"24.5 La
exención del impuesto de timbre que contiene el Estatuto Tributario en el
artículo 350, numeral 17, para los acuerdos celebrados entre acreedores y
deudores de un establecimiento con intervención de la superintendencia
bancaria, cuando ésta se halle en posesión de dicho establecimiento, se
aplicará a los acuerdos que se celebren con ocasión de la iliquidez o
insolvencia de una empresa de servicios públicos que haya dado lugar a la toma
de posesión o a la orden de liquidación de la empresa".
III. LA DEMANDA.
A. Normas
violadas.
A juicio de la
demandante, la disposición acusada quebranta los artículos 158, 333, 338, 363 y
el 48 transitorio de la Constitución Política.
B. Concepto de la
violación.
El numeral 2 del
artículo 24 de la ley 142 de 1994 consagró una exención por siete años del
impuesto de renta y complementarios en favor de las empresas de servicios
públicos domiciliarios del orden municipal, sean ellas de naturaleza oficial,
mixta o privada, sobre las utilidades que dichas empresas capitalicen o
reserven para rehabilitación, extensión y reposición de los sistemas.
Con arreglo al
parágrafo 2° del artículo 17 de la referida ley las empresas oficiales de
servicios públicos sin distinción de nivel deberán, al finalizar el ejercicio
fiscal, constituir reservas para rehabilitación, expansión y reposición de los
sistemas.
Además, en los
términos del artículo 22 del Estatuto Tributario, se reconoce como entidades no
contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios "....a las
empresas industriales y comerciales del Estado del orden departamental,
distrital, municipal y los demás establecimientos oficiales descentralizados,
siempre y cuando no se señalan en la ley como contribuyentes".
Considera la
demandante que la norma acusada consagra una inequidad, porque las
empresas oficiales de servicio público del orden departamental, distrital y
municipal, como ya se vio, no son contribuyentes del impuesto de renta y
complementarios, y sin embargo, "las empresas del orden nacional que
estaban exceptuadas cuando tuvieren a su cargo la prestación de servicios de
energía, acueducto, alcantarillado, postales, telecomunicaciones y salud
pública (art. 16 del Estatuto Tributario) quedan gravadas por el artículo 24 de
la ley 142 de 1994".
Según la demandante,
de la anterior situación resulta configurada la violación del artículo 363 de
la Constitución, el cual funda el sistema tributario en los principios de equidad,
eficiencia y progresividad. Exactamente se desconoce la equidad, porque de
acuerdo con este principio, a los contribuyentes con un mismo ingreso real debe
dárseles un mismo tratamiento impositivo. En el caso en análisis, hay semejanza
de la renta (servicio público) y del origen de ésta, porque los ingresos de
todas provienen de rentas de capital.
La norma impugnada
también viola el artículo 334 de la Constitución Política, al no permitir la
distribución equitativa de las oportunidades, porque con dicho gravamen las
empresas oficiales del orden nacional no pueden competir en igualdad de
condiciones con otras privadas que se constituyan en el orden municipal, las
cuales estén exentas de impuestos.
Por otra parte, la
norma acusada establece una contradicción al eximir a las empresas de servicios
públicos domiciliarios del orden municipal, incluyendo las privadas, y gravar a
las oficiales del orden nacional, con lo cual se violan los principios de
justicia, equidad e igualdad de oportunidades.
El precepto que se
demanda es igualmente violatorio del art. 48 transitorio de la Constitución,
porque esta disposición sólo autorizó la regulación por la ley de los aspectos
relacionados con el régimen jurídico de los servicios públicos, mas no
con los atinentes a los tributarios. De manera que al referirse la norma
acusada a cuestiones que pertenecen a lo tributario, desconoció flagrantemente
el principio de la unidad de materia que contiene el artículo 158 de la Constitución.
Por último, la
demandante señala que el artículo 24 de la ley 142 desconoció el artículo 338
de la Constitución que consagra la irretroactividad del tributo, si se tiene en
cuenta que las regulaciones sobre contribuciones en que la base sea el
resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva disposición.
En el presente caso
la vigencia de la norma demandada comenzó el 11 de Julio de 1994, fecha de
publicación de la ley 142 de 1993, cuando ha debido serlo a partir del 1o. de
enero de 1995. Por lo tanto, según la actora, se desconoció un principio de
justicia "cuyo objeto es permitir a quienes habrán de pagar tributos o
contribuciones, la planeación de sus propios presupuestos y la proyección de
sus actividades tomando en consideración la carga tributaria que les
corresponderá asumir".
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE DESARROLLO ECONOMICO.
La ciudadana Cilia
Mendoza de Barbosa, intervino como impugnadora de la demanda en favor del
Ministerio de Desarrollo Económico y expuso sus argumentos sobre la
constitucionalidad de la norma acusada de la siguiente manera:
En cuanto a la
alegada violación de los arts. 363 y 334 la interviniente, luego de invocar la
doctrina de la equidad horizontal, aduce que la ley puede dar sin embargo un
tratamiento diferente a grupos de personas que se encuentren en situación
similar y "así todos los componentes del grupo son tratados igualmente y el
sistema general puede tratarse de equitativo".
Los incentivos a la
inversión, creados por el legislador pueden ser parte de un sistema tributario
eficiente si se piensa estimular la inversión en determinadas áreas o sectores,
lo cual obviamente redundará en bienestar económico de la clase menos
favorecida. De esta suerte, la equidad horizontal no puede por si sólo
descalificar un sistema racional y justo de incentivos; por lo tanto la ley 142
de 1994 fue concebida con la idea "de que no es lo mismo prestar un
servicio público domiciliario en un municipio donde la estratificación para las
tarifas es baja, la cobertura pequeña, que prestarlo a nivel departamental o
nacional".
Con respecto al
cargo por violación del art. 48 transitorio de la Constitución, afirma que el
régimen tributario o de impuesto pueda hacer parte de la normatividad general
atinente al régimen jurídico de los servicios públicos con fundamento en los
arts. 338 y 150-12 de la Constitución.
VI. INTERVENCION
DE LA DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES.
La ciudadana Doris
Pinzón Amador, quien interviene en favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales pide a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada
porque, a su entender, los argumentos de la demanda no son valederos para
justificar las pretensiones de la actora.
En su escrito de
sustentación de su oposición la interviniente comienza por señalar, en primer
término, que si bien la declaración de inexequibilidad se reclama contra todo
el artículo 24 de la ley, el ataque sólo se concreta frente a su numeral 2.
Luego precisa los
argumentos de su oposición, los cuales se resumen en los siguientes puntos:
- No se ha
desconocido el principio de la unidad de materia al disponer la norma acusada
sobre el régimen tributario de las empresas de servicios públicos
domiciliarios, pues según los términos utilizados tanto en el encabezamiento
como en su artículo 1o., "la ley tuvo por objeto establecer el régimen
jurídico de los servicios públicos domiciliarios", y es claro que el
aspecto tributario, "guarda relación o conexidad con la norma que
determina cual es el ámbito de la ley, en consecuencia no se encuentra que sea
válido el argumento esgrimido por la accionante en este sentido".
- Sobre la presunta
violación del principio de equidad tributaria, en lo atinente a la exoneración
del impuesto de renta y complementarios a favor de las empresas municipales de
servicios públicos domiciliarios, anota lo siguiente:
- Las empresas en
cuestión están sujetas a las regulaciones establecidas por el Estatuto
Tributario Nacional.
a) La exención
constituye una herramienta de política fiscal, y si se tiene en cuenta que la
prestación de los servicios públicos en casi todas las ciudades y en el sector
rural son muy diferentes, se consideró necesario promover la inversión privada
en la constitución de estas empresas, incentivando su participación con el
establecimiento del referido estímulo tributario.
b) "El
gobierno (sic) al establecer exenciones no está en el deber de reconocerlas
para todos los sujetos, puesto que la exención constituye una excepción que
debe responder a las situaciones específicas que motivaron su reconocimiento y
por lo tanto están dirigidas a los sujetos que se encuentran en esas
específicas circunstancias".
"Al tratarse de
herramientas que buscan solucionar o satisfacer unas necesidades colectivas,
frente a ellas no se puede pretender equiparar una situación particular para
reconocer derechos a sujetos que no están bajo el presupuesto del cual parte la
ley, pues es un principio de derecho, reconocido constitucionalmente, que el
interés general prima sobre el particular".
VII. CONCEPTO
DEL SEÑOR VICEPROCURADOR DE LA NACION.
En virtud la
aceptación del impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación,
rindió el concepto de rigor el señor Viceprocurador en escrito del 8 de mayo de
1995, en el cual solicitó declarar la exequibilidad de la norma demandada con
apoyo en los argumentos que enseguida se resumen:
- Dado que la
actora, concreta el concepto de la violación al numeral 2, de la disposición
acusada, considera que la Corte debe inhibirse para pronunciarse sobre los
restantes numerales de la misma.
- En relación con el
quebrantamiento del principio de igualdad por la consagración de la exención
tributaria a favor de las empresas de servicios públicos domiciliarios
municipales, advierte la Viceprocuraduría:
"En primer
lugar, que el tratamiento tributario ventajoso que implica la exención se
encuentra plenamente justificado, si se tiene en cuenta que tiene por
beneficiarios a todas las empresas del orden municipal, sean estas privadas,
oficiales o mixtas que se encuentren en situación de fragilidad, pues hasta
ahora intentan consolidarse en el campo de los servicios públicos domiciliarios".
"Si también se
hubiera favorecido con la exención a las empresas del orden nacional, ahí si se
estaría infringiendo flagrantemente el principio de la igualdad, toda vez que
estos entes que cuentan con larga trayectoria y experiencia en la prestación de
los servicios públicos domiciliarios, competirían en condiciones más favorables
que las empresas del orden municipal, las cuales, según se anotó, se encuentran
en proceso de consolidación".
- "En segundo
lugar, porque tal como consta en los antecedentes de la ley 142 de 1994, el
propósito del legislador al establecer la exención acusada fue el de estimular
la participación del sector privado en la prestación de los servicios públicos
domiciliarios del orden municipal, primordialmente en aquellos sitios del
territorio nacional donde tradicionalmente ha reinado la ineficiencia en la
prestación de estos servicios".
- En relación con
los otros cargos de la demanda, la Viceprocuraduría señala:
No se quebranta por
la norma acusada la unidad de materia, porque dentro del régimen de los
servicios públicos está comprendido el aspecto tributario.
Tampoco se viola el
principio de la irretroactividad de la ley tributaria contenido en el art. 338,
porque "se entiende que él es de obligatoria observancia para quienes
están encargados de aplicar la ley tributaria".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia.
Esta Corporación es
competente para conocer de la presente demanda en virtud de lo establecido por
el artículo 241-4 de la Constitución.
2. El problema
planteado.
La demanda cuestiona
el otorgamiento de exenciones a favor de las empresas de servicios públicos
domiciliarios del orden municipal, en razón de que no se tienen en cuenta en
dicha regulación a las empresas de servicios públicos domiciliarios del orden
nacional, con lo cual, a juicio de la actora, se desconoce el principio de
equidad tributaria consagrado en el artículo 363, patrocinándose de esta forma
una competencia inequitativa entre las diferentes empresas.
Por otra parte, la
demandante ataca la norma por violación de los principios de unidad de materia,
de irretroactividad de la ley tributaria y desconocimiento del mandato
contenido en el art. 48 transitorio de la Constitución.
3. Los
principios básicos de los tributos en la Constitución.
En el régimen
tributario nacional se consagran varios principios que guían la creación y
aplicación de los tributos. Algunos de ellos están consignados expresamente en
la Constitución, como los de equidad, eficiencia, progresividad,
irretroactividad y justicia, (C.P. arts. 95-9 y 363), y otros se deducen de su
consagración implícita en diferentes textos, como ocurre con los principios de
generalidad y legalidad (C.P. arts. 95-9,150-12 y 338) .
En la Constitución
vigente, a diferencia de la del 86, se consagra el deber de tributar, con lo
cual se manifiesta el presupuesto esencial de la soberanía tributaria en cabeza
del Estado y se consagra, además, el principio de la generalidad del tributo,
en cuanto la obligación se predica como una responsabilidad por todos de
"contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado"
(C.P. art. 95-9).
La Constitución
fundamenta el sistema tributario en un sistema de principios, los cuales
estructuran un conjunto de criterios de observancia estricta para el
legislador. Por consiguiente, su competencia en esta materia dista mucho de ser
autosuficiente y discrecional.
Como lo advierte la
Constitución, la contribución fiscal debe obedecer a criterios de justicia y
equidad, lo cual supone que su determinación es el resultado de criterios
racionales que consulten tanto los intereses estatales como los de los propios
contribuyentes. El tributo constituye un derecho del Estado a exigir una justa
parte de los ingresos de éstos para sufragar los gastos públicos. El problema
esencial que surge ahora es establecer, ¿en que forma se logra la justicia de
dicha contribución?.
Para resolver el
interrogante y conseguir una imposición justa se acude a criterios de justicia
distributiva que reconocen, como base del tributo, unas veces el beneficio que
se recibe del Estado y, otras, simplemente la capacidad de pago del
contribuyente.
En un régimen
tributario que consulte el concepto de beneficio, cada contribuyente estaría
gravado de acuerdo con su demanda y su percepción efectiva de servicios
públicos. Sin embargo, este sistema no siempre es posible adoptarlo de manera
general, en razón a que no todos los sectores o grupos sociales demandan los
mismos servicios, bien por razón de sus preferencias, o por la diferencia de
ingresos. Por lo tanto, la aplicación de una fórmula tributaria general que no
tenga en cuenta las variables señaladas podría significar, en la mayoría de los
casos, una imposición injusta.
Para superar las
limitaciones que ofrece el criterio del beneficio se acude al principio
alternativo de imposición equitativa que se soporta sobre la capacidad de pago
del contribuyente. Dicha capacidad está constituida por su renta y supone un
concepto mucho más equitativo que la base del beneficio, de manera que a
igual capacidad de pago igual contribución - equidad horizontal- y a mayor
capacidad de pago mayor la contribución - equidad vertical.
Un sistema
tributario observa el principio de equidad horizontal cuando se le da un
tratamiento igual a los contribuyentes que se encuentran en una misma
situación.
"Mas
concretamente, un sistema tributario observará el principio de equidad
horizontal cuando las personas con un mismo nivel de bienestar, antes de
impuestos, son tratadas de idéntica manera por el sistema tributario y quedan
con igual nivel de bienestar después de pagar sus contribuciones. En este caso
se habla de tributos proporcionales. Por el contrario, los sistemas que
respetan el principio de equidad vertical, llamados también progresivos,
establecen pautas para dar un tratamiento diferencial a situaciones diferentes,
de manera que a mayor bienestar mayor cuota de impuestos y viceversa".[1]
Se ha controvertido
la equidad vertical aduciendo que en este sistema se desconocen los principios
de igualdad y de generalidad, cuestión sobre la cual la Corte Suprema de
Justicia, señaló advirtiendo que tal desconocimiento era más aparente que real
porque la generalidad del tributo, no consiste en que se graven a todos los
contribuyentes de manera igual, sino en que el tributo recaiga solamente sobre
los sujetos que se encuentren en las circunstancias que el legislador tomó en
cuenta para establecer el gravamen[2].
Del principio de
equidad vertical se deduce el de progresividad que nuestra Constitución recoge
en el artículo 363, el cual se apoya en la capacidad de pago del contribuyente
y permite otorgar un tratamiento diferencial en relación con los contribuyentes
de mayor renta, de manera que progresivamente terminan aportando más ingresos
al Estado por la mayor tributación a que están obligados.
El art. 393 alude de
igual modo al principio de eficiencia, que en un primer sentido resulta ser un
recurso técnico del sistema tributario dirigido a lograr el mayor recaudo de
tributos con un menor costo de operación; pero de otro lado, se valora como un
principio tributario que guía al legislador para conseguir que la imposición
acarree el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento de su
deber fiscal (gastos para llevar a cabo el pago del tributo).
No es del caso
asumir el análisis de los demás principios del sistema tributario a los cuales
se ha hecho referencia anteriormente porque, como se ha visto, son múltiples y
su examen no resulta necesario para resolver la cuestión de fondo de que da
cuenta el presente proceso.
4. Las
exenciones como instrumentos de política económica y social.
Las exenciones hacen
parte de un sistema de estímulos fiscales, normalmente utilizados para lograr
ciertos resultados de política económica y social en que se interesa el Estado
cuando pretende impulsar la inversión privada, estimular determinadas
actividades productivas u orientar el ahorro privado hacia ciertos tipos de
inversiones.
Por ser una medida
excepcional y responder a intereses de política económica y social del Estado
las exenciones no contradicen el principio de equidad, según lo insinúa la
demandante.
La equidad
tributaria es la medida de la justicia fiscal. Su diseño ha de ser flexible y
su aplicación debe tener en cuenta no sólo las circunstancias cambiantes de la
base gravable de referencia, sino también los intereses del contribuyente,
cuando el sistema le reconoce una situación propia y específica (vgr.,
exenciones personales) o con la medida se busca estimular una conducta de
sectores de la comunidad dirigida a la satisfacción de cometidos o tareas
específicos del Estado.
Del mismo modo como
se establecen tributos diferentes para quienes se encuentran en situaciones
tributarias diferentes, también el Estado puede otorgar estímulos especiales en
favor de quienes desarrollan actividades que significan para aquél motivos de
especial interés en la ejecución de sus políticas macroeconómicas. Por ello, se
admite que con base en el principio de equidad, aunado a imperativos de técnica
tributaria, sean de recibo las exenciones, en cuanto éstas aparezcan como
necesarias para el desarrollo de dichas políticas.
5. El caso en
análisis.
La norma acusada
contiene distintos tipos de preceptos, los cuales regulan igualmente diferentes
situaciones fiscales en relación con las empresas de servicios públicos
domiciliarios. Así se tiene:
1. Todas las
entidades prestadoras de servicios públicos (públicas, privadas o mixtas) están
sujetas al régimen tributario nacional y de las entidades territoriales.
2. Se prohibe a los
departamentos y municipios gravar a las empresas de servicios públicos con
tributos que no sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan
funciones industriales o comerciales.
3. Las empresas de
servicios públicos domiciliarios del orden municipal, cualquiera que sea su
naturaleza, están exentas durante 7 años del pago del impuesto de renta y
complementarios, sobre sus utilidades, si se capitalizan o invierten en
procesos de rehabilitación, extensión o reposición de sus sistemas.
4. Las empresas de
servicios públicos no están sometidas a la renta presuntiva.
5. Por el término de
10 años, diferentes sujetos pertenecientes al sector cooperativo (segmento
24.4) podrán deducir de la renta bruta las inversiones que realicen en empresas
de servicios públicos.
6. Las empresas de
servicios públicos están exentas del impuesto de timbre en los términos del
art. 530 numeral 17 del Estatuto Tributario cuando sean objeto de toma de
posesión o de liquidación por la entidad competente.
En el orden en que
han sido planteados procede la Corte a examinar los cargos de
inconstitucionalidad formulados contra la norma acusada, en los siguientes
términos:
a) Cargo contra el
fragmento normativo 24.2.
El precepto
normativo en referencia, indudablemente constituye la respuesta del legislador
a la necesidad de promover el fortalecimiento y desarrollo económico y el
eficiente funcionamiento de las empresas de servicios públicos domiciliarios.
Es claro que frente
a las empresas de servicios públicos domiciliarios del orden municipal,
pretende el legislador reforzar los objetivos anteriores, estableciendo ciertos
estímulos que promuevan la inversión en estas empresas y mejoren sus
condiciones de competitividad frente a todas las demás, en consideración de que
se trata de entidades que se mueven en el reducido ámbito municipal con menores
perspectivas económicas, técnicas y funcionales frente al conjunto general de
las empresas de esta índole y que, además, constituyen un instrumento adecuado
para llevar a las comunidades regionales y locales la prestación de servicios
públicos esenciales.
Una de las
estrategias escogidas por el legislador para lograr los referidos objetivos fue
la consagración de la exención del impuesto de renta sobre las utilidades
obtenidas en cada ejercicio fiscal por dichas empresas, en cuanto tales
recursos se apliquen a su capitalización o a la ampliación, rehabilitación y
reposición de sus sistemas. Dentro de esta perspectiva es posible obtener a
mediano plazo el fortalecimiento económico y la tecnificación de dichas
empresas, pero en la medida en que sea posible atraer el interés de los futuros
inversionistas, estimulando su participación mediante la opción de inversiones
que ofrezcan un adecuado margen de rentabilidad.
La exención a favor
de las empresas de servicios públicos municipales, incluyendo las de carácter
privado, constituye un mecanismo de excepción al régimen impositivo normal,
porque en los términos de la primera parte del artículo 24 de la misma ley 142,
"todas las entidades prestadoras de servicios públicos están sujetas al
régimen tributario nacional y de las entidades territoriales" . Dicha
exención no propicia el desconocimiento del principio de equidad, como lo advierte
la demandante, porque la medida se predica de un sector de contribuyentes
especiales y todos ellos reciben del mismo modo el beneficio de la medida
tributaria.
Es claro, como se
dijo antes, que el propósito del legislador fue el de favorecer específicamente
a las empresas de servicios públicos del orden municipal y no otras, y ello
encuadra perfectamente dentro del criterio que informa el principio de la
equidad vertical, en la medida en que se dispensa por la ley un tratamiento
especial a un sector de contribuyentes que se encuentran colocados en una
situación también especial.
Por lo demás, la
exención persigue un indudable propósito de justicia que responde a los
postulados básicos de la actividad de fomento, y se acompasa con las
finalidades propias del Estado Social de Derecho, en cuanto propende la
satisfacción de necesidades básicas insatisfechas de la población en la célula
municipal. Por lo tanto, mal puede acusarse la medida como violatoria de la
equidad porque les otorga a las empresas de servicios públicos domiciliarios
del orden municipal un tratamiento diferente frente a sus similares del orden
nacional, mucho más desarrolladas y con una notable experiencia operativa en
todos los órdenes. Es que el reconocimiento y aplicación de la equidad
vertical, de la cual es expresión genuina la figura en análisis,
deliberadamente comporta un trato diferenciado pero no inequitativo ni injusto.
b) La alegada falta
de unidad de materia.
En relación con la
presunta violación del artículo 158 de la Constitución Política que alude a la
unidad de materia, porque según la actora la norma acusada reguló aspectos
tributarios extraños, según ella, al régimen jurídico propio de las empresas de
servicios públicos domiciliarios, la Corte encuentra que dichos aspectos no son
ajenos a una regulación integral del régimen jurídico de tales organismos;
antes por el contrario, la referida materia es elemento propio y consustancial
del aludido régimen por comprender un asunto específico de la actividad
económica de las empresas y, particularmente, por hacer parte del diseño de una
política de fomento de las mismas.
c) Cargo por
violación del artículo 48 transitorio de la Constitución.
En lo atinente a la
presunta violación del art. 48 transitorio, porque según la actora hubo
extralimitación del legislador al exceder su contenido, no encuentra la Corte
acreditada dicha transgresión, en razón de los argumentos expuestos al analizar
el cargo anterior precedentes y, además, en virtud de las siguientes
reflexiones:
El art. 48
transitorio expresa:
"ARTICULO
TRANSITORIO 48. Dentro
de los tres meses siguientes a la instalación del Congreso de la República el
Gobierno presentará los proyectos de ley relativos al régimen jurídico de los
servicios públicos; a la fijación de competencias y criterios generales que
regirán la prestación de los servicios públicos domiciliarios, así como su
financiamiento y régimen tarifario; al régimen de participación de los
representantes de los municipios atendidos y de los usuarios en la gestión y
fiscalización de las empresas estatales que presten los servicios, así como los
relativos a la protección, deberes y derechos de aquellos y al señalamiento de
las políticas generales de administración y control de eficiencia de los
servicios públicos domiciliarios".
"Si al
término de las dos siguientes legislaturas no se expidieren las leyes
correspondientes, el Presidente de la República pondrá en vigencia los
proyectos mediante decretos con fuerza de ley".
Claramente se
observa que esta norma simplemente señaló al Gobierno la obligación de
presentar, dentro de un determinado plazo, proyectos de ley relativos al
régimen jurídico de los servicios públicos y particularmente de los servicios
públicos domiciliarios, indicando de modo general su contenido, sin que por
ello la iniciativa del Gobierno ni la competencia del Congreso estuvieran
limitadas a los aspectos señalados en la norma transitoria. Es obvio que el
Constituyente consideró los criterios allí señalados como indicativos, porque
la competencia legislativa en punto al régimen jurídico de los servicios
públicos y en lo que concierne a la materia tributaria tiene su respaldo en
diferentes normas constitucionales permanentes, entre otras, las contenidas en
los numerales 12 y 23 del art. 150.
d) El cargo por
violación del artículo 338 de la Constitución.
En cuanto al cargo
que se hace por violación del art. 338 de la Constitución, que la actora
formula acudiendo a un criterio sistemático, al hacer unidad de materia con el
artículo 189 de la ley, en el sentido de que esta norma no dispuso expresamente
que la exención del impuesto a la renta y complementarios comenzaría a regir a
partir del primero de enero de 1995, se observa que la omisión en la regulación
se suple con la previsión de la propia norma del art. 338, según la cual
"las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la
base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no
pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la
vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo".
- Finalmente la
Corte haciendo uso de la facultad que tiene para confrontar las disposiciones
sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución,
procede a examinar la constitucionalidad del fragmento normativo 24.1 de la
norma acusada frente a la disposición del art. 294 de la Constitución. Esta
norma dispone:
"La ley no
podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los
tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer
recargos sobre sus impuestos salvo lo establecido en el art. 317".
A primera vista y
sin mayor análisis podría pensarse que el fragmento normativo 24.1, al señalar
que los departamentos y municipios "no podrán gravar a las empresas de
servicios públicos con tasas, contribuciones ni impuestos que no sean
aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o
comerciales", consagra una exención en materia impositiva. Sin embargo,
claramente se observa del contenido de la norma que ella simplemente consagra
un principio de tributación dirigido a asegurar la igualdad entre las empresas
de servicios públicos y los demás contribuyentes que desarrollen actividades
industriales o comerciales y, obviamente, a prohibir la discriminación.
Consecuente con lo
expuesto, la Corte llega a la conclusión de que la norma acusada no viola los
preceptos señalados por la demandante ni ninguna otra norma de la Constitución;
antes por el contrario se adecua a sus mandatos.
VI. DECISION.
Con fundamento en el
análisis precedente la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar exequible
el artículo 24 de la ley 142 de 1994.
NOTIFIQUESE,
COPIESE, COMUNIQUESE E INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
CUMPLASE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] .
Oscar Alviar y Fernando Rojas, Elementos de Finanzas Públicas en Colombia,
Editorial Temis, 1985, p. 242.
[2] . Sentencia 9 Abril
1929, compilación Nestor Pineda, V. 2. P. 76. |
775 | C-420-95
Sentencia No. C-420/95
Sentencia No.
C-420/95
EXAMEN DEL ICFES-Naturaleza
El examen de
Estado no constituye restricción alguna al derecho al libre desarrollo de la
personalidad como lo señala el demandante, ya que su presentación no significa
una intromisión indebida del Estado "en la realización de las metas del
individuo" pues precisamente las aspiraciones individuales eventualmente
pueden estar en "competencia" con las de otras personas, y por ello
tal prueba es un instrumento que, en condiciones de igualdad objetiva, permite
a las instituciones de educación superior tener un criterio de selección de sus
aspirantes, tal como ya se anotó, lo que en nada se opone a los principios
enunciados, sino que por el contrario los desarrolla.
INSTITUCION
TECNICA PROFESIONAL-Requisito
de experiencia
El requisito de
experiencia no resulta contrario al principio consagrado en el artículo 13 de
la Carta Política, si se tiene en cuenta que el precepto acusado se encuentra
fundado en la experiencia operativa de quienes han laborado en el campo
específico de dicha capacitación a efecto del ingreso a programas de formación
técnica profesional con respecto a ocupaciones que tengan dicho carácter.
INSTITUCION DE
EDUCACION SUPERIOR-Creación/AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Límites
La creación de
instituciones de educación superior no puede ser indiscriminada, sino que está
sujeta a la inspección y vigilancia que sobre ella debe ejercer el Presidente
de la República; además, si bien la autonomía universitaria permite a las
instituciones educativas escoger los programas que ofrece, en este aspecto
dicha autonomía no es absoluta, sino que se debe ejercer con sujeción a la ley,
a fin de garantizar la adecuada inspección y vigilancia sobre el servicio
público de la educación.
REF:
EXPEDIENTE D-795
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 14 literales a) (parcial) y c)
(parcial), 17 (parcial) y 22 (parcial) de la Ley 30 de 1992, "por la
cual se organiza el servicio público de la Educación Superior".
MATERIA:
-
Requisitos para el ingreso a los programas de Educación Superior.
-
Examen del ICFES.
-
Instituciones Técnicas Profesionales.
-
Instituciones de Educación Superior.
ACTOR:
Jaime Londoño
Gaviria.
MAGISTRADO
PONENTE:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA.
Santa Fé de Bogotá
D.C., Septiembre veintiuno (21) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Jaime
Londoño Gaviria acudió ante la Corte Constitucional en demanda de
inconstitucionalidad contra del artículo 14 literal a) (parcial), el parágrafo
del artículo 14 en su literal c) (parcial); artículo 17 (parcial); y artículo
22 (parcial) de la Ley 30 de 1992, "Por la cual se organiza el servicio
público de la Educación Superior", la que procede a resolver esta
Corporación.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Sustanciador dispuso que se fijara en lista el negocio
en la Secretaría General de la Corte Constitucional por el término de diez (10)
días para asegurar la intervención ciudadana, y además ordenó enviar copia de
la demanda al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor, y comunicar la iniciación del proceso al Secretario Jurídico de la
Presidencia de la República, al Ministro de Educación Nacional y al Director
del Instituto Colombiano de Educación Superior -ICFES-, a fin de que
conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, en caso de
estimarlo oportuno.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS.
Se transcribe a
continuación el texto de la norma acusada, subrayando los apartes acusados:
“LEY 30 DE 1992
(Diciembre 28)
"Por la cual se organiza el servicio
público de
la Educación Superior"
ARTICULO 14: Son
requisitos para el ingreso a los diferentes programas de Educación Superior,
además de los que señale cada institución, los siguientes:
a) Para todos los
programas de pregrado, poseer título de bachiller o su equivalente en el
exterior y haber presentado el Examen de Estado para el ingreso a la
Educación Superior.
(...)
Parágrafo.-
Podrán igualmente ingresar a los programas de formación técnica profesional en
las instituciones de Educación Superior facultadas para adelantar programas de
formación en ocupaciones de carácter operativo e instrumental, quienes reúnen
los siguientes requisitos:
a) Haber cursado
y aprobado la Educación Básica Secundaria en su totalidad.
b) Haber obtenido
el Certificado de Aptitud Profesional (CAP) expedido por el Servicio Nacional
de Aprendizaje (SENA), y
c) Haber laborado
en el campo específico de dicha capacitación por un período no inferior a
dos (2) años, con posterioridad a la capacitación del SENA."
(...)
"ARTICULO
17: Son instituciones técnicas profesionales, aquellas facultadas legalmente
para ofrecer programas de formación en ocupaciones de carácter operativo
e instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción, sin
perjuicio de los aspectos humanísticos propios de este nivel".
(...)
"ARTICULO
22: El Ministro de Educación Nacional, previo concepto favorable del Consejo
Nacional de Educación Superior (CESU), podrá aprobar el funcionamiento de
nuevas instituciones de Educación Superior y determinará el campo o
campos de acción en que se puedan desempeñar, su carácter académico y de
conformidad con la presente ley".
III. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
A juicio del actor,
las normas demandadas vulneran los artículos 16, 67, 68 y 69 de la Constitución
Política. Fundamenta su demanda en los siguientes cargos:
1. El artículo 14
de la Ley 30 de 1992 en la parte demandada desconoce el artículo 16 de la
Constitución Política que consagra el derecho al libre desarrollo de la
personalidad.
Afirma el actor que
el artículo 14 demandado en su literal a) "al enunciar los requisitos
exigidos para el ingreso a la Educación Superior introdujo la frase "y
haber presentado el Examen de Estado para el ingreso a la Educación Superior",
vulnera el artículo 16 de la Constitución Política que garantiza el libre
desarrollo de la personalidad, pues la citada disposición establece que este
derecho sólo puede limitarse por el orden jurídico que, en su concepto
constituye "el espacio jurídico dentro del cual puede moverse y
desplegarse a sus anchas y con voluntad la persona humana; es el mundo de la
libertad garantizado por el Estado (...)". Cuestiona además la
necesidad y la utilidad del examen de Estado para preservar el referido orden
jurídico y para que los estudiantes puedan proseguir sus estudios superiores.
En su exposición el
actor hace un extenso análisis del concepto de educación, indicando que se
trata de un proceso "en virtud del cual se le inculcan a una persona
ciertos hábitos y ciertos conocimientos útiles para ella y para la sociedad a
que pertenece". Considera que dentro de ese proceso los jurados o
calificadores al cumplir con su función atentan contra el libre desarrollo de
la personalidad al "hacer que una persona limite sus conocimientos al
conocimiento de otro, sobre todo cuando se trata de un capricho de este, como
sucede cuando el preguntador somete a otro a que diga lo que él sabe
(...)".
En relación con el
examen de Estado, el actor afirma que por el deber de presentarlo "ya
no solamente se estudia por temor u odio al no saber si no para que la medida
de la ignorancia no sea tan grande que provoque ya no la burla del maestro y
condiscípulos sino la rabia y la tristeza, la desilución en la casa".
Señala la inutilidad
que a su juicio tiene la citada prueba, y expresa en cuanto a su finalidad que
"Estos exámenes de Estado del ICFES, son suigéneris (sic): para sacar
un puntaje que nadie necesita; al hombre se le mide por lo que hace y no por un
puntaje"; y más adelante agrega que, "cuán inútiles serán esos
exámenes que los ordinales b) y c) del mismo artículo 14 de la Ley 30, permiten
que se sustituyan por dos años de trabajo, y, lo más grave, qué horror, que se
interrumpan los estudios por el mismo tiempo." Afirma que si se
hiciera una estadística de los bachilleres que fueron eliminados por los
exámenes del ICFES "y que frustraron sus aspiraciones justas y
legítimas de continuar desarrollando su personalidad por medio de la enseñanza
superior, encontrarían un número igual o superior al de los que obtuvieron un
puntaje satisfactorio, lo que permitiría concluir que esos exámenes se crearon
para frenar aspiraciones, invadiendo la autonomía universitaria. Considera que
no son estos exámenes sino la universidad a la que compete seleccionar sus
estudiantes."
2. El ordinal c)
del parágrafo del artículo 14 de la Ley 30 de 1992 en la parte demandada
vulnera el artículo 16 de la Carta Política.
En lo que constituye
el segundo cargo de la demanda, el actor señala en relación con el parágrafo
del artículo 14 en su ordinal c), que la frase: "haber laborado
en el campo específico de dicha capacitación por un período no inferior a dos
años con posterioridad a la capacitación del SENA" restringe
la voluntad del individuo "al condenársele a suspender sus estudios por
dos años, tiempo suficiente para olvidar lo que aprendió en el proceso de
formación básica y cuando, además, debe cumplir con una condición de suyo
difícil, sino imposible, en un país en constante desempleo: 'Trabajar durante
dos años'".
3. El artículo 17
de la Ley 30 de 1992 es inconstitucional en la parte demandada en cuanto
desconoce el principio de autonomía universitaria consagrado en la Constitución
Política.
En relación al
artículo 17 de la Ley 30 de 1992, afirma el demandante que es inconstitucional en
la frase que dispone: "En ocupaciones de carácter operativo e
instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción",
pues esta vulnera la autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 de la
Carta Política "al reducir el ámbito de operación científica,
garantizado mediante la libertad de cátedra, al obligar a las instituciones a
que ciñan sus tareas a enseñar materias atinentes a meras ocupaciones de
carácter operativo e instrumental, para las cuales no se requiere saber leer,
ni escribir, contrariando los mismos postulados que se enunciaron como
principios en los artículos 1 a 5 y como objetivos en el artículo 6o. de la Ley
30".
Afirma el actor que
las universidades gozan de autonomía o sea que pueden desarrollar libremente su
voluntad cumpliendo con su obligación (sin especificarla), "para poner
en ejecución toda su capacidad creadora para desarrollar sus programas; enseñar
y determinar el contenido de sus pénsumes (sic) académicos; darse su
reglamento; designar sus profesores; establecer condiciones de acceso,
permanencia y grado de sus alumnos", y agrega que cualquier norma que
interfiera en este libre ejercicio de su autonomía se constituye en una
intromisión indebida y un asalto a la libre autodeterminación. Expresa además
que ello también "es un obstáculo al libre desarrollo de la
personalidad puesto que los estudios así planificados son más un freno a las
iniciativas, inquietudes y tendencias del alumno (...) que un impulso a la
educación."
4. El artículo 22
de la Ley 30 de 1992 en la parte demandada vulnera el principio de autonomía
universitaria.
Así mismo manifiesta
el actor que el artículo 22 de la Ley 30 de 1992 en la frase que dice: "El
Ministro de Educación previo concepto favorable del Consejo
Nacional de Educación Superior (CESU) podrá aprobar el funcionamiento de nuevas
instituciones de Educación Superior y determinar el campo o campos en que
se puedan desempeñar, su carácter académico y de conformidad con la presente
ley" vulnera la autonomía universitaria consagrada en los
artículos 67, 68 y 69 de la Carta Política, ya que ésta fue una conquista del
constituyente para poner en movimiento esa capacidad creadora de las
instituciones, la cual no puede verse truncada por el capricho del legislador.
Considera finalmente
que la expresión "favorable" es inconstitucional
por cuanto no puede crearse una institución subordinada al Ministerio de
Educación y asignársele una competencia superior. Manifiesta que el Consejo
Nacional de Educación Superior (CESU), al tenor del artículo 34 de la Ley 30 de
1992 es un organismo asesor. Ante esta entidad no se puede interponer ningún
recurso porque solo hace mención a un mero concepto y hacerlo ante el
Ministerio tampoco se podría porque el concepto negativo del CESU es
obligatorio para él. Esta situación no sería mas que "una poderosa arma
que se esgrime a voluntad y capricho del funcionario de turno".
IV. INTERVENCIONES.
Según constancia de
la Secretaría General de la Corte Constitucional de fecha 11 de enero de 1995,
durante el término de fijación en lista se recibieron las siguientes
intervenciones:
1. Representante
del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFES-.
El apoderado del
Instituto para el Fomento de la Educación Superior -ICFES- presentó escrito en
el que justifica la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
En relación con el
primer cargo, manifiesta que las normas acusadas no contrarían el derecho al
libre desarrollo de la personalidad. En su exposición se refiere al origen del
examen de Estado, el cual a partir de 1980 es "de carácter
obligatorio" para el ingreso al nivel superior de educación; y señala
que dicho examen "garantiza la igualdad de oportunidades en el momento
de presentarlos y recibir los resultados para su inscripción en diferentes
universidades y no en una sola, desarrollando así los artículos 13, 14, 16 y 18
de la Constitución Política". Agrega que "el resultado es
producto únicamente del rendimiento del estudiante y está libre de
interferencias de cualquier naturaleza. El ICFES no fija puntaje aprobatorio;
cada universidad para cada programa fija el puntaje mínimo de ingreso, según
sus propios criterios, en desarrollo de su Autonomía Universitaria".
Señala además, que
"la persona puede ingresar al nivel educativo que él escoja o
seleccione sin más limitación que las que impongan las instituciones de
Educación Superior para cada programa", y hace énfasis en el hecho
de que la referida norma no limita al estudiante a un determinado campo; "por
el contrario, la norma demandada desarrolla la Constitución por cuanto no
restringe la libre decisión del estudiante de escoger una nueva forma de vida
en el campo que más le agrade, conforme a su propio arbitrio dentro de los
límites permitidos que imponen los derechos de los demás y el orden
jurídico" (el subrayado es del texto).
En lo que hace
relación al segundo cargo, afirma que el literal c) del artículo 14 acusado no
es violatorio del libre desarrollo de la personalidad, y precisa que la norma
está concebida para favorecer la educación tecnológica de alto nivel y permitir
que el SENA les otorgue a sus estudiantes títulos de educación superior como
tecnólogos en los distintos programas de formación que ofrece.
Indica que "el
Sistema de Educación Colombiano se divide en los siguientes niveles: Básico,
Medio y Superior. Este último se inicia a partir de la obtención del título de
bachiller y está integrado a su vez por tres niveles: (...) Nivel 1, de uno a
tres años; Nivel 2, de cuatro a seis años y Nivel 3, mínimo dos años después de
haberse recibido el Título del nivel anterior." Continúa su exposición
señalando que "El Nivel 1 al cual está dirigida la norma demandada, lo
podemos definir de la siguiente manera: en este nivel se prepara para el
desempeño técnico de ocupaciones y oficios que no requieren formación académica
en un campo específico de las disciplinas."
Expresa el apoderado
del ICFES, que "la norma demandada no es violatoria del ordenamiento
superior, por cuanto lo que permite es que un grupo de personas prosigan sus
estudios en diferentes centros educativos, en un nivel de educación que le
permite a la persona desarrollarse profesional y personalmente sin afectar la
libre determinación de cada uno, a escoger oficio o profesión en virtud del
desarrollo de su personalidad; por el contrario, está facilitando que una
persona que solamente haya realizado hasta cuarto de bachillerato, o noveno
grado de educación básica secundaria y tenga una experiencia de trabajo, ésta
le sea reconocida, homologada o validada para continuar con su capacitación en
el campo que libremente escogió para desarrollarse."
En cuanto al tercer
y cuarto cargos, el apoderado del ICFES afirma que "La jurisprudencia
ha definido la autonomía como algo connatural de las instituciones de educación
superior, la cual debe desplegar su iniciativa como un aporte a la sociedad,
mediante su triple misión: la docencia, la investigación y la extensión, todo
ello realizado dentro de los claros y precisos límites que la Constitución
Política y la Ley le señalen" y cita para fundamentar su exposición,
jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional relacionada
con este aspecto.
Expresa además, que
"se debe tener en cuenta que la autonomía de las instituciones de
Educación Superior es relativa, por cuanto está supeditada, por una parte, a la
regulación que las rige como personas jurídicas privadas de utilidad común y
sin ánimo de lucro y, por la otra, como entidades que prestan un servicio
público. Frente a lo primero, por ejemplo, se tienen restricciones en lo
relacionado con la aplicación y destinación de sus rentas (art. 32, literal e)
Ley 30 de 1992); respecto a lo segundo, las actividades que se adelanten en
cumplimiento de su misión institucional tienen alcances éticos-sociales que
corresponde al gobierno nacional vigilar (arts. 67 y 68 CP.)." Agrega
sobre el particular, que "una es la autonomía universitaria y otra la
autonomía institucional que se tiene de acuerdo con la clase de institución educativa
de que se trate."
En lo que hace
relación al cargo contra la palabra "favorable" que
aparece en la frase "El Ministerio de Educación Nacional previo
concepto favorable del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), podrá
aprobar el funcionamiento de nuevas instituciones de Educación Superior" contenida
en el artículo 22 de la Ley 30 de 1992, manifiesta que dicho concepto es "de
los considerados por la doctrina y la jurisprudencia como un acto
preparatorio, los cuales se dictan para posibilitar un acto principal
posterior, decisión final o definitiva sobre el fondo de un asunto."
Afirma además, que
"La vía gubernativa se agota por regla general con los actos que ponen
fin a las actuaciones administrativas y contra éstos proceden los recursos y termina
con la decisión y notificación de las decisiones que resuelven los recursos
interpuestos. En el caso, en concepto (sic) los recursos de la vía
gubernativa proceden contra la resolución emitida por el Ministerio y no contra
el concepto como pretende el demandante hacerlo ver".
Finalmente, estima
que "la autonomía universitaria no se puede predicar en cabeza de una
institución que aún no ha nacido a la vida jurídica, puesto que la autonomía
tal como está concebida la puede ejercer sólo aquella institución que a través
del trámite para la obtención de su reconocimiento a (sic) probado el
cumplimiento de unos requisitos sobre cuyo acatamiento debe pronunciarse el
Estado a través de un acto administrativo complejo que presume la intervención
de varias instancias concebidas y previstas por la ley, tal como lo ordena la
Constitución (art. 69 CP.). Esto es, para el ejercicio de la autonomía la
existencia de la institución de educación superior en los términos previstos en
la Ley".
Y concluye
afirmando: "Lo anterior se ajusta, en el doble carácter que tiene la
educación de derecho fundamental y servicio público que como reiteradamente se
ha dicho por distintas instancias judiciales demanda la intervención estatal en
orden de garantizar el ejercicio y regular las condiciones de su prestación."
2. Ministerio de
Educación Nacional.
El Ministerio de
Educación Nacional, mediante apoderado, presentó escrito en el que justifica la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Sobre el primer
cargo, manifiesta que los examenes son de carácter general y académico, los
cuales se aplican a jóvenes que ya han desarrollado su personalidad, y su
presentación es libre y espontánea. Expresa que el Estado impone un orden
institucional y social dentro del cual debe fijar un proceso de selección para
ingresar a la Educación Superior, tanto por conocimiento como por aptitudes, ya
que "todo comportamiento debe ajustarse a un ordenamiento jurídico."
En relación con el
segundo cargo, sostiene que "cuando la ley exige que se haya trabajado
durante dos años antes de ingresar a la Educación Superior, no es para todas
las carreras, sino en ciertas condiciones muy especiales, como son: a) Para
ingresar a instituciones de formación técnica profesional, en programas de
carácter operativo instrumental, y b) Aspirantes que han recibido capacitación
en el SENA y han obtenido su certificado de aptitud profesional."
Agrega que sólo para
casos especiales se exigen los dos años de ejercicio laboral "con el
fin de que exploten los conocimientos y habilidades adquiridas en el SENA que
es una institución del Estado que brinda todas las facilidades a los educandos",
razón por la cual resulta válido y justo que sus egresados retribuyan
ejerciendo su profesión por dos años antes de ingresar a la Educación Superior.
Respecto del tercer
cargo relacionado con las Instituciones Técnicas Profesionales que ofrecen
programas de formación en ocupaciones de carácter operativo, instrumental y de
acción, considera que con ello no se está violando la autonomía universitaria,
y que no son la Ley ni el Estado Colombiano los que hacen que una disciplina
sea industrial o técnica, sino que ello obedece a un proceso evolutivo de
"muchos siglos de historia".
En cuanto al cargo
contra el artículo 22 de la Ley 30 de 1992, expresa que no se vulnera la
autonomía universitaria pues "es el Estado quien regula los currículos
en todos los niveles y el que decide sobre las modalidades de instituciones que
la Nación Colombiana necesita", y son los interesados en crear
instituciones los que optan por la modalidad de formación que quieran impartir,
"dentro de los ordenamientos legales."
V. CONCEPTO
DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante oficio No.
021 del 7 de febrero de 1995, el Señor Procurador General de la Nación
manifestó hallarse impedido para conceptuar dentro del presente proceso "por
haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto de la
disposición o normatividad acusada y para la expedición de la Ley 30 de 1992
era Senador de la República y por ello miembro del Congreso".
Aceptado el
impedimento por parte de la Sala Plena de esta Corporación, el Señor
Viceprocurador General de la Nación rindió dentro del término legal el concepto
de rigor, solicitando que se declare: a) la exequibilidad del literal a) del
artículo 14 en el aparte que dice "haber presentado el examen de
Estado para el ingreso a la Educación Superior"; b) la
inexequibilidad del literal c) del parágrafo del artículo 14; c) la
exequibilidad del artículo 17, y d) la exequibilidad del artículo 22 en las
expresiones "favorable" y "determinará el
campo o campos de acción en que se puedan desempeñar, su carácter académico y
de conformidad con la presente ley".
Los argumentos que
sirven de sustento a sus apreciaciones, se resumen a continuación:
En primer término,
indica el señor Viceprocurador que "el derecho al libre desarrollo de
la personalidad es la facultad que tiene todo ser humano de determinarse así
mismo y de alcanzar su plena realización de acuerdo con un proyecto individual
y personal de vida"; y agrega que "no por ello el derecho
comporta un cúmulo de potestades omnímodas, pues el hombre se desenvuelve en un
contexto colectivo, en la medida de lo cual sus intereses se encuentran
limitados". En su concepto tales limitantes pueden ser ilegítimas o
legítimas, según el criterio al cual aluda su justificación, las primeras
cuando "pesa una expresa prohibición constitucional que los hace
irracionales" y las segundas cuando se pretende preservar el orden
jurídico y los derechos de los demás.
Precisa que el libre
desarrollo de la personalidad se concreta a través de otros derechos, tales
como la libertad de empresa, escoger profesión u oficio, trabajo y educación. "De
allí que resulte razonable limitar el derecho mediante la exigencia de unos
ciertos mínimos de idoneidad que tiendan a garantizar la protección de los
derechos de los terceros." Lo anterior, expresa, resulta acorde con el
orden jurídico, dando preeminencia al principio de igualdad y contribuyendo a
la vigencia de un orden justo.
Sostiene el concepto
fiscal, que los exámenes de Estado fueron creados para cumplir con patrones
objetivos que impidan faltar a la realidad, "como pruebas académicas de
cobertura nacional, de carácter oficial y obligatorio, cuyo objeto consiste en
la comprobación de niveles mínimos de aptitud y conocimiento de todas aquellas
personas que culminan el ciclo de formación media y que aspiran a ingresar a
los programas de formación ofrecidos por las instituciones de educación
superior". A renglón seguido, analiza el contenido de las áreas de
evaluación que contiene y el referido examen de Estado, y la manera como se
diseña, se practica y se califica, todo lo cual permite "una limitación
legítima al derecho al libre desarrollo de la personalidad."
Manifiesta el Señor
Viceprocurador en relación con los requisitos especiales para ingresar a los
programas de formación técnica profesional, que el artículo 14 de la Ley 30 de
1992 "contempla la posibilidad de que quien, habiendo interrumpido su
ciclo de educación formal y optado por capacitarse laboralmente, pueda ingresar
no obstante, a la educación y a un nivel superior. Es así como una persona que
cuenta con un noveno grado de formación básica, cursada al interior del sistema
de educación formal, y que recurre a un tipo de formación no formal encaminada
a desarrollar destrezas para un determinado campo del trabajo, pueda
posteriormente reingresar al sistema educativo para continuar profundizando en
un conocimiento específico." Estima que este requisito pretende
garantizar en el educando, "un mínimo de conocimientos científicos,
tecnológicos, artísticos y humanísticos, como el desarrollo de habilidades
comunicativas, la profundización en el razonamiento lógico y analítico, la
comprensión de la realidad nacional y la formación social, ética y moral, como
base para la vinculación de la persona con la sociedad y el mundo del trabajo."
Igualmente, plantea
que el CAP o Certificado de Aptitud Profesional se expide por el Servicio
Nacional de Aprendizaje "a quienes han culminado un ciclo de formación
profesional de los ofrecidos por la entidad, es decir, un proceso de
capacitación en un área específica del conocimiento relacionada con el sector
productivo o generador de bienes y servicios", y que una vez obtenido
este certificado, debe laborar en el campo específico por el término de por lo
menos dos años, requisito que a su juicio no es de difícil cumplimiento porque
"de hecho, de los egresados del SENA que obtienen su CAP, el 83.7%
logra ubicarse laboralmente, y de ellos, el 81.8% logra una adecuación entre la
capacidad que le ha sido impartida y la labor que desempeña." Sin
embargo, señala que "ciertamente persisten diferencias en cuanto al
tipo de formación recibida, toda vez que el estudiante que se ha dedicado a
profundizar en la técnica posee ya un adiestramiento específico de carácter
operativo o instrumental -sin perjuicio de los contenidos humanísticos que le
son propios-, en tanto que el estudiante que termina la educación media (10o. y
11o.) recibe una instrucción que pretende forjar una visión más universal. Pero
el campo de instrucción al cual se va a acceder, guarda la misma línea con la
ya compartida." Y concluye afirmando que, "la exigencia de dos
años de labores en el área específica de la capacitación parece un requisito
desproporcionado y es, por lo tanto, opuesto al principio de igualdad."
En cuanto al
artículo 17 de la Ley 30 de 1992, sostiene el representante del Ministerio Público
que la norma define un tipo de Educación Superior: la Técnica Profesional,
"de acuerdo con la clase de enseñanza que imparte." Agrega que
"con esta calificación la norma no pretende en manera alguna constreñir
la autonomía de los entes universitarios. Sencillamente establece una forma de
identificación que corresponde con la formación que ofrece a los educandos."
Las instituciones,
en su concepto, pueden ampliar o disminuir su campo de acción según los
programas a impartir; no es factible entonces, deducir de la norma la
formulación de los contenidos propios de los programas, ya que es competencia
privativa de los entes universitarios. Así, señala que "La educación
técnica es una educación fundamental para el trabajo de carácter operativo e
instrumental, la cual pretende calificar la mano de obra que interviene en los
procesos directos de generación de bienes y servicios, que por ello está
diseñada en concordancia con los requerimientos del mercado." Agrega
que: "El enfoque de la formación técnica debe hacerse bajo la
perspectiva que es un proceso integral que permite al hombre descubrirse a
través del conocimiento científico, pero que también le proporciona elementos
para comprometerse con el desarrollo del país". Por esto a su juicio,
"es importante que estas instituciones participen en la oferta de
programas de participación técnica y técnica- profesional" para el
crecimiento económico y el desarrollo global del país.
Finalmente, el
Viceprocurador afirma que el CESU o Consejo Nacional de Educación Superior, es
un organismo del Gobierno Nacional que tiene por funciones la planificación, la
coordinación, la recomendación y la asesoría a ese sector. En desarrollo de
tales funciones, se pretende que las decisiones que afectan la vida de las
instituciones de educación post-secundaria no sean tomadas unilateralmente,
"sino en virtud de un procedimiento democrático y colegiado que permita
la expresión de sectores cuyo interés converge sobre el desarrollo de la
educación superior." Por lo tanto, señala que la composición del CESU
"pretende reunir las voces de estamentos y organismos diferentes como
el Ministerio de Educación, el Departamento Nacional de Planeación, las
rectorías de las universidades, los estudiantes y representantes del sector
productivo, entre otros; de manera que los criterios adoptados tengan por
fundamento el debate y la concertación", de todo lo cual se deduce que
el CESU no está subordinado al Ministerio de Educación, lo cual preserva su
carácter autónomo, y no por ello se vulnera la autonomía universitaria, "pues
ésta no es ilimitada sino que debe someterse a una planificación global del
sector que proteja un crecimiento desordenado."
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
En virtud de lo
dispuesto en el numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para decidir de manera definitiva sobre la
demanda formulada contra la Ley 30 de 1992.
Segunda. Cosa Juzgada Relativa.
Previamente al
examen de los aspectos de fondo, debe la Corte Constitucional referirse al
pronunciamiento que sobre la constitucionalidad de la Ley 30 de 1992 hizo esta
misma Corporación en sentencia No. C-311 del 7 de julio de 1994 (MP. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa), en la cual adelantó el estudio sobre la naturaleza de
dicha ley y la declaró exequible "únicamente en relación con los
aspectos formales que se contemplan en esta Sentencia", ya que el
actor dentro de dicho proceso argumentó que la referida Ley era estatutaria y
como tal debió tramitarse en el Congreso de la República, planteamiento que no
acogió la Corporación, pues concluyó que se trata de una ley ordinaria que
regula la prestación del servicio público de la educación y en su esencia no
reglamenta el ejercicio del derecho fundamental a la educación como tal. En el
referido fallo se aclaró que "la declaratoria de constitucionalidad de
una norma impugnada por vicios formales no obsta para que ésta sea demandada
posteriormente por razones de fondo", motivo por el cual entra la
Corte Constitucional a hacer el examen de constitucionalidad material de las
disposiciones en los apartes acusados.
Tercera. El examen de los cargos.
Para efectos de
dilucidar los cargos que el demandante plantea en contra de la
constitucionalidad de los artículos 14 literal a) (parcial), literal c) del
parágrafo de la misma norma, artículo 17 (parcial) y artículo 22 (parcial) de
la Ley 30 de 1992 "Por la cual se organiza el servicio público de la
Educación Superior", estima la Corte Constitucional indispensable
realizar algunas consideraciones previas orientadas a establecer, el ámbito de
aplicación del derecho al libre desarrollo de la personalidad en relación con
la educación, y particularmente con el examen de Estado, cuya exigencia previa
para el acceso a la educación superior el actor controvierte bajo el argumento
de que la única limitación que la Carta Política consagra en relación con aquel
derecho (artículo 16) es el orden jurídico. Además, es preciso analizar la potestad
del Estado para lo concerniente a la regulación y ejercicio de la inspección y
vigilancia de la educación, y si la referida prueba de Estado desconoce que las
instituciones de educación superior pueden tener completa independencia para
seleccionar sus alumnos; e igualmente se examinará lo relativo a los requisitos
legales para acceder a la formación superior técnica-profesional. Finalmente se
harán algunas precisiones acerca de las funciones del Consejo Nacional de
Educación Superior -CESU-, y su relación con la autonomía universitaria
consagrada en la Carta Política.
Acerca del derecho a
la educación, la Constitución Política le otorga la categoría de servicio
público con una finalidad social pues "con ella se busca el acceso al
conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la
cultura" (artículo 67 CP.).
En reiteradas
oportunidades la Corte Constitucional se ha referido a la naturaleza y alcance
del mismo, haciendo hincapié en las diferencias que existen entre el derecho a
la educación como tal y el servicio público de la educación (Sentencia No.
C-311 de 1994). Resulta oportuno destacar lo expresado por la Corporación,
acerca de esta materia:
"la
educación no se dirige sólo al aspecto meramente intelectual, esto es, a la
transmisión de conocimientos, sino también al desarrollo cultural, físico y
moral de aquellos a quienes se educa. El bienestar de los educandos como el de
los docentes y el personal que cumple funciones administrativas, es factor
determinante para incrementar y estimular la convivencia pacífica, fomentar la
solidaridad, el deporte y la recreación, creando así un ambiente propicio para
que todos los que intervienen en el proceso educativo puedan cumplir cabalmente
sus labores y los estudiantes reciban una formación basado en 'el respeto de
los derechos humanos, a la paz y a la democracia, en la práctica del trabajo y
la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la
protección del ambiente.'" (Sentencia No. C-547 de 1994. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)
De conformidad con
la normatividad constitucional, en la prestación del servicio público de la
educación no solamente participan las instituciones del Estado, sino que
también pueden hacerlo los particulares, fundando establecimientos educativos
de conformidad con la ley (artículo 68 de la Carta Política) y sometiéndose a
la vigilancia y control del Estado, función esta radicada en cabeza del
Presidente de la República (artículos 189 numeral 21 y 150 numeral 23 de la
Constitución).
El libre desarrollo
de la personalidad, tal como lo establece el artículo 16 de la Constitución
Política, no tiene más limitaciones "que las que imponen los derechos
de los demás y el orden jurídico". A la luz de la Carta Política de
1991, la educación que se imparta en cualquier nivel (básica, secundaria,
superior), bien sea a través de un establecimiento público o privado, debe
observar en todo momento sujeción al respeto debido por el libre desarrollo de
la personalidad, en los términos del artículo 16 de la Constitución, pues como
bien queda establecido por la Corte, "La esencia del libre desarrollo
de la personalidad como derecho, es el reconocimiento que el Estado hace de la
facultad natural de toda persona a ser individualmente como quiere ser, sin
coacción, ni controles injustificados o impedimentos por parte de los demás. El
fin de ello es la realización de las metas de cada individuo de la especie
humana, fijadas autónomamente por él, de acuerdo con su temperamento y su
carácter propio, con la limitación de los derechos de las demás personas y del
orden público." (Sentencia No. T-594 de 1993. M.P. Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa).
Para la prestación
del servicio público de la educación en el nivel superior están facultados de
acuerdo a la regulación constitucional, tanto el Estado como los particulares a
través de las universidades, de conformidad con los artículos 68 y 69 de la
Carta Política. La Ley 30 de 1992 "Por la cual se organiza el servicio
público de la Educación Superior" pretende "garantizar la
autonomía universitaria y velar por la calidad del servicio público a través
del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación Superior.
La normatividad bajo examen, se limita, pues, a fijar los principios,
objetivos, campos de acción y programas académicos, así como la clasificación
de las instituciones de educación superior, señalando los alcances de los
títulos y exámenes de Estado" (Sentencia No. C-311 de 1994).
De acuerdo con el
artículo 1o. de la Ley 30 de 1992, "La Educación Superior es un proceso
permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano
de una manera integral, se realiza con posterioridad a la educación media o
secundaria y tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formación
académica o profesional." Igualmente, el artículo 7o. del mismo
estatuto dispone que "Los campos de acción de la Educación Superior,
son: El de la técnica, el de la ciencia, el de la tecnología, el de las
humanidades, el del arte y el de la filosofía", con lo cual se
clasifican las distintas clases de programas de estudios superiores que las
universidades pueden ofrecer a las personas, de conformidad con las
prescripciones legales.
El legislador ha
dispuesto que para que todas las personas tengan posibilidad de acceder a la
educación superior, es requisito indispensable el haber presentado el examen de
Estado, según lo establece el literal a) del artículo 14 de la Ley 30 de 1992,
demandado parcialmente. Esta exigencia a juicio de la Corte, no constituye
violación del derecho al libre desarrollo de la personalidad frente a la
potestad que tiene el Estado de regular y ejercer la suprema inspección y
vigilancia de la educación, con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento
de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los
educandos, como se deduce del claro mandato constitucional consagrado en el
artículo 67 de la Carta Fundamental.
Es así como se
considera que el examen de Estado se encuentra dirigido a unos propósitos
específicos, en la adopción de normas razonables y proporcionadas que no
afecten la libertad de enseñanza ni de cátedra, como en el presente asunto, a
través de un medio que no desconoce el libre desarrollo de la personalidad, limitado
por el orden jurídico (artículo 16 CP.).
Ahora bien, de
conformidad con el artículo 27 de la Ley 30 de 1992, el examen de Estado
constituye en una prueba de carácter académico y oficial, cuyos objetivos son
"a) Comprobar niveles mínimos de aptitudes y conocimientos. b)
Verificar conocimientos y destrezas para la expedición de títulos a los
egresados de programas cuya aprobación no esté vigente. c) Expedir
certificación sobre aprobación o desaprobación de cursos que se hayan
adelantado en instituciones en disolución cuya personería haya sido suspendida
o cancelada. d) Homologar y convalidar títulos de estudios de Educación
Superior realizados en el exterior, cuando sea pertinente a juicio del Consejo
Nacional para la Edudación Superior (CESU). (El subrayado no es del texto).
La presentación del
examen de Estado se consagra como un mecanismo de medición de los niveles
mínimos de aptitudes y conocimientos de los estudiantes que han terminado el
nivel secundario de educación y aspiran ingresar al nivel superior;
convirtiéndose en un instrumento necesario para que el Estado pueda ejercer,
con sujeción a los artículos 189 numeral 21 y 150 numeral 23 de la Constitución
Política, la inspección y vigilancia sobre la educación secundaria en cuanto a
los niveles de enseñanza que reciben los estudiantes en sus respectivos
planteles.
Referido al acceso
al nivel superior de educación, el examen de Estado a juicio de esta
Corporación garantiza el respeto al principio de igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Carta, pues dicha prueba se practica a todas las personas sin
discriminación alguna, y se lleva a cabo en condiciones idénticas para todos,
sin injerencia de criterios subjetivos de evaluación. Además, porque las
instituciones de educación superior que tienen en cuenta, en ejercicio de su
autonomía, el examen de Estado dentro de sus criterios de admisión, cuentan con
un soporte imparcial y objetivo de medición de los conocimientos de quienes han
culminado sus estudios de nivel secundario, para lo relacionado con el acceso a
la educación superior.
De ahí que se
considere que el examen de Estado no constituye restricción alguna al derecho
al libre desarrollo de la personalidad como lo señala el demandante, ya que su
presentación no significa una intromisión indebida del Estado "en la
realización de las metas del individuo" pues precisamente las
aspiraciones individuales eventualmente pueden estar en "competencia"
con las de otras personas, y por ello tal prueba es un instrumento que, en
condiciones de igualdad objetiva, permite a las instituciones de educación
superior tener un criterio de selección de sus aspirantes, tal como ya se
anotó, lo que en nada se opone a los principios enunciados, sino que por el
contrario los desarrolla.
Por ello, no le
asiste razón al demandante cuando manifiesta que con el examen de Estado se
vulnera artículo 16 de la Carta, pues tal disposición consagra como se ha
expuesto, limitaciones al libre desarrollo de la personalidad "las que
imponen los derechos de los demás y el orden jurídico", dentro de los
cuales se encuentra la presentación previa del examen de Estado para el acceso
a la educación superior, encaminado a satisfacer la plena garantía del
principio de igualdad y a hacer efectivo el ejercicio de la suprema inspección y
vigilancia de la educación que corresponde regular al Estado en la forma
ordenada por el artículo 67 constitucional, como así se hizo en el presente
caso.
Por las razones
expuestas, el cargo formulado contra el literal a) del artículo 14 de la Ley 30
de 1992 (parcial) no está llamado a prosperar.
Por su parte, el literal
c) del parágrafo del artículo 14 de la Ley 30 de 1992 también acusado,
establece que a los programas de formación técnica profesional en las
instituciones de Educación Superior, podrán ingresar quienes reunan los
siguientes requisitos: "c) Haber laborado en el campo específico de
dicha capacitación por un período no inferior a dos (2) años, con posterioridad
a la capacitación del SENA". A juicio del actor, tal requisito vulnera
el libre desarrollo de la personalidad consagrado en el artículo 16 de la
Carta. Por su parte, el Señor Viceprocurador General de la Nación afirma que
"la exigencia de dos años de labores en el área específica de la
capacitación parece un requisito desproporcionado y es, por lo tanto, opuesto
al principio de igualdad".
A juicio de la Corte
Constitucional, el referido requisito no resulta contrario al principio
consagrado en el artículo 13 de la Carta Política, si se tiene en cuenta que el
precepto acusado se encuentra fundado en la experiencia operativa de quienes
han laborado en el campo específico de dicha capacitación a efecto del ingreso
a programas de formación técnica profesional con respecto a ocupaciones que
tengan dicho carácter.
Es bien sabido que
el sistema educativo colombiano tiene diversos niveles, a saber, el básico,
medio y superior. En éste último se encuentra el relativo al desempeño de
aquellas ocupaciones u oficios que no necesitan formación académica en el campo
específico de las disciplinas técnicas.
Lo anterior no riñe
con los ordenamientos superiores consagrados en la Constitución (artículo 13),
ya que su regulación está dirigida a beneficiar a aquellos aspirantes que
desean proseguir sus estudios en un nivel educativo, al permitirles escoger
profesión u oficio dentro del ejercicio del derecho al libre desarrollo de su
personalidad, lo que por consiguiente, en atención a su experiencia de trabajo,
se les brinda la oportunidad de continuar en el campo escogido por el mismo,
accediendo a la educación superior en las areas técnicas. Por consiguiente, no
prospera el cargo formulado contra el literal c) del parágrafo del artículo 14
demandado.
De otro lado, el artículo
17 de la misma ley, acusado parcialmente, establece que "Son
instituciones técnicas profesionales, aquellas facultadas legalmente para
ofrecer programas de formación en ocupaciones de carácter operativo e
instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción, sin
perjuicio de los aspectos humanísticos propios de este nivel".
No encuentra esta
Corporación contradicción alguna entre este precepto legal y las normas
constitucionales invocadas como vulneradas, pues como ya se dijo al realizar el
examen de constitucionalidad del literal a) del artículo 14 de la misma ley, de
acuerdo con el artículo 67 de la CP., el Estado tiene plena atribución para
regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin
de velar por su calidad y por el cumplimiento de sus fines, cuando igualmente
se trate de instituciones técnicas profesionales que ofrezcan programas de
formación en ocupaciones de carácter operativo e institucional.
Lo anterior no es
violatorio de la libertad de enseñanza, de la autonomía universitaria ni de la
libertad de cátedra, pues de un lado se está frente a una autorización del
Estado en todos los niveles (artículo 67 CP.) en los términos expresados, y por
el otro, regula en forma razonable la adopción de normas encaminadas a
garantizar el adecuado cubrimiento del servicio educativo, así como el acceso y
permanencia del sistema, razón por la cual el cargo formulado en este sentido
contra la disposición acusada no está llamado a prosperar.
Finalmente, el actor
demanda la inconstitucionalidad parcial del artículo 22 de
la Ley 30 de 1992, que establece que al Ministerio de Educación
Nacional le corresponde aprobar el funcionamiento de nuevas instituciones de
educación superior "previo concepto favorable del Consejo Nacional de
Educación Superior", concepto favorable que considera vulnera la
autonomía universitaria, más aún cuando tal disposición señala también que
dicho Ministerio "determinará el campo o campos de acción en que se
pueden desempeñar, su carácter académico y de conformidad con la presente
ley".
De conformidad con
las consideraciones expuestas en esta providencia, las instituciones de
educación superior tienen, en ejercicicio de la autonomía que les corresponde
con fundamento en el artículo 69 de la Carta Política, la facultad de
determinar la clase de educación superior que van a ofrecer, previo el
cumplimiento de los requisitos legales, los cuales, precisamente consagra el
artículo 22 de la Ley 30 de 1992.
No observa esta
Corporación vulneración de norma constitucional alguna por cuanto para la
aprobación de nuevas instituciones de educación superior que efectúe el
Ministerio de Educación Nacional, este se encuentra sujeto al concepto previo y
favorable del Consejo Nacional de Educación Superior -CESU-.
En efecto, el
artículo 36 de la Ley 30 de 1992 establece que "Son funciones del
Consejo Nacional de Educación Superior (CESU) proponer al Gobierno Nacional: a)
Políticas y planes para la marcha de la Educación Superior. b) La
reglamentación y procedimientos para: 5) La creación de Instituciones de
Educación Superior". En este aspecto se debe destacar que la creación
de instituciones de educación superior no puede ser indiscriminada, sino que
está sujeta a la inspección y vigilancia que sobre ella debe ejercer el
Presidente de la República (artículos 189 numeral 21 y 150 numeral 23 de la
Constitución Política); además, si bien la autonomía universitaria permite a
las instituciones educativas escoger los programas que ofrece, en este aspecto
dicha autonomía no es absoluta, sino que se debe ejercer con sujeción a la ley,
a fin de garantizar la adecuada inspección y vigilancia sobre el servicio
público de la educación.
No se trata, pues,
que el Estado le imponga a los establecimientos de educación superior los
programas que puede ofrecer de manera caprichosa, sino que tales instituciones,
una vez adopten la decisión de ofrecer determinado programa, en ejercicio de la
referida autonomía, para iniciar la prestación de los servicios ofrecidos
cumplan con los requisitos que les exige la ley, con el objeto de que los
distintos programas obedezcan a necesidades sociales reales, y no redunden en
áreas sobresaturadas de oferta educativa o que resulten innecesarias, para así
dar cumplimiento a los fines del Estado consagrados en el artículo 2o. de la
Carta Política, uno de los cuales es el de garantizar la efectividad material
de los derechos de las personas, que pueden verse seriamente afectados por las
circunstancia ya señaladas, y que la Ley 30 de 1992 pretende regular a través
de la consagración del concepto previo favorable del CESU con base en el cual
"El Ministerio de Educación Nacional (...) podrá aprobar el
funcionamiento de nuevas instituciones", lo cual significa que tal
potestad permanece en cabeza de éste ente gubernamental, siendo ello compatible
no solo con la autonomía universitaria, sino también con los artículos 209 y
211 de la Constitución que permiten que la función de inspección y vigilancia a
la educación en cabeza del Presidente de la República pueda ser ejercida a
través del referido Ministerio. Por estas razones el cargo formulado contra el
artículo 22 de la Ley 30 de 1992 no prospera.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Viceprocurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución
R E S U E L V E :
Declarar
EXEQUIBLES los literales
a), y c) del parágrafo del artículo 14, el artículo 17, y el artículo 22 de la
Ley 30 de 1992, en los apartes acusados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien
corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
776 | C-421-95
Sentencia No. C-421/95
Sentencia No.
C-421/95
RETENCION EN LA
FUENTE-Naturaleza
Las normas que la
reglamentan establecen inequívocamente que es un medio para recaudar
gradualmente un impuesto, concepto diferente del impuesto en sí. Es claro, en
consecuencia, que no puede pretenderse que a la retención en la fuente se
aplique el procedimiento establecido para la determinación del impuesto.
RETENCION EN LA
FUENTE
La retención en
la fuente, tal como está establecida en las normas acusadas, en nada contraría
el artículo 29 de la Constitución, que consagra el debido proceso. Pero como se
trata de una demanda dirigida contra 49 artículos del decreto ley 624 de 1989,
contra los cuales solamente se esgrime el cargo de ser contrarios al debido
proceso, la Corte los declarará exequibles sólo por no violar el artículo 29 de
la Constitución.
Ref:
Expediente D-821
Demanda de
inconstitucionalidad de los artículos 365 a 419 del Decreto ley 624 de 1989
“Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados
por la Dirección General de Impuestos Nacionales”.
Actor:
Franklyn Liévano
Fernández.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá D.C., según consta en acta número treinta y nueve (39),
correspondiente a la sesión de la Sala Plena, llevada a cabo a los veintiún
(21) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano
Franklyn Liévano Fernández, en uso del derecho consagrado en los artículos 40,
numeral 6 y 241, numeral 5, de la Constitución, presentó ante esta Corporación,
demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 365 a 419 del
decreto ley 624 de 1989 " Por el cual se expide el Estatuto Tributario de
los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales."
Por auto del
veintisiete (27) de febrero de 1995, el Magistrado sustanciador admitió la
demanda, ordenó a la Secretaría General oficiar al Secretario General de la
Presidencia de la República que, por medio de la entidad competente, informara
sobre la vigencia del decreto acusado, y, una vez recibida la información
solicitada, procediera a la fijación del negocio en lista, para asegurar la
intervención ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1, de la
Constitución, y 7, inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. Así mismo, dispuso
el envío de copia de la demanda al señor Presidente de la República, al señor
Presidente del Congreso de la República, y al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. NORMAS
ACUSADAS.
Por la extensión del
texto de las normas acusadas, se anexa el diario oficial No. 38.756 donde fue
publicado el decreto ley 624 de 1989, del cual hacen parte las normas acusadas.
B. LA DEMANDA.
El actor considera
que las normas acusadas, en su conjunto, desconocen el derecho al debido
proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución.
El cargo de la
demanda gira en torno a la inexistencia de un procedimiento para determinar la
retención en la fuente que, en concepto del demandante, es una obligación
tributaria sustancial. Las normas acusadas, afirma, se limitan a establecer la
forma como debe recaudarse la retención, sin establecer un procedimiento
previo que permita su determinación y, sin el cual, no se puede definir si hay
lugar a tributar. Al respecto afirma el demandante:
"...se cobra un
tributo, cuando éste no se ha establecido aún por el respectivo
procedimiento.... ni determinado la naturaleza impositiva del ingreso, como
tampoco los costos , las deducciones, ni la exenciones aplicables, por lo que
necesariamente se infiere que el mero pago o abono en cuenta, no es el
presupuesto legal generador de la "Obligación Tributaria Sustancial""
El procedimiento que
echa de menos el demandante, es el que el Estatuto acusado prevé para
determinar el impuesto de renta y complementarios, cuyas etapas son:
determinación de ingresos, determinación de costos, proposición de deducciones,
descuentos, y la determinación de la renta bruta y líquida. Al no existir un
procedimiento que permita agotar las etapas enunciadas, afirma el actor que se
desconoce el derecho de los administrados a contradecir, presentar pruebas, y
en general, a todas las actuaciones necesarias para garantizar un debido
proceso.
C.
INTERVENCIONES.
De conformidad con
el informe secretarial del diez y nueve (19) de abril de mil novecientos
noventa y cinco (1995), en el término constitucional establecido para
intervenir en la defensa o impugnación de las normas demandadas, presentaron
escritos impugnando la demanda, los ciudadanos Manuel Duglas Avila Olarte y
Elizabeth Wittingham García, designados por el Ministerio de Hacienda y la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional, DIAN, respectivamente.
1. Intervención
del ciudadano Manuel Duglas Avila Olarte.
Para este
interviniente, el demandante parte de un supuesto errado, al considerar que la
figura de la retención en la fuente, es un impuesto más y no un sistema de
recaudo anticipado de un impuesto, tal como lo han definido la ley y la
jurisprudencia. Por tanto, no se puede pretender que exista un procedimiento
similar al que el legislador ha fijado para determinar el impuesto de renta.
Así las cosas, este cargo del actor es infundado.
Afirma, sin embargo,
que el Estatuto Tributario consagra procedimientos para determinar el monto
sobre el cual opera la retención, así como para impugnar las decisiones que, en
aplicación de ese procedimiento, se lleguen a adoptar. Por tanto, no es válida
la afirmación del actor en el sentido de aseverar que el administrado carece de
recursos que le permitan impugnar los actos que se produzcan en relación con
la determinación de la retención en la fuente.
2. Intervención
de la ciudadana Elizabeth Wittingham García.
La interviniente
hace un breve análisis sobre los conceptos de obligación tributaria sustancial,
así como del sistema de retención, para concluir:
" 2.- El
sistema ordinario de depuración de la renta y el mecanismo de la retención en
la fuente son instituciones jurídicas de carácter sustantivo, general y
abstracto que constituyen una sola unidad normativa dentro del régimen
impositivo; luégo no es el primero un instrumento procesal al que deba
subordinarse el segundo.
" 3.- El
sistema ordinario de depuración de la renta y el mecanismo de retención en la
fuente tienen un mismo origen, el hecho generador constituído por la
percepción del ingreso gravado, pero difieren en cuanto a su objetivo, porque
el primero busca definir la renta mediante la conjugación de los elementos que
puedan afectarla y el segundo persigue el recaudo instantáneo del
tributo."
El actor pretende
que al mecanismo de la retención, se le apliquen las etapas de depuración que
operan en relación con la obligación tributaria sustancial, hecho que no es
posible, pues ello sería crear un sistema alternativo de determinación de la
renta que tendría que ejecutarse siempre que se perciba el ingreso, lo que equivaldría
a establecer períodos gravables distintos que dependerían de la ocurrencia del
hecho generador.
El mecanismo de
recaudo anticipado del impuesto a la renta no desconoce ningún precepto
constitucional. En especial, no se vulnera el derecho al debido proceso, pues
las normas acusadas señalan los hechos generadores del impuesto así como la
forma de obtener su recaudo anticipado. Y sólo cuando el contribuyente no
realiza en debida forma su pago, la administración despliega toda su actividad
para obtenerlo, evento en el cual, se le debe respetar al contribuyente su
derecho al debido proceso.
D. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Por medio del oficio
número 629, de mayo quince (15) de 1995, el Procurador General de la Nación,
doctor Orlando Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor, solicitando a la
Corte Constitucional declarar EXEQUIBLES los artículos 365 a 419 del
Estatuto Tributario, decreto ley 624 de 1989.
El Ministerio
Público empieza por explicar la figura de la retención en la fuente como un
mecanismo que le permite al contribuyente la extinción anticipada de su
obligación tributaria sustancial, y, al fisco, una recaudación anticipada de la
misma, obligación tributaria que, para el caso concreto, es el impuesto a la
renta. Esta forma de pago y recaudo anticipado no constituye un impuesto nuevo
ni un mecanismo para determinar la renta a gravar. Al respecto afirma:
" Se tiene
pues, que la retención en la fuente si bien contempla el mismo hecho generador
de la obligación tributaria sustancial, vale decir la realización del ingreso,
no es un mecanismo a través del cual se determine la renta, sino un
procedimiento por el cual se obtiene el recaudo anticipado del impuesto.
"...
"Por otra
parte, el Estatuto Tributario contempla un procedimiento propio para todos los
eventos en que procede la retención en la fuente, y en los cuales la
administración tributaria se cuida de que el mecanismo no se torne en odioso al
punto de que las retenciones efectuadas lleguen a resultar mayores al verdadero
impuesto a cargo del contribuyente. Es así como los artículos 383 en adelante
determinan el procedimiento cuando se trata de retenciones originadas en
relaciones laborales, legales y reglamentarias..."
Por otra parte, es
necesario tener en cuenta que el mismo Estatuto, en sus artículos 588, 709 y
859, entre otros, consagra algunos mecanismos para que los contribuyentes
puedan efectuar reclamaciones o solicitar devoluciones, si después de efectuada
la liquidación de su impuesto, demuestran que se les han efectuado retenciones
excesivas, o ha existido algún error en su recaudo. Por tanto, concluye el
Procurador, "...la retención en la fuente, mirada de manera global y como
modalidad tributaria de recaudo del impuesto a la renta no es violatoria de
ninguna norma constitucional vista en el contexto del debate constitucional que
aquí se originó."
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte
Constitucional a dictar la sentencia correspondiente a este proceso, previas
las siguientes consideraciones.
Primera.- Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este asunto, en virtud de lo
dispuesto por el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución, pues la
demanda está dirigida contra normas que hacen parte de un decreto ley.
Segunda.- Cosa
juzgada.
La Corte
Constitucional, en sentencia C-222 de 1995, con ponencia del magistrado José
Gregorio Hernández Galindo, declaró parcialmente exequible el artículo 389 y
exequible en su integridad el artículo 390 del decreto ley 624 de 1989, razón
por la cual el análisis que se efectuará en esta sentencia no cobijará los
textos declarados exequibles, por existir una sentencia que ha hecho tránsito
a cosa juzgada constitucional, en los términos del artículo 243 de la
Constitución.
Tercera.- Lo que
se debate.
Sostiene el actor
que como la "obligación tributaria sustancial" sólo se origina al
realizarse los presupuestos previstos en la ley como generadores del impuesto
que conforman el proceso de determinación de la renta y complementarios",
el mecanismo de retención en la fuente viola el debido proceso, caracterizado
por los principios de audiencia, contradicción y prueba. Agrega que por medio
de la retención en la fuente se cobra el tributo cuando éste no se ha establecido
aún.
Dicho en otras
palabras, en la demanda se afirma que es contrario al debido proceso el hacer
retenciones destinadas al pago de un impuesto aún no liquidado en definitiva.
Cuarta.- La
retención en la fuente no es un impuesto, sino un procedimiento para el recaudo
de un impuesto.
La inconformidad del
demandante parte del supuesto de que la retención en la fuente es un impuesto,
premisa inexacta. Las normas que la reglamentan establecen inequívocamente que
es un medio para recaudar gradualmente un impuesto, concepto diferente del
impuesto en sí. Basta leer el artículo 367 del decreto ley demandado, que
determina la finalidad de la retención:
"Finalidad
de la retención en la fuente.- La retención en la fuente tiene por objeto conseguir en forma gradual
que el impuesto se recaude en lo posible dentro del mismo ejercicio gravable en
que se cause".
Es claro, en
consecuencia, que no puede pretenderse que a la retención en la fuente se
aplique el procedimiento establecido para la determinación del impuesto.
Quinta.- La
retención en la fuente, en sí, tiene su propio procedimiento.
Entendido el
procedimiento como el "método de ejecutar algunas cosas", o, más
exactamente, como la "actuación por trámites judiciales o
administrativos", es claro que la retención en la fuente tiene su propio
procedimiento. Este está determinado precisamente en las normas demandadas, que
definen quién debe retener, sus obligaciones, los conceptos sujetos a retención,
etc.
Y en este
procedimiento señalado para la retención en la fuente, no se observa
quebrantamiento alguno de los principios del debido proceso.
Sexta.- La
retención en la fuente no es contraria a la Constitución.
En la demanda parece
insinuarse la tesis de que las normas que permiten el recaudo gradual de un
impuesto, es decir, los anticipos al mismo, son contrarias a la Constitución.
Pero, no existe tal contradicción.
En primer lugar, no
existe una norma constitucional que prohiba la retención. El artículo 363, por
ejemplo, establece que "El sistema tributario se funda en los principios
de equidad, eficiencia y progresividad". Y, si bien se mira, es claro que
la retención en la fuente obedece al principio de eficiencia, y no es contraria
a los de equidad y progresividad.
En el campo de los
impuestos, la Constitución se ha limitado, como debe ser, a fijar unos
principios generales. Así, el numeral 9 del inciso tercero del artículo 95,
establece como un deber de la persona y del ciudadano, el de "contribuír
al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad". Y el numeral 12 del artículo 150 asigna al Congreso
la función de "Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente,
contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca
la ley."
Pero la Constitución
no entra en el detalle de cómo se recaudan los impuestos decretados por el
Congreso, porque ello sería contrario a la técnica jurídica.
En un caso
particular, el artículo 317 de la Constitución determina que "Sólo los
municipios podrán gravar la propiedad inmueble."
En conclusión: la
retención en la fuente, tal como está establecida en las normas acusadas, en
nada contraría el artículo 29 de la Constitución, que consagra el debido
proceso. Pero como se trata de una demanda dirigida contra 49 artículos del
decreto ley 624 de 1989, contra los cuales solamente se esgrime el cargo de ser
contrarios al debido proceso, la Corte los declarará exequibles sólo por no
violar el artículo 29 de la Constitución.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- ESTÉSE a lo resuelto por la Corte
Constitucional, en la sentencia C-222/95, en relación con el artículo 390 y el
aparte que a continuación se transcribe, del inciso segundo, del artículo 389
del decreto ley 624 de 1989:
"... en cuanto
excedan la parte no constitutiva de renta ni ganancia ocasional establecida de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 48 y 49."
Segundo.- Decláranse EXEQUIBLES los artículos
365 a 388 y 391 a 419 del decreto ley 624 de 1989 "Por el cual se expide
el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General
de Impuestos Nacionales", solamente en cuanto estas disposiciones no
desconocen el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la
Constitución.
Tercero.- Decláranse EXEQUIBLES los siguientes
apartes del artículos 389 del decreto ley 624 de 1989, en cuanto los mismos no
desconocen el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la
Constitución.
Artículo 389: "Cuáles
están sometidos a retención. Los dividendos y participaciones percibidos
por sociedades u otras entidades extranjeras, por personas naturales
extranjeras sin residencia en Colombia y por sucesiones ilíquidas de causantes
extranjeros que no eran residentes en Colombia, están sometidos a la retención
en la fuente.
"Igualmente,
estarán sometidos a retención en la fuente los dividendos y participaciones que
perciban los socios, accionistas, asociados, suscriptores o similares, que sean
personas naturales residentes en el país, sucesiones ilíquidas de causantes que
al momento de su muerte eran residentes en el país, o sociedades
nacionales..."
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
777 | C-422-95
Sentencia No. C-422/95
Sentencia No.
C-422/95
DERECHO DE
HERENCIA-Reglamentación
reservada a la ley
Siendo el derecho
de herencia un derecho de estirpe legal, su consagración y su reglamentación
están reservadas al legislador. Por lo mismo, la Corte Constitucional
usurparía una competencia propia del Congreso de la República si, so pretexto
de aplicar una norma constitucional, llamara a heredar en la sucesión intestada
a alguien a quien la ley no ha llamado. Dicho en otras palabras, en esa
hipótesis la Corte legislaría, lo que no le está permitido
Ref: Expedientes D-
854 y D-855
Demandas de
inconstitucionalidad en contra del artículo 1051 del Código Civil, tal como fue
modificado por el artículo 8o. de la ley 29 de 1982.
Actores:
Lina María Reyes y
José Antonio Rivas.
Magistrado Ponente:
Dr. Jorge Arango
Mejía.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número treinta y nueve (39), a
los veintiún (21) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
I. ANTECEDENTES.
Los ciudadanos Lina
María Reyes y José Antonio Rivas, en uso del derecho consagrado en los
artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución, presentaron ante
esta Corporación demandas de inconstitucionalidad en contra del artículo 1051
del Código Civil, tal como fue modificado por el artículo 8o., de la ley 29 de
1989.
La Sala Plena, en
sesión del día primero (1o.) de marzo de mil novecientos noventa y cinco
(1995), resolvió acumular los expedientes de la referencia, para que se
tramitaran y decidieran conjuntamente.
En cumplimiento a lo
ordenado por la Sala Plena, el Magistrado sustanciador, a quien le fueron
repartidos los dos expedientes, admitió las demandas, por auto del diez y
siete (17) de marzo de 1995, ordenó su fijación en lista para asegurar la
intervención ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1, de la
Constitución, y 7, inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. Igualmente,
dispuso el envío de copia de la demanda al señor Presidente de la República, al
señor Presidente del Congreso de la República, y al señor Procurador General
de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. NORMA ACUSADA.
El siguiente es el
texto de la norma acusada, en el expediente D-855. En la demanda radicada bajo
el número D-854, se demandaron únicamente los apartes del artículo 8o. que se
subrayan:
"LEY 29 DE 1982
"Por la cual se otorga igualdad de
derechos herenciales a los hijos legítimos, extramatrimoniales y adoptivos y se
hacen los correspondientes ajustes a los diversos órdenes hereditarios.
" ARTÍCULO 8.-
El artículo 1051 del Código Civil quedará así:
" A falta de
descendientes, ascendientes, hijos adoptivos, padres adoptantes, hermanos y
cónyuge, suceden al difunto los hijos de sus hermanos.
"A falta de éstos
el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar."
B. LA DEMANDA.
Los actores
consideran, en general, que el aparte demandado del artículo 8o., de la ley 29
de 1982, desconoce el artículo 13 de la Constitución.
Cargos expuestos
en el expediente D-854.
-La norma acusada
consagra una desigualdad en contra de los tíos, al no permitir que éstos
sucedan a sus sobrinos ante la ausencia de las personas que integran los otros
órdenes sucesorales. Hecho que, en sí mismo, rompe el principio de igualdad, al
no existir ninguna razón que fundamente el trato discriminatorio entre sujetos
que están en el mismo orden sucesoral.
- Los órdenes
sucesorales han sido instuídos por el legislador, entre otras cosas, para
suplir la voluntad del causante, en caso de que éste no deje testamento, y
atendiendo a ciertos grados de vinculación afectiva. Por ello, no se entiende
cómo la ley le otorgó vocación hereditaria al Instituto de Bienestar Familiar,
pero la negó a los tíos del causante.
- Si el legislador
pretendió beneficiar a la sociedad en general, otorgándole al Instituto de
Bienestar Familiar vocación hereditaria, es desproporcionada la medida que se
adoptó frente al fin perseguido, pues los recursos que este instituto recibe por
concepto de herencias son "insignificantes" para cubrir sus
necesidades. En cambio, para los tíos del causante estos recursos pueden ser de
gran utilidad. De esta manera, "se infringe un perjuicio grave a
determinados particulares, por coadyuvar de manera insignificante la crisis
económica de una institución."
Cargos esgrimidos
en el expediente D-855.
- Se desconocen los
artículos 5o. y 42 de la Constitución que garantizan una protección integral a
la familia como institución básica de la sociedad, a nivel no sólo afectivo
sino económico. Familia entendida en sentido amplio, es decir, la constituída
no sólo por padres e hijos, sino por otros parientes como los tíos que, dado el
clima de violencia que vive nuestro país, en algunos casos, se llegan a constituír
en la única familia de la que se puede tener referencia.
- Se desconoce el
principio de igualdad, pues a un mismo supuesto de hecho se aplican soluciones
de hecho distintas, sin que exista razón que justifique ese trato desigual. El
legislador está dando un tratamiento desigual a personas de una misma familia
que se encuentran en un mismo orden sucesoral.
C.
INTERVENCIONES.
De conformidad con
el informe secretarial del veintidós (22) de marzo de 1995, el término
constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación de la
norma parcialmente acusada transcurrió y venció en silencio.
D. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Por medio del oficio
número 627, de mayo ocho (8) de 1995, el Procurador General de la Nación,
doctor Orlando Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor, solicitando a la
Corte Constitucional acumular el proceso de la referencia al D-832, en el
cual, se demandó la misma disposición que se acusa en este proceso. Razón por
la que transcribe el concepto rendido en esa oportunidad, cuando solicitó la EXEQUIBILIDAD
del artículo 1051 del Código Civil, tal como fue modificado por el artículo
8o., de la ley 29 de 1982.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte a
resolver, previas las siguientes consideraciones.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente para conocer de este asunto, en virtud de lo dispuesto por el
numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, pues la norma demandada hace
parte de una ley de la república.
Segunda.- Cosa
juzgada constitucional.
De conformidad con
el artículo 243 de la Constitución Política, las sentencias de la Corte
Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. En desarrollo de
ese precepto, el artículo 6o. del decreto 2067 de 1991, en su inciso final,
establece que las demandas que se dirijan contra normas amparadas por una
sentencia que hubiese hecho tránsito a cosa juzgada constitucional deberán ser
rechazadas. Pero si son admitidas, la decisión de no pronunciarse sobre los
cargos de la demanda por existir sentencia al respecto, puede adoptarse en la
sentencia misma.
En el caso en
estudio, se demandó en su integridad el artículo 1051 del Código Civil, tal
como fue modificado por el artículo 8o., de la ley 29 de 1982 que establece que
a falta de herederos forzosos, o de hermanos y cónyuge, pueden heredar los
hijos de sus hermanos, o el Instituto de Bienestar Familiar.
La Corte
Constitucional, en la sentencia C-352 del nueve (9) de agosto de mil
novecientos noventa y cinco (1995), ante una demanda presentada en contra del
artículo aquí acusado, declaró exequible el inciso primero del mencionado
artículo, sin hacer salvedad alguna, en cuanto al alcance de la declaración de
exequibilidad.
Los cargos
esgrimidos en su momento en la demanda que dio origen a la sentencia C-352 de
1995, fueron similares a los expuestos en las demandas que ahora se resuelven,
y que hacen referencia al supuesto quebrantamiento del derecho a la igualdad.
Así las cosas, en lo
que hace al inciso primero del artículo 1051 del Código Civil, modificado por
el artículo 8o. de la ley 29 de 1982, esta Corporación tendrá que estarse a lo
resuelto en la sentencia C-352 de 1995, en la que se declaró su EXEQUIBILIDAD.
Tercero.-
Constitucionalidad del inciso segundo del artículo 1051 del Código Civil.
El inciso segundo
del artículo 1051 del Código Civil, tal como fue modificado por la ley 29 de
1989, confiere vocación hereditaria, a falta de las personas enumeradas en el
inciso primero, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. A partir de la
vigencia de la ley 75 de 1968, éste vino a reemplazar al municipio de la última
vecindad del causante.
En la sentencia
C-352 de 1995, se dijo cómo el derecho a suceder por causa de muerte está
consagrado por la ley y no por la Constitución:
"... la
determinación de quienes son llamados a suceder cuando no hay testamento,
corresponde al legislador y no al juez a quien está encomendada la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución. Ello es así, por varias razones.
"La primera,
que el derecho a suceder por causa de muerte está consagrado por la ley, y no
por la Constitución. Si se repasa la Constitución, no se encontrará que
consagre el derecho de suceder por causa de muerte en ninguna de sus normas.
Aspecto es éste que deja al legislador, para que en su sabiduría lo establezca
si esa es su voluntad, y lo reglamente como a bien tenga.
"Por ello, bien
podría el legislador, por ejemplo, adoptar medidas como éstas, o semejantes:
extender el llamamiento de los colaterales en la sucesión intestada hasta el
décimo grado, como lo disponía el artículo 1049 del Código Civil, modificado
por el 87 de la ley 153 de 1887; o disponer que al fallecimiento de una
persona, sus bienes pasaran a poder del Estado, es decir, suprimir el derecho
de sucesión, en todos los casos, o al menos en aquellos en que el causante
hubiera fallecido sin otorgar testamento.
"Se diría que
una ley como las enunciadas pugnaría con el artículo 58 de la Constitución, que
consagra el respeto a los derechos adquiridos, pero ello no es así, como se ve
por esta explicación.
"El artículo 58
garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a
las leyes civiles. De conformidad con éstas, es decir, con las actualmente
vigentes, un hijo, en relación con la posible sucesión por causa de muerte de
su padre, que aún no ha fallecido, no tiene derecho adquirido, sino una mera
expectativa. La explicación de esto queda aún más clara si se acude a la teoría
de Bonnecase.
"El autor
mencionado distingue entre situaciones jurídicas abstractas y situaciones
jurídicas concretas.
"Por
"situación jurídica abstracta entendemos la manera de ser eventual o
teórica de cada uno, respecto de una ley determinada". Es el caso, ya
explicado, del posible heredero de alguien, según la ley o el testamento,
cuando el posible causante no ha fallecido. Como sólo existe una "manera
de ser eventual o teórica", la ley puede cambiar o el testamento ser
modificado, sin que desconozca derecho alguno. ¿Por qué? Por la sencilla razón
de que no puede hablarse de la vulneración de un derecho que aún no existe.
"Por el
contrario, la 'situación jurídica concreta es la manera de ser, de una persona
determinada, derivada de un acto o de un hecho jurídico que ha hecho actuar, en
su provecho o en su contra, las reglas de una institución jurídica, y el cual
al mismo tiempo le ha conferido efectivamente las ventajas y las obligaciones
inherentes al funcionamiento de esa institución'. Siguiendo con el ejemplo de
la herencia, se habla de situación jurídica concreta cuando por el
fallecimiento del causante, se ha producido la delación de la
asignación, es decir, el actual llamamiento de la ley a aceptarla o repudiarla.
En este caso ya existe el derecho, o sea el derecho adquirido, para emplear la
expresión redundante tradicional. Y la nueva ley, en principio, no puede
vulnerar ese derecho, no puede desconocer la situación jurídica concreta de esa
persona que ha devenido heredera, según la ley vigente al momento de la
apertura de la sucesión.
"Pero, se
repite, siendo el derecho de herencia un derecho de estirpe legal, su
consagración y su reglamentación están reservadas al legislador. Por lo mismo,
la Corte Constitucional usurparía una competencia propia del Congreso de la
República si, so pretexto de aplicar una norma constitucional, llamara a
heredar en la sucesión intestada a alguien a quien la ley no ha llamado. Dicho
en otras palabras, en esa hipótesis la Corte legislaría, lo que no le está
permitido."
Las razones
expuestas en la mencionada sentencia son suficientes para concluir que el
inciso segundo del artículo 1051 del Código Civil no quebranta norma alguna de
la Constitución.
III. DECISIÓN.
Con base en las
consideraciones anteriores, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- ESTÉSE a lo resuelto en la sentencia C-352 del
nueve (9) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995), la cual declaró EXEQUIBLE
el inciso primero del artículo 1051 del Código Civil, tal como fue modificado
por el artículo 8o., de la ley 29 de 1982.
Segundo. Declárase EXEQUIBLE el inciso
segundo del artículo 1051 del Código Civil, tal como fue modificado por el
artículo 8o., de la ley 29 de 1989.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
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Sentencia No. C-423/95
Sentencia No.
C-423/95
INGRESOS
CORRIENTES-Regularidad/INGRESOS
DE CAPITAL-Eventualidad
Coinciden la
jurisprudencia y la doctrina en acoger el concepto de regularidad como elemento
característico, no esencial, pues admite excepciones, de los ingresos
corrientes, los cuales distinguen de los ingresos de capital, que al contrario
se caracterizan por su eventualidad; tal distinción cobra significativa
importancia en la estructura fiscal que definió el Constituyente de 1991, pues
de los primeros deben participar las entidades territoriales, a través del
situado fiscal y la participación de los municipios, y con ellos financiar
programas y proyectos de inversión social, los cuales cubren y atienden
necesidades de carácter recurrente, que exigen una inversión constante y
progresiva; entre ellos ocupan lugar de prevalencia los de educación y salud.
ESPECTRO
ELECTROMAGNETICO-Explotación
Se trata entonces
de la explotación de un bien cuya existencia no es una mera expectativa, que es
parte del territorio colombiano y propiedad de la Nación, artículos 101 y 102
de la C.P., y que como tal permanece disponible para su utilización regular,
según las modalidades que al efecto determine el legislador. Tales
características permiten concluir, que la explotación del espectro
electromagnético constituye una "disponibilidad normal del Estado",
de la cual se puede hacer un uso regular, no sujeta a imprevistos, inagotable,
cuyos costos de operación y rendimientos son predecibles técnicamente, con un
elevado grado de certidumbre, lo cual a su vez viabiliza su inclusión en el
presupuesto anual a partir de una base, por lo menos aproximada, de los
rendimientos que éste generará.
CONTRATO DE
CONCESION DE SERVICIO DE TELEFONIA MOVIL CELULAR
Los contratos de
concesión celebrados para la explotación del espectro electromagnético, generan
para el Estado recursos ordinarios, no tributarios, en cuanto, como lo dijo
esta Corporación, "de ellos dispone o puede disponer regularmente el
Estado".
LEY ORGANICA-Naturaleza/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD
Las leyes
orgánicas se constituyen en reglamentos que establecen límites procedimentales,
para el ejercicio de la actividad legislativa, en el caso de las leyes
ordinarias en general y en el de ciertas y determinadas leyes en especial; son
normas de autoreferencia para quienes tienen la facultad de expedirlas y
posteriormente desarrollar la materia de la cual tratan, a través de leyes
ordinarias. Son normas intermedias entre las disposiciones del ordenamiento
superior y las normas que desarrollan la materia que ellas regulan; sin
embargo, ellas no se "incorporan al bloque de constitucionalidad",
sino en los precisos casos en los que la misma Constitución lo disponga como
requisito de trámite de las leyes.
LEY ORGANICA-Naturaleza
La ley orgánica
no tiene el rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino
organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el
estatuto fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino
una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma,
sino por la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de situaciones
jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al
paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la constitucional- y
crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa; ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto
de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que
traten de la misma materia; es así como la Carta misma estatuye que el
ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por las
leyes orgánicas.
LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO
Cualquier
distanciamiento del legislador de los preceptos de la norma orgánica vigente
durante el proceso de trámite, aprobación y expedición de la ley anual de
presupuesto, bien sea contrariando alguno de ellos, desconociéndolo o
adicionando nuevos conceptos, implicaría una violación que generaría la
inconstitucionalidad de la norma ordinaria violadora.
LEY ORGANICA
Las leyes
orgánicas a pesar de tener características especiales y gozar de prerrogativas
también especiales, no tienen el rango de normas constitucionales, son normas
intermedias entre el ordenamiento superior y las normas ordinarias que
desarrollan la materia que ellas regulan, las cuales están sujetas en todo a su
contenido; y segundo, porque en un régimen en el que prima la Constitución
sobre la voluntad del legislador, el único habilitado para convalidar la
inconstitucionalidad de una norma por ser contraria o vulnerar con su contenido
el bloque de constitucionalidad vigente, es el Constituyente.
INCONSTITUCIONALIDAD
SOBREVINIENTE
Su contenido debe
adecuarse necesariamente a los dictados del Constituyente del 91. De manera que
si existe alguna contradicción entre la norma legal y el ordenamiento superior,
debe declararse su inexequibilidad, fenómeno que se denomina
inconstitucionalidad sobreviniente.
INGRESOS
CORRIENTES NO TRIBUTARIOS/RENTAS CONTRACTUALES
Puede concluirse
del contenido de dicha norma, que el concepto "rentas contractuales"
desaparece, como configurativo de los ingresos corrientes no tributarios? De lo
dicho se desprende que no. Tal clasificación no implica que los recursos que se
generen para el Estado, producto de los negocios que éste realice con bienes
que sean de propiedad de la Nación, de las cuales se puedan desprender
excedentes, rentas o ganancias, en cuanto a su incorporación en el presupuesto
y correspondiente clasificación, queden sujetos a la decisión coyuntural de la
administración; serán las características de los bienes objeto de negociación,
entre ellas, la regulararidad o eventualidad de su disponibilidad, las que
permitirán definir si se trata de ingresos ordinarios o recursos de capital.
GASTO PUBLICO
SOCIAL
El Constituyente
acogió la tesis que, en materia de finanzas públicas, señala la mayor eficacia
del gasto como instrumento redistributivo, frente al impuesto, siempre que éste
se dirija a atender las necesidades básicas de las personas más desprotegidas
de la sociedad; por eso consagró en el artículo 350 de la C.P., que la ley de
apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social, el
cual agrupará partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley
orgánica.
CONTRATO DE
CONCESION A PARTICULARES DE TELEFONIA MOVIL CELULAR-Recursos/INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION POR
CONTRATOS DE TELEFONIA MOVIL CELULAR
La no inclusión
de recursos que por sus características, y de acuerdo con la Ley Orgánica de
Presupuesto, constituían ingresos corrientes, los cuales, dada su condición,
debían alimentar el situado fiscal y las transferencias a los municipios,
configura, además de una norma inconstitucional, la adopción de una medida que
está en contravía del proceso de descentralización que consagra y ordena la
Constitución. Negar el ingreso de esos recursos, no por escasez o ausencia,
sino argumentando que "un volumen repentino y exorbitante" generaría
desequilibrios de carácter macroeconómico, además de paradójico, significaría
aceptar la limitación de las disciplinas especializadas para encontrar
alternativas de manejo técnico, pertinentes y eficaces, que hagan compatible el
cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales con el desarrollo de
los programas macroeconómicos, definidos por las autoridades competentes como
los más convenientes y efectivos.
REF.: Expediente
No. D-862
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el numeral 2.7 (parcial), del artículo 1 de la Ley
168 de 1994. Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de
capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al
31 de diciembre de 1995.
Actores:
JORGE CHILD, JUAN
CARLOS FLOREZ ARCILA Y CARLOS OSSA ESCOBAR.
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., septiembre veintiuno (21) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos JORGE
CHILD, JUAN CARLOS FLOREZ ARCILA Y CARLOS OSSA ESCOBAR, en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad que establece el artículo 242 de la
Constitución Nacional, presentaron ante la Corte Constitucional la demanda de
la referencia contra el numeral 2.7 (parcial), del artículo 1 de la Ley 168 de
1994.
Admitida la demanda
se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó
en lista el negocio por la Secretaría General de la Corte y simultáneamente se
dió traslado al Despacho del señor Procurador General de la Nación, quien
rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y
en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda
presentada.
II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe el numeral 2.7 del artículo 1o. de la Ley 168 de 1994 y se subrayan
las expresiones acusadas:
"LEY 168 DE 1994
"Por la cual se decreta el presupuesto
de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia
fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 1995".
El Congreso de Colombia
D E C R E T A :
PRIMERA PARTE
Presupuesto de rentas y recursos de capital
ARTICULO 1o. Fíjase los cómputos del presupuesto de
rentas y recursos de capital del Tesoro de la Nación para la vigencia fiscal
del 1 de enero al 31 de diciembre de 1995 en la suma de DIECISIETE BILLONES
QUINIENTOS TRES MIL CIENTO SETENTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y SIETE
MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y UN PESOS MONEDA LEGAL ( $ 17.503.175.597.391.oo),
según el detalle del presupuesto de rentas y recursos de capital para 1995,
así:
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA
NACION.
................................................................................
1. INGRESOS
CORRIENTES DE LA NACION
................................................................................
2. RECURSOS DE
CAPITAL DE LA NACION
................................................................................
2. 7. Otros
recursos de capital
$
2.387.638.221.000"
Del rubro denominado
"OTROS RECURSOS DE CAPITAL" no se demanda el total de los
$2.387.638.221.000, sino la suma de $ 872.8 mil millones de pesos, que de
acuerdo con el proyecto de presupuesto para 1995 presentado por el Gobierno al
Congreso, hacen parte de la mencionada cifra como excedente financiero de la
Nación y corresponden a lo recaudado por concepto de concesión a los
particulares del servicio de telefonía celular.
III. LA DEMANDA
A. Normas Constitucionales que se
Consideran Infringidas.
Los demandantes
consideran que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 356, 357 y
358 de la Constitución Nacional.
B. Los Fundamentos de la Demanda.
Señalan los
demandantes que la incorporación de los recursos percibidos por el Estado por
concepto de los contratos de concesión a particulares de la telefonía móvil
celular, en el rubro de recursos de capital, excedentes financieros de la
Nación, es equivocada y contraria a lo dispuesto en los artículos 356 y 357 de
la C.N., por cuanto dichos recursos corresponden a lo definido como rentas
contractuales constitutivas de ingresos corrientes de la Nación, según lo
dispuesto en el artículo 20 de la Ley 38 de 1989, Ley Orgánica del Presupuesto.
En su opinión, la
norma es inconstitucional específicamente en la parte correspondiente a
"OTROS RECURSOS DE CAPITAL", por cuanto en ella se incluyen $ 872.8
MIL MILLONES DE PESOS provenientes de los contratos de concesión a particulares
del servicio de telefonía móvil celular celebrados en 1994, los cuales se
incorporaron equivocadamente como excedentes financieros de la Nación, según
se desprende del numeral 2.4.3.3. del documento PROYECTO DE PRESUPUESTO GENERAL
DE LA NACION 1995. (pág. 47), cuando en realidad ellos configuraban rentas
contractuales y por lo tanto constituían ingresos corrientes no tributarios, al
tenor de lo establecido en el artículo 20 de la Ley 38 de 1989, Ley Orgánica
del Presupuesto, vigente en la época en que se causaron y recaudaron dichos
recursos.
Tal disposición,
arguyen los demandantes, es contraria a lo dispuesto en los artículos 357 y 358
de la C.N., los cuales determinan el porcentaje del situado fiscal de los
departamentos y distritos y la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación.
Señalan los
demandantes que siendo la concesión un contrato tipificado y regulado en la
legislación colombiana, los ingresos que provengan de aquellos que se
celebraron para adjudicar a particulares el servicio de telefonía móvil
celular, incuestionablemente deben ingresar al presupuesto como ingresos
corrientes de la Nación y no como recursos de capital, asignación ésta que
implica para los departamentos y municipios la pérdida de significativos
recursos, que debían destinarse a financiar áreas prioritarias de inversión
social como educación y salud.
IV. EL CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad correspondiente el Señor
Procurador General de la Nación rindió el concepto de su competencia,
solicitando a esta Corporación que se declare inexequible la norma acusada, puesto
que la misma es contraria al ordenamiento constitucional sobre presupuesto.
Comparte el Ministerio Público lo expresado por los demandantes en relación con
la naturaleza jurídica de los recursos que percibe el Estado por concepto de la
adjudicación a particulares del servicio de telefonía móvil celular, señalando
que éstos constituyen rentas contractuales no sólo porque así lo dispuso
expresamente el artículo 20 de la Ley 38 de 1989, vigente en la época en que se
tramitó y aprobó la Ley 168 de 1994, sino porque corresponden a la definición
que de ellos dá el Manual de Programación Presupuestal del Ministerio de
Hacienda: Rentas Contractuales son "...los ingresos que percibe la Nación,
con el carácter de contraprestación, por efecto de la aplicación de un
contrato o convenio".
Afirma el Procurador que el Gobierno
incurrió en grave error al incorporar dichos recursos como excedentes de
capital, y desestima el argumento que el Ministerio de Hacienda esgrime para
fundamentar su decisión, al considerar que el carácter extraordinario de los
mencionados ingresos no los desvirtúa como ingresos ordinarios, pues, señala,
la Ley Orgánica de Presupuesto vigente en el momento de su causación
inequívocamente los define como rentas contractuales, sin establecer distinción
por la oportunidad en que se perciban por parte del Estado. Tal interpretación
implica según el Ministerio Público, negar la participación de los entes
territoriales en la distribución de ingresos corrientes de la Nación, los
cuales se destinan para proyectos de inversión social en áreas prioritarias.
Por último, el Ministerio Público previene
sobre los efectos que tendría la supresión de la referencia expresa a las
rentas contractuales en el texto del artículo 67 de la Ley 179 de 1994, pues
con fundamento en dicha norma el Gobierno interpreta que podrá decidir en cada
caso, de acuerdo con la periodicidad del ingreso, cuando una renta contractual
constituye ingreso corriente de la Nación, facultad que, concluye el
Procurador, desvirtuaría las funciones propias del Congreso en esta materia.
V. OTRAS INTERVENCIONES OFICIALES
MINISTERIO DE HACIENDA
Dentro de la oportunidad correspondiente,
se hizo presente el abogado CESAR AUGUSTO LOPEZ BOTERO, actuando en
nombre y representación del Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público,
para manifestar que en concepto de su representado no existe reparo de
constitucionalidad sobre las normas acusadas, fundamentando dicho concepto en
los siguientes razonamientos:
- Que el
numeral descriptivo sobre excedentes financieros en el que se basan los
demandantes, numeral 2.4.3.3 del Proyecto de Presupuesto General de la Nación
1995, se incluyó en un documento que el Ministerio de Hacienda presentó al
Congreso a título ilustrativo y por lo tanto no hace parte de la Ley de
Presupuesto expedida por esa Corporación, por lo que se estaría presentando una
petición inadecuada de inconstitucionalidad.
- Reitera
como acertada la clasificación efectuada de los recursos provenientes de los
contratos de concesión a particulares del servicio de telefonía móvil celular,
como excedentes financieros de la Nación, recursos de capital, impugnada por
los demandantes, la cual, dice, descansa en dos premisas fundamentales: primero
que son recursos de la Nación, y segundo, que desde su percepción en 1994
fueron recursos de capital, por lo que su inclusión como tales en el
presupuesto de 1995 guarda coherencia con su origen.
- Argumenta
el apoderado del Ministerio de Hacienda que, de acuerdo con el artículo 75 de
la C.P., el espectro electromagnético es un bien público inenajenable,
propiedad de la Nación, y que por lo tanto los réditos que éste produzca le
pertenecen. Señala que este argumento se reafirma en lo dispuesto en el numeral
4 del artículo 32 del Estatuto de Contratación, que establece que la entidad
pública, en este caso el Ministerio de Comunicaciones (Ley 37 de 1993), en su
calidad de concedente recibirá una remuneración como contraprestación por parte
del concesionario.
- Anota que
si se acogiera para los recursos a que se refieren los demandantes, la
clasificación del artículo 20 de la Ley 38 de 1989, incorporándolos como rentas
contractuales, éstos deberían acreditar las características que se atribuyen
como esenciales al género del cual constituirían especie: periodicidad y
regularidad en su recaudo, situación que no se dá por cuanto los recursos que
se originan en los contratos de concesión del servicio de telefonía móvil
celular ingresan como un solo emolumento a las arcas de la Nación.
- En cuanto a
la inclusión de dichos recursos en la categoría de recursos de capital,
excedentes financieros de la Nación, descritos en el artículo 21 de la Ley 38
de 1989, aclara que la enumeración que presenta esa norma no es exhaustiva,
razón por la cual aquellos de carácter eventual que no correspondan a uno de
los casos que ella consigna, ingresan en un rubro especial que se denomina
"otros recursos de capital", siendo los recursos por concesión uno de
esos casos.
- Para el
apoderado del Ministerio de Hacienda, la distinción entre ingresos ordinarios e
ingresos de capital, se sustenta en los conceptos de regularidad y eventualidad
que caracterizan a unos y otros respectivamente. Así, argumenta, la
característica de la regularidad es esencial a la hora de definir cuáles son o
no los ingresos ordinarios que recibe la Nación, lo cual en su opinión, reviste
significativa importancia, pues permite la construcción de un sistema de
transferencia de recursos de la Nación a las entidades territoriales,
progresivo y eficaz, y por ende concordante con el ordenamiento constitucional
sobre la materia.
- Arguye
también que los ingresos corrientes deben tener siempre un referente regular y
previsible, pues de lo contrario, al ser aleatorios, impedirían determinar de
manera clara y precisa las responsabilidades de la Nación y de las entidades
territoriales, en lo que se refiere a la prestación de servicios que hacen
parte del componente del gasto social. En el caso de los recursos originados en
los contratos de concesión a particulares del servicio de telefonía móvil
celular, el Gobierno dispone de manera coyuntural de recursos extraordinarios,
que si se incluyeran como ingresos ordinarios haciendo las correspondientes
transferencias a las entidades territoriales, incrementarían de manera
"inconveniente y desproporcionada" los presupuestos de aquellas,
perjudicando su estabilidad fiscal y desbordando incluso las previsiones que la
misma Constitución señala para el efecto.
Ha de entenderse
entonces, concluye el apoderado del Ministerio de Hacienda, que la pretensión
del Gobierno al no incluir lo que denomina rentas extraordinarias como ingresos
corrientes de la Nación, es evitar oscilaciones bruscas en los ingresos de los
presupuestos de las entidades territoriales, que desvirtuarían sus propósitos
sistemáticos de planeación.
CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA
El doctor DAVID
TURBAY TURBAY, Contralor General de la República, en ejercicio de la
competencia de control fiscal de la función pública que le corresponde, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 267 de la C.P. y dentro del término
establecido, interviene para coadyuvar la acción pública de
inconstitucionalidad de la referencia, para lo cual pone a consideración de la
Corte los siguientes argumentos:
- Destaca el
Señor Contralor que el proceso de descentralización que ordena la Constitución
encuentra especial soporte en la cesión que de parte de sus recursos
ordinarios debe hacer la Nación a las entidades territoriales.
- Al efecto,
señala, los artículos 356, 357 y 358 de la Carta regulan de manera precisa lo
correspondiente al situado fiscal, el porcentaje de participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación y la clasificación
general de éstos últimos.
- Comparte los
criterios expuestos por el Ministerio Público y los demandantes, pues considera
que habiéndose causado los recursos objeto de impugnación estando vigente la
ley 38 de 1989, Ley Orgánica que como tal goza de prerrogativas especiales, era
aplicable para ellos lo dispuesto en su artículo 20; esto es, que por tratarse
de rentas contractuales constituían ingresos corrientes de la Nación y por lo
tanto un porcentaje de los mismos debía ser transferido a las entidades
territoriales, para que éstas desarrollarán proyectos de inversión social.
Destaca en este punto el contenido del parágrafo segundo del mencionado
artículo, que prevé precisamente la situación de las rentas e ingresos
ocasionales, los cuales ordenaba incluir como tales en los correspondientes grupos
y subgrupos de que trata la norma citada.
- Igualmente
considera equivocada la categorización que propone el Ministerio de Hacienda de
los recursos provenientes de la celebración de contratos, basada en los
criterios de regularidad o eventualidad de la causación de los recursos que se
originan en los mismos.
- Rebate el
argumento que esgrime dicha entidad para justificar la incorporación de esos
recursos como recursos de capital, relacionado con la no continuidad en su
recaudo, pues, señala, de acuerdo con lo dispuesto en el literal f del artículo
74.2 de la ley 142 de 1994, los contratos de telefonía celular son de tracto
sucesivo por díez años, período durante el cual siguen causando ingresos,
evidenciándose allí el carácter permanente que se exige a los ingresos
corrientes.
- Advierte
que el artículo 349 de la C.P. establece que la ley de presupuesto que el
Congreso expide cada año, debe sujetarse en todo a lo normado por la ley
orgánica de presupuesto, norma que no permite la creación por vía de
interpretación de una nueva clasificación de los ingresos corrientes o de los
ingresos de capital, tal como lo pretende el Gobierno, pues ello rompería con
el principio de seguridad jurídica; la administración, dice, no puede
abstraerse de la aplicación de la ley orgánica de presupuesto en aras de la
conveniencia.
- En su
opinión el carácter ocasional que atribuye el Gobierno a dichos recursos no los
desvirtúa como recursos ordinarios, ni los convierte en recursos de capital.
- Destaca
que, según el Ministerio de Hacienda, la solicitud que presentó el Gobierno al
Congreso de apropiar $872.8 mil millones de pesos como ingresos de capital, se
origina en el hecho de que pese a ser una renta contractual, al no haber sido
apropiada en el presupuesto de 1994 (Ley 88 de 1993), por derivarse de un
contrato suscrito en 1994, dichos recursos se convirtieron en excedentes de
balance del tesoro y en consecuencia, de acuerdo con el artículo 21 de la Ley
38 de 1989, en recursos de capital. El Contralor admite como aplicable este
argumento, pero única y exclusivamente respecto de aquellos recursos que
resulten, una vez efectuadas las transferencias que ordenaba la ley por
concepto de situado fiscal y cesión de ingresos corrientes a los Departamentos,
Distritos y Municipios.
- Manifiesta
que al parecer existe incoherencia al interior del Ministerio de Hacienda en el
manejo del tema, pues la Dirección del Tesoro Nacional, unidad de ese
organismo, reportó a la Contraloría General de la República en su programa
mensual de flujo de capital en 1994, los recursos de telefonía celular como
ingresos corrientes, por lo cual se hace inexplicable que posteriormente se
niegue al reaforo del valor de esas transferencias, por concepto de situado
fiscal y participación de los municipios en los ingresos corrientes de la
Nación, desconociendo su naturaleza jurídica e intentando crear una
subclasificación que no existe en la ley: ingresos contractuales
extraordinarios.
AUDIENCIA PUBLICA
El Magistrado
Sustanciador en el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto por
la Sala Plena de esta Corporación celebrada el día 19 de julio de 1995, a
través de auto de la misma fecha, ordenó la celebración de una audiencia
pública con el objeto de ampliar y esclarecer algunos aspectos relacionados con
el numeral 2.7 del artículo 1 de la ley 168 de 1994; dicha audiencia se llevó a
cabo el día martes 29 de agosto de 1995 y contó con la intervención del Señor
Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor GUILLERMO PERRY RUBIO, del Señor
Contralor General de la República, doctor DAVID TURBAY TURBAY, del señor
Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, doctor ANTANAS MOCKUS C.; y de los doctores
JUAN CARLOS FLOREZ ARCILA, JORGE CHILD Y CARLOS OSSA ESCOBAR, demandantes en el
proceso de la referencia; el Señor Director (E) del Departamento Nacional de
Planeación, doctor JUAN CARLOS RAMIREZ, asistió pero no intervino.
RESUMEN DE LAS
INTERVENCIONES EN LA AUDIENCIA PUBLICA:
a. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El Señor Ministro de
Hacienda y Crédito Público inició su intervención insistiendo, en que la
diferenciación ontológica entre ingresos corrientes e ingresos de capital,
tiene como razón de ser la regularidad de los primeros y la eventualidad de los
segundos. En su opinión el artículo 358 de la C.P. predetermina un efecto que
pretende ser desconocido por los actores, pues la "recurrencia", es
la característica esencial que se debe tener en cuenta para la clasificación de
los ingresos, como corrientes o de capital, y no el "hecho accesorio"
de que el ingreso se produzca como resultado de una relación contractual.
Sostuvo, que la
distinción de los ingresos públicos con base en el criterio de la regularidad,
se encuentra consagrada en el artículo 358 de la Carta, distinción que adquiere
pleno significado si se analiza en concordancia con lo dispuesto en los
artículos 356 y 357, de los que se concluye que la intención del constituyente
fue establecer "...un sistema de transferencias de recursos de la Nación a
las Entidades Territoriales regularmente progresivo."
Manifestó que la
naturaleza eventual e irregular de una renta, implica que no pueda ser
considerada ni definida como ingreso corriente en la Ley Orgánica de
Presupuesto, pues ello haría aleatorio el monto de los recursos que se
distribuirían a las entidades territoriales, en perjuicio de su estabilidad
fiscal, dadas las oscilaciones bruscas que se podrían causar, lo que
contribuiría a desvertebrar el sistema de planeación de las mismas, pues no
debe olvidarse que los recursos en mención constituyen transferencias
destinadas a financiar gastos recurrentes correspondientes a inversión social.
Afirmó el Ministro
que la inclusión de una renta extraordinaria y eventual como ingreso
corriente, además de ser antitécnico, ocasionaría un traumatismo tal que
implicaría el absurdo de obligar al legislador en los años posteriores a
incumplir con lo dispuesto en el artículo 350 de la C.P., a lo que se añadiría
"...la grave desestabilización económica que produciría el ingreso
repentino de recursos nuevos en cantidades exorbitantes al torrente circulante
de la economía que, de una u otra forma, alteraría los niveles de inflación, en
perjuicio del equilibrio interno y externo de la economía."
Reiteró que la
clasificación de una renta contractual como recurso ordinario o recurso de
capital depende de su naturaleza, esto es de su regularidad o eventualidad,
siendo el contrato apenas un medio para obtener el ingreso; tal interpretación,
en su concepto, también era válida al tenor de lo dispuesto en el artículo 20
de la ley 38 de 1989, que incluía las rentas contractuales como recursos
ordinarios, siempre que éstas, en tanto especie, compartieran la característica
esencial del género: la regularidad.
b. Contraloría
General de la República
Presente en la
audiencia el Señor Contralor General de la Nación, expuso los siguientes
argumentos, complementarios al escrito de coadyuvancia que allegó durante el
término de fijación en lista, dirigidos a ratificar su solicitud de
declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada:
Manifestó que
catalogar, como se hizo, los recursos provenientes de los contratos de
telefonía móvil celular como recursos de capital, "...transgrede la base
para el cálculo de las transferencias que, por concepto de situado fiscal y a
título de participación de los departamentos, distritos y municipios en los
ingresos corrientes de la Nación, consagró el Constituyente de 1991, en los
artículos 356, 357 y 358 de la Carta Política, con miras a fortalecer los
fiscos de las entidades territoriales, y hacer viable su descentralización y
autonomía."
Reiteró, que de
conformidad con la Ley 38 de 1889, vigente en la fecha en que se causaron y
recaudaron los recursos impugnados, éstos eran ingresos corrientes de la
Nación, los cuales, al tenor del parágrafo segundo de la misma norma podían ser
ocasionales, hecho que no los convertía en recursos de capital.
Señaló que la norma
transgredida hace parte de una Ley Orgánica, respecto de la cual, de conformidad
con los pronunciamientos de esta Corporación, no existe espacio interpretativo
ninguno; aceptar esa posibilidad en el caso analizado, sería admitir que el
Gobierno Nacional puede crear, por esa vía, una nueva clasificación de los
ingresos corrientes o de capital, rompiendo el principio de seguridad jurídica
y sometiendo el monto de las transferencias a las entidades territoriales, a
decisiones coyunturales del Gobierno Nacional.
Afirmó el Contralor
que es el género, "rentas contractuales", el que es ordinario; en
cuanto al contrato que originó los recursos impugnados, señaló que en
tratándose de un contrato de tracto sucesivo, que se seguirá ejecutando por los
próximos díez años, período durante el cual seguirá causando ingresos, éste,
incuestionablemente, constituye una fuente permanente de ingresos corrientes.
c. Alcaldía Mayor
de Santafé de Bogotá
El Señor Alcalde
Mayor de Santafé de Bogotá, doctor ANTANAS MOCKUS C., manifestó, que además de
los argumentos expuestos por los actores y por el Señor Contralor General de la
República, en su criterio, al analizar el problema que se plantea, es
fundamental detenerse en el análisis del nuevo esquema de administración que
consagró el Constituyente de 1991, cuyo núcleo central lo constituyen los
municipios; la descentralización, principio fundamental en el nuevo
ordenamiento, requiere, para ser efectiva, no sólo de la transferencia de
recursos para que las entidades territoriales puedan asumir sus nuevas
responsabilidades, sino de la apropiación, por parte de todos y cada uno de los
ciudadanos, incluido el gobierno central, del nuevo modelo y sus
características. En su opinión, lo que se controvierte trasciende el mero
objetivo de lograr recursos adicionales para la vigencia de 1995; de lo que se
trata es de asumir y aceptar que la Carta de 1991 nos enfrenta a un nuevo
esquema de organización territorial, en el cual son los municipios los que
determinan y desarrollan sus propias prioridades; ello implica para la
administración central, si no quiere incurrir en contradicciones, desprenderse
de aquellos modelos diseñados sobre el principio de que es a ella a la que
corresponde mantener el control y manejar la totalidad de los recursos de la
Nación.
d. Departamento
Nacional de Planeación.
El Director Nacional
de Planeación, fue convocado a la audiencia pública, asistió a el Director
Encargado quien no intervino verbalmente; sin embargo, el Director titular,
doctor ANTONIO JOSE OCAMPO LONDOÑO, hizo llegar a esta Corporación dentro del
término establecido, un escrito cuyo argumento central es el siguiente:
La norma acusada,
numeral 2.7 del artículo 1 de la ley 168 de 1994, vigente a partir de la fecha
de su expedición, 30 de noviembre de 1994, pero con efectos a partir del 1 de
enero de 1995 de acuerdo con lo establecido en su artículo 75, en su criterio,
y de acuerdo con las modernas teorías "dinámicas" de interpretación
constitucional, debe examinarse a la luz , no de las disposiciones de la ley 38
de 1989, Ley Orgánica del Presupuesto vigente al momento del recaudo de los
recursos objeto de cuestionamiento, sino de la ley 179 de 1994, que la
modificó, cuya vigencia a partir del 30 de diciembre de 1994, precedió los
efectos de la norma demandada. Sostiene que la nueva preceptiva se incorporó al
bloque de constitucionalidad dada su condición de norma orgánica, y que al
eliminar de su texto la referencia al concepto "rentas
contractuales", cubrió retrospectivamente y de manera automática toda
legalidad antecedente, impregnándola con sus dictados superiores, despojando a
la norma acusada de una eventual inconstitucionalidad sobreviniente.
Como petición
subsidiaria, en caso de que la norma acusada se declare inconstitucional,
solicita a esta Corporación diferir los efectos de la correspondiente sentencia
a díez años, término durante el cual se ejecutarán los contratos de concesión
vigentes.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.- La
Competencia y el Objeto del Control
La competencia de la
Corte Constitucional para decidir sobre demandas de inconstitucionalidad que
presenten los ciudadanos contra disposiciones de leyes ordinarias, se consigna
en el numeral 4o. del artículo 241 de la C.P. y se ha reiterado en
jurisprudencia de esta Corporación para los casos en que se cuestione la
constitucionalidad de leyes cuya vigencia esté condicionada en el tiempo, como
por ejemplo las leyes anuales de presupuesto, las cuales contienen normas que
con posterioridad a su vigencia formal siguen produciendo efectos jurídicos y
que eventualmente pueden contrariar o desconocer la integridad del ordenamiento
constitucional.
En el caso
propuesto, los actores demandan el numeral 2.7 del artículo 1o. de la Ley 168
de 1994, Ley Anual de Presupuesto correspondiente a la vigencia de 1995, por
considerar que viola los preceptos consagrados en los artículos 356, 357 y 358
de la Constitución Nacional. Aclaran, que del rubro demandado, "OTROS
RECURSOS DE CAPITAL", no se impugna el total de los $ 2.387.638.221.000,
sino la suma de $ 872.8 mil millones de pesos, que de acuerdo con el proyecto
de presupuesto para 1995, presentado por el Gobierno al Congreso, hacen parte
de la mencionada cifra en tanto excedentes financieros de la Nación y
corresponden a lo recaudado por concepto de concesión a los particulares del
servicio de telefonía móvil celular.
En este sentido, es
pertinente aclarar, que la suma de $872.8 mil millones de pesos, fue aforada
por el Gobierno como excedente financiero, al presentar y justificar el
proyecto de presupuesto anual de 1995, incluyéndola entre los estimativos del
Presupuesto de Rentas de este año. Como la ley anual de presupuesto es un acto
complejo en su preparación, tramitación y aprobación en el Congreso, y en su
ejecución, sin duda los documentos oficiales que presenta el Gobierno en
desarrollo de la iniciativa parlamentaria que le corresponde, se integran al
proceso, por tanto hacen parte de él, tal como ocurrió en este caso, al señalar
el Gobierno como excedente financiero de la Nación la mencionada suma, producto
de los contratos de concesión de la telefonía móvil celular. Si el estimativo
incluído en el Presupuesto de Rentas no se hubiera precisado, a través del
aforo que hizo el Gobierno para justificar la partida incluída en el rubro
"otros recursos de capital", que es el que sirve de sustento a la
demanda de la ley anual de presupuesto, con ello se hubiera podido enervar el
cuestionamiento de su violación de la normativa constitucional y de la Ley
Orgánica de Presupuesto, impidiendo el control de constitucionalidad sobre
dicha ley, cuyas cifras por sí mismas carecerían de significado.
(Justificación económica de los ingresos de la Nación, 1995, numeral 2.4.3.3,
sobre excedentes financieros de la Nación, en el documento sobre Proyecto de
Presupuesto General de la Nación, 1995, presentado al Congreso por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público).
Segunda.- La
Materia de la Demanda
Los demandantes
sostienen que la norma impugnada es contraria a lo dispuesto en los artículos
356, 357 y 358 de la C.P., pues incorpora en el presupuesto de 1995, como
recursos de capital, aquellos percibidos por el Estado por concepto de los
contratos de concesión celebrados con particulares para la adjudicación del
servicio de telefonía móvil celular, los cuales, afirman, corresponden a la
categoría de rentas contractuales, ingresos ordinarios de la Nación, de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 38 de 1989, Ley Orgánica de
Presupuesto vigente en la época en que se causaron y recaudaron.
Por su parte, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público defiende la clasificación efectuada,
señalando que, en tratándose de ingresos corrientes, éstos se determinan con
base en su regularidad y recurrencia, pues ellos constituyen la fuente común de
la que se nutre el Estado para atender, a través de las distintas entidades
territoriales, los programas y proyectos esenciales para el desarrollo del
país; la presencia o no de dichos conceptos, es la que debe servir para
determinar si unos recursos constituyen o no ingresos ordinarios; el mecanismo
que se utilice para obtenerlos, la celebración de un contrato por ejemplo,
constituye, en opinión del Ministerio, un elemento accesorio que no se puede
admitir como base de la clasificación. Se concluye entonces que para el Ministerio
de Hacienda las "rentas contractuales" constituyen ingresos
ordinarios, en tanto garanticen un ingreso regular y recurrente.
Con base en estas
definiciones sostiene el Ministerio de Hacienda, que los recursos provenientes
de los contratos de concesión celebrados por díez años con particulares, cuyo
objeto fue adjudicarles el derecho, por ese lapso, para explotar el espectro
electromagnético con miras a la prestación del servicio público de telefonía
móvil celular, no constituyen ingresos ordinarios, por cuanto ellos se
percibieron por una sola vez; se trata, afirman sus representantes, de un
ingreso extraordinario, no recurrente ni regular, que se origina en el pago,
por una sola vez, de unos derechos por concesión.
Tercera. El
concepto de regularidad en la definición de un ingreso corriente.
Coinciden la
jurisprudencia y la doctrina en acoger el concepto de regularidad como elemento
característico, no esencial, pues admite excepciones, de los ingresos
corrientes, los cuales distinguen de los ingresos de capital, que al contrario
se caracterizan por su eventualidad; tal distinción cobra significativa
importancia en la estructura fiscal que definió el Constituyente de 1991, pues
de los primeros deben participar las entidades territoriales, a través del
situado fiscal y la participación de los municipios, y con ellos financiar
programas y proyectos de inversión social, los cuales cubren y atienden
necesidades de carácter recurrente, que exigen una inversión constante y
progresiva; entre ellos ocupan lugar de prevalencia los de educación y salud.
Sobre el tema esta
Corporación ha dicho lo siguiente:
"De la
Constitución resulta también, que la noción de renta nacional es un concepto
fiscal de carácter general que engloba todos los ingresos del Estado que se
incorporan al presupuesto para atender al gasto público. Tales rentas
nacionales se integran con los recursos de origen tributario y no tributario y
con los recursos de capital. Ese concepto lo trae la propia Carta cuando señala
que al Congreso le corresponde la función de "establecer las rentas
nacionales y fijar los gastos de la administración" (art.150-11) o dispone
que "en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no
figure en el presupuesto de rentas..." (art.345).
"De igual modo,
de la propia Carta se deduce que la clasificación de la renta se elabora
atendiendo especialmente la regularidad del ingreso. Por esa razón, se
denominan ingresos corrientes a las rentas o recursos de que dispone o puede
disponer regularmente el Estado para atender los gastos que demandan la
ejecución de sus cometidos, y, a su vez, tales rentas se subclasifican como
ingresos tributarios y no tributarios.
"Son, por el
contrario, ingresos de capital, aquéllas rentas que el Estado obtiene
eventualmente cuando es necesario compensar faltantes para asumir gastos en la
ejecución de programas y proyectos que se consideran inaplazables.
"La
clasificación precedente de las rentas o ingresos públicos está consignada en
la nueva Constitución y a ella se le atribuyen los mismos alcances que la
teoría hacendística le reconoce contemporáneamente a tales nociones."
(Sentencia C-308 de 1994, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).
Es útil, entonces,
remitirse en este punto a las definiciones que recoge la doctrina en materia
de hacienda pública sobre las nociones y conceptos que se analizan, en lo cual
coinciden los tratadistas nacionales:
"Tal como lo
define el artículo 19 de la Ley 38, el presupuesto de rentas y recursos de
capital lo conforman "los ingresos corrientes y los ingresos de
capital". Estos dos conceptos integran la primera fase del presupuesto, o
sea, la de los ingresos; la segunda está conformada por los gastos, o "ley
de apropiaciones". Los llamados "ingresos corrientes" se
clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros se
subclasifican en impuestos directos e indirectos. Los segundos -o sea, los no
tributarios- se subclasifican en tasas, multas, rentas contractuales y
transferencias del sector descentralizador a la Nación...
En principio un
ingreso corriente es aquel que llega a las arcas públicas de manera regular, no
esporádica. Sin embargo, puede haber ingresos ocasionales, que como lo precisa
el parágrafo 2 del artículo 20 de la Ley 38 de 1989, "deberán incluirse
como tales dentro de los correspondientes grupos o subgrupos de que trata este
artículo". Igualmente el parágrafo 1 del artículo citado llama
"ingresos ordinarios" a aquellos ingresos corrientes no destinados
por norma legal alguna a fines u objetivos específicos. O sea, los ingresos que
no están atados al financiamiento de un gasto específico los denomina la ley
"ingresos ordinarios".
En síntesis, hay
ingresos corrientes propiamente dichos, que son aquellos que se perciben
regularmente, sin intermitencias; hay ingresos ordinarios, que son aquellos
corrientes que no están afectos a la financiación de un gasto específico; y
hay, finalmente, ingresos corrientes ocasionales, que son la excepción y que
como su nombre lo sugiere son aquellos que ingresan de manera esporádica.
El segundo grupo de
ingresos presupuestales está conformado por los denominados "recursos de
capital" que comprenden los siguientes conceptos:
I Los
recursos del balance del tesoro...
II Los
recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor de un año
autorizados por la ley...
III Los
rendimientos de operaciones financieras...
IV El
mayor valor en pesos originado por las diferencias de cambio en los desembolsos
en moneda extranjera, o por la colocación de títulos del Gobierno nacional en
el Banco de la República...."[1]
Es claro, entonces,
que la regularidad de un ingreso sirve, aunque no categóricamente, para
definirlo como ingreso corriente, pues tal como lo preveía la Ley 38 de 1989,
caben excepciones, que implican la posibilidad de ingresos corrientes
ocasionales.
- La
caracterización de los ingresos corrientes.
Los ingresos
corrientes, además de la regularidad, presentan otras características que
sirven para definirlos y distinguirlos, entre ellas:
- Su base de cálculo
y su trayectoria histórica permiten predecir el volumen de ingresos públicos con
cierto grado de certidumbre.
- Si bien
constituyen una base aproximada, es una base cierta, que sirve de referente,
para la elaboración del presupuesto anual.
- En consecuencia,
constituyen disponibilidades normales del Estado, que como tales se destinan a
atender actividades rutinarias.
Por reunir estas
características se consideran ingresos corrientes no tributarios las tasas,
multas y contribuciones, y las rentas contractuales.
La pregunta qué
surge es, si a los recursos que se generan en los contratos de concesión
celebrados con particulares, para la explotación del espectro electromagnético
con miras a la prestación del servicio público de telefonía móvil celular, se
les pueden atribuir las características antes enunciadas, configurativas de los
ingresos corrientes, y si además, ellos presentan o no el elemento de
regularidad que se predica propio de los mismos, el cual no obstante, como se
ha señalado, no puede entenderse como condición necesaria, en tanto admite
excepciones.
- El origen y las
condiciones de generación de los recursos provenientes de la explotación del
espectro electromagnético.
Los recursos que se
impugnan provienen de contratos de concesión celebrados con particulares para
la explotación del espectro electromagnético, con miras al ofrecimiento del
servicio público de telefonía móvil celular; los adjudicatarios le pagan al
Estado el derecho a explotar, durante un período de tiempo determinado, ese
bien, definido en el artículo 75 de la C.N, como "...un bien público,
inenajenable e imprescriptible sujeto a la gestión y control del
Estado..."
"Técnicamente,
el espectro electromagnético es una franja de espacio alrededor de la tierra a
través de la cual se desplazan las ondas radioeléctricas que portan diversos
mensajes sonoros o visuales. Su importancia reside en ser un bien con aptitud
para transportar información e imágenes a corta y larga distancia. Las
restricciones de su uso obedecen a limitaciones normativas, técnicas y físicas
que deben ser respetadas para evitar abusos del derecho, interferencias o
prácticas monopólisticas." (Corte Constitucional, Sentencia T-081,
febrero 26 de 1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Se trata entonces de
la explotación de un bien cuya existencia no es una mera expectativa, que es
parte del territorio colombiano y propiedad de la Nación, artículos 101 y 102
de la C.P., y que como tal permanece disponible para su utilización regular,
según las modalidades que al efecto determine el legislador. Tales
características permiten concluir, que la explotación del espectro
electromagnético constituye una "disponibilidad normal del Estado",
de la cual se puede hacer un uso regular, no sujeta a imprevistos, inagotable,
cuyos costos de operación y rendimientos son predecibles técnicamente, con un
elevado grado de certidumbre, lo cual a su vez viabiliza su inclusión en el
presupuesto anual a partir de una base, por lo menos aproximada, de los
rendimientos que éste generará.
En síntesis, un bien
cuya explotación reúne las condiciones que configuran un ingreso corriente, que
en el caso propuesto se deriva de la celebración de un contrato, y que por lo
tanto corresponde a lo que el artículo 20 de la Ley 38 de 1989, denominó
"rentas contractuales", norma vigente en la época en que se causaron
y recaudaron dichos recursos, y además se tramitó, aprobó y expidió la ley 168
de 1994.
Pero si lo dicho no
fuera suficiente para aceptar que los recursos cuestionados si son recursos
ordinarios, a las características que éstos presentan se les puede adicionar la
de la regularidad, no obstante, que como se ha dicho, se trata de un elemento
útil para caracterizarlos y distinguirlos, aunque no esencial para
determinarlos; ello por cuanto la no regularidad que a tales recursos le
atribuye el Ministerio Hacienda, que le sirve para desvirtuarlos como recursos
ordinarios, tampoco es admisible, pues dicha característica no puede entenderse
derivada del contrato, cuyas condiciones de ejecución, valor, plazos, forma de
pago, etc., son producto de un acuerdo de voluntades sujeto a la
discrecionalidad de las partes; la regularidad se origina, en este caso, de la
disponibilidad permanente que tiene el Estado de un bien, propiedad de la Nación,
inenajenable e imprescriptible, para explotarlo y usufructuarlo de manera
continua, con independencia de los plazos y demás condiciones que en un
determinado negocio se establezca para percibir dicho usufructo. Esto explica,
por qué los recursos que se originan en los contratos de crédito, depósito, o
compraventa de activos, se clasifican como recursos de capital, pues su objeto
se agota en una única negociación; la venta de un inmueble propiedad de la
Nación, por ejemplo, en cuanto bien enajenable y prescriptible, le produce al
Estado recursos por una sola vez, es un ingreso esporádico, no susceptible de
repetición, que no admite, obviamente, la condición de regularidad, la cual, se
reitera, se deriva no del contrato sino de las características del objeto que
lo origina.
En conclusión, los
contratos de concesión celebrados para la explotación del espectro
electromagnético, generan para el Estado recursos ordinarios, no tributarios,
en cuanto, como lo dijo esta Corporación, "de ellos dispone o puede disponer
regularmente el Estado".
Cuarta. La
prevalencia de las disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto, sobre el
contenido de las leyes ordinarias que desarrollan dicha materia.
Los actores plantean
como soporte principal de su petición y origen de la violación, el
desconocimiento que el legislador hizo de un precepto de la Ley Orgánica de
Presupuesto, vigente en la época en que se causaron y recaudaron los recursos
impugnados, específicamente del artículo 20 de Ley 38 de 1989, cuya
superioridad jerárquica, respecto de la norma ordinaria, en materia
presupuestal, consagran de manera expresa en los artículos 151, 349 y 352, de
la Carta así:
"Artículo
151. El Congreso expedirá
leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa.
Por medio de ellas se establecerán ... las normas sobre preparación, aprobación
y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones ....".
"Artículo
349. Durante los tres
primeros meses de cada legislatura y estrictamente de acuerdo con las
reglas de la Ley Orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el presupuesto
general de rentas y ley de apropiaciones." (El destacado se incluye).
"Artículo
352. Además de lo
señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar."
La expedición de la
Ley 168 de 1994, cuyo artículo 1 numeral 2.7 es objeto de la demanda, por la
cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de
1995, debió sujetarse de manera estricta, a lo dispuesto en la ley orgánica
correspondiente, vigente durante el proceso de su trámite y aprobación, que
para el caso era la ya citada Ley 38 de 1989.
Esta sujeción no
admite condicionamientos dada la jerarquía superior de las leyes orgánicas, y
la prevalencia de sus regulaciones sobre el trámite de las leyes ordinarias que
desarrollan la materia.
"Se trata de leyes
que tienen unas características especiales, esto es, gozan de una prerrogativa
especial, por su posición organizadora de un sistema legal que depende de
ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que
abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente en
la Carta Política (art.151)...las leyes orgánicas condicionan, con su
normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre
la materia de que tratan, es decir, según lo dispone la norma constitucional
citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa.
"Desde luego
una ley orgánica es de naturaleza superior a las demás leyes que versen sobre
el mismo contenido material, ya que éstas deben sujetarse a lo que organiza
aquella..." (Corte Constitucional, Sentencia C-337 de agosto de 1993,
M.P.Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
Las leyes orgánicas
se constituyen en reglamentos que establecen límites procedimentales, para el
ejercicio de la actividad legislativa, en el caso de las leyes ordinarias en
general y en el de ciertas y determinadas leyes en especial; son normas de
autoreferencia para quienes tienen la facultad de expedirlas y posteriormente
desarrollar la materia de la cual tratan, a través de leyes ordinarias. Son
normas intermedias entre las disposiciones del ordenamiento superior y las
normas que desarrollan la materia que ellas regulan; sin embargo, ellas no se
"incorporan al bloque de constitucionalidad", como lo afirma en su
concepto el Director Nacional de Planeación, sino en los precisos casos en los
que la misma Constitución lo disponga como requisito de trámite de las leyes.
Sobre el particular ha expresado esta Corporación:
"...la ley
orgánica no tiene el rango de norma constitucional, porque no está
constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que
es, únicamente, el estatuto fundamental. La ley orgánica no es el primer
fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias
preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitución. Así, la norma
constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter
aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí
aplica una norma superior -la constitucional- y crea, a la vez, condiciones a
las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien,
la ley orgánica ocupa tanto desde el punto de vista material, como del formal
un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así
como la Carta misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa
estará sujeto a lo establecido por las leyes orgánicas (art.151)". (Corte
Constitucional, Sentencia C-337 de agosto de 1993, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo
Mesa).
Desde esta
perspectiva, cualquier distanciamiento del legislador de los preceptos de la
norma orgánica vigente durante el proceso de trámite, aprobación y expedición
de la ley anual de presupuesto, bien sea contrariando alguno de ellos,
desconociéndolo o adicionando nuevos conceptos, implicaría una violación que
generaría la inconstitucionalidad de la norma ordinaria violadora.
De darse dicha
situación, ella no puede ser "subsanada", tal como lo plantea el
Departamento Nacional de Planeación, por otra norma, a la cual equivocadamente
le atribuye rango constitucional; de acuerdo con la tesis expuesta por dicho
interviniente, la ley 179 de 1994, que introdujo algunas modificaciones a la
Ley 38 de 1989, Ley Orgánica de Presupuesto, cuyo trámite se estaba adelantando
en el momento de ser expedida la ley 168 de 1994, en tanto se expediría como
norma orgánica, a partir de su vigencia se incorporaría al bloque de
constitucionalidad, por lo que su contenido, señala el interviniente, se
antepondría y condicionaría la validez y vigencia de normas de inferior jerarquía
que hubieren sido expedidas con anterioridad. Así, la ley 168 de 1994, ley
ordinaria, cuya vigencia fue anterior a la nueva normativa orgánica, quedaría
sujeta al "nuevo bloque de constitucionalidad", del cual
desaparecería el concepto de "rentas contractuales", por lo cual era
previsible una inconstitucionalidad sobreviniente, que el legislador estaba en
la obligación de prevenir; por eso concluye, anticipó la apropiación de los
recursos objeto de cuestionamiento como excedentes financieros.
Para esta Sala es
inadmisible dicha tesis, primero, porque tal como se ha expresado, las leyes
orgánicas a pesar de tener características especiales y gozar de prerrogativas
también especiales, no tienen el rango de normas constitucionales, son normas
intermedias entre el ordenamiento superior y las normas ordinarias que
desarrollan la materia que ellas regulan, las cuales están sujetas en todo a su
contenido; y segundo, porque en un régimen en el que prima la Constitución
sobre la voluntad del legislador, el único habilitado para convalidar la
inconstitucionalidad de una norma por ser contraria o vulnerar con su contenido
el bloque de constitucionalidad vigente, es el Constituyente.
Esta Corporación, al
desarrollar el concepto de inconstitucionalidad sobreviniente, siguiendo y
acogiendo la jurisprudencia que en su momento produjera sobre el tema la H.
Corte Suprema de Justicia, al referirse al examen de normas vigentes expedidas
con anterioridad a la vigencia de la nueva Carta dijo:
"...su
contenido debe adecuarse necesariamente a los dictados del Constituyente del
91. De manera que si existe alguna contradicción entre la norma legal y el
ordenamiento superior, debe declararse su inexequibilidad, fenómeno que se
denomina inconstitucionalidad sobreviniente." (Corte Constitucional,
Sentencia C-177 de 1994, M.P. Dr. Carlos Gaviria).
La viabilidad que ha
dado la Corte a este fenómeno, no implica, como parece entenderlo el
interviniente, que se habilite al legislador para ex-post-facto convalidar una
norma viciada de inconstitucionalidad. La ley Orgánica de Presupuesto es para
el legislador una norma de autoreferencia, que limita y condiciona su propia
capacidad y alcance para desarrollar la materia, es una norma cuyos contenidos
constituyen una condición previa, no posterior, del proceso de producción de
las normas inferiores que desarrollan la materia que regulan.
Acoger la tesis
propuesta implicaría aceptar la preeminencia del legislador sobre la
Constitución y desconocer las funciones propias de esta Corporación; así mismo,
reconocer que aquél dispone de una facultad discrecional que le permitiría, por
la vía de la expedición de una ley, subsanar la inconstitucionalidad de otra,
atentando contra el principio de seguridad jurídica y desconociendo la
supremacía de la Carta.
- Los efectos de
la Ley 179 de 1994.
La Ley 179 de 1994,
cuyo contenido se compiló posteriormente con las disposiciones de la Ley 38 de
1989, dando origen al Decreto 360 de 1995, actual Estatuto Orgánico del
Presupuesto, omitió el concepto "rentas contractuales", por lo que el
artículo 25 del citado Decreto quedó así:
"Artículo 25.
Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los
ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y
los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y multas."
Puede concluirse del
contenido de dicha norma, que el concepto "rentas contractuales"
desaparece, como configurativo de los ingresos corrientes no tributarios?
De lo dicho se desprende
que no. Tal clasificación no implica que los recursos que se generen para el
Estado, producto de los negocios que éste realice con bienes que sean de
propiedad de la Nación, de las cuales se puedan desprender excedentes, rentas o
ganancias, en cuanto a su incorporación en el presupuesto y correspondiente
clasificación, queden sujetos a la decisión coyuntural de la administración;
serán las características de los bienes objeto de negociación, entre ellas, la
regularidad o eventualidad de su disponibilidad, las que permitirán definir si
se trata de ingresos ordinarios o recursos de capital.
Así, por ejemplo,
cuando dichos negocios se materialicen en contratos de concesión para la
explotación del espectro electromagnético, en cuanto sus objetos pueden
considerarse "disponibilidades normales y permanentes del Estado", de
las cuales puede obtener recursos de manera regular, generarán para su arcas
ingresos ordinarios, que como tales quedarán sujetos a la distribución que
ordena la Constitución en sus artículos 356 y 357. Mientras que si se trata de
contratos de crédito externo o interno, depósito o venta de activos, entre
otros, cuyos objetos no constituyen "disponibilidades normales y
permanentes del Estado", por cuanto generan recursos por una sola vez,
esporádicos, constituirán recursos de capital y como tales deberán incorporarse
al presupuesto.
Quinta. De los
efectos de la clasificación.
La clasificación de
los recursos objeto de impugnación como ingresos corrientes de la Nación,
específicamente como rentas contractuales ingresos no tributarios, implica, que
un porcentaje de los mismos deba ser cedido por la Nación a los Departamentos y
Distritos como parte del situado fiscal, artículo 356 de la C.P., y otro a los
municipios como la participación que de los mismos ordena para ellos el
artículo 357 de la Carta. Si se tratare, como lo afirma el Ministerio de
Hacienda, de recursos de capital, no habría lugar a dichas transferencias.
Son pues de
significativa trascendencia las consecuencias que se derivan de esta
definición, pues dado que tales recursos corresponden, como lo afirman los
actores, a la categoría de rentas contractuales, ingresos corrientes de la
Nación, ellos servirán para la financiación de programas prioritarios de
inversión social, especialmente de educación y salud. Al respecto es pertinente
remitirse los pronunciamientos de esta Corporación sobre la materia:
"Dentro del
sistema de transferencias de Colombia, resulta el situado fiscal la de mayor
importancia por el volumen de los recursos que implica, y porque se constituye
en fuente de financiación para la atención de servicios públicos en educación y
salud. ..."
"La norma
(art.357), resulta un desarrollo del artículo 311 de la C.P., que considera al
municipio como "entidad fundamental", con miras al proceso
descentralista perseguido en la Carta. Es igualmente un complemento a la
autonomía fiscal consagrada en el artículo 338 superior en cabeza de los
consejos distritales y municipales; y una respuesta a la composición
económico-distrital-municipal, de la sociedad colombiana, en la cual, el 90% de
los municipios tienen una escasa capacidad fiscal efectiva, lo que se traduce
en su imposibilidad para generar los recursos necesarios a fin de atender las
responsabilidades que constitucional y legalmente, se les asignen, frustrando,
sin el soporte de las transferencias, cualquier resultado descentralista."
"Tiene especial
interés para la causa, el dilucidar la expresión "áreas prioritarias de
inversión social" del artículo 357 de la C.P.. La justificación primordial
del Estado Social de Derecho, tiene que ver con el desarrollo de políticas
interesadas en el bienestar social como prioritario en la conducción de los
intereses colectivos. Esta la razón para que los artículos 356 y 357 superiores
al ocuparse de las transferencias intergubernamentales las orienten hacia el
desarrollo de políticas, planes y programas de asistencia y bienestar sociales.
La expresión antes transcrita, encuentra su significación en los contenidos de
los artículos 365 y 366, ibidem, que preceptúan la finalidad social propia del
Estado representada en los servicios públicos, el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población. "Será objetivo
fundamental de su actividad, la solución de las necesidades insatisfechas de
salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales
efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades
territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación". Hemos visto que el artículo 356 dispone la destinación
exclusiva del Situado Fiscal hacia la salud y la educación." (Sentencia C-151
de 1995, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
El cuestionamiento
que le corresponde dirimir a esta Corporación, sobre si la norma acusada
efectivamente incurre en error al clasificar como recursos de capital, aquellos
provenientes de los contratos de concesión a particulares del servicio público
de telefonía móvil celular, cobra singular importancia para las entidades
territoriales, pues dicho error implicaría para las mismas un significativo
desmedro del volumen de recursos que les corresponden, como porcentaje del
situado fiscal de los departamentos y distritos y como participación en el caso
de los municipios, los cuales están destinados a financiar programas
prioritarios de inversión, específicamente en las áreas de educación y salud.
Al efecto es pertinente
analizar el cuestionamiento que presentan los actores y comparten el
Ministerio Público y la Contraloría General de la República, en el marco de
las implicaciones que acarrearía una clasificación equivocada de los recursos
objeto de impugnación, en un Estado Social de Derecho.
El artículo 1 de la
C.P. establece que Colombia se organiza "... en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales..."; según el contenido de esta norma, a partir de 1991,
corresponde a las entidades territoriales asumir la dirección de su propio
proceso de desarrollo, para lo cual deberán adelantar los programas y proyectos
definidos y diseñados por ellas mismas, de acuerdo con sus necesidades y
características; no obstante, dadas las singularidades y diferencias que
presentan las distintas regiones de nuestro país, no todas cuentan con
posibilidades reales y efectivas de avanzar en ese proceso de
descentralización; ello depende, de manera fundamental, de la cesión que haga
la Nación de parte de sus recursos, de conformidad con lo establecido en los
artículos 356,357 y 358 de la C.N., pues sólo así aquellas podrán ejecutar los
programas y proyectos que en áreas estratégicas de desarrollo social, tales
como salud y educación, definan como prioritarios.
En esta perspectiva,
el Constituyente acogió la tesis que, en materia de finanzas públicas, señala
la mayor eficacia del gasto como instrumento redistributivo, frente al
impuesto, siempre que éste se dirija a atender las necesidades básicas de las
personas más desprotegidas de la sociedad; por eso consagró en el artículo 350
de la C.P., que la ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado
gasto público social, el cual agrupará partidas de tal naturaleza, según
definición hecha por la ley orgánica.
Así, la no inclusión
de recursos que por sus características, y de acuerdo con la Ley Orgánica de
Presupuesto, constituían ingresos corrientes, los cuales, dada su condición,
debían alimentar el situado fiscal y las transferencias a los municipios,
configura, además de una norma inconstitucional, la adopción de una medida que
está en contravía del proceso de descentralización que consagra y ordena la
Constitución.
El Constituyente, al
definir expresamente cuáles ingresos se consideran corrientes, y señalar que
son los tributarios y los no tributarios, a excepción de los de capital,
dejando a la Ley Orgánica la clasificación y categorización de estos últimos,
estableció de manera clara que no es potestad del ejecutivo determinar en cada
caso la naturaleza jurídica de sus ingresos, pues ello implicaría reconocerle
capacidad discrecional, para que, según su propia concepción ideológica y las
variables macroeconómicas que coyunturalmente considere prioritarias, determine
como clasificar los recursos que ingresan a sus arcas, afectando con esas
decisiones la estabilidad fiscal de las entidades territoriales y rompiendo el
principio de seguridad jurídica.
En ese orden de
ideas, el argumento que esgrime el Ministerio de Hacienda para justificar la
clasificación que como ingresos de capital hizo el legislador de los recursos
impugnados, referido al grave perjuicio que acarrearía incorporarlos como
ingresos corrientes, dada "...la grave desestabilización económica que
produciría el ingreso repentino de recursos nuevos en cantidades exorbitantes
al torrente circulante de la economía, que de una u otra forma, alteraría los
niveles de inflación en perjuicio del equilibrio interno y externo de la
economía", es inaceptable para la Sala por los siguientes motivos:
Primero, porque el
cumplimiento de los preceptos constitucionales y legales no esta sujeto ni
condicionado por criterios de conveniencia o incoveniencia, ni técnicos, ni
económicos, ni políticos, pues ello desvituaría los principios esenciales de
certeza y permanencia inherentes a las normas jurídicas. Sobre el particular ha
dicho la Corte:
"Esta
Corporación no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos
o benéficos los propósitos buscados por las normas que se someten a su juicio,
sino el estudio y decisión objetivos acerca de la constitucionalidad de las
mismas. Es pues el medio y su viabilidad a la luz del orden superior lo que cae
dentro de la órbita de competencia de la Corte, no los fines a los cuales está
encaminado. (Corte Constitucional, Sentencia, C-0149, de 1993, M.P. Dr. José
Gregorio Hernández).
En segundo término,
sin duda le corresponde a las entidades territoriales, conforme a la
Constitución Política, atender las necesidades básicas de sus regiones, entre
las cuales están la educación y la salud, sectores que además de ser
prioritarios para los propósitos de desarrollo económico y social, constituyen
pilar fundamental en el proceso de consolidación de un Estado Social de Derecho,
cuyo objetivo principal es el fortalecimiento de una sociedad más armónica,
justa y equitativa.
Negar el ingreso de
esos recursos, no por escasez o ausencia, sino argumentando que "un
volumen repentino y exorbitante" generaría desequilibrios de carácter
macroeconómico, además de paradójico, significaría aceptar la limitación de las
disciplinas especializadas para encontrar alternativas de manejo técnico,
pertinentes y eficaces, que hagan compatible el cumplimiento de los mandatos
constitucionales y legales con el desarrollo de los programas macroeconómicos,
definidos por las autoridades competentes como los más convenientes y
efectivos.
Sexta. La
vigencia y apIicabilidad de la ley 38 de 1989, Ley Orgánica de presupuesto en
el caso analizado.
Ya se ha señalado
como la misma Constitución remite al legislador de manera estricta a las
disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto, para efectos de discutir y
expedir el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones; así, es claro
que la ley ordinaria ha de sujetarse en todo a la ley orgánica, la cual se
considera norma de carácter superior que condiciona el ejercicio de la
actividad legislativa. En nuestro ordenamiento ese carácter se le reconoce a
la Ley Orgánica de Presupuesto al erigirla en rectora de todo el sistema
presupuestal colombiano.
Por eso, teniendo en
cuenta, en primer lugar, que los recursos acusados se causaron y recaudaron
estando vigente la ley 38 de 1989, Ley Orgánica de Presupuesto, y en segundo
lugar, lo más importante, que la ley 168 de 1994, cuyo artículo 1 numeral 2.7
es el objeto de demanda, fue tramitada y expedida bajo su imperio, se concluye
que la apropiación de dichos recursos en el presupuesto debió corresponder de
manera estricta a las definiciones que aquella consignaba, con independencia
incluso de la inconveniencia técnica que se haya podido evidenciar
posteriormente, y que dió origen a la modificación de algunas de sus
disposiciones. Problema diferente es el que se origina en la imposibilidad de
haberlo hecho al tramitar la ley ordinaria correspondiente a la vigencia de
1994, Ley 88 de 1993, por cuanto los contratos de concesión sólo se
suscribieron en 1994, situación para la cual la misma norma violada preveía el
mecanismo a seguir: la adición de los recursos, dentro de los grupos y
subgrupos consignados en la misma ley; es equivocada la pretensión del
ejecutivo, de recurrir a la creación de una nueva y atípica figura denominada
rentas contractuales extraordinarias, como es equivocado el argumento del
apoderado del Ministerio de Hacienda cuando afirma, primero que el carácter
regular o eventual de los recursos determina su naturaleza jurídica, lo cual ya
esta desvirtuado, y segundo, que la oportunidad en que se realice su recaudo
determina si se trata de recursos ordinarios o de excedentes financieros de la
Nación y por ende, recursos de capital.
De otra parte, el
precepto constitucional consagrado en el inciso 4o. del artículo 356 de la
C.P., establece la obligatoriedad de incrementar anualmente los recursos del situado
fiscal hasta llegar, dice, "...a un porcentaje de los ingresos corrientes
de la Nación que permita atender adecuadamente los servicios para los cuales
está destinado." Dicha norma no introduce ningún elemento que permita
calificar de excesivo o desproporcionado un determinado incremento, y en cambio
si expresa de manera nítida como no se podrán descentralizar
responsabilidades, sin la previa asignación de los recursos fiscales para
atenderlas. En el caso de la educación, sector que ya se encuentra bajo la
responsabilidad de departamentos y municipios, es conocida e indiscutible la
crisis que afrontan, dada la insuficiencia de recursos que tienen para atender
debidamente dicho servicio, cuyas características, si se propende por una mayor
calidad, implican la introducción de innovaciones tecnológicas, mayores niveles
de cualificación de los docentes y ampliación de cobertura, aspectos que
generan necesariamente mayores costos para la prestación adecuada del servicio
y mayores gastos de inversión, sobre los cuales ha dicho esta Corporación :
"En Colombia,
como en otros países, en materia presupuestal se distingue entre gastos de
funcionamiento y gastos de inversión, lo que busca diferenciar los destinados a
consumo por parte del Estado, de los gastos productivos que generen riqueza y
desarrollo. Sin perjuicio de las distintas opiniones planteadas sobre la móvil
línea divisoria entre los dos conceptos puede afirmarse que los gastos de
inversión se caracterizan por su retorno en término del beneficio no inmediato
sino el futuro. El elemento social agregado a los gastos de inversión, tiene un
componente intenso de la remuneración de los recursos humanos que hacen posible
el área social." (Sentencia C-151 de 5 de abril de 1995, M.P. Dr. Fabio Morón
Díaz).
Situación similar se presenta con la
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, la
cual deberá aumentar año a año del 14% en 1993 hasta alcanzar el 22% como
mínimo en el año 2002, sin que ello signifique que si se producen los recursos
correspondientes, no se puedan superar estos porcentajes que se consignan
expresamente como mínimos; desde luego, el ejecutivo tiene bajo su
responsabilidad el manejo sistemático y racional de la economía nacional como
un todo, por eso la Carta le atribuye al Gobierno la iniciativa en este tipo de
definiciones, lo cual, sin embargo, no puede entenderse como el otorgamiento de
una facultad legislativa o la atribución de una potestad para aplicar o
inaplicar el ordenamiento vigente, según sea conveniente o no a sus propósitos
de coyuntura.
Por último, es procedente aclarar que el
precepto contenido en el inciso 3 del artículo 350 de la Constitución, se
refiere al porcentaje del presupuesto global que en cada año deberá asignarse
para inversión, el cual no podrá disminuirse respecto al año anterior, y no al
monto real de los recursos nominales que percibe el Estado año a año, los
cuales son variables y oscilan según se den las condiciones de la economía
nacional e internacional.
Las razones que se han analizado
anteriormente fundamentan la declaratoria de inexequibilidad del numeral 2.7
del artículo 1 de la ley 168 de 1994.
EFECTOS DE LA DECISION.
La Corte Constitucional, a través de la
Sentencia C-113 de 1993, de la cual fue ponente el doctor Jorge Arango Mejía,
estableció que corresponde a esta Corporación, señalar en la propia sentencia
los efectos de su decisión, principio que, dijo, "es válido en general y
rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias dictadas en asuntos de
constitucionalidad". En este caso, el Gobierno deberá darle cumplimiento
al artículo 15 de la Ley 179 de 1994, especialmente en su inciso tercero, a
partir de la vigencia fiscal de 1995.
En este aspecto de la ejecución del
presupuesto de 1995, se somete este fallo a la Ley 179 de 1994, en su parte
pertinente, pues es la ley que introdujo modificaciones a la Ley 38 de 1989,
compiladas ambas normas en el Decreto No. 360 de febrero 22 de 1995, que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Vale, pues, la transcripción
del mencionado artículo 15 de la Ley 179 de 1994:
"Artículo
15. Un artículo nuevo que
quedará así:
"Cuando por
circunstancias extraordinarias la Nación perciba rentas que pueden causar un
desequilibrio macroeconómico, el Gobierno Nacional podrá apropiar aquellas que
garanticen la normal evolución de la economía y utilizar los excedentes para
constituir y capitalizar un fondo de recursos del superávit de la Nación.
"El capital del
fondo y sus rendimientos se invertirán en activos externos por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, o de tal forma que no afecten la base monetaria;
podrán estar representados en títulos de mecado, o de deuda pública externa
colombiana adquiridos en el mercado secundario y en inversiones de portafolio
de primera categoría en el exterior.
"El Gobierno
podrá transferir los recursos del fondo al Presupuesto General de la Nación de
tal manera que éste se agote al ritmo de absorción de la economía, en un
período que no podrá ser inferior a ocho años desde el momento que se utilicen
por primera vez estos recursos. Esta transferencia se incorporará como
ingresos corrientes de la Nación.
"Parágrafo.
Los gastos financiados con base en estas rentas deberán presentarse por parte
del Gobierno a aprobación del Congreso".
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional actuando en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
DECLARAR
INEXEQUIBLE el numeral 2.7
del artículo 1 de la ley 168 de 1994, en lo correspondiente a la partida
equivalente a $ 872.8 mil millones de pesos, correspondiente a los recursos
incorporados como otros recursos de capital excedentes financieros de la
Nación, recaudados en 1994, por concepto de los contratos de concesión a
particulares del servicio público de telefonía móvil celular.
El Gobierno Nacional
deberá darle cumplimiento al artículo 15 de la Ley 179 de 1994, a partir de la
vigencia fiscal de 1995, en relación con la ejecución de este fallo y para
determinar la cuota mínima anual que corresponde distribuir entre las entidades
beneficiarias del situado fiscal y de las transferencias a los municipios.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia No.
C-423/95
INGRESOS
CORRIENTES DE LA NACION/EXCEDENTES FINANCIEROS (Salvamento de voto)
Cuando los
artículos 356, 357 y 358 de la Constitución se refieren a los "ingresos
corrientes" de la Nación, se están refiriendo a los que usualmente nutren
sus arcas. Una de las acepciones de la palabra "corriente",
según el diccionario de la Academia, es ésta: "Medio común, regular, no
extraordinario". No puede ser ingreso corriente uno que, como éste,
originado en la concesión de la telefonía celular, sólo se da una vez en muchos
años. Y que nunca antes se había presentado.
PRESUPUESTO
NACIONAL-Ejecución de
conformidad con norma derogada (Salvamento de voto)
La equivocada
decisión que no compartimos, se ha basado en la circunstancia de estar vigente,
al momento de aprobarse la ley demandada, una norma de la ley 38 de 1989, anterior
ley orgánica del Presupuesto. Se olvida, sin embargo, que al momento de ejecutarse
el Presupuesto de la Nación, ya la norma ha sido derogada, y está vigente
la ley 179 de 1994, que no menciona para nada las rentas contractuales como
rentas ordinarias. Y, según el artículo 352 de la Constitución, la ley
orgánica regula lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación
y ejecución de todos los presupuestos a que se refiere la misma norma.
Al declarar la inexequibilidad, se ha decidido que el presupuesto de 1995 se
ejecute de conformidad con una norma derogada.
CONTRATO DE
CONCESION A PARTICULARES DE TELEFONIA MOVIL CELULAR (Salvamento de voto)
En la sentencia
se nos da toda la razón en lo que sostenemos: que las participaciones que
mandan los artículos 356 y 357 se causan sobre los ingresos corrientes,
sobre los ingresos ordinarios. ¿Por qué? La sentencia ordena aplicar el
artículo 15 de la ley 179 de 1994, que versa sobre las rentas que se originan
en "circunstancias extraordinarias". No pueden ser "ingresos
corrientes" los que la Nación percibe "por circunstancias
extraordinarias", como éstos de la telefonía celular. Si los ingresos
corrientes sólo se produjeran "por circunstancias extraordinarias",
la Nación, por el aspecto fiscal, no podría existir. Lo lógico, lo práctico, lo
que obedece a sanas técnicas de hacienda pública, es conceder participaciones
permanentes a las entidades territoriales sobre los ingresos de la Nación que
usualmente, regularmente, se producirán. Con base en esas participaciones
ordinarias, corrientes, previsibles, se organizan, se proyectan, las finanzas
de los departamentos y municipios. Por el contrario, es absurdo sostener que en
el mediano y largo plazo las finanzas de los departamentos y municipios no se
basen en los ingresos que ordinariamente tendrán, sino en aquéllos que sólo
percibirán "por circunstancias extraordinarias".
RENTAS ORIGINADAS
EN EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES (Salvamento de voto)
Se ha reconocido
que las rentas originadas en la explotación de recursos naturales no
renovables, generalmente rentas contractuales, no son ingresos corrientes de la
Nación, precisamente porque no son ordinarios, no son regulares.
Magistrado ponente: Dr. Fabio Morón Díaz
Bogotá, D.C., septiembre 21 de 1995
Con nuestro acostumbrado respeto, exponemos
las razones que nos llevaron a disentir en el asunto de la referencia.
Primera.- Cuando los artículos 356, 357 y 358 de la Constitución
se refieren a los "ingresos corrientes" de la Nación, se están
refiriendo a los que usualmente nutren sus arcas. Una de las acepciones de la
palabra "corriente", según el diccionario de la Academia, es
ésta: "Medio común, regular, no extraordinario". No puede ser
ingreso corriente uno que, como éste, originado en la concesión de la telefonía
celular, sólo se da una vez en muchos años. Y que nunca antes se había
presentado.
Todos los tratadistas de la hacienda
pública, entre ellos Esteban Jaramillo y Abel Cruz Santos, coinciden al afirmar
que la principal característica del ingreso corriente es su regularidad, el
producirse anualmente.
Segunda.- La equivocada decisión que no compartimos, se ha
basado en la circunstancia de estar vigente, al momento de aprobarse la ley
demandada, una norma de la ley 38 de 1989, anterior ley orgánica del
Presupuesto. Se olvida, sin embargo, que al momento de ejecutarse el
Presupuesto de la Nación, ya la norma ha sido derogada, y está vigente la ley
179 de 1994, que no menciona para nada las rentas contractuales como rentas
ordinarias. Y, según el artículo 352 de la Constitución, la ley orgánica
regula lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución
de todos los presupuestos a que se refiere la misma norma.
Al declarar la inexequibilidad, se ha
decidido que el presupuesto de 1995 se ejecute de conformidad con una norma derogada.
Tercera.- En la sentencia se nos da toda la razón en lo que
sostenemos: que las participaciones que mandan los artículos 356 y 357 se
causan sobre los ingresos corrientes, sobre los ingresos ordinarios.
¿Por qué? La sentencia ordena aplicar el artículo 15 de la ley 179 de 1994, que
versa sobre las rentas que se originan en "circunstancias
extraordinarias". No pueden ser "ingresos corrientes" los que la
Nación percibe "por circunstancias extraordinarias", como éstos de la
telefonía celular. Si los ingresos corrientes sólo se produjeran "por
circunstancias extraordinarias", la Nación, por el aspecto fiscal, no
podría existir.
Cuarta.- No hay la menor duda en que el legislador, al fijar
los porcentajes a que se refieren los artículos 356 y 357, ha interpretado el
artículo 358 en el sentido de considerar "ingresos corrientes"
a los ingresos ordinarios, regulares. No de otra manera se
explica que haya fijado los altísimos porcentajes, crecientes además, que al
comienzo del siglo XXI ascenderán casi al 50% de los ingresos ordinarios o
corrientes de la Nación.
Quinta.- Lo lógico, lo práctico, lo que obedece a sanas
técnicas de hacienda pública, es conceder participaciones permanentes a las
entidades territoriales sobre los ingresos de la Nación que usualmente,
regularmente, se producirán. Con base en esas participaciones ordinarias,
corrientes, previsibles, se organizan, se proyectan, las finanzas de los
departamentos y municipios.
Por el contrario, es absurdo sostener que
en el mediano y largo plazo las finanzas de los departamentos y municipios no
se basen en los ingresos que ordinariamente tendrán, sino en aquéllos que sólo
percibirán "por circunstancias extraordinarias". ¿Puede, acaso,
calcularse el futuro sobre lo incierto, sobre lo que no se sabe si ocurrirá o
no?
Sexta.- En el proyecto que se sometió a la consideración de la
Sala, se consideraban ingresos corrientes de la Nación los derivados de
la explotación de los petróleos, es decir de un recurso natural no renovable.
Se olvidada que a estos recursos se refieren expresamente los artículos 360 y
361 de la Constitución.
La existencia de estas últimas dos normas,
confirma también nuestra tesis: los artículos 356 y 357 consagran las
participaciones sobre ingresos corrientes, ordinarios, que se causan
regularmente. Los artículos 360 y 361, por el contrario, consagran
participaciones que sólo excepcionalmente se dan. ¿Por qué
excepcionalmente? Por varias razones:
Porque no en los territorios de todos los
departamentos y municipios se adelantan explotaciones de recursos naturales no
renovables, ni todos los departamentos y municipios tienen puertos por los
cuales se exporten tales productos.
Porque la misma naturaleza del recurso
natural no renovable hace que las rentas originadas en él, sólo existan
temporalmente.
Por fortuna, se aceptaron nuestras
objeciones y se hizo a un lado el que habría sido tremendo error.
En consecuencia, contradiciendo la tesis
fundamental de la sentencia, se ha reconocido que las rentas originadas en la
explotación de recursos naturales no renovables, generalmente rentas
contractuales, no son ingresos corrientes de la Nación, precisamente porque no
son ordinarios, no son regulares.
Séptima.- Interpretaciones exageradas como ésta, podrían
conducir a que el Congreso adoptará medidas extremas para salvar a la Nación de
la ruina fiscal que ya se vislumbra. Entre tales medidas, podrían estar éstas,
entre otras: reformar la Constitución, concretamente los artículos 356, 357 y
358, o reducir los porcentajes fijados en la ley 60 de 1993, lo mismo que su
progresión. De lo contrario, el país enfrentará una crisis nunca vista: por
una parte, la Nación carecerá de los recursos fiscales suficientes; por la
otra, algunos departamentos y municipios, prevalidos de su autonomía y carentes
de controles, gastarán desordenada e injustificadamente los dineros del Estado,
como ya se ha visto.
Nada más inconveniente que la atomización
de los recursos fiscales, al entregarlos a más de un millar de departamentos y
municipios que, en su gran mayoría, no tienen la organización que les permita
invertirlos racionalmente.
El aparato estatal puede resistir a muchos
peligros, pero no al que resulta de cegar las fuentes de los recursos fiscales,
o de la dilapidación de éstos.
Por todo lo anterior, discrepamos de la
sentencia referida.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
[1] Restrepo, Juan Camilo. "Hacienda Pública", Universidad
Externado de Colombia, pags. 214 y ss. 1992. |
779 | C-429-95
Sentencia No. C-429/95
Sentencia No.
C-429/95
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Tratamiento
diferenciado
El principio de
igualdad sólo se viola si el tratamiento diferenciado de casos no está previsto
de una justificación objetiva y razonable. La existencia de tal justificación
debe ser apreciada según la finalidad y los efectos del tratamiento
diferenciado.
REMATE-Repetición/REMATE-Postura admisible/AJUSTE
MONETARIO-Improcedencia
Es claro que
existe un trato distinto para el deudor y el acreedor, desde el punto de vista
del ajuste monetario que ordena la ley por concepto de inflación. En efecto,
varias normas, autorizan el ajuste monetario de la acreencia, porque esta no se
confronta con el mercado, por lo cual debe actualizarse al ritmo del fenómeno
de la inflación, como lo puede ordenar el fallo judicial con fundamento en las
normas citadas. Mientras que, en el caso del deudor ejecutado, no se contempla
el ajuste monetario por concepto de la inflación, porque el bien tiene su
precio que será confrontado con el mercado, en donde prevalece la ley de la
oferta y la demanda, que será la que finalmente establecerá su valor real. De
ahí que no sea necesario que la ley intervenga a este respecto, para ajustar su
valor, pues las leyes del mercado se encargarán de establecerlo, en términos
reales.
REF: Expediente
No. D-874
Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 532 del Código de Procedimiento Civil
Colombiano.
Actor:
JORGE LUIS PABON APICELLA
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., septiembre veintiocho (28) de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano JORGE
LUIS PABON APICELLA, haciendo uso de la acción de inconstitucionalidad
autorizada en el artículo 241 de la constitución Política, solicita a esta
Corporación declarar inexequible el artículo 532 del Código de Procedimiento
Civil, Decretos 1400 y 2019 de 1970, expedidos en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas al señor Presidente de la República por la Ley 4a. de 1969.
Cumplidos los
trámites que ordena la Constitución Política y la ley para este tipo de
acciones y finalmente oído el concepto del señor Procurador General de la
Nación, procede la Corporación a dictar sentencia.
II. LA NORMA ACUSADA
"Artículo 532.
Repetición del remate. Siempre que se impruebe el remate o se declare sin
valor se procederá a repetirlo, y será postura admisible la misma que rigió
para el anterior."
III. LA DEMANDA
El demandante
considera que el precepto cuestionado viola los artículos 13 y 29 superiores,
con fundamento en los siguientes argumentos:
Aduce el demandante
que si se compara el conjunto de normas previstas en el procedimiento civil
para la diligencia de remate, en particular las disposiciones atinentes a la
repetición de éste, con las normas que permiten los reajustes monetarios por la
devaluación dineraria en el proceso ejecutivo arts. 308 y 335, se evidencia un
trato diferenciado entre el deudor y el acreedor, toda vez que los bienes del
primero garantizados para el pago, no experimentan ajuste alguno por el
envilecimiento de su valor, como sí ocurre con el ajuste autorizado para la
moneda del acreedor.
También argumenta
que el tiempo relativamente largo que transcurre entre el avalúo pericial,
fijador del precio y el remate, con el fenómeno de la devaluación monetaria,
produce un perjuicio de los bienes del deudor en el remate.
- Por último,
expone el demandante que los principios y derechos fundamentales tutelados en
los artículos 13 y 29 constitucionales se violan al comparar los artículos
308 y 335 con relación al 532 del C. de P.C., porque se desconoce la igualdad
en el tratamiento de la partes acreedor y deudor.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador
General de la Nación mediante oficio No. 626 de mayo 8 de 1995, y en
cumplimiento de lo dispuesto en los numerales 2o. del artículo 242 y 5o. del
artículo 278 de la Carta Política, procedió a rendir concepto de
constitucionalidad en el proceso de la referencia, en el cual solicita a la
Corte Constitucional, declarar "EXEQUIBLE" el artículo 532 del
Decreto 1400 y 2019 de 1970, Código de Procedimiento Civil, con fundamento en
las razones siguientes:
- Luego de
analizar algunos aspectos jurídicos del proceso ejecutivo civil, concluye que:
"El debido proceso que alega el demandante vulnerado, comprende como lo ha
señalado la Corte Constitucional en sentencia T-516 de septiembre 15 de 1992
(M.P. Dr. Fabio Morón Díaz) 'no sólo la observancia de los pasos que la ley
impone a los procesos judiciales y a los procesos en trámites administrativos,
sino también, el respeto a las formalidades propias de cada juicio, que se
encuentran, en general, contenidas en los principios que los inspiran, el tipo
de intereses en litigio, las calidades de los jueces y funcionarios encargados
de resolver.' "
- Es por ello
que cuando el artículo 532 del Código de Procedimiento Civil dispone ante la
orden de repetición del remate generado en la improbación o la declaratoria de
que éste carece de valor, que la postura admisible sea la misma que rigió para
la inicial diligencia, no se genera la infracción del artículo 29 superior, en
la medida en que tal disposición obedece a una formalidad propia del proceso
ejecutivo, de carácter especial no equiparable con el artículo 308 del estatuto
procesal, con lo cual concluye la vista fiscal que la norma demandada no viola
el artículo 13 constitucional porque no privilegia al demandante en desmedro de
los intereses del demandado, lo que sí podría advertirse, cuando el remate se
declara desierto, porque allí, a medida que las licitaciones no se efectúen
por ausencia de postores, la base del avalúo desciende. Sin embargo, el
legislador previó para este evento la posibilidad de que se proceda, ya en
último caso, a efectuar a petición de parte un nuevo avalúo. Tomando en
cuenta que en esta situación, el tiempo transcurrido entre una licitación y
otra, por razones de forma, es considerable, lo que hace que el bien sí sufra
una depreciación, que afectará tanto al acreedor como al deudor, por la falta
de interés de los terceros en rematar el bien afectado.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
Competencia
Esta Corporación es
competente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 5o. del artículo 241 de la Carta
Política, toda vez que el precepto acusado hace parte de un decreto con fuerza
de ley, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por
el Congreso al señor Presidente de la República.
2. Examen de
constitucionalidad
Para los efectos de
dilucidar el cargo que el actor formula en contra de la constitucionalidad
del artículo 532 del C. de P. Civil, por su presunta vulneración de los
derechos al debido proceso (art. 29) e igualdad jurídica (art. 13 C.N.), la
Corte examina la norma sobre la repetición del remate, que es la acusada, y que
opera cuando se imprueba el remate o se declare sin valor, y en la cual será
postura admisible la misma que rigió para el anterior remate.
El demandante
considera que se viola el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de
la C.P., porque encuentra que la norma acusada, especialmente cuando reglamenta
la repetición del remate, establece un trato diferenciado entre deudor y
acreedor, en cuanto los bienes del primero, que garantizan el pago, no
experimentan ajuste alguno por el envilecimiento de su valor, como si ocurre
con el ajuste monetario autorizado para el acreedor, por concepto de la
inflación, en los artículos 308 y 33 del Código de Procedimiento Civil. Hace
énfasis también en el tiempo que transcurre entre el avalúo pericial, que fija
el precio del bien y el remate, lo cual produce un perjuicio para el valor de
los bienes del deudor, si se tiene en cuenta el fenómeno de la devaluación
monetaria.
En relación con la
abundante jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el derecho a la
igualdad, se concluye que el principio de igualdad se traduce en el derecho a
que no se instauren excepciones o privilegios que exceptúan a unos individuos
de lo que se concede a otros en similares e idénticas circunstancias, de donde
se colige necesariamente que la real y efectiva igualdad consiste en aplicar
la ley en cada uno de los acaecimientos, según las diferencias constitutivas
de ellos. El principio de la igualdad exige precisamente el reconocimiento a
la variada serie de desigualdades entre los hombres, es decir el principio de
la igualdad es objetivo y no formal: él se predica de la igualdad de los
iguales y de la diferencia entre desiguales, con lo cual se delinea el concepto
de generalidad concreta, que significa que no se puede permitir regulaciones
diferentes de supuestos iguales o análogos.
En este orden de
ideas, el principio de igualdad sólo se viola si el tratamiento diferenciado de
casos no está previsto de una justificación objetiva y razonable. La
existencia de tal justificación debe ser apreciada según la finalidad y los
efectos del tratamiento diferenciado.
Según la reiterada
doctrina de la Corte, toda desigualdad no constituye necesariamente una
discriminación; la igualdad sólo se viola si la desigualdad está desprovista de
una justificación objetiva y razonable, y la existencia de dicha justificación
debe apreciarse según la finalidad y los efectos de la medida considerada,
debiendo darse una relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la
finalidad perseguida, es decir, debe existir un vínculo de racionalidad y proporcionalidad
entre el tratamiento desigual, el supuesto de hecho y el fin que se persigue;
es por ello que en sentencia No. T-597 de 1993 esta Corporación señaló:
"Así, los
medios escogidos por el legislador no sólo deben guardar proporcionalidad con
los fines buscados por la norma, sino compartir su carácter de legitimidad.
Este principio busca que la medida no sólo tenga fundamento legal, sino que sea
aplicada de tal manera que los intereses jurídicos de otras personas o grupos
no se vean afectados, o que si ello sucede, lo sean en grado mínimo.
"En suma, por
cuanto concierne a la particular dimensión involucrada en el problema
constitucional que en este caso plantea la demanda, es oportuno recordar que la
Corporación ha sostenido de manera reiterada que la igualdad se traduce en el
derecho de los individuos a que no se consagren excepciones o privilegios
arbitrarios que los excluyan de lo que se concede a otros en idénticas
circunstancias.
"De ahí que
(....), para dilucidar la tacha de inconstitucionalidad que se formula en este
caso, sea pertinente señalar que esta garantía impide a los órganos del poder
público establecer condiciones desiguales para circunstancias iguales y
viceversa, salvo que medie justificación razonable, esto es, que a la luz de
los principios, valores y derechos consagrados en nuestra Constitución resulte
siendo admisible." (Corte Constitucional. MP. Dr.Hernando Herrera
Vergara).
La doctrina ha
señalado, además que "el derecho a la igualdad en la ley, en términos que
aquí debe ser entendido en el sentido de ley material, de norma jurídica,
postula en principio la generalidad de la ley, pero no es incompatible con la
ley singular siempre que tal singularidad tenga un fundamento "objetivo y
razonable", pues de la ley particular es exigible, como de la general, que
delimite el supuesto de hecho de tal forma que la norma sea aplicable a todos
aquellos que realmente, desde el punto de vista del fin perseguido, han de ser
considerados iguales y sólo a ellos." (Enciclopedia Jurídica Básica
Editorial Civitas, Tomo II, p.p. 3367 y 3368, 1995).
En consecuencia, no
le asiste razón al actor cuando desconoce el tratamiento que la Corte ha
acogido y precisado en relación con el derecho a la igualdad. En este caso, es
claro que existe un trato distinto para el deudor y el acreedor, desde el punto
de vista del ajuste monetario que ordena la ley por concepto de inflación. En
efecto, varias normas (arts. 308 y 335 del Código de Procedimiento Civil),
autorizan el ajuste monetario de la acreencia, porque esta no se confronta con
el mercado, por lo cual debe actualizarse al ritmo del fenómeno de la
inflación, como lo puede ordenar el fallo judicial con fundamento en las normas
citadas. Mientras que, en el caso del deudor ejecutado, no se contempla el
ajuste monetario por concepto de la inflación, porque el bien tiene su precio
que será confrontado con el mercado, en donde prevalece la ley de la oferta y
la demanda, que será la que finalmente establecerá su valor real. De ahí que no
sea necesario que la ley intervenga a este respecto, para ajustar su valor,
pues las leyes del mercado se encargarán de establecerlo, en términos reales.
No hay, pues,
ninguna violación por parte de la expresión demandada del art. 13
constitucional, ya que el trato distinto que se le otorga a acreedor y deudor,
y que es impugnado por el actor como una violación a la igualdad, no
constituye una discriminación, y tiene una justificación objetiva y razonable,
que debe apreciarse según la finalidad y los efectos de la medida considerada;
es decir, existe un vínculo de racionalidad y proporcionalidad entre el
tratamiento desigual, el supuesto de hecho y el fin que persigue la ley,
conforme los términos y el alcance de la jurisprudencia constitucional de esta
Corte.
Tampoco se encuentra
violación del art. 29 sobre el debido proceso, ya que, por el contrario, existe
todo un complejo de garantías para las partes, deudor y acreedor, en las
minuciosas reglamentaciones que consagran el derecho al debido proceso, en
relación con el juicio ejecutivo, y especialmente, en cuanto a la norma
demandada, sobre la repetición de a diligencia de remate, en el Código de
Procedimiento Civil vigente.
Por las anteriores
consideraciones, la Corte Constitucional, declarará EXEQUIBLE, la expresión
"y será postura admisible la misma que rigió para el anterior",
contemplada en el artículo 532, en atención a que se aviene a los mandatos
constitucionales superiores 13 y 29 de la Carta Política.
VI. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declárese exequible por no ser contraria a la
Constitución Política, la expresión "y será postura admisible la misma
que rigió para el anterior", del artículo 532 del Decreto 1400 y 2019 de
1970.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
780 | C-430-95
Sentencia No. C-430/95
Sentencia No.
C-430/95
CONTRIBUCION-Ausencia de univocidad en la Constitución
Si la propia
Constitución no introdujo una tipología uniforme y obligatoria, en cuya virtud
debiera siempre encasillarse el concepto de "contribución" o el
contenido de una norma legal que la establezca dentro de un determinado rubro
normativo constitucional, no puede invocarse la Carta para limitar la actividad
del legislador, señalando como inconstitucional la creación de un tributo por
figurar bajo determinado nombre que pueda no corresponder a clasificaciones
doctrinarias. Por eso, si la disposición expedida por el legislador distingue
como "contribución" lo que la doctrina tributaria entiende como
"impuesto", o a la inversa, no por ello puede deducirse que ha sido
quebrantada la preceptiva constitucional.
CONTRIBUCION
ESPECIAL-Denominación
tributaria
El reconocimiento
de que la "contribución especial" creada pueda considerarse o en
realidad ser un "impuesto", como la Corte juzga que es, no convierte
en inconstitucionales las normas que lo plasman. La denominación tributaria
usada por el legislador es indiferente en sí misma al momento de resolver si el
contenido material del gravamen, sus características, forma de cobro y demás
elementos con incidencia jurídica se avienen a la Constitución.
CONTRIBUCION
ESPECIAL POR EXPLOTACION O EXPORTACION DE PETROLEO,GAS,CARBON Y FERRONIQUEL
En el caso sub-examine
no hay una actividad estatal o servicio que deba prestarse a los contribuyentes
a título de contraprestación específica directamente relacionada con el pago
del impuesto, pues nada dicen al respecto los artículos acusados ni surge de
las características en ellos previstas, ni se deriva de la forma de su cobro,
además de que la seguridad y el mantenimiento del orden público, aun en las
zonas en que operan las compañías explotadoras y exportadoras de los nombrados
productos, son obligaciones a cargo del Estado y a favor de todas las personas
residentes en Colombia. Se ha creado un "impuesto", cuyo carácter
general resulta de los mismos términos utilizados por la norma que lo consagra:
obliga a los explotadores y exportadores de petróleo crudo, gas libre o no producido
conjuntamente con el petróleo, carbón o ferroníquel en el período comprendido
entre el 30 de junio de 1992 y el 31 de diciembre de 1997.
IMPUESTO-Concepto de generalidad
La generalidad
del impuesto no consiste en que todas las personas residentes en el territorio
o la totalidad de los ciudadanos deban estar obligados a su pago. Su sentido
cabal radica en que el tributo se establezca respecto de todos aquellos que se
encuentran bajo supuestos iguales, de manera tal que los sujetos pasivos no resultan
señalados de manera individual, exclusiva o singular, de acuerdo con la
decisión arbitraria de un funcionario administrativo o de la propia ley, sino
que adquieren ese carácter al encajar en las hipóteis genéricamente previstas
en la norma.
AUTONOMIA LEGISLATIVA
EN MATERIA TRIBUTARIA
En esta materia
por legislador se entiende al Congreso de la República, que, según clarísimas
exigencias constitucionales, debe actuar directamente al establecer tributos,
puesto que a partir de 1991 quedó prohibido el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Ejecutivo para tal fin. En el ejercicio de este poder,
inherente a la función legislativa, el Congreso de la República goza de la más
amplia discrecionalidad, desde luego siempre que la aplique razonablemente y sujeto
a la Constitución, tanto para crear como para modificar, aumentar, disminuir y
suprimir tributos. Mientras no pueda mostrarse la evidencia de que, con su
actividad impositiva, el Congreso ha violado los principios, normas, garantías
y derechos constitucionales, debe reconocerse que obra en ejercicio de una
autoridad de gran amplitud a él conferida por la Carta Política.
OBLIGACION
TRIBUTARIA-Alcance
Cuando el
legislador establece las obligaciones tributarias de quienes producen o
exportan determinados bienes, prestan ciertos servicios u obtienen señalados
niveles de rendimiento, no hace nada distinto de realizar los aludidos mandatos
constitucionales, en tanto lo haga con arreglo a criterios de justicia
distributiva, proporcionalidad, razonabilidad y equidad. Pero introducir un
tributo que se calcula en un período dado sobre el grado de producción,
fundándose en la razonable presunción de unas ganancias acordes con él -como
sucede en este caso- no representa violación de la equidad ni equivale a injusticia
tributaria.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-818
Acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 12, 13, 14 Y 15 de la Ley 6a de 1992.
Demandante: LUCY
CRUZ DE QUIÑONES
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del veintiocho (28) de
septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. LAS NORMAS
ACUSADAS
Previo el
cumplimiento de los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de
1991, resuelve la Corte Constitucional sobre la acción pública instaurada por
la ciudadana LUCY CRUZ DE QUIÑONES contra los artículos 12, 13, 14 y 15 de la
Ley 6a. de 1992, que dicen textualmente:
"LEY 06 DE 1992
(Junio 30)
Por la cual se expiden normas en materia
tributaria, se otorga facultades para emitir títulos de deuda pública interna,
se dipone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras
disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
ARTICULO 12.
Contribución especial por explotación o exportación de petróleo crudo, gas
libre, carbón y ferroníquel.
A partir del primer día del mes siguiente al de la vigencia de la presente Ley
y hasta el mes de diciembre de 1997, inclusive, creáse una contribución
especial mensual sobre la producción o exportación de petróleo crudo, gas libre
o no producido con el petróleo, carbón o ferroníquel, en dicho período.
Son sujetos pasivos
de la contribución especial los explotadores y exportadores de los productos
mencionados en el inciso anterior.
El período fiscal de
la contribución especial será mensual.
PARAGRAFO. Lo dispuesto en este artículo, se
entiende sin perjuicio de la obligación de liquidar y pagar la contribución
consagrada en el artículo anterior.
ARTICULO 13. Base
gravable y tarifa de la contribución especial por explotación o exportación de
petróleo crudo, gas libre, carbón y ferroníquel. La contribución especial, creada en el artículo
anterior, se liquidará y pagará mensualmente, así:
a) Petróleo
crudo. Con base en el total producido en el mes, a razón de seiscientos
pesos ($600) por cada barril de petróleo liviano producido y en el caso del
petróleo pesado que tenga un grado inferior a 15º API, a razón de trescientos
cincuenta pesos ($350) por cada barril producido.
b) Gas libre y/o
asociado. Con base en el total producido en el mes, excluido el destinado
para el uso de generación de energía térmica y para consumo doméstico
residencial, a razón de veinte pesos ($20) y cada mil pies cúbicos de gas
producido.
También formará
parte de la base para liquidar la contribución, la producción de gas asociado
que no se utilice o se queme en el campo de la producción.
c) Carbón.
Con base en el total exportado durante el mes, a razón de cien pesos ($100) por
tonelada exportada.
d) Ferroníquel.
Con base en el total exportado durante el mes, a razón de veinte pesos ($20)
por cada libra exportada.
PARAGRAFO
PRIMERO.- De la
contribución de que trata el presente artículo quedan exceptuados los
porcentajes de producción correspondientes a regalías.
PARAGRAFO
SEGUNDO.- Los valores
absolutos expresados en moneda nacional incluidos en este artículo, se
reajustarán cada año, de conformidad con el procedimiento establecido en el
artículo 868 del Estatuto Tributario. (Valores año base 1992).
PARAGRAFO
TERCERO.- La contribución
especial establecida en este artículo será deducible en el impuesto sobre la
renta.
ARTICULO 14.-
Pago de la contribución especial por explotación de petróleo crudo, gas libre,
carbón y ferroníquel. La
contribución especial de que trata el artículo anterior deberá pagarse dentro
de los plazos y en la forma indicada por el Gobierno Nacional.
ARTICULO 15.-
Contribución especial para nuevos exploradores de petróleo crudo y gas libre. Los nuevos exploradores estarán obligados
a pagar mensualmente una contribución especial por la producción de petróleo
crudo y gas libre o no producido conjuntamente con el petróleo, durante los
primeros seis años de producción.
En lo referente a la
base gravable, tarifa, periodicidad, forma y plazos para pagar, actualización
de los valores para cada año y control de la contribución especial establecida
en este artículo, le son aplicables, en lo pertinente lo señalado en los
artículos 13, 14 y 18 de esta Ley".
II. RAZONES DE LA
DEMANDA
Según la demanda,
los preceptos transcritos violan los artículos 13, 95 -numeral 9º-, 332, 338 y
363 de la Constitución Política.
Comienza señalando
la demandante que la contribución especial a los hidrocarburos y otros
minerales tuvo su orígen en el Decreto 416 del 11 de febrero de 1991, expedido
por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades excepcionales
propias del Estado de Sitio, en normas que posteriormente fueron convertidas en
legislación permanente por el Decreto 2267 del 4 de octubre de 1991.
Dice que, si bien la
justificación manifiesta de la contribución allí plasmada era la de recaudar
recursos para combatir la acción de los grupos armados y con ello restablecer
la paz y la seguridad, tal propósito no se ha logrado hasta el momento ni ha
redundado en un beneficio especial para el grupo que soporta el tributo.
Aporta luego cifras
relacionadas con los atentados perpetrados contra el oleoducto de Caño Limón
antes y después del gravamen.
Dice que allí se
muestra un número menor de atentados desde la fecha de vigencia de la
contribución, pero que la contundencia de la agresión ha aumentado, si se
observa el número de barriles afectados y los dejados de producir como
consecuencia de la parálisis, de manera que los perjuicios se mantienen.
Afirma que el
fundamento de la contribución, dado por el Gobierno y aceptado por el
legislador, es la especial atención que la función pública de vigilancia y
seguridad de las instalaciones petroleras y mineras requerirían del Estado,
pero añade que, si el legislador quería establecer una
"contribución", al tenor del artículo 338 de la Constitución, tenía
que enmarcarse en la tipología que de los tributos quedó consignada en esa
norma.
Dice que los
"impuestos" se caracterizan por la generalidad de los sujetos
obligados y por la destinación indiscriminada a sufragar los gastos e
inversiones públicas sin contraprestación específica por los contribuyentes, al
paso que en las "contribuciones" se reconoce un especial nexo causal
entre el beneficio recibido y la función pública que se financia por ese
mecanismo. A su vez -agrega- la ley debe revelar el método y el sistema para
determinar el beneficio.
Al igual que el
impuesto -apunta- la contribución es obligatoria, en tanto ambas categorías de
tributos emanan del poder de imperio del Estado, pero en la contribución la
destinación es específica al servicio que le sirve de causa y beneficia a los
propios contribuyentes.
Cita las sentencias
C-040 del 11 de febrero de 1993 y C-455 del 20 de octubre de 1994, proferidas
por esta Corte, en las cuales se subraya que las contribuciones no se
establecen de manera general e indiscriminada -como los impuestos- sino que se
conciben para un sector determinado, a título de retribución o remuneración
global por los servicios que reciben del Estado, y concluye la demandante que,
si aquéllas siempre surgen de un beneficio especial, en el caso de las normas
acusadas se echa de menos ese nexo causal entre el beneficio recibido y la
actividad estatal porque los petroleros y exportadores de níquel y carbón,
además de ver asediadas sus instalaciones, oleoductos y productos por la
actividad subversiva, deben contribuir en forma exclusiva, por virtud de la
normatividad enjuiciada, con el sostenimiento de la función pública de seguridad,
que es uno de los fines esenciales del Estado, según el artículo 2º de la
Constitución Política.
Sorprende entonces
-manifiesta- que se haya diseñado una contribución sobre el efecto disuasivo y
la limitación del daño particular que pudiera derivarse del control militar de
la guerrilla, cuando los efectos del tributo no dependen especialmente de la
acción militar sino de una política estabilizadora y de la naturaleza del
agresor.
El punto jurídico
-dice la impugnante- consiste en afirmar que un bien colectivo como es la
seguridad y el mantenimiento del orden público según nuestra Constitución,
acorde con los principios de hacienda pública, debe financiarse con los
impuestos generales, con cargo al presupuesto general de la Nación, y no con
tasas ni contribuciones de grupo, y de otro lado, para que pueda establecerse
el servicio debe tener beneficiarios especiales. Ese "beneficio" o
efecto positivo sobre las rentas o patrimonio del contribuyente debe ser
mensurable a través de un método y un sistema, tal como lo prevé el artículo
338, que aquí ha sido violado, puesto que la tipificación legal no se adecúa a
la categoría constitucional de una "contribución".
Ahora bien -prosigue
la demanda- podría argumentarse que la falta de técnica legislativa en la
definición del tributo no lo convierte en inconstitucional por el cargo
reseñado, y que una interpretación de la naturaleza misma del gravamen nos
llevaría a la conclusión de que se trata en realidad de un impuesto especial, a
un sector económico, para financiar gastos generales.
Si ello es así
-declara- el impuesto peca de falta de generalidad, justicia y equidad y, por
lo tanto, viola el artículo 95, numeral 9, de la Constitución.
A su juicio, el financiamiento
de los gastos generales necesarios para que opere el aparato estatal, entre
ellos el mantenimiento del orden público interno, debe ser sufragado por todos
los ciudadanos y residentes, como bien lo indica el artículo 95, numeral 9, de
la Carta, que consagra implícitamente el principio de la generalidad frente a
las cargas públicas.
Alega la demandante
que la transitoriedad de cinco años para la vigencia del gravamen cuando las
explotaciones de ordinario superan ese lapso (como si se pensara en
circunstancias económicas o sociales ocasionales) y su encuadramiento en la
tributación directa, no trasladable en principio al consumidor, nos llevan a
concluir que se trata simple y llanamente de un instrumento financiero
coyuntural que presume capacidad de pago en un sector sin comprobarla,
mecanismo que no es admisible frente al artículo 95 de la Constitución.
Expresa después:
"Si las
compañías petroleras, además de ver disminuida su capacidad económica con los
atentados que motivaron esta mal llamada contribución, deben egresar una suma
fija por barril producido sin consideración a su suerte final, es decir si
logra ser exportado o es derramado en alguna parte de nuestra geografía, en lo
que constituye una pérdida irreparable para el Estado y para el particular, es
como si estuviese gravando la disminución de su capacidad de pago, o como si
estuviese gravando su situación de indefensión, circunstancia que se aleja
abiertamente de los criterios orientadores de la tributación que quedaron
consagrados en el artículo 95 y en el 363 de la Carta...".
Indica, entonces,
que la materia imponible en este impuesto es la producción; lo que se critica
frente al postulado de la generalidad es la escogencia selectiva y arbitraria
de ciertos productores como responsables.
Considera violados
los artículos 13 y 363 de la Constitución. En su sentir, el Estado debe
procurar el equilibrio y no hacer más gravosa la situación de los sectores
amenazados con un impuesto selectivo que sufraga justamente un solo grupo de
productores vulnerables.
Parecería absurdo
-argumenta- que sectores más expuestos a la acción de la insurrección política
o de la delincuencia común deban sufragar los gastos que el Estado hace para
protegerlos en su vida y en sus bienes.
Añade que el principio
de igualdad no impide que el legislador grave de manera diferente a los
asociados según sus particulares condiciones, con tal que la discriminación no
sea arbitraria ni signifique ilegítima persecución ni indebido privilegio hacia
determinadas personas, porque en tal caso la medida es inconstitucional.
Argumenta que los
artículos acusados vulneran el principio de equidad, puesto que hacen una
distinción entre los contribuyentes de cualquier industria y los de la
industria extractiva minera y de hidrocarburos, sometiendo a éstos últimos a un
gravamen que no deben sufragar los primeros. Por ello, las utilidades de los
sujetos pasivos se ven disminuídas en razón de la contribución mientras que
otros con similar o mayor nivel de utilidad no están afectados.
Señala la actora que
la impersonalidad del tributo se pierde cuando las leyes están altamente
individualizadas, como ocurre con esta contribución.
Para la demandante,
ha sido también vulnerado el artículo 100 de la Constitución, que garantiza
igualdad de trato para la inversión extranjera, la que, en principio, gozará de
los mismos beneficios que la inversión nacional sin discriminación alguna. Sin
embargo, las normas analizadas gravan a las compañías que explotan ciertos recursos
naturales no renovables, que son en su casi totalidad extranjeras, excepto
Ecopetrol, con impuestos superiores a los de la industria nacional,
enmascarándolos con una contribución de guerra, como se la ha denominado
popularmente.
Afirma, después de
un análisis pormenorizado del régimen vigente para la explotación del petróleo,
que hay una evidente desigualdad económica ante los ingresos por barril, que
reciben los petroleros en virtud de contratos de concesión, quienes deben
vender al 53% del precio internacional, y los demás productores que pueden
vender alternativamente para la exportación, a precios del mercado
internacional o a Ecopetrol, mediante contrato que reconoce el precio FOB en
puesto de embarque colombiano de crudos similares.
Si la desigualdad es
tan clara -concluye- la norma tributaria no puede darles un tratamiento igual
porque agrava la situación de los antiguos explotadores, que además del
agotamiento natural de sus reservas, deben sufragar el mismo gravamen por
barril como si su ingreso fuese similar. Por esa razón sostiene la actora que
el gravamen es especialmente injusto, arbitrario e inequitativo aun frente a
los mismos integrantes del sector, porque a pesar de las diferencias en sus
condiciones económicas de precios, el tamaño de las inversiones y los pagos,
factores de los cuales depende su rentabilidad, son tratados de la misma
manera, lo cual agrava las diferencias. Por ende, las normas acusadas, es decir
los artículos 12 a 15 de la Ley 6a. de 1992, resultan violatorias de los artículos
13, 95-9 y 363 de la Constitución, ya que la indiferenciación en el diseño del
tributo, aplicable a un universo no homogéneo, se constituye en una falta de
equidad y justicia.
Es decir -añade- aun
aceptando, en gracia de discusión, que eventualmente la industria de
hidrocarburos pudiese ser gravada de manera específica, el diseño fiscal de tal
impuesto, para ajustarse a las reglas constitucionales, tendría que ser
proporcional al precio recibido por razón del control gubernamental o quizás
progresivo, en razón al crecimiento de las utilidades, pero es inconstitucional
señalar la misma cuota tributaria para quien recibe el precio internacional
pleno que para quien recibe tan sólo una fracción del mismo, porque en ese
caso el gravamen es regresivo sin lugar a dudas ya que el impuesto crece como
porcentaje de un ingreso y una utilidad que disminuyen.
Dice que también es
inequitativo un impuesto que no considera los factores específicos de costos y
gastos de producción entre los del mismo sector, que en la industria petrolera
constituyen un factor de diferenciación en la utilidad por barril producido.
De todos los
factores que inciden en esta materia -señala- las normas demandadas sólo
consideran la diferenciación según la calidad del petróleo pero este factor es
apenas uno de los muchos señalados, que influyen en la capacidad de pago del
grupo.
Por último expresa
que establecer una nueva "regalía" -con la denominación de
"contribución"- para los actuales productores con contratos vigentes
implicaría una retroactividad inadmisible a la luz del artículo 332 de la
Constitución porque los derechos de explotación sobre recursos naturales se
adquirieron contractualmente bajo determinadas condiciones económicas al amparo
de la ley preexistente.
III. INTERVINIENTES
Dentro del presente
proceso intervinieron, con el fin de defender las normas acusadas, los
ciudadanos CESAR AUGUSTO LOPEZ BOTERO -designado al efecto por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público-, NOHRA INES MATIZ SANTOS -actuando a nombre de la
Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- y
HUGO PALACIOS MEJIA -obrando en nombre propio y en interés de la Constitución y
la ley-, quienes presentaron a la Corte sendos escritos cuyo contenido se
relaciona de manera sucinta.
El ciudadano LOPEZ
BOTERO comienza afirmando que disposiciones sustancialmente idénticas a las
acusadas fueron declaradas exequibles por la Corte Suprema de Justicia cuando
hacían parte de legislación excepcional durante el Estado de Sitio (Sentencia
del 8 de abril de 1991).
Dice después que el
gravamen establecido es una contribución parafiscal que tiene fundamento en los
artículos 150-12 y 338 de la Carta Política. A su juicio, en este caso se dan
las características correspondientes, pues se ha gravado a un sector
determinado con un objeto previamente definido por la ley y los ingresos que se
perciben benefician al mismo sector gravado.
En cuanto al objeto
de la contribución, sostiene que se trata de mantener las condiciones de
seguridad necesarias para que la actividad de explotación o la de exportación
de petróleo, carbón, ferroníquel y gas libre puedan ser llevadas a efecto de
manera normal.
Afirma que, si la
demandante considera que los ingresos así percibidos han sido destinados a un
objeto distinto al previsto por la ley, no justifica probatoriamente tal
aserto.
Entiende que la
situación compleja dentro de la actividad minera es precisamente la que
justifica la contribución establecida, pues sin su establecimiento las
condiciones de seguridad en las zonas mineras sería más preocupante que la hoy
existente.
También sostiene
que, si bien es cierto que la seguridad es un servicio público que debe prestar
el Estado en todo el territorio nacional, no lo es menos que las fuentes de su
financiamiento son diversas.
Frente a ello,
justifica su argumento sobre parafiscalidad afirmando que ésta no puede ser
interpretada en el sentido de que el beneficio que se obtiene de la misma sólo
cobije al sector gravado, sino que debe llevar consigo el beneficio de los
demás sectores económicos que componen la sociedad.
En cuanto a la
fijación por el legislador del método y del sistema para definir los costos y
beneficios de las tasas y contribuciones, señala que tal definición procede
cuando la ley no fija directamente las respectivas tarifas sino que facultan
para ello al Gobierno Nacional.
Igualmente expresa
que se equivoca la demandante al afirmar que el gravamen tenga como objeto la
pérdida de capacidad de pago de los sujetos pasivos del mismo, o que busque
hacer más gravosa su situación. De lo que se trata es de hacer más rentable la
explotación de los hidrocarburos por las mejores condiciones de seguridad. Se
impide "que factores de perturbación del orden público sigan ocasionando
pérdidas, no solamente a quienes se dedican a la actividad gravada, sino en
general al sistema económico, en el cual está lógicamente interesado el
Estado".
Manifiesta luego que
la Ley 6a. de 1992 en sus artículos acusados, lejos de violar la Constitución
por carecer de un nivel mínimo de abstracción, cumple cabalmente los postulados
del artículo 338 de la Carta Política en el sentido de determinar nítidamente,
"en beneficio de todos los contribuyentes, cuáles son los sujetos pasivos
de tal gravamen".
De otra parte,
indica que la especificidad de la ley no es un vicio que tenga como
consecuencia la inconstitucionalidad de la misma, salvo que se trate de leyes
discriminatorias, lo que no sucede en el caso bajo examen.
En su sentir,
tampoco resulta cierto el cargo formulado por la demandante en el sentido de
que se violen los derechos de los extranjeros, pues durante la vigencia del
tributo la actividad gravada puede ser desarrollada por nacionales o
extranjeros, sin que se mute para nada la naturaleza del gravamen.
En cuanto a la
posible violación del principio de equidad, dice que del mismo texto de la
demanda se desprende que la eventual diferencia de precios no tiene como fuente
la ley sino disposiciones de menor jerarquía y que en ellas no se puede fundar
la inconstitucionalidad.
- La ciudadana MATIZ
SANTOS, al analizar el artículo 338 de la Constitución, concluye que si el
legislador, la Asamblea Departamental o el Concejo Municipal facultan a las
autoridades para fijar las tarifas que cobren a los contribuyentes, es en la
ley, ordenanza o acuerdo en donde se deben definir el sistema y el método
utilizables para señalar costos y beneficios así como su reparto, pero que ese
no es el caso de las normas demandadas pues el artículo 13 de la Ley 6a. de
1992 procedió a fijar las diferentes tarifas, sin dar oportunidad a que las
autoridades competentes lo hicieran.
Dice, por otra
parte, que la actora mal puede exigir el señalamiento de una tarifa que
consulte con milimetría el gasto realizado por el Estado y el beneficio
obtenido por el particular, porque de lo que se trata con la contribución es de
recuperar un gasto en el que incurre el Estado frente a ciertos contribuyentes
específicos, como lo son los explotadores y exportadores de los minerales
expresamente señalados en las normas demandadas.
En cuanto a la
clasificación del tributo manifiesta que no es como "regalía" como lo
trató la Ley 6a. de 1992 sino como "contribución especial". Por lo
tanto -indica- no es del caso estudiar ese supuesto frente a los contratos
vigentes cuando nació la Ley.
Declara que la
denominación dada al tributo está perfectamente ajustada en su tratamiento a lo
reglado por la Constitución, "por lo cual no es del caso entrar a inventar
otra denominación que, además, desvirtúa la naturaleza jurídica asignada por la
propia ley".
Se trata -sostiene-
de una verdadera "contribución especial", o sea de un ingreso público
que tiene destinación especial como es contrarrestar la acción de la
delincuencia y la subversión para lograr la paz y la seguridad.
Para la ciudadana en
mención es claro que el legislador diferenció perfectamente los ingresos
tributarios (impuestos) de otros ingresos públicos (contribuciones especiales),
por lo cual no es posible endilgar a la contribución especial demandada el
carácter de impuesto, al cual le falta la característica de la generalidad.
Dice que la facultad
impositiva permite al Estado dirigir la economía, por lo cual gravar en forma
diferente o especial a un sector concreto de ella no significa que se rompan
los principios constitucionales de equidad, eficiencia, progresividad y no
retroactividad de los tributos.
- El ciudadano
PALACIOS MEJIA señala que no hay en el artículo 338 de la Constitución una
"tipología" tributaria uniforme que limite al legislador, al cual no
se le puede exigir el empleo de palabras sacramentales.
Afirma que la
palabra "contribución" es utilizada por la norma en varios sentidos.
Entonces -expresa-
el cargo de inconstitucionalidad por este aspecto debe desecharse.
Dice que sólo cuando
las autoridades reciban la facultad de fijar las tarifas de las tasas y
contribuciones que cobren a las contribuyentes debe haber nexo causal entre el
beneficio recibido y la función pública que se financia con tales tributos y
que sólo entonces es necesario revelar el método y el sistema aplicables.
A su juicio, la
actora interpreta mal el inciso 2º del artículo 338 de la Carta, pues no hay
argumento jurídico que permita afirmar que la "contribución" a la que
dicho aparte normativo se refiere es distinta de la prevista en los incisos
primero y tercero. Y, de otra parte, dicho inciso no sólo no proporciona
elementos diferenciales entre los conceptos de "tasa" y
"contribución" sino que, por el contrario, los asimila, al menos en
una circunstancia excepcional: la de permitir que las tarifas respectivas
puedan ser fijadas eventualmente por las autoridades administrativas.
Considera que la
obligación del legislador de definir método y sistema surge sólo cuando las
autoridades reciban la facultad de definir una tarifa.
Y la facultad de
definir tarifas se traslada a la autoridades para asegurar precisamente la
igualdad entre los recaudos provenientes de los contribuyentes y los
desembolsos que las autoridades hicieron en favor de ellos, o entre los
recaudos y los beneficios que proporcionaron al sujeto pasivo de la
contribución. Se trata, pues, de una regla en verdad excepcional.
Pero -manifiesta- la
Constitución no dice, como entiende la actora, que las "tasas" o
"contribuciones" no puedan tener otro propósito que el de recuperar
costos o participar en beneficios. Ni dice que sus tarifas han de ser fijadas
siempre por las autoridades.
En consecuencia -afirma-,
las normas acusadas son constitucionales porque el hecho de haber dado el
nombre de "contribución" al tributo que crean no impide que el
legislador financie con su producto gastos de interés general, como son los de
la seguridad y el mantenimiento del orden público.
Frente al argumento
de la demanda según el cual si las normas acusadas configuran una
"regalía" adicional, ella no puede afectar los contratos que se
estaban ejecutando con anterioridad a la promulgación de la Ley, el ciudadano
interviniente responde que quienes contratan con el Estado sólo tienen derecho
a la estabilidad de sus cláusulas contractuales y al mantenimiento del
equilibrio financiero del contrato, pero no a la estabilidad legal, es decir, a
que se mantengan hasta la ejecución del contrato las normas legales vigentes al
momento de su celebración. No se puede suponer que el acuerdo de voluntades con
la Rama Ejecutiva del Poder Público limita la facultad legislativa del Congreso
en materias en donde la Constitución o el Congreso mismo no hayan querido
conferir tal facultad al Gobierno.
Dice que en verdad
las normas acusadas integran, con el nombre de "contribución", lo que
la doctrina denomina un impuesto, es decir, una obligación pecuniaria que el
Estado, por acto unilateral suyo, crea a cargo de unos contribuyentes sin una
contraprestación directa en beneficio de éstos.
Asegura que no es
irrazonable suponer que el número de unidades producidas o exportadas indica
una capacidad de pago.
Además -agrega- la
capacidad de pago no es el único elemento que permite, en justicia y equidad,
alterar el principio de la generalidad del tributo.
Manifiesta que el
legislador ha partido de un supuesto de hecho que puede calificarse de
"notorio": que no se produce ni se exporta sino cuando se dispone de
recursos financieros, tecnológicos y administrativos adecuados, ni se produce
sino para obtener utilidades. Tal supuesto no es irrazonable, ni arbitrario, ni
irracional y guarda estricta proporcionalidad con la actividad económica de los
contribuyentes.
En cuanto a las
referencias al artículo 95 de la Carta, señala que debe interpretarse
sistemáticamente y recuerda que, según él, el ejercicio de los derechos y
libertades reconocidos en la Constitución implica responsabilidades. Los
principios de justicia y equidad deben interpretarse a la luz de ese postulado.
El aludido ciudadano
argumenta también que no hay en la Constitución norma alguna que obligue al
legislador a financiar los gastos del Estado, en materia de seguridad o en
cualquier otra, con base en contribuciones a cargo de todas las personas
que eventualmente puedan ser contribuyentes. La Constitución supone que todas
las personas sean contribuyentes potenciales; no que todas lo sean de hecho. El
legislador puede seleccionar, entre el universo de potenciales contribuyentes,
una o más categorías para que sufraguen un tributo. La generalidad del tributo
se da en el interior de cada categoría de contribuyentes, y no, como parece
entender la actora, por el hecho de gravar a todos los contribuyentes
eventuales.
Concreta su idea al
respecto y añade que el Congreso, atendiendo quizá a que las actividades de
ciertos empresarios, orientadas legítimamente a obtener un beneficio económico,
tienen lugar en sectores estratégicos que exijen mayores gastos de defensa,
encontró razonable pedir a los eventuales beneficiarios un aporte mayor para la
lucha común contra el delito. Hay entonces, un vínculo claro de racionalidad
entre el supuesto de hecho -actividad económica rentable que ocasiona riesgos
especiales de orden público- y el fin que se persigue: financiar parcialmente
la acción armada del Estado.
Según el
interviniente, el fin de la contribución no es otro, por supuesto, que cumplir
con una de las tareas fundamentales del Estado, es decir, mantener el orden
público; y el vínculo entre este fin y el tratamiento desigual que se da a
estos contribuyentes surge del hecho de que su misma actividad, por localizarse
en un sector estratégico, hace proporcionalmente más costoso para el Estado
protegerlo.
Manifiesta que las
normas acusadas no incluyen en parte alguna, como integrante del hecho
gravable, una condición según la cual los contribuyentes deban ser extranjeros.
De hecho -continúa-
no sólo Ecopetrol sino otras empresas, públicas y privadas, están sujetas a
este tributo. No hay exenciones ni tarifas especiales para las empresas
nacionales. No se discrimina contra los extranjeros.
Para el opositor a
la demanda, según la alusión que en ella se hace a numerosas normas
reglamentarias que definen las reglas sobre precios aplicables a la industria
petrolera, el razonamiento de la actora permite concluir que, si las normas
reglamentarias expedidas por el Ministerio de Minas y Energía fueran distintas,
los artículos 12 a 15 de la Ley 6a. de 1992 dejarían de ser inconstitucionales.
O, en otras palabras, que la inconstitucionalidad de este tributo no depende de
lo que el legislador estableció sino del hecho de que debe aplicarse a una
industria que ha sido objeto de reglamentaciones que la actora juzga
inadecuadas.
IV. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO
Habiéndose declarado
impedido para conceptuar el Procurador General de la Nación, doctor Orlando
Vásquez Velásquez, y aceptado que fue ese impedimento por la Sala Plena de la Corte
Constitucional mediante auto del 23 de marzo de 1995, emitió el dictamen de
rigor el Viceprocurador General, quien por Oficio del 23 de mayo solicitó a la
Corporación declarar inexequibles las normas demandadas.
Después de recordar
los antecedentes de dichas disposiciones, el Viceprocurador expresa que le
llama la atención la atipicidad que en el entramado fiscal representa la
"contribución especial" que grava a un sector económico específico
cuya erogación se causa en el entendido de obtener "seguridad",
cuando en realidad los dineros así recaudados bajo la apariencia actual de este
tributo se dirigen a las cestas comunes del Estado para sufragar sus gastos
generales. Anota al respecto que, constatado el Presupuesto General de la
Nación de los tres últimos años, se aprecia que la contribución especial
aparece en el acápite de ingresos corrientes de la Nación.
Dice que el asunto
objeto de controversia es el de si el poder de imperio fiscal puede legitimar
la creación de tributos sin ninguna racionalidad o si, por el contrario, el
poder tributario del Estado debe ejercerse respetando los principios de la
imposición establecidos claramente en la propia Constitución -artículos 95 y
338 C.P.- y que sin lugar a dudas tienen la función de mandato al legislador y
de límite a su actuación.
Manifiesta entonces:
"La exigencia
que mejor se conecta con el principio de legalidad tributaria (arts. 150-12 y
338 C.N.) es la de la seguridad jurídica o certeza del derecho, que en esta
precisa materia fiscal se traduce en la posibilidad de que el contribuyente
pueda conocer con suficiente precisión el alcance de sus obligaciones fiscales.
La seguridad de los contribuyentes es un postulado primordial en el seno de
cualquier comunidad y es elemento cardinal de las regulaciones tributarias. En
el diseño antinómico que presenta la "contribución especial" la
seguridad patrimonial y jurídica con la que deben contar los sujetos pasivos se
ve altamente afectada en la medida en que ni siquiera tienen certeza respecto
al sentido preciso de la norma que los obliga y mucho menos previsibilidad de
los efectos en su aplicación. Una norma tributaria oscura, confusa e incompleta
dificulta su aplicación, desdibuja sus objetivos, además de que socava la
confianza de los asociados frente al sistema tributario y termina empañando los
principios de justicia y eficiencia sobre los que se apuntala todo el orden
tributario (art. 363 C.P.).
Finalmente, la
contribución especial es además regresiva con incidencia en todo el sistema
tributario y económico. Es un tributo que no consulta la rentabilidad, ni las
utilidades de los sujetos involucrados para desde allí medir su capacidad
contributiva. Ignoró la norma que cuando se habla de recursos naturales éstos
tienen que llegar al mercado y enfrentarse a específicas (que no absolutas)
condiciones de valoración dadas por los precios internacionales, lo que debe
ser factor ineludible al gravar al gremio extrativo.
En esta perspectiva
valga por igual un argumento de conveniencia que no es ajeno al marco
constitucional que se ha considerado:
Con los impuestos,
el Estado no solo asegura la cobertura de los gastos indispensables de la
Administración, sino que es uno de los medios de que se vale para llevar a cabo
su intervención en la vida general de la Nación. Los impuestos se conciben hoy
como instrumentos para que el Estado desarrolle su política intervencionista en
la economía y si ello es así, en un momento de apertura y de internacionalización
de la economía del país, con esta "contribución" el Estado interviene
con un impuesto que desestimula y aleja la inversión extranjera".
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Puesto que se trata
de demanda instaurada contra artículos que hacen parte de una ley de la
República, es esta Corte el tribunal competente para resolver de manera
definitiva sobre su constitucionalidad, según lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4º, de la Carta Política.
Inexistencia
de cosa juzgada en este caso
Como bien lo puso de
presente uno de los ciudadanos intervinientes, normas iguales en su contenido,
integrantes del Decreto Legislativo número 416 del 11 de febrero de 1991,
expedido por el Presidente de la República con base en las facultades
excepcionales del Estado de Sitio, fueron declaradas exequibles en su momento
por la Corte Suprema de Justicia, cuando ese tribunal ejercía el control de
constitucionalidad (Sentencia del 8 de abril de 1991).
En nada obsta ello
para que la Corte Constitucional entre a conocer de fondo sobre la
exequibilidad de las normas acusadas, pues, por una parte, se trata de
disposiciones diferentes aunque desde el punto de vista sustancial coincidan,
y, por otra, el análisis material se efectuó a la luz de las normas integrantes
de la Carta Política de 1886, derogada expresamente, junto con todas sus
reformas, por el artículo 380 de la actual Constitución.
Así, pues, el examen
que ahora emprende esta Corporación no está limitado por el que ya efectuó la
Corte Suprema de Justicia y, por tanto, tal referencia no vale como argumento a
favor de la constitucionalidad de los artículos enjuiciados. Se lo tendrá
apenas como antecedente histórico, sin trascendencia en el aspecto de la
confrontación material entre la contribución establecida, las normas
complementarias relativas a su liquidación y cobro, y la Carta Política
vigente, pues no hay, por el motivo enunciado, cosa juzgada constitucional
alguna.
Ausencia de
univocidad en la Constitución respecto de las contribuciones. Indiferencia de
la denominación tributaria usada por el legislador para definir la
constitucionalidad de una norma. Importancia del contenido material del
precepto.
La Constitución
Política no utiliza siempre la voz "contribución" con idéntico sentido
y con el mismo alcance.
En efecto, el
artículo 150, numeral 12, y el primer inciso del 338 usan la expresión con un
sentido genérico, para referirse a todos los tributos, tanto los fiscales como
los parafiscales. La misma amplitud puede observarse en el artículo 95, numeral
9, de la Carta, cuando señala en cabeza de la persona y el ciudadano el deber
de "contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado dentro de conceptos de justicia y equidad". (Subraya la Corte).
El numeral 3 del
artículo 179 de la Carta, al señalar las incompatibilidades de los
congresistas, habla de las entidades que administren "tributos o contribuciones
parafiscales", con lo cual sólo cobija la especie parafiscal del género
"contribuciones".
Por su parte, el
segundo inciso del artículo 338 de la Constitución se refiere a las
"contribuciones" en su modalidad específica, al lado de las
"tasas", señalando que ellas se cobran a los contribuyentes
"como recuperación de los costos de los servicios que (las autoridades)
les presten o participación en los beneficios que les proporcionen" y
distinguiéndolas allí claramente de los "impuestos". Lo propio
acontece con el artículo 317, que alude en concreto a la "contribución de
valoración".
No menos específico
es el artículo 154 de la Constitución, que al consagrar la iniciativa privativa
del Gobierno en cuanto a la expedición de leyes que decreten exenciones las
refiere a "impuestos, contribuciones o tasas nacionales".
Esta diferenciación
tiene lugar en el campo propiamente tributario, pues debe recordarse que el
mismo vocablo es empleado por la Carta para referirse a fenómenos tales como
las "contribuciones a los partidos, movimientos y candidatos", las
cuales, por su misma naturaleza, no van a las arcas estatales.
Ya la Corte
Constitucional había hecho alusión a esta ausencia de univocidad en la Carta
Política en su Fallo C-040 del 11 de febrero de 1993 (M.P.: Dr. Ciro Angarita
Barón), en el cual puso de relieve que el Estatuto Fundamental atribuye
diversos significados a conceptos idénticos.
Lo dicho implica
que, como bien lo expresa uno de los impugnadores de la demanda, si la propia
Constitución no introdujo una tipología uniforme y obligatoria, en cuya virtud
debiera siempre encasillarse el concepto de "contribución" o el
contenido de una norma legal que la establezca dentro de un determinado rubro
normativo constitucional, no puede invocarse la Carta para limitar la actividad
del legislador, señalando como inconstitucional la creación de un tributo por
figurar bajo determinado nombre que pueda no corresponder a clasificaciones
doctrinarias.
Por eso, si la
disposición expedida por el legislador distingue como "contribución"
lo que la doctrina tributaria entiende como "impuesto", o a la
inversa, no por ello puede deducirse que ha sido quebrantada la preceptiva
constitucional.
Cabe reiterar lo ya
sostenido por esta Corte al resolver sobre demandas instauradas contra otros
artículos de la misma Ley 6a. de 1992, "obligada como está la Corporación
a efectuar el estudio de las leyes no sólo por su forma sino por su materia
(...) con miras a determinar su verdadera naturaleza y únicamente sobre la base
de ella, definir si se acomodan a las exigencias constitucionales o si, por el
contrario, las desconocen".
Señaló en esa
oportunidad:
"Considera la
Corte(...)que no siempre una denominación legal corresponde con exactitud al
contenido material de las figuras que contempla una ley sometida a examen de
constitucionalidad". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-149 del 22 de abril de 1993).
Frente a los
argumentos de la demanda por este aspecto, debe decirse que el hecho de que el
legislador en el caso objeto de análisis haya dado al tributo establecido el
nombre de "contribución especial" no necesariamente indica que
carezca de causa jurídica al no existir el elemento propio de las
"contribuciones", que implica un nexo causal entre el beneficio
recibido y la función pública que se financia por ese mecanismo.
En otros términos,
el reconocimiento de que la "contribución especial" creada pueda
considerarse o en realidad ser un "impuesto", como la Corte juzga que
es, no convierte en inconstitucionales las normas que lo plasman.
La denominación
tributaria usada por el legislador es indiferente en sí misma al momento de
resolver si el contenido material del gravamen, sus características, forma de
cobro y demás elementos con incidencia jurídica se avienen a la Constitución.
La contribución
especial prevista en las normas acusadas, un verdadero impuesto
La Corte
Constitucional ha concluído que, consideradas sus características materiales
-según criterios que ya había acogido en sentencias C-040 del 11 de febrero y
C-149 del 22 de abril de 1993, entre otras- la contribución especial
contemplada en los artículos 12, 13, 14 y 15 de la Ley 6a. de 1992 es en verdad
un impuesto, ya que se trata del cobro unilateral que hace el Estado de un
gravamen establecido con carácter general para todos aquéllos que se hallan en
unas determinadas hipótesis pero sin contraprestación específica ni directa;
que, una vez pagado el tributo, el Estado dispone de él de acuerdo con
criterios y prioridades distintos de los del contribuyente; que su pago no es
opcional ni discrecional sino obligatorio y exigible coactivamente; que no se
destina a un servicio público específico sino a las arcas generales
(Presupuesto Nacional) para atender la integridad de las funciones a su cargo;
y que, si bien se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente, ello
no se hace para regular la oferta y la demanda de un servicio prestado por el
Estado (en este caso, según la actora, la seguridad y el orden público) sino
para graduar el aporte social de cada obligado de acuerdo con su capacidad -en
este evento medida según los niveles de producción o exportación-.
Si se analizan las
disposiciones acusadas, se observa en ellas:
- El impuesto del
que se trata, denominado "contribución especial", se estableció por
el Estado unilateralmente, es decir, sin consultar la voluntad de los
administrados, como una verdadera exigencia de la ley, en ejercicio de su
potestad de imponer tributos.
El propio legislador
señaló, con arreglo a la normativa constitucional (artículos 338, inciso 3º, y
363 C.P.) que principiaría a cobrarse a partir del primer día del mes siguiente
al de la vigencia de la ley y hasta el mes de diciembre de 1997, inclusive, y
dispuso, así mismo, que su período fiscal sería mensual.
- La generalidad del
tributo, al contrario de lo expuesto en la demanda, resulta muy clara al tenor
de los textos demandados, pues en ellos se estipula, sin lugar a distinciones
ni a discriminaciones, que los obligados a pagarlo son los explotadores y
exportadores de petróleo crudo, gas libre o no producido conjuntamente con el
petróleo, carbón y ferroníquel.
Es verdad que, como
lo recuerda la demandante, el Decreto Legislativo 416 del 11 de febrero de
1991, dictado por el Presidente de la República al amparo de las facultades
excepcionales que le otorgaba el artículo 121 de la Constitución anterior,
estableció que, mientras subsistiera la perturbación del orden público, los
ingresos por concepto de las contribuciones especiales que allí se preveían
-entre ellas una similar a la que consagran los artículos hoy acusados- serían
destinados a la financiación de los gastos requeridos para el restablecimiento
del orden público: creación y equipamiento de brigadas móviles del Ejército y
la Policía Nacional, gastos de funcionamiento e inversión de éstos y de las
Fuerzas Armadas y organismos de seguridad del Estado, tales como servicios
personales, adquisición de equipos, materiales, suministros, armas, municiones,
combustibles y repuestos, dotación de soldados y agentes, mantenimiento de
equipo aéreo y terrestre, suministro de raciones de campaña, alimentación de
soldados, comunicaciones y transportes, servicios de inteligencia, pago de
recompensas y otros gastos reservados, apoyo a operaciones militares y
policiales, construcción y reconstrucción de cuarteles, puestos de guardia y
otras instalaciones militares y de policía (artículos 1º y 6º Decreto 416 de
1991).
A las contribuciones
así creadas, con invocación de lo que preveían los artículos 43 y 121 de la
Carta entonces vigente, se les dió carácter extraordinario y se las justificó
exclusivamente en la necesidad de restablecer el orden público.
La contribución
especial que debían pagar los exploradores y explotadores de petróleo crudo,
gas libre o no producido conjuntamente con el petróleo, carbón y ferroníquel,
debía cancelarse únicamente durante el año 1991.
El artículo 8º
transitorio de la Constitución dispuso que los decretos expedidos en ejercicio
de las facultades de Estado de Sitio hasta la fecha de promulgación del nuevo
Estatuto Fundamental continuarían rigiendo por un plazo máximo de noventa días,
durante los cuales el Gobierno Nacional podría convertirlos en legislación
permanente, mediante decreto, si la Comisión Especial no los improbaba.
Con base en tal
autorización constitucional, el Ejecutivo expidió el Decreto 2267 del 4 de
octubre de 1991, destinado a adoptar como legislación permanente unas
disposiciones expedidas en ejercicio de las facultades de Estado de Sitio,
entre ellas las del ya mencionado Decreto 416 de 1991.
Al reproducir el
artículo 4º del Decreto 416, el 1º del Decreto 2267 de 1991 reiteró que la
contribución que se creaba por concepto de la explotación y exportación del
petróleo crudo, gas libre o no producido conjuntamente con el petróleo, carbón
y ferroníquel tendría aplicación en cuanto al año 1991 y se cancelaría en diez
cuotas mensuales iguales dentro de los primeros cinco días de cada mes, a
partir del 1º de marzo de dicho año.
Así, pues, aunque,
de acuerdo con la norma transitoria de la Constitución y con el encabezado del
Decreto, la contribución especial allí prevista habría podido tener carácter
permanente, siguió siendo transitoria.
Habiendo dejado de
regir las normas del Decreto 416 de 1991 -que obligaban a invertir los recursos
obtenidos por tal concepto en gastos de orden público en los términos
referidos- y no habiendo sido reproducidas en el nuevo texto, podía el Gobierno
cobrar y recibir los dineros correspondientes pero ingresaban al conjunto de
recursos públicos, sin destinación específica, lo cual resultaba apenas natural
a la luz del artículo 359 de la Constitución Política.
Es claro para la
Corte que ni siquiera bajo la vigencia de la contribución especial que se
cobraba en los términos de los artículos 416 y 2267 de 1991 podía hablarse de
una contraprestación o retribución especial a favor de los explotadores y
exportadores de los productos mencionados. Es decir, el concepto de
"contribución" no se tomaba en su sentido específico sino genérico,
como sinónimo de tributo extraordinario, de aquéllos que autorizaba para
tiempos de perturbación de la paz el artículo 43 de la Carta Política anterior.
Es evidente que las
normas integrantes de la Ley 6a. de 1992, demandadas dentro de este proceso, no
consagran un impuesto de guerra, que ha desaparecido la destinación específica
de los respectivos recursos a finalidades exclusivamente relacionadas con el
mantenimiento del orden público y que, por tanto, deben considerarse a la luz
del sistema jurídico de normalidad, así se trate de un gravamen transitorio que
dejará de pagarse en 1997.
Por eso, la Corte
Constitucional no vinculará el examen de constitucionalidad que le compete con
los antecedentes extraordinarios aludidos.
Las normas de la Ley
6a. de 1992 no distinguen entre los ya mencionados sujetos pasivos para limitar
el impuesto a determinadas zonas del territorio, ni a las áreas afectadas por
la actividad guerrillera, ni circuncribe sus efectos a empresas o compañías
extranjeras o nacionales de manera exclusiva, ni define que ciertos y
determinados explotadores o exportadores deban resultar gravados o exentos, ni
introduce proporciones discriminatorias.
No se trata, en
suma, de una "contribución", pues el gravamen se estableció por el
Estado, en ejercicio de su poder de imposición, sin la contraprestación
consistente en una mayor seguridad o en formas especiales de protección militar
o policial a favor de los explotadores y exportadores de los indicados
productos y sin que la destinación de lo recaudado deba forzosamente tener esos
fines.
Es notorio que,
según lo expuesto, en el caso sub-examine no hay una actividad estatal o
servicio que deba prestarse a los contribuyentes a título de contraprestación
específica directamente relacionada con el pago del impuesto, pues nada dicen
al respecto los artículos acusados ni surge de las características en ellos
previstas, ni se deriva de la forma de su cobro, además de que la seguridad y
el mantenimiento del orden público, aun en las zonas en que operan las
compañías explotadoras y exportadoras de los nombrados productos, son
obligaciones a cargo del Estado y a favor de todas las personas residentes en
Colombia (artículo 2º C.P.). No son servicios que pudieran entenderse única y
exclusivamente recibidos por los sujetos pasivos del gravamen. Más aún: si el
tributo no existiera, ellos seguirían estando en posibilidad de reclamar del
Estado las condiciones de seguridad y la garantía de protección a las vidas de
sus directivos y operarios y a sus bienes.
Puede sostenerse en
este caso la inexistencia de unos beneficios específicos y mensurables a favor
de los sujetos pasivos del tributo y a cambio del mismo, con lo cual se
descarta que, pese a su nombre, se trate de una "contribución" en
sentido estricto, sin que eso represente un motivo de inconstitucionalidad.
Se ha creado un
"impuesto", cuyo carácter general resulta de los mismos términos
utilizados por la norma que lo consagra: obliga a los explotadores y exportadores
de petróleo crudo, gas libre o no producido conjuntamente con el petróleo,
carbón o ferroníquel en el período comprendido entre el 30 de junio de 1992 y
el 31 de diciembre de 1997.
A este respecto, la
Corte insiste en que la generalidad del impuesto no consiste en que todas las
personas residentes en el territorio o la totalidad de los ciudadanos deban
estar obligados a su pago. Su sentido cabal radica en que el tributo se
establezca respecto de todos aquellos que se encuentran bajo supuestos iguales,
de manera tal que los sujetos pasivos no resultan señalados de manera
individual, exclusiva o singular, de acuerdo con la decisión arbitraria de un
funcionario administrativo o de la propia ley, sino que adquieren ese carácter
al encajar en las hipóteis genéricamente previstas en la norma.
Si el carácter
general de un impuesto implicara que debiera cobrarse a todas las personas y no
solamente a aquellas que, según la ley, reúnen ciertas condiciones o ejecutan
determinados actos, resultaría que el legislador carecería de atribuciones para
seleccionar, según criterios de su libre apreciación, quiénes deben estar
obligados a tributar y, en consecuencia, bastaría ser persona para verse
precisado a pagar toda clase de gravámenes, sin consideración a factores de
diversidad, lo cual sería regresivo e injusto. Ningún sentido tendrían entonces
la proporcionalidad, la razonabilidad y la equidad en el reparto de las cargas
públicas. Además, carecería de fundamento y de utilidad la obligación prevista
en el artículo 338 de la Constitución, a cuyo tenor la ley, las ordenanzas y
los acuerdos deben fijar directamente, entre otros aspectos, los sujetos
pasivos de los impuestos.
- En el caso de las
disposiciones enjuiciadas, debe afirmarse, a la luz de su tenor literal, que
son objetivas e impersonales, y que no recaen sobre individuos o empresas
previamente escogidos, como parece entenderlo la demandante, sino -se repite-
sobre aquellos que se ubiquen en hipótesis generales contempladas en abstracto:
explotar y exportar algunos productos del subsuelo.
- También resulta
evidente que el Estado no ha previsto en las normas acusadas una determinada
destinación de los recursos recaudados. Tampoco se supedita su utilización, una
vez efectuado el pago, al querer o a las indicaciones de los contribuyentes.
Téngase en cuenta
que, como ya se ha dicho, la Ley 6a. de 1992, si bien consagra en su contenido
esencial las normas plasmadas en los decretos 416 y 2267 de 1991 -el primero de
ellos al amparo de las facultades del Estado de Sitio y el segundo en
desarrollo del artículo transitorio 8 de la Constitución Política-, no dependió
de ellos en su expedición ni puede afirmarse que los dineros recaudados por
concepto del tributo deban forzosamente destinarse a los fines que en su momento
fueron señalados como adecuados a la situación de crisis del orden público que
provocó la inicial consagración de aquél, pues por una parte las disposiciones
demandadas no lo ordenan y, por otra, salvo las excepciones taxativas allí
contempladas, el artículo 359 de la Constitución prohibe de modo expreso las
rentas nacionales de destinación específica.
- El pago de la
contribución especial no obedece a una opción del contribuyente, por la
adquisición de un bien o por la utilización de un determinado servicio. El
criterio para su cobro es el de la explotación o exportación de ciertos
productos taxativamente indicados.
- La Corte
Constitucional estima que, al contrario de lo afirmado por uno de los
intervinientes, el gravamen materia de proceso no es una contribución
parafiscal, pues no responde a ninguna de las características que, respecto de
ellas, ha señalado la jurisprudencia en los siguientes términos:
"...las
contribuciones parafiscales se diferencian de los impuestos en la medida en que
implican una contrapartida directa al grupo de personas gravadas; no entran a
engrosar el erario público; carecen de la generalidad que caracteriza a los
impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y especialmente,
porque tienen una determinada afectación.
(...)
De las anteriores
exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el término
"contribución parafiscal" hace relación a un gravámen especial,
distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravámen es fruto
de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un
grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con
los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes
públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interés general.
En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas
del presupuesto nacional. Y por ultimo, que los recursos recaudados pueden ser
verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de
derecho privado. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-040 del 11
de febrero de 1993. M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón).
Es decir, el
concepto parafiscalidad supone, en varios aspectos, todo lo contrario del
tributo que aquí se considera.
La facultad del
Congreso para crear impuestos
Un principio
insoslayable de la Constitución Política es el de que el legislador puede
establecer impuestos, es decir gravámenes fijados por él sin contraprestación
directa, exigibles a todos o a parte de los contribuyentes potenciales, siempre
que se ajuste a los postulados de progresividad, equidad y eficiencia (artículo
363 C.P.), así como al principio constitucional de la igualdad (artículo 13
C.P.), no les otorgue carácter retroactivo (artículos 338, inciso 3, y 363,
inciso 2, C.P.), indique desde cuándo principiarán a cobrarse, fije
directamente los sujetos pasivos y activos del tributo, los hechos y bases
gravables y las tarifas correspondientes (artículo 338 C.P.) y, en general, se
ajuste a la Constitución.
Como lo ha expresado
la Corte, en esta materia por legislador se entiende al Congreso de la República,
que, según clarísimas exigencias constitucionales, debe actuar directamente al
establecer tributos, puesto que a partir de 1991 quedó prohibido el
otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo para tal fin. (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Plena. sentencias C-455 del 20 de octubre de 1994 y
C-246 del 1 de junio de 1995).
En el ejercicio de
este poder, inherente a la función legislativa, el Congreso de la República
goza de la más amplia discrecionalidad, desde luego siempre que la aplique razonablemente
y sujeto a la Constitución, tanto para crear como para modificar, aumentar,
disminuir y suprimir tributos.
La Corte, en esta
perspectiva doctrinal, ha resaltado lo siguiente:
"...la
atribución de legislar en materia tributaria, principalmente encomendada al
Congreso de la República, es lo bastante amplia y discrecional como para
permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a una
política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia
evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores
conveniencias de la economía y de la actividad estatal.
Así, mientras las
normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos
constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía legislativa
para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales,
así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas
de cobro y recaudo".
(...)
"Si un
principio jurídico universal consiste en que las cosas se deshacen como se
hacen, debe preservarse en el orden tributario el de que quien crea los
gravámenes es el llamado a introducir los cambios y adaptaciones que requiera
el sistema tributario. De allí que, en tiempo de paz, sea al Congreso al que
corresponda legislar en materia tributaria, con toda la amplitud que se
atribuye a tal concepto, mediante la creación, modificación, disminución,
aumento y eliminación de impuestos, tasas y contribuciones, bien que éstas sean
fiscales o parafiscales; la determinación de los sujetos activos y pasivos; la
definición de los hechos y bases gravables y las tarifas correspondientes
(Artículos 150-12 y 338 C.P.). (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-222 del 18 de mayo de 1995).
Es el Congreso el
llamado a evaluar la oportunidad de crear los impuestos, el impacto económico y
político de su establecimiento, la magnitud de su cobertura, el beneficio
financiero que pueden reportar para las arcas estatales, el ámbito temporal,
territorial y personal de su aplicación, los hechos sobre los cuales habrán de
recaer, las bases para su cálculo y liquidación, las formas de recaudo y pago,
y los demás aspectos indispensables para que, con apoyo en la aludida potestad,
los gobernados contribuyan proporcionalmente a los fines de beneficio común.
Por eso, mientras no
pueda mostrarse la evidencia de que, con su actividad impositiva, el Congreso
ha violado los principios, normas, garantías y derechos constitucionales, debe
reconocerse que obra en ejercicio de una autoridad de gran amplitud a él
conferida por la Carta Política.
En ese orden de
ideas, no caben argumentos de conveniencia u oportunidad, ni criterios
relativos al mayor o menor acierto de la política económica o tributaria del
Estado para deducir razones de inconstitucionalidad. Tampoco es admisible en
ese análisis la evaluación acerca de si en el tiempo transcurrido a partir del
establecimiento del impuesto se han alcanzado los beneficios o los efectos
financieros o de otra índole que hubiera buscado el legislador al crearlo.
La oposición entre
la regla que crea un tributo y la Constitución Política, para llegar a
cristalizarse en una declaración de inexequibilidad, debe ser objetiva,
esto es, tiene que provenir de la misma norma jurídica materia de juicio, no de
factores externos a ella, como el conjunto de los elementos variables, de
naturaleza económica, estructurales o coyunturales, que puedan estar incidiendo
en las finanzas de los contribuyentes, el marco normativo reglamentario que
influye en los rendimientos y costos de los obligados a pagar, o la mutación de
las circunstancias específicas de éstos en el transcurso de la vigencia del
tributo.
Consideraciones como
las mencionadas no constituyen objeto del examen jurídico a cargo del juez
constitucional, aunque obviamente lo son del Gobierno y el Congreso en cuanto a
la proposición y aprobación de posibles cambios en el rumbo de la política
económica y de la legislación vigente.
De allí que la Corte
Constitucional haga en este caso abstracción de algunos cargos contenidos en la
demanda, destinados a demostrar la actual situación financiera de explotadores
y exportadores de petróleo crudo, gas, carbón y ferroníquel, comparada con las
otras empresas del sector, el impacto que sufren por las diferencias en sus
condiciones económicas de precios, inversiones y pagos, o la normatividad de
índole legal o reglamentaria en puntos tales como los contratos de asociación,
la relación entre volúmenes de producción y ventas, la fijación de precios, el
tamaño de las inversiones y los pozos, los precios reales de los productos
exportados en los mercados internacionales, factores todos ellos que pueden
servir para que quienes se consideran afectados por la contribución especial en
vigor propongan a las autoridades competentes los cambios o ajustes que puedan
aliviarlos, pero que no resultan admisibles como fundamentos jurídicos de
inconstitucionalidad.
Ahora bien, es claro
que, acatando las normas constitucionales pertinentes, el legislador se ocupó
en establecer directamente los elementos del impuesto:
- Señaló a la Nación
como sujeto activo, lo cual resulta de la normatividad plasmada en la Ley 6a.
de 1992, destinada a introducir modificaciones al Estatuto Tributario, que rige
respecto de los gravámenes a favor de aquélla, recaudados y administrados por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de la Unidad
Administrativa Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
- Dispuso que los
sujetos pasivos de la contribución especial serían los explotadores y
exportadores de petróleo crudo, gas libre o no producido junto con el petróleo,
carbón y ferroníquel (artículo 12 demandado).
- Estableció como
hecho gravable la producción o exportación de petróleo crudo, gas libre o no
producido conjuntamente con el petróleo, carbón o ferroníquel durante un
período determinado (artículo 12).
- Contempló la base
gravable y las tarifas de la contribución especial disponiendo que ésta se
liquidaría y pagaría mensualmente de conformidad con las siguientes reglas:
"a) Petróleo
crudo. Con base en el total producido en el mes, a razón de seiscientos
pesos ($600) por cada barril de petróleo liviano producido y en el caso del
petróleo pesado que tenga un grado inferior a 15º API, a razón de trescientos
cincuenta pesos ($350) por cada barril producido.
b) Gas libre y/o
asociado. Con base en el total producido en el mes, excluido el destinado
para el uso de generación de energía térmica y para consumo doméstico
residencial, a razón de veinte pesos ($20) y cada mil pies cúbicos de gas
producido.
También formará
parte de la base para liquidar la contribución, la producción de gas asociado
que no se utilice o se queme en el campo de la producción.
c) Carbón. Con
base en el total exportado durante el mes, a razón de cien pesos ($100) por
tonelada exportada.
d) Ferroníquel.
Con base en el total exportado durante el mes, a razón de veinte pesos ($20)
por cada libra exportada". (Artículo 13, demandado).
Estipuló la misma
norma que de la contribución quedaban exceptuados los porcentajes de producción
correspondientes a regalías y que los valores absolutos expresados en moneda
nacional se reajustarían cada año, de conformidad con el procedimiento
establecido en el artículo 868 del Estatuto Tributario.
También ordenó que
la contribución especial fuera deducible en materia de impuesto sobre la renta.
Todo ello indica que
el Congreso determinó sin ambages y de manera nítida todos los elementos del
impuesto que creaba, en atención a lo preceptuado por las disposiciones
constitucionales, como garantía de legalidad tributaria a favor de los
contribuyentes.
- No había necesidad
de revelar el método y el sistema para el cálculo de los costos y beneficios,
pues, según el artículo 338 de la Constitución, ello solamente es imperativo
cuando la ley delegue en las autoridades la facultad de establecer las tarifas
de tasas y contribuciones.
En este caso, se
repite, se trata de un impuesto y el elemento "tarifas" fue
expresamente definido por el legislador de manera directa.
La Corte ha expuesto
de manera terminante los motivos que justifican la necesidad de señalar en las
leyes, ordenanzas y acuerdos el método y el sistema, cuando se faculta a las
autoridades para definir tarifas. En la Sentencia C-455 del 20 de octubre de
1994 se dijo:
"Excepcionalmente,
la Constitución ha previsto que la ley, las ordenanzas y los acuerdos puedan
permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que
cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios
que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen.
Tal posibilidad, por
ser extraordinaria, es de interpretación restrictiva y, por tanto, para que
pueda tener realización, requiere del exacto y pleno cumplimiento de
perentorias exigencias constitucionales.
Repárese, ante todo,
en que el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución únicamente es
aplicable a las tasas y contribuciones, de lo cual se concluye que el Constituyente
ha querido excluir a los impuestos de toda posible delegación de la potestad
exclusivamente radicada en los aludidos órganos representativos.
Pero, además, aun
tratándose de tasas y contribuciones, la oportunidad legal de autoridades
distintas está limitada única y exclusivamente a la fijación de las tarifas de
aquéllas. Está eliminada de plano toda posibilidad de que dichas autoridades
puedan establecer los demás elementos tributarios, es decir, los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables.
Por otra parte, las
autoridades que sean facultadas por ley, ordenanza o acuerdo para fijar las
tarifas de tasas y contribuciones tan sólo pueden hacerlo con el objeto de
recuperar los costos de los servicios que presten a los contribuyentes o de
obtener retribución por los beneficios que les proporcionen.
Dentro de la
filosofía que inspira la normatividad constitucional al respecto, no hubiera
podido entenderse que la atribución de competencia para la fijación de tarifas
de tasas y contribuciones implicara la transferencia de un poder absoluto e
ilimitado a manos de las autoridades encargadas de prestar los servicios,
facultadas a la vez para su percepción y cobro y claramente interesadas en la
captación de recursos por esta vía.
En consecuencia, el
Constituyente tuvo buen cuidado en determinar que el sistema y el método para
definir los expresados costos y beneficios, con base en los cuales habrán de
ser fijadas las tarifas, así como la forma de hacer su reparto, deben ser
fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos".
- En el artículo 15
acusado estableció como hecho gravable el de ser nuevo explorador y dispuso que
se pagaría el impuesto mensualmente por la producción de petróleo crudo y gas
libre o no producido conjuntamente con el petróleo durante los primeros seis
años de producción, dejando en claro que la base gravable, la tarifa, la
periodicidad como la forma y plazos para pagar, la actualización de los valores
para cada año y el control correspondientes serán los mismos previstos en los
artículos 13, 14 y 18 de la Ley.
- Dispuso con
claridad que la contribución especial comenzaría a regir a partir del primer
día del mes siguiente al de la vigencia de la Ley y es inobjetable que las
bases gravables consagradas cobijan únicamente la producción futura, por lo
cual no puede afirmarse que el impuesto haya sido plasmado como retroactivo.
- Contempló con no
menor precisión el período durante el cual regirá la contribución especial:
hasta el mes de diciembre de 1997, inclusive.
- En modo alguno
desconoció el principio de igualdad, pues el tributo fue establecido en la
misma forma y con las mismas características para todos aquéllos que se ubiquen
en las hipótesis de explotar o exportar los productos en mención.
La Corte reitera lo
que tantas veces ha expresado en el sentido de que no puede confundirse la
regla constitucional de la igualdad con el igualitarismo ciego.
Dijo a este respecto
la Sentencia C-094 del 27 de febrero de 1993:
"El objeto de
la garantía ofrecida a toda persona en el artículo 13 de la Carta no es el de
construir un ordenamiento jurídico absoluto que otorgue a todos idéntico trato
dentro de una concepción matemática, ignorando factores de diversidad que exigen
del poder público la previsión y la práctica de razonables distinciones
tendientes a evitar que por la vía de un igualitarismo ciego y formal en
realidad se establezca, se favorezca o se acreciente la desigualdad. Para ser
objetiva y justa, la regla de la igualdad ante la ley, no puede desconocer en
su determinación tales factores, ya que ellas reclaman regulación distinta para
fenómenos y situaciones divergentes.
La igualdad exige el
mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma
hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan
características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales
actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u
otras hacen imperativo que, con base criterios proporcionados a aquellas, el
Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la
justicia concreta.
De allí que el mismo
artículo constitucional en mención haya estatuido que la actividad estatal se
orientará al logro de la igualdad real y efectiva, adoptando medidas en
favor de grupos discriminados o marginados y protegiendo especialmente a las
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en
posición de debilidad manifiesta. Esta función, que tiene fundamento en el
concepto del Estado Social de Derecho, excluye las tendencias que pretenden
hacer de la igualdad un rasero único, inmodificable y no susceptible de
adaptaciones".
- No se violaron los
principios de progresividad y equidad, toda vez que el monto de la contribución
depende de la mayor o menor producción, explotación o exportación, en los
términos consignados por el artículo 13, de ninguna manera regresivo, como lo
afirma el Viceprocurador General de la Nación.
Los deberes sociales
como contrapartida de los derechos. La función social de la empresa
La demandante
insiste en que las disposiciones por ella impugnadas quebrantan el artículo 95,
numeral 9, de la Constitución Política, según el cual es deber de la persona y
del ciudadano contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.
Ya se ha visto que
el tributo atacado no es injusto ni inequitativo, pero, por otra parte, la
Corte estima necesario subrayar el verdadero alcance de la norma que la actora
cita como violada.
No es aceptable la
interpretación parcial de la Carta, en cuya virtud se consideren algunos
apartes de un precepto, sin referencia a la integridad de sus disposiciones y
por fuera del sistema al cual se halla incorporado.
En cuanto al
artículo 95 de la Constitución, que plasma, como contrapartida de los derechos
individuales, los deberes que se imponen a toda persona, es verdad que consagra
la justicia y la equidad de la tributación para que sea exigible al
contribuyente, pero también lo es que se trata de una norma destinada a
enunciar, a manera de ejemplo, los deberes que surgen de la convivencia en
sociedad, sin pretender agotarlos y como desarrollo del deber básico,
consistente en cumplir la Constitución y las leyes.
El cabal
entendimiento de la norma no puede desligarse de su encabezamiento, que de
manera contundente subraya: "El ejercicio de los derechos y libertades
reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades".
La Carta Política no
ha entronizado prerrogativas de carácter absoluto ni ha eximido a los
gobernados de las obligaciones inherentes al vínculo social. Por tanto, la
normatividad jurídica no puede tan sólo reconocer derechos en cabeza de las
personas ni estatuir prestaciones exigibles al Estado, perdonando la indolencia
del particular, estimulando la egoísta tendencia a reclamar lo propio sin
aportar nada al bien colectivo, o propiciando apenas la participación en los
beneficios de la convivencia, despojada de los correlativos y proporcionales
aportes que se esperan de los asociados.
El artículo 1º de la
Constitución es diáfano en declarar que Colombia es un Estado Social de Derecho
que tiene, entre otros fundamentos, la solidaridad de las personas que lo
integran y la prevalencia del interés general, a la vez que el artículo 2º Ibídem
señala como fines esenciales del Estado el servicio a la comunidad, la
promoción de la prosperidad colectiva y la garantía de la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la propia Carta. La misma
disposición incluye, como función de las autoridades, la de asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Por otra parte, no
puede olvidarse, en cuanto respecta a los tributos que deben sufragar las
unidades de explotación económica en cualquier campo, que, según el artículo
333 de la Constitución, la empresa, como base del desarrollo, tiene una función
social que implica obligaciones.
Por ello, cuando el
legislador establece las obligaciones tributarias de quienes producen o
exportan determinados bienes, prestan ciertos servicios u obtienen señalados
niveles de rendimiento, no hace nada distinto de realizar los aludidos mandatos
constitucionales, en tanto lo haga con arreglo a criterios de justicia
distributiva, proporcionalidad, razonabilidad y equidad. Pero introducir un
tributo que se calcula en un período dado sobre el grado de producción,
fundándose en la razonable presunción de unas ganancias acordes con él -como sucede
en este caso- no representa violación de la equidad ni equivale a injusticia
tributaria.
Los artículos
acusados serán declarados exequibles.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-Decláranse EXEQUIBLES los artículos 12,
13, 14 y 15 de la Ley 06 de 1992.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
781 | C-431-95
Sentencia No. C-431/95
BSentencia No.
C-431/95
ARBITRAMENTO-Alcance/ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR
PARTICULARES
No obstante que
el arbitramento se origina en un negocio jurídico privado, por virtud de la
habilitación de las partes -una vez se ha llegado a acuerdo entre las partes-,
quien le otorga la facultad de administrar justicia a los particulares en la
condición de árbitros, es la misma Constitución Política. Dicha habilitación es
transitoria, pues al resolverse el conflicto desaparece la razón de ser de la
función arbitral. En este sentido, los árbitros obran en forma similar a
cualquier juez. La existencia del pacto arbitral sustrae o excluye el negocio
sub-lite, de la competencia de la jurisdicción ordinaria, sustituyéndola.
ARBITRO-Facultades/MEDIDAS CAUTELARES-Facultades
de los árbitros
Dada la facultad
constitucional en cabeza del legislador para limitar o ampliar el ámbito de
competencia de los árbitros, señalando para el efecto el procedimiento y
requisitos que se exigen para el efecto. Si el juez en su tarea de administrar
justicia goza de la facultad de decretar medidas cautelares, lo puede hacer
también el árbitro al ser investido del poder de administrar justicia. Al
decretar el árbitro medidas cautelares, lo único que está haciendo es uso del
poder de coerción con miras a lograr la efectividad de su decisión; al hacerlo,
en ningún momento está usurpando una competencia que no le corresponda en forma
privativa y excluyente a la justicia ordinaria.
MEDIDAS
CAUTELARES-Naturaleza
Las medidas
cautelares, se les ha concebido como actos o instrumentos propios del proceso,
mediante los cuales el juez está en condiciones de adoptar las medidas
necesarias, en orden a garantizar la satisfacción de un derecho material, o
para su defensa a lo largo del proceso. Tienen entonces, un carácter
típicamente instrumental y provisional, en cuanto a su vigencia, aunado a su
naturaleza jurisdiccional, respecto del acto del juez conducto del proceso.
JUEZ-Poderes
a) El poder de decisión, por medio del cual
resuelven con fuerza obligatoria la controversia. b) El poder de
coerción, mediante el cual se procuran los elementos necesarios para el
cumplimiento de la decisión. c) El poder de documentación o
investigación, en virtud del cual se le otorga la facultad de decretar y
practicar pruebas, ya sea de oficio o a petición de parte, para llegar con la
valoración de ellas, a una verdad real y de esa forma poder adoptar la decisión
que en derecho corresponda, y d) El poder de ejecución, que está
íntimamente ligado con el de coerción, pero que tiene su propio sentido, pues
si bien implica el ejercicio de coacción y aún de la fuerza contra una persona,
no persigue facilitar el proceso sino imponer el cumplimiento de un mandato
claro y expreso, sea que se derive de una sentencia o de un título proveniente
del deudor y al cual la ley le asigne ese mérito.
REF.: PROCESO No.
D - 870
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 32 del Decreto 2279 de 1989, 110 de
la Ley 23 de 1991 y el inciso 2o. del artículo 2o. del Decreto 2651 de 1991.
MATERIA:
Medidas cautelares
en el proceso arbitral.
ACTOR:
LUIS ENRIQUE
LADINO ROMERO
MAGISTRADO
SUSTANCIADOR:
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Septiembre veintiocho (28) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Procede la Corte
Constitucional a resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por el
ciudadano LUIS ENRIQUE LADINO ROMERO contra los artículos 32 del Decreto 2279
de 1989, 110 de la Ley 23 de 1991 y el inciso 2o. del artículo 2o. del Decreto
2651 de 1991.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Ponente ordenó que se fijara en lista el negocio en la
Secretaría General, para efectos de asegurar la intervención ciudadana; se
enviara copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la iniciación del proceso al
Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, al Presidente del
Congreso de la República, y al Ministro de Justicia y del Derecho, a fin de que
si lo estimaren oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las
normas acusadas.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS.
Se transcribe a
continuación el texto de las normas demandadas, conforme a su publicación en
los Diarios Oficiales Nos. 39.012 del sábado siete (7) de octubre de 1989,
39.752 del jueves veintiuno (21) de marzo de 1991 y 40.177 del lunes
veinticinco (25) de noviembre de 1991, respectivamente. Se subraya lo acusado.
"DECRETO 2279 DE 1989
(octubre 7)
por el cual se implementan sistemas de
solución de conflictos entre particulares y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de
la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere la Ley
30 de 1987, y oída la Comisión Asesora en ella establecida,
DECRETA:
CAPITULO I
Del arbitramento.
SECCION PRIMERA
Disposiciones generales.
(...)
Artículo
32.- En el proceso arbitral, a petición de cualquiera de las partes, podrán
decretarse medidas cautelares con sujeción a las reglas que a continuación se
indican.
Al asumir
el tribunal su propia competencia, o en el curso del proceso, cuando la
controversia recaiga sobre su dominio u otro derecho real principal sobre
bienes muebles o inmuebles, directamente o como consecuencia de una pretensión
distinta, o sobre una universalidad de bienes, podrá decretar las siguientes
medidas cautelares:
A. La
inscripción del proceso en cuanto a los bienes sujetos a registro, para lo cual
se librará oficio al registrador en que conste el objeto del proceso, el nombre
de las partes y las circunstancias que sirvan para identificar los inmuebles y
demás bienes. Este registro no excluye los bienes del comercio, pero quienes
los adquieran con posterioridad estarán sujetos a los efectos del laudo
arbitral.
Si el laudo
fuere favorable a quien solicitó la medida, en él se ordenará la cancelación de
los actos de disposición y administración efectuados después de la inscripción
y administración efectuados después de la inscripción del proceso, siempre que
se demuestre que la propiedad subsiste en cabeza de la parte contra quien se
decretó la medida, o de un causahabiente suyo.
En caso de
que el laudo le fuere desfavorable, se ordenará la cancelación de la
inscripción.
Si el
tribunal omitiere las comunicaciones anteriores, la medida caducará
automáticamente transcurrido un año desde su registro, para lo cual el
registrador, de oficio o a solicitud de parte, procederá a cancelarla.
B. El
secuestro de bienes muebles. La diligencia podrá practicarse en el curso del
proceso a petición de una de las partes; para este fin, el interesado deberá
prestar caución que garantice los perjuicios que puedan causarse.
Podrán
servir como secuestres los almacenes generales de depósito, las entidades
fiduciarias, y las partes con las debidas garantías.
Parágrafo.-
El tribunal podrá durante el proceso, a solicitud de terceros afectados,
levantar de plano las anteriores medidas, previo traslado por tres (3) días a
las partes. Si hubiere hechos que probar, con la petición o dentro del
traslado, se acompañará prueba siquiera sumaria de ellos."
LEY 23 DE 1991
(marzo 21)
por medio de la cual se crean mecanismos
para descongestionar los Despachos Judiciales, y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(....)
CAPITULO OCTAVO
(....)
SECCION SEGUNDA
El arbitramento independiente
(....)
Artículo
110.- El inciso 4o. del literal A) del artículo 32 del Decreto 2279 de 1989,
quedará así:
Si el
Tribunal omitiere las comunicaciones anteriores, la medida caducará
automáticamente transcurridos tres (3) meses desde la ejecución del laudo o de
la providencia del tribunal superior que decida definitivamente el recurso de
anulación. El registrador a solicitud de parte procederá a cancelarla."
DECRETO 2651 DE 1991
(noviembre 25)
Por el cual se expiden normas transitorias
para descongestionar
los despachos judiciales.
El Presidente
de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le
confiere el aparte e) del artículo transitorio 5o. de la Constitución Política,
y surtido el trámite ante la Comisión Especial Legislativa, sin que hubiera
lugar a improbación,
DECRETA:
(....)
I - SOBRE CONCILIACION
(...)
Artículo 2o. En los procesos en que no se haya proferido
sentencia de primera o única instancia, que versen total o parcialmente sobre
cuestiones susceptibles de transacción, distintos de los laborales, penales y
contencioso administrativos y de aquellos en los cuales alguna de las partes
estuviere representada por curador ad lítem, las partes, de común acuerdo,
pueden pedir al juez que aquéllas se sometan a trámite de conciliación, y que
si ésta fracasa o fuere parcial, a posterior arbitramento salvo que acuerden
acudir a amigable composición.
La anterior
solicitud también podrá formularse en los procesos de ejecución en los que se
hayan propuesto excepciones de mérito.
..."
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA.
Después de hacer un
recuento histórico del arbitraje en la legislación colombiana, y las formas de
llegar a él, como son el compromiso y la cláusula compromisoria, considera el
demandante que las normas acusadas vulneran la Constitución Política, en las
siguientes disposiciones:
a) en su artículo 1o., ya que Colombia es un
Estado social de derecho y por ello no puede admitirse que un tribunal nombrado
por particulares pueda usurpar una competencia atribuída en forma privativa y
excluyente a la justicia ordinaria;
b) en el artículo 2o., puesto que el Estado
desconocería uno de sus fines esenciales como es el de garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes y,
c) el artículo 3o., ya que el poder coactivo
del Estado sólo puede ser ejercido por los representantes del pueblo, y un
tribunal de arbitramento constituído para un caso concreto, no tiene esa
calidad.
El actor fundamenta
la inconstitucionalidad de cada una de las normas acusadas, de la siguiente
manera:
1o. A su juicio, el artículo 32 del Decreto
2279 de 1989 al otorgarle a los árbitros la facultad de decretar medidas
cautelares, vulnera el artículo 3o. Superior, que establece que la soberanía,
de la cual emana el poder público, pertenece al Estado y no a los particulares
así ejerzan funciones jurisdiccionales ocasionalmente como sucede con los
árbitros.
Sostiene que al
tener la facultad de conocer y juzgar las controversias cuya decisión se les
encomienda, los árbitros ejercen jurisdicción, pero no pueden ordenar por sí
mismos el empleo de la fuerza coactiva del poder público, ya que han sido
investidos privadamente y no por el Estado. Indica, igualmente, que el empleo
de la fuerza pública del poder coactivo del Estado compromete siempre los
intereses sociales y por ello se otorga solamente a autoridades instituídas por
el poder público.
Así entonces, estima
que el decreto y práctica de una medida cautelar, solo puede ser realizado por
una autoridad revestida de "imperium", calidad de la cual no gozan
los árbitros por ser investidos de esa autoridad por los particulares.
Por lo tanto,
considera que de admitirse que los árbitros pueden practicar medidas
cautelares, sería forzoso concluir que no existe razón válida para que ellos no
puedan adelantar un proceso ejecutivo, el cual siempre ha estado excluído del
arbitramento, ya que en primer lugar, el proceso arbitral tiene la misma
naturaleza del proceso ordinario y el laudo que lo decide, la misma que la
sentencia declarativa; y en segundo lugar, porque los árbitros carecen de la
facultad de hacer ejecutar el laudo que profieren, la cual corresponde a la
justicia ordinaria.
2o. Estima que como el artículo 110 de la Ley
23 de 1991 se limita a modificar el inciso 4o. del literal A) del artículo 32
del Decreto 2279 de 1989, resulta también inconstitucional por las razones
antes expuestas, ya que no puede el legislador conferir el uso del poder
público a particulares, así estos desempeñen ocasionalmente funciones publicas.
3o. En relación con el inciso 2o. del artículo
2o. del Decreto 2651 de 1991, en virtud del cual la posibilidad de que en los
procesos ejecutivos en los cuales se hayan propuesto excepciones de mérito, las
partes de común acuerdo pueden solicitar al juez que someta las cuestiones
susceptibles de transacción, a conciliación y a posterior arbitramento si la
primera fracasa, estima el demandante que ello es inconstitucional, no sólo por
la imposibilidad de que los tribunales de arbitramento conozcan procesos
ejecutivos, sino porque en el proceso ejecutivo, el funcionario que conoce de
las excepciones es el mismo que debe decidirlas.
A más de ello,
señala que la sentencia que ordena seguir la ejecución en caso de que las excepciones
no prosperen, es un acto jurídico que lleva consigo la fuerza coactiva del
poder público, y por tanto debe ser expedido por un funcionario que esté
revestido de imperium, calidad de la que en su criterio carecen los árbitros.
Finalmente, expresa
que cuando las normas acusadas permiten que los tribunales de arbitramento
decreten medidas cautelares y adicionalmente que conozcan de las excepciones
propuestas en un proceso ejecutivo, están señalando que el poder público está
radicado en cabeza de los particulares, lo cual riñe abiertamente con la
Constitución Política de 1991.
IV. INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA
El Ministerio de
Justicia y del Derecho, a través de apoderado, presentó dentro del término
legal, escrito justificando la constitucionalidad de las normas impugnadas.
Indica el
interviniente, que previo al análisis de los cargos formulados en la demanda,
es necesario vincular a la administración de justicia como una función pública
que es, con el concepto de soberanía consagrado en el artículo 3o. de la Carta,
pues en su criterio, el ejercicio de la jurisdicción resulta inescindible con
el del imperium o soberanía que comporta.
En relación a la
función arbitral, señala que la atribución de poderes jurídicos a los árbitros
para que ejerzan la función jurisdiccional, opera por ministerio del
ordenamiento jurídico y no por la voluntad de las partes, pues si bien éstas se
colocan en el supuesto de hecho que las normas recogen para predicar tal
consecuencia, los efectos jurídicos no se producen por sus declaraciones de
voluntad sino por las previsiones que con carácter general la normatividad
establece.
A su juicio, si bien
el otorgamiento de poderes jurisdiccionales a los terceros designados como
árbitros, se origina en un negocio jurídico privado, emana del artículo 116 de
la Constitución.
Siendo así las
cosas, resulta claro para el citado funcionario, el por qué los árbitros están
revestidos de autoridad judicial para resolver el litigio mediante laudos que
no solo prestan mérito ejecutivo, sino que hacen tránsito a cosa juzgada.
Manifiesta entonces, que la soberanía o "imperium" se ejerce no sólo
al decretar una medida cautelar, sino al tomar cualquier decisión de carácter
jurisdiccional.
Para el
representante del Ministerio de Justicia, la razón de la exclusión del proceso
ejecutivo de los asuntos que pueden someterse a arbitramento, no está en que en
él se practiquen medidas de fuerza o coacción, sino en la certeza que debe
estar presente en el objeto del derecho a ejecutar.
Finalmente,
manifiesta que aún si se cuestionara la validez técnica de lo argumentado,
habría otra justificación más para excluir el proceso ejecutivo del trámite
arbitral, ya que la facultad de los particulares de administrar justicia en
calidad de árbitros, está deferida a la ley, razón por la cual es potestativo
de ésta incluir como susceptibles de arbitramento, aspectos como la resolución
de las excepciones de mérito.
En tal sentido,
manifiesta que como las excepciones implican un proceso de conocimiento al
versar sobre derechos inciertos, discutibles y transigibles, pueden ser objeto
de un tribunal de arbitramento.
V. INTERVENCION CIUDADANA.
El ciudadano Jorge
Hernán Gil Echeverry presentó escrito en el que manifiesta que las normas
acusadas son exequibles bajo la consideración de que por vocación
constitucional (artículo 116), tanto los jueces como los árbitros están
facultados para administrar justicia y la Carta no hace distinción respecto a
cuál justicia (jurisdicción) se reserva al Estado a través de los jueces, y
cuál se puede conferir a los particulares. En cambio, señala, sí distingue
respecto de asuntos tales como que los jueces ejercen jurisdicción en forma
permanente, mientras que los árbitros lo hacen en forma transitoria.
Indica, que existe
otro elemento en común, cual es que la función de administrar justicia se
ejerce en los términos que determine la ley, por lo que es ésta y no la
Constitución la que señala los asuntos que competen a cada jurisdicción. A su
juicio, entonces, la Carta Política no ha fijado límites a la facultad de
administrar justicia por parte de los árbitros, por lo que tienen las mismas
funciones y atribuciones de los jueces ordinarios.
Estima, que es la ley
la que puede limitar y ampliar el ámbito de competencia de los árbitros,
encomendándoles por ejemplo, algunas o todas las funciones que tienen los
jueces respecto a las medidas cautelares y, aún, modificarlas o eliminarlas
totalmente.
Así, señala que si
el decreto y práctica de medidas cautelares es inherente a la función de
administrar justicia, esto puede ser encomendado no solo a los jueces sino
también a los árbitros, ya que ambos tienen esa facultad.
Finalmente, al
solicitar que las normas acusadas sean declaradas ajustadas a la Constitución,
manifiesta que el decreto y práctica de medidas cautelares, por disposición
legislativa (artículo 690 C. de P.C.), no se contrae a los procesos ejecutivos,
sino que se hace extensiva también a los procesos ordinarios, lo cual permite
inferir que dichas medidas no son privativas ni exclusivas de la jurisdicción
coactiva.
VI. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante oficio No.
632 de mayo 22 de 1995, el señor Procurador General de la Nación, doctor
Orlando Vásquez Velásquez, envió el concepto de rigor, solicitando a ésta
Corporación declarar exequibles los artículos 32 del Decreto 2279 de 1989, 110
de la Ley 23 de 1991 y estarse a lo resuelto en el expediente D-791, frente al
artículo 2o. del Decreto 2651 de 1991, si para la fecha de esta sentencia ya se
hubiere proferido fallo sobre el mismo. Fundamenta su apreciación, en las
siguientes consideraciones:
Indica que el
conjunto normativo integrado por los estatutos de los cuales hacen parte las
normas acusadas, buscaron dotar al arbitramento de autonomía frente a la
presunta dualidad de jurisdicción que se presentaba antes de 1989, tanto en el
Código Civil como en el Código de Comercio, advirtiendo, sin embargo, que esto
no conllevó la creación de una jurisdicción en la materia, por lo que su
institucionalización no es entonces derogatoria de jurisdicción, sino de
competencia a ruego del mutuo consenso de las partes, bajo unos supuestos
legales.
En este sentido,
señala que en el escenario que propone el estatuto arbitral para la pertinencia
de la institución, esto es: en las controversias susceptibles de transacción,
en las referencias al Código de Procedimiento Civil para la determinación de la
cuantía y sus consecuencias en las calidades exigidas al árbitro y en la
configuración misma del tribunal, así como en la necesaria intervención de los
Centros de Arbitraje en todos los arbitramentos como imposición del decreto de
descongestión y en el itinerario determinado para el curso de la actuación arbitral,
siguen siendo fuentes del arbitraje, la cláusula compromisoria y el compromiso.
En una u otra forma, las partes se obligan a someter sus diferencias a árbitros
y renuncian a la justicia ordinaria.
Respecto a las
medidas cautelares en el proceso arbitral, expresa el señor Procurador, que en
éste, a petición de cualquiera de las partes, podrán decretarse medidas
cautelares con sujeción a las reglas enunciadas en el artículo 32 impugnado,
que se orientan a la inscripción del proceso en cuanto a los bienes sujetos a
registro y al secuestro de bienes muebles, de manera tal que los árbitros
adquieren la potestad de decretar medidas cautelares.
Señala que centrada
la acusación contra el conjunto normativo que habilita a los árbitros para la
declaración e imposición de medidas cautelares, en el entendido de que existe
una reserva estatal de origen legal para el conocimiento y solución de los
procesos ejecutivos de donde deviene la autorización al juez para la práctica
de esta clase de medidas, se impone recordar tanto el ámbito de las medidas
cautelares como el legislativo de descongestión de los despachos judiciales.
Sobre el particular,
sostiene el señor Procurador, que:
“En el cargo
impugnador contra la procedencia de las medidas cautelares dentro del proceso
arbitral, subyace la lógica y tensión propias de los conceptos pretensión -
oposición de la relación judicial-subjetiva, olvidando su dinámica particular
en el escenario objetivo del arbitramento, donde se tiene delimitado un
conflicto ante un tercero designado como árbitro, cuyos poderes
jurisdiccionales que proceden por ministerio de la ley, independientemente
de la voluntad de las partes consignada ya sea en el compromiso o la cláusula
compromisoria, que son las fuentes del arbitraje.
Puesto en
movimiento el proceso arbitral y en consecuencia el recorrido que la ley le
prescribe, en ningún caso puede ser modificado por convenio entre las partes
como garantía del principio constitucional del debido proceso. En este
itinerario, el árbitro, particular investido por la ley de la majestad del juez
-como sustituto autorizado por éste, arts. 116 y 29 superiores- tiene por esta
razón los mismos deberes, poderes y facultades de los jueces civiles, en
particular de los del circuito a quienes se asimila por mandato legal”.
A juicio del Jefe
del Ministerio Público, en el ámbito judicial se ha entendido que las medidas
cautelares sobre las personas, pruebas o bienes, tienen como fin garantizar la
igualdad de las partes durante el proceso y evitar que se hagan nugatorias las
determinaciones que adopte el juez-fallador, a las cuales se les reconoce un
carácter típicamente instrumental y provisional a su naturaleza jurisdiccional,
en cuanto acto del juez conductor del proceso.
Lo anterior, lleva
al concepto fiscal a afirmar que en el revestimiento de funciones judiciales a
los árbitros, es perfectamente de recibo la habilitación para la declaración y
práctica de medidas cautelares, máxime cuando su finalidad de garantía del
equilibrio entre las partes y las resultas de la actuación son igualmente
predicables para el trámite arbitral, no obstante el perfil objetivo del
conflicto planteado en tal sede, distinto al de la relación pretensión-oposición
del debate judicial, razón por la cual, estima que el texto acusado del
artículo 32 del Decreto 2279 de 1989 y su modificación por el artículo 110 de
la Ley 23 de 1991, se encuentran conformes con los mandatos superiores, que se
dicen por el actor infringidos.
Finalmente, señala
el señor Procurador, que aún cuando no sobra advertir que en los procesos
ejecutivos no existe una decisión que declare un derecho, sin embargo, la
exigencia del legislador de transición de que medien excepciones de fondo en el
proceso ejecutivo para que proceda la conciliación voluntaria, obedece a la
preceptiva constitucional ya citada, de que los conciliadores y árbitros
fallen, y no queda duda de que la decisión de las excepciones de mérito
equivalen a una verdadera sentencia, lo cual hace a lo acusado del artículo 2o.
del Decreto 2651 de 1991, conforme con la Constitución.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera. Competencia.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numerales 4o. y 5o. de la Carta Política, la
Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
demanda de inconstitucionalidad formulada contra los artículos 32 del Decreto
2279 de 1989, 110 de la Ley 23 de 1991 y 2o. inciso 2o. del Decreto 2651 de 1991.
Segunda. Cosa
juzgada constitucional en relación con el artículo 2o. inciso 2o. del Decreto
2651 de 1991.
Respecto al artículo
2o. inciso 2o. del Decreto 2651 de 1991, se ha producido el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional.
En efecto, mediante la
sentencia No. C-294 de 1995, la Sala Plena de ésta Corporación, con ponencia
del Magistrado Jorge Arango Mejía, tuvo ocasión de pronunciarse sobre la
constitucionalidad de la norma parcialmente acusada del decreto en mención,
señalando que:
“Pues bien: lo
dispuesto por el inciso primero del artículo 2o. del Decreto 2651 de 1991, en
nada contraría la Constitución. Sigue, además, la tendencia, que siempre ha
imperado en la legislación nacional, de permitir el arbitramento en los asuntos
susceptibles de transacción que se susciten entre personas capaces legalmente y
que puedan disponer de los derechos en conflicto.
El inciso segundo
del artículo 2o. del decreto 2651, prevé que la solicitud que se analiza
“también podrá formularse en los procesos de ejecución en que se hayan
propuesto excepciones de mérito”. De todo el análisis anterior se deduce que
tampoco esta disposición legal, referida expresamente al inciso primero
examinado, pugna con norma alguna de la Constitución. Por el contrario, es también
un desarrollo cabal del inciso final del artículo 116 de la Constitución”.
Por lo anterior y en
virtud de la cosa juzgada constitucional que ampara las decisiones de la Corte
Constitucional, según lo dispuesto por el artículo 243 de la Carta Política y
46 del Decreto 2067 de 1991, no hay lugar a un nuevo pronunciamiento sobre el
punto, por lo que en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará
estarse a lo resuelto en la sentencia No. C-294 de 1995.
Tercera. Algunas
consideraciones en relación con el tema que ocupa la atención de la Corte.
3.1 El
ejercicio de la función judicial en Colombia.
El artículo 116 de
la Carta Política establece quienes administran justicia en el territorio
colombiano, de la siguiente manera:
“La Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y
los Jueces, administran justicia. También lo hace la justicia penal militar.
El Congreso
ejercerá determinadas funciones judiciales.
Excepcionalmente
la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a
determinadas autoridades administrativas, Sin embargo no le será permitido
adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.
Los
particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de
administrar justicia en condición de conciliadores o en la de árbitros
habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los
términos que determine la ley”.(Lo subrayado está fuera del texto)
Esta norma ha tenido
pleno desarrollo jurisprudencial, del cual cabe destacar el pronunciamiento
efectuado por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia No.
C-226 de junio 17 de 1993, donde se expresó:
“De la lectura de
la norma transcrita puede subrayarse que no sólo los organismos judiciales como
tales, señalados en el inciso 1°, ejercen funciones jurisdiccionales. Conviene
entonces precisar el contenido de la disposición transcrita para explicar sus alcances,
así:
1) Es claro según el tenor del inciso primero
que los organismos allí enunciados son los que constituyen la rama
jurisdiccional como tal; es decir, los organismos que de manera ordinaria,
permanente y habitual administran justicia, y cuya competencia es genérica,
propia y de orden constitucional.
....
2) Ejercen igualmente la función
jurisdiccional en Colombia los siguientes órganos diferentes a los judiciales:
....
c) Los particulares, quienes pueden ser
investidos transitoriamente de esta función en la única condición de
conciliadores o árbitros, habilitados por las partes. Esta facultad otorgada a
los particulares tiene entre otras las siguientes características: es
esencialmente ocasional o transitoria; es voluntaria por cuanto son las partes
quienes habilitan al particular para resolver la controversia; y sólo puede
hacerse en la calidad de conciliador o de árbitro, manifestándose en fallos en
derecho o en equidad.
....
El artículo 116
de la Carta Fundamental consagra en su inciso final la figura según la cual los
particulares en determinados casos pueden ser investidos transitoriamente de la
función de administrar justicia. Y esos casos son taxativamente enunciados en
la norma superior: "en la condición de conciliadores o en la de árbitros
habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad".
....
El arbitramento,
por su parte, es una de las instituciones más sólidamente establecidas en el
derecho, no sólo porque siempre se le ha considerado como una forma eficaz de
dirimir conflictos, sino porque tiene evidentes ventajas prácticas para quienes
lo utilizan y para el orden social mismo, en cuyo mantenimiento o
restablecimiento colaboran de una manera oportuna y objetiva.
El artículo 1o.
del Decreto 2279 de 1989 señala las condiciones previas para acceder al
arbitramento, dentro de las cuales se encuentra la materia susceptible de
transacción. Por regla general se puede transigir sobre todo aquello de que se
puede disponer. El fallo arbitral no puede ser cumplido por los mismos árbitros
en razón de que proferida la sentencia cesan en las funciones, que no
comprenden cosas ni personas distintas de las señaladas limitadamente en la
cláusula compromisoria o en el compromiso que los dota (sic) de autoridad
pública, con autorización de la ley. El arbitramento debe referirse a bienes o
derechos patrimoniales de que puedan disponer las partes libremente”.
De esta manera, se
concibe el arbitramento como un acto eminentemente jurisdiccional, en cuanto
expresa el ejercicio de una función pública esencial del Estado, que
excepcionalmente permita a los particulares -como lo dispone el artículo 116 de
la Carta Política-, impartir justicia cuando las partes quieren poner término
a sus diferencias en forma personal y amigable.
3.2 Naturaleza
de la función arbitral y de los actos arbitrales.
En primer lugar,
cabe señalar que el acto arbitral puede definirse como aquel por medio del cual
una persona o varias a nombre del Estado, en ejercicio de una competencia
atribuída por éste y consultando solo el interés superior del orden jurídico y
la justicia, definen el derecho aplicable a un evento concreto, luego de haber
comprobado los hechos y de inferir una consecuencia jurídica, cuyo rasgo
esencial es el efecto del tránsito a cosa juzgada.
La H. Corte Suprema
de Justicia en la sentencia No. 42 del 21 de marzo de 1991, con ponencia del
Magistrado Pedro Escobar Trujillo, expresó en relación con la naturaleza de los
actos que profieren los tribunales de arbitramento, lo siguiente:
“Un tribunal de
arbitramento, sin duda alguna, profiere primordialmente actos jurisdiccionales.
En efecto, como se sabe, el arbitramento es un sistema de solución de
conflictos regulado entre nosotros para los campos civil y mercantil por el
Decreto 2279 de 1989 y que consiste, en términos generales, en que las personas
que tengan una diferencia de tal índole, pactan someterla a la decisión de uno
o varios particulares nombrados por los mismos interesados directamente o por
un tercero al que se le defiere este cometido. Los árbitros obran en forma
similar a cualquier juez, ya que mediante un procedimiento prestablecido deben
comprobar los hechos planteados por las partes, valorar las pruebas aportadas y
extraer de este acervo una consecuencia definitoria condensada en un proveído
que, formal y materialmente, es revestido de las características de verdadera
sentencia, pues se trata de un acto de declaración de certeza del derecho.
(....)
Por otra parte,
repárase en que la existencia de un pacto arbitral sustrae o excluye el
negocio “sub lite” de la competencia de la jurisdicción ordinaria,
sustituyéndola; y en que la actuación de estos organismos viene totalmente
rituada por la ley y se halla de todos modos en conexión con la rama judicial o
jurisdiccional, la que en ocasiones es llamada a intervenir en el
desarrollo del proceso arbitral, como se puntualizó a propósito de los
recursos...
Por último, la
naturaleza jurisdiccional del papel de los árbitros se plasma en que aun cuando
puedan ser escogidos por los contendores, no obran en nombre de éstos, no
ostentan propiamente su representación, sino que pronuncian sus decisiones como
sujetos independientes de la voluntad de unos y otros, “ope legis” al decir de
renombrado tratadista; tanto, que el litigante que resulte afectado por el
fallo arbitral no puede exigir ningún tipo de responsabilidad al árbitro porque
se hubiere mostrado en contra de sus personales intereses. Este carácter viene
acentuado por el hecho de que el mismo Decreto 2279 de 1989, recogiendo la
interpretación ya generalizada, dispone que aunque es posible que los árbitros
sean designados de común acuerdo por las partes, no lo es que cada una nombre
un árbitro (art. 9o.).
....
Lo expuesto
permite formular las siguientes conclusiones:
a) Es la misma ley la que admite la
posibilidad de que, en virtud de sus disposiciones, la jurisdicción pueda ser
ejercida en casos particulares bajo ciertos y determinados presupuestos y
condiciones por otros órganos que no sean los de la jurisdicción ordinaria. Por
ello, la atribución de poderes jurídicos a los árbitros para que ejerzan
la función jurisdiccional, como efecto de derecho público, opera por el
ministerio de la ley y no por la voluntad de las partes, pues si bien éstas dan
el modo para que se produzcan tales efectos jurídicos, no los producen ellas
mismas mediante sus declaraciones de voluntad. Dicho de otra manera,
esta consecuencia jurídica no se sigue de la voluntad de las partes
compromitentes sino de la ley; la voluntad de las partes no podría producir por
sí misma aquel efecto jurídico, toda vez que carecen de la virtualidad de
transmitir una jurisdicción que por sí no tienen. Por tanto, el
otorgamiento de poderes jurisdiccionales a los terceros designados como
árbitros, si bien se origina en un negocio jurídico privado (el compromiso o la
claúsula compromisoria), emana de la ley. Y ello es así porque el
derecho objetivo vincula a dicho acto no sólo efectos jurídicos privados (entre
las partes) sino también efectos jurídicos públicos (entre el Estado y los
árbitros) que se concretan en la atribución de funciones jurisdiccionales a
estos últimos.
b) Los árbitros ejercen función
jurisdiccional, pues su actuación participa de los caracteres propios de esta
actividad. En efecto, interviniendo por requerimiento de los
particulares, sujetos de intereses jurídicamente protegidos, los desplazan en
la actuación de la norma que protege aquellos intereses, al declarar en su
lugar, si existe, cuál es la defensa que una norma concede a un determinado
interés; al imponer al obligado la observancia de la norma y al realizar
directamente aquellos intereses cuya tutela legalmente se ha declarado cierta.
c) Necesario es, pues, considerar la función
de los árbitros como función pública, y la institución de los árbitros como uno
de los casos en que a un particular se le reconoce la facultad de ejercer
funciones públicas o servicios públicos, concretamente, la función
jurisdiccional” (negrillas y subrayas fuera de texto).
Por consiguiente, y
según lo dejó expuesto esta misma Corporación en sentencia No. C-294 de 1995, a
la luz del artículo 116 de la Carta Política, todas las elucubraciones sobre la
función arbitral, como lo es la naturaleza pública o privada, o si los árbitros
son verdaderos jueces, etc., quedan reducidas al ámbito académico. Es así como
la norma transcrita no deja lugar a dudas, en el sentido según el cual los
particulares en su condición de árbitros, administran justicia, “en los
términos que determine la ley”. Y se agregó adicionalmente, que según la Constitución,
las leyes que regulen el arbitramento tienen que partir de la base de que es la
voluntad de las partes en conflicto, potencial o actual, la que habilita a los
árbitros para actuar.
Cuarta. El examen
de constitucionalidad de las normas acusadas.
Corresponde a la
Corte Constitucional entrar a examinar la constitucionalidad del artículo 32
del Decreto 2279 de 1989, así como del artículo 110 de la Ley 23 de 1991, por
la supuesta vulneración de los artículos 1o., 2o., 3o. y 29 de la Carta Política.
4.1 El artículo 32 del Decreto 2279 de 1989,
establece la posibilidad de que en el proceso arbitral, a petición de
cualquiera de las partes, se decreten medidas cautelares, con sujeción a las
normas que allí se consagran.
Así, se dispone que
al asumir el Tribunal de Arbitramento sus competencias o durante el curso del
proceso, cuando la controversia recaiga sobre su dominio u otro derecho real
principal sobre bienes muebles o inmuebles, directamente o como consecuencia de
una pretensión distinta, o sobre una universalidad de bienes, podrá decretar
las siguientes medidas cautelares: a) la inscripción del proceso en cuanto a
los bienes sujetos a registro, y b) el secuestro de bienes muebles.
Para el efecto, la
norma señala el procedimiento que en uno u otro caso deberá seguirse para hacer
efectivas las medidas cautelares. Igualmente, dispone el artículo 32 en su
parágrafo, que el Tribunal podrá, durante el proceso a solicitud de terceros
afectados, levantar de plano las mencionadas medidas cautelares.
4.2 Por su parte, el artículo 110 de la Ley 23
de 1991 modifica el inciso 4o. del literal a) del artículo 32 del Decreto 2279
de 1989, en cuanto al término de caducidad, que ya no será de un año desde el
registro del bien objeto del proceso arbitral, sino que se reducirá a tres
meses contados desde la ejecución del laudo o providencia del Tribunal Superior
que decida en forma definitiva el recurso de anulación, término que opera en el
caso de la medida cautelar de la inscripción del proceso en relación con bienes
sujetos a registro.
4.3 Estima el demandante que, bajo la premisa
de que sólo las autoridades revestidas de “imperium” pueden decretar y
practicar medidas cautelares, y luego de verificar las normas legales que
desarrollan el arbitramento, en particular aquellas que se refieren a la
facultad constitucional para que particulares investidos de las facultades
propias del juez decidan controversias, las normas acusadas vulneran el
ordenamiento constitucional, pues ellas establecen que Colombia es un Estado de
Derecho, en el cual no puede admitirse que un tribunal nombrado por
particulares, usurpe una competencia atribuída en forma privativa y excluyente
a la justicia ordinaria.
Por lo tanto,
considera que de admitirse tal posibilidad, se desconocerían los fines
esenciales del Estado y la soberanía, por cuanto el poder coactivo de éste sólo
puede ser ejercido por los representantes del pueblo, y un tribunal de
arbitramento constituído para un caso concreto, ciertamente no tiene tal
calidad.
Sostiene que los
árbitros ejercen jurisdicción porque tienen la facultad de conocer y juzgar las
controversias cuya decisión se les encomienda, pero habiendo sido investidos en
forma privada por particulares y no por el Estado de esa facultad, no pueden
ordenar por sí mismos el empleo de la fuerza coactiva del poder público.
Señala que de
admitirse que los árbitros pueden practicar medidas cautelares, sería forzoso
concluir que no existe razón válida para que ellos no puedan adelantar un proceso
ejecutivo, cuando tal clase de proceso siempre ha estado excluído del
arbitramento.
4.4 Con fundamento en las consideraciones
efectuadas en el acápite anterior respecto a la atribución constitucional de
los particulares para administrar justicia en condición de conciliadores y
árbitros, y a la naturaleza de la función arbitral, no encuentra la Corte
Constitucional que las normas acusadas desconozcan el ordenamiento
constitucional, sino que por el contrario, están conformes a él y se
constituyen en desarrollo del mismo, particularmente del inciso final del
artículo 116.
4.5 Para sustentar lo anterior, y según lo
expresado en precedencia, el artículo 116 de la Carta Política autoriza en
forma expresa a los particulares para que en forma transitoria, administren
justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por
las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que
determine la ley.
Por su parte, el
legislador mediante la Ley 30 de 1987, confirió al Presidente de la República
facultades extraordinarias para “... g) implementar sistemas jurisdiccionales
de solución de conflictos entre particulares, como la conciliación, el
arbitraje, los juicios de equidad...”.
En ejercicio de
dichas facultades, el Presidente de la República expidió el Decreto ley 2279 de
1989, que en su Capítulo I desarrolló el arbitramento como sistema de solución
de conflictos entre particulares); posteriormente, se expidió la Ley 23 de 1991
(que creó mecanismos para descongestionar los despachos judiciales, cuyo
Capítulo Octavo, Sección Segunda se ocupa del tema del arbitramento
independiente), y finalmente, se expidió el Decreto 2651 de 1991 (sobre
descongestión de despachos judiciales, que dió un tratamiento importante a los
Centros de Conciliación y Arbitramento para la solución de controversias entre
particulares).
Estas disposiciones
legales, han desarrollado los llamados “sistemas jurisdiccionales de solución
de conflictos entre particulares”, concretamente la institución del arbitramento.
4.6 La facultad de que los particulares sean
investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la
condición de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en
derecho o en equidad, opera por ministerio del ordenamiento constitucional,
específicamente del inciso final del artículo 116.
Así entonces, no
obstante que el arbitramento se origina en un negocio jurídico privado, por
virtud de la habilitación de las partes -una vez se ha llegado a acuerdo entre
las partes-, quien le otorga la facultad de administrar justicia a los
particulares en la condición de árbitros, es la misma Constitución Política.
Subráyese que dicha habilitación es transitoria, pues al resolverse el
conflicto desaparece la razón de ser de la función arbitral.
4.7 Una vez integrado o constituído el
Tribunal, los árbitros quedan investidos de la facultad o poder de administrar
justicia en el caso concreto o litigio correspondiente, en el cual profiere
actos jurisdiccionales. En este sentido, los árbitros obran en forma similar a
cualquier juez, ya que mediante un procedimiento preestablecido, deben
comprobar los hechos planteados por las partes, valorar las pruebas aportadas y
extraer de ese acervo, una consecuencia definitoria, contenida en un proveído,
denominado laudo arbitral, que formal y materialmente es revestido de
las características de verdadera sentencia, pues se trata de un acto de
declaración de certeza del derecho, que produce efectos de cosa juzgada, toda
vez que aunque contra él procede el recurso de anulación ante el Tribunal
Superior del Distrito Judicial (el cual se circunscribe a causales relacionadas
con vicios de nulidad del pacto arbitral o con excesos u omisiones en la
actuación de los árbitros, sin que trascienda el contenido del mismo), o el
extraordinario de revisión ante el mismo Tribunal.
Debe anotarse, como
aspectos relevantes del arbitramento, que la existencia del pacto arbitral
sustrae o excluye el negocio sub-lite, de la competencia de la
jurisdicción ordinaria, sustituyéndola, y que, además, la actuación de estos
Tribunales está totalmente rituada y desarrollada por la ley.
Ello, valga la pena
enfatizarlo, no significa que se trate en materia del proceso arbitral, de una
jurisdicción propia, independiente, autónoma y que se ejerza en forma
permanente, distinta de la jurisdicción ordinaria: como se dejó expuesto, de
una parte, el arbitramento no constituye una jurisdicción, y de la otra, el
pacto arbitral lo que hace es sustraer de la competencia de la jurisdicción
ordinaria, el negocio sub-lite.
Procedimiento éste
que ha sido reglamentado y desarrollado por la normatividad mencionada en
precedencia -Ley 30 de 1987, Decreto 2279 de 1989, Ley 23 de 1991 y Decreto
2651 de 1991-, y que como tal, se ajusta a la normatividad establecida por el
artículo 116 inciso final de la Carta Política.
4.8 Conforme a lo que se ha expresado hasta el
momento, queda claro para esta Corporación que:
a) En el proceso arbitral, el árbitro está
investido del poder de administrar justicia, habilitado para ello por las
partes, en forma transitoria, en el negocio sub-lite, sustrayéndolo de
la competencia de la jurisdicción ordinaria, por voluntad de las mismas partes:
son ellas quienes habilitan a los árbitros para fallar, en derecho o en
conciencia. Además, los árbitros administran justicia “en los términos que
determine la ley”, lo cual permite al legislador, v.gr., establecer las reglas
a las cuales debe someterse el proceso arbitral;
b) Según lo manifestado por esta Corte en
sentencia No. C-294 de 1995, MP. Dr. Jorge Arango Mejía, en relación con el
juicio ejecutivo, este es el medio para conseguir el cumplimiento de las
obligaciones civiles cuando se reúnen los requisitos establecidos por la ley
procesal. Obligaciones exigibles en dicho proceso que no han sido excluídas del
proceso arbitral ni del mecanismo de la conciliación, por el artículo 116 de la
Constitución ni por ningún otro.
c) Están excluídas del arbitramento,
cuestiones relativas al estado civil o las que tengan que ver con derechos de
incapaces o derechos sobre los cuales la ley prohiba a su titular disponer.
d) Como se indicó en la sentencia en mención,
“los árbitros, habilitados por las partes, en los términos que determine la
ley, pueden administrar justicia para decidir conflictos surgidos en torno a
obligaciones exigibles ejecutivamente, así esté en trámite el proceso
ejecutivo, o no haya comenzado aún. Así lo establece inequívocamente el inciso
cuarto del artículo 116 de la Constitución”.
Igualmente se
manifestó en la misma providencia que:
“Hay que recordar
que corresponde al legislador, en virtud del mandato del artículo 29 de la
Constitución, y especialmente de su inciso segundo, fijar las formas propias de
cada juicio, es decir, las normas procesales, y señalar el juez o tribunal
competente para cada clase de asuntos. Por consiguiente, si el legislador
dispone que ante los árbitros habilitados por las partes en conflicto, se
diriman asuntos propios del proceso de ejecución y establece las reglas de este
proceso arbitral, en nada quebranta la Constitución.
A todo lo dicho,
cabría añadir únicamente esto: los únicos juicios ejecutivos que escaparían al
ámbito propio de los árbitros serían los que se adelantan por la jurisdicción
coactiva, para cobrar deudas en favor del fisco, a una especie de los cuales se
refiere el numeral 5 del artículo 268 de la Constitución”.
4.9 Ya se ha expresado que el arbitramento surge por
voluntad de las partes de someter un conflicto ante un tercero -árbitro-,
habilitado por ellas para proferir un fallo en derecho o en equidad, en
los términos que determine la ley.
De esa manera,
entonces, es a la ley a quien corresponde determinar: a) los asuntos y la forma
en que los particulares pueden administrar justicia en la condición de
árbitros; b) los límites y términos en que los árbitros están habilitados para
administrar justicia, y c) sus funciones y facultades, que son las mismas que
tienen los jueces ordinarios.
Por lo tanto, dada
la facultad constitucional en cabeza del legislador para limitar o ampliar el
ámbito de competencia de los árbitros -artículo 116 CP.-, puede atribuirles la
facultad de decretar o levantar las medidas cautelares, como así lo hizo en el
artículo 32 acusado, señalando para el efecto el procedimiento y requisitos que
se exigen para el efecto.
Por su parte, el artículo
114 de la Ley 23 de 1991, que modificó el inciso 1o. del artículo 45 del
Decreto 2279 de 1989, dispone que los árbitros tienen los mismos deberes,
poderes y facultades que para los jueces se consagran en el Código de
Procedimiento Civil, y que responderán civil, penal y disciplinariamente en los
términos que la ley establece para los jueces civiles del circuito, a quienes
se asimilan.
Así entonces, si el
juez en su tarea de administrar justicia goza de la facultad de decretar
medidas cautelares, lo puede hacer también el árbitro al ser investido del
poder de administrar justicia.
De la misma manera,
se pronunció el señor Procurador General de la Nación, quien expresó que
“puesto en movimiento el procedimiento arbitral y en consecuencia el recorrido
que la ley le prescribe, en ningún caso puede ser modificado por convenio entre
las partes como garantía del principio constitucional del debido proceso”.
En este itinerario,
el árbitro, particular investido por la ley de la majestad del juez -como sustituto
autorizado por éste, artículos 116 y 29 superiores-, tiene por esta razón los
mismos deberes, poderes y facultades de los jueces civiles, en particular de
los del circuito a quienes se asimila por mandato legal.
4.10 En relación con las medidas cautelares, se
les ha concebido como actos o instrumentos propios del proceso, mediante los
cuales el juez está en condiciones de adoptar las medidas necesarias, en orden
a garantizar la satisfacción de un derecho material, o para su defensa a lo
largo del proceso. Tienen entonces, un carácter típicamente instrumental y
provisional, en cuanto a su vigencia, aunado a su naturaleza jurisdiccional,
respecto del acto del juez conducto del proceso.
Las medidas
cautelares, en nuestra legislación, están consagradas en los artículos 678 y
siguientes del Código de Procedimiento Civil, y son en general, a) las
cauciones, y b) el embargo y secuestro. Su fin primordial es asegurar la
satisfacción del derecho cierto, por ejemplo, en el caso del proceso ejecutivo,
las medidas cautelares constituyen el medio más eficaz para satisfacer el
derecho ya reconocido. Lo mismo ocurre en el proceso abreviado, en el
ordinario, etc.
Por su parte, en el
proceso arbitral, el Decreto 2279 de 1989, en su artículo 32, materia de
acusación, se refiere expresamente a las medidas cautelares que en él podrán
decretarse a solicitud de cualquiera de las partes, señalando como tales, la
inscripción del proceso -en el caso de bienes sujetos a registro-, y el
secuestro de bienes muebles, con los requisitos y las reglas que en uno y otro
caso deberán seguirse, las cuales a juicio de esta Corporación no pugnan con
norma alguna de la Constitución, y que por el contrario, constituyen un
desarrollo cabal del inciso final del artículo 116 de la Carta Fundamental.
4.11 Los jueces como autoridades que ejercen en
forma permanente la función de administrar justicia, gozan de ciertos poderes,
a saber:
a) El poder de decisión, por medio del cual
resuelven con fuerza obligatoria la controversia.
b) El poder de coerción, mediante el cual se
procuran los elementos necesarios para el cumplimiento de la decisión.
c) El poder de documentación o investigación,
en virtud del cual se le otorga la facultad de decretar y practicar pruebas, ya
sea de oficio o a petición de parte, para llegar con la valoración de ellas, a
una verdad real y de esa forma poder adoptar la decisión que en derecho
corresponda, y
d) El poder de ejecución, que está íntimamente
ligado con el de coerción, pero que tiene su propio sentido, pues si bien
implica el ejercicio de coacción y aún de la fuerza contra una persona, no
persigue facilitar el proceso sino imponer el cumplimiento de un mandato claro
y expreso, sea que se derive de una sentencia o de un título proveniente del
deudor y al cual la ley le asigne ese mérito.
En principio, de
conformidad con lo preceptuado en el artículo 114 de la Ley 23 de 1991, estos
poderes son atribuíbles tanto al juez como al árbitro, en cuanto éste goza de
los mismos deberes, poderes y facultades que para los jueces consagran las
normas del Código de Procedimiento Civil, así como por su asimilación a los
jueces del circuito.
Sin embargo, esta
misma ley impone una limitación al Tribunal de Arbitramento con el objeto de
evitar un cambio de competencia, ya que en el parágrafo del artículo 40 ibídem,
establece en forma expresa que de la ejecución del laudo conocerá la justicia
ordinaria, lo cual ha sido reiterado por la jurisprudencia, tanto de la Corte
Suprema de Justicia, como de la Corte Constitucional.
Obsérvese, además,
como se anotara por esta misma Corte al resolver la demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 2o. del Decreto 2651 de 1991 (sentencia
No. C-294/95), que “los terceros que hayan propuesto trámites o incidentes no
han habilitado a los árbitros para actuar y resolver lo que a ellos concierne,
por lo cual es lógico que el juez siga conociendo de tales trámites o
incidentes. También en esto se cumple el principio establecido por el artículo
116 de la Constitución en esta materia”.
Así, al decretar el
árbitro medidas cautelares, lo único que está haciendo es uso del poder de
coerción con miras a lograr la efectividad de su decisión; al hacerlo, en
ningún momento está usurpando una competencia que no le corresponda en forma
privativa y excluyente a la justicia ordinaria.
4.12 En virtud a lo anterior, estima la Corte
Constitucional que al ser investidos -transitoriamente- los árbitros de la
función de administrar justicia, es lógico, consecuente y ajustado al
ordenamiento superior y legal vigente, que los árbitros dentro del trámite y
curso del proceso arbitral -a petición de cualquiera de las partes-, puedan
decretar las medidas cautelares, particularmente cuando su finalidad no sólo es
la garantía del equilibrio entre las partes en el transcurso y desarrollo del
proceso, sino también evitar que se hagan nugatorias las determinaciones que se
adopten, por lo que las normas que se examinan se encuentran conformes con la
Carta Política.
No sobra destacar,
finalmente, que así como el artículo 32 del Decreto 2279 de 1989 faculta a los
árbitros para decretar medidas cautelares -con la plena observancia de las
formalidades y requisitos allí establecidos-, igualmente lo hace para levantar
de plano dichas medidas.
4.13 Por último, estima la Corte que el término
de caducidad señalado en el artículo 110 de la Ley 23 de 1991 se ajusta a la
Carta Política, no sólo por cuanto hace parte del desarrollo legal de la
institución del arbitramento, sino porque además, su objetivo fundamental es
garantizar el debido proceso, pues según la norma, si el Tribunal de
Arbitramento omite en el caso de la medida cautelar de la inscripción del
proceso, las comunicaciones que deben efectuarse al Registrador respectivo,
dicha medida caducará dentro de los tres meses siguientes a la ejecución del
laudo o de la providencia del Tribunal Superior que decida definitivamente el
recurso de anulación.
VIII.
DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero. Declarar exequibles los artículos
32 del Decreto 2279 de 1989 y 110 de la Ley 23 de 1991, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo. Estése a lo resuelto en la
sentencia No. C-294 de 1995, en relación con la demanda contra el inciso 2o.
del artículo 2o. del Decreto 2651 de 1991.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-431/95
ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Facultad del
Estado (Salvamento de voto)
En la Constitución Política la jurisdicción
o administración de justicia es una expresión del poder público del Estado, que
responde al ejercicio de una función especializada, destinada a satisfacer
pretensiones a través de un proceso, con intervención del órgano judicial en su
condición de instrumento ordinario de su ejercicio, pero también, aunque de
manera excepcional, por otras autoridades y organismos, y aún por los
particulares. Resulta que la administración de justicia es una función pública
no reservada por la Constitución como actividad exclusiva del órgano judicial,
pero cuyo ejercicio por otras autoridades y personas, debe ser precisa y
limitada, porque para éstas constituye una atribución excepcional y no
ordinaria.
ARBITRAMENTO-Materia arbitral (Salvamento de voto)
El arbitramento sólo puede tener por objeto
asuntos particularmente limitados y, además, porque la paz y el orden público
se verían seriamente comprometidos si a los particulares se les atribuyera la
facultad de disponer del poder coactivo; es decir, que la Constitución no
autoriza al legislador para otorgar a los árbitros la potestad de hacer cumplir
coactivamente las obligaciones consagradas en títulos ejecutivos.
ADMINISTRACION DE
JUSTICIA POR PARTICULARES/PROCESO EJECUTIVO-No susceptible de arbitramento/FUNCION
CONSTITUCIONAL-Expresamente determinada/AUTOTUTELA (Salvamento de
voto)
La norma del inciso final del art. 116, no
puede ser interpretada de modo tal que implique la absorción total de la
función de administrar justicia que es propia del Estado por los particulares
en la condición de árbitros, previa habilitación hecha por las partes, con la
misión de proferir fallos en derecho por las siguientes razones: a) El carácter
excepcional de la disposición no da base para convertirla en una regla general;
b) Dado que el poder jurisdiccional de los árbitros que autoriza la
Constitución no proviene de la ley, sino precisamente de la voluntad de los
mismos particulares, es apenas natural que aquél se limite a la facultad de
solucionar el conflicto específico sometido a su consideración; c) La voluntad
de los particulares, no puede en consecuencia trasladar a los árbitros el
ejercicio de la función jurisdiccional, en un ámbito dentro del cual ésta es
privativa y reservada al Estado, como es el atinente al ejercicio del poder de
coerción y coacción. En tal virtud no es posible, como se expresa en la aludida
sentencia, que los árbitros puedan conocer de los procesos de ejecución. La
sentencia de cuya decisión nos separamos se apoya en un argumento aparentemente
sólido, según el cual, como la norma constitucional no prohibe a los árbitros
el conocimiento de procesos de ejecución bien pueden éstos asumir funciones que
implican el poder coactivo del Estado. Nada mas equivocado, pues las funciones
constitucionales deben ser siempre expresas y no se pueden deducir por
inferencia. Además, el Estado no puede designar en los particulares su poder
coactivo, porque por ese camino fácilmente se le podría buscar sustento
constitucional a la autotutela o a la autodefensa de los particulares.
Ref.: Expediente
D-870
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 32 del Decreto 2279 de 1989, 110 de
la Ley 23 de 1991 y el inciso 2° del artículo 2° del Decreto 2651 de 1991.
Demandante: LUIS ENRIQUE LADINO ROMERO
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA
Lamento, en esta
oportunidad, apartarme de la posición mayoritaria adoptada por la Corte
Constitucional. Como quiera que las razones de mi disentimiento son las mismas
de las expresadas respecto de la sentencia C-294 de 1995, me permito reiterar
lo allí expresado:
1. Desde el momento
en que se proscribió la autotutela o la autodefensa de los intereses o
pretensiones de los particulares, como una condición para evitar la lucha
individual y la arbitrariedad en la solución de los conflictos que se presenten
en el medio social, se le confió al Estado la función pública de administrar
justicia, que se traduce en la capacidad de éste para declarar o actuar el
derecho frente a una situación controvertida, o conseguir la reintegración del
derecho violado con motivo de la ocurrencia de una conducta ilícita.
No obstante que la
expresión jurisdicción evoca su origen etimológico (iuris dictio), esto es, el
poder estatal de declarar con certeza la voluntad de la ley en un caso
concreto, ella igualmente comprende, como es obvio, la potestad de imponer la
ejecución forzosa de una obligación.
En la Constitución
de 1886 la administración de justicia constituía un servicio público a cargo de
la Nación y su ejercicio, en sentido estricto, comportaba una atribución propia
del órgano judicial (art. 58). Ello no fue obstáculo para que la Corte Suprema
de Justicia reconociera la viabilidad constitucional del arbitramento, como
mecanismo de solución de conflictos entre particulares sobre asuntos en los
cuales las partes pueden transigir, en virtud de que dicha Carta no lo prohibía
(sentencia del 29 de mayo de 1969).
En la Constitución
Política de 1991, la administración de justicia adquiere unas connotaciones
que le otorgan un perfil mucho más amplio y acorde con los principios que
informan el Estado moderno, de manera que la potestad de administrar justicia,
si bien es una función pública (C.P. art. 228), no está confiada exclusivamente
a los organismos judiciales, porque también la imparten, dentro de ciertos
condiciones y reservas, "determinadas autoridades administrativas",
transitoria y excepcionalmente los particulares, las "autoridades de los
pueblos indígenas" (C.P. art. 246), y los llamados "jueces de
paz", "encargados de resolver en equidad conflictos individuales y
comunitarios" (C.P. art. 247).
De lo dicho hasta
ahora se deduce que en la Constitución Política la jurisdicción o
administración de justicia es una expresión del poder público del Estado, que
responde al ejercicio de una función especializada, destinada a satisfacer
pretensiones a través de un proceso, con intervención del órgano judicial en su
condición de instrumento ordinario de su ejercicio, pero también, aunque de
manera excepcional, por otras autoridades y organismos, y aún por los
particulares.
De lo expuesto
resulta que la administración de justicia es una función pública no reservada
por la Constitución como actividad exclusiva del órgano judicial, pero cuyo
ejercicio por otras autoridades y personas, debe ser precisa y limitada, porque
para éstas constituye una atribución excepcional y no ordinaria.
3. La Sala Tercera
de Revisión de la Corte tuvo oportunidad de pronunciarse sobre el alcance
jurídico del arbitramento en la sentencia T-057 de 1995, y llegó a la
conclusión de que el arbitramento sólo puede tener por objeto asuntos
particularmente limitados y, además, porque la paz y el orden público se verían
seriamente comprometidos si a los particulares se les atribuyera la facultad de
disponer del poder coactivo; es decir, que la Constitución no autoriza al
legislador para otorgar a los árbitros la potestad de hacer cumplir
coactivamente las obligaciones consagradas en títulos ejecutivos. Dice uno de
los apartes de la mencionada sentencia:
"5. El
derecho si es preciso puede hacerse cumplir de manera forzada a través de la
utilización de la coacción. El desacato de la norma, apareja la correlativa
imposición, actual o posible, de una específica sanción o consecuencia negativa
para el sujeto que realiza el comportamiento o la abstención proscritas. El
carácter coactivo es, pues, rasgo esencial de la normatividad jurídica, sin el
cual se corre el riesgo de socavar su función como técnica de control y de
orientación social. Esta dimensión del orden jurídico, no descarta que sus
mandatos frecuentemente se cumplan de manera espontánea, y se postula sin
perjuicio de que lo deseable en una sociedad democrática y participativa, sea
la realización del derecho, como marco de la convivencia pacífica, con el menor
recurso a la fuerza".
"La
coercibilidad, elemento que acompaña al derecho, requiere de la existencia
permanente de un aparato institucionalizado que administre la coacción de
conformidad con la Constitución y la ley, las que a su turno le imprimen a su
ejercicio, en razón del contenido y valores que defienden, el sello indeleble
de la legitimidad democrática. Sólo así, el empleo de las medidas de coacción
por las instituciones permanentes del Estado, no se identifica con la violencia
o el terror organizado".
"El
ordenamiento jurídico no se limita a diseñar y establecer el aparato de fuerza
y las condiciones para su ejercicio, sino que, adicionalmente, indica el método
de su actuación y las formas procesales que deben observarse cuando se viola
una norma jurídica y se hace entonces necesario poner en marcha sus
dispositivos de constreñimiento o de reparación. En este orden de ideas, el uso
de la coacción resulta inseparable de sus condiciones de ejercicio y de las
formas procesales que deben agotarse para su correcto empleo, fijadas en el
derecho objetivo".
"6. Los
particulares, en su condición de conciliadores y árbitros, transitoriamente,
pueden administrar justicia. Se pregunta la Corte si en este caso, la indicada
investidura, les permite recibir y ejercitar válidamente habilitaciones de las
partes para adelantar a través del procedimiento arbitral juicios de ejecución
con base en títulos ejecutivos o definir aspectos centrales en los que se
ventilen ante la jurisdicción ordinaria, como sería la decisión de las
excepciones propuestas por la persona demandada".
"7. Según el
artículo 116 de la CP., la ley puede transitoriamente atribuir la función
jurisdiccional a particulares que obren como árbitros o conciliadores. En el
Estado social de derecho, los particulares colaboran de variadas maneras en el
desarrollo de las funciones y fines estatales. Dicha colaboración, en el ámbito
jurisdiccional, no obstante, tiene carácter transitorio y excepcional. En
primer término, la conciliación y el arbitraje sólo pueden tener por objeto
asuntos que por su naturaleza sean susceptibles de dicho trámite, y es evidente
que no todos lo son. En segundo término, la paz y el orden público, se ponen
en peligro si a los particulares, así obren como conciliadores o árbitros, se
les atribuye directamente la facultad de disponer del poder coactivo. No es
concebible que el ejercicio de la jurisdicción, como función estatal, se
desplace de manera permanente y general a los árbitros y conciliadores ( CP art
113). Tampoco resulta admisible ampliar la materia arbitrable a asuntos que
trascienden la capacidad de disposición de las partes y respecto de los cuales
no sea posible habilitación alguna".
"No todo
asunto de competencia de los jueces ordinarios, en consecuencia, puede ser
trasladado a la justicia arbitral. Entre las materias vedadas a los árbitros y
conciliadores, por las razones anotadas, se encuentra el conocimiento de las
pretensiones ejecutivas. La existencia de un título ejecutivo con base en el
cual se formula la demanda, así posteriormente se presenten excepciones y se
deba decidir sobre éstas, coloca la controversia en un momento posterior al de
la mera configuración del derecho. Lo que se busca a través de la acción
ejecutiva es la intervención del Estado con miras no a zanjar una disputa, sino
a hacer efectivo un derecho sobre cuya existencia el demandante no ha menester
reconocimiento distinto al de la verificación del título que, en los términos
de la ley, le sirve de suficiente causa y prueba. De otro lado, la ejecución
está íntimamente ligada al uso de la fuerza pública que, por las razones
anotadas, ni la ley ni el pacto pueden transferir a los árbitros o
conciliadores".
"8. Las
normas legales que regulan el arbitramento deben ser interpretadas a la luz de
la Constitución. Contrariamente, la coadyuvante intenta explicar el alcance del
artículo 116, inciso final, de la Constitución Política, a partir de la
consideración que le merecen las normas legales que gobiernan la materia".
"En este
sentido, las restricciones legales a la institución arbitral, apuntan a
justificar la imposibilidad de que ella pueda convertirse en foro sustituto de
la jurisdicción ordinaria".
"En verdad,
la materia arbitrable sólo puede estar integrada por asuntos o cuestiones
susceptibles de transacción que surjan entre personas capaces de transigir. El
ámbito de lo transable abarca los objetos - bienes, derechos y acciones - sobre
los cuales existe capacidad de disposición y de renuncia. La conciliación y el
arbitraje presuponen una diferencia o disputa entre las partes o la posibilidad
de que entre ellas surja una controversia. El mismo concepto de parte
que utiliza la Constitución se refiere a la posición asimétrica o de
confrontación en que se encuentran dos o más sujetos, derivable de un conflicto
actual o potencial. Alrededor del título ejecutivo bien puede darse un debate
sobre su existencia y validez, pero éste tiene una connotación distinta. En
primer término, con base en el título su beneficiario o tenedor solicita al
juez se decrete y lleve a efecto su cumplimiento coactivo, no la mera
definición de un derecho, como quiera que en su favor obra la presunción de
titularidad del respectivo derecho. Si la contraparte opone excepciones, su
resolución positiva o negativa es puramente incidental y, por tanto, se
inscribe en un momento que todavía pertenece al curso de acción que ha de
seguir el Estado cuando se propone aplicar la coacción y que consiste en
determinar previamente si existen las condiciones de validez y de eficacia
establecidas en la ley para seguir adelante con la ejecución. En todo caso,
dado que los factores de competencia se toman en cuenta en el momento de
entablar la acción, desde la perspectiva del tenedor del título ejecutivo que
se apresta a requerir la intervención de la jurisdicción, no existe diferencia
ni controversia sobre la existencia y extensión de su derecho, sino necesidad
de la intervención del Estado para procurar su cumplimiento".
"La ausencia
de poder coactivo de los árbitros, lo corrobora la disposición del D.2279 de
1989, que somete a la justicia ordinaria lo relativo a la ejecución del laudo,
de conformidad con las reglas generales (Ibid, art. 40, parágrafo). Si en
verdad dispusieran de este poder los árbitros, la norma sobraría. Idéntica
conclusión cabe extraer del inciso 2o del artículo 1o del decreto 2279 de 1989,
modificado por el artículo 96 de la ley 23 de 1989, que en punto al
arbitramento sobre el contrato de arrendamiento, establece que "los
aspectos de ejecución que demanden las condenas en los laudos deberán
tramitarse ante la jurisdicción ordinaria".
"Finalmente,
tampoco tiene asidero constitucional el arbitraje circunscrito a la definición
de las excepciones propuestas por la parte ejecutada. El proceso ejecutivo es
inescindible y conserva ese carácter aún en la fase cognitiva que se debe
recorrer a fin de resolver las excepciones presentadas contra el título. La definición
de las excepciones es un momento en el trámite que ha de seguir el Estado antes
de consumar la ejecución".... "De otro lado los arreglos
extrajudiciales a que lleguen eventualmente las partes y que puedan conducir al
desistimiento de la acción ejecutiva, no se califican como arbitramento ni
desvirtúan la esencia de la jurisdicción".
"Adicionalmente,
cabe anotar que los procesos ejecutivos se inician con base en un título que de
conformidad con la ley, presta mérito ejecutivo, hipótesis que difiere del
supuesto en el que es necesario resolver previamente sobre la existencia de un
derecho, lo que ciertamente si corresponde a la competencia del Tribunal de
Arbitramento".
4. En los términos
de la norma acusada, dentro de los procesos en trámite en los cuales no se
hubiere dictado sentencia de primera o única instancia y que versen sobre
cuestiones susceptibles de transacción (distintos a los laborales, penales,
contencioso administrativos o en los que alguna de las partes estuviere
representada por curador ad-litem) las partes de común acuerdo pueden solicitar
al juez la solución de la controversia utilizando el mecanismo de la
conciliación, o si ésta fracasa o fuere parcial, el trámite del proceso
arbitral, a menos que las partes convengan en acudir a amigable composición.
En el aparte acusado
se extendió la aplicación de los instrumentos de solución procesal referidos a
"los procesos de ejecución", cuando en ellos se hubieran propuesto
excepciones de mérito. Es decir, que dicho segmento normativo permite trasladar
una fase cognoscitiva del proceso ejecutivo, como es el incidente de
excepciones, a la jurisdicción de los árbitros.
La potestad
jurisdiccional del Estado, corresponde indudablemente a una parcela del poder
estatal que se institucionalice orgánica y funcionalmente en la rama
jurisdiccional, a la cual corresponde, en principio, la misión de administrar
justicia.
La norma del inciso
final del art. 116, no puede ser interpretada de modo tal que implique la
absorción total de la función de administrar justicia que es propia del Estado
por los particulares en la condición de árbitros, previa habilitación hecha por
las partes, con la misión de proferir fallos en derecho por las siguientes
razones:
a) El carácter
excepcional de la disposición no da base para convertirla en una regla general;
por lo tanto, la porción del poder jurisdiccional que se radica en los árbitros
se encuentra limitada por el acuerdo, convenio o contrato particular, contenido
en la cláusula compromisoria o en el compromiso, que determinan cual debe ser
la materia o asunto sobre la cual deba versar el arbitramento.
b) Dado que el poder
jurisdiccional de los árbitros que autoriza la Constitución no proviene de la
ley, sino precisamente de la voluntad de los mismos particulares, es apenas
natural que aquél se limite a la facultad de solucionar el conflicto específico
sometido a su consideración, el cual está acorde naturalmente con el poder de
disposición de sus derechos que tengan las partes; en otras palabras la materia
atinente al conflicto no puede ser distinta a aquélla que puede ser pasible de
arbitramento.
c) La voluntad de
los particulares, no puede en consecuencia trasladar a los árbitros el
ejercicio de la función jurisdiccional, en un ámbito dentro del cual ésta es
privativa y reservada al Estado, como es el atinente al ejercicio del poder de
coerción y coacción. En tal virtud no es posible, como se expresa en la aludida
sentencia T-057 de 1995, que los árbitros puedan conocer de los procesos de
ejecución.
5. La sentencia de
cuya decisión nos separamos se apoya en un argumento aparentemente sólido,
según el cual, como la norma constitucional no prohibe a los árbitros el
conocimiento de procesos de ejecución bien pueden éstos asumir funciones que
implican el poder coactivo del Estado.
Nada mas equivocado,
pues las funciones constitucionales deben ser siempre expresas y no se pueden
deducir por inferencia. Además, el Estado no puede resignar en los particulares
su poder coactivo, porque por ese camino fácilmente se le podría buscar
sustento constitucional a la autotutela o a la autodefensa de los
particulares.
Santafé de Bogotá,
D.C. octubre nueve (9) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-431/95
PROCESO
ARBITRAL/MEDIDAS CAUTELARES/ARBITRO-Función jurisdiccional (Aclaración de voto)
Son constitucionales las medidas cautelares
que los árbitros pueden adoptar dentro del proceso arbitral, pues éstas
constituyen instrumentos adecuados para que se pueda cumplir con eficacia y
eficiencia la función jurisdiccional que ejercen. Es obvio, que si dentro de
los procesos ante la justicia ordinaria se pueden decretar medidas cautelares
de diversa índole, en determinadas circunstancias, con la misma razón ello es
posible en los procesos arbitrales, porque en éstos casos los árbitros ejercen
un papel similar al de los jueces ordinarios. Una cosa son las medidas
cautelares en los procesos de conocimiento que adelantan los árbitros, debidamente
habilitados por las partes, y otra, la facultad para tramitar procesos de
ejecución.
REF: PROCESO
D-870
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 32 del decreto 2279 de 1989, 110 de
la ley 23 de 1991 y el inciso 2o. del artículo 2o. del Decreto 2651 de 1991.
El suscrito Magistrado aclara su voto a la
sentencia C-431/95, en el sentido de que acogió la decisión mayoritaria, por
considerar que son constitucionales las medidas cautelares que los árbitros
pueden adoptar dentro del proceso arbitral, pues éstas constituyen instrumentos
adecuados para que se pueda cumplir con eficacia y eficiencia la función
jurisdiccional que ejercen. Es obvio, que si dentro de los procesos ante la
justicia ordinaria se pueden decretar medidas cautelares de diversa índole, en
determinadas circunstancias, con la misma razón ello es posible en los procesos
arbitrales, porque en éstos casos los árbitros ejercen un papel similar al de
los jueces ordinarios.
Se hace necesaria esta aclaración, porque
el suscrito salvó su voto a la sentencia C-294/95, en la cual se declaró
exequible el inciso 2o. del artículo 2 del decreto 2651 de 1991, que permitía
trasladar la fase cognoscitiva del proceso ejecutivo, como es el incidente de
excepciones, a la jurisdicción de los árbitros, en razón de que pensó en
aquélla oportunidad y sigue pensando que el ejercicio de la función
jurisdiccional, en lo que atañe al trámite de procesos ejecutivos, es privativa
y reservada al Estado, por implicar el ejercicio del poder de coerción y
coacción que es monopolio de éste.
En razón de lo anterior, se explica mi voto
afirmativo a la decisión mayoritaria, pues las situaciones debatidas en cada
uno de dichos procesos son sustancialmente diferentes, pues una cosa son las
medidas cautelares en los procesos de conocimiento que adelantan los árbitros,
debidamente habilitados por las partes, y otra, la facultad para tramitar
procesos de ejecución.
Santafé de Bogotá, D.C. octubre once (11)
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado |
782 | C-432-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-432/95
TRABAJADOR
OFICIAL DEL SECTOR SALUD
Son trabajadores
oficiales del sector salud quienes desempeñen cargos no directivos destinados
al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales,
dentro de la estructura administrativa de la Nación, de las entidades
territoriales o de sus entidades descentralizadas, delegandose en los
establecimientos públicos de cualquier nivel, la facultad de precisar en sus
respectivos estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante
contrato de trabajo.
CONTRATO DE
TRABAJO EN ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS-Determinación de actividades/ADMINISTRACION
PUBLICA-Estructura/SERVIDOR PUBLICO-Clasificación
De conformidad
con el artículo 125 de la Carta Política, solamente la ley puede determinar qué
actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo y por
consiguiente, quienes pueden tener la calidad de empleados públicos o de
trabajadores oficiales en los establecimientos públicos, sin que dicha facultad
pueda ser delegada a estos, en sus respectivos estatutos. La disposición resulta
contraria a juicio de la Corte, a los preceptos constitucionales citados, ya
que constituye una potestad propia del Legislador, no susceptible de ser
trasladada a los establecimientos públicos, ya que por mandato constitucional
corresponde exclusivamente al Congreso a través de la ley determinar la
estructura de la administración en lo nacional, a las Asambleas en lo
departamental, y a los Concejos en los municipal y distrital. De permitirse
esta delegación, los establecimientos públicos podrían realizar la
clasificación de sus servidores en empleados públicos y trabajadores oficiales,
contrariando las disposiciones constitucionales.
REF.: EXPEDIENTE
No. D - 880
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 2o. del parágrafo del artículo 674 del Decreto
1298 de 1994 "por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Sistema
General de Seguridad Social en Salud".
MATERIA:
Actividades que se
pueden desempeñar mediante contrato de trabajo en los establecimientos
públicos.
ACTOR:
Luis Francisco Jiménez
Niño
MAGISTRADO
PONENTE:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santa Fe de Bogotá
D.C., Septiembre veintiocho (28) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I.
ANTECEDENTES.
Procede la Corte
Constitucional a resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por el
ciudadano LUIS FRANCISCO JIMENEZ NIÑO, contra el inciso 2o. del parágrafo del
artículo 674 del Decreto 1298 del 22 de junio de 1994 "por el cual se
expide el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud".
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Ponente dispuso que se fijara en lista el negocio en la
Secretaría General de la Corte Constitucional por el término de diez (10) días
para asegurar la intervención ciudadana y además ordenó enviar copia de la
demanda al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto
de rigor, y comunicar la iniciación del proceso al señor Secretario Jurídico de
la Presidencia de la República, al Presidente del Congreso de la República, al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a fin de que conceptuaran sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas, en caso de estimarlo oportuno.
II.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS.
Se transcribe a
continuación el texto de la norma acusada, subrayando el aparte acusado:
"DECRETO NUMERO 1298 DE 1994
(Junio 22)
"por el cual se expide el Estatuto
Orgánico del Sistema General
de Seguridad Social en Salud"
"El Ministro
de Gobierno de la República de Colombia, delegatario de las funciones
Presidenciales en desarrollo del Decreto 1266 del 21 de junio de 1994, en uso
de sus facultades constitucionales y, en especial, de las facultades conferidas
por el numeral 5o. del Artículo 248 de la Ley 100 de 1993,
DECRETA:
"ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA GENERAL
DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
ARTICULO 674: Clasificación de empleos. En la
estructura administrativa de la Nación, de las entidades territoriales o de sus
entidades descentralizadas, para la organización y prestación de los servicios
de salud, los empleos pueden ser de libre nombramiento y remoción o de carrera.
Son empleos de
libre nombramiento y remoción:
1. En la
administración nacional central o descentralizada, los enumerados en las letras
a),b),c) e i) del artículo 1o. de la Ley 61 de 1987.
2. En las
entidades territoriales o en sus entes descentralizados:
a) Los de
Secretario de Salud o Director seccional o local del Sistema de Salud, o quien
haga sus veces, y los del primer nivel jerárquico, inmediatamente siguiente.
b) Los de
Director, Representante Legal de entidad descentralizada, y los del primero y
segundo nivel jerárquicos, inmediatamente, (sic) siguientes.
c) Los empleos
que correspondan a funciones de dirección, formulación y adopción de políticas,
planes y programas y asesoría.
Todos los demás
empleos son de carrera. Los empleados de carrera podrán ser designados en
comisión, en cargos de libre nombramiento y remoción, sin perder su pertenencia
a la carrera administrativa.
Parágrafo: Son trabajadores
oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento
de la planta física hospitalaria, o de servicios generales; en las mismas
instituciones.
Los
establecimientos públicos de cualquier nivel precisarán en sus respectivos
estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de
trabajo."
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA.
A juicio del actor,
la disposición demandada vulnera los artículos 123 inciso 3o., 125 y 150 inciso
1o. de la Constitución Política.
En una breve
sustentación de la demanda, afirma el demandante que "al confrontar la
norma atacada con los textos constitucionales señalados, se encuentra que
aquélla le atribuye una potestad que es exclusiva del Congreso, a las Juntas
Directivas de los establecimientos Públicos dedicados a la organización y
prestación de los servicios de salud, toda vez que son las que elaboran los
respectivos estatutos." Considera que por ésta razón, "se está
violando el principio de la delegación, toda vez que el Legislador no está
autorizado por la Carta para delegar tal atribución (la de clasificar
empleos)."
Afirma además "que
en desarrollo de la norma cuestionada, implícitamente se está dotando a las
Juntas Directivas de los Hospitales, de la facultad de clasificar a sus
empleados, entre empleados públicos y trabajadores oficiales" y que,
como consecuencia de ello, "se está incurriendo en el grave
inconveniente, de que un grueso número de servidores públicos, que a la luz de
la Constitución y la Ley, deben ser empleados Públicos, aparezcan como
trabajadores oficiales, con toda la sobrecarga salarial y prestacional que ello
implica (...) en detrimento del Tesoro Público como bien del interés general."
IV. INTERVENCION CIUDADANA.
Vencido el término
de fijación en lista, la Secretaría de la Corporación dejó constancia de que
solamente fue presentado el memorial suscrito por el ciudadano MAURICIO FAJARDO
GOMEZ.
En efecto, el
mencionado ciudadano presentó escrito en defensa de la constitucionalidad del
artículo 674 del Decreto 1298 del 22 de junio de 1994, frente a la acusación
que se hizo por el actor contra el inciso 2o. del parágrafo de dicha norma.
Afirma el ciudadano
interviniente que, de conformidad con el artículo 125 de la Constitución Política,
cuya interpretación debe hacerse en concordancia con el artículo 150 numeral 23
de la misma, "por norma general todos los empleos en los órganos y
entidades del Estado son de carrera administrativa y sólo los servidores
públicos que sean elegidos popularmente, que sean de libre nombramiento y
remoción, que tengan la calidad de trabajadores oficiales y aquellos que
determine la ley no pertenecerán a la carrera administrativa".
Expresa que la Carta
Política al regular lo referente a la organización del Estado, las ramas del
poder público, los organismos de control y demás entes que conforman su
estructura, "determina las características y formas de vinculación para
con el Estado de los empleados de mayor jerarquía dentro del organigrama
Estatal".
En cuanto a las
formas de vinculación de aquellas personas que ejercen en calidad de servidores
públicos, cargos que no están mencionados en la Constitución, expresa el
interviniente que corresponde al Congreso de la República por medio de la Ley
definir todos los aspectos relacionados con este tema. A su juicio, tal
criterio fue expuesto por la Corte Constitucional mediante la sentencia No.
C-195 de 1994. Agrega que "obviamente, el Congreso al regular sobre la
forma de vinculación de los servidores públicos con el Estado, debe observar,
de manera rigurosa, el principio establecido en la primera parte del artículo
125 de la Constitución Nacional"; y señala que dentro de dicha
facultad reguladora el Congreso tiene plenas atribuciones para determinar,
entre otros aspectos, qué servidores públicos no pertenecen a la carrera
administrativa sin ser de elección popular, de libre nombramiento y remoción ni
trabajadores oficiales; establecer los parámetros para definir cuáles
servidores públicos, además de los señalados en la Constitución, tienen el
carácter de trabajadores oficiales o de empleados públicos, y cuáles son de
elección popular o de libre nombramiento y remoción. Puntualiza que "dentro
de esta enumeración (...), coexisten funciones que a la luz del artículo 125,
en concordancia con el artículo 150 de la Constitución Nacional, son
delegables, con otras que por expresa disposición constitucional son
indelegables y por lo tanto sólo el Congreso de la República puede ejercer
(...)".
Acerca de la
delegación indebida que ataca el actor, afirma que "el decreto
legislativo 1298 de 1994 no hace ninguna delegación de funciones, esto por
cuanto a la luz del artículo 248 numeral 5, el Estatuto Orgánico del Sistema
General de Seguridad Social en Salud, tan sólo es un orden sistemático, en
donde se integran, incorporan y armonizan en un sólo cuerpo jurídico las normas
vigentes en materia de salud, así como las que contemplan las funciones y
facultades asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud, que en modo
alguno expide un orden jurídico nuevo, integral, pleno y total sobre un punto
específico del Derecho."
Respecto de la
delegación del Congreso a las Juntas Directivas de los establecimientos
públicos dedicados a la organización y prestación de los servicios de salud,
para que establecezcan qué funciones pueden ser desempeñadas mediante contrato
de trabajo en la respectiva entidad, el ciudadano interviniente cita el
artículo 194 de la Ley 100 de 1993 que indica que los servicios de salud por
parte de la Nación o de las entidades territoriales se prestarán a través de
las Empresas Sociales del Estado; manifiesta que el artículo 195 del mismo
estatuto consagra el régimen jurídico de quienes estén vinculados a aquéllas:
"Las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados
públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la
Ley 10 de 1990", y afirma que en el parágrafo del artículo 26 de dicha
ley se establece que "Son trabajadores oficiales, quienes desempeñen
cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física
hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones", y
hace énfasis en el segundo inciso que dispone que "Los establecimientos
públicos de cualquier nivel, precisarán en sus respectivos estatutos, qué
actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo".; de
manera que la referida delegación "se hace en virtud de lo ordenado en
el artículo 195 No. 5 de la Ley 100 de 1993 y no por lo transcrito en el
artículo 674 del decreto extraordinario 1298 de 1994."
Agrega que dicha
delegación de funciones está permitida por la Constitución Política, pues la
carrera administrativa, como forma de vinculación de los empleados estatales,
es el "único aspecto cobijado por la prohibición de delegación que
establece el artículo 125 de la Carta", y los trabajadores oficiales
no están incluidos dentro de aquella.
Expresa además, que
"de tiempo atrás se han establecido los parámetros que deben observar
los establecimientos públicos al clasificar, por medio de sus estatutos a
establecer qué tipo de funciones pueden ser desempeñadas mediante contrato de
trabajo", y cita los artículos 5o. del Decreto 3135 de 1968 y por el
decreto reglamentario No. 1848 de 1969. También alude a la jurisprudencia del
Consejo de Estado contenida en la sentencia del 8 de abril de 1970, MP. Doctor
Andrés Holguín, relacionada con estos aspectos.
Finalmente, respecto
de la conveniencia o inconveniencia de la disposición acusada, expresa que
"la Corte Constitucional no está facultada" para calificarla,
sino que la declaratoria de inexequibildad de una norma debe obedecer a las
causales del artículo 241 de la Carta Política, y cita, entre otros, los
pronunciamientos de la Corporación efectuados mediante las sentencias Nos.
C-086 de 1995 (MP. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-149 de 1993 (MP. Dr. José
Gregorio Hernández Galindo).
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante oficio No.
642 del 31 de mayo de 1995, el señor Procurador General de la Nación, envió el
concepto de rigor en relación con la demanda que se estudia, solicitando
declarar exequible el aparte acusado del artículo 674 del Decreto 1298 de 1994.
Manifiesta el Jefe
del Ministerio Público que "Los establecimientos públicos son un tipo de
entidad descentralizada, surgidos en la necesidad de especializar y hacer más
eficiente la prestación de un determinado servicio, el cual es un principio
propio del Estado. Esta circunstancia los hace partícipes de la estructura de
la administración nacional, como consecuencia de lo cual su régimen es de
derecho público, sus autoridades son de naturaleza pública al igual que la
procedencia de los recursos para su financiamiento".
Aduce el señor
Procurador, que con el objeto de permitir a estas entidades el desempeño cabal
de sus funciones y en esa medida el logro de los objetivos que les han sido
señalados, están dotadas de un conjunto de cualidades de entre las cuales se
destaca la autonomía administrativa para organizarse y gobernarse así misma.
Indica que la autonomía de las entidades descentralizadas se concreta, en
primer lugar, en la atribución que tienen de contar con sus propios órganos de
dirección.
Así mismo expresa
que la autonomía se orienta en la facultad de darse sus propios estatutos como
la posibilidad de reglamentar el funcionamiento y actividad del organismo como
la fijación de términos, horarios de atención, etc. Por esta razón las
entidades se encuentran en capacidad de precisar qué actividades de las
llevadas a cabo en sus dependencias pueden ser desempeñadas mediante contrato
de trabajo. Considera que esta autonomía debe entenderse como una potestad
reglada, controlada, sometida a la Constitución y a las Leyes. De manera que la
atribución de precisar qué tipo de actuaciones deben desarrollarse por contrato
laboral, se encuentra limitada y debe adaptarse a la clasificación de los
empleos hecha previamente por la ley.
De acuerdo con esto,
afirma que "son empleados públicos las personas que prestan sus
servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos públicos y unidades administrativas especiales, y son
trabajadores oficiales quienes prestan sus servicios ante dichas entidades en
labores de sostenimiento y construcción de obras públicas, a excepción del
personal de dirección y confianza; como también lo son quienes trabajan para
las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía
mixta."
Continúa su exposición
afirmando que "la facultad con la cual cuentan las juntas directivas de
los establecimientos públicos para precisar qué cargos corresponden a labores
de construcción y sostenimiento de obras, e incluir así a quienes los ejecutan
dentro de la categoría de trabajadores oficiales; equivaldría a concretar la
clasificación de Ley en el ámbito de la entidad, de acuerdo con sus necesidades
y requerimientos." Y concluye que "la fijación de las
actividades que van a ser desempeñadas mediante contrato laboral al interior de
la entidad no modifica la naturaleza de aquellas".
El Señor Procurador
General de la Nación también hace referencia a la jurisprudencia del Consejo de
Estado (sentencias del 18 de noviembre de 1978 y 16 de marzo de 1983), y de la
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral (sentencias del 25 de julio
de 1972, agosto 19 de 1976 y 31 de enero de 1985) que afirman que "son
los servicios, es decir la clase de actividad desarrollada es lo que determina
si la vinculación a la administración pública se ubica dentro de una relación
contractual, o de una relación legal y reglamentaria."
Finalmente,
manifiesta que "los estatutos internos en virtud de los cuales los
establecimientos públicos precisan cuáles de las actividades de la entidad van
a ser desempeñadas mediante contrato de trabajo, son actos de carácter
administrativo, por lo cual son suceptibles de impugnación ante la jurisdicción
de lo contencioso en caso que se vulnere el principio de legalidad. De manera
que existen garantías frente a la posible extralimitación de las juntas
directivas de los establecimientos públicos en la precisión de labores a ser
desempeñadas mediante contrato laboral."
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
En virtud de lo dispuesto
en el artículo 241, numeral 4o de la Carta, la Corte Constitucional es
competente para decidir definitivamente en relación con la demanda de
inconstitucionalidad formulada contra el Decreto 1298 de 1994, expedido por el
Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias
conferidas por el numeral 5o. del artículo 248 de la Ley 100 de 1993.
Segunda.
Cosa Juzgada en relación con el Decreto 1298 de 1994.
En cumplimiento a lo
dispuesto en los artículos 243 de la Constitución Política y 46 del Decreto
2067 de 1991, así como en virtud de la jurisprudencia emanada de esta
Corporación, habrá de estarse a lo resuelto en la sentencia No. C-255 del 7 de
junio de 1995 (MP. Dr. Jorge Arango Mejía), en virtud de la cual resolvió declarar
inexequible el Decreto 1298 de junio 22 de 1994 "por el cual se expide
el Estatuto Orgánico de Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
En virtud a lo
anterior, no cabe duda de que respecto del artículo 674 del Decreto Número 1298
de 1994, ha operado la cosa juzgada constitucional (artículo 243 CP.) -desde el
punto de vista material- y por lo tanto resulta inoficioso e improcedente que
la Corte vuelva a pronunciarse sobre ellas, por lo cual en lo que concierne a
su revisión, habrá de estarse a lo resuelto en la precitada providencia.
No obstante haber
adoptado la Sala Plena de la Corte Constitucional dicha decisión, en la parte
resolutiva de la citada sentencia No. C-255 de 1995, expresó que las normas
consideradas en sí mismas e incorporadas en el decreto declarado inexequible,
conservan su validez y su vigencia, si no han sido ya declaradas inexequibles,
o derogadas por una norma diferente al Decreto 1298.
Así las cosas, no
procede pronunciarse respecto del artículo 674 del Decreto 1298 de 1994, por
cuanto respecto del mismo operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional,
lo cual no obsta para que esta Corporación con fundamento en lo ya manifestado,
se pronuncie en relación con el inciso 2o. del parágrafo del artículo 26 de la
Ley 10 de 1990, cuyo texto corresponde al mismo del artículo 674 del decreto
ibídem.
En efecto, tal
disposición proviene, en cuanto al numeral primero, del artículo 26 de la Ley
10 de 1990 "Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se
dictan otras disposiciones", en concordancia con el artículo 1o. de la
Ley 61 de 1987 "Por la cual se expiden normas sobre la Carrera
Administrativa y se dictan otras disposiciones", según lo expuesto por
esta Corporación mediante la sentencia No C-195 de 1994 antes citada.
El numeral 2o.
proviene del artículo 26 de la Ley 10 de 1990, inclusive en su parágrafo, el
cual dispone lo siguiente:
"ARTICULO
26: Clasificación
de empleos. En la estructura administrativa de la Nación, de las entidades
territoriales o de sus entidades descentralizadas, para la organización y
prestación de los servicios de salud, los empleos pueden ser de libre
nombramiento y remoción o de carrera.
Son empleos de
libre nombramiento y remoción:
1. En la
administración nacional central o descentralizada, los enumerados en las letras
a),b),c) e i) del artículo 1o. de la Ley 61 de 1987.
2. En las
entidades territoriales o en sus entes descentralizados:
a) Los de
Secretario de Salud o Director seccional o local del Sistema de Salud, o quien
haga sus veces, y los del primer nivel jerárquico, inmediatamente siguiente.
b) Los de
Director, Representante Legal de entidad descentralizada, y los del primero y
segundo nivel jerárquicos, inmediatamente siguientes.
c) Los empleos
que correspondan a funciones de dirección, formulación y adopción de políticas,
planes y programas y asesoría.
Todos los demás
empleos son de carrera. Los empleados de carrera podrán ser designados en
comisión, en cargos de libre nombramiento y remoción, sin perder su pertenencia
a la carrera administrativa.
Parágrafo: Son
trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al
mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales; en
las mismas instituciones.
Los
establecimientos públicos de cualquier nivel precisarán en sus respectivos
estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de
trabajo."
Queda establecido
así que el artículo demandado -que es idéntico al transcrito-, conserva su vigencia
y no ha sido objeto de examen de constitucionalidad por parte de esta
jurisdicción, como se expresó en la sentencia No. C-255 del 7 de junio de 1995,
razón por la cual procede la Corporación a pronunciarse en relación con el
numeral 2o. del artículo 26 de la Ley 10 de 1990.
Tercera.
Del examen constitucional del artículo 26 numeral 2o. de la Ley 10 de
1990.
Resulta pertinente
establecer en primer término, quiénes son los servidores públicos que en los
establecimientos públicos del sistema de salud ostentan la calidad de
trabajadores oficiales.
De conformidad con
los preceptos constitucionales, los trabajadores oficiales constituyen una
categoría especial de servidores públicos que no pertenecen a la carrera
administrativa, ni son de libre nombramiento y remoción, y tampoco son elegidos
popularmente. El artículo 123 de la Carta Política define que son servidores
públicos, los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas, territorialmente y
por servicios.
Ahora bien, el
numeral 7o. del artículo 150 de la Constitución Política preceptúa que
corresponde al Congreso por medio de leyes, “determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica....”.
Por su parte, el
artículo 26 de la Ley 10 de 1990 clasifica las distintas categorías de empleos
del sector salud e indica que estos pueden ser de libre nombramiento y remoción
o de carrera, a nivel nacional, territorial o del sector descentralizado; así
mismo establece que los demás empleos son de carrera salvo, tal como lo expresa
el parágrafo de dicha norma, los trabajadores oficiales que son según el texto
de la referida ley "quienes desempeñen cargos no directivos destinados
al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en
las mismas instituciones".
Y agrega que, “los
establecimientos públicos de cualquier nivel, precisarán en sus respectivos
estatutos qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo”
(inciso 2o. parágrafo del artículo 26 de la Ley 10 de 1990).
Así mismo, el
artículo 195 numeral 5o. de la Ley 100 de 1993 establece, al referirse al
régimen jurídico de las empresas sociales del Estado como lo son las integradas
al Sistema Nacional de Salud (Ley 10 de 1990), establece que "Las
personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y
trabajadores oficiales, conforme a las reglas del capítulo IV de la Ley 10 de
1990."
De esta manera se
tiene que a la luz de las citadas normas, son trabajadores oficiales del sector
salud quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la
planta física hospitalaria, o de servicios generales, dentro de la estructura
administrativa de la Nación, de las entidades territoriales o de sus entidades
descentralizadas, delegandose en los establecimientos públicos de cualquier
nivel, la facultad de precisar en sus respectivos estatutos, qué actividades
pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo.
De acuerdo con el
artículo 115 de la Carta Política, los establecimientos públicos forman parte
de la rama ejecutiva del poder público; son creados o autorizados por medio de
la ley a iniciativa del Gobierno, (artículos 150 numeral. 7o. y 154); a ella
corresponde también señalar sus objetivos y estructura orgánica; su presidente,
director o gerente es nombrado por el Presidente de la República, cuando
corresponden al orden nacional (artículo 189 numeral 13), por el Gobernador
(artículo 305 numeral 5o. o por el alcalde (artículo 315 numeral 3o.), según el
caso. En el orden departamental los establecimientos públicos son creados por
las asambleas departamentales (artículo 300 numeral 7o.), y en el municipal por
los concejos, a iniciativa del Alcalde (artículo 313 numeral 6o.).
Como es bien sabido,
los establecimientos públicos (artículo 5o. del Decreto 1050 de 1968) son
entidades descentralizadas especializadas encargadas de atender funciones
administrativas y de hacer más eficiente la prestación de un determinado
servicio, conforme a las reglas del derecho público. Gozan además de las
siguientes carácterísticas: personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio independiente, constituído con bienes públicos comunes o con el
producto de impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial.
De manera que pueden
actuar jurídicamente por sí mismas y comprometer sus propios recursos y
responsabilidad. La personería jurídica que les otorga aquélla es esencial para
el ejercicio de dicha autonomía; así mismo están facultados para celebrar
contratos, ser demandantes o demandados en juicios o procesos judiciales, etc.,
es decir, son sujetos de derechos y obligaciones.
La autonomía de que
gozan los establecimientos públicos les permite expedir sus propios estatutos
de conformidad con la ley. Sin embargo, debe aclararse que los estatutos internos
de aquellas entidades administrativas son distintos a los estatutos orgánicos
que los rigen, aspecto sobre el cual la Corporación se pronunció refiriéndose a
las diferencias que existen entre unos y otros.
En efecto, en la
sentencia No. C-195 de 1994 (MP. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa) dijo la Sala Plena
de la Corte Constitucional, lo siguiente:
"(...) los
estatutos orgánicos de las entidades referidas -los establecimientos públicos-,
no pueden ejercer una facultad exclusivamente legal, por mandato de la
Constitución, y el legislador no está autorizado por la Carta para delegar tal
atribución. Conviene, pues, distinguir entre el estatuto básico de las
entidades y los estatutos internos, que son los aludidos por la norma sub
examine. En efecto, el estatuto básico lo expide el Congreso mediante ley.
Se entiende por tal, acogiendo la definición dada por la Corte Suprema de
Justicia, el conjunto de reglas que determina su denominación, su sede, las
actividades que ha de desarrollar, el patrimonio inicial y demás haberes
presentes y futuros, los órganos por medio de los cuales tiene que actuar, la
manera de constituirlos y sus atribuciones respecto de terceros, los
representantes legales, manera de designarlos, los poderes que pueden ejercer,
las formalidades y requisitos a que esté sometida la validez de sus actos.
Los estatutos
básicos son, en definitiva, el complemento necesario del acto de creación
propio del Congreso, mediante el cual surge la entidad pública.
Los tratadistas
señalan como necesidad básica, la distinción entre dichos estatutos básicos, y
los llamados estatutos internos, los cuales no pueden ser considerados,
en el sentido estricto de la palabra como estatutos, como lo señaló la Corte
Suprema de Justicia en Sentencia del 15 de septiembre de 1973. "Mejor
sería -señala esta Corporación- llamar a esos documentos reglamentos internos
o, como concesión al uso referido, estatutos internos o de organización
interna, los cuales pueden adoptarse por la junta directiva u otros órganos o
funcionarios, con arreglo a la ley o a los estatutos básicos cuando estos no
los consigne".
Se puede observar
entonces que el artículo 125 superior exceptúa de la carrera a los
empleos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los
trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Como los
estatutos internos u orgánicos son adoptados por las juntas o consejos
directivos de los establecimientos públicos, según el literal b) del artículo
26 del Decreto 1050 de 1968, por tanto, la norma en comento atribuye una
potestad que es exclusiva del Congreso, a las juntas y consejos directivos de
los establecimientos públicos (...)" (subrayas fuera del texto).
De las
consideraciones y del criterio jurisprudencial expuestos, se concluye:
1o. Corresponde al Congreso de la República,
por medio de la ley, determinar la estructura de la administración nacional, y
crear, fusionar o modificar los establecimientos públicos, y otras entidades
del orden nacional (artículo 150 numeral 7o. CP.). A nivel departamental, dicha
función corresponde a las Asambleas por medio de ordenanzas (artículo 300
numeral 7o. de la CP.) y a nivel municipal a los Concejos (artículo 313 numeral
6o. CP.), por medio de acuerdos.
2o. La autonomía de los establecimientos públicos
les permite darse sus estatutos, es decir, su propia reglamentación interna,
con sujeción a la ley. Dicha reglamentación es adoptada por la junta directiva
"u otros órganos o funcionarios con arreglo a la ley o a los estatutos
básicos", y corresponde, en todas sus características, a un acto
administrativo.
3o. De conformidad con el artículo 125 de la
Carta Política, solamente la ley puede determinar qué actividades pueden ser
desempeñadas mediante contrato de trabajo y por consiguiente, quienes pueden tener
la calidad de empleados públicos o de trabajadores oficiales en los
establecimientos públicos, sin que dicha facultad pueda ser delegada a estos,
en sus respectivos estatutos.
En el caso sub
exámine, el aparte de la norma acusada establece que "los establecimientos
públicos de cualquier nivel precisarán en sus respectivos estatutos, qué
actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo", es
decir, que se faculta a las juntas directivas de los mismos para que determinen
qué servidores se vinculan a los respectivos establecimientos públicos del
sistema de salud en calidad de trabajadores oficiales.
Esta disposición
resulta contraria a juicio de la Corte, a los preceptos constitucionales
citados, ya que constituye una potestad propia del Legislador, no susceptible
de ser trasladada a los establecimientos públicos, como lo señala el
demandante, ya que por mandato constitucional corresponde exclusivamente al
Congreso a través de la ley determinar la estructura de la administración en lo
nacional, a las Asambleas en lo departamental, y a los Concejos en los
municipal y distrital.
De permitirse esta
delegación, los establecimientos públicos podrían realizar la clasificación de
sus servidores en empleados públicos y trabajadores oficiales, contrariando las
disposiciones constitucionales.
De conformidad con
lo expuesto, se tiene que el artículo 674 del Decreto 1298 del 22 de junio de
1994, inciso 2o. de su parágrafo, al establecer que “los establecimientos
públicos de cualquier nivel, precisarán en sus respectivos estatutos, qué
actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo”, delegando
una potestad atribuída por la Constitución al legislador, a las Asambleas
Departamentales y a los Concejos Municipales, quebrantó los preceptos
examinados, razón por la cual habrá de declararse su inexequibilidad, al igual
que el artículo 26 inciso 2o. del parágrafo de la Ley 10 de 1990, por unidad
normativa (artículo 158 CP.), por tratarse del mismo texto acusado.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO. Estése a lo resuelto por la Sala Plena de
la Corte Constitucional en la sentencia No. C-255 del 7 de junio de 1995, en
relación con el Decreto 1298 de 1994.
SEGUNDO. Declarar
INEXEQUIBLE el inciso 2o.
del parágrafo del artículo 26 de la Ley 10 de 1990.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese e insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
783 | C-444-95
Sentencia No. C-444/95
Sentencia No. C-444/95
POLICIA NACIONAL-Naturaleza civil
La Policía Nacional se distingue de las
Fuerzas Militares por la ausencia de disciplina castrense y por su naturaleza
civil, lo cual implica que los inferiores son responsables de la ejecución de
las órdenes que reciban. La Policía Nacional, como autoridad administrativa,
cumple funciones preventivas mas no represivas, salvo cuando actúa como
colaboradora de las autoridades judiciales en ejercicio de la función de
policía judicial.
FUERO PENAL
MILITAR PARA MIEMBROS DE LA POLICIA
Fue inequívoca la voluntad del
constituyente, en el sentido de aplicar el fuero penal militar a los miembros
de la Policía Nacional por los delitos que cometan en servicio activo, y en
relación con el mismo servicio. El Constituyente de 1991 fue consciente de la
“zona gris” a la que ha hecho alusión la Corte, situada en los límites entre lo
militar y lo civil, y la defensa y la seguridad dentro del contexto social
colombiano, y estableció una regulación constitucional que intenta conciliar
las aspiraciones ideales y las necesidades coyunturales. Los miembros de la
policía nacional y de las fuerzas militares tienen un fuero especial de
carácter penal conforme al cual deben ser juzgados por cortes marciales o
tribunales militares cuando cometan delitos en servicio activo o en relación
con el mismo servicio.
NORMA
CONSTITUCIONAL-Incongruencia/REFORMA
CONSTITUCIONAL-Procedencia/PRINCIPIO DE ARMONIZACION/INTERPRETACION
SISTEMATICA
Existe una incongruencia de caracter
constitucional entre la disposición que le asigna a la Policía Nacional
naturaleza civil y la que ordena que los delitos cometidos por sus miembros en
servicio activo y por razón del mismo, sean de conocimiento de las cortes
marciales o tribunales militares pues, siendo coherentes, tal juzgamiento
debería estar a cargo de autoridades civiles. Sin embargo, esta evidente
anomalía no puede ser corregida por la Corte Constitucional a quien se le ha
confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos a que aluden los artículos 241 y ss. del Estatuto
Máximo, sino mediante una reforma constitucional utilizando cualquiera de los
mecanismos que el Constituyente ha consagrado para ello. Ante casos como éste
la Corte debe dar aplicación al denominado "principio de
armonización", para lograr mediante una interpretación sistemática hacer
congruentes los distintos preceptos constitucionales que regulan el asunto
materia de debate, teniendo en cuenta que, aún ante la incongruencia anotada,
la Corporación no puede desconocer el contenido del artículo 221 Superior,
disposición que no resulta irreconciliable con la contenida en el artículo 218
ibidem que consagra el carácter civil de la Policía Nacional.
TEORIA DE LAS
ANTINOMIAS CONSTITUCIONALES/NORMA CONSTITUCIONAL INCONSTITUCIONAL
La teoría alemana de las "antinomias
constitucionales", que considera la posibilidad de que existan normas
constitucionales inconstitucionales, no tiene cabida en este proceso, pues ella
se funda en la jerarquía entre disposiciones constitucionales (v.g. supremacía
de normas dogmáticas sobre normas orgánicas), y está destinada a aplicarse sólo
en aquellos casos extremos en los que la contradicción normativa impide al
intérprete aplicar el principio general de armonización.
PRINCIPIO DE
ARMONIZACION-Utilización
de lógica formal
En cuanto atañe al argumento de la demanda
según el cual el fuero penal militar para los miembros de la policía, desconoce
la prohibición del último inciso del artículo 213 de la Constitución Política,
que prescribe: “en ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados
por la justicia penal militar”, disposición que, según el actor, es especial
frente a la norma general del fuero militar del artículo 221, considera la
Corte que justamente de la confrontación de esas dos disposiciones, surge la
regla de armonización. En efecto, la relación lógica entre los dos preceptos es
la inversa de la propuesta en la demanda: pues mientras que en el artículo 213
se utiliza un cuantificador universal negativo (“ningún”), en el 221 se regula
un caso específico exceptivo (en lógica formal, se afirmaría que “existe” un
caso particular afirmativo). La relación entre las dos normas es de
regla-excepción, de tal forma que tanto el artículo 213 como el 218, deben ser
interpretados de manera armónica con la excepción contenida en el artículo 221.
Si bien una primera aproximación, guiada por el sentido aislado de las
palabras, puede indicar una contradicción en el texto de la Constitución, la
labor del intérprete deja clara la posibilidad de armonizar las normas
aludidas.
JUEZ NATURAL EN
PROCESOS CONTRA MIEMBROS DE LA POLICIA
El "juez natural" es aquél que la
Constitución o la ley han instituido para conocer de determinados asuntos; en
el caso de debate, el "juez natural" para juzgar al personal de la
Policía Nacional por los delitos aludidos, está expresamente establecido en la
mencionada disposición constitucional, y lo son, las cortes marciales o
tribunales militares.
JUZGAMIENTO DE
CIVILES Y MIEMBROS DE LA POLICIA-Inexistencia de trato diferente
El trato diferente entre el juzgamiento de
los civiles y los miembros de la Policía Nacional por delitos cometidos en
servicio activo, y en razón de éste, no proviene de las normas acusadas sino
del fuero establecido en el artículo 221 de la Constitución Política. Ante esta
circunstancia no puede la Corte, sin desconocer la misión a ella encomendada
por el artículo 241 de la Carta y la supremacía normativa de los textos
constitucionales, entrar a juzgar la objetividad y razonabilidad de una
diferencia de trato establecida por el propio Constituyente; situación distinta
se presentaría si no fuera la Constitución sino la ley quien la estableciera.
OBEDIENCIA DEBIDA-Inexistencia en el caso de miembros de la
Policía/PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD-Inexistencia
Aquí se trata del juzgamiento de miembros
de la Policía Nacional, quienes al tenor de lo dispuesto en el artículo 91 de
la Constitución Política no están sujetos a la obedicencia debida, como sí
acontece con los militares y, por tanto, su responsabilidad no recae sobre el
superior que dio la orden, sino que cada uno responde por sus propios actos;
segundo, porque esta misma razón impide que la imparcialidad en el desempeño de
la función de administrar justicia se vea alterada, de manera que bien puede
asignarse el juzgamiento, en primera instancia, de los delitos cometidos por
ciertos miembros de la institución policial en ejercicio del servicio o por
razón del mismo, a algunos de sus superiores jerárquicos como los que se
señalan en las normas acusadas; y tercero, porque contra la providencia dictada
por el fallador de primera instancia en procesos penales militares, procede el
recurso de apelación o la consulta ante el Tribunal Superior Militar y en los
casos señalados taxativamente por el legislador el recurso de casación y
revisión ante la Corte Suprema de Justicia, sala de casación penal. Luego,
frente a tantas oportunidades de reexamen de los procesos penales militares por
parte de autoridades distintas, mal podría arguirse la violación del principio
de imparcialidad.
REF.: Expediente
No. D-869
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 114 del Decreto-ley 041 de 1994 y los
artículos 14 parcial, 352, 353, 354 y 355 del Decreto-ley 2550 de 1988.
Demandante:
Domingo Banda Torregroza
Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Acta No.
Santafé de Bogotá, D.C., cuatro (4) de
octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
1. ANTECEDENTES
El ciudadano DOMINGO BANDA TORREGROZA en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, solicita a la Corte que
declare inexequibles el artículo 114 del Decreto-ley 041 de 1994 y los
artículos 14 (parcialmente), 352, 353, 354 y 355 del Decreto-ley 2550 de 1988,
por infringir el Preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 29, 113, 116, 213 y 221 de
la Constitución Política, como también los artículos 14 y 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y los artículos 8 y 24 de la
Convención Americana de Derechos Humanos.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales establecidos para procesos de esta índole, procede la Corte
Constitucional a decidir.
2. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
Decreto-ley 041
de 1994
“Artículo 114. Fuero
penal militar. De conformidad con el artículo 221 de la Constitución Política,
los oficiales, suboficiales y personal del nivel ejecutivo de la Policía
Nacional, en servicio activo, que cometan delitos en relación con el mismo
servicio, serán juzgados por las cortes marciales o tribunales militares con
arreglo a las prescripciones del Código Penal Militar.”
Decreto-ley
2550 de 1988
“Artículo 14.
Principio. Las disposiciones de este Código se aplicarán a los militares en
servicio activo que cometan hecho punible militar o común relacionado con el
mismo servicio, dentro o fuera del territorio nacional, salvo las excepciones
consagradas en el derecho internacional. También se aplicarán a los
oficiales, suboficiales, y agentes de la Policía Nacional.” (La frase
subrayada es la acusada).
“Artículo 352. Director
de la Policía Nacional. El director de la Policía Nacional conoce en
primera instancia de los procesos penales militares contra oficiales generales
de la institución, comandantes de departamento de policía, directores de las
escuelas de formación, capacitación y técnicas.”
“Artículo 353. Inspector
General de la Policía Nacional. El Inspector General de la Policía Nacional
conoce en primera instancia, de los procesos penales militares contra los
oficiales superiores y subalternos de la Policía Nacional, suboficiales y agentes
de la Dirección Nacional del Policía, suboficiales y agentes de la Dirección
Nacional de la Policía y de la inspección general, y contra oficiales,
suboficiales y agentes, cuyo conocimiento no esté atribuido a otro juez.”
“Artículo 354. Comandantes
de Departamento de Policía. Los comandantes de departamento de policía
conocen en primera instancia, de los procesos penales militares contra
suboficiales y agentes de la respectiva unidad.”
“Artículo 355. Directores
de Escuelas de Formación, Capacitación y Técnicas. Los directores de
escuelas de formación, capacitación y técnicas conocen en primera instancia, de
los procesos penales militares contra suboficiales, alumnos y agentes de sus
respectivas escuelas.”
3. LA DEMANDA
El demandante fundamenta la acusación
contra las normas transcritas, en dos argumentos centrales: por una parte,
considera que la extensión del fuero penal militar a los miembros de la Policía
Nacional por los delitos cometidos en servicio activo y por razón del mismo,
contraría la naturaleza civil que expresamente le otorgó el Constituyente a
esta institución en el artículo 218 de la Constitución Política; y por otra
parte, sostiene que las disposiciones atacadas en la demanda desconocen el
derecho al debido proceso, particularmente en lo que se refiere al principio
del juez natural.
El primer argumento, según el cual “la
función de policía, el cuerpo armado de policía y sus miembros o integrantes,
tienen naturaleza y finalidad civiles, máxime en un Estado Social de Derecho,
democrático y participativo”, es respaldado por el demandante en razones de
orden constitucional, jurisprudencial, lógico-formales e históricas. En cuanto
a las primeras, se limita a citar el texto del artículo 218 de la Constitución
Política, que define a la Policía Nacional como “un cuerpo armado permanente de
naturaleza civil”.
En relación con las motivaciones de orden
jurisprudencial, el actor cita algunos apartes de la sentencia C-024 de 1994
proferida por esta Corporación, en la que se hizo una distinción entre la
Policía Nacional y las Fuerzas Militares, indicando que en la primera hay
ausencia de disciplina castrense, su naturaleza es civil y el uso del poder de
policía está limitado por los principios contenidos en la Constitución Política
y por aquellos que se derivan de la finalidad específica de la Institución;
principios que, según el demandante, son incompatibles con la existencia de una
jurisdicción especial con competencia para conocer de los procesos penales
militares contra miembros de la Policía Nacional, ya que la extensión del fuero
militar a este tipo de procesos crea una asimilación entre lo policivo-civil y
lo militar-castrense, que la Corte en el fallo precitado desechó al efectuar
tal distinción.
En lo que respecta a las razones de tipo
lógico-formal, manifiesta el demandante que no es posible afirmar
simultáneamente, sin caer en contradicción, que la Policía Nacional es un
cuerpo de naturaleza civil y que sus miembros no son civiles; en consecuencia,
considera que esta es la conclusión que se debe extraer de las normas
constitucionales que le asignan a la Policía Nacional carácter civil y de la
existencia de un fuero penal militar para los miembros de la institución.
Así mismo, aduce el actor que la
inconstitucionalidad de las normas en cuestión puede ser colegida, también,
desde una perspectiva histórica, puesto que la inclusión de la Policía Nacional
dentro del conjunto de las Fuerzas Armadas fue producto del golpe militar del
13 de junio de 1953 a raíz del cual se expidió el decreto legislativo 1814 del
mismo año, donde se ordenó dicha integración; régimen que no puede mantenerse
en una situación histórica completamente diferente, como la surgida tras la
expedición de la Constitución de 1991 que está inspirada en principios democráticos,
como en las naciones occidentales desarrolladas que han establecido un régimen
jurisdiccional ordinario para los procesos que se adelanten contra los miembros
de la fuerza de policía.
En su segundo argumento, el actor sostiene
que las normas acusadas violan el derecho al debido proceso consagrado en el
artículo 29 de la Constitución Política, particularmente el principio del juez
natural, pues la jurisdicción competente para conocer de los delitos cometidos
por los civiles es la justicia ordinaria, y por ende, el artículo 213 de la
Constitución, que establece en su inciso final que “en ningún caso los civiles
podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar.” Esta norma,
según el demandante, es especial y priva sobre la consagrada en el artículo 221
de la Carta, que trata sobre el fuero militar para los miembros de la fuerza
pública y, por tanto, su aplicación es preferente. Igualmente, considera que
se viola el artículo 113 de la Constitución, en cuanto a través de las normas
objeto de examen se acumulan en cabeza de miembros de la Policía Nacional
funciones administrativas y judiciales, y el artículo 116 de la misma, que
autoriza ejercer la justicia penal militar sólo a los militares.
El alegado desconocimiento del derecho al
debido proceso implicaría también, para el actor, una violación del orden
público internacional, plasmado en el ius cogens, y de los artículos 14
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 8 de la Convención
Americana de los Derechos Humanos, que protegen dicho derecho.
Por último, el demandante hace una
distinción entre la expresión “fuerza pública” utilizada por el Constituyente
en el artículo 216 de la Carta, para señalar su conformación, y la “Fuerza
Pública” contenida en el artículo 221 que se refiere al fuero militar, pues
considera que el uso de mayúsculas en una disposición y el de minúsculas en la
otra, significa que tienen un sentido distinto, y en consecuencia, dicha
expresión en el artículo 221 tiene un sentido restringido para asignar el
privilegio del fuero militar sólo a los miembros de las Fuerzas Militares, más
no a los de la Policía Nacional.
Termina el actor haciendo una invitación a
la Corte para que interprete las normas constitucionales en conflicto de manera
sistemática y no en forma aislada, interpretación que debe consultar los
principios del Estado Social de Derecho consagrados en los artículos 1 y 2 de
la Constitución; además, pide que se analice el tema de las “antinomias
constitucionales” o normas de la Carta que funcionalmente se convierten en
inconstitucionales, haciendo primar el derecho al debido proceso y la
naturaleza de la institución policial, sobre el texto de otras normas
constitucionales que permiten aplicar el fuero penal militar a los miembros de
la Policía Nacional.
4. INTERVENCIÓN CIUDADANA
4.1. El Ministro de la Defensa Nacional
presentó ante la Corte un escrito en el que expone las razones que, en su
criterio, sustentan la constitucionalidad de las normas acusadas. Ellas son, en
síntesis, las siguientes:
4.1.1. El artículo 116 de la Constitución
Política consagra expresamente la justicia penal militar, que cobija tanto a
los miembros de las Fuerzas Armadas como a los de la Policía Nacional de
acuerdo con lo estatuído en los artículos 216 y 221 ibidem, pues la fuerza
pública comprende tanto a ésta como a aquéllas, al paso que en el artículo 221
se otorga el fuero penal militar, en general, a los miembros de la fuerza
pública, sin hacerse salvedad alguna respecto de la Policía Nacional.
4.1.2. Los artículos 219, 220 y 222 del
Estatuto Superior corroboran tal afirmación, toda vez que establecieron un
régimen uniforme para las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, en lo que toca
con el carácter no deliberante, la reserva legal respecto de la privación de
grados, honores y pensiones, así como la promoción profesional, cultural y
social; disposiciones que se aplican a todos los miembros de la fuerza pública,
y que junto con el artículo 221, relativo al fuero penal militar, revelan el
querer inequívoco del Constituyente de establecer un régimen común para las
Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, en estas materias. La interpretación
propuesta por el demandante, según el Ministro, llevaría al absurdo de
considerar que los miembros de la Policía son civiles, en tanto no pueden gozar
de fuero penal militar, pero no son ciudadanos, pues no pueden deliberar
políticamente (art. 219 C.N.).
4.1.3. De acuerdo con los principios
establecidos por la jurisprudencia de esta Corte expuestos en la sentencia
C-453/94, las normas acusadas son compatibles con el texto constitucional, pues
allí se aceptó la existencia de una “zona gris” entre las nociones de seguridad
y defensa y, por tanto, entre las instituciones militares y las de policía.
Esta ambivalencia obedece a las particulares condiciones de orden público de
nuestro país, cuyos factores de violencia afectan indiscriminadamente la
seguridad nacional y los derechos de los ciudadanos, haciendo coherente la
atribución de un régimen similar para toda la fuerza pública, sin hacer
diferenciación alguna en materia de fuero penal entre la Policía Nacional y las
Fuerzas Armadas. Así mismo, sostiene el Ministro que en la sentencia C-141 de
1995, esta Corporación aceptó la existencia de la Justicia Penal Militar,
sujeta en su funcionamiento a los principios constitucionales.
4.2. El Director General de la Policía
Nacional presentó por escrito los motivos que, en su opinión, deben conducir a
que la Corte declare la exequibilidad de las normas acusadas, los cuales se
resumen así.
4.2.1. El otorgamiento de un fuero especial
para el juzgamiento de los delitos cometidos por miembros de la Policía
Nacional en servicio activo, y en relación con el mismo servicio, obedece a una
decisión consciente del Constituyente, basada en las condiciones en que el
servicio de policía es desarrollado dentro de la realidad nacional; a éstas
obedece, por demás, la asimilación hecha por el legislador entre Fuerzas
Militares y Policía Nacional en relación con el orden jerárquico (artículo 3
del Decreto 41 de 1994), con la disciplina y la tutela común del Ministerio de
Defensa (artículos 9 y 10 de la Ley 62 de 1993), y con la responsabilidad en el
cumplimiento de órdenes de un superior (artículo 8 del Decreto 2584 de 1993).
4.2.2. Las normas acusadas no desconocen el
derecho al debido proceso porque, como lo expresó la Corte Constitucional en la
sentencia C-141 de 1995, la justicia penal militar está sujeta a los principios
establecidos en la Constitución Política, entre los que se encuentra dicho derecho
fundamental y, en consecuencia, el juez natural determinado por el
Constituyente para conocer de los casos previstos en el artículo 221 de la
Carta, es precisamente el perteneciente a la jurisdicción penal militar.
5. CONCEPTO FISCAL
El Procurador General de la Nación emitió
el concepto de rigor mediante oficio No. 633 del 22 de mayo de 1995, en el que
solicita a la Corte declarar exequibles las normas impugnadas. Dos son las
razones centrales de la posición del citado funcionario:
5.1. Por una parte, manifiesta que haciendo
un examen de las condiciones históricas en las que se ha llevado a cabo la
actividad policiva y de acuerdo con su regulación jurídica, se demuestra que
dada la particular coyuntura social colombiana se han acercado los dominios militar
y policivo. Y si bien la situación ideal en un Estado de Derecho contemporáneo
sería la separación clara entre Fuerzas Militares y Policía, la realidad
colombiana ha hecho necesaria una asimilación entre aquéllas y ésta, razón que
llevó al Constituyente a establecer expresamente, en el artículo 221 de la
Carta, la extensión del fuero penal militar a las conductas delictivas
cometidas por miembros de la Policía Nacional en servicio activo y en relación
con el servicio.
5.2. El derecho al debido proceso no
resulta vulnerado por la existencia de un fuero especial para los miembros de
la Fuerza Pública, puesto que la justicia penal militar está obligada a
respetar los derechos y principios constitucionales (sent. C-141/95 Corte
Constitucional).
6. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
6. 1 Competencia
De acuerdo con el artículo 241, numeral 5,
de la Constitución Política, es competente la Corte para conocer de la presente
demanda, por dirigirse contra normas que forman parte de decretos expedidos por
el Presidente de la República, en ejercicio de facultades extraordinarias.
6. 2 Cosa Juzgada
El artículo 114 del decreto 041 de 1994,
que en esta oportunidad se acusa, ya fue objeto de pronunciamiento parcial por
parte de esta Corporación, concretamente en cuanto se refiere a la expresión
"y personal del nivel ejecutivo", la cual fue declarada inexequible
mediante la sentencia No. C-417 del 22 de septiembre de 1994, en consecuencia,
respecto a dichos términos se ha operado el fenómeno jurídico de la cosa
juzgada constitucional y ante esta circunstancia sólo procede ordenar estarse a
lo resuelto.
6.3. Formulación del problema
Los dos problemas jurídicos planteados por
el demandante pueden ser expresados de la siguiente manera:
6.3.1. ¿La existencia de un fuero penal
militar para el juzgamiento de los delitos cometidos por los miembros de la
Policía Nacional en servicio activo y en relación con el mismo servicio, atenta
contra la naturaleza civil de la Institución?
6.3.2. ¿El juzgamiento de los miembros de
la Policía Nacional por tales delitos y a cargo de las Cortes Marciales o
Tribunales Militares, vulnera el derecho al debido proceso, particularmente, en
cuanto concierne al juez natural?.
En este mismo orden responderá la Corte.
7. La naturaleza civil de la Policía
Nacional y el fuero penal militar
7.1. El significado del carácter civil de
la policía.
7.1..1. Distinción conceptual entre lo
civil y lo militar. Dificultades fácticas en la sociedad colombiana.
El carácter íntegramente civil de la
Policía Nacional fue consagrado expresamente por el Constituyente en el inciso
2º del artículo 218 de la Carta, en los siguientes términos:
“La policía nacional es un cuerpo armado
permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin
primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio
de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de
Colombia convivan en paz.” (resalta la Corte)
La Policía Nacional junto con las Fuerzas
Militares, compuestas por la Armada, el Ejército y la Fuerza Aérea, conforman
la denominada "Fuerza Pública". (art. 216 C.N.)
Esta Corporación se ha referido a la
naturaleza civil de la Policía Nacional en varias ocasiones, al igual que a su
diferenciación con las Fuerzas Militares, la que ha dejado consignada así:
“La Policía Nacional
se distingue entonces de las Fuerzas Militares por la ausencia de disciplina
castrense y por su naturaleza civil, lo cual implica que los inferiores son
responsables de la ejecución de las órdenes que reciban. La Policía Nacional,
como autoridad administrativa, cumple funciones preventivas mas no represivas,
salvo cuando actúa como colaboradora de las autoridades judiciales en ejercicio
de la función de policía judicial.” (sent. C-024/94 M.P. Alejandro Martinez
Caballero)
En igual sentido, se pronunció la Corte en
la sentencia C-453/94 con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, al
señalar las implicaciones que se derivan del carácter civil que la Constitución
le ha atribuído a la Policía, estas son:
“a. La misión de la
policía es eminentemente preventiva y consiste en evitar que el orden público
sea alterado.
“b. El policía es un
funcionario civil, que escoge voluntariamente su profesión.
“c. Los miembros del
cuerpo de policía están sometidos al poder disciplinario y de instrucción que
legalmente le corresponde al funcionario civil ubicado como superior
jerárquico.”
De otra parte, la Corte también reconoció
en la sentencia últimamente citada, que existen algunas dificultades derivadas
de condiciones fácticas que impiden hacer la separación aludida, lo que la
condujo a señalar que “en la práctica esta división conceptual encuentra
limitaciones derivadas del aumento de la violencia social, entre otros factores
perturbadores del desarrollo institucional. La existencia de agentes internos
de violencia organizada desestabiliza la distinción entre lo civil y lo
militar”. En otras palabras, la distinción deseable entre estos dos ámbitos,
vital en un Estado de derecho, puede verse obstaculizada por la necesidad de
responder a fuentes de violencia internas que comprometen tanto el orden
constitucional (cuya defensa es fin primordial de las fuerzas militares, según
el artículo 217 de la Constitución Política), como las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derechos y libertades públicas (que corresponde a la
policía nacional, de acuerdo con el artículo 218 de la Carta); “estas
circunstancias han determinado la existencia de una especie de ‘zona gris’ o
‘fronteriza’ en la cual se superponen los criterios de seguridad y defensa.”
7.2. El debate sobre la naturaleza de la
policía en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente. El fuero penal
militar.
La tensión producida por la distinción
conceptual entre lo civil y lo militar, por un lado, y las necesidades fácticas
de seguridad y defensa en la sociedad colombiana, por el otro, estuvieron
presentes durante todas las discusiones sostenidas alrededor del tema de la
fuerza pública en la Asamblea Nacional Constituyente.
El debate inicial, llevado a cabo en la
Subcomisión IV de la Comisión III, dio como resultado una posición mayoritaria
de respaldo a la inclusión de la Policía Nacional dentro del régimen general de
la fuerza pública, que fue plasmado en un proyecto de artículo cuyo texto es
idéntico al del actual artículo 216 de la Constitución. En el informe final de
la Subcomisión IV, se justificó la aprobación de la norma propuesta, así:
“En esta norma se
pretende consagrar expresamente la composición de la Fuerza Pública,
circunscrita a las Fuerzas Militares en sus tres ramas: Ejército, Armada y
Fuerza Aérea, y la Policía Nacional, para evitar la proliferación de organismos
armados que se han querido asimilar a ella, tales como el Departamento Administrativo
de Seguridad, DAS, Resguardo de Aduanas, Dirección General de Prisiones, etc.,
que no tienen las mismas exigencias de imparcialidad de las Fuerzas Militares y
de la Policía Nacional, que por esta razón y por sus fines objetivos, se les
asigna un fuero especial.” (Gaceta Constitucional No. 44 del 12 de abril de
1991, p. 11).
Dentro del mismo informe se hizo referencia
al texto del actual artículo 218 de la Constitución, en cuyo inciso segundo
define a la policía nacional como "un cuerpo armado permanente de
naturaleza civil”; es pues evidente que el constituyente enfrentó la disyuntiva
entre la distinción conceptual de lo civil y lo militar, y el mantenimiento de
un régimen común para los dos ámbitos, y que la solución adoptada por mayoría fue
de tipo intermedio, esto es, se reafirma el carácter civil de la institución y
se aplican a sus miembros las mismas disposiciones que rigen a la fuerza
pública. La fórmula de consenso fue expresada de la siguiente manera en el
informe aludido:
“Después de una
larga deliberación sobre el tema, se llegó al acuerdo mayoritario, de que la
Policía Nacional no puede ser deliberante y tendrá un fuero especial y
debe ser, junto con el Ejército, parte integrante de la Fuerza Pública.”
(Gaceta Constitucional No. 44, p. 12).
Fue inequívoca la voluntad del
constituyente, en el sentido de aplicar el fuero penal militar a los miembros
de la Policía Nacional por los delitos que cometan en servicio activo, y en
relación con el mismo servicio. Así lo demuestra el hecho de que la Subcomisión
IV haya redactado el texto del actual artículo 221 de la Carta, en similares
términos a los consignados en el artículo 170 de la Constitución anterior,
reemplazando la expresión “militares” por “miembros de la Fuerza Pública”. En
dicho informe se encuentra la razón de este proceder:
“Para el estudio de
este capítulo (fuero penal militar)...se analizaron detenidamente las
propuestas que sobre el tema se presentaron...encontrándose sus textos
coincidentes y de acuerdo con el contenido del artículo 170 de la Constitución
actual; en consecuencia, se acogió el texto del artículo cambiando el vocablo
‘militares’ por ‘miembros de la Fuerza Pública’”. (Gaceta Constitucional No.
44, p. 12).
Las decisiones tomadas en el seno de la
Subcomisión IV en relación con la naturaleza de la Policía Nacional, la
integración de la fuerza pública y el fuero penal militar fueron respaldadas
mayoritariamente durante los debates de la Comisión III y posteriormente
aprobadas por la Asamblea. Es interesante recordar que la presunta
contradicción entre el carácter civil de la policía y la aplicación a sus
miembros del fuero penal militar, fue advertida por el constituyente José
Matías Ortiz Sarmiento quien presentó a dicha Comisión una propuesta
alternativa sobre el artículo que consagraba el fuero penal militar, en el
sentido de aplicarlo sólo a las fuerzas militares, pero no recibió ningún voto
de apoyo. (Gaceta Constitucional No. 102 del 19 de junio de 1991. p. 18-20).
En conclusión, el Constituyente de 1991 fue
consciente de la “zona gris” a la que ha hecho alusión la Corte, situada en los
límites entre lo militar y lo civil, y la defensa y la seguridad dentro del
contexto social colombiano, y estableció una regulación constitucional que
intenta conciliar las aspiraciones ideales y las necesidades coyunturales. Ese
régimen intermedio puede ser resumido así:
- Se le asigna a la
Policía Nacional el carácter de cuerpo armado de naturaleza civil, cuya misión
es eminentemente preventiva y dirigida a mantener “las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derechos y las libertades públicas, y para asegurar
que los habitantes de Colombia convivan en paz" (art. 218 C.N.).
- La ausencia en su
seno de disciplina castrense determina que la responsabilidad de los miembros
de la Policía Nacional, por infracción manifiesta de un precepto constitucional
en detrimento de alguna persona, no pueda ser excusado por la obediencia
debida, por cuanto no están sujetos a ella. (art. 91 C.N.)
- Se incluye a la
Policía Nacional como parte integrante de la fuerza pública junto con las
fuerzas militares, estableciéndose un régimen común para todos en cuanto
respecta a su carácter no deliberante (art. 219 C.P.), a la reserva legal sobre
la privación de grados, honores y pensiones (art. 220 C.P.), al fuero penal
(art. 221 C.P) y a la promoción profesional, cultural y social (art. 222
C.P.).
7.3. El fuero penal militar. Interpretación
sistemática de las disposiciones constitucionales.
El argumento central de la demanda contra
las normas acusadas, está fundado en la supuesta contradicción entre varias
disposiciones constitucionales, y la interpretación que la Corte debe dar a
éstas, la que en criterio del demandante, ha de conducirla a preferir la
aplicación de unas -las que establecen el carácter civil de la policía, la
prohibición del juzgamiento de civiles por militares y el ejercicio de
funciones judiciales por parte de particulares, salvo en los casos establecidos
en la ley-, sobre otras -las que consagran un régimen uniforme para las fuerzas
militares y la policía, particularmente en materia de fuero penal-, y para
solucionar, según él, la “antinomia constitucional” que se presenta considera
que debe darse aplicación a unas disposiciones constitucionales, en detrimento
de otras.
Las normas de la Constitución que, según la
demanda, están en contradicción con el fuero penal militar para los miembros de
la policía, establecido en el artículo 221 y desarrollado en las disposiciones
legales acusadas, son: el artículo 113 que consagra la separación de las ramas
del poder público, el 116 que señala quiénes administran justicia, y el 218 que
le asigna a la Policía Nacional naturaleza civil.
Pues bien: no encuentra la Corte que exista
contradicción alguna entre los artículos 113 y 116 del Estatuto Superior frente
al artículo 221 y, por el contrario, advierte que estas disposiciones son
congruentes. Veamos: el artículo 113 trata sobre las ramas del poder público;
el artículo 116 señala cuáles órganos administran justicia, refiriéndose, en
primer término, a la denominada justicia ordinaria e incluyendo luego a la
justicia penal militar, la que al tenor de lo dispuesto en el artículo 221
constituye una jurisdicción especial, cuya misión principal es conocer de los
delitos cometidos por los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional, en desarrollo del servicio o por razón de éste, quedando así
contemplada la voluntad del Constituyente de sustraer de la justicia penal
ordinaria el juzgamiento de quienes integran tales cuerpos armados, para
asignarlo a las Cortes Marciales o Tribunales Militares.
En lo que sí le asiste razón al demandante
es en que existe una incongruencia de caracter constitucional entre la
disposición que le asigna a la Policía Nacional naturaleza civil (art. 218
C.N.) y la que ordena que los delitos cometidos por sus miembros en servicio
activo y por razón del mismo, sean de conocimiento de las cortes marciales o
tribunales militares (art. 221 C.N.) pues, siendo coherentes, tal juzgamiento
debería estar a cargo de autoridades civiles. Sin embargo, esta evidente
anomalía no puede ser corregida por la Corte Constitucional a quien se le ha
confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos a que aluden los artículos 241 y ss. del Estatuto
Máximo, sino mediante una reforma constitucional utilizando cualquiera de los
mecanismos que el Constituyente ha consagrado para ello. (art. 374 ibidem).
Ante casos como éste la Corte debe dar
aplicación al denominado "principio de armonización"[1], para lograr mediante
una interpretación sistemática hacer congruentes los distintos preceptos
constitucionales que regulan el asunto materia de debate, teniendo en cuenta
que, aún ante la incongruencia anotada, la Corporación no puede desconocer el
contenido del artículo 221 Superior, disposición que no resulta irreconciliable
con la contenida en el artículo 218 ibidem que consagra el carácter civil de la
Policía Nacional.
De otro lado, cabe aclarar al demandante
que la teoría alemana de las "antinomias constitucionales"[2], que considera la posibilidad
de que existan normas constitucionales inconstitucionales, no tiene cabida en
este proceso, pues ella se funda en la jerarquía entre disposiciones
constitucionales (v.g. supremacía de normas dogmáticas sobre normas orgánicas),
y está destinada a aplicarse sólo en aquellos casos extremos en los que la
contradicción normativa impide al intérprete aplicar el principio general de
armonización.
En cuanto atañe al argumento de la demanda
según el cual el fuero penal militar para los miembros de la policía, desconoce
la prohibición del último inciso del artículo 213 de la Constitución Política,
que prescribe: “en ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados
por la justicia penal militar”, disposición que, según el actor, es especial frente
a la norma general del fuero militar del artículo 221, considera la Corte que
justamente de la confrontación de esas dos disposiciones, surge la regla de
armonización. En efecto, la relación lógica entre los dos preceptos es la
inversa de la propuesta en la demanda: pues mientras que en el artículo 213 se
utiliza un cuantificador universal negativo (“ningún”), en el 221 se regula un
caso específico exceptivo (en lógica formal, se afirmaría que “existe” un caso
particular afirmativo). La relación entre las dos normas es de regla-excepción,
de tal forma que tanto el artículo 213 como el 218, deben ser interpretados de
manera armónica con la excepción contenida en el artículo 221. Si bien una
primera aproximación, guiada por el sentido aislado de las palabras, puede
indicar una contradicción en el texto de la Constitución, la labor del
intérprete deja clara la posibilidad de armonizar las normas aludidas.
En este orden de ideas, no le cabe duda a
la Corte de que los miembros de la policía nacional y de las fuerzas militares
tienen un fuero especial de carácter penal conforme al cual deben ser juzgados
por cortes marciales o tribunales militares cuando cometan delitos en servicio
activo o en relación con el mismo servicio, según lo establece el artículo 221 de
la Ley Suprema. En consecuencia, las normas acusadas son exequibles puesto que
se limitan a reproducir y desarrollar dicho mandato constitucional señalando el
juez competente para conocer en primera instancia de los procesos aludidos.
Los argumentos históricos y de conveniencia
aducidos en la demanda, si bien tienen valor dentro de un examen de la
idoneidad del régimen establecido por el Constituyente de 1991, no pueden
llevar a la Corte, como lo pretende el demandante, a desconocer su sujeción a
los preceptos del Estatuto Máximo.
8. El derecho al debido proceso. La
garantía del juez natural.
De acuerdo con la demanda, las normas
acusadas desconocen también el derecho al debido proceso, consagrado en el
artículo 29 de la Constitución Política, así como en el artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y en el artículo 8 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, especialmente en cuanto contrarían la
garantía del juez natural.
Afirma el demandante que el “juez natural”
para juzgar a los miembros de la Policía Nacional por los delitos que cometan
en servicio activo o por razón del mismo, es únicamente el "juez penal
ordinario", argumentación que puede tener validez dentro del contexto
concebido por la demanda, pero que para la Corte no tiene aceptación dada la
existencia del artículo 221 de la Constitución. En efecto, el "juez
natural" es aquél que la Constitución o la ley han instituido para conocer
de determinados asuntos; en el caso de debate, el "juez natural" para
juzgar al personal de la Policía Nacional por los delitos aludidos, está
expresamente establecido en la mencionada disposición constitucional, y lo son,
las cortes marciales o tribunales militares.
Esta Corporación en sentencia reciente
(C-141/95, M.P. Antonio Barrera Carbonell), se refirió a dicho juez natural
cuando expresó: “Pero dicho fuero -el penal militar- sí debe ser considerado
bajo la perspectiva de la existencia de un órgano jurisdiccional independiente
e imparcial -las competentes Cortes Marciales o Tribunales Militares- que es el
juez natural a quien constitucional y legalmente se ha confiado la misión del
juzgamiento de los referidos delitos.”
En consecuencia, no encuentra la Corte que
las normas demandadas violen el artículo 29 de la Constitución, que prescribe:
"Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto
que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de
la plenitud de las formas propias e cada juicio" (cursivas fuera del
texto), pues el "juez o tribunal competente" o "juez
natural", no es otro que el establecido por la Constitución o la Ley para
conocer y decidir determinados asuntos.
En cuanto a la presunta violación del
principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución, y en los
artículos 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 24 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que garantizan el mismo
principio, observa la Corte que el trato diferente entre el juzgamiento de los
civiles y los miembros de la Policía Nacional por delitos cometidos en servicio
activo, y en razón de éste, no proviene de las normas acusadas sino del fuero
establecido en el artículo 221 de la Constitución Política. Ante esta
circunstancia no puede la Corte, sin desconocer la misión a ella encomendada
por el artículo 241 de la Carta y la supremacía normativa de los textos
constitucionales (artículo 4), entrar a juzgar la objetividad y razonabilidad
de una diferencia de trato establecida por el propio Constituyente; situación
distinta se presentaría si no fuera la Constitución sino la ley quien la
estableciera.
Para finalizar, es conveniente aclarar que
el presente caso difiere del estudiado por la Corte en la sentencia C-141 de
1995 que resolvió la acusación contra el artículo 656 del Decreto 2550 de 1988.
En efecto, en esa oportunidad la Corte consideró que la conformación de
consejos verbales de guerra con oficiales en servicio activo violaba la
garantía de la imparcialidad judicial por cuanto, en el seno de las fuerzas
militares, los inferiores están obligados a obedecer el mandato superior
-obediencia debida- de acuerdo con los términos del artículo 91 de la
Constitución; entonces es claro que la garantía de imparcialidad e
independencia judicial se ven comprometidas cuando quien imparte la orden
superior, que no puede ser desconocida por el inferior (salvo casos
excepcionalísimos, pues la obediencia no puede ser irreflexiva o ciega, como lo
expresó la Corte en la sentencia T-409/92), sea el mismo que deba juzgar al inferior
por las conductas ilícitas que cometa en ejercicio de sus funciones o por razón
de las mismas, incluyendo las que se deduzcan de dicha orden.
En el caso bajo examen la situación cambia;
primero, porque aquí se trata del juzgamiento de miembros de la Policía
Nacional, quienes al tenor de lo dispuesto en el artículo 91 de la Constitución
Política no están sujetos a la obedicencia debida, como sí acontece con los
militares y, por tanto, su responsabilidad no recae sobre el superior que dio
la orden, sino que cada uno responde por sus propios actos; segundo, porque
esta misma razón impide que la imparcialidad en el desempeño de la función de
administrar justicia se vea alterada, de manera que bien puede asignarse el
juzgamiento, en primera instancia, de los delitos cometidos por ciertos
miembros de la institución policial en ejercicio del servicio o por razón del
mismo, a algunos de sus superiores jerárquicos como los que se señalan en las
normas acusadas; y tercero, porque contra la providencia dictada por el
fallador de primera instancia en procesos penales militares, procede el recurso
de apelación o la consulta ante el Tribunal Superior Militar y en los casos
señalados taxativamente por el legislador el recurso de casación y revisión
ante la Corte Suprema de Justicia, sala de casación penal. Luego, frente a
tantas oportunidades de reexamen de los procesos penales militares por parte de
autoridades distintas, mal podría arguirse la violación del principio de
imparcialidad.
En este orden, considera la Corte que las
normas acusadas son exequibles y así se declarará.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Nacional,
R E S U E L V E :
PRIMERO: Declarar exequible el artículo 114 del Decreto-ley 041
de 1994, salvo la expresión "y personal del nivel ejecutivo", sobre
la cual se ordena estar a lo resuelto en la sentencia C-417 del 22 de
septiembre de 1994.
SEGUNDO: Declarar exequibles los artículos 14 en lo demandado,
352, 353, 354 y 355 del Decreto-ley 2550 de 1988.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia No.
C-444/95
POLICIA NACIONAL-Carácter de fuerza pública/FUERO PENAL
MILITAR PARA MIEMBROS DE LA POLICIA (Aclaración de voto)
Teniendo en cuenta que la Policía Nacional
está integrada a la Fuerza Pública, ello no le quita el carácter de Fuerza
Pública, y por consiguiente, de los delitos cometidos por los “Miembros de la
Fuerza Pública”, entre los cuales se encuentran los Miembros de la Policía
Nacional, en servicio activo y en relación con el mismo servicio, conocen las
Corte Marciales o Tribunales Militares, con arreglo a las prescripciones del
Código Penal Militar, no por su carácter de naturaleza civil sino por estar
integrada la Fuerza Pública, con lo cual no se da a mi entender la
incongruencia de carácter constitucional.
REF.: PROCESO
No. D-869.
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 114 del Decreto Ley 041 de 1994 y los
artículos 14 parcial, 352, 353, 354 y 355 del Decreto-ley 2550 de 1988.
Santa Fe de Bogotá, D.C., Octubre cuatro
(4) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Con mi acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corporación y aunque comparto la parte resolutiva de la
sentencia, me permito manifestar que he consignado la aclaración de voto de la
misma providencia, referente a la afirmación que se hace en el fallo, en el
sentido de que: “en lo que sí le asiste razón al demandante es en que existe
una incongruencia de carácter constitucional entre la disposición que le asigna
a la Policía Nacional naturaleza civil (artículo 218 CN.) y la que ordena que
los delitos cometidos por sus miembros en servicio activo y por razón del
mismo, sean de conocimiento de las Cortes Marciales o Tribunales Militares
(artículo 221 CN.) pues, siendo coherentes, tal juzgamiento debería estar a
cargo de autoridades civiles”.
A juicio del suscrito, no existe
incongruencia de carácter constitucional, pues debe tenerse en cuenta lo
previsto en el artículo 216 de la misma Constitución Política, según el cual: “La
Fuerza Pública estará integrada en forma exclusiva por las Fuerzas
Militares y la Polícia Nacional” (las negrillas y subrayas fuera
de texto).
Así mismo, el artículo 221 de la Carta
Política establece que: “De los delitos cometidos por los miembros de la Fuerza
Pública en servicio activo, y en relación con el mismo servicio,
conocerán las Cortes Marciales o Tribunales Militares, con arreglo a las
prescripciones del Código Penal Militar (las negrillas y subrayas fuera de
texto).
De lo anterior se colige que teniendo en
cuenta que la Policía Nacional está integrada a la Fuerza Pública, según lo
establece el artículo 216 de la Carta Fundamental, aunque su naturaleza sea
civil, ello no le quita el carácter de Fuerza Pública, y por consiguiente -tal
como lo ordena la disposición citada-, de los delitos cometidos por los “Miembros
de la Fuerza Pública”, entre los cuales se encuentran los Miembros de
la Policía Nacional, en servicio activo y en relación con el mismo servicio,
conocen las Corte Marciales o Tribunales Militares, con arreglo a las
prescripciones del Código Penal Militar, no por su carácter de naturaleza civil
sino por estar integrada la Fuerza Pública, con lo cual no se da a mi entender
la incongruencia de carácter constitucional, como se afirma en la aludida
sentencia, la que surge de la interpretación aislada de lo previsto en el
artículo 218 de la Constitución Política, al haberse omitido en esta parte lo
previsto en el artículo 216 de la misma.
Atentamente,
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
[1]Cf. Klaus Stern, Derecho del Estado de la República Federal
Alemana. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. 1987. p. 291-192:
“Una norma constitucional no debe ser interpretada de forma aislada; la
constitución constituye una unidad...Las normas constitucionales están en una
relación de tensión recíproca, tienen que ser ‘armonizadas’, ser puestas en
concordancia la una con la otra...De la unidad de la constitución se deduce la
tarea de optimización o armonización de las normas constitucionales...”
[2]La teoría es defendida en la actualidad especialmente por Peter
Häberle. Una exposición sucinta de su contenido se encuentra en Klaus Stern,
op. cit. p. 293. |
784 | C-445-95
Sentencia No. C-445/95
Sentencia
C-445/95
COSA
JUZGADA MATERIAL-Ausencia/TRANSITO
CONSTITUCIONAL
Las normas
tributarias que podían ser constitucionales, conforme a la Carta anterior,
pueden por el contrario resultar opuestas a las disposiciones de la Carta de
1991. Pues "decisiones adoptadas por la Honorable Corte Suprema de
Justicia antes de la vigencia de la Carta de 1991, no hacen tránsito a cosa
juzgada material, toda vez que el examen realizado por esa Corporación no
comprendió las disposiciones de la actual Constitución.
OBLIGACION
TRIBUTARIA-Mecanismos de
cobro anticipado/PRINCIPIO DE EFICIENCIA TRIBUTARIA/OBLIGACION TRIBUTARIA-Hechos
de extinción
La ley tributaria ordena, en determinados
casos, el abono anticipado de ciertos tributos. Así, de un lado, y con el fin
de facilitar, acelerar y asegurar el recaudo del impuesto a la renta y
complementarios, la ley autoriza la retención en la fuente de ciertos cobros y
abonos, los cuales serán considerados como buena cuenta o anticipo del pago del
respectivo tributo. De esa manera, la ley pretende que en forma gradual el
impuesto se recaude, en lo posible, en el mismo ejercicio gravable en que se
cause. El examen de estos modos de extinción anticipada de la obligación
tributaria debe hacerse a la luz de los principios constitucionales que
gobiernan el sistema fiscal, y en particular, del principio de eficiencia, pues
la efectividad de los derechos de las personas es uno de los principios
esenciales del Estado social de derecho, que orienta además la actividad de la
Administración. Este principio de eficiencia implica que el Estado debe
controlar la evasión y elusión tributarias en la mejor forma posible, puesto
que de poco sirve promulgar leyes tributarias si se permite que los
contribuyentes desconozcan sus obligaciones fiscales.
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Principios
tributarios
La función de las autoridades es no sólo
proclamar los derechos fundamentales sino, y tal vez sobre todo, hacer
efectivos esos derechos en la vida cotidiana de las personas. Sólo de esa
manera se puede lograr que la igualdad entre las personas sea real y efectiva.
Ahora bien, para poder desarrollar sus actividades, cumplir sus fines y
realizar los valores que encarna el ordenamiento constitucional, las
autoridades públicas requieren permanentemente de recursos, puesto que no sólo
ciertas necesidades sólo pueden ser satisfechas mediante prestaciones públicas
sino que, además, muchos de los derechos fundamentales que en apariencia
implican un deber estatal de simple abstención -los llamados derechos humanos
de primera generación o derechos civiles y políticos- en la práctica requieren
también intervenciones constantes del Estado. En efecto, el goce de estos
derechos por las personas requiere, por ejemplo, una eficaz administración de
justicia y una diligente labor de la Fuerza Pública, a fin de que se garantice
una convivencia pacífica entre los colombianos.
RETENCION
EN LA FUENTE
La retención es un sistema tributario que
permite un recaudo poco costoso, pues los agentes retenedores perciben grandes
cantidades de dinero con poco esfuerzo administrativo para el Estado y para los
propios particulares. Es además un mecanismo relativamente cómodo para el
propio contribuyente pues el impuesto le es descontado en el momento mismo en
que recibe su ingreso. Igualmente, estas retenciones permiten que el Estado
perciba un flujo relativamente constante de ingresos fiscales, lo cual le
permite a las autoridades no sólo racionalizar sus políticas de gasto sino
además garantizar la continuidad de la prestación de los servicios públicos.
Finalmente, en la práctica, la retención ha demostrado ser un eficaz sistema de
control de la evasión. Por ello, la Corte ya había señalado que la ampliación
de la retención en la fuente, lejos de ir en contra de la Constitución , se
ajustaba a ella, pues "favorece el recaudo y elimina algunas posibilidades
de evasión y elusión fiscal", lo cual armoniza plenamente con el principio
de eficiencia y de equidad. En efecto, "es claro que la retención en la
fuente obedece al principio de eficiencia, y no es contraria a los de equidad y
progresividad".
RETENCION EN LA
FUENTE/ANTICIPO/PRINCIPIO DE EFICIENCIA DEL TRIBUTO
Estos mecanismos de extinción anticipada de
la obligación tributaria -como las retenciones y los anticipos- encuentran
amplio sustento en el principio de eficiencia tributaria.
PRINCIPIO DE
SEGURIDAD JURIDICA EN MATERIA TRIBUTARIA/CONTRIBUYENTE-Saldos a favor
Una simple lectura de las normas muestra
que ellas precisamente establecen mecanismos para que los contribuyentes puedan
reclamar o compensar saldos a su favor, una vez liquidado de manera definitiva
el impuesto. En efecto, ellas admiten la existencia de saldos en favor del
contribuyente y fijan un término para la reclamación de los mismos.
IGUALDAD-Juicio constitucional
El juicio constitucional de igualdad debe
ser débil o poco estricto, con el fin de no vulnerar la libertad política del
Legislador, en campos como el económico, en donde la propia Carta establece una
amplia capacidad de intervención y regulación diferenciada del Estado. El
reconocimiento de que los juicios de igualdad deben ser más o menos estrictos,
según la materia a la cual se apliquen resulta de la naturaleza misma del
control constitucional y de la ponderación entre diferentes valores
incorporados en el propio ordenamiento.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Test de igualdad
Frente a las diferenciaciones basadas en
categorías históricamente ligadas a prácticas discriminatorias, o donde la
Carta consagra cláusulas específicas de igualdad, o que afectan negativamente a
minorías, o que restringen derechos fundamentales, se considera que los jueces
constitucionales deben aplicar un juicio de igualdad estricto. Conforme a ese
"test" de igualdad fuerte, sólo se podrían considerar admisibles
aquellas clasificaciones que sean necesarias para alcanzar objetivos
imperiosos para la sociedad y para el Estado. En cambio, en otros eventos, por
ejemplo cuando el Estado regula la actividad económica, el juicio de igualdad
debe ser débil, y por ende, son legítimas todas aquellas clasificaciones que
puedan ser simplemente adecuadas para alcanzar una finalidad permitida, esto
es, no prohibida por el ordenamiento constitucional. Finalmente, también se
considera que en ciertos campos -como los relativos a las acciones afirmativas-
son procedentes las pruebas intermedias del respeto a la igualdad por las
autoridades, en virtud de las cuales es legítimo aquel trato diferente que está
ligado de manera sustantiva con la obtención de una finalidad
constitucionalmente importante.
Referencia: Demanda D-872
Normas acusadas:
Artículos 816 (parcial) y 854 (parcial) del Decreto Ley 624 de 1989.
Actor: Jorge Hernán
Gil Echeverry.
Temas:
Principios
tributarios, Estado social de derecho y formas anticipadas de extinción de la
obligación tributaria.
Justicia tributaria y seguridad jurídica
en la compensación y devolución de saldos a favor del contribuyente.
Las prerrogativas
tributarias del Estado y los diversos juicios constitucionales de igualdad.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá, cuatro (4) de octubre
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte Constitucional de la República de
Colombia, integrada por su Presidente José Gregorio Hernández Galindo y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez
Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Jorge Hernán Gil Echeverry
presenta demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 816 inciso
primero y 854 inciso primero del Decreto Ley 624 de 1989, la cual fue radicada
con el número D-872. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la
Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el
asunto por medio de esta sentencia.
1. De los textos legales objeto de
revisión.
Los artículos 816 inciso primero y 854
inciso primero del Decreto Ley 624 de 1989 preceptúan:
Art. 816.
-Término para solicitar la compensación. La solicitud de compensación de impuestos deberá
presentarse a más tardar dos años después de la fecha de vencimiento del
término para declarar.
Art. 854.
-Término para solicitar la devolución de saldos a favor. La solicitud de devolución de impuestos
deberá presentarse a más tardar dos años después de la fecha de vencimiento del
término para declarar.
2. De los argumentos de la demanda.
El actor comienza por precisar que las
normas demandadas fueron ya declaradas exequibles por la Corte Suprema de
Justicia en la sentencia No 17 del 15 de febrero de 1990. Sin embargo, según su
criterio, en este caso no opera la cosa juzgada constitucional, por cuanto la
entrada en vigor de una nueva constitución hace procedente un nuevo examen de
constitucionalidad.
El actor considera entonces que las normas
acusadas violan el artículo 363 de la Constitución Política, que consagra a los
principios sobre los cuales se estructura el sistema tributario,
específicamente los relativos a equidad y progresividad de los tributos. Para
probar su aserto, el demandante explica que el principio de equidad va más
allá de la simple proporcionalidad o progresividad de los impuestos. Según su
criterio:
"La
progresividad simplemente enseña que los contribuyentes están sujetos a unas
tarifas fijas y proporcionales que aumentan progresivamente a medida que
aumentan los ingresos. Por tanto, el principio de equidad, que desborda los
linderos de la simple progresividad, se explica como la tasación justa del
impuesto (prohibiendo impuestos confiscatorios por ejemplo) y la estricta
relación entre la base gravable y la tarifa aplicable de tal manera que ningún
contribuyente pague más impuestos que los causados conforme a la tasación legal
correspondiente."
En ese orden de ideas, el actor explica que
los saldos que pueden existir en favor del contribuyente derivan de que la ley
contempla el pago de anticipos y consignaciones con anterioridad a la
liquidación definitiva del impuesto, nociones que el actor considera "poco
ortodoxas cuando se trata de aplicar el principio de equidad". En efecto,
según su criterio, "el contribuyente solamente está obligado a pagar el
monto del impuesto efectivamente realizado y causado por haberse
dado los presupuestos generadores del tributo". Por ello, considera el
demandante, los saldos en favor del contribuyente son impuestos no causados y
por lo tanto, no debidos. Por consiguiente, concluye el actor, si la ley
"obliga al pago de lo no debido está rompiendo abiertamente el
principio de la equidad pues está facilitando un enriquecimiento
ilícito".
En tales circunstancias, señala el actor,
"el saldo en favor del contribuyente corresponde a una suma recibida de
más por la administración que no tiene sustento ni en la equidad ni en la
progresividad; por eso, es deber de la Administración proceder a devolverla,
sin que de ninguna manera se pueda condicionar el término de su devolución o
compensación." Por tal razón el demandante considera que los artículos
acusados son inconstitucionales, pues permiten una apropiación por el Estado de
los saldos, cuando el contribuyente no los reclama en el término establecido
por esas disposiciones. Según su criterio, no puede alegarse que es necesario
establecer un término corto de caducidad para que no se vea afectada seriamente
la colectividad, "pues en todo caso, hay normas generales que tratan sobre
la prescripción de los derechos y la caducidad de las acciones." Por ello,
según el actor, la igualdad y la equidad resultan vulneradas pues la ley
establece un término de caducidad para que el particular reclame a la
administración la devolución de esos dineros que es menor que el término con
que cuenta la administración para cobrar los impuestos. Al respecto, dice el
actor:
"Si la
equidad, igualmente, supone un tratamiento igualitario, no puede afirmarse
abiertamente que resulta justo y equitativo que la Administración tenga cinco
años para reclamar a los contribuyentes las deudas a su favor (Art.. 817 E.T.)
y por el contrario, el contribuyente solamente tenga dos años para reclamarle a
la Administración las deudas en su favor. Aquí tampoco es viable aceptar el
pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia que pregona que no hay
desigualdad por tratarse de dos fenómenos sustancialmente diferentes. No, para
efectos de aplicar la equidad, estamos frente al mismo supuesto: El
contribuyente le debe a la Administración o la Administración le debe al
contribuyente."
3. Intervención de Autoridades Públicas
La ciudadana Ivonne Edith Gallardo Gómez,
en su calidad de apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
interviene en el proceso y solicita, en primer término, que la Corte declare
que en este caso opera la cosa juzgada constitucional. Según su criterio, si
bien la Corte Suprema examinó la norma acusada frente a la Constitución
derogada, lo cierto es que "es pertinente hablar de la cosa juzgada
constitucional puesto que si se analiza detenidamente el artículo 363 de la
actual Constitución Política, se encuentra que estos principios no son nuevos,
ya que en tiempos pretéritos se había dado aplicación a los mismos" tal y
como se desprende de los fundamentos de la demanda resuelta por la Honorable
Corte Suprema de Justicia. Según esta ciudadana la nueva Constitución se limitó
a incorporar en el texto tales principios "dado que antes eran de
elaboración jurisprudencial y doctrinal". Concluye entonces esta ciudadana
que como son idénticos "los fundamentos para la constitucionalidad de las
normas demandadas debe darse tránsito a cosa juzgada constitucional en el
presente caso".
De otro lado, desde el punto de vista
material, la ciudadana considera que las normas acusadas son constitucionales,
pues no quebrantan los principios que gobiernan el sistema tributario. Según
su criterio, con el mecanismo de anticipos, el Estado no busca apropiarse de
sumas no debidas por el ciudadano pues precisamente la ley prevé la existencia
de saldos en favor del contribuyente y fija un término para la reclamación de
los mismos. El Estado brinda así a los administrados la oportunidad para
"retirar de las arcas del Estado los dineros pagados más allá de lo previsto
en la ley y de su capacidad contributiva, dándose aplicación dentro de la norma
legal a los principios constitucionales de la equidad, eficiencia y
progresividad prescritos en el artículo 363 de la Constitución Política."
Según la ciudadana interviniente, la norma
acusada tampoco viola la igualdad pues se aplica "a todos los
administrados que se hallen bajo la misma situación, sin distinción de ninguna
naturaleza, pues todos los contribuyentes que presenten saldo a favor en sus
declaraciones pueden hacer las solicitudes de compensación o devolución dentro
de los plazos fijados en las normas legales como son las demandadas. Cosa
distinta hubiere sido que la norma dispusiera términos distintos para personas
en la misma situación jurídica."
En ese mismo orden de ideas, esta ciudadana
considera que no viola la igualdad que las disposiciones acusadas establezcan
un término distinto al de la prescripción de la acción de cobro en el sistema
tributario pues ésta "es una figura jurídica bien distinta de la compensación
o devolución de saldo a favor". Así, señala la ciudadana, con base en la
precitada sentencia de la Corte Suprema de Justicia:
"En la
prescripción de la acción de cobro se fija el término que tiene el Estado para
perseguir de los administrados el tributo que legalmente le correspondería
pagar para el cumplimiento de su función que es el bienestar de la comunidad,
velando por los intereses de la sociedad que deben tener preferencia sobre el
interés particular, tal y como se lee a lo largo y ancho de la Constitución
Política. Situación bien distinta al término fijado para devolver al
contribuyente el dinero recibido a título de impuesto que resulte ir más allá
de la previsión legal, aquí el Estado en aras de equilibrar el sistema
tributario y en aplicación del principio de progresividad, dispone devolver
esos valores, que si no son reclamados dentro de los términos previstos no
puede considerarse un pago de lo no debido ni un enriquecimiento ilícito de la
Administración como afirma el demandante, porque es la actitud negligente o
quizás la anuencia del administrado la que permite la permanencia de esos
dineros en las arcas públicas."
Concluye entonces esta ciudadana que las
normas acusadas no sólo no implican un enriquecimiento ilícito del Estado sino que
armonizan con los principios rectores del sistema tributario, pues no sólo
garantizan "una eficaz percepción de los tributos por parte del Estado
sino un reconocimiento a la capacidad contributiva de los asociados al no
pretender obtener más de lo debido". Esto además permite una aplicación
del principio de progresividad pues el Estado prevé la posibilidad de que se
generen saldos a favor del declarante y señala un procedimiento para su
devolución, con lo cual tiene "en cuenta la capacidad contributiva del
administrado a fin de no romper la progresividad del tributo."
4. Del concepto del Procurador General de
la Nación.
En su concepto de rigor, el Procurador
General de la Nación solicita a la Corte Constitucional que se pronuncie de
fondo, pues en este caso no opera la cosa juzgada constitucional ya que la
entrada en vigor de una nueva Carta Política obliga a un nuevo examen de la
norma acusada.
Luego el Ministerio Público interpreta los
alcances de los principios rectores del sistema tributario contenidos en el
artículo 363 de la Constitución y concluye que las normas acusadas armonizan
plenamente con ellos, por lo cual solicita que sean declaradas exequibles. Así,
según el Procurador, esos artículos son de naturaleza procedimental, pues
incluyen dentro del Estatuto Tributario la compensación, como modo de extinguir
las obligaciones jurídicas, y brindan a todos los administrados la posibilidad
de solicitar la devolución de saldos a su favor, dentro de un término de dos
años. Esto muestra, según la vista fiscal, que "la Administración no
persigue el recaudo de cargas fiscales superiores a las previstas en la
ley" sino que busca la devolución de aquellos excedentes pagados por los
contribuyentes más allá de su obligación económica, lo cual se adecúa a los
principios del sistema tributario consignados en el artículo 363 de la Carta
Política.
Ahora bien, señala el Procurador, si se
produce la caducidad del derecho y los dineros permanecen en las arcas
públicas, ésto se debe a "la anuencia del administrado o su actitud
negligente" y constituye "una sanción ante la inactividad del
administrado", la cual tiene un natural fundamento en razones de seguridad
jurídica a fin de "evitar la prolongación indefinida de las relaciones
jurídicas."
De otro lado, considera Ministerio Público
que ese término de dos años no viola la igualdad pues "se aplica
igualmente a todos los administrados que estén en la misma situación sin
distinción de ninguna naturaleza. Otra cosa hubiera ocurrido si la norma
previera términos distintos para personas ubicadas en las mismas
circunstancias, en donde se apreciaría una notoria violación al principio de
igualdad."
Finalmente, según el Ministerio Público, no
afecta la constitucionalidad de las normas acusadas que la ley establezca
términos distintos para que los contribuyentes soliciten la devolución de sus
saldos a favor (dos años) y para que la Administración cobre sus deudas (cinco
años) pues se trata de fenómenos jurídicos diversos. Así, según la vista
fiscal:
"La fijación
por parte del legislador de un término de cinco (5) años para el ejercicio de
esta acción de cobro coactivo por parte del Estado, no es arbitraria, sino que
surge de la necesidad imperiosa de recaudar las obligaciones incumplidas por
los administradores en el plazo previsto en la ley, y en aras de proteger los
intereses de la comunidad, se le otorga un término más amplio de tiempo a la
Administración.
Ahora, bien, la
situación regulada en el anterior precepto diverge por completo de aquella que
contempla la compensación y la devolución del saldo a favor del
administrador."
II. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia y ausencia de cosa juzgada
constitucional.
1- Conforme al artículo 241 ordinal 5º de
la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad
de los artículos 816 inciso primero y 854 inciso primero del Decreto Ley 624 de
1989, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra un decreto con
fuerza de ley, expedido con base en facultades extraordinarias.
2- Según uno de los ciudadanos
intervinientes, la Corte Constitucional debería en este caso estarse a lo
resuelto en la sentencia No 17 del 15 de febrero de 1990, por medio de la cual
la Corte Suprema de Justicia examinó y declaró constitucionales las
disposiciones acusadas. Según su criterio, si bien la Corte Suprema examinó estas
normas frente a la Constitución derogada, los principios que tuvo en cuenta son
exactamente los mismos que consagra la Carta de 1991 en materia tributaria, a
saber la progresividad, la equidad y la eficiencia del sistema tributario, por
lo cual existe cosa juzgada constitucional.
Esta Corporación no comparte el criterio de
este interviniente y considera que procede un pronunciamiento de fondo sobre
las disposiciones acusadas, ya que en este caso no opera la cosa juzgada
material, puesto que la sentencia de la Corte Suprema de Justicia se efectuó
con base en la Constitución derogada. En tales circunstancias, incluso si los
principios que rigen el sistema tributario en el actual ordenamiento
constitucional fueran los mismos que aquellos de la Carta derogada, sería
necesario un nuevo examen de constitucionalidad por esta Corporación. En
efecto, es deber de la Corte Constitucional confrontar las normas acusadas no
únicamente en relación con los cargos aducidos por el actor sino frente a la
totalidad de la Carta que hoy nos rige, con el fin de determinar si se ajustan
o no a sus mandatos. Los principios que gobiernan el sistema tributario no
pueden ser interpretados aisladamente sino integrados al conjunto de la
normativa constitucional. En tales circunstancias, es obvio entonces que normas
tributarias que podían ser constitucionales, conforme a la Carta anterior,
pueden por el contrario resultar opuestas a las disposiciones de la Carta de
1991. Por ello, en anteriores ocasiones, esta Corporación ya había establecido
que las "decisiones adoptadas por la Honorable Corte Suprema de Justicia
antes de la vigencia de la Carta de 1991, no hacen tránsito a cosa juzgada
material, toda vez que el examen realizado por esa Corporación no comprendió
las disposiciones de la actual Constitución2".
Por tales razones, procede entonces la
Corte Constitucional a pronunciarse de fondo sobre la conformidad o no de las
disposiciones legales impugnadas frente a la Constitución vigente.
Estado social de derecho, principios
tributarios y mecanismos de cobro anticipado de obligaciones tributarias.
3- Según la demanda, los términos
procesales estatuidos por la ley tributaria para la solicitud de la
compensación y la devolución de los saldos a favor del contribuyente violan los
principios de equidad y progresividad del sistema tributario, pues permiten que
el Estado se apropie de un tributo no causado. El actor cuestiona incluso la
legitimidad constitucional de los mecanismos de cobro anticipado de impuestos,
como las retenciones en la fuente o los anticipos, pues el Estado estaría
percibiendo un tributo antes de que éste se haya causado materialmente y sea
exigible, lo cual contradice los principios de justicia tributaria. Por el
contrario, el Ministerio Público y la ciudadana interviniente consideran que
esa regulación se ajusta a la Carta, pues estas formas anticipadas de extinción
de la obligación tributaria son un mecanismo legítimo y eficiente de cobro
tributario, y la ley permite al ciudadano reclamar los saldos a su favor, en
caso de que éstos existan. Según su criterio, elementales razones de seguridad
jurídica, que encuentran sustento en la Carta, obligan a fijar un término de
caducidad a estas acciones de reclamación, con el fin de conferir firmeza a las
relaciones jurídicas.
4- En reciente decisión, esta Corporación
señaló que la actual regulación legal de uno de los mecanismos más usuales de
cobro anticipado -a saber la retención en la fuente- no desconocía el debido
proceso[1].
Igualmente indicó la Corte en esa sentencia que ese instrumento tributario no
vulneraba la Carta. A pesar de ello, esta Corporación considera necesario
examinar con mayor detalle la legitimidad genérica de los mecanismos de cobro
anticipado de impuestos en un Estado social de derecho, puesto que no sólo el
actor impugna la constitucionalidad de esas figuras sino que, además, ello
constituye un paso necesario para determinar si vulnera la Carta la regulación
legal por las normas acusadas de los plazos para que el contribuyente pueda
compensar o reclamar los saldos a su favor.
5- La ley tributaria ordena, en
determinados casos, el abono anticipado de ciertos tributos. Así, de un lado, y
con el fin de facilitar, acelerar y asegurar el recaudo del impuesto a la renta
y complementarios, la ley autoriza la retención en la fuente de ciertos cobros
y abonos, los cuales serán considerados como buena cuenta o anticipo del pago
del respectivo tributo (Cf arts 365 y ss del decreto 624 de 1989). De esa manera,
la ley pretende que en forma gradual el impuesto se recaude, en lo posible, en
el mismo ejercicio gravable en que se cause. De otro lado, la ley tributaria
también establece que los contribuyentes del impuesto a la renta deberán abonar
un determinado porcentaje de su liquidación privada a título de anticipo del
impuesto de renta del año siguiente gravable (Art. 807 ibidem).
Según el actor, este tipo de mecanismos
desconoce el principio de equidad, por cuanto el ciudadano estaría obligado a
cancelar impuestos que no han sido causados, puesto que, según su criterio, lo
propio de la rentención en la fuente y los anticipos es que la obligación
tributaria se hace exigible antes de que haya acaecido el hecho gravado o
elemento generador del tributo.
6- La Corte considera que el examen de
estos modos de extinción anticipada de la obligación tributaria debe hacerse a
la luz de los principios constitucionales que gobiernan el sistema fiscal, y en
particular, del principio de eficiencia, pues la efectividad de los derechos de
las personas es uno de los principios esenciales del Estado social de derecho,
que orienta además la actividad de la Administración (CP arts. 1º, 2º y 209).
La función de las autoridades es no sólo proclamar los derechos fundamentales
sino, y tal vez sobre todo, hacer efectivos esos derechos en la vida cotidiana
de las personas. Sólo de esa manera se puede lograr que la igualdad entre las
personas sea real y efectiva (CP art. 13º). Ahora bien, para poder desarrollar
sus actividades, cumplir sus fines y realizar los valores que encarna el
ordenamiento constitucional, las autoridades públicas requieren permanentemente
de recursos, puesto que no sólo ciertas necesidades sólo pueden ser satisfechas
mediante prestaciones públicas sino que, además, muchos de los derechos
fundamentales que en apariencia implican un deber estatal de simple abstención
-los llamados derechos humanos de primera generación o derechos civiles y
políticos- en la práctica requieren también intervenciones constantes del
Estado. En efecto, el goce de estos derechos por las personas requiere, por
ejemplo, una eficaz administración de justicia y una diligente labor de la
Fuerza Pública, a fin de que se garantice una convivencia pacífica entre los
colombianos.
7- Estos recursos provienen en lo esencial
del sistema tributario, por lo cual el Estado goza de la facultad de imponer
unilateralmente tributos (CP art. 388), y todas las personas están obligadas a
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones públicos, dentro de
conceptos de justicia y equidad (CP art. 95). Además, es natural que el sistema
tributario busque captar esos recursos en la forma más eficiente posible,
puesto que de ello depende en gran parte el propio éxito de la actividad
estatal. El principio de eficiencia es entonces la materialización en el
sistema tributario (CP art. 363) del principio de efectividad propio del Estado
social de derecho (CP arts 1º y 2º).
8- Este principio de eficiencia tributaria
incluye diversos componentes. Así, recoge dos de los viejos principios de la
Hacienda Pública, formulados ya por Adam Smith: de un lado, el principio de la
economía de los tributos, según el cual el Estado debe recaudar los impuestos
con el menor costo administrativo posible, a fin de que la cantidad de dinero
retirada a los contribuyentes sea casi la misma que la que entra al tesoro del
Estado. De otro lado, incorpora el principio de la comodidad, según el cual
toda contribución debe ser recaudada en la época y forma que más convenga al
contribuyente[2].
Pero igualmente la Corte considera que este
principio de eficiencia implica que el Estado debe controlar la evasión y
elusión tributarias en la mejor forma posible, puesto que de poco sirve
promulgar leyes tributarias si se permite que los contribuyentes desconozcan
sus obligaciones fiscales. Además, la evasión termina afectando en la práctica,
de manera profunda, la propia equidad horizontal en materia fiscal, tal y como
esta Corporación ya lo había señalado, puesto que se puede constatar una
"diferencia en la carga tributaria para contribuyentes con igual capacidad
económica, originada en la mayor facilidad que exhiben ciertos grupos de
contribuyentes para evadir o eludir el impuesto, en relación con otros como los
que perciben sueldos y salarios.[3]"
9- Es a la luz de este principio de
eficiencia tributaria que se debe analizar la constitucionalidad de los
mecanismos de extinción anticipada de la obligación tributaria.
Así, la retención es un sistema tributario
que permite un recaudo poco costoso, pues los agentes retenedores perciben
grandes cantidades de dinero con poco esfuerzo administrativo para el Estado y
para los propios particulares. Es además un mecanismo relativamente cómodo para
el propio contribuyente pues el impuesto le es descontado en el momento mismo
en que recibe su ingreso. Igualmente, estas retenciones permiten que el Estado
perciba un flujo relativamente constante de ingresos fiscales, lo cual le
permite a las autoridades no sólo racionalizar sus políticas de gasto sino
además garantizar la continuidad de la prestación de los servicios públicos (CP
art. 365). Finalmente, en la práctica, la retención ha demostrado ser un eficaz
sistema de control de la evasión. Por ello, la Corte ya había señalado que la
ampliación de la retención en la fuente, lejos de ir en contra de la
Constitución , se ajustaba a ella, pues "favorece el recaudo y elimina
algunas posibilidades de evasión y elusión fiscal"[4], lo cual armoniza
plenamente con el principio de eficiencia y de equidad. En efecto, "es
claro que la retención en la fuente obedece al principio de eficiencia, y no es
contraria a los de equidad y progresividad"[5].
En ese mismo orden de ideas, La Corte
considera que el anticipo también es un mecanismo destinado a acelerar el
recibo de impuestos por parte del gobierno, que de igual forma responde a
consideraciones de eficiencia tributaria.
En tales circunstancias, la Corte considera
que estos mecanismos de extinción anticipada de la obligación tributaria -como
las retenciones y los anticipos- encuentran amplio sustento en el principio de
eficiencia tributaria.
10- La Corte no desconoce con lo anterior
que estos mecanismos de retención y anticipo pueden comportar, en ocasiones, el
abono de una obligación tributaria no causada en su totalidad. Así, en el caso
de la retención, la doctrina considera que la obligación tributaria ha sido
causada materialmente -pues la persona ha recibido un ingreso, que es el hecho
generador del impuesto a la renta-, pero la obligación no ha sido causada
formalmente, pues no ha culminado el período correspondiente de recaudo[6]. La situación es aún
más clara en el caso de los anticipos, puesto que en estos eventos el impuesto
no ha sido ni siquiera causado materialmente, ya que el contribuyente anticipa
el pago del impuesto del siguiente período tributario. El anticipo se funda
entonces en un hecho hipotético, aunque perfectamente razonable, pues la ley
supone que el contribuyente tendrá una renta global por lo menos igual a la
obtenida en el anterior período.
Este carácter anticipado de estos abonos
tributarios no afecta per se la legitimidad constitucional de estas figuras,
puesto que en ninguna parte la Constitución prohíbe estos mecanismos y el
Legislador tiene una amplia libertad de regulación en este campo. En efecto,
esta Corporación ya había señalado que "la Constitución no entra en el
detalle de cómo se recaudan los impuestos decretados por el Congreso, porque
ello sería contrario a la técnica jurídica"[7].
Sin embargo, la Corte considera que estos fenómenos jurídicos deben ser tenidos
en cuenta por el Legislador, con el fin de evitar eventuales violaciones del
principio de equidad tributaria. En efecto, es perfectamente posible que las
sumas retenidas al contribuyente o aquellas que éste mismo ha anticipado al
presentar su declaración excedan el monto que, una vez terminado el período y
liquidado de manera definitiva su impuesto, le corresponde por ley cancelar, de
acuerdo a su capacidad de pago. En tales circunstancias, si la ley no
permitiera al contribuyente compensar estas sumas u obtener su devolución,
podría vulnerarse el principio de equidad tributaria, puesto que el
contribuyente terminaría por cancelar un impuesto mayor del que por ley le
debería corresponder. Pero lo cierto es que el Estatuto Tributario prevé esos
mecanismos y que tales son precisamente las normas demandadas por el actor.
Seguridad jurídica y justicia tributaria.
11- Por las consideraciones hechas en los
puntos anteriores de esta sentencia, la Corte no encuentra de recibo el
argumento del demandante según el cual las normas acusadas permiten un
enriquecimiento ilícito del Estado, puesto que una simple lectura de las mismas
muestra que ellas precisamente establecen mecanismos para que los
contribuyentes puedan reclamar o compensar saldos a su favor, una vez liquidado
de manera definitiva el impuesto. En efecto, ellas admiten la existencia de
saldos en favor del contribuyente y fijan un término para la reclamación de los
mismos.
Tampoco encuentra la Corte que el
establecimiento de un término de caducidad de dos años para el ejercicio de
tales acciones vulnere la Carta, pues son evidentes las razones de seguridad
jurídica que justifican el establecimiento de tales plazos, ya que la
incertidumbre tributaria puede afectar de manera importante la actividad
económica estatal.
12- Además, el Legislador tiene una amplia
libertad para determinar el alcance de estos términos de caducidad. Por ello a
la Corte únicamente compete examinar si se trata de términos que permitan, de
manera razonable, que el contribuyente ejercite sus acciones, puesto que sólo
una manifiesta irracionalidad de los términos podría determinar la
inexequibilidad de estas regulaciones.
En ese orden de ideas, esta Corporación
considera que se trata de términos razonables, puesto que las normas acusadas
establecen un plazo de dos años, contados a partir de la fecha de vencimiento
del término para declarar, para que el particular presente la solicitud de
compensación o devolución. Esto significa, por ejemplo, que el contribuyente
puede imputar esos saldos en su siguiente declaración de renta. Ahora bien,
esta Corte considera necesario señalar que este plazo es razonable, en el
entendido de que es deber de la Administración de Impuestos facilitar y no
obstaculizar a los contribuyentes el ejercicio de las acciones de reclamación y
compensación, puesto que ello es una consecuencia obvia de la finalidad de las
autoridades en un Estado social de derecho, en donde la función administrativa
está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con base en los
principios de moralidad, eficacia e imparcialidad.(CP arts 1º y 209).
Todo lo anterior muestra, como bien lo
señalan el Ministerio Público y la ciudadana interviniente, que la eventual
pérdida de estas sumas por el contribuyente deriva de su inactividad o de su
anuencia tácita, y no de las normas impugnadas, por lo cual la Corte no
encuentra objeciones constitucionales por este aspecto. Por ello coincide la
Corte Constitucional con lo afirmado por la Corte Suprema de Justicia al
declarar conformes a la Constitución derogada estas mismas disposiciones. Dijo
esa Corporación:
"No sobra
anotar que el término de caducidad de las acciones o derechos corresponde
señalarlo al legislador y que el fin primordial de este instituto jurídico, es
el de dar seguridad a la colectividad, la cual se vería seriamente afectada si
se prolongan en el tiempo en forma indefinida las relaciones jurídicas, debido
no solo a la negligencia, inactividad o incuría del titular de los derechos,
sino al vencimiento objetivo del plazo. Es que en el campo del Derecho, las
personas deben obrar con diligencia y cuidado para defender sus intereses
(jusvigilantibus scriptum) y si la ley ha estatuido un plazo para que se inicie
una acción, se cumpla un deber, o se ejecute un acto y el interesado lo deje
vencer, pierde definitivamente la posibilidad para reclamar posteriormente el
reconocimiento del derecho.[8]"
Las prerrogativas tributarias del Estado y
el principio de igualdad.
13- Según el actor, las normas acusadas
también violan el principio de equidad e igualdad, pues confieren sólo dos años
a los contribuyentes para solicitar la compensación o la devolución de sus
saldos a favor, mientras que la Administración cuenta con cinco años para
ejercer su acción de cobro de las obligaciones fiscales. Por tal razón, entra
esta Corporación a examinar si la consagración de esos plazos diversos viola
los principios de igualdad y equidad tributarios, para lo cual considera
necesario reiterar ciertos criterios elementales pero de gran trascendencia en
relación con el juicio de igualdad en materia constitucional.
14- Esta Corporación ha señalado, en
repetidas ocasiones, que la consagración de una regulación diferenciada de un
asunto por una ley no implica una violación del principio de igualdad, cuando
esa diversidad de trato tiene un fundamento objetivo y razonable de acuerdo a
la finalidad perseguida por la norma. A partir de ello, la Corte ha señalado
los elementos que permiten determinar si existe ese fundamento objetivo y
razonable, tales como, la existencia de supuestos de hecho diversos; que la
finalidad de la norma sea legítima desde la perspectiva de los valores y
principios constitucionales; que la diferencia de situación, la finalidad que
se persigue y el trato desigual que se otorga sean coherentes entre sí o, lo
que es lo mismo, guarden una racionalidad y eficacia interna; y, finalmente,
que el trato diferente sea proporcionado con las circunstancias de hecho y la
finalidad que la justifican.[9]
15- Una de las mayores dificultades de ese
examen de la razonabilidad de un trato diferente es hasta qué punto y con qué
intensidad debe el juez constitucional, y en particular la Corte
Constitucional, llevar a cabo su análisis del respeto del principio de igualdad
por la autoridad pública y, en especial, por el Legislador. En efecto, toda
regulación legal y toda intervención de las autoridades implica, en general, el
establecimiento de clasificaciones y la consagración de tratamientos jurídicos
diversos conforme a tales clasificaciones. Por consiguiente, el control
constitucional del respeto a la igualdad por una ley consiste, en última
instancia, en determinar si la autoridad podía o no establecer un trato diferenciado
como medio para alcanzar un determinado fin. O, formulado de otra forma, el
gran interrogante en materia de igualdad es hasta qué punto debe avalar el juez
constitucional -en función del pluralismo político y del principio de mayoría-
los criterios de diferenciación establecidos por la ley o por las autoridades
políticas como mecanismos para alcanzar determinados objetivos estatales o
sociales, puesto que los resultados del examen varían de manera sustantiva si
el tribunal constitucional aplica criterios rigurosos o más flexibles en el
examen de la igualdad.
16- Ahora bien, un juicio constitucional de
igualdad estricto, en todos los campos, corre el riesgo de limitar
excesivamente la capacidad de acción de las autoridades y la libertad política
del Legislador, pues resulta poco probable que las numerosas clasificaciones
efectuadas por las diversas leyes sean siempre estrictamente necesarias. En
tales circunstancias, si el juez constitucional lleva su examen de la igualdad
con el mismo rigor en todos los campos termina por vaciar la función normativa
del Legislador, con lo cual no sólo se desconoce el pluralismo político sino
que se afecta la propia capacidad del ordenamiento jurídico para regular en
forma diferenciada la vida en sociedad. Pero, de otro lado, un análisis
constitucional de la igualdad demasiado flexible y amplio puede hacer perder
toda eficacia jurídica al principio de igualdad, que es una norma y un derecho
fundamental de aplicación inmediata (CP art. 13), cuya integridad y supremacía
debe ser, entonces, garantizada por el juez constitucional .
Una conclusión se impone: el examen de la
eventual violación de la igualdad por una ley o una autoridad pública no debe
hacerse siempre de la misma manera y con el mismo rigor. En efecto, no puede el
juez constitucional examinar con la misma intensidad una ley que, por ejemplo,
consagra clasificaciones de servicios y productos para efectos económicos o
tributarios, que otra disposición jurídica que limita un derecho fundamental o
establece una diferencia de trato basada en la raza, el sexo o el origen
familiar.
Así, en relación con la primera hipótesis,
esta Corporación ya había señalado que por regla general el juicio
constitucional de igualdad debe ser débil o poco estricto, con el fin de no
vulnerar la libertad política del Legislador, en campos como el económico, en
donde la propia Carta establece una amplia capacidad de intervención y
regulación diferenciada del Estado. En efecto, en tales esferas, un control muy
estricto llevaría al juez constitucional a sustituir la función legislativa del
Congreso, pues no es función del tribunal constitucional sino de los órganos
políticos entrar a analizar si esas clasificaciones económicas son las mejores
o resultan necesarias. Así, ha dicho al respecto esta Corporación, que no se
viola la igualdad ni la equidad "si dentro de la obligación constitucional
que corresponde al Estado de dirigir la economía, mediante los mecanismos que
la misma Constitución le otorga, debe gravar en forma diferente o especial a un
sector concreto de la economía[10]".
Y, en general, sobre la regulación de las libertades económicas ha señalado la
Corte:
"El juez
constitucional debe actuar de manera prudente al analizar la legitimidad
constitucional de una determinada regulación de las libertades económicas, por
cuanto la Constitución consagra la dirección de la economía por el Estado. El
juez constitucional deberá entonces respetar en general las razones de
conveniencia invocadas por los órganos de representación política. La Corte
considera que en esta materia se impone el llamado criterio de la
inconstitucionalidad manifiesta, por lo cual, sólo si de manera directa la norma
vulnera derechos fundamentales, o viola claros mandatos constitucionales, o
incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas,
deberá el juez declarar la inconstitucionalidad de la norma.[11] "
La situación es diferente, en cambio,
cuando las clasificaciones efectuadas por el Legislador o por otras autoridades
se fundan en criterios potencialmente discriminatorios, como la raza o el
origen familiar, desconocen mandatos específicos de igualdad consagradas por la
Carta, restringen derechos fundamentales a ciertos grupos de la población, o
afectan de manera desfavorable a minorías o grupos sociales que se encuentran
en condiciones de debilidad manifiesta. En estos casos, el control del respeto
de la igualdad por el juez constitucional tiene que ser mucho más estricto. De
un lado, porque el inciso primero del artículo 13 superior considera
sospechosos ciertos criterios de clasificación que han estado tradicionalmente
asociados a prácticas discriminatorias. De otro lado, porque la Constitución,
en ciertos campos, fija patrones particulares y cláusulas específicas de
igualdad: así, la Carta estatuye la igualdad entre las confesiones religiosas
e iglesias (CP art. 19), la igualdad de derechos y deberes del hombre y la
mujer, de la pareja y de los hijos nacidos dentro o fuera del matrimonio (CP
arts 42 y 43), así como la igualdad en el campo laboral (CP art. 53). En tercer
término, conforme a la Constitución, todas las personas tienen derecho a una
igual protección de sus derechos y libertades (CP art. 13). Y, finalmente, la
Carta ordena la protección de las minorías y las poblaciones en debilidad
manifiesta (CP arts 7 y 13). Por ello, en esos casos, esta Corporación ha
aplicado de manera sistemática análisis de igualdad mucho más estrictos. Así,
esta Corte ha dicho que si "la diferencia de trato se enmarca dentro de
una de las razones explícitamente señaladas por el artículo 13 de la Carta como
discriminatorias, quien la lleve a cabo asume la carga de la prueba que
justifique su actuación, pues si ello no es así, se mantiene la presunción de
trato inequitativo"[12].
17- El reconocimiento de que los juicios de
igualdad deben ser más o menos estrictos, según la materia a la cual se
apliquen no es una invención de la Corte Constitucional, sino que resulta de la
naturaleza misma del control constitucional y de la ponderación entre
diferentes valores incorporados en el propio ordenamiento. Por ello la doctrina
y la jurisprudencia constitucionales comparadas han reconocido que existen
grados o intensidades diferentes del análisis de la razonabilidad de un trato
diferente[13].
Así, frente a las diferenciaciones basadas en categorías históricamente ligadas
a prácticas discriminatorias, o donde la Carta consagra cláusulas específicas
de igualdad, o que afectan negativamente a minorías, o que restringen derechos
fundamentales, se considera que los jueces constitucionales deben aplicar un
juicio de igualdad estricto. Conforme a ese "test" de igualdad
fuerte, sólo se podrían considerar admisibles aquellas clasificaciones que
sean necesarias para alcanzar objetivos imperiosos para la sociedad y para el
Estado. En cambio, en otros eventos, por ejemplo cuando el Estado regula la
actividad económica, el juicio de igualdad debe ser débil, y por ende, son
legítimas todas aquellas clasificaciones que puedan ser simplemente adecuadas
para alcanzar una finalidad permitida, esto es, no prohibida por el
ordenamiento constitucional. Finalmente, también se considera que en ciertos
campos -como los relativos a las acciones afirmativas- son procedentes las
pruebas intermedias del respeto a la igualdad por las autoridades, en virtud
de las cuales es legítimo aquel trato diferente que está ligado de manera
sustantiva con la obtención de una finalidad constitucionalmente importante.
Como es obvio, las consecuencias que
derivan de la aplicación de estas diversas pruebas de igualdad son diferentes,
pues una norma que sería admisible si se aplicara un "test" débil
podría resultar inconstitucional si el control es fuerte o estricto. En el
juicio débil basta que la clasificación sea potencialmente adecuada para
obtener resultados admisibles, mientras que, conforme al "test"
estricto, la diferencia de trato debe ser necesaria, y el objetivo buscado
debe ser imperioso.
18- En este caso específico, las normas
acusadas regulan de manera diversa los términos de caducidad y prescripción en
el campo fiscal. Para esta Corporación es claro que esa regulación económica
que consagra una aparente diferencia de trato no se funda en categorías
potencialmente discriminatorias, no desconoce cláusulas específicas de
igualdad, no afecta a minorías, ni tiene consecuencias directas sobre los
derechos fundamentales de las personas. En efecto, el Estatuto Tributario no
establece diferenciaciones entre los contribuyentes sino que consagra un
término de caducidad menor para las acciones de reclamación de los ciudadanos
frente al término de prescripción de la acción de cobro del Estado. Por ende,
y conforme a lo señalado en los numerales anteriores de esta sentencia, la
Corte no debe efectuar un escrutinio fuerte y riguroso del respeto por esas
disposiciones al principio de igualdad, puesto que la Carta reconoce que en
esta materia el Legislador tiene una amplia libertad de configuración. Basta
entonces que esa diferencia de trato sea potencialmente adecuada para alcanzar
objetivos constitucionales admisibles para que pueda ser considerada razonable
y constitucional.
Ahora bien, para la Corte son evidentes los
fundamentos que justifican el establecimiento de una diferencia entre, de un
lado, el término de caducidad de la solicitud de compensación y reclamación de
saldos por los particulares y, del otro, la prescripción de la acción de cobro
de las obligaciones. En efecto, el Estado ejerce su acción de cobro para
obtener recursos para satisfacer necesidades de interés general, mientras que
el particular está reclamando en función de un interés patrimonial particular,
por lo cual es legítimo que el ordenamiento confiera prerrogativas a la
Administración a fin de que ésta pueda recaudar los tributos necesarios para el
funcionamiento de los poderes públicos. Además, tales prerrogativas son
razonables ya que nos encontramos frente a situaciones diversas, pues en los
eventos de reclamación o compensación, el contribuyente tiene la oportunidad de
conocer desde el inicio el saldo a su favor, mientras que el Estado tiene que,
en muchos casos, determinar las obligaciones tributarias para poder
recaudarlas, cuando el término de prescripción ya está en curso, ya que la ley
señala que éste empieza a contarse a partir de la fecha en que tales
obligaciones sean legalmente exigibles.
Esta diferencia de trato encuentra entonces
un fundamento constitucional suficiente en la prevalencia del interés general
(CP art. 1º) y en la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución (CP art. 2º), ya que tales normas justifican la
concesión de prerrogativas al Estado en materia tributaria, por lo cual las
disposiciones acusadas son exequibles.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES los artículos 816
inciso primero y 854 inciso primero del Decreto Ley 624 de 1989
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase
e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ CARLOS
GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
2 Corte Constitucional, Sentencia C-587 del 12 de noviembre de
1992, Magistrado Ponente Ciro Angarita Barón. Gaceta de la Corte
Constitucional 1992, Tomo 7, p 46. Ver igualmente sentencia C-153/94 MP
Alejandro Martínez Caballero. Sentencia C-060/94 MP Carlos Gaviria Díaz.
[1]Sentencia C-421/95. MP Jorge Arango Mejía.
[2]Adam Smith. Investigación de la naturaleza y causas de la
riqueza de las naciones. Libro V, capítulo II, parte II.
[3]Sentencia C-015/93 MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4]C-015/93 MP Eduardo Cifuentes Muñoz
[5]Corte Constitucional. Sentencia C-421/95. MP Jorge Arango Mejía.
Consideración jurídica sexta.
[6]Ver Alejandro Ramírez Cardona. Derecho tributario. (4
Ed) Bogotá: Temis, 1990, pp 254 y ss.
[7]Corte Constitucional. Sentencia C-421/95. MP Jorge Arango Mejía.
Consideración jurídica sexta
[8]Corte Suprema de Justicia. Proceso No 1980. Sentencia del 15 de
febrero de 1990. MP Jaime Sanín Greiffenstein. Gaceta Judicial. Tomo
CCI, p 226.
[9]Ver, entre otras, sentencias No. C-530/93,
T-230/94, C-318/95.
[10]Sentencia C-556/93. MP Jorge Arango Mejía
[11] Sentencia C-265/94 MP Alejandro Martínez Caballero.
[12] Sentencia T-230/94. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[13]Sobre los diversos "tests" o juicios de igualdad en la
doctrina y la jurisprudencia comparadas ver, entre otros: para el caso
estadounidense Laurence Tribe. American
Constitutional Law. (2 Ed). New York: The
Foundation Press, Inc, 1988, Capítulo 16. Para el
caso alemán, Robert Alexy. Teoría de los derechos fundamentales. Madrid:
Centro de Estudios Constitucionales, 1993, Capítulo 8. Para el caso español.
Enrique Alonso García. La interpretación de la Constitución.
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1984, capítulo VII. |
785 | C-446-95
Sentencia No. C-446/95
Sentencia No. C-446/95
RECURSO DE
APELACION DE AUTOS-Alcance/RECURSO
DE APELACION DE AUTOS-Efecto
La Constitución no regula el recurso de
apelación de los autos que se dictan en el proceso civil. Y mal podría hacerlo
porque ésta, la de los procedimientos, es materia que corresponde a la ley. Son
"las formas propias de cada juicio", es decir, la ley procesal. El
determinar si la apelación contra un auto se concede en el efecto devolutivo o
diferido, es asunto que también corresponde al legislador, al dictar la ley
procesal. Como le corresponde, igualmente, determinar qué autos son
susceptibles del recurso de apelación, y cuáles no lo son. Y bien podría
establecer que en un proceso no fuera apelable ninguno de los autos que se
dictaran, y no por ello quebrantaría la Constitución. Si al momento de dictarse
sentencia, hay apelaciones de autos no resueltos, podrá el superior resolver
sobre ellas al decidir la que se interponga contra la sentencia, o al fallar la
consulta. Con lo cual no se quedan sin resolver. Si el asunto es de única
instancia, naturalmente, no podrán haberse interpuesto recursos de apelación
contra autos. Por lo tanto, no existe la inconstitucionalidad alegada.
Ref.: Expediente
D-867
Demanda de
inconstitucionalidad del artículo 1o., numeral 172, incisos 10 y 11 del decreto
ley 2282 de 1989 "Por el cual se introducen algunas modificaciones al
Código de Procedimiento Civil"
Actor:
Franklyn Liévano
Fernández
Magistrado Ponente:
Dr. Jorge Arango
Mejía
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá
D.C., según consta en acta número cuarenta y cuatro (44 ), a los cuatro (4)
días del mes de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Franklyn Liévano Fernández, en
uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 5, de
la Constitución, presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad
en contra del artículo 1o., numeral 172, incisos 10 y 11 del decreto 2282 de
1989.
Por auto del cuatro (4) de abril de 1995,
el Magistrado sustanciador admitió la demanda, ordenó la fijación del negocio
en lista para asegurar la intervención ciudadana dispuesta en los artículos
242, numeral 1, de la Constitución y 7, inciso segundo, del decreto 2067 de
1991. Igualmente dispuso, el envío de copia de la demanda al señor Presidente
de la República, al señor Presidente del Congreso de la República, y al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los requisitos exigidos por el
decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del Procurador General de la
Nación, entra la Corte a decidir.
A. NORMA ACUSADA
El siguiente es el texto de la norma acusada,
con la advertencia de que se subraya lo demandado:
"DECRETO NUMERO 2282 DE 1989
(octubre 7)
" Por el cual se introducen algunas
modificaciones al Código de Procedimiento Civil."
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere la Ley 30 de 1987, y
oída la Comisión Asesora por ella establecida,
"DECRETA:
"Artículo
1o: Introdúcense
las siguientes reformas al Código de Procedimiento Civil:
"...
"172.
El artículo 354, quedará así:
"Efectos en que se concede la apelación. Podrá
concederse la apelación:
"1. En el
efecto suspensivo. En este caso, si se trata de sentencia, la
competencia del inferior se suspenderá desde la ejecutoria del auto que la
concede hasta que se notifique el de obedecimiento a lo resuelto por el
superior. Sin embargo, el inferior conservará competencia para conocer de todo
lo que se refiere a secuestro y conservación de bienes y al depósito de
personas, siempre que la apelación no verse sobre alguna de estas cuestiones.
"Las
apelaciones en el efecto suspensivo contra autos, se otorgarán a medida que se
interpongan, pero no suspenderán la competencia del juez sino cuando el
proceso se encuentre en estado de proferir sentencia, momento en el cual por
auto que no tendrá recurso ordenará enviar el proceso al superior para que
resuelva las concedidas; no obstante, el juez conservará competencia para los
efectos indicados en la segunda parte del inciso anterior.
"Se
exceptúan las apelaciones concedidas en el efecto suspensivo contra autos que
resuelvan incidentes, o trámites especiales que los sustituyen, las que
suspenderán la competencia del inferior desde la ejecutoria del auto que la
concede, como se dispone en el primer inciso.
"2. En el
efecto devolutivo. En este caso, no se suspenderá el cumplimiento de la
providencia apelada, ni el curso del proceso.
"3. En el
efecto diferido. En este caso, no se suspenderá el cumplimiento de la providencia
apelada, pero continuará el curso del proceso ante el inferior en lo que no
dependa necesariamente de ella.
"La
apelación de la sentencia se otorgará en el efecto suspensivo, salvo
disposición en contrario; la de autos en el devolutivo, a menos que la ley
disponga otra cosa. Cuando la apelación deba otorgarse en el efecto suspensivo,
el apelante puede pedir que se le otorgue en el diferido o en el devolutivo; y
cuando procede en el diferido, puede pedir que se le otorgue en el devolutivo.
"Cuando la
apelación en el efecto suspensivo o diferido se haya interpuesto expresamente
contra una o varias de las decisiones contenidas en la providencia, las demás
se cumplirán, excepto cuando sean consecuencia de las apeladas, o si la otra
parte hubiere interpuesto contra ellas apelación concedida en el efecto
suspensivo o en el diferido.
"Con las
mismas salvedades, si la apelación tiene por objeto obtener más de lo concedido
en la providencia recurrida, podrá pedirse el cumplimiento de lo que ésta
hubiere reconocido.
"En los dos
últimos casos se procederá en la forma prevista en los incisos segundo y
tercero del artículo 356.
"La
circunstancia de no haberse resuelto por el superior recursos de apelación en
el efecto devolutivo o diferido, no impedirá que se dicte la sentencia. Si la
que se profiera no fuere apelada ni tuviere consulta, inmediatamente el
secretario comunicará este hecho al superior, sin necesidad de auto que lo
ordene, para que declare desiertos dichos recursos; en caso de apelación o de
consulta de la sentencia, el superior decidirá en ésta todas las apelaciones
cuando fuere posible.
"Quedarán
sin efecto las decisiones del superior que hayan resuelto apelaciones de los
mencionados autos, cuando el inferior hubiere proferido la sentencia antes de
recibir la comunicación de que trata el inciso segundo del artículo 359 y
aquélla no hubiere sido apelada ni tuviere consulta. Si la comunicación fuere
recibida antes, el inferior no podrá proferir sentencia mientras no se haya
notificado el auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior; si a pesar
de ello la profiere y éste hubiere revocado alguno de dichos autos, deberá
declararse sin valor la sentencia por auto que no tendrá recursos."
B. LA DEMANDA.
En concepto del actor, los incisos acusados
del numeral 172 del artículo demandado vulneran los derechos a la igualdad y al
debido proceso, consagrados en los artículos 13 y 29 de la Constitución.
Según el demandante, la facultad que se le
da al juez de primera instancia para que dicte sentencia antes que el superior
jerárquico resuelva los recursos de apelación concedidos en el efecto
devolutivo o diferido contra los autos dictados en un proceso, desconoce el
derecho al debido proceso, porque la regla general en esta materia establece
que una vez concedido el recurso de apelación en cualquiera de estos dos
efectos, la competencia del juez está circunscrita a aquellos
asuntos que no dependan directamente de la providencia recurrida. Por tanto,
si se admite que el a quo falle antes de que se resuelvan estos
recursos, lo hace sin poseer competencia para ello, hecho éste que rompe el
principio de la competencia funcional y desconoce el derecho al debido proceso.
Así mismo, señala que la norma acusada
favorece a la parte no apelante, pues ésta sabe que a pesar de existir
recursos pendientes, el proceso será fallado, lo que en su concepto crea una
desigualdad en el trato a las partes dentro de un proceso.
Finalmente, el actor trae el siguiente
ejemplo, para demostrar su cargo:
"Carecería
de sentido en estricto derecho, asumir que la extensión del término para las
excepciones del proceso ejecutivo que establece el artículo 509 que se citó
(Código de Procedimiento Civil) deba entenderse en término, circunscrito
exclusivamente a los diez días siguientes de la notificación del auto del
inferior que resuelva la reposición, pues dejaría de lado la verdadera
realización de los derechos sustanciales y por cuya realización deba velar el
Estado, puesto que carece de todo sentido la discriminación que así resuelva
entre los recursos de reposición y el de apelación y menos aún, el que sólo
frente a uno de ellos (el de reposición) procediera la ampliación del término,
cuando el interesado bien puede en algunos casos prescindir del de reposición,
formulando directamente apelación y por lo general se propongan ambos, siendo
el segundo subsidiario del primero."
C. INTERVENCIONES.
De conformidad con el informe secretarial
del veintisiete (27) de abril del año en curso, el término constitucional
establecido para intervenir en la defensa o impugnación de la norma demandada
venció en silencio.
D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN.
Por medio de oficio número 637, de mayo
veinticinco (25) de 1995, el Procurador General de la Nación, doctor Orlando
Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor, solicitando a la Corte
Constitucional declarar EXEQUIBLE los incisos 10 y 11 del numeral 172,
del artículo 1o. del decreto 2282 de 1989.
En concepto del Procurador, el recurso de
apelación como mecanismo de acceso a una segunda instancia, sólo puede ser
considerado como elemento fundamental del debido proceso en los asuntos
penales, en razón a los intereses que allí están involucrados.
En los procesos civiles dado que sólo
existen intereses particulares en conflicto, y que la impulsión del mismo
corresponde a las partes, el principio de la doble instancia no es elemento
fundamental del debido proceso. Por ello, el legislador, tal como lo establece
el artículo 31 de la Constitución, puede establecer excepciones a este
principio, tal como lo hizo el legislador extraordinario en la norma
parcialmente acusada, pues en aplicación a otros principios que hacen parte
integral del derecho al debido proceso, tales como los de celeridad y economía
procesal, el legislador podía facultar al ad quo para dictar sentencia,
a pesar de la existencia de recursos de apelación sin resolver, sin que, por
este hecho, se desconozca derecho fundamental alguno.
Finalmente, señala que no se vulnera el
derecho a la igualdad, porque la parte a la que no se le resolvieron los
recursos, una vez se dicte sentencia y ésta sea apelada, sabe que el ad quem
está en la obligación de pronunciarse sobre las apelaciones que fueron
concedidas pero no resueltas. Es decir, las apelaciones no resueltas en la
primera instancia, lo serán en la segunda instancia, hecho éste que se
constituye en una garantía para el apelante.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte Constitucional a resolver
sobre este proceso, previas las siguientes consideraciones.
Primera.- Competencia.
La Corte es competente para conocer de este
proceso, por haberse dirigido la demanda contra una norma que hace parte de un
decreto con fuerza de ley, dictado por el Presidente de la República en uso de
facultades extraordinarias (numeral 5 del artículo 241 de la Constitución).
Segunda.- Lo que se debate.
Según el actor, la norma acusada quebranta
el artículo 13 de la Constitución, lo mismo que el 29. El primero, porque al
permitirse al inferior dictar sentencia cuando el superior aún no ha resuelto
apelaciones de autos concedidas en el efecto devolutivo o en el diferido, se
favorece a la parte que no recurrió. Y el segundo, porque por lo mismo, se
quebranta el debido proceso, como ocurre también cuando no se extiende el plazo
para proponer excepciones en el proceso ejecutivo hasta cuando el superior
decida la apelación interpuesta contra el mandamiento ejecutivo, como ocurre en
el caso de la reposición (art. 509 del C. de P.C., numeral 1).
Tercera.- Por qué la disposición acusada no
quebranta la Constitución.
En tratándose del recurso de apelación, la
única referencia que hace la Constitución es la del artículo 31, según el cual
"Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las
excepciones que consagre la ley".
La inconformidad del actor no se refiere a
la apelación de las sentencias, sino a la de los autos, que se concede en el
efecto devolutivo, "a menos que la ley disponga otra cosa".
Concretamente, él considera que se viola la Constitución cuando se permite al
inferior dictar sentencia no habiéndose resuelto antes la apelación de un auto
concedida en el efecto devolutivo o en el diferido.
A juicio de la Corte, no existe la
inconstitucionalidad alegada, por las siguientes razones.
La primera, que la Constitución, como se
dijo no regula el recurso de apelación de los autos que se dictan en el proceso
civil. Y mal podría hacerlo porque ésta, la de los procedimientos, es materia
que corresponde a la ley. Son "las formas propias de cada juicio", es
decir, la ley procesal.
La segunda, que el determinar si la
apelación contra un auto se concede en el efecto devolutivo o diferido, es
asunto que también corresponde al legislador, al dictar la ley procesal. Como
le corresponde, igualmente, determinar qué autos son susceptibles del recurso
de apelación, y cuáles no lo son. Y bien podría establecer que en un proceso no
fuera apelable ninguno de los autos que se dictaran, y no por ello quebrantaría
la Constitución.
En cuanto al argumento relativo a la
inexistencia de la igualdad entre el litigante que apela y el que no lo hace,
debe decirse que carece de todo sustento ¿Por qué? Sencillamente porque es
razonable, es lógico, que la situación de quien recurre contra una providencia
sea diferente a la de quien no lo hace.
Obsérvese, de otra parte, que si al momento
de dictarse sentencia, hay apelaciones de autos no resueltos, podrá el superior
resolver sobre ellas al decidir la que se interponga contra la sentencia, o al
fallar la consulta. Con lo cual no se quedan sin resolver. Si el asunto es de
única instancia, naturalmente, no podrán haberse interpuesto recursos de
apelación contra autos.
Y si a pesar de ser la sentencia apelable,
la parte que apeló contra los autos no apela contra la sentencia, hay que
entender que tácitamente desiste de tales recursos.
Para ratificar todo lo dicho, piénsese en
la supuesta inconstitucionalidad del artículo 509, originada, según el actor,
en la manera como se cuenta el término para proponer excepciones en el proceso
ejecutivo, según se haya apelado el mandamiento de pago, o se haya interpuesto
el recurso de reposición contra él. ¿Por qué se quebranta la Constitución al
establecer que si se apela el mandamiento de pago, apelación que se concede en
el efecto devolutivo, el término de diez días para proponer excepciones empieza
a correr el día de la notificación del auto ejecutivo; y que, en cambio, si se
interpone el recurso de reposición, tal término empieza a correr al notificarse
el auto que resuelve la reposición? No, la Constitución tampoco ha fijado los
términos o plazos procesales, porque tal fijación es asunto de los códigos de
procedimiento.
Sólo cuando una norma procesal quebranta el
debido proceso porque, por ejemplo, impide que se ejerza el derecho de defensa,
o vulnera el principio de la contradicción de la prueba, es posible sostener
que tal norma viola la Constitución. Por ello, pueden imaginarse muchas normas
de procedimiento para regular el mismo asunto, en este caso, los recursos
ordinarios, normas diferentes entre sí pero todas acordes con la Constitución.
Dicho en otras palabras: es erróneo sostener que la Constitución determina
inflexiblemente qué normas procesales pueden dictarse, con exclusión de
cualquiera que sea diferente.
En el caso que nos ocupa, la parte
demandada del artículo 354, en nada quebranta la Constitución. Así lo declarará
la Corte en esta sentencia.
De otra parte, como los incisos demandados
tienen una relación inescindible con lo restante del mismo artículo 354,
relación que hace necesario estudiar la norma en su integridad, y como nada en
ella es contrario a la Constitución, así lo declarará la Corte en relación con
el artículo 354 del C. de P.C.
Esta declaración de exequibilidad, además,
se hace después de examinar la norma acusada a la luz de todas las
disposiciones de la Constitución.
III.- Decisión.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitución, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE el artículo 354
del Código de Procedimiento Civil, tal como quedó al ser modificado por el
numeral 172, del artículo 1o., del decreto 2282 de 1989.
Cópiese, publíquese, notifíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
786 | C-447-95
Sentencia No. C-447/95
Sentencia No. C-447/95
CONCEJO MUNICIPAL-Facultades/COMUNAS/CORREGIMIENTOS
Los concejos municipales tienen una
atribución facultativa para dividir el territorio de su jurisdicción en
"comunas" en el sector urbano y "corregimientos" en el
sector rural, dependiendo de las necesidades y particularidades propias de cada
territorio y dentro de los parámetros normativos que dicte el legislador, que
lo autoriza para categorizar los municipios y crear para ellos sistemas
diferentes de su organización, gobierno y administración.
MUNICIPIO-Facultad del legislador de organizarlo
Si el legislador está constitucionalmente
facultado para darles una organización distinta a los municipios, nada le
impedía hacerlo respecto a los de quinta y sexta categoría, como ocurrió en el
presente caso, al no permitir que en el sector urbano se creen
"comunas", debido al reducido número de habitantes y a su condición
socio-económica.
ALCALDE-Autorización para diseñar mecanismos de
participación/PARTICIPACION CIUDADANA
La autorización que en la norma demandada
se concede a los alcaldes municipales para diseñar mecanismos de participación
con el fin de permitir a la ciudadanía de los municipios de quinta y sexta
categoría participar en la solución de sus problemas y necesidades, no vulnera
la Constitución pues desarrolla uno de los fines del Estado, cual es el de
"facilitar la participación de todos los ciudadanos en las decisiones que
los afecten y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación" y, como en el artículo 311 ib, se les asigna a los municipios la
tarea de "promover la participación comunitaria", quién mejor para
hacerlo que el alcalde municipal, quien es su representante. Si la Constitución
de 1991 se caracteriza precisamente por ser "democrática y
participativa", nada impide que se establezcan otros instrumentos
distintos a los estatuídos por el Constituyente para lograr que el ciudadano se
interese por los asuntos locales, y mediante una relación más estrecha con la
administración participe activamente en la búsqueda de soluciones para la
satisfacción de sus propias necesidades y el bienestar social de la comunidad.
REF. : Expediente
No. D-829
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso segundo del parágrafo del artículo 117 de
la Ley 136 de 1994.
Demandantes: Katherine Alexandra Cruz Faraco y otras.
Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Acta No. 44
Santafé de Bogotá, D.C., cuatro (4) de
octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
1. ANTECEDENTES
Las ciudadanas Katherine Alexandra Cruz
Faraco, Juana Duque Alonso, Paula Jiménez Sanz y Diana Rios García en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, solicitan a la Corte que declare
inexequible el inciso segundo del parágrafo del artículo 117 de la Ley 136 de
1994, por infringir el artículo 318 del Estatuto Superior.
Por auto del 28 de febrero de 1995, el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda, ordenó la fijación en lista del
negocio y, simultáneamente, el traslado del expediente al Procurador General de
la Nación, para que rindiera el concepto de rigor. Igualmente, comunicó la
iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del
Congreso y al Ministro de Gobierno.
Posteriormente, ante el impedimento
manifestado por el Procurador General de la Nación, la Sala Plena de la Corte
profirió el 23 de marzo siguiente un auto aceptándolo y ordenando el envio del
expediente al Viceprocurador, para que rindiera el concepto.
Cumplidos como están los trámites
constitucionales y legales estatuídos para procesos de esta índole, procede la
Corte Constitucional a decidir.
2. NORMA ACUSADA
El texto del artículo 117 de la Ley 136 de
1994, subrayada la parte demandada, es el siguiente:
" Artículo
117: Comunas y corregimientos. Con el fin de mejorar la prestación de
los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los
asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios
en comunas cuando se trate de áreas urbanas y en corregimientos en el caso de
las zonas rurales.
"En el
acuerdo mediante el cual se divida el territorio del municipio en comunas y
corregimientos se fijará su denominación, límites y atribuciones, y se dictarán
las demás normas que fueren necesarias para su organización y funcionamiento.
"Parágrafo:
En los municipios y distritos clasificados en categoría especial, primera y
segunda, los concejos municipales podrán organizar comunas con no menos de diez
mil (10.000) habitantes y en los clasificados en las categorías tercera y
cuarta con no menos de cinco mil (5.000) habitantes.
"En los
demás municipios, los alcaldes diseñarán mecanismos de participación ciudadana
a través de los cuales la ciudadanía participe en la solución de sus problemas
y necesidades."
3. LA DEMANDA
Manifiestan las demandantes que de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 318 de la Constitución, corresponde
a los concejos municipales crear, sin importar el tamaño del municipio, comunas
en el sector urbano y corregimientos en el sector rural, con sus
correspondientes juntas administradoras locales; sin embargo, la norma acusada
excluye a los municipios más pequeños o menos poblados -los de quinta y sexta
categoría- de la posibilidad de subdividirse en comunas y, por tanto, de tener
juntas administradoras locales, lo cual viola el canon superior citado,
disposición en la que no se hace distinción alguna, además, "quien puede
determinar si conforma o no la comuna y crea por tanto la junta administradora
local es el concejo y no la ley".
Luégo agregan que la ley 136 de 1994, por
la cual se busca modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios, al categorizar los municipios según sus ingresos y el número de
habitantes, y disponer en el precepto que es objeto de demanda, que los de
quinta y sexta categoría pueden tener corregimientos en su área rural, mas no
comunas en el sector urbano, crea una discriminación que atenta contra el
principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta.
Finalmente, se aduce en la demanda que la
norma acusada al atribuir a los alcaldes municipales la competencia para
diseñar mecanismos de participación ciudadana sustitutivos de las comunas, riñe
con el precitado artículo 318, pues dicha potestad está radicada en los
concejos municipales y, por tanto, "en esta materia específica el tipo de
participación ciudadana lo regula en concreto, el concejo y no el alcalde como
lo establece el inciso segundo del parágrafo demandado".
4. INTERVENCION CIUDADANA
El Ministro de Gobierno presentó un escrito
en el cual expone las razones que, en su criterio, justifican la
constitucionalidad de la norma demandada, las cuales se resumen a continuación:
- Afirmar, como lo hacen las demandantes,
que cuando el artículo 318 de la Carta defiere a los concejos municipales la
competencia para crear comunas y corregimientos excluye la posibilidad de que
el legislador regule la materia, es un equívoco producto del análisis aislado
de la norma, pues dicha disposición debe interpretarse en concordancia con el
artículo 287 ibidem, que consagra la autonomía de las entidades territoriales
dentro de los límites constitucionales y legales. En consecuencia, resulta
improcedente el cargo formulado por usurpación de facultades, ya que el
legislador al señalar un régimen aplicable a los municipios, está cumpliendo
con el mandato constitucional.
- La diferenciación que la ley establece
entre los municipios de quinta y sexta categoría con respecto a la posibilidad
de crear comunas, encuentra plena justificación dadas las notables diferencias
que existen entre los distintos municipios del país; y si bien el principio de
igualdad obliga al legislador a dar un trato igual a situaciones de hecho
similares, así como un trato desigual a supuestos de hecho diferentes, en el
caso de los municipios de quinta y sexta categoría, que no superan los quince
mil habitantes, resulta excesivo obligarlos "a establecer comunas para
facilitar la prestación de servicios públicos y la participación de la
ciudadanía, condición ya dada por su mismo tamaño, el cual permite una relación
más cercana entre la administración municipal y la ciudadanía".
- En cuanto a la adscripción de competencia
a los alcaldes municipales para diseñar mecanismos alternativos de
participación ciudadana, no es cierto que exista la contradicción denunciada,
pues a tales funcionarios no se les está autorizando para crear las comunas y
corregimientos, labor que la Constitución ha asignado en forma exclusiva a los
concejos. Por otra parte, el legislador en ejercicio de la facultad contenida
en el numeral 10 del artículo 315 de la Carta, bien podía señalar funciones
específicas a los alcaldes sin infringir la Ley Suprema, tal como sucede en el
caso que se demanda.
5. CONCEPTO FISCAL
El Viceprocurador General de la Nación
emitió el concepto de rigor mediante oficio No. 638 del 30 de mayo de 1995, y
en el solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada. Son estos los
argumentos en que fundamenta su solicitud:
- El artículo 320 Superior dispone que la
ley puede establecer categorías de municipios de acuerdo con su población,
recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalarles
distinto régimen para su organización, gobierno y administración. La ley 136 de
1994, parcialmente demandada, estableció varias categorías de municipios con el
objeto de racionalizar la administración municipal, lo que constituye un claro
desarrollo de la norma constitucional citada.
- La diferenciación de los municipios
respecto de la posibilidad de crear comunas "adquiere sentido bajo la
consideración de que existen municipios cuyas vastas dimensiones dificultan las
tareas de administración y gobierno, lo cual hace necesaria no solamente la
división del territorio de modo que se faciliten, en primer orden, la
prestación de los servicios y la participación democrática de la ciudadanía;
sino también, y en esa medida, la instauración de instancias de mediación de
las relaciones de poder entre la administración y sus administrados, ejemplos
de lo cual lo constituyen las juntas administradoras locales. Sin embargo, hay
municipios cuyas características no justifican la adopción de este tipo de
medidas, toda vez que las propias dimensiones tanto de la extensión territorial
como de la población implican una relación más directa con las autoridades, lo
cual permite un mayor acercamiento a las necesidades y problemas de la
comunidad, la injerencia de ésta en el manejo de lo público y un estrechamiento
de los vínculos entre gobierno y gobernados".
- En un ámbito pequeño como el de los
municipios de sexta categoría, por ejemplo, el campo de acción de las juntas
administradoras locales prácticamente coincidiría con el del concejo y el
alcalde; comparten con ellos funciones tales como la supervisión y control de
la prestación de servicios públicos, la presentación de planes y programas de
inversión y el diseño de mecanismos de participación democrática.
- La limitación para constituir juntas
administradoras locales no implica la supresión de otros mecanismos de
participación ciudadana. En primer lugar, porque la "limitación para
subdividir el territorio no opera respecto de zonas rurales, en las cuales la
dispersión poblacional ampara la necesidad de establecer instancias de
intermediación que representen los intereses y necesidades de los habitantes de
sectores alejados, sino exclusivamente para zonas urbanas, en donde se halla
concentrada una población relativamente escasa". Y en segundo lugar,
porque continúa vigente el principio de participación democrática, garantizado
a través de mecanismos como la elección popular, el plebiscito, el referendo,
la consulta popular, el cabildo abierto, la revocatoria del mandato, la
constitución de partidos, movimientos y agrupaciones políticas, cívicas,
sindicales y comunitarias, etc.
- El deber del alcalde de diseñar otros
mecanismos de participación ciudadana, como lo ordena la norma acusada, no es
extraño a sus funciones "si se considera que con la participación se
pretende la intervención de la población en el manejo de los asuntos públicos
de carácter local, como son la mejora en la prestación de los servicios y la
solución de los problemas y necesidades de la comunidad, actividades de clara
índole adminsitrativa, cuya dirección está asignada constitucionalmente al
alcalde como primera autoridad ejecutiva del municipio"; además, dicha
función no se encuentra radicada en cabeza de ningún otro organismo.
- "Cuando la ley 136 de 1994 trata lo pertinente a
la creación de comunas y corregimientos y a la constitución de J.A.L., está
determinando el marco jurídico para que los concejos desarrollen la competencia
que la Constitución les atribuye en virtud del artículo 318, por lo cual no es
dable afirmar que se esté usurpando dicha competencia, ya que la ley no toma
directamente la decisión de dividir el territorio en comunas".
6. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
6.1. Competencia
Por dirigirse la acusación contra un
precepto que forma parte de una ley, compete a esta Corporación decidir sobre
su constitucionalidad, al tenor de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4
del Estatuto Superior.
6.2. Facultades de los concejos municipales
para crear "comunas" y "corregimientos"
Al municipio, como entidad fundamental de
la división político-administrativa del Estado, le corresponde "prestar
los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el
progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes
y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes"
(art. 311 C.N.)
Con el fin de mejorar la prestación de los
servicios en tales entes territoriales y asegurar la participación de la
ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, el
Constituyente les confirió facultades a los concejos municipales para
"dividir sus municipios en comunas, cuando se trate de áreas urbanas, y en
corregimientos, en el caso de las zonas rurales" y ordenó que en cada uno
de ellos debe existir una junta administradora local, elegida popularmente e
integrada por el número de miembros que señale la ley, encargada de cumplir las
funciones que allí claramente se señalan, las que se relacionan,
principalmente, con su participación en la elaboración de los planes y
programas municipales de desarrollo económico y social y de obras públicas; la
vigilancia y control de la prestación de los servicios municipales en su
respectivo territorio y de las inversiones que se realicen con recursos
públicos; la formulación de propuestas de inversión ante las autoridades
nacionales, departamentales y municipales encargadas de la elaboración de los
planes de inversión; la distribución de las partidas globales que se les
asignen en el presupuesto municipal; y todas las demás funciones que el concejo
municipal y otras autoridades locales les deleguen. (art. 318 C.N.)
La autorización que se concede en este
canon constitucional a los concejos municipales para subdidir el territorio de
sus municipios en "comunas" y "corregimientos", no es nueva
dentro de nuestro ordenamiento jurídico, pues antes de expedirse la Carta de
1991, la ley 11 de 1986, en su artículo 16, ya la contemplaba, en términos
similares a los de hoy; al igual que lo relativo a la creación de juntas
administradoras locales en cada uno de esos entes territoriales (art. 17),
algunas de cuyas funciones fueron objeto de modificación. Cabe agregar también,
que la creación de juntas administradoras locales por parte de los concejos
municipales aparecía consagrada en el inciso final del artículo 196 del
Estatuto Superior antes vigente.
Por otra parte, el artículo 320 de la
Constitución Nacional, autoriza al legislador para establecer categorías de
municipios, de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia
económica y situación geográfica, y "señalar distinto régimen para su
organización, gobierno y administración", disposición que proviene de la
reforma constitucional de 1945 y que aparecía codificada en la Constitución
anterior en el inciso primero del articulo 198.
Pues bien: al analizar los dos preceptos
constitucionales cuyo contenido se acaba de describir (arts. 318 y 320),
advierte la Corte que guardan íntima relación y, en consecuencia, han de
interpretarse en forma conjunta. Y es así como se llega a la conclusión de que
los concejos municipales tienen una atribución facultativa para dividir el
territorio de su jurisdicción en "comunas" en el sector urbano y
"corregimientos" en el sector rural, dependiendo de las necesidades y
particularidades propias de cada territorio y dentro de los parámetros
normativos que dicte el legislador con fundamento en el artículo 320 precitado,
que lo autoriza para categorizar los municipios y crear para ellos sistemas
diferentes de su organización, gobierno y administración.
En desarrollo de este precepto superior se
expidió la ley 136 de 1994, que aquí se demanda parcialmente, en cuyo artículo
6o. se categorizaron los municipios, atendiendo a su población y recursos
fiscales como indicadores de sus condiciones socio-económicas, así:
- Categoría especial, compuesta por
los municipios con población superior a 500.000 habitantes y cuyos ingresos
anuales superen los 400.000 salarios mínimos legales mensuales.
- Primera categoría, los municipios
con población comprendida entre 100.001 y 500.000 habitantes, con ingresos
anuales que oscilen entrre 100.000 y 400.000 salarios mínimos legales
mensuales.
- Segunda categoría, los municipios
con población comprendida entre 50.001 y 100.000 habitantes y cuyos ingresos
anuales oscilen entre 50.000 y 100.000 salarios mínimos legales mensuales.
-Tercera categoría, los municipios
con población comprendida entre 30.001 y 50.000 habitantes y cuyos ingresos
anuales oscilen entre 30.000 y 50.000 salarios mínimos legales mensuales.
-Cuarta categoría, los municipios
con población comprendida entre 15.001 y 30.000 habitantes y cuyos ingresos
anuales oscilen entre 15.000 y 30.000 salarios mínimos legales mensuales.
-Quinta categoría, los municipios
con población comprendida entre 7.001 y 15.000 habitantes, y cuyos ingresos
mensuales oscilen entre 5.000 y 15.000 salarios mínimos legales mensuales.
-Sexta categoría, los municipios con población inferior a
7.000 habitantes y con ingresos anuales no superiores a 5.000 salarios mínimos
legales mensuales.
Y el parágrafo del artículo 117, prescribe:
"En los municipios y distritos clasificados en categoría especial, primera
y segunda, los concejos municipales podrán organizar comunas con no menos de
diez mil (10.000) habitantes y en los clasificados en las categorías tercera y
cuarta con no menos de cinco mil (5.000) habitantes", señalando en el
inciso segundo, que: "En los demás municipios, los alcaldes diseñarán
mecanismos de participación ciudadana a través de los cuales la ciudadanía
participe en la solución de sus problemas y necesidades", siendo esta
última parte la acusada, por infringir el artículo 318 de la Constitución pues,
en criterio de las demandantes, la autorización que se concede a los concejos
municipales para crear "comunas" en la zona rural de los municipios,
no contiene restricción o condicionamiento alguno y, por tanto, no puede ser
abolida para los municipios de quinta y sexta categoría como se hace en la
norma demandada. Además, consideran que con tal proceder se establece una
discriminación entre los municipios pequeños frente a los grandes y se despoja
al concejo de una facultad exclusiva que no puede ser desconocida por la
ley.
Yerran las demandantes en su apreciación y
ello se debe a la interpretación aislada que hacen de los preceptos
constitucionales reguladores del asunto materia de debate, ya que se limitan a
analizar el contenido del artículo 318 de la Ley Suprema, ignorando por
completo el artículo 320 ibidem, con el cual guarda íntima conexidad. Por esa
razón, tienen que interpretarse en una forma coordinada y armónica, como se
expresó en párrafos anteriores.
Cierto es, que en el artículo
constitucional citado en primer término, se les confiere a los concejos
municipales una facultad potestativa para dividir el territorio de su
jurisdicción en "comunas" en el sector urbano y "corregimientos"
en el sector rural, pero no es menos cierto que en el artículo 320 del mismo
Ordenamiento, es el mismo Constituyente quien autoriza al legislador para
establecer categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos
fiscales, importancia económica y situación geográfica y "señalar
distinto régimen para su organización, gobierno y administración" (destaca
la Corte), lo cual significa que la ley puede con base en esas particularidades
objetivas crear distintas categorías de municipios y estatuir tratamientos
diferenciales, atendiendo a las necesidades y realidades propias de cada
región.
Si el legislador está constitucionalmente
facultado para darles una organización distinta a los municipios, nada le
impedía hacerlo respecto a los de quinta y sexta categoría, como ocurrió en el
presente caso, al no permitir que en el sector urbano se creen
"comunas", debido al reducido número de habitantes y a su condición
socio-económica.
Ahora bien: la presunta uniformidad o
igualdad en los regímenes municipales, que las demandantes aducen, queda
desvirtuada no solamente por el mandato del artículo 320 Superior que permite
hacer diferenciaciones entre los municipios de acuerdo con su categoría y los
demás items allí enunciados, sino también por la existencia de otros regímenes
especiales que la misma constitución consagra para el Distrito Capital, los
Distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla (arts. 322 y 328); y normas
del mismo ordenamiento en las que se regulan situaciones como la asignación de
regalías para los municipios de acuerdo con su situación geográfica (arts 331 y
360), la determinación de porcentajes de participación en los ingresos
corrientes de la Nación (art. 357), etc. Además, considera la Corte que si se
asignara idéntico régimen para todos los municipios sin tener en cuenta ciertas
diferenciaciones objetivas que existen entre ellos, como por ejemplo sus
necesidades básicas insatisfechas, su situación geográfica, el número de
habitantes, sus condiciones económicas y sociales, se crearía una evidente
desigualdad en detrimento de los mismos municipios, lo cual atentaría contra la
misma Constitución que exige que la "igualdad sea real y
efectiva".
En este orden de ideas, no les asiste razón
a las demandantes, pues la norma demandada en lugar de contrariar la
Constitución la respetó.
6.3 Participación ciudadana en los
municipios
Se afirma en la demanda que la norma
acusada también infringe el artículo 318 Superior, al atribuir a los alcaldes
municipales la función de diseñar mecanismos de participación ciudadana en los
municipios de quinta y sexta categoría, ya que esta tarea les corresponde
ejecutarla a los concejos municipales. No comparte la Corte el argumento de las
demandantes, pues no es cierto que en la disposición constitucional citada se
haya tomado esa determinación; allí simplemente se faculta a los concejos
municipales para dividir el territorio en "comunas" y
"corregimientos", se señala cuál es la finalidad o propósito de esta
medida -mejorar la prestación de los servicios públicos y asegurar la
participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter
local- y se instituyen las denominadas juntas administradoras locales con sus
respectivas funciones.
La no autorización para crear comunas en
las zonas urbanas y, por ende, juntas administradoras locales, "no implica
la supresión de los mecanismos de participación ciudadana, pues continúan
vigentes los que consagra la Constitución y la ley", como acertadamente lo
manifiesta el Viceprocurador General de la Nación, y que en sentir de la Corte
se constituyen en instrumentos o mecanismos igualmente idóneos y eficaces para
asegurar la presencia de la comunidad en el manejo, control y vigilancia de los
asuntos locales; además, las juntas administradoras locales son un medio para
garantizar la participación de la ciudadanía, pero no son el único medio
instituído para ello.
Esta Corporación se ha referido ampliamente
a los mecanismos de participación ciudadana que consagra nuestro ordenamiento constitucional,
en los diferentes campos. Ver entre otras, C-089/94 y C-180/94, algunos de
cuyos apartes vale la pena transcribir, con el único fin de mostrar a las
accionantes la multiplicidad de medios con que cuentan los ciudadanos para
participar activamente en el manejo de los asuntos nacionales y locales, en la
toma de decisiones, en el control y vigilancia de la gestión pública, en la
prestación de los servicios públicos, etc.
"En el campo de la organización
política electoral se amplían los mecanismos existentes antes de la expedición
de la Carta de 1991. El artículo 40 consagra el derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político no sólo mediante la
facultad de elegir y ser elegido sino también a través del ejercicio de
mecanismos de participación directa, votaciones, plebiscitos, referendos,
consultas populares, cabildos abiertos, iniciativas legislativas y revocatoria
del mandato (art. 103 C.P.). Por otra parte, se asegura la participación de
partidos y movimientos minoritarios en la mesas directivas de los cuerpos
colegiados (art. 112 C.P.) y se permite la participación de los partidos o
movimientos políticos que no hacen parte del gobierno en los organismos
electorales (art. 112 C.P.). La Carta Política también establece el voto
programático (art. 259) y adiciona los mecanismos de participación en el
proceso de reforma constitucional, permitiendo que grupos representativos de
ciudadanos presenten proyectos de actos legislativos (art. 375) o soliciten
someter a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso en
materia de derechos y garantías fundamentales o de procedimientos de
participación popular (art. 377)".
"En cuanto al ejercicio de la función
administrativa, se deberá dar participación efectiva a la mujer en los niveles
decisorios de la administración (art. 40-2 C.P.). Por mandato constitucional el
legislador está llamado a organizar las formas y los sistemas de participación
ciudadana que permitan vigilar la gestión pública en los diferentes niveles
administrativos y sus resultados (art. 270)".
"Mención especial merece la proyección
de la democracia participativa en el campo de los servicios públicos. Al
Estado, con la participación de los particulares y de la comunidad, le ha sido
confiado el incremento progresivo de la cobertura de la seguridad social (art.
48 C.P.) y la prestación del servicio público de la salud (art. 49 C.P.). La
participación de la comunidad educativa en la dirección de las instituciones de
educación (art. 68 C.P.) y el fomento de las prácticas democráticas para el
aprendizaje de los principios y valores de la participación (art. 41) son
signos distintivos del servicio público de la educación. En general, la gestión
y fiscalización de las empresas estatales de servicios públicos deberá ser
determinada por la ley (art. 369 C.P.) de manera que se haga realidad la
participación de los miembros de la comunidad en las decisiones que más
directamente los afectan".
"A nivel de la rama legislativa del
poder público se otorga a los grupos significativos de ciudadanos la
posibilidad de presentar proyectos de ley o de reforma constitucional (art. 155
C.P.) y de participar a través de organizaciones de consumidores y usuarios en
el estudio de las disposiciones que les conciernan en materia del control de
calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad (art. 78
C.P.)"
"En lo que respecta al régimen
territorial la Constitución hace extensivo el principio democrático a la órbita
departamental y municipal, mediante la elección directa de alcaldes y
gobernadores (arts 303 y 314 C.P.), la realización de consultas populares a
iniciativa de los respectivos jefes del ente territorial (art. 105 C.P.), la
participación ciudadana en los asuntos públicos de carácter local (art. 314
C.P), la participación de las juntas administradoras locales en los planes y
programas municipales de desarrollo económico y social, y la participación de
los representantes de las respectivas comunidades indígenas en la conformación
y el gobierno de los territorios indígenas, especialmente en lo que concierne a
la explotación de los recursos naturales (arts. 229 y 230)".
"En materia económica, presupuestal y
de planeación, también ha operado un fenómeno de proliferación de espacios y
mecanismos de participación democrática, superando la antinomia entre capital y
trabajo, la Constitución otorga al legislador la posibilidad de establecer
estímulos y medios para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas
(art. 57). El Estado, por su parte, en los procesos de privatización de las
entidades en las que tiene participación deberá tomar las medidas conducentes
para democratizar la titularidad de las acciones (art. 60). Igualmente, es
deber del Estado promover el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad
de la tierra (art. 64 C.P.) y garantizar la igualdad de oportunidades en el uso
del espectro electromagnético, interviniendo para evitar prácticas
monopolísticas (art. 78 C.P.). De manera deliberada el Constituyente ha buscado
la democratización de la sociedad colombiana y la promoción de las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva (arts. 1 y 13 C.P.) al acoger como
rutero para la distribución del gasto público y la participación en los ingresos
corrientes de la Nación aquél que tiene en cuenta el número de personas con
necesidades básicas insatisfechas (arts. 350 y 357). Por su parte, el
legislador es responsable de la determinación de los procedimientos conforme a
los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los
planes de desarrollo (art. 342 C.P.). A su vez, diversos sectores económicos,
sociales, ecológicos, comunitarios y culturales integrán junto con
representantes de las entidades territoriales el Consejo Nacional de
Planeación, organismo de carácter consultivo y foro para la discusión del plan
nacional de desarrollo (art. 340 C.P.)"
"En cuanto a la democratización de las
organizaicones privadas, la Constitución exige de los colegios profesionales,
de los sindicatos y de los gremios una estructura interna y un funcionamiento
acordes con los principios democráticos (arts. 26 y 39 C.P.) y así mismo obliga
a las organizaicones deportivas a adoptar una estructura y propiedad
democráticas (art. 52 C.P.). Es deber del Estado contribuir a la constitución
de mecanismos democráticos que operen dentro de las asociaciones profesionales,
cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no
gubernamentales de manera que se ejerza un control y vigilancia más efectivos
de la gestión pública desarrollada por aquéllas (art. 103 C.P.)"
"Finalmente, el legislador está
llamado a garantizar la participación de la comunidad en la toma de decisiones
que pueden afectar el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano
(art. 79 C.P.)" (sent. 089/94 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
La autorización que en la norma demandada
se concede a los alcaldes municipales para diseñar mecanismos de participación
con el fin de permitir a la ciudadanía de los municipios de quinta y sexta
categoría participar en la solución de sus problemas y necesidades, no vulnera
la Constitución pues desarrolla uno de los fines del Estado, cual es el de
"facilitar la participación de todos los ciudadanos en las decisiones que
los afecten y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación" (art. 2) y, como en el artículo 311 ib, se les asigna a los
municipios la tarea de "promover la participación comunitaria", quién
mejor para hacerlo que el alcalde municipal, quien es su representante. Si la
Constitución de 1991 se caracteriza precisamente por ser "democrática y
participativa", nada impide que se establezcan otros instrumentos
distintos a los estatuídos por el Constituyente para lograr que el ciudadano se
interese por los asuntos locales, y mediante una relación más estrecha con la
administración participe activamente en la búsqueda de soluciones para la
satisfacción de sus propias necesidades y el bienestar social de la
comunidad.
Finalmente, cabe agregar que los mecanismos
de participación ciudadana en algunos casos son creados directamente por el
Constituyente como se expresó en la sentencia antes transcrita, y en otros se
autoriza a la ley para hacerlo. Así, a la ley le corresponde organizar las formas
y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión
pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados
(art. 270 C.N.); fijar los procedimientos conforme a los cuales se hará
efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo
y las modificaciones correspondientes (art. 342 C.N.); determinar los deberes y
derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de
participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que
presten el servicio; definir la participación de los municipios o de sus
representantes en las entidades y empresas que les presten servicios públicos
domiciliarios (art. 369 C.N.); garantizar la participación de la comunidad en
las decisiones que puedan afectar el derecho a un ambiente sano (art. 79 C.N.),
etc.
Así las cosas, no encuentra la Corte que el
precepto acusado vulnere la Constitución y, en consecuencia, será declarado
exequible.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
actuando en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Nacional,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del
parágrafo del artículo 117 de la ley 136 de 1994.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien
corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
787 | C-448-95
Sentencia No. C-448/95
Sentencia No. C-448/95
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Extralimitación
de facultades/FISCAL GENERAL DE LA NACION-Límite temporal para asignar
funciones a jueces
Al confrontar el precepto legal acusado con
el mandato constitucional, se advierte claramente, sin necesidad de efectuar
mayor análisis, que el Presidente de la República excedió las facultades
concedidas en lo que respecta al límite temporal fijado en la norma superior,
pues la asignación de competencias para el caso de los jueces penales
municipales podía extenderse por un término que no excediera de 4 años,
contados a partir de la expedición de la Constitución, hecho que tuvo
ocurrencia el día 7 de julio de 1991, fecha de su promulgación. En
consecuencia, la asignación de competencias, en relación con los juzgados
penales municipales, tenía como fecha límite el día 7 de julio de 1995, y la
disposición demandada la extendió hasta el 30 de noviembre de 1995. Así las
cosas, la violación del límite temporal fijado en la Carta, por la norma
acusada, constituye infracción del mandato superior y, en consecuencia, habrá
de declararse su inexequibilidad.
FISCALIA LOCAL-Término para iniciar funcionamiento
Las autoridades competentes del Estado se
hallan obligadas, de manera perentoria, al exacto, estricto y puntual
cumplimiento del término máximo consagrado en el artículo transitorio 27 de la
Constitución para la implantación plena de las dependencias que hayan de
ejercer la función fiscal a nivel de los municipios y la consiguiente
operatividad integral del sistema acusatorio; ese término no puede exceder de
cuatro años contados a partir del 7 de julio de 1991, fecha de entrada en
vigencia de la Carta Política".
REF.: Expediente
No.D-892
Demanda de
Inconstitucionalidad contra el artículo 193 parcial del Decreto 2699 de 1991.
Demandante: Faride Guerrero Mosquera
Magistrado
Ponente: CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Acta No.
Santafé de Bogotá D.C., cuatro (4) de octubre
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana FARIDE GUERRERO MOSQUERA solicita a la Corte
que declare inexequible la parte final del artículo 193 del Decreto 2699 de
1991, por infringir el artículo 27 transitorio de la Constitución.
Cumplidos los trámites previstos en la
Constitución y en la ley para esta clase de asuntos, procede la Corte a
decidir.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
El aparte demandado es el que se resalta
dentro del texto al que pertenece:
DECRETO 2699 DE
1991
"Por el cual se
expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación"
"Artículo 193.
El presente Decreto ley deroga las disposiciones que le sean contrarias y tiene
vigencia a partir de la fecha de su publicación. La competencia de los
distintos despachos judiciales que se incorporan a la Fiscalía se irá asignando
por el Fiscal General de la Nación a medida que las condiciones concretas lo
permitan sin exceder del 30 de junio de 1992, salvo para los jueces penales
municipales cuya implantación se extiende por el término de cuatro (4) años a
partir de la publicación de este Decreto ley."
III. RAZONES DE LA DEMANDA
Dada la brevedad de la demanda ésta se trascribirá
en su integridad, aclarando que la actora cita como precepto constitucional
infringido el artículo 27 transitorio.
"Confrontando la norma legal con la
norma Constitucional se denota que la primera (art. 193 D.2699-91 parte final)
otorga la posibilidad de asignar por parte del Fiscal General de la Nación,
funcionarios de esta dependencia a las diferentes esferas de la rama
jurisdiccional en materia penal; sin embargo como se observa en el artículo
transcrito, la ley da la opción a la Fiscalía de extender esta IMPLANTACION a
los jueces penales municipales por el término de 4 años a partir de la
publicación de ese decreto- ley."
"Esta publicación se realizó en el
Diario Oficial el día 30 de noviembre de 1991, luego; como especifica el
artículo en mención, la extensión de la implantación de fiscales a nivel penal
municipal se empezaría a contar desde el 30 de noviembre de 1991, cuyos 4 años
de plazo se vencerían el 30 de noviembre de 1995."
"Es así como en contraposición con lo
que estipula el artículo anterior, el artículo Transitorio de la Constitución
ya mencionado afirma que la extensión de esta implantación a nivel penal
municipal se correrá por 4 años a partir de la expedición de la reforma
Constitucional, expedición esta que se realizó los primeros días de julio de
1991."
"Así de esta manera es claro que la
facultad otorgada por la nueva Constitución solo iría hasta el 7 de julio de
1995 y no hasta el 30 de noviembre del mismo año, como intenta hacerlo ver el
art 193 del decreto 2699 de 1991".
IV. INTERVENCIONES.
El término de fijación en lista
transcurrió, sin que se presentara intervención ciudadana, ni de las entidades
públicas a quienes se les comunicó la iniciación del proceso.
V. CONCEPTO FISCAL.
El Procurador General de la Nación solicita
declarar inexequible el aparte final del artículo 193 del Decreto 2699 de 1991,
con fundamento en las mismas consideraciones que presenta la demandante, y que
él expresa así:
"La disposición objeto de revisión,
tal como lo anota la demandante, consagra un término más prolongado que aquel
al que se refiere el artículo transitorio 27 constitucional, el cual de forma
clara y expresa señala el término de cuatro (4) años contados a partir de la
entrada en vigencia de la Constitución para la asignación de la competencia de
las Fiscalías en los diferentes despachos de los juzgados penales
municipales...".
"De tal manera que es el 7 de julio de
1995 la fecha límite para la asignación de dicha competencia en los diversos
despachos de los jueces penales municipales y no el 30 de noviembre de 1995,
tal como lo establece la disposición impugnada al señalar que los cuatro años
se contarían a partir de la fecha de la expedición del Decreto-ley 2699 de 1991
(publicado en el Diario Oficial No.40190 del 30 de noviembre de 1991),
afectándose con tal previsión la validez de la norma parcialmente
acusada".
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
a. Competencia
La Corte es competente para decidir sobre
la constitucionalidad de la norma demandada, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 10 transitorio de la Constitución, en concordancia con el artículo 5
transitorio ibidem.
b. Facultades al Presidente de la República
para organizar la Fiscalía General de la Nación.
La Carta Fundamental creó la Fiscalía
General de la Nación, como órgano de la Rama Judicial del poder público,
encargado de investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores ante
los juzgados y tribunales competentes (artículos 249 y siguientes); institución
que entraría a funcionar una vez el Presidente de la República, en ejercicio de
las facultades que le concedió el Constituyente en el literal a) del artículo 5
transitorio, expidiera los decretos extraordinarios que la organizaran y los
que establecieran los nuevos procedimientos penales. Tales atribuciones
vencían, según lo prescrito en el artículo 11 transitorio, el día en que se
instalara el Congreso elegido el 27 de octubre de 1991, esto es, el 1o. de
diciembre del mismo año.
En desarrollo de la precitada habilitación,
el Presidente de la República, respetando el término fijado por el
Constituyente, expidió el 30 de noviembre de 1991 el Decreto 2699 de 1991
(Diario Oficial No. 40190), denominado estatuto orgánico de la Fiscalía General
de la Nación, y en su artículo 193 dispuso:
"El presente Decreto ley deroga las
disposiciones que le sean contrarias y tiene vigencia a partir de la fecha de
su publicación. La competencia de los distintos despachos judiciales que se
incorporan a la Fiscalía se irá asignando por el Fiscal General de la Nación a
medida que las condiciones concretas lo permitan sin exceder del 30 de junio de
1992, salvo para los jueces penales municipales cuya implantación se
extiende por el término de cuatro (4) años a partir de la publicación de este
Decreto ley", siendo este último aparte el demandado, por infringir el
término señalado en el artículo 27 transitorio del Estatuto Superior.
Pues bien: el artículo 27 transitorio de la
Carta en cuanto se refiere al tema objeto de debate, prescribe:
"La Fiscalía General de la Nación
entrará a funcionar cuando se expidan los decretos extraordinarios que la
organicen y los que establezcan los nuevos procedimientos penales, en
desarrollo de las facultades concedidas por la Asamblea Nacional Constituyente
al Presidente de la República."
"En los decretos respectivos se podrá,
sin embargo, disponer que la competencia de los distintos despachos judiciales
se vaya asignando a medida que las condiciones concretas lo permitan, sin
exceder del 30 de junio de 1992, salvo para los jueces penales municipales,
cuya implantación se podrá extender por el término de cuatro años contados a
partir de la expedición de esta reforma, según lo dispongan el Consejo
Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación". (Destaca la
Corte).
Al confrontar el precepto legal acusado con
el mandato constitucional transcrito, se advierte claramente, sin necesidad de
efectuar mayor análisis, que el Presidente de la República excedió las
facultades concedidas en lo que respecta al límite temporal fijado en la norma
superior, pues la asignación de competencias para el caso de los jueces penales
municipales podía extenderse por un término que no excediera de 4 años,
contados a partir de la expedición de la Constitución, hecho que tuvo
ocurrencia el día 7 de julio de 1991, fecha de su promulgación. En
consecuencia, la asignación de competencias, en relación con los juzgados
penales municipales, tenía como fecha límite el día 7 de julio de 1995, y la
disposición demandada la extendió hasta el 30 de noviembre de 1995. Así las
cosas, la violación del límite temporal fijado en la Carta, por la norma
acusada, constituye infracción del mandato superior y, en consecuencia, habrá
de declararse su inexequibilidad.
En igual sentido se había pronunciado la
Corte en la sentencia C-396/94, con ponencia del Magistrado José Gregorio
Hernández Galindo, al resolver la demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 11, 12 y 19 de la ley 81 de 1993, cuando al referirse al contenido
del artículo 27 transitorio del Estatuto Superior, expresó: "Advierte la
Corte, eso sí, que las autoridades competentes del Estado se hallan obligadas,
de manera perentoria, al exacto, estricto y puntual cumplimiento del término
máximo consagrado en el artículo transitorio 27 de la Constitución para la
implantación plena de las dependencias que hayan de ejercer la función fiscal a
nivel de los municipios y la consiguiente operatividad integral del sistema
acusatorio; ese término -se repite- no puede exceder de cuatro años contados a
partir del 7 de julio de 1991, fecha de entrada en vigencia de la Carta
Política".
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE el aparte del artículo
193 del Decreto 2699 de 1991, que dice: "salvo para los jueces penales
municipales cuya implantación se extiende por el término de cuatro (4) años a
partir de la publicación de este decreto-ley".
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese
a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
788 | C-449-95
Sentencia No. C-449/95
Sentencia No. C-449/95
NULIDAD PROCESAL-Oportunidad para declararla
Las partes pueden alegar la nulidad, dentro
de la instancia, aun después de dictada la sentencia, cuando aquélla se origina
en la propia sentencia. Hay diversidad de oportunidades para alegar la nulidad.
Pero lo que no podría permitirse, porque sería contrario a la seguridad
jurídica, sería el dejar abierta la puerta para que en cualquier tiempo el juez
que hubiera conocido de un proceso declarara oficiosamente su nulidad. Ello
implicaría la destrucción de la cosa juzgada.
Ref: Expediente
D-877
Demanda de
inconstitucionalidad del numeral 85 (parcial) del artículo 1o. del decreto ley
2282 de 1989 "Por el cual se introducen algunas modificaciones al Código
de Procedimiento Civil"
Actor:
Jorge Luis Pabón
Apicella.
Magistrado Ponente:
Dr. Jorge Arango
Mejía
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá,
D.C., según consta en acta número cuarenta y cuatro (44), de cuatro (4) de
octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Jorge Luis Pabón Apicella, en
uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6 y 241, numeral 5, de
la Constitución, presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 1o., numeral 85 (parcial) del decreto ley 2282 de 1989.
Por auto del diez y siete (17) de abril de
1995, el Magistrado sustanciador admitió la demanda, ordenó la fijación del
negocio en lista para asegurar la intervención ciudadana dispuesta en los
artículos 242, numeral 1, de la Constitución, y 7, inciso segundo, del decreto
2067 de 1991. Igualmente, dispuso el envío de copia de la demanda al señor
Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de la República, y
al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los requisitos exigidos por el
decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del Procurador General de la
Nación, entra la Corte a decidir.
A. NORMA ACUSADA.
El siguiente es el texto de la norma
acusada, con la advertencia que se subraya la expresión demandada:
"DECRETO NUMERO 2282 DE 1989
(octubre 7)
" Por el cual se introducen algunas
modificaciones al Código de Procedimiento Civil.
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere la Ley 30 de 1987, y
oída la Comisión Asesora por ella establecida,
"DECRETA:
"Artículo 1o: Introdúcense las
siguientes reformas al Código de Procedimiento Civil:
"85. El
artículo 157, quedará de 145, así:
"Declaración oficiosa de la nulidad. En
cualquier estado del proceso antes de dictar sentencia, el
juez deberá declarar de oficio las nulidades insaneables que observe. Si la
nulidad fuere saneable ordenará ponerla en conocimiento de la parte afectada
por auto que se le notificará como se indica en los numerales 1 y 2 del
artículo 320. Si dentro de los tres días siguientes al de notificación dicha
parte no alega la nulidad, ésta quedará saneada y el proceso continuará su
curso; en caso contrario, el juez la declarará."
B. LA DEMANDA.
En concepto del actor, la expresión
demandada vulnera la prevalencia del interés general consagrado en el artículo
1o., de la Constitución, así como el derecho al debido proceso, consagrado en
el artículo 29 del mismo estatuto.
Para el demandante, las nulidades dentro
del ordenamiento jurídico son un mecanismo que el legislador ha instituído para
garantizar no sólo el debido proceso, sino el interés general que, como
principio fundamental de nuestro Estado Social de Derecho, está involucrado en
cada proceso. Interés cuya prevalencia es aún más evidente, en la nulidades
que tienen el carácter de insaneables.
En consecuencia, la expresión demandada
desconoce tanto la prevalencia del interés general como el derecho al debido
proceso, al impedir que el juez, por la existencia de una sentencia que ha
puesto fin al proceso, decrete la existencia de una nulidad insaneable.
Una sentencia viciada por una nulidad
insaneable no puede tener efecto vinculante para las partes ni para el juez.
En consecuencia, no existe razón alguna para que el juzgador que encuentra una
nulidad insaneable no la pueda declarar oficiosamente, pues él, está en la obligación
de hacer prevalecer el interés general y el respeto por el orden
constitucional.
Finalmente, se argumenta que con la
expresión acusada, se desconoce la obligación que tienen las autoridades de
proteger, entre otros, los bienes de los ciudadanos, deber consagrado en el
artículo 2o. de la Constitución, porque con fundamento, por ejemplo, en un
proceso ejecutivo nulo, se pueden rematar bienes sin respaldo constitucional
alguno y con el desconocimiento ostensible del derecho al debido proceso.
C. INTERVENCIONES.
De conformidad con el informe secretarial
del cuatro (4) de mayo del año en curso, el término constitucional establecido
para intervenir en la defensa o impugnación de la norma demandada venció en
silencio.
D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN.
Por medio de oficio número 630, de mayo
dieciocho (18) de 1995, el Procurador General de la Nación, doctor Orlando
Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor, solicitando a la Corte
Constitucional declarar EXEQUIBLE la expresión “antes de dictar
sentencia” contenida en el numeral 85, del artículo 1o., del decreto 2282 de
1989.
El Procurador explica que en razón del principio
de la seguridad jurídica, la facultad del juez para decretar las nulidades
consideradas por el legislador como insaneables, debe tener un límite, y ese no
es otro que la existencia de la sentencia que ha puesto fin al proceso
respectivo.
Según el Ministerio Público, el juez está
obligado a desarrollar el proceso cumpliendo los principios de celeridad y economía
procesal, evitando cualquier actuación que pueda causar una nulidad. Por
tanto, la posibilidad de que éste pueda decretar nulidades aun después de
dictada la sentencia, no sólo implicaría el desconocimiento de estos
principios, sino una extralimitación en sus funciones, pues, como sujeto
procesal que es, está obligado a respetar etapas procesales, términos y a
desplegar la actividad que sea necesaria para subsanar cualquier vicio que por
su omisión o de las partes puedan entorpecer el proceso. Al respecto afirma:
"En el juez,
quien sólo es sujeto procesal mas no parte, no existe interés diferente al de
cumplir con la función que a través de él desarrolla el Estado para la
realización del orden jurídico. Por ello, debe presumirse en su actuar el
cuidado y el conocimiento de quien tiene a su cargo la delicada misión de
administrar justicia, interés que se cristaliza al dictar la sentencia que
desata las pretensiones de la acción."
Finalmente, y en relación con el ejemplo
que presenta el actor, en relación con los procesos ejecutivos, afirma que
existen dentro del mismo Código de Procedimiento Civil, mecanismos para dejar
sin efectos, las diligencias de remate viciadas de nulidad.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte Constitucional a resolver
sobre este proceso, previas las siguientes consideraciones.
Primera.- Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
conocer de este proceso, pues la demanda fue presentada contra una norma que
hace parte de un decreto con fuerza de ley, de conformidad con lo previsto en
el numeral 5o. del artículo 241 de la Constitución.
Segunda.- El fundamento de la demanda.
Como se ha visto, el actor considera que la
limitación establecida por el artículo 145 del Código de Procedimiento Civil,
al determinar que el juez deberá declarar de oficio las nulidades insaneables
que observe antes de dictar sentencia, es contraria a la Constitución.
Concretamente, él afirma que tal restricción viola el principio de la
prevalencia del interés general, que es uno de los fundamentos del Estado, y el
debido proceso consagrado por el artículo 29 de la Constitución.
Será menester examinar, en consecuencia, la
norma acusada, a la luz de los artículos 1o. y 29 de la Constitución.
Tercera.- Razón de ser de la limitación
contenida en el artículo 145 del Código de Procedimiento Civil.
La limitación que el artículo 145 del
Código de Procedimiento Civil impone al juez en cuanto a la oportunidad para
declarar de oficio la nulidad insaneable que observe, es una aplicación del
principio de la eventualidad o de la preclusión. Según este principio, el
proceso está dividido en períodos o etapas, dentro de los cuales pueden
cumplirse determinados actos o realizarse determinadas conductas. Es éste un
principio fundamental para el orden que debe existir en el proceso.
En consecuencia, vencido el término
señalado para el cumplimiento de una actividad procesal, ésta ya no puede, en
general, realizarse y si se realiza carece de valor o de eficacia.
En este principio de la eventualidad o de
la preclusión, están fundados los términos diversos que se establecen en los
procesos: para contestar la demanda, para interponer los recursos, para pedir
la práctica de pruebas, para alegar, etc.
En el caso que nos ocupa, vemos que la
norma acusada concuerda con el inciso primero del artículo 142, según el cual
"Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias, antes de
que se dicte sentencia, o durante la actuación posterior a ésta, si ocurrieron
en ella".
De todo lo anterior se deduce que las
partes pueden alegar la nulidad, dentro de la instancia, aun después de dictada
la sentencia, cuando aquélla se origina en la propia sentencia.
Existen, además, otras limitaciones nacidas
del principio de la eventualidad. Así, de conformidad con el inciso primero del
artículo 143, "No podrá alegar la nulidad quien.... no la alegó como
excepción previa, habiendo tenido oportunidad para hacerlo".
De otra parte, conviene recordar el origen
histórico de algunas de las normas del actual Código de Procedimiento Civil.
Cuando éste se dictó, en 1970, se buscaba reaccionar contra la mala costumbre
generalizada de dilatar los procesos por diversos medios, entre ellos la
proposición injustificada de recursos e incidentes de nulidad. Era frecuente,
por ejemplo, promover incidentes para que se declararan supuestas nulidades de
orden constitucional.
Contra esos malos hábitos reaccionó, con
buenos resultados, el Código de 1970.
Cuarta.- Por qué la norma acusada no
quebranta el artículo primero de la Constitución.
En el proceso civil, en principio, se
debate sobre intereses particulares. Es cierto que hay un interés general en
que se administre justicia. Pero esta consideración no puede llegar hasta el
extremo de estimar que todas las normas procesales deban analizarse solamente a
la luz del interés general. Basándose exclusivamente en el interés general,
alguien podría sostener que cualquiera estaría llamado a intervenir en un
proceso civil, aunque nada tuviera que ver con los derechos en él
controvertidos.
Principios generales, como el de la
prevalencia del interés general y el de la vigencia de un orden justo, se
satisfacen cuando se cumple el procedimiento señalado, es decir, cuando se
respeta el debido proceso. Dicho en otros términos, cuando la pretensión que el
actor aduce o la defensa que el demandado opone, se juzga por el juez
competente, conforme al derecho vigente, y con observancia de la plenitud de
las formas propias de cada juicio.
Quinta.- Por qué la norma demandada no
viola el artículo 29 de la Constitución.
Lo dicho hasta ahora puede bastar para
desechar la acusación contenida en la demanda. Sin embargo, conviene exponer
otras razones para demostrar su exequibilidad.
La primera: la oportunidad señalada en el
inciso primero del artículo 142 no clausura la posibilidad que tienen las
partes de alegar la nulidad. En efecto, veamos.
Según el inciso tercero del mismo artículo
142 "la nulidad por indebida representación o falta de notificación y
emplazamiento en legal forma, podrá también alegarse durante la diligencia de
que tratan los artículos 337 a 339, o como excepción en el proceso que se
adelante para la ejecución de la sentencia, o mediante el recurso de
revisión..." E igual ocurre, según el inciso final, con la nulidad
originada en la sentencia que ponga fin al proceso, contra la cual no proceda
recurso alguno.
En relación con el recurso de revisión, el
artículo 380, al establecer sus causales, repite lo previsto por el artículo
142.
No hay que olvidar que el recurso
extraordinario de revisión procede contra todas la sentencias ejecutoriadas,
con excepción de las dictadas por los jueces municipales en única instancia.
De otra parte, la nulidad también puede
alegarse en casación, según el numeral quinto del artículo 368 del Código, que
consagra como causal de este recurso el "haberse incurrido en alguna de
las causales de nulidad consagradas en el artículo 140, siempre que no se
hubiere saneado".
Hay, pues, diversidad de oportunidades para
alegar la nulidad. Pero lo que no podría permitirse, porque sería contrario a
la seguridad jurídica, sería el dejar abierta la puerta para que en cualquier
tiempo el juez que hubiera conocido de un proceso declarara oficiosamente su
nulidad. Ello implicaría la destrucción de la cosa juzgada.
En síntesis, la manera como el legislador
reglamente los procesos, corresponde al ejercicio de sus facultades, y no tiene
límite constitucional diferente al respeto, en términos generales, del derecho
de defensa. De éste son manifestaciones las normas relativas a las
notificaciones, los recursos, las nulidades, la contradicción de las pruebas,
etc.
Sexta.- Conclusión.
La expresión demandada no viola, como se ha
explicado, los artículos 1o. y 29 de la Constitución. Y tampoco se observa que
sea contraria a norma alguna de la misma Constitución.
En consecuencia, la Corte Constitucional la
declarará EXEQUIBLE.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE la expresión
"antes de dictar sentencia", contenida en el artículo 145 del
Código de Procedimiento Civil, tal como fue modificado por el decreto 2282 de
1989, artículo 1o. numeral 85.
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
789 | C-450-95
Sentencia No. C-450/95
Sentencia No. C-450/95
DERECHO DE HUELGA-Concepto
El derecho de huelga constituye un medio de
acción directa, coactivo y legítimo sobre los empleadores particulares o del
Estado para obligarlos a ceder frente a los reclamos de los trabajadores, con
el fin de asegurar la creación de un orden económico y social más justo en el
ámbito de la empresa.
DERECHO DE HUELGA-Límites
La huelga no constituye un derecho
absoluto, pues está sujeto a limitaciones que emergen de la misma Constitución.
El carácter no absoluto del derecho de huelga se explica por la repercusión que
su ejercicio puede causar, hasta el punto de que llegue a afectar los derechos
y libertades fundamentales de las personas que no son actoras del conflicto. De
esta manera, no es posible concebir la huelga como una simple afirmación de la
libertad sindical ni como una relación privada entre trabajadores y
empleadores, porque normalmente sus objetivos, la magnitud del conflicto, y las
condiciones y características de su ejecución, rebasan los aludidos ámbitos, de
manera tal que se pueden ver vulnerados o amenazados los derechos e intereses
de la comunidad y del propio Estado, como ocurre cuando se afecta el
funcionamiento de los servicios públicos esenciales.
SERVICIOS
PUBLICOS ESENCIALES-Alcance/DERECHO
DE HUELGA-Límites
El carácter esencial de un servicio público
se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo
y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la
realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y
efectividad de los derechos y libertades fundamentales. El derecho de los
trabajadores a hacer la huelga con el fin de mejorar sus condiciones de trabajo
y sociales, si bien representa un derecho constitucional protegido, en el
sentido de que contribuye a la realización efectiva de principios y valores
consagrados en la Carta, no es oponible a los derechos fundamentales de los
usuarios de los servicios públicos, por el mayor rango que estos tienen en el
ordenamiento constitucional. Además, es mayor el perjuicio que se causa en sus
derechos fundamentales a los usuarios, cuando aquéllos son afectados, que los
beneficios que los trabajadores derivan de la huelga para mejorar sus
condiciones de trabajo.
SERVICIOS
PUBLICOS ESENCIALES-Definición
legal
A juicio de la Corte no resultan
irrazonables ni desproporcionadas las normas jurídicas mencionadas, en punto a
considerar que, bajo el presente examen, en principio, dichas actividades
constituyen servicios públicos esenciales.Sin embargo ello no obsta, para que
el Legislador en ejercicio de las facultades que le confiere el art. 56 de la
Constitución y con base en la experiencia y la realidad nacionales pueda hacer
una redefinición total o parcial de dichas actividades como servicios públicos
esenciales.
TRIBUNAL DE
ARBITRAMENTO OBLIGATORIO EN CONFLICTOS COLECTIVOS/SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA
Es inconstitucional la letra a) del art.
452 del C.S.T., en cuanto de modo general somete a arbitramento obligatorio los
conflictos colectivos de trabajo que se presenten en los servicios públicos,
sin sujeción a las prescripciones generales sobre la materia, previstas en los
arts. 444, incisos 1 y 2, 445 numerales 2, y 448 numerales 3 y 4 del C.S.T. y 3
numeral 4 de la ley 48 de 1968, cuando en virtud del art. 56 de la
Constitución, la huelga sólo no está garantizada en los servicios públicos esenciales,
definidos por el legislador. De este modo, haciendo obligatorio el arbitramento
de manera general en los servicios públicos, se comprende tanto a los que no
son esenciales, en los cuales está permitida la huelga, como a los que son
esenciales en los cuales no está garantizada. Como la norma es constitucional,
en cuanto se entienda referida a los servicios públicos esenciales, se
declarará exequible, siempre que se interprete en el sentido de que ella alude
única y exclusivamente a los servicios públicos esenciales y no a los demás
servicios públicos.
REFERENCIA:
EXPEDIENTE D-849
PETICIONARIO:
JAIME ANTONIO DIAZ MARTINEZ
NORMA ACUSADA:
CODIGO SUSTANTIVO
DEL TRABAJO ARTICULO 430 SUBROGADO POR EL DECRETO 753 DE 1956, LITERALES b) Y
h), Y 452, SUBROGADO POR EL DECRETO LEY 2351 DE 1965 ARTICULO 34, NUMERAL 1°.
MAGISTRADO PONENTE:
ANTONIO BARRERA CARBONELL.
Aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., a los
cuatro (4) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I.
ANTECEDENTES.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de la acción pública de inconstitucionalidad, procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional a proferir el fallo correspondiente en
relación con la demanda presentada por el ciudadano Jaime Antonio Díaz
Martínez.
II. LA NORMA ACUSADA.
Se transcriben a continuación los textos de
las normas de los artículos 430, subrogado por el art. 1o. del decreto 753 de
1956, y 452, subrogado por el art. 34 del decreto Ley 2351 de 1965, resaltando
en negrilla y con subrayado los apartes de dichas normas que se acusan:
ARTICULO 430.-
PROHIBICION DE HUELGA EN LOS SERVICIOS PUBLICOS.- Subrogado por el Decreto 753
de 1956, artículo 1°.- De conformidad con la Constitución Nacional está
prohibida la huelga en los servicios públicos.
Para este efecto
se considera como servicio público toda actividad organizada que tienda a
satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, de
acuerdo con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado,
directa o indirectamente, o por personas privadas. Constituyen por tanto,
servicio público, entre otras, las siguientes actividades:
a) Las que se
presten en cualquiera de las ramas del poder público;
b) Las
empresas de transporte por tierra, agua y aire; y de acueducto, energía
eléctrica y telecomunicaciones;
c) Las de
establecimientos sanitarios de toda clase, tales como hospitales y clínicas;
d) Las de
establecimientos de asistencia social, de caridad y de beneficencia;
e) Las plantas de
leche, plazas de mercado, mataderos y de todos los organismos de distribución
de estos establecimientos , sean ellos oficiales o privados;
f) Las de todos
los servicios de la higiene y aseo de las poblaciones;
g) Las de
explotación, elaboración y distribución de sal;
h) Las de
explotación, refinación, transporte y distribución de petróleos y sus
derivados, cuando estén destinadas al abastecimiento normal de combustibles del
país, a juicio del gobierno;
ARTICULO 452.-
PROCEDENCIA DEL ARBITRAMENTO. Subrogado D.L. 2351 de 1965, art. 34.
1.- Serán
sometidos a arbitramento obligatorio:
a) Los
conflictos colectivos del trabajo que se presenten en los servicios públicos y
que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo o por conciliación.
III. LA DEMANDA.
Según el demandante los apartes de las
normas que se acusan son violatorias de los artículos 1, 2, 4, 25, 39, 53, 55 y
56 de la Constitución Política. El concepto de la violación lo expone en la
siguiente forma:
- La normatividad acusada tenía un relativo
sustento constitucional en la anterior Constitución que garantizaba el derecho
a la huelga, salvo en los servicios públicos. En cambio, en la nueva
Constitución desaparece el aludido sustento ya que la huelga sólo se ha
excluido de los servicios públicos esenciales.
- Luego de citar una parte de la sentencia
C-473 de 1994 de la Corte, en relación con el derecho de huelga y el principio "in
dubio pro libertate" que se desprende naturalmente de los artículos
2o. y 5o. de la Constitución, dice el demandante que en Colombia se ha
extremado la restricción al derecho de huelga por razones eminentemente
políticas, al considerar arbitrariamente cualquier actividad como de servicio
público, de modo que la huelga se "ha convertido en algo excepcional y
sólo vigente en sectores sin incidencia económica".
- Alude la demanda al conflicto entre el
derecho de los usuarios a la prestación del servicio y el derecho de los
trabajadores a ejercer el derecho colectivo (organización, contratación y
huelga) y después de citar otros apartes de dicha sentencia, expresa:
"Los derechos de los usuarios, no
siempre se deben imponer sobre los derechos de los trabajadores a ejercer la
huelga. Los derechos de los usuarios, sólo en aquellos casos que se refieran a
la vida, salubridad y seguridad se imponen al derecho de huelga. Los usuarios
tienen el derecho a que la sociedad y el Estado presten un servicio, pero a su
vez éste puede ser corriente (no público), público y público esencial. Cuando
estamos ante el corriente o el público, se podría pensar en que el servicio se
debe prestar, si no existe una razón jurídica que pueda impedirlo. Esa razón
jurídica es un derecho superior, que es el derecho de huelga. Cuando se coloca
en la balanza el derecho a la vida, a la seguridad, a la salubridad (derechos
esenciales), frente al derecho de los trabajadores a la huelga, obviamente se
impone el derecho del usuario a su servicio esencial".
La noción de servicio público esencial es
algo objetivo y material que debe ser definido por el legislador, pero es obvio
que si una actividad no es materialmente un servicio público esencial no podrá
el legislador prohibir o restringir la huelga porque estaría violando el art.
56 de la Carta.
- En relación con la letra b) del art. 430
del C.S.T., dice el demandante que la suspensión del servicio del transporte
por tierra, agua o aire, no pone en peligro la vida, la salubridad o la
seguridad de las personas, aunque si reconoce que "afecta a sectores de la
economía nacional" como igualmente los afecta toda huelga.
- En cuanto hace relación con el literal h)
de la norma en referencia, igualmente afirma el demandante que las actividades
indicadas tampoco ponen en peligro la vida ni la salubridad ni la seguridad de
las personas. Se podría destacar que las actividades de explotación refinación,
transporte, distribución de petróleo y sus derivados, son de importancia económica
para el país, pero de ahí a pasar a negar el derecho de huelga, con ese
argumento es abiertamente inconstitucional, en razón de que todas las
actividades, en mayor o menor escala son importantes para el país. El problema
que se debe resolver, en materia de huelga es el conflicto entre la categoría
de derechos de los usuarios, que entran en tensión con el derecho de huelga.
- Complementa el actor su acusación con
respecto a los apartes normativos acusados del art. 430, de la siguiente
manera:
"En los artículos 39 y 55, como un
desarrollo del art. 25, se ha establecido el derecho a la organización sindical
y a la contratación colectiva, respectivamente. Pues la Doctrina Internacional,
ha considerado que establecer el derecho a la organización sindical y el
derecho a la contratación colectiva, sin permitir el derecho a la huelga, como
regla, equivale en la práctica a negar la organización y la
contratación colectiva, ya que dichos tres elementos, forman parte de un mismo
derecho organización, contratación y huelga".
En cuanto al derecho de huelga de los
trabajadores oficiales, afirma el demandante que la Constitución Política,
restringió el derecho a la huelga sin tomar en cuenta si el vínculo contractual
es con el Estado o con los particulares. El criterio único fue el de estar o no
vinculado con actividades catalogadas como servicio público esencial.
- Finalmente dice el actor que el derecho
de huelga sufre una restricción en cuanto somete a tribunales de arbitramento
obligatorio los conflictos colectivo de trabajo que se presenten en los
servicios públicos, pues "a los mencionados tribunales, sólo serían
sometidas las diferencias que subsistieran una vez terminada la etapa de
"conversaciones", pero solo en aquellas actividades definidas como
servicios públicos esenciales. No podríamos pensar que en materia de Tribunales
de Arbitramento Obligatorio, todo sigue igual, ya que ello significaría que no
hubo cambios a nivel constitucional, en cuanto hace referencia al derecho de
huelga en los servicios no esenciales".
IV. INTERVENCION DEL MINISTERIO DEL TRABAJO
Y SEGURIDAD SOCIAL.
El ciudadano Pedro Nel Londoño Cotes,
interviniente en favor del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, solicitó
a la Corte declarar exequibles las normas demandadas y, en subsidio la
declaración de su exequibilidad, pero condicionada a la expedición de la ley de
servicios públicos esenciales por el Congreso, en los términos del artículo 56
de la Constitución.
Los argumentos del interviniente se resumen
así:
El derecho de huelga no es de aplicación
inmediata, si se tiene en cuenta que el art. 56 que lo garantiza condiciona su
ejercicio a lo que determine la regulación legislativa.
Podría aducirse entonces que respecto de la
norma acusada en cuanto prohiben la huelga en las actividades calificadas como
servicios públicos, se estaría frente a la denominada por la doctrina
"inconstitucionalidad sobreviniente" o derogatoria automática, porque
la norma constitucional garantiza la huelga salvo en los servicios públicos
esenciales.
Igualmente el interviniente dice que el
Estado no podría garantizar el deber de prestación de los servicios públicos
esenciales y no esenciales, en los términos del art. 365 de la Constitución, si
no cuenta con las herramientas legales necesarias para asegurar dicha
prestación, como es la prohibición de la huelga en los servicios públicos
esenciales. De ahí concluye, que deben mantenerse las normas acusadas mientras
el legislador no haga la definición de las actividades que se consideran servicios
públicos esenciales.
Sobre la acusación que el demandante hace a
los dos literales del art. 430, afirma:
"....es necesario precisar que el
criterio internacional sobre el tema de los servicios públicos esenciales,
expuestos por la Organización Internacional del Trabajo O.I.T. a que se refiere
el demandante, es a título doctrinal, conceptual, y vale decir, son conceptos
de la Comisión de Expertos y del Comité de Libertad Sindical de esa
Organización, pero de manera alguna norma positiva o Convenio Internacional
vigente".
La simple aseveración del demandante de que
la suspensión del servicio de transporte por tierra y aire o de las actividades
relativas a la explotación, refinación y distribución del petróleo y sus
derivados no pone en peligro derechos fundamentales como la vida y la salud, es
meramente subjetiva, no consulta la realidad nacional que es diferente a la de
otros paises mucho mas avanzados. Es por esta circunstancia que no existe
"una reglamentación a nivel internacional, pues necesariamente -y así lo
ha expresado la O.I.T.-, existen condiciones y citaciones especiales de cada
país, que debe recoger la legislación nacional ...".
Finalmente agrega:
"De las anteriores consideraciones de
orden constitucional, así como de la Jurisprudencia que se ha transcrito,
claramente se infiere que existen en el presente asunto principios y derechos
constitucionales que no requieren per-se de una reglamentación o desarrollo
legal tales como: el interés general, la garantía de prestación de servicios
públicos, los deberes sociales del Estado y eventualmente, atentar contra
derechos fundamentales como el derecho a la vida, que se verían conculcados
frente a una norma que la propia Carta exige desarrollo legal, frente a lo cual
deben primar los primeros".
"Así las cosas, resulta procedente
diferir una decisión definitiva sobre el asunto, hasta tanto el legislador haya
definido la noción de servicio público esencial, lo cual permitiría un
pronunciamiento total sobre el mismo....".
V. INTERVENCION DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION.
El señor Procurador General de la Nación en
su concepto de rigor, solicitó a la Corte declarar exequibles las normas
demandadas. Sus argumentos se sintetizan de la siguiente manera:
Si bien la calificación de servicio público
otorgada a las actividades señaladas en los literales impugnados pertenece a un
texto legal anterior a la expedición del actual ordenamiento constitucional, no
es menos cierto que las actividades correspondientes no han sido desvirtuadas
como servicio público esencial por el Congreso, y mientras eso no suceda
resulta conveniente y razonable reputarlas como servicios públicos esenciales.
Debe ser el Congreso de la República como
legislador ordinario y no el ejecutivo o la Corte Constitucional quienes
definan cuales son los servicios públicos esenciales, de manera que se haga una
regulación a tono con la nueva Ley Fundamental, porque la calificación de
servicio público dada a una determinada actividad, comporta complejos juicios
de conocimiento -mas que de valor- que deben resultar de una discusión abierta
y pública en el seno del Congreso antes que del arbitrio político o de los
temores y prejuicios del Ejecutivo, como ocurrió en el pasado, "o de la
sabiduría mas ético -normativa que empírico- positiva del juez
constitucional".
De todas formas, es menester que la Corte
Constitucional nuevamente exhorte al legislador para que adopte la legislación
correspondiente, de manera que no se vuelva, por la supervivencia inercial de
disposiciones que empiezan a ser inadecuadas, nugatorio el derecho de huelga y
de negociación colectiva, que debe amparar a buena parte de los servidores
públicos en el marco de la nueva Constitución.
El artículo 452 literal a) del C.S.T.
contempla la institución del arbitramento obligatorio para los conflictos del
trabajo que se presenten en los servicios públicos, y que no hubieren podido
resolverse mediante arreglo directo o conciliación. Este precepto legal no
puede seguir produciendo los mismos efectos absolutos que se le reconocieron en
el pasado si se admite que con ocasión de la expedición de la Carta de 1991 se
amplió el derecho a la huelga a los trabajadores oficiales que laboran en
entidades cuyo objeto no sea la prestación de un servicio público esencial.
"En efecto, el establecimiento de los
tribunales de arbitramento obligatorio en los conflictos colectivos del trabajo
suscitados en los servicios públicos tuvo justificación la imposibilidad
jurídica para los servidores públicos que laboraban en empresas de servicios
públicos de ejercer el derecho de huelga. Por lo tanto, basta con saber si la
actividad desarrollada por una empresa significaba la prestación de un servicio
público, independientemente de si el mismo era atendido por una entidad estatal
o del sector privado, para someter forzosamente el conflicto colectivo, una vez
agotada la etapa de arreglo directo, al tribunal de arbitramento"
Los trabajadores oficiales actualmente
tienen la posibilidad de ejercer el derecho de huelga, con la única excepción
de los que tengan a su cargo la prestación de los servicios esenciales
definidos por el legislador (sentencia C-110/94). Por lo tanto es indudable,
que el art. 452 del C.S.T. "ha sufrido una sustancial modificación porque
en adelante ha de entenderse que solamente los conflictos colectivos del
trabajo surgidos en las empresas de servicios públicos esenciales quedan
sometidos al arbitramento obligatorio, una vez se agote la instancia del
arreglo directo sin obtener solución, por cuanto los servidores públicos que
allí laboren no pueden ejercer el derecho a la huelga. Esta interpretación le
permite al precepto en cuestión avenirse a los dictados superiores sobre la
materia".
En razón de lo dicho, los trabajadores
oficiales que no estén vinculados a una empresa dedicada a la prestación de un
servicio público esencial, pueden escoger entre la realización de la huelga o
la convocatoria a un tribunal de arbitramento voluntario "el cual se torna
obligatorio al tenor de lo dispuesto en el literal b) del art. 452 bajo
examen".
Hay que precisar, que los empleados
públicos no podían ni pueden actualmente pensar en arbitramento obligatorio,
porque constitucionalmente carecen de ese derecho a la negociación colectiva y
a la huelga; solamente pueden elevar peticiones respetuosas a las autoridades
en materia laboral.
En síntesis, el literal a) del art. 452 del
C.S.T. permite dos interpretaciones: una contraria a la Constitución, según la
cual el tribunal de arbitramento obligatorio sigue vigente para los conflictos
que se presenten en todos los servicios públicos. La otra, acorde con aquella,
que se enunciaría diciendo que el arbitramento obligatorio sólo procede en los
servicios públicos esenciales.
Se observa finalmente, que los empleados
públicos que laboren en empresas que presten servicios públicos no esenciales,
no adquieren la misma facultad de los trabajadores oficiales para optar por el
arbitramento o la huelga, porque ellos tienen restringidos los derechos a la
huelga y a la negociación colectiva.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
Esta Corte es competente, según el art.
241-4 de la Constitución para conocer de la demanda contra los apartes
normativos acusados del art. 430, del C.S.T., porque las normas del decreto 753
de 1956 que lo reformaron, fueron adoptadas como legislación permanente por la
ley 141 de 1961. Igualmente la Corte es competente conforme al artículo 241-5
de la Carta para conocer de la demanda en relación con el art. 452 del C.S.T.
por tratarse de normas pertenecientes a un decreto-ley.
2. Delimitación de la problemática que se
debate en el proceso.
El actor en su demanda plantea la
inconstitucionalidad de los literales b) y h) del art. 430 del C.S.T., porque
prohibe la huelga en las actividades de servicio público concernientes a
"las empresas de transporte por tierra agua y aire y
telecomunicaciones" y a la "explotación, refinación, transporte y
explotación de petróleos y sus derivados, cuando estén destinadas al
abastecimiento normal de combustibles del país, a juicio del Gobierno",
que materialmente no son servicios esenciales. De este modo, resulta
quebrantado el art. 56 de la Constitución que únicamente no garantiza la huelga
en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador, pero sí en
los demás servicios.
Igualmente, el demandante juzga
inconstitucionales el encabezamiento del numeral 1 y la letra a) del mismo
correspondientes al art. 452 del C.S.T., porque somete a arbitramento
obligatorio todos los conflictos colectivos del trabajo que se presenten en los
servicios públicos y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo
directo, cuando sólo es procedente dicho arbitramento en aquellas actividades
definidas por el legislador como servicios públicos esenciales.
Con el fin de determinar la constitucionalidad
de los segmentos normativos acusados, la Corte concentrará su estudio en la
temática que a continuación se desarrolla.
3. El derecho de huelga en la Constitución.
La huelga es un derecho garantizado y
excepcionalmente limitado por la Constitución y la ley, que faculta a la
mayoría de los trabajadores de una empresa, sindicalizados o no, para suspender
colectivamente y en forma temporal y pacífica sus labores, previa la
observancia de ciertos requisitos de procedimiento, con el fin de lograr el
equilibrio de sus derechos e intereses colectivos de naturaleza económica y
social frente al patrono.
En la sentencia C-009 de 1994[1] se dijo que el derecho
colectivo dentro de la perspectiva constitucional comprende: la libertad de
asociación sindical (art. 39 C.P.); la institución de la asociación
profesional; el derecho a la negociación colectiva y el derecho de huelga. Con
respecto a este último se expresó que "constituye un medio para que los
trabajadores y las asociaciones sindicales defiendan sus intereses económicos y
sociales, en lo relativo a la obtención de mejoras en las condiciones de
trabajo y reivindicaciones en el ámbito de la respectiva profesión u oficio,
como también en la implementación de políticas gubernamentales en el campo
social y económico".
En épocas pasadas la huelga era la
resultante de la suspensión del trabajo cumplida mediante una unión meramente
material de los trabajadores. Su fundamento jurídico, explica el tratadista
Mario de la Cueva[2]
"era el derecho natural del hombre a no trabajar sin su pleno
consentimiento, pero justamente por este fundamento, la huelga era un derecho
individual, pues pertenecía a cada trabajador; el estado de huelga resultaba
del ejercicio simultáneo de muchos derechos individuales". En estas
circunstancias, la realización de la huelga constituía una situación de hecho,
cuyos efectos jurídicos consistían en que la suspensión de labores por el
trabajador era un acto contrario al derecho, esto es, ilícito y generador de
responsabilidad, porque implicaba el incumplimiento de su obligación de prestar
el servicio.
El mismo tratadista[3] explica el tránsito de
la huelga como hecho a la huelga como acto jurídico, cuando dice que "en
el pasado, la suspensión de labores no producía, como efectos jurídicos, los
buscados por los obreros; éstos, en efecto, pretendían imponer su voluntad a
los no huelguistas y al empresario y mantener vigente las relaciones
individuales de trabajo en tanto se decidía el conflicto que motivó la huelga,
pero los efectos atribuidos por el derecho eran, precisamente, los contrarios,
pues la voluntad predominante era la de los no huelguistas y del empresario; es
cierto que en ocasiones, por ser mayoría los huelguistas y por razones técnicas
que impedían la continuación de las labores o por la solidaridad obrera que no
permitía la sustitución de los huelguistas, los trabajos, de la empresa podían
quedar totalmente suspendidos, pero esto ocurría por cuestiones de hecho y no
como efecto jurídico...".
En cambio, en el presente la huelga como
acto jurídico produce los efectos jurídicos queridos por los trabajadores en
cuanto al reconocimiento de sus derechos e intereses comunes, con arreglo al
derecho colectivo del trabajo. Así entonces, la huelga considerada como un acto
jurídico exige su encuadramiento dentro del ordenamiento jurídico, que
determina a nivel constitucional y legal el conjunto de las reglamentaciones
requeridas para el ejercicio del derecho.
El derecho de huelga constituye un medio de
acción directa, coactivo y legítimo sobre los empleadores particulares o del
Estado para obligarlos a ceder frente a los reclamos de los trabajadores, con
el fin de asegurar la creación de un orden económico y social más justo en el
ámbito de la empresa.
El art. 56 de la Constitución alude al
derecho de huelga, en los siguientes términos:
"Se
garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales
definidos por el legislador.
La Ley
reglamentará este derecho".
Sobre el reconocimiento constitucional del
derecho a la huelga y sus limitaciones esta Corte en la sentencia C-473 del 27
de octubre de 1994[4],
expresó lo siguiente:
"La lectura
de la norma muestra que ella consagra un principio general y una limitación a
tal principio. En efecto, de un lado, el artículo reconoce y garantiza la
huelga mientras que, de otro lado, señala que este derecho no está
constitucionalmente garantizado en los servicios públicos esenciales definidos
por el legislador. Este análisis estructural de la norma tiene una gran
importancia hermenéutica, ya que la excepción a la garantía constitucional de
un derecho debe ser siempre interpretada de manera restrictiva, a fin de que
ella sea lo menos gravosa posible. De lo contrario, se corre el riesgo no sólo
de convertir la excepción en regla sino, además, se puede eliminar toda
eficacia normativa a la consagración constitucional del derecho, contrariando
con ello el principio hermenéutico de la "in dubio pro libertate", el
cual se desprende naturalmente de los artículos 2º y 5º de la
Constitución".
"Conforme a
lo anterior, la Constitución reconoce, como principio general, la huelga como
un derecho que está radicado en cabeza de los trabajadores y de las
asociaciones de trabajadores. Esta consagración es fruto de una evolución
jurídica que comenzó por el abandono de la teoría de la huelga-delito, según la
cual estos ceses de concertados de actividades de parte de los trabajadores
eran punibles por cuanto atentaban contra las libertades económicas.
Posteriormente, el constitucionalismo colombiano, desde la reforma de 1936,
superó la concepción de que las huelgas eran simplemente toleradas por el
Estado en circunstancias que éste podía definir discrecionalmente, para
incorporar la noción de la huelga-derecho, según la cual ésta es una facultad
legítima que no puede ser limitada sino de acuerdo a los criterios establecidos
por la propia Constitución, y sin que se pueda vulnerar su contenido esencial.
Finalmente, la Constitución de 1991, por las razones señaladas en el numeral
anterior, confirió un lugar esencial y relevante al derecho de huelga en el
nuevo orden constitucional."
"La Carta no
establece ninguna limitación sobre los tipos de huelga, por lo cual el
contenido de este derecho debe ser interpretado en sentido amplio. Así, los
trabajadores pueden entonces efectuar huelgas para reivindicar mejoras en las
condiciones económicas de una empresa específica, o para lograr avances de las
condiciones laborales de un determinado sector, y en general para la defensa de
los intereses de los trabajadores."
No obstante, la huelga no constituye un
derecho absoluto, pues está sujeto a limitaciones que emergen de la misma
Constitución, como tuvo ocasión de advertirlo la Corte en la sentencia T-443 de
1992[5], en la cual se dijo:
"Pero, desde
luego, también con arreglo a los principios constitucionales, el derecho de
huelga ha de ejercerse dentro del presupuesto del marco jurídico invocado por
el Preámbulo, atendiendo a la prevalencia del interés general, como lo estatuye
el artículo 1º de la Carta Política y en el entendimiento de que todo derecho
tiene deberes correlativos, como con meridiana claridad se desprende de las
disposiciones contenidas en los artículos 2º y 95 de la Constitución".
"No se
trata, entonces, de un derecho ajeno al sistema jurídico sino, por el
contrario, de un instituto definido por preceptos constitucionales y legales
dentro de contornos que de tiempo atrás ha subrayado la jurisprudencia, en
orden a garantizar, de una parte, la eficaz garantía de su legítimo ejercicio
por los trabajadores y de la otra, la defensa del interés colectivo, que no
puede verse perjudicado por aquél; ambos son derechos constitucionales de clara
estirpe democrática que no tienen por qué provocar, con base en desmesuradas
concepciones, la ruptura de la normal y armónica convivencia social".
"Es en
concordancia con este criterio, de ningún modo extraño a las consideraciones
del Constituyente tanto en 1936 como en 1991, que la Carta Política en vigor
determinó la garantía del derecho de huelga como principio general y señaló,
por razones de interés colectivo, la salvedad de los servicios públicos
esenciales definidos por el legislador, agregando que la ley reglamentará este
derecho".
El carácter no absoluto del derecho de
huelga se explica por la repercusión que su ejercicio puede causar, hasta el
punto de que llegue a afectar los derechos y libertades fundamentales de las
personas que no son actoras del conflicto. De esta manera, no es posible
concebir la huelga como una simple afirmación de la libertad sindical ni como
una relación privada entre trabajadores y empleadores, porque normalmente sus
objetivos, la magnitud del conflicto, y las condiciones y características de su
ejecución, rebasan los aludidos ámbitos, de manera tal que se pueden ver
vulnerados o amenazados los derechos e intereses de la comunidad y del propio
Estado, como ocurre cuando se afecta el funcionamiento de los servicios
públicos esenciales.
Las circunstancias anotadas explican las
razones por las cuales el art. 56 superior defiere al legislador la
reglamentación del ejercicio del derecho de huelga y la definición de los
servicios públicos esenciales en los cuales la huelga no se garantiza.
La determinación de dichos servicios
comporta la necesidad de sopesar el derecho de los trabajadores a interrumpir
el trabajo y los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales
en que se mantenga la continuidad de la prestación de los mismos. Ello lo
observó la Corte en la aludida sentencia C-473/94, en los siguientes apartes:
"El artículo
56 superior resulta de una tensión valorativa, propia a todo Estado social de
derecho, entre, de un lado, el reconocimiento del derecho de los trabajadores a
efectuar suspensiones del trabajo para defender sus intereses y lograr un mayor
equilibrio en las relaciones laborales y, de otro lado, la necesidad que tiene
el Estado de garantizar la continuidad en la prestación de ciertos servicios
públicos esenciales, por los graves efectos que su interrupción total podría
tener en los derechos de los ciudadanos. Hay pues un conflicto eventual entre,
de un lado, los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales,
que sin ser parte en el conflicto laboral como tal, se pueden ver afectados y
perjudicados por ceses generales de actividades; y, de otro lado, los derechos
de los trabajadores que laboran en tales servicios, quienes se pueden ver
enventualmente despojados de instrumentos legítimos para la defensa de sus
intereses, como la huelga. Tal conflicto lo resuelve la Constitución no
garantizando la huelga en los servicios públicos esenciales, lo cual muestra
que fue voluntad expresa del Constituyente proteger los derechos de los
usuarios de los servicios públicos esenciales, que aparecen así como una
limitación constitucional al derecho a la huelga de los trabajadores".
"El derecho
comparado muestra que este tipo de restricciones a la huelga se encuentra en la
mayoría de los países. Así sucede, por ejemplo, en Italia, en donde la Ley 146
del 12 de junio de 1990 autoriza la huelga en los servicios esenciales pero con
limitaciones a fin de proteger los derechos constitucionales de los usuarios de
tales servicios: así, como en Italia ha predominado el principio de la
autodisciplina sindical, la Ley establece que los códigos de
autorreglamentación sindical deben prever en estas actividades preavisos no
inferiores a diez días y garantizar un nivel de prestaciones mínimas compatible
con la protección de los derechos constitucionales fundamentales de los
usuarios[6]. La regulación constitucional, legal y
jurisprudencial española tiene orientaciones similares: se autoriza también la
huelga en los servicios esenciales a la comunidad pero se estable un sistema de
garantías para el mantenimiento de un mínimo de servicios que evite la
vulneración de los derechos fundamentales de los usuarios[7]. Según el Tribunal Constitucional español
debe buscarse "un razonable equilibrio entre los sacrificios impuestos a
los huelguistas y los sacrificios soportados por los usuarios del
servicio"[8]. En Francia, el Consejo Constitucional ha
señalado que corresponde al legislador, bajo el control del juez
constitucional, conciliar el derecho de huelga con la continuidad del servicio
público, puesto que ambos son principios constitucionales de igual valor[9]".
"Todo este
demuestra que las limitaciones constitucionales al derecho de huelga deben ser
interpretadas de manera que se busque armonizar los derechos de los usuarios de
los servicios públicos esenciales con el derecho de huelga de los trabajadores.
En efecto, estamos en presencia de una colisión entre principios y derechos
fundamentales protegidos por la Constitución. En tales casos, en virtud del
principio de efectividad de los derechos fundamentales (CP art. 2), siempre se
debe preferir la interpretación que permita la armonización y la compatibilidad
de los derechos sobre aquella que imponga un sacrificio excesivo a alguno de
ellos, tal y como esta Corte lo ha establecido en numerosas oportunidades. Así,
esta Corporación ha sostenido que "el intérprete debe garantizar el mayor
radio de acción posible al ejercicio de los derechos fundamentales y preferir
la solución que, en el sopesamiento de valores o derechos constitucionales contrapuestos,
no sacrifique su núcleo esencial, atendidas la importancia y función que cada
derecho cumple en una sociedad democrática.[10]"
4. La función del legislador en la
definición de los servicios públicos esenciales.
En la referida sentencia C-473/94, la Corte
se pronunció en el sentido de que no se puede admitir "una
discrecionalidad política del legislador para definir la limitación en el
derecho de huelga", por la circunstancia de que corresponde al Congreso
señalar las actividades que constituyen servicios públicos esenciales.
La Corte en dicha sentencia optó por la
fórmula, según la cual, "la Constitución ha establecido dos requisitos
diferentes para que se pueda excluir el derecho de huelga de una determinada
actividad. En primer término, es necesario que ésta sea materialmente un
servicio público esencial. Y, en segundo término, desde el punto de vista
formal, es necesario que el Legislador haya expresamente definido la actividad
como servicio público esencial y restringido el derecho de huelga en
ella".
Si bien es cierto que la norma del art. 56
no confiere al legislador una competencia arbitraria y absolutamente
discrecional para hacer la referida definición, es obvio que la voluntad
política del Congreso en dicha tarea debe estar dirigida a expedir una
regulación que consulte la filosofía propia del Estado Social de Derecho y los
principios, valores y derechos constitucionales, de modo que se busque un punto
de equilibrio entre el derecho que tienen los trabajadores a la huelga como
instrumento para mejorar sus condiciones económicas y sociales y lograr la
justicia en las relaciones laborales, e igualmente el derecho que tienen los
usuarios de los servicios públicos esenciales a que se mantenga su continuidad
de modo que no se afecten sus libertades y derechos fundamentales.
Acorde con dicha concepción, estima la
Corte que la definición de los servicios públicos esenciales, atendiendo a su
materialidad, debe consultar, entre otros, los siguientes criterios, no
taxativos o exhaustivos, sino meramente indicativos:
La esencialidad del servicio no debe
considerarse exclusivamente por el servicio mismo, esto es, por su naturaleza
intrínseca, ni por la importancia de la actividad industrial, comercial o
prestacional en la economía global del país y consecuentemente en relación con
la magnitud del perjuicio que para ésta representa su interrupción por la
huelga. Tampoco, aquélla puede radicar en la invocación abstracta de la
utilidad pública o de la satisfacción de los intereses generales, la cual es
consustancial a todo servicio público.
El carácter esencial de un servicio público
se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo
y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la
realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y
efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en razón
de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la persona y
de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y
efectividad.
El concepto de servicios públicos
esenciales necesariamente comporta una ponderación de valores e intereses que
se suscita entre los trabajadores que invocan su derecho a la huelga y los
sacrificios válidos que se pueden imponer a los usuarios de los servicios.
El derecho de los trabajadores a hacer la
huelga con el fin de mejorar sus condiciones de trabajo y sociales, si bien
representa un derecho constitucional protegido, en el sentido de que contribuye
a la realización efectiva de principios y valores consagrados en la Carta, no
es oponible a los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios
públicos, por el mayor rango que estos tienen en el ordenamiento
constitucional. Además, es mayor el perjuicio que se causa en sus derechos
fundamentales a los usuarios, cuando aquéllos son afectados, que los beneficios
que los trabajadores derivan de la huelga para mejorar sus condiciones de trabajo.
Es obvio, que la balanza de los intereses y derechos en conflicto debe
inclinarse en favor de los derechos fundamentales.
De lo dicho se infiere, que al valorar los
intereses en conflicto, a efectos de hacer la definición de los servicios
públicos esenciales, el Legislador debe partir de bases serias, objetivas y
razonables, de modo que la respectiva regulación guarde proporcionalidad entre
el respeto a los derechos fundamentales de los usuarios y el derecho de los
trabajadores a la huelga.
Hasta la presente, han sido definidos como
servicios esenciales los siguientes: la actividad de la banca central (inciso 2
del art. 39 de la ley 31 de 1992, declarado exequible según sentencia C-521/94.
M.P. Jorge Arango Mejía), los servicios públicos domiciliarios (ley 142/94) y
el servicio de seguridad social en lo relacionado con el sistema general de
seguridad social en salud y con respecto al sistema general de pensiones,
"en aquéllas actividades directamente vinculadas con el reconocimiento y
pago de las pensiones" (art. 4o, ley 100/93).
5. Cargos de la demanda.
En anterior oportunidad, la Corte mediante
la sentencia C-473 de 1994, varias veces citada, había resuelto "declarar
exequible el inciso primero del art. 430 del Código Sustantivo del Trabajo,
siempre que se trate, conforme al art. 56 de la Constitución Política, de
servicios esenciales definidos por el Legislador". En dicha oportunidad,
deliberadamente la Corte se abstuvo, por insuficiencia de la pretensión del
demandante, de determinar si materialmente las actividades allí enlistadas
correspondían o no a definiciones de servicios públicos esenciales y si éstas
desde el punto de vista material se adecuaban o no a la preceptiva
constitucional.
Pero como en esta ocasión precisamente se
cuestiona la constitucionalidad de los literales b) y h) del art. 430 del
C.S.T., en razón de que a juicio del demandante las actividades que allí se
mencionan no constituyen servicios públicos esenciales, la Corte procede a
resolver de fondo la cuestión planteada, así:
Con respecto al literal b) de la mencionada
disposición estima que las actividades de las empresas de transporte por
tierra, mar y aire, indudablemente son servicios públicos esenciales, porque
están destinadas a asegurar la libertad de circulación (art. 24 C.P.), o pueden
constituir medios necesarios para el ejercicio o la protección de otros
derechos fundamentales (vida, salud, educación, trabajo, etc).
En relación con las empresas de
telecomunicaciones, igualmente sus actividades constituyen servicios
esenciales, porque ellas tienden a garantizar la libertad de expresar y
difundir el pensamiento y las opiniones y la de informar y recibir información.
Igualmente, pueden resultar necesarias o constituir medios para asegurar el
ejercicio o el amparo de otros derechos fundamentales, tales como los
mencionados anteriormente.
En lo atinente a las actividades de
explotación, refinación y transporte de petróleo y sus derivados, a que alude
la letra h), estima la Corte que éstas son actividades básicas y fundamentales
para asegurar a su vez otras actividades esenciales, como el transporte, la
generación de energía, etc., todas ellas dirigidas a asegurar igualmente el
ejercicio o disfrute de los derechos fundamentales. Por consiguiente, dichas
actividades constituyen servicios públicos esenciales.
Por lo demás, a juicio de la Corte no
resultan irrazonables ni desproporcionadas las normas jurídicas mencionadas, en
punto a considerar que, bajo el presente examen, en principio, dichas
actividades constituyen servicios públicos esenciales.Sin embargo ello no
obsta, para que el Legislador en ejercicio de las facultades que le confiere el
art. 56 de la Constitución y con base en la experiencia y la realidad
nacionales pueda hacer una redefinición total o parcial de dichas actividades
como servicios públicos esenciales.
Consecuente con los anteriores
razonamientos la Corte declarará la exequibilidad de los literales b) y h) del
art. 430 del C.S.T. Pero debe advertir, que la decisión adoptada en el presente
proceso sólo se contrae a la consideración como servicios públicos esenciales
de las actividades a que aluden los referidos literales, pues en cada caso
concreto sometido a su consideración la Corte examinará si una determinada
actividad, atendiendo a su contenido material, corresponde o no a un servicio
público esencial.
En lo que concierne con el cargo que se
formula contra el encabezado del numeral 1 y la letra a) del art. 452 la Corte
considera, que dicho aparte no es inconstitucional, porque su enunciado
preceptivo no sólo cobija al arbitramento obligatorio en los servicios públicos
sino, a los demás casos de arbitramento que se prevén en sus restantes
literales.
No obstante, estima la Corte que es
inconstitucional la letra a) en referencia, en cuanto de modo general somete a
arbitramento obligatorio los conflictos colectivos de trabajo que se presenten
en los servicios públicos, sin sujeción a las prescripciones generales sobre la
materia, previstas en los arts. 444, incisos 1 y 2, 445 numerales 2, y 448
numerales 3 y 4 del C.S.T. y 3 numeral 4 de la ley 48 de 1968, cuando en virtud
del art. 56 de la Constitución, la huelga sólo no está garantizada en los
servicios públicos esenciales, definidos por el legislador. De este modo, haciendo
obligatorio el arbitramento de manera general en los servicios públicos, se
comprende tanto a los que no son esenciales, en los cuales está permitida la
huelga, como a los que son esenciales en los cuales no está garantizada.
Como la norma es constitucional, en cuanto
se entienda referida a los servicios públicos esenciales, se declarará
exequible, siempre que se interprete en el sentido de que ella alude única y
exclusivamente a los servicios públicos esenciales y no a los demás servicios
públicos.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLES los apartes demandados de
los literales b) y h) del art. 430 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado
por el Decreto 753 de 1956.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE la expresión "serán sometidos
a arbitramento obligatorio" del art. 452 del Código Sustantivo del
Trabajo, subrogado por el artículo 34 del Decreto 2351 de 1965. Igualmente
declarar EXEQUIBLE el literal a) del mismo artículo, pero bajo el entendido de
que el arbitramento obligatorio sólo procede en los conflictos colectivos que
se presenten en los servicios públicos esenciales, definidos por el legislador
en los términos del art. 56 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General.
[1]. Antonio Barrera
Carbonell.
[2]. Derecho Mexicano del
Trabajo, tomo II pág. 766, novena edición, Editorial Porrua S.A.
3. Obra citada pags. 767 y
768.
[4] M.P. Alejandro Martinez
Caballero.
[5] .M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[6] Ver Temistocles
Martinez. Diritto Costitutzionale (7 Ed). Milano: Giuffré Editore, 1992. pp 747
y ss.
[7] Ver los artículos de
Fernando Valdés Dal-Re. "El derecho de la huelga en los servicios
esenciales de la comunidad" y de Manuel Alarcón Caracuel "Un posible
modelo de regulación de la huelga que afecte a servicios esenciales de la
comunidad" en VV.AA . Los derechos fundamentales y libertades públicas.
Madrid: Ministerio de Justicia, 1993, Tomo pp 953 y ss.
[8] Ver entre otras,
Tribunal Constitucional. Sentencia 53/86 del 5 de nayo de 1986.
[9] Ver Consejo
Constitucional, decisión 105 del 25 de julio de 1979 en Louis Favoreu. Loic
Philip. Les grandes décisions du Conseil Constitutionnel. Paris: Sirey, 1991,
pp 391 y ss.
[10] Corte Constitucional,
C-473/94 M.P. Alejandro Martinez Caballero. |
790 | C-451-95
Sentencia No. C-451/95
Sentencia
No. C-451/95
HONORARIOS DE ARBITRO-Condición negativa/LAUDO ARBITRAL-Nulidad
Contraído el examen al segundo pago de
honorarios, su regulación legal no vulnera la Constitución. En ejercicio de la
anotada libertad legislativa, podía configurarse la obligación de pagar este
segunda parte de los honorarios sujetándola a una condición negativa, como en
efecto se hizo. Así como respecto del primer pago, se prefirió establecer una
obligación pura y simple de pagar la mitad de los honorarios, en relación con
el segundo, bien podía optarse por contemplar una obligación condicional. En el
presente caso, la determinación legal de los hechos que constituyen la
condición negativa a la que se supedita el pago de la segunda parte de los
honorarios, es razonable si se tiene en cuenta que los mismos configuran
causales objetivas de anulabilidad del laudo. En todo caso, la situación del
primer pago es diferente, ya que éste se cancela con anterioridad a la
sentencia de nulidad del laudo, la cual sólo alcanza a impedir que se configure
el derecho a exigir la segunda parte de los honorarios y es por eso que
únicamente como hecho constitutivo de la condición negativa despliega sus
efectos sobre la obligación referida a dicha porción.
RESPONSABILIDAD
DEL ARBITRO
La firmeza del pago de la primera parte de
los honorarios, corresponde al derecho a la remuneración que tienen los
árbitros, pero ella no es óbice para que los mismos puedan ser condenados
judicialmente a resarcir los perjuicios que su conducta culposa o dolosa - y
por error grave - inflija a las partes.
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE
Los árbitros, como autoridades públicas,
deben ceñir su conducta a los postulados de la buena fe. La declaración de
nulidad del laudo, evidencia que de una u otra manera éste viola la ley.
Empero, de la sentencia de nulidad no puede traslucirse necesariamente que los
árbitros obraron de mala fe, asumiendo un comportamiento desleal que desvirtúa
la expectativa legítima que normalmente cabe esperar de una persona encargada
de administrar justicia. La mala fe no puede presumirse. Requiere ser probada e
individualizada.
HONORARIOS DE ARBITRO-Pago en dos contados/PRINCIPIO DE EQUIDAD
La escisión del pago de los honorarios en
dos contados, supeditando el último instalamento al cumplimiento de ciertas
condiciones, traduce un criterio de conveniencia y oportunidad que se
fundamenta en una determinada visión de equilibrio y equidad en la distribución
de los derechos, deberes, cargas y riesgos derivados del pacto arbitral. La
justicia arbitral, por la circunstancia de ser pagada, no se torna inmune a las
causales de nulidad ni las partes que acuden a ella pueden pretender que, por
haber cancelado los honorarios, adquieren el derecho a que se profiera un laudo
exento de todo vicio, como si éste fuese una mercancía y la obligación de los
árbitros la de obtener ese resultado.
REF: Expediente
Nº D-889
Actor: HECTOR
RODRÍGUEZ PIZARRO
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 34 (parcial), 40 (parcial) y 44
(parcial) del Decreto 2279 de 1989 "Por el cual se implementan sistemas de
solución de conflictos entre particulares, y se dictan otras
disposiciones"
Magistrado
Ponente:
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., Octubre cuatro
(4) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Aprobado por Acta Nº 44
La Sala Plena de la Corte Constitucional
integrada por su Presidente José Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados
Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos
Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio
Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de constitucionalidad contra
los artículos 34 (parcial), 40 (parcial) y 44 (parcial) del Decreto
Legislativo 2279 de 1989 "Por el cual se implementan sistemas de solución
de conflictos entre particulares y se dictan otras disposiciones".
I. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
Decreto Número 2279 de 1989
(octubre 7)
"Por el
cual se implementan sistemas de solución de conflictos entre particulares y se
dictan otras disposiciones"
El Presidente
de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere la
Ley 30 de 1987, y oída la Comisión Asesora en ella establecida,
DECRETA:
(...)
Artículo 34. El laudo se acordará por mayoría de votos
y será firmado por todos los árbitros, aún por quienes hayan salvado el voto y
por el secretario; si alguno se negare, perderá el saldo de los
honorarios que le corresponda, el cual se devolverá a las partes.
(...)
Artículo 40. Vencido el término de los traslados el
tribunal dictará sentencia. En la misma se liquidarán las costas y condenas a
cargo de las partes con arreglo a lo previsto para los procesos civiles.
Cuando prospere
cualquiera de las causales señaladas en los númerales 1,2,3,4,5 y 6 del
artículo 38 de este Decreto, declarará la nulidad del Laudo. En los demás casos
se corregirá o adicionará.
Cuando ninguna de
las causales invocadas prospere, se declarará infundado el recurso y se
condenará en costas al recurrente.
Si el recurso de
nulidad prospera con fundamento en las causales 2, 4, 5 ó 6 del artículo 38,
los árbitros no tendrán derecho a la segunda mitad de los honorarios.
Parágrafo. De la
ejecución del laudo conocerá la justicia ordinaria, conforme a las reglas
generales.
(...)
Artículo 44. Terminado el proceso, el presidente del
tribunal deberá hacer la liquidación final de los gastos; entregará a los
árbitros y al secretario la segunda mitad de sus honorarios, cubrirá los gastos
pendientes y, previa cuenta razonada, devolverá el saldo a las partes.
Los árbitros y el
secretario no tendrán derecho a la segunda mitad de sus honorarios
cuando el tribunal cese en sus funciones por expiración del término fijado para
el proceso o el de su prórroga, sin haberse expedido el laudo.
(Las negrillas corresponden a las
expresiones demandadas)
II. ANTECEDENTES
1. Con base en las facultades
extraordinarias conferidas por el Congreso de la República a través de la Ley
30 de 1987, y oída la Comisión Asesora en ella establecida, el Presidente de la
República expidió el Decreto Ley 2279 de octubre 7 de 1989, publicado en el
Diario Oficial N° 29.012 de octubre 7 de 1989.
2. El 31 de enero de 1995, el ciudadano
HECTOR RODRÍGUEZ PIZARRO, presentó ante la Corte Constitucional demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 34 (parcial), 40 (parcial) y 44
(parcial) del Decreto Ley 2279 de 1989, por considerarlos violatorios de los
artículos 1, 2, 4, 25, 29, 83, 229, 6, 123, 124, 228 y 230 de la C.P.
3. El 3 de mayo de 1995, el apoderado del
Ministerio de Justicia y del Derecho, GONZALO SUAREZ BELTRAN, sometió a
consideración de esta Corporación un memorial dirigido a defender la
constitucionalidad de las normas demandadas.
4. El ciudadano JORGE HERNAN GIL ECHEVERRY
impugnó los cargos de la demanda mediante escrito presentado ante la Secretaría
General de la Corte Constitucional el día 18 de mayo de 1995.
5. El señor Procurador General de la
Nación, en oficio de mayo 22 de 1995, rindió el concepto de rigor.
III. CARGOS E INTERVENCIONES
Para una mayor claridad expositiva, se
resumirán, en primer término, los cargos que el actor endilga a las normas
acusadas seguidos, cada uno de ellos, de los apartes pertinentes de los
escritos del Ministerio Público, del apoderado del Ministerio de Justicia y del
Derecho, y del ciudadano Jorge Hernán Gil Echeverry. Si respecto de un cargo en
particular no se menciona la posición de cualquiera de las intervenciones
mencionadas, ello obedece a que en el respectivo escrito no se encontró el
correlativo argumento.
Primer cargo: Violación de los artículos 1,
4 y 25 de la Constitución Política. Presunta vulneración de la dignidad del
trabajo y de la solidaridad
El trabajo que desempeñan los árbitros y el
secretario de un tribunal de arbitramento los dignifica, y debe generar algún
provecho para las partes y la comunidad. Este supuesto no se da en aquellos
eventos en los cuales el laudo es anulado, o se presentan las causales de
pérdida del 50% de los honorarios. Si así llegare a ocurrir, los árbitros y el
secretario deberían devolver los honorarios percibidos y perder el derecho a
recibir la suma pendiente.
En efecto, según los postulados del Estado
Social de Derecho, a nadie le está permitido lucrarse de su propia culpa. Quien
no ha trabajado en la forma en que la sociedad espera que lo haga, y se
enriquece a costa de tal situación, viola los artículos 25 y 29 de la Carta,
pues, el que accede a la justicia arbitral, tiene derecho a una pronta y
cumplida justicia y al debido proceso; derechos que resultan violados en caso
de ser anulado el laudo. Por este motivo, la nulidad debe tener efectos plenos
y no parciales, como se deriva de las normas acusadas, que permiten la
retención de la mitad de los honorarios por parte de los árbitros y el
secretario, incluso si éstos han actuado en contra de la Constitución y la Ley.
Posición del Procurador General de la
Nación
El actor no advierte que la primera mitad
de los honorarios que perciben los árbitros se justifica ampliamente, a manera
de pago anticipado previsto por la ley, para el impulso de la actuación.
En la eventualidad contemplada por el
artículo 34 del Decreto 2279 de 1989, el laudo ya ha sido proferido pero el
árbitro o el secretario se niegan a firmarlo, lo cual indica que la tarea
encomendada al tribunal de arbitramento ha sido cumplida formalmente aunque no
se haya perfeccionado. El artículo 103 del Código de Procedimiento Civil,
impone a los funcionarios judiciales la obligación de firmar los actos que
profieran, so pena de ser sancionados con una multa que no equivale a la
totalidad de su sueldo, sino a la mitad de un salario mínimo mensual por cada
infracción. Encuentra, el Ministerio Público, una evidente similitud entre lo
establecido para los jueces ordinarios y las previsiones relativas a los
árbitros.
De la misma manera, desconocer la totalidad
de los honorarios de los árbitros en caso de ser anulado el laudo equivaldría a
no considerar "una tarea cumplida de manera equivocada, pero efectivamente
realizada".
Lo anterior se hace igualmente extensible
al evento de ser proferido el laudo arbitral fuera de los términos fijados para
el efecto (artículo 44 del Decreto 2279 de 1989). En efecto, las etapas
procesales se cumplieron - y, por ende, la labor encomendada se realizó -, pero
no dentro de los plazos previstos por la ley. Esta tardanza puede conllevar
para los árbitros "que éstos respondan de manera igual como lo impone el
artículo 40 del Código de Procedimiento Civil a los jueces civiles (...). En
tal virtud podrían verse compelidos, en la hipótesis de su incumplimiento a
responder aún por el dinero recibido como anticipo y por los perjuicios que su
omisión o acción tardía pudieran haber causado a las partes que los
convocaron".
En la vía judicial contemplada por la
legislación procedimental civil para hacer efectiva la responsabilidad
pecuniaria de los árbitros, no opera el automatismo que propone el actor en lo
relativo a la pérdida de la integridad de los honorarios. Por el contrario,
para que operen las sanciones procedentes, los árbitros tendrán la oportunidad
de ser oídos y vencidos en juicio antes de ser condenados, cumpliéndose así las
garantías establecidas en el artículo 29 de la Constitución.
Posición del Ministerio de Justicia y del
Derecho
La solicitud del actor resulta contraria al
derecho fundamental al trabajo. En efecto, la actuación de un tribunal de
arbitramento va mucho más allá de proferir un laudo, "por cuanto es
obligación de los árbitros y del secretario realizar un estudio concienzudo del
conflicto sometido a su decisión, así como el de practicar las pruebas que sean
necesarias para llegar a esclarecer la discrepancia y posteriormente proferir
su laudo. Todos los pasos anteriores a la expedición del laudo implican
estudio, análisis, es decir trabajo".
Posición del ciudadano Jorge Hernán Gil
Echeverry
El artículo 25 de la Constitución Política
otorga una especial protección tanto al trabajo dependiente "como el
independiente en cualquiera de sus modalidades, incluyéndose la prestación
personal de un servicio". Los árbitros dedican su tiempo y sus
conocimientos para resolver el problema que se ha sometido a su jurisdicción,
desempeñando así una labor personal que se compensa mediante una determinada
retribución de carácter pecuniario. La penalización de los árbitros con la
pérdida de la integridad de sus honorarios desconocería la labor personalmente
desarrollada y violaría, por ende, el derecho constitucional al trabajo.
Establecer que los árbitros pierdan la
totalidad de sus honorarios en caso de incumplimiento "rompe el principio
de igualdad frente a los demás jueces, quienes pueden ser morosos o sus
providencias pueden revocarse por el superior, sin que por tal motivo, pierdan
parte de su salario".
Los árbitros, como los jueces, son
responsables civil y penalmente y, por ello, el artículo 40 del Código de
Procedimiento Civil permite la solicitud de una indemnización total y plena por
los perjuicios causados a través del proceso ordinario. Por esta razón, no
puede decirse que el incumplimiento de los deberes por parte de los árbitros
sólo se sanciona con la pérdida del 50% de sus honorarios. De otra parte, el
artículo 40 del Código de Procedimiento Civil contiene sanciones más benignas
que las contempladas por el Decreto 2279 de 1989 - que decreta la pérdida de la
mitad de los honorarios por el simple paso del tiempo -, pues permite el
ejercicio del derecho de defensa a los árbitros antes de ser condenados a una
eventual indemnización de perjuicios.
Segundo cargo: Violación del artículo 83 de
la Constitución Política. Presunto desconocimiento del principio constitucional
del principio de la buena fe
La Constitución Política garantiza a
quienes acuden ante un tribunal de arbitramento, para la resolución de un
determinado conflicto, que la actuación del mismo se sujetará al principio de
buena fe. Lo anterior se traduce en la vinculación de los árbitros a las reglas
sustanciales y de procedimiento que los obligan a "cumplir con los deberes
y responsabilidades propias del cargo que desempeñan de manera seria,
responsable, estudiosa y oportuna".
De decretarse la nulidad del laudo arbitral
con base en las conductas y causales contempladas en las normas demandadas, y
no obstante ello disponer que los árbitros y el secretario conservan la mitad
de los honorarios, se viola el artículo 83 de la Constitución, en la medida en
que nadie debe recibir remuneración por un trabajo con el que no ha cumplido
debidamente.
Posición del Ministerio de Justicia y del
Derecho
"La afirmación del demandante en el
sentido de considerar contraria a la buena fe cualquier actuación de los
árbitros que confluya en la anulación del laudo es, en el mejor de los casos,
arriesgada, por cuanto hay que determinar, para cada caso en particular, cuáles
fueron las causas por las que el Tribunal no se pronunció o profirió un fallo
extemporáneo; si los árbitros conocían que el pacto arbitral tenía causa
ilícita; si las partes pese a ser justicia onerosa no colaboran con el Tribunal
en el esclarecimiento de la controversia, etc."
Posición del ciudadano Jorge Hernán Gil
Echeverry
Contrariamente a lo afirmado por el
demandante, la presunción de buena fe ampara a los árbitros en su condición de
particulares. La sanción a un árbitro, por el incumplimiento de sus funciones,
con la pérdida del 50% de sus honorarios no parte del supuesto de que haya
existido mala fe. "El simple transcurso del tiempo y la simple anulación
del laudo generan la sanción sin importar si la imposibilidad de fallar se
debió a las argucias o artimañas de los apoderados o si fue el Tribunal Superior
del Distrito Judicial el que se equivocó al aplicar los alcances del recurso de
anulación".
En tratándose de otras causales de
anulación de los laudos arbitrales, "tampoco media necesariamente la mala
fe, imprudencia o negligencia del tribunal arbitral, sino que la falla puede
provenir de una mala interpretación sobre la extensión y alcance de las
causales de anulación por parte del Tribunal Superior del Distrito Judicial, lo
cual sucede con frecuencia".
Tercer cargo: Violación de los artículos 2
y 229 de la Constitución Política. Presunta vulneración de los fines del Estado
y de la eficacia de la administración de justicia, cuando las partes en un
proceso arbitral acuden a la jurisdicción ordinaria para solicitar la anulación
de un laudo que se profirió irregularmente
El mandato contemplado en los artículos 2 y
229 de la Carta, que garantiza la efectividad y eficacia de los principios,
derechos y deberes fundamentales, no puede ser llevado a la práctica cuando
una, o ambas partes, deben acudir ante el Tribunal Superior del Distrito
Judicial para solicitar la anulación del laudo arbitral, por eventualidades
únicamente atribuibles a los árbitros o al secretario. En este caso, además de
elevar los costos para la parte o partes recurrentes, éstas son penalizadas con
la pérdida de la mitad de los honorarios pagados a los árbitros y al
secretario, por causas que no les son imputables.
Posición del Ministerio de Justicia y del
Derecho
No se comprende la relación entre este
cargo y la pérdida del 50% de los honorarios de los árbitros, cuando el laudo
es anulado por causas imputables a éstos, o cuando se presentan las causales de
que tratan los artículos 34, 40 y 44 del Decreto 2279 de 1989 demandados.
Sin embargo, "la eficacia de la
administración de justicia consiste en que ésta dicte fallos de fondo, con el
objeto de dirimir conflictos. Cuando este objetivo no se logra, o cuando la
decisión es contraria a la Ley o la Constitución, existe la garantía adicional
de permitir la revisión del laudo arbitral ante la Justicia Ordinaria".
Intentar presentar tal garantía como una traba para la administración eficaz de
justicia sería un contrasentido, además de violar el principio de la doble
instancia consagrado en la artículo 31 de la Carta Política.
Posición del ciudadano Jorge Hernán Gil
Echeverry
"El actor se duele de la violación de
los artículos 2 y 229 de la C.P., alegando que si se obliga a las partes a
acudir al Tribunal Superior para obtener la devolución de los honorarios no se
puede hablar de justicia oportuna. Con este razonamiento también quedarán
proscritos los recursos de apelación, casación o revisión".
Cuarto cargo: Violación de los artículos 6,
123, 124 y 228 de la Constitución Política. Presunta vulneración de los
preceptos atinentes a la responsabilidad de los servidores públicos
Conforme a la Constitución y a la Ley, los
árbitros - quienes ejercen funciones temporales como jueces - deben ser
responsables por sus acciones u omisiones. Las normas demandadas no se ajustan
al aserto anterior en cuanto los exonera - así sea parcialmente - de su
responsabilidad, permitiéndoles retener la mitad de los honorarios recibidos no
obstante el incumplimiento de sus obligaciones constitucionales.
Posición del Ministerio de Justicia y del
Derecho
El artículo 6 de la Constitución no resulta
violado. Las normas que regulan el procedimiento arbitral establecen
expresamente mecanismos para sancionar a los árbitros responsables de conductas
que atenten contra la correcta y eficiente administración de justicia. Estas
sanciones son incluso más estrictas que las existentes para los jueces
ordinarios en situaciones similares. Así, por ejemplo, el juez no pierde la
mitad de su salario en el evento de resultar revocada una de sus providencias
por parte del superior jerárquico.
Adicionalmente, corresponde a la ley la
fijación del régimen aplicable a los particulares que desempeñan funciones
públicas. El Decreto 2279 de 1989 asimila la responsabilidad civil, penal y
disciplinaria de los árbitros, a la de los jueces del circuito. Sin embargo,
apartándose de ese régimen general de responsabilidad, los artículos 40 y 44
del mencionado Decreto, consagran una sanción de tipo patrimonial en caso de
presentarse un mal funcionamiento del tribunal de arbitramento, por causas
imputables a los árbitros y al secretario. Luego, mal puede decirse que éstos
funcionarios queden exonerados de responsabilidad, en caso de proceder contra
derecho.
Posición del ciudadano Jorge Hernán Gil
Echeverry
"No puede haber violación alguna en la
medida en que la Constitución defirió a la ley la regulación de las sanciones a
los servidores públicos; regulación que cobija a los árbitros, en su calidad de
jueces temporales".
Quinto cargo: Violación del artículo 229 de
la Constitución Política. Presunta vulneración del principio que establece el
imperio de la Ley
La anulación de un laudo arbitral por parte
del Tribunal Superior del Distrito Judicial, por cualquiera de las causales
establecidas en las normas demandadas, o la tipificación por los árbitros y el
secretario de las conductas allí consagradas, son formas de denegación de
justicia, que no podrían ser premiadas con la facultad de retener la mitad de
los honorarios percibidos. La conducta de los árbitros que da lugar a la
anulación del laudo, por las causas de que tratan los artículos del Decreto
2279 de 1989 acusados, es violatoria del artículo 229 de la Carta como quiera
que tal anulación se da, precisamente, por una actuación al margen del imperio
de la ley.
Posición del Ministerio de Justicia y del
Derecho
No es válido hablar de denegación de
justicia y de actuación por fuera de la ley, cada vez que se produce la
anulación de un laudo por parte del Tribunal Superior del Distrito Judicial.
Esto equivaldría a afirmar que cualquier error judicial es fruto de la mala fe
de los jueces, y que la concesión de toda revisión o apelación debe aparejar la
respectiva sanción para el funcionario que profirió la providencia impugnada.
"La procedencia del recurso de
anulación no se basa en el supuesto de que los árbitros hayan actuado de mala
fe, sino en el hecho de que la interpretación que se haga de la ley puede ser
diversa y, precisamente, lo que busca este recurso es que un tribunal superior
jerárquicamente conozca el caso y decida sobre el caso, en desarrollo del principio
de la doble instancia que se establece como un mecanismo de protección a los
particulares cuando no están conformes con la decisión proferida por el juez de
conocimiento".
Posición del ciudadano Jorge Hernán Gil
Echeverry
"Se aduce la violación del artículo
229, que no puede tener el alcance dado por el actor pues si así fuera, no
existirían términos judiciales ni recursos de revisión, reposición, apelación,
casación o anulación en razón a que todos los jueces cumplieran su labor en un
término prudencial y sin equivocación alguna".
Sexto cargo: Violación del artículo 230 de
la Constitución Política. Presunto desconocimiento de la norma en donde se
establece que la equidad, la jurisprudencia y los principios generales del
derecho son criterios auxiliares de la actividad judicial
Las normas legales no pueden atentar contra
la equidad o los principios generales del derecho. Cuando los textos de las
normas impugnadas establecen que los árbitros y el secretario pueden retener el
50% de sus honorarios, incluso cuando su actuación es violatoria de la
Constitución y la Ley, vulneran la equidad y el principio según el cual
"nadie puede enriquecerse ilícitamente a expensas de otro".
Posición del Ministerio de Justicia y del
Derecho
"Resulta inequitativo pensar que la
remuneración de los árbitros dependa del resultado del laudo, y que en caso de
que el recurso de anulación prospere, el árbitro se estaría enriqueciendo
ilícitamente. No puede hablarse de que se presenta este tipo de enriquecimiento,
por cuanto la remuneración anterior al pronunciamiento del fallo corresponde al
trabajo desarrollado por los árbitros que les permite después de haber
estudiado y analizado el caso, pronunciarse ya sea en derecho, en equidad o
sobre bases técnicas".
Posición del ciudadano Jorge Hernán Gil
Echeverry
"Se invoca la violación de los
principios de equidad, jurisprudencia y principios generales del derecho;
principios que en su recto tenor, implican que los árbitros deberán tenerlos en
cuenta en sus decisiones y providencias, sin que tengan relación alguna con la
pérdida o no de los honorarios".
IV. FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos del artículo 241-5 de la
C.P., la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda.
Problema jurídico planteado
2. Según el demandante, los supuestos de
las normas demandadas - omisión de la firma del laudo, cesación del Tribunal de
arbitramento en sus funciones por expiración del término fijado para el proceso
o el de su prórroga sin haberse expedido el laudo, constitución ilegal del
Tribunal de arbitramento, negativa ilegal a decretar o practicar las pruebas,
expedición del laudo por fuera de la oportunidad legal, decisión en conciencia
cuando ha debido dictarse el laudo en derecho -, denotan graves fallas de los
árbitros y secretarios que conforman los Tribunales de arbitramento que, de
manera indulgente y lenitiva, son sancionadas por ellas con la simple pérdida
para los árbitros de la segunda mitad de los honorarios o su saldo. A su
juicio, el Legislador ha debido contemplar, en estos eventos de manifiesta
negligencia de los árbitros, la pérdida total de sus honorarios, máxime si
algunas de las circunstancias mencionadas configuran causales de nulidad del
laudo (D.L 2279 de 1989, art. 38, numerales 2, 4, 5 y 6). Precisamente, el
actor atribuye a esta omisión legislativa la violación de los artículos 1, 2,
4, 6, 25, 29, 83, 116, 124, 228, 229 y 230 de la Constitución Política.
El demandante, en su escrito, pone de
presente el perjuicio que las conductas descritas causan a las partes, las que
además de sufrir una pérdida económica que no es completamente compensada, son
víctimas de una clara denegación de justicia, lo que en su concepto quebranta
los principios constitucionales del trabajo, la buena fe, la eficacia de la
justicia, la responsabilidad de los servidores públicos, el imperio de la ley y
la equidad, pues al árbitro que se ha apartado de la Constitución y de la ley,
en lugar de sancionarsele, se le “premia” con los honorarios ya percibidos que,
en justicia, debería devolver.
Por su parte, el Ministerio Público y los
ciudadanos que han intervenido en el proceso, contradicen los argumentos del
demandante. Desde su punto de vista, las mismas normas de la Constitución que
se dicen violadas, se vulnerarían por la ley si se acogiese la tesis de la
pérdida total de los honorarios de los árbitros en los supuestos a que ellas
aluden. Así el laudo pueda ser anulado, en todo caso no puede desconocerse que
su expedición ha comprometido el trabajo de los árbitros. Los árbitros se
sujetan al mismo régimen de responsabilidad de los jueces (art. 114 de la Ley
23 de 1991) y responden, en consecuencia, tanto desde el punto de vista civil
como penal, por los perjuicios que sus acciones u omisiones causen a las partes
y a terceros, para lo cual se precisa, como es elemental en un Estado de
derecho, que dicha responsabilidad se deduzca a través de un proceso judicial.
La nulidad de un laudo, como la de una sentencia, en el acontecer judicial, no
es algo anormal o excepcional, y, su verificación, no está siempre asociada a
negligencia de la autoridad, como quiera que la interpretación del derecho y su
aplicación a los hechos, no se inspira en cánones fijos, predeterminados y
uniformes.
3. Se pregunta la Corte si la norma legal
que regula la constitución y funcionamiento de los tribunales de arbitramento,
al disponer que en los casos enunciados - se repite, omisión de la firma del
laudo, cesación del Tribunal de arbitramento en sus funciones por expiración
del término fijado para el proceso o el de su prórroga sin haberse expedido el
laudo, constitución ilegal del Tribunal de arbitramento, negativa ilegal a
decretar o practicar las pruebas, expedición del laudo por fuera de la
oportunidad legal, decisión en conciencia cuando ha debido dictarse el laudo en
derecho - los árbitros y los secretarios que los conforman no tienen derecho a
la segunda mitad de los honorarios o a su saldo, viola la Constitución por no
haberse establecido simple y llanamente la pérdida total de los mismos,
incluidos los de la primera mitad ya cancelados.
4. La ley divide el pago de los honorarios
de los árbitros en dos momentos. El primero, que asciende a la mitad de su
monto, toma lugar inmediatamente después de instalado el Tribunal de
arbitramento, luego de quedar en firme la regulación de gastos y honorarios. La
otra mitad, aunque desde un comienzo se consigna en una cuenta abierta para el
efecto, se distribuye a los árbitros, una vez terminado el arbitraje.
No se discute en este proceso la decisión
del Legislador de escindir el pago de los honorarios en dos contados. Tampoco
se cuestiona la fijación legal de las épocas en las que cada uno de los dos
pagos debe hacerse. Se trata de aspectos que pertenecen a la regulación de los
derechos y obligaciones que surgen para las partes del pacto arbitral que, como
todo acto o negocio jurídico, es susceptible de regulación dispositiva o
imperativa por medio de la ley. A este respecto, la competencia del Congreso
tiene sólido apoyo en la cláusula general de competencia que se deriva del
artículo 150 de la C.P., y en la atribución específica del artículo 116 de ése
estatuto superior.
Por lo demás, no se descubre en la
Constitución ninguna regla de fondo que en punto a honorarios de los árbitros
resulte de forzosa observancia para el Legislador. La Carta se limita a
habilitar al Congreso para regular la justicia arbitral, sin introducir en esta
materia - honorarios -, pauta alguna que deba ser tomada en consideración. En
este orden de ideas, dentro del marco de la Constitución, cabe reconocer a la
ley una amplia posibilidad de configuración normativa. Así como ella dispuso la
fragmentación del pago de los honorarios en dos contados, lo habría podido
hacer en cualquier otro número, u optar por un pago único ya sea al principio o
al final. En suma, la atribución constitucional, delimita un espacio de
libertad del legislador donde existen distintas alternativas entre las que él
puede legítimamente escoger.
5. Decidida la fragmentación del pago en
dos momentos, la que deviene incontrovertible, se examinará si la regulación
concreta del primero y del segundo pago, merecen glosa constitucional.
5.1 El primer pago se produce a
continuación de la instalación del tribunal y asciende a la mitad del monto
total de los honorarios que llegaren a fijarse. La cuantía y el momento del
pago, son extremos que pueden libremente ser establecidos por el Legislador, ya
que no existe en la Constitución norma o requisito que lo impida. La obligación
de pagar esta suma a cargo de las partes y el correlativo derecho a percibirla
de los árbitros es pura y simple. En firme la regulación de honorarios, su pago
no está sujeto a condición alguna, en cuanto corresponde a la remuneración a la
que tienen derecho los árbitros que han aceptado el encargo y se han
constituido en Tribunal de arbitramento. De la Constitución no se deriva ningún
mandato dirigido al Legislador en el sentido de que éste, al dictar la
respectiva regulación, deba necesariamente sujetar la obligación de pagar los
honorarios a una determinada condición positiva o negativa, suspensiva o
resolutoria. Este es un aspecto que por su misma naturaleza resulta irrelevante
al ordenamiento constitucional y ha de inscribirse en la órbita de la función
legislativa.
Situada la controversia en el plano legal,
no es menester que la Corte entre a desentrañar las razones de conveniencia que
avalan o demeritan la decisión adoptada por la norma. No es difícil, sin
embargo, postular los motivos que pueden estar en su base. La firmeza del pago
es la regla general, lo que no obsta a que contra la parte que lo haya recibido
se puedan enderezar las acciones judiciales a que haya lugar en el evento de
que no de cumplimiento a sus obligaciones propias. Si el pago total de los honorarios
de los árbitros se sujetara a la condición de que el laudo no fuere anulado,
esto es, debiendo éstos ofrecer una suerte de garantía de no anulabilidad, es
previsible que pocos juristas, en número y en calidad, estuviesen dispuestos a
asumir esa investidura.
La consecuencia hipotética de pérdida de
los honorarios aplicables a este primer pago en los eventos señalados, no fue
tomada en consideración por la norma y esto no acarrea su inconstitucionalidad.
El legislador, si decide hacerse cargo de esta situación, lo puede hacer de
distintas maneras. La más socorrida, que obra en este caso, es la de prever por
vía general los efectos del incumplimiento e inobservancia de sus preceptos. En
este sentido, se ha dispuesto por las normas que rigen la materia, que los
árbitros se asimilan a jueces de la República y responden como éstos civil y
penalmente por las faltas que cometan (art. 114 de la Ley 23 de 1991). A través
del procedimiento ordinario, las partes agraviadas y perjudicadas por causa de
las acciones u omisiones culposas o dolosas de los árbitros, pueden deducir en
su contra la responsabilidad a que haya lugar y obtener el resarcimiento de los
perjuicios que hayan sufrido, entre los cuales puede desde luego incluirse el
pago de la primera cuota por concepto de honorarios.
Concluye la Corte que si la ley
expresamente contempla la vía judicial para establecer las fallas que puedan
cometer los árbitros y obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios
consiguientes, no quebranta la Constitución la disposición del mismo régimen
legal que no contempla expresamente una sanción que opere directamente por
fuerza de la ley y sin intervención judicial, aplicable a las circunstancias
mencionadas en las normas acusadas. En efecto, la garantía de acceso a la justicia
y tutela judicial de los derechos de las partes, asegura que los árbitros
puedan ser investigados, juzgados y sancionados por sus acciones u omisiones
ilegales. Los árbitros, en su calidad de jueces, no están sujetos a ningún
fuero de inmunidad judicial ni patrimonial. Las normas demandadas, de otra
parte, no lo consagran ni lo secundan.
5.2 El segundo pago de los honorarios se
realiza, de acuerdo con la ley, al término del arbitraje, pero se condiciona a
que no se presenten los hechos a que se refieren las normas demandadas. La
obligación de pagar a cargo de las partes, en consecuencia, se sujeta a la
indicada condición negativa. El correlativo derecho a los honorarios sólo se
radica en cabeza de los árbitros de manera definitiva si al concluir el
arbitraje no se presentan los anotados hechos. De ahí que las normas, en
estricto rigor, no impongan una sanción sino regulen un presupuesto objetivo
para que el derecho de los árbitros a la segunda parte de los honorarios se
consolide.
El demandante, en el fondo, no cuestiona ni
las hipótesis ni las consecuencias contenidas en las normas demandadas. En su
concepto, ellas pecan por defecto, pues si concurren dichas hipótesis, las
partes deberían también quedar exoneradas de pagar el primer contado que, por
consiguiente, les debería ser restituido en el acto por ministerio de la ley.
La Corte concluyó, en el apartado
precedente, desde el punto de vista constitucional, que no eran de recibo las
objeciones a la forma como el Legislador reguló la forma y modalidades del
primer pago de los honorarios. Como quiera que la crítica a la regulación del
segundo pago, en últimas se concreta en una tacha a la forma como se reguló el
primero, las razones ya expuestas son suficientes para desechar la procedencia
de los cargos formulados.
Contraído el examen al segundo pago de
honorarios, la Corte igualmente observa que su regulación legal no vulnera la
Constitución. En ejercicio de la anotada libertad legislativa, podía
configurarse la obligación de pagar este segunda parte de los honorarios
sujetándola a una condición negativa, como en efecto se hizo. Así como respecto
del primer pago, se prefirió establecer una obligación pura y simple de pagar
la mitad de los honorarios, en relación con el segundo, bien podía optarse por
contemplar una obligación condicional. La Constitución, ni en uno ni en otro
sentido, contiene ni ordena una específica regulación, limitándose a efectuar
en favor del Congreso la respectiva habilitación de competencia.
El Legislador al regular la estructura y
obligaciones de un determinado acto o negocio jurídico, puede precisar las
condiciones a las que se sujeta el nacimiento o la consolidación de los
derechos que se derivan para las partes. En el presente caso, la determinación
legal de los hechos que constituyen la condición negativa a la que se supedita
el pago de la segunda parte de los honorarios, es razonable si se tiene en
cuenta que los mismos configuran causales objetivas de anulabilidad del laudo.
Ahora bien, de la Constitución, por las razones expuestas, no puede inferirse
la exigencia de que la misma condición se extienda a la obligación de cancelar
la primera parte de los honorarios. El alcance de una condición es un asunto
librado al juicio del Legislador. En todo caso, la situación del primer pago es
diferente, ya que éste se cancela con anterioridad a la sentencia de nulidad
del laudo, la cual sólo alcanza a impedir que se configure el derecho a exigir
la segunda parte de los honorarios y es por eso que únicamente como hecho constitutivo
de la condición negativa despliega sus efectos sobre la obligación referida a
dicha porción.
En fin, el proceso que termina con la
sentencia de nulidad del laudo dictado por el Tribunal de arbitramento, se
contrae a su examen legal y, en modo alguno, sustituye el proceso a través del
cual se determina la responsabilidad de los árbitros y se profieren las
respectivas condenas. De ahí que la pretensión del demandante de que la nulidad
del laudo apareje ipso facto la restitución de la primera parte de los
honorarios - a los que la ley no condiciona ni positiva ni negativamente -,
carezca de sustento constitucional en cuanto desconocería la garantía del
debido proceso, de la que no están excluídos los árbitros, los que de otro lado
deben responder por sus propias faltas de manera individual y personalizada y
no como colegio.
6. Las razones expuestas son suficientes
para despachar negativamente los cargos formulados por el demandante. Ninguna
norma de la Constitución ni principio alguno han sido quebrantados por las
disposiciones examinadas.
La firmeza del pago de la primera parte de
los honorarios, corresponde al derecho a la remuneración que tienen los
árbitros, pero ella no es óbice para que los mismos puedan ser condenados
judicialmente a resarcir los perjuicios que su conducta culposa o dolosa - y
por error grave - inflija a las partes. El árbitro, como juez, respecto de las
partes, está colocado en una posición de independencia y autonomía, que no
tiene las características de relación laboral, así éstas últimas estén en la
obligación de cancelarle cierta suma dineraria por concepto de honorarios, lo
que se deriva propiamente de la naturaleza onerosa de la justicia arbitral. De
todos modos, el cumplimiento o pago de la obligación es un suceso distinto y
separable, en el terreno teórico y práctico, de su configuración legal. El
hecho de que una obligación pura y simple, pueda, como toda obligación ser
susceptible de incumplirse, no puede obligar al Legislador a condicionar el
derecho correlativo que ella genera en su acreedor. En otras palabras, la
posibilidad de que el árbitro se aparte de sus obligaciones, no necesariamente
obliga al Legislador a estructurar sus derechos sujetándolos a una específica
condición positiva o negativa, si de otra parte se consagran los medios
judiciales para que las partes puedan ventilar sus reclamaciones y pretensiones
indemnizatorias.
Los árbitros, como autoridades públicas,
deben ceñir su conducta a los postulados de la buena fe (C.P., art. 83). La
declaración de nulidad del laudo, evidencia que de una u otra manera éste viola
la ley. Empero, de la sentencia de nulidad no puede traslucirse necesariamente
que los árbitros obraron de mala fe, asumiendo un comportamiento desleal que
desvirtúa la expectativa legítima que normalmente cabe esperar de una persona
encargada de administrar justicia. La existencia de recursos contra las
providencias judiciales y la no infrecuente revocación de las decisiones por
los jueces llamados a decidirlos, prueba que la actividad judicial no está a
salvo de errores y equivocaciones en el entendimiento de los hechos y en la
aplicación del derecho, lo que no autoriza a sostener que cada vez que se anula
una providencia se patentiza una lesión a la buena fe. La mala fe, en suma, no
puede presumirse. Requiere ser probada e individualizada. La revocación de una
decisión judicial, puede originarse en factores diversos de la mala fe del
autor del acto - error en la apreciación de los hechos o del derecho o
entendimiento distinto de los mismos -, y por consiguiente no puede servir como
base única y suficiente para formular una tacha de mala fe.
Los árbitros, al igual que las restantes
autoridades judiciales, deben, garantizar la efectividad de los derechos y
deberes consagrados en la Constitución (C.P., art. 2) y administrar pronta y
cumplida justicia con el objeto de asegurar la tutela judicial de quienes la
reclaman (C.P. art. 229). El deber de efectividad no es incompatible con las
instituciones y mecanismos procesales que dispone la ley para asegurar la
capacidad de acierto de la justicia y a través de los cuales se articula el
debido proceso. El establecimiento de causales de anulación de los laudos y de
recursos para invocarlas, no viola el principio de efectividad ni desconoce la
garantía de la tutela judicial de los derechos. Por el contrario, es una de las
formas necesarias para lograr que se observe la ley y se hagan efectivos los
derechos. La autoridad judicial de la que emanó una providencia posteriormente
anulada, se apartó de la ley, sin proponerse necesariamente desconocer el
principio de efectividad y el de tutela judicial, máxime si es posible que
aquélla se confirme. Pero, así se revocara o anulara, no puede con carácter
axiomático asociarse el instituto de la nulidad o su prosperidad a la violación
de los expresados principios.
La sujeción al imperio de la ley (C.P.,
art. 230), se predica de los árbitros. Sin embargo, como todas las demás
autoridades judiciales, en el ámbito de su autonomía funcional, pueden
equivocarse en el correcto entendimiento de las normas o no ser su
interpretación coincidente con la del órgano judicial que en sede de nulidad o
de revisión examina la legalidad del laudo. La nulidad restablece el imperio de
la ley si ella ha sido quebrantada y por sí misma no puede determinar la
restitución de los honorarios cancelados y pagados a los árbitros, lo que en el
contexto de la justicia arbitral sería extraño pues por su propia naturaleza
ella es onerosa con prescindencia de las vicisitudes de sus actos. Si en el respectivo
proceso, se logra la condena del árbitro que ha desatendido sus obligaciones e
irrogado perjuicio a las partes, se estará igualmente restableciendo el
derecho. En aras del principio del imperio de la ley, no puede, entonces,
hacerse caso omiso del proceso de responsabilidad del árbitro y anudarse a la
sentencia de nulidad del laudo la condena anticipada de restitución de los
honorarios ya cancelados por las partes.
Finalmente, la equidad tiene en la
Constitución el carácter de criterio auxiliar de la actividad judicial (CP art.
230). La ley, como tal, es fuente formal e independiente, cuya producción y
contenido se sujeta a la Constitución Política. No quiere decir lo anterior,
que el Legislador deje de inspirarse en criterios de justicia y equidad. Sin
embargo, la amplia facultad de configuración normativa que se concede a este
órgano, en cuya actuación se encarna el principio mayoritario y se traducen
normativamente las distintas opciones pluralistas que surgen de la sociedad, no
permite que de manera autónoma se confronte una norma legal con una idea o
principio de equidad, salvo que se materialice una violación a una norma
constitucional cuyo contenido y exigencias obliguen a efectuar dicho examen,
como acontece, entre otros casos, cuando se vulnera el principio de igualdad o
se injiere por parte del Estado de manera desproporcionada en el núcleo
esencial de un derecho constitucional.
Las disposiciones acusadas, por lo
expuesto, no violan ninguna norma de la Constitución y, por lo tanto, no pueden
ser confrontadas de manera autónoma e independiente con el principio de
equidad, lo que no significa que ellas no lo hayan tenido en cuenta. De hecho,
la escisión del pago de los honorarios en dos contados, supeditando el último
instalamento al cumplimiento de ciertas condiciones, traduce un criterio de
conveniencia y oportunidad que se fundamenta en una determinada visión de
equilibrio y equidad en la distribución de los derechos, deberes, cargas y
riesgos derivados del pacto arbitral. La pretensión del actor de que la
totalidad de los honorarios quede sujeta a análogas condiciones, habría
ciertamente introducido un factor de desequilibrio dentro del pacto, gravando
de manera excesiva a la parte de los árbitros. Así se trate de una justicia
onerosa, la garantía frente a los riesgos de la nulidad, no pueden ser total.
Tampoco la justicia que dispensa directamente al Estado, pone a cubierto a las
personas de los riesgos que se desprenden de la eventual declaración de nulidad
que recaiga sobre sus decisiones, la que no es suceso extraordinario en la
jurisdicción hasta el punto de que se regula como hecho que pertenece a la
normalidad de dicha actividad pública. La justicia arbitral, por la
circunstancia de ser pagada, no se torna inmune a las causales de nulidad ni
las partes que acuden a ella pueden pretender que, por haber cancelado los
honorarios, adquieren el derecho a que se profiera un laudo exento de todo
vicio, como si éste fuese una mercancía y la obligación de los árbitros la de
obtener ese resultado.
V. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional
R E S U E L V E :
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE la expresión "el saldo
de", del artículo 34 del Decreto Legislativo 2279 de 1989 "Por el
cual se implementan sistemas de solución de conflictos entre particulares y se
dictan otras disposiciones".
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE la expresión "la
segunda mitad de", del artículo 40 del Decreto Legislativo 2279 de 1989.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE la expresión "la
segunda mitad de", del artículo 44 del Decreto Legislativo 2279 de 1989.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE, PUBLÍQUESE,
COMUNÍQUESE, E INSÉRTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
791 | C-452-95
Sentencia No. C-452/95
Sentencia No. C-452/95
PROPIEDAD-Acceso
Es claro que el mandato constitucional
consagrado en el artículo 60 de la Carta, trasciende el mero interés de dar
acceso a la propiedad estatal a los más pobres y desprotegidos; el efecto que
se pretende, y así debe entenderse la disposición del Constituyente, es mucho
más complejo, equilibrar la participación de los diferentes sectores de la
sociedad en el manejo de la propiedad, impulsando estrategias que viabilicen el
acceso de los sectores que señala la Constitución a la misma, con el propósito
de que su participación implique una reformulación de los objetivos y políticas
de desarrollo y manejo de dichas instituciones.
PROPIEDAD
ACCIONARIA-Democratización
Democratizar la propiedad significa
facilitar el acceso a la misma, en condiciones de equidad, a quienes pudiendo
manejarla con criterios de eficiencia y productividad, no podrían obtenerla en
el marco de una estricta competencia financiera, para ello ha de otorgárseles
prerrogativas, "condiciones especiales" dice la Constitución, que les
permita acceder a ella, sin perder de vista que en un Estado Social de Derecho,
la propiedad es un instrumento que debe servir para la dignificación de la vida
de los ciudadanos. Democratizar la propiedad accionaria en las empresas
oficiales, exige el establecimiento de vías apropiadas para hacer viable la
concurrencia de ciertos sectores económicos, que la Constitución señala, en el
capital accionario de aquellas.
DERECHO
PREFERENCIAL DE ACCESO A LA PROPIEDAD-No es excluyente
El artículo 60 de la C.P., si bien consagra
un derecho preferencial para los trabajadores y el sector solidario, no excluye
de la expectativa de su ejercicio a los demás sectores de la sociedad.
SISTEMA DE
MARTILLO
El mecanismo del 'martillo' en bolsas de
valores, para la venta de tales acciones entre los trabajadores, las
organizaciones solidarias y las organizaciones de trabajadores, quienes gozan
de un derecho preferencial de orden constitucional para acceder en primera
instancia a su titularidad, es un método cuyo uso dependerá de las
"condiciones especiales" que se fijen en el programa de enajenación.
En consecuencia, este sistema puede ser utilizado o nó, según se den los
presupuestos necesarios para ello. En caso de llegar a aplicarse, se trataría
de un "martillo" que podemos denominar "cerrado", por estar
dirigido a personas determinadas.
NACIONALIZACION
DE ENTIDADES FINANCIERAS/APORTES DE CAPITAL/PATRIMONIO PUBLICO-Incremento
La nacionalización de entidades financieras
obedece por lo general a la necesidad de que el Estado, en su condición de
regulador y garante de los intereses y derechos de sus asociados, contribuya, a
través de aportes de capital, a la solución de fuertes crisis financieras que
éstas afrontan y que ponen en peligro los intereses económicos de particulares
y el sano desarrollo de la economía nacional, a costa de grandes esfuerzos
fiscales; no es admisible entonces la acusación que hace el actor sobre una
desviación de recursos públicos, mucho menos cuando, como él mismo lo señala,
el resultado se concreta en utilidades adicionales para la Nación. Se trata de
una norma que establece para la Nación la posibilidad de efectuar transacciones
desde todo punto de vista legítimas, en pro de salvaguardar e incrementar el
patrimonio público, que ha sido utilizado para contrarrestar situaciones que
hubieran podido afectar de manera grave la economía de particulares.
PRIVATIZACION-Proceso
Cuando el Estado decida enajenar su
propiedad accionaria en una empresa con participación económica oficial, está
obligado, al elaborar el respectivo programa de enajenación, a ofrecer, en
primer término el paquete accionario que se proponga vender a los trabajadores
de la respectiva empresa y a las organizaciones solidarias y de trabajadores,
bajo unas condiciones especiales, previamente diseñadas que muevan la voluntad
de los destinatarios de la oferta y faciliten la negociación, sin que ello implique
que posteriormente otros interesados, diferentes a los mencionados, queden
excluidos de la posibilidad de acceder a la adquisición de las acciones, pero
obviamente, bajo condiciones diferentes especialmente establecidas para ellos.
PROPIEDAD ACCIONARIA-Democratización
La utilización de criterios técnicos para
establecer el valor de los activos y pasivos de una entidad que se va
privatizar, garantizará la estabilidad de la misma y salvaguardará el
patrimonio de la Nación. En consecuencia, si bien tales medidas no son
contrarias a las disposiciones constitucionales, su aplicación estará
necesariamente condicionada a las disposiciones de la ley que expida el
legislativo, para efectos de reglamentar el proceso de democratización de la
propiedad accionaria estatal, al tenor de lo dispuesto en el artículo 60 de la
Carta.
FOGAFIN-Función de orientación
El artículo 310 no es en sí mismo
violatorio de los preceptos de Carta, pues en tratándose de un organismo de
carácter técnico, como lo es el FOGAFIN, éste tiene plena capacidad para, a
través de contratos, prestar asesoría, apoyar y orientar técnicamente los
procesos de cada entidad financiera en la que el Estado tenga participación,
que se pretenda enajenar, siempre que el proceso se soporte y de cumplimiento
estricto a las condiciones especiales que establezca el legislador.
REF. Expediente
No. D-883
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 303, 304, 306, 307, 308, 309, 310 y
311 (todos parcialmente), del Decreto 663 de 1993.
Actor:
MAXIMILIANO
ECHEVERRY MARULANDA
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C., octubre cinco (5)
de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano MAXIMILIANO ECHEVERRY
MARULANDA, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que
establece el artículo 242 de la Constitución Nacional, presentó ante la Corte
Constitucional la demanda de la referencia contra los artículos 303, 304, 306,
308, 309, 310 y 311 (todos parcialmente), del Decreto 663 de 1993, "Por
medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se
modifica su titulación y numeración" .
Cumplidos los trámites propios de esta
acción y luego de recibido el concepto del Ministerio Público, corresponde a la
Corte Constitucional proceder a tomar la decisión sobre el fondo del asunto, de
acuerdo con lo que se enuncia a continuación.
II. LAS NORMAS ACUSADAS
"DECRETO
NUMERO 663 DE 1993
(ABRIL 2)
"Por medio del
cual se actualiza el estatuto orgánico del sistema financiero y se modifica su
titulación y numeración".
"....
"ARTICULO
303. Privatización de entidades con participación estatal.
1. Privatización
de entidades con participación del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
en su capital. Cuando no se produzca fusión o absorción por otras entidades,
en un plazo razonable, contado desde la suscripción o adquisición por el Fondo
de Garantías de Instituciones Financieras de las acciones de una institución
financiera y en condiciones suficientes de publicidad y concurrencia y sin
perjuicio de lo establecido en el numeral 5 del artículo 113 del presente
estatuto, el fondo ofrecerá en venta las acciones adquiridas, decidiendo a
favor de quien presente condiciones de adquisición más ventajosas.
El fondo no podrá
ceder acciones o derechos de entidades financieras a personas o entidades que
de manera directa o indirecta hayan incurrido en alguna de las conductas
punibles señaladas en los numerales 1o., 2o., y 3o. del artículo 208 del
presente estatuto. Será ineficaz de pleno derecho, sin necesidad de declaración
judicial, la enajenación que se realice contrariando esta regla.
2. Régimen general
de la privatización. La Superintendencia de Valores fijará los
requisitos de funcionamiento de los martillos de las bolsas de valores y
establecerá las reglas para su operación, a fin de facilitar la privatización
de las instituciones financieras oficializadas o nacionalizadas y de las
sociedades en que dichas instituciones tengan cuando menos la mayoría absoluta
del capital en forma individual o conjunta.
Las reglas que
determine la Superintendencia de valores regirán con carácter general el
funcionamiento y operación de dichos martillos.
Siempre que se vaya
a realizar la privatización o enajenación al sector privado de la
totalidad o parte de la participación oficial en las instituciones
financieras a que se refiere este numeral o de las sociedades en que dichas
instituciones tengan cuando menos la mayoría absoluta del capital, en forma
individual o conjunta, la operación respectiva se debe realizar a través de
los martillos de las bolsas de valores u otros procedimientos, en
condiciones de amplia publicidad y libre concurrencia.
Será requisito
indispensable para que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o la
Nación puedan proceder a la enajenación de acciones o de bonos convertibles en
acciones de una entidad nacionalizada o con participación en el capital por el
mencionado fondo, que la Superintendencia Bancaria, mediante resolución
motivada certifique que el estado de saneamiento de la entidad permite proceder
a su venta. La enajenación que se realice contrariando esta regla será ineficaz
de pleno derecho, sin necesidad de declaración judicial.
3. Capital garantía
de la Nación. En desarrollo del capital garantía constituido a favor de
entidades financieras nacionalizadas conforme al Decreto Legislativo 2920 de
1982 y la Ley 117 de 1985, la Nación tendrá derecho a suscribir
preferencialmente acciones ordinarias o bonos obligatoriamente convertibles en
acciones tanto en el evento de que la garantía se haga exigible, según
las normas actuales, como en el caso de que cese la condición de
nacionalizada de una institución financiera que haya sido sometida a ese
régimen.
La venta de las
acciones y bonos adquiridos por la Nación o del derecho de suscripción de tales
valores, se regirá por las normas que regulan la enajenación de la
participación accionaria de la Nación en una entidad financiera.
ARTICULO 304.
Aprobación del programa. En desarrollo de las previsiones contenidas
en el artículo 60 de la Constitución Política y para los solos fines de la
presente ley, cuando la Nación, una entidad descentralizada o el fondo de
garantías de instituciones financieras, enajenen su participación en
instituciones financieras o entidades aseguradoras, deberán hacerlo según
el programa de enajenación que apruebe en cada caso el consejo de ministros. En
el programa que se adopte se tomarán las medidas conducentes para democratizar
la participación estatal y se otorgarán condiciones especiales a los
trabajadores, sus organizaciones y a las organizaciones solidarias, conforme a
las reglas de este capítulo.
El fondo de
garantías presentará al consejo de ministros, a manera de recomendación, un
programa con las condiciones y procedimientos aplicables para la
enajenación de las acciones y bonos.
La enajenación
deberá efectuarse preferentemente a través de operaciones de martillo en
bolsas de valores o, subsidiariamente, mediante otros procedimientos que
garanticen amplia publicidad y libre concurrencia.
Aprobado el programa
de enajenación por el consejo de ministros, el Gobierno Nacional deberá
divulgarlo ampliamente por medio del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras con el fin de promover suficiente participación del público.
Además, el Gobierno nacional deberá presentar un informe sobre el programa
adoptado a las comisiones terceras del Congreso de la República.
PARAGRAFO 1o. La aprobación de las condiciones
y procedimientos de enajenación de las acciones o bonos de la nación, de
entidades públicas del orden nacional o del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, se efectuará mediante decreto del Gobierno Nacional, en el
cual se dispondrá que la entidad correspondiente proceda a reformar sus
estatutos con el fin de adaptarlos al régimen aplicable a entidades similares
que funcionen bajo las reglas del derecho privado; en consecuencia, tratándose
de entidades nacionalizadas se ordenará realizar las reformas estatutarias en
cuya virtud se consagre el derecho de los accionistas a participar en la
administración de la institución y a designar sus administradores con sujeción
a las leyes comunes, lo cual tendrá aplicación desde la fecha en que el
Gobierno Nacional apruebe la respectiva reforma estatutaria.
PARAGRAFO 2o. En el evento en que la participación
conjunta de la Nación y otras entidades públicas en el capital de una misma
entidad financiera o de seguros sea inferior al 50% del capital suscrito y
pagado de la correspondiente institución, incluyendo dentro de éste las
acciones que resultarían de la conversión obligatoria de los bonos en
circulación, las condiciones y procedimientos de enajenación serán aprobados
directamente por la Junta directiva de la entidad pública o por el Gobierno
Nacional por conducto del ministerio al cual se encuentre adscrita o vinculada
la entidad financiera o aseguradora, según sea el titular de las acciones o
bonos.
Lo anterior sin
perjuicio de que tales autoridades, en la definición y ejecución del programa
de enajenación correspondiente, estén obligadas a dar cumplimiento a los
principios y normas previstas en el capítulo II de esta parte, sin que en tales
casos sea necesaria la participación del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras.
"........
PARAGRAFO 4o. Las comisiones que se originen en
las operaciones de martillo de que trata este artículo, no podrán
exceder los límites que fije el Gobierno Nacional.
ARTICULO 306. Contenido
del Programa. En la
propuesta del programa a que se refiere el artículo 304 del presente estatuto
se indicará el precio mínimo de colocación de las acciones, el cual deberá
fundarse en un concepto técnico financiero detallado en función de la rentabilidad
de la institución, del valor comercial de sus activos y pasivos, de los apoyos
de la Nación, de la entidad descentralizada o del fondo de garantías de
instituciones financieras que se mantengan, y de las condiciones del mercado.
El precio mínimo de
colocación que señale el consejo de ministros se divulgará al día siguiente
hábil de su fijación.
"..................
Las acciones que se
destinen a las personas indicadas en el inciso anterior se ofrecerán a precio
fijo, que será el precio mínimo fijado por el consejo de ministros.
Tales valores se colocarán en las condiciones y conforme al procedimiento
que se determine en el programa de enajenación.
PARAGRAFO. Para la determinación del precio mínimo se
tomará en consideración la rentabilidad actual y futura de la institución, el
valor de sus activos y pasivos y los apoyos recibidos de la Nación y del Fondo
de Garantías de Instituciones Financieras.
ARTICULO 308.
Participación de suscriptores profesionales. Con el objeto de facilitar el acceso de las personas a
la propiedad de las instituciones financieras y aseguradoras autorízase a
participar en el martillo a suscriptores profesionales que mediante
operaciones en firme o al mejor esfuerzo, se comprometan a colocar entre
el público y de manera amplia y democrática la totalidad o parte de
las acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones dentro de las
condiciones que se aprueben en el programa de enajenación en el plazo que
se señale para el efecto. La capacidad financiera y administrativa de tale
suscriptores será calificada previamente por el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, entidad que señalará igualmente las garantías de
seriedad que tales suscriptores deben constituir.
Los suscriptores
profesionales y los compradores definitivos de tales acciones o bonos deberán
obtener la aprobación prevista en el artículo 305 de este estatuto, cuando a
ello hubiere lugar.
Serán admisibles
como suscriptores profesionales para los efectos de este artículo
exclusivamente las corporaciones financieras, los comisionistas de bolsa y las
sociedades fiduciarias.
ARTICULO 309. Procedimientos
alternativos. Cuando se emplee el martillo para la enajenación de
las acciones y la totalidad o parte de éstas no logren colocarse en el mercado, se utilizará cualquier otro procedimiento
que asegure suficiente publicidad y libre concurrencia, previa
aprobación del consejo de ministros.
Si agotado el
procedimiento anterior no se obtiene la colocación total de las acciones en
el mercado, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras presentará a
consideración del consejo de ministros, para su aprobación, propuestas alternas
enderezadas a culminar el proceso de privatización, dándole preferencia a
quienes ya hayan adquirido acciones.
PARAGRAFO. Si en todo caso no se coloca la
totalidad de las acciones, las pendientes de colocar deberán entregarse al
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras en fideicomiso irrevocable de
venta, para que se coloquen totalmente conforme a los procedimientos señalados
en este capítulo.
ARTICULO 310. Funciones del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras. Cuando se trate de instituciones financieras que
haya contribuido a capitalizar, el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras presentará la propuesta de programa de enajenación de las acciones
y bonos a que se refiere el artículo 304 de este estatuto, una vez la
Superintendencia Bancaria certifique que el estado de saneamiento patrimonial
de la entidad permite proceder a su enajenación.
En los demás casos
el fondo de garantías presentará la propuesta a solicitud del ministerio al
cual se encuentre adscrita o vinculada la respectiva institución financiera,
entidad aseguradora o las entidades públicas que tengan participación
accionaria en una institución de esa naturaleza.
Dentro de los
términos y condiciones del contrato por virtud del cual la Nación y el fondo
convengan la preparación del programa de enajenación por parte de esta última
entidad, el ministerio al cual se encuentre adscrita o vinculada la institución
financiera, la entidad aseguradora o las entidades públicas que sean
accionistas de éstas, indicará las bases para la preparación del mismo.
La Nación o sus
entidades descentralizadas podrán contratar con el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras el avalúo, preparación del programa así como la
orientación, administración o manejo de la enajenación de las acciones y
bonos a que se refiere este artículo. Tales contratos estarán sometidos a las
normas previstas en este artículo y al derecho privado.
PARAGRAFO. Lo previsto en este artículo será
aplicable a toda enajenación de acciones o bonos que realice la Nación, sus
entidades descentralizadas o el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, a menos que haya lugar a la fusión o absorción de instituciones
financieras o entidades aseguradoras en que aquéllas tengan participación
accionaria.
ARTICULO 311. Acciones de instituciones
financieras y entidades aseguradoras del Estado. (En el proceso de enajenación
o privatización de entidades en las cuales la participación conjunta de los
particulares de una misma entidad financiera sea igual o superior al 10% del
capital suscrito y pagado de la correspondiente institución, y cuando a ello
haya lugar, se dará estricta aplicación en primer término a las precisiones del
artículo 407 del Código de Comercio reservando el porcentaje mínimo indicado en
el artículo 306 de este estatuto. No podrán reformarse los estatutos de manera
que se desmejoren los derechos aquí consagrados a favor de los accionistas
particulares.
En este caso el
Gobierno prescindirá de las ofertas estatales a que se refieren los artículos
10 y 18 del Decreto 130 de 1976.
El precio mínimo y
las condiciones de colocación a terceros no podrán ser más favorables que las
ofrecidas para el ejercicio del derecho de preferencia.
En la hipótesis
regulada en esta norma no se aplicarán las previsiones del artículo 304 de este
estatuto ni ninguna de las que en la Ley 35 de 1993 contravengan el texto de
este artículo, las cuales únicamente entrarán a operar cuando agotado el
derecho de preferencia no se adquieran las acciones o se adquieran sólo en
parte.
PARAGRAFO 1o. Lo dispuesto en este artículo se
aplicará exclusivamente a entidades en las cuales, a la fecha de vigencia de la
Ley 35 de 1993, exista participación de la nación únicamente a través de una o
varias entidades descentralizadas.
PARAGRAFO 2o. Tratándose de instituciones financieras o
entidades aseguradoras del Estado, diferentes de las contempladas en el
presente artículo tampoco habrá lugar a aplicar las limitaciones establecidas
en los artículos 10 y 18 del decreto 130 de 1976 cuando así lo determine el
Gobierno Nacional.
PARAGRAFO 3o. Lo dispuesto en este capítulo se entiende
sin perjuicio de lo previsto en le numeral 3 del artículo 266 de este estatuto
y de lo establecido en el contrato de administración del fondo nacional del
café.
PARAGRAFO 4o. Las obligaciones derivadas de los acuerdos
de pago celebrados por la Nación en desarrollo del proceso de privatización de
la Corporación Financiera del Transporte, podrán compensarse y extinguirse
automáticamente con otras obligaciones a favor de la Nación y demás entidades y
organismos del orden nacional.
III. LA DEMANDA
El actor considera que las expresiones
acusadas violan el Preámbulo y los artículos 1., 58., 60., 333 y 334 de la
Constitución Política. Procede a continuación, presentar los argumentos que
fundamentan su petición de inexequibilidad en relación con cada uno de los
artículos demandados.
A. DEL ARTICULO 303:
- En primer término, señala el demandante
que la expresión "privatización" que se utiliza de manera reiterada
en las normas acusadas es contraria a lo dispuesto en el artículo 60 de la
C.P., por cuanto la obligación del Estado en dicho precepto se refiere a
"..tomar las medidas conducentes a democratizar la titularidad de
las acciones..." En su concepto el término privatizar es el género y una
de sus especies es democratizar, por lo que concluye, que su utilización
implica desprotección para el sector solidario y de trabajadores, que es
precisamente el que el constituyente quiso favorecer.
- En este sentido manifiesta que la norma constitucional
(art. 60), que en su concepto se desconoce por la citada expresión, obliga al
Estado a enajenar en condiciones especiales al sector solidario y de los
trabajadores, la totalidad de la propiedad accionaria que posea en entidades
con participación oficial, sin que le sea permitido propiciar previamente la
fusión o absorción de dichas entidades con o por otras.
- Considera que también es inconstitucional
por la misma razón la disposición que establece que la decisión del Fondo de
Garantías, cuando ofrezca en venta las acciones adquiridas, sea "...a
favor de quien presente condiciones de adquisición más ventajosas", pues
en su opinión ello no es democrático ni corresponde a uno de los presupuestos
básicos de la norma superior mencionada, como es ofrecerlas al sector solidario
y de trabajadores en condiciones especiales que faciliten su acceso a esa
propiedad.
- Al examinar los apartes demandados del
numeral segundo de la norma acusada, señala que al referirse ésta a
"...las sociedades en que dichas instituciones tengan cuando menos la
mayoría absoluta del capital en forma individual o conjunta", el
legislador hace una distinción indebida, que no le corresponde hacer, por
cuanto el constituyente no la consagró en la norma superior.
- Acusa también la expresión consignada en
el inciso tercero del numeral segundo del mismo artículo, "sector
privado", pues considera que ella excede la intención del constituyente
que quiso privilegiar específicamente al sector solidario y de los trabajadores.
- En el mismo sentido ataca la expresión
"o parte" referida a la participación oficial en las instituciones
financieras que se pretenda privatizar o enajenar, pues, sostiene, "...el
ofrecimiento de la propiedad estatal no admite fraccionamiento."
- En cuanto a la acusación que hace a la
palabra "martillos" y a la totalidad del inciso segundo del numeral
segundo del artículo 303, la fundamenta en la definición misma del martillo,
instrumento que en su criterio tiende a maximizar los precios de venta, sin que
en su reglamentación puedan introducirse condiciones especiales o de
preferencia, pues lo desvirtuarían como tal. Afirma que la norma
constitucional que se desarrolla en este artículo se refiere, sin más, a la
propiedad estatal, sin distinguir, para los efectos que se propone, los
porcentajes de participación: por consiguiente, dice, tal distinción contraría
el mandato constitucional del artículo 60 de la Carta.
- El inciso tercero del artículo demandado
establece que las operaciones a que se refiere deberán realizarse a través de
los martillos de las bolsas de valores u otros procedimientos, en condiciones
de amplia publicidad y libre concurrencia, lo que en opinión del actor es
contrario al mandato constitucional señalado, pues éste propugna por restringir
el acceso a la propiedad accionaria estatal, al sector solidario y de los
trabajadores.
- Las expresiones impugnadas del numeral
tercero del artículo 303, se refieren al derecho que se abroga la Nación de
suscribir, en desarrollo del capital de garantía, y preferencialmente, acciones
ordinarias o bonos convertibles en acciones, cuando la garantía se haga
exigible o cuando cese la condición de nacionalizada de la respectiva
institución; sostiene el demandante que esta disposición es por completo ajena
a lo preceptuado en el artículo 60 de la C.P., e implica una desviación de
recursos públicos en perjuicio del sector solidario.
B. DEL ARTICULO 304
- En segundo término, opina el actor,
cuando el inciso primero del mencionado artículo establece que sus disposiciones
se aplicarán sólo para los fines de la ley que los contiene, está restringiendo
el alcance del artículo 60 de la C.P., por cuanto lo que pretendió el
constituyente, a través de esa norma fue impulsar el proceso de democratización
de la propiedad pública en general; por lo tanto, limitar dicho proceso a las
materias que desarrolla el decreto 663 de 1993, implica, en su opinión,
restringir las posibilidades de desarrollo del Estado Social de Derecho.
- En este mismo artículo se atribuye al
Consejo de Ministros la responsabilidad de aprobar el programa de enajenación
que en cada caso deba elaborarse, con base en la recomendación que al efecto
presente el Fondo de Garantías, el cual se aprobará a través de un decreto del
gobierno; en opinión del actor estas disposiciones desconocen el ordenamiento
constitucional en cuanto delegan en el ejecutivo una facultad que la Carta
otorgó al legislador, viabilizando con ello la aplicación de criterios
accidentales y ocasionales que contribuyen a los objetivos de un gobierno en
particular y no al interés general al cual éste también debe someterse.
Concluye su argumentación señalando que "Toda determinación cualitativa o
cuantitativa de las condiciones de acceso a la propiedad estatal que se enajena
es del campo propio de la ley, exclusivamente." Para respaldar su
pedimento se remite y transcribe apartes de la sentencia C-37/94 de esta
Corporación.
C. DEL ARTICULO 306
- El actor demanda la inconstitucionalidad
del inciso primero, parte del segundo y del parágrafo de este artículo, porque
considera que establecer el precio mínimo de colocación de acciones con
fundamento en conceptos técnico-financieros y considerando la rentabilidad
actual y futura de la respectiva institución, el valor de sus activos y pasivos
y los apoyos recibidos de la Nación y del Fondo de Instituciones Financieras,
constituye un desarrollo propio del esquema neoliberal, el cual no permite
consideraciones o condiciones especiales que favorezcan la democratización de
la propiedad, y no se compadece con los propósitos y filosofía propios del
Estado Social de Derecho, que justifica, en opinión del demandante, incluso la
venta a pérdida de la propiedad estatal, si con ello se da cumplimiento al
mandato constitucional.
D. DEL ARTICULO 308
- En su concepto, este artículo regula la
participación en el martillo que se realice para la venta de propiedad
accionaria del Estado, de suscriptores profesionales (corporaciones
financieras, comisionistas de bolsa y sociedades fiduciarias), con el objeto de
facilitar a través de ellos el acceso de las personas a dicha propiedad,
realizando al efecto operaciones en firme o al mejor esfuerzo, y
comprometiéndose a colocar entre el público, de manera amplia y democrática,
la totalidad o parte de las acciones o bonos obligatoriamente convertibles en
acciones, dentro de las condiciones que se establezcan en el plan de
enajenación que apruebe el Consejo de Ministros.
Anota el actor que obtener acciones a
través de operaciones en firme significa para estos suscriptores
profesionales, adquirir la propiedad de las mismas, con lo que se impide el
desarrollo del proceso de democratización que subyace en el mandato
constitucional consagrado en el artículo 60 de la Carta, mucho más si se les
autoriza, como lo hace la norma demandada, a colocar entre el público todo o
parte de esas acciones, con lo cual se permite el acceso a esta propiedad
de personas diferentes al sector solidario y de trabajadores, al cual esta
dirigida esta expectativa de derecho de carácter preferencial y rango
constitucional.
E. DEL ARTICULO 309
En opinión del actor, este artículo prevé
la utilización de mecanismos alternativos para la colocación de acciones en el
mercado, cuando la totalidad de las mismas no se logre colocar a través del
martillo; señala que se deberán utilizar procedimientos que garanticen
publicidad y libre concurrencia y que si con ellos no se obtiene la colocación
de la totalidad de las acciones en el mercado, el Fondo de Garantías
presentará, para su aprobación al Consejo de Ministros, propuestas alternativas
para culminar el proceso de "privatización", dándole preferencia a
quienes hayan adquirido acciones.
El actor cuestiona la constitucionalidad de
estas disposiciones reiterando los argumentos expuestos al referirse a otras
normas, los cuales complementa señalando la improcedencia de un tratamiento
preferencial, no para las personas a las que se refiere el artículo 60 de la
C.P., sino precisamente para aquellas que tuvieron acceso a la propiedad
accionaria estatal por satisfacer condiciones que fueron gravosas para el
sector solidario y el de los trabajadores.
F. DEL ARTICULO 310
En el concepto de la demanda se advierte
que el artículo 310 establece las funciones del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras y que en consecuencia, la Nación o sus entidades
descentralizadas podrán contratar con dicha entidad el avalúo, preparación del
programa así como la orientación, administración o manejo de la enajenación de
las acciones y bonos a que se refiere dicha norma. En este sentido el actor
impugna la función de "orientación" que puede cumplir el Fondo,
previo contrato, por considerar que ella corresponde, tal como está
establecido en el texto mismo de la Constitución, y en consecuencia deberá
desarrollarse de manera concordante a través de la ley.
Sostiene al respecto que "...la
enajenación de la propiedad estatal no puede depender de la orientación que por
contrato o en cualquier forma señale el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras" y reitera su cuestionamiento a la fusión o absorción de las
entidades con participación accionaria estatal, por considerar que ellas son
formas de enajenación que desconocen el mandato constitucional consagrado en el
artículo 60 de la Carta, al propiciar el beneficio de otras entidades
estatales y no del sector solidario y de trabajadores.
G. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL
CONCEPTO DE VIOLACION
El actor en este capítulo de su demanda
pretende desarrollar un concepto general, con base en el cual solicita la
declaración de inexequibilidad de la totalidad de las normas transcritas; para
ello se remite al texto de la sentencia C-37/94 de ésta Corporación.
El demandante inicia su análisis con la
afirmación de que el principio de participación democrática, elevado a canon
constitucional, pretende entronizar nuevos esquemas de organización social, lo
cual se destaca en los artículos 57 y 60 de la C.P., que, dice, diseñan un
modelo de democracia industrial y señalan para el Estado la obligación de
definir condiciones especiales para democratizar el acceso a la propiedad
accionaria estatal del sector solidario y de los trabajadores respectivamente.
Se consagra entonces, señala, tal como lo
ha afirmado esta Corporación, un derecho preferencial de rango constitucional,
que no admite limitaciones; a través de la ley se reglamentarán dichas
condiciones especiales, no así el ámbito propio y específico de la operancia y
efectividad del derecho.
En concepto del demandante basta una
lectura rápida de las normas demandadas para concluir que ellas no evocan ni
sugieren la existencia de un Estado Social de Derecho, ni permiten que el
sector solidario encuentre una real posibilidad de acceder a la propiedad
estatal que se enajena. A manera de ejemplo, destaca aspectos de la normas
acusadas que se quieren reivindicar, como condición especial cuando
definitivamente no lo son; es el caso del avalúo técnico de una empresa, el
cual en su opinión no contribuye en nada a que el sector solidario acceda a esa
propiedad y mucho menos a la democratización de la misma.
Afirma que lo que se ha venido dando en el
país es un proceso de privatización neoliberal, que requería para su puesta en
marcha de la expedición de una ley que, so pretexto de reglamentar el artículo
60 de la C.P., mediara entre los actos administrativos de enajenación y la
norma superior; para ello, concluye el actor, se expidió una ley
"comodín", a través de la cual se delegaron en las autoridades administrativas
competencias legislativas, entre ellas la definición de los programas de
enajenación y de las condiciones especiales que deberán regir para cada caso en
particular.
Sostiene que procede la inexequibilidad de
las normas demandadas en su integridad, pues ellas se expidieron para
reglamentar el artículo 60 de la C.P. y no lo hacen, se limitan a establecer un
marco en el cual el ejecutivo puede proceder a privatizar, no a democratizar el
acceso a la propiedad accionaria estatal; para ello la administración se ampara
en la presunción de legalidad de los actos que expide, los cuales nadie se
atreve a cuestionar.
Sintetiza los argumentos que esgrime para
solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad de las normas
demandadas en los siguientes puntos:
Aquellas no cumplen con el mandato
constitucional que pretenden desarrollar, y no contienen ninguna condición
especial que permita la democratización de la propiedad accionaria estatal y
la adquisición de la misma por parte del sector solidario y de los
trabajadores.
En las disposiciones acusadas se desconocen
los principios que deben orientar las funciones esenciales del legislador, la
principal, desarrollar fielmente los mandatos constitucionales.
Además con aquéllas se delegan en la
administración unas funciones que la misma Constitución atribuyó a la ley,
entre ellas, la definición de condiciones especiales que faciliten y promuevan
el acceso democrático a la propiedad estatal.
Sugiere que la Corte Constitucional
convoque al legislador para que asuma los deberes que le corresponden frente al
artículo 60 de la C.P. y expida el reglamento legal pertinente, señalando que
"...la propiedad estatal no puede seguir siendo enajenada a espaldas del
sector solidario, pues el desarrollo de los artículos que demanda, viabiliza
que se produzcan actos administrativos dirigidos a organizar la venta de la
propiedad estatal traicionando los deberes específicos y concretos que
contiene el artículo 60 de la Carta Política... El espíritu del legislador
burla en este caso el espíritu del constituyente."
Advierte el demandante que el estatuto
legal que debe expedirse en desarrollo del artículo 60 de la C.P. , ha de ser
una ley del Congreso de la República y que establezca las condiciones
especiales, que le permitan al sector solidario y de los trabajadores acceder a
la propiedad accionaria estatal, ejerciendo así el derecho preferencial que
les otorga la Constitución. Bajo esos presupuestos, para el actor, el Decreto
663 de 1993 no tendría validez constitucional por carecer de aquellos.
Para reforzar su pedimento se remite y
analiza algunas disposiciones legales expedidas por el ejecutivo con base en la
norma acusada, con el objeto de privatizar entidades financieras en las cuales
el Estado tenía participación accionaria; así, se refiere expresamente al
Decreto 439 de 1994, por el cual se aprobó el programa de venta de las acciones
de las entidades públicas en CORPAVI, el cual en su criterio consignó
condiciones que no se pueden entender como "especiales" a la luz del
texto constitucional, sino, al contrario restrictivas y entorpecedoras del
objetivo de facilitar el acceso a la propiedad accionaria estatal del sector
solidario y de los trabajadores; dichas medidas, agrega, se adoptaron
desconociendo incluso fallos de esta Corporación como el contenido en la
sentencia C-37/94. Se refiere igualmente al proceso de privatización del Banco
de Colombia, que en su opinión también se efectúo desconociendo el mandato
constitucional del artículo 60. "...la administración amparada en el
decreto 663 de 1993 se ha venido ocupando del tema de la democratización en una
forma que no se atiene al espíritu del artículo 60 de la C.P. y lo hace porque
usa una ley que no desarrolla ese espíritu."
Se remite igualmente al fallo de tutela
proferido por esta Corporación T462/94, especialmente al aparte que señala:
"...Por consiguiente no puede el Gobierno, mediante actos de naturaleza
administrativa, determinar cuáles serán las condiciones especiales que, según
el precepto superior, deben ofrecerse y, menos todavía, establecer excepciones
a los beneficios que el propio Constituyente ha resuelto conceder."
Solicita, con fundamento en las razones en él expuestas, se declare la
inexequibilidad de la normas demandadas en su integridad, dada la imposibilidad
jurídica de que del fallo de tutela se deriven las consecuencias generales de
inexequibilidad que él pretende.
Por último, presenta las siguientes
peticiones adicionales:
Que con base en la facultad que tiene la
Corte de señalar los efectos de sus sentencias, si sus pretensiones son
acogidas, éstos se establezcan en las mismas condiciones en que fueron
definidos en la sentencia C-37/94.
Que los decretos expedidos bajo la vigencia
de las normas demandadas, si ellas son declaradas inexequibles, queden
excluidos de la presunción de legalidad.
IV. INTERVENCION DEL MINISTERIO PUBLICO
A) El señor Procurador General de la
Nación, mediante oficio No. 631 de 22 de mayo de 1995, rindió el concepto de
rigor en el asunto de la referencia, en el cual solicita a esta Corporación
que:
1. Ordene estarse a lo resuelto en la
sentencia C-28 del 2 de febrero de 1995, en el cual se declaró la exequibilidad
del artículo 303 numeral 1o., inciso 1o. y numeral 2o., incisos 1o. y 3o.
2. Ordene estarse a lo resuelto en la
sentencia C-211 de abril 28 de 1994, en la cual se declaró la exequibilidad del
artículo 304, inciso 3o. y los artículo 308 y 309 en su totalidad.
3. Ordene estarse a lo resuelto en la
sentencia C-037 de febrero 3 de 1994, en la cual se declaró la inexequibilidad
del inciso 3o. del artículo 306 y los incisos 1o., 2o., 3o. y 4o. y los
parágrafos 1o. y 2o. del artículo 311.
4. Declare la exequibilidad de las demás
disposiciones acusadas sobre las cuales no se haya pronunciado esta
Corporación.
B. El señor Procurador fundamenta
sus solicitudes en la siguientes razones:
- La demanda ataca algunas disposiciones
del Decreto 663 de 1993, que para el actor desconocen el derecho de propiedad
consagrado en el artículo 60 de la C.P. para el sector solidario y de los
trabajadores, y que en todo caso resultan contrarias a la noción de Estado
Social de Derecho, que consagra nuestro ordenamiento constitucional.
- Con fundamento en las disposiciones del
artículo 243 de la C.P., que establece que los fallos que la Corte
Constitucional dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a
cosa juzgada, y del artículo 21 del decreto 2067 de 1991, que contiene el
régimen procedimental de las actuaciones ante esta Corporación, teniendo en
cuenta que a través de las sentencias que a continuación se relacionan, esta
Corte ya se ha pronunciado de fondo sobre varias de las normas acusadas del
decreto 663 de 1993, el Ministerio Público solicita a esta Corporación estarse
a lo resuelto en las mismas, así:
1. La sentencia C-037 de 1994 que declaró
la inexequibilidad del inciso 3o. del artículo 306 y los incisos 1o., 2o., 3o.
y 4o. y de los parágrafos 1o. y 2o. del artículo 311.
2. La sentencia C-211 de 1994 que
declaró la exequibilidad del inciso 3o. del artículo 304 y de los artículo 308
y 309 en su totalidad.
3. La sentencia C-028 de 1995 que declaró
la exequibilidad del numeral 1o. inciso 1o. y del numeral 2o. incisos 1o. y 3o.
del artículo 303.
C. Procede entonces el Ministerio Público a
pronunciarse sobre la constitucionalidad de aquellas expresiones acusadas por
el actor, que no han sido objeto de fallo por parte de esta Corporación:
En opinión del Ministerio Público el
término "privatización", demandado por el actor, no puede entenderse
como un fin en sí mismo, sino como un medio para alcanzar los objetivos
estatales, en particular el de la democratización de la propiedad accionaria
estatal, por lo que, concluye, no es restrictivo ni se opone a los mandatos
constitucionales del artículo 60 de la C.P.; apoya su concepto en el
pronunciamiento de esta Corporación contenido en la citada Sentencia C-037 de
1994.
Al referirse a la expresión del numeral
1o. del artículo 303 "...fusión o absorción", el señor Procurador se
detiene en el análisis de dichos conceptos a la luz de las disposiciones del
Código de Comercio, y resalta como en estos casos las sociedades que proceden a
la fusión se disuelven sin liquidarse y se constituyen en una nueva, la cual
adquiere los derechos y obligaciones de aquellas; así, cuando una entidad del
Estado se fusiona o es absorvida por otra, no está transfiriendo a otras personas
las acciones o intereses de que es titular, por lo que no se pueden aceptar los
argumentos que esgrime el actor al acusar estas expresiones, pues ellas en
ningún momento implican que el Estado enajene su propiedad a particulares,
desconociendo lo mandado en el artículo 60 de la Constitución.
- Otra de las expresiones acusadas por el
demandante es la contenida en el artículo 303 que establece: "...el
Estado realizará la venta a favor de quienes presenten las condiciones de
adquisición más favorables", competencia que en su criterio, de acuerdo
con el mandato constitucional, en primer lugar no le corresponde al ejecutivo
por ser ésta una facultad del legislativo, y en segundo lugar, es
inconstitucional porque con ella se desconoce la prevalencia del derecho
preferencial que para el sector solidario y de los trabajadores señala la
Carta, incluso, afirma, la venta a pérdida de la propiedad accionaria estatal
se justificaría si con ello se da cumplimiento, tal como él la entiende, a la
norma superior de rango constitucional; al respecto, el Procurador manifiesta
que rechaza dicho planteamiento y defiende la constitucionalidad de la
expresión demandada, posición que apoya en el fallo de esta Corporación
consignado en la sentencia No.028/95 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz), a cuyo texto
se remite: "...la enajenación en ninguna de las hipótesis previstas en la
Carta y en el propio articulado, se hará por fuera del marco de referencias
económicas que favorezcan el patrimonio público, excluyendo variables de gratuidad
o liberalidad en favor de persona alguna. Esto, no sólo es conforme al artículo
60 de la C.P., en cuanto, las condiciones para acceder a la propiedad que
establece no implican que el Estado deba donar o auxiliar, en el traslado del
dominio de sus bienes a ningún particular, trátese de trabajador de la empresa
o de organización solidaria y de trabajadores. Pues resultaría extraño al
sistema de la Carta, que prohibe tajantemente tal posibilidad"
- Al analizar el cuestionamiento que el
actor hace al numeral segundo del artículo 303, en lo referido a las sociedades
en las que las instituciones oficializadas o nacionalizadas tengan por lo menos
la mayoría absoluta del capital, el señor Procurador manifiesta no estar de
acuerdo con dicha impugnación por cuanto:
"...no
significa como alega el demandante, que se esté haciendo una distinción que
limite o excluya de tales procesos las acciones del Estado en otras empresas.
Así, cuando el Estado pretende democratizar su propiedad accionaria, mal podría
poner en venta las acciones que tiene en una sociedad determinada, sin que, en
el mismo evento, ofrezca las acciones en las cuales las mencionadas
instituciones tengan la mayoría absoluta del capital en forma individual o
conjunta."
"De no ser así,
el principio de democratización sería desvirtuado, en forma manifiesta por el
legislador, dado que continuaría el Estado en posesión de parte de la
sociedad."
- Sostiene el Ministerio Público que el
Estado tiene la capacidad de decidir discrecionalmente si enajena la totalidad
o parte de su propiedad accionaria, sin que con ello desconozca el artículo 60
de la C.P. y siempre y cuando respete la expectativa de derecho preferencial
que la Carta otorgó al sector solidario y de los trabajadores, brindándoles
condiciones especiales; por lo tanto la acusación de inconstitucionalidad que
hace el actor a la expresión "o parte" no es procedente.
- El término "martillo" impugnado
varias veces por el demandante en el libelo, es, en opinión del Ministerio
Público constitucional, pues en nada contraría el espíritu del mandato que
consagra el artículo 60 de la Carta. Apoya su concepto en varios fallos
emitidos por esta Corporación, transcribe algunos de sus apartes y señala:
"... el
mecanismo de los martillos es perfectamente idóneo para garantizar la
protección de los derechos de las partes intervinientes en el proceso de venta
de la participación accionaria del Estado, pues el estado (vendedor), obtiene
el justo precio, y los compradores (en este caso, los trabajadores y las
organizaciones solidarias de trabajadores) participan en condiciones de
publicidad y libre concurrencia, lo cual les permite competir en condiciones de
igualdad. ...Su neutralidad posibilita discutir abiertamente los tiempos y
modos de satisfacción final . No existe, entonces, una visión parcial de
intereses y derechos, sino una visión común y global en un universo negocial en
torno del cual, se condensan concretamente los intereses de las partes. Por
ello no puede afirmarse como lo hace el demandante, que el martillo favorezca
únicamente los intereses de quienes posean mayores recursos económicos."
- Para contrarrestar la acusación de
inconstitucionalidad que hace el demandante a las expresiones
"publicidad" y libre concurrrencia", consignadas en varios de
los artículos impugnados, el Ministerio Público se remite al siguiente
pronunciamiento de esta Corporación:
"Otro elemento
propio del régimen de ventas comentado, tiene que ver con la necesidad de
"publicidad" y "libre concurrencia" que se encuentran
ampliamente acordes con los principios constitucionales de libertad,
participación, trabajo, solidaridad y prevalencia del interés general (artículo
1o.), orientados a procurar claridad, transparencia, pulcritud, no
discriminación, sino por el contrario, beneficios restablecedores para los
sectores sociales más débiles." (Sentencia. C-028/95. M.P. D. Fabio
Morón Díaz).
- Sobre el numeral 3o. del artículo 303 que
también es impugnado por el demandante, quien alega que lo señalado en él sobre
suscripción de acciones por parte de la Nación, es un tema totalmente extraño a
la materia reglamentada, que no guarda relación con el resto de la normativa
por lo que solicita se declare inconstitucional, el Procurador advierte que el
tema se relaciona muy de cerca con la participación estatal y con el proceso
mismo de privatización, sin olvidar, además, que dicha norma hace parte de un
Estatuto que recopiló la totalidad de normas que regulan la materia financiera,
luego no desconoce ningún precepto constitucional.
- El Ministerio Público destaca como uno de
los puntos que se reiteran en la demanda, el relacionado con la
inconstitucionalidad de las facultades atribuidas por el legislador al
ejecutivo, representado por el Fondo de Garantías, el Consejo de Ministros, el
Ministro o Junta Directiva del Fondo correspondiente en algunos casos, artículo
304, para implementar el proceso de privatización de entidades estatales;
controvierte tal afirmación el señor Procurador señalando como las
disposiciones sobre privatización de dichas entidades, especialmente los
artículos 25 a 32 del decreto 663 de 1993, provienen y fueron acogidas
textualmente de la ley 35 del mismo año, ley marco, por la cual se facultó al
Gobierno para regular la actividad financiera del país. Tratándose de una ley
marco, expedida con base en lo dispuesto en el numeral 19 del artículo 150 de
la C.P., en armonía con lo establecido en el artículo 335, la competencia del Congreso
se limitó a dictar los criterios generales, y a otorgar al Gobierno
competencias autónomas para intervenir y reglamentar la democratización en
materia financiera, aseguradora y bursátil.
Para reafirmar sus argumentos transcribe el
siguiente aparte de un pronunciamiento de esta Corporación:
"En esencia, el
apoyo oficial constituye la condición que define el acceso democrático al haber
accionario, y debe tenerse en cuenta que dicho apoyo no es voluntario, porque
la propia Constitución lo impone, como se deduce de los términos imperativos de
la disposición , según la cual, el estado "tomará las medidas
conducentes" para alcanzar este propósito. ello implica, como es obvio, el
otorgamiento por la Carta de una potestad especial y mandatoria en cabeza de la
administración, para que en cada evento particular, según las circunstancias
específicas que rodeen la operación y dentro de unos criterios de razonabilidad
y equidad, adelante el proceso de democratización accionaria." (Sentencia
C-037/94. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).
- El demandante arguye como fundamento de
su solicitud de inconstitucionalidad de la expresión "precio mínimo de
venta", contenida en el artículo 306, que la misma obedece a criterios
"puramente capitalistas" que desconocen y son contrarios al mandato
del artículo 60 de la Carta, que ordena la fijación de "condiciones
especiales" que faciliten el acceso del sector solidario y de los
trabajadores a la propiedad accionaria estatal, justificando incluso la venta a
pérdida de dicha propiedad si con ello se viabiliza el cumplimento del precepto
constitucional. Sobre el particular el Despacho del Procurador manifiesta
apartarse de tales consideraciones "...toda vez que no puede existir
liberalidad en el precio de venta, por cuanto implicaría el desconocimiento de
otra norma constitucional, el artículo 355 superior."
Para el Ministerio Público las condiciones
especiales a que se refiere el mencionado artículo 60, no implican la
posibilidad de un pago que no sea el "precio justo" de la propiedad
de la Nación, el cual deberá calcularse con base en criterios técnicos y
administrativos. Apoya su posición en el fallo de esta Corporación
contenido en las sentencias C-28/95 y C-211/94.
- Sobre la solicitud de inexequibilidad de
los artículos 308 y 309 que presenta el actor, el señor Procurador se abstiene
de considerar los argumentos que la soportan por cuanto esta Corporación a
través de Sentencia C-211/94 los declaró exequibles.
- El artículo 311 que establece las
funciones que debe cumplir en estos procesos el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, es demandado por el actor, en lo que hace a la
expresión "orientación", por considerar que esta entidad de carácter
administrativo no tiene competencia para el efecto; el Ministerio Público
rebate tal afirmación remitiéndose a lo dispuesto en los artículos 209 y 211 de
la Constitución los cuales, dice, establecen que a través de la ley se pueden
delegar este tipo de funciones, por lo que no se encuentra en tal disposición
ningún vicio de inconstitucionalidad.
- El Señor Procurador concluye su concepto
anotando que el conjunto de las normas demandadas, además de no ser por ningún
motivo inconstitucionales, constituyen un procedimiento razonable y adecuado a
la Constitución para efectuar el proceso de privatización de las entidades
oficiales, el cual se ciñe a los principios de equidad, transparencia,
pulcritud y libertad que comportan las actuaciones que involucran el manejo del
patrimonio del Estado.
V. OTRAS INTERVENCIONES
Dentro del término de fijación en lista se
presentaron varios escritos, por parte de ciudadanos y entidades públicas
interesadas en la materia, algunos destinados a coadyuvar la demanda y otros a
impugnarla.
A. IMPUGNACIONES
1. EL FONDO DE GARANTIAS DE
INSTITUCIONES FINANCIERAS -FOGAFIN
El Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras -Fogafin-, otorgó poder al doctor JUAN MANUEL CHARRY URUEÑA, quien
dentro del término legal establecido en el Decreto 2067 de 1991, solicitó a
esta Corporación estarse a lo resuelto en aquellas normas sobre las cuales ya
se ha pronunciado en diferentes sentencias, y declarar la exequibilidad de las
restantes. En síntesis los argumentos que respaldan su petición son los
siguientes:
- En relación con los artículos demandados
que han sido objeto de conocimiento por parte de esta Corporación y con
fundamento en lo dispuesto en el artículo 243 de la C.P. y en el 21 del decreto
2067 de 1991, estarse a lo resuelto en las respectivas sentencias por
configurarse sobre ellos cosa juzgada constitucional.
a) ARTICULO 303. PRIVATIZACION DE
ENTIDADES CON PARTICIPACION ESTATAL
- Sobre las expresiones demandadas del
artículo 303, especialmente sobre el término privatización que el actor
considera restrictivo frente al concepto de democratización, el apoderado de
FOGAFIN considera que éste no se opone a lo consignado en el artículo 60 de la
C.P.; respalda su apreciación en el fallo de esta Corte contenido en
la sentencia C-37/94 del cual transcribe el siguiente aparte:
"Puede
concluirse entonces, que la democratización según la Carta, constituye una
estrategia del Estado en desarrollo de la cual, se busca facilitar, dentro de
los procesos de privatización, el acceso de los trabajadores y organizaciones
solidarias, al dominio accionario de las empresas de participación oficial...
"Como es
conocido, por "privatización", se entiende el proceso relativo a la
transferencia de toda o parte de la propiedad de una empresa del sector público
al sector privado, dentro de una estrategia dirigida a mejorar la productividad
de la inversión económica, con menores costos, y reducir, por otra parte, el
tamaño del Estado especializándolo en aquellas áreas de importancia para el
interés general."
En cuanto a la expresión "fusión y
absorción", al igual que para el Despacho del Señor Procurador, esta
expresión del artículo 303, en opinión del apoderado de FOGAFIN no conlleva
violación del artículo 60 de la C.P., por cuanto de conformidad con lo establecido
en los artículos 172 y siguientes del Código de Comercio, la fusión y absorción
de una sociedad por otra, no implica la liquidación de la entidad fusionada o
absorvida, en consecuencia las acciones o partes de interés de aquellas de las
que sea titular el Estado no se transfieren a otras personas. Afirma que,
"... aunque es cierto que los bienes de la entidad se enajenan a otra, NO
es cierto que el Estado, persona jurídica distinta a la empresa, enajene sus
acciones."
- Para defender la constitucionalidad de la
expresión "condiciones más favorables" consignada también en el
artículo 303, el apoderado del Fondo se remite, al igual que el Ministerio
Público, a la Sentencia C-28/95 de esta Corporación.
- En cuanto a las expresiones
"sociedades en las que dichas instituciones tengan cuando menos la mayoría
absoluta", "sector privado", "martillos",
"publicidad y libre concurrencia", contenidas en el numeral segundo
del artículo 303, y a la facultad otorgada a la Nación de suscribir acciones con
capital de garantía, consignada en el numeral tercero de la misma norma, el
representante de FOGAFIN sostiene que son constitucionales, esgrimiendo
argumentos similares a los expuestos por el Ministerio Público, los cuales
apoya en los mismos fallos que aquel citó.
b) ARTICULO 304 APROBACION DEL PROGRAMA
- El cuestionamiento que hace el actor
al otorgamiento de funciones que el legislativo hace a diferentes autoridades
administrativas, no es aceptado por el apoderado de FOGAFIN, quien considera que
el artículo 60 de la C.P. no atribuye competencias exclusivas ni indelegables y
que simplemente señala que la ley reglamentará la materia, concluyendo que esas
delegaciones son completamente compatibles con la Constitución.
- Contenido del programa. La expresión
"precio mínimo de venta" contenida en este artículo y acusada por el
actor, es constitucional en opinión del apoderado de FOGAFIN. Así, dice, lo ha
declarado esta Corporación y, al igual que en el concepto fiscal, transcribe
apartes de la sentencia C-028/95.
c) ARTICULO 310
En cuanto a la función de
"orientación" que el artículo 310 otorga al Fondo de Garantías, el
apoderado del mismo defiende su constitucionalidad y solicita sea declarada
exequible por cuanto "...no existe norma constitucional ni legal que
impida al Estado contratar servicios especializados de entidades públicas para
el cumplimiento de las funciones que le atribuye la ley. Reitera el fundamento
constitucional de la delegación de funciones en entes administrativos, artículo
355 de la Carta y el efecto inocuo que tendría la declaratoria de
inconstitucionalidad, si se tiene en cuenta que el Fondo mantendría su
capacidad de contratar la preparación, administración y el manejo del programa
de enajenación, que lleva implícita la orientación del proceso.
d) SOLICITUD DE DECLARACION DE NULIDAD DE
LO ACTUADO
En escrito aparte el apoderado de FOGAFIN
solicita a esta Corporación que declare la nulidad de lo actuado, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1992, por
cuanto las expresiones demandadas no constituyen una norma, ni por sí mismas
vulneran la Constitución, no existiendo entonces la unidad normativa mínima,
que considerada independientemente genere efectos jurídicos.
Remite el interviniente a esta Corporación
a la sentencia No.55 de abril de 1991 de la Corte Suprema de Justicia y a los
pronunciamientos de esta misma Corte sobre proposición jurídica completa,
contenidos especialmente en las sentencias C-397/94 y C-407/94.
Con base precisamente en esos
pronunciamientos ha de reiterarse que la proposición jurídica que pretenda ser
objeto de análisis constitucional, debe contener la acusación contra enunciados
que contengan un concepto jurídico autónomo y un significado (unidad
conceptual) independiente, sin que ello implique confundir dicha proposición
con la oración definida por la sintaxis de la lengua española:
"...es obvio
que para las reglas gramaticales, los sujetos, los predicados, los
complementos, los adjetivos, en cuanto elementos de la sintaxis, no tienen una
significación autónoma pues ella únicamente se presenta en la totalidad de la
oración que conforman. Pero en materia jurídica una expresión puede tener
significado y efectos jurídicos concretos. Por ejemplo la palabra
"confiscación" o las de "pena de muerte" dentro de una
consecuencia sancionatoria; ...son expresiones que pueden tener un sentido con
efectos jurídicos precisos y por ello estar sometidas al juicio de
constitucionalidad." (Corte Suprema de Justicia. Sentencia 55 de
abril/91).
Caso similar se presenta en la demanda que
se estudia, en la cual las palabras y expresiones acusadas tienen sentido y
efectos jurídicos precisos en el cuerpo del régimen financiero del cual hacen
parte; así mismo, siguiendo la definición consignada en la sentencia No. 22 de
marzo de 1984 de la H. Corte Suprema de Justicia, ellas se encuentran incursas
en enunciados que tienen per se sentido propio, constituyen unidad normativa
autónoma, susceptible de ser aprehendida intelectualmente, con pleno
significado inteligible por sí sola, y por lo tanto perfectamente separable del
texto, el cual a su turno conserva también sentido lógico y adecuada
aplicabilidad.
En consecuencia, y teniendo en cuenta que
el demandante expresamente solicita la declaratoria de inexequibilidad de los
apartes o expresiones demandadas, "...sin perjuicio de que eventualmente
se declaren inexequibles en su integridad...", la Corte considera que la
admisión de la demanda fue acertada, por lo que denegará la solicitud del
apoderado del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.
2. SUPERINTENDENCIA BANCARIA
Actuando como apoderado de dicha entidad el
doctor JOSE ANTONIO PACHON PALACIOS señala, en relación con las normas
demandadas, que respecto de aquellas sobre las cuales ya se pronunció esta
Corporación se configura la situación de cosa juzgada. Respecto de las demás
solicita se declaren exequibles por las siguientes razones:
- Para el apoderado de la Superbancaria las
normas que acusa el actor se refieren a la opción que tienen personas
diferentes a las señaladas en el artículo 60 de la C.P., sector solidario y de
los trabajadores, de acceder a la propiedad accionaria estatal, una vez se ha
desarrollado el programa de enajenación contentivo de las condiciones
especiales que para aquellos debe establecer el Estado. Estas normas, agrega,
únicamente serán aplicables "...en el evento en que los principales
destinatarios de las acciones (trabajadores, organizaciones solidarias, y de
trabajadores), por una u otra razón no puedan o no deseen adquirirlas."
Situación que no contraría la norma constitucional, pues si los principalmente
llamados a adquirir éstas acciones no lo hacen el Estado no tiene porque
quedarse indefinidamente con ellas.
- En cuanto al programa de enajenación que
en opinión del actor debe ser elaborado por el legislativo a través de una ley,
señala el apoderado de la Superbancaria que se trata, tal como está concebido
en la norma demandada, de un instrumento ágil y eficaz, que facilita la
democratización efectiva de la propiedad accionaria estatal; contrario a lo que
pasaría si se acogiera la tesis del actor, y cada uno de los negocios, con sus
especiales características y vicisitudes, se ciñera a una disposición de orden
general y permanente como es la ley; ello, concluye, sólo contribuiría a
entorpercer la concreción del fin último de la normatividad que se analiza, la
cual pretende propender por la democratización de la propiedad en Colombia.
- Para el apoderado de la Superbancaria el
demandante parte de un supuesto errado, por lo que se deben desestimar sus
argumentos, pues las normas impugnadas de manera alguna causan menoscabo al
derecho de preferencia que la Constitución Nacional consagró a favor de los
trabajadores y las organizaciones solidarias, y se limitan a señalar el
procedimiento a seguir en el evento de que estas personas no hagan uso de ese
derecho; se trata en consecuencia de un mecanismo subsidiario que no atenta
contra la Constitución.
3. MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO
PUBLICO
La doctora LUZ STELLA BERNAL CALLE,
acreditada como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
solicita a esta Corporación que se declare la constitucionalidad de las normas
demandadas por las siguientes razones:
-En su opinión, el demandante da una
interpretación vaga de la palabra "privatización", que desconoce el
alcance y contenido que le dió la Corte Constitucional a dicha expresión en
sentencia C-037/94.
- En cuanto a la posibilidad de fusión o
absorción que determina el artículo 303, la apoderada del Ministerio de
Hacienda, al igual que otros intervinientes y el Ministerio Público, se remite
a la definiciones del Código de Comercio sobre la materia, para afirmar que no
son inconstitucionales; complementa su argumento repaldando la viabilidad de la
fusión de establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, en lo
dispuesto en el numeral 7 del artículo 150 de la Carta.
- Señala que el procedimiento de venta de
acciones de propiedad estatal a quien ofrezca "condiciones de adquisición
más ventajosas", se produce sólo si los trabajadores no adquieren la
totalidad de las acciones, caso en el cual el Fondo podrá ofrecerlas a suscriptores
profesionales para que éstos las adquieran en las mejores condiciones de
mercado, partiendo del precio mínimo ofrecido a los trabajadores.
- En cuanto a la venta de acciones que las
instituciones oficializadas o nacionalizadas tengan en otras sociedades cuando
posean por lo menos la mayoría absoluta del capital en forma individual o
conjunta, destaca la apoderada del Ministerio de Hacienda que de no ser así el
principio de democratización se vería desvirtuado en forma manifiesta por el
legislador, pues el Estado continuaría en posesión de parte de la sociedad.
- La interviniente sostiene la
constitucionalidad del artículo 304 desarrollando argumentos similares a los
expresados por el Ministerio Público. Al comentar las expresiones demandadas
por el actor, correspondientes al inciso cuarto de este artículo, se remite a
la definición que la Real Academia da de la palabra "público":
"perteneciente a todo el pueblo", con base en lo cual concluye que
"...el legislador quiso con esta expresión establecer un mecanismo en el
que, cuando los trabajadores y sectores solidarios no intervengan en el
proceso de democratización, pueda promover la participación de las demás
personas."
- La impugnación que presenta el actor al
parágrafo segundo del artículo 304, que establece que las decisiones sobre la
enajenación de la propiedad accionaria cuando la participación estatal en el
capital es inferior al 50%, le corresponderán a la Junta Directiva de la misma,
no adolece de vicios de inconstitucionalidad según la interviniente, pues en
este caso lo que se produce es un cambio de agente para la realización de la
venta, la cual, de darse, tendrá igualmente que cumplir con lo preceptuado en
el artículo 60 de la C.P.; de otra parte, agrega, simplemente se está dando
cumplimiento a lo señalado en el Decreto 130 de 1976 que define, de acuerdo con
el porcentaje de participación, las reglas aplicables para la toma de
decisiones:
"1. Si la
propiedad del Estado es igual o superior al 90% del capital social de la
sociedad, se sujetan a las reglas de empresas industriales y comerciales del
Estado.
2. Si la propiedad
del Estado se encuentra entre el 50% y el 90% del capital social, se someten a
las reglas de derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley.
3. Si la propiedad
del Estado es inferior al 50%, los actos de la sociedad se someten en su
totalidad al derecho privado."
- En cuanto a la acusación de algunos
apartes del artículo 306, en opinión de la representante del Ministerio de
Hacienda, los argumentos que la soportan no se refieren a la constitucionalidad
de las normas, y si a la inconveniencia que el actor les atribuye, por lo que,
dice, no deben ser considerados según lo expresado por esta misma Corporación
en ateriores fallos.
- Por último la interveniente señala que
las referencias que hace el actor al caso de Corpavi como razones en contra de
la nacionalización no deben ser consideradas, por cuanto el Consejo de Estado,
mediante sentencia de 27 de enero de 1995, se pronunció sobre los mismos,
denegando las pretensiones de la demanda.
4. SUPERINTENDENCIA DE VALORES
LA SUPERINTENDENCIA DE VALORES otorgó poder
al doctor ANDRES URIBE ARANGO, quien impugnó la demanda presentada por el actor
específica y únicamente en lo que se refiere a las normas relativas a los
martillos de las bolsas de valores. Resume el interviniente los argumentos que
sustentan la solicitud de inexequibilidad del demandante de la siguiente
manera:
"El martillo de las Bolsas de Valores
es un procedimiento que por su definición, naturaleza y esencia, tiende a
maximizar los precios de venta, y en un martillo que obedezca a su concepto y
reglamentación legal no se podrán encontrar ni condiciones de preferencia para
el acceso a la propiedad, ni mucho menos "condiciones especiales".
" La oferta que se dirija a los
trabajadores y sector solidario debe ser hecha en "condiciones
especiales" y no en "condiciones de martillo", que por sí mismas
implican detrimento del privilegio establecido en su favor, por la Constitución
Nacional".
Distingue el apoderado de la
Superintendencia de Valores entre el concepto "democratizar" como fin
o propósito y los medios para alcanzarlo. El primero, dice, definido por esta
Corte como la obligación impuesta constitucionalmente al Estado de fomentar el
acceso a la propiedad, ofreciendo los mecanismos adecuados para lograr la
concurrencia de los sectores económicos interesados. Se trata pues de una
noción unívoca, aunque los medios para desarrollarla puedan ser variados,
correspondiéndole a la entidad que representa la reglamentación de los mismos,
entre ellos el martillo. Respalda su argumentación en las sentencias de esta
Corporación que han desarrollado el tema: sentencias C-211/94, C-037/94 y
028/95, de las cuales transcribe los apartes pertinentes.
- Concluye que :
"1. Es facultad constitucional
exclusiva del legislador, determinar los mecanismos operativos necesarios para
llevar a efecto, la enajenación de la propiedad accionario (sic) del Estado.
"2. La democratización no implica
socialización de la propiedad, sino simplemente promoción, estímulo y
protección de las formas asociativas y solidarias de propiedad, las que junto
con las empresas creadas al amparo de la libertad económica e iniciativa
privada, contribuyen al desarrollo económico del país. Entendido ahora el
verdadero significado de la democratización pregonada por nuestra Constitución
Política, entendemos también, que los martillos de las Bolsas de Valores son
mecanismos idóneos en la tarea de coadyuvar el proceso de democratización de la
propiedad accionaria estatal, al garantizar la concurrencia de todos los
sectores económicos interesados."
El ámbito en que se genera la venta en el
caso analizado, señala el interviniente, se caracteriza por la previa fijación
de "condiciones especiales" de acceso a dicha propiedad, las cuales
debe establecer el Consejo de Ministros, según lo establecido en el artículo
304.
"...en el ámbito en que se genera la
venta (el martillo en su doble naturaleza es una venta) se presenta una
contraposición de intereses que se da entre el "vender pronto" y el
"vender bien". Se trata de un dilema difícil de resolver a priori,
pero cuya solución a primera vista resulta concreta si se escoge operativamente
un instrumento oportuno de satisfacción, donde las partes y sólo ellas,
colaboren al interior del singular procedimiento de venta, no con un simple
automatismo sino con opciones en las cuales va reconocida la naturaleza de
verdaderos y propios derechos.
"En este orden de ideas, se podría
decir que mediante el martillo se busca en ùltimas un punto de equilibrio, para
satisfacer el interès-derecho del que quiere vender lo màs pronto posible y del
que pretende "vender bien", lo que muestra que lejos de ser un
interès de mero facto, es un interès jurìdicamente protegido de cualquiera, a
no tomar una medida distinta que la debida. Asì pues, a travès del martillo el
vendedor tiene por un lado el derecho a no ser disminuído en su propio
patrimonio, es decir, tiene el derecho a la integridad del mismo, el cual
resultaría vulnerado si la venta no se efectúa, o si las condiciones sobre las
que se ha hecho resultan inferiores a aquellas que ofrece el mercado. La venta
a través del martillo, entonces, vale justificarla por lo "mejor", es
decir, que se adquiera al precio representativo en cuanto a las mejores
condiciones que el mercado pueda ofrecer. Así las cosas, mediante el martillo
se tutelan intereses opuestos de las partes, encontrando un punto de equilibrio
o un punto de encuentro, juzgando responsablemente las condiciones que
aseguren la mejor venta. En ese juzga miento se encuentra la garantía de que
ambos intereses-derechos sean tutelados. Así las cosas, el procedimiento de
martillo al decidir quien es el mejor postor, lo hace plenamente consciente de
las garantías y derechos de las partes allí involucradas.
"Evidentemente la utilización del
martillo coadyuva el proceso de democratización, desde el punto de vista de la
imparcialidad, pues la utilización de la figura no da espacio a un interés
económico particular. Su neutralidad posibilita discutir abiertamente los
tiempos y modos de satisfacción final. No existe, entonces, una visión parcial
de intereses y derechos, sino una visión común y global en un universo
negocial en torno del cual, se condensan concretamente los intereses de las
partes. Por ello no puede afirmarse que el martillo favorezca únicamente los
intereses de quienes posean mayores recursos económicos."
"...La experiencia en la utilización
del martillo es sin duda clara y contundente. Permite no solamente contar
oportunamente con toda la información relevante sobre el bien que se ofrece,
sino que se garantiza también, que las condiciones de competencia sean leales,
a fin de que los concurrentes se encuentren en pie de igualdad y cuenten con
iguales posibilidades de oponerse."
B. COADYUVANCIAS
1. El ciudadano LUIS ALBERTO DURAN
VALENCIA, argumenta que de acuerdo con el artículo 60 de la C.P., las normas
que lo reglamenten sólo pueden ser leyes, dado que así lo ordena la
Constitución y así lo ha interpretado esta Corporación cuando ha manifestado
que el tema de las condiciones de acceso a la propiedad está reservado a la
ley, pues se trata de un derecho fundamental que no se ha querido dejar en el
ámbito de lo puramente administrativo, teniendo incluso entidad propia para ser
tratado como ley estatutaria.
Anota, que paradójicamente, la
"condición especial" que más éxito ha tenido ante la justicia
contencioso-administrativa, ha sido la que se ha venido imponiendo al sector
solidario y de los trabajadores para acceder a la propiedad estatal que se
vende, al restringir su capacidad de compra a un valor que no sobrepase tres
veces su patrimonio, produciéndose con ello un efecto inverso al que el
constituyente pretendió.
Manifiesta que ese tipo de restricciones se
justifican por parte del ejecutivo arguyendo que se trata de limitaciones
razonables para evitar el abuso de los derechos, razón ésta que fue admitida
por el Consejo de Estado, el cual la calificó como una "precaución"
para asegurar el pago de lo adquirido, desconociendo el precepto constitucional
consagrado en el artículo 83 de la Carta y pronunciamientos de esta Corte sobre
su alcance, Sentencia T-578/94, en la cual se establece que la presunción de la
buena fé de los administrados por parte de los servidores públicos, es un
derecho de éstos de rango constitucional, y por lo tanto regla de obligatoria
observancia en todo tipo de trámites y diligencias.
El coadyuvante cuestiona las decisiones
adoptadas por el Consejo de Estado, al negar la pretensión de nulidad de las
normas administrativas relacionadas con el desarrollo del artículo 60 de la
C.P., las cuales se produjeron con base en normas declaradas inexequibles por
esta Corporación.
En su opinión, el funcionamiento de las
normas que sobre privatización hasta ahora se han expedido, las cuales sólo
han viabilizado el acceso a la propiedad de los monopolios y los sectores más
poderosos, demuestran la urgencia y necesidad de revisar la constitucionalidad
de las normas demandadas, pues aquellas no han contribuido en nada a la
democratización de la propiedad, tal como lo ordena la Constitución.
2. La ciudadana LUCIA MAHECHA, en
calidad de coadyuvante solicita a la Corte considerar los siguientes argumentos
para acceder a las pretensiones de la demanda:
El derecho a la propiedad al que se refiere
el artículo 60 de la C.P. es un derecho fundamental, cuyo desarrollo está
expresamente reservado al legislador, es un derecho de preferencia de rango
constitucional a favor del sector solidario y de los trabajadores, que no puede
ser burlado ni desconocido por actos administrativos, y que requiere para su
ejercicio de la expedición de una ley estatutaria.
3. El ciudadano ENRIQUE FRANCISCO
VASQUEZ UCROS coadyuva la demanda con base en los siguientes argumentos :
De acuerdo con la misma Constitución, el
desarrollo de su artículo 60 debe hacerse a través de una ley, por lo que la
delegación en una entidad a la cual la Carta no le asigna personería jurídica,
como es el Consejo de Ministros, es contraria al ordenamiento superior.
El legislador no sólo delega una función de
su exclusiva competencia en un ente que carece de personería, sino que lo hace
por término indefinido violando lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150
de la Constitución.
Lo expresado en el artículo 304 del decreto
663 de 1993, al reproducir literalmente el mandato constitucional, no está
desarrollando dicha norma, pues no contiene ningún mecanismo que propicie la
democratización, ni establece condición especial alguna, eficaz para que los
trabajadores y el sector solidario puedan acceder a la propiedad accionaria
estatal.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A. LA COMPETENCIA
Teniendo en cuenta que la acusación se
dirige contra un decreto ley expedido en ejercicio de facultades
extraordinarias, de acuerdo con lo establecido en los numerales 4 y 5 del
artículo 241 de la Constitución, corresponde a esta Corporación decidir sobre
su constitucionalidad.
B. LA VIGENCIA DE LAS NORMAS ACUSADAS Y EL
CARACTER EXTRAORDINARIO DEL DECRETO 663 DE 1993.
El Congreso Nacional en ejercicio de las
atribuciones contenidas en el literal d, del numeral 19 del artículo 150 de la
C.P., expidió la ley 35 de 1993, ley marco, "Por la cual se dictan normas
generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera,
bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados al público y se dictan otras
disposiciones en materia financiera y aseguradora."
El artículo 36 de dicha norma otorgó
facultades extraordinarias al Gobierno Nacional en los siguientes términos:
"Dentro de los
tres meses siguientes a la sanción de esta ley el Gobierno Nacional tendrá la
facultad para incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las
modificaciones aquí dispuestas y hará en dicho estatuto las modificaciones de
ubicación de entidades y del sistema de titulación y numeración que se
requieran, lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial
aplicable a la Superintendencia Bancaria.
Igualmente, dentro
del mismo término el Gobierno Nacional podrá compilar en un solo estatuto las
normas legales vigentes que regulan el mercado público de valores, las
entidades sometidas a inspección y vigilancia de la Superintendencia de
Valores, y las facultades y funciones asignadas a ésta. Con tal propósito
podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones, sin alterar su
contenido, eliminar las normas repetidas o superfluas y adoptar un
procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia de
Valores."
Con base en estas facultades
extraordinarias el Presidente de la República expidió, dentro del término
establecido para el efecto, el Decreto 663 del 2 de abril de 1993, algunas de
cuyas disposiciones constituyen el objeto de la demanda que se considera.
C. COSA JUZGADA
Teniendo en cuenta que varias de las normas
demandadas ya han sido objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación,
ante acusaciones fundamentadas en argumentos similares, y que respecto de ellas
se produjo el fenómeno procesal de la cosa juzgada constitucional, la Corte
ordenará en relación con las mismas estarse a lo resuelto en las respectivas
sentencias. Dichas normas son las siguientes:
- Artículo 303, numeral 1o, inciso 1;
numeral 2o., incisos 1 y 3, Sentencia C-028 de 2 de febrero de 1995.
- Artículo 304 inciso 3o, y artículos 308
y 309, Sentencia C-211 de 28 de abril de 1994.
- Artículo 306 inciso 3o, y 311, incisos
1o, 2o, 3o, y 4o y parágrafos 1o, y 2o, Sentencia C-037 de 3 de febrero de
1994.
D. NORMAS DEMANDADAS POR EL ACTOR
SOBRE LAS CUALES SE PRONUNCIARA ESTA CORPORACION
A continuación se relacionan las normas y
expresiones demandadas por el actor sobre las que se pronunciará esta
Corporación, las cuales se subrayarán y destacarán:
DECRETO NUMERO 663
DE 1993
(ABRIL 2)
"Por medio del
cual se actualiza el estatuto orgánico del sistema financiero y se modifica su
titulación y numeración".
"....
"ARTICULO 303.
Privatización de entidades con participación estatal.
2. .....
Las reglas que
determine la Superintendencia de valores regirán con carácter general el funcionamiento
y operación de dichos martillos.
3. Capital garantía
de la Nación. En desarrollo del capital garantía constituido a favor de
entidades financieras nacionalizadas conforme al Decreto Legislativo 2920 de
1982 y la Ley 117 de 1985, la Nación tendrá derecho a suscribir
preferencialmente acciones ordinarias o bonos obligatoriamente convertibles en
acciones tanto en el evento de que la garantía se haga exigible, según
las normas actuales, como en el caso de que cese la condición de
nacionalizada de una institución financiera que haya sido sometida a ese
régimen.
"........."
ARTICULO 304.
Aprobación del programa. En desarrollo de las previsiones contenidas en el
artículo 60 de la Constitución Política y para los solos fines de la
presente ley, cuando la Nación, una entidad descentralizada o el fondo de
garantías de instituciones financieras, enajenen su participación en
instituciones financieras o entidades aseguradoras, deberán hacerlo según
el programa de enajenación que apruebe en cada caso el consejo de ministros. En
el programa que se adopte se tomarán las medidas conducentes para democratizar
la participación estatal y se otorgarán condiciones especiales a los
trabajadores, sus organizaciones y a las organizaciones solidarias, conforme a
las reglas de este capítulo.
El fondo de
garantías presentará al consejo de ministros, a manera de recomendación, un
programa con las condiciones y procedimientos aplicables para la
enajenación de las acciones y bonos.
Aprobado el programa
de enajenación por el consejo de ministros, el Gobierno Nacional deberá
divulgarlo ampliamente por medio del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras con el fin de promover suficiente participación del público.
Además, el Gobierno nacional deberá presentar un informe sobre el programa
adoptado a las comisiones terceras del Congreso de la República.
PARAGRAFO 1o. La
aprobación de las condiciones y procedimientos de enajenación de las
acciones o bonos de la nación, de entidades públicas del orden nacional o del
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, se efectuará mediante
decreto del Gobierno Nacional, en el cual se dispondrá que la entidad
correspondiente proceda a reformar sus estatutos con el fin de adaptarlos al
régimen aplicable a entidades similares que funcionen bajo las reglas del
derecho privado; en consecuencia, tratándose de entidades nacionalizadas se
ordenará realizar las reformas estatutarias en cuya virtud se consagre el
derecho de los accionistas a participar en la administración de la institución y
a designar sus administradores con sujeción a las leyes comunes, lo cual tendrá
aplicación desde la fecha en que el Gobierno Nacional apruebe la respectiva
reforma estatutaria.
PARAGRAFO 2o. En
el evento en que la participación conjunta de la Nación y otras entidades
públicas en el capital de una misma entidad financiera o de seguros sea
inferior al 50% del capital suscrito y pagado de la correspondiente
institución, incluyendo dentro de éste las acciones que resultarían de la
conversión obligatoria de los bonos en circulación, las condiciones y
procedimientos de enajenación serán aprobados directamente por la Junta
directiva de la entidad pública o por el Gobierno Nacional por conducto del
ministerio al cual se encuentre adscrita o vinculada la entidad financiera o
aseguradora, según sea el titular de las acciones o bonos.
PARAGRAFO 4o. Las
comisiones que se originen en las operaciones de martillo de que trata
este artículo, no podrán exceder los límites que fije el Gobierno Nacional.
ARTICULO 306.
Contenido del Programa. En la propuesta del programa a que se refiere el
artículo 304 del presente estatuto se indicará el precio mínimo de colocación
de las acciones, el cual deberá fundarse en un concepto técnico financiero
detallado en función de la rentabilidad de la institución, del valor comercial
de sus activos y pasivos, de los apoyos de la Nación, de la entidad
descentralizada o del fondo de garantías de instituciones financieras que se
mantengan, y de las condiciones del mercado.
El precio mínimo de
colocación que señale el Consejo de Ministros se divulgará al siguiente día
hábil de fijación.
......
Las acciones que se
destinen a las personas indicadas en el inciso anterior se ofrecerán a precio
fijo, que será el precio mínimo fijado por el consejo de ministros.
Tales valores se colocarán en las condiciones y conforme al procedimiento
que se determine en el programa de enajenación.
PARAGRAFO. Para
la determinación del precio mínimo se tomará en consideración la rentabilidad
actual y futura de la institución, el valor de sus activos y pasivos y los
apoyos recibidos de la Nación y del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras.
ARTICULO 310. La
Nación o sus entidades descentralizadas podrán contratar con el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras el avalúo, preparación del programa así
como la orientación, administración o manejo de la enajenación de las
acciones y bonos a que se refiere este artículo. Tales contratos estarán
sometidos a las normas previstas en este artículo y al derecho privado.
PARAGRAFO. Lo
previsto en este artículo será aplicable a toda enajenación de acciones o bonos
que realice la Nación, sus entidades descentralizadas o el Fondo de Garantías
de Instituciones Financieras, a menos que haya lugar a la fusión o
absorción de instituciones financieras o entidades aseguradoras en que aquéllas
tengan participación accionaria.
E. LA MATERIA DE LA ACUSACION
1. La solicitud de inexequibilidad de las
normas demandadas que presenta el actor, se soporta en una exposición cuyo
argumento central es que las normas expedidas hasta ahora por la
administración, con base en dichas disposiciones y con la pretensión de dar
cumplimiento al precepto constitucional consagrado en el artículo 60 de la
Carta, que ordena la democratización de la propiedad accionaria estatal, según
él, a favor exclusivamente del sector solidario y de los trabajadores, antes
que propiciar el cumplimiento de dicho objetivo, han servido para obstaculizar
el acceso de dichos sectores a esa propiedad, facilitando, en contravía de la
intención del Constituyente, que sectores diferentes, por lo general
detentadores de monopolios y poder económico, se apropien de esos bienes del
Estado.
Ello, según el actor, ha sido posible
gracias a una interpretación errónea del mandato constitucional, que sirvió
para la expedición de las normas acusadas, la cual parte de un presupuesto
equivocado, como es confundir los conceptos de democratización y privatización.
En su opinión la democratización, objetivo incuestionable de la norma
constitucional, sólo es posible realizarla si se garantiza que la propiedad
accionaria estatal pase en su totalidad al sector solidario o de los
trabajadores, para lo cual el legislador, impedido en su concepto para delegar
en el ejecutivo la elaboración de los respectivos programas, deberá definir
"condiciones especiales" tales que, de ser necesario, contemplen
incluso la venta a pérdida de dicha propiedad.
El demandante cuestiona la
constitucionalidad de las normas que delegan en autoridades administrativas el
desarrollo del artículo 60 de la Carta, por considerar que esa es una
competencia que la Constitución otorgó directamente al legislador; rechaza los
instrumentos que se determinan para la realización de los procesos de venta,
especialmente el martillo, por considerar que él mismo, por definición, venta
al mejor postor, es contrario a los objetivos del constituyente; cuestiona
igualmente el contenido de las "condiciones especiales" definidas en
los procesos que hasta ahora se han desarrollado y señala en ellos vicios que
atribuye a su origen en el ejecutivo, y a la ausencia de una ley que de manera
general determine y oriente el traspaso de la propiedad accionaria estatal, a
los sectores que, en su opinión, poseen un derecho que excluye la participación
de otros distintos.
Subyace pues en sus planteamientos una
posición radical que bien podría cuestionarse por desconocer la normativa superior
en su integridad, la cual, si bien pretendió favorecer algunos sectores débiles
a la hora de competir por el acceso a la propiedad del Estado, no pretendió
desconocer los derechos y capacidad de otros, pues con ello hubiera
desvirtuando el objetivo esencial que motivó la redacción del artículo 60: la
democratización, y contrariando principios fundamentales del ordenamiento
superior.
El constituyente sustentó su decisión en
consideraciones de fondo, que demuestran que el acceso a la propiedad pública
de ciertos sectores, antes que una medida paternalista ajena a la dinámica
misma del mundo contemporáneo, se constituye en pilar fundamental para el
progreso y desarrollo de la economía del país. Vale la pena detenerse entonces
en algunas consideraciones originadas en desarrollos doctrinales, que explican
la consagración de una expectativa de derecho preferencial, no excluyente, a
favor del sector solidario y de los trabajadores.
En la mayoría de los países en los cuales
se han adelantado procesos de privatización de empresas estatales, se ha
considerado siempre como componente esencial de tales programas, el diseño de
mecanismos que impidan que dichos procesos se conviertan en una vía para la
transferencia de la propiedad pública, por una fracción de su valor, hacia los
sectores más ricos de la sociedad, contribuyendo a la conformación y
fortalecimiento de grandes grupos económico-financieros y a la consolidación de
formas monopólicas y oligopólicas de producción o de prestación de servicios.
Esto, por cuanto el origen de las medidas
se encuentra en el consenso social que existe sobre la necesidad, de una parte
de introducir modelos competitivos que propendan por una menor participación
del Estado en el desarrollo de estas actividades, dando espacio para su manejo
a la sociedad civil, y de otra, romper y debilitar los grandes monopolios y
oligopolios y en general, los esquemas que han contribuído a concentrar la
propiedad y los ingresos.
Si bien toda empresa, sea pública o
privada, debe generar ingresos que le permitan cubrir sus costos de producción
y excedentes que viabilicen la ampliación de su capacidad productiva y de
modernización, las lógicas de su conducción, sus lógicas endógenas, dependerán
en gran medida del tipo de propietarios que estén al frente de ellas.
Así, por ejemplo, al analizar dos empresas
telefónicas, una pública y otra privada, ambas generando excedentes, se
encuentra que su funcionamiento está orientado por dos lógicas diferentes; la
privada tendrá como propósito central la generación de una tasa de rentabilidad
determinada, para lo cual deberá minimizar costos y aumentar sus ingresos, lo
que le implicará, dadas las características del servicio, concentrarse en las
capas de mayor ingreso de la población, ofreciéndoles servicios de alto valor
agregado. La pública deberá, además de atender las grandes capas de la
población que demandan sus servicios, propender por la ampliación de su
capacidad en lo técnico y en cobertura, dando prelación a las franjas de
población más pobres, las cuales, por tratarse de un servicio esencial,
deberán recibir un subsidio, pues no están en capacidad de pagar tarifas plenas
que reflejen los costos marginales que se derivan de la prestación del mismo.
Bajo estos presupuestos se ha concluído la
conveniencia de impulsar formas combinadas de propiedad, para lo cual es
necesario promover la participación, en calidad de propietarios y directores,
de los sindicatos y en general del sector de los trabajadores en empresas que
tradicionalmente han sido propiedad del Estado, las cuales en los modelos
económicos que prevalecen en la sociedad moderna se considera deben ser
privatizadas; ello para garantizar la permanencia de valores propios de una
cultura y una vocación de servicio público que en ellas se ha desarrollado, que
no se pueden desconocer en aras del progreso.
Tales planteamientos no son ajenos al
manejo de programas de privatización de entidades financieras, pues mientras su
traspaso a conglomerados económico-financieros serviría para consolidar bancos
de inversión, dedicados a actividades de alto valor agregado, como la banca
corporativa, la operaciones de comercio exterior y la venta de servicios
financieros, la transferencia de la propiedad accionaria estatal en dichas
entidades a empleados, sindicatos u organizaciones solidarias, permitiría que
dichas instituciones orienten, por lo menos parte de sus actividades, a otros
objetivos de carácter social, constituyéndose, por ejemplo, en bancos de
fomento dirigidos al apoyo de sectores específicos de la población y la
producción; en entidades que se ocupen del desarrollo de alternativas de
financiación para vivienda de interés social, banca hipotecaria; o en
instituciones que respalden las pequeñas unidades de producción, e incentiven
el crédito de consumo.
La doctrina coincide en considerar, que
dada la multiplicidad de actores sociales que participan en la prestación de
los diferentes servicios públicos y financieros, es conveniente combinar las
formas de propiedad de las empresas que los ofrecen, pues ello viabilizaría
mayores niveles de eficiencia en la prestación de los mismos, desconcentración
del capital y conservación de los objetivos sociales que cumplían mientras
fueron propiedad estatal; en cambio, la transferencia de la propiedad
accionaria estatal exclusivamente a los grandes grupos económicos, ocasionaría
una profunda transformación del esquema de las actividades que las empresas
privatizadas venían cumpliendo, centrándose en actividades de mayor complejidad,
que si bien requieren mayores niveles de especialización, también son más
rentables, y dejando de lado sectores y actividades que presentan crecientes
necesidades, pero que obviamente son menos productivas y rentables.
Es claro entonces que el mandato
constitucional consagrado en el artículo 60 de la Carta, trasciende el mero
interés de dar acceso a la propiedad estatal a los más pobres y desprotegidos;
el efecto que se pretende, y así debe entenderse la disposición del
Constituyente, es mucho más complejo, equilibrar la participación de los
diferentes sectores de la sociedad en el manejo de la propiedad, impulsando
estrategias que viabilicen el acceso de los sectores que señala la Constitución
a la misma, con el propósito de que su participación implique una reformulación
de los objetivos y políticas de desarrollo y manejo de dichas instituciones.
Democratizar la propiedad significa
facilitar el acceso a la misma, en condiciones de equidad, a quienes pudiendo
manejarla con criterios de eficiencia y productividad, no podrían obtenerla en
el marco de una estricta competencia financiera, para ello ha de otorgárseles
prerrogativas, "condiciones especiales" dice la Constitución, que les
permita acceder a ella, sin perder de vista que en un Estado Social de Derecho,
la propiedad es un instrumento que debe servir para la dignificación de la vida
de los ciudadanos.
En tal sentido se ha manifestado esta
Corporación al analizar los alcances del artículo 60 de la Carta Política:
"Democratizar
la propiedad accionaria en las empresas oficiales, exige el establecimiento de
vías apropiadas para hacer viable la concurrencia de ciertos sectores
económicos, que la Constitución señala, en el capital accionario de aquellas,
lo cual no significa, que los beneficiarios estén constreñidos a utilizar los
privilegios que se les ofrecen, ni tampoco, que la propiedad oficial deba
consolidarse irremediablemente en cabeza de éstos. Lo que esencialmente
persigue el inciso segundo del artículo 60 de nuestra Carta, es impedir la
concentración oligopólica del capital dentro de los medios de producción y del
sistema financiero, e igualmente dirigir el proceso de desconcentración
accionaria hacia unos beneficiarios particulares que son los propios
trabajadores de las empresas y las organizaciones solidarias, con lo cual se
avanza en el proceso de redistribución de los ingresos y de la propiedad, que
es una meta esencial de un Estado Social de Derecho." (Sentencia C-037 de
1994, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).
Acogiendo como procedentes las anteriores
consideraciones, esta Corporación no comparte en su totalidad los
planteamientos generales que fundamentan la demanda, por cuanto el artículo 60
de la C.P., si bien consagra un derecho preferencial para los trabajadores y el
sector solidario, no excluye de la expectativa de su ejercicio a los demás
sectores de la sociedad. De otra parte, la democratización de la propiedad
estatal no puede entenderse como su repartición entre algunos sectores, incluso
a costa de los mismos intereses generales; la privatización no es otra cosa que
la no participación del Estado, de lo público, en el manejo de la propiedad;
presupuesto esencial en la organización de los estados modernos que desarrollan
modelos económicos en los que reivindica su condición de regulador, y
paulatinamente se desprende de la responsabilidad directa de prestar los
diferentes servicios, tarea que entrega, bajo su supervisión, a los
particulares; es una estrategia válida en los procesos de democratización que
aspiran a su redistribución entre los diferentes sectores sociales, otorgando
privilegios a algunos y limitando a otros.
Teniendo como base lo anteriormente,
expuesto la Corte considerará las expresiones acusadas por el actor, sobre las
cuales no se ha producido el fenómeno de la cosa juzgada constitucional:
2. Artículo 303
La acusación del actor al inciso segundo
del numeral segundo del artículo 303, ha de ser analizada teniendo en cuenta
que ella cobijaba también el inciso primero de dicha norma, declarado exequible
por esta Corporación a través de la Sentencia C-028 de febrero 1995. Así, la
impugnación se dirige específicamente al martillo como instrumento para
enajenar la propiedad accionaria estatal, por considerar el demandante que por
definición, venta al mejor postor, éste es contrario al objetivo de
democratización que ordena el artículo 60 de la C.P. En su opinión, el diseño
de reglas especiales para su operación por parte de la Superintendencia de
Valores, con el propósito de facilitar la privatización de las entidades a las
que se refiere la norma impugnada, desvirtúan el concepto mismo del martillo,
por lo que, concluye, su utilización es un mecanismo para desconocer el derecho
preferencial, y en su opinión excluyente, consagrado en el citado precepto
constitucional, a favor del sector solidario y de los trabajadores.
Al declarar la constitucionalidad del
mencionado inciso primero, esta Corte se remitió a lo expresado por ella misma
en anterior sentencia, en la cual consideró acorde con el ordenamiento
constitucional el uso de lo que denominó el "martillo cerrado", para
efectos de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 60 de la
Constitución; siendo ésta una modalidad especial de martillo dirigida a
facilitar la privatización, amerita el diseño de reglas también especiales, el
cual corresponde a la entidad administrativa especializada y de carácter
técnico establecida para estos efectos: la Superintendencia de Valores.
Dijo la Corte:
"...el mecanismo
del 'martillo' en bolsas de valores, para la venta de tales acciones entre los
trabajadores, las organizaciones solidarias y las organizaciones de
trabajadores, quienes gozan de un derecho preferencial de orden constitucional
para acceder en primera instancia a su titularidad, es un método cuyo uso
dependerá de las "condiciones especiales" que se fijen en el programa
de enajenación. En consecuencia, este sistema puede ser utilizado o nó, según
se den los presupuestos necesarios para ello. En caso de llegar a aplicarse, se
trataría de un "martillo" que podemos denominar "cerrado",
por estar dirigido a personas determinadas, ya que a él únicamente podrían
concurrir quienes se encuentren dentro de una de las tres categorías reseñadas,
esto es, los trabajadores activos y pensionados de la misma empresa, las
cooperativas, los sindicatos de trabajadores, las confederaciones y
federaciones de sindicatos de trabajadores, los fondos mutuos de inversión de
empleados etc.." (Sentencia C-211 abril de 1994. M.P. Doctor Carlos
Gaviria Díaz).
Es clara entonces la constitucionalidad del
inciso segundo del numeral segundo del artículo 303, la cual será declarada por
esta Corporación.
En cuanto al numeral 3 del artículo 303,
éste otorga a la Nación el derecho a suscribir preferencialmente acciones
ordinarias o bonos obligatoriamente convertibles en acciones en dos eventos:
cuando la garantía se haga exigible según las normas actuales, o cuando cese la
condición de nacionalizada de una institución financiera que haya sido sometida
a ese régimen. Para el actor, el segundo de los eventos previstos es ajeno por
completo a la materia del artículo 60 de la C.P., y contrario al derecho
preferencial que dicho artículo establece para el sector solidario y de los
trabajadores, pues en su opinión implica la desviación de recursos públicos con
el objeto de que se produzca una utilidad adicional para la Nación, en
detrimento de los intereses del sector que favorece la norma constitucional;
con base en esos argumentos, solicita la declaratoria de inexequibilidad de las
expresiones demandadas.
La nacionalización de entidades financieras
obedece por lo general a la necesidad de que el Estado, en su condición de
regulador y garante de los intereses y derechos de sus asociados, contribuya, a
través de aportes de capital, a la solución de fuertes crisis financieras que
éstas afrontan y que ponen en peligro los intereses económicos de particulares
y el sano desarrollo de la economía nacional, a costa de grandes esfuerzos
fiscales; no es admisible entonces la acusación que hace el actor sobre una
desviación de recursos públicos, mucho menos cuando, como él mismo lo señala,
el resultado se concreta en utilidades adicionales para la Nación; pretender
anteponer los intereses de un sector determinado de la sociedad a los de ella
en su conjunto, no guarda coherencia con la filosofía propia de un Estado
Social de Derecho.
Se trata de una norma que establece para la
Nación la posibilidad de efectuar transacciones desde todo punto de vista
legítimas, en pro de salvaguardar e incrementar el patrimonio público, que ha
sido utilizado para contrarrestar situaciones que hubieran podido afectar de
manera grave la economía de particulares; por lo tanto la materia tampoco es
extraña a las disposiciones del artículo 60 de la C.P., pues contempla medidas
relacionadas con el manejo de la propiedad accionaria estatal, que
indirectamente tienen relación con los programas de democratización que debe
adelantar el Estado. Por lo tanto esta Corporación declarará la exequibilidad
de las expresiones demandadas.
3. Artículo 304
Los incisos primero y segundo del artículo
304, parcialmente acusados por el demandante, establecen que cuando la Nación,
una entidad descentralizada o el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras,
enajenen su participación en instituciones financieras o entidades
aseguradoras, deberán hacerlo de conformidad con el programa que al efecto y en
cada caso apruebe el Consejo de Ministros, en el cual se deberán tomar las
medidas conducentes para democratizar la participación estatal, otorgando
condiciones especiales a los trabajadores, sus organizaciones y las
organizaciones solidarias, de acuerdo con las reglas que se señalan en ese
mismo capítulo. Así mismo, que el Fondo de Garantías deberá presentar, a manera
de recomendación, un programa que contenga las condiciones y procedimientos
aplicables para la enajenación de bonos y acciones.
En opinión del actor, la elaboración y
aprobación del programa corresponde, por disposición constitucional, al
legislativo, el cual, afirma, no podía trasladar esa competencia al ejecutivo y
mucho menos a un organismo carente de personería jurídica como es el Consejo de
Ministros; en esta acusación, que reitera insistentemente en el libelo, apoya
de manera especial toda sus acusaciones. Destaca que el Constituyente, al
establecer en el artículo 60 de la Carta que "El Estado promoverá, de
acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad.", quiso dejar en cabeza del
legislador y sólo de él, tan delicada tarea, por lo que no es procedente ni
ajustado al ordenamiento superior la delegación que éste hizo en la ley.
Manifiesta que tal atribución cobra
sentido, en la medida en que la definición de condiciones especiales no puede
estar sujeta a la voluntad cambiante del ejecutivo, el cual hará prevalecer sus
intereses y conveniencia respecto de cada caso en particular, lo que,
definitivamente obstaculiza el proceso de democratización de la propiedad
accionaria que ordena la ley.
Esta Corporación manifestó, cuando se
refirió a "las condiciones especiales" de que habla el artículo 60 de
la Constitución que ellas:
"...pueden
consistir en la creación y otorgamiento de medios expeditos y favorables de
financiación para la adquisición de acciones, el establecimiento de condiciones
financieras ventajosas (plazos, precio y financiación especiales), o cualquier
otro incentivo que haga real el propósito del Constituyente de incorporar a los
trabajadores en el dominio y manejo de la respectiva empresa.
"En otros
términos, cuando el Estado decida enajenar su propiedad accionaria en una
empresa con participación económica oficial, está obligado, al elaborar el
respectivo programa de enajenación, a ofrecer, en primer término el paquete
accionario que se proponga vender a los trabajadores de la respectiva empresa y
a las organizaciones solidarias y de trabajadores, bajo unas condiciones
especiales, previamente diseñadas que muevan la voluntad de los destinatarios
de la oferta y faciliten la negociación, sin que ello implique que
posteriormente otros interesados, diferentes a los mencionados, queden
excluidos de la posibilidad de acceder a la adquisición de las acciones, pero
obviamente, bajo condiciones diferentes especialmente establecidas para
ellos...." (Sentencia 037 de febrero de 1994 M.P. Doctor Antonio Barrera
Carbonell).
No cabe duda para esta Corporación, que la
singularidad que encierra cada una de las instituciones financieras en las que
el Estado tenga participación accionaria que decida enajenar, exige un
tratamiento individualizado, que considere las especiales características de la
entidad y las circunstancias en las que se pretenda adelantar dicho proceso;
sin embargo, el diseño de cada programa de enajenación, deberá sustentarse y
sujetarse en todo a las "condiciones especiales" definidas
previamente por el legislador, en cumplimiento de los dispuesto en el inciso
segundo del artículo 60 de la C.P., que le ordena a éste expedir la ley que contenga
la reglamentación correspondiente.
La fijación de plazos, líneas especiales de
crédito, precio de las acciones y otros aspectos fundamentales, habrán de ser
establecidas para cada caso en particular, incluso por el Consejo de Ministros,
el cual para el efecto podrá contar con las propuestas técnicas que elabore el
Fondo de Garantías, si así lo decide y establece el legislador, y siempre que
ello se haga acogiendo los principios y condiciones que establezca la ley que
éste produzca, para reglamentar los procesos de democratización de la propiedad
que ordena la Carta, ateniéndose al marco de las limitaciones que ésta imponga;
en dicha ley, se reitera, deberán consignarse las "condiciones
especiales", que con carácter general determine el legislador para
facilitar y alcanzar los propósitos del Constituyente.
Por lo dicho, esta Corporación encuentra
que las expresiones de los incisos primero y segundo del artículo 304, acusadas
por el actor, son contrarias al ordenamiento superior, específicamente a las
disposiciones del artículo 60 de la Carta; así mismo, y con base en los
argumentos expuestos, considera también esta Corte, que el inciso 4o. y los
parágrafos primero y segundo del citado artículo 304, son también contrarios a
la Constitución, por lo que serán declarados inexequibles.
En efecto, ataca también el actor el
parágrafo segundo de dicho artículo, el cual establece que cuando la
participación de la Nación y otras entidades públicas en el capital de una
misma entidad sea inferior al 50% del capital suscrito y pagado, las
condiciones y procedimientos de enajenación serán aprobados directamente por la
Junta Directiva de la entidad pública o por el Gobierno Nacional, por conducto
del Ministerio al cual se encuentre adscrita o vinculada la entidad financiera
o aseguradora. Dichas condiciones y procedimientos deberá definirlos de manera
general, de acuerdo con el mandato del Constituyente, el legislador, sin que
éste se encuentre en capacidad de delegar tal competencia en otras instancias,
aún cuando su participación accionaria no supere el 50%. Cualquier disposición
en contrario vulnera el contenido del artículo 60 de la Carta.
4. Artículo 306. Contenido del Programa.
Se ha dicho, que la función de elaborar los
correspondientes programas de enajenación, atribuída por las disposiciones
impugnadas al Consejo de Ministros, o a las Juntas Directivas de las
respectivas entidades, según el nivel de participación accionaria del Estado en
las instituciones financieras que se pretendan privatizar, es contraria al
ordenamiento superior, en cuanto ella le corresponde de manera exclusiva, y por
lo tanto indelegable, al legislador, el cual deberá establecer y reglamentar
las condiciones especiales que permitan la democratización de dicha propiedad,
permitiendo y viabilizando el acceso a la misma de los trabajadores y las
organizaciones solidarias; por lo tanto, el contenido de los distintos
programas de enajenación, deberá corresponder a los lineamientos, condiciones,
características y limitaciones que determine el legislador en la ley que
produzca en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 60 de la Carta.
Los incisos 1°, 2°, 4°, y el parágrafo del
artículo 306, son contrarios a la Constitución, por lo cual serán declarados
inexequibles. Sin embargo, es preciso aclarar, que ello no implica que la
interpretación que hace el actor del artículo 60 de la C.P., en el sentido de
que dicha norma consagra un derecho excluyente, a favor del sector solidario y
de los trabajadores, sobre la propiedad accionaria estatal, y la consecuente
obligación del Estado de transferir la totalidad de esa propiedad a dichas
sectores, aún a pérdida, sea acertada, pues no fue la intención del
Constituyente entregar sin más la propiedad accionaria estatal a algunos
sectores específicos de la sociedad, impidiendo definitivamente el acceso de
otros; su objetivo fue establecer, a través del legislativo, condiciones
especiales, de preferencia, para dichos sectores, dada su precariedad para
efectos de competir en igualdad de condiciones con otros sectores, permitiendo
y viabilizando que los mismos participen y adquieran este tipo de propiedad.
Sobre el particular es conveniente
remitirse a uno de los fallos que en relación con la materia ha producido esta
Corporación:
"En modo alguno
la Constitución Política entroniza la socialización de la propiedad;
simplemente promueve, protege y estimula las formas asociativas y solidarias de
la propiedad, las cuales concurren y contribuyen, junto con las empresas
creadas al amparo de la libertad económica y de la iniciativa privada, al
desarrollo económico del país." (Sentencia C-037 de febrero de 1994 M.P.
Dr. Antonio Barrera Carbonell).
La utilización de criterios técnicos para
establecer el valor de los activos y pasivos de una entidad que se va
privatizar, garantizará la estabilidad de la misma y salvaguardará el
patrimonio de la Nación. En consecuencia, si bien tales medidas no son
contrarias a las disposiciones constitucionales, su aplicación estará
necesariamente condicionada a las disposiciones de la ley que expida el
legislativo, para efectos de reglamentar el proceso de democratización de la
propiedad accionaria estatal, al tenor de lo dispuesto en el artículo 60 de la
Carta.
5. Artículo 310.
En esta norma el demandante acusa la
función de orientación, que en los procesos de enajenación de la propiedad
accionaria se le atribuye al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras,
reiterando que ésta le corresponde al legislador, el cual al expedir una ley
que consigne de manera específica las condiciones bajo las cuales se realizarán
los programas de democratización, estará definiendo paralelamente la
orientación que deberá darse a estos procedimientos. El artículo 310 no es en
sí mismo violatorio de los preceptos de Carta, pues en tratándose de un
organismo de carácter técnico, como lo es el FOGAFIN, éste tiene plena
capacidad para, a través de contratos, prestar asesoría, apoyar y orientar
técnicamente los procesos de cada entidad financiera en la que el Estado tenga
participación, que se pretenda enajenar, siempre que el proceso se soporte y de
cumplimiento estricto a las condiciones especiales que establezca el legislador
en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 60 de la Carta. Sobre el
particular ha dicho esta Corte:
"En esencia el
apoyo oficial constituye la condición que define el acceso democrático al haber
accionario; y debe tenerse en cuenta que dicho apoyo no es voluntario, porque
la propia Constitución lo impone, como se deduce de los términos imperativos de
la disposición, según la cual, el estado "tomará las medidas
conducentes" para alcanzar este propósito; ello implica, como es obvio, el
otorgamiento por la Carta de una potestad especial y mandatoria en cabeza de la
administración, para que en cada evento en particular, según las circunstancias
específicas que rodeen la operación y dentro de unos criterios de razonabilidad
y equidad, adelante el proceso de democratización accionaria." (Sentencia
037 de febrero 1994. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).
Por lo dicho, la Corte declarará la
constitucionalidad condicionada de las disposiciones impugnadas del artículo
310, cuyo desarrollo se entenderá acorde con el ordenamiento superior, en tanto
corresponda a los lineamientos y definiciones de la ley que le corresponde
expedir al legislador, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 60 de la
Carta.
6. Artículo 311
En cuanto al artículo 311, por una parte el
demandante expresa que solicita la declaratoria de inexequibilidad de los
artículos 303 a 311 inclusive, y a renglón seguido dice "...a excepción
del 305, el 307 y lo que queda del 311 sin perjuicio de que eventualmente se
declaren inexequibles en su integridad las normas demandadas..."; de otra
parte, en la demanda no consigna comentario alguno sobre dicha norma. Sin
embargo, hay que precisar que el artículo 311 acusado fue declarado inexequible
por esta Corporación, en los incisos 1, 2, 3, 4, y en los parágrafos 1 y 2, a
través de la sentencia No. C-37 de febrero de 1994, Magistrado Ponente Dr.
Antonio Barrera Carbonell, por lo cual se declarará también en este caso la
cosa juzgada.
Finalmente la Corte advierte, que este
fallo sólo tendrá efectos a partir de su notificación.
Previas las anteriores consideraciones, la
Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Respecto al artículo 303, numeral 1, inciso 1; numeral
2, incisos 1 y 3, del decreto 663 de 1993, estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-028 de febrero 2 de 1995.
SEGUNDO. En relación con el artículo 304, inciso 3, y los
artículos 308 y 309, del decreto 663 de 1993, estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-211 de abril 28 de 1994.
TERCERO. En relación con el artículo 306 inciso 3, y el
artículo 311, incisos 1, 2, 3, y 4, y parágrafos 1 y 2, del decreto 663 de
1993, estarse a lo resuelto en la Sentencia C-037 de febrero 3 de 1994.
CUARTO. Declarar EXEQUIBLES los apartes
demandados de los numerales 2 y 3 del artículo 303 del Decreto 663 de 1993.
QUINTO. Declarar INEXEQUIBLES los incisos 1, 2
y 4 y los parágrafos 1 y 2 del artículo 304, del Decreto 663 de 1993; el
parágrafo 4 de dicha norma se declara EXEQUIBLE.
SEXTO. Declarar INEXEQUIBLES los incisos 1, 2°, 4° y
parágrafo del artículo 306 del Decreto 663 de 1993.
SEPTIMO. Declarar EXEQUIBLE el artículo 310 del decreto
663 de 1993, siempre y cuando sus disposiciones se sujeten y estén acordes con
las definiciones de la ley, que en cumplimiento del artículo 60 de la Carta
expida el legislativo.
OCTAVO. El presente fallo tendrá efectos sólo a
partir de la fecha de su notificación.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase
e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
792 | C-459-95
Sentencia No. C-459/95
Sentencia No. C-459/95
QUERELLA EN
DELITOS CONTRA MENORES-Improcedencia/DERECHOS
DE LOS MENORES-Protección Penal/DERECHO AL AMPARO PENAL DEL NIÑO-Fundamental/PRINCIPIO
DE OFICIOSIDAD
La querella - que comporta una tutela penal
condicionada del menor -, se sustenta en la necesidad de que sus representantes
legales puedan ponderar las consecuencias previsibles de la acción penal en la
órbita de sus intereses. Se supone que la tutela penal plena del menor - en
virtud del principio de oficiosidad -, puede tener repercusiones negativas
respecto del menor. El derecho penal se justifica y se torna imperioso como una
de las formas más importantes de protección de todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, derechos y libertades. Con
mayor razón este amparo debe discernirse a los menores, como de otra parte
puede inferirse del texto del artículo 44 de la Constitución Política. Definido
el carácter fundamental del derecho al amparo penal, el paso de una protección
penal plena - principio de oficiosidad - a una condicionada - consagración de
la querella -, comporta una intervención del legislador en el ámbito de un
derecho fundamental.
PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD-Vulneración
en norma legal
La restricción o limitación en la que se
traduce la medida legal debe guardar una relación equilibrada y razonable con
el fin perseguido, desde el punto de vista de los costos y beneficios que para
la persona y el interés general ella genera. A mayor grado de incidencia en el
derecho del particular, deberá corresponder un mayor peso en la justificación
del interés general que concretamente se busca promover. Rompe el mencionado
equilibrio, la medida legal que impone a la persona una carga o restricción
irrazonable, excesiva o inadecuada. En el caso presente, no es difícil concluir
que la norma legal ha optado por una alternativa que, luego de una ponderación
de sus costos y beneficios, en el contexto de la relación existente entre la
medida adoptada y el fin propuesto, resulta claramente desproporcionada. La
norma sobre querella si se aplica a los delitos cometidos contra menores, no
satisface los requerimientos del principio de proporcionalidad y, por
consiguiente, quebranta los derechos fundamentales de los menores, en especial,
el derecho a la tutela judicial efectiva. No puede decirse, en estas
condiciones, que la norma interprete el interés superior del niño que, se
reitera, es la pauta obligada para determinar la legitimidad de las decisiones
estatales que de una u otra manera lo afecten.
PREVALENCIA DE
DERECHOS DEL NIÑO/OBLIGACION DE DEFENDER AL NIÑO/DELITOS CONTRA MENORES-Condición de procesabilidad
La comisión de un hecho punible que tenga
como víctima a un menor, no puede ser un asunto que sólo concierna a la familia
y que la ley pueda permitir no traspase el umbral de lo puramente privado,
incluso hasta consagrar su virtual impunidad. La sociedad y el Estado deben
acudir sin tardanza y con vigor a ofrecer su defensa al agraviado. Establecer,
en estos casos, la querella es impedir que la sociedad y el Estado puedan
cumplir con su obligación constitucional, irrevocable e incondicional, de
defender al niño. La ley inconsultamente le arrebata al menor la posibilidad de
su defensa colectiva, cuando ésta puede ser la más eficaz. El principio más
elemental de solidaridad humana, se disuelve en un juicio práctico de
conveniencia. La lectura del informe ponencia presentado a la Asamblea Nacional
Constituyente, es igualmente demostrativo de que la querella como condición de
procesabilidad de los delitos que se cometan contra menores, frustra el
principio de prevalencia de sus derechos y la garantía en la que reposa: todos
tienen la obligación de defender a los niños.
Ref: Expediente
D-841
Actor: ANA
GEORGINA MURILLO MURILLO
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 33 del Decreto 2700 de 1991, modificado
por el artículo 2 de la Ley 81 de 1993 “por la cual se introducen modificaciones
al Código de Procedimiento Penal”.
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá D.C., Octubre doce (12)
de mil novecientos noventa y cinco (1995)
La Sala Plena de la Corte Constitucional
integrada por su Presidente José Gregorio Hernández Galindo y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez
Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de constitucionalidad contra
el artículo 33 del Decreto 2700 de 1991, modificado por el artículo 2° de la
Ley 81 de 1993 “por la cual se introducen modificaciones al Código de
Procedimiento Penal”.
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
LEY 81 DE 1993
(noviembre 2)
“por la cual se introducen modificaciones
al Código de Procedimiento Penal”
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 2°. El artículo 33 del Código de
Procedimiento Penal, quedará así:
“ARTICULO 33. Delitos que requieren querella de parte.
Para iniciar la acción penal será necesario querella de parte en los siguientes
delitos: infidelidad a los deberes profesionales (artículo 175 C.P.); usura y
recargo de ventas a plazo (artículo 235 C.P.); incesto (artículo 259 C.P.);
bigamia (artículo 260 C.P.); matrimonio ilegal (artículo 261 C.P.); suspensión,
alteración o suposición del estado civil (artículo 262 C.P.); inasistencia
alimentaria (artículos 263, 264 y 265 C.P.); malversación y dilapidación de los
bienes (artículo 266 C.P.); acceso carnal mediante engaño (artículo 301 C.P.);
violación de comunicaciones (artículo 288 C.P.); injuria (artículo 313 C.P.);
calumnia (artículo 314 C.P.); injuria y calumnia indirecta (artículos 315 y 316
C.P.); injuria por vías de hecho (artículo 319 C.P.); injurias recíprocas
(artículo 320 C.P.); hurto entre condueños (artículo 353 C.P.); emisión y
transferencia ilegal de cheques cuando la cuantía exceda de diez salarios
mínimos (artículo 358 C.P.); de la usurpación (artículos 365 a 368 C.P.);
invasión de tierras o edificios (artículo 367 C.P.); perturbación de la
posesión sobre inmuebles (artículo 368 C.P.); lesiones personales sin secuelas,
que produjeren incapacidad para trabajar o enfermedad que pasare de treinta
(30) días sin exceder de sesenta (60)”.
II. ANTECEDENTES
1.- El Congreso dictó la Ley 81 de 1993
“por la cual se introducen modificaciones al Código de Procedimiento Penal”,
publicada en el Diario Oficial N° 41.098 de noviembre 2 de 1993.
2.- La ciudadana Ana Georgina Murillo
Murillo, demandó el artículo 33 del Decreto 2700 de 1991, modificado por el
artículo 2° de la Ley 81 de 1993, por considerarlo violatorio del artículo 44
C.P.
3.- El Fiscal General de la Nación,
encargado, Dr. Adolfo Salamanca Correa, solicita a la Corte se declare la
exequibilidad de la norma acusada.
4.- Aceptado el impedimento presentado por
el Procurador General de la Nación, el Viceprocurador General de la Nación
envió el respectivo concepto fiscal.
III. CARGOS E INTERVENCIONES
Cargos de la demanda
(1) El artículo 44 de la C.P., establece
la posibilidad de que cualquier persona pueda exigir de la autoridad
competente, el cumplimiento de los derechos de los menores y la sanción a los
infractores de los mismos. La norma acusada impide la realización de este
mandato constitucional, pues restringe la legitimación activa de quienes pueden
acudir a la justicia penal para que investigue y sancione las vulneraciones de
los derechos de los niños, tutelados por los artículos del ordenamiento penal
que en ella se recogen.
(2) La querella de parte, como condición
de procesabilidad de la acción penal del Estado, es una excepción que sólo
puede consagrarse a nivel legislativo en aquellos casos en los que el
rompimiento del orden social por la comisión de ciertos delitos no revista una
entidad fundamental. En tales condiciones, puede dejarse al particular afectado
por la comisión del delito el derecho a exigir el despliegue de la actividad
jurisdiccional. Pero, en cuanto se refiere al artículo 44 de la Carta, los
bienes protegidos son de tal importancia que su defensa debe estar en cabeza de
toda la comunidad.
(3) El cargo de constitucionalidad podría hacerse
extensivo a los artículos 44 del Código de Procedimiento Civil y 39 del Decreto
2820 de 1974, que exigen la comparecencia del menor a los juicios a través de
sus representantes legales. Sin embargo, como se trata de normas anteriores a
la Carta, basta que se entiendan adicionadas con el mandato general de que
trata el aparte final del artículo 44 de la Carta.
Intervención del Fiscal General de la
Nación
(1) En virtud de la querella, la acción
penal no pierde su carácter público. Se trata de un mecanismo de
racionalización de los esfuerzos estatales en aras de una mayor eficiencia en
la asignación de recursos públicos a la investigación y sanción penal.
(2) La querella no se opone a que
“cualquier persona” pueda exigir de la autoridad competente la sanción a los
infractores de los derechos de los niños. El respectivo agente del Ministerio
Público, el defensor de familia o el Defensor del Pueblo, están legitimados
para presentar querella en los eventos en que el sujeto pasivo sea un menor de
edad. De ahí que cualquier persona pueda poner en conocimiento de estas
autoridades el hecho punible cometido contra el menor.
Concepto del Procurador General de la
Nación
(1) Para el representante del Ministerio
Público, el artículo 33 del Decreto 2700 de 1991 (modificado por el artículo 2°
de la Ley 81 de 1993), está estructurado de manera genérica. No considera el
evento específico en que el sujeto pasivo del delito sea un menor de edad. Con
esto se ignoran dos circunstancias de la mayor importancia: a) el niño no suele
estar capacitado para su propia defensa; b) puede ser víctima de quienes tienen
a cargo su inmediata tutela (padres y tutores).
(2) Del artículo 44 de la Carta Política,
como respuesta a la vulnerabilidad de la población infantil, surge el deber de
especial protección de los niños que se concreta en la obligación de asistencia
que tienen la familia, la sociedad y el Estado. Igualmente, la Constitución
contempla la posibilidad de que cualquier persona pueda exigir de la autoridad
competente el cumplimiento de los derechos de los menores, y la correspondiente
sanción para quienes los infrinjan. De este modo, la facultad de formular una
denuncia penal con el fin de proteger los derechos de los niños, corresponde no
sólo a las personas contempladas en el artículo 30 del Decreto 2700 de 1991
(Defensor del Pueblo; defensor de familia; agente del Ministerio Público;
perjudicados directos siempre que el sujeto pasivo se encuentre imposibilitado
para interponer la querella, o el autor o partícipe del hecho fuere el
representante legal del incapaz; Defensor del Pueblo cuando el sujeto pasivo
del hecho punible sea la sociedad), sino a la colectividad en su conjunto.
(3) En razón de lo anterior, el
Viceprocurador considera que la exequibilidad de la norma acusada se encuentra
supeditada a que cualquier persona pueda formular una denuncia penal, en todos
aquellos eventos en que el sujeto pasivo del delito sea un menor de edad.
IV. FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos del artículo 241-4 de la
C.P., la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente
demanda.
Problema jurídico
2. A juicio de la demandante, sujetar
legalmente a querella la investigación y juzgamiento de algunos delitos que
afecten a menores - lo que se seguiría de la aplicación general e
indiscriminada del precepto acusado -, desconoce que la Constitución autoriza a
“cualquier persona” para exigir de la “autoridad competente”, la protección de
sus derechos y la sanción de los infractores (C.P., art. 44).
Por su parte, en la intervención del Fiscal
General (e) se anota que la norma examinada, en modo alguno se opone a que las
personas informen al Ministerio Público, al Defensor de Familia y al Defensor
del Pueblo - en su criterio legitimados para interponer la querella -, los
delitos que se cometan contra los menores. De este modo, se mantendría el
esquema de denuncia pública consagrado en la Carta, como quiera que los
titulares de la mencionadas entidades tienen el carácter de “autoridades competentes”,
para los indicados propósitos.
3. Corresponde a la Corte determinar si en
relación con los delitos que lesionen a menores, en ningún caso el Legislador
puede establecer la querella como condición de procesabilidad de la acción
penal. En este mismo orden de ideas, tendrá que precisarse si pudiendo ella
imponerse, la garantía de la denuncia pública en favor del menor que instituye
la Constitución (C.P., art. 44), puede en este caso ejercitarse y cumplirse
ante el Ministerio Público, el Defensor de Familia y el Defensor del Pueblo.
Oficiosidad o querella en los delitos
contra los menores
4. No obstante que el principio de
oficiosidad es el dominante en el ordenamiento procesal penal, en algunos
supuestos éste le da cabida a la querella y a la petición como condiciones de
procesabilidad (Ley 81 de 1993, art. 1). Cuando la ley exige la querella, el
proceso sólo se inicia si ella se interpone por el querellante legítimo, que
normalmente coincide con el sujeto pasivo del hecho punible o su representante
legal, si éste fuere incapaz o persona jurídica (C. de P. P., art. 30). De
carecer el incapaz de representante legal, “la querella puede presentarse por
el Defensor de familia o el respectivo agente del Ministerio Público, pudiendo
instaurarse en este último evento por el Defensor del pueblo” (ibid., art. 30).
Agrega la ley que los perjudicados directos están legitimados para formular la
querella cuando el sujeto pasivo estuviere imposibilitado para hacerlo y el autor
o partícipe del hecho fuere representante legal del incapaz.
La ley dispone que el Ministerio Público
está habilitado para formular la querella cuando el delito que la requiera
afecte el interés público. El Defensor del pueblo, de otro lado, está legitimado
para interponer la querella cuando el sujeto pasivo del hecho punible sea la
sociedad y en los casos de inasistencia alimentaria.
Se deduce de las normas citadas que la
regla general, en punto a la legitimación para interponer la querella en los
delitos que la requieran y en los casos en los que el sujeto del hecho punible
sea un menor, es la de atribuir aquélla a su representante legal, salvo que
carezca del mismo o que éste fuere autor o partícipe del delito. Por
consiguiente, carece de sustento legal la tesis que sostiene en este proceso el
Fiscal General (e). Sólo excepcionalmente el Defensor de familia, el Defensor
del pueblo y el Ministerio Público, tienen legitimidad para interponer la
querella en relación con los delitos que comprometen a menores confiados a sus
representantes legales.
5. La exigencia de la querella, en los
casos en los que el Legislador decide imponerla, opera como una barrera al
ejercicio de la acción penal que, se remueve, a voluntad del agraviado o de su
representante, cuando optan por hacer uso de ella. La institución, de
naturaleza excepcional, permite a la víctima o a su representante ponderar,
desde su perspectiva personal y social, las ventajas y desventajas que le
apareja el proceso penal. Respecto de ciertos delitos, suele afirmarse, el
escándalo público - strepitus fori -, puede generar en el sujeto pasivo más
perjuicios que los beneficios que cabe esperar de la sanción penal y de la
sanción a los responsables. En otros casos, se alega, recrear los episodios dolorosos,
sólo añade inútilmente frustración y pesadumbre a quien injustamente los
padeció.
La Corte no puede desconocer que en una
situación límite como la contemplada en las normas, puede efectivamente
encontrarse un menor y que colocado en ella, no sea enteramente descartable la
conveniencia de que sus representantes legales - que normalmente son sus padres
-, puedan supeditar la procedencia de la acción penal a lo que a su juicio
indique el mejor interés de dicho menor.
Librada legalmente la suerte de la acción
penal al previo juicio de conveniencia de los representantes legales del menor
agraviado, puede suceder que éstos se abstengan de formular la querella a la
vista de sus repercusiones personales o emocionales, no obstante la existencia
de suficientes elementos de hecho y derecho sobre la configuración del reato.
La ley en este caso autoriza que el resultado del referido juicio de
conveniencia, prime sobre la tutela judicial del bien jurídico transgredido por
la conducta criminal.
La Corte analizará, en los apartados
siguientes, si la protección penal del menor puede condicionarse o ceder ante
el juicio de conveniencia que, sobre la procedencia de la acción judicial
penal, la ley le atribuye a sus representantes legales y que bien puede
concluir en la no interposición de la querella.
6. Las leyes penales protegen los bienes
jurídicos esenciales de las personas que integran la comunidad. Los derechos
fundamentales consagrados en la Constitución y en los tratados internacionales
suscritos por Colombia, corresponden justamente a esas condiciones básicas de
la vida individual y colectiva, cuya tutela reforzada asumen las leyes penales,
pues en ellos se traducen y proyectan con toda su intensidad la igualdad, la
libertad y la dignidad de la persona humana, objeto y fin del derecho. A esta
tutela en modo alguno escapa el niño, el cual deberá ser protegido - señala la
Constitución - “contra toda forma de abandono, violencia física o moral,
secuestro, venta, abuso sexual, explotación económica y trabajos riesgosos”
(C.P., art. 44). Desde luego, esta lista que hace el Constituyente no es
taxativa. El menor debe quedar a cubierto de toda mengua o daño físico,
psíquico o espiritual.
Dado que la justificación de la querella
radica en su función tuitiva del menor, su constitucionalidad tendrá que
depender de que ella verdaderamente sirva para realizar el mejor y superior
interés del niño. Si el principio de oficiosidad cumple en mayor grado este
propósito, no habrá duda sobre su procedencia. La deliberada asunción por la
Corte de este criterio hermeneútico para dirimir la controversia planteada,
resulta forzosa a la luz de la ley (Código del menor, art. 20) y de la
Constitución (C.P., art. 93). En efecto, ordena el artículo 3 de la Convención
sobre los derechos del niño, lo siguiente:
“En todas las
medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o
privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o
los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será
el interés superior del niño”.
7. La querella - que comporta una tutela
penal condicionada del menor -, se sustenta en la necesidad de que sus
representantes legales puedan ponderar las consecuencias previsibles de la
acción penal en la órbita de sus intereses. Se supone que la tutela penal plena
del menor - en virtud del principio de oficiosidad -, puede tener repercusiones
negativas respecto del menor.
En principio, no deja de ser contradictorio
el señalado presupuesto. La puesta en marcha de los dispositivos estatales de
investigación y sanción penal, tiene un designio de manifiesta salvaguarda y
garantía para el menor. En realidad, el juicio de conveniencia recae sobre las
consecuencias o secuelas extra-judiciales del proceso penal. Son los perjuicios
imaginados o sobrevinientes de la acción penal, los que finalmente desencadenan
la querella o la inhiben.
En vista de la gravedad del efecto que se
sigue a la consagración de la querella - que puede ser la de excluir para el
menor la garantía derivada de una tutela penal plena -, se pregunta la Corte si
el medio empleado por el Legislador para prevenir las negativas consecuencias o
secuelas extra-judiciales del proceso penal respecto del menor, es adecuado y
proporcionado en términos del propósito perseguido y a la luz de la exigencia
de procurar y atender el interés superior del niño. Por regla general, el
análisis de la proporcionalidad de una disposición legal, se ha planteado en
relación con las injerencias que produce frente a los derechos fundamentales de
la persona con el objeto de desestimar las que resulten desproporcionadas o
excesivas. En el caso presente, el indicado examen se torna necesario ya que la
medida legal en la práctica opera de manera restrictiva y se proyecta en una reducción
neta del ámbito propio del derecho a la tutela judicial efectiva del menor.
La pertinencia del interrogante se descubre
al vincular los derechos fundamentales de los niños con el deber estatal de
otorgarles la correspondiente protección penal. El derecho penal se justifica y
se torna imperioso como una de las formas más importantes de protección de
todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias, derechos y libertades (C.P., art. 2). Con mayor razón este amparo
debe discernirse a los menores, como de otra parte puede inferirse del texto
del artículo 44 de la Constitución Política. Definido el carácter fundamental
del derecho al amparo penal, el paso de una protección penal plena - principio
de oficiosidad - a una condicionada - consagración de la querella -, comporta
una intervención del legislador en el ámbito de un derecho fundamental que debe
examinarse de la manera propuesta, lo que se hará en los apartados siguientes.
El principio de proporcionalidad
8. La finalidad perseguida por el
Legislador cuando incide sobre los derechos fundamentales de la persona debe
ser compatible con la Constitución y ser susceptible de lograrse, esto es, debe
ser legítima tanto fáctica como jurídicamente. La evitación del escándalo
público y del daño moral o sicológico que pueda derivarse para el menor como
consecuencia de un eventual proceso penal, en modo alguno vulnera la
Constitución y a través de medios adecuados es susceptible de alcanzarse. La
personalidad y la intimidad del menor son un bien que la Carta toma en
consideración en varias normas (C.P., arts 15, 16, 42, 44, 45, 67, entre
otros). De otra parte, el proceso judicial por medio del cual se busca la
protección de los derechos de los menores puede ser regulado de manera tal que
la vista judicial arroje el menor daño a las víctimas. Desde el punto de vista
de su finalidad, la institución de la querella no parece en principio
cuestionable.
9. La medida adoptada por el Legislador,
cuando tiene efectos sobre los derechos fundamentales de las personas, debe
ser, entre las posibles alternativas igualmente aptas para conseguir el fin
propuesto, la menos restrictiva (principio pro libertate). La idoneidad y la
necesidad de la medida legal son aspectos que no escapan al examen
constitucional.
En lo que tiene que ver con el primer punto
(la idoneidad o eficacia del medio escogido en atención al fin perseguido), es
evidente que pueden existir varias alternativas útiles o apropiadas; sin
embargo, sólo se pueden desechar aquellas que de manera objetiva sean inidóneas
o inapropiadas. A este respecto, la querella como requisito de procesabilidad
exigible para ciertos delitos cometidos contra menores, puede en efecto
permitir que se evite la afectación del interés del menor que probablemente se
menoscabaría si se expone a un juicio público.
En lo atinente a la necesidad de la medida,
por el contrario, la exigencia de la querella en estos eventos, se enfrenta a
la existencia de otras alternativas de solución que resultan menos restrictivas
de sus derechos fundamentales e igualmente efectivas en términos del fin
perseguido. La reserva judicial del nombre del menor ofendido evita que su
lesión pueda ser públicamente referida a él con lo que se difuminan las
secuelas de la investigación y juzgamiento penal, pero no impide - como si
ocurre con la querella cuando sus representantes deciden no formularla - que el
proceso se abra y por esta vía se le conceda al menor la tutela judicial a la
que tiene derecho. Esta alternativa, de hecho acogida por el derecho positivo
(D. 2737 de 1989, art. 301), denota que la medida legal examinada no es
estrictamente necesaria ni indispensable, pues existe aquélla y otras que, a la
vez que pueden alcanzar el fin deseado, resultan menos gravosas para los
derechos de los menores. De otro lado, el daño sicológico que pueda causarse al
menor que se ve compelido a revivir la tragedia de la lesión inferida, en el
estado actual de las ciencias del comportamiento, puede ser objeto de especial
tratamiento y ordenarse en el mismo proceso. La causa real del daño moral y
sicológico sufrido por el menor radica en la conducta antijurídica del agente
del delito y no tanto en el proceso cuyo significado es esclarecer lo sucedido
y sancionar al responsable. En todo caso, la tramitación de un proceso que
involucre a menores, puede y debe realizarse de forma tal que ocasione el menor
daño sicológico posible.
10. La restricción o limitación en la que
se traduce la medida legal debe guardar una relación equilibrada y razonable
con el fin perseguido, desde el punto de vista de los costos y beneficios que
para la persona y el interés general ella genera. A mayor grado de incidencia
en el derecho del particular, deberá corresponder un mayor peso en la
justificación del interés general que concretamente se busca promover. Rompe el
mencionado equilibrio, la medida legal que impone a la persona una carga o
restricción irrazonable, excesiva o inadecuada. En el caso presente, no es
difícil concluir que la norma legal ha optado por una alternativa que, luego de
una ponderación de sus costos y beneficios, en el contexto de la relación
existente entre la medida adoptada y el fin propuesto, resulta claramente
desproporcionada.
En efecto, la restricción que apareja la
ley en el derecho a la tutela judicial efectiva del menor, que puede ser en un
caso la eliminación de la acción penal, es excesiva a la luz de la finalidad a
la que se endereza la querella. De otro lado, en contraste con la acción penal
ordinaria, la querella caduca en el breve término de un año desde el momento
de la comisión del hecho punible, lo que perjudica aún más al menor (C.de P.P.,
art. 32). La obtención del fin no se justifica por la forma desproporcionada
como el medio arbitrado por el Legislador afecta los derechos del menor. La
pérdida de la tutela judicial plena y su transformación en condicionada, por
virtud de la querella no guarda proporción con los beneficios que se derivan
para el interés general de esta última figura. El anotado interés se ve mejor servido
con la persecución penal y su inhibición, pensada para beneficiar al menor, lo
puede colocar en una situación de mayor peligro y vulnerabilidad. Si lo que se
pretende es introducir una salvaguarda en favor del niño, su costo no puede
gravitar negativamente sobre sus derechos fundamentales y, desde la perspectiva
de la sociedad, en la impunidad de los delitos que contra ellos se cometan. La
defensa legal del menor debe ser compatible con el respeto de sus derechos
fundamentales, los que son irrenunciables e inalienables (C.P., arts 5 y 44).
De lo contrario, no puede admitirse por exceder los límites de lo razonable.
De lo expuesto se concluye que la norma
examinada si se aplica a los delitos cometidos contra menores, no satisface los
requerimientos del principio de proporcionalidad y, por consiguiente, quebranta
los derechos fundamentales de los menores, en especial, el derecho a la tutela
judicial efectiva. No puede decirse, en estas condiciones, que la norma
interprete el interés superior del niño que, se reitera, es la pauta obligada
para determinar la legitimidad de las decisiones estatales que de una u otra
manera lo afecten.
La prevalencia de los derechos de los niños
11. El principio constitucional de la
prevalencia de los derechos de los niños (C.P., art. 44), no es acatado por la
norma que restringe su defensa judicial, cuando contra ellos se cometen
delitos, al círculo de sus representantes legales, máxime si a su sólo juicio
de conveniencia se supedita la iniciación de la acción penal.
La Constitución ordena la protección de los
menores “contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro,
venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos”. La
garantía constitucional se extiende a “todos los demás derechos consagrados en
la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por
Colombia”.
Junto a la familia, ámbito privilegiado de
protección del menor, la sociedad y el Estado - dispone la Constitución -,
“tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su
desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno - no parcial ni
condicionado, subraya la Corte - de sus derechos”. Justamente con el objeto de
hacer posible el cumplimiento de la obligación de asistencia y protección que
la Carta impone a la familia, a la sociedad y al Estado, “cualquier persona
puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los
infractores”.
La comisión de un hecho punible que tenga
como víctima a un menor, no puede ser un asunto que sólo concierna a la familia
y que la ley pueda permitir no traspase el umbral de lo puramente privado,
incluso hasta consagrar su virtual impunidad. La sociedad y el Estado deben
acudir sin tardanza y con vigor a ofrecer su defensa al agraviado. Establecer,
en estos casos, la querella es impedir que la sociedad y el Estado puedan
cumplir con su obligación constitucional, irrevocable e incondicional, de
defender al niño. La ley inconsultamente le arrebata al menor la posibilidad de
su defensa colectiva, cuando ésta puede ser la más eficaz. El principio más
elemental de solidaridad humana, se disuelve en un juicio práctico de
conveniencia. La lectura del informe ponencia presentado a la Asamblea Nacional
Constituyente, es igualmente demostrativo de que la querella como condición de
procesabilidad de los delitos que se cometan contra menores, frustra el
principio de prevalencia de sus derechos y la garantía en la que reposa: todos
tienen la obligación de defender a los niños. El menor es el sujeto que en
ningún momento debe dejar de concernir a la colectividad. Menos cuando es
víctima de un delito.
“Cuando se dice
que los “derechos del niño están primero que los derechos de los demás” y que
cualquier persona puede exigir su cumplimiento, se está por primera vez
reconociendo el derecho de los vecinos a proteger los niños de su comunidad,
denunciando discreta o abiertamente esa enorme cantidad de casos de maltrato
que se escuchan y se ven aún sin quererlo, y que hoy no se pueden evitar porque
los derechos del niño no han sido reconocidos o priorizados. Muchas violaciones
o atentados sexuales, mutilaciones o destrozos físicos o sicológicos se podrán
evitar en el futuro gracias a la resuelta determinación de reconocer que la
sociedad debe rodear y salvar a los niños, si pretende mejorar sus futuras
generaciones...” [1].
V. D E C I S I O N
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE el artículo 33
del Decreto 2700 de 1991, modificado por el artículo 2 de la ley 81 de 1993,
siempre que se entienda que los delitos que allí se enuncian y que se cometan
contra menores, no quedan sujetos, como condición de procesabilidad, a la
formulación de la respectiva querella.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE, PUBLÍQUESE,
COMUNÍQUESE, E INSÉRTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ponencia de la Subcomisión Primera, presentada a la Comisión V en
la Asamblea Nacional Constituyente. |
793 | C-460-95
Sentencia No. C-460/95
Sentencia No. C-460/95
COSA JUZGADA
REF.: PROCESO D -
834
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 43 numeral 3o. y 199 de la Ley 136 de
1994, "Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios."
ACTORES:
Maria del Pilar
Cruz Suarez, Angelica Maria Hernandez, Nora Fernanda Martinez Lopez y Vivian
Andrea Lozano.
MAGISTRADO
SUSTANCIADOR:
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fé de Bogotá, D.C., Octubre doce (12)
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Procede la Corte Constitucional a resolver
la demanda de inconstitucionalidad presentada por las ciudadanas Maria del
Pilar Cruz Suarez, Angelica Maria Hernandez, Nora Fernanda Martinez Lopez y
Vivian Andrea Lozano contra los artículos 43 numeral 3o. y 199 de la
Ley 136 de 1994.
Al proveer sobre su admisión, el Magistrado
Ponente ordenó que se fijaran en lista las normas acusadas en la Secretaría
General por el término de diez (10) días, para asegurar la intervención
ciudadana; se enviara copia de la demanda al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la iniciación
del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Ministro de Gobierno
y a la Federación Colombiana de Municipios, a fin de que si lo estimaren
oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.
II. TEXTO
DE LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcribe a continuación el texto de
las normas demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
41.377 del dos (2) de junio de 1994. Se subraya lo acusado.
"LEY 136 DE 1994
(junio 2)
por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización
y el funcionamiento de los municipios.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(......)
IV. CONCEJALES
(...)
ARTICULO 43.
INHABILIDADES: No
podrá ser concejal:
(...)
3. Quien
dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la inscripción haya sido
empleado público o trabajador oficial, salvo que desempeñe funciones docentes
de Educación Superior.
(...)
XII. DISPOSICIONES VARIAS
(...)
ARTICULO 199.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS: Revístese al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias para que, en el plazo de seis (6) meses
contados a partir de la promulgación de esta Ley, proceda a compilar las
disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el
funcionamiento de los municipios.
Para este
efecto se podrá reordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar
aquellas que se encuentren repetidas o derogadas."
III. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
A juicio de las actoras, las normas cuya
constitucionalidad se cuestionan, vulneran la Carta Política, tanto en su
preámbulo como en sus artículos 1o., 2o., 25, 40, 53 y 127. Fundamentan la
demanda, en los argumentos que se exponen a continuación.
a) Cargo contra el inciso 3o. del
artículo 43 de la Ley 136 de 1994.
Respecto del inciso 3o. del artículo 43 de
la Ley 136 de 1994, estiman que cuando esta disposición establece un límite a
ciertos ciudadanos para ejercer el derecho a ser elegido, vulnera no solo el
marco jurídico plasmado en el preámbulo de la Constitución Política, sino
también los postulados del Estado Social de Derecho consagrados en el artículo
1o. ibidem, cuyo propósito es establecer un régimen jurídico, democrático y
participativo.
Así mismo, señalan que con la restricción
que la norma establece para los empleados públicos o trabajadores oficiales, se
ven afectados los fines esenciales del Estado que en el artículo 2o. del
ordenamiento superior buscan el bien común mediante la satisfacción de los
intereses colectivos de la comunidad y la participación de todos en las
decisiones que los afectan, así como en la vida económica, política y
administrativa de la Nación. Por esta razón, estiman que se ve vulnerado el artículo
40 de la Carta Política, ya que el derecho a elegir y ser elegido ha sido
consagrado para todos los ciudadanos y constituye presupuesto esencial del
régimen de democracia representativa consagrado en la Constitución de 1991.
Por otra parte, a juicio de las actoras la
norma acusada también vulnera los artículos 25 y 53 del Estatuto Superior, ya
que tanto el derecho de participación como el derecho al trabajo son
fundamentales y no puede el legislador so pretexto de regular un derecho,
vulnerar otro si se tiene en cuenta que de acuerdo con la norma demandada el
trabajador oficial o empleado público que quiera ejercer su derecho a elegir y
ser elegido se ve en la obligación de renunciar a su trabajo. Esto, expresan,
demuestra que el legislador se excedió en sus facultades al establecer
incompatibilidades en el ejercicio de derechos fundamentales.
Finalmente, consideran que el inciso 3o.
del artículo 43 acusado quebranta la Carta Política en su artículo 127, por
cuanto permite a los servidores públicos participar en actividades políticas
partidistas con excepción de cierta clase de servidores públicos que detenten
un poder decisorio con capacidad para afectar el interés general, restricción
que no puede extenderse a quienes no tengan tal carácter, que es lo que
precisamente hace esta disposición al establecer la inhabilidad en forma
general para todos los servidores públicos que lo hubieran sido dentro de los
tres (3) meses anteriores a la inscripción de la candidatura.
b) Cargo contra el artículo 199 de la
Ley 136 de 1994.
Señalan las actoras, que el artículo 199 de
la Ley 136 de 1994 viola el artículo 4o. del ordenamiento superior, en virtud
del cual, “la Constitución es norma de normas”, por lo que no es competencia
del Presidente de la República compilar en un sólo texto normas de diferente
entidad jurídica, es decir constitucionales y legales.
Esta norma según manifiestan, le permite al
Ejecutivo derogar preceptos constitucionales referentes a la organización y
funcionamiento de los municipios, a través de una norma con fuerza de ley, lo
cual atenta contra la supremacía de la Constitución.
Finalmente, consideran que la norma ibídem
viola igualmente el artículo 150 numeral 10 inciso final de la Constitución
Política, el cual prohibe expresamente al Congreso conferir facultades al
Ejecutivo para expedir códigos, ya que habilita al Presidente de la República
para expedir “un verdadero código en materia de organización y funcionamiento
de los municipios”.
IV. INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA
* Dentro del término de fijación en lista,
el señor Ministro de Gobierno Doctor Horacio Serpa Uribe presentó
escrito justificando la constitucionalidad de las normas acusadas.
Según el mencionado funcionario, la
reglamentación de inhabilidades que establece la Ley 136 de 1994 en el artículo
43, se dictó con base en la Constitución Política que en su artículo 293 le
asigna al legislador una potestad general para definir, entre otras cosas, el
régimen de inhabilidades de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular
para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales, y en el
artículo 312 le ordena determinar por vía legislativa, las calidades,
inhabilidades e incompatibilidades de los concejales.
Así mismo, señala que el artículo 127 de la
Carta Política al prohibir a ciertos servidores públicos participar en
política, defirió a la ley la potestad de establecer las condiciones en que los
demás servidores públicos podrían efectuar participación, lo cual fue
precisamente lo que hizo el legislador en el artículo 43 inciso 3o. de la
citada Ley, en el que regula esas condiciones para el caso particular de los
funcionarios públicos que aspiren al concejo.
A su juicio, no se produce violación alguna
al derecho al trabajo ni al de participación, ya que el legislador está
haciendo uso de la potestad de reglamentación que le otorga la Carta
Fundamental.
Manifiesta el señor Ministro, que la
limitación constitucional a la participación se justifica en cuanto tiene como
objetivo el aseguramiento de los principios de igualdad e imparcialidad en el
ejercicio de los derechos políticos y la correcta prestación de los servicios y
las funciones públicas.
En cuanto a la facultad del Ejecutivo para
compilar normas sobre los asuntos municipales que consagra el artículo 199
acusado, estima el señor Ministro de Gobierno, que al hacerlo no se están
derogando normas de ningún orden y mucho menos preceptos constitucionales
mediante una disposición de rango legal. Por el contrario, señala que lo que
finalmente se estaría produciendo es una interpretación de una serie de
preceptos normativos acerca de un mismo tema, con el objeto de agruparlos y
presentarlos de manera coherente y metódica, lo cual resulta viable en su
calidad de legislador extraordinario.
Finalmente, fundamenta la
constitucionalidad de las normas acusadas en la sentencia No. C-252 de 1994
emanada de la Corte Constitucional, donde se indica que esta compilación
ordenada de manera técnica, versará únicamente sobre un aspecto de la
legislación, cual es el que hace referencia a los asuntos locales, sin llegar a
comprender una codificación integral y sobre una rama del derecho.
* Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público a través de apoderado, presentó escrito justificando la constitucionalidad
del artículo 199 acusado, pues en su criterio las facultades en esta norma
concedidas no lo son para que el Ejecutivo elabore un código de régimen
político y municipal que conllevaría la creación de una nueva legislación, sino
que su objeto es simplemente armonizar la regulación existente acerca de la
organización y el funcionamiento de los municipios.
Considera que el fin de las facultades de
compilación, reordenación y eliminación es únicamente buscar la unificación de
las disposiciones pertinentes, para que junto con las normas de la Ley 136 de
1994, se forme un solo cuerpo normativo coherente y complejo de sencillo manejo
para las autoridades y la sociedad en general, lo cual facilita además, el
proceso descentralizador para las autoridades locales.
Respecto de la facultad de derogación de
disposiciones legales, afirma que las normas constitucionales pertinentes de la
Carta Política de 1886, derogadas por la Constitución de 1991 no reviven por el
hecho de ser reproducidas por una ley ordinaria, ni las actuales disposiciones
superiores pierden su entidad.
V. CONCEPTO
DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante oficio No. 059 de abril diecisiete
(17) de 1995, el señor Procurador General de la Nación, doctor Orlando Vásquez
Velásquez se declaró impedido para rendir el concepto de rigor en el asunto
sub-examine por encontrarse incurso en una de las causales consagradas en los
artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, al haber sido miembro del Congreso
durante la tramitación del proyecto de ley que se convertiría en la Ley 136 de
1994. En tal virtud, solicitó a esta Corporación aceptar el impedimento y
declararlo separado del conocimiento del proceso.
Con fundamento en lo anterior, la Sala
Plena de la Corte Constitucional mediante auto de veinte (20) de abril del año
en curso, resolvió aceptar el impedimento manifestado y ordenó a la Secretaría
General de esta Corporación correr el traslado al Viceprocurador General de la
Nación.
Mediante oficio 651 de junio catorce (14)
de 1995, el señor Viceprocurador General de la Nación, rindió el concepto de
rigor solicitando a esta Corporación estarse a lo resuelto por esta Corporación
en las sentencias números C-129 y C-231 de 1995, en relación con los artículos
43 numeral 3o. y 199 de la Ley 136 de 1994, por haber operado el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia.
En virtud de lo dispuesto en el artículo
241 numeral 4o. de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente
para decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada
contra los artículos 43 numeral 3o. y 199 de la Ley 136 de 1994.
Segunda. Cosa Juzgada Constitucional
Frente a las normas acusadas, encuentra la
Corte que se ha producido el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, ya que
por una parte, el artículo 199 de la Ley 136 de 1994 demandado ya fue objeto de
pronunciamiento por la Sala Plena de esta Corporación, la cual mediante sentencia
No. C-129 de 1995 con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, declaró
inexequible esta disposición por violación al artículo 150 numeral 10o. de la
Constitución, señalando:
“Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 199 de la Ley 136 de 1994. Igualmente, por
unidad de materia, declarar INEXEQUIBLE el Decreto 2626 de 1994. Sin
embargo, se aclara que cada una de las disposiciones legales que fueron
recopiladas en dicho decreto, mantienen su vigencia y su obligatoriedad
jurídica, en los términos de la presente sentencia”.
Así mismo, tuvo oportunidad la Corte
Constitucional de pronunciarse acerca de la exequibilidad del inciso 3o. del
artículo 43 de la Ley 136 de 1994 también acusado, por cuanto mediante
sentencia No. C-231 de 1995 emanada de la Sala Plena de esta Corporación con
ponencia del Magistrado Hernando Herrera Vergara, lo declaró ajustado al
ordenamiento superior, en el siguiente sentido:
“SEGUNDO:
Declárase EXEQUIBLE el numeral 3o. del artículo 43 de la Ley 136 de 1994,
salvo la expresión "de Educación Superior", la cual se declara INEXEQUIBLE”.
Por lo anterior, en virtud de que ha
operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional que ampara las decisiones
de esta Corporación, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 243 de
la Constitución Política y 46 del Decreto 2067 de 1991, no hay lugar a emitir
un nuevo pronunciamiento en relación con las normas acusadas, por lo que en la
parte resolutiva de esta providencia se ordenará estarse a lo resuelto en las
sentencias No. C-129 y C-231 de 1995, proferidas por la Sala Plena de la Corte
Constitucional.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, oído el concepto
del Viceprocurador General de la Nación y cumplidos los trámites que ordena el
Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO. ESTESE A LO RESUELTO en la sentencia No. C-129 de 1995 que
declaró INEXEQUIBLE el artículo 199 de la Ley 136 de 1994.
SEGUNDO. ESTESE A LO RESUELTO en la sentencia No. C-231 de 1995 que
declaró EXEQUIBLE el numeral 3o. del artículo 43 de la Ley 136 de 1994,
salvo la expresión "de Educación Superior", la cual se declaró INEXEQUIBLE.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional cúmplase y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
794 | C-461-95
Sentencia No. C-461/95
Sentencia No. C-461/95
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza
La acción de inconstitucionalidad, en razón
de su carácter público, posee requisitos de fondo y forma mucho más flexibles
que los de otras acciones judiciales. Teniendo en cuenta que para interponer
esta acción no es necesario ser abogado y puede ser incoada directamente, sin
necesidad de recurrir a apoderado, el juez debe, en lo posible, evitar que el
derecho ciudadano de acceder a la justicia constitucional se haga nugatorio por
razones de forma.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cita
de sentencia
Si bien el actor no menciona, de manera
explícita, el numeral 4, del artículo 241 de la Constitución, que faculta a la
Corte para conocer de la presente demanda, sí alude, entre uno de los
fundamentos jurídicos de su pretensión, a la sentencia C-409 de septiembre 15
de 1994, en cuya virtud se declararon inexequibles algunos apartes del artículo
142 de la Ley 100 de 1993. El hecho de citar dicha sentencia de la Corte, pone
de presente que el ciudadano se dirigía a esta Corporación como órgano
competente para estudiar y decidir las demandas contra la Ley 100 de 1993.
REGIMEN PENSIONAL
ESPECIAL-Justificación
El establecimiento de regímenes pensionales
especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que
garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o
superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento
diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los
que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes
especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un
grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del
sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato
discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta.
MESADA ADICIONAL-Justificación
La mesada adicional consagrada en el
artículo 142 de la Ley 100 se concibió como un mecanismo de compensación por la
pérdida de poder adquisitivo de las pensiones en razón de la inflación. Este
beneficio se otorga a todos los pensionados, salvo las excepciones expresamente
consagradas en el artículo 279 de la Ley 100. El beneficio de la mesada
adicional del artículo 142 de la Ley 100, el de la prima de medio año
consagrado en el artículo 15 de la Ley 91, y el similar de la pensión de
gracia, expresan formas específicas a través de las cuales se tiende a la
protección especial que el trabajo y la seguridad social deben recibir del
Estado. Bajo la perspectiva del Estado social de derecho que consagra la Carta,
los beneficios citados no hacen otra cosa que desarrollar en forma directa los
artículos 48 y 53 de la Constitución, que vinculan al legislador con la defensa
del derecho a la seguridad social y como correlato, con la garantía del
sostenimiento del poder adquisitivo de las pensiones.
FONDO NACIONAL DE
PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Afiliados excluídos de mesada adicional
No puede ser admisible que se excluya a un
grupo de pensionados de un beneficio que se otorga a la generalidad del sector
y que tiende al desarrollo de un derecho constitucional, por simples
consideraciones subjetivas, que no encuentran asidero en los principios y
valores constitucionales. Como en forma reiterada lo ha manifestado la Corte,
el derecho a la igualdad se traduce en una garantía que impide a los poderes
públicos tratar de manera distinta a quienes se encuentran en iguales
condiciones. En consecuencia, la norma que estudia la Corte, configura una
discriminación que atenta contra el principio de igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Carta Política. Así las cosas, en la parte resolutoria de
esta sentencia se declarará que el aparte acusado del artículo 279 de la Ley
100 de 1993 es exequible, siempre y cuando se aplique en consonancia con los
artículos 13, 48 y 53 de la Carta y se asegure a los maestros vinculados antes
del 1° de enero de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio que no sean acreedores a la pensión de gracia, un beneficio
sustantivo equivalente al pago de la mesada adicional contemplada en el artículo
142 de la Ley 100 de 1993.
REF: Expediente Nº
D-864
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso segundo del artículo 279 (parcial) de la
Ley 100 de 1993 "Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social
Integral y se dictan otras disposiciones"
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., Octubre doce (12)
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Plena de la Corte Constitucional
integrada por su Presidente José Gregorio Hernández Galindo y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez
Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de constitucionalidad del
inciso segundo, del artículo 279 (parcial) de la Ley 100 de 1993 "Por la
cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras
disposiciones".
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
LEY 100 1993
(Diciembre 23)
"Por la cual se crea el Sistema de
Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones"
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(...)
ARTICULO
279º. Excepciones
El Sistema
Integral de Seguridad Social contenido en la presente ley no se aplica a los
miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal
regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a
partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de
las Corporaciones Públicas.
Así mismo,
se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional De Prestaciones Sociales del
Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles
con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de
la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren
del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se
expida.
Se exceptúan
también, los trabajadores de las empresas que al empezar a regir la presente
ley, estén en concordato preventivo y obligatorio en el cual se hayan pactado
sistemas o procedimientos especiales de protección de las pensiones, y mientras
dure el respectivo concordato.
Igualmente, el
presente régimen de Seguridad Social, no se aplica a los servidores públicos de
la Empresa Colombiana de Petróleos, ni a los pensionados de la misma. Quienes
con posterioridad a la vigencia de la presente ley, ingresen a la Empresa
Colombiana de Petróleos - Ecopetrol, por vencimiento del término de contratos
de concesión o de asociación, podrán beneficiarse del régimen de Seguridad
Social de la misma, mediante la celebración de un acuerdo individual o
colectivo, en término de costos, forma de pago y tiempo de servicio, que
conduzca a la equivalencia entre el sistema que los ampara en la fecha de su
ingreso y el existente en Ecopetrol.
Parágrafo 1.
La empresa y los servidores de que trata el inciso anterior, quedan obligados a
efectuar los aportes de solidaridad previstos en esta ley.
Las entidades
empleadoras referidas en el presente artículo, quedan facultadas para recibir y
expedir los bonos correspondientes a los períodos de vinculación o cotización a
que hubiere lugar, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto se
expida.
Parágrafo 2.
La pensión gracia para los educadores de que trata las Leyes 114 de 1913, 116
de 1928 y 37 de 1933, continuará a cargo de la Caja Nacional de Previsión y del
Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, cuando éste sustituya a la Caja
en el pago de sus obligaciones pensionales.
Parágrafo 3.
Las pensiones de que tratan las Leyes 126 de 1985 adicionada por la Ley 71 de
1988, continuarán vigentes en los términos y condiciones en ellas contemplados.
(Se subraya la parte demandada)
II. ANTECEDENTES
1. El Congreso de la República dictó la
Ley 100 de 1993, publicada en el Diario Oficial Nº 41.148 de diciembre 23 de
1993. El artículo 279 regula las excepciones al Sistema Integral de Seguridad
Social, y consagra su inaplicación a determinados grupos de trabajadores,
cubiertos por regímenes especiales de seguridad social (miembros de las Fuerzas
Militares y Policía Nacional, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, trabajadores de empresas en concordato preventivo y
obligatorio en donde se hayan pactado sistemas especiales de protección
pensional, servidores públicos y pensionados de Ecopetrol).
2. El ciudadano JUVENAL RAMOS MOLINA
solicita la declaración de inexequibilidad (parcial) del inciso segundo del
artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
El demandante sostiene que la disposición
citada viola el artículo 13 de la Carta Política, al discriminar a los pensionados
cubiertos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. La
aludida discriminación resulta - según el actor - de la no aplicación, a los
pensionados del Magisterio, del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, en el que
se consagra el derecho de todos los pensionados al reconocimiento y pago de 30
días de la pensión que le corresponda a cada uno de ellos, valor que se
cancelará con la mesada del mes de junio de cada año.
El actor cita, como fundamento adicional de
sus pretensiones, la sentencia de la Corte Constitucional N° C-409 de
septiembre 15 de 1994, mediante la cual se declararon inexequibles las
expresiones "actuales" y "cuyas pensiones se hubiesen causado y
reconocido antes del primero (1°) de enero de 1988", pertenecientes al mencionado
artículo 142 de la Ley 100 de 1993, cuyo tenor es el siguiente:
"Artículo
142. Mesada adicional para pensionados.
Los pensionados
por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores públicos,
oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y del
Instituto de Seguros Sociales, así como los retirados y pensionados de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, tendrán derecho al reconocimiento y
pago de treinta (30) días de la pensión que le corresponda a cada uno de ellos
por el régimen respectivo, que se cancelará con la mesada del mes de junio de
cada año. a partir de 1994.
Los pensionados
por vejez del orden nacional, beneficiarios de los reajustes ordenados en el
decreto 2108 de 1992, recibirán el reconocimiento y pago de los treinta días de
mesada adicional solo a partir de junio de 1996.
Parágrafo. Esta
mesada adicional será pagada por quien tenga a su cargo la cancelación de la
pensión sin que exceda de quince (15) veces el salario mínimo legal mensual".
3. El ciudadano FRANCISCO RAMIREZ INFANTE,
quien interviene en nombre y representación de la Nación-Ministerio de
Educación Nacional, solicita a la Corte que declare exequible la norma acusada.
En su escrito, anota que el artículo
demandado no viola el derecho a la igualdad, "pues al hacer excepciones de
aplicación a algunos sectores laborales, lo hace con base en sus propios
regímenes especiales, los cuales son el resultado de conquistas de dichos
sectores".
El apoderado del Ministerio de Educación
Nacional hace referencia al concepto de 6 de septiembre de 1994 rendido por la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (Rad. N° 655, Consejero
Ponente. Dr. Humberto Mora Osejo) en el que se absuelve la consulta del
Ministro de Educación, relacionada con la aplicabilidad de la Ley 100 de 1993 a
los docentes afiliados al Fondo Nacional de Seguridad Social del Magisterio.
Con base en el artículo 142 de la Ley 100
de 1993, como quedó modificado luego de la sentencia C-409 de 1994, la Sala de
Consulta y Servicio Civil estableció que el beneficio de la mesada adicional
era aplicable a todo tipo de pensionados, incluidos los afiliados al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En el mencionado concepto, se
dice: "Además la prima semestral, prescrita en el artículo 142 de la Ley
100 de 1993, también rige para los empleados docentes, porque la jubilación
comprende, sin excepción, a los 'pensionados por jubilación, vejez y
sobrevivientes' de los sectores público y privado en 'todos sus órdenes'. La
Corte Constitucional, mediante sentencia C-409 de septiembre pasado, declaró
inconstitucionales las expresiones 'actuales' y 'cuyas pensiones se hubiesen
causado y reconocido antes del primero (1°) de enero de 1988' de los incisos 1°
y 2° del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, por considerar que todos los
pensionados, sin ninguna salvedad, tienen derecho a la prima mensual que
prescribe".
En razón de lo anterior, el apoderado del
Ministerio de Educación considera que "la acción que se impetra resultará
inocua, dado que la supuesta discriminación ya está despejada (gracias al
concepto del Consejo de Estado) en favor del derecho a la igualdad", y
señala que dicho Ministerio se atiene, en todas sus partes, al mencionado concepto
de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y, por lo tanto,
pagará la mesada adicional.
4. El ciudadano MAURICIO FAJARDO GOMEZ
intervino para impugnar la demanda de inconstitucionalidad, con base en los
siguientes argumentos:
4.1. La demanda no se ajusta a las
previsiones del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, en el que se señalan los
requisitos de forma y contenido que debe tener toda demanda de
inconstitucionalidad. En particular, el ciudadano interviniente encuentra que
la demanda infringe los numerales tercero y quinto al no establecer, por una
parte, las razones por las cuales el inciso segundo del artículo 279 de la Ley
100 de 1993 es discriminatorio y, por ende, violatorio del artículo 13 de la
Carta y, por otra parte, el fundamento por medio del cual la Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de
inconstitucionalidad.
En razón de lo anterior, mediante
"excepción previa de no cumplimiento de la demanda de los requisitos
mínimos establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991", solicita
a la Corte "se declare la nulidad de todo lo actuado hasta el
momento".
4.2. El interviniente defiende la
constitucionalidad de la norma demandada ya que la considera ajustada al
artículo 13 de la Constitución. En efecto, el impugnante sostiene que el inciso
2 del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, comporta "una diferenciación y
no una discriminación". La Corte Constitucional, anota, en repetidas
oportunidades, ha establecido que "el artículo 13 de la Carta no prohibe
un tratamiento desigual a situaciones de hecho desiguales".
A continuación, expone las razones que
justifican el trato desigual para los pensionados del Magisterio, quienes se
encuentran en una situación de hecho distinta. En su concepto, "es de
todos conocido que los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, desde mucho tiempo atrás han estado sometidos a un régimen de
Seguridad Social completamente distinto y mucho más ventajoso que el resto de
trabajadores y pensionados del país".
La finalidad de este trato desigual
consiste en "mantenerles y mejorarles las ventajas que la ley prevé en
materia de seguridad social a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio". Según el interviniente, esto no hubiese podido
ser de otra forma sin llegar a desconocer los derechos adquiridos de los
pensionados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. La
disparidad de trato resulta razonable. En su virtud, desarrolla y respeta los postulados
del artículo 58 de la Carta Política, el cual garantiza "los derechos
adquiridos con arreglo a leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos
ni vulnerados por leyes posteriores".
El trato desigual que el artículo 279,
inciso 2, de la Ley 100 de 1993 otorga a los pensionados del Magisterio es
racional en la medida en que esta ley - para respetar sus derechos adquiridos y
así dar aplicación al artículo 58 de la Constitución -, "optó por excluir
del Sistema de Seguridad Social Integral a dichos afiliados, dejando así que
las normas que venían rigiendo el tema de Prestaciones Sociales a los afiliados
al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mantenga plena
aplicabilidad para este gremio".
Por último, el requisito de la proporcionalidad
se cumple en este caso. La exclusión de los afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio del régimen establecido por la Ley 100 de
1993, "tiene como único efecto que estos afiliados, para efectos de la
seguridad social, se sigan rigiendo por la normatividad preexistente a la Ley
100 y así se mantienen sus derechos".
5. Ante el impedimento manifestado por el
Procurador General de la Nación, aceptado por esta Corporación mediante auto
del 20 de abril de 1995, correspondió al Viceprocurador rendir el concepto
fiscal en el que solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la
expresión demandada del artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
El representante del Ministerio Público
señala que, a primera vista, la norma impugnada no vulnera el artículo 13 de la
Carta Política. En efecto, para el Viceprocurador el tratamiento exceptivo que
contempla la Ley de Seguridad Social está "impregnado de razonabilidad y
proporcionalidad" ya que su finalidad es la garantía de "derechos
adquiridos tan caros en el campo de las relaciones laborales".
El Viceprocurador trae a colación el
concepto rendido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, ante consulta formulada por el Ministro de Educación Nacional, el 6 de
diciembre de 1994, donde se señala que, en virtud de la sentencia C-409
proferida por la Corte Constitucional el 15 de septiembre de 1994, la mesada
adicional del artículo 142 de la Ley 100 de 1993 se hace extensiva a los
trabajadores pensionados de cualquier orden y, por lo tanto, a los maestros
afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Añade, así
mismo, que esta Corporación no podría entrar a determinar el alcance del
artículo 142 de la Ley 100 de 1993, en lo relativo a cuáles son los sectores de
trabajadores a que se hace extensivo el beneficio contemplado por esa norma.
III. FUNDAMENTOS
Competencia
En los términos del artículo 241-4 de la
C.P., la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente
demanda.
Los problemas de forma de la demanda
1. Dentro del presente proceso de
constitucionalidad, la demanda exhibe una serie de particularidades que
ameritan un pronunciamiento de la Corte con el fin de precisar el deber del
juez constitucional de interpretar su texto. Adicionalmente, es necesario dar
una respuesta a las objeciones de forma que plantea el interviniente Mauricio
Fajardo Gómez, quien solicita se declare la nulidad de todo lo actuado hasta el
momento.
1.1. La acción de inconstitucionalidad, en
razón de su carácter público, posee requisitos de fondo y forma mucho más
flexibles que los de otras acciones judiciales. Teniendo en cuenta que para
interponer esta acción no es necesario ser abogado y puede ser incoada
directamente, sin necesidad de recurrir a apoderado, el juez debe, en lo
posible, evitar que el derecho ciudadano de acceder a la justicia
constitucional se haga nugatorio por razones de forma. La Corte ya se ha
pronunciado al respecto en los siguientes términos:
"Ha
de insistirse en que el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad
releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica
sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental. Por equivocado que parezca el argumento del impugnador, su
invocación y desarrollo en el texto de la demanda - si además se reúnen los
demás requisitos contemplados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991- es
suficiente desde el punto de vista formal para que esta Corte tenga que
pronunciarse acerca de si la norma demandada se ajusta a la Constitución o se
aparta de ella. Será de su cargo la evaluación de los razonamientos respectivos
y la búsqueda de los que sean pertinentes en vez de los expuestos por el actor
que sean desechados[1]”.
Respecto del deber de interpretar la
demanda de inconstitucionalidad, la Corte expresó:
"Ciertamente,
(...), la demanda, a pesar de cumplir con las exigencias formales a que alude
el artículo 2o. del decreto 2067 de 1991, motivo por el cual se admitió,
adolece de ciertas fallas de técnica en su estructuración, circunstancia que se
presenta con alguna frecuencia en acciones de esta índole, debido a la falta de
conocimiento jurídico por parte de quienes las instauran, pues como es sabido,
la Constitución no exige al demandante requisito distinto al de demostrar la
calidad de ciudadano y, en consecuencia, mal haría esta Corporación en señalar
limitaciones o condicionamientos diferentes para su ejercicio. De ahí que la
Corte, en ejercicio de su misión de guardiana, integral de los preceptos del
Estatuto Supremo, debe en muchas ocasiones, actuar en una forma lo
suficientemente amplia para interpretar las demandas de inconstitucionalidad, y
algunas veces hacer verdaderos esfuerzos para desentrañar la intención del
actor, todo ello con el fin de que no se desvirtúe el propósito para el cual se
creó esta acción, que no es otro que permitir a cualquier ciudadano actuar en
defensa de la Constitución[2]”.
De igual forma, esta Corporación ha
reiterado que el proceso de constitucionalidad se rige por el principio según
el cual lo sustancial prima sobre lo meramente formal, así:
"Frente a estas
constataciones, el Magistrado Sustanciador estimó que, confiriéndole primacía
al derecho sustancial, de que tratan los artículos 2° y 228 de la Constitución,
se podría admitir la demanda, como en efecto se admitió, puesto que los
mecanismos procesales son un medio para realizar la justicia y que ésta no
puede ser sacrificada en aras de meras formalidades[3]”.
1.2. En el presente caso, el interviniente
asegura que el demandante no señaló las razones por las cuales el inciso 2, del
artículo 279 de la Ley 100 de 1993, viola el artículo 13 de la Carta al
establecer una discriminación. Si bien la demanda, en razón de su extensión y
redacción, es de carácter casi "telegráfico", el motivo por el cual,
en criterio del actor, vulnera el derecho a la igualdad queda claramente
establecido cuando el demandante manifiesta: "Parece que tal Art. 279
debería tener una interpretación extensiva del siguiente tenor: 'Sin embargo
todos los pensionados tendrán derecho a la mesada adicional de junio de cada
año, conforme al Art. 142 de la Ley 100/93, especialmente conforme a su
parágrafo, y al reciente fallo de la Honorable Corte, también en materia
discriminatoria'. Así se extendería el beneficio hoy 'recortado' a todos los
pensionados atendidos por el Fondo Prestacional del Magisterio y otros
más". No cabe duda de que el demandante solicita la inexequibilidad
del inciso 2, del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 como quiera que, a su
juicio, en virtud de esta disposición no se extiende a los pensionados del
Magisterio los beneficios de dicha ley en punto a la mesada adicional que
contempla el artículo 142 de la misma.
1.3. Igualmente, el interviniente señala
que la demanda no cumple con el requisito según el cual deben señalarse las
razones que acreditan la competencia de la Corte Constitucional para conocer
del asunto. Si bien el actor no menciona, de manera explícita, el numeral 4,
del artículo 241 de la Constitución, que faculta a la Corte para conocer de la
presente demanda, sí alude, entre uno de los fundamentos jurídicos de su
pretensión, a la sentencia C-409 de septiembre 15 de 1994, en cuya virtud se
declararon inexequibles algunos apartes del artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
El hecho de citar dicha sentencia de la Corte, pone de presente que el
ciudadano se dirigía a esta Corporación como órgano competente para estudiar y
decidir las demandas contra la Ley 100 de 1993.
El cargo de la demanda
2. El artículo 279 de la Ley 100 de 1993
establece una serie de excepciones al Sistema Integral de Seguridad Social en
ella contenido. El inciso segundo del mencionado artículo, señala que los
afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio quedan
cobijados por las anotadas excepciones.
La excepción al régimen general, consagrada
en el artículo 279 de la Ley 100, es total. Vale decir, a los afiliados del
mencionado Fondo no se les aplica la Ley 100, en ninguna de sus partes, en lo
referente al Sistema Integral de Seguridad Social. El artículo 142 - que
consagra la mesada adicional para pensionados - tampoco se aplicaría a los
afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, dado que
tal artículo forma parte del Sistema Integral de Seguridad Social.
El demandante considera que el inciso 2,
del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, es discriminatorio frente a un tema
puntual y específico: la excepción que allí se consagra impide que los
pensionados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, perciban la mesada adicional - pagadera en junio de cada año -
correspondiente al reconocimiento y pago de 30 días de la pensión a que cada
pensionado tiene derecho. Así, a pesar de que el tenor literal del inciso 2,
del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, exceptúa a los afiliados del Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de la totalidad del
Sistema Integral de Seguridad Social, inclusive de la mesada adicional de junio
contemplada por el artículo 142 de la Ley 100, el demandante se limita a solicitar
la inexequibilidad del inciso 2 del artículo 279, de manera tal que los
afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio puedan
recibir la mesada adicional de que trata el artículo 142 de la ley.
3. En los términos de la demanda, la Corte
debe resolver si la exclusión de los afiliados del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, de la mesada adicional consagrada en el
artículo 142 de la Ley 100 de 1993, es discriminatoria y, por lo tanto, viola
el derecho a la igualdad.
Varios aspectos deben previamente
precisarse: (1) competencia del Estado para adoptar regímenes pensionales
especiales o excepcionales; (2) existencia, en el caso que se estudia, de un
régimen especial o de un trato diferenciado en punto al beneficio de la mesada
adicional; (3) justificación y razonabilidad del trato diferenciado.
4. La Carta Política no establece
diferenciaciones dentro del universo de los pensionados. Por el contrario,
consagra la especial protección de las pensiones y de las personas de la
tercera edad. No obstante, el legislador puede diseñar regímenes especiales
para determinado grupo de pensionados, siempre que tales regímenes se dirijan a
la protección de bienes o derechos constitucionalmente protegidos y no
resulten discriminatorios. Es el caso del establecimiento de un régimen
pensional especial para la protección de los derechos adquiridos por un
determinado sector de trabajadores.
El respeto por los derechos adquiridos
reviste aún mayor fuerza en tratándose de derechos laborales, pues el trabajo y
la seguridad social gozan de una especial protección por parte de la Carta. Por
este motivo, es razonable excluir del régimen general de seguridad social a
aquellos sectores de trabajadores y pensionados que, gracias a sus reivindicaciones
laborales, han obtenido beneficios mayores a los mínimos constitucional y
legalmente protegidos en el régimen general.
5. Por las razones anteriores la Corte
considera que el establecimiento de regímenes pensionales especiales, como
aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación
con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan
conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos
de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si
se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa
un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de
trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el
tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en
abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta.
6. La tarea de la Corte se contrae a
determinar si la norma demandada da lugar a un tratamiento diferenciado -
excluyente -, en lo que concierne al beneficio de la mesada adicional
consagrada en el artículo 142 de la Ley 100, y si tal tratamiento se funda en
la protección de bienes o derechos adquiridos de igual o superior valor que el
beneficio consagrado en el artículo citado.
El tratamiento diferenciado: análisis
normativo
7. La mesada
adicional consagrada en el artículo 142 de la Ley 100 se concibió como un
mecanismo de compensación por la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones
en razón de la inflación[4].
Este beneficio se otorga a todos los pensionados, salvo las excepciones
expresamente consagradas en el artículo 279 de la Ley 100, dentro de las cuales
se contempla a los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio creado por la Ley 91 de 1989.
Al examinar la
constitucionalidad del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, la Corte
Constitucional, en la sentencia C-409 de 1994 (MP. Hernando Herrera Vergara),
declaró inexequible la expresión "cuyas pensiones se hubiesen causado y
reconocido antes del primero (1°) de enero de 1988", por considerarla
violatoria del derecho a la igualdad. A juicio de la Corte, las disposiciones
acusadas incurrían en "una clara violación a la prohibición de consagrar
discriminaciones en el mismo sector de pensionados, otorgando privilegios para
unos en detrimento de los otros, al restringir el ejercicio del derecho a la
misma mesada adicional, sin justificación alguna, para aquellos pensionados
jubilados con posterioridad al 1° de enero de 1988".
A este respecto la
sentencia citada señaló:
"Considera
la Corte que la desvalorización constante y progresiva de la moneda, que
conlleva la pérdida de poder adquisitivo del salario, originado en el fenómeno
inflacionario, es predicable para los efectos de decretar los reajustes anuales
a todas las pensiones de jubilación sin distinción alguna. Pero ello no puede
constituir fundamento de orden constitucional para privar de un beneficio
pensional como es la mesada adicional que se consagra en la norma materia de
revisión, en favor de un sector de antiguos pensionados, excluyendo a otros que
legítimamente han adquirido con posterioridad el mismo derecho pensional por
haber cumplido con los requisitos legales correspondientes”.
El fallo de la
Corte hizo extensivo el beneficio de la mesada adicional a todos los
pensionados sujetos a la Ley 100 de 1993.
8. En materia de
pensiones, a la luz de lo dispuesto en el artículo 279 de la Ley 100, la norma
aplicable a los pensionados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, es el artículo 15, numeral 2°, de la Ley 91 de 1989, que reza así:
"Artículo
15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional
y nacionalizado[5] y el que se vincule con posterioridad al
1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:
(...)
2°.-
Pensiones:
A. Los docentes
vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de
1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o
modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les
reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta
pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social
conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de
jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación.
B. Para los
docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981 nacionales y
nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1° de enero de
1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión
de jubilación equivalente al 75 % del salario mensual promedio del último año. Estos
pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público
nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada
pensional." (se subraya)
Según esta norma, los pensionados del
Magisterio están sujetos al siguiente régimen:
Los docentes vinculados hasta el 31 de
diciembre de 1980, que cumplan los requisitos señalados en la Ley 114 de 1913 y
demás normas complementarias, tendrán derecho a la pensión de gracia. En la Ley
114 citada se establece que se hacen acreedores a una pensión de jubilación
vitalicia (la llamada pensión de gracia), los maestros de escuelas primarias
oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte
años (artículo 1), siempre que cumplan con los siguientes requisitos: haberse
desempeñado con honradez y consagración; carecer de medios de subsistencia en
armonía con la posición social y costumbres; no haber recibido y recibir otra
pensión o recompensa de carácter nacional; observar buena conducta; ser soltera
o viuda, en el caso de las mujeres; y, haber cumplido cincuenta años o, estar
en incapacidad, por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para el
propio sostenimiento (artículo 3). Esta pensión de gracia es compatible con la
pensión ordinaria de jubilación y será liquidada y pagada por la Caja Nacional
de Previsión Social, en los términos del Decreto 081 de 1976. El monto de esta
pensión equivale a la mitad del sueldo devengado en los dos últimos años de
servicio, o al promedio de éstos en caso de haber sido distintos (artículo 2).
Los docentes vinculados con posterioridad
al 1° de enero de 1981[6],
tienen derecho, al cumplir los requisitos de Ley, a una pensión de jubilación
equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Adicionalmente
tendrán derecho a una prima de medio año equivalente a una mesada pensional[7].
Como puede verse, quienes son acreedores a
la pensión de gracia y quienes fueron vinculados con posterioridad al 1 de
enero de 1981, cuentan con un beneficio asimilable a la mesada adicional
establecida en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
En efecto, la Corte advierte que el
beneficio contemplado en el artículo 15, numeral 2°, literal b, de la Ley 91 de
1989, según el cual los pensionados vinculados al Fondo con posterioridad al 1º
de enero de 1981, "gozarán (...) adicionalmente de una prima de medio año
equivalente a una mesada pensional", puede asimilarse a la mesada
adicional de que trata el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
En el artículo 15, numeral 2, literal b, de
la Ley 91 de 1989, se dispone que los pensionados del Magisterio tienen derecho
a la prima de medio año allí establecida, "adicionalmente" a
la pensión de jubilación - pensión ésta que de manera inmediatamente anterior,
concede el mismo artículo para los docentes vinculados a partir del 1° de enero
de 1981-.
El monto de la prima de medio año del
artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es el mismo que el de la mesada adicional
contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, ya que existe
equivalencia entre "una mesada pensional" (monto de la prima de medio
año de la Ley 91) y "30 días de pago de la pensión" (monto de la
mesada adicional de la Ley 100), teniendo en cuenta que como mesada pensional
se conoce aquel pago mensual (30 días) que recibe un pensionado en virtud de su
derecho a la pensión.
Los pensionados afiliados al Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio, vinculados con posterioridad al 1° de
enero de 1981 no se encuentran en una situación distinta a la de los
pensionados a quienes se aplica el Sistema Integral de Seguridad Social
contemplado en la Ley 100 de 1993, en lo referente a la obtención de algún
beneficio que compense la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones, pues
mientras los primeros reciben la prima adicional de medio año (artículo 15 Ley
91 de 1989), los segundos reciben la mesada adicional (artículo 142 Ley 100 de
1993), que son prestaciones equivalentes.
Sin embargo, es menester tener en cuenta
que la prima adicional de medio año, establecida en el artículo 15 de la Ley 91
de 1989, sólo cobija a los docentes vinculados a partir del 1° de enero de
1981, mientras que el derecho a la mesada adicional del artículo 142 de la Ley
100, luego de la sentencia C-409 de 1994, no está condicionado por aspectos
temporales.
Ahora bien, los docentes vinculados al
fondo de pensiones antes del 1 de enero de 1981 pueden ser
"gratificados" con la llamada pensión de gracia. Si bien la pensión
de gracia no equivale de manera exacta a una mesada adicional, dado que aquella
es una forma especial de pensión de jubilación que no tiene el carácter general
de ésta, - tal como claramente se deduce de las condiciones impuestas como
requisitos para acceder a ella en la Ley 114 de 1913 -, el beneficio económico
que reporta, cuando se otorga como complemento de la pensión ordinaria de
jubilación, suple los efectos que produce la mesada adicional en la búsqueda
del mantenimiento del poder adquisitivo de la pensión. Ahora bien, su
naturaleza es más la de recompensa otorgada a algunos maestros pensionados, que
la de un derecho que se adquiere en condiciones de igualdad, pues sólo se
otorga a los pensionados que cumplan con los requisitos establecidos en la Ley
114 de 1913.
9. Examinada la legislación en materia
pensional anterior a la Ley 100 de 1993, y en especial las Leyes 33 de 1973, 12
de 1975, 4ª. de 1976, 44 de 1980, 33 de 1985, 113 de 1985 y 91 de 1989, no se
encuentra un beneficio equivalente o similar a la mesada adicional de la Ley
100 de 1993, o a la prima adicional de medio año contemplada en la Ley 91 de
1989, para aquellos docentes vinculados antes del 1° de enero de 1981 que no
sean acreedores a la pensión de gracia.
10. El análisis anterior permite a la Corte
verificar la existencia de un tratamiento diferenciado que consiste en la
exclusión de un sector de pensionados - aquellos afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, vinculados con anterioridad al 1 de enero
de 1981, que no son acreedores de la pensión de gracia - de un beneficio igual
o equivalente a la llamada mesada adicional, al cual tiene derecho el conjunto
de los pensionados. Este tratamiento diferenciado, se encuentra configurado en
la Ley 91 de 1989, y fue mantenido por el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
Justificación y razonabilidad
constitucional del trato diferenciado
11. Tanto el Viceprocurador como los
intervinientes en este proceso de constitucionalidad coinciden en sostener que
el trato diferenciado que se otorga a las personas afiliadas al Fondo Nacional
de seguridad social del Magisterio se funda en la protección de los derechos
adquiridos de este grupo de trabajadores.
12. En efecto, la intención del legislador
al excluir a los afiliados del Fondo Nacional de Seguridad Social del
Magisterio del régimen general de pensiones establecido en la Ley 100 de 1993,
fue claramente la de proteger los derechos adquiridos de este sector de
trabajadores en materia pensional[8].
13. El motivo del legislador para
resguardar el régimen especial, resulta razonable y justificada a la luz de la
Constitución, pues el respeto de los derechos adquiridos es motivo suficiente
para establecer excepciones al régimen general.
Sin embargo, a pesar de que ciertamente en
el régimen vigente para las personas afiliadas al Fondo Nacional de Seguridad
Social del Magisterio, se consagran beneficios pensionales iguales e incluso
superiores a aquellos otorgados por el régimen general, constata la Corte que
tales beneficios no se aplican en su integridad a quienes se encuentran sujetos
a este régimen. En cuanto se refiere al mantenimiento del poder adquisitivo de
las pensiones, el régimen especial consagra una diferenciación que consiste en
excluir a un grupo determinado de pensionados del beneficio de la pensión de
gracia y de la mesada adicional (art. 15 de la Ley 91), beneficios que de otra
parte se otorgan a la generalidad del sector a través del artículo 142 de la
Ley 100. El efecto del artículo 279 demandado es el de perpetuar este trato
diferenciado.
14. El beneficio de la mesada adicional del
artículo 142 de la Ley 100, el de la prima de medio año consagrado en el
artículo 15 de la Ley 91, y el similar de la pensión de gracia, expresan formas
específicas a través de las cuales se tiende a la protección especial que el
trabajo y la seguridad social deben recibir del Estado. Bajo la perspectiva del
Estado social de derecho que consagra la Carta, los beneficios citados no hacen
otra cosa que desarrollar en forma directa los artículos 48 y 53 de la
Constitución, que vinculan al legislador con la defensa del derecho a la
seguridad social y como correlato, con la garantía del sostenimiento del poder
adquisitivo de las pensiones.
15. El análisis de la legislación
existente, teniendo en cuenta los efectos que el beneficio de la mesada
pensional adicional busca producir, lleva a la Corte a concluir que no existe,
en materia pensional, para aquellos docentes vinculados antes del 1° de enero
de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no son
acreedores de la pensión de gracia, un beneficio sustantivo que produzca los
mismos efectos de la mesada adicional consagrada en el artículo 142 de la Ley
100.
En consecuencia, la Corte advierte que la
razón constitucional que justifica la consagración de un régimen pensional
especial para las personas afiliadas al Fondo Nacional de Prestaciones sociales
del Magisterio - la protección de derechos adquiridos -, no se hace extensiva a
la materia de la mesada adicional que consagra el artículo 142 de la Ley 100.
Esto es así dado que el régimen especial (Ley 91 de 1989) que se exceptúa del
régimen general de la Ley 100, no otorga ningún beneficio que pudiere compensar
la mesada adicional de que trata el artículo 142 de aquélla, para las personas
que se vincularon al Fondo antes del 1º de enero de 1981 y que no son
acreedoras a la pensión de gracia.
En este evento opera, en cambio, una triple
exclusión. En primer lugar, las personas vinculadas antes del 1° de enero de
1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio encuentran un
trato diferenciado fundado en criterios plenamente subjetivos. Sólo los
docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que cumplan los
requisitos señalados en la Ley 114 de 1913 y demás normas complementarias,
tendrán derecho a la pensión de gracia. Como quedó expuesto tales requisitos
son tanto objetivos (generales) como subjetivos. Serán acreedores a la pensión
de gracia los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan ciertos
requisitos de edad y tiempo de trabajo, siempre que se hayan desempeñado con
honradez y consagración, carezcan de medios de subsistencia en armonía con la
posición social y costumbres, hayan observado buena conducta, y en caso de las
mujeres, que se trate de personas solteras o viudas.
Mas aún, quienes no cumplen los requisitos
para ser acreedores de la pensión de gracia encuentran un trato menos favorable
respecto de quienes se vincularon al Fondo con posterioridad al 1º de enero de
1981, pues este último grupo de pensionados cuenta con el beneficio legal de la
prima adicional, que tiende al mantenimiento del poder adquisitivo de su
pensión, y del cual se encuentran excluidos quienes se vincularon al Fondo
antes del 1º de enero de 1981 sean o no acreedores a la pensión de gracia.
Por último, el grupo de personas excluído
de la mesada adicional de que trata el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, y que
no cuenta con el beneficio de la pensión de gracia carece de todo beneficio
similar o equivalente al de la mesada adicional que consagra el régimen general
de pensiones en el artículo 142 de la Ley 100.
19. Se pregunta la Corte si el tratamiento
especial se justifica a pesar de no estar destinado a la protección de derechos
adquiridos. Para resolver esta cuestión es necesario establecer si el grupo
diferenciado se encuentra en circunstancias distintas de aquéllas en las que se
encuentra la generalidad del sector.
Las únicas circunstancias que permiten
diferenciar al grupo de pensionados que no registran en su favor un beneficio
análogo al examinado, que les garantice el mantenimiento del poder adquisitivo
de sus pensiones, son, en primer lugar, el hecho de haberse vinculado al Fondo
de pensiones con anterioridad al 1 de enero de 1980 y en segundo lugar no
reunir los requisitos para ser acreedores a la pensión de gracia. Dentro de
estos requisitos se encuentran el de ser soltera o viuda en el caso de las
mujeres, haberse desempeñado con honradez y consagración, carecer de medios de
subsistencia en armonía con la posición social y costumbres y observar buena
conducta.
En cuanto se refiere a la circunstancia
temporal, resulta evidente, como lo manifestó esta Corporación en sentencia
C-409 de septiembre 15 de 1994, que en sí misma ésta no constituye razón
suficiente para establecer un trato diferenciado en lo que respecta a la mesada
adicional.
Ahora bien, en lo que hace relación a los
requisitos para acceder a la pensión de gracia, la Corte encuentra que se trata
de condiciones puramente subjetivas, que carecen de total relevancia
constitucional a efectos de determinar un trato diferenciado en punto a
beneficios pensionales.
20. Del análisis anterior se deduce la
configuración de una discriminación consistente en la consagración de una
excepción arbitraria que excluye a los pensionados del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, vinculados antes del 1° de enero de 1981
que no son acreedores a la pensión de gracia, de algún beneficio similar o
equivalente a la mesada adicional de que trata el artículo 142 de la Ley 100,
que obre como compensación por el deterioro que causa la inflación sobre el
poder adquisitivo de las pensiones.
Esta Corporación ha sido clara al
determinar que este tipo de discriminación es contraria al derecho a la
igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Carta. Sobre el particular ha
sostenido la Corte:
"En suma, por
cuanto concierne a la particular dimensión involucrada en el problema
constitucional que en este caso plantea la demanda, es oportuno recordar que la
Corporación ha sostenido de manera reiterada que la igualdad se traduce en el
derecho de los individuos a que no se consagren excepciones o privilegios
arbitrarios que los excluyan de lo que se concede a otros en idénticas
circunstancias[9]."
(negrilla fuera de texto)
No puede ser admisible que se excluya a un
grupo de pensionados de un beneficio que se otorga a la generalidad del sector
y que tiende al desarrollo de un derecho constitucional, por simples
consideraciones subjetivas, que no encuentran asidero en los principios y
valores constitucionales. Como en forma reiterada lo ha manifestado la Corte,
el derecho a la igualdad se traduce en una garantía que impide a los poderes
públicos tratar de manera distinta a quienes se encuentran en iguales
condiciones. En consecuencia, la norma que estudia la Corte, configura una
discriminación que atenta contra el principio de igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Carta Política.
Así las cosas, en la parte resolutoria de
esta sentencia se declarará que el aparte acusado del artículo 279 de la Ley
100 de 1993 es exequible, siempre y cuando se aplique en consonancia con los
artículos 13, 48 y 53 de la Carta y se asegure a los maestros vinculados antes
del 1° de enero de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio que no sean acreedores a la pensión de gracia, un beneficio
sustantivo equivalente al pago de la mesada adicional contemplada en el
artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
IV.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE la parte que
dice "Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989", del
inciso segundo del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, siempre que su
aplicación no vulnere el principio de igualdad y, en consecuencia, se reconozca
a los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que
no sean acreedores a un beneficio igual o equivalente a la mesada pensional
adicional, un beneficio similar.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE, PUBLÍQUESE,
COMUNÍQUESE, E INSÉRTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
Sentencia C-143 de 1993. MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[2]
Sentencia C-467 de 1993. MP. Carlos Gaviria Díaz.
[3]
Sentencia C-063 de 1994. MP. Alejandro Martínez Caballero.
[4]En
efecto, antes de que ésta norma fuera expedida, las pensiones eran reajustadas
de conformidad con lo dispuesto por la Ley 71 de 1988, que ordenaba que el
reajuste se hiciera de oficio y con base en el mismo porcentaje en que se
incrementaba el salario mínimo legal mensual por parte del Gobierno. La
mencionada ley, que entró a regir a partir del 1° de enero de 1989, subsanó la
inequidad del régimen anterior en materia de reajustes pensionales (Ley 4a. de
1976) que consagraba un incremento pensional inferior al aplicable al salario
mínimo. En razón de la fecha a partir de la cual se aplicaba la Ley 71 de 1988,
se presentó la coexistencia de los dos regímenes de reajustes pensionales, en
perjuicio de los pensionados cuyas pensiones se habían causado y reconocido
durante la vigencia de la ley 4a. de 1976. Esto motivó la expedición del
artículo 116 del Estatuto Tributario (reglamentado por el Decreto 2108 de
1992), que permitió reajustar las pensiones que se encontraban en situación de
desigualdad frente al régimen de ajustes establecido en la Ley 71 de 1988; es
decir, aquellas causadas antes del 1° de enero de 1989. Es de anotar que el
régimen de reajuste de pensiones - y en general el régimen pensional general -,
expedido con anterioridad a la Ley 100 de 1993, era también aplicable a los
maestros oficiales. Las leyes 4a. de 1976 (artículo 1°) y 71 de 1988 (artículo
1°, que remite a las pensiones de que trata el artículo 1° de la Ley 4a. de
1976) se referían a los reajustes de las pensiones "de los sectores
público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado,
así como las que paga el Instituto Colombiano de Seguros Sociales" y no
establecían regímenes especiales. Salvo la particularísima pensión de gracia
establecida en la Ley 114 de 1913. En este estado de cosas, se expidió la Ley
91 de 1989 que creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,
cuyo objetivo principal es la realización del pago de las prestaciones del
personal afiliado, y la garantía de la prestación de los servicios
médico-asistenciales contratados con las entidades definidas por el Consejo
Directivo (artículo 5, numerales 1 y 2, Ley 91 de 1989). La creación de este
Fondo sólo modifica la legislación pensional preexistente en lo referente a la
entidad que reconoce y paga las prestaciones sociales de los maestros. En
consecuencia, permanece inmodificado el régimen sustantivo general de cada
prestación en particular (pensiones, cesantías y vacaciones), salvo las
precisiones que para cada una establece el artículo 15 de la Ley 91. En materia
pensional, el artículo 15, numeral 2, consagra la pensión de gracia para los
docentes vinculados hasta del 31 de diciembre de 1980 (literal A), y para
quienes se vinculen con posterioridad a esa fecha, reconoce una pensión de
jubilación del 75 % del salario mensual promedio del último año y una prima
adicional de medio año equivalente a una mesada pensional, todo de acuerdo al
régimen vigente para los pensionados del sector público nacional (literal B).
Con posterioridad, fue expedida la Ley 100 de 1993 que, como ya se vio, excluye
de sus disposiciones a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio, y deja en firme la Ley 91 de 1989 en todas sus partes. La Ley
de Seguridad Social modificó en varios aspectos el régimen pensional de los
servidores públicos, aplicándoles sus mandatos en algunos aspectos. Esta ley
establece como regla general el reajuste de oficio de todas las pensiones,
según la variación porcentual del índice de precios al consumidor certificado
por el DANE, para el año inmediatamente anterior y consagra la mesada
adicional del artículo 142. En el texto original la ley preveía la mesada
adicional para aquellos pensionados "cuyas pensiones se hubiesen causado y
reconocido antes del primero (1) de enero de 1989".
[5] El
artículo 1° de la Ley 91 de 1989 define como personal nacional a aquellos
docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional y, como personal
nacionalizado a aquellos docentes vinculados por nombramiento de entidad
territorial antes del 1° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta
fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
[6] En este
punto es necesario tener en cuenta que el tenor literal del artículo 15,
numeral 2, literal B, de la Ley 91 de 1989 establece lo siguiente: "B.
Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y
nacionalizados, y para aquéllos que se nombren a partir del 1° de enero de 1990
(...).". Esta diferenciación de fechas se explica porque en el literal A,
la pensión de gracia sólo se reconocerá hasta el 31 de diciembre de 1980. Otro
elemento que puede explicar esta diferenciación se encuentra consignado en el
artículo 2, numeral 3 de la misma Ley 81 en donde se establece: "3. Las
prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas en el período
correspondiente al proceso de nacionalización (1° de enero de 1976 a 31 de
diciembre de 1980), así como los reajustes y la sustitución de pensiones son de
cargo de la Nación o de las respectivas entidades territoriales o de las cajas
de previsión o de las entidades que hicieren sus veces. (...).".
[7] El pago
de estas prestaciones sociales es responsabilidad del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, en los términos del artículo 4 de esa
ley, cuyo tenor es el siguiente: "El Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, atenderá las prestaciones sociales de los docentes
nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la
promulgación de la presente Ley, siempre con observancia del artículo 2, y de
los que se vinculen con posterioridad a ella . (...)."
[8]Cfr.
Gaceta del Congreso N° 87. Jueves 1° de octubre de 1992, Gaceta del Congreso N°
130. Viernes 14 de mayo de 1993, Gaceta del Congreso N° 254. Viernes 30 de
julio de 1993, Gaceta del Congreso N° 281. Viernes 19 de agosto de 1993, Gaceta
del Congreso N° 395. Viernes 12 de noviembre de 1993, Gaceta del Congreso N°
397. Martes 16 de noviembre de 1993, Gaceta del Congreso 434. Viernes 3 de
diciembre de 1993.
[9] Corte
Constitucional Sala Plena Sentencia T-597 de 1993 M.P. Hernando Herrera Vergara. |
795 | C-466-95
Sentencia No. C-466/95
Sentencia No.
C-466/95
CONMOCION
INTERIOR-Inexistencia de
hechos sobrevinientes
Los hechos
narrados no tienen el carácter de coyunturales, transitorios ni excepcionales,
que deban ser conjurados mediante medidas de excepción, sino que constituyen
patologías arraigadas que merecen tratamiento distinto por medio de los
mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado para sortear problemas
funcionales y estructurales normales.
CONMOCION
INTERIOR-Hechos invocados
Es claro que los
hechos invocados por el Gobierno son, ciertamente, "graves" y
perturbadores del orden público, que es presupuesto de la convivencia pacífica
y de la vigencia de un orden justo, fin esencial del Estado Colombiano. Pero si
son, como las propias cifras aportadas por el Gobierno lo corroboran, las
manifestaciones reiteradas de la vieja y arraigada patología social que aqueja
al país, no es para su tratamiento que se han dispuesto los estados de
excepción. La persistencia obstinada de la citada patología, demanda medidas
permanentes, como ella, dirigidas a atacar su génesis y no la erupción
epidérmica. No puede el gobernante desentenderse del problema esencial,
dirigiendo su acción a la morigeración del epifenómeno, máxime si ese camino
conduce a un régimen restrictivo de los derechos fundamentales que el propio
orden constitucional ha dispuesto que sea siempre temporario.
VIOLENCIA
ENDEMICA
La circunstancia
de que el Constituyente del 91, hubiera limitado la vigencia temporal del
estado de conmoción interna, es claramente indicativa de una voluntad dirigida
a que nuestros males endémicos no fueran justificativos de un eterno régimen de
libertades menguadas. El mensaje implícito en la nueva Carta no puede ser más
claro: a los males que se han hecho permanentes, hay que atacarlos con
políticas igualmente estables, de largo aliento, cuidadosamente pensadas y
diseñadas. Y las medidas de vocación transitoria hay que reservarlas para
situaciones de ese mismo sello. No puede el Gobernante trocar su condición de
estadista que ataca las causas, por la de escamoteador de enfermedades que
trata sólo los síntomas y con medios terapéuticos heroicos que en vez de
conjurar el pathos más bien lo potencian. Si para combatir las
manifestaciones endémicas, a las que por desventura ya está habituado el país
-sin duda atentatorias de la seguridad ciudadana-, se precisan especiales medidas
policivas o castrenses, ellas son compatibles con el régimen de libertades
plenas, que el constituyente quiso que fuera la regla y no la excepción.
CONMOCION
INTERIOR-Medios ordinarios
policivos
La situación de
crónica perturbación del orden público, puede alimentar tesis extremas
-conmoción interior permanente o conmoción interior sólo cuando el fenómeno
adquiera una intensidad intolerable-, que sacrifican el ordenamiento
constitucional y que, por consiguiente, la Corte no comparte. De ahí que se exija
como condición necesaria para declarar la conmoción interior, aparte del factor
de turbación del orden público, que éste no pueda ser conjurado mediante el
eficiente y oportuno ejercicio de las facultades ordinarias. Los hechos y
problemas que por naturaleza demandan soluciones materiales y jurídicas
permanentes, deben ser enfrentados a través de los mecanismos de la normalidad.
Y sólo cuando éstos se revelen inidóneos para enfrentar hechos sobrevinientes,
resulta justificado apelar a las competencias extraordinarias derivadas del
estado de excepción.
PACTO
INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS-Vulneración
Se violó el
artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado
por la ley 74 de 1968 y el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos
Humanos que sólo permiten adoptar medidas de excepción ante "situaciones
excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación", esto es, que
superen el límite de normalidad causando grave crisis en la vida organizada, o
"en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la
independencia o seguridad del Estado".
REF.: Expediente
R.E.- 065
Revisión
constitucional del decreto 1370 del 16 de agosto de 1995 "Por el cual se
declara el estado de conmoción interior"
Magistrado
Ponente: CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Acta No. 50
Santafé de Bogotá,
D.C., dieciocho (18) de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
La Presidencia de la
República envió a esta Corporación dentro del término constitucional fijado en
el artículo 214-6, copia auténtica del decreto legislativo No. 1370 del 16 de
agosto de 1995, "Por el cual se declara el estado de conmoción
interior", para efectos de su revisión constitucional.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales estatuidos para procesos de esta índole, procede la
Corte Constitucional a decidir.
II. TEXTO DEL
DECRETO
El texto del decreto
objeto de revisión es el que sigue:
DECRETO No. 1370
16 de Agosto de 1995
Por el cual se declara el Estado de
Conmoción Interior
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política
CONSIDERANDO:
Que la Constitución
de 1991 estableció que en caso de grave perturbación del orden público que
atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad
del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante
el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, el
Presidente de la República puede declarar el estado de conmoción interior;
Que la situación de
orden público se ha agravado en las últimas semanas como resultado de la acción
de la delincuencia común, la delincuencia organizada y la subversión,
generadoras de los acontecimientos de violencia que han sacudido al país,
atentando de manera grave contra la estabilidad institucional, la seguridad del
Estado y la convivencia ciudadana;
Que la delincuencia
organizada ha llevado a cabo en los últimos días, masacres en varias regiones
del país arrojando un saldo alarmante de muertes y de desestabilización social;
Que como lo afirma
la Corte Constitucional en su sentencia C-031 de 1993, la existencia de
formidables aparatos de fuerza privados “... no deja de ser patológico en el
plano constitucional y amenazante y desestabilizador en el campo social e
institucional ...”;
Que los delincuentes
en general y las organizaciones criminales en particular, nutren sus arcas con
dineros provenientes de actividades ilícitas que implican tanto enriquecimiento
ilícito como grave deterioro de la moral social, en el entendido de que como lo
afirma la Corte Constitucional en su sentencia C-031 de 1993, “la única riqueza
y poder social derivado de ésta que garantiza la Constitución, es el originado
en el trabajo honrado. (C.P. Arts. 1, 34, 58)”;
Que los grupos
subversivos han ejecutado en las últimas semanas acciones de violencia
indiscriminada contra los miembros de la fuerza pública sin ninguna
consideración respecto de la población civil, en violación directa del Derecho
Internacional humanitario, asolando poblaciones de las cuales han tenido que
huir hombres, mujeres y niños;
Que la delincuencia
común ha incrementado su actividad en las ciudades, amedrentando a la población
con la ejecución permanente de delitos en especial contra la vida, la
integridad personal la libertad y el pudor sexual y la propiedad;
Que los delincuentes
en general se aprovechan de medios de comunicación para entorpecer el
desarrollo de las actividades de las autoridades, hacer apología de la
violencia y aumentar la confusión entre la población;
Que las atribuciones
ordinarias de las autoridades de policía, no resultan suficientes para conjurar
los graves efectos de la situación descrita;
Que es necesario
fortalecer los instrumentos legales que utilizan los organismos judiciales en
su función de investigar, acusar y juzgar, a través de la tipificación de
conductas, y el aumento de las penas previstas para algunos delitos de especial
repercusión social que en los últimos meses vienen azotando a la sociedad;
Que la ley 137 de
1994 estatutaria de los estados de excepción faculta al Gobierno Nacional para
que mediante decretos legislativos pueda tipificar penalmente conductas y
aumentar penas, así como modificar las disposiciones de procedimientos penal y
de policía;
Que es necesario
judicializar algunas contravenciones especiales que en la actualidad conocen
los inspectores de policía, con el fin de atacar la impunidad respecto de
ciertas conductas que vienen atentando en forma grave contra la seguridad
ciudadana;
Que es necesario
afrontar la grave situación de congestión que al interior de algunos Despachos
Judiciales acarrea una preocupante imposibilidad de procurar una pronta y
cumplida justicia, circunstancia ésta que ha tenido entre otros graves efectos,
el aumento de impunidad en el país;
Que es necesario
fortalecer el sistema carcelario de tal manera que se asegure la adecuada
función del Estado en relación con el cumplimiento de las providencias
judiciales, en consonancia con la estricta vigilancia dentro y fuera de los
centros penitenciarios y carcelarios;
Que es necesario
fortalecer los mecanismos de solidaridad ciudadana que permitan una adecuada
colaboración de la sociedad con las autoridades;
Que con el fin de
hacer frente a esta situación de violencia y para impedir oportunamente la
extensión de sus efectos, es preciso adoptar medidas de carácter excepcional,
que escapan al ámbito de las atribuciones ordinarias de las autoridades
policía;
Que el artículo 2o.
de la Constitución Política establece como uno de los fines del Estado el
asegurar la convivencia pacífica;
Que el artículo 22
de la Constitución Política consagra que la paz es un derecho y un deber de
obligatorio cumplimiento;
Que el artículo 189
numeral 4o. de la Constitución Política dispone que le corresponde al
Presidente de la República conservar en todo el territorio el orden público y
restablecerlo donde fuere turbado;
DECRETA
ARTICULO 1o. Declarar el Estado de Conmoción Interior
en todo el territorio nacional a partir de la vigencia del presente Decreto y
por el término de noventa días calendario.
ARTICULO 2o. El presente Decreto rige a partir de la
fecha de su expedición.
PUBLIQUESE Y
CUMPLASE
Dado en Santafé de
Bogotá, D.C. a los 16 días de agosto de 1995
(Siguen firmas)
III. PRUEBAS
En auto del 29 de
agosto de 1995 el Magistrado sustanciador ordenó la práctica de algunas
pruebas, a las cuales se hará referencia en el punto de las consideraciones.
IV. INTERVENCION
CIUDADANA
Dentro del término
de fijación en lista se presentaron varias intervenciones, todas solicitando
que declare la Corte la inexequibilidad del decreto enviado para revisión.
Veamos:
1. El ciudadano PEDRO PABLO CAMARGO manifiesta
que de la simple lectura de las argumentaciones del decreto 1370/95, se llega a
la conclusión de que no existe una grave perturbación del orden público y de
que las situaciones que se invocan pueden ser conjuradas por medio de los
mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado. La crisis en la administración
de justicia se puede solucionar aplicando el artículo 201-1 de la Constitución;
la tipificación de conductas y el aumento de penas o la modificación de normas
de procedimiento penal y de policía se puede llevar a cabo por medio de leyes
ordinarias expedidas con fundamento en el artículo 150-1-2 de la Carta; la
descongestión de despachos judiciales se acaba de enfrentar prorrogando la
vigencia del decreto 2651 de 1991; y en cuanto respecta al sistema carcelario,
el gobierno adoptó un código hace menos de dos años, y si consideraba que
requería de algunas reformas ha debido presentar el proyecto correspondiente al
Congreso.
De otra parte,
señala que el decreto de conmoción interior alude a la acción de la
delincuencia común, la delincuencia organizada y la subversión, sin definir qué
se entiende por cada una de ellas, lo cual era indispensable "para
demostrar que la supuesta perturbación no puede ser conjurada mediante el uso
de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía".
Y agrega que la
delincuencia común "es un fenómeno no coyuntural sino estructural que
surge de la incapacidad del sistema de garantizar un mínimo vital de derechos
económicos, sociales y culturales a su población... Sin embargo, el Gobierno
Nacional no demuestra que el fenómeno de la delincuencia común se haya
desbordado hasta el punto de que no es posible combatirla con el uso de las
atribuciones ordinarias de policía".
En cuanto a la
delincuencia organizada, dice que como parece referirse a los llamados
"carteles del narcotráfico" o a "personas asociadas para
narcotraficar", ha de tenerse en cuenta que el cartel de Medellín
desapareció y que el de Cali fue desarticulado. Entonces ¿cómo entender que las
acciones de lo que el Gobierno llama "delincuencia organizada, sin
demostrar como fenómeno permanente un fenómeno circunstancial, no hayan podido
ser conjuradas mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades
de policía", a pesar de contar con los recursos económicos y técnicos de
los Estados Unidos y de una Fiscalía General entregada por completo a combatir
el narcotráfico?.
En lo que respecta a
la subversión, el Gobierno parece englobar dentro del mismo término a las
organizaciones insurgentes y a "otras menores como a los grupos o bandas
de paramilitares". Pero si el Gobierno fue el que impulsó la creación de
las "cooperativas de seguridad que es la legalización de los grupos
paramilitares... no tiene autoridad moral para decretar una conmoción interior
dejando al margen de la acción de la misma a los grupos paramilitares".
2. El ciudadano GUSTAVO SALAZAR PINEDA señala
que "no existe actualmente una grave perturbación del orden público que
atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, pues los hechos
recientes de desestabilización institucional están relacionados con un hecho
judicial moral, cual es el trámite del llamado proceso 8.000... No deja de ser
un sofisma de distracción el utilizado por el alto gobierno en el sentido de
implementar medidas represivas y draconianas cuando los hechos acaecidos en
recientes días pueden conjurarse mediante las medidas policivas ordinarias...
El hecho de haberse presentado una matanza colectiva y la fuga aislada de
algunos subversivos, ello no implica necesariamente que deba recurrirse al
correctivo extremo del estado de conmoción interior, puesto que estos hechos
son cotidianos en nuestro país y el espíritu del constituyente es evitar que el
ejecutivo haga uso indiscriminado de la figura, pues sólo a él debe recurrise
en casos extremos y excepcionales".
3. Los ciudadanos CARLOS ALFONSO MORENO
NOVOA, FERNANDO ALBERTO BARROS SANCHEZ y JESUS ALBERTO BARROS LASTRA afirman
que son infundadas las argumentaciones que consignó el Gobierno en el decreto
1370/95, pues los considerandos "10, 12 y 13, no son otra cosa distinta
que el reconocimiento de que las instituciones simplemente represivas no
funcionan para solucionar problemas que, como los delincuenciales, aquejan al
país, y que entre otras cosas, después de haberse eliminado los 'carteles',
tanto de Medellín como de Cali, no tienen porqué ser esgrimidos como elementos
perturbadores, pues por esa vía se llegaría a la inaceptable conclusión de que
las propias instituciones y las autoridades en ella establecidas, son
alteradoras del orden público".
A pesar de que en la
Constitución vigente se trató de enmendar o erradicar vicios, concretamente el
del mal uso del artículo 121 de la Carta anterior, que consagraba el estado de
sitio y que llevó al país a vivir durante los últimos 35 años en
"permanente estado de anormalidad", convirtiéndose la excepcionalidad
en la regla general, se ha declarado la conmoción interior en cinco (5)
oportunidades. No obstante, en esta ocasión las razones que se invocan,
concretamente el fenómeno de la violencia, "que si bien es preocupante y
debe ser afrontada y combatida, no es a través de los estados de excepción sino
de los poderes normales que la Constitución y las leyes han entregado a las
autoridades... Si realmente el Ejecutivo, hubiera tenido interés real y
verdadero en afrontar los problemas relativos a la criminalidad y que hoy son
motivo de conmoción interna, desde ese entonces debió, como una obligación
constitucional, presentar los correspondientes proyectos de ley, conforme a los
términos del numeral 1o. del artículo 200 de la Carta, pues como quiera que los
fenómenos que se citan en los considerandos 2, 3, 5, 6, 7 y 16 del decreto 1370
del 95, no son nuevos, ni mucho menos factores determinantes de la presente
conmoción, como quiera que pueden y deben ser afrontados con los instrumentos
propios de la Constitución en condiciones de normalidad". Lo que es
previsible, como lo expresó la Corte en la sentencia C-300/94, no se puede
esgrimir posteriormente como argumento para declarar la conmoción interna.
Finalmente agregan
que si se aceptara, en gracia de discusión, que los graves problemas de orden
público que aquejan a la zona de Urabá "donde el país, desafortunadamente,
se ha venido acostumbrando a que la anormalidad es la 'normalidad' no
justificaría sino que la conmoción fuera única y exclusivamente para esa parte
del territorio nacional, como lo prevé la propia Constitución Política, con lo
que igualmente se estaría violando la ley de leyes".
4. Un grupo de diez (10) ciudadanos
encabezado por Aleyda Marina Martinez, quienes se presentan como estudiantes de
la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Colombia, también
consideran que el decreto 1370 de 1995 viola el Estatuto Superior; sin embargo,
todos sus argumentos se dirigen a atacar las consideraciones 11, 12 y 13 del
decreto, y es así como expresan que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
213 de la Carta, el Gobierno en periodo de alteración del orden público sólo
tiene las facultades "estrictamente necesarias para conjurar las causas de
perturbación", y según el artículo 214-3 'No se interrumpirá el normal
funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado"; en consecuencia, afirman que el Gobierno no puede modificar el
procedimiento penal, para entregarles a los jueces la función acusadora pues
esta tarea corresponde ejercerla a la Fisalía General de la Nación (arts. 249 y
250 C.N.).
5. En un memorial conjunto presentado por
algunos miembros de la Corporación Colectivo de Abogados y representantes de
una serie de organizaciones sociales, (Folios 338 y ss) se solicita que se
declare inexequible el decreto de conmoción, con base en las siguientes
razones:
Al examinar los
hechos invocados por el Gobierno como perturbadores del orden público, se
aprecia con evidencia que "En Colombia la subversión, la delincuencia
organizada, el enriquecimiento ilícito, la impunidad, no son hechos
sobrevinientes sino por el contrario han sido patologías estructurales en la
sociedad colombiana"; para estos casos, la declaratoria de conmoción interior
no es la solución, pues al tratarse de "fenomenologías estructurales se
requiere de macropolíticas que permitan solucionarlas con la activa
participación de los diferentes estamentos estatales y de la sociedad civil,
buscando salidas no de un día sino estructurales".
Señalan que "la
Corte debe resolver si hay o no hay Estado de Derecho, si prima la Constitución
o se impone la razón de Estado, si la conmoción interior se recupera como un
instrumento que debe utilizarse en momentos ciertos de excepcionalidad, o si
por el contrario, deviene en un comodín para que cada gobernante lo esgrima
para minimizar el Estado de Derecho haciéndolo insignificante, o una mera
entelequia, para quienes aspiramos a corregir los yerros del pasado y dar paso
a una institucionalidad que responda a las formas de organización política que
se han dado en los pueblos civilizados del mundo, y que se sintetizan en un
poder reglado, sometido al imperio de la Constitución".
Finalizan su escrito
diciendo que el decreto declaratorio de conmoción interior es contrario al
artículo 213 superior por "no existir los hechos fácticos (sic) que llevan
a concluir que estamos ante una situación excepcional", al igual que los
artículos 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9 al 14, y 50 de la ley 137 de 1994 estatutaria
de los estados de excepción, como también el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y la Convención Americana de Derechos Humanos, que permiten
suspender derechos o limitarlos únicamente cuando existan "situaciones
excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación". Los principios
de proclamación, notificación, amenaza excepcional, proporcionalidad, no
discriminación, intangibilidad de los derechos, temporalidad, consagrados en
dichos Instrumentos para los estados de excepción, rigen también para Colombia,
y por tanto, han debido de ser acatados.
6. La Comisión Andina de Juristas seccional
colombiana, atendiendo la invitación de esta Corte, presentó un memorial en el
que solicita declarar inexequible el decreto 1370/95, por violar al artículo
213 del Estatuto Superior. Son éstos algunos de sus argumentos:
Los hechos invocados
por el Gobierno para implantar la conmoción interior "no ponen en peligro
inminente la vida organizada de la Nación", pues no solamente se requiere
de que dichas situaciones sean perturbadoras del orden público, sino también
que "los hechos constitutivos de la perturbación sean excepcionalmente
graves". La gravedad no es definida constitucionalmente por su naturaleza
"sino por su capacidad para afectar de manera inminente ciertos bienes
públicos".
El Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos consagra en el artículo 4.1 que
los estados de excepción sólo se justifican ante "situaciones
excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación"; y el Pacto de
San José de Costa Rica, en el artículo 27, señala que sólo es posible declarar
tales estados cuando se presenta "una amenaza para la vida organizada de
la nación"; entonces, para poder declarar la conmoción interior se
necesita que exista "una amenaza para la vida organizada que la coloque en
un punto tal que pueda temerse su inminente desintegración... las
circunstancias actuales no revisten tal carácter excepcional. A pesar de los
hechos desalentadores y trágicos que hacen que vivamos una situación grave,
similar a la que hemos vivido sometidos en los últimos años, ya desde 1988, no
se observa ningún empeoramiento excepcional de la situación".
De acuerdo con las
estadísticas presentadas por el Gobierno, las cuales analizan en forma
pormenorizada, se pone en evidencia que el índice de criminalidad se ha
mantenido estable, con algunas variaciones por encima y por debajo del promedio
"sin que se haya presentado ningún tipo de situación excepcional, dentro
de las condiciones graves que ha vivido el país de manera larvada y
persistente... Por lo tanto no es posible afirmar que estemos ante una
situación excepcional, aunque sí grave, situación de orden público", que
bien puede ser afrontada utilizando medidas ordinarias de policía o acudiendo a
los mecanismos ordinarios que posee el Estado ante esta clase de
circunstancias. (art. 2o. ley 137/94)
V. INTERVENCION
OFICIAL
1.- El Defensor del
Pueblo solicita que se declare la inexequibilidad del decreto sujeto a la
revisión de la Corte, por violar el artículo 213 de la Carta, al no reunir los
requisitos exigidos en esta disposición para declarar el estado de conmoción
interior, a saber: gravedad de los hechos que se aducen, inminencia de los
mismos, y excepcionalidad.
- "La
perturbación que configura el caso de conmoción interior debe originarse en
hechos cuya naturaleza, extensión y efecto constituyan un peligro público no
conjurable mediante el recurso de las facultades comunes y regulares del Estado
para preservar policivamente el normal funcionamiento de las instituciones
democráticas, la seguridad estatal o las condiciones básicas de la pacífica
convivencia"; por tanto, no se puede, "de acuerdo con la voluntad del
constituyente, invocar para declarar el estado de conmoción interior hechos
que, aún provocando gran alteración del orden público, puedan ser afrontados
con el ejercicio de las potestades policivas ordinarias".
- Ninguno de los
hechos a que se alude en el decreto 1370 de 1995 que declara la conmoción
interna "pueden reputarse, a la luz de la normatividad constitucional
vigente, como genuino elemento causal que justifique el ejercicio del derecho
de excepción por el ejecutivo. Ni 'la acción de la delincuencia común, la
delincuencia organizada y la subversión', ni las masacres ejecutadas en los
últimos días en varias regiones del país, ni 'la existencia de formidables
aparatos de fuerza privados', ni el enriquecimiento ilícito de 'los
delincuentes en general y las organizaciones criminales en particular', ni la infracción
de la normativa humanitaria por los grupos subversivos, ni el incremento de la
delincuencia común son en nuestro país hechos sobrevinientes y excepcionales
que puedan considerarse como creadores de una situación emergente, ante la cual
no resulten aptos o idóneos los mecanismos ordinarios de policía. Todos los
hechos invocados, tienen por desgracia, en Colombia un carácter crónico, pues
ellos han venido reiterándose y repitiéndose a lo largo de los pasados años. A
nadie es dable afirmar que el 16 de agosto de 1995 esos hechos hayan tenido
caracteres de ocurrencia insólita o de acontecer extraordinario".
- El Gobierno alude
a la grave congestión de algunos despachos judiciales como causa perturbadora
del orden público, es decir, "el mal funcionamiento de la administración
de justicia, efecto y consecuencia de una grave crisis del aparato judicial, se
invoca por el Ejecutivo como causa eficiente de una situación de peligro para
la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana. Así el Estado alega su
propia incapacidad como hecho perturbador".
- Otro hecho es el
fortalecimiento del sistema carcelario, situación que "bien puede ser
conjurada a través de los medios ordinarios autorizados por la ley 65 de 1993
-Código Penitenciario y Carcelario-", concretamente aplicando el artículo
168 que se refiere a los estados de emergencia penitenciaria y carcelaria, y
los artículos 31 y 32 declarados exequibles por la Corte.
- Sobre las acciones
de la delincuencia común, la delincuencia organizada y la subversión, considera
que la motivación del decreto no es "coherente" con "los
estudios estadísticos de la DINASE 'Dirección Nacional antisecuestro', pues
conforme a los datos publicados en distintos medios de comunicación los
secuestros en el primer semestre de 1994 fueron 823, en tanto que en el mismo
periodo de 1995 fueron de 665 plagios, lo que demuestra una disminución del 19
por ciento. Y en cuanto a las extorsiones, el mismo estudio señala que durante
el primer semestre de 1994 se presentaron 281 casos y en el mismo periodo de
1995 se llegó a 236; entonces la argumentación gubernamental por falta de
prueba contundente, la torna contraria al artículo 213 constitucional... no
debe perderse de vista, que las manifestaciones delincuenciales comunes son
propias de toda sociedad, y que sus características y modalidades de acción
dependen del nivel de desarrollo de aquélla".
2.- Los ministros
del Interior, de Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional, en memorial
conjunto, exponen las razones que en su criterio, justifican la
constitucionalidad del decreto objeto de examen. Estos son algunos de sus
argumentos:
En primer término se
refieren a las estadísticas de criminalidad, para señalar que si bien pueden
presentar discrepancias, según la oportunidad en que se consulten y la entidad
encargada de manejarlas, esto "no desvirtúa, en modo alguno, la realidad y
gravedad de los hechos que sirven de fundamento a la declaración del estado de
conmoción interior".
A continuación
analizan cada una de las consideraciones del decreto y exponen los hechos en
que se basó el Gobierno para declarar la conmoción, así: las masacres ocurridas
en Urabá (Turbo, Apartadó, y Carepa) y Sueva (Cund.) (considerando tercero);
"los formidables aparatos de fuerza privados" (considerando cuarto);
el paramilitarismo, la guerrilla, los grupos de bandas o mafias; la
financiación de los delincuentes en general y de las organizaciones criminales
(considerando quinto); el aumento de recursos de los grupos subversivos; las
acciones de esos mismos grupos contra miembros de la fuerza pública sin
consideración respecto de la población civil (considerando sexto); el asalto
perpetrado a Miraflores; el incremento de la delincuencia común en las ciudades
(considerando séptimo); "el fenómeno conocido de la concentración
poblacional en los principales centros urbanos, conjugada con el desempleo, y
por otras causas suficientemente estudiadas en varias disciplinas, el fenómeno
de la delincuencia común incrementado progresivamente en las principales ciudades
del país, a través de los últimos años".
En cuanto atañe a la
seguridad ciudadana, expresan que "en materia de delitos que generan
impacto social, el incremento en los últimos años llegó a su límite crítico, lo
cual potencializado por el problema de la impunidad, genera perturbación grave
del orden público social y económico, que ha puesto en peligro la estabilidad
institucional y la convivencia ciudadana... Lo cierto y concluyente es que los
delitos urbanos han llegado a límites absurdos, que indican inequívocamente la
existencia de un fenómeno masificado de criminalidad, concausa de la decisión
del Gobierno manifestada en el decreto estudiado".
Sobre la
delincuencia y los medios de comunicación (considerando octavo), afirman que
"En los últimos años el país ha presenciado prácticamente impotente la
manera como los cabecillas de las diferentes expresiones de criminalidad que
asolan (sic) nuestra sociedad encuentran en los medios de comunicación eficaces
vehículos para la divulgación de la apología de la violencia que practican, no
solamente confundiendo a una porción importante de la población en sus valores
ciudadanos, sino también creando entre las gentes de bien una sensación de
zozobra. Dentro de un contexto de libertad de expresión, la responsabilidad
social de los medios es un valor constitucionalmente recogido en aras de la
creación de un ambiente de convivencia ciudadana adecuada".
En lo que respecta
al aumento de penas y la tipificación de conductas (considerando décimo), dicen
que la ley 137 de 1994 reguladora de los estados de excepción, permite al
Gobierno "tomar medidas de carácter penal tendientes a conjurar la crisis
en la cual se basa el estado de conmoción interior. ...el sistema penal
colombiano adolecía de una debilidad manifiesta, derivada de las bajas condenas
que se imponían a los delincuentes en relación con el daño que tales conductas
ocasionan a la sociedad y de la falta de tipificación de conductas ilícitas
consideradas como altamente perjudiciales para la comunidad y que representan
novedosas manifestaciones delincuenciales en nuestro país. En este último
sentido podemos hacer referencia a la utilización de menores para la comisión
de delitos, a los grupos organizados dedicados a realizar hechos típicos, al
porte de sustancias tales como la escopolamina, que ponen a la víctima en
situación de indefensión, etc. Así las cosas, la imposición de penas y la
creación de nuevos tipos penales en virtud del estado de conmoción interior se
hace necesaria por cuanto se percibió, al momento de la declaratoria de
conmoción interior, un sentimiento de desprotección al interior de nuestra
sociedad ante la ausencia real de castigo de conductas que la afectan
gravemente."
La judicialización
de conductas y modificación en los procedimientos (considerando décimo segundo)
era necesaria, a pesar de la expedición de la ley 23 de 1991, destinada a
descongestionar la justicia penal, pues "los problemas de congestión
aumentaron de manera notable en las inspecciones de policía, de manera que la
impunidad aumentó considerablemente en un tipo de conductas que son las que en
forma más frecuente en la vida cotidiana generan inseguridad en las calles. Son
entonces los ciudadanos de bien los que sufren en la vida diaria agresiones y
lesiones para las que el Estado no tiene una oferta adecuada de justicia".
En lo atinente a la
congestión judicial (considerando décimo tercero), se remiten a la información
suministrada al proceso por la Fiscalía General de la Nación, en donde se
demuestra dicha situación.
Sobre el sistema
carcelario colombiano (considerando decimo cuarto), dicen que la fuga de
presos, la comisión de delitos que se organizan o ejecutan desde el interior de
los centros de reclusión, la violación de los reglamentos penitenciarios, y la
participación de algunos miembros del cuerpo de custodia y vigilancia
penitenciaria nacional en las graves irregularidades denunciadas, hacían
necesario dictar medidas con el fin de contrarrestar estas anomalías.
Para justificar las
medidas que tocan con la colaboración ciudadana (considerando decimo quinto),
señalan que "en la búsqueda de un mejor vivir para todos en sociedad, es
normal y deseable que el Estado en nombre de ella reclame una especial
participación en términos de colaboración ciudadana, cuando quiera que se trate
de asegurar mejores elementos para combatir un fenómeno que como la violencia
que soporta en el momento presente nuestro país, representa una amenaza de
disolución y anarquía para ese esquema de convivencia armónica y pacífica que
pretendemos construir."
En cuanto a la
circunstancia de que se atente de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana (considerando
segundo del decreto), manifiestan que "la descripción sustentada de cada
uno de los hechos que generan esa perturbación capaz de dañar, es motivo para
no repetir argumentaciones o juicios. Suficiente será con mencionar que una
subversión organizada militarmente, la congestión judicial perpetuada, los
grupos paramilitares sin control, los medios de comunicación manipulados, la
crítica situación penitenciaria y carcelaria o la delincuencia común, todos
ellos y cada uno, en virtud de sus características patológicas demostradas, han
afectado y afectan seriamente la seguridad del Estado, la estabilidad
institucional y, por supuesto, la convivencia ciudadana".
Para terminar, se
refieren a la imposibilidad de conjurar la crisis mediante el uso de las
atribuciones ordinarias de las autoridades de policía (considerando noveno del
decreto), pues después de analizar el comportamiento de la violencia durante
varios años, se llega a la conclusión de "que la fuerza pública no estaría
en condiciones de contrarrestar acciones de la delincuencia organizada o
ataques subversivos de magnitud, particularmente si se presentan en forma
simultánea y en distintas partes del territorio nacional. La aún no superada
situación de congestión de los despachos judiciales, junto con las precarias
condiciones de los lugares de reclusión del país son otra muestra evidente de
la insuficiencia mencionada. Lo mismo puede mencionarse en punto de algunos de
los instrumentos legales utilizados en las funciones investigativas,
acusatorias y de juzgamiento".
VI. ESCRITOS
RECIBIDOS FUERA DEL TERMINO DE FIJACION EN LISTA.
Vencido el término
de fijación en lista los ciudadanos Domingo E. Ramírez Duque, Sergio Zuluaga
Peña, Liliam Zapata Pérez, Augusto J. Ibañez, Miguel Fernando Córdoba Angulo y
Jorge Caldas Vera, Yasmín Duque Ramos, Adriana María Ocampo Zapata, Nidia Albeny
Rodríguez Tamayo, Nelson Augusto Ruiz Sepúlveda, y Angela María Taborda Caro,
presentaron, algunos en forma separada y otros conjuntamente, escritos
destinados a impugnar la constitucionalidad del decreto 1370 de 1995, los
cuales no serán tenidos en cuenta por ser extemporáneos.
VII. CONCEPTO
FISCAL.
Lo rinde el
Procurador General de la Nación mediante oficio No. 754 del 28 de septiembre
de 1995 y en él solicita a la Corte declarar inexequible el decreto materia de
revisión. A continuación se resumen algunos de los argumentos que expone el
citado funcionario.
El panorama descrito
por el Gobierno "es desalentador; mas sin embargo, en el escenario de la
revisión constitucional -material y rigurosa- que se impone por vía del control
automático sobre el Decreto 1370 de 1995, mediante el cual se declaró en todo
el territorio nacional el estado de conmoción interior, no quiere decir que las
causas en él aducidas no pudieran ser afrontadas con los instrumentos propios
de 'la Constitución de la normalidad' que la Corte así ha identificado...
deducir la grave perturbación del orden público a partir de un 'quantum' de
violencia, o a partir de una contabilidad global de víctimas, es un
procedimiento sociológico que sirve para mostrar la gravedad de la situación,
pero no es suficiente para evaluar, como lo exige el texto constitucional y
ahora agregaríamos, la ley estatutaria en la materia, la perturbación en tanto
fenómeno atentatorio contra el Estado, las instituciones y la sociedad."
Después de referirse
a algunas sentencias dictadas por esta Corporación que versan sobre el tema,
dice el Procurador que "La competencia del Gobierno, de acuerdo con la
finalidad atribuída a los estados de excepción en el seno de la filosofía
liberal clásica, debe ser, para adecuarse a la Carta, restauratoria del statu
quo vigente hasta el momento y no configurativa del mañana, es decir, los
medios de excepción deben orientarse a conjurar una crisis coyuntural y no a
diseñar el futuro. En este sentido los estados de excepción no deben ser
utilizados, en ningún caso, como un expediente para hacer arquitectura social
en el largo plazo."
Luego alude a los
hechos en que se fundamenta el decreto sujeto a revisión y es así como afirma:
"no obstante estimarse que en la nueva Constitución es admisible como
presupuesto de validez para la declaratoria del régimen de excepción, en punto
a las hipótesis de alteración del orden público, la crisis en el funcionamiento
del aparato estatal mismo, propuesta compatible ciertamente con nuestra realidad
histórica, no puede configurarse sin embargo en patente para la ineficacia y la
apatía de quienes tienen a su cargo la dirección en sus distintos frentes del
aparato del Estado. Se exige entonces por la Carta, para su conformidad con la
misma, que los hechos que den lugar a la declaratoria sean sobrevinientes y que
no puedan ser conjurados con los medios ordinarios... El carácter endógeno
estatal, crisis del aparato de justicia en el que bien pueden resumirse las
causales invocadas en el decreto 1370 bajo examen, pero de manera alguna
sobreviniente, en cuanto reiterada y monótona en la justificación de las
medidas de excepción que han sido expedidas al amparo del artículo 213 de la
Carta de 1991, llevan desde ahora al Procurador a predicar la disconformidad de
éstas con la norma superior." (sic)
En consecuencia,
considera que "la judicialización que se enuncia de algunas
contravenciones especiales de las que venían conociendo los inspectores de
policía, con el fin de atacar la impunidad respecto de ciertas conductas que
vienen atentando en forma grave contra la seguridad ciudadana, conservando no
obstante la referencia del mandato del artículo 28 transitorio de la
Constitución Política la competencia de éstos en los casos no previstos en el
artículo 1o. del decreto legislativo 1410 de 1995, es sin duda desconocedora de
la reserva judicial que se demanda desde la Carta para la imposición de las
penas privativas de la libertad y cuya constitucionalidad se hace discutible
cuando es atribuída su competencia a autoridades no judiciales". Esta es
una manera de violar el querer del constituyente plasmado en el artículo 28
transitorio, "por no citar la antinomia evidenciable en el propósito de
judicialización, cuando no hace menos de cinco años y como resultado de una
evaluación en la materia se proponía desde la misma Constitución el proceso
contrario, -confirmando tal orientación el iniciado con la ley 23 de 1991 y
reiterado con el decreto 800 del mismo año-, es decir, la desjudicialización
como alternativa para conjurar la congestión de los despachos judiciales (art.
5 transitorio lit. e) C.P.), traducida esta última en la vigencia transitoria
del decreto 2651 de 1991, ampliada por voluntad legislativa con la ley 192 de
1995".
Sobre la necesidad
de fortalecer el sistema carcelario, manifiesta el Procurador que "resulta
paradójica cuando hace menos de dos años se expidió el Código Penitenciario y
Carcelario, contenido en la ley 65 de 1993 y cuyos avances en la materia fueron
reconocidos recientemente por la Corte Constitucional, al revisar por vía de
acción ciudadana varias de sus disposiciones" pues en él se consagra el
"estado de emergencia penitenciaria y carcelaria", que permite al
Director General del INPEC "adoptar las medidas necesarias en caso de
emergencia, como por ejemplo hacer traslados, aislar a los internos, utilizar
racionalmente los medios extraordinarios de coerción y reclamar el apoyo de la
fuerza pública, con el fin de superar la crisis presentada".
Y concluye, diciendo
que "el mejor esfuerzo para terminar con la violencia del país no sólo
está radicado en cabeza de sus Fuerzas Armadas, en el diseño de una política
criminal coherente y a largo plazo, sino también, como política más armónica
contra este flagelo, en la efectiva inversión social en aquellos lugares donde
la presencia del Estado se hace imperiosa. En esta orientación, debe la Corte
salvaguardiar con la declaratoria de inconstitucionalidad del decreto 1370 de
1995, como ella misma lo ha advertido, 'la vigencia constante del régimen
democrático y de todas sus garantías fundamentales', auspiciando la denominada
"cultura de la normalidad'".
VIII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a. Competencia
Al tenor de lo
dispuesto en el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución Nacional, compete
a esta Corporación decidir sobre la constitucionalidad del decreto enviado para
revisión.
b. Requisitos
formales
El Decreto 1370 del
16 de agosto de 1995, dictado por el Presidente de la República en ejercicio de
las facultades que le confiere el artículo 213 del Estatuto Superior, cumple
con las exigencias formales estatuidas en la citada disposición, pues aparece
firmado por todos los Ministros del Despacho y su vigencia es transitoria, ya que
sólo rige por el término de noventa (90) días, contados a partir de la fecha de
su expedición.
c. Los estados de
excepción.
Nuestra Carta
Política -como la mayoría de las constituciones modernas- establece diferentes
tipos de régimen jurídico, según se viva en tiempos de normalidad o de
alteración significativa del orden público. Las causas generadoras de dicha
alteración y su grado de incidencia en la vida ordinaria de la comunidad
determinan diversidad de situaciones, todas ellas anómalas, que se denominan
genéricamente estados de excepción y se hallan regulados en los artículos 212 a
215 de nuestro Estatuto Fundamental.
La evaluación de los
factores determinantes de la situación irregular compete, en principio, al
Presidente de la República como responsable del mantenimiento del orden. Es él
quien, verificando la existencia de ciertas condiciones de hecho, decreta, con
la firma de todos los Ministros, la vigencia del correspondiente estado de
excepción.
Tal declaración
tiene como consecuencia, un trastorno temporal en el funcionamiento del Estado
de Derecho. v.gr., se desdibuja la separación de las ramas del poder puesto que
el Gobierno va a hacer las veces de legislador en aquellos ámbitos afectados
por los factores generadores del desorden y, precisamente, para
contrarrestarlos. Es ésa la finalidad de los decretos extraordinarios y es ella
la que justifica su contenido.
Ahora bien: es
apenas lógico que, tratándose de disposiciones de emergencia, en materia de
orden público, sean más severas que las que rigen en tiempo de normalidad y
pospongan la vocación garantista que debe signar la normatividad de un Estado
Social de Derecho, en aras de un propósito tan impostergable como temporario:
el restablecimiento de la normalidad fáctica y consecuencialmente jurídica.
Durante la vigencia
de la constitución anterior (la del 86) tanto se abusó de lo que entonces se
denominaba 'estado de sitio', que la situación se hizo irrisoria por lo
paradójica: lo normal era lo anormal. Se vivía en permanente estado de sitio y,
por tanto, la plena vigencia de los beneficios del Estado de derecho sólo se
daba en el papel. La práctica y la realidad eran bien diferentes.
El malestar derivado
de esa distorsión no fue un factor despreciable en la voluntad generalizada de
cambiar el Estatuto Básico con la esperanza de que, desaparecido éste,
quedarían también proscritas las censurables prácticas anejas. Las
modificaciones introducidas al artículo 121 de la Carta anterior en las
reformas constitucionales de 1960 y 1968, y la incorporación en esta última del
estado de emergencia económica a fin de que con el pretexto del orden público
turbado no se siguiera legislando sobre todas las materias incluyendo la
economía, o de que, si se presentaba en ese campo la situación emergente, no se
decretara el estado de sitio con todas sus inevitables secuelas, tendían a
morigerar el régimen autoritario y restrictivo, bajo el cual vivía
permanentemente el país al amparo del famoso artículo.
Las precitadas
normas de la Carta del 91 (artículos 212 a 215) consagratorias de los estados
de excepción, se establecieron, justamente, para corregir una situación que
hacía írrito el Estado de derecho. Por eso se distinguieron diferentes
categorías de excepcionalidad, en armonía con las causas generadoras de la
anormalidad, y se acordaron facultades extraordinarias para el Presidente, a
tono con la situación que, como responsable del orden, tuviera que enfrentar.
Es evidente que las
normas dictadas al amparo de uno cualquiera de los estados de excepción están
signadas por el fin que las justifica: remover una situación anómala,
perturbadora de la vida comunitaria, situación que se asume transitoria y que,
en consecuencia, transfiere ese carácter a la legalidad que la regula. Por eso,
en el caso de la conmoción interna, que es la que está en juego en el asunto
que nos ocupa, las reglas dictadas durante su vigencia desaparecen del
ordenamiento por el solo hecho de restablecerse la normalidad.
Es claro que entre
el régimen de normalidad y el de excepción existen diferencias notables, pues
de no ser así carecería de sentido la previsión de uno y otro, según las
circunstancias fácticas prevalecientes. Tales diferencias pueden reducirse
finalmente a ésta: el de normalidad es un régimen de plenitud de garantías y el
de excepción un régimen restrictivo.
Es que el gran reto
del Estado de derecho, que el Constituyente del 91 quiso afirmar y actualizar,
consiste, precisamente, en afrontar aún las más críticas situaciones sin
abdicar del que es su legado ideológico, constitutivo de lo que es a un tiempo
su razón de ser y su sustancia.
El Estado de
derecho, como lo expresó la Corte en la sentencia C-179/94 "es una técnica
de organización política que persigue, como objetivo inmediato, la sujeción de
los órganos del poder a la norma jurídica. A la consecución de ese propósito
están orientadas sus instituciones que, bajo esta perspectiva, resultan ser
meros instrumentos cuya aptitud y eficacia debe ser evaluada según cumplan o
no, a cabalidad, la finalidad que constituye su razón de ser".
"Las
instituciones del Estado de derecho no son, pues, fines en sí mismas. Su
sentido puramente instrumental se esclarece a plenitud cuando se identifican
los bienes que están llamadas a garantizar, entre los cuales ocupan un lugar axiológicamente
privilegiado los derechos fundamentales que no son otra cosa que ineludibles
inferencias del concepto originario de libertad seguridad, que se incrementa y
enriquece en la medida en que las circunstancias históricas plantean al hombre
nuevos retos, y determinan una mayor complejidad en la acción interferida. Pero
ninguna garantía mejor para la preservación de esos bienes, que la injerencia
de sus titulares en el ejercicio del poder. Y cuanto más directa e inmediata,
tanto más eficaz."[1]
d. Deber de la
Corte de examinar el contenido material del decreto sujeto a revisión.
De acuerdo con la
doctrina sostenida por esta Corporación en la sentencia C-04/92 y reiterada en
el fallo C-300/94, es deber de la Corte examinar el decreto declaratorio de la
conmoción interior no sólo por su aspecto formal sino también por el aspecto
material, pues el control constitucional para que sea efectivo tiene que ser
integral.
En efecto, dijo la
Corte: "el ejercicio de un control integral sobre los actos de los poderes
constituídos asegura la primacía de la Constitución como Norma de Normas que
manda la regla 4a. del Estatuto Máximo y la misión confiada a su guardiana de
preservar su 'supremacía e integridad' por el constituyente en el artículo 215
superior... Dicho de otro modo, si la Corte elude el control material de los
decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las
facultades del Presidente de la República en esta materia serían supraconstitucionales.
Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del
Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto
Supremo."
"La voluntad
del constituyente a este respecto, se pone así mismo de resalto, si se armoniza
el precepto mencionado, con la expresión inequívoca empleada en la primera
parte del artículo 241 en comento, según la cual a la Corte le corresponde la
guarda de la 'integridad' y de la 'supremacía' de la Constitución. No cabe duda
que si un acto del Ejecutivo -como sería el caso del decreto que constituye el
supuesto hipotético materia de esta glosa-, pudiera por razón de su motivación
violar impunemente la Constitución del Estado, ya no estaría la Corte
defendiendo la 'integridad' de la misma sino apenas una parte de ella."
"Por lo
expuesto, el control jurídico constitucional debe ser integral y no parcial o
limitado a uno solo de los aspectos de la institución, cual es el mero
procedimiento formal como quiera que la defensa atribuída a esta Corte por las
normas aludidas, no se contrae a una parte de la Constitución sino que se
refiere a toda ella."[2]
e. La
implantación del estado de conmoción interior no es discrecional.
Compete al
Presidente de la República como responsable de la conservación y mantenimiento
del orden público, determinar ante cuáles circunstancias perturbadoras del
mismo es pertinente acudir a la medida de excepción contenida en el artículo
213 del Estatuto Supremo -estado de conmoción interior-, como también dictar
aquellas normas destinadas a lograr su restablecimiento o impedir la extensión
de sus efectos.
En desarrollo de
dichas atribuciones el Presidente de la República no goza de una
discrecionalidad absoluta, pues en tratándose de la implantación de tal estado
excepcional, "la libertad del Presidente se reduce a tomar la decisión de
efectuar dicha declaración determinando el momento para hacerlo y señalando los
hechos que la justifican, pero en lo que concierne a la efectiva configuración
del presupuesto objetivo de la misma, no dispone de discrecionalidad alguna y
no hay alternativas distintas a su existencia o inexistencia".
Así, la Corte
considera que "un juicio de existencia sobre el presupuesto objetivo de
una eventual declaratoria, en cuanto está ligado a conceptos complejos que
envuelven criterios de valoración no estrictamente técnicos -como gravedad,
inminencia, amenaza, etc,- debe necesariamente comportar un margen de discreta
apreciación por parte del Presidente que, de todas maneras, no es en modo
alguno discrecional, no puede ignorar la existencia real de los hechos que dan
base a sus calificaciones, ni sustraerse a un escrutinio lógico y racional del
nexo de probabilidad que pueda enlazarse a sus manifestaciones y previsiones,
así como de la misma congruencia de su argumentación a la luz de las
circunstancias cuya existencia se proclama."[3]
f. Análisis del
caso sub examine.
El artículo 213 del
Estatuto Supremo, autoriza al Presidente de la República para declarar el
estado de conmoción interior, en "caso de grave perturbación del orden
público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada
mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de
Policía"; procede entonces la Corte a verificar si los hechos a que alude
el Gobierno Nacional en las consideraciones del decreto 1370 de 1995
constituyen esa "grave alteración del orden público" capaz de atentar
contra el orden institucional, la seguridad estatal o la convivencia ciudadana,
o si por el contrario no tienen tal connotación.
f.1 Factores de
perturbación aducidos por el Gobierno como justificativos del decreto de
conmoción.
A tres, pueden
reducirse las causales invocadas por el Gobierno como factores de perturbación
del orden: 1. El notable incremento de la delincuencia política y común, esta
última organizada o no; 2. La crisis de la justicia, traducida en una grave
congestión de los despachos judiciales, incidente sin duda en el aumento de la
impunidad, y 3. El deterioro del régimen carcelario, que clama por una
adecuación, que armonice el cumplimiento de los fallos judiciales con el orden
que debe prevalecer en los establecimientos destinados a la reclusión y a la
ejecución de penas.
Las causales antes
señaladas se encuentran presentes en las consideraciones del decreto declaratorio
de la conmoción, y se hallan de algún modo adicionadas en el memorial conjunto
presentado por los Ministerios del Interior, de Defensa Nacional y de Justicia
y del Derecho. A ellas pasa a referirse la Corte.
f. 2 Evaluación
de cada uno de tales factores.
- Según el
considerando segundo del decreto que se estudia, "el orden público se ha
agravado en las últimas semanas como resultado de la acción de la
delincuencia común, la delincuencia organizada y la subversión, generadoras
de los acontecimientos de la violencia que han sacudido al país, atentando de
manera grave contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la
convivencia ciudadana".
El Gobierno, en el
escrito de intervención, cita, para justificar su argumento, la situación presentada
en Urabá, pues a su juicio es "la que hoy reviste mayor gravedad"
y, concretamente, se refiere a las masacres ocurridas los días 20 y 27 de junio
y 12 de agosto de 1995, atribuídas a los grupos subversivos y paramilitares que
operan en la región. Igualmente, señala los hechos ocurridos el 2 de julio en
Sueva (Cund) en donde murieron cinco agentes de la policía a manos de las Farc,
y el atentado ocurrido en la carretera Villavicencio-Bogotá el 7 de agosto del
presente año, en el que murieron seis soldados y quedaron heridos cuatro más y
un particular.
Además, señala que
como con posterioridad a la declaración de conmoción, se han presentado otras
masacres, como la del 19 de agosto en Turbo y Apartadó, el 29 de agosto en
Carepa, y el 20 de septiembre en Apartadó, "esta luctuosa circunstancia
demuestra la necesidad de profundizar en una reflexión que conduzca a la
adopción de las más eficaces medidas posibles en desarrollo de la conmoción
interior", de manera que las autoridades puedan enfrentar situaciones como
las presentadas.
- En relación con el
considerando cuarto que el Gobierno intitula "los formidables aparatos de
fuerza privados", se alude al crecimiento de los grupos subversivos,
"particularmente durante este último año", pues "las FARC
de 59 frentes con 5.500 hombres en 1994, pasaron a 74 frentes con 7.500 hombres
en 1995; el ELN de 30 frentes con 2.000 hombres en 1994 pasaron a 47 frentes
con 3.400 hombres en 1995, el EPL mantuvo sus 13 frentes, pero incrementó el
número de hombres de 350 en 1994 a 500 en 1995. A lo anterior se suma la
reaparición del M-19, la consolidación del EPL y el surgimiento de un nuevo
movimiento denominado 'Fuerza de Integración Bolivariana'". Esto indica
que los grupos subversivos tienen un mayor cubrimiento territorial y una mayor
capacidad para ejecutar acciones bélicas de perturbación del orden público
(planes para suspender negociaciones con el Gobierno, presionar movilizaciones
campesinas, etc).
En cuanto al
paramilitarismo, dice que existen 16 grupos con más de 2.000 hombres, y que se
ha comprobado la participación de "bandas y mafias" en varias
acciones delictivas.
- Sobre la
financiación de los delincuentes en general y de las organizaciones criminales
en particular (considerando quinto), menciona el Gobierno el considerable
aumento de los recursos de los grupos subversivos que han obtenido y esperan
obtener cobrando el impuesto para las nuevas generaciones, circunstancia que el
Gobierno atribuye a la "necesidad de llevar a cabo una sustitución de ingresos,
al operar una dramática disminución de cultivos de coca (21.154 hectáreas
destruidas) y amapola (7.594 hectáreas destruidas)". También debe tenerse
en cuenta que "de los más de 80.000 bienes vinculados a actividades del
narcotráfico que han sido puestos, en la última década, a disposición de las
autoridades, no más de 200 han pasado a propiedad del Estado mediante orden
judicial definitiva."
- En cuanto atañe a
las acciones de los grupos subversivos contra miembros de la fuerza pública,
sin consideración respecto de la población civil (considerando sexto), el
Gobierno se refiere al caso de "mayor significación", cual es el
asalto perpetrado al municipio de Miraflores (Guaviare) el 6 de agosto de 1995,
por parte de guerrilleros pertenecientes a las FARC, en donde resultaron
muertos dos suboficiales, un agente, tres auxiliares y dos particulares, y
heridos dos oficiales, cinco agentes y 21 auxiliares de la Policía Nacional y
un menor, se destruyeron edificaciones, se obstruyeron las labores humanitarias
de la Cruz Roja, se produjo un secuestro colectivo y se intentó derribar un
avión que realizaba el traslado de los heridos.
- El incremento de
la delincuencia común en las ciudades (considerando séptimo) es otro hecho que
el Gobierno considera atentatorio del orden público, pues "el fenómeno
conocido de la concentración poblacional en los principales centros urbanos,
conjugada con el desempleo, y por otras causas suficientemente estudiadas en
varias disciplinas, el fenómeno de la delincuencia se ha incrementado
progresivamente en las principales ciudades del país, a través de los últimos
años". (Subraya la Corte).
En el caso de la
seguridad ciudadana, dice el Gobierno, que en materia de delitos que generan
impacto social, "el incremento en los últimos años llegó a su
límite crítico, lo cual, potencializado por el problema de la impunidad, genera
perturbaciones del orden público, social y económico que ha puesto en peligro
la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana", y después de
referirse a las estadísticas de criminalidad presentadas, afirma que "lo
cierto y concluyente es que los delitos urbanos han llegado a límites absurdos,
que indican inequívocamente la existencia de un fenómeno masificado de
criminalidad, concausa de la decisión del Gobierno manifestada en el decreto
estudiado".
- En lo que respecta
a la delincuencia y a los medios de comunicación (considerando octavo), el
Gobierno señala que "en los últimos años el país ha presenciado
prácticamente impotente la manera como los cabecillas de diferentes expresiones
de criminalidad asolan (sic) nuestra sociedad, encuentran en los medios de
comunicación eficaces vehículos para la divulgación de la apología de la
violencia que practican, no solamente confundiendo a una porción importante de
la población en sus valores ciudadanos, sino también creando entre las gentes
de bien una sensación de zozobra. Dentro de un contexto de libertad de
expresión, la responsabilidad social de los medios es un valor
constitucionalmente recogido en aras de la creación de un ambiente de
convivencia ciudadana adecuada".
- Sobre el aumento
de penas y la tipificación de conductas (considerando décimo), advierte el
Gobierno que la ley 137/94 estatutaria de los estados de excepción autoriza al
ejecutivo para tomar esta clase de medidas destinadas a conjurar la crisis en
la cual se basa el estado de conmoción interior. "En el caso que nos
ocupa, antes de la declaratoria de conmoción interior, el sistema penal colombiano
adolecía de una debilidad manifiesta, derivada de las bajas condenas que se
imponían a los delincuentes en relación con el daño que tales conductas
ocasionan a la sociedad y de la falta de tipificación de conductas ilícitas
consideradas como altamente perjudiciales para la comunidad y que representan
novedosas manifestaciones delincuenciales en nuestro país. En este último
sentido podemos hacer referencia a la utilización de menores para la comisión
de delitos, a los grupos organizados dedicados a realizar hechos típicos, al
porte de sustancias tales como la escopolamina, que ponen a la víctima en
situación de indefensión, etc." (Subrayas de la Corte).
- Sobre la
judicialización de conductas y modificación de los procedimientos (considerando
décimo segundo), señala el Gobierno que las contravenciones especiales
contenidas en la ley 23 de 1991, correspondían antes a la categoría de delitos
querellables, cuyo conocimiento se asignó a los inspectores de policía, con el
fin de agilizar los procedimientos y descongestionar la justicia penal. Sin
embargo, "los problemas de congestión aumentaron de manera notable en las
inspecciones de policía, de manera que la impunidad aumentó considerablemente
en un tipo de conductas que son las que en forma más frecuente en la vida
cotidiana generan inseguridad en las calles. Son entonces los ciudadanos de
bien los que sufren en la vida diaria agresiones y lesiones para las que el
Estado no tiene una oferta adecuada de justicia; bástenos, para ilustrar la
situación, mencionar que entre el 18 de julio de 1994 y el 28 de febrero de
1995 el total de expedientes a cargo de las inspecciones de policía era de
434.082 de los cuales se evacuaron 234.082; el 72% de esta última cifra
corresponde a casos de prescripción de la acción, lo cual significa que
transcurrieron más de dos años sin que la autoridad de policía tomara decisión
de fondo, al paso que un 18% fue evacuado al ser archivados o devueltos por la
no concurrencia de los querellantes a colaborar con el proceso".
- En cuanto a la
congestión judicial (considerando décimo tercero), dice el Gobierno que élla
está demostrada en el informe que presentó a esta Corporación el Fiscal General
de la Nación, al cual se remite.
- Sobre el sistema
carcelario colombiano (considerando décimo cuarto), alude el Gobierno a la fuga
de presos, a la comisión de delitos que se organizan y ejecutan desde el
interior de los centros de reclusión, al quebrantamiento de los reglamentos
penitenciarios y a la participación del cuerpo de custodia y vigilancia
penitenciaria nacional en las graves irregularidades enunciadas.
"Una visión
general del funcionamiento de los centros de reclusión del orden nacional,
muestra un empeoramiento de la situación carcelaria durante los meses que
han transcurrido del presente año, en la medida en que los índices
de criminalidad al interior de los establecimientos se elevan a cifras
altamente preocupantes y sus manifestaciones cada vez resultan más reprochables
por la complejidad de los mecanismos empleados y la gravedad de los resultados
que las mismas arrojan. La evasión de los internos de los establecimientos
penitenciarios y carcelarios en general, se ha caracterizado en este periodo
por su incremento, por el empleo de técnicas sofisticadas de evasión, por la
pérdida frecuente de vidas y armamento de dotación oficial y primordialmente,
por la comprobada participación e interés de los grupos subversivos y del
narcotráfico en liberar a miembros de sus organizaciones delictivas que se
encuentran recluídos en estos establecimientos". (Subrayas de la Corte).
- En relación con
la colaboración ciudadana (considerando décimo quinto), afirma el Gobierno que
"en la búsqueda de un mejor vivir para todos en sociedad, es normal y
deseable que el Estado en nombre de ella reclame una especial participación en
términos de colaboración ciudadana, cuando quiera que se trate de asegurar
mejores elementos para combatir un fenómeno que, como la violencia que soporta
en el momento presente nuestro país, representa una amenaza de disolución y
anarquía para ese esquema de convivencia armónica y pacífica que pretendemos
construir".
Obsérvese cómo el
Gobierno alude a hechos acaecidos "durante este último año",
al incremento de la delincuencia "a través de los últimos años",
a la presencia de los criminales "en los últimos años", a la
"debilidad manifiesta" del sistema penal colombiano, al
empeoramiento de la situación carcelaria "en los últimos meses",
etc, lo que demuestra que tales situaciones no son en modo alguno,
extraordinarias, coyunturales, ni transitorias.
f.3 Existencia de
los hechos invocados por el Gobierno.
Después de examinar
cada uno de los hechos transcritos, justificativos de la declaración de
conmoción interior, y de acuerdo con las estadísticas aportadas al proceso por
el Gobierno, el CINEP y la Fiscalía General de la Nación, no le queda duda a la
Corte de que la existencia de fenómenos delincuenciales de ocurrencia diaria,
tales como los atracos callejeros, el hurto de vehículos, la piratería
terrestre, los abusos sexuales; o de ocurrencia frecuente como las
"masacres", los ataques de grupos subversivos y paramilitares contra
personal civil y la Fuerza Pública, la toma de poblaciones, el secuestro, el
narcotráfico, etc., son hechos notorios que vienen azotando a la sociedad,
desde tiempo atrás, causando intranquilidad, zozobra y desconcierto entre la
ciudadanía, sin que hasta la fecha estos acontecimientos se hayan podido
contrarrestar con acciones eficaces, ni el Gobierno haya hecho uso de los
mecanismos ordinarios de que dispone, para atender al progresivo deterioro de
la situación de orden público, como si su actitud debiera consistir en esperar
que la acumulación de males se hiciera insoportable, para tratarlos con medidas
de excepción, bajo la vigencia de un régimen restrictivo de libertades.
f.4 Hechos
sobrevinientes o excepcionales.
A pesar de que el
mismo Gobierno reconoce que los hechos en que se fundamenta para declarar la
conmoción interior son constitutivos de situaciones que vienen ocurriendo desde
hace años, la Corte procederá a examinarlos para determinar si ellos tienen el
carácter de sobrevinientes, esto es, excepcionales, cualitativa y
cuantitativamente, como lo exige el artículo 213 de la Carta, para lo cual
recurrirá a los informes estadísticos presentados por los Ministros de Justicia
y del Derecho y de Defensa Nacional y el Director General de la Policía
Nacional, sobre el comportamiento delictivo en todo el territorio colombiano,
durante el primer semestre de 1995, con el fin de conocer la situación imperante
en el periodo inmediatamente anterior a la adopción de tal medida, para así
establecer si ésta era, o no, procedente. Tales datos se condensan en el
siguiente cuadro.
1995
Homicidios
en
General
Secuestros
Hurto de vehículos
Hurto
Atracos a Entidades Financieras
Piratería Terrestre
Delitos contra el pudor sexual
Terrorismo
Acciones armadas de la guerrilla
Violaciones a la ley de estupefacien
tes
Lesiones personales
*Homicidios colectivos
Total
Delitos
Enero
2899
106
1873
6264
52
186
193
51
63
1100
2373
4
18737
Febrero
2507
111
1935
5807
71
125
170
67
88
1548
2152
4
18250
Marzo
2569
108
2024
6074
59
169
184
71
84
1635
2392
6
18872
Abril
2426
83
1824
6035
60
116
187
56
86
1476
2538
8
18374
Mayo
2582
126
2000
6458
66
173
194
75
115
1379
2618
6
18954
Junio
2645
84
2151
6509
65
157
158
79
71
1312
2452
4
19104
Julio
3280
94
Sin informe
Sin informe
51
151
Sin informe
80
107
Sin informe
Sin informe
3
Sin informe
Agosto
2992
90
Sin informe
Sin informe
59
118
Sin informe
79
74
Sin informe
Sin informe
5
Sin informe
*La información de la casilla correspondiente a
homicidios colectivos fue suministrada por la Fiscalía General de la Nación.
Un análisis de los
anteriores datos estadísticos conduce a las siguientes conclusiones:
Sobre el total de
delitos cometidos en el país durante 1995 (fol. 66 y 67 exp.), el índice de
crecimiento de los mismos, tomando como punto de referencia el mes de enero, es
tan sólo del 1% en marzo y mayo, y del 2% durante junio. Nótese que en los
meses de febrero y abril se presentó un crecimiento negativo del 3% y del 2%,
respectivamente.
A igual conclusión
se llega en los delitos contra la vida, que con relación al mes de enero de
1995, presenta un incremento negativo del 10% en febrero y del 7% en junio. En
los delitos contra el patrimonio económico, se advierte un incremento del 7% en
el mes de junio, con relación a enero.
En relación con los
homicidios (fol. 68 exp), el aumento entre diciembre de 1994 y julio de 1995
fue del 3%, y el promedio diario en abril de 1995 fue de 80.93, en julio del
mismo año de 109.33, y bajó en agosto llegando a 99.73
La diferencia entre
las tasas de crecimiento más altas en materia de secuestros que era de 39% en
1994, y de 40% en mayo de 1995, es del 1% . Y en cuanto a hurto de vehículos,
los índices de aumento más altos, noviembre de 1994 (11%) y junio de 1995 (18%)
es del 5%. En cuanto a homicidios, secuestros, y hurtos de vehículos durante 1995
se han presentado índices de crecimiento más altos que los de 1994, pero
escasamente superiores.
En cuanto a hurtos
simples, hurtos a entidades financieras, delitos contra el pudor sexual,
terrorismo, lesiones personales y acciones de la guerrilla, hubo disminución de
los índices de crecimiento, como se verá en seguida.
El hurto en
diciembre de 1994 era de 14%, mientras que la tasa más alta presentada en 1995
es del 11% durante los meses de mayo y junio. Por tanto, el nivel más alto de
crecimiento de 1995 está por debajo del índice de crecimiento más alto de 1994
en un 3%
En los delitos
contra el pudor sexual, el índice más alto fue el del mes de octubre de 1994
que era del 19% y comparado con el más alto de 1995 que fue del 4% en enero y
mayo, se observa una diferencia entre los índices, del 15%, presentándose un
crecimiento negativo.
El terrorismo
presenta un índice de crecimiento negativo del 47% si se compara con el del mes
de agosto de 1994, siendo el mes de julio de 1995 el de crecimiento más alto.
Lesiones personales,
si se comparan los índices de crecimiento más altos de 1994 y 1995, los meses
de diciembre de 1994 con 18% y mayo de 1995 con 7%, se observa un crecimiento
negativo del 11%
Las acciones armadas
de la guerrilla presentan un índice de crecimiento negativo del 32% si se
compara agosto de 1994 y mayo de 1995 que fue el más alto.
La piratería
terrestre ha tenido un aumento considerable del 86%, si se compara el mes de
agosto de 1994 (100) con el nivel de crecimiento más alto de 1995, que fue el
mes de enero con 186. No sucede lo mismo con el narcotráfico, pues hay
tendencia a la disminución en los meses de marzo a junio de 1995 de un 34%.
De acuerdo con estas
cifras, advierte la Corte que el índice de criminalidad en el país en los meses
de enero a junio de 1995 presentó mínimas variaciones, pues si bien en algunos
meses hubo incrementos, en otros hubo descensos, sin que en ninguno de los dos
casos tales diferencias sean notoriamente significativas y, por el contrario,
lo que se demuestra es que la situación en materia criminal ha sido endémica,
crónica, permanente y estable.
Igual situación
ocurre con la congestión de los despachos judiciales de orden penal, la que se
viene presentando desde tiempo atrás y se aumentó por el traslado de los
expedientes a cargo de los jueces ordinarios a la Fiscalía General de la
Nación, por competencia, tal como lo afirma el Jefe de ese organismo.
En este orden de
ideas, considera la Corte que los hechos narrados no tienen el carácter de
coyunturales, transitorios ni excepcionales, que deban ser conjurados mediante
medidas de excepción, sino que constituyen patologías arraigadas que merecen
tratamiento distinto por medio de los mecanismos ordinarios con que cuenta el
Estado para sortear problemas funcionales y estructurales normales.
Al respecto, es
también ilustrativo el discurso del Presidente de la República pronunciado
menos de un mes antes de expedir el decreto de conmoción, objeto de revisión,
al instalar las sesiones del Congreso, en donde se puede apreciar que la
situación descrita por el Gobierno no era imprevisible ni excepcional. Veamos
los apartes más significativos:
"La tarea de
liberar a Colombia de la violencia, la corrupción y el narcotráfico está
estrechamente ligada con nuestras posibilidades de mejorar el sistema de
administración de justicia y, sobre todo, de conseguir un régimen de penas
que sancione ejemplarmente las conductas que más daño nos están haciendo.
"La aprobación
de la ley estatutaria de la justicia nos permite avanzar en esta dirección: la
de la justicia efectiva para todos.
"Le corresponde
a este Congreso pronunciarse sobre un nuevo régimen de penas, las condenas
que hoy nos rigen son francamente ridículas: el 63% de las conductas
delictuales recibe menos de 12 meses de pena que, con las posibilidades de
rebajas contempladas en la ley, convierten la sanción en cuestión de semanas.
"Mientras no
modifiquemos esta situación, no seremos capaces de controlar el avance de la
criminalidad, especialmente el de la criminalidad organizada.
"Para este tipo
de criminalidad, la resultante de quien se junta y organiza para delinquir,
para secuestrar, para narcotraficar, para robar, para masacrar, propondremos
las penas más severas y de más difícil rebaja.
"El problema de
la inseguridad ciudadana es uno de los clamores sociales que las autoridades
estamos en el deber de atender con mayor prontitud. El dominio que el delito
del narcotráfico ha venido ejerciendo sobre la formulación de la política
criminal en Colombia ha terminado por desplazar de la atención del Estado una
efectiva acción contra el 'delito callejero', las violaciones, los atracos, las
lesiones y el homicidio. Ha llegado la hora de legislar para la amenaza de todos
los días; la hora de legislar en procura de la seguridad del ciudadano común.
"Frente a
algunos de estos comportamientos, la Administración de Justicia atribuída a las
autoridades de policía no ha resultado eficaz. Por tal razón, es necesario
elevar las contravenciones especiales a la categoría de delitos y dar
cumplimiento al mandato constitucional de entregar a las autoridades judiciales
la responsabilidad del juzgamiento de las contravenciones especiales sancionada
con pena de arresto, competencia hoy adjudicada al Derecho Policivo." (Lo subrayado no es del texto)
La pena no solamente
debe tener un efecto curativo a través de la resocialización sino que debe
tener un efecto preventivo de las conductas criminales".[4]
f.5 En armonía con lo anterior, procede ahora
la Corte a determinar si la situación descrita que pudiéramos denominar de
"anormalidad permanente" equivale a la "grave perturbación del
orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, y que no
pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las
autoridades de policía."
Para la Corporación
es claro que los hechos invocados por el Gobierno son, ciertamente,
"graves" y perturbadores del orden público, que es presupuesto de la
convivencia pacífica y de la vigencia de un orden justo, fin esencial del
Estado Colombiano. Pero si son, como las propias cifras aportadas por el
Gobierno lo corroboran, las manifestaciones reiteradas de la vieja y arraigada
patología social que aqueja al país, no es para su tratamiento que se han
dispuesto los estados de excepción. La persistencia obstinada de la citada
patología, demanda medidas permanentes, como ella, dirigidas a atacar su
génesis y no la erupción epidérmica. No puede el gobernante desentenderse del
problema esencial, dirigiendo su acción a la morigeración del epifenómeno,
máxime si ese camino conduce a un régimen restrictivo de los derechos
fundamentales que el propio orden constitucional ha dispuesto que sea siempre
temporario.
Desde luego, la
Corte no es adversa, por principio, al instituto de la conmoción; reconoce en
él un instrumento útil para atender a situaciones excepcionales, pero,
justamente por eso, considera que el uso que de él debe hacerse ha de ser
rigurosamente ceñido a las exigencias del artículo 213, para no incurrir en los
desbordamientos que determinaron la abolición del antiguo estado de sitio. En
consecuencia, no vacilará esta Corporación en avalarlo, cuando ocurran las
situaciones que no sólo lo justifican sino que lo hacen necesario.
El contraste con la
hipótesis del estado de Guerra Exterior, prevista en el artículo 212, puede ser
esclarecedor: se trata, en ese caso, de una agresión externa súbita,
atentatoria de la soberanía estatal, que exige la disposición de mecanismos
extraordinarios para conjurar hechos completamente nuevos en la realidad
social, y sólo cuando éstos sean conjurados cesa el estado de excepción.
Un hecho análogo, en
el orden interno, sería un alzamiento intempestivo dirigido a subvertir el
orden institucional, con virtualidad suficiente para poner en crisis la
estabilidad del Estado, es decir, encaminado a desdibujar su identidad. En ese
caso, las potestades extraordinarias y el régimen restrictivo de libertades
estarían justificados por tratarse de hechos sobrevinientes, coyunturales,
súbitos y muy probablemente imprevistos, que exigirían, en aras de su
superación, el sacrificio transitorio del régimen de plenitud de derechos. Lo
mismo podría decirse de hechos crónicos que repentinamente revistieran
grados de intensidad inusitados, bien, difusos en todo el territorio nacional o
localizados en una determinada zona, que podrían justificar, en este último
caso, una declaración de conmoción circunscrita al área afectada.
Pero la fluctuante y
crónica delincuencia común, lo mismo que la presencia ya añeja y permanente de
las distintas organizaciones guerrilleras no son equiparables a situaciones
como la anteriormente enunciada a simple título de ejemplo.
La circunstancia de
que el Constituyente del 91, hubiera limitado la vigencia temporal del estado
de conmoción interna, es claramente indicativa de una voluntad dirigida a que
nuestros males endémicos no fueran justificativos de un eterno régimen de
libertades menguadas. El mensaje implícito en la nueva Carta no puede ser más
claro: a los males que se han hecho permanentes, hay que atacarlos con
políticas igualmente estables, de largo aliento, cuidadosamente pensadas y
diseñadas. Y las medidas de vocación transitoria hay que reservarlas para
situaciones de ese mismo sello. No puede el Gobernante trocar su condición de
estadista que ataca las causas, por la de escamoteador de enfermedades que
trata sólo los síntomas y con medios terapéuticos heroicos que en vez de
conjurar el pathos más bien lo potencian.
Si para combatir las
manifestaciones endémicas, a las que por desventura ya está habituado el país
-sin duda atentatorias de la seguridad ciudadana-, se precisan especiales
medidas policivas o castrenses, ellas son compatibles con el régimen de
libertades plenas, que el constituyente quiso que fuera la regla y no la
excepción. Un ejemplo elocuente de esta aseveración, lo constituye el hecho de
que la más brillante operación de inteligencia y de policía, que dió al traste
con una poderosa organización delictiva, tuvo lugar en situación de normalidad
constitucional, sin que ninguna de las libertades de que deben disfrutar los
ciudadanos de bien, fuera sacrificada.
La delincuencia
común es aneja, por desventura, a toda sociedad terrena y el deber originario
de los gobernantes consiste, precisamente, en tratar de extirparla o al menos
de impedir que se desborde hasta límites incompatibles con la convivencia. Para
eso disponen de poderes ordinarios, que han de usar, en primer término, para
remover las causas de orden social, económico y político generadoras del
fenómeno. Y sólo ante situaciones realmente nuevas y excepcionales, deberán
acudir a medidas también de excepción, que el propio ordenamiento consagra en
previsión de tales eventos. Dentro de ese riguroso esquema se mueve, sin duda,
el ordenamiento constitucional colombiano. Y en ese orden de ideas, el carácter
excepcional de la actual situación, es lo que no está demostrado en el proceso.
f.6 Existencia de
medios ordinarios policivos para contrarrestar el desorden existente.
Según el artículo
213 de la Carta, el estado de conmoción interior únicamente podrá implantarse
cuando la situación perturbadora del orden público "no pueda ser conjurada
mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de
policía" y al tenor de lo dispuesto en el artículo 2o. de la ley 137/94
-estatutaria de los estados de excepción- las facultades excepcionales con que
cuenta el Gobierno "sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias
extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los
poderes ordinarios del Estado".
Veremos a
continuación cómo para contrarrestar los hechos aducidos por el Gobierno no se
han utilizado los poderes ordinarios con que cuenta el Estado para estos casos.
- El artículo 47
transitorio de la Constitución ordena al legislador organizar para las zonas
afectadas por aguda violencia, "un plan de seguridad social de
emergencia, que cubrirá un periodo de tres años". Sin embargo, no ha
sido presentado ni se encuentra en curso proyecto de ley alguno que dé
cumplimiento a este mandato, según la certificación expedida por el Secretario
General del Senado de la República que obra a folio 22 del expediente.
- De otra parte, en
el artículo 28 transitorio de la Carta se establece: "Mientras se expide
la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos
punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía,
éstas continuarán conociendo de los mismos". En este sentido, tampoco se
ha presentado ningún proyecto de ley por parte del Gobierno ni de los
congresistas, como se lee en la certificación precitada. Y ahora se invoca por
aquél la necesidad de judicializar algunas conductas contravencionales que
causan gran impacto social y cuyo conocimiento estaba atribuído a los
inspectores de policía.
- Si el Gobierno, de
acuerdo con una política criminal preestablecida, consideraba que era necesario
tipificar nuevos delitos y aumentar algunas penas que hoy resultan
"irrisorias", debió presentar un proyecto de ley al Congreso de la
República en tal sentido, reformando o adicionando el respectivo Código Penal.
- En relación con
los problemas en las cárceles (fuga de presos, vigilancia carcelaria, comisión
de delitos, colaboración de guardianes en los ilícitos, etc) llama la atención
de la Corte el hecho de que a pesar de existir en el denominado Código
Penitenciario y Carcelario (ley 65 de 1993), disposiciones idóneas para hacer
frente a las situaciones planteadas por el Gobierno, éstas no hayan sido
utilizadas. Citemos a manera de ejemplo, el artículo 168 de dicho ordenamiento
que consagra el "estado de emergencia penitenciaria y carcelaria",
así:
"El Director General
del INPEC, previo el concepto favorable del Ministro de Justicia y del Derecho,
podrá decretar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria en todos los
centros de reclusión nacional, en algunos o alguno de ellos, en los siguientes
casos:
"a) Cuando
sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar grave e inminentemente el
orden y la seguridad penitenciaria y carcelaria".(resalta la Corte)
...
"En los casos
del literal a) el Director General del INPEC está facultado para tomar las
medidas necesarias con el fin de superar la situación presentada, como
traslados, aislamiento de los internos, uso racional de los medios
extraordinarios de coerción y el reclamo o apoyo de la Fuerza Pública de
acuerdo con los artículos 31 y 32 de esta ley."
Estas disposiciones
fueron declaradas exequibles por la Corte en la sentencia C-318 de 1995.
- Finalmente, con
respecto al fortalecimiento de los instrumentos legales de investigación,
acusación y juzgamiento, debe observar la Corte que también él está inscrito en
el contexto de las funciones ordinarias del gobernante, dirigidas a erradicar
la impunidad, factor estimulante de la delincuencia no sólo en tiempos de
crisis sino en épocas de normalidad.
- Observa además la
Corte que un número apreciable de disposiciones dictadas al amparo de los
estados de excepción, en años recientes, que ampliaban de manera significativa
los poderes del Estado para combatir la subversión y la delincuencia común, se
convirtieron en legislación permanente. Por consiguiente, la mayor extensión de
las atribuciones ordinarias, se traduce en una elevación del umbral que tiene
que superarse para decretar un estado de excepción. A título de ejemplo pueden
citarse los decretos 2265, 2266, 2267, 2268, 2269, 2270, 2271, 2272 y 2273 de
1991.
La situación de
crónica perturbación del orden público, puede alimentar tesis extremas
-conmoción interior permanente o conmoción interior sólo cuando el fenómeno
adquiera una intensidad intolerable-, que sacrifican el ordenamiento
constitucional y que, por consiguiente, la Corte no comparte. De ahí que se
exija como condición necesaria para declarar la conmoción interior, aparte del
factor de turbación del orden público, que éste no pueda ser conjurado mediante
el eficiente y oportuno ejercicio de las facultades ordinarias. Los hechos y
problemas que por naturaleza demandan soluciones materiales y jurídicas
permanentes, deben ser enfrentados a través de los mecanismos de la normalidad.
Y sólo cuando éstos se revelen inidóneos para enfrentar hechos sobrevinientes,
resulta justificado apelar a las competencias extraordinarias derivadas del
estado de excepción.
Conclusiones.
Del análisis
anterior surgen las siguientes conclusiones:
1. El propio
Gobierno no aduce pruebas justificativas de los hechos que invoca como
fundamento de la conmoción: sus cifras no demuestran el incremento de la
delincuencia aducida.
Si el mismo Gobierno
admite que los hechos invocados son permanentes, no era la vía excepcional
(transitoria) la más idónea para contrarrestarlos.
2. No son esos
hechos endémicos -como el propio Gobierno reconoce que lo son- los que exige la
Constitución para que el estado de conmoción proceda. A éstos -se reitera- hay
que atender de manera permanente, usando los mecanismos ordinarios de que el
Gobierno dispone. Los que justifican el estado de conmoción deben ser de otra
clase: coyunturales, transitorios, pasibles de ser contrarrestados con medidas
que tengan esas mismas connotaciones.
3. Si en la
situación de violencia crónica que vive el país, los órganos se limitan a
esperar que transcurra el intervalo obligado entre una conmoción y otra, para
tomar medidas que sólo atacan la manifestación epidérmica del mal y que son, a
la vez, restrictivas de la vigencia plena de los derechos fundamentales, jamás
se logrará la erradicación del mal, y en cambio, si se habrá desdibujado -y
trocado en otro- el Estado social de derecho.
4. La Corte ha
tomado en cuenta, al decidir, los hechos ocurridos con anterioridad al decreto
declaratorio de la conmoción, no los que han ocurrido con posterioridad, los
que, dicho sea de paso, sólo demuestran la eficacia relativa de las
disposiciones transitorias encaminadas a contrarrestarlos.
5. De todo lo
expuesto anteriormente se desprende que el decreto 1370 de 1995 resulta
violatorio no sólo del artículo 213 de la Constitución, sino de las normas de
la ley 137 de 1994 -estatutaria de los estados de excepción- en las partes que
desarrollan tal precepto, a saber, artículos 34 y ss, y en especial el artículo
2o. que dispone que las facultades atribuídas al Gobierno durante los estados
de excepción "sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias
extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los
poderes ordinarios del Estado."
Igualmente, se violó
el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado
por la ley 74 de 1968 y el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos
Humanos (ley 16 de 1972) que sólo permiten adoptar medidas de excepción ante
"situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la
Nación", esto es, que superen el límite de normalidad causando grave
crisis en la vida organizada, o "en caso de guerra, de peligro público o
de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado".
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
R
E S U E L V E :
Declarar INEXEQUIBLE
el decreto 1370 del 16 de agosto de 1995 "Por el cual se declara el estado
de conmoción interior".
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-466/95
JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL-Cambio
(Salvamento de voto)
Si se analizan
las dos sentencias (C-031/93 y C-466/95) se ve cómo la Corte Constitucional,
sin decirlo y sin explicar por qué, cambia abruptamente su jurisprudencia: lo
que era constitucional en 1993, no lo es en 1995. ¿Por qué? ¿Acaso
sobre esta necesaria explicación sí se tendió una cortina de humo?
CORTE
CONSTITUCIONAL-Límites
(Salvamento de voto)
La Corte, so
pretexto de proteger los derechos fundamentales, y basándose en su condición de
intérprete de la Constitución, ejerce cada día poderes más amplios e invade la
esfera reservada por la ley a otras autoridades. Al fin y al cabo, el camino al
infierno está empedrado de buenas intenciones.
CONMOCION
INTERIOR-Consulta de la
realidad nacional (Salvamento de voto)
No es cierto que
en estricto derecho, la Corte Constitucional tenga que abstenerse de considerar
hechos acaecidos durante el trámite del proceso que culmina con la sentencia
que decide sobre la constitucionalidad de la declaración del estado de
conmoción interior. No: este proceso no es un chico pleito, que deba fallarse
dentro de los estrechos límites de una demanda. Lo que hay que consultar es la
realidad nacional.
REF.
EXPEDIENTE R.E.-065
Con el respeto
acostumbrado por las sentencias de la Corte, fundamento mi salvamento de voto
en relación con la sentencia C-466 de 18 de octubre de 1995, en los siguientes
términos:
La Carta de 1991,
siguiendo una enaltecedora tradición democrática y republicana, consagra la
separación de funciones entre las Ramas del Poder Público, como uno de los
principios básicos del Estado social de Derecho al señalar que "los
diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines" (art. 113 de la C.P.).
Por otra parte, el
mismo estatuto superior radica en cabeza del Presidente de la República el
deber de conservar en todo el territorio el orden público y de restablecerlo
donde fuere turbado (art. 189, numeral 4o. de la C.P.), y lo hace responsable
política y penalmente del ejercicio de las atribuciones de que queda revestido
durante el limitado término de la conmoción interior.
Y en el artículo 213
al caracterizar el Estado de Conmoción Interior la Carta Política dice:
"En caso de
grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana,
y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de
las autoridades de policía, el Presidente de la República, con la firma de
todos los ministros, podrá declarar el estado de conmoción interior, en toda la
República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable
hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto
previo y favorable del Senado de la República.
"...
La sentencia de la
cual me aparto desconoce los avances institucionales alcanzados por el art. 213
de la Carta de 1991 en relación con la preceptiva del art. 121 de la
Constitución de 1986 con sus reformas, precisamente para asegurar el respeto al
ordenamiento jurídico y a la intangibilidad de los derechos constitucionales
fundamentales, garantías que expresamente recoge el art. 214, así:
"...
"1. Los
decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos
sus ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan relación
directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria
del estado de excepción.
"2. No podrán
suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso
se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. Una ley
estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de
excepción [152 letras a y e] y establecerá controles judiciales y las
garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados
internacionales [93]. Lasa medidas que se adopten deberán ser proporcionales a
la gravedad de los hechos.
"No se
interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los
órganos del Estado [113].
"4. Tan pronto
como hayan cesado la guerra exterior o las causas que dieron lugar al estado
de conmoción interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y
levantará el estado de excepción.
"5. El
presidente y los ministros serán responsables [198] cuando declaren los estados
de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción
interior, y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por
cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que
se refieren los artículos anteriores.
"...
Hay que destacar,
dentro de esta nueva preceptiva constitucional a la cual no se refiere en
detalle ni específicamente la sentencia de la Corte, que el límite, en el
sentido de que los decretos legislativos expedidos por el Presidente solamente
podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la
situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de excepción,
era de orden meramente jurisprudencial en el régimen de la Carta de 1886, y que
tampoco existía entonces una prohibición expresa de que bajo el régimen de
excepción no podían suspenderse los derechos humanos ni las libertades
fundamentales, ni tampoco la incorporación de las reglas del derecho
internacional humanitario, ni menos la ley estatutaria reguladora de las
facultades del Gobierno durante los estados de excepción, ni las garantías
sobre la prevalencia de los tratados internacionales en materia de derechos
humanos, ni sobre la necesidad de que las medidas que se adopten deberán ser
proporcionales a la gravedad de los hechos, ni la prohibición de que no se
interrumpirá el normal funcionamiento de las Ramas del Poder Público ni de los
órganos del Estado.
La sentencia elude
el análisis de este nuevo régimen constitucional, en su afán de justificar la
inconstitucionalidad de la declaración de la conmoción interior, con otras
razones, avaladas por organizaciones particulares, a las cuales atribuye
autoridad para adoptar sus decisiones.
No queda duda de
que, por su forma y contenido, el fallo interfiere no sólo en la órbita de
competencia del Presidente de la República, sino, también en la del propio
Congreso de la República. En la del primero, porque fluye de sus argumentos
que la valoración definitiva sobre la perturbación del orden público, y sus
consecuencias, depende del juez constitucional, so pretexto de llevar a cabo el
control material, acogido ciertamente por la Corte, pero con salvamento de voto
del suscrito en compañía de los doctores Hernando Herrera Vergara y Vladimiro
Naranjo Mesa.
Y en la del segundo,
porque es indiscutible que, por expresa consagración constitucional, es el Congreso
de la República el que debe llevar a cabo el control político de la
declaración de la conmoción interior (art. 213 de la C.P.).
La circunstancia de
que la Corte haya establecido esta figura extrema de control constitucional, en
contravía de la anterior jurísprudencia y de las soluciones que en estas
materias prevalecen en los regímenes presidencialistas, dentro de las
garantías del Estado de Derecho, la lleva a lamentables enfrentamientos con las
demás Ramas del Poder Público, y a crear, por vía jurisprudencial un tipo no
autorizado de conflictos interórganos, y la priva de la oportunidad de hacer el
examen técnico y específicamente constitucional de las medidas concretas (los
decretos legislativos), que expide y pone en vigencia efectivamente el
Gobierno, en desarrollo de la mencionada declaración.
No pudo, por ello,
en este caso, ejercer la Corte su estricto magisterio judicial de guardiana de
la supremacía e integridad de la Constitución, y especialmente de garante de
los derechos humanos y libertades fundamentales, en los términos del art. 242,
en concordancia con el art. 213 de la C.P.. Vale decir que la Corte dejó de
examinar, como se lo manda el numeral 6 del artículo 214, en cada caso y en
detalle, la constitucionalidad de disposiciones jurídicas, cuyo alcance pudo
producir grandes beneficios para los intereses públicos, o acarrear graves
perjuicios en el caso de que violaren las garantías del ordenamiento
constitucional o de los derechos fundamentales. Con esta decisión, que obedece
a una especie de sobrevaloración institucional, que es ajena al ponderado y
equitativo equilibrio de poderes en que consiste el sistema democrático, se
pone en peligro el funcionamiento del ordenamiento jurídico y de las propias
instituciones del Estado Social de Derecho.
Es, pues, el
Presidente de la República, como responsable del mantenimiento del orden
público y de su restablecimiento, a quien corresponde valorar los hechos que
justificaron la declaración de la Conmoción Interior y para ello expide el
decreto respectivo, que tiene un control político en primer término, del
Congreso de la República. Con base en tal declaración, el Presidente de la
República, desarrolla a través de los decretos legislativos, las medidas
concretas que estima pertinentes para enfrentar la situación extraordinaria,
actos todos a los cuales se vinculan sus Ministros. Esta Conmoción Interior se
declara por "grave perturbación del orden público que atente de manera
inminente" contra:
1. La estabilidad
institucional
2. La seguridad del
Estado
3. La convivencia
ciudadana, y que no puede ser conjurada mediante el uso de las atribuciones de
las autoridades de Policía.
Unas sencillas
preguntas precisan en forma insoslayable el tema, objeto de análisis en el
aludido salvamento de voto.
¿Quién califica la
grave perturbación del orden público?. ¿Quién estima que ella no puede ser
conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de
policía? ¿Quien puede medir el inminente atentado a la estabilidad institucional,
o a la seguridad del estado o a la convivencia ciudadana?. ¿Serán los conceptos
de organismos o entidades privadas que no tienen ninguna responsabilidad de
funciones públicas reconocidas por la Constitución o por la ley, los que
definan tan delicado asunto?. Por el contrario, la Constitución define en
términos inequívocos que tal competencia le corresponde al Presidente de la
República.
Pero queda la propia
Corte Constitucional, que en ejercicio de sus competencias jurídicas, pues ella
no tiene tampoco una infraestructura orgánica que le permita verificar
directamente los hechos, se vale de la solicitud de pruebas que le permiten
formarse un criterio sobre las causas motivadoras de la Conmoción Interior.
La sentencia de
inexequibilidad no desconoce la perturbación del orden público, pero
sorprendentemente se dedica a un ejercicio puramente intelectual para afirmar
que "De acuerdo con estas cifras, advierte la Corte que el índice de
criminalidad en el país en los meses de enero a junio de 1995 presentó mínimas
variaciones, pues si bien en algunos meses hubo incrementos, en otros hubo
descensos, sin que en ninguno de los dos casos tales diferencias sean
notoriamente significativas y, por el contrario, lo que se demuestra es que la
situación en materia criminal ha sido endémica, crónica, permanente y
estable."
Y luego agrega:
"En este orden
de ideas, considera la Corte que los hechos narrados no tienen el carácter de
coyunturales, transitorios ni excepcionales, que deban ser conjurados mediante
medidas de excepción, sino que constituyen patologías arraigadas que merecen
tratamiento distinto por medio de los mecanismos ordinarios con que cuenta el
estado para sortear problemas funcionales y estructurales normales."
En el propósito de
aminorar o disminuir la gravedad de la perturbación del orden público -que
tiene el carácter de hecho público notorio-, por la acción multiforme y
reiterada de la guerrilla, el crimen organizado, el narcotráfico, los grupos
paramilitares, se busca inclusive revivir artículos transitorios de la
Constitución que no se encuentran vigentes, como los artículos 28 y 47, que si
no están derogados en forma expresa, si lo están en forma tácita, o por lo
menos se ha producido en relación con ellos el fenómeno del decaimiento de
los actos jurídicos, después de cuatro años de vigencia de la Constitución, y
cuando el Congreso puede hacer uso pleno de sus competencias legislativas
ordinarias, para regular las materias a que ellos se referían.
Entonces queda el
argumento de que por tratarse de situaciones que viene viviendo el país
hace tantas décadas, no puede justificarse la declaración de conmoción
interior, pues se necesita "Un hecho análogo, en el orden interno, sería
un alzamiento intempestivo dirigido a subvertir el orden institucional, con
virtualidad suficiente para poner en crisis la estabilidad del Estado, es
decir, encaminado a desdibujar su identidad. En ese caso, las potestades
extraordinarias y el régimen restrictivo de libertades estarían justificados
por tratarse de hechos sobrevinientes, coyunturales, súbitos y muy
probablemente imprevistos, que exigirían, en aras de su superación, el
sacrificio transitorio del régimen de plenitud de derechos."
Como se advierte
muy claramente en esta interpretación jurídica sesgada, no se tiene en
cuenta la grave perturbación del orden público que se refiere a la inminente
amenaza contra la "convivencia ciudadana", y por otra parte sustituye
el ámbito de competencia del Presidente para señalarle cuándo y cómo debe
declarar la conmoción, es decir en el extremo límite de la situación
subversiva del orden público.
En el fondo, la
sentencia plantea en términos tan mecánicos el problema, que hará imposible en
el futuro la declaratoria de la conmoción interior, tal como hoy está diseñada
en la Constitución, por virtud de esta recortada interpretación jurídica.
Nadie ignora que Colombia vive, por lo menos desde 1949, una grave perturbación
del orden público, una verdadera crisis en este aspecto. Se pensó, con
fundada esperanza, que la Carta de 1991 daría un vuelco a esta situación, y
en este aspecto, desafortunadamente, no ha habido una solución al problema.
Sin embargo, ello no obliga a que se paralicen los fines que persigue el
Estado Social de Derecho. Si la violencia, en sus diversos aspectos, es un
fenómeno crónico entre nosotros, con etapas y episodios que lo agravan y
agudizan, no resulta acorde con la realidad ni con la dinámica de los
acontecimientos sociales que agobian a la Nación, asumir que lo previsto en
la Constitución como excepcional, es la regla ordinaria y general en nuestra
vida colectiva, y como obligado corolario concluir que, mientras se den tan
altos índices de criminalidad y aumenta la amenaza inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad jurídica y la propia convivencia
ciudadana, no sea posible recurrir a los mecanismos de excepción, en defensa de
la sociedad civil organizada, y que sólo sea el Congreso el que pueda entrar a
estudiar y aprobar las soluciones que le corresponden, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales. Pero como es obvio, son dos soluciones
eficaces, pero distintas en el tiempo, y en sus requisitos constitucionales:
una es el alcance del decreto legislativo y otra la de la ley ordinaria del
Congreso. Mas aún cuando, como lo reconoce el fallo, en dato no sólo jurídico
sino histórico, que debe tener su alcance en las vicisitudes del
constitucionalismo colombiano, dentro de la anterior preceptiva de 1886 y en
la actual de 1991, las medidas acordadas por medio de decretos legislativos
que se han juzgado eficaces, se han propuesto al Congreso y se han convertido
en legislación ordinaria y permanente, y aún por propia decisión del
Constituyente, como ocurrió con la tarea llevada a cabo por la Comisión
Legislativa Especial, el llamado Congresito, creada por la Asamblea Nacional
Constituyente, en tal forma que la naturaleza jurídica de tales decretos ha
sufrido una transformación en la propia realidad histórica, que no fue captada
a tiempo por el Constituyente para ofrecer las soluciones normativas del caso.
No sólo en el
ejercicio de mi cargo de Magistrado sino en diversos foros académicos y
especialmente en el ámbito universitario, he sido un fervoroso defensor de la
Carta de 1991, la que por más de una razón histórica está ligada a mis más
hondas convicciones ideológicas, y a mis más caros afectos personales.
Consideré, y sigo considerando, que ella abrió una oportunidad para el
desarrollo político, económico y social de un país que necesitaba esta
estructura más amplia y progresista del Estado Social de Derecho, con su
democracia participativa y pluralista, afincado también en la defensa de los
derechos constitucionales fundamentales, y en el perfeccionamiento de sus
instituciones de control.
Por eso me preocupan
decisiones que, como la señalada en este salvamento de voto, ponen en peligro
los alcances y conquistas del nuevo orden constitucional, y pudieran abrir el
campo a reformas, con indeseados desbordamientos, que sólo deberían limitarse
a considerar aspectos específicos y puntuales como el que es objeto de este
salvamento.
Ojalá que la visión
rígida que se acoge en este fallo, ajeno a la evolución del Derecho
Constitucional entre nosotros y a las más urgentes necesidades nacionales,
específicamente en estas materias del orden público, y que se adoptó sin tener
en cuenta los más altos fines del Estado Social de Derecho, y los supremos
intereses públicos que él consagra, no lleve a adoptar soluciones de momento en
perjuicio de una Carta Política, que merece desarrollarse desde el punto de
vista legislativo. No hay, pues, que mirar hacia atrás en un proceso
constitucional, legitimado por la reiterada voluntad popular, que ha puesto en
marcha la democracia pluralista y participativa, y el efectivo ejercicio de los
derechos constitucionales, todo lo cual representa el más valioso patrimonio de
los colombianos, pendientes hoy como ayer de que las instituciones respondan a
sus más acuciantes y evidentes problemas, con soluciones racionales y eficaces
que de veras aseguren la convivencia ciudadana; ésta no se logra, como ya se
ha dicho, sólo con medidas permanentes y generales sino, como se ha previsto
en las normas constitucionales sobre conmoción interior, con acciones urgentes
e inmediatas para conjurar las causas de la perturbación y para impedir la
extensión de sus efectos
Fecha Ut Supra
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
CORTE
CONSTITUCIONAL
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-466/95
CONMOCION
INTERIOR-Improcedencia de
control político (Salvamento de voto)
La sentencia
elude el análisis de este nuevo régimen constitucional, en su afán de
justificar la inconstitucionalidad de la declaración de la conmoción interior,
con otras razones, avaladas por organizaciones particulares, a las cuales
atribuye autoridad para adoptar sus decisiones. No queda duda de que, por su
forma y contenido, el fallo interfiere no sólo en la órbita de competencia del
Presidente de la República, sino, también en la del propio Congreso de la
República. En la del primero, porque fluye de sus argumentos que la valoración
definitiva sobre la perturbación del orden público, y sus consecuencias,
depende del juez constitucional, so pretexto de llevar a cabo el control
material. Es indiscutible que, por expresa consagración constitucional, es el
Congreso de la República el que debe llevar a cabo el control político de la
declaración de la conmoción interior.
CONMOCION
INTERIOR-Valoración de los
hechos corresponden al Presidente (Salvamento de voto)
Es, pues, el
Presidente de la República, como responsable del mantenimiento del orden
público y de su restablecimiento, a quien corresponde valorar los hechos que
justificaron la declaración de la Conmoción Interior y para ello expide el decreto
respectivo, que tiene un control político en primer término, del Congreso de la
República. Con base en tal declaración, el Presidente de la República,
desarrolla a través de los decretos legislativos, las medidas concretas que
estima pertinentes para enfrentar la situación extraordinaria, actos todos a
los cuales se vinculan sus Ministros.
DEROGACION TACITA
DE ARTICULOS TRANSITORIOS/DECAIMIENTO DE ARTICULOS TRANSITORIOS (Salvamento de voto)
En el propósito
de aminorar o disminuir la gravedad de la perturbación del orden público -que
tiene el carácter de hecho público notorio-, por la acción multiforme y
reiterada de la guerrilla, el crimen organizado, el narcotráfico, los grupos
paramilitares, se busca inclusive revivir artículos transitorios de la Constitución
que no se encuentran vigentes, como los artículos 28 y 47, que si no están
derogados en forma expresa, si lo están en forma tácita, o por lo menos se ha
producido en relación con ellos el fenómeno del decaimiento de los actos
jurídicos, después de cuatro años de vigencia de la Constitución, y cuando el
Congreso puede hacer uso pleno de sus competencias legislativas ordinarias,
para regular las materias a que ellos se referían.
CONSTITUCION
POLITICA-Desarrollo
legislativo (Salvamento de voto)
Ojalá que la visión rígida que se acoge en
este fallo, ajeno a la evolución del Derecho Constitucional entre nosotros y a
las más urgentes necesidades nacionales, específicamente en estas materias del
orden público, y que se adoptó sin tener en cuenta los más altos fines del
Estado Social de Derecho, y los supremos intereses públicos que él consagra, no
lleve a adoptar soluciones de momento en perjuicio de una Carta Política, que
merece desarrollarse desde el punto de vista legislativo.
Con el respeto
debido, que no es incompatible con la franqueza, me permito exponer las razones
que me apartan de la decisión adoptada por la mayoría de la Corte en la
sentencia de la referencia.
Primera.- Una
diferente solución jurídica para unos hechos iguales o similares.
El día 1o. de
febrero de 1993 la Corte Constitucional dictó la sentencia C-031 de 1993, que
declaró la exequibilidad del decreto legislativo 1793 del 8 de noviembre
de 1992, por el cual se había declarado el estado de conmoción interior en todo
el territorio nacional.
Si se comparan los
considerandos del decreto 1793 del 8 de noviembre de 1992, con los del decreto
1370 del 16 de agosto de 1995, se encuentra que son sustancialmente, los
mismos. ¡Por qué? Sencillamente porque las situaciones de desorden público que
se pretendía conjurar en las dos épocas, eran en esencia, las mismas, con la
única diferencia de la agravación de ellas en 1995. Conviene transcribir
los considerandos de uno y de otro decreto para apreciar las similitudes:
a) Decreto 1793 del
8 de noviembre de 1992:
"Considerando:
"Que en las
últimas semanas la situación de orden público en el país, que venía perturbada
de tiempo atrás, se ha agravado significativamente en razón de las acciones
terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia organizada.
"Que además de
las acciones armadas contra la fuerza pública, los grupos guerrilleros han
intensificado su estrategia de atentar contra la población civil y contra la
infraestructura de producción y de servicios, con el fin de mirar la
solidaridad ciudadana con las autoridades, debilitar la organización económica
del país y obtener de funcionarios públicos o de particulares, concesiones y
beneficios de diversa índole.
"Que con el fin
de financiar y adelantar su actividad delincuencial, los grupos guerrilleros
han logrado disponer de cuantiosos recursos
económicos obtenidos
por diversos medios ilícitos, los cuales, de acuerdo con informes de
inteligencia, están siendo administrados y canalizados valiéndose de las
entidades financieras y de otros mecanismos institucionales.
"Que de acuerdo
con informes de inteligencia, los grupos guerrilleros están obteniendo por
diversos medios, tales como la intimidación de funcionarios y de contratistas
del Estado, acceso a recursos públicos - particularmente a nivel de ciertas
entidades territoriales - y distorsionando la ejecución de los programas del
Estado en determinadas zonas del país, entre ellos los de reforma agraria, para
favorecer sus acciones ilegales.
"Que los grupos
guerrilleros se han aprovechado de algunos medios de comunicación para
entorpecer la acción de las autoridades, hacer la apología de la violencia,
justificar sus acciones delincuenciales y crear confusión y zozobra en la
población.
"Que los grupos
guerrilleros vienen ejerciendo presiones sobre algunos funcionarios de
entidades territoriales con el fin de inducirlos a entrar en contactos directos
o entendimientos con ellos, contrariando la política presidencial en materia de
la conservación y restablecimento del orden público.
"Que igualmente
dichos grupos delincuenciales han logrado entrabar y sustraerse a la acción de
la justicia, ante la imposibilidad de la misma de recurrir al apoyo de las
fuerzas militares como órgano de policía judicial para recabar las pruebas
necesarias.
"Que los grupos
mencionados han buscado aprovecharse de diversas organizaciones sociales
legítimas para inducirlas a realizar actividades contrarias a la Constitución y
la ley.
"Que las
organizaciones guerrilleras también están dirigiendo sus actividades contra
diversas cárceles.
"Que de acuerdo
con informes de inteligencia, la acción de los grupos guerrilleros es
facilitada por organizaciones creadas para proveerse de bienes y servicios que
les permiten adelantar su actividad perturbadora del orden público.
"Que,
adicionalmente, en la ciudad de Medellín se ha exacerbado en los últimos días
la acción de la delincuencia organizada, mediante atentados contra personal de
la Policía Nacional y del DAS, lo cual indica un aumento de las actividades
terroristas de aquélla.
"Que además de
intensificar las acciones militares y de policía es necesario responder a la
estrategias de los grupos guerrilleros con medidas que aseguren la solidaridad
ciudadana, corten el flujo de recursos que financian las actividades de
aquéllos, e impidan que dispongan de los bienes que requieren para sus operaciones
delincuenciales.
"Que es
necesario fortalecer la acción de los organismos judiciales en su función de
investigar, acusar y juzgar; proteger a los funcionarios judiciales y a los de
los organismos de fiscalización, así como a los testigos; permitir a las
fuerzas militares desarrollar funciones de policía judicial, y reprimir ciertas
conductas que contribuyen a que puedan tener éxito las operaciones de la
delincuencia organizada.
"Que en ocasión
reciente se produjo el homicidio de una funcionaria judicial y se continúan
registrando amenazas contra miembros de la rama jurisdiccional, por lo cual se
impone adoptar a la mayor brevedad medidas que garanticen su integridad
personal y les permitan desarrollar con independencia y seguridad su altísima
función.
"Que es
necesario adoptar medidas encaminadas a incrementar la protección de las
víctimas de la violencia y a mantener en alto la moral de la fuerza pública.
"Que es
igualmente indispensable establecer medidas para aumentar la eficacia de la
fuerza pública, tales como las referentes a la disponibilidad de recursos,
soldados, oficiales y suboficiales, la movilización de tropas, la adquisición
de suministros y el fortalecimiento de los mecanismos de inteligencia.
"Que es
esencial incorporar al Presupuesto General nuevos gastos y adoptar los
mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las nuevas
erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorista.
"Que es
necesario adoptar medidas que permitan al PNR desarrollar una actividad mayor
en materia de rehabilitación y normalización en las principales áreas en las
cuales operan activamente los grupos guerrilleros.
"Que con el fin
de hacer frente a la delicada situación de orden público descrita, habida
cuenta de su origen, naturaleza y dimensiones, e impedir oportunamente la
extensión de sus efectos, es preciso adoptar medidas de carácter excepcional,
que escapan al ámbito de las atribuciones ordinarias de las autoridades de
policía.
"Que de
conformidad con el artículo 22 de la Carta la paz es un derecho y un deber de
obligatorio cumplimiento.
"Que de acuerdo
con el artículo 2º de la Constitución, es un fin esencial del estado asegurar
la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, así como garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución.
"Que de acuerdo
con lo prescrito por el artículo 189, ordinal 4º, de la Constitución Política,
corresponde al Presidente de la República conservar en todo el territorio el
orden público y restablecerlo donde fuere turbado.
"Que de
conformidad con el artículo 213 de la Constitución Política corresponde al
Presidente de la República declarar el estado de conmoción interior cuando
exista una grave perturbación del orden público que atente de manera inminente
contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia
ciudadana y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones
ordinarias de las autoridades de policía."
b) Decreto 1370 del
16 de agosto de 1995:
"Considerando:
"Que la
Constitución de 1991 estableció que en caso de grave perturbación del orden
público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada
mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía,
el Presidente de la República puede declarar el estado de conmoción interior;
"Que la
situación de orden público se ha agravado en las últimas semanas como resultado
de la acción de la delincuencia común, la delincuencia organizada y la
subversión, generadoras de los acontecimientos de violencia que han sacudido al
país, atentando de manera grave contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado y la convivencia ciudadana;
"Que la
delincuencia organizada ha llevado a cabo en los últimos días, masacres en
varias regiones del país arrojando un saldo alarmante de muertes y de
desestabilización social;
"Que como lo
afirma la Corte Constitucional en su sentencia C-031 de 1993, la existencia de
formidables aparatos de fuerza privados "...no deja de ser patológico en
el plano constitucional y amenazante y desestabilizador en el campo social e
institucional...";
"Que los
delincuentes en general y las organizaciones criminales en particular, nutren
sus arcas con dineros provenientes de actividades ilícitas que implican tanto
enriquecimiento ilícito como grave deterioro de la moral social, en el
entendido de que como lo afirma la Corte Constitucional en su sentencia C-031 de
1993, "la única riqueza y poder social derivado de ésta que garantiza la
Constitución, es el originado en el trabajo honrado. (C.P. Arts. 1, 34,
58)";
"Que los grupos
subversivos han ejecutado en las últimas semanas acciones de violencia
indiscriminada contra los miembros de la fuerza pública sin ninguna
consideración respecto de la población civil, en violación directa del Derecho
Internacional humanitario, asolando poblaciones de las cuales han tenido que
huir hombres, mujeres y niños;
"Que la
delincuencia común ha incrementado su actividad en las ciudades, amedrentando a
la población con la ejecución permanente de delitos en especial contra la vida,
la integridad personal, la libertad y el pudor sexual y la propiedad;
"Que los
delincuentes en general se aprovechan de medios de comunicación para entorpecr
el desarrollo de las actividades de las autoridades, hacr apología de la
violencia y aumentar la confusión entre la población;
"Que las
atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, no resultan suficientes
para conjurar los graves efectos de la situación descrita;
"Que es
necesario fortalecer los instrumentos legales que utilizan los organismos
judiciales en su función de investigar, acusar y juzgar, a través de la
tipificación de conductas, y el aumento de las penas previstas para algunos
delitos de especial repercusión social que en los últimos meses vienen azotando
a la sociedad;
"Que la ley 137
de 1994 estatutaria de los estados de excepción faculta al Gobierno Nacional
para que mediante decretos legislativos pueda tipificar penalmente conductas y
aumentar penas, así como modificar las disposiciones de procedimiento penal y
de policía;
"Que es
necesario judicializar algunas contravenciones especiales que en la actualidad
conocen los inspectores de policía, con el fin de atacar la impunidad respecto
de ciertas conductas que vienen atentando en forma grave contra la seguridad
ciudadana;
"Que es
necesario afrontar la grave situación de congestión que al interior de algunos
Despachos Judiciales acarrea una preocupante imposibilidad de procurar una
pronta y cumplida justicia, circunstancia ésta que ha tenido entre otros graves
efectos, el aumento de impunidad en el país;
"Que es
necesario fortalecer el sistema carcelario de tal manera que se asegure la
adecuada función del Estado en relación con el cumplimiento de las providencias
judiciales, en consonancia con la estricta vigilancia dentro y fuera de los
centros penitenciarios y carcelarios;
"Que es
necesario fortalecer los mecanismos de solidaridad ciudadana que permitan una
adecuada colaboración de la sociedad con las autoridades;
"Que con el fin
de hacer frente a esta situación de violencia y para impedir oportunamente la
extensión de sus efectos, es preciso adoptar medidas de carácter excepcional,
que escapan al ámbito de las atribuciones ordinarias de las autoridades de
policía;
"Que el
artículo 2o. de la Constitución Política establece como uno de los fines del
Estado el asegurar la convivencia pacífica;
"Que el
artículo 22 de la Constitución Política consagra que la paz es un derecho y un
deber de obligatorio cumplimiento;
"Que el
artículo 189 numeral 4o. de la Constitución Política dispone que le corresponde
al Presidente de la República conservar en todo el territorio el orden público
y restablecerlo donde fuere turbado".
Estos hechos semejantes, sin embargo, recibieron
tratamientos jurídicos diametralmente opuestos, pues, como se dijo, en 1993
condujeron a la declaración de exequibilidad del decreto 1793, y en 1995 a la
inexequibilidad del decreto 1370. Es conveniente, para mostrar el contraste,
transcribir qué se dijo en la sentencia C-031de 1993 y qué en la C-466 de 1995,
sobre temas análogos:
a) Sobre la
circunstancia de no ser nuevos los factores de desorden:
1o. Sentencia C-031
de 1993, Gaceta de la Corte Constitucional, tomo 2, primera parte, febrero de
1993:
"La
circunstancia de que la violencia y los factores que la generan no siempre
se originan en el pasado reciente -lo que ha llevado a algunos a
hablar de "anormalidad normal"- no le resta alcance o significado
como causal perturbadora del orden público, como quiera que la
existencia de formidables aparatos de fuerza, así su formación haya sido fruto
de un largo proceso, no deja de ser patológico en el plano constitucional y
amenazante y desestabilizador en los campos social e institucional, si cabe en
este momento aún mayor que en el pasado por su mayor envergadura y capacidad de
daño". (Páginas 53 y 54) (Se subraya).
2o. Sentencia C-466
de 1995:
"Para la
Corporación es claro que los hechos invocados por el Gobierno son, ciertamente,
"graves" y perturbadores del orden público, que es presupuesto de
la convivencia pacífica y de la
vigencia de un orden
justo, fin esencial del Estado Colombiano. Pero si son, como las propias
cifras aportadas por el Gobierno lo corroboran, las manifestaciones reiteradas
de la vieja y arraigada patología social que aqueja al país, no es para su
tratamiento que se han dispuesto los estados de excepción. La
persistencia obstinada de la citada patología, demanda medidas permanentes,
como ella, dirigidas a atacar su génesis y no la erupción epidérmica. No puede
el gobernante desentenderse del problema esencial, dirigiendo su acción a la
morigeración del epifenómeno, máxime si ese camino conduce a un régimen
restrictivo de los derechos fundamentales que el propio orden constitucional ha
dispuesto que sea siempre temporario" (Página 36) (Se subraya).
b) Sobre la
existencia de medios ordinarios para contrarrestar el desorden existente:
1o. Sentencia C-031
de 1993:
"La
situación presente no puede ser superada con las atribuciones ordinarias de
policía".
"Los elementos
de hecho tomados en consideración, el tipo de agentes generadores de violencia,
su poder y procedimientos de lucha, son tales que no pueden ser enfrentados
exitosamente apelando únicamente a las instituciones de policía
ordinarias". (Página 55) (Se subraya).
2o. Sentencia C-466
de 1995:
En esta sentencia no
sólo se afirma que "para contrarrestar los hechos aducidos por el
Gobierno no se han utilizado los poderes ordinarios con que cuenta el Estado
para estos casos", sino que se censura duramente al Gobierno, al
afirmar:
"Si en la
situación de violencia crónica que vive el país, los órganos se limitan a
esperar que transcurra el intervalo obligado entre una conmoción y otra, para
tomar medidas que sólo atacan la manifestación epidérmica del mal y que son, a
la vez, restrictivas de la vigencia plena de los derechos fundamentales, jamás
se logrará la erradicación del mal, y en cambio, sí se habrá desdibujado -y
trocado en otro- el Estado social de derecho" (Página 41).
Y ya en la página 31
se había expresado:
"Después de
examinar cada uno de los hechos transcritos, justificativos de la declaración
de conmoción interior, y de acuerdo con las estadísticas aportadas al proceso
por el Gobierno, el CINEP y la Fiscalía General de la Nación, no le queda duda
a la Corte de que la existencia de fenómenos delincuenciales de ocurrencia
diaria, tales como los atracos callejeros, el hurto de vehículos, la piratería
terrestre, los abusos sexuales; o de ocurrencia frecuente como las
"masacres", los ataques de grupos subversivos y paramilitares contra
personal civil y la Fuerza Pública, la toma de poblaciones, el secuestro, el
narcotráfico, etc., son hechos notorios que vienen azotando a la sociedad,
desde tiempo atrás, causando intranquilidad, zozobra y desconcierto entre la
ciudadanía, sin que hasta la fecha estos acontecimientos se hayan podido
contrarrestar con acciones eficaces, ni el Gobierno haya hecho uso de los
mecanismos ordinarios de que dispone, para atender el progresivo deterioro
de la situación de orden público, como si su actitud debiera consistir en
esperar que la acumulación de males se hiciera insoportable, para tratarlos con
medidas de excepción, bajo la vigencia de un régimen restrictivo de
libertades". (Se subraya).
c) Sobre la
facultad del Presidente de la República para declarar el estado de conmoción
interior:
1o. Sentencia C-031
de 1993:
"La
responsabilidad de conservar y mantener el orden público en todo el territorio
nacional atribuída al Presidente de la República, no puede circunscribirse a las manifestaciones
últimas, repentinas y externas del fenómeno de la violencia, ni al incremento
que en un período dado registre respecto del precedente. La guarda del orden
público tiene relación directa con el deber mínimo de las autoridades frente a
las personas consistente en proteger su vida, honra, bienes, creencias,
derechos y libertades. Este deber mínimo no tolera una actividad de la
autoridad que sólo reaccione frente a lo que históricamente adquiere una
dimensión extraordinaria".
2o. Sentencia C-466
de 1995:
Sobre este tema se
dice en esta sentencia:
"e. La
implantación del estado de conmoción interior no es discrecional".
"...
"En desarrollo
de dichas atribuciones el Presidente de la República no goza de una
discrecionalidad absoluta, pues en tratándose de la implantación de tal estado
excepcional, "la libertad del Presidente se reduce a tomar la decisión de
efectuar dicha declaración determinando el momento para hacerlo y señalando los
hechos que la justifican, pero en lo que concierne a la efectiva configuración
del presupuesto objetivo de la misma, no dispone de discrecionalidad alguna y
no hay alternativas distintas a su existencia o inexistencia".
"Así, la Corte
considera que "un juicio de existencia sobre el presupuesto objetivo de
una eventual declaratoria, en cuanto está ligado a conceptos complejos que
envuelven criterios de valoración no estrictamente técnicos -como gravedad,
inminencia, amenaza, etc.,- debe necesariamente comportar un margen de discreta
apreciación por parte del Presidente que, de todas maneras, no es en modo
alguno discrecional, no puede ignorar la existencia real de los hechos que dan
base a sus calificaciones, ni sustraerse a un escrutinio lógico y racional del
nexo de probabilidad que pueda enlazarse a sus manifestaciones y previsiones,
así como la misma congruencia de su argumentación a la luz de las
circunstancias cuya existencia se proclama". (Páginas 24 y 25) (Se
subraya).
Conclusión: Si se analizan las dos sentencias se ve
cómo la Corte Constitucional, sin decirlo y sin explicar por qué, cambia
abruptamente su jurisprudencia: lo que era constitucional en 1993, no lo es en
1995. ¿Por qué? ¿Acaso sobre esta necesaria explicación sí se tendió una cortina
de humo?
Segunda.- La
defensa de las libertades ciudadanas.
La sentencia C- 466
de 1995 es conmovedoramente candorosa cuando se refiere a las libertades
ciudadanas y a los derechos fundamentales, en general. Aparentemente, bastaría
leerla para concluír que los colombianos pueden estar tranquilos, porque la Corte
Constitucional defiende con celosa diligencia los derechos fundamentales, y en
particular la libertad, de los "ciudadanos de bien", contra los
posibles abusos del gobierno despótico. En la sentencia se dice:
Refiriéndose al
Gobierno:
"...como si su
actitud debiera consistir en esperar que la acumulación de males se hiciera
insoportable, para tratarlos con medidas de excepción, bajo la vigencia de
un régimen restrictivo de libertades".(Página 31) (Se subraya).
Sobre el
"estado de sitio", en la Constitución anterior:
"Se vivía en
permanente estado de sitio y, por tanto, la plena vigencia de los beneficios
del Estado de derecho sólo se daba en el papel". (Página 22).
Sobre cómo debe
el Gobierno cumplir sus deberes en relación con el orden público:
"No puede el
gobernante desentenderse del problema esencial, dirigiendo su acción a la
morigeración del epifenómeno, máxime si ese camino conduce a un régimen
restrictivo de los derechos fundamentales que el propio orden
constitucional ha dispuesto que sea siempre temporario". (Página 36) (Se
subraya).
Sobre la
declaración del Estado de Conmoción Interior:
"En ese caso,
las potestades extraordinarias y el régimen restrictivo de libertades estarían
justificados por tratarse de hechos sobrevinientes, coyunturales, súbitos y muy
probablemente imprevistos, que exigirían, en aras de su superación, el
sacrificio transitorio del régimen de plenitud de derechos". (Página
37) (Se subraya).
Sobre la
limitación temporal del Estado de Conmoción Interior:
"La
circunstancia de que el Constituyente del 91, hubiera limitado la vigencia
temporal del estado de conmoción interna, es claramente indicativa de una
voluntad dirigida a que nuestros males endémicos no fueran justificativos de un
eterno régimen de libertades menguadas". (Página 37) (Se subraya).
Sobre el
"régimen de libertades plenas":
"Si para
combatir las manifestaciones endémicas, a las que por desventura ya está
habituado el país -sin duda atentatorias de la seguridad ciudadana-, se
precisan especiales medidas policivas o castrenses, ellas son compatibles con
el régimen de libertades plenas, que el constituyente quiso que fuera la
regla y no la excepción". (Página 38) (Se subraya).
Sobre "las
libertades de que deben disfrutar los ciudadanos de bien".
"...Sin que
ninguna de las libertades de que deben disfrutar los ciudadanos de bien, fuera
sacrificada". (Página 38).
Pues bien: esa
insomne vigilancia de los derechos fundamentales "de los ciudadanos de
bien", que podría llamarse la ternura de la justicia, se basa en
supuestos falsos, como se explicará.
El primero de ellos
es la presunción gratuita de que el Estado de Conmoción Interior
declarado por el decreto 1370 de 1995, tuvo por fin restringir o limitar
"las libertades de los ciudadanos de bien", presunción que no
corresponde a la verdad, por dos razones: la primera, que públicamente no se
ha conocido decreto alguno dictado con base en la mencionada declaración, que
limite, restrinja, o de alguna manera vulnere, "las libertades de los
ciudadanos de bien"; la segunda, que la Corte Constitucional no ha
examinado ninguno de los decretos originados en la misma declaración, porque
apenas se está cumpliendo el trámite previo al análisis y a la decisión. ¿Ha
habido, acaso, censura de prensa? ¿Se ha desconocido la prohibición
constitucional de que los tribunales militares juzguen a los civiles? ¿Se ha
condenado a alguien sin haber sido oído y vencido en juicio, ante juez
competente y con la plenitud de las formas propias de cada juicio? ¿En dónde
está el presunto despotismo que sacrifica transitoriamente el régimen de
plenitud de derechos?
Posiblemente por
esto, en la sentencia se alude a la restricción de los derechos
fundamentales, y en particular de las libertades, en abstracto, sin
citar un solo caso concreto. Y por lo mismo, sin duda, cuando en el curso
de las deliberaciones pedí, en repetidas ocasiones, que se citaran esas
violaciones de los derechos fundamentales de "las personas de bien",
originadas en el Estado de Conmoción Interior, nada se me respondió. También
aquí se eludió el examen de la realidad, se ocultó la verdad detrás de una cortina
de humo.
El segundo supuesto
falso es éste: la real vulneración de todos los derechos fundamentales y en
particular de la vida y la libertad, tiene su causa en los crímenes cometidos
por los criminales de todas las especies, llámense ellos bandoleros,
delincuentes comunes, paramilitares, narcotraficantes, etc. ¿Qué decir de los
secuestros que a diario se cometen? ¿Y de los asesinatos? ¿Qué de la extorsión,
del robo, de los actos terroristas, de la destrucción de bienes del Estado y de
los particulares? ¿Podrá, acaso, sostenerse que no vulneran la libertad los
diez mil o doce mil bandoleros que ejercen su imperio en vastas zonas rurales
del país, y que ya comienzan a ejercerlo también en las ciudades?
Dicho sea de paso,
es necesario referirse a una afirmación contenida en la sentencia, porque tal
afirmación es una falacia, que mientras se sostenga impedirá que la nación haga
frente a la realidad, punto de partida de la solución del problema de la
violencia. En la sentencia se distingue entre "delincuencia política y
común, esta última organizada o no". (Página 26). Pues bien: en Colombia
no existe "delincuencia política", porque no son delincuentes
políticos los bandoleros organizados en las cuadrillas denominadas Farc,
Eln, Epl, Milicias Bolivarianas, etc. ¿Cómo puede darse el calificativo de delincuentes
políticos a quienes habitualmente cometen delitos comunes, como el
asesinato, el secuestro, la extorsión, los daños en cosa ajena, el tráfico de
estupefacientes? No puede permitirse que la solución de los problemas
nacionales, parta de la deformación de la realidad, de su desconocimiento. Al
llamar "delincuentes políticos" a los que son criminales tan comunes
como todos los demás, pero más peligrosos, se crean las condiciones para
recompensarles luego con generosos indultos y amnistías generales, curules en
el Congreso de la República, cargos diplomáticos, donaciones, créditos, bienes de
toda clase, etc. La paz de una nación no puede construírse sobre el perdón
y el olvido de los crímenes: esa sería una paz injusta, que sólo originaría
nuevos crímenes.
Por fortuna, ya la
Corte Constitucional ha definido la conducta de los supuestos delincuentes
políticos. En la sentencia T-561 de diciembre 6 de 1993, se dijo:
"De otra parte,
es hecho público y notorio que los guerrilleros cometen, alegando fines
políticos, delitos comunes como el asesinato, o el homicidio fuera de combate,
el secuestro, el robo, la destucción de puentes, oleoductos, torres de energía,
etc. Así lo han admitido públicamente individuos que pertenecen a los grupos
llamados Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejército de Liberación
Nacional, Ejército Popular de Liberación. Para ellos, estas actividades son
honrosas, como lo reconoció Humberto Javier Callejas Rúa en la primera demanda
de tutela que presentó: ´ La condición de guerrillero no degrada a la
persona, pues se trata de un sujeto opositor político y armado frente al
Estado, que tiene como propósito la construcción de una sociedad más humana y
justa´.
"Los avisos
causantes de la inconformidad del señor Callejas Rúa, no dicen otra cosa que lo
que todo el país sabe, porque lo ha padecido: que los guerrilleros, que forman
grupos dedicados al bandolerismo, roban, matan, secuestran, extorsionan,
destruyen la riqueza pública y atacan los poblados inermes. Que lo hagan
invocando razones que ellos consideran nobilísimas, no convierte los delitos en
actos lícitos, ni priva a la autoridades del derecho de hacer cuanto sea
necesario para reprimir sus desmanes. El delincuente no puede alegar que el
Estado viola sus derechos solamente porque no le permite desconocer los ajenos,
es decir, que el reprimir sus actos delictivos es de por sí una violación de
sus derechos". (Gaceta de la Corte Constitucional, tomo 12, diciembre de
1993, páginas 205 y 206).
Tercera.- La
Corte Constitucional, ¿un poder omnímodo?
Según el artículo
241 de la Constitución, a "la Corte Constitucional se le confía la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y
precisos términos" de esta misma norma. Esto implica sin necesidad de
complicadas lucubraciones, que la Corte no tiene un poder omnímodo.
Pero, ¿qué ha ocurrido, qué viene sucediendo?
Que la Corte, so
pretexto de proteger los derechos fundamentales, y basándose en su condición de
intérprete de la Constitución, ejerce cada día poderes más amplios e invade la
esfera reservada por la ley a otras autoridades. Al fin y al cabo, el camino al
infierno está empedrado de buenas intenciones. Basta citar algunos casos, para
demostrar cómo la Corte Constitucional desborda sus poderes.
Al revisar fallos de
tutela, se ha arrebatado a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, la competencia para revisar una sentencia condenatoria, en virtud del
recurso de casación (sentencia No.SU-327, del 27 de julio de 1995, sobre la
prohibición de la reformatio in pejus); se han dejado sin valor unas
sentencias dictadas por los jueces laborales, en épocas pasadas, sin siquiera
determinarlas, y se ha desconocido la existencia de normas sobre convenciones
colectivas y pactos colectivos (sentencia SU-342 del 2 de agosto de 1995);
basándose también en la prohibición de la reformatio in pejus, y siempre
al revisar sentencias dictadas en procesos de tutela, se han desconocido
sentencias del Consejo Superior de la Judicatura, dictadas en ejercicio de la
potestad disciplinaria que la Constitución le confiere sobre los jueces
(sentencia T-410 del 12 de septiembre de 1995).
Ahora, en esta
sentencia, se ha desconocido que es deber del Presidente de la República
"Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde
fuere turbado" (numeral 4 del artículo 189 de la Constitución); y que, por
lo mismo, para cumplir ese deber, el Presidente de la República "en caso
de grave perturbación del orden público", "podrá declarar el Estado
de Conmoción Interior, en toda la República o parte de ella..." (artículo
213 de la Constitución). Y al arrebatarle esta competencia al Presidente de la
República, se ha quebrantado el principio de la separación de las Ramas del
Poder Público, y de su colaboración armónica (artículo 113 de la Constitución).
Y también se
quebranta este principio cuando en la sentencia se censura desembozadamente, y casi
en forma agresiva, al Gobierno, por las supuestas omisiones en que ha
incurrido en el uso de sus facultades ordinarias.
Ahora, en
consecuencia, si el Congreso de la República quisiera, en ejercicio del control
político que la Constitución le atribuye, exigir responsabilidades al
Presidente de la República por el manejo del orden público, éste podría eludir
su responsabilidad, con el argumento de que la Corte Constitucional ha
recortado sus facultades, en especial las que le confiere el artículo 213,
hasta hacerlas casi inexistentes.
Pero no es solamente
la Rama Ejecutiva la que es víctima de las censuras. Estas recaen también
sobre el Congreso de la República. En relación con éste se dice:
"El artículo 47
transitorio de la Constitución ordena al legislador organizar para las zonas
afectadas por aguda violencia, "un plan de seguridad social de emergencia,
que cubrirá un período de tres (3) años". Sin embargo, no ha sido
presentado ni se encuentra en curso proyecto de ley alguno que dé cumplimiento
a este mandato, según la certificación expedida por el Secretario General del
Senado de la República que obra a folio 22 del expediente". (Página 39).
La Corte Constitucional
no ejerce un poder omnímodo, porque en el Estado de Derecho no hay poderes
onmímodos. Dios no quiera que se convierta en absoluto el poder de quienes
apenas son unos intérpretes de la Constitución, encargados de guardar su
integridad y supremacía, dentro de los estrictos y precisos términos del
artículo 241 de la misma.
Cuarta.- ¿Cuándo
puede declararse el Estado de Conmoción Interior, según el artículo 213 de la
Constitución?
Después de concluír
que, pese a que "los hechos invocados por el Gobierno son, ciertamente,
"graves", y perturbadores del orden público", éstos no son
suficientes para declarar el Estado de Conmoción Interior, en la sentencia se
hace un tremendo esfuerzo imaginativo, para enunciar dos casos en que
sería posible jurídicamente la declaración. Estos dos casos se describen así:
"Un hecho
análogo, en el orden interno, sería un alzamiento intempestivo dirigido a
subvertir el orden institucional, con virtualidad suficiente para poner en
crisis la estabilidad del Estado, es decir, encaminado a desdibujar su
identidad. En ese caso, las potestades extraordinarias y el régimen
restrictivo de libertades estarían justificados por tratarse de hechos
sobrevinientes, coyunturales, súbitos y muy probablemente imprevistos, que
exigirían, en aras de su superación, el sacrificio transitorio del régimen de
plenitud de derechos. Lo mismo podría decirse de hechos crónicos que
repentinamente revistieran grados de intensidad inusitados, bien, difusos en
todo el territorio nacional o localizados en una determinada zona, que podrían
justificar, en este último caso, una declaración de conmoción circunscrita al
área afectada". (Página 37) (Se subraya).
Veamos el primer
caso:
Se habla de un
"alzamiento intempestivo" ¿Qué significa esto? Un alzamiento es un
"levantamiento o rebelión", según el Diccionario de la Academia. ¿No
es, por ventura, un "levantamiento o rebelión", la acción de
10.000 o 12.000 bandoleros, que cometen toda clase de delitos, desconocen las
autoridades de la República, y siembran el terror en todo el territorio de la
nación? Intempestivo es "lo que está fuera de tiempo y sazón",
también según el mismo Diccionario. ¿Será, acaso, propio de nuestro tiempo, que
tengamos que vivir sometidos al imperio de los criminales, cuya presencia, en
el caso de los bandoleros, la Corte califica como "ya añeja y
permanente"? ¿Por qué millones de colombianos, entre ellos "los
ciudadanos de bien" a quienes se refiere la sentencia, tenemos que vivir
bajo la dictadura de todos los criminales?
En cuanto al
segundo caso, ¿podrá sostenerse que los hechos crónicos no revisten
"grados de intensidad inusitados"? ¿De dónde sale la exigencia de que
esos hechos crónicos se agraven "repentinamente"? Repentino es
lo "pronto, impensado, no previsto". Y esa exigencia, se
repite, no está prevista en el artículo 213. Lo que sucede es diferente,
como se verá.
Según el artículo
213 de la Constitución, la declaración del Estado de Conmoción Interior,
procede "En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera
inminente contra la estabilidad institucional..." ¿Qué quiere decir inminente?
Según el Diccionario de la Academia, inminente es lo "Que amenaza o
está para suceder prontamente". Llevados por el afán de usar palabras
sin medir su verdadero alcance, los redactores de la Constitución echaron mano
de esta palabra. Literalmente, pues, si ya la perturbación existe, ha
ocurrido, como ahora acontece, y no es solamente una amenaza, algo
que "está para suceder prontamente", no se podría declarar el
estado de conmoción interior. Esta ha sido la errónea interpretación que a
la norma le ha dado la Corte Constitucional en esta sentencia.
La interpretación
acertada, por el contrario, no puede ser sino ésta: SI LA SOLA AMENAZA DE LA
PERTURBACIÓN FACULTA AL GOBIERNO PARA DECLARAR EL ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR,
CON MAYOR RAZÓN ESTÁ FACULTADO CUANDO YA LOS HECHOS PERTURBADORES HAN SUCEDIDO
O ESTÁN SUCEDIENDO.
Hay que decirlo
claramente, sin temores ni vacilaciones: un país no se gobierna con juegos
de palabras, más o menos ingeniosos, ni con teorías seudofilosóficas. Se
gobierna actuando de conformidad con la realidad, sin ocultarla ni disfrazarla.
Quinta.- Por qué
no se declaró el Estado de Conmoción Interior al comienzo de la actual administración.
Uno de los
argumentos que se usaron en el debate que culminó con la adopción de la
sentencia, fue éste: el actual gobierno habría debido declarar el Estado de
Conmoción Interior, en el mes de agosto de 1994, y no esperar hasta agosto del
presente año.
Este argumento no
resiste ningún análisis, por estos motivos.
El primero, que el
Presidente de la República no declaró el Estado de Conmoción Interior al
comienzo de su gestión, porque quiso ensayar previamente el camino del diálogo,
como le consta a toda la nación. Sólo la renuencia de los bandoleros y el
aumento de sus depredaciones, convencieron al Gobierno de la necesidad de
cambiar la estrategia que conduce a la paz.
El segundo, que la
facultad de declarar la Conmoción Interior, no se agota por no ejercerla en un
tiempo determinado. El Gobierno puede en cualquier momento, a su arbitrio y
según su recto criterio, hacer uso de esta herramienta que la Constitución ha
puesto en sus manos. Y si hace mal uso de ella, debe responder ante el Congreso
de la República, como lo prevé el numeral 5o. del artículo 214 de la
Constitución.
Como lo que se acaba
de escribir lo manifesté durante el debate, al final en el texto de la
sentencia no se incluyó el argumento relativo al ejercicio tardío de la facultad
consagrada en el artículo 213. Pero sí fue un argumento definitivo para la
decisión.
Sexta.- Los
hechos posteriores a la declaración del estado de conmoción interior.
En la insólita
sentencia se afirma lo siguiente, en relación con los crímenes posteriores
al día 16 de agosto de 1995, en que se declaró el estado de conmoción interior:
"La Corte ha
tomado en cuenta, al decidir, los hechos ocurridos con anterioridad al decreto
declaratorio de la conmoción, no los que han ocurrido con posterioridad, los
que, dicho sea de paso, sólo demuestran la eficacia relativa de las
disposiciones transitorias encaminadas a contrarrestarlos". (Página
41).
Esta afirmación hay
que rechazarla, por estas razones:
La primera: no es
cierto que en estricto derecho, la Corte Constitucional tenga que abstenerse de
considerar hechos acaecidos durante el trámite del proceso que culmina con la
sentencia que decide sobre la constitucionalidad de la declaración del estado
de conmoción interior. No: este proceso no es un chico pleito, que deba
fallarse dentro de los estrechos límites de una demanda. Lo que hay que
consultar es la realidad nacional.
De otra parte, ¿por
qué la Corte juzga que las "disposiciones transitorias" sólo tienen
una "eficacia relativa" para contrarrestar la acción de los
criminales? ¿Quién le confirió tal facultad? ¿No es, acaso, el
Congreso de la República el que ejerce, según la Constitución, el
control político?
Séptima.- El
Presidente de la República, como responsable del orden público, es el único
facultado para decidir si las circunstancias permiten decretar el Estado de
Conmoción Interior por "grave perturbación del orden público".
La Corte
Constitucional, en la sentencia del 7 de mayo de 1992, estableció la doctrina
de que sus facultades le permiten hacer el examen de fondo del decreto que
declara el estado de conmoción interior, para concluír si existe o no la
"grave perturbación del orden público que atente de manera inminente
contra la estabilidad institucional".
Esas facultades, sin
embargo, deben ejercerse con prudencia, para que no conduzcan a dos resultados
incompatibles con la Constitución: el primero, privar al Presidente de la
República de las facultades que el artículo 213 le confiere, y que le permiten
cumplir el deber de "conservar en todo el territorio el orden público y
restablecerlo donde fuere turbado"; el segundo, el convertir a la Corte
Constitucional en responsable del restablecimiento del orden público, responsabilidad
que la Constitución no le ha impuesto.
Por lo anterior,
como lo sostuve en el debate que culminó con la adopción de la sentencia C-466
de 1995, solamente en casos extremos de mal uso del artículo 213 de la
Constitución, puede la Corte Constitucional declarar que no existe la grave
perturbación. Fue eso lo que aconteció cuando la Corte, por medio de la
sentencia C-300 de julio 1o. de 1994, declaró inexequible el decreto 874 del
1o. de mayo de 1994.
Ahora se ha
incurrido en la insensatez de sostener que para que exista la "grave
perturbación" faltan unos centenares o millares de asesinatos. Que tampoco
bastan los millares de secuestros y de extorsiones, ni la continua destrucción
de oleoductos y los ataques a los poblados inermes.
Si la jurisprudencia
de la Corte sobre el examen material del decreto que declara la conmoción
interior, conduce a estas interpretaciones absurdas, habrá que revisarla. De
lo contrario persistirá el riesgo de que la Corte, en el futuro, usurpe
nuevamente la competencia que la Constitución asignó al Presidente de la
República en relación con el orden público.
Octava.- La
reforma de la Constitución.
La Corte
Constitucional, al dictar
la sentencia C-466 de octubre 18 de 1995, ha comenzado a escribir el acta de
defunción de la Constitución de 1991. Porque si ésta, según la errónea
interpretación de la sentencia, no permite que el Presidente de la República
haga uso de los poderes que ella misma le confiere para conservar y restablecer
el orden público, hay que reformarla. No se puede incurrir en la ingenuidad
de sacrificar a la sociedad en aras de una falsa legalidad que sólo sirve a los
criminales.
No hay que pensar
que la Constitución no puede reformarse. Ella, a diferencia de los Diez
Mandamientos, puede cambiarse por los hombres, porque los hombres la hicieron.
Por fortuna, los
colombianos no son tontos ni cobardes: ellos harán frente a la conjura de los
delincuentes y de los necios, con inteligencia y valor.
Es todo.
JORGE ARANGO
MEJIA
Magistrado
Bogotá, octubre
18 de 1995
Aclaración de voto a la Sentencia No.
C-466/95
CONMOCION
INTERIOR-Utilización
excepcional (Aclaración de voto)
Los estados de excepción no han sido
diseñados para que el ejecutivo utilice esta institución, que como su nombre lo
indica, es de naturaleza excepcional, ante cualquier vicisitud de tipo político
o cualquier coyuntura de tipo personal que pueda afectar al gobierno o al
mandatario de turno.
REF.: Expediente No. R.E. 065
El suscrito magistrado, VLADIMIRO NARANJO
MESA, se permite aclarar su voto en el asunto de la referencia, por cuanto, con
ocasión de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto No. 874 de 1994, por
el cual se declaró el estado de conmoción interior, decisión adoptada mediante
Sentencia No. C-300 de 30 de junio de 1994, salvó su voto por no compartir la
decisión de fondo de la Sala Plena. Las razones que llevaron al suscrito
magistrado a disentir de la decisión mayoritaria, quedaron expuestas en el
Salvamento de voto a dicha Sentencia, suscrito junto con los magistrados
Hernando Herrera Vergara y Fabio Morón Díaz.
Pese a considerar que dichas razones siguen
siendo valederas, el suscrito magistrado acata respetuosamente, como es su
deber, la jurisprudencia sentada en esa oportunidad, la cual llevó a la Corte a
conocer de fondo de las razones que llevaron al Gobierno a decretar el estado
de conmoción interior; así lo manifestó por lo demás, ante la Sala Plena,
cuando en su sesión del día 7 de septiembre de 1995 (Acta No. 37), se consultó
a la totalidad de los miembros de la Corporación, -previo el estudio de la
ponencia sobre la exequibilidad del Decreto No. 1370 del 16 de agosto de 1995-
si se mantendría la jurisprudencia referida, lo cual fue aprobado por los nueve
magistrados.
Acatando, entonces, dicha jurisprudencia, y
hecha la anterior aclaración respecto de la posición adoptada por el suscrito
en la pasada oportunidad, debo manifestar que comparto en su totalidad las
motivaciones que en esta han llevado a la Corte a declarar la inexequibilidad
del Decreto No. 874 de 1994, por el cual se declaró el estado de conmoción
interior. Sólo tendría que precisar, respecto de la motivación, que los estados
de excepción no han sido diseñados para que el ejecutivo utilice esta
institución, que como su nombre lo indica, es de naturaleza excepcional, ante
cualquier vicisitud de tipo político o cualquier coyuntura de tipo personal que
pueda afectar al gobierno o al mandatario de turno.
Santafé de Bogotá, D.C., 23 de octubre de
1995.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-466/95
VIOLENCIA-Adopción de medidas permanentes
(Aclaración de voto)
La violencia, el terrorismo, el crimen
organizado, la delincuencia común y las diversas modalidades de la misma
violencia han venido agobiando a Colombia a lo largo de varios años, antes de
la conmoción y dentro de la misma, lo cual requiere con urgencia, que en forma
ejemplar, categórica y enérgica se adopten medidas de carácter permanente que
puedan contrarrestar no en forma transitoria sino definitiva aquellos actos y
hechos que perturban a diario la paz y la tranquilidad de los ciudadanos, así
como el orden político, económico y social justo que todos debemos alcanzar. Ello
puede y debe conseguirse con la adopción de normas permanentes por parte del
Congreso de la República de Colombia, bien por su propia iniciativa o a
instancia del mismo Gobierno, quien según se deduce de las manifestaciones
expresadas por el señor Presidente de la República al instalar las sesiones del
Congreso el 20 de julio del presente año, se pronunció respecto de la necesidad
de presentar proyectos de ley con el fin de adoptar medidas con el mismo
carácter de permanencia.
REF:
EXPEDIENTE No. R.E.-065
Revisión
Constitucional del Decreto 1370 del 16 de
agosto de 1995 - "Por el cual se declara el estado
de conmoción interior".
Acta
No. 50
El Suscrito Magistrado formuló en su
oportunidad, ACLARACION DE VOTO, al producirse la votación con respecto al
proyecto de sentencia presentado por el Honorable Magistrado Sustanciador,
doctor Carlos Gaviria Díaz, en el expediente de la referencia, teniendo en
cuenta que, a raíz de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 874 de 1994,
por el cual se declaró el estado de conmoción interior en virtud de la
sentencia No. C-300 de 30 de junio de 1994, presentó salvamento de voto
conjuntamente con los doctores Vladimiro Naranjo Mesa y Fabio Morón Díaz, por
no compartir la decisión adoptada por la Sala Plena, según la cual la Corte
Constitucional al examinar los decretos dictados en desarrollo de lo dispuesto
por el artículo 213 de la Constitución Nacional, incluido el que declara la
conmoción, no debe limitarse al estudio de los vicios de forma para la
expedición del decreto, sino también al contenido de fondo de los mismos. Las
razones que llevaron al suscrito Magistrado a disentir de la decisión
mayoritaria, quedaron consignadas en el respectivo salvamento de voto a dicha
sentencia, al considerar que en mí concepto, los motivos para declarar la
conmoción interior por parte del Presidente de la República, en caso de grave
perturbación del orden público, constituyen una potestad discrecional atribuida
a éste y no son materia de revisión jurisdiccional de la Corte. Dicho
salvamento fue suscrito conjuntamente con los Magistrados mencionados.
Pese a considerar que dichas razones siguen
siendo valederas, el suscrito Magistrado acata respetuosamente, como es su
deber, la jurisprudencia sentada en esa oportunidad, la cual llevó a la Corte,
en decisión mayoritaria, a conocer de fondo con respecto a los motivos que
llevaron al Gobierno a decretar el estado de conmoción interior y a dictar
sentencia dentro de su potestad constitucional para "Decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno
con fundamento en los artículos 212,213 y 215 de la Constitución",
declarando la inexequibilidad en dicha ocasión. Así lo manifestó expresamente,
ante la Sala Plena, cuando efectivamente en sesión del día 7 de septiembre de
1995 (Acta No. 37), se consultó a la totalidad de los miembros de la
Corporación, previo el estudio de la ponencia sobre la exequibilidad del
decreto No. 1370 del 16 de agosto de 1995, si se mantendría la jurisprudencia
referida, lo cual fue aprobado por unanimidad de los Magistrados que integran
la Corporación.
Al acatar dicha jurisprudencia y realizada
la respectiva aclaración acerca de la posición adoptada en la pasada
oportunidad, debo manifestar igualmente que comparto los razonamientos que
llevaron a la Corte a declarar la inexequibilidad del decreto materia de
revisión en el expediente de la referencia, con efectos hacia el futuro. Desde
luego que considero conveniente precisar que, en mi concepto, la violencia, el
terrorismo, el crimen organizado, la delincuencia común y las diversas
modalidades de la misma violencia han venido agobiando a Colombia a lo largo de
varios años, antes de la conmoción y dentro de la misma, lo cual requiere con urgencia,
que en forma ejemplar, categórica y enérgica se adopten medidas de carácter
permanente que puedan contrarrestar no en forma transitoria sino definitiva
aquellos actos y hechos que perturban a diario la paz y la tranquilidad de los
ciudadanos, así como el orden político, económico y social justo que todos
debemos alcanzar. Ello puede y debe conseguirse con la adopción de normas
permanentes por parte del Congreso de la República de Colombia, bien por su
propia iniciativa o a instancia del mismo Gobierno, quien según se deduce de
las manifestaciones expresadas por el señor Presidente de la República al
instalar las sesiones del Congreso el 20 de julio del presente año, se
pronunció respecto de la necesidad de presentar proyectos de ley con el fin de
adoptar medidas con el mismo carácter de permanencia.
Santa Fe de Bogotá, D.C., 25 de octubre de
1995
HERNANDO HERRERA VERGARA
MAGISTRADO
[1] Sent C-179/94 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[2] Sent. C-004/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[3] Sent. antes citada.
[4] "El tiempo de la gente". Ernesto Samper Pizano.
Presidencia de la República. 1995. |
796 | C-468-95
Sentencia No. C-468/95
Sentencia No. C-468/95
PROYECTO DE LEY-Vicio subsanable
La Corte Constitucional otorgó al Congreso
de la República un término de treinta días para subsanar el vicio anotado en
los antecedentes. En consecuencia, considerando que el Congreso de la República
subsanó, dentro del término otorgado por la Corte Constitucional, el vicio de
forma, se declarará la exequibilidad del Proyecto de Ley.
Ref: O.P. 007
Objeciones
Presidenciales al Proyecto de Ley N° 43/94 Senado - 118/95 Cámara “Por la cual
se modifica el Decreto 1264 del 21 de junio de 1994, proferido en desarrollo de
la emergencia declarada mediante decreto N° 1178 del 9 de junio de 1994 y se
dictan otras disposiciones”.
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Octubre diecinueve (19) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
revisión de la constitucionalidad de las normas objetadas del Proyecto de Ley
N° 43/94 Senado - 118/95 Cámara “Por la cual se modifica el Decreto 1264 del 21
de junio de 1994, proferido en desarrollo de la emergencia declarada mediante
decreto N° 1178 del 9 de junio de 1994 y se dictan otras disposiciones”
I. TEXTO DE LAS
NORMAS OBJETADAS
Proyecto de Ley N° 43/94 Senado - 118/95
Cámara
Por la cual se modifica el Decreto N° 1264
del 21 de junio de 1994, proferido en desarrollo de la emergencia económica
declarada mediante Decreto N° 1178 del 9 de junio de 1994 y se dictan otras
disposiciones.
Artículo Primero. Modifíquese el artículo 1° del decreto N°
1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así:
Las exenciones de
impuestos que se establecen en el presente Decreto tendrán vigencia hasta el 31
de diciembre del año 2003.
Para efectos del
presente Decreto entiéndese que la zona afectada por el fenómeno natural es la
comprendida dentro de la jurisdicción territorial de los municipios de los
departamentos de Cauca y Huila, así:
CAUCA:
CALDONO, INZA,
JAMBALO, TORIBIO, CALOTO, TOTORO, SILVIA, PAEZ, SANTANDER DE QUILICHAO,
POPAYAN, MIRANDA, MORALES, PADILLA, PURACE, TAMBO, TIMBIO Y SUAREZ.
HUILA:
LA PLATA, PAICOL,
YAGUARA, NATAGA, IQUIRA, TESALIA, NEIVA, AIPE, CAMPOALEGRE, GIGANTE, HOBO,
RIVERA Y VILLAVIEJA.
PARAGRAFO: El Gobierno Nacional podrá ampliar a
otros municipios los beneficios de las exenciones que por medio de esta Ley se
dispone.
ARTICULO SEGUNDO. Modifíquese el artículo 2° del Decreto
1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así:
Estarán exentas del
impuesto de renta y complementarios las nuevas empresas agrícolas, ganaderas,
microempresas, establecimientos comerciales, industriales, turísticos, las
compañías exportadoras y mineras que no se relacionen con la exploración o
explotación de hidrocarburos, que se instalen efectivamente en la zona afectada
por el sismo y avalancha del Río Paez, y aquellas preexistentes al 21 de junio
de 1994 que demuestren fehacientemente incrementos sustanciales en la
generación de empleo, siempre que estén localizadas en los municipios señalados
en el artículo 1° del presente Decreto.
La cuantía de la
exención regirá durante diez (10) años de acuerdo a los siguientes porcentajes
y períodos: el cien por ciento (100%) para las empresas preestablecidas o
nuevas que se establezcan entre el 21 de junio de 1994 y el 20 de junio de
1999; el cincuenta por ciento (50%) para las que se instalen entre el 21 de
junio de 1999 y el 20 de junio del año 2001, y el veinticinco por ciento (25%)
para las que se establezcan entre el 21 de junio del año 2001 y el 20 de junio
del año 2003.
Gozarán del mismo
beneficio las unidades económicas productivas precisadas en el inciso primero
de este artículo que, preexistiendo al fenómeno natural y por causa de éste,
hayan disminuido sus ingresos reales en un minio de cuarenta por ciento (40%),
según certificación expedida por la Corporación Nasa Kiwe, o por los
Ministerios de Desarrollo Económico, Agricultura o Minas y Energía.
PARAGRAFO 1°. Los contribuyentes del impuesto sobre la
renta y complementarios que hubiesen efectuado inversiones en la zona afectada,
tendrán derecho a solicitar la exención en los porcentajes y períodos
determinados en este artículo.
PARAGRAFO 2°. Cuando se trate de nuevas empresas de
tardío rendimiento, durante el período improductivo y hasta el 31 de diciembre
de año 2003, se les reconocerá un crédito fiscal equivalente al quince por
ciento (15%) de la inversión realizada en dicho período. Para tal efecto se
deberá acompañar la respectiva certificación del Ministerio de Agricultura si
se trata de empresas agrícolas o ganaderas, del Ministerio de Minas y Energía
si se trata de empresas mineras que no se relacionen con la exploración o
explotación de hidrocarburos, o del Ministerio de Desarrollo Económico si se
trata de empresas comerciales, industriales y turísticas.
Dicho crédito estará
representado en un bono que mantendrá su valor real en los términos que
establezca el Gobierno Nacional y sólo podrá utilizarse para pagar impuestos de
renta y complementarios a partir de la fecha en que se comience la actividad
productiva. Para tal efecto se aplicarán, en los pertinente, las normas del
Estatuto Tributario que regulan el pago del impuesto mediante títulos.
PARAGRAFO 3°. A los intereses que reciban los
propietarios de las actividades que adquieran inmuebles en desarrollo del
Decreto 1185 de 1994 se les aplicará lo dispuesto en el 2° inciso del artículo
30 de la Ley 9 de 1989.
PARAGRAFO 4°. La exención será aplicable a las nuevas
empresas efectivamente constituidas en la zona afectada, a las preexistentes al
21 de junio de 1994 que comprueben aumentos sustanciales en la generación de
empleo y a las compañías exportadoras.
ARTICULO TERCERO. Modifíquese el artículo 3° del Decreto
1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así: Para los efectos de inciso
1° del artículo 2° del presente decreto, se considera efectivamente establecida
una empresa cuando esta, a través de su representante legal, si es persona jurídica,
o del empresario, si es persona natural, en memorial dirigido a la
Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales respectiva, manifiesta su
intención de acogerse a los beneficios otorgados por este decreto, detallando
la actividad económica a la que se dedica, el capital de la empresa, su lugar
de ubicación y la sede principal de sus negocios.
Las sociedades
comerciales se considerarán establecidas desde la fecha de inscripción de su
acto constitutivo en el Registro Mercantil. Las demás personas jurídicas dese
la fecha de su constitución.
PARAGRAFO 1°. Para gozar de la exención no podrá
transcurrir un plazo mayor de cinco (5) años entre la fecha del establecimiento
de la empresa y el momento en el que empieza la fase productiva.
PARAGRAFO 2°. Cuando se trate de sociedades o entidades
asimiladas a éstas deberá remitir, dentro del mismo término previsto en éste
artículo, una copia de la escritura o documento de constitución.
PARAGRAFO 3°. El cambio de denominación o propietario
de las empresas o establecimientos de comercio no les da el carácter de nuevos
a los ya existentes y no tendrán derecho a la exención a que se refiere el
artículo 1° del decreto N° 1264 del 21 de junio de 1994.
PARAGRAFO 4°. Para determinar la renta exenta se
entiende como ingresos provenientes de una empresa o establecimiento comercial
de bienes y servicios de los sectores industrial, agrícola, microempresarial,
ganadero, turístico y minero, aquellos originados en la producción, venta y
entrega material de bienes dentro o fuera de la zona afectada por la
catástrofe.
ARTICULO CUARTO. Modifíquese el artículo 4° del Decreto
1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así: Requisitos para cada año
que se solicite la exención.
Para que proceda la
exención sobre el impuesto de renta y complementarios de que trata el presente
decreto, a partir del año gravable de 1994 los contribuyentes deberán enviar a
la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales que corresponda a su
domicilio o asiento principal de sus negocios, antes del 30 de marzo del año
siguiente al gravable, los siguientes documentos e informaciones:
1°. Certificación
expedida por el Alcalde respectivo, en la cual conste que la empresa o
establecimiento objeto del beneficio se encuentre instalada físicamente en la
jurisdicción de uno de los municipios a que se refiere el artículo 1° de éste
Decreto.
2°. Certificación
del Revisor Fiscal o Contador Público, según corresponda, en la cual conste:
a) Que se trata de
una inversión en una nueva empresa establecida en el respectivo municipio entre
la fecha en que empezó a regir el presente decreto y el 31 de diciembre del año
2003.
b) La fecha de
iniciación del período productivo o de las fases correspondientes a la etapa
improductiva.
c) El monto de la
inversión efectuada y de la renta exenta determinada de acuerdo con lo
establecido en el presente decreto.
3°. Cuando se trata
de unidades económicas preexistentes al sismo o avalancha del río Paez, o de
empresas o establecimientos que se encuentren en período improductivo o que
sean de tardío rendimiento, certificación que determina y precise la fase
improductiva o de tardío rendimiento y el año de obtención de utilidades
expedida por el Ministerio de Agricultura si se trata de empresas agrícolas o
ganaderas, por el Ministerio de Desarrollo Económico si se trata de empresas
comerciales, industriales y turísticas o por el Ministerio de Minas y Energía
tratándose de actividades mineras.
ARTICULO QUINTO. Cuando se efectúen nuevas inversiones por
empresas domiciliadas en el país, el monto del desembolso será deducible de la
renta del ente inversionista.
PARAGRAFO. Las utilidades líquidas o ganancias
ocasionales obtenidas durante un periodo y las inversiones que una empresa
nacional o extranjera realice en los municipios señalados en el artículo 1° de
ésta Ley durante los cinco (5) años siguientes a 1994, constituye renta exenta
por igual monto al invertido, para el año gravable siguiente.
En caso de que las
nuevas empresas establecidas generan pérdidas, la exención se podrá solicitar
en los períodos gravables siguientes hasta completar el cien por ciento (100%)
del monto invertido.
El inversionista
podrá optar por aplicar el valor invertido como un menor valor del impuesto por
pagar o como renta exenta. En ningún caso podrá aplicarlo simultáneamente a
ambos rubros.
ARTICULO SEXTO. La maquinaria, equipos, materias primas,
y repuestos nuevos o de modelos producidos hasta con cinco (5) años de
antelación al momento de importarlos que se instalen o utilicen en los
municipios contemplados en el artículo 1° de la presente ley, estarán exentos
de todo impuesto, tasa o contribución, siempre que la respectiva Licencia de
importación haya sido aprobada por el Ministerio de Comercio Exterior a más
tardar el día 31 de Diciembre del año 2003.
ARTICULO SEPTIMO. En cumplimiento de los artículos (13),
inciso final, y sesenta y seis (66) de la Constitución Política, el Gobierno
Nacional, en un plazo no mayor de noventa (90) días contados a partir de la
promulgación de ésta ley, creará una línea especial de crédito subsidiado de
fomento para apoyar el establecimiento de nuevas empresas o reinstalar y
reactivar unidades económicas productivas preexistentes, en los sectores
primario, secundario y terciario, en la zona afectada por el fenómeno natural
en los Departamentos de Cauca y Huila, con destino a la confinanciación de
capital de trabajo y activos fijos.
PARAGRAFO. Los créditos a que se refiere el presente
artículo tendrán plazo entre seis (6) y ocho (8) años, periodo de gracia hasta
por dieciocho meses y tasa equivalente al DTF+1.
ARTICULO OCTAVO. Las donaciones realizadas por personas
naturales o jurídicas a entidades que labren en la rehabilitación de los
damnificados y zonas afectadas, estarán exentas de todo impuesto, tasa o
contribución, hasta el 31 de diciembre del año 2003, y no requerirán del
procedimiento de insinuación judicial establecido en el artículo 1458 del
Código Civil, conforme lo establece el artículo 5° del decreto N° 1264 del 21
de junio de 1994.
(...)
ARTICULO DECIMO. La Corporación Nasa Kiwe promoverá y
apoyará, financiera y técnicamente, la conformación de empresas individuales,
familiares o asociativas con los damnificados por la catástrofe natural, las
cuales gozarán de las exenciones y beneficios fijados por esta ley.
ARTICULO
DECIMOPRIMERO.
Modifíquese el artículo 6 del Decreto 1264 del 21 de junio de 1994, el cual
quedará así: Los contribuyentes que se acojan a los beneficios preceptuados
por éste decreto inscribirán sus libros contables ante la Cámara de Comercio o
en la División de Fiscalización de la Administración de Impuesto y Aduanas
Nacionales que corresponda al lugar de sus actividades económicas; registrarán
todas las operaciones relacionadas con el giro ordinario de sus negocios y
demostrarán que cumplen con la condición de generar el ochenta por ciento (80%)
de la producción en la zona afectada.
Cuando se instituyen
empresas, sociedades o establecimientos con el ánimo de usarlas fraudulentamente
para obtener los beneficios ordenados por éste decreto; o aparenten estar
ubicadas en las áreas afectadas con el fin de evadir el pago de impuestos; o
simulen operaciones para lograr indebidas exenciones, la Administración de
Impuestos y Aduanas respectiva desconocerá las rentas exentas solicitadas, los
costos y deducciones fingidas e impondrá las sanciones a que haya lugar.
ARTICULO
DECIMOSEGUNDO. La
instalación de nuevas empresas y las ampliaciones significativas en empresas
establecidas en la zona afectada por el fenómeno natural a que se refiere esta
Ley, podrán ser de carácter nacional, binacional y multinacional y estarán
sujetas a las siguientes normas:
a) La importación
de bienes de capital no producidos en la subregión andina y destinados a
empresas de los sectores primario, secundario y terciario, estarán exentos de
aranceles por un término de cinco (5) años contados a partir de la promulgación
de la presente Ley.
La dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales o quien haga sus veces reconocerá, en cada caso,
el derecho a ésta exención, de conformidad con la reglamentación dictada al
efecto por el Gobierno Nacional.
b) Tendrán libertad
de asociarse con empresas extranjeras.
c) Los bienes
introducidos a la zona determinada por el artículo primero de la presente Ley
que importen al resto del territorio nacional se someterán a las normas y
requisitos ordinarios aplicados a las importaciones.
PARAGRAFO. Para los efectos establecidos en ésta
Ley, se entiende por instalación de nueva empresa aquella que se constituye
dentro de los cinco años posteriores a la promulgación de la presente Ley, para
lo cual el empresario deberá manifestar ante la Administración de Impuestos
respectiva la intención de establecerse en la zona afectada, indicando el
capital, lugar de ubicación y demás requisitos que, mediante reglamento,
establezca la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. No se entenderán
como empresas nuevas aquellas que ya se encuentran constituidas y sean objeto
de reforma estatutaria para cambio de nombre, propietarios o fusión con otras
empresas. Para los efectos establecidos en la presente Ley, se entiende por
ampliaciones significativas en empresas establecidas, aquellas que inicien dentro
de los cinco (5) años posteriores a la promulgación de la presente Ley y que
constituyan un proyecto de ampliación que signifique un aumento en su capacidad
productiva de por lo menos un treinta por ciento (30%) de los que actualmente
produce, el cual deberá ser aprobado, para efecto de gozar de las exenciones
contempladas en ésta Ley, por la Dirección de Impuestos y Aduanas nacionales o
quien haga sus veces, previo el cumplimiento de los requisitos que por
reglamento ella establezca.
II. ANTECEDENTES
1. Mediante oficio de Agosto 16 de 1995,
el Presidente del Senado de la República, remitió a esta corporación el
Proyecto de Ley N° 43/94 Senado - 118/95 Cámara “Por la cual se modifica el
Decreto 1264 del 21 de junio de 1994, proferido en desarrollo de la emergencia
declarada mediante decreto N° 1178 del 9 de junio de 1994 y se dictan otras
disposiciones”, el cual fue objetado parcialmente por el Gobierno Nacional.
2. El Gobierno Nacional, por intermedio
del Ministro de Hacienda, objetó, por inconstitucionales, los artículo 1° a 8°
y 10° a 12°, por considerarlos violatorios de los artículos 151, 154 y 215-6 de
la C.P. Además, objetó el proyecto en su totalidad por violación del plazo
indicado en el artículo 160 inciso 1° de la C.P.
3. Recibido el concepto del Procurador
General de la Nación, mediante auto de septiembre dos de mil novecientos
noventa y cinco, se asumió la revisión de las normas objetadas.
4. En sentencia C-407 de 1995 la Corte
Constitucional resolvió:
“PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES, desde el punto de vista
material, los artículos 1 a 8 y 10 a 12 del Proyecto de Ley N° 43/94 Senado -
118/95 Cámara, por haberse encontrado infundadas las objeciones formuladas por
el Presidente de la República, en cuanto no se vulneraron los artículos 151,
154 y 215-6 de la Constitución.
“SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE el Proyecto de Ley N°
43/94 Senado - 118/95 Cámara desde el punto de vista formal, por haberse
encontrado fundada la objeción formulada por el Presidente de la República,
toda vez que entre el primero y segundo debate del proyecto en la Cámara de
Representantes no medió el término exigido en el artículo 160 de la
Constitución.
“TERCERO.- En cumplimiento de los dispuesto en el parágrafo del
artículo 241 de la Constitución Política, devolver al presidente del Congreso
de la República el Proyecto de Ley N° 43/94 Senado - 118/95 Cámara, para lo de
su competencia, por tratarse de un vicio de procedimiento subsanable, según lo
expuesto en la parte motiva de esta providencia.
“CUARTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 45
del Decreto 2067 de 1991, fijar el término de treinta (30) días, contados a
partir de la fecha en que se reciba el expediente, para que el Congreso de la
República subsane el vicio observado, de conformidad con lo dispuesto por la
Corte en sus consideraciones respecto de la cuarta objeción, ejecutado lo cual
se enviará inmediatamente el proyecto a la Corte, para que ésta proceda a
decidir sobre la exequibilidad del mismo.”
5. Vencido el término de treinta días
otorgado en la sentencia C-407 de 1995, la Corte pasa a decidir sobre la
exequibilidad del proyecto objetado.
III. FUNDAMENTOS
Competencia.
1. La Corte es competente para conocer del
proceso de la referencia por tratarse de objeciones presidenciales a un
proyecto de ley (Art. 241-8 de la C.P.).
Subsanación del vicio formal
2. En la Sentencia C-407 de 1995 la Corte
Constitucional otorgó al Congreso de la República un término de treinta días
para subsanar el vicio anotado en los antecedentes. La Sentencia fue
notificada al Senado de la República el día 15 de Septiembre de 1995, como
consta en el oficio N° 165 remitido por la Secretaria General de la Corte a
dicha corporación y que obra en el expediente.
El día once (11) de octubre, dentro del
término, el Presidente(E) del Senado de la República remitió a la Corte
Constitucional el expediente legislativo del Proyecto de Ley N° 43/94 Senado -
118/95 Cámara, en el cual aparece constancia firmada por el Secretario General
de la Cámara de Representantes conforme a la cual el día tres (3) de octubre de
mil novecientos noventa y cinco (1995) se estudió y aprobó por unanimidad de
los presentes (152 Representantes) el proyecto de ley objetado.
En consecuencia, considerando que el
Congreso de la República subsanó, dentro del término otorgado por la Corte
Constitucional, el vicio de forma, se declarará la exequibilidad del Proyecto
de Ley N° 43/94 Senado - 118/95 Cámara.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE el Proyecto de Ley N° 43/94
Senado - 118/95 Cámara desde el punto de vista formal, por haberse subsanado el
vicio dentro del término indicado en la sentencia C-407 de 1995.
SEGUNDO.- Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-407 de 1995
en la que se declararon infundadas las objeciones formuladas por el Presidente
de la República a los artículos los artículos 1 a 8 y 10 a 12 del Proyecto de
Ley N° 43/94 Senado - 118/95 Cámara, en cuanto no se vulneraron los artículos
151, 154 y 215-6 de la Constitución.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
797 | C-469-95
Sentencia No. C-469/95
Sentencia No. C-469/95
BANCO DE LA
REPUBLICA-Autonomía/BANCO
DE LA REPUBLICA-Intervención de la Contraloría en labores de impresión,
acuñación, retiro o incineración de moneda
Cuando se llevan a cabo las labores
materiales de impresión o acuñación, retiro de circulación e incineración de
moneda, pueden llegar a comprometerse en su expresión concreta la política
económica y el manejo monetario -aunque una y otro no se trazan ni se definen
por medio de tales actos, que son meramente ejecutivos-, razón que hace
indispensable el establecimiento de controles adecuados y efectivos a cargo del
organismo que, según la Constitución Política, debe cuidar los intereses
financieros del Estado. La función de la Contraloría, por mandato del artículo
267 Ibídem, incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y
de resultados, fundado, entre otros, en los valores de eficiencia y economía.
Ello no atenta contra la autonomía del Banco de la República, puesto que no
implica intromisión de la Contraloría en las decisiones propias de la autoridad
monetaria. El Contralor apenas sirve de testigo de operaciones posteriores a
los actos relacionados con la emisión de moneda, en un campo del todo subordinado,
que tiene carácter administrativo.
CAUCION-Finalidad/CONTRALOR COMO PARTE CIVIL EN
PROCESO PENAL
Exigir que quien solicita una medida
preventiva, como el embargo o el secuestro de bienes, preste caución a
satisfacción del juez con el objeto de asegurar el eventual resarcimiento de
los perjuicios que se puedan causar al propietario si las razones de la demanda
resultan infundadas o temerarias, corresponde a una previsión legal que busca
impedir el abuso del derecho de quien se dice acreedor, preservar las
prerrogativas procesales del demandado y garantizar que la administración de
justicia no se verá entorpecida por acciones carentes de todo soporte. La norma
enjuiciada introduce distinción a favor de los personeros del interés público
-en este caso los contralores que se constituyen en parte civil dentro de
procesos penales adelantados por delitos que han tenido como víctima pecuniaria
al Estado- y ello, considera la Corte, no quebranta el principio de igualdad
por cuanto no es lo mismo provocar un embargo en nombre de un acreedor
particular que hacerlo en defensa del bien colectivo, de todas maneras afectado
cuando la acción de la delincuencia implica daño económico a los bienes
estatales.
-Sala Plena-
Ref.: Expedientes
acumulados D-824 y D-842
Demandas de
inconstitucionalidad contra los artículos 45 y 87 (parcial) de la Ley 42 de
1993.
Actores: JAIME
ENRIQUE LOZANO y LUIS GIOVANNY BARBOSA BECERRA
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá,
D.C., según consta en acta del diecinueve (19) de octubre de mil novecientos
noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
Mediante escritos independientes, luego
acumulados por decisión de la Sala Plena de la Corte, adoptada el 9 de febrero
del año en curso, los ciudadanos JAIME ENRIQUE LOZANO y LUIS GIOVANNY BARBOSA
BECERRA ejercieron acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos
45 y 87 (parcial) de la Ley 42 de 1993.
Cumplidos como están los trámites que
indica el Decreto 2067 de 1991 y emitido por el Ministerio Público el concepto
de rigor, se procede a fallar.
II. TEXTO
Los artículos impugnados son del siguiente
tenor literal (se subraya lo acusado):
"LEY NUMERO 42 DE 1993
(enero 26)
"Sobre la organización del sistema de
control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen"
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
ARTICULO 45.- El Contralor General de la República o
su delegado, presenciarán los actos de emisión, retiro de circulación e
incineración de moneda que realice el Estado. Hecha la emisión, se levantarán
las actas de destrucción de las planchas o moldes que se hubieren utilizado
para el efecto, las cuales deberán ser firmadas por el contralor o su delegado".
(...)
"ARTICULO
87.- Los contralores, por sí mismos o por medio de sus abogados, podrán
constituirse en parte civil dentro de los procesos penales que se adelanten por
delitos contra intereses patrimoniales del Estado y sus conexos, o comunicarán
a la respectiva entidad para que asuma esta responsabilidad.
Las entidades que se
constituyan en parte civil informarán a las contralorías respectivas de su
gestión y resultados.
PARAGRAFO.- La parte civil, al solicitar el embargo de
bienes como medida preventiva, no deberá prestar caución".
III. LAS DEMANDAS
1) El ciudadano JAIME ENRIQUE LOZANO estima
violados los artículos 4, 13, 29 y 371 de la Carta Política.
En su criterio, cuando el artículo 45 de la
Ley demandada prescribe que el Contralor General o su delegado deben presenciar
los actos de emisión de moneda, así como su retiro de circulación e
incineración, está vulnerando flagrantemente la autonomía e independencia del
Banco de la República a quien corresponde esta función en forma exclusiva y
excluyente y que, por lo tanto, el mandato que consagra la norma demandada se
sale de la órbita del control fiscal.
Afirma que, al otorgarle una función
eminentemente administrativa al Contralor, se le está dando el carácter de
"coadministrador".
En cuanto a la parte demandada del artículo
87, dice que va en contravía del derecho a la igualdad y al debido proceso,
porque al establecer la posibilidad de que los contralores se constituyan en
parte civil en los procesos penales por delitos contra la Administración
Pública, con la facultad de solicitar medidas cautelares, pero sin la
obligación de prestar caución, como sí lo deben hacer los particulares en
idéntica situación, se está privilegiando al Estado sobre el individuo, además
de dejar expuesto al sindicado en caso de que se le causen perjuicios por razón
del embargo.
En su opinión se transgreden principios
como los de la igualdad, legalidad, contradicción, protección de la víctima y
restablecimiento del derecho, consagrados en el Código de Procedimiento Penal y
que forman parte del derecho constitucional fundamental del debido proceso.
2) El ciudadano LUIS GIOVANNY BARBOSA
BECERRA demanda el artículo 45 de la misma Ley pues, en su criterio, vulnera
los artículos 267, 371 y 372 de la Constitución Política.
Al hacer una ubicación conceptual del tema,
afirma que, mediante el artículo 45 de la Ley acusada, al Contralor General de
la República se le asignó una función que por la materia y por el régimen
especial del ente vigilado le está vedada constitucionalmente.
Más adelante analiza la naturaleza jurídica
del Banco de la República y el ámbito de su autonomía, concluyendo que se trata
de un ente con naturaleza tan especial en cuanto a sus actividades, funciones y
operaciones, que en realidad amerita la existencia de un control técnico
especializado y un régimen disciplinario especial.
Por otra parte, sostiene, la existencia de
ese control especial se justifica en el hecho de que el Banco no realiza
ordinariamente gestiones fiscales y, por ende, sobra cualquier control de esa
naturaleza por parte de la Contraloría General de la República.
En lo que respecta a la inspección,
vigilancia y control de su gestión, continúa, ésta se encuentra a cargo del
Presidente de la República, como lo prevé el artículo 372 de la Carta,
disposición que está desarrollada por los artículos 46, 47 y 48 de la Ley 31 de
1992 (orgánica del Banco de la República).
De todo el razonamiento anterior deduce que
existe una clara violación al precepto contenido en el artículo 267 de la
Constitución Política, ya que según éste, el control fiscal se asienta
necesariamente sobre dos presupuestos básicos: "la gestión fiscal que
realiza el sujeto vigilado y su naturaleza administrativa".
Afirma el demandante que en el caso del
artículo acusado no se presenta el primero de los requisitos, toda vez que la
moneda que emite el Banco de la República no representa obligación alguna a
cargo del Tesoro y por tal razón no constituye recurso fiscal que pueda ser
objeto del control fiscal típico que ejerce la Contraloría.
Indica también que la ley especial a la que
debe ceñirse el Banco de la República, de acuerdo con los artículos 371 y 372
superiores, ya fue expedida por el órgano legislativo y en ella se ratificó el
mandato constitucional de que el Presidente de la República ejerce la función
de control del Banco, "incluyéndose (artículo 48) la autorización para que
éste la pudiera delegar en la Auditoría de la misma entidad, función que
posterior e inconstitucionalmente se le asignó al Contralor General de la
República, en el tema de los actos de emisión, retiro de circulación,
incineración de moneda y destrucción de los moldes utilizados para su
fabricación, mediante la norma demandada".
Citando la Sentencia C-529 del 11 de
noviembre de 1993 (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), agrega que si se parte
del mandato constitucional que indica que el Banco de la República tiene su
régimen legal propio, especial, que como tal igualmente demanda un control
especial, mal puede aceptarse que dicha entidad pueda ser objeto de control
permanente y pleno por parte del ente fiscalizador ordinario del sector público
en materia de los bienes y recursos, como lo es el Contralor General de la
República.
IV. INTERVENCIONES
El ciudadano PABLO SEGUNDO GALINDO NIEVES,
quien actuó como apoderado de la Contraloría General de la República, presentó
un escrito destinado a solicitar que se declare la exequibilidad de los
preceptos demandados.
Al exponer los argumentos por los cuales
considera que las normas se ajustan a la Constitución, anota que en el Estado
colombiano la preocupación por el control está inserta en el contexto múltiple
del constitucionalismo moderno y que comprende la representación,
participación, legalidad, distribución de funciones y control.
En ese orden de ideas -señala-, el Estado Social
de Derecho que entronizó la nueva Carta Fundamental se caracteriza por la
separación de poderes, por un sistema de control para evitar el abuso de los
gobernantes, así como por una legalidad previa a la que debe someterse el
ejercicio de la función pública. Además, continúa, desde el punto de vista de
la ciencia de la administración, la fiscalización o vigilancia es aceptada como
principio de organización, fundamentada entre otras razones, en que en los
negocios públicos intervienen muchas personas y por ello es necesaria la acción
de control, para garantizar el estricto cumplimiento de cada una.
Afirma también que el Constituyente de 1991
institucionalizó varios tipos de controles, entre los cuales está el fiscal, el
cual no es único ni exclusivo, sino que, por el contrario, coexiste con los
demás sistemas de vigilancia institucionalmente concebidos, como es el previsto
en el artículo 372 de la Carta, donde se dispone sobre la inspección y
vigilancia que ejerce el Presidente de la República sobre el Banco emisor.
Por otra parte, añade, para una mejor
comprensión del problema planteado, es necesario tener en cuenta que la
prerrogativa de presenciar los actos de emisión, retiro de circulación e
incineración de moneda que realiza el Banco de la República, le ha asistido
legalmente durante los 70 años de existencia del órgano superior de
fiscalización, desde la Ley 42 de 1923 hasta la Ley 42 de 1993, es decir, ha
sido una constante histórica que el legislador le haya señalado al Contralor
General dicha atribución, en desarrollo del mandato constitucional contenido en
el artículo 60 de la anterior Carta, hoy artículo 268.
De acuerdo con su criterio, dicha función
va correlativamente aparejada con la atribución constitucional de llevar un
registro de la deuda pública del Estado.
Concluye, respecto del artículo 45
demandado, que no hay razón jurídicamente atendible que demuestre la
razonabilidad del argumento esbozado por los actores, por cuanto el control
fiscal que adelantan los órganos de control es autónomo e independiente y se
ejerce sobre cualquier otra forma de inspección y vigilancia administrativa,
más aún si se tiene en cuenta que la Constitución establece que para el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado, los órganos pueden colaborar
armónicamente en su realización.
En relación con el parágrafo del artículo
87 de la misma Ley, también acusado, dice que la exoneración que hace, a favor
de las entidades públicas -al constituirse en parte civil- de solicitar el
embargo de bienes como medida preventiva, no vulnera el derecho a la igualdad
ni el debido proceso, así como tampoco deja sin garantía a los administrados.
Por el contrario, opina, la norma es justa si se tienen en cuenta los artículos
1º, 90 y 95 de la Carta Fundamental.
El ciudadano MANUEL DUGLAS AVILA OLARTE,
actuando como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en
escrito presentado en tiempo a la Corte Constitucional, defiende la
constitucionalidad de las disposiciones atacadas.
En primer término se refiere al artículo 45
acusado y señala que la autonomía del Banco de la República no es ilimitada,
pues existe una interdependencia expresa de éste (artículo 371 C.P.), cuando se
señala que todas las funciones que cumple se ejercerán en coordinación con la
política económica general.
Afirma también que la colaboración armónica
de los órganos del Estado no debe interpretarse como duplicidad de competencias
sino como concurrencia de aquéllos en aras del cumplimiento de los fines del
Estado.
De lo anterior concluye que la atribución
constitucional del Banco de emitir la moneda legal no es usurpada por el
Contralor General de la República o por su delegado, por el hecho de que éstos
presencien los actos de emisión, retiro de circulación e incineración de la
moneda que realice el Estado, o firmen las actas de destrucción de las planchas
o moldes que se hubieren utilizado para la emisión.
A renglón seguido hace una diferenciación
entre lo que es la facultad de emitir -que corresponde al Banco Emisor, según
el artículo 371- y la emisión material que también realiza el Banco de la
República en cumplimiento de la facultad y sobre el cual sí recae el control
por parte de la Contraloría. El proceso consiste, dice, en que el Banco
determina autónomamente la cantidad de moneda que emite, retira de la
circulación o incinera, sin que en tal proceso intervenga la Contraloría, quien
sí controla el proceso de ejecución posterior con el objeto de lograr que la
definición del monto de la moneda que se emita, retire de circulación e
incinere, tenga cabal aplicación por parte de los servidores públicos que
intervienen materialmente en el proceso de emisión, retiro de circulación e
incineración de la moneda.
Más adelante, al defender la
constitucionalidad del parágrafo del artículo 87 demandado, afirma que éste no
viola el principio de igualdad material, pues ella no es ajena al derecho
procesal penal porque justamente se traduce en la existencia de instituciones
que, como en el caso de la disposición demandada, pretenden proteger el interés
colectivo, sin menoscabar el núcleo esencial de los derechos fundamentales de
los particulares.
Cuando fundamenta la afirmación anterior,
se refiere a la naturaleza distinta de las personas de derecho público y de las
de derecho privado, lo que, en su criterio, constituye el criterio diferencial
de razonabilidad, que tiene como una de sus expresiones el que se permita en
materia procesal penal que las entidades públicas perjudicadas con un hecho
punible contra la Administración Pública o la Contraloría, cuando se
constituyan en parte civil dentro de los respectivos procesos, puedan solicitar
medidas preventivas como el embargo, sin prestar la caución respectiva. Lo que
justifica tal diferencia es, entonces, el interés colectivo que expresan las
entidades públicas o la Contraloría, y no la ventaja procesal de las mismas
sobre los particulares.
Finalmente anota que la posibilidad de la
medida preventiva dentro del respectivo proceso penal es consecuencia de la
medida de aseguramiento que exista contra el sindicado cuando respecto del
mismo existan graves indicios que lo comprometan, sin perjuicio de que aquella
medida sea levantada, y con ella los embargos decretados, atendiendo al
material probatorio respectivo.
El Gerente General del Banco de la
República y representante legal del mismo, Doctor MIGUEL URRUTIA MONTOYA, se
dirigió a la Corte para solicitar la declaración de inexequibilidad del
artículo 45 de la Ley 42 de 1993.
Citando las gacetas de la Asamblea Nacional
Constituyente, el ciudadano impugnante señala que el Banco Emisor no forma
parte de ninguna de las ramas del Poder Público, sino que por el contrario se
trata de un órgano del Estado de naturaleza única, que por razón de las
funciones que está llamado a cumplir, requiere de un ordenamiento y
organización especiales, propios, diferentes de los comunes aplicables a las
demás entidades públicas o privadas.
De la misma manera, continúa, en los que se
refiere a esas funciones especiales, se encargó al legislador para dictar las
leyes a las cuales debería sujetarse el Banco, razón por la cual el Congreso de
la República expidió la Ley 31 de 1992, "por medio de la cual se dictan
las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el
ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio
internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del
mismo...".
Anota que, respecto de la función de
inspección y vigilancia sobre el Banco, la Constitución (Artículo 372) se la
confirió al Presidente de la República, quien, por mandato del artículo 48 de
la Ley 31 de 1992, podrá delegarla en la Superintendencia Bancaria, lo mismo
que la de control, cuya delegación podrá recaer en la Auditoría, ejercida por
un auditor nombrado por el Presidente, quien tendrá a su cargo la función de
certificar los estados financieros del Banco, ejercer las atribuciones propias
de un revisor fiscal y efectuar el control de gestión y resultados de la
entidad.
Más adelante, invocando la Sentencia C-529
de 1993, proferida por la Corte Constitucional, señala que del ejercicio
ordinario de las funciones principales que la Constitución le atribuye al Banco
de la República no se desprende, en principio, la realización permanente de
gestión fiscal que pudiera llevarse a cabo por su conducto. "Solamente las
operaciones que en nombre del Gobierno efectúa como agente fiscal, tienen
conexidad con específicas tareas de gestión fiscal, aunque en este caso ellas
corresponden al cumplimiento de contratos celebrados y no al desarrollo de
competencias propias, lo que las hace eventuales y circunstanciales. Sobre
estas actividades que la Corte Constitucional denominó "esporádicas",
no existe duda sobre el control que ejerce la Contraloría General de la
República, como ocurre con los casos de la administración de los Certificados
de Reembolso Tributario CERT".
Específicamente sobre los actos de emisión,
retiro de circulación e incineración de moneda realizados por el Banco y a los
que alude el artículo 45 acusado, considera que ellos no son actos de gestión
fiscal, pues ésta se ocupa del manejo de la Hacienda Pública, constituida por
todos los bienes y rentas que pertenecen a la Nación como persona jurídica y a
las entidades descentralizadas y que se manejan a través del sistema
presupuestal. Sostiene que los actos de emisión e incineración de billetes
constituyen tan sólo una gestión administrativa ordinaria del Banco como
emisor, realizada sobre activos propios, ya que ellos no son recursos del
presupuesto nacional.
Finalmente aclara que el Banco de la
República no desconoce la existencia de controles constitucionales y legales
sobre las funciones que desempeña, pero que ellos deben ejercerse dentro del
marco previsto por la Carta, sin importar si la gestión fiscalizadora genera o
no entrabamientos o coadministración.
V. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE
LA NACION
El Procurador General de la Nación, doctor
Orlando Vásquez Velásquez, se declaró impedido para emitir concepto en este
caso, por cuanto participó, en calidad de congresista, en el proceso de
aprobación de la Ley 42 de 1993.
Aceptado el impedimento por la Sala Plena
de la Corte, el dictamen del Ministerio Público fue presentado por el
Viceprocurador General, doctor Orlando Solano Bárcenas.
El representante del Ministerio Público,
ante la solicitud de recusación, manifestada extemporáneamente por el actor
desde el momento mismo en que presentó la demanda, manifiesta la carencia de
impedimento para conceptuar en la presente acción "dado que las causales
de impedimento y recusación previstas en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067
de 1991 y que buscan garantizar la probidad de quienes intervienen en los
juicios y actuaciones ante la Corte Constitucional, están referidas a quienes
siendo miembros de las cámaras legislativas, intervienen en el proceso de
formación de las leyes respectivas y no a quienes actuabamos como funcionarios
y asesores del Congreso. A lo anterior se agrega que para la época de
tramitación y expedición de la ley acusada, habían cesado mis funciones como
asesor técnico del Congreso de la República".
Así, entrando al análisis de fondo de las
disposiciones atacadas de la Ley 42 de 1993, solicita a la Corte declarar la
inexequibilidad del artículo 45 y la exequibilidad del parágrafo del artículo
87.
El Ministerio Público recuerda su
argumentación en un proceso anterior, cuando sostuvo que la autonomía del Banco
de la República debe entenderse en el sentido de que no hace parte de ninguna
de la ramas del Poder Público y que, por razón de sus funciones, requiere de un
ordenamiento y organización especiales, cuya independencia apunta al hecho de
poder abstenerse de atender los requerimientos financieros de sectores
específicos, particularmente del oficial y a la posibilidad de utilizar
libremente los instrumentos que le correspondan sin necesidad de autorizaciones
previas de otras instancias del Estado, no sin olvidar que éste ente no es per
se una pieza de la Hacienda Pública.
Refiriéndose específicamente al artículo 45
demandado, distingue dos situaciones en el interior de la facultad de emisión:
la emisión como política monetaria y la emisión como acto físico, haciendo un
recuento detallado de los textos pertinentes, concretamente de la Constitución
Nacional, artículo 371; de la Ley 31 de 1992, artículos 7 y 9; del Decreto 2520
de 1993 (estatutos del Banco), artículos 7 y 11, y de la Resolución interna
número 14 de 1994 expedida por la Junta Directiva del Banco, con lo cual dice
demostrar que tanto el ejercicio físico de emisión como el de retiro de
circulación e incineración de moneda son actos propios, internos y
administrativos del Banco, que recaen sobre activos propios y no afectos al
presupuesto nacional, y que nada tienen que ver con el ejercicio de la gestión
fiscal asignada al Contralor General.
Recuerda también la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, en el sentido de que la finalidad del control fiscal
apunta a la protección del patrimonio de la Nación y a ofrecer una garantía de
la correcta y legal utilización que de los recursos públicos haga la
administración. Señala cómo "tradicionalmente se ha entendido por gestión
fiscal el conjunto de todas las operaciones relacionadas con la administración,
explotación o disposición de los recursos que integran el patrimonio de la
Nación y de sus entidades descentralizadas, tales como el recaudo de fondos, la
adquisición o enajenación de bienes y la ordenación de gastos e inversiones.
Las operaciones sujetas al control fiscal serán, pues, los actos y contratos
por medio de los cuales se cumpla la antedicha gestión fiscal de la
administración".
Igualmente desecha la constitucionalidad de
la disposición en comento sobre la base del artículo 268 de la Carta, puesto
que, en su opinión, el circulante que se emite no es parte de la deuda pública
de la Nación, y mucho menos de las entidades territoriales, por lo que
considera que el artículo 45 acusado consagró una función administrativa en
cabeza del Contralor, pero ajena a las funciones que constitucionalmente se le
asignaron en el artículo 267 de la Constitución.
En cuanto al parágrafo del artículo 87,
acoge la argumentación presentada por el representante del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es competente para resolver en
definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada, según lo dispuesto en el
artículo 241-4 de la Carta Política, ya que las normas acusadas hacen parte de
una ley de la República.
Oportunidad de las recusaciones en el
proceso constitucional.
En la demanda, uno de los actores principió
recusando tanto al Procurador como al Viceprocurador General de la Nación para
conceptuar.
Como se dijo en el auto admisorio -que la
Corte respalda-, no era ese el momento procesal para intentar la separación del
Ministerio Público de la función constitucional de conceptuar sobre la
exequibilidad o inexequibilidad de las disposiciones acusadas, pues era
ostensible la extemporaneidad de la solicitud en cuanto implicó anticipación
del actor a los hechos procesales.
No habiéndose corrido todavía traslado de
la demanda a la Procuraduría General de la Nación por cuanto el proceso apenas
se encontraba en la etapa de admisión, los funcionarios recusados no habían
tenido oportunidad alguna para expresar si se declaraban o no impedidos.
De los términos utilizados por el artículo
28 del Decreto 2067 de 1991 se deduce que la recusación procede cuando,
existiendo un motivo de impedimento, no fuere manifestado por el funcionario
respectivo, en este caso los señores Procurador y Viceprocurador General de la
Nación.
Esto significa que, a la luz de las normas
especiales que rigen los procesos de constitucionalidad, la recusación parte
del supuesto de una ocasión procesal previa para declararse impedido y, por
tanto, no puede ser planteada con antelación a la oportunidad dicha.
Pero, además, no puede recusarse a quien
todavía no actúa ni ha sido llamado a actuar en el proceso. Tal era la
situación del Viceprocurador General de la Nación, quien en el momento de la
presentación de la demanda, no se sabía si podía llegar a actuar dentro del
proceso o no, pues su eventual intervención dependía del también eventual
impedimento del Procurador y de su no menos eventual aceptación.
Posteriormente, el señor Procurador General
de la Nación se declaró impedido. La Corte aceptó el impedimento y corrió
traslado al Viceprocurador, quien no manifestó impedimento alguno, mientras que
el demandante no formuló nueva recusación.
Los actos materiales relativos a la emisión
de moneda y la autonomía del Banco de la República
Argumento central de la demanda en cuanto
al artículo 45 de la Ley 42 de 1993 es el de la autonomía del Banco de la
República, consagrada en la Carta, que, según el actor, se ve lesionada por la
obligada presencia del Contralor General o de su delegado en los actos de
emisión, retiro de circulación e incineración de moneda.
Se trata, pues, de definir si se opone a la
Constitución que el Contralor deba participar de manera directa o por
interpuesta persona en los actos materiales por cuyo medio el Banco de la
República pone en circulación, retira e incinera el circulante físico como
desarrollo de las decisiones que al respecto adopta en su carácter de autoridad
monetaria.
Para resolver es preciso, ante todo,
determinar cuál es el ámbito dentro del cual es autónomo el Banco de la
República, definir después si los actos previstos en la norma acusada encajan
en esa órbita y verificar si la presencia de la Contraloría cuando ellos se
realizan significa interferencia en las actividades independientes del Emisor.
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha sido enfática en preservar la autonomía administrativa,
patrimonial y técnica del Banco de la República, como puede verse, entre otras,
en las sentencias C-529 del 11 de noviembre de 1993, C-046 del 10 de febrero de
1994 y C-489 del 3 de noviembre de 1994.
La Sentencia C-489, antes mencionada,
advirtió que la preceptiva básica en materia de banca central sustrajo al Banco
de la República, en cuanto a sus funciones constitucionales específicas, de las
reglas aplicables a la generalidad de los órganos estatales, lo cual tiene
origen y fundamento en la necesidad de ordenar, dentro de criterios de unidad,
coherencia y estabilidad, elementos de gran trascendencia para el
funcionamiento de la economía, tales como la moneda, los cambios
internacionales y el crédito.
"La Constitución -expresó la Corte-
concibe al Banco Central como el eje de todo un sistema primordialmente técnico
cuya operatividad y eficiencia, en razón de las delicadas funciones que está
llamado a cumplir, deben ser garantizadas por una organización propia e
independiente".
Por su parte, la Sentencia C-529 del 11 de
noviembre de 1993 (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), mediante la cual fueron
declarados parcialmente exequibles algunos artículos de la Ley 42 de 1993 -la
misma que ahora ocupa la atención de la Corte-, dilucidó las inquietudes
planteadas por la posible interferencia entre la aludida autonomía del Banco y
la función general de la Contraloría respecto al control de la gestión fiscal
de quienes manejen o inviertan fondos públicos.
Según el análisis efectuado entonces por la
Corte, "el control fiscal que apunta a la vigencia de específicos
principios que se proyectan en el ámbito de la obtención, utilización,
conservación y manejo de los recursos fiscales, no puede ser polifuncional y
también desplegar sus métodos y técnicas en un campo distinto como es el propio
del Banco de la República, a su turno dominado por distintas exigencias y
principios. Si en lo sustancial la decisión del Constituyente se orientó por la
autonomía de las esferas de lo monetario y de lo fiscal, como se ha visto, y si
ellas sirven finalidades distintas aunque complementarias y parten de
presupuestos y exigencias diferentes, no parece plausible que bajo el aspecto
fiscal se unifique su control".
Para la Corporación, en el campo monetario,
el Banco de la República constituye un aparato puesto al servicio de un
imperativo funcional que consiste en velar "por la moneda sana", lo
que motiva que su función, eminentemente técnica, haya sido sustraída "de
la influencia determinante de otros órganos, en especial de los de origen
político".
El mismo fallo puso de presente que el
sistema constitucional implantado a partir de 1991 plasmó el control unificado
sobre el Banco Central, confiándolo al Presidente de la República en los
términos que señale la ley, lo cual consulta mejor la índole técnica y
especializada de las funciones atribuídas a dicho ente.
Desde luego, como en la actividad del Banco
de la República, aparte de sus atribuciones primordiales -en las que es
autónomo- puede darse la gestión fiscal, por ejemplo en materias relativas a la
ejecución de su presupuesto, no puede prohijarse la tesis de que ella escape a
todo control, ni sería admisible que el Presidente de la República asumiera al
respecto funciones de control fiscal que la Carta Política no le otorga,
motivos suficientes para considerar -como lo hizo la Corte- que, en la medida
en que el Banco cumpla funciones de gestión fiscal, queda cobijado por las
normas generales y está sujeto al control fiscal a cargo de la Contraloría General
de la República.
De allí que, en la Sentencia que se
comenta, la Corte Constitucional, al declarar exequibles las partes demandadas
del artículo 2º de la Ley 42 de 1993, haya advertido: "Respecto del Banco
de la República y de las funciones que la Constitución Política le atribuye, el
control fiscal predicable de esta entidad sólo estará circunscrito a los actos
de gestión fiscal que realice y en la medida en que lo haga".
El caso de la norma que ahora se examina
escapa por igual a la ubicación de los actos en ella previstos en la categoría
de la función propia de autoridad monetaria, atribuida de modo independiente al
Banco de la República, como a la definición de los mismos bajo el concepto de
la gestión fiscal.
Es decir, para la Corte dichos actos no
implican el ejercicio de una potestad del Banco Central en la que la sola
presencia de un órgano de control externo, como la Contraloría General de la
República, pudiera entenderse como indebida intromisión en el campo
constitucionalmente delimitado para la exclusiva actividad de la autoridad
monetaria en los términos dichos.
Pero tampoco puede afirmarse que la posible
comparecencia del titular de la Contraloría o de sus agentes a la consumación
práctica, a título de testigo, de las operaciones físicas de emisión, retiro de
circulación e incineración de la moneda, obedezca a la clasificación de éstas
como integrantes de una supuesta gestión fiscal del Banco de la República o
constituya control fiscal sobre las decisiones del Emisor, pues, dado su carácter
puramente ejecutivo, no corresponden a la administración o manejo de bienes o
fondos públicos en sus diferentes y sucesivas etapas de recaudo o percepción,
conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y disposición, según
los criterios que esta Corte ha prohijado al señalar el alcance de la gestión
fiscal (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-529 del 11 de noviembre de
1993).
Es evidente que tal calificación resultaría
impropia, por cuanto los mencionados actos no encuadran dentro de la gestión
fiscal que puede llevar a cabo el Banco, sino que concretan, en el campo
material, lo ya decidido por éste en su condición de autoridad monetaria.
Ahora bien, ya establecido que los actos
contemplados en la disposición demandada corresponden a operaciones materiales,
de simple ejecución, ya que mediante ellos no se fijan pautas de carácter
fiscal o financiero, ni se adoptan las decisiones de emitir moneda, debe
resaltarse que pueden tener incidencia económica, si se considera que la
moneda impresa puesta en circulación de manera efectiva, aun si excede o es
inferior a los montos fijados por la autoridad monetaria, o no corresponde a
las modalidades por ella establecidas, de todas maneras surte efectos
mensurables en las finanzas públicas. La emisión material, la salida del dinero
a circulación y su incineración son situaciones que implican la manipulación
física del circulante, actividad ésta que, de acuerdo con la jurisprudencia de
la Corte, no puede estar exenta de los controles estatales pues las reservas no
son de propiedad del Emisor, como lo expresa uno de los intervinientes, sino
que pertenecen al Estado. Los actos físicos por los cuales se imprimen y ponen
en circulación los elementos materiales representativos del dinero emitido por
decisión de la autoridad monetaria, es decir, los billetes y monedas que habrá
de utilizar el público en sus diarias transacciones, constituyen factor de
innegable importancia desde el punto de vista de la efectividad del control
estatal sobre el verdadero ajuste de la actividad administrativa del Banco a
las normas vigentes en la materia y, en particular, a las decisiones que el
mismo Banco adopta en su carácter de autoridad monetaria, en concordancia con
las políticas económicas estatales.
Por ello, el mismo precepto legal dispone
lo concerniente al "retiro de circulación" y a la
"incineración" de moneda, a la vez que establece lo referente al
levantamiento de actas sobre "destrucción de las planchas o moldes que se
hubieren utilizado para el efecto". Con ello se busca asegurar que no
permanezcan en circulación sino los signos monetarios que el Estado, en
ejercicio de su soberanía monetaria, ha querido emitir, en las modalidades y en
el momento en que ha dispuesto que se haga.
Así, pues, los actos en cuestión, si bien
no se identifican con los propios de la atribución estatal de emitir la moneda,
que en el sistema vigente se confía, como función básica, al Banco de la
República y que debe cumplirse en coordinación con la política económica
general, tal como lo preceptúa el artículo 371 de la Carta, no son indiferentes
desde el punto de vista económico, pues constituyen canal indispensable para
que se traduzcan en realidad las reglas vigentes y las decisiones estatales en
cuanto al manejo de los instrumentos dotados de poder liberatorio.
Conclúyese, entonces, que, cuando se llevan
a cabo las labores materiales de impresión o acuñación, retiro de circulación e
incineración de moneda, pueden llegar a comprometerse en su expresión concreta
la política económica y el manejo monetario -aunque una y otro no se trazan ni
se definen por medio de tales actos, que son meramente ejecutivos-, razón que
hace indispensable el establecimiento de controles adecuados y efectivos a
cargo del organismo que, según la Constitución Política, debe cuidar los
intereses financieros del Estado. La función de la Contraloría, por mandato del
artículo 267 Ibídem, incluye el ejercicio de un control
financiero, de gestión y de resultados, fundado, entre otros, en los valores de
eficiencia y economía.
Ello no atenta contra la autonomía del
Banco de la República, puesto que no implica intromisión de la Contraloría en
las decisiones propias de la autoridad monetaria. El Contralor apenas sirve de
testigo de operaciones posteriores a los actos relacionados con la emisión de
moneda, en un campo del todo subordinado, que tiene carácter administrativo.
Ese papel, que se orienta a preservar la transparencia y exactitud de las
operaciones correspondientes, de tal modo que se confiera certeza a la comunidad
en el sentido de que el dinero en circulación tiene apoyo en la celebración de
actos de ejecución cuya pureza es garantizada por la presencia del ente
encargado de verificar a posteriori el comportamiento de funcionarios y
organismos cuando tiene repercusiones en las finanzas públicas, no excluye ni
impide la vigilancia, inspección y control encomendados al Presidente de la
República por el artículo 372 de la Constitución Política. Ella tiene por
objeto específico las actividades propias del Banco de la República como
autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, en los términos en que lo disponga
la ley.
Pero es claro que también la ley puede
asignar funciones al Contralor General de la República, obviamente en aquellos
asuntos que, como los aquí considerados, no están cobijados por la autonomía e
independencia del Emisor (artículo 268, numeral 13, C.P.).
Ahora bien, como lo dijo la Corte Suprema
de Justicia en Sentencia del 11 de septiembre de 1979 (M.P.: Dr. Luis Sarmiento
Buitrago), al resolver sobre la exequibilidad del artículo 37 de la Ley 20 de
1975, igual en su contenido a la disposición ahora demandada, "la moneda
es un instrumento de pago regulado íntegramente por el Estado, puesto que es
fundamento del orden público económico".
Según el artículo 150, numeral 13, de la
Constitución Política, corresponde al Congreso de la República, por medio de
leyes, "determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su
poder liberatorio".
Considera la Corte que, al cumplir con tal
función, el legislador goza de atribuciones suficientes para disponer cuál es
la moneda que circula en Colombia, la que tiene aceptación y poder de pago.
Desde luego, también implica que pueda señalar los requisitos necesarios para
que un determinado instrumento adquiera el carácter de dinero circulante y
adoptar las necesarias seguridades para que los actos materiales
correspondientes no desvirtúen el querer de la autoridad monetaria ni las
políticas económicas generales, por lo cual no resulta extraño a la función
legislativa sobre el particular que se disponga la presencia de quien fiscaliza
la administración en el desarrollo práctico de dichos actos.
La norma enjuiciada será declarada
exequible, por no ser contraria a la Constitución.
La defensa del patrimonio estatal, un
interés común
También ha sido acusado el parágrafo del
artículo 87 de la Ley 42 de 1993, por cuanto, en el sentir de uno de los
demandantes, viola el principio de igualdad y desconoce las reglas del debido
proceso.
La norma demandada se limita a consagrar
que cuando los contralores -tanto el nacional como los seccionales- decidan
constituirse en parte civil dentro de los procesos penales que se adelanten por
delitos contra intereses patrimoniales del Estado y los que sean conexos con
ellos, podrán solicitar el embargo de bienes como medida preventiva, sin
necesidad de prestar caución.
Exigir que quien solicita una medida
preventiva, como el embargo o el secuestro de bienes, preste caución a
satisfacción del juez con el objeto de asegurar el eventual resarcimiento de
los perjuicios que se puedan causar al propietario si las razones de la demanda
resultan infundadas o temerarias, corresponde a una previsión legal que busca
impedir el abuso del derecho de quien se dice acreedor, preservar las prerrogativas
procesales del demandado y garantizar que la administración de justicia no se
verá entorpecida por acciones carentes de todo soporte.
Pero, desde luego, la caución, como las
mismas medidas preventivas, es una figura de creación legal, cuya aplicabilidad,
procedencia y características deben ser fijadas por el legislador, de acuerdo
con los criterios que inspiran su actividad. Bien puede él considerar que cabe
en ciertos casos y que no tiene lugar en otros, según la evaluación que haga de
la incidencia que en cada tipo procesal tenga el aludido mandato. Igualmente
podría, si lo juzga pertinente, suprimirlo o hacerlo exigible únicamente en
situaciones excepcionales, sin que pueda alegarse que por optar una u otra de
las enunciadas posibilidades viole la Constitución.
Es el legislador el llamado a evaluar
cuándo debe exigirse por regla general que se preste caución y en cuáles
oportunidades el trámite de las medidas cautelares puede llevarse a cabo sin
ese requisito.
Claro está, la Corte Constitucional ha
sostenido -y lo reitera- que la discrecionalidad legislativa no es absoluta y
que, al consagrar las normas que regulan los procesos, el legislador debe
partir de los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, y que
no puede transgredir postulados constitucionales que configuran el límite de su
actividad.
En ese sentido, el caso sub-examine no
puede escapar a la verificación de constitucionalidad en lo que respecta a la
observancia de esas reglas mínimas por parte del legislador.
Para resolver sobre el asunto planteado, en
cuanto al artículo 13 de la Constitución, es suficiente reiterar que el
principio de igualdad no resulta desconocido cuando se consagran disposiciones
diferentes respecto de supuestos que guardan entre sí diferencias, lo cual
significa que es permitido al legislador instaurar prescripciones diversas
cuando median razones válidas para justificar el trato divergente a situaciones
en apariencia iguales.
La norma enjuiciada introduce distinción a
favor de los personeros del interés público -en este caso los contralores que
se constituyen en parte civil dentro de procesos penales adelantados por
delitos que han tenido como víctima pecuniaria al Estado- y ello, considera la
Corte, no quebranta el principio de igualdad por cuanto no es lo mismo provocar
un embargo en nombre de un acreedor particular que hacerlo en defensa del bien
colectivo, de todas maneras afectado cuando la acción de la delincuencia
implica daño económico a los bienes estatales.
Pero, además, cuando los titulares de los
organismos de control se hacen parte en esa clase de procesos, obran -a
diferencia del particular- no con el objeto de cuidar algo que les es propio,
en su condición de individuos, y, en consecuencia, por su sola y espontánea
voluntad, sino que actúan en cumplimiento del deber que les impone el
ordenamiento jurídico. Recuérdese que, según el artículo 6º de la Constitución,
los servidores públicos son responsables no solamente por infringir la Carta
Política y las leyes sino por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones.
El artículo 268, numeral 8º, de la
Constitución obliga al Contralor General de la República a "promover ante
las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones
penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses
patrimoniales del Estado".
El artículo 272 Ibídem dispone que
los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el
ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuídas al Contralor General de la
República en el artículo 268.
El artículo 271 de la Constitución señala
con claridad que los resultados de las indagaciones preliminares adelantadas
por la Contraloría tendrán valor probatorio ante la Fiscalía General de la Nación
y el juez competente.
Es evidente, entonces, que si la función de
Contralor impone asumir en procesos penales la vocería y representación de los
intereses económicos del Estado, bien que se trate de la Nación, ya de las
entidades territoriales, mal puede sostenerse que la ley esté obligada a exigir
que tal ejercicio de atribuciones se condicione a la presentación de una
caución.
La norma legal demandada no viola, por
tanto, el principio de igualdad, ni resulta opuesta a la razón ni a las debidas
proporciones aplicables a la actividad procesal.
De otro lado, tampoco puede afirmarse que
el parágrafo acusado represente transgresión a las garantías procesales del
sindicado contra quien se pide decretar, en el proceso penal, el embargo y el
secuestro de bienes, ya que la ausencia de caución no impide su defensa ni
obstaculiza el ejercicio de ninguno de los derechos consagrados en el artículo
29 de la Carta.
DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala
Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites
previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase EXEQUIBLE el artículo 45 de la Ley 42 de
1993.
Segundo.- Declárase EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 87 de
la Ley 42 de 1993, que dice: "La parte civil, al solicitar el embargo de
bienes como medida preventiva, no deberá presentar caución".
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General |
798 | C-470-95
Sentencia No. C-470/95
Sentencia No. C-470/95
SOBRERREMUNERACION-No es factor salarial/TELECOM
La sobrerremuneración que se paga a los
trabajadores de TELECOM en el mes de diciembre, se originó, como se advirtió
antes, con la expedición del Decreto Ley 325 de 1981. La norma acusada, vino
simplemente a reiterar el carácter no salarial de la sobrerremuneración y,
además, "a aumentarla en diez y siete días de sueldo", encuentra la
Corte que las facultades fueron utilizadas, siguiendo el tenor literal de la
norma habilitadora de la competencia, pues indudablemente las atribuciones para
fijar las escalas de remuneración de los empleos públicos de la Rama Ejecutiva
en el orden nacional, facultaban al Gobierno para aumentar la
sobrerremuneración, reafirmando que no tenía el carácter de factor salarial,
siguiendo la tradición observada por el legislador extraordinario. Por lo
tanto, no es cierto, como lo afirma el demandante, que la norma acusada le hubiera
"extinguido" el carácter de factor salarial a la sobrerremuneración,
que con certeza nunca lo tuvo.
DERECHOS
ADQUIRIDOS-Inexistencia
Los derechos adquiridos, en el presente
caso, sólo se predican en relación con las situaciones jurídicas individuales que
hubieren quedado consolidadas, mientras estuvo vigente el artículo 4o. del
Decreto Ley 325 de 1981, creador de la sobrerremuneración, porque con
posterioridad las sucesivas disposiciones que regularon la sobrerremuneración
le negaron el carácter del factor del salario. En consecuencia, no puede
admitirse que la norma acusada viole derechos adquiridos, cuando de una parte
ha reiterado, con fundamento constitucional, una situación que data desde el
año de 1983 y, de otra, no ha afectado las situaciones jurídicas individuales
antes mencionadas.
PRESTACIONES
SOCIALES-Determinación
legal de factores salariales
La Constitución no ha señalado reglas para
efectos de determinar los factores salariales que han de tenerse en cuenta para
la liquidación de prestaciones sociales. Por consiguiente, corresponde al
legislador, dentro de los criterios de justicia, equidad, racionalidad y
razonabilidad, determinar los aludidos factores, lo cual hizo en el presente
caso.
REFERENCIA:
Expediente D-825
NORMA DEMANDADA:
Decreto 53 de 1989,
art. 5o.
DEMANDANTE:
Oriol Martínez
Toledo.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., a los
diez y nueve (19) días del mes de Octubre de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Oriol Martínez Toledo, demanda
la declaración de inexequibilidad del aparte final del artículo 5o. del
Decreto 053 del 3 de enero de 1989, dictado en uso de las facultades
extraordinarias que le fueron conferidas al Gobierno por la ley 77 de 1988.
Surtidos los trámites de rigor y oído el
concepto del señor Procurador General de la Nación, la Corte procede a resolver
de fondo la pretensión de inconstitucionalidad del actor.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS.
Se transcribe el artículo 5o. del Decreto
53 de 1989, resaltando en negrilla el aparte de la norma que se acusa.
DECRETO 53 DE 1989
Por el cual se
dictan normas en materia salarial para la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones -TELECOM- y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y se
dictan otras disposiciones.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de
las facultades extraordinarias que le confiere la ley 77 de 1988,
DECRETA:
ARTICULO 5o. La
Empresa aumentará en 1989 en diez y siete días de sueldo la sobrerremuneración
que por recargo de trabajo paga a sus empleados en el mes de diciembre, y en
nueve días más para 1990. Esta sobrerremuneración no es factor salarial para
la liquidación de prestaciones.
III. LA DEMANDA.
1. Normas constitucionales que se
consideran vulneradas.
A juicio del actor, la norma acusada viola
los artículos 53 y 150 numeral 10 de la Constitución Política.
2. Fundamentos de la demanda.
Dice el actor que mediante el artículo 4o.
del Decreto Ley 325 de 1981, dictado en uso de las facultades extraordinarias
conferidas por la ley 42 de 1980, el Gobierno Nacional creó en favor de los
empleados de TELECOM una sobrerremuneración por recargo de trabajo en el mes de
diciembre, con la calidad de factor salarial y los consiguientes efectos que se
derivan para el cálculo y liquidación de las prestaciones sociales.
En los términos del artículo 30 de la
Constitución de 1886, vigente al momento de su creación, la sobrerremuneración
mencionada, con el carácter ya indicado, configuró un derecho adquirido, no
obstante, que sucesivas disposiciones posteriores expresamente le negaron el
carácter de factor del salario, entre ellas, el Decreto 53 de 1989. Por lo
tanto, las referidas disposiciones no sólo violaron la norma primeramente
citada, sino del aparte final del artículo 53 de la Constitución de 1991 que
prohibe la extinción de los derechos adquiridos por leyes posteriores.
Igualmente el demandante señala como
violado el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, porque la norma
acusada desconoció el límite señalado por la ley de facultades extraordinarias
(L. 77/88). En efecto, las facultades le fueron otorgadas al Gobierno para
señalar la remuneración de los servidores de TELECOM, más no para
"extinguirle" a la sobrerremuneración la calidad de factor salarial.
IV. INTERVENCIÓN DE LA EMPRESA NACIONAL DE
TELECOMUNICACIONES
La ciudadana Martha Amelia González Pérez,
quien interviene en favor de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
-TELECOM- reclamó la declaración de exequibilidad de la norma acusada al
considerar que ella no infringe ninguna disposición constitucional, según lo
señala con apoyo en los siguientes argumentos:
- Advierte la interviniente que a la ley le
corresponde fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos
y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores
oficiales, "salvo que se confieran facultades extraordinarias otorgadas al
señor Presidente de la República, tal como ocurrió en el caso que nos
ocupa", en vigencia de la Constitución de 1886.
- "No puede otorgarse la calidad de
derecho adquirido, a la sobrerremuneración que en diciembre se ha venido
cancelando a los funcionarios de TELECOM "vinculados con anterioridad a la
fecha de transformación de la entidad en Empresa Industrial y Comercial del
Estado. Ya que por ser una prestación extralegal, en cualquier momento por
norma posterior de la misma categoría podía ser modificada o derogada".
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
En oportunidad el señor Procurador General
de la Nación rindió el concepto de rigor y solicitó a la Corte declarar
exequible la norma acusada, con fundamento en los siguientes argumentos que se
resumen así:
- El Gobierno no extralimitó las atribuciones
que le asignó el legislador, porque el Decreto 53 de 1989 se expidió dentro del
término señalado por la ley y cumplió con los ordenamientos de la ley 77 de
1988 que lo habilitó para expedir normas en materia salarial y prestacional de
los empleados públicos, del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
El Procurador manifiesta en torno a la
cuestión en análisis que "en vigencia de la Carta de 1886, lo atinente al
régimen prestacional y salarial de los empleados públicos era en principio un
asunto del resorte del legislador ordinario... Sinembargo, y como no existía
impedimento alguno al respecto, fue muy frecuente el otorgamiento de facultades
extraordinarias al gobierno para que legislara en ese campo, lo cual es ejemplo
el Decreto al cual pertenece la norma acusada".
Luego de la aclaración anterior, el
Procurador advierte:
"En cambio, el Constituyente de 1991
obró en estos mismos asuntos con un propósito racionalizador al establecer una
competencia dual entre el Congreso y el Gobierno. En efecto, hoy por hoy lo
concerniente al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los
miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública, así como lo relacionado con
las prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales se encuentra sometido,
entre otros, a la regulación por vía de leyes cuadro o marco (art. 150-19 e y f
de la C.P.)".
- En cuanto a la violación del último
aparte del artículo 53 de la Carta en la medida en que la norma acusada le
quitó a la sobrerremuneración por recargo de trabajo de los empleados de
TELECOM la condición de factor de salario para la liquidación de sus
prestaciones sociales, señala el concepto, que ante todo, es necesario
considerar la naturaleza jurídica de la mentada sobrerremuneración.
A juicio del Procurador, la
sobrerremuneración "ostenta una naturaleza salarial porque este beneficio
lo recibe el trabajador habitualmente como contraprestación por la actividad
desplegada en determinada época del año. No se trata de una prestación social
porque, como lo ha dejado establecido la jurisprudencia de la Sala Laboral de
la Corte suprema de Justicia, con ella se cubren los riesgos inherentes al
trabajo y lo que persigue el legislador con la sobrerremuneración por recargo
de trabajo es reconocerle monetariamente a los trabajadores de TELECOM su
esfuerzo laboral".
En estas condiciones, el artículo 5o. del
Decreto 53 no está desconociendo el carácter salarial de la sobrerremuneración
y, por lo demás, "el legislador se encuentra facultado para disponer que
las prestaciones sociales de los trabajadores se liquiden sin tener en cuenta
factores constitutivos de salarios".
Aduce el Procurador, en apoyo de esta
última afirmación, el criterio de la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia a propósito del artículo 15 de la ley 50 de 1990, según el
cual "pagos que son salarios pueden, no obstante, excluirse de la base de
cómputo para la liquidación de otros beneficios laborales (prestaciones
sociales, indemnizaciones, etc)".
Agrega finalmente el concepto fiscal que de
aceptarse en gracia de discusión que la sobrerremuneración constituye factor de
salario para liquidar las prestaciones sociales, "se tiene que de acuerdo
con los antecedentes que obran en este expediente, por convención los trabajadores
acordaron con las directivas de TELECOM para los años de 1989 y 1990... que
dicho beneficio no representa factor salarial para liquidar prestaciones
sociales, lo cual permite deducir que seguramente dicha sobrerremuneración
nunca tuvo el carácter salarial que le atribuye el actor".
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
La Corte es competente para decidir en
relación con la demanda de inconstitucionalidad en referencia, de conformidad
con el art. 241-5 de la Constitución.
2. La normatividad atinente a la
sobrerremuneración que se paga a los trabajadores de TELECOM en el mes de
diciembre.
Con el fin de precisar los orígenes y la
naturaleza jurídica de la remuneración que se paga a los trabajadores de
TELECOM en el mes de diciembre de cada año, la Corte hace la reseña de la
correspondiente normatividad, así:
Mediante el art. 4o. del Decreto Ley 325
de 1981, dictado en uso de las facultades extraordinarias conferidas al
Gobierno por la Ley 42 de 1980 se creó la mencionada remuneración. En efecto,
dispuso esta norma:
"La Empresa Nacional de
Telecomunicaciones pagará a sus empleados una sobrerremuneración de recargo de
trabajo en el mes de diciembre, equivalente a diez (10) días de la asignación
básica mensual".
Posteriormente el artículo 4o. del Decreto
Ley 307 de 1983, expedido con base en las facultades extraordinarias de la Ley
57 de 1982 estableció:
"La Empresa aumentará a veinte (20)
días de la respectiva asignación mensual, la sobrerremuneración que actualmente
viene reconociendo a sus empleados, por recargo de trabajo en el mes de
diciembre. Esta sobrerremuneración no es factor salarial para la liquidación
de otras prestaciones".
Como puede observarse, esta norma
expresamente descartó esta sobrerremuneración como factor salarial para la
liquidación de "otras prestaciones".
Luego, fueron dictados por el Gobierno
Nacional sucesivos Decretos Leyes (157 de 1985, art. 6o. ,107 de 1986, art.
6o., 192 de 1987, art. 7o. y 053 de 1989, art. 5o.) que aumentaron el valor de
la sobrerremuneración, hasta llegar al equivalente a 63 días de salario. Pero
es necesario aclarar, que en cada una de las normas de los aludidos Decretos
que regularon la sobrerremuneración, se empleó invariablemente una redacción
que, en esencia, es igual a la que contenía el art. 4o. del Decreto Ley 307 de
1983 que, como se dijo antes, creó dicha figura. En efecto, dichas normas
emplearon la siguiente expresión:
"Esta sobrerremuneración no es factor
salarial para la liquidación de prestaciones".
3. Delimitación del problema planteado en
la demanda.
Según los planteamientos de la demanda, le
corresponde a la Corte definir, en primer término, si el Gobierno Nacional al
expedir la norma acusada -aparte final del art. 5o. del Decreto Ley 053 de 1989
-se extralimitó en el ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron
otorgadas por la ley 77 de 1988, al quitar, según lo afirma el demandante, el
carácter de factor salarial a la sobrerremuneración, y en segundo lugar, si al
expedirse dicha norma se afectan los derechos adquiridos de los trabajadores de
TELECOM.
4. La jurisprudencia de la Corte sobre el
desbordamiento de la competencia en el ejercicio de facultades extraordinarias
por el Presidente.
La Corte, en la sentencia C-546 de 1993[1] sostuvo, rectificando
la jurisprudencia anterior, que el desbordamiento en el ejercicio de las
facultades extraordinarias por el Presidente no constituye un vicio de forma,
que sólo permite el ejercicio de la correspondiente acción de
inconstitucionalidad dentro del término de caducidad previsto en el art. 242-3
de la Constitución.
El ejercicio irregular de las referidas
facultades, dijo la Corte, comporta la actuación del órgano por fuera del ámbito
de su competencia y genera "un vicio que hace anulable el acto de derecho
público indebidamente producido, así como la incapacidad, en el derecho
privado, genera una nulidad que nada tiene que ver con la inadecuada elección
de la forma que ha de corresponder al acto, conforme a su naturaleza
jurídica"; por lo tanto, dicho ejercicio, no puede asimilarse a un vicio
de forma sino de fondo, que puede ser analizado por aquélla, en cualquier
tiempo, en virtud de una demanda de inconstitucionalidad.
5. Las facultades extraordinarias.
En razón de que el demandante alega que el
Gobierno se excedió en el uso de las facultades extraordinarias, se procederá,
siguiendo la jurisprudencia de la Corporación, a analizar el cargo con
fundamento en las normas de la Constitución de 1886, que eran las que estaban
vigentes en el momento en que se otorgaron y utilizaron dichas facultades.
- Límite temporal.
El Decreto 053 del 3 de enero de 1989 fue
expedido por el Presidente de la República en el ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por el artículo 1o. de la ley 77 del 21 de diciembre
de 1988 y dentro del término allí previsto, esto es 15 días, calendario,
contados a partir de su publicación, lo cual se hizo en el diario oficial
número 38622 del 21 de diciembre de 1988. Por lo tanto, no encuentra la Corte
que por este aspecto exista vicio que afecte la constitucionalidad de la norma.
- Aspecto material.
Con el fin de determinar si el Presidente
utilizó adecuadamente las atribuciones legislativas de que fue investido por el
Congreso, se considera necesario transcribir, en lo pertinente, la norma del
artículo 1o. de la ley 77 de 1988, que concedió dichas facultades, así:
"De
conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese
al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de
quince (15) días calendario, contados a partir de la vigencia de esta Ley, para
los siguientes efectos:
1. Fijar la
nomenclatura de los empleos públicos, sus escalas de remuneración y el régimen
correspondiente de comisiones, viáticos y gastos de representación de las
distintas ramas y organismos del Poder Público, así:
a) La Rama
Ejecutiva en el orden nacional, incluidas las unidades administrativas
especiales;
b) Los empleados
del Congreso Nacional;
c) La Rama
Jurisdiccional y el Ministerio Público, incluidas las Direcciones de
Instrucción Criminal;
d) El Tribunal
Superior Disciplinario;
e) La
Registraduría Nacional del Estado Civil y
f) La Contraloría
General de la República".
(....)
La Empresa Nacional de Telecomunicaciones
TELECOM, para la época en que se otorgaron y ejercieron las mencionadas
facultades, era un establecimiento público descentralizado del orden nacional
y, por tanto, integrante de la Rama Ejecutiva del Poder Público. En tal virtud,
las facultades podían ser utilizadas para los efectos indicados, con respecto a
los empleos públicos de dicho organismo.
Estima la Corte que carece de fundamento el
cargo formulado por el demandante, en lo relativo al desbordamiento de las
facultades conferidas, por las siguientes razones:
La sobrerremuneración que se paga a los
trabajadores de TELECOM en el mes de diciembre, se originó, como se advirtió
antes, con la expedición del Decreto Ley 325 de 1981 (art. 4o.). Fue el
artículo 4o. del Decreto Ley 307 de 1983 el que expresamente dispuso que
"dicha remuneración no es factor salarial para la liquidación de otras
prestaciones"; pero además, las normas posteriores que antes se reseñaron,
en la cuales se incluye la acusada, no hicieron otra cosa que reafirmar el
carácter no salarial de la referida sobrerremuneración para efectos
prestacionales.
Como la norma acusada, vino simplemente a
reiterar el carácter no salarial de la sobrerremuneración y, además, "a
aumentarla en diez y siete días de sueldo", encuentra la Corte que las
facultades fueron utilizadas, siguiendo el tenor literal de la norma
habilitadora de la competencia, pues indudablemente las atribuciones para fijar
las escalas de remuneración de los empleos públicos de la Rama Ejecutiva en el
orden nacional, facultaban al Gobierno para aumentar la sobrerremuneración,
reafirmando que no tenía el carácter de factor salarial, siguiendo la tradición
observada por el legislador extraordinario. Por lo tanto, no es cierto, como lo
afirma el demandante, que la norma acusada le hubiera "extinguido" el
carácter de factor salarial a la sobrerremuneración, que con certeza nunca lo
tuvo, a partir de la expedición del Decreto 307 de 1983.
6. El Cargo relativo a la presunta
afectación de los derechos adquiridos.
Sobre el tema de los derechos adquiridos,
en materia laboral, la Corte se ha pronunciado en varias oportunidades, entre
otras en las sentencias números C-013/93[2],
C-09/94[3],
C-529/94[4],
C-126/95[5]
y C-168/95[6]
en el sentido de que aquéllos están constituidos por las situaciones
individuales y subjetivas, es decir, particulares y concretas que se han
creado, definido y consolidado bajo el imperio de una ley, y que deben ser
respetadas en aras de la seguridad jurídica, lo cual implica la garantía de su
no afectación o desconocimiento por leyes posteriores.
Dijo la Corte en la sentencia C-168 de
1995:
"Los
derechos adquiridos están íntimamente relacionados con la aplicación de la ley
en el tiempo, pues una ley posterior no puede tener efectos retroactivos para
desconocer las situaciones jurídicas creadas y consolidadas bajo la ley
anterior. Sin embargo, nuestra Constitución establece una excepción al
principio de la irretroactividad de la ley, al consagrar la favorabilidad de
las normas penales, la que dejó estatuída en el artículo 29, así: "En
materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se
aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable".
(....)
"Como se
puede apreciar, la jurisprudencia al igual que la doctrina, distingue los
derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden ambas en afirmar
que los primeros son intangibles y por tanto, el legislador al expedir la ley
nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las
denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica, son apenas
aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un
derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador".
"Nuestro
Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos
adquiridos y prohibe al legislador expedir leyes que los vulneren o
desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas,
cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y
justicia que le ha trazado el propio Constituyente para el cumplimiento de su
función".
(....)
"En
conclusión: el derecho adquirido se incorpora de modo definitivo al patrimonio
de su titular y queda a cubierto de cualquier acto oficial que pretenda
desconocerlo, pues la propia Constitución lo garantiza y protege; no ocurre lo
mismo con la expectativa que, en general, carece de relevancia jurídica y, en
consecuencia, puede ser modificada o extinguida por el legislador. Y es en esta
última categoría donde debe ubicarse la llamada 'condición más
beneficiosa'.".
Considera la Corte que la norma acusada
tampoco afecta los derechos adquiridos o las situaciones jurídicas individuales
consolidadas con anterioridad a su vigencia. En efecto:
La norma del Decreto 325 de 1981, que creó
dicha sobrerremuneración como recargo de trabajo del mes de diciembre, guardó
silencio con respecto a su naturaleza jurídica. En efecto, no concretó si tenía
el carácter de salario y si, por lo tanto, se la podía considerar como un
factor para la liquidación de prestaciones sociales. Sin embargo, esta
circunstancia en modo alguno excluía la posibilidad de calificarla como
salario, con incidencia en la valoración de dichas prestaciones, dado su
carácter retributivo del servicio prestado, en forma permanente y habitual.
Estas dos últimas características de una remuneración, según lo ha entendido la
doctrina y la jurisprudencia no se pierden por la circunstancia de que regularmente
se entregue en una misma oportunidad, año por año, porque la permanencia y la
habitualidad no se condiciona al hecho de que la prestación sea seguida o
continua, sino a la circunstancia de que sea reconocida con cierta periodicidad
o regularidad.
Como se vio antes, el artículo 4o. del
Decreto Ley 307 de 1983 expresamente dispuso que dicha sobrerremuneración
"no es factor salarial para la liquidación de otras prestaciones". Es
decir, que aun admitiendo de que con anterioridad la sobrerremuneración hubiera
tenido el indicado carácter de factor del salario, bien podía el legislador
dentro de la competencia que se le ha asignado para expedir la ley,
interpretarla, reformarla y derogarla, quitarle esta propiedad. Ello es así,
porque el legislador goza de plena libertad no sólo para crear la situación
jurídica general, objetiva y abstracta que comprende los diferentes aspectos o
materias atinentes a la función pública, sino para modificarla o derogarla,
total o parcialmente, en cualquier tiempo, aunque guardando respeto por las
situaciones jurídicas subjetivas o particulares y concretas que hubieran
quedado consolidadas al amparo de una ley anterior.
Los derechos adquiridos, en el presente
caso, sólo se predican en relación con las situaciones jurídicas individuales
que hubieren quedado consolidadas, mientras estuvo vigente el artículo 4o. del
Decreto Ley 325 de 1981, creador de la sobrerremuneración, porque con
posterioridad las sucesivas disposiciones que regularon la sobrerremuneración
le negaron el carácter del factor del salario.
En consecuencia, no puede admitirse que la
norma acusada viole derechos adquiridos, cuando de una parte ha reiterado, con
fundamento constitucional, una situación que data desde el año de 1983
(Decreto 307) y, de otra, no ha afectado las situaciones jurídicas individuales
antes mencionadas.
Finalmente, observa la Sala que la
Constitución no ha señalado reglas para efectos de determinar los factores
salariales que han de tenerse en cuenta para la liquidación de prestaciones sociales.
Por consiguiente, corresponde al legislador, dentro de los criterios de
justicia, equidad, racionalidad y razonabilidad, determinar los aludidos
factores, lo cual hizo en el presente caso.
No se han transgredido, en consecuencia,
con la norma acusada, los artículos 53, inciso final, y 58, ni ninguna otra
disposición de la Constitución.
DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE:
Declarar exequible el aparte acusado del
artículo 5o. del Decreto Ley 053 de 1989.
COPIESE,
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE E INSERTESE EN LA GACETA CONSTITUCIONAL.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]. M.P. Carlos Gaviria
Díaz.
[2]. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[3]. M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[4]. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[5]. M.P. Hernando Herrera
Vergara.
[6]. M.P. Carlos Gaviria
Díaz. |
799 | C-471-95
Sentencia No. C-471/95
Sentencia No. C-471/95
DESCENTRALIZACION
TERRITORIAL-Limitaciones
Las limitaciones que comporta la
descentralización territorial en el marco del Estado unitario, en el cual
existe unidad legislativa, es decir, que el Congreso expide las leyes que tiene
aplicación en todo el territorio nacional, y no pueden ser modificadas por las
autoridades locales, al contrario de lo que ocurre en el Estado Federal; además
destacó la Corporación que en el primero, el manejo del Estado es unificado
bajo la filosofía del llamado control de tutela, y las células territoriales no
están sometidas al control jerárquico propio del Estado centralizado.
DESCENTRALIZACION
DEL SISTEMA CARCELARIO/INPEC
Dentro del criterio de descentralización de
que se habla, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, no encuentra esta
Corporación incompatibilidad alguna entre la Carta Política y el artículo 17
demandado, ya que la creación, fusión, supresión en materia carcelaria, de
competencia de los departamentos y municipios, no quebranta el concepto del
Estado unitario en cuanto la ley conserva en cabeza del Gobierno Nacional, por
conducto del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario "INPEC",
la ejecución de las sentencias penales y la detención precautelativa, la
evaluación de las medidas de seguridad y la reglamentación y control de las
penas accesorias, dejando solamente a los departamentos y municipios, así como
a las áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, la
creación, fusión o supresión de cárceles para aquellas personas detenidas
precautelativamente y condenadas por contravenciones "por orden de
autoridad policiva", y es bien sabido que tanto para el régimen
departamental como en el municipal, estos entes pueden prestar aquellos
servicios públicos "que determinen la Constitución y las leyes".
DESCENTRALIZACION
DEL SISTEMA CARCELARIO-Recursos
Previamente a la creación o fusión de
cárceles, para los fines indicados, deben hacerse las previsiones
presupuestales para que los respectivos recursos fiscales estén asignados en
debida forma, o de lo contrario, los gobernadores y alcaldes no podrán ejercer
la facultad referida.
ESTABLECIMIENTO
CARCELARIO-Creación
Para la creación de cárceles, los gobiernos
departamentales, municipales y distritales están sujetos a la observancia de lo
ordenado por la Constitución, y a la ley; igual ocurre en el caso de las áreas
metropolitanas, que se desarrollen con sujeción a la ley de ordenamiento
territorial.
REFERENCIA:
EXPEDIENTE No. D- 814
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 1o. del artículo 17 (parcial) de la Ley
65 de 1993 "Por medio de la cual se expide el Código Penitenciario y
Carcelario".
MATERIA: Creación, fusión, supresión, dirección,
organización, administración, sostenimiento y vigilancia de cárceles por los
departamentos.
ACTOR: Hugo Salazar Peláez.
MAGISTRADO
PONENTE:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA.
Santa Fe de Bogotá D.C., octubre 19 de
1995. Aprobada por Acta No. 50.
I. ANTECEDENTES.
Procede la Corte Constitucional a resolver
la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano HUGO SALAZAR
PELAEZ contra el artículo 17 (parcial) de la ley 65 de 1993 "Por medio
de la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario".
Al proveer sobre su admisión, el Magistrado
Ponente dispuso que se fijara en lista el negocio en la Secretaría General de
la Corte Constitucional por el término de diez (10) días para asegurar la
intervención ciudadana y además ordenó enviar copia de la demanda al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y
comunicar la iniciación del proceso al señor Secretario Jurídico de la
Presidencia de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- a fin de que
conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, en caso de
estimarlo oportuno.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS.
Se transcribe a continuación el texto de la
norma, subrayando el aparte acusado:
"LEY 65 DE 1993
(agosto 19)
"Por medio de la cual se expide el
Código Penitenciario y Carcelario"
El Congreso de Colombia ",
DECRETA:
ARTICULO 17.
CARCELES DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES. Corresponde a los
departamentos, municipios, áreas metropolitanas, y al Distrito Capital de
Santafé de Bogotá, la creación, fusión o supresión, dirección, organización,
administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas
detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen
privación de la libertad, por orden de autoridad policiva.
Mientras se
expide la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los
hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las
autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de los mismos.
Los castigados
por contravenciones serán alojados en pabellones especiales.
El Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario ejercerá la inspección y vigilancia de las
cárceles de las entidades territoriales.
En los
presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas
necesarias para los gastos de sus cárceles, como pagos de empleados, raciones
de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos,
materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios.
Los gobernadores
y alcaldes respectivamente, se abstendrán de aprobar o sancionar según el caso,
los presupuestos departamentales y municipales que no llenen los requisitos
señalados en este artículo.
La Nación y las
entidades territoriales podrán celebrar convenios de integración de servicios,
para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de
reclusión del sistema penitenciario y carcelario."
III. NORMAS CONSTITUCIONALES QUE SE
CONSIDERAN VULNERADAS.
A juicio del actor la disposición demandada
vulnera el artículo 356 de la Constitución Política.
IV. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA.
En lo que constituye un solo cargo contra
la constitucionalidad de la disposición acusada, expresa el demandante que el
artículo 356 de la Constitución Política dispone "que mediante ley se
asignarán los servicios a cargo de las entidades territoriales", y que
dicho precepto "igualmente establece que no se podrán descentralizar
responsabilidades si previamente no se asignan los recursos fiscales
pertinentes." Manifiesta que "Esta regulación implica
necesariamente que la responsabilidad de la prestación del servicio en cuestión
sea del resorte central, esto es, que su satisfacción y cumplimiento sea de la
Nación, puesto que solamente la presencia de tal circunstancia podría permitir
que mediante ley esa responsabilidad se transfiriera a las entidades
territoriales, es decir, se descentralizara."
Recuerda el actor que previamente a la
expedición de la Ley 65 de 1993 regulaba el régimen carcelario el Decreto 1817
de 1964, que en su artículo 1o. establecía que al Gobierno Nacional le
correspondía "la creación, organización, dirección, administración,
sostenimiento y vigilancia de las penitenciarías, colonias agrícolas
nacionales, cárceles de las cabeceras de distrito judicial y cárceles de las
ciudades donde funcione juzgado superior."
Continúa diciendo que "En el art.
356 de la Constitución Política de Colombia que actualmente nos rige, el
constituyente decidió hacer lo que en título (sic) sobre organización
territorial se defiere a la ley: asignar algunas competencias específicas a las
entidades allí previstas." Agrega que "La expedición y entrada
en vigencia de un nuevo ordenamiento constitucional no puede entenderse como un
salto irreversible de un ordenamiento jurídico a otro, con total olvido de las
disposiciones expedidas bajo la vigencia del orden anterior (...) ni puede
ignorarse (sic) las posibilidades de análisis y aplicación de la legislación
producida bajo el imperio de la Carta anterior." Y concluye su
afirmación diciendo que "Aceptar lo contrario sería crear un vacío
jurídico que deja sin piso normas de toda clase y lo más grave, dejaría sin
fundamento normativo y sin protección alguna, los derechos adquiridos conforme
a las disposiciones entonces vigentes y que podrían resultar grave e
injustamente vulnerados o desconocidos."
Finalmente, el actor manifiesta que "Con
la ley que se ataca se transfiere a los departamentos una obligación que antaño
era del resorte exclusivo del Gobierno Central. En consecuencia, al irrespetar
el mandamiento constitucional de no asignarle los recursos fiscales para su
atención, la norma en cuestión VIOLA FLAGRANTEMENTE LA PROHIBICION CONTENIDA EN
EL MENCIONADO ARTICULO 356 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA."
V. INTERVENCION DE AUTORIDADES.
1. Intervención del apoderado del
Ministerio de Justicia y del Derecho.
El apoderado del Ministerio de Justicia y
del Derecho solicita que se declare ajustado a la Constitución el precepto
demandado.
El interviniente hace alusión a dos
aspectos básicos: a la descentralización y al tránsito de legalización y el
eventual vacío normativo al que se refirió el actor. Respecto del primer punto,
manifiesta que el artículo 356 "asigna algunas competencias específicas
a las entidades territoriales allí previstas en materia de educación y salud
básicamente" pero que sobre el tema de la descentralización la
Constitución consagra una normatividad más amplia "no siendo posible
por tanto analizar el tema de forma aislada con base en un solo artículo."
Expresa que el artículo 288 de la Carta Política "señala como función
de la ley orgánica del ordenamiento territorial, el de (sic) establecer 'la
distribución de las competencias entre la Nación y las Entidades
Territoriales"; que según el artículo 298 corresponde a los
departamentos "el ejercicio de una serie de funciones asignadas bien
por la Constitución o posteriormente por la ley"; que el artículo 331
"impone a los municipios la prestación de los servicios públicos que
determine la ley"; y el artículo 302 establece que la ley puede
delegar, a uno o varios departamentos, atribuciones propias de los organismos o
entidades públicas nacionales. Afirma además que "la asignación de
funciones a las diferentes entidades territoriales debe hacerse mediante ley, a
falta de previsión constitucional al respecto."
Argumenta que la disposición acusada "desarrolla
lo preceptuado por la Carta en materia de descentralización dentro de los
límites establecidos" razón por la cual "la norma sub-judice
es una aplicación completa de los diversos mandatos constitucionales en materia
de distribución de competencias, la que se produce de manera sistemática y no
aislada como pretende en su interpretación el petente." Agrega que
desde el punto de vista presupuestal el artículo acusado prevé que "en
los presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas
necesarias para los gastos de sus cárceles" y también que "Gobernadores
y Alcaldes respectivamente, se abstendrán de aprobar o sancionar según el caso,
los presupuestos departamentales y municipales" en el evento de que no
se ajusten a lo dispuesto por la norma. Aduce que el manejo y recuperación del
sistema penitenciario del país es un propósito nacional, con lo que, de acuerdo
con la descentralización prevista en la Carta Política "los diferentes
niveles de gobierno deben jugar un papel fundamental en su desarrollo en la
medida en que la ley se los ordene". Y concluye manifestando que la
transferencia de funciones tiene lugar respecto de cárceles "para
personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que
impliquen privación de la libertad por orden de autoridad policiva",
lo cual encuentra plena justificación dentro del nuevo esquema del sistema
carcelario que "busca evitar que se le de el mismo tratamiento
penitenciario a los sindicados o condenados en procesos contravencionales y a los
procesados y condenados por delitos."
Respecto al tránsito de legislación y el
vacío normativo expresado por el actor, señala el apoderado del Ministerio de
Justicia y del Derecho que el Decreto 1817 de 1964, estatuto preexistente a la
nueva Constitución, "no fue declarado contrario a la misma. No obstante
lo anterior, es absolutamente posible la derogatoria de normas con fuerza
material de ley, siendo este el caso de la ley 65 de 1993". Además
afirma que dicho decreto continuó vigente a la luz de la nueva Carta, sin que
se produjera vacío normativo alguno, y para sustentar su apreciación alude a la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia contenida en la sentencia del 18
de julio de 1991, y de la Corte Constitucional plasmada en providencia de mayo
29 de 1992.
2. Intervención del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario INPEC.
Obra en el expediente el poder otorgado por
la Jefe de la Oficina Jurídica del INPEC a la abogada MARIA AURORA PESCADOR DE
PEDRAZA, a fin de que presente "las razones que justifique (sic) la
constitucionalidad de la norma causada (sic)" sin que se hubiese
presentado intervención por parte de la misma.
VI. CONCEPTO DEL SEÑOR VICEPROCURADOR
GENERAL DE LA NACION.
Aceptado el impedimento que en su
oportunidad manifestó el señor Procurador General de la Nación, el señor
Viceprocurador General rindió en término el concepto de rigor, solicitando a la
Corporación declarar exequible la disposición acusada. Los argumentos que
sirven de sustento a su solicitud, se resumen a continuación.
En primer término, el representante del
Ministerio Público se refiere a la descentralización en la cual está inmersa la
norma acusada, y afirma que su "referente normativo no está constituído
únicamente por los mandatos del artículo 356 superior." Expresa que el
artículo 17 de la Ley 65 de 1993 "nos enseña el escenario de la
descentralización propuesta por la Constitución y la efectivización de los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que la gobiernan en
la concepción del sistema carcelario, cuando prevé la atribución de inspección
y vigilancia de las cárceles a entidades territoriales en cabeza del Instituto
Nacional Penitenciario, así como también cuando hace referencia a la
cooperación interinstitucional entre la Nación y las entidades
territoriales". A juicio del señor Viceprocurador la disposición
demandada, al ser concordada con los demás preceptos de la Ley 65 de 1993,
"busca cerrar la brecha entre la realidad penitenciaria y el derecho
que la sustenta, (hacinamientos, reclusión indiscriminada de las personas sin
atender su condición de condenados, sindicados, etc.)", pues el
régimen penitenciario previo a la referida ley "se encontraba estático
normativamente hablando, desde la expedición del Decreto 1817 de 1964, toda vez
que con la incorporación a través de la asignación de unas competencias a nivel
territorial para la creación y mantenimiento de cárceles en los supuestos allí
descritos, racionaliza el sistema que se encontraba excesivamente
centralizado".
Finalmente el señor Viceprocurador afirma
que "ha de considerarse que el tránsito legislativo verificado en la
materia carcelaria en ningún momento, como lo afirma el actor, generó un vacío
jurídico, toda vez que mediante la expedición de una ley puede modificarse o derogarse
la preexistente, sin que ello origine quebranto constitucional alguno."
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
PRIMERA. Competencia.
En virtud de lo dispuesto en el artículo
241, numeral 4o de la Carta, la Corte Constitucional es competente para decidir
de manera definitiva sobre la demanda de inconstitucionalidad que dio lugar al
presente proceso.
SEGUNDA. La materia.
El actor en su demanda formula un solo
cargo contra el inciso 1o. del artículo 17 de la Ley 65 de 1993 solicitando la
inexequibilidad de la expresión "departamentales" ubicada en
el encabezamiento de la disposición, y la expresión "a los
departamentos", afirmando que vulnera el artículo 356 de la Carta Política
ya que en virtud de esta norma no se pueden descentralizar responsabilidades si
no se asignan los recursos fiscales correspondientes. Además expresa que la
entrada en vigor de la referida ley olvidó disposiciones expedidas bajo la
vigencia del Decreto 1817 de 1964, con lo cual se creó un "vacío
jurídico" que deja sin piso normas de toda clase.
Para efectos de dilucidar el cargo
formulado por el demandante, resulta indispensable hacer algunas
consideraciones acerca de la descentralización administrativa bajo el amparo de
la Carta Política de 1991, y particularmente en relación con la
descentralización del sistema carcelario, a fin de verificar si ésta se
encuentra ajustada o no a las normas constitucionales; además se analizará el
tránsito legislativo ocurrido con motivo de la expedición de la Ley 65 de 1993,
a fin de establecer o no la ocurrencia de un eventual "vacío
jurídico" a que hace referencia el actor, a la luz del ordenamiento
jurídico Superior.
En relación con la descentralización
administrativa, la Corporación ha tenido oportunidad de analizar en repetidas
ocasiones las normas constitucionales que la consagran, partiendo de la
organización del Estado colombiano en forma de República unitaria y
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, consagrada en la
Constitución Política de 1991. Dijo al respecto la Corte en sentencia No. C-216
de 1994, lo siguiente:
"Es cierto
que la forma de Estado unitaria se encuentra atemperada en la Constitución de
1991, con los principios de descentralización y de autonomía de las entidades
territoriales que igualmente consagra el artículo 1o,. Pero debe recalcarse que
dichas descentralización y autonomía tienen limitaciones de orden
constitucional, que se desprenden, para comenzar, de la propia adopción de la
forma unitaria por la Carta Política, una de cuyas primeras consecuencias es,
como se ha dicho, la de la uniformidad legislativa en el ámbito nacional. Ello
significa, en otras palabras, que no es válida la pretensión de que las
entidades territoriales, llámense departamentos, distritos o municipios,
puedan, so pretexto de su autonomía, entrar a regular de manera aislada la
prestación de servicios públicos (...)"
La autonomía
territorial no puede rebasar pues la naturaleza del Estado unitario (art. 1o.).
Por tal se entiende el que posee un solo centro de impulsión política, es
decir, aquel en el cual la soberanía se ejerce directa y continuamente sobre
todo el conglomerado social asentado sobre un mismo territorio. De esta
suerte, la totalidad de los atributos y funciones del poder político emanan de
un titular único, que es la persona jurídica de derecho público suprema, el
Estado. Todos los individuos convocados bajo la soberanía de éste obedecen a
una misma autoridad nacional, viven bajo un mismo régimen constitucional y son
regidos por unas mismas leyes.
El Estado
unitario supone el principio de la centralización política, que se traduce en
unidad de mando supremo, unidad en todos los ramos de la legislación, unidad en
la administración de justicia y, en general, unidad en las decisiones de
carácter político que tienen vigencia para todo el espacio geográfico nacional.
La centralización política no es otra cosa que una jerarquía constitucional
reconocida dentro de la organización jurídica del Estado.
Pero la
centralización política no es incompatible con la descentralización
administrativa, ni con la autonomía de las entidades regionales. Por el
contrario, la tendencia en los Estados unitarios en el mundo contemporáneo ha
sido la de vigorizar estos principios. (...)" (Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)
De conformidad con la Carta Política de
1991, la descentralización administrativa, reviste entre sus modalidades, la
descentralización territorial y funcional o por servicios, conceptos
ampliamente desarrollados por la doctrina y la jurisprudencia. En efecto, el
artículo 210 de la Carta Política consagra la descentralización funcional o por
servicios, y el 285 y concordantes establecen la descentralización territorial.
La Corte Constitucional definió la descentralización, de manera genérica, en
los siguientes términos:
"(...) La
palabra "descentralización" se emplea en sentido genérico y en
sentido técnico. De acuerdo con el primero, se le da ese nombre a todo proceso
que traslada a asuntos de la capital del Estado a las entidades secciónales o
locales, cualquiera que sea su índole; así se habla de descentralización
fiscal, económica o industrial. En sentido técnico jurídico, la
descentralización significa traslado de competencias de carácter administrativo
a manos de autoridades regionales o locales.
La descentralización se ha entendido como
la facultad que se le atribuye a determinadas entidades públicas para
gobernarse por sí mismas, mediante el otorgamiento de funciones específicas que
son ejercidas autónomamente. (...)"
Y agregó en esa oportunidad, respecto de
las distintas modalidades de descentralización, y en especial aquella que
implica el otorgamiento de competencias o funciones administrativas del sector
central a las entidades territoriales, lo siguiente:
"(...)
Existe, por una parte, la denominada descentralización territorial, entendida
como el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las entidades
territoriales regionales o locales, las cuales se ejecutan en su propio nombre
y bajo su propia responsabilidad. Se trata entonces de una situación en la que
se le confiere cierta autonomía a las colectividades para el manejo de sus
propios asuntos; autonomía que debe ser comprendida desde un aspecto
administrativo y financiero, lo cual no significa que las autoridades locales
se aparten del control ejercido por el poder central."
En esa misma sentencia, la Corte analizó
con apoyo en apreciaciones del tratadista y profesor Jean Rivero, las
limitaciones que comporta la descentralización territorial en el marco del
Estado unitario, en el cual existe unidad legislativa, es decir, que el
Congreso expide las leyes que tiene aplicación en todo el territorio nacional,
y no pueden ser modificadas por las autoridades locales, al contrario de lo que
ocurre en el Estado Federal; además destacó la Corporación que en el
primero, el manejo del Estado es unificado bajo la filosofía del llamado
control de tutela, y las células territoriales no están sometidas al control
jerárquico propio del Estado centralizado. Respecto de este último aspecto
señaló esta Corporación:
"Sobre el
control de tutela cabe hacer cuatro observaciones, según el autor citado:a) La
descentralización no excluye, a diferencia del federalismo, el control por
parte del Estado central. Este control es necesario, a la vez, tanto en
interés del Estado mismo, que debe salvaguardar su unidad política y vigilar el
respeto a la ley, como en interés de la persona descentralizada, y asimismo en
interés de los individuos que pueden tener necesidad de una protección contra
la autoridad descentralizada; b) El control de tutela es normalmente una
atribución del Estado, aunque aparece también en las relaciones de las
colectividades locales con los establecimientos públicos que dependen de ellas;
c) El control de tutela se refiere normalmente a las personas jurídicas de
derecho público; sin embargo, el lenguaje administrativo emplea el mismo
término para el mismo control sobre algunas personas de derecho privado
encargadas de un servicio público; d) Finalmente, escribe Rivero, "el
control debe conciliarse -so pena de aniquilarlo- con la libertad reconocida a
la colectividad. Por ello se opone punto por punto al control jerárquico. En
la centralización, la subordinación, se ha visto, es de principio y el control
se ejerce sin texto: es para excluirlo que un texto es necesario. Además ella
(la subordinación) es total; el control se extiende a todos los aspectos del acto,
y puede conducir a su anulación o a su modificación. Respecto a la autoridad
descentralizada, por el contrario, la libertad es la regla, y el control la
excepción; un texto debe establecer el principio, designar la autoridad que lo
ejerce en nombre del Estado, fijarle la extensión (legalidad u oportunidad),
los procedimientos fuera o más allá de las prescripciones legales, la tutela
termina, y la libertad retoma su imperio; de allí las fórmulas clásicas: no
hay tutela sin texto, y no hay tutela más allá de los textos".1
En el caso de transferencia de funciones
del sector central a las entidades territoriales como los departamentos,
municipios y distritos, en el fallo citado, la Corte Constitucional dijo en
relación con los límites que la Carta Política estableció respecto de la
descentralización de las entidades territoriales lo siguiente:
"Ahora bien,
la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses,
está limitada por los términos de la Constitución y la ley (Cfr. art. 287
superior). Es importante aclarar que la ley puede limitar la autonomía
territorial, pero nunca alterar su núcleo esencial. La Ley está autorizada por
la misma Constitución para señalar los límites de la autonomía territorial, de
suerte que la Carta prevé la función delimitante del legislador, y en este
orden de ideas el art. 15 de la Ley 29 de 1973 está conforme a derecho.
La Sentencia 517
de 1992 de esta Corte, al pronunciarse sobre la autonomía territorial, expresó
que dicha autonomía se concreta en la gestión de intereses propios mediante
autoridades propias, en consonancia con el artículo 287
constitucional.(...)"
Ahora bien, acerca del tema planteado,
conviene precisar los razonamientos consignados en la exposición de motivos del
proyecto de ley presentado a la consideración del Congreso por el Ministerio de
Justicia y del Derecho:
"2.
ESTABLECIMIENTOS DE RECLUSION.
2.1. Sistema
carcelario y penitenciario. Se define el sistema carcelario y penitenciario,
su integración, creación y organización, fusión y supresión de los centros de
reclusión, por parte del Instituto Nacional Carcelario y Penitenciario. (...)
2.2. Clasificación
de establecimientos de reclusión. En este Título II se encuentra también la
clasificación enunciativa de los establecimientos de reclusión: cárceles,
penitenciarías, reclusión de mujeres, cárceles para miembros de la Fuerza
Pública, colonias, casa-cárceles y establecimientos de rehabilitación.
2.3. Creación
y organización. El actual Código Penitenciario establece una tipología
demasiado rígida. En este estatuto se pretende que además de los centros que
corresponda a la División Judicial, el Instituto Nacional Carcelario y
Penitenciario quede facultado para crear otros nuevos en atención a la
naturaleza de los internos y a los niveles de seguridad.
2.4. Cárceles
departamentales y municipales. Se contempla la obligación que tienen los
departamentos de crear sus propias cárceles.
Los
establecimientos penales de la nación presentan el fenómeno de la promiscuidad
y el hacinamiento. En épocas anteriores esto era dantesco pero ahora con las
vigentes normas penales y procedimientales, la población carcelaria ha
disminuido notablemente. De todas maneras en ciudades como Medellín, Cali y
Cartagena, ante la ausencia de cárceles municipales los contraventores son
enviados a los establecimientos nacionales.
Esto da origen al
hacinamiento y de manera muy particular a la violación de las reglas mínimas
que establecen la separación entre condenados, sindicados y contraventores.
La razón es que
la pena de arresto tiene la exclusiva función de ser retributiva y a lo más,
correctiva. Como nuestras cárceles crean estigmas sociales, mandar a una
persona a un centro de reclusión es imprimirle una marca denigrante y sobre
todo, es involucrarlo en un ambiente dañino y peligroso.
Sin embargo, en
ausencia de cárceles municipales y departamentales la Nación ofrece a estos
entes, alojar a sus contraventores en las cárceles nacionales con el requisito
de firmar un contrato, en el cual se fijan las obligaciones que hagan menos
onerosa la carga del Estado. En efecto, los municipios y departamentos deben
pagar entre otras cosas, la alimentación de los arrestados, la dotación de los
elementos y recursos necesarios para ellos y un sobresueldo a los funcionarios
de la cárcel, por la razón justa, de que a ellos, se les recargan con exceso
las funciones.
Desde luego lo
ideal es que municipios y departamentos tengan sus propias cárceles.
Como hay
municipios muy cercanos unos y otros, con el fin de rebajar los costos de
construcción y funcionamiento de las cárceles, se autoriza la "fusión
carcelaria" bajo un establecimiento conjunto." (Gaceta del Congreso del jueves 29 de
octubre de 1992, página 3)
En la misma exposición de motivos, el
Gobierno Nacional define a las cárceles como "lugares de reclusión
fundamentalmente para detenidos" y aclara que las penitenciarías son
lugares "para purgar una pena." Agrega más adelante que los
funcionarios competentes para hacer efectiva la detención y ejecución de las
sentencias son el Director General del Instituto Nacional Carcelario y
Penitenciario, los Directores Regionales y los Directores de los
Establecimientos de Reclusión.
La Ley 65 de 1993 estableció el "Sistema
Nacional Penitenciario y Carcelario" integrado por el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario "INPEC" y por todos los centros
de reclusión que funcionan en el país dentro de los cuales se encuentran los
creados, fusionados o suprimidos. En su artículo 17 acusado se dispuso que:
"Corresponde
a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas, y al Distrito Capital de
Santafé de Bogotá, la creación, fusión o supresión, dirección, organización,
administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas
detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen
privación de la libertad, por orden de autoridad policiva.
Mientras se
expide la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los
hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las
autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de los mismos.
Los castigados
por contravenciones serán alojados en pabellones especiales.
El Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario ejercerá la inspección y vigilancia de las
cárceles de las entidades territoriales.
En los
presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas
necesarias para los gastos de sus cárceles, como pagos de empleados, raciones
de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos,
materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios.
Los gobernadores
y alcaldes respectivamente, se abstendrán de aprobar o sancionar según el caso,
los presupuestos departamentales y municipales que no llenen los requisitos
señalados en este artículo.
La Nación y las
entidades territoriales podrán celebrar convenios de integración de servicios,
para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de
reclusión del sistema penitenciario y carcelario."
Dentro del criterio de descentralización de
que se habla, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, no encuentra esta
Corporación incompatibilidad alguna entre la Carta Política y el artículo 17
demandado, ya que la creación, fusión, supresión en materia carcelaria, de
competencia de los departamentos y municipios, no quebranta el concepto del
Estado unitario en cuanto la ley conserva en cabeza del Gobierno Nacional, por
conducto del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario "INPEC",
la ejecución de las sentencias penales y la detención precautelativa, la
evaluación de las medidas de seguridad y la reglamentación y control de las
penas accesorias, dejando solamente a los departamentos y municipios, así como
a las áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, la
creación, fusión o supresión de cárceles para aquellas personas detenidas
precautelativamente y condenadas por contravenciones "por orden de
autoridad policiva", y es bien sabido que tanto para el régimen
departamental como en el municipal, estos entes pueden prestar aquellos
servicios públicos "que determinen la Constitución y las leyes" (artículos
298, 311 y 365 C.P.).
Si bien es cierto, como lo afirma el actor,
que el Decreto 1817 de 1964 establecía en cabeza de la Nación la facultad de
crear, organizar, dirigir, administrar, sostener y vigilar las penitenciarías,
colonias agrícolas nacionales, cárceles de cabeceras de distrito judicial y cárceles
de ciudades donde funcionara juzgado superior, en el marco de un Estado
unitario también descentralizado, pero con mayor moderación, de conformidad con
la Constitución de 1886, la Carta Política de 1991 amplió las posibilidades de
descentralización, y en consecuencia, de traslado de competencias del sector
central a las entidades territoriales, más aún en tratándose de determinados
servicios como el que es objeto de análisis, bajo las condiciones y requisitos
establecidos por la propia Constitución y la ley, lo cual es consecuencia,
precisamente, de la expresa determinación del Constituyente de permitir una
mayor descentralización de las funciones a cargo del Estado, y de dotar de más
autonomía a aquellas entidades, a fin de facilitar el cumplimiento de los
objetivos propios de un Estado Social de Derecho.
En razón de lo anterior, y dada la
naturaleza misma de la función carcelaria y penitenciaria, relacionada con la
condición misma de las personas detenidas preventivamente o condenadas por
contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad
policiva, el Legislador consideró conveniente trasladar las competencias
señaladas en el artículo 17 respecto de las cárceles, para lo cual está
facultado de conformidad con los artículos 150 numerales 2, 4, 8 y 23; artículo
154; artículo 189 numeral 17; artículo 200 numeral 1o.; artículo 201 numeral
1o.; artículos 209 y 210; artículo 286, artículo 298; y artículo 311 de la
Constitución Política, entre otros.
Ahora bien, el artículo 17 de la Ley 65 de
1993 establece que en los presupuestos municipales y departamentales "se
incluirán las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, como pagos
de empleados, raciones de presos, vigilancia de los mismos, gastos de
remisiones y viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás
servicios." El actor considera que las expresiones "departamentales"
y "departamentos" vulneran el artículo 356 de la Carta
Política por cuanto esta norma establece que "mediante ley se asignarán
los servicios a cargo de las entidades territoriales", y que dicho
precepto "igualmente establece que no se podrán descentralizar
responsabilidades si previamente no se asignan los recursos fiscales
pertinentes", y concluye que "Esta regulación implica necesariamente
que la responsabilidad de la prestación del servicio en cuestión sea del
resorte central, esto es, que su satisfacción y cumplimiento sea de la Nación,
puesto que solamente la presencia de tal circunstancia podría permitir que
mediante ley esa responsabilidad se transfiriera a las entidades territoriales,
es decir, se descentralizara."
Con respecto a lo anterior, el artículo 356
establece que "Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a
iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de las
entidades territoriales". Y agrega que "Determinará (la ley),
así mismo, el situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes
de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los
distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para la atención
directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen. Los
recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la educación preescolar,
primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que señale la ley, con
especial atención a los niños".
Como ya lo precisó la Corporación, el
artículo 356 "trata del situado fiscal, es decir, de las transferencias
que la Nación hace a los departamentos para que éstos directamente o a través
de sus municipios, provean los servicios de educación y salud."
(Sentencia No. C-478 de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz). No es, pues,
en principio aplicable el artículo 356 al asunto sub exámine, pues el servicio
penitenciario y carcelario no hace referencia a los niveles de educación
señalados en esta disposición constitucional, y tampoco al servicio de salud
"en los niveles que señale la ley".
Ahora bien, es cierto que el citado
artículo 356 indica que "No se podrán descentralizar responsabilidades
sin la previa asignación de los recursos fiscales para atenderlas". No
obstante, es la propia Ley 65 de 1993 la que obliga a que en los presupuestos
municipales y departamentales se incluyan las partidas necesarias para los
gastos de sus cárceles, y faculta a los gobernadores y alcaldes
respectivamente, para que se abstengan de aprobar o sancionar los presupuestos
departamentales y municipales que no llenen los requisitos señalados en el
artículo 17 demandado. De manera que, ha de entenderse que, previamente a la
creación o fusión de cárceles, para los fines indicados, deben hacerse las
previsiones presupuestales para que los respectivos recursos fiscales estén
asignados en debida forma, o de lo contrario, los gobernadores y alcaldes no
podrán ejercer la facultad referida.
Lo anterior también desvirtúa la afirmación
del actor referente a que la prestación del servicio objeto de examen solo
puede ser de competencia de la Nación, pues precisamente tanto la Ley 65 de
1993 como la Carta Política, establecen las condiciones, desde el punto de
vista fiscal, para que tales entidades territoriales asuman las competencias
que se les transfieren respecto de las cárceles, su creación, fusión o
supresión, organización, etc.
Además, el artículo 352 de la Constitución
Política expresa que la ley orgánica de presupuesto regula lo concerniente "a
la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de
Desarrollo", y respecto de este punto, tanto a nivel departamental
como municipal, las autoridades correspondientes deben, al momento de elaborar
sus presupuestos, sujetarse a los postulados consagrados por la Constitución, y
a lo establecido por la ley 38 de 1989, previamente al ejercicio de las
competencias trasladadas de conformidad con el artículo 17 de la Ley 65 de
1993, ya que el artículo 353 Superior expresamente señala que "Los
principios y las disposiciones establecidas en este título se aplicarán, en lo
que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración,
aprobación y ejecución de su presupuesto". No sobra advertir que, para
la creación de cárceles, los gobiernos departamentales, municipales y
distritales están sujetos a la observancia de lo ordenado por la Constitución
(artículos 300 numeral 7o., y 313 numeral 6o.), y a la ley; igual ocurre en el
caso de las áreas metropolitanas (artículo 319 de la Carta), que se desarrollen
con sujeción a la ley de ordenamiento territorial. Por lo tanto, las
expresiones acusadas, respecto del orden departamental, como uno de órdenes de
descentralización territorial consagrados en el artículo 17 de la Ley 65 de
1993, no vulnera la Carta Política. De manera que el cargo formulado contra el
artículo 17 de la Ley 65 de 1993 no está llamado a prosperar.
Respecto del eventual vacío jurídico
ocasionado como consecuencia de la entrada en vigencia de la Ley 65 de 1993, no
comparte la Corporación los argumentos expresados por el actor, ya que de
ninguna manera la derogación de una norma por otra de igual jerarquía -referida
a los mismos temas, aunque adoptando decisiones de fondo respecto de la
organización del Estado, como es el del traslado de competencias del sector
central a las entidades territoriales, como consecuencia del cambio de régimen
constitucional- implica que se configure dicho vacío, pues en ningún momento
las disposiciones contenidas en el Decreto 1817 de 1964 dejaron de regir, sino
solamente hasta el momento de su derogatoria, es decir, la entrada en vigencia
de la Ley 65 de 1993, razón por la cual tal afirmación carece de sustento
jurídico, y no afecta para nada la exequibilidad de la norma parcialmente
acusada.
Por las razones expuestas, la Corte
Constitucional declarará EXEQUIBLES en los apartes señalados la disposición
acusada.
DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Viceprocurador General de
la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARAR EXEQUIBLES los apartes demandados del artículo 17 de
la Ley 65 de 1993.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien
corresponda, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 J. RIVERO. ob. cit. pp. 344-345.* Ibídem, p. 349 |
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